Cataluña y las demás Españas es una obra no solo muy esperada sino necesaria, que aborda la cuestión del derecho a decidir de Cataluña con la base de una gran erudición y, a la vez, con una claridad y facilidad literaria admirables.

Eran muchos los que esperaban que la voz autorizada de Santiago Muñoz Machado se pronunciara sobre esta cuestión, y lo hace apoyándose en los fundamentos históricos, democráticos, económicos y culturales de la reclamación catalana, que estudia con objetividad y sin ningún prejuicio.

Oportunamente, la compara con otros movimientos europeos como el escocés, para evaluar finalmente la viabilidad o no de lo que se propone desde Cataluña, y el marco constitucional en el que podrían encontrarse otras opciones integradoras. Este libro contiene una información exhaustiva que su autor utiliza para construir un análisis certero y una apasionante exposición, de máxima utilidad para comprender y enfocar la solución correcta de la cuestión catalana. Sin duda posible, influirá decisivamente en el curso de los actuales debates.

Santiago Muñoz Machado

Cataluña y las demás Españas

ePub r1.0

pepitogrillo 17.11.14

Título original: Cataluña y las demás Españas

Santiago Muñoz Machado, 2014

Diseño de cubierta: Departamento de Arte y Diseño, Área Editorial Grupo Planeta

Editor digital: pepitogrillo

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Nota preliminar

Cataluña está reclamando poder decidir sobre su independencia, y las demás Españas contemplan asombradas las manifestaciones de esa voluntad, que expresan continuamente los políticos en las sedes institucionales, en los mítines y en los medios de comunicación, y el pueblo en las calles, a través de asociaciones ciudadanas, en congresos y reuniones, en cenáculos, en el ambiente familiar. Nuestro futuro colectivo quedará marcado por la conmoción de la ruptura, si llega a producirse, o, en todo caso, por el retraso en resolver el trauma institucional que ha provocado el simple planteamiento de tan grave cuestión.

Nunca había pasado una cosa así en la Historia, y resulta sorprendente que acontezca por primera vez justamente cuando Cataluña disfruta de poderosas instituciones de autogobierno inencontrables en los últimos trescientos años. Incluso en algunos aspectos son más amplias esas responsabilidades de autogobierno que en todos los siglos de catalanidad de los que hay memoria, puesto que nunca hubo un Gobierno territorial catalán de penetración comparable en la vida de los ciudadanos ni encargado de tantas prestaciones y servicios. Y, precisamente ahora, las proclamas separatistas se presentan con más algarabía y fuerza que nunca, para estupefacción de las demás Españas que, durante el tiempo, ya casi infinito, transcurrido desde que las voces del Principado empezaron a alzarse, se han preguntado sobre si existe el derecho a romper un territorio hasta ahora intangible para formar con el fragmento un Estado catalán nuevo; si la Constitución y las leyes adolecen de una fragilidad tan notoria que sus proclamas unitaristas pueden ser desconocidas, aun sin reformarlas; si, de existir, no es ese un derecho que corresponde a cualquier otro territorio que, consumada la hazaña catalana, podría tomar el mismo camino para concluir en el desmembramiento total de España; y si, al término de la ruptura general, no habría que recomponer los trozos separados en un Estado nuevo formado mediante pacto de las unidades políticas emergentes.

Las Españas asombradas de la segunda década del tercer milenio se preguntan por la razón de ser de todo este movimiento de centrifugación. También en Cataluña es manifiesta la preocupación por la naturaleza y entidad del derecho a la separación que enarbola, que la clase política dominante se ha preocupado de rellenar con apelaciones a la historia, invocaciones del principio democrático, informes razonados y resoluciones apresuradas.

Como los sentimientos han ganado la partida a la razón, resulta más difícil imaginar salidas al problema. No sólo la negación total de las pretensiones del catalanismo separatista, sino la simple puesta en cuestión de cualquiera de sus postulados se considera inaceptable y fruto del desconocimiento o del desprecio, o un agravio más de los muchos infligidos a Cataluña en los últimos siglos. Esta apreciación es habitualmente exagerada, pero no es incierto que muchos análisis de la cuestión catalana han tergiversado la historia y no han tenido presente la singularidad cultural y económica del Principado. La intransigencia no ha contribuido tampoco a generar un debate informado del que pueda surgir una respuesta al reto con alguna garantía de éxito.

Este libro es mi particular contribución al estudio y solución del problema. Continúa en la línea que inicié hace un par de años con Informe sobre España, donde reclamaba una reforma general de la regulación constitucional concerniente a la organización territorial del Estado. Pero me centro ahora casi exclusivamente en la cuestión catalana.

He examinado las reclamaciones desde su raíz, asumiendo francamente que es posible que los castellanos no hayamos estudiado con suficiente atención la peculiaridad de Cataluña, según suele imputársenos, y procurando no dejar nada importante sin leer de la abundante historiografía catalanista disponible. Tampoco he dejado sin estudiar uno solo de los informes y propuestas jurídicas y políticas emitidos en los últimos años. Y desde luego he seguido minuciosamente los ejemplos comparados de secesionismo que se usan actualmente con más frecuencia como ejemplos. Especialmente el escocés, que nos resulta geográficamente tan próximo, con el que se han tratado de establecer parangones históricos y políticos y que, en todo caso, es invocado como un precedente ilustre de independentismo democrático desarrollado en el seno de un Estado miembro de la Unión Europea.

Partiendo de las mencionadas premisas he estudiado sin prejuicios las propuestas independentistas catalanas. Los análisis estrictamente jurídicos, ya se valgan del derecho constitucional o busquen respuestas en el derecho internacional, concluyen inevitablemente en el principio de unidad e intangibilidad del Estado, que sólo puede superarse en un marco de consenso, o por la vía revolucionaria y constituyente. Desde este punto de vista, el reto independentista se convierte en una cuestión política y de hecho, que suele dejar al margen la legalidad establecida.

Pero hay otras soluciones que pueden hallarse todavía en el marco de una legalidad constitucional renovada, como intento explicar en los capítulos finales de este ensayo. La organización territorial del Estado en España necesita ser reexaminada en profundidad, y muchos de los esquemas regulatorios que se han mantenido vigentes hasta ahora deben ser sustituidos. Como complemento de este arreglo general, pueden fijarse soluciones satisfactorias para la articulación de Cataluña y las demás Españas en un Estado que las comprenda y permita satisfacer plenamente sus aspiraciones de autogobierno.

Todo lo cual dejo escrito movido por la preocupación, la responsabilidad de contribuir a poner en claro muchos postulados confusos de uso corriente y, tal vez, también por el impulso irresistible, que siempre acompaña a quienes dedican la vida al estudio, la escritura y la academia, de participar en las aventuras del país y no alejarse del centro de sus pasiones.

Madrid, Parque del Oeste,

1 de julio de 2014

I

Gran Bretaña en el espejo

La batalla de Bannockburns[1], que tuvo lugar el 24 de junio de 1314, es una de las razones más principales que llevó al Gobierno escocés a proponer que el referéndum de independencia acordado con el Gobierno y el Parlamento británicos se celebrara en 2014 y aprovechar así políticamente el recuerdo de una victoria memorable e histórica de Escocia sobre Inglaterra.

Realmente estas guerras entre vecinos fueron bastante comunes en la isla desde que Escocia se configuró como reino en torno a la figura de David I (1124-1153). Las más célebres y decisivas ocurrieron después de la muerte de Alejandro III (1249-1286). Entre los dos pretendientes al trono, John Balliol y Robert Bruce, Eduardo I de Inglaterra, que actuó como árbitro de la contienda, se inclinó a favor del primero. Pero como una de las ocurrencias del nuevo rey fue aliarse con los franceses, Eduardo invadió Escocia, sometió a Balliol en una batalla bochornosa para el escocés, que fue hecho prisionero y encerrado junto con su hijo en la Torre de Londres. Estos hechos provocaron una gran rebelión capitaneada por un mediano terrateniente llamado William Wallace, que reclutó un ejército, con hombres de las Tierras Altas y las Bajas, y venció a los ingleses en la batalla de Stirling (1297). La historia escocesa recuerda este hecho como uno de los momentos fundacionales[2]. Tampoco se ha olvidado nunca la captura y afrentosa muerte de Wallace, a quien tanto debe la nación escocesa, que se rehízo gracias a su lucha. Retomó el liderazgo de Escocia un nieto de Robert Bruce, aquel que pretendió al trono en concurrencia con Balliol, que tenía el mismo nombre que su abuelo. Se hizo reconocer rey de Escocia y, después de la muerte de Eduardo de Inglaterra en 1307, organizó la resistencia, reclutó un nuevo ejército y se enfrentó a Inglaterra en la heroica batalla de Bannockburns, en la que seis mil soldados escoceses masacraron un ejército inglés de más de veinte mil hombres de los que se dice que murieron más de nueve mil. Robert Bruce fue reconocido definitivamente como rey de Escocia. Le sucedió su hijo con el título de David II (1329-1371). A su muerte en 1371, como no tenía herederos, asumió el trono su sobrino Robert Stuart, hijo de Walter Stewart (o Stuart), que se había casado con Marjorie, hija de Robert I (Bruce de apellido), a quien había ayudado decisivamente aquel Walter, amigo y compañero de armas, en la batalla de Bannockburns. Aquí nace la dinastía de los Estuardo, que reinó en Escocia hasta 1714.

El Gobierno catalán también decidió en 2013, en su caso sin consenso previo del Gobierno o del Parlamento español, celebrar un referéndum en 2014 para consultar al pueblo catalán sobre la iniciación de un proceso que les llevara a la constitución de un estado nuevo y, eventualmente, a la independencia e integración de Cataluña en la Unión Europea.

La elección de 2014 también tiene que ver con un aniversario. El de la última batalla, celebrada en Barcelona, de la Guerra de Sucesión de España; un conflicto internacional, además de una contienda interna, en la que Felipe d’Anjou, nieto de Luis XIV, y Carlos, archiduque de Austria, disputaron el trono de España a la muerte de Carlos II. Aquella larga y costosísima contienda había comenzado en mayo de 1702 cuando Austria, Inglaterra y las Provincias Unidas declararon la guerra a Francia[3]. Con estos países confederados se alinearon los príncipes italianos, Portugal y Saboya. Con Luis XIV de Francia estaba su nieto Felipe de Anjou, ya Felipe V, y también el elector de Baviera y el arzobispo de Colonia. Un desequilibrio aparente de fuerzas que podía haber dado lugar a que el bando aliado se impusiese con facilidad. De hecho, Luis XIV intentó negociar la paz varias veces (finales de 1705, octubre de 1706, inicios de 1707, marzo de 1708)[4]. En 1710 hasta llegó a aceptar la invitación, sugerida por el Consejo de Estado, de que Felipe V abdicara[5]. Pero no ocurrió nada de eso. El desgaste de la guerra y el hartazgo por sus penalidades se prolongaron hasta que la fortuna histórica se puso del lado de Francia: el archiduque Carlos, que aspiraba a la corona de España (ya era llamado Carlos III), accedió al trono imperial en 1711 debido a la muerte de su hermano José, y este hecho fue determinante de su salida de España; además un año antes los sucesivos gobiernos whigs que, en Inglaterra, siempre habían sido partidarios de mantener la guerra hasta la victoria final, fueron desplazados por los tories que, una vez en el poder, prefirieron negociar la paz.

La Paz de Utrecht, firmada el 11 de abril de 1713 por Francia, Gran Bretaña, Prusia, Portugal, Saboya y las Provincias Unidas, puso fin a las hostilidades. Los embajadores españoles firmaron el 13 de julio siguiente. Como el Imperio no había suscrito los acuerdos, continuó por su parte la guerra. Pero los Tratados de Rastatt de 7 de marzo de 1714 y Baden de 7 de septiembre del mismo año extendieron la paz por toda Europa[6].

Años antes, la batalla de Almansa, que tuvo lugar el 25 de abril de 1707, había inclinado la balanza de las hostilidades a favor de Felipe V. Los ejércitos borbónicos, capitaneados por Berwick y por el duque de Orléans, entraron con facilidad en Valencia, conquistaron aquel territorio para su causa e inmediatamente el de Aragón, y se situaron en buena disposición para conquistar Cataluña, que se había puesto mayoritariamente del lado de Carlos III de Austria, a quien había jurado fidelidad. El archiduque había regresado a Barcelona en marzo de ese mismo año de 1707.

La resistencia se mantuvo de forma cada vez más precaria. Pese a las promesas que habían hecho, los aliados abandonaran a los catalanes. Primero fue el propio Archiduque, una vez elegido Emperador en 1711, aunque dejó en Barcelona a su esposa en testimonio de su afecto a la tierra[7], y más tarde los demás aliados. El abandono de los ingleses fue el más dramático. Inglaterra, más que ningún otro estado europeo, había estimulado a Cataluña para que apoyase los intereses del Archiduque ya que, según habían comprobado ellos mismos con ocasión de su Gloriosa Revolución de 1688, los modelos de gobierno autoritarios y centralistas, que había implantado en Francia Luis XIV y trataba de extender a toda Europa, eran oprobiosos para la libertad. Inglaterra, al iniciarse la guerra, enarbolaba la libertad de los pueblos europeos frente al absolutismo francés y, por tanto, también las libertades de Cataluña con sus antiguas constituciones y fueros por tener la seguridad de que el nieto de Luis XIV las arrasaría, mientras que era probable que el archiduque Carlos de Austria las protegiera. Asumiría este las pautas de gobierno aprendidas de sus antecesores durante los dos últimos siglos, de Carlos I a Carlos II, que aunque habían sido soberanos de todos los reinos hispanos, respetaron siempre las peculiaridades de su organización política, el estilo paccionado de gobernar, que requería el acuerdo del rey y el reino[8]. Felipe, en cambio, se conduciría políticamente como Luis XIV le había instruido[9], esto es, aplicando criterios uniformes de administración para todos sus territorios, y gobernándolos con jerárquía y unidad de mando.

Pero, establecida la paz, Inglaterra abandonó a Cataluña. Hay muchos testimonios documentados de que sus ministros y embajadores se comprometieron en una negociación intensa, impulsada por la reina Ana, para que Felipe V accediera a aceptar una paz honorable, que incluyera el perdón de los rebeldes y la conservación de sus antiguos fueros y privilegios. Todas estas peticiones trasladadas a Felipe incluso por Luis XIV se estrellaron contra su intransigencia[10].

A Cataluña no le quedaba otra salida razonable distinta de la rendición. Pero también jugó su papel la pasión y el empecinamiento de un grupo relevante de líderes dispuestos a luchar hasta el final. Cataluña estaba dividida, al inicio de 1713, entre los grupos defensores de la negociación con Felipe V y los que querían reunir a la Junta de Brazos para que decidiera. Asistían a este organismo los tres brazos (militar, eclesiástico y real, este representando a las ciudades) que se encontraban en Barcelona con ocasión de la convocatoria. La Junta de Brazos se reunió el 30 de junio de 1713. Los brazos militar y eclesiástico se inclinaron a favor de la sumisión, y el real por la resistencia. Fue esta última posición la que triunfó, y el 9 de julio de 1713 la Diputación del General adoptó y publicó la decisión de resistir «por la conservación de las libertades, privilegios y prerrogativas de los catalanes que nuestros antecesores, a costa de su sangre, gloriosamente alcanzaron y nosotros debemos, asimismo, mantener, las cuales no han sido tomadas en consideración ni en Utrecht ni en L’Hospitalet»[11]. Las razones de la resistencia se difundieron muy extensamente gracias a un impreso titulado «Despertador de Cataluña» que la Junta de Brazos mandó componer. Los catalanes decían luchar por «la libertad de España». Frente a la opresión y el gobierno autoritario de Felipe V, y no sólo por sus fueros particulares. Aunque, desde luego, el cronista Castellví aseguró que por las calles de Barcelona se oía continuamente el grito «privilegios o morir». Y en Montjuic se izó un gallardete en el que se leía «Muerte o nuestros privilegios conservados»[12].

El sitio a la ciudad condal empezó en julio de 1713. No tenía una defensa ordenada porque se disputaban el mando el Consell del Cent, la Diputació y la Dirección militar que tenía Antonio Villarroel. El mes de abril empezó a caer sobre Barcelona una lluvia de bombas que no pararía hasta la capitulación. En julio de 1714 llegó el duque de Berwick. Había entonces cuarenta y siete mil soldados en el ejército de Felipe V en el territorio catalán, y otros treinta y nueve mil más asediando Barcelona. Los resistentes eran unos cinco mil cuatrocientos. El grupo más importante de estos lo constituían las compañías de los gremios, la Coronela, que mandaba el citado Villarroel y el conseller en cap, Rafael Casanova. En el resto del territorio había doce o trece mil resistentes más. Cuentan las crónicas que en este período final cayeron más de cuarenta mil bombas sobre Barcelona. El 3 de septiembre de 1714 Berwick dio un ultimátum que no fue atendido. Durante la madrugada del 10 al 11 de septiembre se desarrolló el combate final, cuerpo a cuerpo, por las calles de Barcelona. Rafael Casanova, herido, entregó el estandarte de Santa Eulalia, patrona de la ciudad, a Joan de Lanuza. Y pocas horas después también Villarroel se rindió[13].

El 11 de septiembre de 2014 se celebró el trescientos aniversario de una derrota, digna y heroica, pero derrota al fin, que, además llevaría consigo inmediatamente la abolición de los fueros y privilegios catalanes casi por completo. Nada que ver, por tanto, con el 1314 de los escoceses, que fue el año de su definitiva consolidación como reino libre de las asechanzas de la beligerante Inglaterra. Una fecha de alegría y éxito para Escocia, mientras que el aniversario de 1714 catalán rememora la desolación y el fracaso. Aunque algunos autores de aquel tiempo minimizaron las consecuencias, aduciendo que buena parte de la población fue indiferente a la derrota, a la que se llegó por el empecinamiento en continuar la guerra de algunos líderes burgueses[14], y también por el perdón general que otorgó Felipe V a los sublevados, la derrota implicó un cambio importante en la historia política de Cataluña y su integración en el Estado.

Los paralelismos entre 1314 y 1714 son escasos si es que alguno hubiera. Pero las conexiones reales y los idearios políticos que existieron en los inicios del siglo XVIII entre Cataluña y Gran Bretaña fueron bastante más visibles y profundos. Por lo pronto, se manifestaron en los compromisos adquiridos por Inglaterra con Cataluña, apoyando la opción sucesoria de Carlos III, el archiduque de Austria, y procurando un acuerdo de paz que respetara las constituciones y libertades históricas del Principado.

En pleno desarrollo de la Guerra de Sucesión nació Gran Bretaña puesto que esta nueva nación fue la consecuencia de la unión parlamentaria de los reinos de Inglaterra y Escocia, que fue hecha efectiva el 1 de mayo de 1707 mediante un acuerdo votado sucesivamente en el Parlamento escocés (el 16 de enero de 1707) y el inglés, que tuvo las trazas de un tratado internacional puesto que reunía los dos reinos bajo la soberanía de un único Parlamento, el de Gran Bretaña[15]. El acuerdo costó una larguísima negociación, iniciada a principios de siglo pero con antecedentes en el período revolucionario de 1688 (año de la Gloriosa), en el que los ingleses y la nobleza escocesa interesada en la operación unionista pusieron en juego mucha audacia y artimañas no santas, que incluyeron hasta el soborno y la compra de votos, para conseguir sus objetivos. Pero aquella operación de 1707 salió bien, sin derramar sangre, pacíficamente. Los negociadores aceptaban que un solo Parlamento regiría sus destinos asegurando, en el caso del reino menor, Escocia, que conservaría su religión presbiteriana, recibiría una importante compensación económica y, además, se respetaría su derecho privado. Los dos reinos cuyos Parlamentos se unían no renunciaban a su historia y particularidades.

En 1707, cuando ocurría todo lo anterior, se produjeron dos acontecimientos importantes en la Guerra de Sucesión española: primero, la batalla de Almansa, que dio una victoria asombrosa a las tropas borbónicas; y, casi de seguido, la toma del territorio valenciano y aragonés, y la promulgación del primer Decreto de Nueva Planta por Felipe V.

Los consejeros del rey vieron en aquella victoria la ocasión para hacer efectivas algunas de las propuestas que casi un siglo antes había elevado al rey el Conde Duque de Olivares en su Gran Memorial de 1624[16]: desembarazarse de los fueros y privilegios territoriales y reconducir todo el reino a un gobierno unificado, sometido a las mismas leyes. Felipe V siempre había considerado que las libertades y los privilegios históricos, muy arraigados en el sentimiento de sus nuevos súbditos, eran un enorme estorbo para la buena administración de España[17].

Macanaz fue el más influyente redactor de aquel decreto de abolición de los fueros aragoneses y valencianos, acordado el 29 de junio de 1707, cuyo texto es conocido pero que no es impertinente recordar ahora[18]:

«Considerando haber perdido los reinos de Aragón y de Valencia y todos sus habitantes por la rebelión que cometieron, faltando enteramente al juramento de fidelidad que me hicieron, como a su legítimo rey y señor, todos los fueros, privilegios, exenciones y libertades, que gozaban… y tocándome el dominio absoluto de los referidos reinos de Aragón y Valencia, pues a la circunstancia de ser comprendidos en los demás, que tan legítimamente poseo en esta monarquía, se añade ahora el justo derecho de conquista, que de ellos han hecho últimamente mis armas con el motivo de su rebelión; y considerando también que uno de los principales atributos de la soberanía es la imposición y derogación de las leyes… he juzgado por conveniente (así por esto como por mi deseo de reducir mis reinos de España a la uniformidad de unas mismas leyes, usos, costumbres y tribunales, gobernándose igualmente todos por las leyes de Castilla, tan loables y plausibles en todo el universo) abolir y derogar enteramente, como desde luego doy por abolidos y derogados, todos los referidos fueros, privilegios, prácticas y costumbres hasta aquí observados en los referidos reinos de Aragón y Valencia, siendo mi voluntad que estos se reduzcan a las leyes de Castilla, y al uso, práctica y forma de gobierno que se tiene y ha tenido en ella, y en sus tribunales sin diferencia alguna de nada»[19].

El derecho hereditario, que le reconocía al Borbón un poder discutido por los rebeldes a su causa (que no fueron todos los habitantes de los territorios penalizados, donde contó con muchos leales) y el derecho de conquista justificaron una decisión que abolía las formas tradicionales de articulación del territorio con la monarquía. Todo esto sobraba, y también las instituciones. Cuando, el 5 de julio siguiente, decidió el rey suprimir el Consejo de Aragón, volvió a repetir que tal era el camino para conseguir «el importante fin de la uniformidad que tanto deseo haya entre mis vasallos».

El contraste con lo ocurrido en la nueva Gran Bretaña era tan evidente que hasta los felipistas escribieron sobre la conveniencia de imitar el camino británico y no el de la Nueva Planta. El conde de Robres publicó en 1709 un libro[20] en el que defendió el método británico frente al borbónico: «El tiempo hará lo que sin él no es posible —escribió—, porque la igualdad en el trato y las resultas de gran utilidad suavizarán cualquier otra amargura, y verdaderamente no hay más razón para que se crea sepultado el nombre escocés que el inglés en la unión de las dos naciones, antes la hay para entender ambos confundidos en el de británicos, nombre antiguo común de los dos pueblos, no llamándose ya el Parlamento unívoco de Inglaterra ni de Escocia sino de la Gran Bretaña. Por ello no ha faltado quien discurriese con sentido que fuera más del servicio del señor Felipe V reducir a unidad sus dominios por ese medio que por el de la proclama de 1707»[21].

Vislumbraba Robres que el monarca continuaría por esta senda en cuanto fuera conquistando territorios rebeldes, y advertía sobre las ventajas de la alternativa británica. No tuvo ningún acierto, desde luego. Sus puntos de vista eran por entonces completamente irrealizables. Él, aunque felipista, defendía el carácter contractualista o pactista del gobierno foral tradicional, que asignaba la soberanía a las Cortes con el rey, a las dos instituciones juntas y a ninguna de las dos plenamente por separado. Pero el rey Felipe había declarado su deseo de romper ese yugo derivado de las liberalidades otorgadas por sus antepasados, por considerarlas incompatibles con un gobierno moderno y eficaz como él había aprendido de su abuelo el rey de Francia. Ninguno de los territorios afectados, a partir de 1707, por los Decretos de Nueva Planta, tenían una posición política de separación e independencia tan caracterizada como la de Escocia. Y en todo caso, los Decretos fueron decisiones apoyadas en el derecho de conquista, que no conocía límites políticos[22].

Con todo, el reflejo británico más estable e importante que se dejó ver en aquellos años en el espejo catalán, y se ha mantenido durante generaciones en el imaginario de políticos y estudiosos de la historia de Cataluña, ha sido el régimen parlamentario, estabilizado y triunfante tras la Gloriosa Revolución de 1688 que marcaba una orientación de gobierno que, para muchos de aquellos, era la misma que se estaba abriendo paso en Cataluña a principios del siglo XVIII.

Josep Fontana, abrió sin grandes desgarramientos el congreso auspiciado por la Generalitat de Cataluña a finales de 2013, bajo el título general y desafortunado de «España contra Cataluña», con las siguientes aseveraciones: «La mayor de las pérdidas que sufrió Cataluña como consecuencia de la derrota de 1714 fue, en mi opinión, la de un proyecto político, que, en el transcurso de más de cuatrocientos años, desde las Cortes de 1283 hasta las de 1706, había elaborado un sistema de gobierno representativo que, con la democratización que había culminado con las Cortes de 1702 y 1706, figuraba entre los más avanzados y democráticos de Europa, según había de reconocer el propio Felipe V al justificar su decisión de destruirlo con el argumento de que los catalanes, después de lo que habían conseguido en las últimas Cortes, tenían más libertades que los ingleses con su gobierno parlamentario»[23].

Y subraya de nuevo: «Sostengo que esta fue la pérdida más grave, porque el conflicto de leyes, libertades y garantías que integraban este sistema era necesario para asegurar la continuidad del rumbo que estaba siguiendo la sociedad catalana, que a comienzos del siglo XVIII parecía dirigirse a una forma de evolución similar a las que seguían Holanda o Inglaterra, asociando un proceso gradual de democratización al desarrollo de una economía capitalista».

Aunque otros maestros historiadores como Jaume Vicens Vives defendieron que el régimen parlamentario catalán estaba anclado en prácticas premodernas, que el pactismo estaba agotado como forma de tomar decisiones y era un modelo de gobierno que no se acomodaba a las necesidades políticas y sociales de su tiempo[24], la conclusión de Fontana, y otros historiadores que defienden una posición semejante, es indudablemente sugerente. Nos sitúa ante una historia contrafactual que conduce a especular sobre lo que hubiera pasado si no hubiera habido guerra o si los Decretos de Nueva Planta jamás se hubieran aprobado.

La cuestión es si esas soluciones democráticas parlamentarias se pueden establecer por la fuerza de la historia de los pueblos, por la resistencia de las tradiciones, o requieren de revoluciones o hechos complementarios para consolidarse.

Si la guerra la hubieran ganado los seguidores del archiduque, es posible que este hubiese hecho honor a sus promesas a los líderes catalanes, preservando sus libertades y constituciones históricas[25]. Es posible. Aunque lo que de verdad hizo, cuando la guerra se torció para sus intereses, fue marcharse vergonzosamente de Cataluña, ocupar el sitial de emperador y no volver más (aunque en su momento ayudaría a los austracistas exiliados). Pero promesas en aquel sentido hizo muchas[26]. Los defensores del austracismo recordaron entonces y siguen manteniendo hoy que aquel efímero Carlos III no sólo mantuvo los acuerdos arrancados a Felipe V en las Cortes catalanas de 1701-1702, sino que, cuando el propio archiduque llegó a Barcelona y se estableció allí en 1705, complació cuanto pudo a la nobleza austracista, gozosa de tener allí a su rey establecido (frente a los usos de siglos anteriores, en los que los reyes sólo excepcionalmente pasaron temporadas en el Principado), creó nuevos organismos (Junta de Caballeros, Junta Militar, Junta de Estado; y remozó la Real Audiencia) y celebró Cortes en los años 1705 y 1706[27].

Mientras se desarrollaron las negociaciones para poner término a la Guerra de Sucesión de España, la reina Ana de Inglaterra trató inicialmente de hacer efectivos sus compromisos con Cataluña. El secretario de Estado británico, barón Dormouth, instruyó al embajador en Madrid, Lexington, para que solicitara una amnistía para todos los catalanes y para que se respetaran las libertades históricas del Principado. Los representantes de Felipe V en las negociaciones dejaron siempre claro que concederían la amnistía pero no reconocerían privilegio alguno[28]. Aunque Dormouth y Lexington presionaron mucho, las instrucciones de Felipe a su embajador en Utrecht eran firmes: «En cuanto a España, conviene tener presente como punto de suma importancia que de ninguna manera se den oídos a propósito de pacto que mire a los catalanes se les conserven sus pretendidos fueros, pues sobre ser tan dignos de ellos aunque fuesen sólo los que tenían en tiempo del Rey Dn. Carlos Segundo mi tío (puesto que las dos últimas Cortes que han concluido los dejó más Repúblicos que el Parlamento alusivo a la Inglaterra), no es conveniencia ni decoro que la paz general salga garante de tan vergonzante condición ni que por ella quedase la habitual propensión de los catalanes a la rebelión, con amarras y permitido recurso de los coaligados enemigos»[29].

El ministro Bolingbroke terminó conformándose con la tozudez de Felipe y la presión británica fue disminuyendo[30], y la sensación de fracaso de las negociaciones de paz se hizo tan manifiesta que hasta provocó un debate en la Cámara de los Lores el 3 de abril de 1714 en el que el barón William Cowper manifestó, en representación de veinticuatro lores, la responsabilidad que sentían por el abandono de los catalanes, y pedía respuestas para asegurar que les fueran preservadas «todas sus justas y antiguas libertades». Los whigs, en general, apoyaron esa iniciativa (muy brillantemente lord Hallyfax) y los tories le quitaron importancia.

Las soluciones propuestas en estas oportunidades finales fueron extremas. En julio de 1714 el embajador catalán en Londres, Pau Ignasi Dalmases, planteó, siguiendo instrucciones de Rialp, una propuesta a Bolingbroke consistente en que la reina Ana «tome como en depósito a Cataluña o por lo menos Barcelona y Mallorca hasta la paz general sin soltarlas a nadie hasta que mediante tratado se adjudiquen y se asegure la observancia de sus privilegios»[31]. La reina Ana murió al poco (1 de agosto de 1713) y Jorge I, su sucesor, siguió recibiendo ideas sobre cómo resolver el problema de Cataluña. El 18 de septiembre recibió en audiencia al embajador Felip Ferrán de Sacirera, que le planteó las siguientes opciones: unir Cataluña con toda España a la casa de Austria o a una de las archiduquesas; si no pudiera ser, que Cataluña fuera «erigida en república» con las islas de Mallorca e Ibiza bajo la protección de la casa de Austria y los aliados[32]. Además, desde luego, de conservar las constituciones y privilegios antiguos[33].

Pero el entusiasmo catalanista del Reino Unido fue decayendo. Frente a los whigs, que habían impulsado la guerra y excitado a Cataluña para situarse junto a los aliados y el archiduque, ahora estaban los tories en el poder, hartos de guerra y favorables al pacto. De modo que los ingleses abandonaron a los catalanes. Así se hizo, sin muchas contemplaciones, pese a que también hubo una corriente muy crítica contra el Gobierno, que animaron dos textos, difundidos en marzo y septiembre de 1714, titulados «The Case of the Catalans Considered» y «The Deplorable History of the Catalans»[34].

El único saneamiento de las propias vergüenzas y responsabilidades inglesas se produjo porque en 1715 un Committee of Secrecy, presidido por Robert Walpole e impulsado por los whigs, elaboró un informe que culpaba de lo ocurrido en la preparación de los acuerdos de Utrecht a Harley, Bolingbroke y Ormond. El primero fue encarcelado y los otros dos huyeron a Francia[35].

Felipe V había dicho, en el texto que acabo de reproducir, que tras las Cortes de 1701-1702 y de 1705-1706, los catalanes habían quedado «más Repúblicos que el Parlamento alusivo a los ingleses», es decir que habían condicionado seriamente el absolutismo real y habían impuesto un modo de gobierno de carácter parlamentario en correspondencia con las constituciones y privilegios antiguos cuya conservación tanto estimaban.

Vuelve a aparecer Inglaterra en el espejo de Cataluña dando fundamentos a quienes han defendido que el Principado se aproximaba a las formas de gobierno parlamentario que consolidó en aquel país la Gloriosa Revolución de 1688.

Este punto de vista es importante y de gran trascendencia política porque desmiente las tesis defendidas por muchos autores[36] que han sostenido que la monarquía borbónica, a pesar de su orientación absolutista, fue imprescindible para establecer en España formas de gobierno acompasadas con los tiempos y con las necesidades de nuestra economía y sociedad. Según estas posiciones, el modelo centralizado que impusieron era más racional y eficaz que el atrasado y medieval de carácter confederal mantenido en Cataluña. En el caso catalán, además, había muchas connotaciones añadidas de feudalismo añejo, oligárquico y corrupto. Las instituciones catalanas del Antiguo Régimen, siempre según esta versión, estaban por completo paralizadas y no eran nada representativas. Todo lo cual es cuestionado por quienes defienden que Cataluña se encaminaba, a la muerte de Carlos II[37], hacia formas de gobierno propias del parlamentarismo democrático. No puede decirse que tuvieran las características de uniformidad e igualdad propias del constitucionalismo democrático, pero, como ha sostenido Simón Tarrés, era «un sistema socialmente bastante abierto y participativo»[38].

Con estas interpretaciones de la historia catalana, sostenidas actualmente por muchos historiadores[39], se trata de poner de manifiesto que de no haber existido la interferencia borbónica se hubiera mantenido esa dirección política parlamentarista, que hubiera conducido a la formación de un estado moderno como ocurrió, sin traumas, en Inglaterra.

El planteamiento es muy atractivo, pero vuelve a componerse de elementos contrafactuales porque no fue dicho resultado político el que se alcanzó en Cataluña y no es probable que el parlamentarismo democrático se impusiera por la mera fuerza de la tradición.

La cuestión de si ha existido una tendencia a la continuación de las instituciones tradicionales que nacieron en la Baja Edad Media y sirvieron de base a los modernos sistemas políticos fue estudiada por Pokock[40], quien propuso conclusiones que hoy comparten muchos estudiosos. La mentalidad common law dista de ser una pasión de Edward Coke[41] referida a Inglaterra, sino que es un fenómeno bastante extendido en toda Europa, que tiene que ver con la conservación de los elementos caracterizadores de la Ancient Constitution.

La idea de que las soluciones parlamentarias, como alternativa al absolutismo, se pueden imponer por la sola fuerza de la historia, sin necesidad de revoluciones ni violencia, procede de la interpretación más extendida de lo que ocurrió en Inglaterra en 1688. El recordatorio de las diferencias de opinión establecidas sobre dicha interpretación se ha centrado en si las prácticas parlamentarias existentes desde la Baja Edad Media podrían haber tenido continuidad, caso de no haber sido interrumpidas por las guerras, como ocurrió en Cataluña, o las revoluciones como pasó en Francia, hasta transformarse naturalmente en un parlamentarismo democrático.

Steve Pincus[42] ha demostrado que el relato clásico, seguido normalmente por los pensadores políticos e historiadores, de que la Revolución de 1688-1689 consistió en la defensa por los ingleses de su forma particular de vida, anclada en prácticas de gobierno que el rey Jacobo II insistió en desconocer, no está bien fundado. Desde su posición de católico, Jacobo II incitó la derogación de las leyes dictadas en Inglaterra y provocó por ello reacciones colectivas del episcopado. A la llegada de Guillermo III de Orange, invitado por los ingleses, Jacobo huyó a Francia y sus ejércitos se retiraron y dispersaron momentáneamente. La sustitución de Jacobo por Guillermo y María se justificó porque los nuevos monarcas publicaron el Bill of Rights, en el que, además de relacionarse las vulneraciones de las leyes inglesas cometidas por Jacobo, se insistió en el poder limitado de los reyes ingleses.

De esta manera tan simple la Gloriosa Revolución cambió el Estado inglés asentando la soberanía del Parlamento. La difusión de la idea de que la Gloriosa lo único que había hecho es eliminar obstáculos sobrevenidos al ejercicio de las viejas libertades, y al cumplimiento de las constituciones inglesas, se debe a la formidable influencia de la obra de Thomas Babington Macauly, que expuso justamente ese punto de vista en su History of England publicada a mediados del siglo XIX[43]. La Revolución, para Macauly, no fue realmente revolucionaria si se la compara con otras posteriores que fueron cruentas e imprudentes. La inglesa fue incruenta, aristocrática, tranquila y consensuada. Frente a los turbulentos vaivenes a que se verían sometidos los pueblos europeos, la Gloriosa se correspondió muy exactamente con el espíritu inglés. Se reponía una monarquía limitada que respetaba la libertad popular expresada en el Parlamento.

Jacobo II había intentado establecer un modelo político que conducía al Estado absolutista, imitando la solución implantada en Francia por Luis XIV. Todo ello requería reformas profundas. Los oponentes a Jacobo también deseaban una modernización del Estado, pero sobre otras bases. No eran reaccionarios sino revolucionarios, y fueron capaces, porque las circunstancias económicas y políticas se lo permitieron, de crear un Estado inglés muy distinto del absolutista. Los líderes políticos que se enfrentaron en 1688 no eran unos moderados y otros partidarios de la sociedad tradicional, sino que todos ellos, cualquiera que fuese la corriente ideológica en que se alinearon, fueron modernizadores. Esto significa no sólo que aspiraban a centralizar y burocratizar la autoridad política, transformar y profesionalizar el ejército, intervenir en los asuntos sociales, etc., sino que propiciaron una ruptura ideológica con el pasado.

Durante generaciones los escritores ingleses, y en general toda la sociedad inglesa, han considerado mayoritariamente que la Gloriosa Revolución de 1688-1689 se limitó a reponer en su sitio las instituciones del pasado, evitando limitaciones a la autoridad del Parlamento y garantizando las libertades de los ciudadanos[44]. Dadas sus características según estas tesis, no sólo no sirvió de modelo para ninguna otra revolución, sino más bien de vivo contraste con lo ocurrido posteriormente, sobre todo en Francia. Pero la historia política de Inglaterra muestra que hubo épocas en que esta interpretación de su Revolución, que resaltaba su singularidad como característica de la excepcionalidad de los ingleses, fue acompañada de versiones que aceptaban que hubo una acción de resistencia persistente del pueblo con reclamaciones a favor de la soberanía popular y en contra del absolutismo del monarca[45].

El contraste entre las dos versiones de la significación de la Revolución de 1688 se presenta de modo muy expresivo en las obras de Richard Price y de Edmund Burke. El primero era un célebre clérigo partidario de la Revolución americana, muy famoso en el siglo XVIII. Un sermón («Discurso sobre el amor a nuestro país»), que pronunció en la iglesia de Old Jewry, se convirtió en una obra muy difundida que leyó un gran número de ingleses. Price explicaba lo ocurrido en 1688 de esta manera: «Por medio de una victoria incruenta, se rompieron los grilletes para los que el despotismo llevaba mucho tiempo preparándonos, los derechos del pueblo quedaron asegurados, se expulsó a un tirano y se nombró en su lugar a un soberano de nuestra propia elección. Se dio seguridad a nuestra propiedad y se emanciparon nuestras conciencias…». Y así continuaba, haciendo relación de las libertades conquistadas[46].

Frente a su opinión, la de Burke, un autor mucho más leído e influyente. Comparando la Revolución francesa con la inglesa, escribió sus Reflections on the Revolution in France. Deploraba lo ocurrido en Francia. Y, en relación con Inglaterra opinaba, frente a Price, que no hubo ninguna innovación revolucionaria sino la prudente restauración del antiguo orden. No surgió, según Burke, ninguna idea nueva en 1688. Sus puntos de vista al respecto eran concluyentes: «Se hizo la Revolución para preservar nuestras antiguas e indiscutibles leyes y libertades, así como esa antigua constitución gubernamental que es nuestra única garantía de ley y libertad…». Y se extendía insistiendo, una y otra vez, en que debía llenar de horror a cualquier inglés la sola idea de un cambio de la forma de gobierno que acabase con «cuanto poseemos como herencia de nuestros antepasados»[47].

La extensa y documentada exposición del antes citado Steve Pincus ha venido a demostrar, creo que definitivamente, que también la inglesa fue una revolución moderna, que implicó resistencia, cambio e innovación, y que jamás el régimen parlamentario inglés habría surgido por el simple impulso de la tradición, por el milagro de respetar las costumbres y los viejos privilegios.

Cataluña hubiera necesitado una revolución, como la que tuvo lugar en Inglaterra en 1688, para que las primitivas instituciones con que contaba hubieran podido servir de base a un parlamentarismo democrático capaz de modernizar el país. Esa transformación nunca resultaría simplemente del mantenimiento de las tradiciones medievales. Las investigaciones sobre lo sucedido en Inglaterra han despejado cualquier duda a este respecto. No habría sido suficiente con que el pretendiente Carlos III hubiera ganado la guerra y proclamado la consagración de aquellas. Pero Cataluña se vio envuelta en un conflicto sucesorio que terminó cancelando su primitivo parlamentarismo y entregando la tarea de modernizar la gobernación del territorio a un monarca absoluto. Ocurrió después algo parecido a lo que habría pasado en Inglaterra si Jacobo II no hubiera sido destronado.

Más allá de estas conclusiones sobre lo realmente ocurrido reside la añoranza y la falsificación o invención de la historia.

II

Espías, sobornos, negociaciones y guerras: los caminos hacia la unión

Robert Harley, conde de Oxford y Mortimer, que ha sido citado de pasada y sin concederle ningún protagonismo en el capítulo anterior, por la sola razón de que fue el único que acabó en la cárcel de entre los inculpados por la comisión parlamentaria que investigó lo ocurrido durante las negociaciones de los tratados de Utrecht y Rastatt, fue todo un personaje en la política inglesa (ministro del Exchequer y luego primer ministro) y uno de los protagonistas más notables de la unión de Inglaterra y Escocia que dio lugar a la formación de Gran Bretaña.

Había montado unos servicios de espionaje muy activos para los que reclutó escritores que, inicialmente, no pasaban de ser terribles panfletistas o periodistas sin mucho fuste, pero que alcanzaron luego la mayor gloria como novelistas. Entre ellos se encontraba Daniel Defoe (1660-1731), para muchos el padre de la novela inglesa, y Jonathan Swift (1667-1745). Ni el primero había publicado Robinson Crusoe (1719)[48] ni el segundo Los viajes de Gulliver (1726, primero como anónimo)[49] cuando se incorporaron al equipo de Harley. A Defoe lo había recuperado el influyente político, conde de Oxford, sacándolo directamente de la prisión donde había sido llevado después de pasar tres días en la picota (dos tableros cruzados, fijados en un estrado, con aberturas para la cabeza y las manos, que quedaban aprisionadas por las maderas; se situaban en las plazas públicas para mofa y escarnio del castigado)[50] a causa de un panfleto publicado en 1703. Defoe escribía sus artículos, cada vez más incómodos e influyentes, en su The Review. Swift, por su parte, escribía en The Examiner[51].

Ambos escritores formaron parte del grupo de intelectuales que apoyaron al Gobierno whig en todas sus decisiones concernientes a la Guerra de Sucesión española. Y los dos, llegado el momento, se desentendieron de sus posiciones iniciales y contribuyeron con sus escritos a que se celebraran los acuerdos de paz cuando los whigs perdieron el poder. En esta fase de la guerra Swift publicó un texto capital, Conduct of allies, que desmontaba las posiciones belicistas de los whigs, incluido su lema «No peace without Spain», que remarcaba la lealtad con los compromisos adquiridos al iniciarse la guerra. Las tesis de Swift fueron reiteradamente acogidas en resoluciones de la Cámara de los lores[52].

La presencia de Defoe en los acontecimientos finales de la Guerra de Sucesión fue mucho más directa porque viajó a España y aprovechó su conocimiento de las gentes y la geografía, así como algunos papeles recogidos por otros protagonistas de los acontecimientos, para escribir su libro Memoirs of an English Officer (The Military Memoirs of Capt. George Carleton), que terminó en 1728[53], ya cerca del año de su muerte, y constituye un documento excepcional para conocer la situación de España en la época. Las Memorias de guerra del capitán George Carleton comprenden un período que se inicia con la guerra de Holanda, en 1672, y termina con la Paz de Utrecht en 1713[54]. También ilustran las Memorias de las confrontaciones existentes en Inglaterra entre los partidos políticos partidarios de continuar la Guerra de Sucesión y los pacifistas.

Los argumentos de Defoe a favor de la paz fueron recogidos en dos textos titulados The Ballance of Europe y Succesion of Spain considered, publicados en 1711.

Pero el muy prolífico escritor Daniel Defoe publicó otro libro de viajes que concierne más directamente al argumento que ahora desarrollaré sobre la unión de Inglaterra y Escocia. Su título es Tour thro’ the whole Island of Great Britain, publicado en 1726. Este libro recoge sus viajes y experiencias, siendo espía para Harley, en las sucesivas estancias en Escocia, favoreciendo la causa de la unión[55].

Escocia tenía, al iniciarse el siglo XVIII, y había tenido desde la consolidación de su independencia en las guerras de los siglos XIII y XIV, un Parlamento equiparable al de Inglaterra. La Corona del reino de Inglaterra y la de Escocia habían permanecido separadas a lo largo de la historia hasta que, en 1603, un Estuardo (escocés, por supuesto, porque esa línea se remonta a Robert Stuart, el hijo de Walter Stewart, amigo de Robert Bruce y decisivo colaborador de este en la batalla de Bannockburns) que reinaba en Escocia con el nombre de Jacobo VI, heredó la Corona de Inglaterra y se convirtió en Jacobo I de este reino. En aquel tiempo la unión de los reinos en la persona de un mismo monarca no afectó a la total separación de los Parlamentos, leyes, tribunales y religiones de cada uno de ellos[56].

Tras la Gloriosa Revolución (1688) que concluyó con la expulsión de Jacobo II por decisión del Parlamento inglés, el Parlamento escocés podría haber decidido mantener al rey (para ellos el derrocado era Jacobo VII) o haber elegido otro. A la postre, el rey depuesto había ofendido principalmente a Inglaterra y no a Escocia. Pero Edimburgo prefirió sumarse a lo acordado en la Convención de Westminster, y aceptar también como reyes a Guillermo y María.

Lo ocurrido en la Revolución nada tenía que ver con las relaciones entre los dos reinos y la autonomía de sus respectivos Parlamentos, por lo que la situación histórica de separación podría haberse prolongado mucho más. No obstante, la aceptación por Escocia en 1689 de Guillermo y María como reyes ya constituía un importante paso adelante hacia una unión voluntaria.

Desde los tiempos de la Reforma religiosa, desarrollada siguiendo caminos diversos en la Inglaterra de Isabel Tudor y en la Escocia de María Estuardo, los dos países fueron extremadamente celosos de las soluciones establecidas en cada uno de ellos respecto de las relaciones entre la Corona, el Parlamento y la Iglesia. La Revolución de 1688 fue, en gran medida, causada por los intentos de Jacobo II (VII en Escocia) de restablecer la supremacía de la Iglesia católica en sus dos reinos, lo que, además de ser imposible, resultó inaceptable tanto para los anglicanos ingleses como para los presbiterianos escoceses. Y los Parlamentos de ambos reinos aprobaron duras normas en 1699 para asegurar su supremacía y el respeto de sus opciones en materia de gobierno de la Iglesia. Fue más difícil consolidarlas en Escocia que en Inglaterra porque allí las embestidas de los defensores de Jacobo, los jacobitas, pusieron en apuros en diversas ocasiones al ejército escocés[57]. Costó el reconocimiento de Guillermo como nuevo rey, y el gobierno de Escocia fue tan difícil aquellos años como lo había sido habitualmente. En verdad, a los años de la Gloriosa llegó el Parlamento escocés muy debilitado. Sobre sus deliberaciones y decisiones tenía gran influencia el Consejo Privado, que podía prohibir la discusión de cualquier asunto si le parecía conveniente. «El Consejo Privado escocés era nombrado y aleccionado desde Londres, y el Parlamento no tenía más facultad que la de confirmar los decretos del Consejo Privado»[58].

Con la Revolución, el Parlamento escocés volvió a cobrar fuerza. La recuperación política del Parlamento fue el primer objetivo de la Gloriosa. Tal restablecimiento constituyó, sin embargo, un problema insalvable para la pacífica convivencia política de Escocia e Inglaterra. La crisis más radical se produjo con ocasión del proyecto del Darien. Muchos burgueses escoceses habían invertido importantes sumas en poner un pie en América constituyendo una colonia en Panamá. Inglaterra no dio facilidades y España ya estaba a punto de enviar fuerzas expedicionarias cuando el experimento se dio por concluido y fracasado, con grandes pérdidas económicas[59]. El Parlamento de Edimburgo defendió su causa nacional con mucha convicción, y lo mismo hizo el inglés de sus posiciones. Se vio entonces que dos Parlamentos iguales, con idénticos poderes, no pueden existir bajo una única Corona. No era posible la monarquía dual. O se designaban dos reyes distintos, o se unificaba el Parlamento para que hubiera uno solo y soberano.

Después de que los fundadores de Estados Unidos inventaran el federalismo, el problema tendría otras salidas consistentes en repartir competencias legislativas y reconocer la supremacía de un Parlamento común, pero a Inglaterra le interesaba más una unión parlamentaria (fusión por absorción, podríamos decir, utilizando terminología societaria moderna)[60].

El Tratado de la Unión fue negociado en pie de igualdad por los dos Parlamentos afectados. A Escocia se le ofrecieron importantes compensaciones para que aceptara. Si al final pudo llegarse a un acuerdo fue por los sobornos y compras de votos que se cruzaron, y por las importantes ventajas económicas que obtuvieron los escoceses, entre las cuales destaca una considerable suma como compensación por las pérdidas de la aventura del Darien, así como la apertura del comercio con las colonias. El creciente Imperio inglés, del que habían sido excluidos los escoceses, pasaba a ser el Imperio británico, en el que los escoceses tendrían mucho protagonismo en lo sucesivo. Bien es verdad que, a cambio de aceptar una rebaja importante en la sustancia política de sus instituciones: no tendría un Parlamento propio, y la gobernación de la isla entera quedaría a expensas de las decisiones adoptadas en Londres. Los jacobitas, mucho más fuertes en Escocia que en Inglaterra, se resistieron durante años a aceptar la Union Act de 1707.

Escocia era, en aquella época, una región mucho más atrasada que Inglaterra en cualquier orden que se tuviera en cuenta para valorar las diferencias económicas y sociales de todo tipo. Es importante constatarlo para comprender por qué fue posible la Unión[61].

Para interesar a los escoceses bastaba con mostrarles las ventajas económicas que podrían obtener con la Unión, y esa fue justamente la derrota que tomaron las negociaciones: se abrirían plenamente a los comerciantes escoceses los mercados ingleses, incluidas las colonias; se compensaría a Escocia por los gastos y pérdidas del proyecto Darien y por cualquier coste que la Unión supusiera para su erario. La recaudación tributaria era distinta y la deuda nacional de Escocia era insignificante comparada con la inglesa, de modo que hubo que hacer los cálculos sobre cómo evitar cargas añadidas para Escocia.

Además de perfilar todos estos detalles económicos, los acuerdos tuvieron que resolver el problema central de la representación de Escocia en el nuevo Parlamento británico. Como ha comentado W.A. Speck[62], se le asignaron cuarenta y cinco escaños, lo que parece un número pequeño si se considera que sólo el condado de Cornualles contaba con cuarenta y cuatro parlamentarios en Westminster. Si el cálculo se hubiera hecho por población (un millón Escocia, cinco Inglaterra), tenían que corresponder a Escocia cien parlamentarios para que hubiera proporcionalidad con los quinientos trece atribuidos a Inglaterra y Gales. Sin embargo no planteó problemas la aceptación de aquella cifra menor, porque la población no constituía el criterio esencial. Además de que no había un censo de que fiarse, lo importante eran los tributos pagados por cada territorio. Las conclusiones de este cálculo merecieron algunas críticas pero, en general, se ha estimado que Escocia no salió mal tratada con sus cuarenta y cinco escaños.

Faltaba todavía la operación política de conseguir la aprobación del Tratado de la Unión por el Parlamento de Edimburgo. Se componía este de una sola Cámara que, en aquellos años, presentaba una fuerte división interna. Existía un partido jacobita, los cavaliers, empeñado en la restauración de la línea de los Estuardo. Frente a ellos, el partido Country, presbiteriano y antijacobita. Y un tercero, el Court, muy próximo al Gobierno inglés. Aquellos dos partidos se mostraban más poderosos que este último, y sus posiciones antiunionistas se dejaban oír con más fuerza por Edimburgo. Los defensores del acuerdo sostenían, por su parte, que Escocia no podía permitirse mantener su independencia porque, en un plano económico, iría directamente al desastre.

Las movilizaciones de la opinión pública fueron extraordinarias para aquel tiempo. Y las intrigas de todo orden se acumularon con proyecciones inverosímiles. Aquí reaparece Defoe, actuando como espía a favor de la Unión[63]. Inglaterra se gastó veinte mil libras en sobornos y compras de votos, y regó de promesas a los aristócratas territoriales[64]. Uno de los ministros ingleses que intervino en las negociaciones dijo, sin más, para explicar el éxito: «Los compramos»[65].

El Tratado se aprobó en el Parlamento escocés por poco margen de votos. En Inglaterra no se planteó ningún problema especial. El Reino Unido nació el 1 de mayo de 1707[66], pero en una situación de bastante inestabilidad. La economía de Escocia, pese a las ilusiones sembradas, no prosperó inmediatamente sino que se gravó con nuevos impuestos; incluso la Iglesia presbiteriana fue intranquilizada con algunas leyes nuevas (Ley de Patrocinio) dictadas por el Parlamento de Westminster. Tan inestable fue la Unión durante los primeros años, que un par escocés llevó en 1713 una propuesta de disolución, que no prosperó por una diferencia de cuatro votos. Las escaramuzas y batallas con los jacobitas continuaron durante años[67]. Las responsabilidades derivadas de las negociaciones de Utrecht tampoco contribuyeron a tranquilizar la política inglesa. Tuvieron que aprobarse nuevas leyes de orden público (1715) y, en fin, durante más de medio siglo continuaron las disputas. Aunque en Escocia la Unión fue impopular durante decenios, el largo Gobierno de Robert Walpole, que duró desde 1720 a 1742, contribuyó a la irreversibilidad de los acuerdos unionistas. Después de la segunda mitad de la década de los cuarenta, empezó a ser apreciada como buena para ambas partes.

Las controversias sobre las ventajas e inconvenientes de la Unión han continuado hasta hoy mismo. Frente a una corriente historiográfica clásica, que resume la obra de Trevelyan, otra más moderna la ha revisado porque, aun aceptando que el Gobierno inglés impulsó la Unión ya que Escocia era ingobernable a causa de las luchas internas entre la aristocracia terrateniente (Argyll, Hamilton, Athol, Queensberry, principalmente)[68] y porque los intereses económicos de ambos reinos eran cada vez más incompatibles, la razón final de la Unión fueron los intereses personales más reaccionarios.[69] La Unión, según los análisis nacionalistas escoceses, tampoco acabó con la corrupción sino que la incrementó.

Sea como fuere, 1707 dejó una enseñanza clara para otros estados que se estaban construyendo en Europa, como España, sobre la base de los antiguos reinos medievales: no era posible mantener dos Parlamentos soberanos bajo un único monarca; o se unían los Parlamentos, o cada reino designaba su propio rey. Escocia e Inglaterra llegaron a un acuerdo para establecer voluntariamente la primera solución.

La necesidad de unificar las instituciones de los antiguos reinos se manifestó en España desde el reinado de los Reyes Católicos, pero no se avanzó en esa dirección (si se descuenta, claro es, la significación que tuvo para Castilla la eliminación de sus fueros y libertades después de la derrota de los comuneros por Carlos I en Villalar)[70].

Desde la implantación en España de la monarquía de los Austrias, se fue desarrollando en los territorios de la Corona una transformación en las formas tradicionales de gobierno que, entre otras cosas, condicionaba los pedimentos, casi siempre económicos, del monarca a la evaluación y decisión de las instituciones forales de cada reino. El rey los mantenía unidos, pero tenía que gobernar cada uno de ellos diferentemente. Solórzano Pereira definió esta situación con mucha precisión: «Los reinos deben ser regidos y gobernados como si el rey que los mantiene unidos fuera sólo rey de cada uno de ellos»[71]. Verdaderamente la frase recogía más un deseo que una realidad. El monarca no solía estar nunca en el reino desde que se integró con otros en una Corona con múltiples ramificaciones. Como ha escrito J. H. Elliot, «todos los reinos de la monarquía española excepto uno —Castilla— eran reinos sin rey. Se intentó paliar esta diferencia nombrando virreyes; pero un virrey (por lo general un grande de Castilla) era un pobre sustituto del rey, del mismo modo que la corte de un virrey era un pobre sustitutivo de la corte real, establecida en Madrid desde 1561. El absentismo de la realeza constituyó una fuente de descontento de importancia incalculable, sobre la cual los reinos y las provincias insistían repetidamente al formular sus largas listas de agravios»[72].

Este descontento por las ausencias del monarca está muy bien descrito en una petición catalana de 1622: «Cuán necesario es que Vuestra Majestad, como rey, padre y señor de todos vuestros Estados y reinos, venga a ser personalmente todo cuanto poseéis en este Principado y a consolar a vuestros leales vasallos. No podemos por menos que estar celosos de la buena suerte de otros que gozan de la presencia inmediata del Rey, y rogamos a Su Real Majestad que venga y se ocupe personalmente de los asuntos de esta provincia para mejorar su gobierno… en treinta y siete años vuestros vasallos sólo han visto dos veces a su rey y señor, y a esta larga ausencia se debe la violación de sus leyes…»[73].

Si estas tensiones entre el rey y sus territorios fueron muy generales en el siglo XVII, se hicieron notar más allí donde existía un sentimiento identitario más fuerte, o instituciones con más arraigo, tradición y personalidad, como era el caso de Cataluña. Durante el reinado de Felipe IV creció la desconfianza del Principado hacia los modos del Gobierno central. Los castellanos dominaban las instituciones fundamentales de la monarquía, ahora en manos de un personaje fuerte y con ideas claras sobre las reformas que se necesitaban, como era el Conde Duque de Olivares[74]. Para el Conde Duque tantas leyes e instituciones territoriales eran un manifiesto inconveniente, y su intención era reducirlas o suprimirlas, generalizando la ampliación de las leyes e instituciones de Castilla. Tenía que responder como gobernante a la imperiosa necesidad de integrar todos los reinos en un conjunto que pudiera gobernarse con criterios más razonables, y formuló todo un programa político para conseguirlo. Sus bases quedaron recogidas en un documento innovador: el Gran Memorial[75].

El Conde Duque lo elevó a Felipe IV expresando la necesidad de refundir las leyes e instituciones territoriales tomando como patrón las existentes en Castilla. Entre las fórmulas de integrar tanta diversidad, el Conde Duque prefería la incorporación de los naturales de los diversos reinos a las instituciones de la Administración central de la monarquía; de esta manera, al verse investidos de oficios y dignidades castellanas, «se olvidasen los corazones de manera de aquellos privilegios, que por entrar a gozar de los de este reino igualmente, se pudiese disponer con negociación esta unión tan conveniente y necesaria»[76]. Al Conde Duque le parecía que esta fórmula tendría éxito porque «ninguna gran monarquía ha habido, ni habrá en el mundo que no haga naturales de privilegios a los demás extraños que tiene bajo sus dominios». Y se permitía este pronóstico: «si catalanes, aragoneses, napolitanos, portugueses, flamencos y otras repúblicas amigas hubiesen conseguido en España y en los demás reinos sujetos a V. M. honras, puestos y comodidades como los naturales, nunca se despeñarán en los levantamientos con ocasión ninguna de titulillos y fueros; porque las cadenas del interés y de la honra atarán de tal fuerza las voluntades que ninguno quisiera exponerse a perderlas por imaginarias libertades…».

Advertía, en fin, que si esta vía de pacífica integración no tenía los resultados esperados, siempre sería posible usar métodos coactivos o, en último término, la fuerza sin más. Lo importante del autor del Gran Memorial era que el monarca quedara advertido «desta conveniencia para irlo obrando por los medios blandos que propuse en el primer punto, por no poder ser de daño ninguno, sino antes de mucha utilidad y buen gobierno, y en la sazón se hallará V. M. con esta ventaja para que si no pudiera valer por sí solo, ayude mucho a la ejecución de los otros medios sin mostrarse tanto el ruido y la violencia».

La vía pacífica de incorporación, si es que alguna vez formó parte sinceramente de las políticas de Olivares, fracasó estrepitosamente. «Los procedimientos y los conceptos fueron no sólo chapuceros, sino desleales. Olivares podía pedir esfuerzos económicos y humanos a Cataluña, pero a cambio de ofrecerle ventajas en una intervención directa y efectiva en los asuntos de la monarquía. Sólo pidió sacrificios. Y cuando chocó con las primeras y naturales resistencias, se escabulló por los senderos de los procedimientos subterráneos. Le faltó tacto…»[77].

La disconformidad con las políticas territoriales de la corte fue en aumento en todos los estamentos catalanes.

A los nobles les resultaba inaceptable el menosprecio de sus privilegios. Para fortalecer la lucha contra los bandoleros, se habían nombrado castellanos como responsables del gobierno de fortalezas catalanas. El rey también se había empeñado en que sirvieran personalmente en sus guerras. Se quejaron de que, al contrario de lo que había ocurrido en el pasado, el rey no podía distinguir entre un noble y un soldado raso[78].

El clero tenía motivos de queja igualmente serios. Estaba pagando impuestos más elevados y frecuentes que nunca, incomparablemente mayores que cualquier otro grupo de la sociedad catalana. A los cabildos les imponían obispos castellanos. La única forma de llegar a esta dignidad era pasando por Madrid. Además, la jerarquía estaba empeñada en aplicar los principios tridentinos, de los que resultaba una alteración importante de las formas de vida de los conventos y monasterios y, desde luego, una pérdida de su autonomía.

La burguesía urbana estaba igualmente harta de la insistencia del rey en cobrarles los quints. Cada vez que la flota se retrasaba, le solicitaba un donativo o un préstamo. El crédito de estos grupos sociales urbanos había sido destruido, y sus deudas habían crecido sin que, a cambio, cedieran lo más mínimo las peticiones de los dignatarios de la corte para que incrementaran las reclutas de hombres o los suministros necesarios para las operaciones bélicas[79].

Ningún estamento de la sociedad catalana, que se sentía afectada por este tipo de comportamientos, que no tenían en cuenta las prácticas paccionadas de gobierno tradicionales, impulsó sin embargo el desorden social que empezó a apoderarse de todo el Principado. «El pueblo —escribió Vicens Vives— acabó admirando el nombre de los grandes bandoleros y, sobre todo, se acostumbró a menospreciar la ley. De la privación del pan y de la seguridad de la miseria podía pasarse con seguridad a una abundancia relativa tomando un pedreñal o un buen cuchillo y asociándose a una banda. Así se convirtió en endémica la revuelta de los campesinos catalanes de la montaña contra sus señores feudales. Mucha gente se inclinó a tomarse la justicia por su mano, a menospreciar su gobierno que no resolvía ni los asuntos de campanario. Los campesinos estaban, pues, armados y cualquier circunstancia explosiva desencadenaba una acción, a veces puramente social, pero con inevitables repercusiones políticas. Es certísimo que el campesinado arrastró a las otras clases sociales hacia soluciones extremistas en los días precursores del Corpus de Sangre de 1640»[80].

El caldo de cultivo estaba preparado (también en Portugal, donde la revuelta comenzaría simultáneamente, aunque no me detengo en sus circunstancias para no abandonar el hilo del argumento catalán), pero el levantamiento popular sería la consecuencia espontánea de una última provocación. No fue la causa el desprecio de la corte y sus ministros por las formas tradicionales de gobierno paccionado y los antiguos fueros, sino el comportamiento del ejército del rey, alojado en los hogares catalanes y consumiendo las reservas del campo catalán[81]. Los abusos y extorsiones de las tropas encendieron los ánimos del campesinado. Del campo se propagaría el incendio rápidamente a Barcelona y otras ciudades. La rebelión se dirigió primero contra las tropas, pero enseguida contra los representantes y colaboradores reales, que serían perseguidos y asesinados. También, de paso, se proyectaron los odios y las cuentas pendientes contra oligarcas y ricos locales.

El día 7 de julio de 1640 estaba prevista la llegada de los segadores a Barcelona. Unos quinientos hombres vestidos de segadores entraron en la ciudad al amanecer. Mezclados con ellos había insurgentes de los que estaban luchando con las tropas en las zonas campesinas situadas al norte de la capital. Hacia las nueve de la mañana un grupo de ellos se dirigió a la casa que había pertenecido al agutzil Monrodón y tuvieron un altercado con un sirviente[82]. El incidente tuvo un efecto llamada extraordinario porque, en poco tiempo, se reunieron allí muchos segadores y se organizaron para dirigirse luego al palacio del virrey Santa Coloma. Durante horas fue protegido por las artimañas desarrolladas desde un convento próximo, pero el acoso siguió hasta que Santa Coloma tuvo que huir. Lo persiguieron, alcanzaron y asesinaron. Y la revuelta fue ya imparable mientras la corte no salía de su asombro por las noticias que le llegaban[83].

El derrumbamiento del poder real llevó, casi de modo natural, a los diputats, que eran los representantes supremos de la nación catalana, a asumir la dirección de los acontecimientos. Tenían una justificación para hacerlo basada en la Constitución histórica: el contractualismo en que se basaba la relación con la Corona implicaba la posibilidad de romper con el rey en el caso de que faltara a las obligaciones con sus vasallos. Las clases dirigentes apoyaron la revuelta contra la autoridad real, que habían empezado los campesinos, por motivos mucho más vinculados a su subsistencia, desde finales de 1639. Los que tomaron el poder en 1640 fueron los canónigos y los propietarios del campo. El caudillo primero hasta su muerte inmediata, quizás envenenado, fue un canónigo, Pau Claris[84].

