¿Cómo entender que la consolidación de la España autonómica no haya podido aquietar, sino todo lo contrario, la vieja cuestión territorial? Esta obra trata de dar una respuesta cabal a tal pregunta, para lo que analiza las claves del proceso descentralizador, las que permiten explicar la agonía de los insatisfechos con sus indiscutibles resultados y las que laten en el fondo de un debate territorial que parece interminable.

«Leer este libro del profesor Blanco Valdés, informado histórica y jurídicamente, es un alivio de cordura ante el tsunami irracional que amenaza con anegarnos próximamente, si las demandas nacionalistas más radicales terminan abriéndose paso de un modo u otro contra nuestro pacto constitucional. Deben leerlo los políticos, pero sobre todo los ciudadanos: para que conozcan mejor la cartografía del mar proceloso por el que quieren hacerles navegar. Y para que recuerden que, a fin de cuentas, el barco lo mandan ellos en su conjunto y no contramaestres accidentales apoyados por avispadas e insolidarias minorías». (Fernando Savater).

Roberto L. Blanco Valdés

Nacionalidades históricas y regiones sin historia

Prólogo de Fernando Savater

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Titivillus 30.08.18

Título original: Nacionalidades históricas y regiones sin historia

Roberto L. Blanco Valdés, 2005

Editor digital: Titivillus

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Para Marga, Carmen y Clara, todas mis razones.

«Los intelectuales nacionalistas rebosaban de ardor vehemente y generoso por sus compatriotas. Cuando seguían sus costumbres populares y trepaban por las colinas componiendo poemas en los claros del bosque ni siquiera podían imaginar que llegaría un día en que se convertirían en grandes burócratas, embajadores y ministros».

ERNEST GELLNER, Naciones y nacionalismo, 1983.

PRÓLOGO

Hace muchos años, un periodista español le aplicó a Borges ese instrumento de tortura llamado «cuestionario Proust», una de cuyas preguntas dice: «¿cuál es su personaje histórico favorito?». Suave y oblicuo, Borges comenzó por responder: «Bueno, todos somos históricos, ¿no?». Y después concluyó: «Si hay que señalar a alguien… ¡don Quijote!». Siempre he tenido este breve diálogo por una lección admirable. Primero, porque descarta la pretensión de jerarquizar en serio a los humanos en históricos y sin historia. Todos tenemos suficiente pasado como para haber llegado hasta el presente y ya sabemos que sólo los muy crédulos aceptan que cada semana se celebre «la boda del siglo» o efemérides semejantes. Segundo, porque puestos a distinguir a alguien realmente histórico lo mejor es fijarse en un personaje de la literatura o la leyenda. Son los anhelos de la imaginación creadora los que expiden certificados de historicidad más respetables; en cambio, los sueños de la razón (por no hablar de los del afán de poder) sólo consagran monstruos.

Los políticos que hoy enredan en España tratando de descuartizar el país en nacionalidades (o «comunidades nacionales») históricas y regiones sin historia deberían aplicarse el cuento borgiano. Por mucho que nos lo juren quienes aseguran que vivimos una segunda Edad Media, no creo que sea factible en el siglo XXI el regreso fructuoso al feudalismo ni a los reinos de taifas. Tal fragmentación ya sabemos que traerá multiplicación de puestos y prebendas para los burócratas locales, pero no beneficiará a nadie más. En nuestro país, quienes más hablan de «pluralidad» no sueñan más que con singularizarse. Es decir, obtener privilegios: etimológicamente «leyes privadas» que los distingan y encumbren, o sea que los separen hacia arriba. Ambicionan con privatizar áreas y competencias del Estado de Derecho, que es de todos. No hay propósito más reaccionario ni más inútil, porque a estas alturas de la modernidad democrática ninguna fracción de nuestra auténtica comunidad nacional ni puede ni debe consentir en ser considerada institucionalmente como meramente «el resto de España». ¿Hay mayor ridiculez que oír calificar una y otra vez como «rancia» cualquier mención a la imprescindible unidad legal del Estado de Derecho, mientras que pasan por modernos y aún por «progresistas» los que legitiman sus aspiraciones con referencias prehistóricas o se apoyan en unos «derechos históricos» a los que ningún decurso histórico logra por lo visto afectar?