Una vez expulsadas las tropas reales y alejada la presencia de los representantes del gobierno central, nadie había pensado en el paso siguiente a dar, pero la lógica del momento condujo con naturalidad a transformar a Cataluña o en un reino o en una república independiente. En todo caso, producida la separación de la monarquía española, el nuevo Gobierno catalán llegó inmediatamente a un pacto con la monarquía francesa para someterse a su soberanía a cambio de protección. Al parecer Claris tenía relación con los franceses y había preparado ese pacto a pesar de que Richelieu dudaba de semejante opción, que presumía que podía ser costosa para Francia. Se nombró enseguida un virrey francés, se llenó la Administración catalana de sujetos fieles a Francia, y los catalanes tuvieron que soportar lo que habían negado a la monarquía española: alojar, abastecer y pagar las tropas francesas que, en buena medida, ofrecieron la imagen de un ejército de ocupación[85]. Francia explotó a Cataluña económica y militarmente. Lynch ha escrito que «los comerciantes franceses saturaron el nuevo mercado de cereales y productos manufacturados y pronto se hizo evidente que desde el punto de vista comercial el futuro de Cataluña era aún más difícil con Francia que con Castilla… Sustituir el dominio de Felipe IV por el de Luis XIII de Francia no resolvió ninguno de los problemas de Cataluña. Todas las quejas que expresaban antes los catalanes contra Castilla las manifestaban ahora en contra de Francia, aunque en mayor grado y con una mayor incomprensión por parte del gobierno absolutista de París»[86].

La rendición de Barcelona el 13 de octubre de 1652 puso fin a la revolución catalana, aunque las hostilidades entre Francia y España continuaron hasta el 9 de mayo de 1659. Entonces ambas potencias ordenaron suspender la acción bélica. La Paz de los Pirineos, firmada el 7 de noviembre de 1659 y ratificada con el contrato matrimonial de Luis XIV con la hija de Felipe IV, María Teresa, abrió una nueva época de relaciones. España cedió a Francia el Rosellón y el Conflent (la cesión de la Cerdaña, confirmada entonces, se había producido meses antes).

Los únicos rebeldes que salieron triunfantes contra los Austrias en doscientos años de reinados sucesivos fueron los holandeses y portugueses. Estos últimos, que habían iniciado su levantamiento simultáneamente con los catalanes, obtuvieron su triunfo final venciendo al ejército español el 17 de julio de 1665 en la batalla de Villaviciosa.

La victoria de Felipe IV contra los catalanes sublevados podría haber conducido a la supresión de todos los fueros y prácticas constitucionales antiguas del Principado, y su sometimiento a nuevas formas de gobierno y leyes uniformes con las castellanas. A la postre ya había dicho Olivares, que no llegó a ver este final que permitía la ejecución de sus diseños, que a falta de acuerdos voluntariamente asumidos, se podía llegar a la uniformidad política mediante la conquista. Fue esto mismo lo que, en aquel tiempo, hizo Luis XIV cuando sus tropas entraron en París en 1652, poniendo fin a la Fronda, al prohibir al Parlamento de París cualquier injerencia en su gobierno; o lo que también resolvió en 1653 Oliver Cromwell con su Instrument of Government asentando la autoridad del protectorado. Más autoridad en ambos casos; más absolutismo. Pero no fue esta la dirección tomada por Felipe IV que, al término de la guerra, dispensó perdones a los sublevados y repuso las instituciones tradicionales catalanas en su sitio. En el caso de la ciudad de Barcelona se respetaron específicamente sus privilegios sin perjuicio de que el monarca interviniera atentamente en la insaculación de los candidatos para la Diputació del General y el Consell de Cent[87].

El intervencionismo de la corte incluso se redujo, en comparación con la época más activista de Olivares. Algunos grupos dirigentes provinciales pudieron participar en la política central (fue significativo el apoyo catalán y aragonés a don Juan de Austria en 1669 y 1676) y hubo una recuperación económica de Cataluña muy importante[88].

La constatación de la recuperación de la foralidad política, la reducción del intervencionismo y la mejora económica permitieron a la historiografía catalanista disputar sobre si las postrimerías del siglo XVII se caracterizaron por un neoforalismo en lo que concierne a las relaciones de la monarquía con Cataluña. Joan Reglá puso en circulación la expresión, y tanto el concepto como su contenido resultaban coincidentes con lo que, coetáneamente, estaba explicando Pierre Vilar[89]. Autores muy importantes, como J. H. Elliott, J. Lynch y H. Kamen aceptaron la tesis[90]. Años más tarde, desde mediados de los ochenta, se ha desarrollado vivamente una crítica negativa del neoforalismo. El control del poder central, dicen sus defensores, se intensificó y, salvo excepciones, el sistema institucional catalán fue una sombra de lo que había sido durante el siglo anterior[91]. Podría decirse, por lo menos, a mi juicio, que la forma de entender y aplicar los antiguos privilegios y constituciones políticas había sufrido una importante mutación para adaptarla al tiempo y las nuevas circunstancias, como, por otro lado, parecía inevitable.

En todo caso, el comportamiento de Felipe V al término de la Guerra de Sucesión en 1714 no fue tan generoso con las instituciones catalanas históricas. Amnistió a los rebeldes contra su causa, pero, en lo concerniente a la gobernación de Cataluña, impuso la aplicación de las leyes y prácticas castellanas con absoluta inflexibilidad. Ni las presiones inglesas ni las familiares que le llegaban de Francia pudieron, no ya disuadirle, sino tan sólo flexibilizar su decisión[92].

El rey Borbón ya venía ejercitado en el arte de decretar la supresión de los fueros y costumbres de gobierno de los territorios que prestaron apoyo al archiduque Carlos, de modo que aplicar esta experiencia al caso catalán le salió de corrido; y además le permitió manifestarse con menos vehemencia y dureza contra los vencidos. La abolición de los fueros se acomodó a los conceptos establecidos por el primer Decreto de Nueva Planta, dictado para Valencia y Aragón el 29 de junio de 1707. En él se recordaba que la rebelión y la vulneración del juramento de fidelidad determinó la pérdida automática de todos los «fueros, privilegios, essenciones i libertades que gozaban…». Recordaba que le pertenecían todos aquellos reinos por herencia, pero que se añadían a las potestades que corresponden al dominio absoluto de los mismos el «justo derecho de la conquista». Por estas razones concluía: «He juzgado por conveniente… abolir y derogar enteramente, como desde luego doy por abolidos y derogados, todos los referidos fueros, privilegios, prácticas y costumbres hasta aquí observadas…».

La premura con que este primer Decreto de Nueva Planta fue promulgado no permitió a sus mentores prever todas las consecuencias de lo que ordenaba, ni establecer las disposiciones adecuadas para su ejecución inmediata. En el caso de Aragón, el Decreto fue enmendado por otro posterior de 3 de abril de 1711[93].

La literatura del Decreto de 16 de enero de 1716 fue un punto menos desabrida, algo más cortés. Lo que había que decir sobre rebeliones, deslealtades y conquistas ya estaba escrito en el Decreto de 1707, que podía tener, en este punto, valor de explicación general. Se dejaron de lado las invocaciones que sonaran a venganza o castigo, y se puso por delante la racionalidad y conveniencia de la decisión. Sólo era preciso, para hacerla efectiva, la voluntad soberana del monarca, a la que se acoge la exposición preliminar del Decreto: «toca a mi soberanía establecer gobierno en él [Principado] y a mi paternal dignidad dar en adelante las más saludables providencias para que sus moradores vivan en paz, sosiego y abundancia».

Las medidas impuestas en el Decreto de Nueva Planta tocaban al derecho público catalán, pero no cambiaron la situación de la sociedad estamental y sus privilegios.

No obstante, la supresión de algunas instituciones históricas causó gran impacto.

Desapareció el virrey como representante del rey en Cataluña. La otra gran institución de los gobiernos austracistas, el Consejo de Aragón, también dejó de funcionar, pero su eliminación había sido decidida antes, con ocasión del Decreto de 1707. Se suprimieron las Cortes Generales de Cataluña, y la Diputación del General (Generalitat). Ya no habría instituciones de autogobierno como esas, sino que Cataluña quedaba configurada como una dependencia territorial para el gobierno absoluto del monarca[94].

El gobierno de Cataluña quedó atribuido a un órgano con funciones militares y gubernativas, el capitán general, que sustituía al virrey. Se le atribuyó la representación del rey en el territorio catalán, y también la presidencia de la audiencia en los asuntos administrativos y de gobierno[95].

El núcleo de las reformas afectó a la audiencia[96]. Fueron estos cambios los que justificaban por derecho la denominación de «nueva planta» que se dio a los Decretos de 1707 a 1716. La parte dispositiva empezaba aludiendo a la creación de la audiencia. Se organizaría en dos salas de lo civil, y una de lo criminal. El derecho civil y el penal de Cataluña seguirían vigentes. Respecto de este último, el artículo 28 prescribía: «Se impondrán las penas y se estimarán las probanzas, según las constituciones y práctica que había en Cataluña». Y regulaba minuciosamente el régimen de los magistrados y el personal al servicio de las tareas de la audiencia[97].

Una figura recién creada por la monarquía borbónica, que se implantará con dificultad en toda España, también se establece en Cataluña, con funciones sobre todo en materia de recaudación y administración de fondos públicos: se trata del intendente. Como afectó a la reforma fiscal y al establecimiento del catastro, fue la novedad más destacada y contestada[98].

En cuanto a la administración territorial interior de Cataluña, se acuerda la supresión de la veguería (había quince en Cataluña, con ocho subveguerías y el Valle de Arán). Sobre esta división se situaron corregimientos, que eran la sede de gobiernos territoriales conectados con el poder central del Estado[99]. Y el escalón municipal, en fin, también fue reformado para aplicar el modelo castellano del regimiento[100].

Resultó asimismo conmocionante la supresión del derecho de extranjería, que hasta entonces había permitido excluir del acceso a cargos públicos de personas que no fueran de origen castellano. En lo sucesivo muchos puestos de trabajo públicos serían ocupados por catalanes en régimen de reciprocidad.

Veremos más adelante las dificultades de aplicación de esta regla.

Y, por último, una decisión importante para los tiempos de revuelta: se suprimieron los cuerpos de fuerza pública y agrupaciones similares. Se prohibieron, por tanto, los somatenes, una institución medieval establecida para la autodefensa de la población.

III

Después de la Nueva Planta

Como he sostenido en el capítulo I, el parlamentarismo inglés necesitó un impulso revolucionario para iniciar la senda de las transformaciones que lo convirtieron en el centro soberano de una forma de gobierno singular en Europa. Este golpe de autoridad no se produjo en Cataluña en ningún momento, y cualquier movimiento que se pareciera a una revolución fracasó. Desde luego, no bastaron la fuerza de la tradición y las viejas constituciones para traspasar el umbral del siglo XVIII.

Por lo que se acaba de mostrar, aunque el sistema parlamentario hubiera llegado a tener en Cataluña la misma fuerza que en Inglaterra, también era previsible un choque entre Parlamentos soberanos, integrados dentro de una misma monarquía, de características similares al que impulsó la unión británica en 1707. Este era el camino inevitable por la razonable constatación de que, cuando actúan dos legisladores sobre un mismo espacio territorial, o sobra uno de ellos o hay que organizar su trabajo de manera que las decisiones de las dos instituciones en competencia no entren en conflicto. Las fórmulas para conseguir este objetivo se modernizaron también al final del mismo siglo con la revolución norteamericana: consistieron en reconocer que la supremacía legislativa radicaba en el Parlamento federal, a cuyas decisiones tenían que acompasarse las que aprobaran los Estados en el marco de las competencias que sus respectivas constituciones les reconociesen. Pero en 1707, ni estas ideas ni las técnicas jurídicas correspondientes estaban disponibles.

La aseveración de que en 1714 quedó frustrada en Cataluña la vía hacia la modernización política de carácter parlamentario, frente a la que realmente se implantó, que fue la monárquica absolutista, es, a mi juicio, indiscutible.

Pero no conviene especular mucho en la dirección de construir una historia inexistente. Puede apelarse razonablemente, sin embargo, a la perduración de las formas de ser y de los sentimientos, en la medida en que esté suficientemente probado que forman parte del comportamiento de un pueblo. Respecto de ello puede decirse que en Cataluña, durante siglos, ha dominado el pactismo como forma de canalizar los intereses del territorio y sus gentes, y articularlos con las políticas del poder central, muy principalmente cuando consistían en la solicitud de contribuciones económicas o personales.

El pactismo es una forma de conciliar intereses y establecer acuerdos muy vinculada a las tradiciones del campo catalán, que tanto ha forjado el carácter de sus gentes. No hacía falta formalizar las condiciones de los intercambios porque un gesto de manos, uniéndolas, aseguraba su leal cumplimiento. Esta manera de relacionarse se comunicó a las costumbres políticas de un modo natural, y llegó a los textos de los fueros y las constituciones antiguas. En los tiempos en que los monarcas salieron de estirpes locales y se sucedieron unos a otros por herencia, las prácticas de gobierno paccionado se relajaron, pero, como hizo notar J. Vicens Vives[101], el Compromiso de Caspe de 1412 avivó el pactismo. Los catalanes sintieron entonces (porque se sometía Aragón a la dinastía castellana de los Trastámara) que podían elegir a su monarca y, además, imponerle límites derivados de la voluntad popular expresada en las Cortes y otras instituciones de la tierra. Costó tiempo pero un rey Trastámara de la tercera generación, Fernando II (Fernando el Católico), comprendió bien la idiosincrasia del pueblo: «respeto absoluto a la autoridad absolutamente respetuosa con las leyes pactadas»[102]. Hubo en la época manifestaciones muy expresivas de esta manera de entender las relaciones con el poder, hasta llegar a la Observança de 1481.

La relación de Cataluña con la monarquía austracista se atendrá a estas premisas, aunque tomó la pendiente de la decadencia en el siglo XVI, incluso en la denominada época neoforalista de las postrimerías del reinado de Felipe IV y reinado de Carlos II[103]; y quizá tuvo su canto del cisne en las Cortes de 1701-1702 y 1705-1706, celebradas en Barcelona, sucesivamente, por los dos contendientes por el trono de España, el duque de Anjou y el archiduque de Austria (reconocidos por entonces como Felipe V y Carlos III).

Quizá sea pertinente plantearse cuánto tiempo habría durado el pactismo si los acontecimientos bélicos no hubieran segado su progreso. Pero suscitarlo implica invocar lo que no ocurrió. Bastará, otra vez, remitirse a la historia de Gran Bretaña, donde consta lo que pudo haber ocurrido en la gran España. En todo caso, respecto del pactismo, Vicens Vives, después de una vibrante y apasionada exposición sobre su importancia en la historia de Cataluña, concluyó: «¿Puede ser el pactismo una fórmula moderna? No lo sostendríamos; sería un error de tipo tradicionalista. Cada tiempo trae sus exigencias y conlleva sus reglas políticas y sociales»[104].

Pero volveremos ahora al Decreto de Nueva Planta de 1716, para ensayar un balance resumido de sus consecuencias, que tuvieron que ver con las personas y los bienes de los que defendieron la causa austracista, las repercusiones sobre la economía del Principado, la afectación a la educación universitaria y a la cultura, las consecuencias para el derecho propio de Cataluña, y la transformación y adaptación de la política a las prácticas del absolutismo borbónico.

Las décadas siguientes a la Guerra de Sucesión fueron de continuación, atenuada y larvada, del conflicto, tanto a escala internacional como interna. Los que fueron aspirantes al trono, Felipe V y el archiduque de Austria, ya elevado a la condición de emperador Carlos VI, mantuvieron sus rivalidades hasta el final de sus respectivos reinados. La resistencia austracista, así como los intereses del emperador y sus partidarios españoles, afectaron a las políticas mediterráneas y movieron acciones de represión individual que forzaron el desplazamiento y la confiscación de bienes de bastantes ciudadanos. Hubo algunos notables que salieron del bando borbónico, desertaron o se exiliaron en cuanto vieron claro su destino: el almirante de Castilla fue el más temprano porque se refugió en Lisboa en 1703. Otros, como el cardenal Álvaro de Cienfuegos y el conde de Corzana, siguieron ese mismo camino en 1704. Pero se trataba de personajes significados por sus ideas favorables al archiduque. Hubo desplazamientos de grupos de gentes movidos por el miedo a las represalias, aunque también, a veces, por simple desafecto hacia las políticas del bando triunfador. Estos movimientos de población empezaron a ser importantes en Valencia desde 1706, cuando se veían venir las tropas de Felipe V. A veces fueron grupos familiares enteros los que se trasladaron a Cataluña. De allí salieron la mayoría exiliados o expulsados en 1714, algunos en dirección a Mallorca o Ibiza, con voluntad de continuar allí su lucha contra Felipe V. Otros regresaron a los puntos de origen que habían abandonado durante la contienda (también personas, que inicialmente se habían refugiado en Austria o Italia, volvieron en 1715)[105].

El emperador Carlos VI constituyó, el 29 de diciembre de 1713, un Consejo Supremo de España, a través del cual dispensó la protección que le pidieron los exiliados españoles. Castellví dio una cifra de dieciséis mil, que parece referirse al total de las personas que abandonaron su patria y sus haciendas[106]. El Consejo de España proveyó las ayudas iniciales que comprendieron tanto a los acogidos en Austria como a los exiliados en los Países Bajos e Italia. El emperador estuvo atento a cumplir sus promesas de protección a los leales, y hasta creó, dada la variedad de las situaciones, un Real Bolsillo Secreto, que dependía del Consejo de España y controló el marqués de Rialp que sirvió para atender los pagos más diversos: sueldos no recibidos por funcionarios, suplidos, ayudas a prisioneros, etcétera.

El perdón regio a los partidarios del archiduque Carlos no fue inconveniente para establecer excepciones respecto de personas o grupos sospechosos y aplicar las represalias connaturales a la finalización de un largo período de guerra. Los espías felipistas se desplazaron a todos los puntos críticos de las capitales europeas. Comunicaban las deslealtades advertidas o transmitían, en su caso, peticiones de clemencia.

Las confiscaciones de bienes, en fin, se produjeron, mientras duró la guerra, a medida que se iban ocupando nuevos territorios. Y también se produjeron masivamente después de 1714. Pero esta clase de medidas resultó afectada por la política internacional y, cuando Felipe se adhirió a la Cuádruple Alianza el 26 de enero de 1720, hubo canjes de prisioneros y también devoluciones de bienes, tanto en España como en territorios italianos que habían pasado a pertenecer a los Habsburgo.

Las confiscaciones de bienes y haciendas tuvieron lugar, naturalmente, en todo el reino, porque sirvieron para represaliar a todos los que habían apoyado al archiduque. La contabilización de las confiscaciones ofrece unas conclusiones asombrosas para quienes tengan formada la idea de que los apoyos a Carlos de Austria ocurrieron exclusivamente en Cataluña y Levante. Por el contrario, tuvo muchos partidarios en la Corona de Castilla, y principalmente entre la nobleza castellana, lo que explica que el archiduque y las formas de gobierno que propuso contaran con el apoyo de la aristocracia y los grandes terratenientes[107]. Las cifras establecidas, aunque admitan alguna matización que ha señalado V. León Sanz, resultan impresionantes en este sentido. Existen informes de época que permiten evaluar las diferencias entre las confiscaciones practicadas en Cataluña y las ejecutadas en Castilla: el importe de los bienes secuestrados en la Corona de Castilla alcanza los 2.860 995 reales de vellón, frente a 1.204 249,20 en Cataluña. La recaudación efectiva del Gobierno borbón, descontadas las cargas y gastos de administración, ascendió a 1.532 044 reales de vellón en Castilla, y a 514 301,50 en Cataluña[108].

Las cifras despejan por sí solas la falsa creencia de que todo el austracismo estuviera concentrado territorialmente, y que la Guerra de Sucesión fuera de Castilla contra Cataluña, como se ha llegado a sostener con notoria simpleza.

La Nueva Planta no trajo consigo ninguna clase de despegue inmediato de la economía. Tendría que pasar más de una generación para que Cataluña comenzara su despegue económico. Ocurriría a mediados del siglo XVIII, aunque historiadores influyentes como Fontana han desestimado cualquier posibilidad de atribuir a la monarquía borbónica cualquier influencia positiva en la economía catalana, ya que apoyó la recuperación en el campo y puso frenos a la industrialización de Cataluña por miedo a que las concentraciones de trabajadores plantearan problemas políticos[109]. Pero justo será notar que, como ha recordado R. García Cárcel, el reinado de Carlos III contempló la emergencia de los grandes comerciantes de la primera generación de la burguesía catalana: los Milans, Tarradellas, Busquets, Matas, Glòria, Picò, etcétera[110].

En el dominio de la educación universitaria, la operación más importante de Felipe V fue la creación, en 1717, de la universidad de Cervera (la aprobación de la Santa Sede se produjo en 1730). Cerró, sin embargo, todas las existentes (Lérida, Gerona, Barcelona, Vic y Solsona) y ajustó la de Cervera al modelo de Salamanca.

La crítica a esta operación felipista se ha basado en el carácter anticuado y conservador de los métodos pedagógicos de la Universidad de Cervera. Las clases se impartían en latín, y en algunas enseñanzas centrales, utilizaban métodos y contenidos atrasados. Esta crítica valía tanto para la teología como para la medicina o la filosofía. La mayor parte de las materias científicas no se explicaba. Claro que todo ello estaba en consonancia con el descrédito por el que pasaba la universidad, a la que se llegó a culpar del atraso general del país. En el caso de Cervera se unía, a la mala orientación de su actividad, su marcado servilismo hacia la causa borbónica[111]. Además acumulaba todos los males que suelen concurrir en las universidades en sus peores crisis, especialmente la endogamia[112].

Sin embargo, pasados los años, la universidad de Cervera tendría una gran importancia para la consolidación del derecho propio de Cataluña y la emergencia de una ciencia jurídica basada en el historicismo. Este movimiento intelectual concluiría en la creación de la Escuela Jurídica Catalana en el siglo XIX, que habría de prestar un apoyo intelectual de primer orden a la emergencia del nacionalismo.

Las transformaciones en tal dirección comenzaron hacia 1771, cuando Carlos III inició la reforma de las facultades de leyes. Hizo llegar a Cervera el plan de estudios que había corregido Campomanes a partir del elaborado en Salamanca, para que se tomara como modelo. El proyecto de reforma fue ampliamente discutido por el claustro, hasta aprobar su Informe. Apoyaba este el mantenimiento del derecho romano, que sería el que esencialmente habría que estudiar para alcanzar el grado de bachiller. La fase siguiente, hasta obtener el título de licenciado en leyes, se dedicaba al derecho catalán y al derecho canónico.

El Decreto de Nueva Planta de 16 de enero de 1716 conservó el derecho civil de Cataluña, sobre el que las Cortes catalanas no habían legislado desde 1599, hacía, pues, más de un siglo (las de 1702 regularon el contrato llamado de violaris —censos vitalicios— y nada más). La política universitaria de los borbones, desde el propio Felipe V (Auto acordado de 29 de mayo de 1741) pretendió el desplazamiento del derecho romano para que se explicara, sobre todo, derecho patrio. Pero, en el caso de Cataluña, el derecho propio estaba casi por completo inspirado en las instituciones del derecho romano, por lo que, paradójicamente, el fomento del estudio del derecho patrio conducía hacia el derecho romano necesariamente.

El mantenimiento del derecho romano caracterizó, por tanto, la obra de la Universidad de Cervera, que transmitiría ese legado a las generaciones siguientes. La defensa del derecho catalán se mantuvo vinculada a la enseñanza del derecho romano, del que aquel no se diferenciaba en sustancia. El derecho civil, que se manejaba y explicaba en los manuales prácticos, era el adoptado en la Constitución de 1599 Del Dret se a de seguir en declarar las causas, que no había sido derogada en 1716.

Después de aprobarse la Novísima Recopilación en 1804, se plantearía la cuestión de la vigencia de la Constitución de 1599, y si para colmar sus lagunas procedía aplicar aquella o el ius comune. La Audiencia de Barcelona encargó un informe a un grupo de abogados, que permitió encarar el problema mediante una resolución de 14 de mayo de 1828 que afirmaba la vigencia de la Constitución indicada y la inaplicación en Cataluña de la Novísima, las Partidas y otras leyes de Castilla[113].

Aquel era el derecho vigente en Cataluña pero, con toda certeza, se trataba de un derecho petrificado porque no se había legislado sobre él durante más de un siglo. Esta inmovilización se desbloqueó, no a base de dictar nuevas leyes, ya que no se disponía de instituciones que pudieran dictarlas, sino mediante la creación de una ciencia jurídica propia que ofreciera la doctrina necesaria para completarlo. Para que las opiniones de los juristas pudieran formar una doctrina autorizada y capaz de imponerse como alternativa a las normas que pudiera haber fijado el propio legislador, sería preciso vincular esta manera de hacer o decir lo que es de derecho con las costumbres y tradiciones de Cataluña.

Y así fue cómo, desde el siglo XVIII, se fue abriendo paso la afirmación de que la costumbre y la doctrina de los juristas eran fuentes del derecho preferibles a la ley. El derecho consuetudinario permitía combatir las alocadas e impredecibles incursiones del legislador sobre cualquier materia, cambiando de un golpe instituciones tradicionales. Se trataba de hacer prevalecer de esta manera el derecho antiguo, contemplando también su adaptación al orden jurídico dominante en el siglo XVIII. La tarea pasaba por asegurar la prioridad de la ciencia jurídica frente a la ley. Esta actitud permitiría establecer una tradición jurídica, doctrinalmente constituida, que podía oponerse a los movimientos reformadores y modernizadores ejecutados a través de leyes y códigos. Al servicio de estas concepciones militó un grupo formidable de juristas: Josep Finestres, Juan Antoni Mujal, Ramón Lázaro de Dou i Bassols, Poncio Cabanach, Francisco Grasses i Gralle, José Grau i Sunyer, Antoni Juglé i Font, Juan Antonio Torres Casana, Jaime Tos i Urgelles, Antonio Pastor, Lorenzo Santayana y Vicente Gibert[114].

En el siglo XIX la escuela histórica se convirtió en el referente del movimiento jurídico catalán. Aquella fue la corriente jurídica más importante de Europa. Algunos relevantes profesores introdujeron en Cataluña el pensamiento y método de esa escuela: Francisco Permanyer, Estanislao Reynals i Rabassa y Manuel Durán i Bas, prologuista de la primera edición en español del sistema de derecho romano actual de Savigny (1878). La invitación de Savigny a la tarea creativa de la doctrina resonó con fuerza entre los juristas catalanes y fue acogida, como era de suponer, dada la coincidencia con los intereses jurídicos y políticos que aquellos profesores y eminentes letrados defendían. «Así el derecho —escribió Savigny— que antes vivía en la conciencia del pueblo, por consecuencia de las nuevas relaciones que crea la vida social, adquiere tal desarrollo que su conocimiento cesa de ser accesible a todos los miembros de la nación. Entonces se forma una clase especial, la de los jurisconsultos, que en el dominio del derecho representan al pueblo del que forman parte.»[115]

Los juristas, creadores de derecho, los juristas como ordenadores del derecho consuetudinario, resistentes a la ley y a sus innovaciones en la medida en que pretendieran arrasar las costumbres y tradiciones. Una manera de entender el derecho que podía constituir también un eminente programa político[116].

A lo largo del siglo XIX estas actitudes explicarían la resistencia de los juristas catalanes a la codificación, como también se había opuesto Savigny respecto de la del derecho civil alemán. Los nuevos códigos, hijos de la filosofía racionalista, no sólo ordenaban la legislación establecida, sino que establecían los principios que habían triunfado en Francia con la Revolución de 1789. Eran el complemento esencial de los textos constitucionales en todo lo concerniente a la modernización de las relaciones de familia, las transmisiones de bienes, el régimen de las obligaciones y contratos, y de la propiedad, recién liberada de amortizaciones y vinculaciones. En Cataluña las normas que regían estas y otras cuestiones concernientes a la vida familiar y a las relaciones privadas constituían un mundo singular que se pretendió conservar frente a las amenazas de la codificación.

La Junta Suprema de Cataluña entregó a los diputados catalanes que acudieron a las Cortes de 1810 instrucciones claras respecto a lo que tenían que defender cuando se planteara la cuestión de la codificación. Sin perjuicio de que apoyaran la conveniencia de unificar la legislación y los derechos en todas las provincias de la Monarquía, se haría notar que Cataluña «no sólo debe conservar sus privilegios y fueros actuales, sino también recobrar lo que disfrutó en el tiempo en que ocupó el Trono Español la antigua casa de Austria; puesto que los incalculables sacrificios que en defensa de la Nación está haciendo, la hacen bien digna de recobrar sus prerrogativas»[117].

De aquí que, aunque la Constitución ordenó establecer códigos únicos para toda la monarquía[118], los juristas y políticos catalanes se opusieron con todas sus fuerzas a dicho propósito, empezando por el importante proyecto de código civil de 1851, el de García Goyena[119], que consideraron inspirado por completo en el de Napoleón de 1804. Las resistencias alargaron un siglo el proceso de la codificación, pero consiguieron el reconocimiento de los derechos civiles forales, que lograron constituir en el residuo más resistente de las particularidades históricas de los territorios en los que se formaron[120].

Desde el punto de vista político, la eliminación de la resistencia austracista por la fuerza o por su propio desistimiento, trajo un largo período en el que las necesidades económicas más inmediatas, la propia supervivencia y las previsiones de futuro pudieron ordenarse con más calma y, en general, conforme al destino a que conducía inevitablemente el triunfo del felipismo. Durante los años de su reinado, Felipe V fue, como ha señalado García Cárcel[121], innombrable en Cataluña; pero la recuperación del personaje empezó a hacerse patente desde mediados de siglo.

En las crónicas catalanas escritas con ocasión de la muerte de Fernando VI se encuentran menciones a las mejoras que trajo el gobierno de su padre, que «aplicó su fervoroso celo a resarcir de los daños ocasionados de la guerra, no se contentó con procurar la paz a su reyno, no sólo dio sosiego, mas procuró desde luego hacerle recobrar las fuerzas debilitadas o perdidas». No se menciona directamente a Felipe, pero su sombra planea en estas crónicas.

Durante el reinado de Carlos III, la identificación de Cataluña con las instituciones de la monarquía fue mucho más completa[122]. Pero empezaron a resurgir reclamaciones pendientes contra las políticas aplicadas al terminar la Guerra de Sucesión, como la reforma del catastro o la reposición de algunos derechos negados a la nobleza. Pero se invoca con mucha consideración el reinado de Felipe.

En las importantes Cortes de 1760, convocadas por Carlos III en Madrid, en las que por primera vez se recogen representaciones de toda la monarquía, tras la derogación de las instituciones parlamentarias de Aragón, ocho mandatarios de las ciudades de Barcelona, Zaragoza, Valencia y Mallorca elevaron una representación, que era, en verdad, la primera queja formal contra los Decretos de Nueva Planta y sus consecuencias (memorial de Greuges, dijo Moreu Rey que era esa representación)[123].

Recuerda que «a principios de este siglo el señor Felipe V (que en el cielo esté) tuvo por conveniente derogar las leyes con las que se habían gobernado hasta entonces los reinos de la Corona de Aragón, mandando que se gobernase en adelante con las de Castilla». Manifiesta comprensión hacia dicha operación y sus razones, pero la queja se dirige a su ejecución, que «ha hecho sufrir a estos reinos, a pesar de la clemente intención de vuestro glorioso padre. El asunto era muy arduo, y muy inminente el peligro de causar gravísimos perjuicios. Porque si cualquier novedad en el gobierno, incluso la más sutil, se considera arriesgada y siempre trastorna, ¿qué trastorno no había de producir un cambio entero del antiguo gobierno de estos reinos? Para ejecutarlo con acierto era preciso mucho más tiempo y una inteligencia superior y práctica. Por más sabios e íntegros y celosos que fueran —como realmente lo fueron— los ministros a los que la majestad de Felipe V encargó el establecimiento del nuevo gobierno, no tuvieron el tiempo necesario, ni aquel conocimiento experimental que se requería, para juzgar qué novedades eran útiles y cuáles podían dejar de ser nocivas para el público y la real autoridad».

Sin embargo, el texto, además de manifestarse con respeto a Felipe V, no contrapone, a la moderada queja que formula, una reclamación contra los Decretos de Nueva Planta, o postula el retorno a los Fueros, sino que se limita a solicitar respetuosamente más atención a algunos incumplimientos de previsiones que se hicieron con ocasión de aquellos cambios constitucionales y que no habían sido cumplidos. En particular, se habían derogado las prohibiciones, existentes en las leyes aragonesas, de que no pudieran ocupar cargos en las instituciones del reino quienes no fuesen nativos del país, de forma que, en adelante, los castellanos quedaron habilitados para ocuparlos. Pero esto mismo se había ordenado respecto de las restricciones legales o simples prácticas existentes en Castilla, y la realidad demostraba, a aquellas alturas del siglo, que mientras los castellanos «encontraron abiertas y entraron con franqueza en Aragón a colocarse en las mejores situaciones … los aragoneses, catalanes y valencianos casi siempre han encontrado cerradas las de Castilla».

Nótese que esta cuestión de la promiscuidad en la ocupación de cargos públicos por cualquier súbdito de la Corona, con independencia del lugar de nacimiento y de la localización territorial de las instituciones, era la opción más suave de las que contempló el Gran Memorial del Conde Duque a efectos de reducir a la unidad las leyes y formas de gobierno de todos los territorios de la monarquía. Por tanto, una vez ejecutada la unión por la fuerza (que eran el segundo y el tercero de los procedimientos recomendados por Olivares), resultaba de particular interés que la libre circulación y ocupación de cargos de castellanos, catalanes, aragoneses y valencianos se realizase de verdad.

La falta de reciprocidad constituía, sin embargo, el argumento central de la queja: «Los mismos que pretendían que en aquellos reinos se observasen con rigor las leyes generales, y aún las particulares de los Pueblos de Castilla que nos son tan gravosas, no quieren que se cumplan las que nos son favorables, oponiéndose a la justa intención del Glorioso Padre de V. E. que mandó se guardase una perfecta igualdad en la distribución de las cargas y los premios»[124].

Dicho lo cual, la representación se adentraba en detalles para calcular la importancia de la discriminación que motivaba la queja. La cuenta, dicen los autores de la representación, hay que hacerla considerando que los cuatro reinos de la Corona de Aragón «son la tercera parte de España, quitada la corte, que es Patria común de todas». Y sobre esta base, el Memorial separa las cuentas de los empleos concernientes a «Togas», «Iglesias», y «Pluma».

En cuanto a los oficios de Pluma, el dominio castellano era completo en relación con los naturales de los demás reinos. Los castellanos habían ocupado la mayor parte de los empleos, no ya de las oficinas de la Corte, sino también en las provincias y en las ciudades capitales, donde se podía ver que las regidurías se habían dado «a muchos que no nacieron allí».

En cuanto a «Iglesias», decía la representación o Memorial que «son cerca de ciento las mitras que V. E. provee en sus Dominios: las de la Corona de Aragón son diecinueve, y en estas tienen solamente dos los aragoneses, tres los catalanes, otra un valenciano, y otra un mallorquín; y parece que habrán sido muy pocos los consultados para obispados siendo muchos los Curas, Canónigos y Generales de las sagradas Religiones naturales de aquellos Reynos, sugetos muy beneméritos por su virtud y literatura».

La referencia a las «Togas» precisa más exactamente las quejas para mostrar las desventajas de los naturales de la Corona de Aragón: «En las Chancillerías y Audiencias de Castilla y en el Consejo de Navarra son más de ciento las plazas de las cuales obtienen dos los aragoneses y otra un valenciano. En las Audiencias de la Corona de Aragón, manifestó la majestad del Señor Felipe V su voluntad por muchas justas razones, que a lo menos la mitad de sus ministros fuesen nacionales, y componiéndose como se compone de cincuenta y cinco, sólo veinte son naturales de aquellos Reynos. En el Consejo de la suprema y general Inquisición ninguno, y no más de dos en los otros quince tribunales de España. En los Consejos que V. M. tiene en su corte son sesenta y nueve los ministros togados, y solamente en el de Castilla hay un valenciano, un aragonés en el de Órdenes, y dos Alcaldes de Corte cuyos padres fueron cameristas. Y así puede decirse que en esta Carrera los naturales de aquellos Reynos no han tenido otro premio que el de las pocas plazas que se han considerado Nacionales y han tardado a vacar mucho tiempo por no haber ascendido a los consejos ni a las Regencias…».

Este sentimiento de discriminación abusiva tenía que ver con los cargos públicos y las economías, directas e indirectas, que se derivaban en aquella época de la ocupación de los mismos. En alguna medida supone un retorno del sentimiento de olvido, por parte del monarca, de sus súbditos de la periferia, que se arrastraba desde los lejanos tiempos en que los monarcas de Aragón dejaron de frecuentar Cataluña, lo que fue práctica inveterada por lo menos desde Alfonso el Magnánimo, y sirvió para alimentar las quejas contra Fernando el Católico y, después, contra todos los Austrias sin excepción. Ahora militaba a favor de la queja también el interés económico más desnudo.

Esta clase de desconsideraciones, sumadas a las reclamaciones sobre la desatención de las costumbres y peculiaridades de los territorios unificados, madurarían, pasado un siglo más, en otras reflexiones sobre la propia historia y cultura, la singularidad del derecho, la lengua y la literatura, y favorecerían la emergencia de los movimientos nacionalistas.

IV

Trescientos años errando por el desierto

1. Muchos autores han presentado los trescientos años de historia que transcurren entre la Nueva Planta de 1716 y los inicios del siglo XXI como un período oscuro en el que Cataluña quedó sometida a los designios del poder central con la pérdida total y absoluta de cualquier signo distintivo de su identidad cultural y, desde luego, sin que reaparecieran en tan largo período ni una sola de sus antiguas instituciones jurídicas, ni las particularidades de su autogobierno, ni la singularidad de su derecho. Trescientos años errando por el desierto, una vez que fue desmontado todo lo que de excelente tuvo su antiguo paraíso nacional.

Trataré en este capítulo de subrayar algunas razones por las que Cataluña aceptó pacientemente el modelo centralista de gobierno, y lo que quedó de singular en el derecho y las instituciones del Principado. Acortaré también ese período de trescientos años, para reconocer, como me parece históricamente objetivo, que en 1932 y en 1979 Cataluña recuperó el autogobierno; asunto al que dedicaré todo el capítulo siguiente.

Las reclamaciones catalanas del siglo XVIII más caracterizadas, al menos las que llegan a plantearse directamente en la corte, estuvieron relacionadas con el cumplimiento de los compromisos derivados de la Nueva Planta, más que con su abolición y sustitución por el constitucionalismo y fuerismo primitivo.

La invasión napoleónica ofreció una nueva oportunidad para la defensa de la patria catalana frente a la política anexionista del emperador. El primer lugar donde se asentaron las tropas francesas tras el Tratado de Fontainebleau, a comienzos del siglo XIX, fue Cataluña. Durante mucho tiempo alguna historiografía ha dejado rodar la sospecha de que Godoy negoció con Napoleón la segregación de todo el territorio que va de los Pirineos al Ebro. Pero esta presunción no ha sido nunca documentada, aunque estuvo, sin duda, en el ánimo imperial la continuación de la política iniciada en 1659 cuando, al término de la guerra con Francia, España hubo de entregarle el Rosellón y la Cerdaña. Aprovechando la abdicación de Bayona, Francia podía anexionar también Cataluña. La preocupación por que esto ocurriera pudo ser la causa de que en el propio documento de abdicación a favor de Napoleón se hiciera constar que el trono de España, fuera quien fuese el príncipe a quien se lo entregara Napoleón, se mantendría sin alteración territorial alguna[125].

Un gran contingente de soldados franceses permanecería en Cataluña desde 1808. Los cronistas renegaron de la falta de eficacia y de voluntad del ejército español, y despertaron una vez más el sentimiento anticastellanista. Pero, pese a estas indolencias, puede considerarse que la reacción catalana y el patriotismo en la defensa de su territorio fue firme. Muestra de que el interés final de Napoleón era segregar de España las provincias de la margen izquierda del Ebro, lindantes con Francia, fue el Decreto Imperial de 8 de febrero de 1810 que ordenaba mantener separada su administración de la de José I, que se ocuparía de la gestión del resto de España. Las consecuencias de esta determinación fueron los decretos de 26 de enero y 2 de febrero de 1812, que ha estudiado detenidamente Joan Mercader[126], que decidieron la división del Principado en cuatro departamentos, que serían administrados por dos intendentes, uno para Cataluña norte y otro para la sur, con sedes respectivas en Gerona y Barcelona.

La Junta Suprema Central convocó Cortes el 22 de mayo de 1809, para celebrar al año siguiente de 1810. El Principado de Cataluña tendría una representación de veintidós diputados.

Ninguno de ellos fue muy activo, porque tampoco, según explicó Rahola[127], eran brillantes oradores, con la excepción de Antonio Capmany. Las instrucciones que la Junta Superior de Cataluña dio a sus representantes acogieron principios consagrados en la Revolución francesa, pero al mismo tiempo recordaban los derechos históricos de Cataluña. Las reformas que fueran precisas, decían las instrucciones, habrían de «recobrar los privilegios que disfrutó Cataluña en el tiempo que ocupó el trono español la augusta casa de Austria». Pero todo el grupo catalán era muy conservador. Sus figuras más relevantes fueron Ramón Lázaro de Dou i Bassols, Antonio Capmany, Felipe de Aner y Esteve, José Espiga y Jaime Creus. Dou Bassols participó muy activamente porque llegó a presidir las Cortes en algunos períodos, y fue defensor manifiesto de la unidad del Estado, de la lealtad debida a la nación y contrario al federalismo, aunque defensor del derecho catalán, como habían hecho tradicionalmente los juristas de la escuela catalana formados a partir de la ideología de la Universidad de Cervera, de la que él había sido canciller.

Capmany fue firme defensor de la monarquía y también de que los diputados en las Cortes no eran representantes de ninguna provincia concreta, como la que él estaba representando, sino de la nación española. Hay muchos rasgos marcadamente españolistas en la vida y obra de Campany que han sido siempre destacados[128].

Felipe de Aner y Esteve fue entre todos los diputados catalanes el mayor defensor del reconocimiento de las instituciones históricas catalanas. Hizo un relevante discurso en la sesión de 2 de septiembre de 1811, oponiéndose a cualquier concepción de la división territorial de España en provincias que pudiese implicar la segregación de la parte del territorio catalán para agruparlo con ninguna otra provincia. Rahola destacó que entre los representantes de Cataluña fue Aner el que «reflejó más intensamente el temperamento catalán»[129].

La participación en los debates de José Espiga y Gadea también es frecuente y puede seguirse tratando de cuestiones muy variadas. En las que conciernen a Cataluña, quizá destaque su defensa del derecho catalán frente a las tendencias unificadoras que terminaron imponiéndose en la Constitución de Cádiz, como enseguida veremos.

La Constitución de 1812 no acogió la menor concesión a las actitudes federalistas que habían defendido algunos diputados americanos, ni inclinación alguna a aceptar un retorno de las instituciones anteriores a los Decretos de Nueva Planta. El modelo de organización territorial y gobernación política y administrativa de España, que asumió la Constitución, fue un cerrado centralismo articulado sobre la base de una nueva división provincial (que se intentó formular en el período constituyente, más tarde con el proyecto Bauzá de 1822, pero que no llegó a hacerse efectiva hasta el Decreto de 30 de noviembre de 1833), el establecimiento en cada provincia de un jefe político o gobernador civil, y la subordinación a este último de la administración local, asegurando de tal manera la firmeza de una línea jerárquica que, partiendo del gobierno central, llegaba hasta el último rincón del Estado.

Todo lo anterior no significa, sin embargo, que las particularidades jurídicas y económicas de Cataluña desaparecieran completamente en el siglo XIX hasta la recuperación de un régimen de gobierno autonómico con ocasión de la Constitución de 1931. Esta visión plana y uniformista debe rectificarse teniendo en cuenta, al menos, el trato singular que el Estado dispensó a Cataluña para facilitar su industrialización y el desarrollo comercial de sus empresas y, por otro lado, el mantenimiento durante todo el siglo, de su régimen de derecho civil, foral o especial.

2. En cuanto a lo primero Cataluña fue beneficiaria de la política proteccionista desarrollada durante todo el siglo XIX por los sucesivos gobiernos, que fueron sensibles a las instituciones y grupos de presión catalanes. Cataluña no pretendió durante el siglo XIX instituirse como un área económica separada del resto del Estado, sino justamente lo contrario, afianzar un mercado nacional español, en el que se reconociera una protección marcada a los productos originados en su territorio.

La política proteccionista aparece ya marcada en el arancel de 1820, del que arranca la historia moderna arancelaria en España. Es notable que, frente a las políticas de liberalización de la economía, en las que se enmarcan los decretos de supresión de vinculaciones, las políticas de desamortización, la liberalización del ejercicio de las profesiones, etcétera, el arancel del trienio liberal agudizó el proteccionismo en relación con la legislación mercantilista del siglo XVIII. A pesar de las resistencias de Canga Argüelles, los industriales catalanes consiguieron que se triplicara el número de artículos de importación prohibida, convirtiendo además las prohibiciones en incondicionales o absolutas para los textiles[130].

La burguesía catalana estaba organizada para presionar al gobierno y lograr el incremento de las prohibiciones: una Real Junta Particular de Comercio de Barcelona funcionaba desde 1763 y la Comisión de Fábricas había sido creada en 1820. Esta tuvo un papel decisivo en la presión al gobierno para la formulación de políticas prohibicionistas. Se consiguieron a pesar de que se limitaban con ellas los ingresos de la Hacienda Pública y que tenían el efecto negativo de incrementar la corrupción y el contrabando. El peso de los intereses catalanes en la política arancelaria se mantendrá durante el reinado de Fernando VII (arancel de 1825) y durante la regencia de María Cristina (arancel de Mendizábal de 1836). Aunque se introdujeron reformas en 1841 y por Alejandro Mon en 1849, las prohibiciones se mantuvieron, y no llegaron a desaparecer por completo de la legislación española hasta el arancel Figuerola de 1869.

El prohibicionismo, que fue la medida de protección arancelaria más radical, fue decayendo en los años centrales del siglo XIX, también afectado por las presiones contrarias que ya desarrollaban organizaciones como la Asociación para la Reforma de los Aranceles de Aduanas, fundada en 1859. Contribuyó a flexibilizar las medidas prohibicionistas, la circunstancia de que la Comisión de Fábricas catalana desapareció a finales de los años cuarenta, estableciéndose en 1848 el Instituto Industrial de Cataluña, más favorable a un proteccionismo menos radical. Este instituto pasó también a remodelarse hasta llegar en 1869 a constituirse en Barcelona Fomento de la Producción Nacional. Defendió un proteccionismo generalizado y no concerniente a una industria en particular (muy señaladamente la algodonera). Además convirtió el proteccionismo en una causa compartida con la clase obrera y no sólo en una cuestión de los empresarios.

Fomento de la Producción Nacional fue muy efectivo en la oposición a las reformas arancelarias que intentó Laureano Figuerola durante el Gobierno de Juan Prim, de manera que aquel tuvo que dimitir y buena parte de las rebajas de las tarifas protectoras de su arancel nunca fueron aplicadas. El arancel Figuerola, que favoreció la rebaja de las tarifas de importación de maquinaria y materias primas, también contribuyó a que desaparecieran talleres artesanales establecidos en toda España y a la subsiguiente concentración de las industrias textiles más poderosas en Cataluña. De aquí que, a pesar de las disposiciones liberalizadoras que contenía el arancel (base 5.ª), que combatieron las asociaciones empresariales catalanas, los industriales más importantes aplaudían de su contenido las medidas que favorecieron la renovación de las maquinarias y la concentración de las actividades productivas.

En 1876 salieron de Fomento de la Producción Nacional algunos industriales relevantes y crearon Fomento de la Producción Española. Otros, que se habían mantenido cercanos al viejo Instituto Industrial de Cataluña, constituyeron el Instituto de Fomento del Trabajo Nacional. De la fusión de ambas asociaciones surgió Fomento del Trabajo Nacional, la gran patronal que todavía hoy sigue funcionando.

En la etapa final del siglo XIX el proteccionismo estricto tuvo que abrirse y aceptar concesiones a otros países que exigían rebajas de las medidas protectoras y la celebración de acuerdos comerciales de diverso contenido. De este tipo fue el modus vivendi con Gran Bretaña de 1885. Este tipo de convenios eran los reclamados por los librecambistas y aborrecidos por los proteccionistas. El citado con Gran Bretaña provocó tal reacción que sirvió incluso para alimentar el catalanismo político. En la Memoria de Defensa de los intereses morales y materiales de Cataluña o Memorial de Greuges que formuló el Centre Català de Valentín Almirall en enero de 1885, se incluía una petición del rey de amparo frente al modus vivendi con Gran Bretaña. Esta reclamación se ponía al lado, por ejemplo, de las protestas referente a los proyectos de unificación del derecho civil, que inmediatamente llegarían a permitir una codificación única de aplicación en toda España.

El proteccionismo y el catalanismo quedarían así vinculados, hasta el extremo de que el proteccionismo económico se convirtió en uno de los elementos fundacionales del catalanismo político. Jesús Pabón[131], en su famosa e importante biografía de Cambó, no dejó de observar que en las luchas contra el librecambismo Cataluña adquirió «una clara conciencia de su personalidad».

Es remarcable, desde luego, considerando cómo se han ido transformando las reclamaciones nacionalistas catalanas, que los proteccionistas creían firmemente que sus pretensiones de que se mantuviera un arancel protector servían señaladamente para la creación de un mercado nacional, donde fueran defendibles los intereses comunes de productores y consumidores. Convencieron, por lo menos, a Cánovas del Castillo, que asumió dichas ideas y estableció políticas proteccionistas que duraron durante toda la Restauración, pensando que con ello aseguraba el vigor y desarrollo económico de la nación. Estas políticas se desarrollaron especialmente a partir de 1890-1892. Pero se mantuvieron reclamaciones contra su tibieza, que concluyeron en el establecimiento de dos nuevos aranceles en 1906 y en 1922, que colmaron, por lo menos durante aquellos años, las aspiraciones de los proteccionistas catalanes. El proteccionismo pasó a formar parte de la «constitución económica española»[132].

El arancel de 1922 estuvo vigente hasta 1960 y se ha considerado obra personal de Francesc Cambó, por entonces ministro de Hacienda en el Gobierno Maura. Cambó pudo decir con orgullo en sus memorias que «dos tercios de las partidas de los aranceles de España afectan principalmente a productos catalanes». Y también: «los catalanes hemos sido siempre muy hábiles manejando los aranceles y defendiendo nuestros intereses. A veces hasta las defensas han sido exageradas y, por lo tanto, perjudiciales e injustas»[133].

3. El mantenimiento de un régimen particular de derecho privado es también cuestión de enorme relevancia, ya que a través de las propias instituciones civiles se conservaron muchas tradiciones y particularidades, concernientes tanto a la familia como a los tratos y contratos, que distinguieron a Cataluña del resto de los territorios españoles. La Escuela Jurídica Catalana, cuyo nacimiento y desarrollo facilitó la no abolición del derecho civil por el Decreto de Nueva Planta de 1716, sirvió nada menos que para establecer un punto de apoyo doctrinal a las reclamaciones ulteriores de autogobierno político.

El importante artículo 258 de la Constitución de Cádiz mandaba que se estableciera un código civil, otro criminal y otro de comercio, únicos para toda la monarquía. El propósito se formulaba sin perjuicio de que, en su realización, como el propio precepto mencionado advirtió, deberían tenerse en cuenta «las variaciones» que aconsejaran las particulares circunstancias de algunos territorios, apreciadas por las Cortes.

Sin embargo los trabajos de la codificación se complicaron enormemente. Los códigos que llegaron a aprobarse en un tiempo relativamente inmediato fueron el Penal (1822), y el de Comercio (1829). El Código Civil no llegaría a promulgarse hasta 1889, al final de un proceso, desarrollado en la Restauración, que permitiría la aprobación junto a aquel de los dos grandes códigos procesales (Ley de Enjuiciamiento Civil, de 3 de febrero de 1881, y Ley de Enjuiciamiento Criminal, de 14 de septiembre de 1882), así como el Código de Comercio, de 22 de agosto de 1885.

La compatibilidad de la unificación del derecho civil en un código con el mantenimiento de derechos civiles forales en los territorios que los habían tenido trató de resolverse en los primeros proyectos en un sentido claramente favorable a la supresión de estos últimos. Esta fue la orientación del primer proyecto de Código Civil, el de 1821.

Tanto este Proyecto de 1821 como el posterior de García Goyena de 1851[134] se habían orientado hacia la supresión de los derechos civiles forales. Al principio esta propuesta no contó con gran resistencia; pero fue esta aumentando a lo largo del siglo. En el Proyecto de 1851 se incluyó un artículo, el 1992, que decía: «Quedan derogados todos los fueros, leyes, usos y costumbres anteriores a la promulgación de este Código, en todas las materias que son objeto del mismo, y no tendrán fuerza de ley, aunque no sean contrarias a las disposiciones del presente Código». No sólo se proponía tal derogación, sino que además en el Proyecto era visible la influencia del derecho de Castilla más que la tradición jurídica de otros reinos, lo que, obviamente, determinaría la resistencia y el disgusto de algunos juristas no castellanos.

Seguramente esta circunstancia fue determinante para que, al recibir el Proyecto de 1851, el Gobierno dictara una Real Orden de 12 de junio de aquel año en la que, después de felicitar a los autores, decía «que la existencia de fueros y legislaciones especiales, usos y costumbres varias y complicadas, no sólo en determinados territorios de la monarquía que en otro tiempo formaron Estados independientes, sino también hasta en no pocos pueblos pertenecientes a provincias en que por lo general se observan los Códigos de Castilla, aumentan considerablemente las dificultades y obstáculos que siempre ofrece la publicación y ejecución de todo Código general».

Acto seguido, el Gobierno solicitó informes de tribunales, facultades de derecho y otros organismos, que determinaron aplazamientos sucesivos a la tramitación, que no llegó a llevarse a cabo nunca. A falta de un Código Civil completo, se haría necesaria la aprobación de leyes civiles especiales, que resolvieran algunas cuestiones que requerían atención más perentoria o que podían resolverse con menor coste político.

En el largo período de tiempo que se abre desde entonces hasta la formulación del nuevo Código, se preparan algunos otros, siempre sin fuerza para superar las dificultades que opone la que empieza a denominarse cuestión civil foral.

Radica esta última en decidir si debían suprimirse o respetarse los derechos civiles forales. A favor de lo primero, las tesis que postulan que el Código debe ser único porque ello era una exigencia de la unidad del Estado e incluso de la igualdad. Un congreso de jurisconsultos celebrado en 1863 apoya esta opción, no obstante afirmar, como recoge la conclusión 5.ª de su acta final, «que esta unidad debe verificarse huyendo del extremo de hacer prevalecer una legislación de las diferentes que rigen en España sobre todas las otras, adoptando con racional criterio lo más aceptable de cada una».

En la posición contraria están, naturalmente, los juristas catalanes (J. Rey, Ferrer Subirana, F. Permayer y especialmente F. Durán i Bas) abrazados a las ideas de la Escuela Histórica, cuya doctrina utilizan: son las costumbres y la tradición lo que debe usarse para fundar el Derecho de cada pueblo. Una actitud conciliadora e intermedia es la que sostienen Allende Salazar y J. Costa.

En este ambiente se empieza a preparar desde 1880 el nuevo Código, para cuya elaboración será capital el trabajo de Alonso Martínez[135].

La Constitución de 1876 había dicho, en su artículo 75, lo mismo que la de 1869 en su artículo 91, es decir, que habría que establecer unos mismos Códigos en la monarquía «sin perjuicio de las variaciones que por particulares circunstancias determinen las leyes».

La fórmula era suficientemente vaga como para dejar entrada a las pretensiones foralistas.

Un Decreto de Álvarez Bugallall, ministro de Gracia y Justicia, de 2 de febrero de 1880, expresó la conveniencia de que el futuro Código Civil respetase los derechos civiles forales en aquellas partes en que eran singulares y dignos de seguir rigiendo. La Comisión que creó dicho ministro incorporó por esta razón un jurista de cada una de las regiones de Derecho Civil foral, para que expresara el contenido de sus ordenamientos y seleccionara las instituciones que deberían continuar. Por Cataluña, Durán i Bas, por Aragón, L. Franco y López, por Navarra, A. Morales y Gómez, por Galicia, R. López del Lago, por las Vascongadas, L. Lecanda Mendieta y, por Baleares, P. Ripoll Palau.

Cada uno de ellos hicieron Memorias, entre las que destacaron las de Durán i Bas y Franco López.

Para facilitar la redacción del Código se utilizó la técnica de la ley de bases. Era más fácil sacar adelante una norma con contenidos lo más genéricos posible. Siendo ministro de Gracia y Justicia Alonso Martínez, presentó en las Cortes su Proyecto de Ley de Bases para el Código Civil de 22 de octubre de 1881; pero el sistema de ley de bases en este primer planteamiento sería rechazado por las Cortes.

Otro congreso de jurisconsultos celebrado en 1886 se había mostrado muy favorable a la Codificación Civil, 341 congresistas contra 400, así como sobre la unificación del Derecho Civil (244 congresistas contra 90 y 31 abstenciones), aunque con el matiz de que dicha unificación era compatible con la vigencia de «algunas instituciones jurídicas forales» (186 a favor de la compatibilidad, 158 en contra y 61 abstenciones).

Al fin se aprobó con todas estas orientaciones (y las que se contuvieron en el proyecto que F. Silvela presentó a las Cortes el 7 de enero de 1885, siendo ministro de Gracia y Justicia) la Ley de Bases de 11 de mayo de 1888, que autorizaba al Gobierno para publicar un Código redactado por la Comisión de Codificación, que luego se llevaría a las Cortes para ratificación; el punto de partida sería el Código de 1851 y los derechos forales se mantendrían «en su integridad». El texto articulado del Código se publicó en la Gaceta por Real Decreto de 6 de octubre de 1888. La Ley de 26 de mayo de 1889 ordenó una nueva redacción corregida y el 24 de julio de 1889 se publicó la nueva edición oficial[136].

El Código utilizaba respecto de los derechos forales la fórmula de que se conservarían «por ahora» en su integridad. El artículo 6 de la Ley de Bases había ordenado que se redactaran Apéndices forales, donde se recogieran las instituciones que conviniese conservar, en el orden de ideas que había expresado el citado Decreto de 1880 de Álvarez Bugallal. Pero no se puso demasiado empeño en la redacción, de modo que no se avanzó mucho, aunque se formaron, por Decreto de 24 de abril de 1899, comisiones especiales que integrarían juristas de las regiones forales. Se llegó, no obstante, sólo a la formulación del Apéndice aragonés, que se publicó por Real Decreto de 7 de diciembre de 1925.

La Compilación del Derecho Civil Especial de Cataluña se aprobaría el 21 de julio de 1960.

4. Por lo que concierne a la recuperación de instituciones políticas de autogobierno propias de Cataluña, la centralización se mantuvo dominante desde los Decretos de Nueva Planta hasta la Constitución de 1931, aunque conoció un período revolucionario y excepcional, al término del Sexenio democrático.

Ya al final de ese período el rey Amadeo I abdicó el 11 de febrero de 1873, lo que dio lugar a la proclamación de la I República española por parte del Congreso de los diputados y el Senado reunidos como «Asamblea Nacional». Aunque no hubo una declaración específica al respecto, quedaba derogada la Constitución de 1869, y había que elaborar otra nueva, que a pesar de las disputas entre unitaristas y federalistas se inclinó por el federalismo, considerando la abrumadora victoria de los partidos que defendieron la orientación federal en las elecciones convocadas por el Gobierno de Estanislao Figueras: 343 escaños de los 391 electos[137]. Durante el Gobierno de Pi i Margall, que había sucedido a Figueras, se encomendó la redacción de una nueva constitución federal a Emilio Castelar, nada partidario del federalismo. El proyecto de constitución lo redactó una comisión presidida por Nicolás Salmerón, en la que también estuvo Castelar, Manuel Pedregal, Rafael María de Labra y Francisco de Paula Canalejas. Se presentó el proyecto de constitución a las Cortes Constituyentes el 17 de julio de 1873. Pi i Margall dimitió al día siguiente incapaz de frenar la insurrección cantonalista. Se empezó a discutir en el siguiente mes de agosto, aunque el debate duró el brevísimo período de tres días.

El Estado miembro es la pieza esencial del sistema y la base de la Federación, lo que supone una concepción nueva de la división territorial española, sobre todo en lo que concierne a las provincias que dejan de ser un instrumento para la acción de la Federación (lo habían venido siendo, por contra, del Estado centralista) y pasan a serlo de los Estados miembros como un elemento más de su organización administrativa del que pueden disponer libremente, determinando, si lo estiman conveniente, su supresión. Así viene claramente establecido en el artículo 1.º («los Estados podrán conservar las actuales provincias o modificarlas, según sus necesidades territoriales») y resulta también del artículo 100 («Los Estados regularán a su arbitrio y bajo sus expensas, su organización territorial»). Este dominio sobre sus propias estructuras territoriales, sea o no imprescindible en el esquema federalista, refleja también un antiprovincialismo abiertamente expresado en las corrientes federales hispanas (así en los escritos de Pi i Margall y de Almirall; son ilustrativas, por ejemplo, las Bases para la Constitución federal de la Nación española y para la del Estado de Cataluña que redactó Almirall; decía en el comentario al artículo 1.º: «Creemos que España debe dividirse en grandes Estados…, la división en pequeñas provincias es una división ficticia, hija sólo del afán de destruir las antiguas divisiones»)[138].

La distribución de competencias entre la Federación y los Estados, que recuerda en su técnica a la Constitución americana (cuya influencia en este período de la vida española, sobre todo en la Constitución de 1869 que precede al proyecto que comentamos, ha probado J. Oltra)[139]. En el título V (sin articular) se efectúa una enumeración de las facultades correspondientes a los poderes públicos de la Federación. Es una lista larga de veintidós epígrafes que recoge desde las «relaciones exteriores» a los correos, telégrafos, ferrocarriles, montes y minas, conservación del orden público, etcétera. Es una lista única. No hay luego otra que recoja las competencias de los Estados, pues no puede tenerse por tal la referencia puramente enunciativa que contiene el artículo 96 del proyecto. Según este precepto, «los Estados regirán su política propia, su industria, su hacienda, sus obras públicas, sus caminos regionales, su beneficiencia, su instrucción…». Lo que tiene de interés para el deslinde competencial es la declaración final del artículo citado que contiene una cláusula residual de competencias que beneficia a los Estados, en su virtud, los Estados son los competentes en «todos los asuntos civiles y sociales que no hayan sido por esta Constitución remitidos al poder federal».

Los poderes de los Estados configurados en los amplios términos descritos se someten, sin embargo, a un sistema de límites expresamente determinado. Así, por ejemplo, «los Estados no podrán legislar ni contra los derechos individuales, ni contra la forma republicana, ni contra la unidad y la integridad de la Patria, ni contra la Constitución federal» (artículo 99). Tampoco «podrán mantener más fuerza pública que la necesaria para su política y seguridad interior». Y los límites no se refieren tan sólo al ejercicio de los poderes constituidos, sino también al propio poder estatal constituyente; en este sentido, aun cuando se reconoce el derecho de cada Estado a establecer su propia Constitución, esta debe someterse al «juicio y sanción de las Cortes federales, que examinarán si están respetados o no en ellas los derechos de la personalidad humana, los límites de cada Poder y los preceptos de la Constitución federal» (artículo 102). Previene también el proyecto sobre la «reunión de dos o más Estados sin el consentimiento de las Cortes de los Estados interesados y sin la sanción de las Cortes Generales».

La resolución de los conflictos entre los Estados y con la Federación se encomienda al Tribunal Supremo (artículos 78 y 79).

Por último, la reforma constitucional queda abierta a la disponibilidad de las Cortes. Si estas la acordaran habrían de disolverse; se convocaban luego nuevas Cortes, con el carácter de constituyentes, que producían la reforma. Aunque el procedimiento no fuera simple, se retenía, en definitiva, por las Cortes generales la competencia de la competencia, esto es, la disponibilidad sobre el sistema constitucional entero[140].

La primera y única quiebra generalizada del centralismo uniformista, que los liberales conservadores se empeñaron en implantar a lo largo del siglo XIX, se produjo en el corto y trepidante período en que tuvo vida la I República, desarrollada en un breve lapso temporal entre los años 1873-1874. Realmente, nunca como entonces la ruptura con el centralismo sería más radical ni aparatosa. Aunque los republicanos de aquella época estaban divididos entre unitaristas y federalistas, estos últimos se mostraron enseguida poco dispuestos a las contemplaciones: se constituyó en Madrid un Comité de Salud Pública que presionaba por la constitución inmediata de los cantones; el 8 de marzo de 1873 se proclamó el Estado catalán, que entre otras alternativas radicales toma la de abolir el ejército. Después, ya con Pi i Margall en la presidencia, vendría el gran movimiento cantonal, que incendió con la velocidad de la pólvora Andalucía, Extremadura, Levante y algunos lugares de Castilla. El tercer presidente de la breve I República, Nicolás Salmerón, reaccionó, tras la dimisión de Pi, contra la revolución cantonalista, consiguiendo imponer en la mayoría de los lugares la disciplina del Gobierno central[141].

5. La reclamación de soluciones específicas para que Cataluña recuperase sus instituciones de gobierno está directamente vinculada al desarrollo del nacionalismo catalán a finales del siglo XIX. Los comienzos de este movimiento se han vinculado siempre, aunque remotamente, al movimiento romántico de principios del siglo XIX que sirve de proyección al renacimiento literario y cultural de Cataluña. La «Oda a la Patria» que escribió Aribau en catalán en 1833 suele tomarse como fundamental punto de partida del renacimiento literario, basado en la lengua catalana, transformada entonces en un vehículo prestigioso de comunicación cultural. Tal renacimiento tiene lugar, propiamente, con los juegos florales que se inauguran en 1859. En esta importante plataforma se van a batir los ingenios orgullosos de poder usar una lengua diferenciada, de un idioma europeo, que contribuyen a mejorar y divulgar. El perfeccionamiento del idioma contó en dichos juegos, a partir de 1870, con un agente extraordinario, el sacerdote Verdaguer, de quien el poeta Maragall dijo que fue «el poeta que creó nuestra lengua»[142].

Al tiempo que florece el uso literario de la lengua catalana, grupos de investigadores vinculados a este mismo movimiento cultural se dedican a reivindicar y estudiar la historia de Cataluña, mostrando la peculiaridad de sus instituciones de Gobierno, las especialidades del régimen de sus derechos en comparación con los castellanos y la singularidad de los grandes eventos que protagonizaron en el pasado. Paulatinamente se van conjugando todos los elementos que han servido para caracterizar el nacionalismo romántico: un pueblo asentado en un territorio geográficamente bien definido, con lengua, historia y cultura propias. También se va consiguiendo implantar los ideales de la Renaixença, al principio profesados por un reducido grupo de iniciados comprometidos, para extenderlo después a todas las clases sociales. De esta manera, cuando el movimiento cultural empiece a ser la base de reivindicaciones políticas, el catalanismo podrá ser manejado indiferentemente por conservadores y progresistas, ya que ambos grupos defenderán con el mismo orgullo su pasado.

A esta coincidencia no se llegará, desde luego, por idénticos caminos políticos. La derecha catalana había sido en el siglo XIX uno de los firmes bastiones contra el liberalismo nacionalista, o, al menos, contra algunas de sus políticas más caracterizadoras. Este antiliberalismo tenía algunas razones económicas que se mostraron vivamente con ocasión de gobiernos decididamente librecambistas. Se añadían a estas otras razones políticas de oposición al liberalismo: los liberales, a la postre, no eran sino continuadores de los Gobiernos borbónicos que habían apretado la tuerca de la centralización hasta hacer perecer en ella a las viejas instituciones catalanas, con el inri añadido de que habían sustituido las antiguas demarcaciones de la Administración territorial por otras nuevas, artificiosas y sin tradición, en las que se habían asentado los agentes del poder central. Desde estas posiciones de fondo era consecuente construir una teoría política que se apoyase, entre otros elementos esenciales, en la transformación del Estado para dar paso a una fuerte descentralización. La difusión de esta ideología, a partir de la derecha, no era difícil porque también la Iglesia, por razones que le concernían directamente, era marcadamente antiliberal. De forma que apoyó de modo natural la difusión de las ideas de sus compañeros de aversiones. La sede de Vich fue entonces un conocido centro de difusión de la cultura catalana; cuando Morgades (restaurador de monasterios y defensor convencidísimo del uso del catalán en el púlpito) fue sustituido en la sede episcopal por Torres i Bages, aún se potenció más aquella comunión de intereses que encontró en Torres a uno de los más difundidos y conspicuos teóricos del regionalismo[143].

La trayectoria de la izquierda al catalanismo político había dado un rodeo diferente. Un antecesor federalista fue, inicialmente, Pi i Margall. En sus concepciones ideológicas no estaba la reivindicación catalanista sino la sustitución del modelo de Estado monárquico, uniforme y centralizado por una República federal que enmarcara un proceso de transformaciones que alcanzarían tanto a Cataluña como a los demás territorios españoles. Ya hemos hablado de esos fracasos[144].

Esta opción, en esencia, era igualitaria, mientras que la reivindicación nacionalista se había de alimentar principalmente de desigualdad o particularismo, de especialidad o singularidad de un territorio, por razón de su lengua, su historia y su cultura, de todos los demás del Estado.

El salto del republicanismo federalista al catalanismo lo propició ideológicamente un ilustre discípulo de Pi, Almirall. La sustitución de un modelo de descentralización igualitario por otro que atenderá esencialmente los intereses de Cataluña fue el empeño de Almirall. «Debemos tener como única bandera —decía— nuestro amor a Cataluña». Puso su esfuerzo de organizador en crear medios de comunicación (el Diari Català) que difundieron la ideología, propició la celebración de reuniones y congresos de adeptos y, sobre todo, fundó, en 1882, el Centro Catalán.

Almirall no consiguió éxitos con el partido que fundó pero sí ganó una experiencia que marcaría siempre la trayectoria del catalanismo: la necesidad de que, para conseguir éxitos, las fuerzas políticas, de derechas y de izquierdas, actuasen conjuntamente.

La doctrina de Almirall, almibarada de conservadurismo y canalizada hacia reclamaciones estrictamente regionalistas, tuvo una destacada presencia en el importante Memorial a Alfonso XII, formulado en 1885. Partiendo de la crítica a formas de gobierno decadentes, implantadas en un Estado exhausto, dominado por políticos profesionales de Madrid, lo que más merece ser resaltado era la presentación de Cataluña como «pueblo», incluso caracterizado por su raza, pero, sin duda, diferenciado por su lengua, cultura e historia. En el pasado tuvo Cataluña sus instituciones hasta que los borbones las derribaron y los liberales, sus continuadores, concluyeron la demolición para sustituir el viejo orden institucional por un armazón nuevo, imitado de la organización administrativa francesa, de raíz pesadamente centralista. En este proceso se habían extinguido no sólo las instituciones y el derecho público, sino también el derecho civil, cuya formación se remonta a la época en que Cataluña no dependía de Castilla y cuya especialidad es visible en fórmulas inexistentes en el resto del Estado[145].

En el Memorial, además de las cuestiones que lucen expresas, aparecen evidenciadas, aunque implícitas, otras: toda la decadencia de España es hija del modelo organizativo en que los políticos se enfrascaron desde los Decretos de Nueva Planta y seguidamente en el constitucionalismo liberal; por otro lado, surge el mito del nacionalismo castellano dominante que ha aplastado el derecho de autogobierno del pueblo catalán, bien acreditado y justificado en la historia. La exposición, en la que no se usa nunca la palabra «nación», no concretaba tampoco las fórmulas de autonomía política a las que los redactores aspiraban. Estos elementos complementarios de la teoría nacionalista se formarán inmediatamente después.

El catalanismo político debe mucho en su desarrollo final a Prat de la Riva[146]. Aunque procedente sociológica e ideológicamente de la derecha, entendió, desde muy joven, que el movimiento reivindicativo debían abanderarlo todas las fuerzas políticas. Estratégicamente, la punta de lanza ante el Gobierno del Estado debían ser los conservadores, ya que difícilmente una reclamación sostenida por el nacionalismo de izquierdas podía hacer mella en la trama que los políticos madrileños tenían tejida para blindar la España de la Restauración. Era importante para Prat, por tanto, el modo de presentar las cosas. No obstante lo cual, cuando redactó su Catecismo en 1894 ya aparecieron algunos extremos que no serían encajables en la mentalidad de los liberales de aquella época, afincados en un centralismo pétreo. Por ejemplo, allí donde se ponía de manifiesto que el Estado español era una estructura artificial y mecánica, impuesta con violencia; o que dicho Estado, así concebido, era enemigo de Cataluña. Pero esta queja nunca la completó declarando cualquier clase de aspiración al separatismo, pese a las imputaciones que se le hicieron al respecto: «La vida en común desde antiguo —decía— ha creado vínculos con la unidad más amplia de España que no pueden quebrarse».

Las Bases de Manresa, que se formulan el 27 de marzo de 1892, tienen la inspiración evidente de Prat de la Riva, sometiendo a rebaja algunas de sus posiciones más extremas. El documento, aunque escueto, fue el programa fundamental del catalanismo prácticamente hasta los albores de la II República. No son ningún proyecto independentista, sino una forma de articulación de Cataluña en el Estado. La Base primera se refiere a las atribuciones del poder central, que desglosa, para referirse inmediatamente, más por extenso, al «poder regional» en las Bases 2.ª a 17.ª Se prevé en ellas el establecimiento de una «Constitución Regional Catalana» donde se organicen los poderes y determinen las competencias. La lengua catalana «será la única —según la Base 3.ª— que, con carácter oficial, podrá usarse en Cataluña y en las relaciones de esta región con el poder central». Se revisa la división territorial existente basando la nueva en la «comarca natural» y el municipio. Respecto del ejercicio de sus potestades, la Base 6.ª expresa que Cataluña «será la única soberana de su Gobierno interior». Ejerce la potestad legislativa, que radicará en las Cortes Generales (Base 7.ª). El poder judicial habría de reorganizarse restableciendo la antigua Audiencia de Cataluña (Base 8.ª), y el poder ejecutivo se atribuiría a cinco o siete altos funcionarios nombrados por las Cortes (Base 9.ª). Respecto de su contribución a las cargas públicas, la Base 12.ª prevé que Cataluña participará en la formación del ejército permanente de mar y tierra por medio de voluntarios o de una compensación en dinero previamente convenida, como ocurría antes de 1845. Las Bases de Manresa hacen especial mención también a la competencia de Cataluña en materia de enseñanza pública (Base 15.ª).

A pesar de que, en algunos extremos, las aspiraciones de las Bases de Manresa eran exigentes, el catalanismo de izquierdas no apreció la viabilidad de un modelo reivindicativo basado en la organización del autogobierno de Cataluña dentro de España. De esta desconfianza derivaría incluso su oposición al Gobierno Silvela-Polavieja, de 1899, en el que estaba integrado un ministro catalán, Durán i Bas, próximo a las ideas que se sostenían en las Bases citadas.

El gran impulso hacia adelante del movimiento catalanista se produjo a partir de que, en 1901, los candidatos representantes de dicha opción política vencieron en las urnas a los republicanos de Lerroux y a los partidos dinásticos. De este triunfo surgiría la Lliga Regionalista, que tendría una influencia dominante en la política autonómica hasta la II República. Prat controlaba la Lliga en Cataluña y Cambó era la cabeza política, dotada de gran capacidad y talento, que representaba sus opciones en las instituciones estatales. Contaban con buenos medios y recursos y con gran capacidad de propaganda. Cuando Maura subió al poder en 1903 encontraron en él un interlocutor especialmente propicio, considerando, al menos, que tenía sinceros propósitos de iniciar una reforma del régimen local español orientada en un sentido moderadamente descentralizador. Las posibilidades de acuerdo entre Maura y Cambó eran efectivas. Pero su simple enunciado determinó que la izquierda se separase de cualquier proyecto en tal sentido, constituyendo un partido de oposición. La separación de fuerzas políticas catalanas nacionalistas provocaría nuevos deterioros en los resultados electorales, que se manifestaron en la derrota que Solidaridad Catalana sufrió a cuenta de los republicanos de Lerroux. Aunque la política de Cambó y Maura sufrió un duro golpe y fue objeto de fuerte oposición, sacó adelante el único proyecto de descentralización ejecutado durante el período, que fue la Mancomunidad que integraba a las cuatro provincias catalanas, a las que se otorgó un Estatuto unitario aprobado por Real Decreto de 26 de marzo de 1914. Prat de la Riva sabía bastante de la utilidad de usar el poder local al servicio de la cultura y el nacionalismo, a raíz de su experiencia como vicepresidente de la Diputación Provincial de Barcelona, cargo que ocupó en 1907. De modo que cuando el propio Prat detentó la presidencia de la Mancomunidad, dedicó mucha atención a la modernización de Cataluña y a la mejora cultural de la población. Su tarea la continuó Puig i Cadafalch, cuando Prat murió en 1917.

La Mancomunidad no fue, desde luego, una organización dotada de extensos poderes autonómicos, pero supuso una experiencia de indudable interés considerando que permitió la gestión en común, para las cuatro provincias catalanas, de la significativa lista de asuntos a que aludía el artículo 2.º del Estatuto (carreteras y caminos, hospitales, construcción y explotación de ferrocarriles y, en general «todos los servicios y todas las funciones que la legislación provincial vigente permita establecer y ejercitar a las Diputaciones Provinciales, y que las Diputaciones mancomunadas no hayan establecido o utilizado hasta el presente»)[147].

La escasa satisfacción política que la solución de la Mancomunidad ofreció a los nacionalistas de izquierdas justificó la inclinación de los mismos hacia las soluciones republicanas. Cambó siguió siendo durante años el político más poderoso de Cataluña, pero en la deriva ideológica le arrebató Maciá el testigo del nacionalismo catalán, contundente partidario de una república independiente de Cataluña dentro de la república federal española.

Estas concepciones políticas desembocarían en el reconocimiento de las posiciones catalanistas en el Pacto de San Sebastián y en la formulación final del proyecto de Estatuto Catalán en Nuria el 11 de agosto de 1931, antes, por tanto, de que se aprobara la Constitución republicana que sería sometido a debate ulterior en las Cortes hasta convertirse en el Estatuto de 1932[148].

Dos proyectos hechos desde la Mancomunidad, las «Bases para la autonomía de Cataluña» elevadas al Gobierno el 25 de noviembre de 1918, y las «Bases de la Comisión Mixta parlamentaria y de la mancomunidad para la autonomía catalana», presentada al presidente del Consejo de Ministros el 29 de diciembre de 1918, en las que se invoca sin rodeos la soberanía de Cataluña al lado de la de España, indican bien la derrota que llevaba entonces la política de los nacionalistas.

En el período que media entre estos años finales de la segunda década del siglo y los inmediatos anteriores a la proclamación de la II República el 14 de abril de 1931, no hay avances importantes en las reivindicaciones nacionalistas y, desde luego, no se logra ninguna realización política-práctica. El paréntesis abierto con la dictadura de Primo de Rivera, desde 1923, no era propicio para abordar problemas de aquella clase. Además, justo a partir de la instauración de la dictadura, la Lliga comienza su declinación que dejará paso al catalanismo de izquierdas.

Este último era favorable a la implantación de una República democrática de carácter federal, que sirviera para resolver el «problema catalán», en términos de reconocimiento de autogobierno. Sin embargo, la articulación técnica de ese federalismo no se explica razonadamente nunca. Más bien, hacia lo que conduce la corriente reivindicativa es a la utilización del derecho de autodeterminación de Cataluña para permitirle que defina en una norma, llamada, también ambiguamente, Constitución o Estatuto, sus instituciones y poderes, y la presente después al Parlamento del Estado para que la ratifique, sin alterarla, y procure su articulación con el resto de España.

El derecho de autodeterminación será el indiscutible motor de las opciones de autogobierno que empiezan a utilizarse en los prolegómenos de la II República. Para que no quepa ninguna duda del prestigio que llega a tener tal idea, uno de los políticos de más fulgurante carrera, brillante y con más proyección de aquel tiempo, como era M. Azaña, se conforma con su reconocimiento y ejercicio, en un famoso discurso que pronuncia en Barcelona el 27 de marzo de 1930, en el que, entre otras cosas, dijo: «Yo concibo, pues, a España, con una Cataluña gobernada por las instituciones que quisiera darse mediante la manifestación libre de su propia voluntad, unión libre de iguales con el mismo rango, para así vivir en paz, dentro del mundo hispánico que nos es común y que no es menospreciable. Y he de deciros que si algún día dominara en Cataluña otra voluntad y resolviera ella remar sola en su navío, sería justo el permitirlo y nuestro deber consistiría en dejaros en paz, con el menor perjuicio posible para unos y otros, y desearos buena suerte, hasta que cicatrizada la herida pudiésemos establecer al menos relaciones de buenos vecinos. No se dirá que no soy liberal. Pero si esto ocurriera, y en el momento que se presentase, el problema sería otro. No se trataría de liberación común, sino de separación. No es lo mismo vivir independiente de otro que vivir libre. Nuestro país español es una prueba de lo que os digo»[149].

Expresa el discurso de Azaña no sólo sus propias convicciones, tan catalanistas en aquel preciso momento, sino también un estado de opinión dominante entre los partidos de orientación republicana, que se pondría de manifiesto unos pocos meses después, en agosto de 1930, en la reunión que dio lugar al denominado Pacto de San Sebastián. Aunque, durante bastante tiempo, los asistentes a la reunión discutirían sobre el alcance de algunos extremos del acuerdo allí alcanzado, ninguno negó después que la solución acordada para la «cuestión catalana» radicaba esencialmente en el reconocimiento del derecho de autodeterminación, aunque, desde luego, su ejercicio y consecuencias no llegaran a concretarse sino en términos muy generales, siempre referidos a una autodeterminación «interna», que no tendría como consecuencia la separación de España sino la libre determinación de la forma de disponer su autogobierno y de vincularse al Estado.

En este sentido, los delegados catalanes en la reunión en que se celebró el aludido Pacto emitieron una nota explicativa en la que se aludía al «compromiso formal contraído por todos los presentes respecto a la solución de la cuestión catalana a base del principio de autodeterminación, concretado en el proyecto de estatuto o constitución autónoma, propuesta libremente por el pueblo de Cataluña y aceptada por la voluntad de la mayoría de los catalanes, expresada en un referéndum votado por sufragio universal».

V

Dos recuperaciones del autogobierno: 1932 y 1979. Identidades y diferencias

1. Varios asistentes a la reunión (Alcalá Zamora, Miguel Maura, Carrasco i Formiguera…) se atuvieron a versiones no muy diferentes del acuerdo, en lo que al arreglo del problema catalán se refería. Tiempo después, cuando se inició el debate sobre la totalidad del Estatuto en las Cortes constituyentes, Maura fue invitado a concretar los términos del Pacto de San Sebastián, lo que hizo afirmando «sin temor a que nadie pueda contradecirme» «que el compromiso contraído en este Pacto se cifraba en esto: primero, en que Cataluña, una vez proclamada la República, no tomaría nada por su mano; segundo, que la Asamblea de Ayuntamientos de Cataluña confeccionaría un Estatuto: que ese Estatuto pasaría por el plebiscito de Cataluña, sería traído a las Cortes y el Gobierno —el Gobierno que hubiera— se comprometía a traerlo a las Cortes, pero que las Cortes, libérrimamente, sin ninguna traba, que ni siquiera podía alcanzar a los que estaban presentes en el Pacto de San Sebastián, que no podían comprometer absolutamente nada, lo discutieran, votaran y aprobaran. Y, por último, que Cataluña —mejor dicho—, los que asistían al Pacto de San Sebastián en nombre de los partidos catalanes, se comprometían a aceptar lo que las Cortes resolvieran». La exposición de Maura revela, como ha destacado J. Tornos Mas[150], entre otros, que su interpretación del Pacto de San Sebastián era que el proyecto de Estatuto quedaba finalmente sometido a lo que las Cortes libremente decidieran sobre él. Lerroux confirmó la interpretación de Maura. Pero otros parlamentarios, como Alonso de Armiño, explicaron justamente lo contrario, manifestando, al menos, que había existido la intención de condicionar la voluntad del Parlamento soberano.

Lo que no cabe duda es que en el Pacto se había concordado en líneas generales el procedimiento para el ejercicio del derecho de autodeterminación, que comprendía la redacción de la norma reguladora del autogobierno (constitución o estatuto) y su aprobación y sometimiento a referéndum. Pero hubo un primer ejercicio del derecho, mucho más informal y revolucionario, expresado en la asunción por Maciá, en la noche del 13 al 14 de abril, del Gobierno de Cataluña, después de ocupar el Ayuntamiento de Barcelona, y, acto seguido, en la declaración del Estado catalán. Su manifiesto del día 14 decía: «En nombre del pueblo de Cataluña proclamo el Estado catalán bajo el régimen de una República catalana, que libremente y con toda cordialidad anhela y pide a los otros pueblos de España su colaboración en la creación de una Confederación de pueblos ibéricos y está dispuesta a lo que sea necesario para liberarlos de la Monarquía borbónica».

Semejantes declaraciones, hechas el mismo día que se establecía la República en España, reclamaban una inmediata reacción del Gobierno provisional, que envió enseguida a tres ministros, que pactaron, sin muchas dificultades, con Maciá, una rebaja en el fondo y la forma de sus pretensiones. En una nota del presidente catalán, emitida al término de la reunión celebrada el día 17, se traduce bien su aceptación de no precipitar los acontecimientos. A su Gobierno lo denomina en la nota, con más moderación que la empleada el 14 de abril, «Consejo de Gobierno de la República en Cataluña». De la reunión había surgido también el acuerdo de utilizar la denominación Generalitat (que, en realidad, había puesto en circulación Antonio Maura al redactar el Dictamen de la Comisión extraparlamentaria en 1919) para designar al Gobierno catalán. La institución requirió desempolvar la historia…

Como consecuencia del ajuste provisional de la Generalitat, el Gobierno central también se ocupó enseguida de precisar y delimitar sus atribuciones, e incluso de darle base legal al reconocimiento de la misma, lo que ejecutó con un Decreto de 21 de abril de 1931 sobre el gobierno y administración de las provincias, en cuyo artículo 6 se disponía la desaparición de las Diputaciones Provinciales atribuyendo al Gobierno provisional de la Generalitat sus competencias y la constitución de la Asamblea con representantes de los ayuntamientos.

La organización interna de la Generalitat sería establecida por un Decreto de 28 de abril, dictado por su propio Gobierno. Se determinaban en él las estructuras fundamentales políticas y administrativas, y las competencias y los procedimientos para resolver los conflictos con el Estado. Se incurrió en algunos excesos en la autoatribución de competencias, que hubieron de ser desautorizados por el Gobierno del Estado, en términos cordiales, hasta tanto no se aprobaran definitivamente la Constitución y el Estatuto de Cataluña.

Pero todos estos acontecimientos reflejan la firme convicción política de que se había iniciado el proceso de autodeterminación previsto en el Pacto de San Sebastián, que había de llevar a la recuperación de la posición de autogobierno que se había perdido en 1714. A esta construcción responde, exactamente, la argumentación de un dictamen que emite Maspons i Anglasell sobre la relación de Cataluña con el Estado español.

Siguiendo el procedimiento previsto en el Pacto de San Sebastián para la solución de la «cuestión catalana» y el ejercicio del derecho de autodeterminación, el Estatuto de Cataluña fue elaborado con toda rapidez sin esperar a que las Cortes Constituyentes terminaran su trabajo. Una comisión designada por la Generalitat se reunió en el Santuario de Nuria y en diez días (desde el 10 al 20 de junio de 1931) elaboraron un proyecto de Estatuto[151].

El texto fue publicado en el Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes el 18 de agosto de 1931. En el Preámbulo se advierte expresamente que había sido hecho «en ejercicio del derecho de autodeterminación que compete al pueblo catalán». Al usarlo también se concreta un proceso en el cual «la personalidad política de Cataluña debía precisar su compromiso con la República española… de marcar las líneas fundamentales de su estructuración». Y continúa con esta declaración fundamental: «con esta obligación, voluntariamente asumida, se ha querido ofrecer a las Cortes Constituyentes de la República una prenda del amor que pone Cataluña en la defensa de la libertad que todos los pueblos de España han conquistado por la revolución del 14 de abril». Añade, en fin, que «Cataluña quiere que el Estado español se estructure de manera que haga posible la Federación entre todos los pueblos hispánicos».

Según se había prevenido también en la reunión de San Sebastián y en las declaraciones acordadas entre los partidos, se siguió el procedimiento para el ejercicio del derecho de autodeterminación, que implicaba el sometimiento del texto a votación popular. Primero se reclamó el apoyo plebiscitario de los ayuntamientos, que se lo otorgaron por unanimidad. Entre los concejales de los ayuntamientos votaron a favor 8349 y sólo 4 en contra. Resultados impresionantes a los que siguió el contundente referéndum popular, que arrojó un saldo de 792 574 votos emitidos, de los que fueron negativos solamente 3286.

Después de aprobado se remitió a las Cortes Constituyentes como Estatuto, y no como proyecto de Estatuto. La función de las Cortes sería sancionarlo, no someterlo a revisión.

Las Cortes Constituyentes recibieron y publicaron el texto, pero aparcaron su tramitación hasta tanto se elaboraba la nueva Constitución republicana.

Cuando le llegó el turno al debate sobre el Estatuto, quedaron expuestos sobre la mesa todos los problemas acerca de si las Cortes tenían, o no, libertad de enmienda o si les correspondía un simple voto de ratificación. La cuestión fue saldada a favor de la potestad de enmienda de las Cortes, aceptada a regañadientes, pero impuesta por la brillante defensa de la misma que desarrolló Azaña ante la cámara. El Estatuto de Cataluña contenía, en cuanto que se había elaborado anticipadamente, muchas determinaciones que no se acomodaban a lo establecido en la Constitución. El voto de las Cortes sobre el Estatuto no podía ser, pues, de simple ratificación, sino que era preciso proceder a su ajuste. La operación se encontraba con las posiciones, de apariencia irreconciliable, de Esquerra Republicana y los proponentes del texto autonómico y los republicanos centralistas para los que algunas de las proposiciones estatutarias eran inadmisibles.

Sin duda alguna, el texto del Estatuto pudo acomodarse a la Constitución y salir adelante hasta aprobarse, gracias al prestigio político e intelectual y a la fuerza argumentativa de Azaña, que se empleó a fondo en su discurso en las Cortes sobre el Estatuto, pronunciado el 27 de mayo de 1932[152].

Contiene la vibrante exposición de Azaña un recorrido histórico sobre la organización del Estado en el Antiguo Régimen, en la que describe una organización política basada en la libertad, el particularismo y la agrupación de los diferentes territorios en una unidad superior llamada España. En el marco de esta situación cada una de las partes tenía su propia individualidad y sin perjuicio de ello los españoles de la época eran «tan españoles como nosotros, tan españoles como sus antecesores». Aunque con la llegada de la monarquía austríaca se inició una política de «sojuzgamiento de las libertades locales», tal política no tenía propósitos asimilistas; no se trataba de fundir Estados, sino de «sojuzgar a los súbditos». Pero por este camino, cuando arriba a España la dinastía borbónica, se procede a la liquidación de los últimos Estados peninsulares de la antigua monarquía católica.

El trabajo de las monarquías extranjeras para acabar con las viejas libertades del pueblo español es calificado por el ferviente republicano Azaña con la siguiente rotundidad: «Esta España no debe nada a las dinastías extranjeras, ni siquiera su unidad, y, en cambio, España es acreedora a estas dinastías de muchos siglos de abyección y de desgobierno».

«La política asimilista del Estado español —explica Azaña en un pasaje crucial de su discurso— se inaugura propiamente en el siglo XIX. No es asimilista la política de los reyes de la Casa de Austria; pero sí quiso serlo la política liberal, parlamentaria y burguesa del siglo XIX. Quiso serlo por varios motivos, entre otros, porque tenía a la vista el ejemplo francés. Hubo en España una ocasión, señores diputados, en que pudo nacer y fundarse con vigor y con un porvenir espléndido una política de Estado nacional, uniforme, asimilista; esa ocasión fue la Guerra de la Independencia… [pero] aquello se dejó perder, entre otros motivos, porque el rey que ocupaba el trono de España más se atuvo a su despotismo, a su tiranía y a su poder personal que a los intereses de la nación, y ahogó, bajo una persecución brutal, en un lago de sangre, los impulsos naturales y espontáneos que hubieran podido librar a España de aquel estado en que se encontraba».

Azaña compara, en un pasaje ulterior, los injustificados miedos a la desmembración de España, derivada del Estatuto catalán, con la organización del Estado español en tiempos de los Reyes Católicos. Explica que si se recogieran en un proyecto de ley los poderes del Estado con que contaban Isabel I y Fernando V y se publicasen en la Gaceta «veríais correr espantados a todos los defensores de la unidad nacional, suponiendo que la hicieran estos reyes…».

Comprende en fin algunos de los temores expresados sobre las consecuencias de la rearticulación del Estado, que resultaría de la aprobación del Estatuto de Cataluña, pero rebate completamente su fundamento, explicando que el Estatuto no es una pieza ordinamental suelta o fuera de sistema, sino que ha de encajarse exactamente en la Constitución. En este punto la posición de Azaña gira radicalmente alejándose de las afirmaciones sostenidas en su discurso de Barcelona de 1930. Dijo al respecto: «Todas las dudas, todas las preocupaciones relativas a la dispersión de la unidad española no están sometidas siquiera a discusión. Ya no lo están; lo hubieran estado mientras se discutió la Constitución, pero una vez votada la Constitución, no hay prejuicio posible que sostenga en cuanto una probable dispersión de la unidad nacional… la unidad esencial de España no puede padecer, porque si padeciera, vosotros no habríais votado la Constitución que nos rige. De suerte que mientras nos mantengamos dentro de los límites de la Constitución, hablar de la dispersión española por la votación de los Estatutos es una insensatez».

Los interesantes debates de la Constitución, en lo que concernía a la organización territorial de España, tuvieron que entrar de frente en la resolución de problemas esenciales que, hasta entonces, habían sido aludidos con bastante ambigüedad por las fuerzas políticas: la titularidad de la soberanía, para decidir si era única o compartida, y si pertenecía a España, a la nación española o al pueblo español, que no eran conceptos equivalentes; la forma de Estado, resolviendo si sería unitario o federal; la cuestión de la generalización o no del sistema de autonomías territoriales; las fórmulas de reparto de atribuciones entre el poder central y las regiones. En fin, los instrumentos para la resolución de los conflictos de competencias y el control de las autonomías[153].

Respecto de la titularidad de la soberanía, la tradición constitucional española había utilizado la expresión «soberanía nacional». Esta fórmula excluía cualquier forma de participación en ella de los territorios infraestatales. En el Preámbulo de la Constitución de Cádiz se hablaba de «nación española» y en el artículo 3 se afirmó que «la soberanía reside esencialmente en la nación». Una fórmula semejante utilizó la Constitución no promulgada de 1856 y el artículo 32 de la de 1869. La expresión «nación española» la utilizaron también las Constituciones de 1837, los artículos 11 y 78 de la Constitución de 1845 y los artículos 11 y 87 de la de 1876. En la tramitación de la Constitución de la II República, el Anteproyecto de la Comisión Jurídica Asesora empleaba la expresión «nación española». El concepto fue objeto de debate.

La cuestión de la soberanía enfrentó a quienes pensaban que no era susceptible de división o fragmentación alguna con los que estimaban algunas fórmulas posibles de concurrencia en determinadas decisiones soberanas. Ortega y Gasset[154], entre los primeros, afirmaba que la soberanía «implica la voluntad radical y sin reservas de formar una comunidad de destino histórico, la inquebrantable resolución de decidir juntos en última instancia todo lo que se decida. Y si hay algunos en Cataluña, o hay muchos, que quieran desjuntarse de España, que quieran escindir la soberanía, que pretenden desgarrar esa raíz de nuestro añejo convivir, es mucho más numeroso el bloque de los españoles resueltos a continuar reunidos con los catalanes en todas las horas sagradas de esencial decisión». Franch i Roca, de la minoría federal, invocando la autoridad de Adolfo Posada, apeló a la doctrina federal para reconocer limitaciones de la soberanía estatal y formas de participación en la misma de las organizaciones territoriales interiores. La disputa se llegaría a elevar a grandes alturas intelectuales, con intervenciones de Osorio y Gallardo, Melquiades Álvarez, Royo Villanova, Fanjul, Algora y otros. También se incluyó en el debate el uso, o no, de la palabra «España». A los autonomistas no les producía ninguna incomodidad la palabra «España», pero sí el concepto nación española. Al término de la discusión, bastante apasionada, se concluyó por redactar el artículo 1.º de la Constitución atribuyendo la soberanía al «pueblo en su conjunto». Jiménez de Asúa, en nombre de la Comisión Parlamentaria, advirtió de la evitación deliberada del concepto «nación». «Hemos querido —dijo— emplear esta palabra, más clara y más acertada, de pueblo, y no la de nación, que todavía, en cuanto a su definición, está en el crisol». La palabra «pueblo» aparece en diferentes preceptos de la Constitución (artículos 51, 66 y 103), pero, a pesar de la advertencia de Jiménez de Asúa, también se usa en el articulado el concepto de nación (artículos 53, 67, 76 y 117).

Respecto de la elección de la forma de Estado, tanto en algunas declaraciones relativas al Pacto de San Sebastián, como en manifestaciones de los grupos políticos catalanistas y en el propio texto del Estatuto presentado a las Cortes Constituyentes, se alude a la federación de España. Sin embargo, fueron evidentes las reticencias de los constituyentes a implantar esta forma de Estado, justificando el rechazo con diversos argumentos. En el fondo de ellos, aunque no se manifieste explícitamente, estaba, sin ninguna duda, el fantasma de 1873, el mito construido alrededor de la primera federación intentada en España. Los argumentos que sirvieron para rechazar la opción federalista están expresados en diversos documentos y declaraciones. El Preámbulo del Anteproyecto de Constitución elaborado por la Comisión Jurídica Asesora decía: «Las provincias han adquirido, en el curso de un siglo, personalidad y relieve que nadie puede desconocer; y en la mayor parte del territorio nacional nadie protesta contra esa organización, ni reclama otra. Hubiera sido, pues, arbitrario, trazar sobre el papel una República federal que por lo visto no apetece a la generalidad del pueblo a quien había de serle impuesta. Mas con igual claridad en otras regiones españolas, han surgido o apuntan anhelos de una personalidad autónoma, en términos tan vivos, con razones tan fuertes y con apasionamiento tan considerable, que el cerrar los caminos a su expansión sería sobre una injusta negación del sentido de libertad, una insigne torpeza política. He aquí por qué la Comisión ha preferido, en vez de inventar un federalismo uniforme y teórico, facilitar la formación de entidades que, para alcanzar una autonomía mayor o menor, habrán de encontrar como arranque su propio deseo».

A pesar del aparentemente abierto, expreso y, en la forma de manifestarlo, contundente rechazo del sistema federal, los constituyentes manifestarán, en este punto, sus propias contradicciones, tanto al explicar los fundamentos como al tenerse que rendir a la evidencia de que, para estructurar el nuevo Estado republicano sobre la base de una fuerte descentralización, no tenían más remedio que recurrir a modelos federales. Procede, de nuevo, de la propia Comisión Jurídica Asesora, la confesión de haber empleado como modelo del Anteproyecto las Constituciones de Weimar y austríaca (dice el Preámbulo también claramente que «al señalar las atribuciones inalienables del Estado nos hemos guiado por lo que establecen las Constituciones federales de Europa y por lo que han aceptado hasta fecha reciente los partidarios más estudiosos del federalismo en nuestra Patria»). En pleno debate sobre la naturaleza del Estado que la Constitución estaba tratando de implantar, Alcalá-Zamora explicará los fundamentos de la opción seguida, con la que, cualquiera que fuesen sus inspiraciones, se trató de dejar «expedito el camino para las posibilidades amplísimas de una Constitución federal, sin imponer la rigidez de un tipo, ni el fetichismo de un nombre», y afirmará «yo creo que no es indispensable en la Constitución la palabra federal, porque está la sustancia federal». García Valdecasas, en el seno de la Comisión, fue el más sincero respecto de la fuerza del mito construido alrededor de los excesos y algaradas que provocó la I República Federal. Dijo: «Ha sido un recelo ante la palabra lo que nos ha movido fundamentalmente a descartarla».

En una exposición de Jiménez de Asúa sobre la Constitución en la II República española, se contiene una explicación teórica más elevada sobre las razones por las que, según explica, «Deliberadamente no hemos querido decir en nuestra Constitución que España es una República federal, no hemos querido declararlo porque hoy tanto el unitarismo como el federalismo están en franca crisis teórica y práctica. Sirva de ejemplo el caso de Alemania. Vemos en su Constitución de 1919 cómo se ensanchan los poderes del Reich y cómo los antiguos Estados reciben el nombre menos ambicioso de Länder. El Estado federal alemán va transformándose en Estado integral». Continúa la argumentación de Jiménez de Asúa, haciendo notar que: «El Estado federal, por su parte, no ha podido superar ni fundándose en el principio sinalagmático (que ilustró Pi i Margall) ni en el orgánico, que no se logra fijar satisfactoriamente, ni por la teorética ni por la técnica, su carácter de etapa transitoria hacia un Estado español, que después de haber sido durante siglos un férreo e inútil Estado unitarista, va transformándose en moderno Estado integral, pero sin dejar de ser siempre el mismo y único gran Estado español. Frente al Estado unitario tiene el integral la ventaja, en nuestro caso, de ser compatible, sin imponerlas, con diversos grados de autonomías regionales cuando sean pedidas y procedentes, junto a un régimen de vinculación de otros territorios nacionales no preparados para aquellas formas de autarquía. Y frente al Estado federal tiene el provecho de permitir, sin desnaturalizarse, la existencia de otros territorios, ligados por estrecha dependencia político-administrativa al Estado (sin perjuicio de los diversos grados posibles de descentralización administrativa), junto a otras regiones que quieran o estén capacitadas para asumir funciones de autodeterminación en grado de distinta intensidad, que son variantes de matiz en las posibles autonomías regionales diversas, sin imponer una relación uniforme entre el Estado y unos y otros territorios».

La cuestión de la generalización o no del sistema de autonomías territoriales fue también objeto de un debate en el que se ofrecieron dos alternativas: la primera, dejar la iniciativa a los territorios interesados. La segunda, decidir directamente la regionalización total de España. Esta última fue intensamente defendida por Ortega y Gasset, quien estimaba que el impulso de la autonomía en unos territorios y no en otros llevaría a producir «una división en dos Españas diferentes: una compuesta por dos o tres regiones ariscas; otra, integrada por el resto más dócil al poder central. Para el proyecto es la autonomía algo especial, puesto que no la estatuye para todos los cuadrantes españoles. Esto que pretende ser cautela, previsión y desamor a la aventura, me parece más bien, y a la par, ingenuo y funesto». La alternativa que Ortega ofrecía era la de la generalización desde la Constitución del sistema autonómico, en su convicción de que «si la Constitución crea desde luego la organización de España en regiones, ya no será la España una quien se encuentre frente a frente de dos o tres regiones indóciles, sino que serán las regiones entre sí quienes se enfrenten, pudiendo de esta suerte ceñirse majestuoso sobre sus diferencias el Poder nacional, integral, estatal y único soberano».

El texto constitucional no siguió esta solución, sino la anteriormente comentada. De manera que el acceso a la autonomía requería la cumplimentación sucesiva de una serie de requisitos que se instrumentaban del modo siguiente. El sujeto de la iniciativa autonómica eran las provincias; podían estas en solitario o junto con otras limítrofes (esta condición estaba expresamente dispensada para los territorios insulares), «con características históricas, culturales y económicas comunes», acordar «organizarse en región autónoma para formar un núcleo político administrativo dentro del Estado español» (artículo 11). Para que se pudiera aprobar un Estatuto de Autonomía se establecían las siguientes condiciones: «a) que lo proponga la mayoría de sus Ayuntamientos, o, cuando menos, aquellos cuyos municipios comprendan las dos terceras partes de los electores inscritos en el Censo de la región. Si el plebiscito fuera negativo, no podrá renovarse la propuesta de autonomía hasta transcurridos cinco años; b) que lo aprueben las Cortes» (artículo 12). Los Estatutos eran aprobados por el Congreso cuando no contuvieran principios contrarios a la Constitución o a «las leyes orgánicas del Estado en materias no transmisibles al poder regional». Finalmente, en cuanto a la posición del Estatuto en el sistema de fuentes se precisaba que, una vez aprobado, «será la ley básica de la organización administrativa de la región autónoma, y el Estado español la reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico» (párrafo final del artículo 11)[155].

La Guerra Civil frustró todas estas transformaciones en la estructura territorial del Estado y la implantación de los gobiernos autónomos regionales. Dejó algunas pocas experiencias respecto de la práctica del ejercicio del poder, el reparto de competencias en los conflictos, en cuyos pormenores no es preciso que me extienda. Para Cataluña la breve experiencia autonomista implicó por primera vez en los dos últimos siglos, la apertura a formas de integración en el Estado nacional, que si no eran destructivas en la unidad de este, al menos permitían recordar las viejas formas de gobierno paccionado, concretado ahora en la asignación de competencias sobre materias de las que el Estado no podría disponer en absoluto o debería hacerlo en colaboración con las instituciones de la Generalitat catalana.

2. El régimen autonómico perdido al término de la Guerra Civil no volvió a recuperarse hasta los albores del nuevo período constitucional, que se implantaría en 1978. Las reclamaciones catalanas de un régimen de autogobierno habían sido objeto de proclamas y reclamaciones continuas desde la muerte del general Franco. Cataluña recuperó provisionalmente la Generalitat en 1977, con el retorno del presidente Tarradellas. Los debates constituyentes abordaron de modo natural la regulación de las autonomías territoriales, que se consideró vinculada al Estado de derecho y a la democracia. Todo ello en el marco de un espíritu de consenso del que derivaron también algunas de las características de la solución constitucional a la cuestión autonómica. Aquella política de consenso tuvo el efecto de que el constituyente renunciara a regular algunos aspectos esenciales del régimen autonómico, remitiendo su concreción a decisiones ulteriores que habrían de contenerse en los Estatutos de Autonomía que, sucesivamente, se aprobaran. De las iniciativas territoriales, concluidas con la aprobación de los Estatutos de Autonomía, dependerían dos cuestiones esenciales para la definición de la estructura del Estado: primero, la determinación de cuántas Comunidades Autónomas habrían de constituirse y cuál habría de ser la delimitación de su territorio; segundo, la organización y competencias que asumirían cada una de las Comunidades Autónomas. En relación con ambos elementos esenciales, la Constitución de 1978 aceptó lo siguiente:

—No imponer directamente el mapa territorial de España, de manera que las Comunidades Autónomas a constituir, y su delimitación, dependiesen de iniciativas territoriales, que, objetivamente, podrían dar lugar a que todos los territorios del Estado, mediante agrupaciones de las provincias existentes, o incluso comunidades provinciales aisladas, pudieran acceder a la autonomía política que la Constitución ampara. Por tanto, la Constitución renunció a la definición del mapa de las Comunidades Autónomas.

—Que la organización interna y las competencias de las Comunidades Autónomas fuera decidida dentro del marco establecido en la Constitución, por las propias instancias territoriales. De acuerdo con el artículo 147 de la norma fundamental, correspondería a los Estatutos de Autonomía tanto establecer la organización interna de cada una de aquellas entidades como concretar las competencias que ejercerían, sin más límite que el de no usurpar las atribuciones asignadas directamente al Estado por la Constitución.

En esta opción, remisoria y desregulatoria, fue considerada por alguna doctrina como una verdadera «desconstitucionalización» de la organización territorial del Estado (F. Rubio, P. Cruz Villalón, entre otros)[156]. La afirmación era tal vez exagerada ya que en la Constitución siguen estando los principios esenciales de ordenación del sistema autonómico, pero es expresiva de las importantes omisiones en que incurrió la Constitución de 1978 si se la compara con el pormenor que es normal en otras Constituciones contemporáneas.

Estas serias omisiones son las consecuencias lógicas de la aceptación, como hemos indicado en apartados anteriores, del modelo republicano de autonomías territoriales. Se asumió en aquel período histórico el principio de autodeterminación de las nacionalidades, abanderadas por la reivindicación de Cataluña (recuerdo de nuevo que el Estatuto de Nuria, que sería aprobado en 1932, fue plebiscitado antes de que se aprobase la Constitución de 1931), expresado no como un derecho de secesión, sino como la potestad de decidir, en el seno del Estado, sobre la forma de integración en el mismo, la organización interna de la región y las competencias o poderes que asumía. Tal autodeterminación se configuraría como un poder de autodisposición sobre los esenciales extremos indicados. En su caso, la suma de las decisiones de cada provincia o agrupación provincial sobre su propio destino político, sería la que terminaría configurando el mapa territorial español y la organización y competencias autonómicas. Para dejar un margen importante a la eficacia de tal poder o principio dispositivo, la Constitución tendría que limitarse a establecer las reglas esenciales de ordenación del conjunto, el procedimiento a seguir para acceder a la autonomía y las atribuciones e instituciones indisponibles con que contaría el Estado. Esta es la razón a que responde la consciente desconstitucionalización de la organización territorial asumida en 1978[157].

Los rasgos generales de la regulación de las comunidades autónomas en el Título VIII de la Constitución pueden resumirse del siguiente modo:

1. El reconocimiento de una comunidad autónoma no depende, como regla, de una decisión del legislador estatal (las escasas excepciones a este principio están en el artículo 144), sino de la iniciativa de los territorios interesados (artículos 143 y 151 y disposición transitoria segunda principalmente). En este sentido, puede afirmarse que la primera garantía que la Constitución dispensa a los territorios españoles es previa a la propia situación autonómica, y consiste en configurar la autonomía como un derecho que sólo aquellos están facultados para hacer efectivo. Si la iniciativa se adopta en sentido positivo tampoco es el legislador estatal quien determina el contenido de los Estatutos correspondientes; estos se elaboran por los representantes (locales y parlamentarios) de los territorios interesados (artículos 146 y 151.2).

2. El contenido de la autonomía se fija, pues, precisamente en el Estatuto, que es una norma que requiere la iniciativa territorial, y no en leyes dictadas por exclusiva iniciativa de las Cortes.

3. Aunque las Cortes tienen posibilidad de modificar el proyecto de Estatuto en su tramitación parlamentaria (artículos 146 y 151.2, 2.º y 5.º), hay algunos contenidos del mismo que están fijados constitucionalmente y que no pueden ser rebajados o modificados por decisión del legislador estatal. En cuanto a las competencias, las listas de materias contenidas en los artículos 148 y 149 operan como puntos de referencia inexcusables.

4. Lo mismo puede decirse de las instituciones autonómicas básicas; el Estatuto es la norma que debe regularlas (artículo 147.2.c) en el marco de lo dispuesto en la Constitución, que impone que sean precisamente las referidas en el artículo 152, es decir, cuando menos, una Asamblea legislativa y un Consejo ejecutivo. El contenido del proyecto de Estatuto elaborado por los representantes del territorio interesado no podría ser rebajado en este punto en la tramitación parlamentaria.

5. Lo anterior se confirma aún más si se tiene en cuenta que la Constitución regula las Comunidades Autónomas dotándolas de autonomía política efectiva, lo que supone el reconocimiento de su potestad de dictar leyes y, en consecuencia, su derecho a contar con una Asamblea legislativa entre sus instituciones de Gobierno.

6. En relación con las potestades de que debe disfrutar la Comunidad Autónoma la Constitución garantiza, pues, si el territorio interesado así lo decide al redactar su Estatuto, el disfrute de potestades legislativas. Además de estas, están también constitucionalmente garantizadas y básicamente reguladas (artículos 156 y 157) las potestades financieras, y, desde luego, las administrativas y de gestión ordinarias para atender las materias de su competencia (artículos 137, 147.1.d, 148, 149, etc.).

7. El Estatuto, una vez aprobado, queda revestido, por disposición constitucional (artículos 147.2 y 152.2) de una particular protección que le hace insusceptible de modificaciones que pueda pretender el legislador estatal. Se articula esta protección mediante la técnica de la rigidez: el procedimiento para la reforma del Estatuto de Autonomía debe establecerlo el Estatuto mismo que, como resulta de las regulaciones de los ya aprobados, exige siempre la participación en la reforma de la Comunidad Autónoma interesada, añadiendo o no a la misma un referéndum previo (artículo 152.2). En cualquier caso, la modificación del Estatuto queda al margen de la disponibilidad del legislativo estatal. Salvo, claro está, utilizando la vía de la reforma constitucional, ya que, en definitiva, es el Parlamento estatal el titular de la llamada «competencia de la competencia».

8. Sin perjuicio de los abundantes mecanismos que la Constitución habilita para reintegrar a la unidad el ordenamiento jurídico general (leyes básicas, leyes marco, programas, planes, coordinación, etc.), una vez aprobados los Estatutos, las Comunidades Autónomas se sitúan en posición de separación para el ejercicio de sus atribuciones en régimen de exclusividad o en concurrencia con el Estado, pero sin admitir interferencias una vez delimitadas aquellas, sino por vía de excepción (artículos 150.3 y 155).

9. Por último, el funcionamiento de las instituciones autonómicas está sometido a controles predeterminados constitucionalmente (artículo 153) ejercitados, en relación con las competencias estatutarias, por los mismos órganos (Tribunal Constitucional, Jurisdicción contencioso-administrativa y Tribunal de Cuentas) responsables de verificar el acatamiento a la Constitución y a las leyes de las decisiones que adoptan las propias instituciones estatales.

Durante más de treinta años el denominado Estado de las autonomías se ha desarrollado conforme a la indicada regulación constitucional. Estos tres decenios de práctica han permitido comprobar que el texto constitucional presentaba defectos importantes. La doctrina y la jurisprudencia hicieron, durante todo ese tiempo, un trabajo memorable para mantener el edificio autonómico del Estado en pie, a de pesar sus múltiples carencias. Traspasado el umbral del siglo XXI, la crisis del sistema se hizo absolutamente manifiesta. Una buena parte de las comunidades autónomas reformaron sus estatutos, no tanto para eliminar las regulaciones incorrectas como para ampliar sus competencias y fortalecer sus instituciones, tratando de asimilarlas al máximo a las del Estado[158].

Pero no ha sido posible arreglar la situación mediante reformas estatutarias porque la decadencia del sistema tenía su raíz en la propia regulación constitucional, que es la que evidentemente debe ser objeto de reformas.

VI

Fulgor y decadencia del sistema autonómico general

Como la crisis a que aludo afecta a toda la regulación constitucional del Estado autonómico, creo que es imprescindible analizarla antes de estudiar específicamente los términos en que actualmente está planteado el problema de Cataluña, ya que, cualquiera que sea la solución específica que se dé a este, serán también imprescindibles arreglos constitucionales que alcancen a las demás Españas[159].

Resumiré lo esencial[160].

1. Se ha generalizado la convicción de que fue un error de la Constitución de 1978 hacer pivotar todo el cambio de la estructura territorial del Estado sobre la iniciativa de las provincias que, solas o en unión de otras, quisieran constituirse en comunidades autónomas. De esa remisión a la voluntad provincial, apoyada en el denominado «principio dispositivo», derivaron muchas consecuencias imprevistas, sobre todo para los propios constituyentes que pudieron comprobar, sin remedios para evitarlo, cómo la organización territorial del Estado seguía desarrollos que ni siquiera habían sospechado.

No había ninguna razón que pudiera justificar la utilización, en 1978, de un modelo regulatorio que tuvo razones de ser específicas en 1931, de donde se trajo dando un salto constitucional en el tiempo y desconsiderando que la situación política, económica y social era completamente diferente en una época y en la otra. Tal mezcolanza actuó en la probeta institucional exactamente igual que si la hubiera ideado un aprendiz de brujo. Todo se desbordó mucho más allá de lo imaginado ante la mirada asombrada, y ya impotente, de los promotores del ensayo. Se constituyeron comunidades autónomas hasta llenar el mapa completo del Estado. Se formaron comunidades uniprovinciales sin ninguna correspondencia con criterios de racionalidad o eficiencia ni con reclamaciones populares o exigencias históricas constatables sino con el deseo emulativo de los caciques políticos locales de dotarse de instituciones en las que poder ejercer ese prebendalismo depredatorio que, poco después, caracterizó tanto su gestión. Se forzó la Constitución al máximo para cerrar los ojos ante el primer fracaso del referéndum de Andalucía y abrir paso, a la primera, a una autonomía con contenido político equiparable a las más favorecidas constitucionalmente porque llegaron a plebiscitar durante la República Estatutos de autonomía (criterio privilegiado, nunca discutido por cierto, pero que tiene bastante poca solidez). Y, cada una de estas nuevas comunidades autónomas, en fin, decidió en su Estatuto, con libertad, dentro del marco constitucional, sobre su organización y el alcance de sus competencias.

La mejor prueba de que ese desbordamiento no estaba entre las previsiones de los constituyentes es que el Gobierno y los principales partidos promovieron en 1981 un informe de expertos que explicara cómo podía funcionar todo aquel complejo organizativo que subitáneamente se le había venido al Estado encima, e inmediatamente después, unos pactos autonómicos que evitaron el colapso y pusieron el sistema en orden. La afortunada coincidencia de que un año después el PSOE se hiciera con el gobierno por mayoría absoluta, y controlara también políticamente la mayor parte de las comunidades autónomas, hizo posible la aplicación de aquellos compromisos, que se ejecutaron gracias a esa coyuntura política y no porque existiera una regulación constitucional que los garantizase[161].

2. La segunda derivación importante del carácter abierto del modelo constitucional afectó a la distribución de las competencias. En este punto, algunas opciones son imputables a la propia Constitución aunque otros defectos resultan de sus aplicaciones en los Estatutos o de las asombrosas interpretaciones fijadas por el Tribunal Constitucional en sus primeras sentencias de los años ochenta, cuya doctrina se ha mantenido sin variación.

El constituyente no estuvo nada fino al establecer el marco que habría de servir de referencia para el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Hay, en las Constituciones federales y regionales del mundo, muchas maneras de repartir competencias entre el poder federal —o central— y el de los estados miembros o regiones autónomas, pero ninguna ha optado, que yo sepa, por la peculiar solución de establecer dos listas de materias, la primera (artículo 148) sometida a caducidad, que dejaría de servir como referente enseguida, y la otra (artículo 149) conteniendo una larga relación de competencias exclusivas del Estado. Esta última clase de preceptos que relacionan materias de competencia federal no es nada inusual en las Constituciones comparadas; lo que tiene de singular la nuestra es que ni define qué es una competencia exclusiva ni excluye que, en las materias de competencia exclusiva del Estado, también puedan tener atribuciones las comunidades autónomas si sus estatutos así lo deciden.

De esta peculiaridad constitucional española resultaron las aplicaciones e interpretaciones de que antes me quejaba. En cuanto a las aplicaciones, los estatutos decidieron escalar el territorio de las competencias estatales hasta lo más alto posible y asignaron a las comunidades autónomas competencias que podían ejercerse también en dominios reservados en exclusiva al Estado, aunque aclarando que ello habría de hacerse «sin perjuicio» de respetarlas, o de tener que ejercerlas «dentro del marco» que fijara la legislación estatal en cada caso. Combinación bien complicada, como todos los estudiosos de tales peculiaridades han puesto de manifiesto, y que ha dado lugar a un sinfín de conflictos. Y, por lo que respecta a las interpretaciones sobre la constitucionalidad o no de tales atribuciones estatutarias de competencias, el Tribunal Constitucional estableció, ante la perplejidad de los demás juristas del mundo, que no era inconstitucional que los estatutos calificaran de exclusivas las competencias autonómicas sobre algunas materias que la Constitución calificaba como exclusivas del Estado, asegurando que cuando dos competencias sobre la misma materia se califican al mismo tiempo de exclusivas «están llamadas a ser concurrentes». Con lo cual el Tribunal Constitucional, en lugar de colaborar a definir el concepto de «exclusividad», lo desbarató y lo hizo inservible como categoría general, sin considerar que en otras constituciones de referencia, como la alemana, es el centro sobre el que gira el buen funcionamiento del sistema entero.

3. Esta clase de aplicaciones e interpretaciones de conceptos constitucionales dándoles significaciones insólitas, sobre cuyas consecuencias aplicativas no existía ninguna experiencia comparada que pudiera invocarse como inspiración o guía, produjeron una gran erosión, lenta pero apreciable en las categorías técnicas e institucionales de las que el constituyente se había valido y socavaron la coherencia de las relaciones competenciales entre el Estado y las comunidades autónomas, llevando las reglas de reparto a una situación realmente incomprensible para cualquier experto. En la práctica casi no hay ya ninguna materia de competencia estatal en la que no exista una regulación y organización autonómica en paralelo. Para no pararme en ejemplos, me remitiré al Informe, muy bien documentado, que el Institut d’Estudis Autonòmics de la Generalitat de Catalunya emitió en octubre de 2012 sobre «Las duplicidades funcionales y organizativas entre el Estado y la Generalitat de Catalunya»[162]. Establece una demostración incontestable de que la Generalitat ha legislado sobre las mismas materias y con la misma extensión que lo ha hecho el Estado, y cuenta con organismos que duplican los existentes en la esfera estatal. Naturalmente el Institut sostiene que las duplicidades demuestran posiciones regulatorias abusivas o, por lo menos, innecesarias del Estado. Mientras que desde las esferas gubernamentales estatales datos semejantes se utilizan para argumentar sobre la eliminación de normas y estructuras organizativas autonómicas (el mejor ejemplo es el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones públicas presentado por el Gobierno a finales de junio de 2013). La contradicción demuestra, por sí misma, lo confuso que es el reparto de competencias que se ha establecido porque permite que se sostenga una interpretación y la contraria con la misma aparente seriedad.

Esta es, a mi juicio, la consecuencia más eminente de la liquidación de categorías, reglas y principios generales por los que guiarse, que ha conducido a que la determinación de si una norma es o no válida precise siempre de análisis casuísticos en los que la intervención del Tribunal Constitucional resulta imprescindible, al ser el único órgano que puede decidir sobre la invalidez y consecuente inaplicación de las leyes. Si en nuestro Estado de las autonomías no se sabe con exactitud cuál es el régimen de las competencias exclusivas porque, pese a que la Constitución la llama así, el Tribunal Constitucional ha resuelto que la mayor parte de ellas son «compartidas» o «concurrentes», será verdaderamente imposible evitar que esas duplicidades normativas a que alude el citado informe del Instituto d’Estudis Autonòmics pueda evitarse[163].

4. En un ordenamiento jurídico que se ha desprendido del dogma de la ley general y única, que universalizó el constitucionalismo francés y han recogido tradicionalmente nuestros textos constitucionales para permitir ahora la convivencia de 18 legisladores (el Estado más diecisiete comunidades autónomas), sin contar la Unión Europea y las miles de unidades locales que producen normas administrativas con un grado notable de independencia y fuerza innovadora respecto de aquellos legisladores, en un sistema jurídico así concebido es esencial la determinación de las reglas que han de seguirse para preferir la aplicación de unas normas frente a otras cuando se acumula más de una regulando de modo contradictorio o incompatible una misma materia o asunto.

No me refiero, claro está, solamente a los principios que han de utilizarse para decidir cuándo una norma es inválida o ha quedado derogada implícitamente por otra posterior, sino, al margen del juicio sobre su validez, en qué casos debe dejar de aplicarse.

En la época, ya concluida, en que dominó el aludido principio de la ley general y única para todo el territorio del Estado, la articulación de la parte normativa del ordenamiento jurídico, es decir del conjunto formado por las leyes y otras disposiciones de carácter administrativo, se resolvía con relativa facilidad aplicando dos principios esenciales: el de la lex superior y el de la lex posterior. Para aplicar el primero, todas las normas se ordenan piramidalmente, en un orden de jerarquía, y la aplicación de aquel principio determina que las normas inferiores han de respetar lo establecido en las superiores y que, si no lo hacen, son nulas. El segundo principio da preferencia a la ley posterior sobre la anterior del mismo grado o nivel, con diversas matizaciones en las que no es preciso entrar ahora.

Esos dos principios no sólo eran muy simples en cuanto a su enunciado y mecánica, sino también de fácil utilización. Los pueden hacer efectivos los propios aplicadores de las normas y, en caso de discrepancia o conflicto, cualquier juez o tribunal puede inaplicar un reglamento administrativo por estimar que contradice la ley o declarar la inaplicación de una ley por considerar que ha sido derogada por otra posterior.

En el modelo de ordenamiento jurídico por el que optó la Constitución de 1978 esa regulación de las relaciones entre normas se ha complicado severamente. Los principios de la lex superior y lex posterior no han sido desechados pero sólo actúan dentro de cada uno de los subordenamientos que la Constitución permite que coexistan: es decir dentro del ordenamiento jurídico del Estado y de los ordenamientos jurídicos de las comunidades autónomas; la Constitución es la norma suprema del ordenamiento conjunto, o principal, y es lex superior respecto de todas las demás normas, pero dentro de cada ordenamiento secundario sólo es lex superior la ley aprobada por el Parlamento del Estado o de la respectiva comunidad autónoma. No es superior, en fin, una ley del Estado respecto de una ley autonómica, ni viceversa, de modo que, en general, no se resuelven los conflictos posibles de acuerdo con el principio de la lex superior. También ha quedado sometido a parecidos condicionamientos el principio de la ley posterior porque ni las leyes estatales ni las autonómicas tienen fuerza para derogarse entre ellas. No entro en los pormenores que, en general, los juristas solventes manejan como moneda corriente.

Las alternativas a estas soluciones convencionales, bastante prácticas y eficaces, son dos (al menos puede decirse que dos son los modelos utilizables, sin negar que puedan formarse subespecies a partir de ellos). Para identificarlas, llamaré a la primera opción norteamericana y comunitaria europea (porque se aplican sin variantes muy notables en los Estados Unidos y en la Unión Europea), y la germánica (que se utiliza sobre todo en Austria y Alemania) y española a la segunda. Aunque dentro de la misma es imprescindible establecer algunas diferencias entre España y los países centroeuropeos.

El norteamericano y comunitario (el modelo original y puro es, obviamente, aquel; la Unión Europea está evolucionando hacia fórmulas cada vez más parecidas a las federales centroeuropeas) se basa en un reparto de competencias apoyado en la regla de que los estados miembros tienen atribuciones universales sobre cualquier asunto, mientras que la federación/unión tiene competencias limitadas que concreta una escueta lista de materias que la Constitución federal (o los Tratados en el caso europeo) establece. Se completa esta relación de materias con una cláusula genérica que permite a la federación/unión legislar o actuar cuando sus órganos legislativos lo consideren «necesario o apropiado» para los fines de la federación/unión (artículo VIII final de la Constitución norteamericana y, actualmente, artículo 352 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). Fijada esta delimitación general de las competencias, pueden darse dos circunstancias esenciales respecto de su ejercicio: que la unión/federación no utilice sus atribuciones, en cuyo caso, salvo que exista una reserva establecida en la propia Constitución, los estados pueden legislar y actuar sin restricciones, o que las haya utilizado, dictando leyes o acordando planes u otras actuaciones, que pueden referirse no sólo a las materias que figuran en la lista constitucional, sino sobre cualesquiera otras no incluidas en la misma por considerar que la regulación a escala estatal o de la Unión es «necesaria o apropiada» para sus fines. En cualquiera de estas hipótesis el principio de supremacía proclamado en la Constitución ampara la legitimidad y la aplicación inmediata del Derecho federal (artículo VI.2 de la Constitución de Estados Unidos: «La presente Constitución, las leyes de los Estados Unidos que se expiden con arreglo a ella, así como los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, son el derecho supremo del país; vincula a los jueces de los diferentes estados y en ninguna forma podrá resultar afectado por las constituciones o leyes de los estados»)[164].

Este efecto de desplazamiento, de ocupación del espacio normativo y obstrucción, que es consecuencia de la supremacía, se denomina desde siempre por la jurisprudencia y la doctrina norteamericanas preemption, concepto que no tiene ninguna buena traducción al español más allá de las expresiones que acabo de utilizar para explicar cómo funciona.

Y establecida la regla, puede suponerse con razón que la preemption está llena de matices: algunas veces resulta directamente de las previsiones de la Constitución, otras de lo dispuesto en las leyes; puede ser absoluta o relativa en el sentido de que no siempre la obstaculización de la legislación estatal es total y plena…

El segundo modelo seguido para ordenar las relaciones entre normas en los Estados complejos es el que he denominado germano español, aunque ya he advertido que, pese a los parecidos, el nuestro presenta notables peculiaridades.

Estos sistemas federales o asimilados se caracterizan por repartir las competencias entre la Federación (o el Estado) y los estados miembros (o las comunidades autónomas) de un modo exhaustivo en la propia Constitución (con eventuales remisiones para su complemento a normas infraconstitucionales). No precisan utilizar una cláusula de preferencia de características semejantes a la supremacía y su secuela de la preemption porque el reparto de competencias debe llegar a cerrar un damero perfecto en cuyas casillas se ubiquen los poderes legislativos coexistentes sin interferirse. En la tradición alemana, desde la Constitución imperial de 1871, se ha mantenido, acompañando al reparto de competencias, la cláusula Bundesrecht bricht Landesrecht, que tenía sentido, verdaderamente, en aquella Constitución y durante el tiempo en el que el reparto de competencias tuvo una configuración semejante a la de la Constitución norteamericana. De hecho, aquel principio según el cual «el Derecho de la Federación rompe del Derecho de los Länder» expresaba no sólo un desplazamiento o aplicación preferente, sino la verdadera posición jerárquica que tenía el Derecho federal sobre el de los estados miembros, que producía efectos derogatorios sobre las normas que se opusieran a las regulaciones establecidas por el Bund. Con este mismo sentido jerárquico se ha mantenido en Suiza el principio Bundesrecht bricht Kantonalesrecht porque también ahí el reparto de competencias, en el modelo europeo más primitivo, necesita cláusulas de cierre que tienen el mismo sentido que las fijadas en la Constitución federal norteamericana. En cambio en Alemania la significación de la cláusula ha variado, aunque su enunciado se mantiene en la Ley Fundamental de Bonn. En Austria desapareció de la Constitución, aplicando ideas de Hans Kelsen, a partir de 1920. El cambio ha consistido en Alemania en que la función de aquel principio de primacía es marginal ya que se considera que el reparto de competencias es exhaustivo y la norma que debe aplicarse, en caso de controversia, es la dictada por el legislador competente, sin que la legislación federal pueda beneficiarse de una preferencia general. Sus normas sólo se aplican prevalentemente en la medida en que se mantienen dentro del ámbito de las competencias que tiene conferidas[165].

No hay ningún modelo federal que aplique las fórmulas que acabo de describir en el que no se produzcan choques (los conflictos y su arbitraje forman parte de esos sistemas) y duplicidades. Estas últimas, a veces, no plantean problemas que tengan que resolverse en el marco de juicios constitucionales. Puede darse por seguro que en Alemania y Austria la Bundestreue o lealtad federal permite el uso ordenado y pacífico, habitualmente, de las competencias. La traslación de esas mismas soluciones a un país mediterráneo tan peculiar como España plantea otras dificultades.

No he visto que nadie haya escrito sobre la influencia del carácter de las naciones sobre su legislación (desde que Locke publicó su Ensayo sobre el entendimiento humano[166] y Montesquieu escribió sobre la influencia del clima en las organizaciones políticas[167], en su Espíritu de las leyes). Este tipo de análisis dejó de estar de moda y fue condenado tras los excesos del conde de Gobineau[168] y los pensadores y científicos que facilitaron los análisis racistas de la política. Pero habría que indagar en qué medida algunas peculiaridades de los habitantes de Iberia se proyectan en la conducta política. Si ha sido mil veces dicho que los españoles son señaladamente envidiosos y que se desviven mirando de reojo lo que hacen sus vecinos, es probable que la emulación sea uno de los estímulos de que se valen los legisladores españoles para decidir qué normas producir. No es la necesidad de una regulación sino el deseo de no ser menos que los demás la motivación de muchas leyes. O incluso por parecer tan poderosos como el dios Estado. Otro elemento importante de la idiosincrasia ibérica es la natural tendencia a someter a prueba continuamente el marco de convivencia. Los legisladores españoles tienen la costumbre de poner sus capacidades a prueba y situarse muy próximos al precipicio donde se inicia el vacío y lo insondable. Ocurre, por ejemplo, que el legislador estatal produce leyes sobre asuntos que, evidentemente, no debería regular porque deben considerarse de competencia autonómica por su naturaleza, aun en la hipótesis de que las reglas de reparto no estén claras. Las comunidades autónomas hacen lo mismo pero al revés. O sea, que lo nuestro es andar siempre por el borde de las simas; en los límites de la gran crisis.

Considerando la influencia de estas tendencias costumbristas en la legislación, era previsible que la aplicación del modelo germánico de reparto de competencias a España produjera resultados desconocidos en Alemania. Y así ha sido. Para empezar, la Constitución de 1978 ha seguido a la alemana parcialmente, porque se ha dejado atrás algunos elementos regulatorios preciosos (por ejemplo, definir qué es legislación exclusiva, qué es concurrencia, en qué casos la legislación federal se ejecuta por los länder y con qué garantías, cómo se distribuyen los recursos financieros, etc.)[169].