Por supuesto, no hay nada de intrínsecamente perverso en la propuesta de reformar los estatutos de autonomía de nuestro país: pero resulta poco convincente intentar hacer creer que tales modificaciones responden a un clamor popular en las diversas regiones. Nada le preocupa con menor urgencia al ciudadano no nacionalista que los límites de la autonomía de la que goza en su pueblo: de hecho, sólo le interesan en la medida que ampliarlos pueda servirle para contrarrestar los privilegios a los que aspiran las autonomías gobernadas por nacionalistas en el conjunto del Estado. La reforma de estatutos está pensada para dar gusto a los nacionalistas, es decir, a quienes por definición no puede contentar porque su ideología consiste en buscar eximirse de lo común mientras que la tarea del Estado —de cualquier Estado de Derecho— es legislar para todos. Los nacionalistas periféricos españoles (con la posible excepción de una estrecha lunatic fringe en el País Vasco y aún menor en Cataluña) no quieren realmente la independencia, aunque vivan de suspirar por ella en la cordialidad etílica que sigue a bodas y bautizos. A lo que aspiran es a lograr acorazar su caciquismo contra cualquier ingerencia del Estado: en lo nuestro mandamos nosotros, pero tenemos derecho a que nos ayude el gobierno frente a la hostilidad externa o la simple competencia, si fuera necesario. Quieren todas las capacidades decisorias pero sin la obligación de dar cuenta al conjunto del país de cómo las administran. Por supuesto, se presenta como dogma de fe que ampliar cada autonomía es siempre un «progreso» respecto a dejarla como está, no digamos respecto a que ceda algún rubro mal ejercido (o que se haya revelado contrario a la armonía conjunta) al Estado que se lo concedió. ¡Ah, pero es que el Estado no puede conceder nada a ninguna autonomía! ¡Sólo puede limitarse a reconocerle sus derechos innatos!

Leer este libro del profesor Blanco Valdés, informado histórica y jurídicamente, es un alivio de cordura ante el tsunami irracional que amenaza con anegarnos próximamente, si las demandas nacionalistas más radicales terminan abriéndose paso de un modo u otro contra nuestro pacto constitucional. Deben leerlo los políticos, pero sobre todo los ciudadanos: para que conozcan mejor la cartografía del mar proceloso por el que quieren hacerles navegar. Y para que recuerden que, a fin de cuentas, el barco lo mandan ellos en su conjunto y no contramaestres accidentales apoyados por avispadas e insolidarias minorías…

FERNANDO SAVATER

PRESENTACIÓN

Este libro trata de una perplejidad. Sí, de una perplejidad compartida, creo, por millones de ciudadanos en España: la que a todos nos provoca el comprobar que cuanto más se ha descentralizado nuestro Estado, más insatisfechos —y más intransigentes— se han mostrado aquellos que han terminado por ser los beneficiarios principales de esa descentralización: los nacionalismos periféricos. Es cierto, claro, que tal perplejidad, y la sorpresa que suele llevar aparejada, han sido indispensables para que comenzáramos a percibir que algo extraño debía haber en esa voracidad perentoria e insaciable. Era Ortega, me parece, quien escribía que sorprenderse y extrañarse es una forma de comenzar a comprender. Y a ello, a comprender, quieren contribuir las páginas que siguen.

A comprender, en primer lugar, el complejo proceso histórico que nos llevó a transformar, en tiempo récord, aquella costrosa España autoritaria y centralista del franquismo en esta acogedora España federal y democrática. A comprender, también, algunas de las causas que permiten explicar que ¡ni con esas!, es decir, que ni siquiera esa transformación impresionante haya servido para colmar las aspiraciones de quienes han convertido el no sentirse nunca satisfechos en un seguro de vida política con el que tratar de mantenerse indefinidamente en el poder. Y a comprender, en fin, los contenidos de un debate —el de la reforma del modelo territorial definido por la Constitución y los Estatutos aprobados en desarrollo de la misma— en el que las apariencias, como en tantas ocasiones, suelen engañar.

De hecho, casi nada de lo que acontece en el escenario de la discusión territorial con la que se entretiene de norte a sur y de este a oeste una buena parte de la clase política española puede entenderse sin tener presente lo que se juega detrás, en la zona semioscura donde están situadas las tramoyas: y es que bajo la reivindicación de una España plurinacional lo que late casi siempre es el intento, fingido o no, de crear un país que existe únicamente en la imaginación —o en los delirios— de unas minorías que sólo ven la pluralidad más allá de las fronteras de sus respectivos territorios. Unos territorios esos que, supuestamente, deberían renacionalizarse, por lo tanto, con los ojos puestos en su historia. Escribía George Eliot en su novela El molino junto al Floss que «las mujeres más felices, como las naciones más felices, no tienen historia». En verdad, y dado que historia, por definición, tenemos todos, lo que Eliot quería afirmar probablemente era que los más felices son aquellos que no han tenido que cargar con la pesada losa de su historia. La de España, buena y mala, ha convertido a este país en lo que es hoy: una sociedad donde todo está mezclado, aunque algunos vivan todavía dominados por esa obsesión clasificatoria típica de los burócratas más lerdos. Nadie lo ha dicho mejor que Felix Ovejero, colega de la Universidad de Barcelona: «Todos [en España] somos mestizos de pura cepa».