Pero, además de que el Tribunal Constitucional no dé abasto, la complejidad que llega a tener el universo de la legislación vigente es extraordinaria. Existen muchísimas leyes y normas de inferior rango, estatales y autonómicas, regulando las mismas materias. Llevo muchos años escribiendo sobre esta anomalía, de manera que para no repetirme utilizaré otra vez el Informe del Instituto de Estudios Autonómicos de la Generalitat que antes he citado. Cualquiera de sus sabrosas conclusiones sirve para ilustrar lo que afirmo, pero tomo el siguiente párrafo de la segunda de ellas: «En el ordenamiento jurídico hoy vigente se observa la existencia de unas duplicidades normativas generalizadas y muy relevantes. Se producen en todas las materias en las que la Generalitat tiene competencias normativas y, lo que es más relevante, afectan a la inmensa mayoría de las submaterias o sectores de estas materias: en los ámbitos materiales en los que la Generalitat tiene competencias normativas, son pocos y poco significativos los sectores en que no exista una normación estatal que concurra con una normación autonómica». Y continúa: «Además, las duplicidades tienen una notable intensidad, aunque ciertamente su nivel varía en función de los diversos ámbitos materiales objeto de regulación. Son ejemplos de esta intensidad las numerosas disposiciones de la Generalitat que se limitan a reproducir, con leves matizaciones o complementos, normativa dictada por el Estado, y, aún más, las que simplemente reiteran el tenor literal de la normativa estatal…»[170].

Este tipo de observaciones demuestra no sólo que no existe orden alguno en el «sistema» normativo, sino que, al aplicar las normas no podemos estar seguros de qué legislador las dictó originalmente. La confesión paladina, en los párrafos transcritos, de que por cada ley estatal hay otra autonómica con el mismo contenido, puede hacerse extensiva, con muy pocas variantes, a las principales comunidades autónomas, y revela que la existencia de una ley estatal no sólo no marca un territorio indisponible para las leyes autonómicas, sino que estas parasitan y devoran los mandatos del texto estatal, camuflándolo y, en su caso, insertándolo y trufándolo, veteándolo con otros contenidos sin que tal manipulación produzca consecuencias ni alarmas de ninguna clase sobre la corrupción en que está inmerso el reparto legislativo de competencias.

5. Igual que, según he desarrollado a lo largo del apartado anterior, hay dos modelos básicos para ordenar las relaciones entre normas en los Estados federales, también son dos las fórmulas esenciales para resolver la cuestión de la aplicación de las leyes en los Estados de estructura compleja. Dos modelos y, naturalmente, bastantes derivaciones posibles que matizan el prototipo.

Consiste el primero en que cada legislador disponga de un aparato administrativo vinculado y dependiente de sus mandatos, que se ocupe de ejecutar las leyes en todo el territorio a que estas extienden su vigencia, manteniendo estructuras burocráticas propias en todos los lugares en que considere preciso hacerlo. El segundo se caracteriza por encomendar la ejecución de las leyes federales a la Administración de los estados miembros o territorios autónomos. Esta opción es, muy característicamente, la de la Comunidad Europea desde que se fundó. En los modelos federales centroeuropeos se ha usado una solución mixta entre las dos mencionadas, que aplica, como regla general, la fórmula de encomendar la ejecución de las leyes federales a las Administraciones de los estados miembros, sin perjuicio de que para materias concretas la Federación actúe a través de instituciones administrativas propias, emplazadas en el territorio de los länder.

Estas opciones deben estar definidas en la Constitución con toda claridad, como lo están en el caso alemán. Mantener estructuras administrativas federales en el territorio de los länder no es una decisión que, con carácter general, pueda adoptar el legislador o el Gobierno federal. Resulta restringida por las determinaciones de la Ley Fundamental. Cuando la fórmula de ejecución de la legislación federal por la que se opta es la de la utilización del aparato administrativo de los länder, la Federación se reserva, como parece perfectamente previsible y razonable, poderes de supervisión y control a efectos de verificar si los mandatos legislativos se llevan a la práctica de un modo eficiente y completo.

Nada de esto está regulado en nuestra Constitución con una explicitud parangonable. La única regla que se puede encontrar reiteradamente es que en un número importante de materias la competencia de ejecución de la legislación del Estado corresponde a las comunidades autónomas. Pero nada se dice sobre los poderes de supervisión y control que el Estado se reserva, que la doctrina y, después, la jurisprudencia han hecho un gran esfuerzo por desarrollar y considerar implícitos en dicha fórmula de reparto de responsabilidades.

La consecuencia es que a la confusión legislativa reinante hay que añadir una manifiesta dificultad para saber si las comunidades autónomas aplican o no la legislación estatal en los términos que esta determina. La única vez que se han echado en falta estas técnicas de control ha sido cuando la crisis económica ha impuesto la necesidad de reducir los desmesurados gastos de las Administraciones públicas, y el Estado, aplicando el nuevo artículo 135 de la Constitución y las exigencias procedentes de la Unión Europea, se ha visto en la necesidad de establecer mecanismos de vigilancia del cumplimiento de los planes de ajuste.

La cuestión más llamativa de la confusión en la que estamos inmersos no radica tan sólo en la escueta regulación constitucional de estos problemas y la inexistente práctica de cuanto concierne a la función de control y vigilancia del cumplimiento de la legislación estatal, sino que, por lo que he explicado en el apartado anterior, ni siquiera podemos identificar claramente cuándo una ley es del Estado o de las comunidades autónomas, considerando lo extendida que está la práctica de incorporar y reproducir los preceptos de la legalidad estatal en la legalidad autonómica. Esta tergiversación arrastra también el efecto de que la titularidad del legislador desaparece y lo que aplica o no aplica, en todos los casos, la Administración autonómica es legislación propia o simula serlo.

6. Los defectos que presenta la Constitución de 1978 en cuanto concierne a las relaciones intergubernamentales o interadministrativas tienen una de sus manifestaciones principales en lo que acabo de explicar, pero no se agotan con lo dicho. El catálogo de lo que precisa ser mejorado ha sido repetidamente establecido por la doctrina en los últimos años. Esencialmente: hay que reformar el Senado (o prescindir de él, según los gustos, considerando que puede convertirse, dependiendo de las funciones que se le asignen, en una institución ineficiente y de bloqueo), porque no cumple ninguno de los papeles que pueden confiarse a una cámara alta en un sistema federal; han de potenciarse los órganos multilaterales de cooperación gubernativa y administrativa, desde la conferencia de presidentes a las múltiples conferencias sectoriales; han de desarrollarse más las fórmulas orgánicas de cooperación (organismos e instituciones comunes que eviten las duplicidades); y, desde luego, armonizar los procedimientos de intervención en las libertades y derechos de los ciudadanos para eliminar controles reiterados y de la misma naturaleza sobre actividades privadas en cada una de las comunidades autónomas en que tengan lugar, lo que significa que hay que generalizar la validez en todo el territorio de las autorizaciones, licencias y permisos otorgados por cualquier comunidad autónoma en lugar de, como ha sido usual hasta ahora, tener que reiterarlos en cada parte en que la actividad se desarrolle.

Entre los problemas que merecerían ser tratados con más atención en la Constitución está la organización territorial interna de las comunidades autónomas. No las dependencias desconcentradas o desgloses territoriales que puedan acordar las comunidades autónomas de su propia organización, lo que pertenece por entero al poder de disposición del legislador ordinario, sino la organización de las administraciones locales, su planta y relaciones internas entre ellas y con las administraciones territoriales superiores[171].

Hay, en fin, otra clase de problemas que afectan a la organización administrativa estatal y autonómica que no tienen relevancia constitucional, en el sentido de que reclamen una reforma de la Constitución para atenderlos. Me refiero ahora a la descomunal inflación de instituciones, órganos, entidades, fundaciones y empresas que existen actualmente en la Administración española, sea la general del Estado, la autonómica o la local. Este es el asunto más mentado cuando se hace referencia a la «crisis» del modelo de Estado porque sirve para alimentar muy fácilmente la crítica sobre el monumental derroche con que se ha administrado lo público.

7. Formularé algunas consideraciones finales sobre las garantías jurisdiccionales con que contamos para asegurar la observancia de las reglas que disciplinan el funcionamiento del Estado como conjunto.

La solución de que se ha valido la Constitución a tales efectos es fijar el reparto territorial del poder y confiar a un único órgano, el Tribunal Constitucional, la resolución de las discrepancias que puedan originarse con ocasión de leyes o actos que vulneran el orden de competencias establecido. Al modelo elegido suele llamársele austríaco-kelseniano por razón del inspirador y del primer país en que se implantó, o también germano-español, para indicar que, pese a reconocerse en aquel origen, tanto la Ley Fundamental de Bonn como la Constitución española han incorporado algunas diferencias importantes.

No explicaré los principios ni la mecánica procedimental a que se ajusta el funcionamiento de ese modelo porque lo que quiero argumentar brevemente es que ha mostrado con claridad que no funciona de un modo satisfactorio.

Aclaro que valoro extraordinariamente el trabajo del Tribunal Constitucional a lo largo de treinta años. Ha cumplido muy bien su función, los juristas que lo han servido lo han hecho con gran dedicación y mérito, y han llevado a cabo un desarrollo e interpretación de la Constitución sin los cuales sería impensable el Estado de las autonomías y el nivel de protección con que cuentan los derechos individuales entre nosotros.

Dicho lo cual, si añado que resulta insatisfactorio es porque creo que la posición monopolística del Tribunal Constitucional como garante ha hecho aguas por todas partes y necesita ser repensada.

Para dimensionar bien el papel institucional del Tribunal Constitucional, ha de tenerse en cuenta no sólo la calidad técnica de sus sentencias y los innegables aciertos de la mayor parte de sus decisiones, sino también el cumplimiento efectivo del papel de árbitro y garante que la Constitución le ha atribuido y que no se agota en actuar como un simple laboratorio técnico en el que, con una premiosidad desesperante, se establecen pautas para la interpretación de aquella.

La traslación a España del modelo austríaco-kelseniano de justicia constitucional (como ya ensayó la Constitución de 1931) pasado por los cambios que introdujo en él la Ley Fundamental de Bonn, acaso no fue un acierto. La tradición del modelo austrogermánico relativa al control jurisdiccional de las normas no es equivalente a la de Francia y de los países que, como España, han recibido la influencia del derecho público francés, como he explicado en otro lugar[172]. No tengo ninguna duda respecto de la pertinencia de establecer controles de constitucionalidad de las normas y atribuir su ejercicio a órganos jurisdiccionales. Agregar, sin embargo, en una única institución, organizada al margen del «poder judicial», como es el Tribunal Constitucional, la tarea de resolver recursos de amparo, conflictos de competencia y recursos de inconstitucionalidad, no me parece un acierto. Suscitan estos procesos cuestiones jurídicas muy heterogéneas que son difíciles de gestionar por una única institución diseñada, además, con las limitaciones organizativas que impuso al Tribunal Constitucional la Constitución de 1978[173].

Partimos nosotros de un reparto constitucional de competencias legislativas mucho más confuso. No se han definido las competencias exclusivas del Estado con precisión y los legisladores, estatales y autonómicos, se consideran habilitados para dictar normas sobre cualquier materia. Es decir que el ensalzado damero, que casa con exactitud cada competencia con el poder público que está habilitado para ejercerla es, entre nosotros, un patio de monipodio en el que ningún legislador se arredra a la hora de tomar posiciones de ventaja y aprobar normas si se le presenta la ocasión o tiene el gusto de hacerlo.

Lo grave de esta situación no es que aumente el trabajo del Tribunal Constitucional, lo que también ocurre posiblemente, sino que sus sentencias no llegan a tiempo para poner orden y su jurisprudencia pierde sus efectos ejemplares. Mientras resuelve o no las normas se siguen aplicando por los tribunales ordinarios sin ninguna dificultad. Y, sobre todo, los legisladores repiten una y otra vez los mismos excesos o vulneraciones porque el confuso reparto de competencias, que es imposible de arreglar a golpe de sentencias, se lo permite.

La legitimación restringida para plantear recursos de inconstitucionalidad contra las leyes, asignada exclusivamente a las más elevadas instancias políticas, ha producido dos clases de efectos, a cada cual más pernicioso: por un lado, la impugnación o no de una ley es una decisión preeminentemente política, por lo que si el asunto a que aquella se refiere es de gran relevancia se traslada al Tribunal Constitucional una carga valorativa que excede de la función judicial estricta, reclamando de él, además, que actúe como una cámara legislativa de revisión. Por otra parte, tanto la impugnación de una norma como el desistimiento de un recurso planteado puede depender más que de la convicción jurídica sobre su procedencia de quien inició la acción, de las relaciones que mantengan los grupos políticos implicados en cada proceso. La impugnación o no de una norma, y el mantenimiento de un recurso o el desistimiento del mismo, dependen de circunstancias políticas que no se evalúan desde una perspectiva estrictamente constitucional.

En fin, estas complicaciones[174], sacadas de una lista mucho más amplia que podría deducir sin muchas dificultades cualquier observador con buenos fundamentos técnicos, impide que podamos estar tranquilos y darnos por satisfechos alabando el modelo de justicia constitucional que la Constitución estableció. Prácticamente no existen las críticas ni las propuestas de reforma porque, pese a todo, uno de los extremos de nuestro régimen constitucional que sería sacralizado, como si fuera un dogma en el que hay que creer, es que el modelo de justicia constitucional alemán es útil sin enmiendas en España, por ser los estados en que actúa idénticos en lo jurídico, lo social y lo político.

Una reforma de la Constitución tiene que plantearse esta grave situación. Necesariamente hay que devolver a la jurisdicción ordinaria la confianza de que puede decidir la inaplicación de leyes contrarias a la Constitución, sin miedo a que ello signifique la implantación de un gouvernement des juges sobre el que advirtió, a principios del siglo XX, E. Lambert[175]. Precisamente la técnica de la inaplicación de las normas tiene más arraigo en el derecho público de raigambre francesa, que ha sido la dominante también en España, en cuyo marco han cabido siempre fórmulas de inaplicación de las normas que desconoce el modelo centroeuropeo de justicia constitucional concentrada[176]. Los propios jueces y tribunales están encontrando habilitaciones en el derecho comunitario para dejar inaplicadas leyes contrarias a otras normas europeas, e incluso utilizan con prudencia, pero con una cobertura constitucional no clara, el desplazamiento como técnica para dar prevalencia a la aplicación de unas normas sobre otras cuando resulta manifiesta la falta de competencia de uno de los legisladores en conflicto[177].

8. Una conclusión general a que conducen las críticas a la situación presente es que no impone hacer borrón y cuenta nueva con nuestra descentralización política y retornar a los valores de la centralización política y administrativa. No es necesaria ni posible esa reconsideración general. Se podría formular un catálogo de progresos estimables que han tenido lugar desde que la Constitución se aprobó y que, probablemente, no hubieran sucedido sin el trabajo de los gobiernos y administraciones autonómicas. Estos progresos afectan a la mejora de las infraestructuras y los servicios públicos, pero también a la democracia misma y a la participación ciudadana en las tareas políticas y administrativas. Sin perjuicio de este balance, con el que se hace justicia a las ventajas que ha reportado el Estado de las autonomías, también es considerable la rémora que supone que las instituciones públicas estén dominadas de cabo a rabo, en todos sus niveles, por partidos políticos de los que dependen las reformas; de modo que puede darse por seguro que ninguno aceptaría una reconstrucción total del Estado a menos que, si siguiera avanzando la crisis que le afecta, los ciudadanos la impusieran tomando los múltiples palacios de invierno que albergan la resistencia conservadora. Ha avanzado mucho la desafección hacia el Estado de las autonomías, según resulta de las encuestas, pero tal oposición no ha alcanzado el nivel revolucionario y la tensión precisos para barrer los intereses creados y cambiar el orden establecido. Es posible, además, que cuando la crisis económica ceda un poco y los partidos superen las abrumadoras situaciones de corrupción que asolan su credibilidad, también los resultados de aquellas encuestas cambien.

Sin derogar el Título VIII de la Constitución hacen falta, sin embargo, muchas reformas en lo fundamental: el régimen de las atribuciones o competencias de los poderes territoriales, las instituciones responsables de ejercerlas y las garantías dispuestas para que el Estado complejo funcione de modo acompasado y sin someter las reglas constitucionales a desatenciones y desafíos continuos.

En cada uno de los aspectos competenciales (legislativos y ejecutivos), organización y régimen de las instituciones, y garantías (especialmente por lo que concierne al papel arbitral del Tribunal Constitucional) he marcado la dirección que, a mi juicio, deberían tener las reformas.

La crítica situación ha generado un razonable debate sobre la reforma de la Constitución, con muchas propuestas. Las más completas son las que aspiran, además de a retocar todos o algunos de los aspectos comentados en las páginas anteriores, también a transformar el Estado autonómico en un Estado federal o de «orientación» o «inspiración» federal[178]. Como se piensa en esta posibilidad sobre todo para dar respuestas al problema de Cataluña, dejaré una valoración de las mismas para un capítulo posterior donde se analizan las soluciones posibles para las reclamaciones catalanas.

Una reforma general de la Constitución, que revise todos los extremos cuya incorrecta regulación se ha destacado en las páginas anteriores, afectará necesariamente a todas las comunidades autónomas constituidas y, por tanto, ineludiblemente también a Cataluña. Las técnicas de reparto de competencias, las relaciones intergubernamentales, el sistema de financiación, las instituciones o las garantías del orden competencial establecido han de mantener un contenido básico y esencial común a todos los territorios del Estado. Por tanto, en el consenso necesario para la reforma constitucional han de participar todas las comunidades autónomas.

Hay otros aspectos de la reforma constitucional que tienen que dar respuesta a las reclamaciones de Cataluña sobre las deficiencias de su sistema de autogobierno y a las insatisfacciones que manifiestan mayoritariamente los partidos políticos dominantes en aquel territorio. La respuesta reclama en este caso un pacto bilateral previo que la Constitución recoja siguiendo los procedimientos de reforma y, por tanto, con el consentimiento de los representantes parlamentarios del pueblo español.

VII

Buscando hechos diferenciales: la crisis de 2010

En defecto de las evidentemente necesarias reformas de la Constitución, Cataluña inició un proceso de reforma estatutaria de gran aliento que culminó con la aprobación parlamentaria, ratificación en referéndum y aprobación final por las Cortes Generales en 2006 de un nuevo Estatuto.

Verdaderamente la reforma estatutaria no podía hacer las veces de una reforma constitucional que solventase los muy serios defectos y problemas advertidos al cabo del tiempo, que se han resumido en el capítulo anterior, sino que sólo pretendía mejorar la posición política de Cataluña dentro del Estado y remarcar sus diferencias históricas y culturales con las demás comunidades autónomas, asumiendo algunas atribuciones nuevas, creando determinadas instituciones de autogobierno, definiendo mejor las relaciones intergubernamentales y afianzando más firmemente las cotas competenciales alcanzadas sobre la base de establecer frenos a las intromisiones de la legislación o del propio Gobierno del Estado. Los Gobiernos catalanes sucesivos, desde los años ochenta, habían reclamado sin desmayo contra las violaciones continuas del pacto estatutario de 1979, producidas mediante leyes, reglamentos o simples decisiones administrativas que intervenían en cuestiones propias de las competencias de Cataluña, que resultaban laminadas en consecuencia.

Y, quizás por encima de todos los indicados propósitos, la reforma de 2006 puso en valor también algunos conceptos que no habían sido utilizados en el Estatuto de 1979 y que tienen, para el nacionalismo catalán, un marcadísimo valor simbólico: la idea de la nación catalana, sus derechos históricos, los poderes emanados del pueblo de Cataluña como sujeto soberano distinto del español, y otras nociones semejantes. Se trajeron a la letra del Estatuto evitando las versiones más rotundas de las ideas que representaban, pero resultaba indisimulada la importancia de su presencia en la nueva norma.

El nuevo Estatuto, según se insistía en todos sus antecedentes, que se llevaron al preámbulo mismo, pretendía «profundizar en el autogobierno». Evidentemente su texto se diferenciaba grandemente del de 1979 en cuanto a su apariencia externa, a las formas, a la manera de expresar los conceptos, incluso en la sistemática. Consiguió ser apoyado fervorosamente por todos los grupos políticos catalanes significativos, que trasladaron también su entusiasmo a una parte del pueblo de Cataluña que asumió que la nueva norma traía consigo un incremento notable del autogobierno y contribuiría a resolver definitivamente la «cuestión catalana» mediante fórmulas adecuadas de integración con España.

Escribí, en las fechas en que el Estatuto de 2006 era todavía un proyecto, un pequeño ensayo que titulé El mito del Estatuto Constitución en el que destacaba que uno de los rasgos del nuevo texto radicaba en su pretensión de parecerse a la Constitución misma. Directa o indirectamente, se citaba en él a una nación y a un pueblo, del que emanaban los poderes reconocidos en el Estatuto, se fijaba un catálogo de derechos mucho más extenso que el que figuraba en la norma de 1979; se extendió su parte orgánica para regular las instituciones de la Generalitat a imagen y semejanza de las que la Constitución fija para la gobernación del Estado, incluido el orden judicial, y se apuró la descripción de las competencias propias de la Comunidad Autónoma con un pormenor y esfuerzo llamativo y extraordinario, como queriendo precaverse la norma frente a cualquier usurpación decidida por cualquier otro legislador en el futuro. El punto de vista que sostuve sobre este esfuerzo de equiparar el Estatuto a la Constitución fue que resultaba bastante inocente. Un Estatuto no es la Constitución, ni puede serlo, sino una norma subordinada a ella y, por tanto, ningún contenido del Estatuto que resultara incompatible con las determinaciones de la norma fundamental perduraría frente a una impugnación. Sin perjuicio de lo cual, también sostuve que había contenidos puramente aparenciales, simbólicos, sin un contenido normativo propio, sin más pretensiones que reproducir conceptos, principios o valores que ya están en la Constitución (señaladamente en materia de derechos fundamentales) y a los que no añadía el texto estatutario ningún contenido normativo propio. Otras determinaciones estatutarias, principalmente en materia de competencias, resultaban ser una compilación y sistematización, no siempre exacta, de lo que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional había venido estableciendo con ocasión de interpretar conceptos constitucionales (legislación, bases, exclusividad, legislación compartida, ejecución) o el contenido material de algunas competencias.

Aquella gran reforma de la norma institucional básica del autogobierno de Cataluña, que aparentemente ilusionó al nacionalismo o, al menos, dio nuevas seguridades a la integración de Cataluña en el Estado, fue demolida por una sentencia del Tribunal Constitucional dictada cuatro años después, tras una agotadora espera durante la cual estuvieron desenfundadas todas las armas de la política para evitar el fallo o advertir de sus posibles consecuencias negativas.

El intento de renovar el Estatuto de autonomía había incurrido en notables errores políticos y técnicos. No fue consensuado con el Partido Popular, que era la segunda fuerza política del Estado, el primer partido de la oposición, y se sacó adelante sin sus votos en las Cortes. Pero fueron los parlamentarios populares los primeros recurrentes ante el Tribunal Constitucional.

Desde una perspectiva más estrictamente constitucional, la reforma fue el canto del cisne del principio dispositivo, el último graznido de un principio que se había convertido en el deus ex machina del sistema de autonomías territoriales. En capítulos anteriores lo hemos visto desarrollar sus virtudes desde que lo inventaron la Constitución republicana de 1931 y el Estatuto catalán de 1932. En virtud del principio dispositivo, el contenido material del poder y las instituciones de las comunidades autónomas se definen por los estatutos de autonomía. Como la Constitución no establece la medida exacta de esa autoatribución de poder, la potencia reguladora del principio es inmensa porque, usándola, el Estatuto puede ampliar la autonomía o revisarla tanto y cuantas veces quiera.

Posiblemente la ilusión que generó el hecho de que el entonces presidente del Gobierno prometiera a Cataluña que haría aprobar por las Cortes Generales el mismo texto que aprobara el Parlamento catalán hizo que los técnicos redactores de la nueva norma no advirtieran, o que los Gobiernos y parlamentarios desestimaran, una cláusula, que figura manifiesta en el artículo 147.1 de la Constitución, según la cual las facultades dispositivas de los Estatutos han de desarrollarse «dentro de los términos de la presente Constitución».

Esta regla supone que el Estatuto no puede vulnerar materialmente la Constitución ni cambiar tampoco los procedimientos en ella establecidos para la regulación de determinadas instituciones o asuntos. El Estatuto no incurrió en el primer defecto casi nunca, pero sí aspiró a asumir funciones interpretativas de conceptos constitucionales, que es tarea que la Constitución encomienda al Tribunal Constitucional, y también sustituyó en algunos puntos atribuciones que la Constitución confiere expresamente al legislador estatal para que actúe a través de leyes distintas de los estatutos de autonomía.

Por unas razones o por otras, y evitando aquí un desarrollo jurídico más pormenorizado del problema, lo cierto es que el Estatuto se puso, en relación con algunos extremos regulados, en el lugar de la Constitución. Nada de lo que establecía era, por su naturaleza, ilegítimo, pero el proyecto fue mal concebido porque el Estatuto carecía de fuerza normativa suficiente para desplazar a la Constitución misma.

La legitimidad de origen del Estatuto, avalada por el Parlamento y el pueblo de Cataluña, y refrendada por las Cortes Generales, se derrumbó ante la legalidad constitucional. Resulta inconcebible que no se buscaran otros caminos más adecuados para evitar esa confrontación tan grave, y que terminara remitiéndose al Tribunal Constitucional un arreglo que debería haberse producido en sede política.

Buena parte de las ambiciones depositadas en el Estatuto de 2006 fueron desautorizadas por una sentencia histórica como es la STC 31/2010, de 28 de junio de 2010, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de autonomía de Cataluña.

Es posible que quienes elaboraron y aprobaron este texto estatutario pensaran que nunca sería impugnado ante el Tribunal Constitucional, pero, interpuesto el recurso de inconstitucionalidad por noventa y nueve diputados del Grupo Popular del Congreso, la respuesta que iba dar al mismo el Tribunal era perfectamente predecible. Bastaba, simplemente, con repasar su jurisprudencia sobre los problemas jurídico constitucionales que suscitaba el Estatuto para poder anticipar la solución. Era, a mi juicio, segura la desautorización de la parte de su articulado que resultara contraria a las interpretaciones de la Constitución ya establecidas en aquella jurisprudencia. Lo único impredecible era cuántas veces iba el Tribunal Constitucional a salvar la norma de declaraciones de nulidad radical, acudiendo al recurso de la «interpretación conforme».

La STC 31/2010 lo hizo con enorme amplitud y de modo, a mi juicio, manifiestamente abusivo, forzando la literalidad de algunos preceptos, la voluntad del legislador, el espíritu y la sistemática de la norma, y sustituyéndola por su propio arbitrio. No interpretando la norma, sino más bien creándola al margen del espíritu y de la letra de los preceptos examinados.

El Tribunal Constitucional no dejó pasar, pese a las apariencias, aquellos aspectos del texto estatutario que más importaban a sus mentores. Las mayores críticas formuladas desde los partidos nacionalistas se han centrado en reprobar que el Tribunal Constitucional haya desautorizado que Cataluña sea una nación en sentido político, que el origen del poder de la Generalitat esté en el pueblo de Cataluña, y que haya condicionado la implantación de sus símbolos y de su lengua propia. Todos estos aspectos eran centrales. Hace falta subrayarlo porque en el Estatuto de 2006 aparecían expuestos con manifiesta precaución por que no pudiera imputarse a tales declaraciones su incompatibilidad con los principios en que se asienta el sistema constitucional entero. El Tribunal Constitucional respondió en la STC 31/2010 a tal disimulo con argumentaciones verdaderamente sorprendentes, circunloquios, paráfrasis, anáforas y paradojas dirigidas a salvar la constitucionalidad de las partes del Estatuto implicadas sobre la base de hacerles decir lo que no dicen.

Véase más en claro lo que quiero destacar:

—El Estatuto no dice en ninguno de sus artículos que Cataluña sea una nación, ni deriva de esta circunstancia consecuencias normativas concretas. Pero la nación y el orden de consecuencias antes indicado aparecen, esquivos y de soslayo, en el Estatuto y, de modo indirecto, en algunos preceptos con las siguientes formulaciones: el preámbulo afirma que «El autogobierno de Cataluña se funda en la Constitución así como en los derechos del pueblo catalán…», «El Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación…».

—La STC 31/2010 aborda la validez de esas declaraciones sin enfrentarse directamente a ellas sino asegurando que al preámbulo de un Estatuto de autonomía no puede atribuírsele una función interpretativa que se sobreponga a la del intérprete supremo de la Constitución, que es el propio Tribunal Constitucional. Con lo cual el Tribunal Constitucional ha evitado pronunciarse sobre si es constitucionalmente aceptable que un territorio del Estado se autocalifique como nación. Simplemente ha dicho que cuando el preámbulo habla de nación, quiere decir nacionalidad, porque si quisiera decir nación, no podría interpretarse de tal manera por ser contrario a la Constitución.

—Las declaraciones del preámbulo son relevantes en sí mismas. Pero el TC les priva de tal relevancia sustantiva y las valora sólo en la medida en que se recogen o proyectan en preceptos concretos del articulado, como ocurre en los artículos 2.4, 5, 7 y 8, por ejemplo. El artículo 2.4 del Estatuto afirma que los «poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña» y el Tribunal Constitucional responde que el pueblo de Cataluña no es «sujeto jurídico que entre en competencia con el titular de la soberanía nacional cuyo ejercicio ha permitido la instauración de la Constitución», sino que «el pueblo de Cataluña comprende así el conjunto de ciudadanos españoles que han de ser destinatarios de las normas, disposiciones y actos en que se traduzca el ejercicio del poder público constituido en Generalitat de Cataluña». Es seguro que el pueblo de Cataluña es el destinatario de las decisiones de los poderes catalanes, de esto no cabe ninguna duda; pero lo que en verdad dice el artículo 2.4 es, como ya he reproducido, que los «poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Cataluña», lo que no es lo mismo por más que se empeñe el TC en disimularlo. En todo caso, la interpretación conforme ha dejado sin contenido la norma impugnada, porque la hace disponer algo bastante obvio, que resulta directamente de la Constitución y de otros preceptos del Estatuto, y se desentiende de su literalidad.

—El artículo 5 afirma que «El autogobierno de Cataluña se fundamenta también en los derechos históricos del pueblo catalán…». Y el Tribunal Constitucional argumenta que el precepto no es «fundamento jurídico propio del autogobierno de Cataluña al margen de la Constitución misma», lo cual es seguro, pero tampoco resulta de la literalidad del precepto, como basta con su lectura para comprobar.

—El artículo 7 del Estatuto utiliza los conceptos de «ciudadanía» y «ciudadano», que también emplean los artículos 6.2 y 11.2. Los usa de modo expreso, como es manifiesto. El concepto de ciudadano no debería ser vario, sino unitario. Pero el Tribunal Constitucional afirma que cuando lo emplea el Estatuto de Cataluña, no lo está haciendo para usar un concepto que se oponga al de ciudadanía española o para referirse a un sujeto ajeno al pueblo español del artículo 1.2 CE que fuese titular de una suerte de poder soberano propio. «Los ciudadanos de Cataluña no pueden confundirse con el pueblo soberano». Así lo afirma el Tribunal, lo que le basta para sostener que, interpretado el precepto de esta forma, no es contrario a la Constitución. Y de esta manera evita pronunciarse sobre si un Estatuto puede usar el concepto de ciudadano y de ciudadanía en un sentido distinto del que establece la Constitución.

—El artículo 8, en fin, por concluir esta relación que sólo formulo ad exemplum, usa el concepto de «nacionales» para referirlo a los símbolos de Cataluña. Aplicación del calificativo que, según los recurrentes, remite a la nación catalana, incompatible con la unidad e indivisibilidad de la nación española que proclama el artículo 2 CE. A esta objeción contesta la STC que comento argumentando que la «indisoluble unidad de la nación española» hace imposible que ninguna otra colectividad territorial pueda reclamar para sí la condición de comunidad nacional. Por tanto, no cabe referir el término «nación» a otro sujeto que no sea el pueblo titular de la soberanía. Dicho lo cual, y como quiera que el preámbulo también utiliza los términos «nación» y «realidad nacional», afirma que estas expresiones del preámbulo «carecen de eficacia jurídica interpretativa». Y acepta en consecuencia que puedan ser utilizadas aunque hayan de interpretarse en el sentido indicado en la Sentencia, que acabo de resumir.

Basta lo remarcado con los ejemplos anteriores para dejar expresados los términos del juego floral: el Estatuto usa conceptos que en la Constitución tienen una significación jurídica concreta. Los emplea en el preámbulo o de modo indirecto, con ocasión de establecer diversas reglas o asentar principios sin explicitar las consecuencias jurídicas que derivan de los mismos, porque están evidentemente implícitas en el significado de los conceptos. La Sentencia del Tribunal Constitucional resuelve formulando hipótesis sobre la significación de los conceptos, que no es la que realmente tienen ni la que se les pretendió dar, sino inventándose otro más concorde con la Constitución, para evitar declarar incompatible el enunciado. Para ello se ve obligada a privarle de su significado constitucional y atribuirle otro que no figura en el texto del Estatuto ni estuvo en la intención del legislador.

Otros extremos del Estatuto de 2006, que también contribuyeron a plasmar el mito del Estatuto-Constitución, fueron los concernientes a las extensas declaraciones de derechos que se incluyeron en el texto, o a la complitud del marco institucional de la Generalitat que, en esta ocasión, se extendía también a la creación de instituciones vinculadas al poder judicial como el Consejo de Justicia de Cataluña, o que ejercen funciones de naturaleza jurídico-constitucional como el Consejo de Garantías Estatutarias[179]. Pero merece la pena señalar que el exceso, en estos casos, ha consistido en que el Estatuto ha pretendido sustituir la función que tienen constitucionalmente encomendadas otras leyes del Estado, como la Ley Orgánica del Poder Judicial o la del Consejo General del Poder Judicial (FJ 17 de la sentencia).

En lo que concierne a las extensas declaraciones de derechos fundamentales, la STC que analizamos considera que derechos de esta naturaleza «son, estrictamente, aquellos que, en garantía de la libertad y de la igualdad, vinculan a todos los legisladores». «Los derechos reconocidos en Estatutos de autonomía han de ser, por tanto, cosa distinta. Concretamente, derechos que sólo vinculen al legislador autonómico» (FJ 16). Aclara[180] que realmente bajo el nomen «derechos» se esconden realidades muy diversas: normas programáticas, normas que prescriben fines al legislador, principios rectores que vinculan exclusivamente al poder público catalán, etcétera. Pero en algunas ocasiones también se enuncian derechos fundamentales, lo cual no es propio de un Estatuto de autonomía por la propia razón que indica la Sentencia en el párrafo antes transcrito. No obstante lo cual, lo acepta siempre que la declaración contenida en el Estatuto sea simplemente «reiterativa; esto es, si se limitara a hacer lo que ya se ha hecho en la Constitución». Lo que no sería admisible es que el Estatuto desarrollara el contenido de los derechos fundamentales porque en tal caso se vulneraría el principio de igualdad de todos los españoles en dicha materia (FJ 17).

Otra cuestión crucial, con la que terminaré esta selección simplemente ejemplificativa de temas relevantes tratados en la Sentencia, que es tal vez la más sustantiva desde el punto de vista del contenido material de los poderes que el Estatuto ha pretendido atribuir a la Generalitat, concierne a las competencias. El Capítulo I del Título IV se refiere a la «tipología de las competencias», distinguiendo entre competencias de naturaleza «exclusiva» (artículo 110), «compartida» (artículo 111) y «ejecutiva» (artículo 112). Estos conceptos figuran también en la Constitución y se emplean para definir el contenido y alcance de las funciones normativas u otras atribuidas a los poderes públicos. El Estatuto de Cataluña ha añadido, al empleo de los conceptos, una explicación de su significación. Por ejemplo, el artículo 110.1 sostiene que «Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra, la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva». Y el artículo 111 señala que en las materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, le corresponden a la Comunidad Autónoma las potestades legislativa y reglamentaria y la función ejecutiva «en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto».

Hago notar, en fin, que también en este punto la Sentencia del Tribunal Constitucional era perfectamente predecible porque algunos de los enunciados de los preceptos referidos desatendían, sin ningún circunloquio ni ambages, lo que había establecido la jurisprudencia del propio Tribunal Constitucional al interpretar algunos conceptos constitucionales. Por ejemplo, la significación del concepto «bases» que utiliza el artículo 111 del Estatuto: dice la Sentencia al respecto que dicho precepto eleva «a regla esencial una sola de las variables admitidas por este Tribunal en la definición del concepto de bases estatales», porque es reiterativo en la jurisprudencia que se han de fijar las bases normalmente en normas con rango de ley, pero no es totalmente excluible que se pueda predicar el carácter básico de normas reglamentarias y de actos de ejecución del Estado (SSTC 69/1988, de 19 de abril, y 235/1999, de 16 de diciembre, entre muchas).

El reproche que la sentencia hace al Estatuto, por atribuirse indebidamente la función de definir conceptos que son de naturaleza constitucional, es terminante: «Un límite cualitativo de primer orden al contenido posible de un Estatuto de autonomía es el que excluye como cometido de este tipo de norma la definición de categorías constitucionales… Entre dichas categorías figuran el concepto, contenido y alcance de las funciones normativas de cuya ordenación, atribución y disciplina se trata en la Constitución en cuanto norma creadora de un procedimiento jurídicamente reglado de ejercicio del poder público. Qué sea legislar, administrar o juzgar; cuáles sean los términos de la relación entre las distintas funciones normativas y los actos y disposiciones que resulten de su ejercicio; cuál el contenido de los derechos, deberes y potestades que la Constitución erige y regula son cuestiones que, por constitutivas del lenguaje en el que ha de entenderse la voluntad constituyente, no pueden tener otra sede que la Constitución formal, ni más sentido que el prescrito por su intérprete supremo (artículo 1.1 LOTC)» (FJ 57). Resulta que la pretensión del Estatuto implica una sustitución de la función del Tribunal Constitucional y, por ende, de la Constitución misma.

Las reacciones frente a la STC 31/2010 fueron, al principio, desconcertadas. La evaluación más absurda consistió en medir las consecuencias de la Sentencia atendiendo únicamente al alcance de sus declaraciones de nulidad de preceptos concretos. Me parecen mucho más acertadas las valoraciones que, desde la perspectiva de los intereses nacionalistas, dramatizaron la significación de la misma al considerar que hizo añicos el Estatuto frustrando sus principales pretensiones. En líneas generales, comparto esta última valoración, a la que sólo añadiría una crítica al empeño del Tribunal Constitucional por evitar declaraciones de nulidad y enredarse en una sentencia interpretativa, no sólo compleja sino, a mi juicio, indebidamente creativa. De esta manera la Sentencia ha empeorado más las cosas al hacer más difícil la comprensión y aplicación del Estatuto y de la propia Constitución; descarga sobre los hombros de los aplicadores de las normas una tarea hercúlea, llena de resultados inciertos, que obliga a identificar las regulaciones vigentes y descubrir el sentido en el que deben ser aplicadas; con enormes posibilidades de que las conclusiones que se alcancen discrepen con excesiva frecuencia de las que sostengan otros aplicadores. Escribí en una ocasión que este tipo de declaraciones del Tribunal Constitucional que no se atrevían a declarar la nulidad radical de las normas sino que las mantenían vigentes bajo condición de una determinada interpretación, conducían a una medievalización de nuestro ordenamiento jurídico.

La sensación arrasadora que me produjo la lectura de la Sentencia[181] es la misma que, desde un plano técnico, manifestó Carles Viver Pi i Sunyer en un artículo publicado en El País pocos días después de que fuera publicada. Se reconoce a Viver con carácter general la condición de responsable técnico máximo del Estatuto de 2006, de manera que su opinión sobre la Sentencia es especialmente cualificada.

Se puede estar de acuerdo en que los Estatutos de autonomía deben ser normas consensuadas y que, una vez aprobadas, no deberían ser recurridas ante el Tribunal Constitucional de modo que esta abstención formara parte del consenso. Pero no es legítimo demonizar con imputaciones de jacobinismo irredento, españolismo trasnochado o epítetos semejantes, a quienes dan preferencia a la Constitución para declarar la incompatibilidad con la misma de una norma infraconstitucional. Pretender el aquietamiento a ultranza implica dejar la Constitución indefensa frente a cualquier modificación introducida por la vía legislativa ordinaria. Y, por lo que respecta al Tribunal Constitucional, carece de cualquier fundamento serio la pretensión de algunos de sus críticos de que se abstuviera de resolver o se declarara incompetente. ¿En base a qué principios, valores o reglas concretas de la Constitución o de la Ley Orgánica que regula el Tribunal? No hay ninguna que ampare semejante postulado.

Se hicieron menos comentarios planteando la cuestión desde la perspectiva que entiendo más ajustada para abordar adecuadamente el problema de la reforma del Estatut. Después del retroceso impuesto por el Tribunal Constitucional y las aclaraciones que ha llevado a cabo en su Sentencia, el Estatuto de 2006 no tiene un contenido sustantivo mucho más importante que el que ya tenía pacíficamente reconocido el Estatuto de 1979. Sostengo, por tanto, que Cataluña no tiene más poderes reales, después del Estatuto de 2006, que los que tenía desde que se aprobaron la Constitución y el Estatuto de 1979. La diferencia entre ambos Estatutos es solamente aparencial. Muchas determinaciones del Estatuto de 2006 son puramente simbólicas, repetitivas de lo que la Constitución dice, pero no añaden un ápice de valor jurídico nuevo a los derechos que proclama, que ya existían en nuestro ordenamiento general, ni a las garantías establecidas para su ejercicio. Algunas determinaciones concernientes a valores culturales irrenunciables de Cataluña, como la lengua, habían sido objeto de desarrollos en la legislación catalana ordinaria, es decir en el marco del Estatuto de 1979, que son los mismos que el Estatuto de 2006 se limita a poner de manifiesto y sintetizar en una norma de mayor rango. Pero no añade al ordenamiento jurídico catalán algo que no existiera. Puede decirse lo mismo de la legislación sobre la codificación civil, prácticamente ultimada en términos que, para algunos, van más allá de lo que permite el artículo 149.1.8.ª de la Constitución. Y en general, por lo que concierne a la parte más extensa del Estatuto, los poderes y competencias de la Generalitat, ya he señalado, y ningún mentor del Estatuto niega, que la mayor extensión de los preceptos relativos a las competencias materiales de la Comunidad Autónoma son una simple sistematización de los contenidos de la jurisprudencia constitucional dictada en interpretación del reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en las materias concernidas. Por tanto, nada hay en esos preceptos nuevo, que no resultara ya de la mera aplicación de lo que estableció el Estatuto de 1979, conforme a su interpretación jurisprudencial.

Ciertamente, como excepción a esta limitada innovación del texto de 2006, pueden señalarse algunas instituciones (por ejemplo, el Consejo de Garantías Estatutarias), el fortalecimiento de algunas estructuras organizativas históricas (las veguerías), la mayor interiorización del régimen local para integrarlo en la estructura política general de Cataluña (pero, en esto, siguiendo una pauta que es universal en los nuevos Estatutos de autonomía), o aclaraciones en materia de justicia o financiación, o de relaciones con el Estado. Estas, no obstante, o no son del todo nuevas tampoco, o, en muchos casos, como ha tenido ocasión de decir también la Sentencia que comento, son simples anticipaciones de lo que han de regular leyes orgánicas externas al Estatuto, que serán las que tendrán que establecer, en definitiva, si las regulaciones propuestas por el Estatut se mantienen o alteran.

Se ha hecho, insisto, muchos menos análisis del Estatut de 2006 desde la perspectiva que acabo de proponer que críticas sobre la inconstitucionalidad de algunas de sus determinaciones o el mal papel cumplido por el Tribunal Constitucional.

Si mi tesis fuera aproximadamente exacta, la conclusión sería que el Estatuto de 2006 supuso un derroche político innecesario, en algunos aspectos una provocación, con el riesgo de cuestionar el equilibrio establecido en los treinta años largos transcurridos desde que se aprobó la Constitución. Porque si, habiendo intentado con el mayor esfuerzo incrementar las bases del autogobierno a través del Estatuto y, más allá de los elementos simbólicos, no se consiguió añadir en él ningún poder sustantivo a las instituciones catalanas que lo diferencie claramente del Estatuto de 1979, es porque la Constitución no lo permitiría. Sencillamente, el Tribunal Constitucional se limitó, cumpliendo su función, a advertirlo; esta es la esencia de su Sentencia. Lo cual tiene una enorme importancia, tanto política como técnico-constitucional. Es notorio que nuestro sistema de autonomías se basó, en la Constitución de 1978 que seguía en esto lo establecido en la de 1931, en el principio dispositivo: el acceso a la autonomía y la definición de las instituciones de autogobierno y competencias dependen de las decisiones del propio territorio interesado y se concretan en los Estatutos «dentro de los términos de la presente Constitución» (artículo 147.1 CE). Durante bastante tiempo se ha pensado que el principio dispositivo mantiene permanentemente abierto nuestro sistema de autonomías en cuanto que resulta siempre posible reajustarlo por decisión de cualquier Comunidad Autónoma que reforme su Estatuto con la pretensión de incrementar su poder a costa del Estado. Pero esta aseveración, que la mayor parte de los juristas han tenido por cierta, ha de manejarse con mucha ponderación y con los debidos matices. Por la sencilla razón de que «dentro de los términos» de la vigente Constitución ya no cabe mucho incremento de poder autonómico por la vía estatutaria. Los Estatutos de la primera generación, los desarrollos legislativos de los mismos y la jurisprudencia que ha interpretado el reparto de competencias han consolidado, bloqueado y petrificado el sistema mucho más de lo que era pensable cuando la Constitución aceptó la denominada desconstitucionalización del reparto de competencias. Todas estas ideas deben ser profundamente revisadas para no dar lugar a equívocos como el que, probablemente, ha afectado a quienes redactaron, debatieron y aprobaron el Estatut.

En verdad, todo hubiera estado mucho mejor hecho si a la propuesta de Estatuto se hubiera acompañado un proyecto de reforma constitucional que le diera cobertura.

Siguió a la sentencia de 2010 un período de tiempo en el que un arreglo financiero con el Estado hubiera podido servir de paliativo al dolor político causado por el Tribunal Constitucional. A lo largo de los últimos meses de 2011 primeros de 2012, la Generalitat hizo preparar informes justificativos de la reclamación, enarbolada poco después de la gran manifestación contra la sentencia, de que su régimen financiero se sostuviera en un concierto económico similar en su concepción al vasco y navarro. El Instituto de Estudios Autonómicos, de donde ha salido en los últimos años toda clase de informes justificativos de las reformas, emitió el 4 de octubre de 2011 un estudio titulado «Informe sobre la aplicación a Cataluña de un nuevo modelo de financiación basado en el concierto económico». Sirvió de base para que el Gobierno catalán formalizase su reclamación al del Estado. Junto a este estudio hubo también otro «Informe sobre el pacto fiscal», que emitió el Consell Assessor per a la reactivació econòmica y el creiximent, organismo creado también por la Generalitat. Otros organismos influyentes en Cataluña, como el Círculo de Economía o el Consell de Treball Econòmic i Social de Catalunya, de junio de 2012, opinaron sobre la cuestión.

En el informe del Instituto de Estudios Autonómicos se hablaba de los legítimos deseos de autogobierno y autofinanciación como fundamento de un cambio en el régimen financiero establecido. Cataluña aspiraba a tener un sistema de financiación que le permitiera, sostenía el informe, contar con «instrumentos de política económica y fiscal específicos que, con respecto a las prescripciones constitucionales y de derecho europeo que resulten aplicables, permitan impulsar las actuaciones que mejor se adapten a las especialidades del tejido productivo catalán…». Se reclamaba una financiación adecuada a la «realidad económica y social de Cataluña, que presenta unas particularidades que no están presentes en otras comunidades autónomas: la densidad del tejido productivo e industrial catalán, el número de población inmigrante, la población en riesgo de exclusión social, los costos de mantenimiento de infraestructuras, las actuaciones de impulso a la investigación, no son más que algunas de las especificidades que están presentes en la realidad económica y social sobre la cual la Generalitat de Cataluña ejerce sus competencias. Ignorar esta realidad o no valorarla adecuadamente conduce indefectiblemente a la insuficiencia de la financiación de las competencias de la Generalitat en el marco de una situación paradójica: en Cataluña se generan bastantes recursos tributarios para hacer frente al ejercicio de las competencias asumidas, pero, en cambio, no dispone de bastante financiación para ejercerlas. Un nuevo sistema de financiación autonómica debería poder permitir disponer de los recursos suficientes para financiar, de manera efectiva y real, las competencias asumidas».

El Gobierno y el Parlamento de Cataluña reclamaron un modelo de financiación propio, caracterizado por la atribución de todas las competencias de gestión tributaria respecto de todos los tributos soportados en Cataluña. La Agencia Tributaria de Cataluña sería la única Administración responsable en esta materia. Se atribuiría a la Generalitat competencia plena en relación con todos los impuestos soportados en Cataluña, dentro del marco de armonización fiscal comunitaria y progresividad del sistema impositivo. La aportación catalana al Estado en concepto de coste de las competencias y servicios comunes y prestaciones que afecten a Cataluña, y también en concepto de cooperación interterritorial, se fijaría mediante un cupo o cantidad alzada, establecida de común acuerdo por el Estado y revisada quinquenalmente.

Todas estas reclamaciones tenían difícil cabida. Se enfrentaban a la misma dificultad que el Estatuto de 2006: la Constitución impedía extender a otras comunidades autónomas el régimen de concierto o convenio económico. La misma sentencia 31/2010, de 28 de junio, se ocupó de recordarlo. Y tampoco el Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha mostrado en los últimos años muy flexible a la hora de aceptar especialidades fiscales en los territorios infraestatales (sentencias de 6 de septiembre de 2006, 11 de septiembre de 2008 y 9 de junio y 28 de julio de 2011).

En definitiva, todo este programa de reformas se estrelló con la negativa del Gobierno a aceptar negociaciones de ninguna clase que condujeran a un régimen fiscal basado en el concierto económico.

Cerrada también la puerta financiera, las políticas nacionalistas catalanas se orientaron hacia el «derecho a decidir», la segregación y la independencia.

VIII

Otra vez el ejemplo de Gran Bretaña: la vía escocesa a la independencia

La orientación de la política nacionalista catalana hacia un inconcreto «derecho a decidir» del pueblo de Cataluña respecto de su futuro comprendía la necesidad de celebrar un referéndum, en el que se consultase sobre la transformación de Cataluña en un Estado, en su caso independiente de España, que se integrase inmediatamente en la Unión Europea. Se ha dado la coincidencia histórica de que los partidos nacionalistas escoceses acababan de obtener una gran victoria electoral y habían desarrollado igualmente una política conducente a la celebración de un referéndum independentista. Escocia se ha convertido para Cataluña en la mejor referencia en la que mirarse, aunque los nacionalistas escoceses han remarcado siempre que su punto de partida histórico y su posición política son completamente diferentes. También se citan con frecuencia, desde luego, los ejemplos de Kosovo o de Crimea, e incluso el de Quebec, que tienen todavía menos en común con el independentismo ibérico.

Recogeré en este capítulo los pormenores constitucionales y políticos de la vía escocesa a la independencia porque, con todos los errores y defectos que se puedan haber cometido, son una muestra de cómo desarrollar, de modo constitucionalmente adecuado y consentido, un proceso constitucional hacia la independencia.

1. Durante siglo y medio, y sin perjuicio de los levantamientos y reclamaciones jacobitas, a que ya se ha aludido en el capítulo II, el sentimiento nacionalista escocés se mantuvo recluido casi exclusivamente en las obras de los poetas (Robert Burns) o de los novelistas (Walter Scott) y dejó de tener expresiones políticas representativas hasta que, a mediados del siglo XIX, se fundó la National Association for the Vindication of Scottish Rigths, próxima a los tories. Más que la demanda directa de una Home Rule, o Estatuto de Autonomía, el propósito era mantener en la agenda política británica los problemas de Escocia. Al principio se plantearon muy unidos a los de Irlanda, de modo que cuando el premier William Gladstone prometió a Aberdeen que si Irlanda alcanzaba la autonomía se aplicaría también a Escocia, tales pretensiones se incluyeron en un proyecto que llegó a presentarse al Parlamento de Westminster en 1913. La Gran Guerra frustró su aprobación[182].

A partir de los años veinte del pasado siglo las demandas de institucionalización de la autonomía escocesa se incrementaron. Se fundaron algunas organizaciones nacionalistas: la Scots National League, directamente partidaria de la independencia (League 1920), a la que sustituyó a partir de 1928 el National Party of Scotland, transformado a su vez en 1934 en el Scottish National Party. Este SNP nació de la fusión del National Party of Scotland y el Scottish Party.

John McCormick se apartó de este último partido y fundó la Scottish Covenant Association, a mediados del siglo XX, y en poco tiempo se convirtió en el gran actor de las reclamaciones de Devolution de la Asamblea Legislativa a Escocia.

Fue en 1967 cuando el SNP consiguió colocar a Winnie Ewing en el Parlamento de Westminster, con lo que el nacionalismo escocés entraba en la escena parlamentaria. La elegida pensó una buena frase con la que pasar a la historia, y dijo: «Paren el mundo, Escocia quiere subirse». Creció la filiación al partido y su competitividad en las elecciones aumentó mucho. Se notó especialmente en las elecciones locales en las que los electos del partido se incrementaron exponencialmente. Hasta ganaron la alcaldía de la ciudad de Stirling, que fue el lugar en el que William Wallace derrotó a los ingleses.

El gobierno nacionalista designó por entonces la Comisión Killbrandon para que elaborase un proyecto de devolución de la Asamblea escocesa, a lo que se comprometió el líder tory Edward Heath. Pero el crecimiento del SNP se detuvo en las elecciones generales de 1970. La parlamentaria Ewing perdió su simbólico escaño y el SNP no desapareció de Westminster porque pudo mantener un representante de las islas occidentales. Por aquella época, y seguramente por razón de las desilusiones políticas, se produjo una nueva escisión que dio lugar a la formación del Partido Laborista de Escocia.

El SNP se aplicó con gran fuerza a la preparación de las elecciones generales de 1974. Y obtuvo un gran éxito porque los candidatos nacionalistas recibieron el 21,9% de los votos y siete escaños en el Parlamento de Westminster. Ahora parecía que las reclamaciones nacionalistas tenían que tomarse más en serio. El partido laborista tuvo que convocar elecciones de nuevo en octubre y entonces el SNP mejoró sus posiciones: 30% de votos y 11 parlamentarios.

Esta portentosa ascensión del nacionalismo escocés estaba inmediatamente relacionada con el descubrimiento de petróleo en la costa escocesa del mar del Norte. Los nacionalistas utilizaron un eslogan muy penetrante y convincente: «It’s Scotland’s oil!». (¡El petróleo es de Escocia!).

A partir de aquí los progresos del SNP fueron continuos.

En 1978 se sometió a referéndum la Scotland Act, que restablecería la Asamblea escocesa. Los laboristas, que fueron los proponentes, pasaban entonces por un período de gran división que, a la postre, hizo fracasar el proyecto, que apenas llegó a obtener el voto favorable del 40% de los electores.

El SNP fracasó, sin embargo, en las elecciones de 1979, y empezaron a producirse defecciones de algunos líderes políticos. Gordon Wilson se hizo con el partido por una amplia mayoría, que le permitió dirigir sus destinos hasta que en 1990 fue sustituido, por una diferencia de votos espectacular, por un personaje hasta entonces poco conocido llamado Alex Salmond.

2. El proceso de devolución de poderes a Escocia y Gales en los años setenta que culminó con la elaboración de la Scotland Act de 1978 fracasó como consecuencia del resultado negativo del referéndum celebrado en 1979 que debía ratificar su promulgación. Aunque el 52% de los participantes en el referéndum se manifestaron a favor de la implantación de las instituciones de autogobierno, el número de votantes no llegó al 40% que era el mínimo que exigía la propia ley que se estaba ratificando para poder entrar en vigor definitivamente.

Se abre a partir de entonces un largo período de inactividad política por lo que concierne a retomar la reestructuración territorial del Reino Unido hasta que en 1997 gana las elecciones Tony Blair con un programa en el que, entre otras cosas, se comprometía a llevar a término el proceso de Devolution a Escocia. En el programa se incluían muchas medidas que fueron inmediatamente aplicadas a partir de 1998 tales como el restablecimiento de las instituciones autonómicas de Irlanda del Norte, la Devolution de poderes ejecutivos y administrativos a Gales, la ratificación de la Convención Europea de Derechos Humanos, la incorporación de las enmiendas al Tratado de la Unión Europea, etcétera. Lo que concierne al desarrollo de la autonomía de la vida política de Escocia fue también la respuesta a las reclamaciones de este singular territorio que se habían mantenido bien explícitas durante los veinte años que habían transcurrido desde el fracaso del primer intento de 1978-1979[183].

El proceso de reforma hasta llegar a la nueva Scotland Act de 1998 es resumidamente el siguiente.

—Escocia mantuvo su reclamación de autonomía expresada fundamentalmente a través de la Scottish Constitucional Convention, que era una instancia en la que estaban integradas fuerzas políticas laboristas y liberales. A partir de 1987 estas fuerzas iniciaron una Campaign for a Scottish Assembly. También formularon reclamaciones puestas por escrito en un informe de 1988 sobre un derecho de Escocia («A Claim of Rigth for Scotland»). En este informe se proponía la creación de una Convención constitucional. En 1993 la Convención designó una comisión independiente para que elaborara un proyecto. Efectivamente, se trabajó en este asunto de modo que las peticiones fueron planteadas en 1994 y en 1995. El documento en cuestión consensuado en el seno de la Comisión se denominó Scotland’s Parliament. Scotland’s Right, y se aprobó en 1995. Las actividades de la Convención fueron más débiles en tiempos de gobiernos conservadores y firmemente apoyadas por los gobiernos laboristas, que promovieron con mucha convicción el proceso de Devolution para superar el fracaso de 1979. Fue Tony Blair el que nada más tomar posesión de su cargo de primer ministro confirmó el compromiso laborista de llevar adelante el proceso de Devolution Act a Escocia y publicar inmediatamente un White Paper, lo que en efecto llevaría a cabo de 1997. En el White Paper se incluirían las bases de la Ley para Escocia que llegaría a aprobarse en 1998. Inmediatamente después se celebrarían las elecciones para el Parlamento escocés y a partir del año 2000 empezarían a ejercerse, efectivamente, las competencias.

La elaboración de la propuesta más concreta de Devolution sería sin embargo hecha por una institución especializada que se denominaría Constitution Unit que estaba integrada por expertos independientes, aún más independientes de los que figuran en las clásicas Royal Commissions o los Comitees of Enquiry. Realmente estaba vinculado a la sociedad civil y adscrito a la School of Public Policy del University College de Londres. Trabajó la Comisión a lo largo de dos años en cuyo transcurso publicó algunos informes hasta llegar al definitivo en el que se incluían las recomendaciones sobre cómo llevar a término el proceso de devolución. Por lo que concierne a la concreta fórmula propugnada para Escocia, la Constitution Unit se separó del modelo establecido en la Scotland Act de 1978 donde aparecían de forma muy pormenorizada las competencias legislativas del Parlamento escocés, tomadas esas competencias de las regulaciones contenidas en la legislación entonces vigente. La Constitution Unit entendió que este modelo histórico era equivocado. Propuso a cambio que la futura Scotland Act estableciese cuáles eran las materias reservadas al Parlamento británico sin preocuparse tanto de las atribuidas al Parlamento escocés. La Scotland Act incluiría las materias que corresponden al Parlamento británico, pero, además, contendría previsiones que autorizaran al mismo Parlamento para legislar en áreas distintas de las que estaban reservadas cuando concurrieran circunstancias justificativas, como, por ejemplo, la ejecución de obligaciones internacionales; en contraste con esta previsión también se preveía que el Parlamento escocés pudiera ser habilitado para regular materias reservadas al Parlamento británico. La distribución de competencias se complementaba con la propuesta de una serie de mecanismos para evitar que los conflictos y sobre todo las usurpaciones o abusos de competencias (ultra vires) en que pudieran incurrir las autoridades escocesas (no así las autoridades británicas); la Devolution parte de la soberanía del Parlamento británico, de modo que no hay oposición que pueda establecerse a lo que una ley británica diga, incluso si la ley supone una modificación de lo establecido en la Scotland Act y en el régimen de competencias atribuidas a Escocia. Fórmulas para evitar este tipo de extralimitaciones serían, por ejemplo, que las leyes escocesas fueran analizadas por la Scottish Office y por el presidente del Parlamento británico y también que se regulara un recurso directo contra las leyes escocesas basado en incompetencia. Este recurso se interpondría una vez obtenida la sanción real de la Ley en cuestión. Además del recurso directo también se proponía un recurso indirecto que podía elevarse a un Tribunal de apelación cuando con ocasión de un litigio concreto apareciese una Ley de Escocia posiblemente dictada con incompetencia. También se preocupaba la Constitution Unit de establecer las reglas generales de relación entre las instituciones europeas y las instituciones británicas y las escocesas y se refería a que la Scotland Act también debería incluir previsiones para que se mantuviese un poder local fuerte y con capacidad de gestión en el ámbito interior de Escocia. Sin necesidad de aplicar el principio de subsidiariedad a favor del gobierno local, sí se indicaba que las entidades locales deberían tener un peso efectivo en la administración del territorio y también participar y ser oídas en los procesos de formación de decisiones que les afectasen a sus intereses.

Las propuestas de la Constitution Unit tuvieron un impulso subsiguiente con el libro blanco, que presentó la Scottish Office (Scotland’s Parliament, HNSO. Cmnd.3658). El Libro Blanco se publicó en julio de 1997. El 11 de septiembre se celebró el referéndum en Escocia. En noviembre se debatió el proyecto de ley en el Parlamento. Y el 7 de diciembre de 1998 se aprobó la Scotland Act[184].

La Scotland Act de 1998 es relativamente breve. Lo primero de todo que la ley establece es que «habrá un Parlamento escocés» (artículo 1.1). Un poco más adelante para dejar claro cuál es la posición del Parlamento escocés en el marco de un sistema constitucional basado en la supremacía del Parlamento británico, se dice que, por un lado, «el Parlamento escocés está capacitado para dictar normas con rango de ley que serán conocidas como leyes del Parlamento escocés» (Acts of the Scottish Parliament) (artículo 28.1 de la Scotland Act). Pero, establecido esto, se indica que la potestad legislativa del Parlamento escocés «no afecta a la capacidad del Parlamento del Reino Unido para dictar leyes aplicables en Escocia» (artículo 28.7)[185].

Respecto de los límites al ejercicio de las competencias que se reconocen a Escocia, lo que se declara con carácter general es que «una Ley del Parlamento escocés no es válida si cualquiera de los preceptos de la ley excede de la competencia legislativa del Parlamento» (artículo 29.1 de la Ley de Escocia). Para saber cuándo se incurre en incompetencia incluso el propio texto de la ley lleva a cabo un enunciado de supuestos, que son los siguientes: a) cuando regula asuntos que pertenecen a la legislación de un país o territorio que no es Escocia o atribuye o elimina funciones que no son ejercitables en relación con Escocia; b) cuando afecta a materias reservadas al Parlamento británico, incluyéndose preceptos que modifiquen la legislación escocesa, penal o civil, aplicable a materias reservadas; c) cuando desconoce las restricciones impuestas por la disposición adicional IV de la Ley relativa a las que denomina «Disposiciones merecedoras de protección especial»; d) cuando es incompatible con los derechos y libertades contemplados en la Convención Europea de Derechos Humanos o con el Derecho Comunitario; e) cuando priva al ministro de Justicia de su condición de responsable del sistema de enjuiciamiento penal y, en particular, de la persecución de los delitos de sangre[186].

Las elecciones de 1997 fueron muy importantes, además de por las razones explicadas, por el impulso que recibió el SNP, que duplicó su representación en el Parlamento británico. Por otro lado, el triunfo de los laboristas en las elecciones generales les permitió formar gobierno e impulsar la Constitución del nuevo Parlamento escocés. Aunque las elecciones de 2001 implicaron otra pérdida de escaños, en las de 2003 el nacionalismo escocés se recuperó mucho. Además, al lado del SNP se situaron dos partidos nuevos partidarios de la independencia, el Scottish Socialist Party y el Scottish Green Party.

En 2003 y 2005 el nacionalismo conoció nuevos retrocesos electorales pero, el 3 de mayo de 2007 el SNP consiguió la mayor victoria de su historia, al tiempo que se producía la gran debacle del gobierno de Tony Blair. SNP fue el único partido que creció en votos y escaños llegando al 32,9% del total, 9 puntos más que en 2003 alcanzando 47 escaños.

Durante la campaña electoral Salmond había anunciado un Libro Blanco en el que se argumentaría sobre la convocatoria de un referéndum sobre la independencia de Escocia. La idea era si la respuesta del pueblo escocés era positiva, el ejecutivo se constituiría depositario de un mandato para negociar con el gobierno británico.

En agosto de 2007, Salmond, primer ministro escocés, presentó «A National Conversation» (www.anationalconversation.com) un importante blog, en el que los ciudadanos podrían opinar sobre la declaración del primer ministro Choose Scootland’s Future. En la página aparecieron comentarios pintorescos, pero también muchos útiles para el debate.

En las elecciones de mayo de 2011 el partido nacionalista obtuvo, por primera vez en su historia, mayoría absoluta en el Parlamento escocés. Aunque gobernaba desde la anterior legislatura de 2007-2011, lo hacía en minoría, con el apoyo de los verdes. En el programa electoral para las elecciones de 2011 se incluyó el compromiso de celebrar un referéndum sobre la independencia de Escocia a lo largo de la legislatura si se obtenía en las elecciones una mayoría suficiente. El programa electoral también se refería a la reforma de la autonomía escocesa, regulada en la Scotland Act de 1998, para mejorar sus competencias financieras con el objeto de que Escocia ingresara la totalidad de los impuestos recaudados en el territorio. La fórmula recuerda directamente el procedimiento del concierto del País Vasco o Convenio de Navarra. La recaudación es responsabilidad del territorio, que contribuye luego a la financiación de los servicios comunes organizados por el Reino Unido. Se han hecho hasta dos versiones: una más moderada que se conforma con la recaudación de una parte importante de los impuestos (devo-plus) y otra en la que Escocia aspira a la recaudación total (devo-max o independence lite). En el programa de 2011 se ordenaban ambas cuestiones como complementarias, pero en el debate las pretensiones se han centrado en la opción de máximos. La cuestión de la independencia aparece también vinculada a la autonomía fiscal.

El Parlamento británico aprobó una Scotland Act en 2012 que reformaba la Ley del mismo nombre de 1998, modificando aspectos importantes de la economía escocesa. La reforma es el resultado de los trabajos de una comisión (Commission on Scottish Devolution, también llamada Calman Commission por el nombre de su presidente) que fue creada en 2007 para evaluar la primera Scotland Act de 1998, después de 10 años de vigencia. El informe de la Comisión Calman se aprobó en junio de 2009 y proponía ampliar los poderes tributarios y de gastos del Parlamento escocés, de manera que se ampliara su autonomía financiera dentro de límites infranqueables. La reforma de 2012 se aproximaba a las pretensiones de los soberanistas fiscales.

3. El camino hacia el referéndum independista presentaba inicialmente muchos problemas de orden constitucional, político y práctico, que han tenido que despejarse sucesivamente. Para empezar, la participación en las elecciones para el Parlamento escocés suele ser muy baja, y en las elecciones de 2011, en las que SNP se presentó con el programa independentista, la ascensión se situó en torno del 50%. Por otra parte en las elecciones generales al Parlamento del Reino Unido, la representación nacionalista escocesa SNP se quedó por debajo del 20% de los votos, de lo que los analistas han deducido que una cosa es el apoyo al SNP para mejorar la autonomía financiera pretendida y otra compartir políticas que suponen la separación del Reino Unido.

En todo caso, después de las elecciones de 2011, el primer ministro escocés Alex Salmond orientó rápidamente su actividad política hacia la celebración de un referéndum en el otoño de 2014 (el séptimo centenario de Bannockburns sería un referente estimulante).

Concretada la idea, se acometieron los problemas jurídicos a que se enfrentaba su aplicación: el primero, que la Scotland Act de 1998 no reconoce al Parlamento escocés competencias sobre materias reservadas al Reino Unido. Entre ellas hay que entender incluida, anexo 5, «la unión de los reinos de Escocia y de Inglaterra, que se considera materia constitucional». El debate sobre la incompetencia del Parlamento escocés, abordada con carácter general por todos los especialistas, llevó a que el Gobierno escocés manejara como subterfugio la idea de que no era un referéndum de independencia sino una consulta para conocer la opinión de los ciudadanos de Escocia, que no tendría carácter vinculante. Nadie entendió muy bien la diferencia de esta propuesta con un referéndum vinculante: un referéndum es siempre una consulta que afecta al principio de soberanía parlamentaria y, a partir de ahí, las posiciones sobre su carácter vinculante o no son bastante poco importantes. Pero el premier británico David Cameron estuvo de acuerdo en que se celebrase un referéndum vinculante. No obstante, la opinión del gobierno británico sobre la incompetencia del gobierno escocés para convocar un referéndum era firme. La vía para convalidar esa irregularidad fue utilizar un artículo (sección 30) de la Scotland Act de 1998, que preveía que el gobierno británico pudiera aprobar una Order in Council que atribuyera a Escocia la potestad de convocarlo dentro de los límites que la Order estableciese. Esta posibilidad se convirtió en el argumento utilizado en lo sucesivo por el gobierno escocés que presionó al británico hasta alcanzar el Acuerdo de Edimburgo, entre ambos gobiernos, de 15 de octubre de 2012, en el que el prime minister británico y el First Minister escocés se comprometieron a trabajar en la celebración del referéndum de independencia, que deberían atenerse a determinadas exigencias. Concernían estas a su regulación y celebración en un marco de confianza de los parlamentos, los gobiernos y el pueblo y que puede llevar a conocer de manera concluyente la manera del pueblo de Escocia y llegar al resultado que todos esperan.

El gobierno británico atribuiría, pues, al gobierno escocés la convocatoria para convocar el referéndum para la independencia de Escocia utilizando las previsiones de la Scotland Act de 1998 y el procedimiento de reforma indicado (Order in Council). La limpieza, transparencia y buenas prácticas se convirtieron inmediatamente en el centro de las preocupaciones. Para asegurar esta claridad procedimental, el acuerdo imponía también el asesoramiento por expertos independientes. El régimen jurídico del referéndum habría de ser el general establecido en la ley británica. El acuerdo concreta que debería formularse una sola pregunta, propuesta por el Parlamento escocés pero bajo el control de la Electoral Commission. Este organismo emitiría un informe para el Parlamento escocés. Y entre las funciones de la Electoral Commission se incluye la de opinar sobre la literalidad de la pregunta, el registro sobre quienes dirigen o intervienen y el control de gastos, donaciones, publicidad y calendario. La Electoral Commission está regulada en la ley sobre partidos, elecciones y referéndums, de 2000 y retiene las mismas facultades en relación con el referéndum escocés.

El Gobierno británico puso por delante el principio democrático a las consideraciones de legalidad para autorizar la celebración del referéndum escocés. Tuvo en cuenta que en el programa electoral del partido ganador de las elecciones figuraba la celebración del referéndum.

Para facilitar la celebración se fijaron sin embargo unas condiciones muy precisas en el Acuerdo de Edimburgo. Esencialmente dicho acuerdo implica que no se reconoce al Gobierno escocés que las instituciones escocesas tengan competencia para convocarlo. Esa competencia es sólo del Gobierno y el Parlamento británicos. Siendo así, la celebración del referéndum de 2014 implica que cualquier pretensión de repetirlo en el futuro exigirá una nueva negociación con el Gobierno británico que se situará en posiciones más duras y más legítimas para negarlo.

Dado que la competencia es exclusiva del Parlamento y el Gobierno británico, Escocia puede convocarlo en la medida en que aquellas instituciones se lo autoricen. Para hacerlo se han tenido en cuenta las experiencias de otros sistemas, muy especialmente la tan famosa de Canadá[187]. Muchos detalles se han tomado de esa experiencia, sobretodo lo concerniente a la fijación de la pregunta para evitar formulaciones que permitan interpretación de los resultados o la elección de diferentes alternativas. El referéndum escocés se basa en una sola pregunta directa sobre la independencia y reclama una respuesta sobre el deseo o no de independencia. El Gobierno escocés renunció a formular dos preguntas. Una sobre independencia y otra sobre la devo-max.

La pregunta fue sometida al informe de la Electoral Commission antes de su aprobación por el Parlamento de Escocia. La primera propuesta que hizo el Gobierno escocés decía: «¿Está de acuerdo con que Escocia sea un país independiente? SÍ/NO» (Do you agree that Scotland should be an independent country? YES/NO). La Electoral Commission consideró que la pregunta era inadecuada porque la expresión «está de acuerdo» tiende a provocar una respuesta positiva. Por ello la Electoral Comission propuso una formulación diferente, que fue la finalmente aprobada: «¿Debe ser Escocia un país independiente? SÍ/NO» (Should Scotland be an independent country? YES/NO). Se negociaron también otros condicionamientos como el gasto en la campaña y la significación que habría de darse al voto positivo o negativo en el referéndum. La cuestión de la claridad de la pregunta siguió muy de cerca la experiencia de Quebec. También fue muy importante la reconducción de todo el proceso al principio de legalidad. Si bien el principio democrático, es decir las pretensiones del pueblo escocés manifestado en unas elecciones parlamentarias, obligó a adaptar la legalidad, una vez establecidas las reglas del juego a que había de acomodarse el referéndum, estas se aplicaron de un modo estricto.

El Gobierno escocés puso en circulación muchas explicaciones sobre las consecuencias de la independencia y los beneficios que se seguirán de la misma, así como la suerte que correrán las relaciones de Escocia con la Unión Europea y otros organismos internacionales. Una exposición sistemática, resumida y dirigida a todos los votantes, está recogida en el libro Scotland’s Future. Your guide to an Independent Scotland, Gobierno de Escocia, Edimburgo, 2013. Este tipo de informes está más bien dirigido a convencer a los escoceses reticentes que a polemizar con el Gobierno británico.

Este último también ha desarrollado su propia política en relación con el referéndum, poniendo en funcionamiento diversos comités (el Scottish Affairs Committee de la House of Commons, ya venía funcionando), en los que se analiza la situación de Escocia en la hipótesis de que obtenga su independencia. El contraste de los informes que ha venido emitiendo el citado comité parlamentario es interesante porque, así como estos pronostican muchos perjuicios si la independencia se produce, Salmond, el primer ministro escocés y promotor principal de la operación independentista, ha venido sosteniendo que nada sustancial cambiaría, puesto que seguirían teniendo la misma reina, la BBC, la libra y seguirían siendo miembros de la Unión Europea.

El Gobierno británico preparó hasta cuatro informes sobre la cuestión. El primero lo publicó en febrero de 2013 con el título Scotland Analysis: Devolution and the implications of Scottish Independent (Cm.8554) contempla un resultado favorable a la independencia. Ello no supondría, según los análisis del informe, una separación inmediata, sino la apertura de negociaciones entre los dos gobiernos, el británico y el escocés[188]. Se refiere luego a la permanencia de Escocia en la Unión Europea. Es de reseñar en este punto que se remite al dictamen emitido por dos profesores británicos, Crawford y Boyle, de las Universidades de Cambridge y Edimburgo, respectivamente, según el cual la Escocia independiente sería un nuevo estado, que tendría que solicitar formar parte de las organizaciones internacionales que le permitan incorporarse a las mismas. Las opiniones de los profesores dictaminantes evalúan la dificultad de incorporarse a una u otras organizaciones, y mientras creen que no sería difícil la integración en la ONU, sería más compleja la integración en la Unión Europea, debido sobre todo a la necesidad de establecer negociaciones previas y a que la decisión final de los actuales miembros de la Unión debe ser unánime, suponen, en este sentido, que es bastante probable que haya Estados que se opongan, sin que el Gobierno británico pueda hacer nada por evitarlo. Este es un argumento importante porque el electorado escocés es más europeísta que el inglés, y realmente de esto se vale Salmond, que proclama que la Unión Europea tendría un socio más leal en Escocia que lo que ha venido siendo Gran Bretaña.

Un segundo informe del Gobierno, presentado en abril de 2013, fue Scotland Analysis: Currency and monetary policy (Cm.8594). El Gobierno escocés ha sostenido que la Escocia independiente seguiría utilizando la libra esterlina como moneda, a cuyo efecto Escocia celebraría los acuerdos correspondientes con el Reino Unido. Al informe mencionado no le parece tan segura esta forma de resolver la cuestión monetaria, y plantea la necesidad de que Escocia elija entre dicha opción, o la de crear su propia moneda o adherirse al euro. El uso de la libra plantea el problema de las reticencias del Reino Unido, la adherencia al euro no es una solución deseada en ninguna parte de las islas británicas, la creación de una moneda propia se estima por todos los técnicos inviable. Si se optara por la libra el gobierno de la moneda correspondería al Banco de Inglaterra que no se sometería en ningún caso a condicionamientos provenientes de Escocia.

El referéndum deja abiertas algunas cuestiones de interés, como la de qué hay que hacer, en términos democráticos, con aquellas partes del territorio escocés (ocurre siempre en las más próximas a la frontera inglesa) que sean manifiestamente contrarias a la independencia. Se necesitaría resolver qué hacer con ellas, si segregarlas, o reconocerles un fuerte estatuto de autonomía interna.

IX

La independencia de Cataluña: textos y proyectos

La sentencia del Tribunal Constitucional de 2010 se convirtió enseguida, tras la gran manifestación celebrada para reprobarla, en el símbolo de la mayor agresión posible a Cataluña. La voluntad del pueblo catalán, expresada por sus representantes en el Parlamento al aprobar el Estatut, y por los ciudadanos directamente en referéndum, había sido doblemente ofendida, primero por las Cortes que, al tramitar el Estatuto, se permitieron reformarlo, y después, sobre todo, por el Tribunal Constitucional en aquella sentencia vejatoria.

La política catalana se embozó entonces con un sinfín de memoriales de agravios contra España (entidad política enunciada siempre como distinta y diferenciada de Cataluña, remarcando una imaginaria separación territorial y constitucional entre ambas), que tenían, naturalmente, una capacidad de penetración muy intensa en el ánimo de los ciudadanos porque la crisis institucional tenía lugar concurrentemente con una crisis económica despiadada que afectaba de forma dramática al empleo y a las condiciones de vida.

La primera de todas las quejas se centró en la incapacidad del Estado para comprender la singularidad de Cataluña y establecer un marco constitucional en el que pudiera ejercitarse de modo satisfactorio su autogobierno. La historia de Cataluña se convirtió en el arma más valiosa esgrimida para justificar esa reclamación. La historiografía ha ayudado mucho en los últimos años a poner fundamentos a las quejas y reclamaciones del nacionalismo catalán frente a un Estado indolente, usurpador e incapaz de comprender a Cataluña.

Esta recolocación de Cataluña en la historia no ocurrió de una sola vez en 2010, claro está. Realmente siempre ha habido historiadores catalanes activos contra las lecturas castellanas o «españolistas» de la historia[189]. Cuando don Ramón Menéndez Pidal explicó, con gran entusiasmo y detalle, el Compromiso de Caspe de 1412 como la primera gran «autodeterminación» de la historia de España porque varios reinos se reunieron allí para elegir directamente a su rey, decidiéndose por Fernando de Antequera, Soldevilla contestó prontamente desde Cataluña con un ensayo vibrante en el que defendía la tesis de la manipulación y la impostura, justificativa del inmediato levantamiento y la protesta de los partidarios del conde de Urgell[190]. Cuando J. Vicens Vives explicó, de un modo innovador y fascinante, el papel de Fernando el Católico en la solución de los pleitos de los remensas, y la actuación de este como monarca protector de las libertades y respetuoso con las constituciones catalanas, tuvo enfrente a la poderosa corriente historiográfica encabezada por Rovira i Virgili[191]. Cuando, en fin, algún historiador se atrevió a insinuar que la Nueva Planta, impuesta por Felipe V, fue una operación imprescindible para la modernización de España sin perjuicio de que arrasara las formas tradicionales de gobierno en los territorios afectados, se formularon críticas enracimadas y se invocaron opciones que hubieran sido más respetuosas con la historia catalana, aunque nunca llegaran a formar parte de lo realmente ocurrido[192].

La historia de España ha sido contada desde la primera que hizo el padre Juan de Mariana, viviendo todavía Felipe II, y pasando por la influyente de Modesto Lafuente, a mediados del siglo XIX, y continuada por las grandes síntesis hechas en el siglo XX por historiadores indiscutibles como Ramón Menéndez Pidal, Claudio Sánchez Albornoz, Américo Castro, Rafael Altamira o José Antonio Maravall[193], desde el punto de vista de Castilla. Como han denunciado Pérez Garzón o Simón Tarrés, entre muchos historiadores de su misma corriente[194], aquellas versiones de la historia de España han reiterado la «condena o desvirtuación del modelo de Estado constitucionalista y confederal propio de los países de la Corona de Aragón como alternativa histórica al modelo de Estado unitarista y unitario de raíz castellana». El mismo olvido se ha extendido a las «represiones intelectuales y culturales que se han llevado a término históricamente en aras a la imposición de un modelo de Estado unitarista, siempre reticente a reconocer la pluralidad cultural y nacional que implicó la coexistencia dentro de él de formaciones históricas diversas. Ejes discursivos, estos, destinados a construir el imaginario de una nación española casi omnisciente e incuestionable»[195].

La pérdida progresiva de fueros, constituciones, privilegios y libertades políticas singulares o derechos privados diferenciados había afectado, antes que a Cataluña, al resto de las Españas[196]. Se concretaba en fórmulas de reparto del poder, en relaciones entre monarca y sus súbditos respecto de la gobernación de los reinos, que tuvieron presencia en todos los territorios medievales hispanos[197]. Cataluña fue, en este punto, el último bastión, pero no un caso único. J. Fontana, en su discurso de apertura al famoso ciclo de conferencias de finales del 2013 «España contra Cataluña», advirtió de que los líderes catalanes de la Guerra de Sucesión declararon repetidamente que luchaban «por la libertad de todos los españoles», y recordó una famosa frase de M. Azaña, dicha en 1932: «El último Estado peninsular procedente de la antigua monarquía católica que sucumbió al peso de la corona despótica y absolutista fue Cataluña; y el defensor de las libertades catalanas pudo decir, con razón, que él era el último defensor de las libertades españolas»[198].

Recorriendo la historia de Cataluña desde 1714 hasta hoy, el propio Fontana ha seleccionado un ramillete de características positivas del pueblo catalán valoradas por propios y ajenos a la tierra, y un elenco de asaltos a la razón cometidos por los detentadores del poder de cada época, así como sus desconsideraciones y desatinos. Suelen dejarse aparte las ventajas y concesiones, que también han existido, como he remarcado en un capítulo anterior. Pero me llama la atención, al leer estas largas relaciones de desafueros cometidos contra Cataluña, el olvido del comparatismo para comprobar si las represiones y mermas de las libertades territoriales formaron parte de políticas que sufrieron en común el resto de los españoles y afectaron a todos los rincones del Estado, donde también habitaban individuos virtuosos. En fin, en 1714 no fue vencida Cataluña sino las Españas, como ya apuntó Ernest Lluch en un libro esencial, porque el austracismo y lo que representaba estuvo repartido por todo el territorio[199].

Las relaciones de agravios siempre presentan el indicado problema de no considerar la suerte de los demás habitantes de la Península, o suponer, sin más, que del perjuicio propio sacan ventaja automática otros, y no que sigue, simplemente, el atraso, la decadencia y el mal gobierno general.

Además, siempre resulta posible discutir con otro puñado de buenos argumentos la realidad o trascendencia de los agravios esgrimidos por la historiografía nacionalista. Ricardo García Cárcel, por ejemplo, ha acogido este método crítico. Siguiéndolo, es fácil echar abajo algunos mitos esenciales. Ha escrito García Cárcel[200], por ejemplo, que Rafael Casanova, el gran héroe de la derrota catalana final de 1714 y hoy símbolo de la patria, se opuso a la resistencia, cuando se discutió en 1713, tuvo relaciones conflictivas con los líderes de la misma y murió en 1743 totalmente desengañado. «Un héroe inventado como héroe», asegura[201]. O también, siguiendo una valoración extendida en toda la historiografía[202], que «la nueva planta catalana de 1716, pese a su legado tantas veces victimizado, nunca alcanzó los niveles represivos de la nueva planta en Aragón y Valencia en 1707, tras la batalla de Almansa. La pervivencia del derecho civil catalán supone un hecho diferencial importante a favor de Cataluña respecto a los otros reinos de la Corona de Aragón». Invoca la autoridad de Castellví, cronista esencial de lo ocurrido aquellos primeros años del siglo XVIII, para demostrar la rapidísima vuelta a la normalidad ciudadana de Barcelona aquel fatídico septiembre de 1714[203]. Y respecto a la recuperación económica, que comienza a mediados del siglo XVIII, recuerda: «La colaboración de la burguesía catalana con el Estado ha sido una constante en la época contemporánea con el proteccionismo por bandera»[204]. En general, son frecuentes las críticas contra las especulaciones que se basan en una hipotética evolución de España si la Guerra de Sucesión hubiera tenido un desenlace distinto. No se puede cambiar la realidad histórica.

No induzco al lector a que tome partido por alguna de las concepciones o interpretaciones de la historia que se han esbozado, sostenidas por historiadores sólidos, porque a los efectos de lo que ha de exponerse seguidamente son indiferentes las inclinaciones de que se parta. Lo considero así porque el proceso independentista impulsado por las instituciones públicas catalanas ha pasado por encima de cualquier discusión y establecido una historia oficial, incluida en documentos que llevan el marbete de la Generalitat. Y es esa historia oficial la que ha sido acogida como punto de apoyo del proyecto separatista. No tienen trascendencia los desacuerdos que el relato suscite. Cualquiera que desee discutir la existencia de un derecho a la independencia y la oportunidad de su ejercicio tendrá que elegir argumentos que no pasen por cuestionar un relato con membrete institucional. Cada nación escribe su historia como le parece; así ha sido siempre. Y quienes no sean miembros de ella no son admitidos a opinar[205].

También me parece que debo abstenerme de esa clase de análisis en este escrito, pero expondré una mínima síntesis de la historia oficial para dar noticia del punto de partida que debe ser asumido por cualquiera que desee participar en el debate sobre el futuro de Cataluña.

El documento oficial consta en los sitios web de la Generalitat y está en el Informe número 1 del Consell Assessor per a la Transició Nacional titulado «La consulta sobre el futur polític de Catalunya», publicado en Barcelona el 25 de julio de 2013. La parte dedicada a la «legitimidad histórica» de la celebración de una consulta sobre el derecho a decidir explica:

Cataluña desplegó su ordenamiento jurídico-político a partir de que sus condes se emanciparan del imperio carolingio (año 987). Las Constituciones de Pau i Treva y los Usatges establecieron los fundamentos de la Constitución civil, ampliada y perfeccionada en los siglos siguientes. Las Cortes de 1283 (denominadas «La Cort general per als catalans»), uno de los parlamentos más consolidados de la Europa medieval, institucionalizaron el protagonismo de la asamblea estamental y su función colegislativa con el rey. De esta manera llegó a formarse «la nación catalana, con rasgos culturales y lingüísticos comunes y vínculos de solidaridad, así como su Estado, consolidado con la expansión mediterránea de los siglos XIII-XIV». La compilación oficial de las Constitucions y altres drets de Catalunya se aprobó en 1589.

El pactismo, característica esencial de las relaciones entre el rey y el territorio, se erosionó mucho con la dinámica imperial que se inicia tras la muerte de los Reyes Católicos. Las tensiones, agravadas progresivamente a lo largo del siglo XVII, acabarán con la guerra de los Segadores (1640), también conocida como «guerra de separación de Cataluña». Bajo el liderazgo de Pau Claris, presidente de la Generalitat, pasa a constituirse como república independiente e, inmediatamente después, se puso bajo la protección del rey de Francia (1641). Felipe IV ganó la guerra y no introdujo cambios importantes en el sistema institucional catalán.

El constitucionalismo primigenio de Cataluña, que tenía por objeto poner límites al poder del rey y organizar la res pública, alcanza su máximo desarrollo con las Cortes de 1701-1702 y de 1705-1706. «Más allá de sancionar los privilegios señoriales propios de la sociedad del Antiguo Régimen, las Cortes catalanas, como el Parlamento inglés después de la denominada Gloriosa Revolución (1689), habían conseguido limitar el poder del monarca en los ámbitos fiscal, militar y de garantías jurídicas»[206].

Cuando se inicia el conflicto sucesorio en 1700, Cataluña «estaba a las puertas de experimentar un salto cualitativo en su consolidación nacional». Y ante el modelo absolutista francés, que portaba uno de los candidatos al trono, el pretendiente austríaco ofrecía garantías más sólidas de respeto a las instituciones catalanas.

«Con el Tratado de Utrecht (1713) se reconoció a Felipe V rey de España, y con la derrota final de Cataluña el 11 de septiembre de 1714, después de la retirada de Inglaterra y de un asedio durante meses de la ciudad de Barcelona por parte de unas tropas castellanas y francesas muy superiores en número y potencia de fuego, el rey de la dinastía borbónica apeló al “justo derecho de conquista”, haciendo desaparecer las instituciones catalanas y constituyendo una “Junta Superior de Gobierno del Principado de Cataluña” que asumirá el control del país. Era el fin del Estado catalán, y también de la monarquía compuesta. La destrucción de los derechos constitucionales catalanes se hizo efectiva con el Decreto de Nueva Planta (1716), que dejaba totalmente arrasado el ordenamiento jurídico particular de Cataluña. Una Nueva Planta jerárquica, uniformizadora y militarizada, sustituyó el pactismo y el sistema de representación política vigente hasta entonces. El castellano se convertía en la única lengua de la Administración».

El Decreto de Nueva Planta supuso una traición de Felipe V a lo acordado en el artículo XIII del Tratado de Utrecht, que había previsto que los habitantes del Principado de Cataluña conservaran todos sus derechos.

La Constitución de Cádiz (1812) trajo ciertos grados de libertad, pero conformó la España unitaria. A lo largo del siglo XIX serán breves los períodos de libertad, y nulo el reconocimiento del hecho diferencial catalán. Se multiplicarán, no obstante, las demandas de un trato diferente para Cataluña, «que serán sofocadas militarmente mediante el bombardeo sistemático de Barcelona» (1841, 1843, y 1870).

Especialmente importante fue la lucha de los industriales y comerciantes catalanes por reducir la presión fiscal del Estado. En 1899 una delegación de empresarios planteó al Gobierno español la posibilidad de establecer un concierto económico. Ante su negativa, la Lliga de Defensa Industrial i Comercial Catalana lideró el movimiento conocido como Tancament de caixes, dirigido a no pagar impuestos. El Gobierno consideró esa campaña como una sedición y declaró el estado de guerra.

Los ensayos de fórmulas que respondieran a los deseos de autogobierno, a partir de 1914, fueron fracasando o resultaron suspendidos por la dictadura de Primo de Rivera. Con la proclamación de la República (1931) se restableció la Generalitat y se aprobó un Estatuto de Autonomía (1932) «que permitiera desarrollar determinadas cotas de autogobierno». «El 6 de octubre de 1934 Lluís Companys (ERC), nuevo presidente de la Generalitat, proclamó la República catalana en el marco de la Federación de Repúblicas Ibéricas». Este acto desencadenó, por parte del Gobierno central, una represión con el encarcelamiento de todo el Gobierno de la Generalitat, los miembros del Parlamento y el Consistorio de Barcelona. Se encarcelaron cuatro mil personas. El Estatuto de autonomía fue suspendido.

Acabada la Guerra Civil (1939), una nueva dictadura, la del general Franco, puso fin a la autonomía y libertades democráticas, y llevó a cabo una represión sistemática contra la cultura catalana.

En fin, los últimos episodios de la historia de Cataluña vinieron marcados por la Constitución de 1978, los Estatutos de 1979 y de 2006, y por la sentencia del Tribunal Constitucional de 2010 sobre este Estatuto, que «supuso, en la práctica, la ruptura del espíritu de consenso en que se basó la Constitución de 1978». Ello sin perjuicio de la insatisfacción por el contenido de la Constitución misma, nacida en un contexto político inestable, que contenía una relación muy ambigua de los asuntos territoriales. «Ni el reconocimiento de la plurinacionalidad de la sociedad española se aborda en términos jurídicos, ni el desarrollo de los autogobiernos de Cataluña y Euskadi, auténticos motivos del establecimiento del “Estado de las autonomías”, se reguló de manera técnicamente eficiente y políticamente congruente con la realidad fáctica del pluralismo nacional del Estado».

La conclusión del análisis sobre la legitimidad histórica del derecho a decidir de Cataluña sobre su independencia subraya su condición de «sociedad nacional diferenciada, concretada en una reiterada voluntad de disponer de estructuras políticas que permitan su reconocimiento y su protección en el ámbito internacional… Durante siglos, Cataluña desarrolló lo que podía considerarse un marco estatal propio, primero en el seno de una confederación catalano-aragonesa y posteriormente bajo la unión personal de la monarquía hispánica. Sus Constituciones, Gobierno y leyes propias fueron arrancadas por la fuerza de las armas a principios del siglo XVIII en el contexto de una guerra internacional por la sucesión de la Corona española. Cataluña pasó a formar parte, de manera forzosa, del Estado español. En todo caso, Cataluña ha conseguido mantener su personalidad colectiva nacional y cultural a lo largo de los siglos. En este período han fracasado todos los intentos de llegar a acuerdos con el Estado español en términos justos y estables de reconocimiento nacional y de acomodación política, así como los intentos de obtener un poder político de calidad y una financiación suficiente en función de la riqueza que el país genera».

Esta legitimación histórica es explicada por los partidos políticos, organizaciones ciudadanas e instituciones públicas partidarias de la independencia con marcado dogmatismo, considerando una ofensa cualquier duda o, peor aún, la crítica a la relación entre ese relato histórico y las consecuencias del mismo en la actualidad, que se consideran indiscutibles.

La consecuencia de los agravios históricos, la ruptura del consenso constitucional que se imputa a la sentencia del Tribunal Constitucional de 2010, y el agotamiento de la vía del Estatuto de Autonomía para satisfacer las aspiraciones de autogobierno, así como las manifestaciones masivas celebradas el 10 de julio de 2010 bajo el lema «Somos una nación. Nosotros decidimos», y el 11 de septiembre de 2012 bajo la invocación «Cataluña, nuevo Estado de Europa», sirvieron para lanzar un proceso que conduciría necesariamente a la celebración de un referéndum en el que el pueblo catalán habría de responder a la consulta sobre la transformación de la Comunidad autónoma catalana en un Estado[207].

El primer paso político relevante fue la resolución 5/X del Parlamento de Cataluña, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la Declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña.

El preámbulo de la Declaración fija de nuevo la historia oficial de Cataluña, en sus trazos esenciales, para subrayar seguidamente la gran frustración política que supuso para aquel territorio que los deseos de transformación del marco jurídico y político, y de profundización en la democracia y el autogobierno, se truncaran a causa de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010. Esta circunstancia, junto a otras «dificultades y negativas» de las instituciones del Estado español, «suponen un rechazo radical de la evolución democrática de las voluntades colectivas del pueblo catalán dentro del Estado español y crean las bases para una involución en el autogobierno, que hoy se expresa con total claridad en los aspectos políticos, competenciales, financieros, sociales, culturales y lingüísticos».

Dadas estas circunstancias y considerando las grandes manifestaciones populares a que antes he aludido, que expresan la voluntad del pueblo, el Parlamento catalán adoptó su Declaración, que se abre con la decisión de «iniciar el proceso para hacer efectivo el derecho a decidir para que los ciudadanos y ciudadanas de Cataluña puedan decidir sobre su futuro político colectivo». Y el primero de los principios en que dicho proceso se basa expresa que «El pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano». Sigue luego una relación de nueve puntos, que recogen los demás principios que la Declaración asume: legitimidad democrática, transparencia, diálogo, cohesión social, europeísmo, legalidad, papel principal del Parlamento y participación. El contenido de cada uno de ellos me parece que puede adivinarse sin que lo exponga[208].

La Generalitat nombró un Consell Assessor per a la Transició Nacional, que ha recibido el formidable encargo de establecer las bases jurídicas, políticas y financieras sobre las que ha de conducirse el proceso independentista hasta crear el nuevo Estado catalán integrado en la Unión Europea. No concibo tarea más apasionante para un grupo de juristas y políticos que la de pensar en la creación de un Estado nuevo, construido por separación de otro centenario al que la comunidad y el territorio habían pertenecido desde siempre. Lo afirmo sin ninguna ironía: la encomienda es fascinante, y así supongo que lo habrán considerado los miembros de la comisión, todos designados a propuesta de los partidos nacionalistas que apoyan la independencia.

Es decir que se trata de una comisión oficial integrada por expertos no independientes. (Contrástese con lo indicado sobre el trabajo de los expertos independientes en el proceso independentista escocés, resaltado en el capítulo anterior). De aquí que la militancia política de los informes sea indisimulada por más que se envuelva en apariencias de rigor y objetividad.

Me gustaría hacer ahora un análisis pormenorizado de cada uno de sus informes, preparados para salvar los obstáculos constitucionales y políticos de la operación independentista. Sin embargo me desviaría, al hacerlo, de la ruta central de este estudio, por lo que me detendré solamente en algunos de los problemas principales con los que el Consell se ha enfrentado, y las recomendaciones que ha hecho para salvarlos.

Es de notar que, con carácter general, todos estos informes se han elaborado teniendo presente la Constitución de 1978, aunque también con la mirada puesta en la experiencia británica. La vía escocesa hacia la independencia se ha documentado con algún tiempo de antelación en relación con la catalana, y de aquí que, una vez más, Cataluña se haya mirado en su espejo. Los informes británicos (o escoceses e ingleses por separado) han encontrado a su vez una fuente de inspiración en la Declaración del Tribunal Supremo de Canadá de 1998 relativa al referéndum de independencia de Quebec. Los informes del Consejo para la Transición toman esta misma referencia, unas veces directamente y otras simultáneamente con su aplicación escocesa[209].

El informe del Consejo para la Transición Nacional de 25 de julio de 2013, ya citado, centra la fundamentación del «derecho a decidir», además de en las particularidades históricas y culturales de Cataluña, en el principio democrático. Ambos apoyos son también los que invoca la Declaración del Parlamento de enero de 2013. Este último principio se entiende activado por las manifestaciones populares que, portando pancartas alusivas a la voluntad ciudadana, tuvieron lugar en Barcelona desde 2010. Y también en la creación de organizaciones civiles como la plataforma Pel Dret a Decidir, o la Assemblea Nacional Catalana, que ha probado tener una enorme capacidad de movilización. Además considera el informe que la voluntad popular se expresó en las elecciones de finales de 2012, en las que obtuvieron una gran victoria los partidos que se habían comprometido a convocar una consulta popular sobre el futuro político de Cataluña (107 diputados obtuvieron estos partidos, de los 135 escaños que forman el Parlamento).

Con la consulta, en fin, se trataría de proteger, según el informe que sigo, los derechos individuales y los derechos colectivos de los ciudadanos. La protección es imprescindible porque, según se afirma, «Cataluña constituye una nación permanentemente minoritaria y minorizada en el seno del Estado español desde hace siglos»[210]. Y, además, «el Estado español ha mostrado un crónico rechazo a establecer procedimientos constitucionales efectivos de protección de las minorías nacionales que conviven en su interior»[211]. He aquí, por tanto, un rechazo global de lo que ha significado para Cataluña la Constitución de 1978, pese a que le ha permitido el desarrollo de un sistema de autogobierno del que no había dispuesto desde hacía siglos.

Un poco más allá de la retórica y las exageraciones aparece el problema central de cómo encajar en la Constitución una consulta al pueblo catalán en exclusiva, y no al pueblo español en su conjunto, sobre una cuestión que no es abstracta o indiferente para el resto del Estado. Es decir, que no versaría el referéndum sobre si Cataluña tiene derecho a decidir su futuro sin especificar a qué se contrae el proyecto, sino que la pregunta a contestar es sobre la constitución de un Estado nuevo independiente de España.

Los problemas constitucionales del proyecto son graves, como se puede intuir. El informe del Consejo para la Transición Nacional acoge y utiliza otro anterior del Institut d’Estudis Autonòmics[212] en el que se analizaban las vías legales para llevar a término la convocatoria de la consulta. En su criterio, se dispondría de cinco opciones: a) los referéndums previstos en el artículo 92 de la Constitución y la ley que lo ha desarrollado; b) la delegación o transferencia de competencias prevista en el artículo 150.2 de la Constitución; c) los referéndums previstos en la Ley catalana 4/2010; d) las consultas de la Ley catalana de consultas populares no referendarias, en tramitación cuando se emitió el informe; y e) la reforma de la Constitución.

Aunque el informe trata de justificar la viabilidad jurídica de cualquiera de ellas, son manifiestas sus dudas sobre c) y d) porque, al margen de su esforzada argumentación, resultan difíciles de encajar en las competencias que tiene atribuida la Generalitat en su Estatut. Convocar referéndums es competencia del Estado[213]. También se ha descartado, en principio, la reforma de la Constitución aduciendo que, siendo una minoría la representación de Cataluña en las Cortes, no saldría adelante. Quedarían como más viables la aplicación de las previsiones del artículo 92.2 y del artículo 150.2 de la Constitución.

Pero, en verdad, estos dos preceptos ofrecen un soporte fragilísimo al «derecho a decidir» catalán. El artículo 92 contempla las consultas en referéndum y se remite a una ley orgánica para la regulación de las diferentes formas que el referéndum puede utilizar. Esta remisión ha sido considerada por algunos insignes juristas para sostener que bastaría por modificar esa ley[214] para dar cabida a un tipo de consulta como la pretendida por el nacionalismo catalán. La opción es, sin embargo, constitucionalmente inviable porque, por más que se modifique la ley reguladora, siempre quedaría el problema de que el artículo 92 establece con claridad que en los referéndums consultivos han de participar «todos los ciudadanos».

Caben, desde luego, interpretaciones simplistas que le hagan decir a la Constitución lo que no dice, añadiendo, por ejemplo, que la mención a «todos los ciudadanos» podría entenderse referida a los del territorio interesado[215]. Pero aceptemos, al menos, que tanta manga ancha al interpretar la Constitución es peligrosa e insegura, y que no conviene usarla en un asunto tan delicado como la independencia de una parte del territorio de un Estado. Tienden algunos juristas a manejar las instituciones con una ligereza extrema, y a alinear en las filas de lo progresista cualquier fórmula innovadora con independencia de que, desde el punto de vista de la organización del Estado, conduzca a la catástrofe[216].

El empleo del artículo 150.2 CE es aún más forzado. Dice el precepto que «El Estado podrá transferir o delegar a las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación…»[217].

La correcta lectura de esta previsión constitucional no exige demasiadas finuras técnicas. La cuestión de transferir a la Generalitat competencias para convocar un referéndum independentista se enfrenta con el serio problema de decidir si «por su propia naturaleza» dicha materia (el referéndum independentista) es susceptible de transferencia o delegación. Basta considerar que afecta a los principios esenciales de unidad y soberanía de la nación española (artículos 1 y 2) para que, sin necesidad de ulteriores indagaciones de más obstáculos constitucionales, pueda concluirse fácilmente que ese camino no lleva al resultado apetecido por el Parlamento catalán.

De hecho, esa puerta la cerró, aplicando los mismos criterios que acabo de indicar, el Congreso de los diputados cuando debatió y rechazó la propuesta, procedente del Parlamento de Cataluña, que solicitaba la aprobación de una ley orgánica transfiriendo la competencia para convocar la consulta sobre el derecho a decidir[218].

Las posibilidades de una consulta directa al pueblo de Cataluña sobre si desea transformarse en un Estado independiente de España tienen un pronóstico muy negativo si no se reforma la Constitución[219]. Y aun así, la reforma plantearía dificultades serias que analizaré en el capítulo siguiente.

Resulta necesario, para comprender la dificultad de desmontar todo el rigor, formal y material, de la Constitución, volver a comparar el proceso independentista catalán con el escocés que, como vengo diciendo, se ha tenido muy en cuenta en los informes que apoyan y estimulan el llamado «soberanismo» catalán.

Como se ha expuesto en el capítulo anterior, también Escocia se enfrentó, en primer lugar, con el problema constitucional de la carencia de competencias para convocar un referéndum de independencia. Pero la situación constitucional del Reino Unido no tiene ningún parecido con la española, y el obstáculo fue fácil de desmontar.

Escocia era, cuando se aprobó la Union Act de 1707, un reino independiente, con su propio Parlamento soberano, circunstancia que, por más importancia que se dé a las Cortes de 1701-1702 y 1705-1706 celebradas en Barcelona, no tiene parangón posible con la situación de Cataluña a inicios del siglo XVIII. El acuerdo de unificación de los Parlamentos escocés e inglés fue considerado siempre en Escocia como un tratado internacional (el Parlamento inglés prefirió denominarlo «ley»). Todo muy alejado también del derrumbamiento forzoso de las instituciones catalanas con el Decreto de Nueva Planta de 1716.

Gran Bretaña se funda en la Union Act de 1707 y no tiene una Constitución escrita (más allá de lo que resulta de los diferentes instrumentos de gobierno y declaraciones de derechos aprobados a lo largo de la historia de las naciones que la integran), de forma que la regulación de las relaciones con Escocia, cuando se profundizó en su autogobierno mediante la devolution de su histórico Parlamento, se llevó a cabo en una ley del Parlamento británico, la Scotland Act de 1998. Era esa ley la que asignaba competencias a Escocia en diferentes materias, y la reservaba en otras al Parlamento británico. Entre estas últimas, contaba la concerniente a la convocatoria y regulación de las consultas populares (raro asunto en un país que no reconoce fuente mayor de legitimación y soberanía que el Parlamento mismo). Por tanto, la habilitación a Escocia para convocar un referéndum ha necesitado sólo de una modificación de la Scotland Act.

En España, dados los obstáculos que ya se han explicado, habría que acudir a una reforma constitucional compleja.

Habilitada la convocatoria del referéndum, también se han cuidado el Parlamento y el Gobierno británicos de establecer todas las cautelas precisas para asegurar la máxima transparencia y protección de los intereses generales en todo cuanto concierna a la convocatoria y procedimiento electoral.

Remito, en relación con todas estas precauciones, a lo explicado en el capítulo anterior, donde ya se ha visto que ha sido preciso consensuar la fecha de consulta, el contenido de la pregunta, someter todo el procedimiento al control de la Electoral Commission, que no depende del Gobierno escocés, atribuir el asesoramiento sobre cuestiones complejas a expertos independientes, profesores de las mejores universidades escocesas e inglesas, y no a órganos consultivos oficiales de discutible independencia, etc.

Buena parte, o la totalidad, de estas cautelas proceden de la experiencia del referéndum quebequés y, en particular, de las consideraciones hechas por el Tribunal Supremo en su muy conocida y muy utilizada Declaración consultiva de 1998[220].

Nunca he entendido muy bien las razones por las que las explicaciones del Tribunal Supremo canadiense se utilizan en España (no sólo ahora por el Consejo para la Transición Nacional de Cataluña, sino por buena parte de los autores que han escrito sobre estos asuntos), como si contuviera dogmas de fe. En la preparación del referéndum escocés fueron utilizados dichos criterios canadienses, aunque con las matizaciones precisas. Pero, al fin y al cabo, esa continuidad se entiende en el caso británico porque Canadá es una federación que se alimenta de la misma cultura jurídica. Durante más de un siglo la Constitución de Canadá fue una ley del Parlamento británico, la British North America Act de 1867, «repatriada», reformada y convertida en una norma de Canadá a finales del siglo XX[221]. Textos originalmente dictados para la organización de establecimientos coloniales que, en el caso particular de Quebec, siempre plantearon problemas de aceptación dadas las peculiaridades de su derecho privado tradicional, sus diferencias culturales y la tardía integración en el complejo de las colonias inglesas de Norteamérica, ya que fue francesa hasta mediados del siglo XVIII.

Más allá de la admirable argumentación del Tribunal Supremo de Canadá en su dictamen de 1998, sus conclusiones son bastante equívocas y difícilmente servirían para resolver finalmente los problemas que aborda.

La tesis del Tribunal canadiense, en resumen, consiste en reconocer que si una provincia (equivalente a un estado federado o una comunidad autónoma) como Quebec expresa, mediante manifestaciones populares masivas o acuerdos claramente mayoritarios de sus representantes elegidos, que desea la independencia, es necesario despejarle el camino. Constata el Tribunal que en el caso de Canadá ni la Constitución permite esa separación, ni tampoco hay norma alguna de derecho internacional que la ampare. Pero deduce del principio federativo, que inspira desde su origen el constitucionalismo canadiense, y, sobre todo, del principio democrático y de la protección de las minorías, que cuando un pueblo, histórica, cultural y económicamente caracterizado, desea constituirse como Estado independiente, es necesario que las demás partes de la Federación le permitan expresar su voluntad. De aquí la legitimidad constitucional del referéndum.

En términos parecidos recogen la argumentación, aplicándola a su caso, los informes del Consell per a la Transició Nacional de Catalunya. Si los resultados del referéndum fueran favorables a la independencia, el Tribunal Supremo canadiense sostiene que no sería inmediatamente vinculante implicando la secesión inmediata, sino que obligaría a las instituciones federales a abrir una negociación con Quebec para establecer las bases de su separación o las nuevas formas de integración.

Y hasta aquí llegan las explicaciones[222].

La traslación de estas pautas a la situación constitucional española suscita algunas perplejidades. Si un hipotético referéndum independentista tuviera una clara respuesta positiva (problema adicional en el que no me detengo: sería necesaria una clara mayoría favorable, como también dijo el Tribunal canadiense; pero ¿cuántos ciudadanos tienen que participar, y cuántos de ellos responder afirmativamente para entender que dicho requisito concurre?), Cataluña tendría que negociar con el Estado. El informe primero del Consell, que vengo citando, pasa de puntillas sobre esta cuestión y sostiene que ante una respuesta afirmativa en el referéndum, el Estado estaría obligado a negociar y a aprobar una reforma constitucional que reconociera la separación y sus consecuencias[223].

Suponen estas afirmaciones que la voluntad del pueblo de Cataluña se impone a la voluntad del conjunto de los ciudadanos del Estado, y esta es una conclusión que no resulta del habilidoso dictamen del Tribunal Supremo canadiense, que no llega hasta el final de la cuestión, sino que se para en la afirmación sobre la obligación de negociar.

Si el Estado no negocia, según el Consell, se plantearía un problema más político que jurídico, que podría ser resuelto recurriendo a la mediación internacional. Pero no explica cómo se sustancia esta mediación, ni si hay en el mundo algún tribunal o instancia competente a la que se pueda someter la resolución del conflicto.

Si se siguiera la vía de la reforma constitucional, el Consell parece entender que los grupos parlamentarios acatarían la voluntad del pueblo de Cataluña y aprobarían la reforma. Presunción que no tiene ningún fundamento que esté explicado. En todo caso, una reforma que rompa la unidad del Estado tiene que someterse a referéndum de todos los ciudadanos. Si la respuesta a esta consulta fuera negativa, ¿qué ocurre? ¿Resulta indiferente la opinión del soberano?

La conclusión de todo ello es que la negociación ulterior a un hipotético referéndum con respuesta positiva puede no conducir a una reforma constitucional y, en tal caso, lo único que podría hacerse es tomar nota para tratar de mejorar la regulación estatutaria del autogobierno de Cataluña.

La omisión de toda referencia a estos problemas esenciales en los informes y declaraciones oficiales puede deberse a que nadie se haya creído de verdad que la simple aplicación del principio democrático pueda conducir pacíficamente a segregar una parte de un viejo Estado (democrático, porque en otro caso no habría lugar a la aplicación de aquel principio) para constituir otro nuevo[224].

No, desde luego. El complemento de un proceso revolucionario seguido de un período constituyente puede resultar imprescindible.

X

Sobre los principios de unidad e integridad territorial del estado

Si, celebrado el referéndum, no es posible llevar a la práctica la respuesta del pueblo favorable a la constitución de un estado independiente, o si no pudiera celebrarse el referéndum por la oposición de las instituciones estatales a cualquier iniciativa en tal sentido, pese a la voluntad manifestada claramente por los representantes del pueblo de Cataluña o por los ciudadanos en manifestaciones y proclamas, o a través de organizaciones civiles, si todas estas reclamaciones no tuvieran la respuesta que esperan, entonces procedería la DUI. Los escritos del Consell per a la Transició Nacional y el vocabulario de los nacionalistas catalanes han incorporado ese acrónimo que se acuñó y puso en circulación en 2010 con ocasión de los debates sobre la independencia de Kosovo ante la Corte Internacional de Justicia.

Se seguiría, frente a la negativa estatal de atender las reclamaciones políticas y populares de independencia, la fórmula kosovar: la Declaración Unilateral de Independencia (DUI).

Considerando que la aventura de Kosovo fuera repetible, es muy fácil organizar una DUI. Durante la guerra de los Balcanes el ejército yugoslavo lanzó una campaña brutal contra la población civil de origen albanés establecida en la provincia de Kosovo; además, previamente habían sido privados de los derechos constitucionales que tenían reconocidos como minoría. Esta acción bélica provocó que la OTAN y la Unión Europea reaccionaran interviniendo en la provincia. El Consejo de Seguridad de la ONU acordó someter el territorio a supervisión internacional bajo el mando de una autoridad militar, la KFOR, dependiente de la OTAN, y de una autoridad civil, EULEX, dependiente de la Unión Europea. No se privaba a Serbia de su soberanía sobre el territorio kosovar, pero dichas autoridades interpuestas le impedían ejercerla[225].

Estando así la situación, el 17 de febrero de 2008 las instituciones provisionales del Gobierno de Kosovo declararon la independencia de la provincia. Algunos Estados se apresuraron a reconocerla. Otros, entre los cuales se encontraba España, le negaron cualquier validez. La independencia no había sido declarada por ninguna institución de gobierno formalmente constituida, no lo hizo una asamblea representativa legalmente regulada, ni representantes electos conforme a procedimientos jurídicos constitucionales que aseguraran su legitimidad, sino por agrupaciones informales de ciudadanos.

Serbia se dirigió a las Naciones Unidas para que la Asamblea General solicitara una opinión consultiva a la Corte Internacional de Justicia sobre la adecuación al Derecho internacional de dicha declaración de independencia. En el procedimiento abierto seguidamente ante la Corte alegaron diecinueve Estados de la Unión Europea (la integraban, entonces, veintisiete en total), cuatro Estados europeos no miembros de la Unión, cinco Estados americanos, cuatro asiáticos y dos africanos. Todos lo hicieron por escrito. Treinta llegaron a intervenir en la fase oral. Grandísima atención internacional, por tanto, suscitó el asunto en el que se debía decidir, por primera vez en la etapa poscolonial, si un territorio que forma parte de un Estado puede separarse de él por la sola voluntad unilateral de sus habitantes y sin el consentimiento del Estado matriz.

La opinión consultiva emitida por la Corte Internacional de Justicia en 2010 ha resultado desconcertante para la mayoría de sus analistas. No sólo por desaprovechar la extraordinaria ocasión que se presentaba para aclarar el alcance del derecho de autodeterminación[226] que reconocen los textos internacionales a los que luego me he de referir. O, peor aún, afirmó que la declaración de independencia en cuanto tal no violaba el derecho internacional ni tampoco las resoluciones del Consejo de Seguridad sobre Kosovo, pero sin concluir con claridad sobre la licitud de la independencia de la antigua provincia serbia. En el párrafo 56 de la opinión se lee: «De hecho, es enteramente posible que un acto en particular, como una declaración unilateral de independencia, no infrinja el derecho internacional, sin que necesariamente constituya el ejercicio de un derecho que este le confiere»; o también, en el párrafo 58: «… no cabe inferir ninguna prohibición general de las declaraciones unilaterales de independencia». En conclusión: «… la Corte considera que el derecho internacional general no contiene ninguna prohibición de las declaraciones de independencia aplicable y llega por tanto a la conclusión de que la declaración de independencia de 17 de febrero de 2008 no vulneró el derecho internacional general».

La división de opiniones entre los jueces de la Corte Internacional de Justicia fue manifiesta. Tuvieron que dejar aparte muchas cuestiones controvertidas para poder llegar a un acuerdo mínimo. Pero expresaron separadamente sus opiniones la mayor parte de ellos para dejar más claro su criterio.

La opinión de la Corte está teniendo las consecuencias que tal vez los jueces debían haber previsto con mayor rigor. Algunos territorios europeos, entre los cuales se encuentra Cataluña, han visto sus aspiraciones reflejadas en la opinión de un organismo judicial relevante. No sólo es que la DUI no sea contraria al derecho internacional, sino que basta con que la formule una agrupación que pueda autodenominarse democrática y representativa del pueblo, aunque no sea una de las instituciones formales de gobierno del territorio. En Cataluña podría ser incluso la Asamblea Nacional de Cataluña, que es una asociación ciudadana, y no el Parlamento o el Gobierno de la Generalitat.

Las organizaciones supranacionales y los Estados que han apoyado la independencia de Kosovo, decidida en tales términos, han justificado su postura aduciendo que se trata de un caso irrepetible, muy especial, distinto por razón de las circunstancias concurrentes de cualquier otro ejemplo europeo, de cualquier territorio que aspire a la separación del Estado al que pertenece. Una declaración unánime adoptada por el Consejo de la Unión Europea el 18 de febrero de 2008 se apresuró a advertir de que «Kosovo constituye un caso sui géneris…».

Desde luego, utilizada la declaración de la Corte Internacional sin tener en cuenta la excepcionalidad del caso Kosovo, cualquier territorio infraestatal con aspiraciones de independencia podría invocarla en su beneficio, y su generalización podría desmontar por completo las fronteras establecidas en la vieja Europa, algunas fijadas hace siglos, otras más recientes, pero casi siempre con sufrimiento y sangre de los pueblos[227].

Algunas reclamaciones de independencia, para constituir estados nuevos a partir de piezas territoriales de otros preexistentes, están planteadas con extrema ligereza intelectual y política. Pero quizá sean peores que las iniciativas formuladas a base de sentimientos y poca meditación, las respuestas consentidoras o complacientes, o la simple indiferencia. En estados como España, donde existen grupos políticos a los que les cuesta, por razones atávicas, hasta pronunciar aquel nombre, suele considerarse reaccionaria la defensa de su unidad, como si la proposición fuera exclusiva de gentes con convicciones autocráticas. De forma que es posible que los proyectos independentistas avancen con especial facilidad, sin frenos ideológicos, y que tengan que ser cortados violentamente a la postre. En verdad, si todas estas cuestiones se plantearan con rigor, sería más fácil comprender sus limitaciones y establecer acuerdos razonables.

El derecho de secesión se enfrenta con el derecho del Estado a la unidad y a la integridad territorial. Aun en los casos en que esté más claramente identificada una comunidad cultural, concretados sus rasgos diferenciales, fijada la singularidad de su historia y advertidas sus peculiaridades geográficas o económicas, dentro de un Estado constituido, cualquier aspiración a la independencia tiene que contraponerse al derecho del Estado a su unidad y al mantenimiento de la integridad territorial.

Estos derechos están consagrados tanto en el derecho constitucional interno como en el derecho internacional, y por lo general resultan de preferente aplicación frente a los derechos singulares de los territorios aspirantes a la independencia, si es que tales derechos existieran. Recordaré las razones en que se fundamenta este aserto:

La más elemental de todas no suele estar formalizada en los textos pero es contundente: un Estado consolidado, que cuenta con instituciones democráticas, en cuyo seno pueden ejercerse en plenitud todas las libertades, y los pueblos que tengan características, tradiciones, culturas o economías diferenciadas puedan contar con instituciones de autogobierno, tiene derecho a no ser destruido por la voluntad de una parte de la población que lo integra. En España no puede argüirse por ningún territorio, como ha ocurrido con Escocia en Gran Bretaña, que se trata de recuperar una independencia que existió históricamente. Cataluña, en particular, en toda la historia moderna y contemporánea ha pasado por épocas brevísimas de desvinculación de España: ocurrió durante los once años que transcurrieron de 1641 a 1652, en que Cataluña se desvinculó de España pero para someterse a la Francia de Luis XIII; también durante unas semanas entre 1713 y 1714, cuando una parte del territorio aspiró a transformarse en una república independiente; y unas horas tras las proclamación por Lluis Companys del Estado catalán en octubre de 1934. Más allá de estas excepciones, Cataluña, desde primeros del siglo XVI hasta hoy, ha formado parte de la monarquía hispánica o del Estado español.

Al margen de las razones jurídicas que, como enseguida veremos, pueden esgrimirse para impedir la fragmentación y desmontaje de un Estado consolidado, pueden alegarse motivos de racionalidad estricta para no dar prioridad a situaciones territoriales superadas por la historia o la recuperación de instituciones y formas de gobierno arcaicas. Los Estados se forman a lo largo de procesos históricos que, por lo normal, cuando cuajan y se consolidan, son irreversibles.

Lo diré con las palabras más autorizadas del Tribunal Supremo de los Estados Unidos. Fue este el primer Estado que se enfrentó a una secesión interna (antes hubo las coloniales, que tuvieron su propia justificación): el intento de segregación de los Estados del sur, que se resolvió con una guerra civil (circunstancia de hecho que también es necesario considerar; ya he señalado en el capítulo anterior, y todavía he de volver sobre ello, que las operaciones de secesión no se resuelven con simples reformas constitucionales, sino que requieren la concurrencia de situaciones revolucionarias). Pero quedaron problemas jurídicos por resolver, como el muy importante de si los Estados integrantes en la Federación eran titulares de un derecho de autodeterminación. La sentencia del Tribunal Supremo Texas v. White de 1869 abordó esta cuestión en relación con el Estado de Texas. Para el Tribunal, cualquiera de los Estados que forman parte de la Unión norteamericana está inhabilitado para romper la relación que le une a ella porque el resultado no es «artificial y arbitrario» sino «forjado por un origen común, simpatías mutuas, principios afines, relaciones geográficas y necesidades compartidas». Este entramado de historia e intereses comunes no admite otra forma de disolución que «mediante la revolución o el consentimiento de los demás Estados»[228].

Esta vieja sentencia volvió a ser invocada por el Tribunal Supremo de Alaska para prohibir un referéndum de independencia, considerando que tal iniciativa era completamente inconstitucional[229].

No es frecuente que las Constituciones recojan expresamente el principio de integridad territorial, seguramente por considerarlo innecesario ya que sin él no se concibe el Estado. En la francesa de 1958 la integridad territorial se configura como un límite a la reforma constitucional; el cuarto párrafo de su artículo 89 dice: «Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire» (No es admisible ninguna reforma de la Constitución francesa que afecte al territorio del Estado)[230].

Estas cláusulas de intangibilidad o límites a la reforma de la Constitución tienen tradición en la historia del constitucionalismo. Los primeros textos constitucionales solían establecer límites temporales para la primera reforma (cuatro años para la Constitución francesa de 1791, título VIII, artículo 3; ocho años en la española de Cádiz de 1812, artículo 375, etcétera), pero más tarde, en las Constituciones europeas se prefirieron las restricciones sustantivas, para prohibir reformas que pudieran afectar, principalmente, a la preservación de la democracia y la estructura del Estado. El artículo 79.3 de la Ley Fundamental de Bonn prescribe: «Es inadmisible toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte a la división de la Federación en Länder, o al principio de cooperación de los länder en la legislación, o a los principios consignados en los artículos 1 y 20»[231]. La Constitución italiana también prohíbe reformas constitucionales que afecten a la «forma republicana» de gobierno (artículo 139).

Algunas viejas corrientes doctrinales de principios del siglo XX[232] negaban todo valor jurídico a esas cláusulas de intangibilidad. Aducían que son fácilmente franqueables: primero se reformaría la cláusula prohibitiva y, despejado el obstáculo, la Constitución después. Además se alegaba contra su eficacia la imposibilidad de oponer un precepto constitucional como parámetro de validez de otra norma de la misma naturaleza. Pero estas objeciones no han sido difíciles de superar cuando la doctrina ha desarrollado la observación de que puede haber preceptos constitucionales que sean inconstitucionales, y que corresponde al Tribunal Constitucional depurarlos[233].

Hay también una objeción de naturaleza más política que jurídica, que se derivó de lo establecido en el artículo 30 de la Declaración de derechos francesa aprobada el 29 de mayo de 1793 (fue la segunda; la primera se aprobó en 1789, como es conocido), donde se prescribía que el poder constituyente de hoy no podía limitar al poder constituyente de mañana (exactamente: «Le pouvoir constituant d’un jour n’a aucun titre à limiter le pouvoir constituant de l’avenir»). Este límite es perfectamente lógico y comprensible: cuando usa el poder constituyente, el soberano ejerce una facultad máxima, irresistible y plena, frente a la que no hay ninguna situación establecida que pueda oponerse. Sin embargo, las cláusulas de intangibilidad no se establecen frente al poder constituyente, que es ilimitado por antonomasia, sino frente al poder de reforma constitucional. Este se constriñe para evitar que incida sobre decisiones esenciales que la sociedad ha tardado períodos históricos muy largos en depurar y resolver hasta dejar definidas nociones o valores que no resulta pertinente poner de nuevo en discusión, con el riesgo de debilitarlos o desvirtuarlos. Forman parte esencial de la arquitectura institucional elegida por la Constitución para asegurar la paz y la felicidad de los ciudadanos. Las cláusulas de intangibilidad expresan así los fundamentos en que se apoya la «legitimidad constitucional» (Hauriou)[234]. Las Constituciones han servido para componer intereses que se presentaban como irreconciliables, fijando en consecuencia los principios básicos en que el acuerdo común resulta obligado para establecer un mínimo orden de convivencia. Este fondo esencial debe ser preservado y al servicio de esta protección se configuran «zonas exentas a la discusión social y a la acción de cualquier poder constituido, incluido, naturalmente, el poder de reforma, y que son las que, jurídicamente, se materializan en las cláusulas de intangibilidad o límites explícitos de la reforma»[235].

Podrá objetarse ahora que ni la integridad territorial de España ni ningún otro valor que la Constitución haya consignado tienen una protección frente a las reformas porque en dicho texto el poder de reforma se ha considerado como abierto y sin límites, hasta el punto de que acepta la «revisión total» (artículo 168.1), extremo en el que el poder de reforma coincide con el poder constituyente. Las limitaciones se trasladan en tal caso al procedimiento de reforma, que se complica y exige acuerdos políticos de dificultad extrema para que pueda ser llevado a buen término.

No obstante, la doctrina de la reforma constitucional conoce también la noción de límites materiales implícitos a la reforma. Se alude con ello a supuestos en que, aun a falta de cláusulas de intangibilidad expresas, pueden considerarse inconstitucionales reformas que atacan al orden de valores sobre los que la Constitución misma se sostiene, o implican la destrucción o descomposición del Estado, o eliminan principios legitimadores del ordenamiento constitucional. Entre ellos me parece que pueden situarse los principios de unidad e integridad territorial.

Sostengo con ello que el poder de reforma ordinario no puede utilizarse legítimamente para modificar, directa o indirectamente, o afectar siquiera, la esencia de dichos principios. Ninguno de los dos aparece consignado como un límite al poder de reforma en la Constitución de 1978, pero ninguna duda puede caber de que ambos son principios estructuradores del ordenamiento constitucional. El primero, vinculado a la «indisoluble unidad» y la indivisibilidad de la «Nación española» (artículo 2), y la integridad del territorio, aunque proclamada de forma indirecta, es nada menos que un valor habilitante de la intervención de las Fuerzas Armadas (artículo 8.1) para procurar su defensa.

La conclusión que quería establecer es que la segregación de una parte del territorio de España para formar un Estado independiente es un hecho constituyente que necesita la concurrencia de voluntades suficientes para cambiar la Constitución de raíz, y sustituirla por otra basada en valores distintos (y no sólo por lo que a la unidad y al territorio se refiere). Aunque tal operación fuera posible mediante una reforma total de la Constitución (artículo 168.1), la reforma tiene que actuar con el consentimiento del sujeto constituyente, que es el pueblo soberano. Sin este requisito no pueden producirse reformas que afecten directa o indirectamente a la integridad territorial. Sin el consentimiento del constituyente una secesión de parte de la población, con el territorio en que se asienta, para constituir un nuevo Estado sólo puede ser un hecho revolucionario, o, por mejor decir, una decisión no amparada en la Constitución que genera una situación de hecho que sólo podría consolidarse y estabilizarse si lo consiente el propio Estado y lo ampara la comunidad internacional como ocurrió en Kosovo.

Quiero suponer que no resulta excesiva esta valoración jurídica de la intangibilidad del territorio porque en el mundo en general, y en Europa en particular, ha habido a lo largo de la historia numerosísimas emergencias de estados nuevos y alteraciones de fronteras que, si no se han apoyado en acuerdos voluntariamente adoptados, han sido siempre la consecuencia de revoluciones y guerras.

Que la DUI sea un hecho revolucionario no es contradictorio con que la Corte Internacional de Justicia haya dicho (bastante irresponsablemente, al menos por lo que ha dejado de resolver y argumentar sobre los muchos problemas que su aseveración plantea) que las declaraciones unilaterales de independencia no contravienen el derecho internacional. Aceptado que así sea, la calificación de ilegal o revolucionaria de una acción independentista tiene que hacerse desde la perspectiva del derecho constitucional interno. Aunque para el derecho internacional las declaraciones de independencia fueran indiferentes, desde la perspectiva del derecho interno afrentan la Constitución y la legalidad.

Las DUI, en cuanto expresan la voluntad de una sola de las partes enfrentadas en un conflicto de soberanía, contradicen los principios democrático y de protección de las minorías en que dicen fundamentarse. ¿Cómo se delimita el territorio afectado por la declaración unilateral de independencia? Incluso cuando se utilicen criterios históricos o presentistas (las fronteras serán las actuales de Cataluña), pueden afectar a minorías que, dentro de ese mismo territorio, no desean la independencia. La famosa resolución del Tribunal Supremo canadiense de 1998, tantas veces utilizada por los informes oficiales que apoyan el movimiento independentista catalán, fundamenta la legitimidad del referéndum de Quebec, además de en el principio democrático, en el de protección de las minorías, que es muy importante en la Constitución canadiense. Pero no se hace notar que esta invocación trata de proteger no al conjunto de la población de Quebec, sino a los indios que estaban asentados en ese territorio antes de que llegaran los primeros colonos franceses. La protección de sus derechos, en caso de que Quebec llegara a ser independiente, tendría que consistir en dejarles elegir si preferían vincularse al nuevo Estado o mantener la vieja relación con Canadá[236].

Con ocasión del referéndum escocés, los informes preliminares consideraron que, en una negociación final, tendría que plantearse el problema de los territorios actualmente pertenecientes a Escocia pero próximos a la frontera de Inglaterra que, probablemente, preferirían mantener su estatuto previo a la reclamada independencia de aquella nación.

Estos problemas se plantean siempre, ya sea tras un referéndum de independencia legítimo o de una DUI ilegítima. Salvo que se aspire a imponer a las minorías un Estado nuevo por la fuerza.

Las disidencias internas pueden suscitarse también en el seno de Estados de estructura territorial compleja, autonómica o federal. Aunque no afecten a las fronteras establecidas entre la Federación y otros Estados, suscitan algunos problemas que pueden ilustrar la delicada cuestión del respeto a las minorías.

La secesión del cantón del Jura en Suiza es un ejemplo ilustrativo. Este cantón fue establecido el 1 de enero de 1979, segregándolo del cantón de Berna, y quedó constituido como el número veintitrés de los confederados. Era el primero que se creaba después de la Constitución de 1848. Se esgrimieron diferencias lingüísticas, económicas e incluso religiosas para justificar la separación. Hasta en términos políticos tenían los obreros del Jura antecedentes de ser mucho más activistas de lo que lo es en general la tranquila población suiza (la primera federación que se asoció a la Primera Internacional fue la de «Relojeros anarquistas del Jura»).

La separación exigió cumplir los requisitos constitucionales establecidos tanto en la Constitución suiza como en la del cantón de Berna. A esta última se añadió una previsión que habilitaba la celebración de una consulta popular en el Jura. De los siete distritos que lo integraban, sólo tres dieron su aprobación. Hubo que celebrar cuatro referéndums más en los distritos que habían rechazado la secesión, que dieron otra vez resultados negativos. El Jura independiente quedó integrado solamente por aquellos tres distritos anuentes, aprobando su Constitución el 20 de marzo de 1977. Más tarde fue preciso otro referéndum en el que toda la población suiza fue consultada para que la Constitución federal recogiera la existencia del nuevo cantón. Se celebró el 24 de septiembre de 1978.

El 24 de noviembre de 2013 se llevó a cabo otra consulta en las dos partes del Jura, el nuevo cantón independiente francófono, y el territorio todavía adscrito al cantón de Berna, para que decidieran si pasaba a incorporarse al Jura. Los votantes volvieron a dar la espalda a los separatistas por una abrumadora mayoría.

Retomaré ahora de nuevo las perspectivas internacionales del problema del separatismo porque, establecido ya, conforme a la resolución del asunto Kosovo, que una declaración unilateral de independencia no es necesariamente contraria al derecho internacional, conviene precisar que el derecho internacional contiene reglas sobre el derecho de autodeterminación, aunque la Corte Internacional de Justicia declinara pronunciarse sobre la mayor parte de sus problemas de aplicación[237].