Esa idea la aprendí un día de Fernando Savater, cuyas enseñanzas y cuyo ejemplo de coraje y de civismo han contribuido decisivamente a que este país haya descubierto lo que hoy asume ya una amplía mayoría: que el nacionalismo es en la actualidad uno de los peores enemigos que tiene «la idea ilustrada de una ciudadanía basada en los derechos que se comparten y no en la similitud étnica». Por eso, el que, contra su costumbre, Fernando Savater haya accedido a prologar la obra que presento constituye para mí un gran honor, que deseo agradecerle aquí públicamente.

Por lo demás, este libro debe mucho, como los últimos que lo han precedido, a la espléndida labor de una editora ejemplar, Belén Urrutia, quien ha trabajado en él como si el libro fuera suyo. En realidad, lo es, en gran medida.

ROBERTO L. BLANCO VALDÉS

Brandía, 14 de marzo de 2005

INTRODUCCIÓN

MARCHAR HACIA DELANTE MIRANDO HACIA ATRÁS

«Pero la mujer de Lot, volviéndose a mirar hacia atrás, quedó convertida en estatua de sal».

Génesis, 19, 26

Cualquiera que, habiendo abandonado España mediados los setenta, hubiera retornado a ella seis o siete años después podría haber exclamado lo mismo que en su día proclamó el gran político y publicista Emmanuel Sieyès, cuando, tras el triunfo de la Revolución francesa, entró, en 1792, en el salón donde se reunía en París la Convención: que se creía transportado por un poder mágico a un país desconocido. El país de las maravillas, por ejemplo. Una especie peculiar de país de las maravillas aquella nueva España de los años ochenta y dos y ochenta y tres, en la que los prodigios no consistían, en verdad, ni en la presencia de la Reina de Corazones, el Conejo Blanco o el Gato de Cheshire, sino en la espectacular transformación que el país había experimentado en algo más de media década, tan radical y extraordinaria que si Francisco Franco hubiera podido levantarse de su tumba habría tenido la oportunidad de comprobar, estupefacto, la total ineficacia de los nudos con los que creía haberlo dejado todo «atado y bien atado».

Por una combinación de fortuna (en el sentido que otorgaba Maquiavelo a la fortuna), sentido común, miedo, generosidad y buenísima memoria del pasado[1], los españoles y un grupo de dirigentes en su conjunto irrepetible habíamos conseguido transformar en tiempo récord una larga dictadura militar en un Estado democrático, que comenzaba a poder equipararse a los otros de su entorno. Pero no era la de la democracia, con ser fundamental, la más sorprendente de las diversas maravillas que se habían producido en el breve período que media entre, digamos, el 29 diciembre de 1978 y el 2 de marzo de 1983, fechas en las que, respectivamente, se publican en el Boletín Oficial del Estado la Constitución y el Estatuto de Autonomía castellano-leonés, el último de los 17 aprobados en España. En esos cuatro años (¡tan sólo cuatro!) un viejo y anquilosado Estado centralista —uno de los más centralizados en la Europa del momento— había comenzado a andar con pie firme y extraordinaria decisión el camino que, pasado el tiempo, acabaría conduciendo a un Estado democrático de naturaleza federal, que tiene como una de sus señas de identidad más esenciales la del respeto a la pluralidad política, social y cultural de los españoles y sus tierras.