Además de los principios sobre el derecho de autodeterminación contenidos en los tratados (artículo 1.º de los dos Pactos internacionales sobre derechos de 1966), hay dos resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas que precisan su alcance. La 1514 y la 5625. La primera fue dictada con pretensiones regulatorias limitadas a casos de dominación colonial y extranjera. La segunda obliga a todos los Estados con independencia de la anterior situación. Tiene una doble proyección: implica el derecho de cada comunidad constituida como Estado a la determinación interna, es decir, a resolver sobre su autoorganización y sus políticas; y, por otra parte, a la libre determinación externa, que afecta a la política exterior, para que pueda programarse y ejecutarse sin interferencias de otros Estados. En este doble sentido España cumple con los principios de la segunda resolución citada. Como han remarcado nuestros internacionalistas mejor informados, «la libre determinación en el seno de un Estado, que no tiene colonias, ni es racista, ni ocupa territorios de otros pueblos, es decir, en Estados consolidados en su territorio —como España, Reino Unido, Canadá— se ejerce cuando toda la ciudadanía del territorio participa en la organización político-administrativa y en la formulación y decisión de las normas que rigen el Estado. La opción autonómica, la federal, la cantonal, la municipal o la regional son formas legítimas de ejercicio de la libre determinación». También la opción por un Estado unitario, como en Francia por ejemplo[238].

El reconocimiento del derecho de libre determinación, en cualquiera de las dos resoluciones citadas, ha de respetar los principios de unidad e integridad territorial de los Estados consolidados. Aunque tanto la libre determinación como la unidad e integridad territorial son principios estructurales, se reconoce la prevalencia de estos últimos sobre el primero.

El párrafo sexto de la resolución 1514 no deja dudas al respecto: «Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas».

Y la resolución 2625: «Ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos y estén, por tanto, dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivos de raza, credo o color».

Las dos resoluciones establecen, por tanto, que el derecho de autodeterminación no incluye que sea legítima su invocación para destruir estados soberanos independientes. Fuera de la hipótesis, que se concibe como única excepción, de que el Gobierno constituido no represente a la totalidad del pueblo. Salvo que concurra esta circunstancia o se esté en casos de dominación colonial o racista, el derecho de libre determinación no puede ser invocado por grupos de población que forman parte de un Estado democrático consolidado.

La conclusión sobre la inaplicabilidad de esas excepciones en España, y la inadecuada utilización por el nacionalismo catalán del derecho internacional como fundamento jurídico de su supuesto derecho a la independencia, no puede ser razonablemente impugnada.

Lo que quedaría es la posibilidad residual de constituir un nuevo Estado, a partir de una comunidad y territorio de otro preexistente, por la vía de hecho. Ya he indicado que, desde el punto de vista de la Constitución, se trata de una operación contraria a sus principios y revolucionaria. Sin embargo, desde un punto de vista internacional, un Estado existe cuando una comunidad asentada sobre un territorio definido asume el ejercicio de todo el poder y lo hace de forma estable y permanente a través de instituciones a las que corresponden las facultades legislativa, ejecutiva y judicial. Cuando se dan estas circunstancias, el Estado existe de hecho y pudiera ser reconocido por otros Estados pese a que su formación contraviniera cualesquiera reglas jurídicas. No hay Estados nuevos que, salvo consenso previo, nazcan con el beneplácito del Estado al que pertenecían. Lo importante es la constatación de su existencia de hecho, con independencia de su legitimidad de origen. Si una situación meramente fáctica se estabiliza y mantiene, podrá darse por existente el nuevo Estado. Incluso aunque no sea reconocido por otros Estados. Un eventual aval o apoyo en forma de reconocimiento de otros Estados contribuirá a consolidar el nuevo, pero, aunque ello no ocurra de modo formal e inmediato, los demás Estados, paulatinamente, pueden tender a adecuar las relaciones con el nuevo Estado para, al menos, proteger a sus nacionales y empresas.

Sin necesidad de declaraciones formales, los territorios independentistas pueden avanzar mucho en la consolidación de instituciones en todo parangonables a las de un Estado, así como en la sustitución o desconocimiento de la legalidad procedente del Estado matriz.

Todas las hipótesis posibles concernientes a la autodeterminación de Cataluña quedan enmarcadas en lo expuesto hasta ahora. La dinámica independentista va acompañada de programas especulativos sobre la continuidad de Cataluña en las organizaciones internacionales y en la Unión Europea. Las proclamas políticas sostienen interpretaciones, a veces inaceptables, de los tratados internacionales y comunitarios, ofreciendo seguridades de que una Cataluña independiente conservaría la misma posición que el Estado español tendría en las organizaciones internacionales o supranacionales correspondientes. Dos informes del Consell per a la Transició Nacional han contemplado también estas cuestiones[239]. Dan los dos rienda suelta al voluntarismo más enterizo, se olvidan del contenido de los textos que pretenden interpretar y su práctica, y acaban dando por hecho que Cataluña será inmediatamente un nuevo Estado de la Unión Europea y un miembro más de las organizaciones internacionales más importantes, como la ONU[240].

Las reglas del derecho de las organizaciones internacionales y sus tratados constitutivos, así como el derecho comunitario, no permiten ninguna duda sobre la continuidad del Estado matriz y la inmediata exclusión del nuevo Estado. Este habrá de iniciar una negociación y superar la difícil prueba de la aceptación unánime de los socios en unos casos (Unión Europea), o la no concurrencia de vetos en otros (ONU)[241].

La duración de estas negociaciones es impredecible. Sólo puede decirse que una separación no consentida por el Estado español haría imposible que el proceso se iniciara y, desde luego, pudiera concluir de modo inmediato. Pero como, a partir de este punto, todos son especulaciones sin bases jurídicas sólidas, no me parece que sea de interés adentrarse en la disputa.

XI

Cataluña en el siglo XXI

Las consideraciones precedentes enmarcan con bastante exactitud, a mi juicio, el espacio histórico, político, jurídico y racional en el que ha de buscarse una solución para las quejas levantadas en Cataluña contra un sistema de autonomías territoriales que se considera insatisfactorio.

La separación de España, mediando un referéndum en el que el pueblo se pronuncie sobre la transformación de Cataluña en un Estado independiente que formaría parte de la Unión Europea, es un proyecto revolucionario en sentido estricto puesto que implica cambiar las bases constitucionales en que se asienta el Estado español y, a falta de un imposible consenso sobre la segregación, habría de llevarse a término desconociendo la legalidad, por la vía de hecho y, probablemente, con violencia. Es, sin duda, un programa cargado de emociones pero sin ningún apoyo posible ni en la legalidad internacional ni en la interna, ni fundamento cierto en la historia, así como extremo por preferir, para resolver problemas de organización interna de un Estado varias veces centenario, la utilización de la última ratio concebible, que es su destrucción misma.

De todo ello he escrito ya suficiente. Se presenta la idea independentista como una suerte de regreso a un pasado glorioso en el que Cataluña habría gozado de una edad de oro política en la que sus habitantes regían sus propios destinos sin intervenciones externas. Pero la idea de retorno a esos tiempos dorados, tan útil como recurso en la literatura clásica, sirve para crear imágenes del pasado completamente deformadas. Se ha ofrecido intensivamente una explicación de lo ocurrido en Cataluña en 1714 que no es exacta, al menos en un punto: antes de 1714 Cataluña no fue un Estado independiente. De modo que la reposición de la situación política previa a la Nueva Planta borbónica y la restauración de sus instituciones llevarían a Cataluña probablemente a una situación de autogobierno de menor importancia que la que hoy disfruta. Nótese, para ayudar a esta reflexión, que las obligaciones del Estado en relación con la sociedad no tienen parangón alguno entre la Edad Moderna y la actualidad. No son, en verdad, momentos históricos comparables porque nada tienen que ver las atribuciones de los poderes públicos y sus relaciones con los ciudadanos en aquel ayer y el presente. Pero baste con establecer, como conclusión segura, que volver a 1700 no implica retornar a la independencia, sino a un tiempo remoto en el que se gobernaba de forma primitiva, con instituciones totalmente inservibles en la actualidad. No se debería invocar con tanta frecuencia el derecho a recuperar una independencia inencontrable a lo largo de la historia moderna, con las anecdóticas excepciones que ya he mencionado. Tampoco es aceptable la construcción de una historia contrafactual que narra hechos no acontecidos, lo que pudiera haber sucedido y no ocurrió, como aquel caracterizado parlamentarismo catalán que supuestamente evolucionaba en la misma dirección que el inglés y el holandés.

No ocurrió; sencillamente no sucedió. Y si hubiera sido de otra manera a como la historia fue, tal vez el Parlamento catalán, como el escocés, hubiera sido destruido al poco porque no cabían dos parlamentos soberanos bajo una misma Corona, como también enseña el ejemplo de Gran Bretaña.

La única experiencia del pasado histórico real, y no del imaginado, que puede añorarse con justicia es el pactismo. Ya he tratado de explicar en capítulos anteriores que el pactismo constituyó una forma medieval de relación entre el rey y las instituciones representativas de sus reinos que no fue exclusiva del reino de Aragón. En Castilla se mantuvo la misma clase de gobernación, pero con la dificultad para los castellanos de que los reyes de la monarquía hispánica, desde que se estableció la línea de los Austrias, residieron más tiempo en Castilla que en ningún otro reino y las viejas libertades se hicieron antes incómodas que en los reinos periféricos, apenas visitados por sus monarcas, como los memoriales de agravios y las representaciones de cortes revelan a cada paso. De manera que los fueros y libertades de Castilla fueron prontamente arrasados[242]. El pactismo pudo durar mucho más en Aragón, y sobre todo en Cataluña, considerando las ausencias de sus reyes, y que las celebraciones de Cortes no tenían más objeto ordinariamente que la solicitud de recursos económicos o aportaciones militares.

Vicens Vives dijo en alguna ocasión (idolatrado historiador en su tierra, con toda razón, pero no cuando explicó, tantas veces, realidades históricas que negaban mitos nacionalistas) que el pactismo era tan característico del gobierno monárquico de Cataluña como una antigualla institucional que estaba llamada a desaparecer. El ilustre historiador consideró normal su desaparición con la monarquía borbónica en la medida en que era imprescindible para modernizar la gobernación del Estado[243].

Desde finales del siglo XVIII (1787, año de la Constitución de los Estados Unidos), y a partir del siglo XIX en Europa, esas formas arcaicas de relación entre los poderes públicos fueron cambiándose por otras, que son las actualmente existentes en todos los sistemas confederales o federales en funcionamiento: los poderes territoriales se concretan en competencias que se determinan en Constituciones o Estatutos y marcan los reductos exentos a las interferencias del poder central o de la Federación en que aquellos estén integrados.

Este estricto reparto de competencias se flexibiliza mediante fórmulas intergubernamentales de relación que permiten, a los territorios infraestatales o federados, participar en las instituciones del Estado o Federación y contribuir a la formación de sus decisiones y políticas. Todo lo cual se diseña y equilibra, no obstante, manteniendo una reserva de poderes esenciales a favor del Estado central, o Federación en su caso, que son imprescindibles para su subsistencia, para que pueda ser reconocido como tal Estado o Federación, y también para que pueda ocuparse, de forma ordenada y coherente, de los intereses generales del conjunto de los territorios que agrupa[244].

Lo que hay que discutir no es, por tanto, la medida del retorno del bienaventurado pactismo histórico, sino las técnicas de reparto de competencias entre el poder central y los territoriales, que son sus sustitutivos contemporáneos.

Bloqueada, como debería quedar por todas las razones explicadas en capítulos anteriores, la vía independentista, la que sería preciso abrir de nuevo, explorando sus posibilidades, es la de la autodeterminación al modo en que fue utilizada históricamente para devolver a Cataluña el autogobierno perdido en 1714. Es preciso dar muchas vueltas a los problemas para concluir que la mejor forma de resolverlos ya estaba inventada. Hay que volver a nuestra propia experiencia histórica. El Pacto de San Sebastián de 1930 proclamó, según la versión de los nacionalistas presentes, el derecho de autodeterminación de Cataluña. Dijeron que se había acordado que Cataluña se dotaría de su propia Constitución o Estatuto, que se aprobaría en referéndum y que regiría la forma de integración en el Estado. Así se hizo efectivamente, y el Estatuto de Nuria fue aprobado por el pueblo catalán y sus representantes antes incluso que la Constitución, aunque su enmienda y ratificación por las Cortes no ocurriera hasta 1932. El concepto de autodeterminación ya tenía entonces dos proyecciones, pero no se invocó en el sentido separatista sino estrictamente en la versión de derecho a decidir la forma del autogobierno del territorio, aprobando a tal efecto normas de carácter constitucional o estatutario en las que quedaría fijada la organización de Cataluña, sus competencias y las formas de relación con el Estado.

Esta idea originalísima para resolver las aspiraciones de autogobierno, que permitía una modernización del antiguo pactismo y restablecía formas de relación institucionales que recordaban más la época austracista que la borbónica, se desarrolló inmediatamente aunque el fracaso de la República no dejó tiempo para evaluar con justicia la experiencia.

En 1978 se repuso el modelo, pero ahora en peores condiciones. Una fórmula que había servido para expresar el derecho de autodeterminación interna de Cataluña se transformó, sin que nadie explicara las razones a que se debía el cambio, en un simple procedimiento formal para establecer en toda España una intensa descentralización política de la que podrían beneficiarse todas las provincias españolas transformándose, en solitario o en compañía de otras, en comunidades autónomas.

Cambiaron también los conceptos. No volvió a aparecer la idea del derecho de autodeterminación (que en aquel instante histórico se confundió de nuevo con la de independentismo), sino que se utilizó la expresión «principio dispositivo» para explicar la singularidad más notable del nuevo modelo de autonomías territoriales: como ha quedado analizado en un capítulo anterior, la organización y las competencias de cada comunidad autónoma dependerían de lo que dispusieran las propias provincias interesadas al elaborar sus estatutos de autonomía.

De esta manera se ha universalizado un sistema autonómico en el que todas las provincias españolas se han «autodeterminado», como si en todas hubieran existido problemas políticos iguales a los de Cataluña o se partiera de idénticas premisas históricas.

El arreglo de la cuestión catalana exige recuperar la versión inicial del derecho de autodeterminación. No quiero decir con ello que sea pertinente dar marcha atrás y empezar de nuevo con la regionalización de España. Pero sostengo que el proceso de regionalización español tendría que haber sido mejor definido, más estrechamente regulado en la Constitución, de manera que los márgenes de disposición de los territorios sobre su autogobierno no provocaran la inestabilidad continua del modelo. Las potestades y el reparto de competencias definidas de modo más exacto, las instituciones autonómicas enunciadas con más precisión… El modelo autonómico final hubiera quedado menos autodeterminado que como ha resultado del principio dispositivo, y más ordenado, aunque no necesariamente diferente en lo sustancial del que hemos conocido estos últimos lustros.

Las reformas constitucionales que se avizoran estarán, probablemente, a tiempo de llevar a cabo estas correcciones.

Una parte de la doctrina y de la opinión política considera que los cambios a introducir en la Constitución deben llevarnos hacia un Estado federal. El concepto no remite, sin embargo, a regulaciones constitucionales claramente identificables y seguras sino que puede incluir variables organizativas muy diversas como demuestra la propia diversidad de modelos de Estado que aceptan identificarse como federales. Debería distinguirse entre las transformaciones meramente nominales, que conducirían a llamar a las mismas realidades de un modo diferente, y las sustantivas. Estas últimas, sin duda las más profundas y significativas, requerirían desmontar el Estado unitario que se corresponde con nuestra tradición secular, sobre cuyos cimientos se ha construido una descentralización política importante a partir de decisiones adoptadas por las instituciones del Estado, de arriba abajo, abriéndonos a la novedad de que cada una de las partes que constituyen hoy el Estado de las autonomías refunde un Estado nuevo, construido de abajo a arriba, sobre la base de que dichas unidades políticas decidan qué intereses generales y comunes ceder a las instancias unitarias, y de qué instituciones nutrirlas. Esto sería el pacto federal que algunos solicitan, que implicaría cambiar la residencia de la soberanía para situarla en las entidades infraestatales (la mayor parte de ellas artificialmente constituidas a partir de 1978) y nos llevaría hacia un confederalismo de nuevo cuño y de futuro ahora inexplorable.

Salvo alguna excepción, ningún territorio ha solicitado, que se sepa, una demolición tan radical de las instituciones con que contamos, y es más ajustado pensar que la España de las autonomías ha cumplido su papel y que los defectos que tenemos denunciados pueden arreglarse con reformas constitucionales y legales adecuadas. Cosa distinta es la necesidad de un pacto para reformar la Constitución, sin variar sustancialmente su orientación en cuanto a la organización territorial. Y también es cuestión diferente el pacto que es preciso alcanzar para resolver la cuestión catalana. En este caso sí podría considerarse como un pacto constituyente de una nueva fórmula de articulación de Cataluña en el Estado, diversa de la aplicable con carácter general al resto de los territorios.

Lo anterior, en cuanto a la medida de los pactos constitucionales necesarios. Las demás invocaciones al federalismo son casi siempre de carácter nominalista. En varias ocasiones he objetado por escrito que la federalización de España sea una solución atinada si lo que implica es un cambio que se agota en denominar «federal» a lo que antes llamábamos «autonómico», «constituciones» a los «estatutos de autonomía», y «estados» a las «comunidades autónomas».

Todo esto es innecesario y, además, puede resultar contraproducente porque a los más reticentes con las ventajas del Estado autonómico, que según las encuestas han crecido mucho en los últimos años, les podría parecer que la reforma es una alocada carrera hacia delante en la dirección misma del abismo. Lo que hay que hacer, como acaba de decirse, es arreglar los defectos de la regulación constitucional de la organización territorial del Estado y, simultáneamente, incluir en el pacto de la reforma las soluciones específicas para las reclamaciones catalanas.

Si por reforma de orientación federalista se entiende, como han explicado algunos de los juristas mejor informados que la han defendido[245], no la formalidad del cambio de etiquetas sino la incorporación a la Constitución de algunas fórmulas regulatorias esenciales en Estados federales dignos de ser imitados, nada habría que oponer a su propuesta. En este sentido coinciden los estudiosos inclinados al federalismo con los que, simplemente, han analizado los defectos de la Constitución y reclamado reformas de lo que existe, sea cual sea su naturaleza, sin necesidad de recalificar el modelo de Estado[246]. Por ejemplo, todos creemos que: a) convendría reconocer directamente en la Constitución a las comunidades autónomas existentes, con sus denominaciones[247]; b) el reparto de competencias tiene que clarificarse, determinando la significación de los conceptos esenciales que se utilizan en la Constitución para concretar su naturaleza y contenido[248]; c) la Constitución debe limitarse a recoger las competencias del Estado en dos o más listas que relacionen las que tienen carácter exclusivo y las concurrentes o compartidas; d) igualmente han de relacionarse las competencias estatales de ejecución de su legislación y de supervisión sobre la ejecución cuando corresponda esta a las comunidades autónomas[249]; e) las competencias no atribuidas al Estado pueden ser asumidas por las comunidades autónomas; f) el reparto de competencias debe inspirarse en el principio de subsidiariedad[250]; g) los Estatutos de autonomía serán normas autonómicas aprobadas definitivamente por las comunidades autónomas; las Cortes Generales no deben modificarlos sino solamente emitir un voto de ratificación o negarlo si encuentran elementos contrarios a la Constitución; puede ser pertinente reponer el recurso previo de inconstitucionalidad o una consulta preventiva al Tribunal Constitucional para despejar dudas de constitucionalidad[251]; h) algunos autores pretenden transformar el Senado en una Cámara con organización y funciones semejantes a las del Bundesrat alemán (el autor de este libro mantiene algunas objeciones a tal reforma)[252]; i) el régimen de financiación debe regularse de un modo mucho más pormenorizado en la Constitución[253]; j) el sistema de garantías jurisdiccionales frente a las decisiones de los poderes territoriales ha de mejorarse, reduciendo también la actual concentración de dicho control en el Tribunal Constitucional[254].

Si por reforma de orientación federalista se entiende todo lo anterior y algunas otras cuestiones complementarias, como la relación de las comunidades autónomas con la Unión Europea, tanto por lo que concierne al proceso de elaboración de decisiones, propuestas o políticas, como a su ejecución[255]; si es esto en lo que se concretan los proyectos federalistas, podría decirse que existe un amplísimo consenso intelectual en que, en efecto, tales son las reformas constitucionales necesarias. Por mi parte he de remitir a las críticas y convicciones que expresé en mi Informe sobre España, de donde puede sacarse el resumen de propuestas que antes he relacionado[256].

Queda por entero en el terreno de la política decidir si esas reformas pueden llevarse a término de una sola vez o conviene aplazarlas en el tiempo de modo que sean varios los proyectos sucesivos. Me parece muy difícil su fragmentación considerando que todo el Título VIII de la Constitución y los preceptos, externos al mismo, que tienen relación con la organización territorial del Estado han de formar un sistema cuya construcción normativa debe tener lugar de una sola vez. Es difícil que un parcheo de reformas sucesivas produzca iguales resultados. Todas las indicadas propuestas de cambios constitucionales están enlazadas y el resultado final sería imperfecto si no se presenta como conjunto. Además, quizá convenga despejar de una vez las críticas al sistema de autonomías y restaurar sus grietas para volver a persuadir a los ciudadanos desilusionados de que los ideales que se proclamaron en la Constitución de 1978 no han sido un mal sueño y siguen siendo útiles para la convivencia.

Una reforma como la que he explicado no resuelve, sin embargo, la autodeterminación de Cataluña. Y este es un problema más acuciante que cualquiera de los demás porque la situación política en aquel territorio reclama, no sólo reformas generales de la Constitución, sino una respuesta particular a lo que han denominado «derecho a decidir».

La reforma general tiene consecuencias horizontales y planas. Mejora la regulación constitucional, pero conduce a la identidad caracteriológica de todas las unidades autonómicas existentes dentro de España. Si quedara un margen de principio dispositivo, que desde luego debería reducirse drásticamente, puede tenerse por cierto que se utilizaría para secundar cualquier fórmula diferenciadora que se reconociera en favor de otra comunidad autónoma. Esta dinámica impide la aparición de hechos diferenciales que permitan singularizar a una comunidad autónoma en relación con las demás.

La diferenciación política y jurídica entre territorios puede provenir de tres fuentes: a) la primera está en la naturaleza; el carácter insular de una comunidad, su ubicación en el interior o en la costa, extensión, etcétera. b) La segunda puede derivar de la cultura y la historia. La lengua es un hecho diferencial irrepetible; y la historia, aunque tiene muchos trazos comunes en todas las Españas, permite entresacar particularismos, algunos muy importantes de carácter jurídico como el derecho civil propio que sólo han mantenido y desarrollado concretos territorios. c) La tercera y decisiva fuente ha de estar en la propia Constitución, en la medida en que permita a unas comunidades autónomas y no a otras mantener determinadas instituciones o tener asignadas competencias específicas. Puede sumarse, en cuarto lugar, una fuente mixta que se valga al mismo tiempo de la historia y de la decisión constitucional, como ocurre con los derechos históricos de los territorios vascos, cuya vigencia procede no solamente de su existencia histórica sino de su reconocimiento por la disposición adicional primera de la Constitución[257].

Las peculiaridades geográficas, culturales y las diferencias jurídicas que se corresponden con tradiciones propias, existentes en un concreto territorio, no pueden ser transportadas a otro por más que un Estatuto lo disponga. En cambio, los hechos diferenciales que no tienen más consagración que la puramente normativa pueden imitarse cuando no exista un límite constitucional a su generalización.

La inexistencia de este límite ha sido determinante del uniformismo característico del Estado de las autonomías en España: el principio dispositivo ha contribuido a la emulación, de modo que todos los Estatutos han terminado ajustándose al mismo patrón[258]. Para comunidades autónomas como Cataluña, que aspiran a articular sus relaciones con el Estado de un modo singular, este uniformismo excesivo resulta evidentemente frustrante. Y, desde la perspectiva del Estado, si la igualación se refiere a organizaciones territoriales que toman como referencia las propias instituciones estatales, la situación puede resultar incompatible con su supervivencia.

De todo lo cual se sigue que la reforma general del Título VIII de la Constitución y de otros preceptos conexos es una parte de las modificaciones que el sistema de autonomías precisa. Pero, además, es necesario incorporar las respuestas diferenciadoras que el catalanismo político reclama.

El problema mayor que plantea el enunciado «derecho a decidir» es su separación del objeto o proyecto a que se refiere. La expresión es una versión poco afortunada del más contundente «derecho de autodeteminación», que es un concepto bastante más preciso porque permite deducir, sin mayores concreciones, que es la facultad que invocan los ciudadanos de un Estado, o de parte de un Estado, para establecer su autogobierno.

Existe un elemento común en ambas formulaciones, que radica en la apelación al pueblo. Lo que el derecho a decidir y la autodeterminación tienen en común es que se realizan o sustancian mediante un referéndum en el que es consultada la población del territorio que aspira a decidir sobre su futuro político. La diferencia entre ambas categorías jurídicas es que el derecho a decidir no está relleno de un contenido sustancial bien delimitado: puede consistir en mantener la integración de Cataluña en España, en constituir un Estado independiente pero confederado, o en establecer un Estado nuevo y adherido a la Unión Europea. Las posibilidades de realización de estas opciones son las que ya he indicado en capítulos anteriores y no volveré sobre el asunto[259]. La autodeterminación, cuando se ha ejercitado históricamente, se ha referido siempre a un proyecto concreto. Los miembros de partidos nacionalistas catalanes que asistieron al Pacto de San Sebastián dijeron inmediatamente que se había reconocido el derecho de autodeterminación que consistiría en la elaboración de un proyecto de Estatuto o Constitución que sería sometido a la aprobación del pueblo catalán. Esta operación sí tiene contenido porque se trata de que el pueblo apruebe un texto concreto que regirá el autogobierno.

El derecho a decidir a secas, aunque se concrete en un referéndum sobre la constitución de un Estado independiente, ni tiene contenido cierto ni se acomoda a las reglas de claridad y democracia que deben regir cualquier proceso independentista, como también tenemos estudiado aprovechando las experiencias extranjeras[260]. Aunque la respuesta a la pregunta sobre la constitución de un Estado independiente fuera positiva, la posibilidad de establecerlo y las relaciones subsiguientes con España dependerían de una negociación de resultados inciertos, en lo económico y en lo jurídico. Por tanto, se sometería al pueblo, una consulta sin determinar previamente sus consecuencias.

El derecho de autodeterminación sobre la base de un proyecto normativo permite programar el futuro de modo exacto. Si lo que desea el pueblo de Cataluña es votar, para decidir sobre su porvenir político, es más claro, ordenado y seguro que lo haga sobre un texto concreto.

Esta vía, que es la que me parece más adecuada, permite resolver varios problemas al mismo tiempo: el primero, y por lo que parece más principal, es que el pueblo de Cataluña vote en referéndum sobre su futuro político; el segundo, permitir que la decisión sea encajable en la Constitución española, ya que el proyecto de autogobierno que apruebe Cataluña puede tener perfecta cabida en el texto constitucional previa su reforma si es necesaria; tercero, por tanto, permitir que el pueblo español también vote, simultánea o sucesivamente, para aprobar la reforma de la Constitución; y cuarto, vincular la norma que rija el autogobierno de Cataluña y la Constitución, de modo que cualquier reforma futura tenga que comprender ambos textos.

Desarrollo estos extremos:

1. La celebración de un referéndum para la aprobación de una reforma estatutaria está prevista en la Constitución y en el propio Estatuto de Cataluña. Es absolutamente constitucional y legítimo, y ya ha tenido lugar en otras ocasiones anteriores con el mismo objeto. Por tanto, no hace falta acudir a ninguno de los artificios que los sucesivos informes del Consell per a la Transició Nacional ha tenido que inventar en relación con el derecho a decidir, que no ha acertado a residenciar en precepto constitucional alguno. No es preciso forzar la interpretación del artículo 92 CE ni inventarse transferencias imposibles con cargo al artículo 150.2 CE, ni aprobar leyes autonómicas que no caben dentro del ámbito de las competencias de Cataluña. El pueblo será consultado sin estridencias y sin necesidad de violentar la Constitución porque esta y los Estatutos prevén la consulta si es para aprobar una reforma estatutaria o una nueva norma de autogobierno.

2. El proyecto de norma estatutaria que se someta a referéndum del pueblo de Cataluña (puede consistir en una simple modificación del Estatuto vigente, para cambiar parcialmente su contenido y hasta su denominación) tiene que regular sus hechos diferenciales de carácter institucional, desde el punto de vista organizativo, competencial y en lo que concierne a las relaciones con el Estado. En la medida en que esta regulación nueva se exceda de lo establecido para el régimen general de las autonomías territoriales en la Constitución, será preciso también que se programe una reforma constitucional que le dé cabida. La Constitución tendrá que dotarse de uno o más preceptos relativos a Cataluña.

3. No soy partidario de hacerlo en una disposición adicional general y ambigua semejante a la que ya contiene la Constitución respecto de los territorios forales vascos reconociendo su singularidad histórica. La experiencia de la aplicación de la disposición adicional primera enseña que, salvo algunas cuestiones organizativas, el derecho civil propio y los conciertos y convenios económicos, el País Vasco y Navarra disfrutan de un régimen político y administrativo no muy diferente del de las demás comunidades autónomas. El carácter genérico y ambiguo de la disposición adicional primera y su remisión a unos «derechos históricos» que no se concretan han sido más bien una fuente de conflicto. Y la posibilidad de una actualización o amejoramiento de aquellos derechos históricos a través de los Estatutos tampoco ha permitido grandes diferenciaciones porque cualquier intento de hacerlo ha demostrado que la mayor parte de los derechos históricos es de naturaleza medieval y de traslación imposible a la actualidad[261].

4. La habilitación constitucional que permita el reconocimiento de las especialidades institucionales de Cataluña y su relación con el Estado podría hacerse en un precepto que enmarcara la normativa reguladora del autogobierno de Cataluña. Pero entre lo inconcreto de la disposición adicional a que acabo de aludir, y la regulación pormenorizada de las especialidades catalanas, hay un gran trecho. Tampoco la constitucionalización total de la relación de Cataluña con el Estado es una buena solución regulatoria porque, por una parte, sería demasiado rígida y, por otra, incurriría en repeticiones innecesarias de muchos aspectos comunes con el régimen autonómico general. Por ello creo que la solución óptima sería la tramitación simultánea, y naturalmente paccionada, de la norma que ponga al día el autogobierno de Cataluña y su integración en el Estado, y la reforma constitucional, si fuera precisa, que dé cabida a ese proyecto. La diferencia con las anteriores fórmulas es que la norma a incorporar a la Constitución no se remitiría a unos derechos históricos indeterminados, sino a las instituciones y protestades consignadas en un texto concreto, en una norma bien identificada. La reforma del régimen de autogobierno de Cataluña sería finalmente aprobada en referéndum, es decir ejercitando el derecho a decidir del pueblo de Cataluña, y el resto de los ciudadanos españoles utilizarían también su derecho de autodeterminación aprobando o no en referéndum la reforma de la Constitución que recoja la especialidad de las relaciones con aquel territorio. Por tanto, podría simultanearse el referéndum estatutario y el concerniente a la reforma de la Constitución. Además, el texto estatutario adquiriría naturaleza constitucional en virtud de esa remisión recepticia, lo que traería como consecuencia dejarlo fuera del control del Tribunal Constitucional al convertirlo en una norma de rango constitucional.

Si bien se examina, se verá que a una solución semejante hubiera podido llegarse si el Estatuto de 2006, en buena medida desautorizado por el Tribunal Constitucional, hubiera sido acompañado de una propuesta de reforma constitucional que acogiera todo aquello que no tenía cabida en el texto originario de la Constitución de 1978.

La recepción, en el texto constitucional, del contenido normativo del Estatuto puede tener el inconveniente de dotarlo de la misma rigidez que tiene la Constitución y, por tanto, requerirse para reformarlo los mismos procedimientos establecidos para la reforma constitucional. Puede asumirse ese blindaje o evitarse, si fuera más procedente, si el Estatuto establece sus propias reglas de reforma y la Constitución remitente las acepta.

Un proyecto de este tipo tiene que ser necesariamente paccionado. Si así se hiciera, retornaríamos al mejor pactismo: el que resuelve de una sola vez y para un futuro indefinido la forma de desarrollar las políticas intraestatales, no aquel otro que requiere continuas negociaciones para la elaboración de cualquier política cotidiana.

Se equivocan quienes piensan que hacer muchas concesiones de poder efectivo y reconocer especialidades en las relaciones intergubernamentales con Cataluña puede ser la semilla de la destrucción del Estado. Es imposible, en la Europa económica y política del siglo XXI, que las entidades infraestatales, por muy relevante que sea su posición, puedan utilizar los poderes que tengan reconocidos para diseñar políticas económicas diferentes de las generales, mantener un estándar de protección distinto de los derechos fundamentales o, incluso, variar sustancialmente el nivel prestacional y las garantías de los derechos sociales. El Estado, en todo caso, debe poder asegurar la igualdad esencial en la protección de los derechos y en las prestaciones públicas a favor de los ciudadanos.

En el plano interno el Estado, para reconocerse a sí mismo y mantener sus responsabilidades y posición, tendrá que seguir contando con instituciones y potestades supremas, entre las cuales ha dejado ya de tener la moneda, y cada vez es más condicionado su poder militar y su capacidad para las relaciones internacionales, con las que compite con creciente intensidad la Unión Europea. El Tribunal Constitucional Federal alemán o la Corte Constitucional italiana han utilizado conceptos similares para declarar cuáles son los límites de la transferencia de poderes propios del Estado a una instancia distinta. Todas estas experiencias pueden utilizarse con aprovechamiento[262].

La asunción por Cataluña de mayores poderes legislativos y ejecutivos, acompañados de un robustecimiento de su aparato institucional reducirán las atribuciones y responsabilidades del Estado en relación con dicho territorio. Ese mayor crecimiento de poderes propios puede acabar imponiendo una simultánea reducción de la capacidad de influir en la formación de la legislación y las políticas que se apliquen al resto del Estado. Sobre ello vuelve a darnos un buen ejemplo el debate sobre la participación de Escocia en el Parlamento de Westminster, ya que tradicionalmente se ha planteado que a mayores competencias que se atribuyan a aquel reino, menos influyente debe ser su participación en el Parlamento de Gran Bretaña[263]. Las opciones para solucionar esta cuestión, que se han propuesto durante el debate sobre la independencia de Escocia, han sido diversas: la reducción del número de parlamentarios escoceses y galeses porque ya cuentan con parlamento propio; crear dentro del Parlamento británico un cuerpo legislativo formado exclusivamente por parlamentarios electos por Inglaterra para que se convirtiera en una asamblea inglesa exclusivamente; crear una asamblea autonómica de Inglaterra, igual que la de Edimburgo o Cardiff; o eliminar la representación de Escocia y Gales en Westminster igual que ocurrió antes de la Union Act. Los escoceses de Salmond se inclinaron por la elección de un Parlamento inglés con competencias similares al de Gales y Escocia; y los tories de Cameron, por reducir la participación de parlamentarios escoceses, galeses y norirlandeses en Westminster exclusivamente a los asuntos generales del Reino Unido.

SANTIAGO MUÑOZ MACHADO (Pozoblanco, 1949) es Catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, académico de número de la Real Academia Española y de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, y ha sido distinguido con diversos premios y reconocimientos institucionales por su influyente obra. Tiene publicados más de cuarenta libros, de muy diversa temática, siempre caracterizados por abordar los problemas más nuevos y relevantes que afectan a la organización y actividad del Estado, la Unión Europea y los derechos de los ciudadanos.

También es autor de ensayos históricos (El problema de la vertebración del Estado en España, 2006), biográficos (Sepúlveda, cronista del Emperador, 2012) y relatos (Riofrío, 2010). Su obra Informe sobre España. Repensar el estado o destruirlo; fue galardonada con el Premio Nacional de Ensayo 2013.

Sus ensayos más recientes son Los itinerarios de la libertad de palabra, 2013, y Sobre la pobreza y el Derecho, 2014, que es la versión extensa de su Discurso de Investidura como Doctor Honoris Causa por la Universidad de Valencia.

Notas

[1] Bannockburn es el mito fundacional por excelencia de Escocia, exaltado no sólo por una historiografía importante, que se resume en las notas siguientes, sino también por una profusión de textos literarios de los que da cuenta Robert Crawford en su libro Bannockburns. Scottish Independence and Literary Imagination, 1314-2014, Edinburgh University Press, 2014. Sobre el desarrollo de la batalla, los textos de W. M. Mckenzie, Bannockburn: A Study in Medieval Warfare, The Strong Oak Press, Stevenage edición de 1989 de la primera de 1913. A. Nusbacher, The Battle of Bannockburn 1314, Stroud. Tempus, 2000. Pete Armstrong, Bannockburn, Botley, Oxford, Osprey Publishing, 2002. Y P. Reese, Bannockburn, Canongate, Edinburgh, 2003. <<

[2] Para la historia de Escocia, Michael Lynch, Scotland. A New History, Pimlico, London 1991. David Ross, Scotland History of a Nation (la primera edición es de 1998, la más reciente de Lomond, Broxburn, 2013). Para la historia conjunta de Escocia e Inglaterra hay una traducción española, de María Eugenia de la Torre, publicada por Cambridge University Press (1996) del libro de W. A. Speck A concise History of Britain. A este género de las historias breves pertenece también el libro de Glyn Williams y John Ramsden, Ruling Britannia: A Political History of Britain, 1688-1988, Longman, 1990. Y Norman McCord, British History 1815-1906, Oxford University Press, 1991. Centrado en los acontecimientos que dieron lugar al Tratado de 1707, el libro de Michael Fry, The Union. England, Scotland and the Treaty of 1707, Birlinn, 2.ª edición, 2013. Christopher Whatley, The Scots and the Union. Then and Now, Edinburgh University Press, 2.ª ed., 2014: se ocupa del recorrido histórico de la Unión pero termina con las revisiones críticas de los movimientos nacionalistas actuales. Esta perspectiva más centrada en los siglos sucesivos a la Unión es la del libro de Linda Colley, Acts of Union and Disunion, Profile Books, 2014. <<

[3] La Guerra de Sucesión (de 1707 a 1714), que había sido bastante atendida por nuestros historiadores, ha sido objeto de numerosos estudios en los últimos años, sobre todo coincidiendo con el trescientos aniversario de la toma de Barcelona el 11 de septiembre de 1714. Pongo por delante, desde luego, el libro de F. de Castellví, que han tenido muy presente todos los historiadores posteriores, Narraciones históricas, cuatro vols., ed de J. M. Mundet y J. M. Alsina, Madrid, Fundación Francisco Elías de Tejada y Erasmo Pércopo, 1997-2002. También ocurre lo mismo con la obra de Vicente Bacallar que se editó en castellano en Génova en 1725. Una edición moderna en V. Bacallar, Comentarios a la guerra de España e historia de su Rey Felipe V, el Animoso, en C. Seco (ed.), tomo 99 de la BAE, Atlas, Madrid, 1957. Entre la bibliografía reciente es difícil dar cuenta de los más relevantes, pero valgan las referencias a J. Albareda y A. García Espuche, Generalitat de Catalunya, Barcelona 2005; es fundamental J. Albareda, La Guerra de Sucesión de España (1707-1714), Crítica, Barcelona, 2010. A. Alcoberro, L’exili austracista (1713-1747), Barcelona, dos vols., Fundació Noguera, Barcelona, 2002, que sigue las huellas de la línea de investigación que inició E. Lluch, Las Españas vencidas del siglo XVIII. Claroscuros de la Ilustración, Barcelona, Crítica, 1999. También A. Álvarez Osorio, B.J. García García y V. León (eds.), La pérdida de Europa. La guerra de Sucesión por la Monarquía de España, Madrid, Fundación Carlos de Amberes, 2007. A. Braudillart, Philippe V et la Cour de France, vol. I, Librairie de Firmin-Didot et cie., París, 1890. L. Bély, Espions et ambassadeurs au temps de Louis XIV, París, Fayard, 1990. Y Les relations internationales en Europe, XVIIe-XVIIIe siècles, PUF, París, 2003. J.M. de Bernardo Ares, Luis XIV rey de España. De los imperios plurinacionales a los estados unitarios (1665-1714), Madrid, Iustel, 2008. J. M. de Bernardo Ares y otros, La correspondencia entre Felipe V y Luis XIV, Universidad de Córdoba, 2006. Duque de Berwick, Memorias, ed. de P. Molas, Publicaciones de la Universidad de Alicante, 2007. Y. Bottineau, Les Bourbons d’Espagne, 1700-1808, París, Fayard, 1993. L. y M. Frey, The Treaties of the War of the Spanish Succession, Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1995. P. Fernández Albaladejo (ed.) Los Borbones. Dinastía y memoria de nación en la España del siglo XVIII, Madrid, Marcial Pons, 2001; y P. Fernández Albaladejo, «La crisis de la monarquía» en J. Fontana y R. Villares (eds.), Historia de España, vol. 4, Barcelona, Crítica, Marcial Pons, 2009. El ensayo de J. Fontana, Espanya i Catalunya: Tres-cents anys d’història, que fue la conferencia de apertura del simposio «España contra Catalunya: una mirada histórica (1714-2014)» celebrado en Barcelona el 12 de diciembre de 2013, contiene una interpretación general de gran interés. Está editado por el Institut d’Estudis Catalans, Barcelona, 2013. R. García Cárcel, Felipe V y los españoles. Una visión periférica del problema de España, Barcelona, Plaza y Janés, 2002. H. Kamen, La Guerra de Sucesión en España. 1700-1715, Barcelona, Grijalbo, 1974. También Felipe V. El rey que reinó dos veces, Madrid, Temas de Hoy, 2000. J. Lalinde, La institución virreinal en Cataluña (1479-1716), Instituto Español de Estudios Mediterráneos, Barcelona, 1964. V. León, Entre Austrias y Borbones. El Archiduque Carlos y la monarquía de España (1700-1714), Madrid, Sigilo, 1993; y Carlos VI. El emperador que no pudo ser rey de España, Madrid, Aguilar, 2003. V. León y J. A. Sánchez Belén, «Confiscación de bienes y represión borbónica en la Corona de Castilla a comienzos del siglo XVIII», Cuadernos de Historia Moderna 21, págs. 127 y sigs. También de V. León el estudio preliminar a la edición de las Memorias de guerra del capitán Carleton de Daniel Defoe, que se cita más adelante (en nota 54). J. Lynch, El siglo XVIII, vol. XII de Historia de España, Barcelona, Crítica, 1991. P. Molas y otros Historia social de la administración española. Estudios sobre los siglos XVII y XVIII, Barcelona, CESIC, 1980. Y P. Molas, Catalunya i la Casa d’Àustria, Barcelona, Curial, 1996. P. Ruiz Torres, «Reformismo e Ilustración», en J. Fontana y R. Villares (dirs.), Historia d’España, vol. V., Barcelona, Crítica, Marcial Pons, 2008. F. Soldevila, Història de Catalunya, vol. III, Barcelona, Alpha, 1962. Y, en fin, los trabajos de diversos autores reunidos bajo la dirección de J. A. Escudero, Génesis territorial de España, El Justicia de Aragón, Zaragoza, 2007. <<

[4] Luis XIV y Felipe V mantuvieron una correspondencia intensa acerca de la condescendencia que debía manifestar este último en relación con los catalanes, respondiendo a la amnistía total que le solicitaban reiteradamente los aliados. La actitud de Felipe V fue siempre extremadamente intransigente. En una carta a su abuelo el rey francés, escribe el 31 de enero de 1714: «No es por odio ni por sentimiento de venganza por lo que siempre me he negado a esta restitución, sino porque significaría anular mi autoridad y exponerme a revueltas continuas, hacer revivir lo que su rebelión ha extinguido y que tantas veces experimentaron los reyes mis predecesores, que quedaron debilitados a causa de semejantes rebeliones que habían usurpado su autoridad… Me parece que es un trato justo que los soberanos se deberían dispensar los unos a los otros, ya que les debe parecer igualmente odioso que sus súbditos les quieran hacer la ley y disputarles, tal y como los catalanes han hecho tantas veces con sus príncipes, la fidelidad que les ha sido jurada» (A. H. N. Estado, L. 2460/1, 31-1-1714). Por esta rotundidad R. García Cárcel dice que el carácter del rey era «obsesivo y neurótico» (Felipe V, cit., pág. 106). Lo seguro es que tenía clara entonces su voluntad, pese a los ruegos que también le cursó Luis XIV, de ser inflexible con la infidelidad de los catalanes (Albareda, La Guerra de Sucesión cit., pág. 352). La posición más flexible de Luis XIV puede verse en una carta a Bonnac de 11 de noviembre de 1713 («El rey, mi nieto, declara que quiere reducir a los catalanes por la fuerza, sitiar Barcelona y sitiar a los rebeldes. Rechaza todas las instancias que he hecho en su favor, y ha tomado su decisión sin ni siquiera esperar a saber si yo podía procurarle el socorro que me había pedido; se empeñará en mantener el bloqueo de esa plaza»), y otras que cita F. Soldevila, «Anglaterra i Catalunya. Les relacions anglo-catalanes durant la Guerra de Successió», en E. Puyol (ed.) Manuscrits. Revista d’Història Moderna, 13, 1995, págs. 13 y sigs. <<

[5] El dictamen que emitió el 26 de abril de 1706 el Consejo de Estado observaba el irregular funcionamiento de las instituciones y aseguraba: «Nadie negará que V. Majestad es dueño de hacer y mandar lo que le gustare en todo, y no faltarán los lisonjeros que excluyan de imitación este arbitrio, pero en los prudentes oídos de V. M. sonará mejor la advertencia de otro rey glorioso y santo, como el señor Fernando el Católico, quien cuando juntos los reinos de Castilla y Aragón hubo contemplativos que le aconsejaron era buena coyuntura de sujetar más sus súbditos, respondió que poseía sus reinos con las leyes y condiciones que les había jurado, cuyo quebrantamiento hiciera horror incluso a la nación más bárbara, y que él tenía una regla en razón de rey y vasallos, que cuando el peso de la recíproca satisfacción no estuviese igual en la balanza, naturalmente se perdería el superior o los súbditos, o lo más cierto, él y ellos» (Archivo Histórico Nacional, Estado, Leg. 664/2, 26 de abril de 1706; también apud J. Albareda, La Guerra de Sucesión cit., pág. 161). <<

[6] La paz fue acordada por Francia, el Reino Unido, Prusia, Portugal, Saboya y las Provincias Unidas el 11 de abril de 1713. Los plenipotenciarios españoles se sumaron al acuerdo el 13 de julio siguiente. En virtud de las negociaciones se acordaron veintitrés tratados y convenciones, que fueron firmados entre enero de 1713 y febrero de 1715, si se consideran también los Tratados de Rastatt de 7 de marzo de 1714 y Baden de 7 de septiembre de 1714. Sin embargo, los contendientes en la sucesión de España, Carlos VI y Felipe V, no acordaron la paz hasta 1725. Los desarrollos de estas controversias en Lucien Bély, La présence des Bourbons en Europe, cit., págs. 162 y sigs. Entre otras consecuencias favorables para Inglaterra, el rey de Francia le cedió diversos territorios en América, y también obtuvo las posesiones de Gibraltar y Menorca. Y ventajas comerciales importantes, como el asiento de negros concedido a la South Sea Company, y el navío de permiso anual, que era una embarcación de quinientas toneladas que podía transportar mercancías libres de aranceles para ser vendidas en la feria de Portobello. <<

[7] La salida de Cataluña de Carlos III y la permanencia allí durante algún tiempo más de la emperatriz son narradas por Sanpere y Miquel, Fin de la nación catalana, cit., págs. 6 a 40. Una vez fuera de Barcelona, también las vinculaciones del emperador Carlos VI fueron debilitándose porque, según manifestaba, creía inútil el mantenimiento de las tropas en Cataluña. En el verano de 1713 escribía: «Si yo creyese que con el sacrificio de mis tropas pudiera aliviar vuestro desconsuelo, no tiene la menor duda que lo haría; pero perderlas para perderos más no creo que sea medio aconseje vuestra prudencia…» (apud García Cárcel, Felipe V cit., pág. 96). <<

[8] El archiduque también pareció manifestar en bastantes ocasiones su idea de que las estructuras heredadas de los Austrias entorpecían bastante la gobernación de sus reinos, como muestran algunas de las cartas que dirigió a su esposa una vez que Carlos III abandonó Barcelona para ser coronado como emperador Carlos VI («Correspondencia interceptada entre el archiduque Carlos y su esposa», Revista de Archivos, Bibliotecas y Museos, 1872, pág. 352). <<

[9] Sobre ello J. M. de Bernardo Ares, Luis XIV rey de España, cit. in totum. También una comparación sobre las formas de gobierno borbónica y austracista, en J. de Bernardo Ares, «La España francesa y la Europa británica a comienzos del siglo XVIII. De la monarquía paccionada de los austrias a la monarquía nacional de los borbones», en J. M. de Bernardo y S. Muñoz Machado, dirs., El Estado Nación en dos encrucijadas históricas, Iustel Madrid, 2006. <<

[10] Vid. infra notas 28 y sigs. <<

[11] La Junta de Brazos se reunió el 30 de junio de 1713. Los contenidos de las deliberaciones y decisiones están disponibles en La Junta General de Braços de 1713. L’ambaixada de Dalmases i altra documentació, 1713-1714, a cura de J. Bringué et al. Introducció de J. Pons, Textos Jurídics Catalans, 29, Barcelona, Parlament de Catalunya, Generalitat de Catalunya, Departament de Justícia, 2008. La Diputación General tuvo tiempo de proclamar la resistencia el 9 de julio de 1713, invocando la «conservación de las libertades, privilegios y prerrogativas de los catalanes que nuestros antecesores a costa de su sangre gloriosamente alcanzaron y nosotros debemos, asimismo, mantener, las cuales no han sido tomadas en consideración ni en Utrecht ni en L’Hospitalet» (el texto en S. Sanpere y Miquel, Fin de la nación catalana, Barcelona, Tipografía «L’Avenç», 1905; desarrolla las reuniones de la Junta de Brazos y sus decisiones en la primera parte, págs. 107 y sigs. La referencia a la Convención de L’Hospitalet en la misma obra, págs. 85 y sigs.). La Junta de Brazos publicó en noviembre de 1713 un impreso titulado «Despertador de Cataluña», que fue ampliamente difundido, donde se justificaba la resistencia por la preservación del pactismo, de las «leyes federales y fundamentales de la monarquía» o «leyes federadas de los reinos», que habían sido obtenidas «por vía de contrato». Se lucha tanto por la libertad de Cataluña como por «la libertad de España» frente al «despótico poder que la gobernaba». Todavía en 1714 un impreso titulado «Lealtad catalana» criticaba el apoyo de los castellanos a Felipe V. <<

[12] Vid. S. Sanpere y Miquel, Fin de la nación catalana, cit., págs. 275 y sigs. J. M. Torras i Ribé, La Guerra de Successió i els setges de Barcelona (1697-1714), Rafael Dalmau Ed., Barcelona, 1999. Y Duque de Berwick, Memorias, P. Molas (ed.), Publicaciones de la Universidad de Alicante, 2007. <<

[13] Además de la bibliografía citada en la nota anterior y, con carácter más general, en la nota 4, la rememoración de los hechos de 1714 ha dado lugar a toda clase de publicaciones que van desde los grabados de la guerra publicados por S. Barjau, E. Regueiro y E. Sendra (Barcelona 1714. Els gravats de la Guerra de Successió, Efados, Barcelona, 2013) a novelas con marcado acento patriótico como la de A. Sánchez Piñol, Victus. Barcelona 1714 (La Campana, 1.ª ed., octubre de 2012). <<

[14] A esta circunstancia se refiere R. García Cárcel en su artículo «La dialéctica Cataluña-España. Algunas reflexiones», en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.º 42, pág. 11. Francesc de Castellví se refirió en Narraciones históricas (cit.) a los días subsiguientes al 11 de septiembre de 1714 del siguiente modo: «El día 13 a la tarde havían abierto ya algunas tiendas. Y el día 14 por la mañana los habitantes generalmente las abrieron todas y volvió a correr el comercio y los artesanos a su trabajo con tranquilidad, como si dentro de la ciudad no hubiera sucedido cosa alguna. En las tiendas cuyos maestros habían muerto comparecían las viudas y los hijos, las divisas del luto. Todo continuaba en quietud y en los semblantes de los vecinos se advertía la mayor serenidad, atentos y corteses. Quando se les hablaba del sitio y la defensa, respondían que esto era un caso pasado y que no era menester hablar de ellos y con blandura desviaban el discurso para no entrar en disputas sobre las pasadas operaciones». <<

[15] Vid. bibliografía citada en nota 2 sobre la Unión de 1707. También el clásico y coetáneo de sir John Clerk of Penicuik History of the Union of Scotland and England, reeditado por la Scottish History Society, Pillans & Wilson Ltd, Edimburgo, 1993. Y P. W. J. Riley, The Union of England and Scotland, Manchester University Press, 1978. <<

[16] El «Gran Memorial» del Conde Duque ha sido editado por J. H. Elliott, J. F. de la Peña y F. Negredo, Memoriales y cartas del Conde Duque de Olivares, vol. I, Política interior, 1621-1645 (tomos 1 y 2), Marcial Pons, 2013, págs. 77 y sigs. Sobre su impacto J. H. Elliot, La rebelión de los catalanes. Un estudio sobre la decadencia de España (1598-1640), trad. R. Sánchez Mantero, Siglo XXI, reedición 2014; y también Elliott, El Conde Duque de Olivares, Crítica, Barcelona, 1990, pág. 327; G. Marañón, El Conde Duque de Olivares, XXVI ed. Espasa, Madrid, 1998, pág. 385; y J. Lynch, Los Austrias (1598-1700), Historia de España, vol. XI, Crítica, Barcelona, 1993. <<

[17] Vid. sobre ello J. Albareda, La Guerra de Sucesión (cit.), págs. 227 y passim. <<

[18] Vid. nota 4. <<

[19] M. Santana Molina, «La Nueva Planta y la abolición del Derecho valenciano», en el libro coordinado por José Antonio Escudero, Génesis territorial de España, El Justicia de Aragón, Zaragoza 2007, pág. 376, recoge la disputa de los historiadores sobre la pasividad de las instituciones valencianas pese a la radicalidad del Decreto de Nueva Planta de 1707. Muchas de esas opiniones se razonan en la falta de conciencia identitaria de los valencianos, o su desinterés por las propias instituciones. Algunas aportaciones en este sentido: T. Villarroya, Ayuntamientos para escribir la historia del Derecho valenciano, Valencia, 1840; P. Pérez Puchal, «La abolición de los fueros de Valencia y la Nueva Planta», Saetabi XII, Valencia 1962; J. Casey, El regne de València al segle XVII, Barcelona, 1981; J. Lalinde Abadía, «El sistema normativo valenciano», AHDE, 42, 1972. M. Peset, «Notas sobre la abolición del Derecho valenciano», AHDE, 42, 1972, págs. 657 y sigs. <<

[20] Conde de Robres, Memorias para la historia de las guerras civiles de España. La edición moderna, con estudio preliminar y transcripción de J. M. Iñurritegui, Madrid CEPyC, 2006. <<

[21] Conde de Robres, Memorias, cit., págs. 318 y 319. <<

[22] El embajador Felip Ferrán de Sacirera llevó al rey Jorge I, cuando lo recibió en La Haya el 18 de septiembre de 1713, una representación que recoge F. de Castellví (Narraciones históricas, cit., IV, pág. 426), donde se proponía: «Que sea unida Cataluña con toda España a la Augustísima Casa de Austria, o que Cataluña, con los reinos de Aragón y Valencia, sean cedidos a V. M. Imperial y Católica, o una de las serenísimas Archiduquesas, y cuando eso no se pueda lograr, que Cataluña con las islas de Mallorca y Ibiza sea erigida en República bajo la protección de V. M. de la Augustísima Casa de Austria y altos aliados, ya que por los susodichos medios se halla la justicia mantenida, establecidos los comercios de Inglaterra y Holanda, Portugal asegurado, los reinos de Aragón y Valencia restablecidos de los privilegios de que están privados por la Paz de Utrecht y Cataluña librada de ser un eterno monumento de su desgraciada fidelidad y de digna memoria de la grande alianza».

El paralelismo con Gran Bretaña estimularía la imaginación política del nacionalismo catalán durante muchos años. Todavía a principios del siglo XX, Enric Prat de la Riva buscó inspiración en aquel modelo unionista para proponer, en las elecciones de 1916, una alternativa al separatismo inspirada en el lema «Por Cataluña en una Gran España», que trataba de parangonar con la solución Gran Bretaña.<<

[23] Vid. sobre ello J. Fontana, «Espanya i Catalunya: Tres-cents anys d’història», cit. en nota 3. También A. Simón Tarrés, «Mitos historiográficos sobre la relación Cataluña España en la construcción del estado moderno. Una lectura crítica de la historiografía nacionalista española», en J. A. Munita Loinaz (ed.) Mitificadores del pasado, falsarios de la historia, Universidad del País Vasco, 2011. Aceptando este autor que las instituciones catalanas no podían tener carácter democrático en sentido moderno porque operaban en una sociedad del Antiguo Régimen, defiende que algunas constituciones catalanas salvaguardaban también intereses de tipo comunitario y general. Y afirma, frente a la historiografía nacionalista española, que «la fundamentación jurídica de este modelo estatal tiene muchos más elementos de modernidad política que no el absolutista, quedando así desmentidas las etiquetas de feudal o medieval que dicha historiografía le atribuye». Utiliza en la misma página (100) de su artículo un libro de Héctor López Bofill, que no he podido consultar, según el cual el constitucionalismo «antiguo» catalán resume ya de forma primitiva y embrionaria algunos principios que caracterizan a los sistemas constitucionales modernos, como la limitación del poder, la sujeción de toda autoridad pública al imperio de la ley, la jerarquía normativa, la participación política y la garantía de algunos derechos fundamentales. <<

[24] J. Vicens Vives, Noticia de Cataluña, ed. con prólogo de J. E. Ruiz-Domènec y trad. de A. González Dalmau, Destino, 2012, pág. 132. <<

[25] Sobre los cambios progresivos de la actitud de apoyo de Carlos III a Cataluña, vid. R. García Cárcel, Felipe V, cit., págs. 93 y 96. <<

[26] Hubo detalles autoritarios y centralistas, no obstante, en el comportamiento de Carlos, como ha hecho notar, entre varios, J. M. Lahoz Finestres, «Las consecuencias de la Nueva Planta para Cataluña en el siglo XVIII», en el libro coordinado por J. A. Escudero, Génesis territorial de España, cit., pág. 289, donde resume: «El Archiduque era políticamente ambiguo, a veces contradictorio. Fue respetuoso con la constitución política de Cataluña e incorporó municipios sometidos a la jurisdicción del señorío o la real. Pero también fue autoritario y se granjeó antipatías entre sus partidarios catalanes, como sucedió con motivo de la creación de nuevos títulos nobiliarios, gesto muy mal visto por la aristocracia más antigua. Algunas de sus decisiones eran marcadamente centralistas e introdujo nobles en el Consell de Cent, institución que acabará enfrentándose a la Generalitat, disuelta por el Consell unos meses antes de la caída de Barcelona. También cabe indicar que las Cortes de 1705-1706, presididas por el Archiduque (llamado por sus partidarios Carlos III), tuvieron unos resultados mediocres, lejos de lo que cabía esperar de un gobernante tan respetuoso con la constitución catalana». <<

[27] Un resumen general respecto del debate sobre el neoforalismo en X. Gil Pujol, «La Corona de Aragón a finales del siglo XVII: a vueltas con el neoforalismo», en P. Fernández Albaladejo (ed.) Los Borbones. Dinastía y memoria de la nación en la España contemporánea, Marcial Pons y Casa de Velázquez, 2002, págs. 97 y sigs. <<

[28] Las instrucciones que dirige Felipe V a sus plenipotenciarios en Utrecht no dejan ninguna duda sobre su firme posición de no reconocer ninguno de los antiguos privilegios a los catalanes: «Que de ninguna manera se den oídos a propósito de pacto que mire que a los catalanes se les conserven sus pretendidos fueros, pues sobre ser tan indignos de ellos aunque fuessen sólo los que tenían en tiempos del Rey D. Carlos II mi tío (puesto que las dos últimas Cortes que han concluido les dejó más repúblicos que el Parlamento alusivo a ingleses) no es de conveniencia ni decoro que la Paz general salga garante de tan vergonzante condición ni que por ella quedase la abitual propensión de los catalanes a la rebelión, con amarras y permitido recurso a los coaligados enemigos»: en Sanpere y Miquel, Fin de la nación catalana, Barcelona, 1905, cit., que utiliza el anterior y otros textos para describir esta posición de Felipe V durante la negociación de los tratados, en págs. 46 y sigs., manejando documentación que le permite concluir que Felipe V bloqueó cualquier expectativa catalana. <<

[29] El embajador Pau Ignasi de Dalmases negoció ampliamente en Londres, con el apoyo de algunos parlamentarios destacados, la situación de Cataluña, y llegó a elaborar una súplica que se presentaría ante las dos Cámaras en la que se concluía: «En consideración de que siendo este país tan libre y tan amante de la libertad debía proteger otro país, que por sus prerrogativas podría llamarse libre el cual solicitaba su protección y amparo, añadiendo que las leyes, privilegios y libertades son en todo parecidas y casi iguales a las de Inglaterra». A la embajada de Dalmases se refiere Sanpere y Miquel, Fin de la nación catalana, cit., págs. 62 y sigs. El «dietario o libro de memorias referente a los actos practicados por el Sr. D. Pablo Ignacio de Dalmases y de Ros como embajador enviado por las Cortes catalanas a Inglaterra durante la época de la guerra de Sucesión, año 1713» está publicado en La Junta General de Braços de 1713, l’ambaixada de Dalmases i altra documentació, 1713-1714, a cura de J. Bringué et al. Introducció de J. Pons, Textos Jurídics Catalans, 29, Barcelona, Parlament de Catalunya, Generalitat de Catalunya, Departament de Justícia, 2008. <<

[30] El Gobierno británico influyó sobre Luis XIV repetidas veces. Pero, como se ha advertido en notas anteriores, los embajadores se encontraban con que Luis XIV afirmaba no tener ninguna influencia para cambiar el criterio de Felipe V sobre este asunto. Una confirmación de esta posición en la documentación de la época, en Albareda La Guerra de Sucesión, cit., pág. 398. <<

[31] Vid.. sobre ello también nota 4. <<

[32] Entre los intelectuales, también fueron cambiando los apoyos: entre los que estuvieron al lado del intervencionismo whig, Joseph Addison y Richard Steel. Y entre los favorables al pacto olvidando antiguas responsabilidades y compromisos, Jonathan Swift, Daniel Defoe y Alexander Pope. <<

[33] El Tratado de Utrecht estableció en su artículo 13 una referencia a los catalanes para que se les aplicara la amnistía y «todos los privilegios que poseen y gozan los habitantes de las dos Castillas, que de todos los pueblos de España son los más amados del Rey Católico». <<

[34] Los textos fueron traducidos por Michael B. Strubell (ed.), Consideració del cas dels catalans, Barcelona, 1992. <<

[35] Sobre estos acontecimientos, J. Hoppit, A Land of Liberty? England, 1689-1727, Clarendon Press, Oxford, 2000. <<

[36] Este sesgo ideológico estaría ya presente en la Historia general de España de Juan de Mariana, que sería el punto de apoyo de toda la bibliografía ulterior de carácter nacional español, como se señala en F. Wulff, Las esencias patrias. Historiografía e historia antigua en la construcción de la identidad española (siglos XVI-XX), Barcelona, 2003. Y por E. García Hernán, «Construcción de las historias de España en los siglos XVII y XVIII», en R. García Cárcel (coord.), La construcción de las Historias de España, Madrid, 2004. La visión nacionalista española de la historia es la que representarían intelectuales como Ortega y Gasset, Américo Castro o Claudio Sánchez Albornoz, que para los críticos tendría muestras vivas actuales en trabajos como los de Antonio-Miguel Bernal Monarquía e imperio, que es el vol. III de la Historia de España dirigida por Josep Fontana y Ramón Villares, Madrid 2007, en cuanto que sostiene que los Trastámara constituyeron la dinastía nacional española «responsable y motor» de la construcción del Estado moderno español, y que su política proteccionista será el eje del Estado nacional desde entonces hasta el franquismo (págs. 45, 282, 395, 554 y passim). Contra estas visiones de la historia se ha levantado una historiografía que interpreta los acontecimientos desde la perspectiva de Cataluña, como las obras de J. S. Pérez de Garzón, «Los mitos fundacionales y el tiempo de la unidad imaginada del nacionalismo español», Historia Social (Alzira-València) 40, 2001; y «La creación de la Historia de España» en Pérez Garzón et al., La gestión de la memoria. La historia de España al servicio del poder, Barcelona, 2000, págs. 63 y sigs. También A. Simón Tarrés, Construccions polítiques i identitats nacionals. Catalunya i els origens de l’estat modern espanyol, Barcelona, 2005. Una perspectiva sintética de la posición de este último autor en su trabajo «Mitos historiográficos sobre la relación Cataluña España en la construcción del Estado moderno. Una lectura crítica de la historiografía nacionalista española» en J. A. Munita Loinaz (ed.), Mitificadores del pasado, falsarios de la historia, Universidad del País Vasco, 2011, págs. 91 y sigs. Un intento monumental de exponer todas las perspectivas de la idea de España y las concepciones nacionalistas en los diversos trabajos recogidos en el libro dirigido por A. Morales Moya, J. P. Fusi Aizpurúa y A. de Blas Guerrero, Historia de la nación y del nacionalismo español, Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2013. <<

[37] Vid. infra nota 91. <<

[38] A. Simón Tarrés, «Mitos historiográficos sobre la relación Cataluña España en la construcción del estado moderno…» cit., pág. 101. <<

[39] Vid. nota 36. <<

[40] Los libros esenciales de J. G. A. Pocock al respecto son La Ancient Constitution y el derecho feudal, trad. de S. Díaz Sepúlveda y P. Tascón Aznar, Tecnos, Madrid 2011; y, sobre todo, El momento maquiavélico. El pensamiento político florentino y la tradición republicana atlántica, trad. M. Vázquez-Pimentel y E. García, 2.ª ed, Tecnos, Madrid, 2008. <<

[41] Sobre la significación de sir Edward Coke en la formación de las ideas a que se alude en el texto, Christopher Hill, Los orígenes intelectuales de la Revolución inglesa, trad. A. Nicolás, Crítica, Barcelona, 1980, que contiene un capítulo entero titulado «Sir Edward Coke, forjador de mitos» (págs. 260 y sigs.). También el estudio L. Stone, «La Revolución Inglesa», en J. H. Elliott, R. Mousnier et al., Revoluciones y rebeliones en la Europa moderna, Alianza Editorial, Madrid, 1975, pág. 67 y sigs. Y G. M. Trevelyan, La Revolución inglesa. 1688-1689, trad. de F. M. Torner, Fondo de Cultura Económica, 1951. Entre nosotros, J. Dorado Porras, La lucha por la Constitución. Las teorías del Fundamental Law en la Inglaterra del siglo XVII, CEPyC, Madrid 2001, in totum. <<

[42] S. Pincus, 1688. La primera revolución moderna, trad. de A. Luengo, Acantilado, Barcelona, 2013. <<

[43] Lord Thomas Babington Macaulay, The History of England from the Accession of James II, 1848. Accesible como ebook a través del Proyecto Gutenberg. <<

[44] S. Pincus, 1688. La primera revolución moderna, cit., pág. 27. <<

[45] Este argumento también en Speck, Historia de Gran Bretaña, cit., págs. 58 y sigs. <<

[46] S. Pincus, 1688. La primera revolución moderna, cit., pág. 41. <<

[47] E. Burke, Reflexiones sobre la Revolución en Francia, Alianza Editorial, 2010. <<

[48] Algunos de los primeros ensayos críticos de Defoe se refirieron a la educación de las mujeres (Essay on Projects, 1697) o a la superioridad racial y nacional de los ingleses (el poema satírico «True Born Englishman: A Satyr», de 1701), y la serie de sus libelos comienza con The Shortest Way with the Dissenters, que publicó sin firmar en 1702, en el que ironizaba sobre la intolerancia religiosa. Poco después se descubrió que el autor del libelo era Defoe, y fue arrestado y condenado a cárcel por difamación. Entonces contacto con él Robert Harley, cuando era portavoz de la Cámara de los Comunes, consiguiendo su libertad en noviembre de 1703 a condición de que actuase como agente secreto y propagandista del Gobierno. Terminado su trabajo político aparecieron sus obras más resonantes, The Life and Strange Surprising Adventures of Robinson Crusoe (1719), The Further Adventures of Robinson Crusoe (1719), Memoirs of a Cavalier (1720), The Fortunes and Misfortunes of Moll Flanders (1721), Colonel Jack (1722), Roxana (1724), The Political History of the Devil (1724), The Serious Reflections of Robinson Crusoe (1729). <<

[49] Entre las primeras obras de Jonathan Swift, La batalla entre los libros antiguos y modernos de 1697, en la que se burla de las discusiones literarias de la época sobre si eran mejores los antiguos que los modernos. Su Historia de una bañera (1724) es una original sátira que ridiculiza la pedantería y la pretenciosidad, especialmente en materia de religión y literatura. El texto enfadó a la reina Ana por su heterodoxia. En la época en la que Inglaterra seguía apoyando a Cataluña en la Guerra de Sucesión, Swift escribió un panfleto muy influyente contra el lema de los whigs: No peace without Spain. Según cuenta L. Bély en Espions et ambassadeurs au temps de Louis XIV, París, Fayard, 1990, pág. 268, a principios de 1712 los lores británicos aprobaron hasta once resoluciones que seguían las tesis de Swift. Sus obras principales, como las de Defoe, son todas posteriores a la unificación de Gran Bretaña y al término de su vida política: Los viajes de Gulliver se publicó en 1726 de modo anónimo y se convirtió enseguida en su obra más leída. <<

[50] Defoe compuso un Hymn to the Pillory (1703) extremadamente provocador en su tiempo de panfletista. Una visión general de las relaciones de Hartley con la prensa, Defoe y Swift, en el libro de J. A. Downie, Robert Hartley and the press. Propaganda and public opinion in the age of Swift and Defoe, London, Cambridge University Press, 1979 <<

[51] La importancia de sus trabajos en L. Bély, Espions et ambassadeurs au temps de Louis XIV, Paris, Fayard, 1990. En cuanto a la campaña pro Unión, casi todos los argumentos estuvieron resumidos en los escritos de Defoe. Su trabajo anónimo fue prodigioso, especialmente si se tienen en cuenta los informes secretos a Harley y su pequeña oficina que ocupaba su atención al mismo tiempo. Había una diferencia entre Defoe y cualquier otro. Creó, simultáneamente con sus alegatos generales, una impresión exacta de lo que deseaba. En 1706 era un agente del Gobierno empleado específicamente para apoyar la unión en el sentido que aquel deseaba. Desarrolló la tarea celosamente, pero no más que como un simple oficio, del que esperaba obtener recompensas lucrativas. Dirigió sus argumentos a cualquier grupo que, según su criterio, necesitara persuasión. Las primeras dos partes de su Essay At Removing National Prejudice Against A Union With Scotland fueron escritas en Inglaterra y dirigidas a lectores ingleses (P. W. J. Riley The Union of England and Scotland, Manchester University Press, 1978, pág. 240), y con el objetivo de extender la opinión de que en Inglaterra tendría en esta operación las mejores oportunidades. Escocia proveería de un inagotable tesoro de hombres que Inglaterra necesitaba para sus navegaciones, manufacturas y habitantes de las colonias. Una vez que Harley le comunicó sus argumentos, su objetivo fue explicarlos y justificar que Escocia no sería, por razón de estas atracciones, despoblada. Trató de despejar cualquier duda sobre los miedos de los presbiterianos y el respeto de su iglesia. También actuó como periodista tratando de despejar cualquier duda. La energía y optimismo de Defoe no tenían límite. No sólo estaba libre de cualquier escrúpulo, sino que tenía una enorme capacidad de controlar cualquier oportunidad que le proporcionara un beneficio. Incluso actuó en las tabernas de Edimburgo, y como consultor del Comité de Comercio del Parlamento escocés. Muchas de sus energías las gastó en expandir otros tópicos como, según se ha dicho ya, la seguridad de la Iglesia escocesa, la escasa representación en el Parlamento de Westminster, la pérdida del Parlamento propio y la rendición de la soberanía escocesa. Estas objeciones habían sido establecidas sin oposición en diferentes panfletos distribuidos por las calles de Edimburgo. En su panfleto de 1706 «The Rabbler Convicted: Or A Friendly Advice to all Turbulent and Factious Persons, From one of their own Number», simuló escribir como un charlatán callejero. Se hicieron muchos panfletos de propaganda, a los que se refiere Riley en The Union… cit. págs. 220 y sigs. <<

[52] L. Bély Espions et ambassadeurs, cit., pág. 268. Otros intelectuales próximos a la paz, de gran influencia, fueron el joven Voltaire «Ode sur le malheur du temps», 1713; el abate Saint Pierre, Projet pour rendre la paix perpétuelle (1713); y, sobre todo, un gran defensor de la causa imperial, Leibnitz, Peace of Utrecht inexcusable (1713), que condenaba el expansionismo francés. Ya había escrito sobre este problema su sátira Mars Christianissimus y, más directamente empeñado en la Guerra de Sucesión, su Manifiesto a favor de los derechos de Carlos III (1703) en el que acusaba de ilegalidades e irregularidades a Luis XIV y en relación con la proclamación de Felipe V. <<

[53] El texto no tuvo mucha difusión cuando se publicó inicialmente, pero alcanzó gran popularidad cuando lo volvió a editar Walter Scott en 1805 para que los ingleses pudieran conocer mejor los pasajes españoles de la guerra con los franceses. <<

[54] Utilizo la traducción española, editada por Virginia León Sanz, con el título Memorias de guerra del capitán George Carleton. Los españoles vistos por un oficial inglés durante la Guerra de Sucesión, publicaciones de la Universidad de Alicante, 2012. El estudio preliminar de la editora hace una excelente valoración de los acontecimientos políticos de los primeros años del siglo XVIII. <<

[55] Explicaciones directas de Daniel Defoe en sus obras The History of the Union of Great Britain, además de las citadas en notas anteriores. Sobre sus trabajos, G. H. Healey (ed.), The Letters of Daniel Defoe, Oxford 1955. El capítulo X de la English Social History de G. M. Trevellyan, Longman, London, 1993, está dedicado a «La Inglaterra de Defoe», pero da menos detalles de sus andanzas para favorecer la Unión que de la situación económica y social de ambos pueblos en la época. <<

[56] Michael Fry, The Union. England, Scotland and the Treaty of 1707, Birlinn, 2.ª ed., 2013. Christopher Whatley, The Scots and the Union. Then and Now, Edinburgh University Press, 2.ª ed., 2014: se ocupa del recorrido histórico de la Unión pero termina con las revisiones críticas de los movimientos nacionalistas actuales. Esta perspectiva más centrada en los siglos sucesivos a la Unión es la del libro de Linda Colley, Acts of Union and Disunion, Profile Books, 2014. Vid. supra nota 2; también y P. W. J. Riley, The Union of England and Scotland, cit., M. Lynch, Scotland. A New History, también cit., y M. Fry, The Union. England, Scotland and the Treaty of 1707, 2.ª ed., Birlinn, Edinburgh, 2013. <<

[57] Sobre los levantamientos jacobitas, M. Lynch, Scotland. A New History, cit., págs. 318 a 341. También sobre el enraizamiento del jacobismo en Escocia, G. M. Trevelyan, La revolución inglesa 1688-1689, Fondo de Cultura Económica, México, 1.ª ed. española 1951, págs. 156 y sigs. Los jacobitas, partidarios de Jacobo y de su hijo Jacobo Eduardo, derrotaron a las tropas de Guillermo en la batalla de Killiecrankie en agosto de 1689, aunque su líder James Graham de Clawhouse murió en el combate. Meses después las fuerzas gubernamentales ganaron en Dunkeld, pero no se estableció una paz definitiva. <<

[58] Trevelyan, La revolución inglesa, cit., pág. 167. <<

[59] Vid. sobre el proyecto Darien, F. Borland, Memoirs of Darien, Glasgow 1924; J. H. Burton, The Darien Papers, Edinburgh, 1849. En el libro de P. W. J. Riley The Union, cit., se encontrarán amplias consideraciones sobre las condiciones económicas planteadas por Escocia (págs. 197 y sigs.), y un desarrollo muy específico de los problemas planteados por el proyecto Darien (especialmente en pág. 206 y sigs.). El plan Darien fue un desastre provocado, en gran medida, porque Inglaterra mantenía cerrados sus mercados coloniales a los comerciantes escoceses. Esta restricción les llevó a establecer, en 1698, en el istmo de Panamá, el fuerte Nueva Edimburgo. Suponía, y así lo apreció el rey Guillermo, una operación que España consideraría una agresión, por lo que estimuló a los comerciantes ingleses para que la boicotearan. Esta presión y la de una armada española que amenazaba a la colonia fueron suficientes para que los escoceses la abandonaran en 1700. Siguió a este fracaso el natural disgusto y resentimiento. El Parlamento escocés aprobó varias medidas contra Inglaterra. Entre ellas, en 1703, una ley que obligaba a Inglaterra a ofrecer seguridad al comercio escocés y a la Iglesia presbiteriana. Escocia no proclamaría en el trono del reino al heredero de la casa de Hannover, elegido por el Parlamento inglés para suceder a la reina Ana, si no se aceptaban aquellas condiciones. La tensión podría haber conducido a la ruptura de la unión de las dos Coronas establecida con los Estuardo a principios del siglo XVII. Inglaterra conminó a Escocia para que resolviera sobre esta cuestión de la sucesión antes de finales de 1705, amenazando con sanciones económicas. <<

[60] Una visión sintética del funcionamiento del federalismo norteamericano entre nosotros, recientemente, R. L. Blanco Valdés, «Estados Unidos: una sola nación, bajo un gobierno federal», en el libro editado por J. J. Solozábal, La reforma federal. España y sus siete espejos, Biblioteca Nueva, Madrid, 2014, págs. 69 y sigs. Algunos textos esenciales sobre el pensamiento de los padres fundadores son los de Charles A. Beard, An Economic Interpretation of the Constitution of the United States, 1.ª ed., 1913, Dover Edition, Nueva York, 2004; B. Bailyn, To begin the World Anew. The Genius and Ambiguities of the American Founders, Vintage Books (Random House), Nueva York, 2003, y The Ideological Origins of the American Revolution, Tecnos, Madrid, 2012; J. J. Ellis, Founding Brothers, The Revolutionary Generation, Vintage Books, Random House, Nueva York, 2002; J. N. Rakove, Original Meanings, Politics and Ideas in the Making of the Constitution, Vintage Books, Nueva York, 1997; M. Kammen, The Origins of American Constitution. A Documentary History, Penguin Books, Nueva York, 1986.

Compilaciones de documentos muy valiosas son las de B. Bailyn The Debate on the Constitution. Federalist and Antifederalist Speeches, Articles and Letters during the Struggle over Ratification, 2 vols., Litterary Classics of the United States, Nueva York, 1993. Y la de L. Grau, Orígenes del constitucionalismo americano. Selected Documents Illustrative of the American Constitutionalism, Universidad Carlos III, Madrid, 2009.<<

[61] Remito al capítulo XIV de la English Social History de G. M. Trevelyan (Longman, London, 1973), dedicado por entero a la situación de Escocia al inicio del siglo XVIII. También las precisas consideraciones de W. A. Speck, Historia de Gran Bretaña, Cambridge University Press, trad de M. E. de la Torre 1996, págs. 4 y sigs. <<

[62] Speck, Historia, cit., págs. 27 y sigs. <<

[63] Vid. notas 48 a 55. <<

[64] Las veinte mil libras fueron entregadas al barón de Glasgow para que las distribuyera entre los parlamentarios. Buena parte se utilizó para pagar espías y provocadores. Sobre las negociaciones de 1706, Riley, The Union of England and Scotland, cit., págs. 182 y sigs. <<

[65] En cuanto a los argumentos contra la unión, eran casi todos elaborados por los miembros del Country Party, para los cuales el problema de Escocia era bastante más amplio que la simple cuestión económica. Deseaban el mantenimiento separado de las Coronas y arreglar problemas como la mala administración de justicia o la expansión del ateísmo, y desde luego romper con los obstáculos que oponía Inglaterra a sus inocentes proyectos comerciales en las colonias (Riley, The Union… cit., pág. 220). Sobre ello también Speck, Historia, cit., pág. 30. <<

[66] Artículo 1 de la Union Act: Desde el 1 de mayo de 1707 «the Kingdoms of Scotland and England» quedarán «united into one Kingdom by the name of Great Britain». Las banderas de San Jorge y San Andrés serán combinadas en una sola. <<

[67] Sobre la evolución de las guerras jacobitas, entre otros, M. Lynch, Scotland. A New History, cit., págs. 318 a 341, y G. M. Trevelyan, La revolución inglesa 1688-1689, Fondo de Cultura Económica, México, 1.ª ed. española 1951. <<

[68] La división de Escocia, Inglaterra y Gales en condados permite comprender la distribución del poder. Eran unidades administrativas y al tiempo centros de organización de lealtades en la comunidad correspondiente. La pertenencia al condado fue siempre un rasgo identitario más fuerte que el de pertenencia al reino, al menos hasta bien entrado el siglo XVIII. Los límites de algunos condados tenían que ver con las fronteras de antiguos reinos, y otros eran de nueva creación. Los líderes de cada condado, la clase acomodada, concentraban el poder, decidían sobre los candidatos a cargos y controlaban el ascenso social. Los escaños de los respectivos Parlamentos se los disputaban, por tanto, las grandes familias y los asignaban a sus leales.

Los magnates escoceses que manejaron sus propios intereses eran los Douglases, duques de Queensberry, la familia Hamilton, cuyos intereses estaban representados por la duquesa Anne y su hijo, los Murrays, marqueses y duques de Atholl, y los Campbells, que eran a su tiempo duques de Argyll. Pares del calibre de los Queensberry o los Hamilton eran aún más que «Nobility of the first rank» como los demás. Representaban la solidaridad de grupos enteros. Los Queensberry, Argyll y los Dalrymples eran, tras la salida de Tullibardine en 1698, los que restaban del partido Court. En PWJ Riley, The Union of England and Scotland, cit., págs. 11 y sigs.<<

[69] La visión de la historiografía whig es que la Unión aportó gran prosperidad a Escocia después del desastre de los años 1690. El Gobierno inglés se habría decidido por la Unión porque Escocia resultaba ingobernable por la lucha entre las facciones que lideraban los grandes magnates, y por la oposición constante de los intereses económicos de las dos naciones. T. C. Smout (Scottish Trade on the Eve of Union. 1660-1707, Oliver et Boyd, Edinburgh 1963) y W. Ferguson (Scotlandís Relations with England, a Survey to 1707, John Donald, Edinburgh 1977), entre otros autores, revisaron esta opinión tradicional destacando que los motivos de la Unión habían sido políticos y basados sobre todo en las motivaciones personales de los grandes nobles. Lo que para Ferguson y otros historiadores escoceses nacionalistas llevó a cabo la Unión es «preservar las instituciones reaccionarias de Escocia, que terminó por poner a punto un sistema todavía más corrupto». Los ministros ingleses hubieran preferido, en realidad, conservar el statu quo, pero no pudieron hacerlo porque los escoceses no querían aceptar que la sucesión al trono cayera en los Hannover y, además, las luchas entre facciones se habían vuelto incontrolables. <<

[70] Los estudios sobre las comunidades de Castilla como un movimiento renovador del orden político medieval, que han mostrado un interés creciente por el fenómeno, han puesto de manifiesto hasta qué punto el pactismo castellano era en la etapa medieval una de las características de la relación entre el rey y sus súbditos. La revitalización de las Cortes, el derecho de resistencia y otras instituciones estamentales estaban tan generalizadas en Castilla como en cualquier otro territorio. Después de los estudios pioneros de J. A. Maravall, J. Pérez y otros, destaco el muy extenso, documentado y renovador de J. J. Jerez, Pensamiento político y reforma institucional durante la guerra de las Comunidades de Castilla (1520-1521), Fundación Francisco Elías de Tejada, Marcial Pons, 2007. <<

[71] J. de Solórzano Pereira, Política indiana, Madrid, 1647, reed. Madrid 1930, Libro IV, capítulo XIX, párrafo 37. <<

[72] J. H. Elliott, La rebelión de los catalanes… (cit.), pág. 127. <<

[73] J. H. Elliott, La rebelión de los catalanes… (cit.), pág. 129. <<

[74] Para el estudio de la figura, remito a las insuperables biografías de J. H. Elliott, El Conde Duque de Olivares, Crítica, Barcelona, 1990, y de G. Marañón, El Conde Duque de Olivares, XXVI ed. Espasa, Madrid, 1998. <<

[75] El «Gran Memorial» del Conde Duque ha sido editado por J. H. Elliott, J. F. de la Peña y F. Negredo, Memoriales y cartas del Conde Duque de Olivares, vol. I, Política interior, 1621-1645 (tomos 1 y 2), Marcial Pons, 2013, págs. 77 y sigs. <<

[76] Las ideas del Conde Duque tienen la misma orientación que las de autores de la época como Álamos de Barrientos (L’art de gouverner, París 1867, pág. 267), o Tomás de Campanella (La monarquía hispánica, Madrid, 1982, pág. 154). <<

[77] J. Vicens Vives, Noticia de Cataluña, cit., pág. 209. <<

[78] Elliott, La rebelión de los catalanes… (cit.), págs. 488-489. <<

[79] Elliott La rebelión… (cit) págs. 489-490. John Lynch y Alberto Marcos Martín, Historia de España, dirigida por Lynch, vol. XIII, Los Austrias menores: cénit y declive, El País, Madrid, 2008, pág. 300, señalan que «Es cierto que entre 1636 y 1637 Barcelona aportó a la Corona la suma de 308 500 lliures en préstamos o donativos. Pero eso era tan sólo la mitad de lo que debía la ciudad en concepto de atrasos de los quintos desde 1599. Y esto no eran impuestos. Igualmente difícil resultaba reclutar tropas. Los catalanes se negaron a suministrar un contingente armado para enviarlo al frente de Italia, donde había graves dificultades. Asimismo, en 1637, se negaron a proveer tropas para una maniobra de distracción en el Languedoc con el objetivo de aliviar la presión sobre Italia y los Países Bajos. En 1638, cuando los franceses penetraron en Guipúzcoa y pusieron sitio a Fuenterrabía, contingentes procedentes prácticamente de toda España, incluidas Aragón y Valencia, acudieron a rescatar la ciudad sitiada, pero una vez más Cataluña estuvo ausente». <<

[80] J. Vicens Vives, Noticia de Cataluña, cit., pág. 208. <<

[81] Olivares había ordenado que se exigiera con firmeza el cumplimiento de estas obligaciones, harto de las reservas y falta de colaboración catalanas. Dijo entonces (Lynch, Los Austrias menores…, cit., pág. 301) «Que se ha de mirar si la Constitución dijo esto, o aquello, y el usaje, cuando se trata de la suprema ley, que es la propia conservación de la provincia… Los catalanes han merecido ver más mundo que Cataluña». <<

[82] Elliott La rebelión… (cit.) pág. 451. <<

[83] Antonio Cánovas del Castillo, Historia de la decadencia española (desde el advenimiento de Felipe III al trono hasta la muerte de Carlos II), 2.ª ed., Madrid, 1910, describe en la pág. 296 muy expresivamente el día del Corpus de Sangre de 1640: «Comenzaron la sedición los segadores y habitantes del llano de Barcelona, recogidos en la ciudad con el pretexto de la fiesta; gente que, no teniendo nada que perder en ellas, se ha hallado siempre mucho más temible en tales casos que los moradores. La guardia del Palacio del Virrey, viendo los primeros grupos y oyendo las voces sediciosas, hizo fuego, que fue dar más ocasión que remedio en el punto que estaban las cosas; halló muerto un segador, recogieron su cadáver sus compañeros y lo pasearon por plazas y calles, apellidando venganza. Desatado entonces el vulgo, empezó la matanza de castellanos y naturales de otras provincias, y particularmente de los que se empleaban en algún servicio del Rey, primero por las calles y plazas, luego asaltando las casas y entrando en los aposentos a fuego y sangre. Todo Barcelona ardió en un momento de confusión y estrago…». <<

[84] La hipótesis del envenenamiento de Pau Claris fue planteada por J. Sanabre, La acción de Francia en Cataluña, 1640-1659, Barcelona, 1956, págs. 139 y 140.

Algunas referencias a la génesis del mito Pau Claris y las apologías tras su muerte, en la introducción de M. Clarasó y M. M. Miró a la edición del Panegíric a la mort de Pau Claris de Francesc Fontanella, Fundació Pere Coromines, Barcelona, 2008. <<

[85] La negativa a alojar y abastecer las tropas del rey de España se fundó en su momento en las constituciones catalanas antiguas, que prohibían reclutar tropas para luchar fuera de sus fronteras (J. Lynch y A. Marcos Martín, Los Austrias menores…, cit., pág. 300). <<

[86] J. Lynch y A. Marcos Martín, Los Austrias menores…, cit., pág. 308. <<

[87] Naturalmente, este comportamiento del monarca, absteniéndose de lanzar la represión sobre las viejas instituciones catalanas, tiene que ver con que, por contraste con lo que ocurriría a partir de 1705, la guerra de los segadores fue inicialmente una revuelta del campesinado, movida por razones económicas, a la que se sumaron, preferentemente por razones de este tipo pero también por otros agravios, el clero, la burguesía y parte de la nobleza. No eran fueros y libertad los contenidos de la reclamación, de manera que era bastante lógico que la paz no exigiera renuncias a los antiguos privilegios. <<

[88] P. Molas, «A tres-cents anys del Fénix de Cataluña. Recuperació i reformisme econòmics sota Carles II» en Pedralbes n.º 3, 1983, págs. 147 y sigs.; y P. Sanz Camañes, Política, hacienda y milicia en el Aragón de los últimos Austrias entre 1640 y 1680, Zaragoza, 1997.

Como estas mejoras coincidieron con el reinado de Carlos II, un abogado y hombre de negocios de la época pudo escribir unos Anales de Cataluña (1709) en los que decía con entusiasmo que aquel había sido el mejor rey que había tenido España.<<

[89] J. Reglá, Els virreis de Catalunya, Barcelona, 1956. Y también Introducció a la història de la Corona d’Aragó, 2.ª ed. Palma de Mallorca, 1973. La obra de Pierre Vilar es Cataluña en la España moderna. Investigaciones sobre los fundamentos económicos de las estructuras nacionales, T. I, Crítica, 2.ª ed., 1979, especialmente págs. 421 y sigs. <<

[90] De esta cuestión se ha ocupado X. Gil Pujol, «La Corona de Aragón a finales del siglo XVII: a vueltas con el neoforalismo», en el libro editado por P. Fernández Albaladejo, Los Borbones. Dinastía y memoria de nación en la España del siglo XVIII, págs. 97 y sigs. <<

[91] Ponen en cuestión o contradicen las interpretaciones neoforalistas de los años finales del XVII F. Sánchez Marcos, Cataluña y el gobierno central tras la Guerra de los Segadores (1652-1679), Barcelona, 1983; J. M. Torras Ribé, Els municipis cataláns de l’Antic Règim, 1453-1808, Barcelona, 1983, págs. 94 y sigs. E. Serra, «Catalunya desprès del 1652: recompenses, censura i repressió», en Pedralbes n.º 17, 1997, págs. 191 y sigs. J. Albareda, «Catalunya a finals del segle XVII: la continuïtat de la revolta» en E. Serra (dir.) La Revolució Catalana de 1640, Barcelona, 1991. También el ya citado artículo de A. Simón Tarrés, «Mitos historiográficos sobre la relación Cataluña España en la construcción del estado moderno. Una lectura crítica de la historiografía nacionalista española», en J. A. Munita Loinaz (ed.) Mitificadores del pasado, falsarios de la historia, Universidad del País Vasco, 2011. <<

[92] Vid. capítulo anterior y notas. <<

[93] Vid. sobre dicho Decreto J. A. Escudero, «Los Decretos de Nueva Planta en Aragón», en el libro por él coordinado Génesis territorial de España, cit., págs. 41 y sigs. El texto del Decreto de 1711 lo he reproducido parcialmente en el capítulo anterior. <<

[94] Respecto del virrey, J. Reglá, Els virreis de Catalunya, Barcelona, 1956. Los puntos de vista de Amelot y Macanaz estuvieron presentes en la redacción del Decreto de 1707, como puso de manifiesto H. Kamen, La Guerra de Sucesión en España (1700-1715), Grijalbo, 1974. Recoge en pág. 322 la misiva de Amelot a Orléans el 9 de junio de 1707, en la que decía: «En cuanto a los fueros sería peligroso dar las menores esperanzas de su conservación. Los fueros sólo son útiles a los criminales». Por lo que respecta a Macanaz, escribió un pequeño tratado sobre Regalías de los señores reyes de Aragón que se publicó en BJAE con un prólogo de J. Maldonado, Madrid, 1879. Las consecuencias generales de la promulgación del Decreto de Nueva Planta de 1707, relativo a Aragón y Valencia, pueden verse en los estudios de J. A. Escudero, «Los Decretos de Nueva Planta en Aragón», J. M. Morales Arrizabalaga, «La Nueva Planta del reino de Aragón: la recuperación de la iurisdictio regia», F. Baltar Rodríguez, «El establecimiento del Real Acuerdo en Aragón». Por lo que se refiere a Valencia, R. Ferrero Micó, «La vertebración territorial del reino de Valencia». Por lo que respecta al Real Decreto de 1714 sobre Cataluña, J. Sarrión Gualda, «El Decreto de Nueva Planta para Cataluña: efectos y consecuencias», J. M. Pérez Collados, «La vertebración de Cataluña en la Monarquía española a raíz de los Decretos de Nueva Planta», y J. M. Lahoz Finestres, «Las consecuencias de la Nueva Planta para Cataluña en el siglo XVIII». Todos estos estudios están recogidos en el libro dirigido por J. A. Escudero, Génesis territorial de España, ya citado. <<

[95] J. Mercader, Els capitans generals. El segle XVIII, Barcelona, 1957. <<

[96] «He resuelto que en el referido Principado se forme una Audiencia, en la que presidáis vos el Gobernador…»: artículo 2. Sobre la Audiencia, el trabajo citado de J. Sarrión Gualda, «El Decreto de Nueva Planta para Cataluña: efectos y consecuencias», en J. A. Escudero (dir.), Génesis territorial de España, cit. <<

[97] Molas Ribalta, «Las Audiencias borbónicas en la Corona de Aragón», Historia Social de la Administración Española (estudios sobre los siglos XVII y XVIII), CSIC, 1980; M. A. Pérez Samper, «La Audiencia de Cataluña en la Edad Moderna», en Revista de Historia Moderna n.º 13-14, 1995, págs. 51 y sigs. <<

[98] Sobre el intendente H. Kamen, «El establecimiento de los intendentes en la Administración española» Hispania n.º 95, 1964; E. Orduña Rebollo, Intendentes e intendencias, editorial Tres Américas, Madrid, 1997; D. López Garrido, «Los exaltados frente a la desamortización (1836-1839). La cuestión del intendente de Hacienda» en Desamortización y Hacienda Pública, vol. II, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1989. <<

[99] Sobre el papel de los corregidores, su colisión con los intendentes cuando fueron establecidos y las particularidades de la Administración local del Antiguo Régimen, remito a mi libro El problema de la vertebración del Estado en España, siglos XVIII a XXI, Iustel, Madrid, 2006. <<

[100] Remito, por todos, a J. M. Torras Ribé, Els municipis cataláns de l’Antic Règim, 1453-1808, Barcelona, 1983. <<

[101] J. Vicens Vives, Noticia de Cataluña, cit., pág. 126. <<

[102] Vicens Vives, op. cit., pág. 127. <<

[103] Vid. supra notas 90 y 91. <<

[104] Vicens Vives, Noticia…, cit. pág. 132. <<

[105] Ese tipo de evaluaciones se han desarrollado en la bibliografía a partir de las aportaciones de E. Lluch, compendiadas en su libro Las Españas vencidas del siglo XVIII. Claroscuros de la Ilustración, Crítica, Barcelona, 1999. <<

[106] F. de Castellví, Narraciones históricas, Madrid, 1998, vol. 2, pág. 331. <<

[107] Sobre la distribución de la nobleza, V. León Sanz, «La nobleza austracista. Entre Austrias y Borbones» en M. C. Iglesias, Nobleza y sociedad en la España Moderna, II, Madrid, 1997, págs. 49 y sigs. El 30% de los represaliados en Castilla poseían títulos nobiliarios, mientras que los austracistas de Cataluña no superaban el 1%. <<

[108] V. León Sanz, «Represión borbónica y exilio austracista al finalizar la Guerra de Sucesión española», en A. Álvarez-Ossorio, B. García García y V. León, La pérdida de Europa. La Guerra de Sucesión por la Monarquía de España, Fundación Carlos de Amberes, Madrid, 2007, págs. 567 y sigs. <<

[109] P. Molas i Ribalta, Economia i societat al segle XVIII, Barcelona, 1995. J. Fontana, «La fi de l’Antic Règim i la industrialització», 1787-1868, en P. Vilar (dir.) Historia de Catalunya, vol. V, Barcelona, 1988. <<

[110] García Cárcel, Felipe V, cit., pág. 194. <<

[111] E. Lluch se ocupa de la Universidad de Cervera, y su régimen y actividad, en Las Españas vencidas del siglo XVIII…, cit., págs. 116 y sigs. <<

[112] Sobre la universidad de Cervera, F. Vila, Reseña histórica, científica y literaria de la Universidad de Cervera, Cervera, 1981; J. M. Razquin, La Universidad de Cervera, Lérida, 1969. F. Soldevila, Barcelona sense Universitat i la restauració de la Universitat de Barcelona (1714-1837), Universidad de Barcelona, Barcelona, 1938. Vid. también M. Herrero Gómez, Los orígenes de la intervención estatal en los problemas sociales, Escuela Libre Editorial, Madrid, 1999, pág. 82 y sig.; M. y J. L. Pesset, La Universidad española (siglos XVIII y XIX). Despotismo Ilustrado y revolución liberal, Taurus, Madrid, 1974; y también de ambos autores El reformismos de Carlos III y la Universidad de Salamanca. Plan general de estudios de 1771, Madrid, 1969. M. Pueyes Benítez, Educación e ideología en la España contemporánea, 4.ª ed. Tecnos, Madrid, 1999. <<

[113] Declaraba la vigencia de la Constitución de 1599 en cuanto no se opusiera al Decreto de Nueva Planta, ni a las leyes, reales decretos y órdenes posteriores, ni a regalías, y fuera compatible con los usos y costumbres actuales en la fecha de la resolución; y que no tenían fuerza de leyes en Cataluña las de la Novísima Recopilación, Fueros, Partidas y otras de los reinos de Castilla y León, sino en cuanto fueran conformes con la Nueva Planta y otras soberanas disposiciones posteriores a esta. <<

[114] Sobre la tradición jurídica catalana, vid. M. Durán i Bas, «La Escuela Jurídica Catalana», en Estudios jurídicos, Barcelona 1888, págs. 347 y sigs. B. Oliver, Estudios históricos sobre el Derecho civil de Cataluña, Barcelona, 1867; G. María de Brocá, Historia del Derecho de Cataluña, especialmente del civil y exposición de las instituciones de Derecho civil del mismo territorio en relación con el Código civil de España y la jurisprudencia, Barcelona, 1918; J. de Camps y Arboix, Historia del Derecho Catalán Moderno, Barcelona, 1958; un estudio específico sobre uno de los juristas más influyentes en J. L. Palau, Els juristes i la defensa de les Constitucions: Joan Pere Fontanella (1575-1649), Vic, 1997. Y un análisis general en J. M. Pérez Collados, «La tradición jurídica catalana», AHDE LXXIV.

En el discurso de inauguración de curso de la Academia de Jurisprudencia y Legislación de Barcelona, leído el 1 de febrero de 1883, se refería Duran i Bas por primera vez a la existencia de la Escuela Jurídica Catalana: «Es indudable que hay en Cataluña un fondo común de ideas jurídicas, un procedimiento científico poco menos que constantemente adoptado, una tendencia general en el fundamento de las instituciones jurídicas propias, un criterio, si no igual, convergente para la solución de los problemas jurídicos que le interesan». El discurso menciona alguno de los juristas más renombrados de esa tradición.<<

[115] F. C. von Savigny, Sistema de Derecho Romano actual, s.f., vol. I, números 12 y 14, págs. 81 y 87. <<

[116] Algunos de los más caracterizados inspiradores del romanticismo y del nacionalismo catalán de la primera época aprecian la importancia de la tradición jurídica catalana y su relevancia para las aspiraciones políticas de autogobierno. Por ejemplo, V. Almirall, «Discurs en defensa del dret civil de Catalunya» en Diari Català de 30 de enero de 1881. N. Verdaguer, «La primera victoria del catalanisme», La Veu de Montserrat, Vic, agosto de 1889; Prat de la Riba, «Duran i Bas», Revista Jurídica de Cataluña n.º 18, 1912. <<

[117] Vid. F. Rahola, Los diputados por Cataluña en las Cortes de Cádiz: Memoria leída en la Real Academia de Buenas Letras de Barcelona el día 23 de diciembre de 1911, Barcelona, 1911. <<

[118] Artículo 258 de la Constitución de Cádiz: «El Código civil y criminal y el de comercio serán unos mismos para toda la Monarquía, sin perjuicio de las variaciones que por particulares circunstancias podrán hacer las Cortes». <<

[119] Vid. García Goyena, Concordancias, motivos y comentarios del Código Civil, Madrid, 1852. <<

[120] A la relevancia de la codificación para la unidad jurídica de España, me referí en mi libro La vertebración del Estado en España, cit., pág. 114 y sig. En general sobre la evolución de los diferentes proyectos, F. Tomás y Valiente, Manual de historia del derecho español, Tecnos, Madrid, 1981, pág. 536 y sig.; F. de Castro y Bravo, Derecho Civil de España, 2.ª ed. IEP, Madrid, 1949, reedición en Cívitas, Madrid, 1984, pág. 76 y sigs.; J. Costa, «Espíritu del derecho aragonés y del Congreso de Jurisconsultos de Zaragoza», Revista General de Legislación y Jurisprudencia, n.º 59, 1881, pág. 281 y sigs.; A. Allende y Salazar, «La codificación civil, las legislaciones forales», Revista General de Legislación y Jurisprudencia, n.º 53, 1876, pág. 204 a 213 y 273 a 283; J.M. Antequera, La codificación moderna en España, Barcelona, 1988. <<

[121] R. García Cárcel, Felipe V, cit., pág. 193. <<

[122] Op. cit., pág. 194 y sigs. <<

[123] Op. cit., pág. 195. <<

[124] El texto del Memorial en E. Morey Rey: El Memorial de Greuges de 1760, Barcelona, 1968. <<

[125] Sobre el Acta de Abdicación puede verse en R. Piña Oms, «Los diputados catalanes y mallorquines», en el libro dirigido por J. A. Escudero, Cortes y Constitución en Cádiz. 200 años, Espasa, Madrid, 2011, vol. I, pág. 309. <<

[126] J. Mercader, José Bonaparte Rey de España. 1808-1813, Madrid, 1971. <<

[127] F. Rahola, Los diputados por Cataluña en las Cortes de Cádiz: Memoria leída en la Real Academia de Buenas Letras de Barcelona el día 23 de diciembre de 1911, Barcelona, 1911. Referencias al comportamiento de los diputados catalanes durante el levantamiento y en las Cortes gaditanas, por todos, Conde de Toreno, Historia del levantamiento, guerra y revolución de España, Madrid, 1935. También Ll. M. Puig i Oliver, «Els catalans i la guerra del francés», Història de Catalunya, tomo V, Barcelona, 1978. <<

[128] Sobre la significación de su obra, J. Antón Pelayo «Antoni de Capmany, 1742-1813, análisis del pasado catalán de un proyecto español», Obradoiro de Historia Moderna n.º 12, Universidad de Santiago de Compostela, 2001, págs. 11 y sigs. <<

[129] F. Rahola, Los diputados por Cataluña… cit. <<

[130] Una descripción sintética, que sigo con provecho, en J. M. Serrano Sanz, «Cataluña en España: intereses creados», en El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.º 42, págs. 16 y sigs. <<

[131] J. Pabón, Cambó, 1876-1918, Ed. Alpha, Barcelona, 1852. <<

[132] M. Sabaté, El proteccionismo legitimado. Política arancelaria española a comienzos de siglo, Civitas, Madrid, 1996. <<

[133] J. M. Serrano Sanz, El viraje proteccionista en la Restauración. La política comercial española, Siglo XXI, Madrid, 1987; y como fuente directa A. Cánovas del Castillo; «De cómo he venido yo a ser doctrinalmente proteccionista», en Problemas contemporáneos, Imprenta M. Tello, Madrid, 1890, vol. III; y L. Figuerola, La reforma arancelaria de 1869, Imprenta M. Tello, Madrid, 1879; en general sobre dicha política M. Pugés, Como triunfó el proteccionismo en España, Juventud, Madrid, 1931; y E. Lluch, El pensament econòmic a Catalunya (1760-1840). Els origens ideològics del proteccionisme i la pressa de consciencia de la burguesia catalana, Edicions 62, Barcelona, 1973. <<

[134] Remito al estudio sobre el problema de la unificación jurídica de España que desarrollo en mi Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, vol. III, Madrid, 2009. <<

[135] Sobre la vida, obra e influencia en la codificación de Alonso Martínez, vid. C. Rogel y C. Vattier (coords), Manuel Alonso Martínez, Vida y obra, Tecnos, Madrid, 1991. <<

[136] Remito, para la exposición de este largo proceso, a mi Tratado de Derecho Administrativo, cit., vol. III, donde se resumen los proyectos de unificación jurídica en España. <<

[137] Tras la abdicación de Amadeo I el 11 de enero de 1873 se proclamó la Primera República española, por el Congreso y el Senado reunidos en sesión conjunta como «Asamblea Nacional». Esta reunión se celebró contra lo establecido en el artículo 47 de la Constitución de 1869 (sobre el texto de Manuel Pérez Ledesma, La Constitución de 1869, vol. n.º V, Iustel, Madrid, 2010, que forma parte de la colección Las Constituciones españolas, 9 vols. dirigida por M. Artola para dicha editorial; J. P. Peña González, Cultura política y Constitución de 1869, CEPC, Madrid, 2002; y también el libro de A. Carro, La Constitución de 1869, Madrid, Cultura Hispánica, 1952; y A. M. Calero, Estudio preliminar a Monarquía y democracia en las Cortes de 1869, CEPC, Madrid, 1987), que quedaba implícitamente derogada. Las elecciones que se convocaron por el Gobierno de Estanislao Figueras dieron una mayoría marcadamente federal. El 8 de junio las Cortes presididas por el marqués de Albaida aprobaron por 218 votos a favor y 2 en contra, establecer la «República democrática federal» como «forma de gobierno de la nación española». Figueras dimitió dos días después. Le sucedió Pi i Margall, bajo cuyo mandato se llegó a presentar su proyecto de Constitución federal de 1873 que no llegó a ser aprobado. <<

[138] Sobre el proyecto I. Casanova Aguilar, Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, Iustel, Madrid, 2008, vol. VI, de la colección Las Constituciones españolas, M. Artola (dir.). <<

[139] J. Oltra, La influencia norteamericana en la Constitución española de 1869, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1978. <<

[140] Estudios pioneros sobre el proyecto de 1873, fueron los de G. Trujillo, El federalismo español, Edicusa, Madrid, 1967 y 1976 y J. Ferrando Badía, La primera República española, Edicusa, Madrid, 1973. Más recientemente, el análisis de I. Casanova Aguilar en Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, cit., también J. Varela Suances-Carpegna en su ensayo (con S. Muñoz Machado), La organización territorial del Estado en España. Del fracaso a la I República española a la crisis del Estado Autonómico (1873-2013), Fundación Coloquio Jurídico Europeo, Madrid, 2013, págs. 11 y sigs.; y R. L. Blanco Valdés, El laberinto territorial español, Alianza Editorial, Madrid, 2014, págs. 23 a 78. <<

[141] Una descripción reciente, descendiendo a las pintorescas declaraciones y programas políticos de los gobiernos cantonales, muy especialmente las de Cartagena y Murcia, en R. L. Blanco Valdés, El laberinto territorial español, cit. pags. 58 y sigs., donde se acoge la narración al siguiente asombroso enunciado: «Jumilla desea estar en paz con las naciones extranjeras y, sobre todo, con la nación murciana». <<

[142] Para la historia de este movimiento y sus consecuencias, J. Pabón, El drama de Mosen Jacinto Verdaguer, Barcelona, 1954; A. Rovira i Virgili, El nacionalismo catalán, Barcelona, 1917; y también su Resum d’història del nacionalisme, Barcelona, 1936. El catecisme de Prat de la Riva, que luego se cita, tiene como verdadero título Compendi de la doctrina catalanista, se editó en Sabadell en 1894. La obra básica de Prat, La nacionalidad catalana, se editó en 1906. <<

[143] Torres i Bages representa muy bien la doble proyección con que puede entenderse la situación de las instituciones catalanas y su tendencia o no a la modernización al modo del parlamentarismo británico u holandés. Frente a esto último, que es lo que defienden autores tan significativos como los ya citados Fontana, Albareda o Simón Tarrés, Torres i Bages invocó la tradición catalana para rechazar el pensamiento modernizador que venía de Francia. Es clara su posición en su escrito «La tradició catalana», en Obres completes, Editorial Selecta, Barcelona 1948, vol. I, pág. 5, por ejemplo, donde dice: «L’uniformisme és sempre una situación violenta i, per tant, de poca durada, i l’uniformisme nascut a França, que té sa expressió adequada, en l’ordre racional, en la superficial i insubstancial Enciclopèdia, que volia reduir a poques fórmules tot l’humà saber, és encara de si un uniformisme més fluix, mancat de tota finalitat grandiosa; tret d’ésser sots les ordres de Déu, el torb desencadenat i destructor que devia canviar l’estat del món. L’úniformisme modern té, doncs, solament un valor negatiu, per lo qual complerta ja la seva missió, deu desapaèixer i sortir altre cop la forma regional, expressió de la vida normal, suau i fecunda d’una societat civilitzada».

Y respecto de la legalidad revolucionaria y el regionalismo, dice en la pág. 46: «Els Estats antics eren una verdadera federació de regions; el rei d’Espanya, per exemple, era el rei de Castella, d’Aragó, el compte de Barcelona, el senyor de Biscaia, etc.; mes un cop destruïda aquella manera d’ésser, naturalmente portada amb la successió dels segles, surten els moderns Estats uniformistes, el regne d’Espanya o la República francesa, uns i indivisibles, essent la nació, més que un cos degudament organitzat amb vida pròpia en cada membre, un òrgan, més ben dit, una màquina que sense acció propia és dirigida pel capritxo dels qui exerceixen el govern». Y también: «La revolució és la negació del dret històric, és a dir, del verdader dret humà, i com les legislacions forals o el dret de les diferents regions, és essencialment històric, com que la regió en si mateixa suposa necessàriament la historia, d’aquí ve la verdadera antítesi entre Revolució i Regionalisme. Les modernes entitats formades per l’esperit revolucionari són unes verdaderes criatures bordes; no reconeixen ni tenen paternitat, trenquen la successió histórica, al pas que l’entitat regional rep hontestament l’existència de sos antecessors, als quals hereta i forma amb ells una verdadera familia».<<

[144] Pi i Margall tradujo y editó con una introducción El principio federativo, de P. J. Proudhon. Sobre el pensamiento federalista de Pi, los trabajos citados de Ferrando Badía y Trujillo y, además, I. Molas, Ideari de Pi i Margall, Península, Barcelona, 1972; Antoni Jutglar, Pi i Margall y el federalismo español, Madrid, 1975 y C. M. Hennesy, La república federal en España. Pi i Margall y el movimiento republicano federal (1868-1874), de la primera edición de 1966 hay una reedición en Libros de la Catarata, Madrid, 2010. También el estudio preliminar de Ramón Máiz a la reedición de la obra de Pi i Margall Les nationalitats. Escrits i discursos sobre federalisme, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2010. <<

[145] La inclinación hacia el nacionalismo de Valentí Almirall, en J. Solé Tura, Ideari de Valentí Almirall, Ediciones 62, Barcelona, 1974; J. J. Frías Vejarano, Almirall y los orígenes del catalanismo, Siglo XXI, Madrid, 1975; y J. A. González Casanova, Federalismo y Autonomía. Cataluña y el Estado español. 1868-1938, Crítica, Barcelona, 1979. De la obra de Almirall se ha editado recientemente una Antología de textos, con un Estudi introductori de Josep Pich Mitjana, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2013. <<

[146] Sobre la relevancia política de la obra de Prat de la Riba y de Cambó fueron definitivos los estudios de J. Pabón en relación con Cambó, ya citado, y el de Ucelay Da Cal, también citado, relativo tanto al primero como a Prat de la Riva. <<

[147] Los documentos que se resumen en el texto fueron editados por J. A. Santamaría Pastor, E. Orduña y R. Martín-Artajo, Documentos para la historia del regionalismo en España, IEAL, Madrid, 1979. <<

[148] Remito sobre los precedentes del Estatuto de 1932 al estudio de S. Varela Díaz, El problema regional de la Segunda República española, Unión Editorial, Madrid, 1976. También A. Hernández Lafuente, Autonomía e integración en la II República, Madrid, 1980. Y mis estudios: El problema de la vertebración del Estado, cit., pág. 281 y sigs., e Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo, 4.ª ed., Barcelona, Crítica, 2014, pág. 23 y sigs. <<

[149] El Discurso de Manuel Azaña en Barcelona (Restaurante Patria) en 1930 en sus Obras Completas, vol. II, (junio 1920-abril 1931), edición de Santos Juliá CEPC, Madrid, 2007, pág. 945. Sobre los prolegómenos de la elaboración del Estatuto de Nuria, pueden verse mis libros El problema de la vertebración e Informe sobre España, loc. cit., y también la recopilación de textos con un amplio estudio preliminar de J. Tornos Mas, Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Iustel, Madrid, 2007. <<

[150] J. Tornos estudio preliminar a Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit. <<

[151] El rápido debate del Estatuto en el Santuario de Nuria, lo analizo en mi Informe sobre España, cit. pág. 31 y sigs. <<

[152] El discurso de Azaña ha sido objeto de análisis relativamente recientes, en E. García de Enterría, estudio preliminar al libro, Manuel Azaña, sobre la autonomía política de Cataluña, Tecnos, Madrid, 2005; y J. M. Ridao, Manuel Azaña, José Ortega y Gasset, dos visiones de España, Galaxia Gutenberg, Madrid, 2005. También con carácter más general, F. Jiménez Losantos, Manuel Azaña. Antología, Discursos, 2 vols., Madrid, 1982 y 1983; M. Aragón, Manuel Azaña y el problema regional en España, en la obra colectiva Estudios sobre la historia de España, homenaje a Tuñón de Lara, vol. III, Madrid, 1981; A. de Blas, «Manuel Azaña: nación y nacionalismo en España», en el libro Sobre el nacionalismo español, Madrid, 1989; pero sobre todo el monumental trabajo recopilatorio de J. Santos Juliá, para la edición de las Obras Completas, CEPC, Madrid, 2007, y la biografía Vida y tiempo de Manuel Azaña (1880-1940), Madrid, Taurus, 2008. Más específicamente por lo que interesa a nuestro estudio, Santos Juliá, «Las patrias de Manuel Azaña», en A. Morales Moya, J. P. Fusi y A. de Blas Guerrero, Historia de la nación y del nacionalismo español, Galaxia Gutenberg, Barcelona 2013, pág. 651. <<

[153] El debate, problemas abordados y cuestiones pendientes de la Constitución de 1931, expresados directamente por los coetáneos en N. Alcalá Zamora, Los defectos de la Constitución de 1931, Madrid, 1934, reed. en Civitas, Madrid, 1980; A. Posada, La nouvelle Constitution espagnole, París, 1933 (hay edición española del INAP, Madrid, 2006); y Fernández Almagro, Catalanismo y República española, Madrid, 1932; A. Royo Vilanova, La Constitución española de 9 de diciembre de 1931, con glosas jurídicas y apostillas políticas, Imprenta Castellana, Valladolid, 1934; y L. Jiménez de Asúa, La Constitución de la República española, Editorial Reus, Madrid, 1932, y también La Constitución de la democracia española, Buenos Aires, 1946. Los estudios más modernos en Santos Juliá, La Constitución de 1931, Iustel, Madrid, 2009, que forma parte de la colección Las Constituciones españolas, 9 vols. dirigida por M. Artola para dicha editorial. <<

[154] El pensamiento regionalista de Ortega y Gasset adolece de bastante oscuridad y falta de concreción, como han recordado, por ejemplo, A. de Blas Guerrero, «Nación y nacionalismo en Ortega y Gasset», en J. C. Beramendi y R. Máiz (coords.), Los nacionalismos en la España de la Segunda República, Siglo XXI, Madrid, 1991. En España invertebrada (la primera edición es de 1922; la última, por ahora, está en las Obras Completas editadas por Taurus, vol. III, Madrid, 2005, pág. 423 y sigs.), inicia sus reflexiones sobre la cuestión de la desestructuración de la nación, por la falta de proyectos de vida en común (el concepto procede de Renan, ¿Qué es una nación?, Tecnos, Madrid, 1987) que habrían desvertebrado España. Imputa esta circunstancia al particularismo, de donde viene a su vez el carácter insolidario de los españoles, según el cual «cada grupo deja de sentirse a sí mismo como parte y, en consecuencia, deja de compartir los sentimientos de los demás». La falta de proyectos habrían determinado la decadencia de España desde los últimos años del reinado de Felipe II hasta principios del siglo XX. Volvería sobre el concepto de nación en La rebelión de las masas, vol. IV, de Obras Completas, Taurus, Madrid, 2005, donde insiste en relativizar la importancia de la comunidad de raza, o lengua, o incluso de historia, y subrayar que la nación es un hecho principalmente cultural. También sobre la misma idea su Rectificación de la República, publicada en diciembre de 1931 (Obras Completas, IV, Taurus, 2005) y en Meditación sobre Europa (en las Obras Completas de Alianza, vol. IX, pág. 265). Sus discursos parlamentarios durante el debate de la Constitución de 1931 y del Estatuto Catalán de 1932, a los que se alude en el texto, son muy clarificadores, y también sus postulados en La redención de las provincias (Obras Completas, IV, Taurus, 2005). Un análisis de toda esta obra en J. P. Fusi, «Ortega y España» en A. Morales Moya, J. P. Fusi y A. de Blas Guerrero (dirs.) Historia de la nación y del nacionalismo español, Galaxia Gutenberg, Barcelona 2013, págs. 638 y sigs. <<

[155] Maura fue de los pocos que, respondiendo a Azaña, explicó que la forma con la que se había conseguido encajar el Estatuto en la regulación constitucional, había sido reducir al mínimo en esta las normas referentes a la organización territorial, de manera que el Estatuto no encontrara muchos obstáculos a su libertad de disposición. Por eso argumentó contra Azaña que no era cierto que la construcción del Estado estuviera hecha en la Constitución: «La Constitución es el primer peldaño —aseveró—, el marco general; pero todo lo demás no está hecho».

Los diputados catalanes y otros relevantes nacionalistas protestaron contra las rebajas del Estatuto en el debate parlamentario, aduciendo que se volvía al espíritu centralista y contrario a las libertades que había caracterizado a los gobiernos borbónicos. Sostuvo al respecto Maspons i Anglasell: «Estas afirmaciones equivalen a las antes aludidas de Fernando VII (Constitución, sí, pero redactada por el pueblo no; la que yo quiera): habrá estatuto pero el que quiera el Estado español, no el que quieran los catalanes; es decir el Estado español continúa exactamente con aquel estado de espíritu que hacía decir a Felipe V en los Decretos que imponía a Cataluña después de 1714: ordeno y es mi voluntad… el tiempo ha pasado en vano, ha pasado en vano la proclamación de la República; después de las promesas de los primeros días, después de los decretos del gobierno español sobre el Estatuto y después del plebiscito; la personalidad de Cataluña no existe; los catalanes no tenemos facultades propias; el territorio catalán es un conjunto de cuatro provincias que se pueden acoger a unos artículos de la Constitución española y formar una región igual a la de Extremadura o la de Murcia».<<

[156] La idea de desconstitucionalización parte del trabajo de P. Cruz Villalón, «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 9, 1983. Respecto de la mitificación de la importancia del consenso, son muchos los que han contribuido a elogiarlo y justificarlo como ejemplo de transigencia y sensatez. F. Rubio Llorente (La Constitución española de 1978, Libro homenaje a M. García Pelayo, Caracas, 1980, pág. 153) dijo en la época que «Pese a la escasa elegancia de la Constitución, a sus ambigüedades e indecisiones y a pesar de la erosión que su utilización ha producido en el prestigio de los partidos y de las Cortes, el método consensual fue seguramente el mejor camino, quizás el único posible en esa circunstancia concreta, para evitar los desgarramientos que todos temían y hacer un posible tránsito pacífico de la dictadura a la democracia». Todo ello sin perjuicio de que todos reconozcan la enorme insuficiencia técnica de muchas de las formulaciones constitucionales, a las que también Rubio se refería aludiendo a la «ambigüedad de unas fórmulas y la gárrula vaciedad de otras» (pág. 153).

En todo caso, la opinión de F. Rubio sobre la falta de complitud de la Constitución, su carácter inacabado, es expresamente subrayada en su trabajo «Sobre la conveniencia de terminar la Constitución», Claves de Razón Práctica n.º 25, 1992. Y con diversas observaciones al respecto, S. Muñoz Machado, «El dogma de la Constitución inacabada», en Revista Española de Derecho Constitucional n.º 90, 2010.<<

[157] La configuración del mapa autonómico, desde abajo hacia arriba en lugar de en el sentido más lógico e inverso o su definición en la Constitución e implantación ulterior, ha sido considerada como un problema organizativo serio. La primera denuncia importante procede del Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías a la que el Gobierno y el principal grupo de la oposición confiaron la elaboración de un informe sobre el desarrollo del Título VIII, que libraría el 19 de mayo de 1981. Se dijo en tal Informe, sobre la problemática cuestión indicada, lo siguiente: «Precisamente en el influjo predominante que las iniciativas territoriales están teniendo en la construcción del Estado de las autonomías puede reconocerse buena parte de las dificultades que el proceso está representando en la actualidad, pues, ciertamente, la fuerza innovadora que la Constitución otorga a aquellas iniciativas es muy amplia y, por consiguiente, los resultados de su actualización pueden ser muy heterogéneos. Estos resultados, que pudieran no haber sido objetables si hubiera sido una pequeña parte de los territorios españoles los que accedieran a la autonomía, son notablemente inconvenientes para un proceso autonómico como el nuestro que, impulsado por una dinámica política bien conocida, está llegando a una generalización hoy ya irreversible».

Merece la pena subrayar la afirmación de fondo que se contiene en este párrafo por su trascendencia. Resulta que, a juicio de los autores del informe, la excesiva flexibilidad del principio dispositivo planteaba problemas sustanciales para la construcción del Estado de las Autonomías. También que el juego propio de ese principio podría hacerlo de utilidad poco discutible cuando es una pequeña parte de los territorios que integran el Estado, pero no cuando las iniciativas autonómicas se generalizan, porque entonces puede conducir a una diversidad inmanejable en términos organizativos, es decir, a impedir, lisa y llanamente, el eficaz funcionamiento del aparato público.

Muchos años después, el Consejo de Ministros acordó, el 4 de marzo de 2005, solicitar un informe del Consejo de Estado en Pleno sobre la reforma de la Constitución. En la petición de informe se concretaban los extremos a que se refería la consulta, entre los cuales justamente algunos aspectos del Título VIII concernientes a las consecuencias del principio dispositivo en materia de autonomías. La consulta del Gobierno se refiere a estas cuestiones en un apartado en relación con la «inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas» en la Constitución. En el texto de la consulta se hace explícita referencia a la flexibilidad de la concepción constitucional original sobre la estructura del Estado de las Autonomías, cedida, en cuanto a su configuración final, a la libre disposición de los territorios interesados. La consulta hace un recorrido de lo que ha resultado de la libre disposición, de los embridamientos de la misma que impusieron los Pactos Autonómicos de 1981 y 1992, para concluir que el tiempo transcurrido ha determinado que la situación del mapa autonómico se haya consolidado. De aquí que la consulta concluya que «Hoy no sólo sabemos cuántas Comunidades Autónomas vertebran España y cómo se denomina cada una de ellas, sino que, además, todos tenemos la sólida convicción de que las Comunidades Autónomas han llegado para quedarse y que ya son un elemento irrenunciable de la estructura territorial del Estado». Considerando que «las Comunidades Autónomas ya no serán una posibilidad constitucional, sino sujetos pertenecientes a la Constitución misma», el Gobierno consultó al Consejo de Estado sobre qué artículo o artículos de la Constitución podrían reformarse para incorporar una «referencia expresa a todas y cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas» así como un análisis de las consecuencias que de tal reforma se derivarían.

El Consejo de Estado en Pleno aprobó el Informe el 16 de febrero de 2006. Se analizan en él las ubicaciones posibles en el texto de la Constitución de una mención pormenorizada de las Comunidades y Ciudades Autónomas (la alternativa era o el Título Preliminar o el Título VIII y, dentro de este, los artículos 137 o 143). Como complemento, el Consejo de Estado advirtió sobre la necesidad de reformar o de declarar la derogación de otros preceptos (artículos 133, 146, 148, 151 y 152), y también se inclinó por que se tomaran en consideración, a efectos de la reforma, para completarla y perfeccionarla, otras cuestiones, especialmente las concernientes a los principios generales de relación de las Comunidades Autónomas entre sí y con el Estado (se refiere, en particular, a los principios de solidaridad, igualdad, cooperación y colaboración), a la regulación constitucional de la provincia, y, en fin, a la importante cuestión que el Informe denomina «apertura del sistema». En este apartado se incluyen consideraciones sobre los procedimientos de reforma estatutaria y la participación de las Cortes Generales en la determinación del contenido del texto final del Estatuto. El Consejo postula también una reducción de la inestabilidad del reparto de competencias, estableciendo límites a la «apertura» que, entre otras cosas, habría de llevar consigo una limitación a las ampliaciones de competencias, aclarando las ambiguas restricciones a las transferencias y delegaciones establecidas en el artículo 150.2 de la Constitución.

La doctrina celebró las propuestas de reforma constitucional para incorporar a su texto la denominación de las Comunidades Autónomas como una «limitación de efectos del principio dispositivo», o un «cierre constitucional del nuevo mapa autonómico» (E. Fossas); también como una «reconstitucionalización formal» del Estado Autonómico (M. Guerrero), o, simplemente, una «constitucionalización del Estado de las autonomías» (F. de Carreras).

El informe del Consejo de Estado de 2006, en F. Rubio y J. Álvarez Junco (eds.), Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Consejo de Estado y CEPC, Madrid, 2006, donde podrán encontrarse también las opiniones aludidas.<<

[158] Remito, sobre la puesta en marcha de diversos procesos de reforma estatutaria, a lo que expuse en mi Informe sobre España, 4.ª ed, Crítica, Barcelona, 2014. <<

[159] Las posiciones que he mantenido a lo largo de los años sobre los defectos de la regulación constitucional concerniente a la regulación territorial del Estado están recogidos, además de en la obra citada en la nota anterior, en mis libros siguientes: Las potestades legislativas de las Comunidades Autónomas, ed. Civitas 1979; Derecho Público de las Comunidades Autónomas, II vols., Civitas, Madrid, 1982 y 1984, con una nueva edición puesta al día con anotaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y referencias a otras jurisprudencias y reformas comparadas, en Iustel, 2006. Volumen III de mi Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, Iustel, Madrid, 2009. Las relaciones entre la legislación autonómica, la estatal y la europea, en el mismo Tratado, vol. II, Iustel, Madrid, 2006. También Informe sobre España, 4.ª ed., Crítica, 2014. Más específicamente sobre las relaciones entre los ordenamientos internos, estatal y autonómico, y la Unión Europea, El ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea y la Constitución española, Civitas, Madrid, 1980, El Estado, el Derecho interno y la Comunidad Europea, Civitas, Madrid, 1985, y La Unión Europea y las mutaciones del Estado, Alianza Editorial, Madrid, 1994. En fin, las tensiones entre la centralización y las reclamaciones territoriales de autogobierno en los últimos trescientos años fueron objeto de la monografía El problema de la vertebración del Estado en España. Del siglo XVIII al siglo XXI, Iustel, Madrid, 2006. <<

[160] Sigo sustancialmente, con algunas modificaciones, lo que escribí en mi estudio «Crisis y reconstitución de la estructura territorial del Estado», que está publicado, junto con el de Joaquín Varela Suanzes-Carpegna, La organización territorial del Estado en España. Del fracaso de la I República a la crisis del Estado autonómico (1873-2013), Fundación Coloquio Jurídico Europeo, Madrid, 2013. <<

[161] El Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías de 1981 fue editado por el Boletín Oficial del Estado en junio de dicho año. <<

[162] La defectuosa técnica de reparto de competencias utilizada por la Constitución fue puesta de manifiesto reiteradamente por la doctrina nada más estrenarse. Entre los primeros, L. Cosculluela, «La determinación constitucional de las competencias de las Comunidades Autónomas», Revista de Administración Pública, n.º 89, Madrid, 1979. También A. Blasco Esteve, «El concepto de competencias exclusivas», Revista Española de Derecho Administrativo, n.º 29, Civitas, Madrid, 1981. Y sobre los criterios utilizados por el Tribunal Constitucional para interpretar el reparto de competencias, G. Fernández Farreres, La contribución del Tribunal Constitucional al Estado autonómico, Iustel, Madrid, 2005. <<

[163] El informe del Institut d’Estudis Autonòmics titulado «Sobre las duplicidades funcionales y organizativas entre el Estado y la Generalitat de Catalunya: problemas competenciales y de eficiencia» fue emitido en virtud del acuerdo del Gobierno de la Generalitat de 8 de mayo de 2012, y publicado en octubre de 2012. Además de la perspectiva general sobre la confusión sobre el reparto de competencias, hace un análisis muy completo y de interés de las duplicidades normativas en catorce sectores, y de duplicidades ejecutivas en otros diez.

Conceptos jurídicos esenciales como el de exclusividad no pueden menospreciarse ni banalizarse como ha ocurrido entre nosotros. Es especialmente necesaria su conservación en un modelo constitucional de las características del que tenemos, especialmente cuando se trata de repartir competencias legislativas, por lo que se dice enseguida en el texto. En este punto, también por ahorrar más explicaciones, es pertinente una remisión a la Ley Fundamental de Bonn, cuyos artículos 72 y siguientes explican exactamente qué significa que una competencia legislativa sea exclusiva. La exclusividad, según dicha norma constitucional, implica que el legislador federal dispone de la totalidad de la materia que resulta inaccesible a los legisladores de los länder a menos que, de forma concreta y específica, el legislador federal lo autorice. Precisiones semejantes se utilizan para salvaguardar las atribuciones legislativas de los länder, fijando los casos y las justificaciones que pueden habilitar al legislador estatal para inmiscuirse en determinados asuntos que, en principio, corresponden a la legislación de los länder.

Bien es cierto que en nuestra Constitución, comparada con la alemana, faltan esas definiciones esenciales, pero por la vía jurisprudencial y aplicativa se hubiera podido llegar a soluciones equiparables.

<<

[164] Los efectos de esta preeminencia incondicionada de la legislación federal, mantenida sin titubeos en la jurisprudencia del Tribunal Supremo norteamericano y en la del Tribunal de Justicia comunitario, no son parangonables a los de la jerarquía o de la derogación porque lo importante no es que la norma preeminente anule a la subordinada, sino su desplazamiento mediante una solución técnica muy simple: mientras existe una regulación federal (o de la Unión), no sólo no es aplicable la legislación estatal preexistente, sino que la vigencia de la norma federal, mientras se mantiene, obstaculiza, estorba y hace jurídicamente imposible que se dicte una norma estatal sobre la misma materia.