El que ese federalismo fuese a conformarse, al fin, como un federalismo del revés, en el que la diversidad territorial no constituía el punto de partida para llegar a la unidad, sino en el que, muy por el contrario, la unidad construida de forma autoritaria marcaba la línea de salida hacia el reconocimiento jurídico y político de la pluralidad de centros de poder, hacía del español un experimento sin duda peculiar, pero lejos de quitarle un ápice de mérito, lo situaba en el contexto de su genuina complejidad y confusión. Y es que si cuando comienza la transición política española había habido ya experiencias en Europa que permitían sacar conclusiones relevantes respecto a cómo podía erigirse un Estado democrático a partir de las ruinas de uno autoritario, casi nada se sabía, sin embargo, sobre la mejor forma de afrontar el proceso de descentralización de un Estado que heredaba una estructura centralizada a cal y canto. Ése fue, sin ir más lejos, el impresionante desafío que los españoles hubimos de encarar en los años de elaboración de la Constitución, y en el éxito relativo de ese empeño reside la referida maravilla, que, si hemos de ser sinceros por completo, sigue sorprendiendo mucho más fuera de España de lo que sorprendió en el pasado y sorprende todavía a los millones de ciudadanos españoles que protagonizamos de un modo u otro ese dificilísimo proceso.

Millones de españoles, que contemplamos ahora, con un pasmo casi general, un hecho extraordinario: que cuanto más se ha ido descentralizando este país, más se ha ido incrementando en él la presión centrífuga con la que hemos venido viéndonos obligados a vivir. Asistimos así, entre el aburrimiento de unos y el hartazgo de los otros, a un fenómeno inaudito: al imparable desarrollo de un agrio y muchas veces crispado debate identitario en un Estado que reconoce y ampara como pocos en el mundo la autonomía regional. Tal es hoy, quizá, nuestra más sustancial singularidad territorial: España no sólo se ha convertido en una de las escasas democracias occidentales que han construido un Estado federal marchando de la unidad a la pluralidad, sino también en uno de esos raros países en los que tal estructura federal, lejos de haber sido capaz de acallar la preexistente reivindicación identitaria, la ha impulsado, dándole un vuelo y unas pretensiones que sencillamente no tenía cuando el proceso descentralizador se inició hace dos décadas y media. Muchos españoles estamos sorprendidos, con sobradísimos motivos, de que la autonomía federal no haya servido para satisfacer las reivindicaciones de algunos partidos nacionalistas y de ciertos gobiernos autonómicos, sino para fortalecer su posición y acrecentar sus exigencias. Sorprendidos, sí, pese al hecho de que la inmensa mayoría seamos conscientes de la razón última que explica esta curiosa singularidad territorial. Podremos expresarlo con más o menos precisión (que esa es otra historia), pero casi todos sabemos en España que resulta imposible entender —y explicar, en consecuencia— lo que ha acontecido en nuestro país desde el inicio del proceso descentralizador sin tener en cuenta que la progresiva construcción del Estado de las autonomías se ha visto trenzada constantemente con el desarrollo político del denominado problema nacional, fórmula bajo la que se presentan en realidad dos contenciosos de dimensión histórica bastante diferente: el generado por el nacionalismo vasco y el creado por el nacionalismo catalán.

De hecho, y como más adelante se verá, fue la conciencia sobre la necesidad de resolver ese problema, es decir, los dos contenciosos históricos citados —conciencia, debe subrayarse, compartida por la mayoría de los grupos políticos presentes en las Cortes constituyentes españolas—, la que en su día generó el impulso social e institucional indispensable para atreverse a acometer, pese a las dificultades evidentes del empeño, un proceso descentralizador que, aun estando, a la sazón, lleno de incógnitas, formaba parte de lo que en la España de entonces se entendían mínimos políticos para asentar la democracia. En esa estrecha vinculación entre descentralización y democracia se ha insistido lo bastante como para que no sea ahora necesario decir al respecto nada más. Mucho menos énfasis se ha puesto, sin embargo, en destacar que el proceso descentralizador resultó ser también desde el principio, sobre todo en ciertos territorios, un proceso renacionalizador (de lo propio), o, contemplado desde otra óptica —la opuesta—, un proceso desnacionalizador (de lo común). Porque lo que ocurrió, al fin, en realidad, es que la construcción de la llamada España de las autonomías iba a acabar desarrollándose en plena coincidencia con la expansión irrefrenable de lo que, hablando con propiedad, podría llamarse sin exageración la obsesión ruritana de nuestros nacionalismos periféricos. Lo que exige, antes de seguir, que hagamos ahora un alto en el camino: en concreto, en Ruritania.

Megalomania y Ruritania

En 1894 el novelista inglés Anthony Hope publicó una maravillosa novela de aventuras, El prisionero de Zenda, que narra la historia de un personaje singular, Rudolf Rassemdyll, cuyo extraordinario parecido físico con el imaginario Rudolf III, rey de la también imaginaria Ruritania, envolverá a Rassemdyll en mil y una peripecias románticas, divertidas o dramáticas. Nacía así para el mundo literario Ruritania, reino sólo de papel, de cuyo nombre se serviría muchos años después Ernest Gellner, autor de uno de los mejores libros sobre la cuestión nacional que se han escrito hasta la fecha, Naciones y nacionalismo[2], para intentar ejemplificar «el guión característico de la evolución de un nacionalismo».