En cuanto a las peculiaridades del principio de prevalencia, el primer trabajo fue el de L. Parejo, La prevalencia del derecho estatal sobre el regional (Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981) y luego los de Lasagabaster, «El principio de prevalencia en el derecho alemán» (RVAP, n.º 8, 1984), y Los principios de supletoriedad y prevalencia del derecho estatal respecto al derecho autonómico (Civitas, Madrid, 1991). La versión kelseniana de la significación de este principio la desarrollé en El Derecho Público de las Comunidades Autónomas, vol. I, cit. Respecto de las relaciones entre el ordenamiento comunitario europeo, el Estado y las Comunidades Autónomas, los estudios iniciales fueron los de S. Muñoz Machado, El ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea y la Constitución española, Civitas, Madrid, 1980; El Estado, el Derecho interno y la Comunidad Europea, Civitas, Madrid, 1985, y La Unión Europea y las mutaciones del Estado, Alianza Editorial, Madrid, 1994; A. Mangas Martín, Derecho comunitario europeo y Derecho español, Tecnos, Madrid, 1986; y P. Pérez Tremps, Constitución Española y Comunidad Europea, Civitas, Madrid, 1994.<<

[165] Para que funcione adecuadamente este modelo de ordenación de la concurrencia de legisladores en un mismo territorio es preciso que, en la medida de lo posible, todos ellos actúen ateniéndose a las reglas y respetando lealmente las competencias ajenas porque, en otro caso, los conflictos serían indominables por el único órgano al que se ha encomendado la responsabilidad de resolverlos, que es el Tribunal Constitucional. El modelo germánico, frente al norteamericano, no encomienda la resolución de las contradicciones entre normas federales y estatales a los jueces ordinarios, para los que la preemption del Derecho federal constituye un mandato constitucional que debe ser aplicado necesariamente, sino a un único órgano, el Tribunal Constitucional, que debe resolver, caso por caso, a qué legislador corresponde la competencia cuando las normas estatales entran en conflicto entre sí o son incompatibles con la Constitución. Bien se entiende que la viabilidad de estas fórmulas para mantener en equilibrio el reparto de competencias necesita, como antes decía, de mucha lealtad y sentido de la eficiencia de los legisladores concurrentes porque, de no ser así, todo el damero de las competencias se desbarata, desajusta y deviene inútil. Lo que sigue es el caos en el ordenamiento y la perplejidad en los aplicadores de las normas. <<

[166] J. Locke, An Essay Concerning Human Understanding, Penguin, 2004. Una traducción resumida en Locke, Biblioteca de grandes pensadores, Gredos, Madrid, 2013, págs. 1 y sigs. También en este volumen, el «Segundo Tratado sobre el Gobierno» con consideraciones sobre la legislación, págs. 115 y sigs. <<

[167] De l’Esprit des lois, en Montesquieu, Oeuvres complètes, Texte présenté et annoté par Roger Caillois, Gallimard, 1951, vol. 2, págs. 227 y sigs. La cuestión «Des lois dans le rapport quíelles ont avec la nature du climat» ocupa los libros XIV a XVIII de la tercera parte, en págs. 474 y sigs. <<

[168] Gobineau, «Essai sur líinégalité des races humaines», en Oeuvres I, édition publiée sous la direction de Jean Gaulmier, Bibliothèque de la Pléiade, Gallimard 1983, págs. 135 y sigs. <<

[169] La relación legislación del Estado/ejecución autonómica tiene sus primeras exposiciones en los trabajos de E. García de Enterría, La ejecución autonómica de la legislación del Estado, Civitas, Madrid, 1983, y de Ignacio de Otto, «Ejecución de la legislación del Estado por las Comunidades Autónomas y su control», en AA.VV., Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor García de Enterría, vol. IV, Civitas, Madrid, 1991.

Para la polémica sobre el uso de la coacción, y la relevancia jurídica de las declaraciones de incumplimiento, H. Kelsen, «Die Bundesexecution», en Homenaje a F. Fleiner, La giustizia costituzionale, Milán, 1981.<<

[170] Informe del Instituto de Estudios Autonómicos, citado, págs. 23 a 45. <<

[171] Entre los estudios publicados con ocasión de la oleada reformista del régimen local, impulsada por la crisis económica, destaco los de A. Galán Galán, La reordenación de las competencias locales: duplicidad de Administraciones y competencias impropias, Madrid, 2012, donde se encontrarán también los antecedentes a partir de la moción del Senado de 30 de noviembre de 2004, así como las iniciativas reformistas estatales y de algunas Comunidades Autónomas. También el libro colectivo coordinado por José María Gimeno Feliu, La organización local. Nuevos modelos, Civitas, 2011. El número monográfico de Cuadernos de Derecho Local, de junio de 2012, «Reforma del Estado y Gobiernos Locales», con contribuciones de L. Parejo, A. Galán, A. Embid Irujo, F. Velasco y otros. Y el «Documento técnico» de la Fundación Democracia y Gobierno Local de junio 2012 titulado «Elementos para un debate sobre la Reforma Institucional de la Planta Local en el Estado Autonómico».

Han confluido dos interesantes fenómenos en la regulación y evolución de la administración local, que son ambos de condición entrópica y conducen con cierta seguridad al caos: la primera es la transformación de todas las administraciones locales en auténticos poderes locales. La segunda, la doble dependencia de esos poderes locales, en cuanto a la regulación de su organización y régimen jurídico, de lo que dispongan tanto el legislador estatal como el autonómico, que tienen al respecto atribuciones insuficientemente diferenciadas.

La transformación total de las administraciones locales en poderes locales empezó con la jurisprudencia, que interpretó los preceptos de la Constitución sobre la significación de la autonomía local, consagrada en la misma, como una garantía del poder de decisión de las entidades mencionadas en los artículos 137 y 141 de la Constitución, sobre los asuntos de interés local, sin que puedan ser sometidos a mandatos o controles específicos de carácter gubernativo y sin perjuicio del sometimiento de sus decisiones a los tribunales competentes a los efectos del enjuiciamiento de su legalidad. La eliminación de tutelas y supervisiones por parte de las administraciones territoriales superiores (las del Estado habían sido, naturalmente, las habituales en el sistema centralista) implicaba que, en sus asuntos propios, las entidades locales fortalecían sus potestades de decisión autónoma. Pero también conllevaba, de un modo indirecto, la apertura de una tendencia, que se ha desarrollado imparablemente, a la reducción acelerada del papel que cumplían las administraciones locales como agentes o delegadas de la Administración estatal (o, ulteriormente, también de la Administración de las comunidades autónomas).

Desde que la Administración local contemporánea fue refundada en la Constitución de 1812 y regulada por leyes provinciales y locales que se suceden desde la Instrucción para el gobierno económico y político de las provincias de 1813 (revisada profundamente por la Instrucción de 1823), la Administración local se configuró como una organización al servicio de los intereses propios de su demarcación y, al tiempo, como la encargada de ejecutar las normas y decisiones de la Administración estatal en el mismo espacio. De aquí el doble carácter de autoridad municipal y delegado o representante del Gobierno del Estado que tuvo el alcalde en toda la legislación de régimen local desde la citada Instrucción de 1813 hasta la Ley de 1985. La transformación de las Administraciones locales en poderes locales autónomos ha llevado consigo la consecuencia de convertirlas en organizaciones exentas de cualquier instrucción, intervención o tutela, según lo dicho, pero también ha dificultado, reducido o eliminado, según los casos, las relaciones interadministrativas de apoyo y colaboración con otras Administraciones superiores. Este efecto, quizá no deseado pero inevitable y real, ha generado desconfianzas, sobre todo cuando los Gobiernos autonómicos y locales son de diferente signo, y repercutido en la creación de estructuras administrativas dependientes de las propias comunidades autónomas a través de las cuales ejecutar territorialmente sus decisiones. En definitiva, las comunidades autónomas han desplegado un aparato administrativo propio en el interior de su territorio sin aprovechar el preexistente a escala provincial y local.

La segunda tendencia entrópica que antes mencionaba es el reparto de competencias legislativas en materia de Administración local. Tal y como ha entendido este asunto el Tribunal Constitucional, el Estado y las comunidades autónomas pueden regular la organización y régimen jurídico de las entidades locales. Se supone que el primero habrá de hacerlo a nivel de principios, y las segundas, dentro de ese marco general, se ocuparán de los desarrollos y pormenores. Pero este plan no es el que se ha seguido. El Tribunal Constitucional, mentor y sostenedor recalcitrante de esa interpretación, no ha puesto cortapisas serias a que una regulación básica del régimen local aparezca en el Estatuto de Cataluña de 2006 o en el de Andalucía de 2007. Igualmente, en la realidad legislativa de nuestro tiempo puede verse que las principales comunidades autónomas cuentan con leyes de régimen local extensas y completas, que ni siquiera mencionan una vez la legislación básica del Estado.

Todo lo cual no impide que, de vez en cuando, el Estado, invocando esa jurisprudencia aludida del Tribunal Constitucional que considera que el régimen local tiene carácter «bifronte», es decir que es materia que entra dentro de la competencia del legislador estatal y del autonómico, en las cuotas teóricas indicadas, produce alguna ley nueva que se interfiere seriamente en las opciones adoptadas por las comunidades autónomas respecto de la planta y otros elementos organizativos y funcionales de las entidades locales de su territorio.<<

[172] Remito a mi Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General, vol. II, Madrid 2006, pág. 1191 y sigs., y al capítulo último de mi Informe sobre España, cit. También, sobre la crisis de la justicia concentrada, F. Fernández Segado, «La obsolescencia de la bipolaridad “modelo americano-modelo europeo kelseniano” como criterio analítico del control de constitucionalidad y la búsqueda de una nueva tipología explicativa», Parlamento y Constitución. Anuario. Año 2002, n.º 6; y la excelente reflexión de V. Ferreres Comella, Una defensa del modelo europeo de control de la constitucionalidad, Marcial Pons, Madrid, 2011. <<

[173] Bien es verdad que la idea procede de los modelos centroeuropeos, pero la experiencia, que ha provocado reformas legales y transformaciones en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ha demostrado que el papel de este como garante final de las libertades violentadas por los poderes públicos ha derivado hacia posiciones marginales, ya que somete las solicitudes de amparo a filtros de admisión severísimos. Estas transformaciones son indicativas de que deben centrarse las garantías en la jurisdicción ordinaria culminada por un Tribunal Supremo experimentado y solvente, como es, por fortuna, el nuestro.

La asignación al Tribunal Constitucional de la competencia para resolver recursos y conflictos cuyo objeto son reglamentos y actos administrativos afecta a la jurisdicción contencioso administrativa, cuya función objetiva de control duplica, sin que se adviertan de modo evidente, las mejoras. La acción, además de tener fundamentos en las ideas de Kelsen sobre el control jurisdiccional de las normas, por las que no deberíamos sentirnos concernidos (ya que ni España es Austria, ni la tradición francesa que hemos seguido ha corrido paralela a la germana), no ha producido beneficios reconocibles; al contrario, la tardanza en resolver ha sido inasumible y no ha aportado beneficios apreciables. Incluso la utilización por el Tribunal Constitucional de la técnica de las sentencias interpretativas ha sido fuente de más confusiones y conflictos.<<

[174] El asunto fue objeto de diversos trabajos publicados en el libro colectivo Com vinculen les sentències constitucionals al legislador? Incluye el estudio de Carles Viver Pi i Sunyer «Los efectos vinculantes de las sentencias del Tribunal Constitucional sobre el legislador: ¿puede este reiterar preceptos legales que previamente han sido declarados inconstitucionales?», publicado también en la Revista Española de Derecho Constitucional n.º 97, enero-abril 2013, págs. 13 a 44. <<

[175] Lambert, Le gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux États-Unis: l’expérience américaine du contrôle judiciaire de la constitutionnalité des lois, Marcel Giard, Paris, 1921. <<

[176] Vid. mi Tratado de Derecho Administrativo… cit., vol. II, pág. 1191 y sigs. También los trabajos de G. Domenech Pascual, «La inaplicación administrativa de reglamentos ilegales y leyes inconstitucionales», RAP n.º 155, 2001, y La invalidez de los reglamentos, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2002. <<

[177] He estudiado las justificaciones constitucionales que, en la actualidad, pueden fundar la inaplicación de las leyes por los tribunales ordinarios en el último capítulo de mi Informe sobre España (cit.) y también en mi estudio «Crisis y reconstitución de la estructura territorial del Estado», que está publicado junto con el de J. Varela Suanzes-Carpegna y bajo el título común La organización territorial del Estado en España. Del fracaso de la I República a la crisis del Estado autonómico (1873-2013), Fundación Coloquio Jurídico Europeo, Madrid, 2013, págs. 128 y sigs. <<

[178] Las propuestas de reforma federal más concretas son las procedentes, primero, del PSC y contenidas en el documento de trabajo de la Fundación Rafael Campalans, «Por una reforma constitucional federal». Número 164 de los Papers de la Fundació, Barcelona, mayo 2013. Postula, entre otras cuestiones, el reconocimiento de España como estado federal, y de las naciones, nacionalidades y regiones que lo integran; la reforma del Senado; del reparto de competencias; de la naturaleza normativa del Estatuto de Autonomía. Propone un cambio radical en las relaciones de colaboración entre las comunidades autónomas y el Estado. Apoya la descentralización del poder judicial. Asimismo, la incorporación a la Constitución del sistema de financiación. Y concluye con la reforma del Tribunal Constitucional.

Se ajusta a las anteriores propuestas la «Declaración» del Consejo Territorial del PSOE en Granada, de 6 de julio de 2013 («Hacia una estructura federal del Estado»).<<

[179] Entre los comentarios a la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, véanse los publicados en el número de octubre de 2010 de El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho por E. Albertí, «El Estado de las Autonomías después de la STC sobre el Estatuto de Cataluña», pp. 90-97, F. Balaguer Callejón, «Las cuestiones institucionales en la STC 31/2010 de 28 de junio», pp. 62-69, M. Carrillo, «Después de la Sentencia un Estatuto desactivado», pp. 26-37, J. de Esteban, «Reflexiones en torno al voto particular de Javier Delgado», pp. 12-17, G. Fernández Farreres, «Las competencias de Cataluña tras la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut», pp. 38-49, A. García-Moncó, «Paisaje después de una Sentencia: la penúltima reforma de la financiación autonómica», pp. 80-89, J. García Roca, «De las competencias en el Estatuto de Cataluña según la STC 31/2010, de 28 de junio: una primera lectura integradora», pp. 50-61, S. Muñoz Machado, «Dentro de los términos de la presente Constitución», pp. 4-11,T. De la Quadra-Salcedo Janini, «El modelo competencial en la STC 31/2010, de 28 de junio», pp. 70-79, M. Rebollo Puig, «Elogio de los jueces», pp. 98-106, J.Tornos Mas, «El Estatuto de Autonomía de Cataluña y el Estado autonómico», pp. 18-25. Además, S. Muñoz Machado, «El dogma de la Constitución inacabada», en Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 90, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, septiembre-diciembre, 2010, pp. 245-266, y, especialmente, por la contribución de su autor a la preparación del proyecto de Estatuto de 2006, C. Viver Pi i Sunyer, «El Tribunal Constitucional, ¿siempre solo… e indiscutible?: la función constitucional de los Estatutos en el ámbito de la distribución de competencias según la STC 31/2010», en Revista Española de Derecho Constitucional, n.º 91, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, enero-marzo, 2011, pp. 319-351. <<

[180] Me referí a esta cuestión de la regulación de los derechos y sus inconsistencias técnicas en mi estudio «El mito del Estatuto-Constitución» publicado en el Informe Comunidades Autónomas 2004, Barcelona, 2005. <<

[181] Vid. mis artículos en El Imparcial. «La verdad sobre el caso Estatut», I (29 de junio de 2010), II (6 de julio de 2010), y III (13 de julio de 2010). <<

[182] Irlanda había venido reclamando un estatuto o régimen particular (home rule) desde finales del siglo XIX, pero los Gobiernos de William E. Gladstone no lograron que se aprobara por el Parlamento. El Gobierno liberal que lo sucedió consiguió la aprobación de la Government of Ireland Act de 1914, pero se suspendió su aplicación por el estallido de la Gran Guerra. Al término de esta se aprobó la Government of Ireland Act de 1920, que ya no pudo satisfacer las aspiraciones de los nacionalistas irlandeses y declararon unilateralmente la independencia. Como no fue aceptada, derivó de ella la guerra anglo-irlandesa o Irish Independence War, que duró hasta que el Anglo-Irish Treaty de 1922 le puso fin creando el Irish Free State, y poco después pasaría a ser denominado República de Irlanda. <<

[183] Durante este tiempo se produjo también un fenómeno de sobrerrepresentación de la población escocesa en el Parlamento británico que dio lugar a una famosa e importante polémica denominada la Lothian Question, Lothian es la región en la que está la capital de Escocia, Edimburgo, y la polémica se refería a que para compensar la marginación de Escocia en cuanto a su autogobierno se habían reconocido un número de escaños superior en la proporción al número de habitantes atribuido a las restantes circunscripciones del país. De esta manera, se pudo plantear en la Lothian Question, cómo era posible que los escoceses tuvieran una capacidad de decidir sobre asuntos del resto de los británicos superior a la que tenían los demás y, por otra parte, el resto de la población del territorio no podía participar en los asuntos escoceses. Vid. también nota 236 y texto correspondiente. <<

[184] He estudiado esta ley y sus antecedentes en mi Tratado de Derecho Administrativo… cit., vol. III. <<

[185] La Ley de Escocia contiene muy pocos capítulos o partes, dedicados a las instituciones y su organización, siendo especialmente detenida y de interés para nosotros, la regulación de la potestad legislativa y los criterios sobre el reparto de competencias. En punto a las competencias legislativas, la disposición adicional V se refiere a las «materias reservadas» a las instituciones británicas. Ahí se establece con cierto detalle a lo largo de tres secciones o títulos cuáles son las materias que se reservan al Reino Unido, las materias se enuncian utilizando conceptos amplios y luego se pormenorizan o especifican por sectores, por subsectores más concretos, para terminar en una tercera sección con supuestos aún más específicos. Las materias reservadas con carácter general son sobre todo aquellos asuntos en los que puede quedar afectada la estructura constitucional del sistema británico, como la regulación de la Corona, o el funcionamiento y posición del Parlamento o la del Tribunal Supremo en materia penal o civil, las relaciones exteriores, los partidos políticos, la defensa del Estado, etc. Los grandes sectores y subsectores sobre los que se hacen especificaciones son las atribuciones del Parlamento británico en materia de economía y finanzas, interior, comercio e industria, energía, transporte, seguridad social, regulación de las profesiones, empleo, sanidad y medicamentos, medios de comunicación de masas y cultura, enunciados que terminan con una última sección dedicada a «varios». <<

[186] Como sistema de protección preventivo se establece que cualquier ministro escocés responsable de un proyecto de ley debe declarar que en su opinión las disposiciones del proyecto se ajustan al marco competencial escocés, declaración que también debe hacer el presidente del Parlamento antes de la presentación del proyecto en el Parlamento. No obstante también se establecen mecanismos de impugnación: por una parte se reconoce al fiscal general y al ministro de Justicia del Reino Unido, además de al Ministerio Fiscal escocés, para formular al Comité Judicial del Consejo Privado de la reina para que se pronuncie sobre la adecuación de textos legales o parte de ellos a la distribución de competencias. La Ley establece la competencia de cualquier Tribunal de Justicia del Reino Unido para declarar ultra vires cualquier ley o reglamento escocés, total o parcialmente. Estas decisiones son susceptibles de apelación al Comité Judicial del Consejo Privado de la Corona, que también puede conocer de reclamaciones directas contra la incompetencia de normas dictadas por el Parlamento escocés. <<

[187] Recojo en el capítulo siguiente la evolución del constitucionalismo canadiense y el contenido de la famosa resolución de 1998 de su Tribunal Supremo. <<

[188] El modelo es el de la opinión del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998, que recojo en nota en el capítulo siguiente. <<

[189] La historiografía catalanista despegó fundamentalmente desde los años sesenta y principios de los setenta a raíz de la publicación de la obra de Pierre Vilar La Catalogne dans l’Espagne moderne. Recherches sur le fondement économique des structures nationales, París, 1962, 3 vols. (la traducción catalana, Catalunya dins l’Espanya moderna, Barcelona, Edicions 62, 1963, 4 vols.), y la influencia asimismo de la obra de J. Vicens Vives (sobre la cual J. Termes, «La historiografía de la postguerra i la represa de Jaume Vicens Vives» en VV.AA., La historiografía catalana, Girona, Quaderns del Cercle, 1960). En el indicado período tuvieron gran relevancia las obras de ciencia política sobre los orígenes del catalanismo, entre las que destacaron la de Jordi Solé Tura (Catalanisme i revolució burgesa. La síntesi de Prat de la Riba, Barcelona, Edicions 62, 1967) y J. A. González Casanova (Federalisme i Autonomia a Catalunya, 1868-1938, Barcelona, Curial, 1974). La polémica se centró en el origen burgués o popular y obrerista del nacionalismo. Sobre esto último, J. Benet «Sobre una interpretación de Prat de la Riba» en Serra d’Or, II época, n.º 100, 1968, y sobre todo, J. Termes «Nationalisme et ouvrièrisme catalan 1868-1874» en E. Labrousse (ed.) Mouvements nationaux d’indépendance et classes populaires au XIXe et XXe siècles en Occident et en Orient, París, Armand Colin, 1971. Sobre la influencia de la burguesía, además de los textos anteriormente citados, el de Borja de Riquer, Lliga Regionalista: la burgesia catalana i el nacionalisme 1898-1904, Barcelona, Edicions 62, 1997.

El debate historiográfico está resumido en Pere Batllosera i Borrell, «El debat sobre els origens del catalanisme polític», El Contemporani n.º 17, 1999.

El dominio de las explicaciones de la historia peninsular hecha por historiadores que la historiografía catalanista ha considerado como fundamentadores del nacionalismo español, como Modesto Lafuente, Antonio Alarcón, Marcelino Menéndez Pelayo, Rafael Altamira o Ramón Menéndez Pidal, ha sido ampliamente desbordado por una enorme proliferación de estudios que recuperan la historia de Cataluña y ponen en valor los fundamentos del nacionalismo. Un resumen de esa historiografía catalana contemporánea en Borja de Riquer, «Apogeo y estancamiento de la historiografía contemporánea catalana», Historia Contemporánea n.º 7, 1992, págs. 117 y sigs.; E. Ucelay Da Cal, «La historiografía en Cataluña (1960-1980): marxismo, nacionalismo y mercado cultural» en «El catalanisme en la historiografía catalana», Recerques n.º 29, 1994, págs. 61 y sigs. A. Colomines y Companys «La historia del catalanismo. Un balance historiográfico», Historia Contemporánea 23, 2001, págs. 791 y sigs. Y A. Simón Tarrés, «Mitos historiográficos sobre la relación Cataluña España en la construcción del estado moderno. Una lectura crítica de la historiografía nacionalista española», en J. A. Munita Loinaz (ed.) Mitificadores del pasado, falsarios de la historia, Universidad del País Vasco, 2011.

Ha sido también muy importante la reedición de obras de grandes pensadores y políticos catalanistas, especialmente en la «Biblioteca dels Clàssics del Nacionalisme Català» coeditada por Edicions de la Magrana y la Diputació de Barcelona. Otras editoriales han editado obras completas de Prat de la Riba (IEC-Proa) o de Cambó (Alpha) o la obra catalana de d’Ors (Quaderns Crema), etcétera.<<

[190] El texto de Menéndez Pidal es la introducción titulada «El Compromiso de Caspe, autodeterminación de un pueblo (1410-1412)», al volumen XV, Los Trastámaras del siglo XV, de la Historia de España por él dirigida, Espasa Calpe, Madrid, 1964, págs. IX a CLXIV. Arranca de «la España de los Godos como ideal unitario» para ofrecer una pormenorizada narración de las situaciones y políticas que condujeron al Compromiso de Caspe, que califica finalmente como «originalísimo ensayo de autodeterminación, realizado por un pueblo en evolución, que se desfeudaliza con el auge de su burguesía, un pueblo que se muestra consciente de sus derechos y de sus deberes, penetrado de su unitario destino hispánico». La contestación de Ferrán Soldevila, El Compromís de Casp (Resposta al Sr. Menéndez Pidal), 1.ª edición de 1965, un año después de aparecida la obra de Menéndez Pidal; la 4.ª, de 1995. Con todo el respeto por su obra, subraya Soldevila que los estudios de Menéndez Pidal más importantes se han esforzado siempre por luchar contra la denigración de España y preservar el buen nombre de los españoles (destaca La España del Cid y su descalificación de Las Casas en su libro El padre Las Casas, su doble personalidad). En el caso del Compromiso de Caspe, imputa a Menéndez Pidal haber dejado atrás hechos importantes y haber malinterpretado otros. <<

[191] J. Vicens Vives, Ferrán II i la ciutat de Barcelona (Barcelona, 1917) e Historia crítica de la vida y reinado de Fernando II de Aragón (Zaragoza, Cortes de Aragón, 2006); y Antoni Rovira i Virgili, Història nacional de Catalunya, vol. VII, Barcelona, Ediciones Patria, 1934. Evalúo esta bibliografía en S. Muñoz Machado «Anotaciones al mito de Fernando el Católico como príncipe modélico» en P. Schwartz Girón (coord.) El Príncipe de Maquiavelo en el quinto centenario de su composición, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Real Academia de la Historia y Real Academia de Bellas Artes de San Fernando, Madrid, 2014. <<

[192] Remito a lo explicado en los capítulos primero y segundo de este libro. <<

[193] Algunas obras esenciales de los autores citados que reflejarían esa ideología son C. Sánchez Albornoz, Del ayer y del hoy de España, Planeta, Barcelona, 1980, en relación directa con su magna obra España. Un enigma histórico, Edhasa, Barcelona, 1973; Américo Castro, Sobre el nombre y el quién de los españoles, Taurus, Buenos Aires, 1973; y su gran síntesis, España y su Historia, Grijalbo Mondadori, Barcelona, 1983. Rafael Altamira, Psicología del pueblo español, reedición en Biblioteca Nueva, Madrid, 1997; y su Historia de España y de la civilización española, 2 vols., Crítica, Barcelona, 2001; Ramón Menéndez Pidal, Los españoles en la Historia, 3.ª ed., Espasa Calpe, Madrid, 1991. Y J. A. Maravall, El concepto de España en la Edad Media, 4.ª ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997. <<

[194] Vid. nota 36. <<

[195] A. Simón Tarrés, Mitos historiográficos sobre la relación Cataluña-España, cit. pág. 107. <<

[196] P. Vilar, sostuvo en Cataluña en la España moderna, cit. (1,185 de la edición en castellano), que si puede hablarse de las Españas puede hablarse también de las Cataluñas, apoyándose en los mapas de Vicens Vives que prueban la diferencia entre estructura y riqueza de las diferentes zonas del Principado. <<

[197] Remito, entre muchos ejemplos posibles de esa foralidad antigua y su progresiva laminación, por ejemplo a J. Morales Arrizabalaga, Fueros y libertades del Reino de Aragón. De su formación medieval a la crisis preconstitucional (1076-1800), Rolde, Zaragoza, 2007. También recientemente, J. Alvarado Planas, «Una interpretación de los fueros de Castilla», en J. Alvarado Planas y G. Oliva Manso, Los fueros de Castilla, BOE y CEPyC, Madrid, 2004; y la muy amplia información sobre la progresiva eliminación de los fueros castellanos en el libro de J. J. Jerez, Pensamiento político y reforma institucional durante la guerra de las Comunidades de Castilla (1520-1521), Marcial Pons, Madrid, 2007. <<

[198] J. Fontana, «Espanya i Catalunya: Tres-cents anys d’història», que fue la conferencia de apertura del simposio «España contra Catalunya: una mirada histórica (1714-2014)» celebrado en Barcelona el 12 de diciembre de 2013. La cita de Azaña es de su Discurso de 27 de mayo de 1932. <<

[199] E. Lluch, Las Españas vencidas, cit., in totum. <<

[200] R. García Cárcel, «La dialéctica Cataluña-España. Algunas reflexiones», El Cronista n.º 42, febrero, 2014, pág. 10. <<

[201] R. García Cárcel, cit., pág. 10. <<

[202] Remito en general a los estudios que forman parte del libro dirigido por J. A. Escudero, Génesis territorial de España, cit. <<

[203] R. García Cárcel, L’Onze de setembre de 1714. Algunes possibles lliçons, Barcelona, 2002. <<

[204] Vid. supra J. M. Serrano y otros, cit. en notas 130, 132 y 133. <<

[205] Remito, por todos, a los clásicos estudios de E. Hobsbawn y T. Ranger, La invención de la tradición, Crítica, Barcelona, 2002; y E. Hobsbawn, Naciones y nacionalismo desde 1780, Crítica, Barcelona, 2012. Y entre nosotros, por todos, R. García Cárcel, La herencia del pasado, Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2011 y el monumental estudio dirigido por A. Morales Moya, J. P. Fusi Aizpurúa y A. de Blas Guerrero, Historia de la nación y del nacionalismo español, Galaxia Gutenberg, Madrid, 2013, especialmente, con carácter general, el estudio de J. Álvarez Junco y G. de la Fuente Monge, «Orígenes mitológicos de España» (pág. 3 y sig.), y de I. Fernández Ordoñez, «La idea de España en la Edad Media (siglos VII-XIV)» (págs. 47 y sigs.); y para las concepciones actuales, en general los estudios integrados en el capítulo IV «La España del siglo XX (1936-1978)», dirigido por J. P. Fusi, págs. 809 y sigs. <<

[206] El informe titulado «La consulta sobre el futur politic de Catalunya», despliega sus consideraciones históricas a partir de la página 4; la traducción de los párrafos transcritos es mía. <<

[207] Aunque, por su reflejo en los medios de comunicación, el proceso es bien conocido, las diferentes fases por las que ha pasado han sido expuestas con detalle por J. Ridao Martin, «La consulta y el “problema catalán”. ¿De la conllevancia al Estado?», en El Cronista n.º 42, febrero, 2014, págs. 66 y sigs. <<

[208] El Tribunal Constitucional dictó su sentencia 42/2014, de 25 de marzo de 2014, sobre la resolución 5/X del Parlamento de Cataluña por la que se aprueba la Declaración de soberanía y del Derecho a decidir del pueblo de Cataluña. La sentencia estima parcialmente el recurso, declarando inconstitucional y nulo el primero de los principios que contiene dicha Declaración, bajo el enunciado «soberanía». Y considera que las referencias al «derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña», contenidas en diversos apartados de la resolución, no son inconstitucionales siempre que se interpreten como establece la sentencia en los apartados 3 y 4 de sus fundamentos jurídicos. Dice el Tribunal al respecto que tales principios «dan cauce a la interpretación de que el derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña no aparece proclamado como una manifestación de un derecho a la autodeterminación no reconocido en la Constitución, o como una atribución de soberanía no reconocido en ella, sino como una aspiración política a la que sólo puede llegarse mediante un proceso ajustado a la legalidad constitucional con respecto a los principios de legitimidad democracia, pluralismo y legalidad, expresamente proclamados en la Declaración en estrecha relación con el derecho a decidir. En definitiva el Tribunal apoya la interpretación en que, como dijo en su sentencia 31/2009, FJ 13, entre otras, no existe un núcleo normativo inaccesible a los procedimientos de reforma constitucional». <<

[209] Remito a las notas 220 y sigs. sobre el asunto de Canadá. <<

[210] Informe de 25 de julio de 2013 citado, pág. 42. <<

[211] Hace el Informe remisiones, no especificadas, a la obra de W. Kymlica, constitucionalista canadiense que por razones obvias de su conocimiento directo del problema quebequés, ha sido especialmente seguido e invitado a Cataluña en los últimos años. Entre sus obras, quizá la traducida y presentada por M. Carbonell, W. Kymlica, Fronteras territoriales: una perspectiva liberal igualitaria, Madrid, 2006, es probablemente la más atinente a las cuestiones que se han suscitado por el separatismo catalán. Pero la obra de Kymlica está más próxima a las cuestiones del multiculturalismo y a los problemas de las minorías nacionales desde la perspectiva cultural, racial y étnica; en su país especialmente las indígenas. Véase sobre ello W. Kymlica, Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías, Paidós, Barcelona, 1996; y la colección de artículos de autores de diferentes países, con una introducción general suya, integrados en The rights of minority cultures, Oxford University Press, 1995. <<

[212] El Informe citado es de 11 de marzo de 2013. <<

[213] Artículo 149.1.32.ª de la Constitución. <<

[214] Un resumen de las posibilidades de celebrar un referéndum usando lo establecido en el artículo 92 CE, en F. de Carreras, «¿Puede celebrarse un referéndum en Cataluña?», El Cronista n.º 42, febrero, 2014, pág. 25 y sigs. <<

[215] El Informe para descartar que esté utilizando opiniones para el caso remite a algunos autores que habían sostenido con anterioridad la posibilidad de considerar que la única población consultada en referéndum sea la del territorio de una comunidad autónoma cuando el asunto le concierna singularmente. En este sentido L. Aguiar de Luque, «Democracia directa e instituciones de democracia directa en el ordenamiento constitucional español» en G. Trujillo, L. López Guerra y P. González Trevijano (dirs.), La experiencia constitucional (1978-2000) CEPyC, Madrid, 2000. <<

[216] Remito a S. Muñoz Machado «La cuarta vía» en El Cronista n.º 42, cit., pág. 4 y sigs. <<

[217] Para la interpretación del precepto remito a mi Derecho Público de las Comunidades Autónomas, vol. I, 2.ª ed., Madrid, 2006, y también a mi Tratado de Derecho Administrativo, cit., vol. II, 2009. <<

[218] El 8 de abril de 2014 se debatió en el Pleno del Congreso de los Diputados la proposición de ley presentada por el Parlamento de Cataluña, orgánica de delegación en la Generalitat de Cataluña de la competencia para autorizar, convocar y celebrar el futuro político de Cataluña (publicada en el BOCG, Congreso de los Diputados el 24 de enero de 2014). Los diputados argumentaron casi unánimemente sobre la inconstitucionalidad de la proposición, que rechazaron: de los 345 votos emitidos (incluyendo dos telemáticos fueron 347) se pronunciaron a favor 47, en contra 297 (más los dos votos telemáticos: por tanto 299 en total) y 1 abstención. <<

[219] Vid. Sentencia del Tribunal Constitucional de 25 de marzo de 2014 sobre la resolución del Parlamento de Cataluña concerniente al derecho a decidir, y sus precedentes. <<

[220] El problema jurídico planteado por las pretensiones secesionistas de Quebec dio lugar a una importante y difundida opinión del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998. Se sometieron al Tribunal tres preguntas esenciales: primera, si el poder legislativo o el Gobierno de Quebec pueden, en virtud de la Constitución de Canadá, proceder unilateralmente a la secesión de Quebec; segunda, si dichos órganos poseen, en virtud del Derecho internacional, el derecho a proceder unilateralmente a la secesión de Quebec y si existe un derecho de autodeterminación que justificaría tal decisión; y tercera, entre el Derecho interno y el Derecho internacional, cuál tendría preferencia en caso de conflicto respecto de una decisión de secesión de Quebec de Canadá.

Después de una extensa consideración preliminar sobre la competencia del Tribunal para pronunciarse sobre estos asuntos, estudió primero el contexto histórico en el que se ha producido la emergencia de la Federación canadiense. La Confederación, según el Tribunal, resultó de la iniciativa de los representantes elegidos por los habitantes de las colonias establecidos en una parte de Canadá. De las resoluciones y acuerdos fundacionales de la Confederación derivó una intensa interdependencia entre las Colonias, caracterizada por las «amplias obligaciones políticas y comerciales» contraídas entonces que han aumentado «de manera inconmensurable a lo largo de los ciento treinta años últimos». Por otro lado, se estableció en aquel momento fundacional una división de poderes entre la Federación y las Provincias, que suponía un reconocimiento jurídico a la diversidad de los miembros de la Federación, aunque dentro de una única y misma nación. La Federación era una manera de conciliar la unidad y la diversidad. La nueva organización estaría dotada de «una Constitución basada en los mismos principios que la del Reino Unido», según decía la Ley Constitucional de 1867 en su Preámbulo, principios entre los que destacaba la implantación de instituciones democráticas y la primacía del Derecho.

Desde este origen, Canadá evolucionó de Colonia a Estado independiente, hasta la Repatriación constitucional producida mediante la Ley de 1982, que no ha afectado esencialmente a los principios fundacionales antes referidos. Los principios que se mantienen son, a juicio del Tribunal, los siguientes:

—Federalismo, democracia, constitucionalidad y primacía del Derecho, y respeto al principio de los derechos de las minorías. «Ninguno de estos principios puede definirse haciendo abstracción de los demás, ni ninguno de estos principios puede impedir o excluir la aplicación de ningún otro».

—Primacía de la Constitución escrita para favorecer «la certeza y la previsibilidad jurídica» que proporciona las bases del control judicial en materia constitucional.

—El federalismo como «principio dominante del Derecho Constitucional canadiense», que consagra la diversidad de los componentes de la Federación y la autonomía de los Gobiernos provinciales. El federalismo «facilita la búsqueda de objetivos colectivos por parte de minorías culturales o lingüísticas que constituyen la mayoría de una provincia dada. Es el caso de Quebec, donde la mayoría de la población es francófona y posee una cultura distinta… Quebec… fue una de las razones esenciales de la creación de una estructura federal para la Unión canadiense en 1837».

—La democracia como valor fundamental «de nuestra cultura jurídica y política», inspiradora de la cultura constitucional, respetuosa con las identidades culturales y colectivas. «El buen funcionamiento de una democracia exige un proceso de discusión permanente». Las relaciones entre democracia y federalismo deben permitir la existencia de mayorías diferentes e igualmente legítimas en las diversas provincias y en el ámbito federal.

—La constitucionalidad y la primacía del Derecho. Esta última es «uno de los postulados fundamentales de nuestra estructura constitucional». «El principio de constitucionalidad se parece mucho al principio de la primacía del Derecho pero no son idénticos… exige que los actos del Gobierno sean conformes a la Constitución. El principio de la primacía del Derecho exige que los actos del Gobierno sean conformes al Derecho y, por tanto, a la Constitución… Una Constitución está situada fuera del alcance de la regla de la simple mayoría». «Una Constitución puede intentar garantizar que grupos minoritarios vulnerables se beneficien de las instituciones y derechos necesarios para preservar y promover su identidad propia frente a las tendencias asimiladoras de la mayoría… una Constitución puede establecer una división de poderes que reparta el poder político entre diferentes niveles de gobierno. Este objetivo no se podría alcanzar si uno de estos niveles de gobierno democráticamente elegidos pudiera usurpar los poderes de otro ejerciendo simplemente su poder legislativo… esas mismas reglas constitucionales son susceptibles de modificación pero sólo por medio de un proceso de negociación que permita garantizar a todas las partes el respeto y la conciliación de los derechos garantizados por la Constitución».

—Protección de las minorías, de acuerdo con una larga tradición, tan antigua como el propio Canadá.

La aplicación de estos principios constitucionales a una pretensión de secesión de un grupo o parte de un Estado que aspira separarse de la autoridad política y constitucional de ese Estado para formar otro Estado dotado de un territorio y reconocido en el ámbito internacional, exige una modificación de la Constitución que sólo puede establecerse en el marco de una negociación. La Constitución canadiense no dice nada que autorice ni que prohíba la secesión, pero una secesión unilateral sería una modificación también unilateral de la Constitución. Los resultados de un referéndum podrían proporcionar un medio democrático de conocer la opinión del electorado acerca de cuestiones políticas importantes, pero, según advierte el Tribunal Supremo, «nuestras instituciones políticas están basadas en el principio democrático y, por consiguiente, la expresión de la voluntad democrática de la población de una provincia tendría peso en el sentido de que concedería legitimidad a los esfuerzos que hiciera el Gobierno de Quebec para entablar un proceso de modificación de la Constitución con el objeto de proceder a la secesión por vía constitucional. Pero el deseo de realizar la secesión genera inmediatamente la obligación recíproca de todas las partes que forman la Federación de negociar modificaciones constitucionales con vistas a responder al deseo expresado». Aunque el rechazo al orden constitucional confiere legitimidad a las reivindicaciones secesionistas, sólo abre un proceso de negociación que ha de estar inspirado en los principios ya referidos de federalismo, democracia, constitucionalidad y primacía del Derecho, y protección de las minorías. Existe obligación de negociar, pero no de consentir necesariamente las condiciones que la parte que desea la secesión quiere imponer a los demás. Debe considerarse, además, que en un país unificado como Canadá existen muchos intereses económicos contraídos entre las diferentes partes que podrían resultar dañados.

En fin, respecto de la existencia de un derecho de autodeterminación fundado en el Derecho internacional, considera que el concepto de «pueblo» al que atribuyen las normas internacionales aquel derecho, es gobernado como parte de un imperio colonial, sometido a subyugación, dominio y explotación de extranjeros. Quizá pudiera incluirse en el concepto a aquellos pueblos a los que se impide ejercer con normalidad sus derechos, incluida la autodeterminación, dentro del Estado del que forman parte. Pero no puede referirse aquel concepto a los pueblos que residen en el territorio de Estados que los gobiernan en régimen de igualdad y sin discriminación, y les reconocen sus derechos esenciales. Quebec no es, en este sentido, un pueblo colonizado; el Derecho internacional no le otorga ningún derecho a la secesión unilateral.

Como consecuencia del equilibrado Dictamen del Tribunal Supremo inmediatamente se aprobaron dos leyes en cierta medida beligerantes y contradictorias. Por parte del Gobierno Federal se aprobó el 13 de diciembre de 1999 un proyecto de ley que sería conocido como Ley de la Claridad (Clarity Act). Lo que pretendía esta Ley es establecer en muy pocos preceptos (la Ley tiene 3 artículos precedidos de un preámbulo) cómo tiene que ser de clara la pregunta que se formule en el referéndum secesionista, cómo tiene que evaluarse la claridad de la pregunta, hasta qué punto se pueden introducir en la pregunta elementos que no permitan expresar con absoluta claridad la voluntad secesionista del pueblo. Por ejemplo, cuando en lugar de pedir una respuesta clara, lo que se solicita es un mandato de negociación. O, cuando además de la pregunta sobre la voluntad independentista se solicita una respuesta sobre cuestiones complementarias distintas, por ejemplo la celebración de acuerdos políticos o económicos con Canadá. Una vez establecida la claridad de la pregunta, el artículo 2.º de la Ley establece una serie de criterios para poder identificar que realmente existe una clara voluntad separatista por parte de la población de una provincia. Y la regulación se remata con el artículo 3.º que tiene dos apartados que se dedican, el primero, a regular con carácter preceptivo la reforma constitucional para que cualquier provincia pueda separarse de Canadá y especificar los límites que debe respetar cualquier negociación impulsada desde el ejecutivo federal. Por ejemplo, está prohibido que los ministros de la Corona hagan una proposición de reforma de la Constitución para afrontar la separación de una provincia de Canadá a menos, dice textualmente, «que el Gobierno de Canadá, haya fijado en las negociaciones previas los aspectos más relevantes a considerar en este proceso de segregación, en particular la delimitación entre los ingresos y los gastos que corresponderían a los nuevos sujetos, cualquier cambio en las fronteras de una provincia, los derechos, intereses y peticiones territoriales de los pueblos aborígenes, y la protección de los derechos de las minorías».

El texto de la Ley de Claridad se aprobó el 15 de marzo de 2000, siendo sancionada por la reina Isabel II, el 29 de junio siguiente.

El contrapunto de la Ley de Claridad fue la presentación por el Gobierno de Quebec de un proyecto de ley relativo al ejercicio de los derechos fundamentales y prerrogativas del pueblo de Quebec y del Estado de Quebec. Parte de que el pueblo quebequés tiene por sí solo derecho a determinar su régimen político y su estatus legal. Es una ley muy hiperbólica en la que se declaran las singularidades históricas y culturales de Quebec, la reafirmación de sus logros colectivos. Los capítulos de la Ley son bastante expresivos del énfasis con que se exponen las ideas. El primero se refiere al pueblo de Quebec. El segundo al Estado de Quebec. El tercero al territorio de Quebec. Cuarto, las naciones aborígenes de Quebec y, en fin, el quinto recoge algunas disposiciones finales. Una de las cosas de las que se ocupa la Ley es de establecer cuándo puede considerarse que un referéndum ha obtenido el apoyo mayoritario de la población. Considera la Ley que la opción vencedora es la que obtiene el 50% de los votos válidos emitidos más uno. Es una contestación a la idea del Preámbulo de la Ley de Claridad, que sigue aquí lo que estableció el Dictamen del Tribunal Supremo, en el sentido de que para una secesión hace falta algo más que una simple mayoría, la que exigiría hacer una evaluación también cualitativa de la voluntad del pueblo.

Los últimos episodios del estado de la cuestión de la reorganización del federalismo canadiense están en el cambio producido tras las elecciones del 23 de enero de 2006 en el que el nuevo Gobierno conservador ha orientado el debate sobre la reorganización del federalismo hacia los que llama sistema federal flexible y federalismo de apertura. Los primeros discursos no concretan mucho en qué puedan consistir estas fórmulas salvo lo que se deduce de debatir y atender las propuestas con la mayor flexibilidad posible.<<

[221] La integración de Quebec en Canadá procede del Tratado de París de 1763, que puso término a la Guerra de los siete años que, entre otras consecuencias, supuso para Francia la pérdida de su imperio americano en favor de Inglaterra. De aquel Tratado (artículo 4) se derivó la regla de tolerar a los habitantes de las posesiones que pasaban al dominio de Su Majestad británica, el mantenimiento de «la libertad de la religión católica». A esta primera permisión de las peculiaridades de Quebec se añadiría, como contrapartida, poco después del Tratado de París, la imposición del Derecho británico en lugar del francés, lo que suponía la pérdida del Derecho privado quebequés. La reclamación de su reintegración sería, a partir de entonces, una constante.

La Ley Constitucional de 1867 creó el Dominion of Canada en el que se unían tres Colonias de la Norteamérica británica. Esta fórmula permitió a Quebec dotarse de un Parlamento propio con poderes legislativos en el ámbito de la cultura, la educación y la mayor parte del Derecho privado. El Dominion siguió siendo una colonia británica, sin embargo.

El reparto del poder político estaba basado en una distribución de competencias establecido sobre una doble lista: la primera se refería a la competencia legislativa exclusiva del Parlamento de Canadá, y la segunda a las Asambleas provinciales. En algunos casos, el régimen de las competencias es concurrente, resolviéndose la concurrencia normativa sobre la base de la prevalencia de la norma federal. El régimen de la concurrencia en el marco de la antigua Constitución canadiense contaba también con una técnica de interés como es el denominado poder declarativo federal, establecido en el artículo 92.10, que permitía a la Federación retener para su competencia todas las obras y empresas que declarara de interés general. También se ha mantenido el poder de disallow o de invalidate del Parlamento británico respecto de leyes del Parlamento canadiense, y del Gobierno federal respecto de las leyes provinciales, entre otros poderes de control del ejercicio de las competencias.

Con ocasión de la aprobación de la Ley de 1982, de Repatriación de la Constitución, Quebec mantuvo una postura contraria. Pese a ello, el Gobierno federal puso en marcha unilateralmente la nueva Constitución. El proyecto de repatriación suponía algunas ventajas pero también, para la provincia francófona, algunos retrocesos: no respetaba su derecho de revisión constitucional, ni tenía en cuenta sus reclamaciones de nuevas competencias; además, algunos derechos que se incorporaban con la Constitución entraban en conflicto con la Charte de la Langue Française, en especial con los derechos lingüísticos en la enseñanza. Estas tensiones condujeron a que el 1 de diciembre de 1981 la Asamblea Nacional de Quebec declaró que sólo aceptaría la Repatriación constitucional si se reconocía la igualdad de los dos pueblos fundadores de Canadá, y, en especial, del carácter de Quebec como una «comunidad nacional distinta, con su lengua, cultura e instituciones». Se reclamaba además el mantenimiento del veto de Quebec en la reforma, o, en otro caso, una compensación financiera federal respecto de las modificaciones que disminuyeran sus poderes o derechos; asimismo, la salvaguarda de los derechos específicos de Quebec.

Las aspiraciones soberanistas del partido quebequés tuvieron un momento álgido con el referéndum que se celebró el 20 de mayo de 1980 y fue rechazado por el 60% de los electores. El primer ministro Trudeau negoció una tercera vía que se mantuviera entre el mantenimiento del statu quo y lo que se dio en denominar un federalismo renovado. Las negociaciones concluyeron con la aprobación de la Constitution Act de 1982. Pero el rechazo de Quebec a la reforma constitucional quería decir sin duda que los problemas fundamentales seguían sin resolver. Se iniciaron negociaciones posteriormente facilitadas por la llegada al poder de un partido progresista conservador en 1984 y por el retorno del Partido Liberal de Quebec al gobierno de esta provincia. El resultado de estas negociaciones fue el Acuerdo del lago Meech consensuado por el primer ministro federal y los diez premiers de las provincias. En este acuerdo había dos aspectos fundamentales. El primero, el reconocimiento de una posición asimétrica de Quebec dentro de Canadá que se materializó en que Quebec se describía como una sociedad diferenciada. Pero, al mismo tiempo que se aceptaba esta singularidad, también se acordó que se reconocieran a las demás provincias aspectos que, en principio, sólo eran singulares de Quebec, en particular se extendió el veto provincial a cualquier propuesta de reforma constitucional. El Acuerdo tenía que ser ratificado en el plazo de tres años y, sin embargo, se llegó a 1990 sin que las provincias de Terranova y Manitoba lo hubieran hecho. Con lo cual, los acuerdos del lago Meech fracasaron. Esta circunstancia dio lugar a que se hicieran nuevas propuestas que el Gobierno federal formularía en un «Comité para la Constitución y las negociaciones constitucionales». Estas propuestas hicieron que volviera a plantearse cuál habría de ser la relación entre Quebec y el resto de Canadá. Hay un largo período de negociaciones que concluye en una serie de compromisos que se firman el 28 de agosto de 1992 en Charlotte Town. El planteamiento de estos acuerdos era básicamente simétrico pero se establecían algunas singularidades para Quebec. No obstante la insatisfacción de algunos partidos sobre todo los independentistas quebequeses se mantuvo, como prueba que volviera a convocarse un nuevo referéndum sobre la independencia de Quebec el 30 de octubre de 1995. Fracasó en esta ocasión por un margen mínimo, el 50,6% votó en contra y el 49,4% a favor. O sea, por 53 000 votos solamente Quebec continuó siendo una provincia de Canadá.

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[222] Subrayo que no están examinadas las consecuencias en caso de bloqueo de la negociación o de inejecución de sus resultados. <<

[223] Informe cit., pág. 128. <<

[224] Vid. infra, además, los problemas adicionales de la falta de uniformidad de la respuesta al referéndum, por las diferentes partes del territorio afectado. <<

[225] Una explicación general del asunto en A. Mangas Martín, «Kosovo y Unión Europea: una secesión planificada», en Revista Española de Derecho Internacional, n.º 63, pág. 211 y sigs. Y M. Medina Ortega, El derecho de secesión en la Unión Europea, Fundación Alfonso Martín Escudero y Marcial Pons, Madrid, 2014, págs. 164 y sigs.<<

[226] En este sentido C. Jiménez Piernas en «Los principios de soberanía e integridad territorial y de autodeterminación de los pueblos en La Opinión Consultiva sobre Kosovo: una oportunidad perdida», Revista Española de Derecho Internacional, n.º 53, 2011, pág. 99 y sigs. En esta revista podrán verse también los asombrados estudios de diversos internacionalistas sobre el contenido de dicha opinión. <<

[227] Una idea sucinta sobre las luchas por la fijación de las fronteras europeas, en M. Medina Ortega, pág. 8 y sigs. y passim. <<

[228] Texas v. White de 1869 está recogida en todos los compendios sobre las principales Sentencias del Tribunal Supremo norteamericano. <<

[229] La sentencia del Tribunal Supremo de Alaska de 20 de enero de 2010 prohibió una iniciativa para la celebración de un referéndum independentista en dicho territorio. <<

[230] F. Luchaire y G. Conac, La Constitution de la République Française, Economica, 1980, pág. 957 y sigs. Un intento teórico de renovar las explicaciones sobre el derecho de secesión es la de A. Buchanan, Secesión. Causas y consecuencias del divorcio político, Barcelona, Ariel, 2013. El texto original es de 1991, pero la edición española se ha hecho pensando en la cuestión catalana. El prólogo para la edición española se titula «¿Tiene Cataluña derecho a la secesión?». El autor distingue las secesiones consensuadas de las que no lo son. Y entre estas últimas trata de configurar un derecho a la secesión basado en dos clases de fundamentos: las teorías del derecho corrector (secesión para salvar graves injusticias, no resueltas por otra vía, por parte del estado al que el territorio pertenece), o teorías del derecho fundamental, que bien aceptan que cada nación, por el hecho de serlo, puede constituir su propio estado, o bien que cualquier grupo, sea o no una nación, ostenta un derecho a la secesión siempre y cuando pueda realizar las funciones básicas exigibles a los gobiernos legítimos, y el estado residual que abandona el independizado (el «estado restante») no quede incapacitado para realizar esas mismas funciones. En verdad el ensayo de Buchanan pone más objeciones que facilidades de la configuración de esa clase de derechos. Cuando maneja las teorías del derecho corrector, aplicadas al caso de Cataluña, destaca cuatro tipo de injusticias que podrían justificar la secesión: a), anexión injusta del territorio de un estado soberano (afirma que esto ocurrió con la anexión de Cataluña «por parte de la España castellana hace tres siglos», pero que remontarse tan atrás en el tiempo «resultaría inaceptable»); b), violaciones a escala de derechos humanos fundamentales, lo que también descarta que ocurra en el caso de Cataluña; c), redistribución discriminatoria continuada y grave; y d), vulneración por parte del estado de las obligaciones del régimen autonómico infraestatal o la negativa continuada a negociar una forma de autonomía intraestatal adecuada. <<

Por razones que no explica, asume que estas dos circunstancias concurren en el caso de Cataluña («a mi juicio —dice en la página 19— un argumento contundente a favor del derecho de Cataluña a la secesión no consensuada puede alegarse sobre la base de que España no ha demostrado buena fe a la hora de responder a las demandas de mayor autonomía intraestatal»).

Por lo demás el libro se extiende sobre lo que denomina «argumentos morales contra la secesión», y se esfuerza, en un número marginal de páginas (205 a 236) en explicar la posible existencia de «un derecho constitucional a la secesión».

[231] Los artículos 1 y 20 de la Ley Fundamental de Bonn establecen:

Artículo 1 [Protección de la dignidad humana, vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales]

(1) La dignidad humana es intangible. Respetarla y protegerla es obligación de todo poder público.

(2) El pueblo alemán, por ello, reconoce los derechos humanos inviolables e inalienables como fundamento de toda comunidad humana, de la paz y de la justicia en el mundo.

(3) Los siguientes derechos fundamentales vinculan a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial como derecho directamente aplicable.

Artículo 20 [Fundamentos del orden estatal, derecho de resistencia]

(1) La República Federal de Alemania es un Estado federal democrático y social.

(2) Todo poder del Estado emana del pueblo. Este poder es ejercido por el pueblo mediante elecciones y votaciones y por intermedio de órganos especiales de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.

(3) El poder legislativo está sometido al orden constitucional; los poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al Derecho.

(4) Contra cualquiera que intente eliminar este orden todos los alemanes tienen el derecho de resistencia cuando no fuere posible otro recurso.

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[232] P. de Vega, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Tecnos, Madrid, 1985, pág. 262. <<

[233] O. Bachoff, Verfassungswidrige Verfassungsnormen?, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, 1951. <<

A. López Basaguren, buen conocedor de los procesos secesionistas canadiense y escocés, ha planteado, en su estudio «Estado democrático y secesión de territorios. Un análisis comparado sobre el tratamiento democrático de las reclamaciones secesionistas», en J. Arregui, L. Castells et al La secesión de España. Bases para un debate desde el País Vasco, Madrid, Tecnos, 2014, el supuesto envejecimiento del principio de indivisibilidad del estado (que se había aplicado de un modo rígido y sin alternativas en las democracias liberales, y que se manifiesta en las cláusulas de intangibilidad de la república o de unidad del Estado que aparecen en la mayor parte de las constituciones vigentes), frente al que se estaría desarrollando un nuevo paradigma, basado en el principio democrático, de acuerdo con el cual la voluntad secesionista de un territorio que cumpliera unas determinadas condiciones históricas y culturales, tendría que ser atendida necesariamente, en el marco de un proceso que, por un lado, constatase en un referéndum la voluntad efectiva de secesión y, en un segundo plano, condujese a una negociación para la reforma de la constitución. La configuración técnico constitucional de este paradigma estaría en el Reference del Tribunal Supremo canadiense sobre la secesión de Quebec, pronunciado el 20 de agosto de 1998. Al contenido de esta resolución me refiero en otras notas de este capítulo, y formulo en el texto un comentario sobre sus habilidades y limitaciones.

[234] P. de Vega, La reforma constitucional… cit., pág. 248. <<

[235] P. de Vega, op. cit., pág. 254. <<

El documento del Consell Assesor per a la Transició Nacional titulado Internacionalització de la consulta i del procés d’autodeterminació de Catalunya, que constituye el número 4 de los informes de dicho Consell, emitido en Barcelona el 20 de diciembre de 2013, contiene el argumentario de la internacionalización. Utiliza directamente conceptos de A. Buchanan (supra nota 230) al remitirse a la defensa del derecho de secesión como remedio de una situación injusta (remedial rigth only theory of secession) aunque no cita a dicho autor. El argumentario para la internacionalización que reúne el informe se refiere al contenido de la injusticia: la autonomía ofrecida por el Estado español está por debajo de las aspiraciones catalanas; el carácter de minoría nacional permanente de Cataluña hace imposible incrementar esa autonomía; la autonomía actual «no está garantizada»; «el Estado central incumple sistemáticamente los acuerdos de concesión de autonomía»; la falta de garantías se refleja en la «discriminación fiscal y cultural» (págs. 8 y 9). Respecto del fundamentos internacional del derecho de sucesión usa la Opinión Consultiva de la TIJ sobre Kosovo (28 de junio de 2010). El informe desarrolla las aplicaciones a Cataluña del derecho de autodeterminación, considerando la inexistencia de cualquier salida de acuerdo con el derecho constitucional interno.

[236] La cita es de Kymlica. Vid. supra nota 211 sobre los derechos de las minorías. <<

[237] Muy especialmente sobre si cabe un derecho a la secesión, limitándose a la validez de la declaración unilateral de Kosovo. El texto en español del dictamen de la CIJ, en el documento de la Asamblea General A/64/881. <<

[238] A. Mangas Martín, «Cataluña: ¿no habrá independencia?», El Cronista 42, febrero de 2014, pág. 56. <<

[239] Especialmente el número 4, titulado «Internacionalització de la consulta i del procès d’autodeterminació de Catalunya», publicado el 20 de diciembre de 2013, y el número 6 titulado «Les vies d’integració de Catalunya a la Unió Europea» de 14 de abril de 2014. <<

[240] El Informe n.º 6 del Consell Assessor per a la Transició Nacional titulado Les vies d’integració de Catalunya a la Unió Europea (Barcelona, 14 de abril de 2014), parte de la premisa de que falta una regulación expresa en derecho europeo y en derecho internacional de un supuesto como el de la integración en la Unión Europea de un futuro estado catalán independiente, pero confía en que la flexibilidad y pragmatismo del derecho de la Unión permitirán bien la continuidad de Cataluña como Estado de la Unión, bien organizar, sin apenas solución de continuidad, una adhesión ad hoc, o desarrollar el procedimiento de adhesión ordinaria. En todo caso, también reflexiona sobre las alternativas de no permanencia o de no integración rápida, fijando las soluciones que podrían seguirse. <<

[241] El Informe n.º 3 del Consell Assessor per a la Transició Nacional titulado Les relacions de cooperació entre Catalunya i l’Estat espanyol (Barcelona, 20 de diciembre de 2013), estudia las fórmulas de cooperación generales y específicas entre una Cataluña independiente y el Estado español. Las propuestas de cooperación general parten de considerar que, aunque es la primera vez en la historia contemporánea de España y de Cataluña que se plantea tan abiertamente y con tanto respaldo popular, un proceso de transición política de naturaleza secesionista, son continuas las propuestas a lo largo de la historia, formuladas por políticos e intelectuales, de organizar las relaciones entre ambas naciones en términos de colaboración y amistad. Así debe seguir en el futuro.

Las fórmulas generales de cooperación podrían consistir en la creación de un «Consejo Ibérico», del que formarían parte los «cuatro estados de la península: España, Portugal, Cataluña y Andorra» (pág. 15), o bien un segundo modelo basado en el ejemplo que ofrece el Benelux (aunque sin perder de vista el reciente The British-Irish Council), consistente en crear un «Consejo catalano-español».

La cooperación finalista se sugiere que podría abarcar entre otras, las siguientes materias: competiciones deportivas, recepción de emisiones de radio y televisión, organizaciones socioeconómicas (patronales, sindicatos, cámaras de comercio…).

También se argumenta sobre una posible cooperación regional en el «Arco Mediterráneo».

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[242] Vid. nota 197. <<

[243] J. Vicens Vives, Noticia de Cataluña cit. pág. 132. <<

[244] Entre la doctrina, los estudios que abren camino a la opción federal y, desde Cataluña, al federalismo asimétrico han proliferado en los últimos años. Vid. Enric Fossas y Ferran Requejo (eds.), Asimetría federal y Estado plurinacional. El debate sobre la acomodación de la diversidad en Canadá, Bélgica y España, Trotta, 1999; E. Fossas y J.Woehrling, «El referéndum sobre la soberanía de Quebec y el futuro constitucional de Canadá: federalismo, asimetría, soberanía», Revista Vasca de Administración Pública, n.º 48, 1997; Alain G. Gagnon, Quebec y el federalismo canadiense, Consejo Superior de Investigaciones Científicas, Madrid, 1998; Alain G. Gagnon (dir.), El federalisme canadenc contemporani. Fonaments, tradicions i institucions, Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2007. Caminal, M., Requejo, F. (eds.), Federalisme i plurinacionalitat. Teoria i anàlisi de casos, Generalitat de Catalunya, Departament d’Interior, Relacions Institucionals i Participació, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2009. Elazar, D. J., Anàlisi del federalisme i altres textos. Estudio introductorio de Ronald L. Watts, Generalitat de Catalunya, Departament d’Interior, Relacions Institucionals i Participació, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2011. Ortega Terol, J. M., El desmembramiento de Estados en la Europa de fin de siglo, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999. Watts, R. L., Sistemas federales comparados, Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2006.Wheare, K. C., Govern federal. Estudio introductorio de Michael Burgess, Generalitat de Catalunya, Departament d’Interior, Relacions Institucionals i Participació, Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona, 2008. <<

Los últimos, por ahora, de los estudios son el de E. Aja Estado autonómico y reforma federal (Alianza Editorial, 2014), que recoge estudios anteriores y desarrolla de nuevo toda la reforma constitucional que precisaría la orientación federal del modelo autonómico; y el coordinado por Juan José Solozábal, La reforma federal. España y sus siete espejos, Biblioteca Nueva, Madrid, 2014. Tras un estudio preliminar («Una propuesta de cambio federal») del editor, el libro propone dirigir la mirada, para tomar ejemplo, a Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Austria, Canadá, Suiza y la Unión Europea.

[245] Vid. por todos J. Tornos Mas, «El problema catalán: una solución razonable» en El Cronista, n.º 42, febrero de 2014. Y E. Aja Estado autonómico y reforma federal, Alianza Editorial, Madrid 2014; especialmente pág. 324 y sigs. y passim. <<

En relación con la posibilidad de una reforma federal, el Informe del Consell Assesor per a la Transició Nacional titulado «Internacionalització de la consulta i del procés d’autodeterminació de Catalunya», n.º 4 de los informes de dicho Consell, emitido en Barcelona el 20 de diciembre de 2013, dice lo siguiente: «Una reforma federal, que extendiese el autogobierno de manera idéntica a todos los territorios: (i), no es factible porque no existe demanda entre el electorado español para hacerlo (las encuestas actuales muestran, al contrario, un desafecto creciente contra el sistema autonómico actual); y (ii) no garantiza la autonomía de Cataluña porque esta continuaría teniendo un Estatuto minoritario…».

[246] Remito a S. Muñoz Machado, Informe sobre España, cit., in totum. <<

[247] Sobre esta conveniencia se pronunció el Consejo de Estado en su informe de 2006 sobre la reforma de la Constitución, ya citado. <<

[248] Remito a S. Muñoz Machado, «Crisis y reconstitución de la estructura territorial del Estado», junto con J. Varela Suanzes-Carpegna, La organización territorial del Estado en España. Del fracaso de la I República a la crisis del Estado autonómico (1873-2013), Fundación Coloquio Jurídico Europeo, Madrid, 2014. <<

[249] Para la relación competencias legislativas y de ejecución, remito a S. Muñoz Machado, Tratado de Derecho Administrativo, cit., vol. III. <<

[250] Ibidem. <<

[251] Por todos, J. Tornos Mas, «El problema catalán…» cit. <<

[252] Por todos, E. Aja, Estado autonómico y reforma federal, cit., pág. 287 y sigs. <<

[253] Una contribución a la polémica sobre las balanzas fiscales, en A. de la Fuente, «Balanzas fiscales: una breve introducción», en El Cronista… n.º 42, febrero 2014, pág. 78 y sigs. El planteamiento federal está desarrollado en el documento de la Fundación Rafael Campalans, «Por una reforma constitucional federal». Número 164 de los Papers de la Fundació, Barcelona, mayo 2013. <<

[254] Remito a lo expresado en el capítulo último de S. Muñoz Machado, Informe sobre España, cit. <<

[255] Estudié tempranamente estas cuestiones en mis libros El ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea y la Constitución española, Civitas, Madrid, 1980, El Estado, el Derecho interno y la Comunidad Europea, Civitas, Madrid, 1985, y La Unión Europea y las mutaciones del Estado, Alianza Editorial, Madrid, 1994. Las consideraciones que allí formulé, que han sido confirmadas por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, están ahora puestas al día, con mención de dicha jurisprudencia, en mi Tratado de Derecho Administrativo, cit., vols. II y III. <<

[256] Informe sobre España, cit., in totum. <<

[257] Dos estudios del autor sobre aplicaciones diversas de la disposición adicional primera son «La Disposición Adicional Primera de la Constitución», en Derecho Público Foral de Navarra. El amejoramiento del Fuero, Gobierno de Navarra. Departamento de Presidencia, Civitas, 1991 (pág. 223), y «Crítica de la exclusión de las normas fiscales de los Territorios Históricos vascos del control jurisdiccional contencioso-administrativo», en el libro El blindaje de las Normas Forales Fiscales, J. M. Criado Gámez (dir.), Iustel, Gobierno de La Rioja, Madrid, 2011. <<

[258] Entre los inmediatamente posteriores, especialmente simétrico es el Estatuto de Andalucía de 19 de marzo de 2007. <<

[259] Entre otros, véase A. Calonge Vázquez, «El derecho de secesión en Canadá: una regulación jurídica completa y un problema político sin resolver» Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 25, 2013, págs. 107 y sigs. J. Crawford, The Creation of States in international Law, 2.ª ed, Clarendon Press, Oxford, 2006. J. Dahlitz (ed.), Secession and International Law: Conflict Avoidance, Regional Appraisals, TMC, Asser Press, La Haya, 2003. M. Moore (ed.), National Self-Determination and Secession, Oxford University Press, 1998. W. J. Newman, The Quebec Secession Reference: The Rules of Law and the Position of the Attorney General of Canada, New York University Press, Toronto, 1999. E. Linde Paniagua, «La secesión de territorios en la Unión Europea» en Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 25, julio-diciembre 2013, pág. 13 y sigs. <<

[260] Vid. el capítulo anterior y notas 220 y 221. <<

[261] Estudio los límites con que pueden recogerse actualmente algunos derechos históricos en mi Tratado de Derecho Administrativo…, cit., vol. III. <<

[262] Vid. mi Tratado…, cit., vol. II, sobre los límites al Derecho comunitario derivados de los principios constitucionales. <<

[263] Vid. los antecedentes de la Lothian question en nota 183. <<