Es cierto que el guión que Gellner desarrolla con gran habilidad —el de la lucha del pueblo ruritano por hacerse independiente del imperio al que Ruritania pertenece (Megalomania)— resulta inexportable, en su exacta caracterización, a cualquiera de los territorios españoles, y de modo muy especial al País Vasco y Cataluña, en los que tantos se han visto forzados a convivir de peor o mejor gana (entusiasmados, resignados, escépticos o atemorizados) con la obsesión ruritana antes citada. Pero lo es también que ese guión demuestra, al igual que la evolución de los procesos renacionalizadores —y desnacionalizadores— vividos en España, una de las tesis de partida de Ernest Gellner: la de que «las naciones, al igual que los Estados, son una contingencia y no una necesidad universal». Frente a ello, subraya el propio Gellner, el nacionalismo sostiene justamente lo contrario: que nación y Estado están hechos el uno para el otro, y que el uno sin el otro «son algo incompleto y trágico». Por eso, y pese a que «ningún rasgo transmitido genéticamente o arraigada costumbre religiosa diferenciaba a un ruritano instruido de un megalomano instruido», los nacionalistas ruritanos aspiraron, sin discusión, a tener su propio Estado. No importaba, a tal efecto, que únicamente los campesinos ruritanos hablasen el lenguaje ruritano, o «mejor dicho, los dialectos que podía decirse que lo componían [un conjunto de dialectos relacionados entre sí y más o menos mutuamente inteligibles]»; ni tampoco que la aristocracia y la burocracia utilizasen el lenguaje de la corte megalomana; no importaba que la mayoría de los campesinos ruritanos fuesen «miembros de una iglesia cuya liturgia provenía, a su vez, de otro tronco lingüístico»; ni tampoco que «los pequeños comerciantes de los pueblos que abastecían la campiña ruritana [proviniesen] de otro grupo étnico diferente, [tuviesen] otra religión, y el campesinado ruritano los [odiase] profundamente»; no importaba, en fin, que «un cuidadoso análisis de las canciones populares tan esmeradamente recopiladas en el siglo XIX […] apenas [revelase] descontento serio alguno del campesinado respecto a su situación cultural o lingüística, aunque lo apesadumbraran otros asuntos más materiales»; ni tampoco el hecho de que, muy por el contrario, «la conciencia del pluralismo lingüístico [existente] en las letras de las canciones fuera irónica, jocosa y risueña, y en parte consistiese en retruécanos bilingües, a veces de dudoso gusto».

No, nos cuenta Gellner, con una precisión no exenta de finísima ironía: nada de eso importaba a «los despertadores de conciencia ruritanos», quienes a partir de unas condiciones económicas y sociales desfavorables para sus paisanos en un momento dado —condiciones coyunturalmente favorables, por lo tanto, para la causa ruritana— fueron teniendo «una audiencia cada vez más numerosa». Los participantes en el movimiento por la independencia poseían, así, «las motivaciones y los sentimientos que tan bien [expresaría] la literatura de la resurrección nacional: a todos ellos les dolía la miseria y el abandono en que se hallaban sus valles natales […], la discriminación a que sus compatriotas estaban sometidos y la alienación de la cultura nativa a la que estaban condenados en los arrabales de las ciudades industriales». Los nacionalistas, subraya Gellner, «clamaron contra estos males y muchos de sus paisanos les escucharon».

Pero ni la existencia de una coyuntura propicia para la lucha ruritana, ni la persistencia de condiciones de naturaleza estructural (el atraso social, el dominio económico y la subordinación cultural) favorables para el progreso de la causa nacionalista iban a ser suficientes por sí mismas para entender el logro de su victoria final. En efecto, aquélla sólo fue posible, a fin de cuentas, cuando numerosos «muchachos ruritanos destinados a seguir la carrera eclesiástica y educados tanto en el lenguaje de la Corte como en el litúrgico, se vieron influenciados por las nuevas ideas liberales durante su instrucción secundaria, optaron por una enseñanza seglar en la universidad y acabaron siendo periodistas, maestros y profesores, en vez de sacerdotes». Alentados, además, por «algunos etnógrafos, musicólogos e historiadores extranjeros, no ruritanos, que habían acudido a estudiar a Ruritania» y que apoyaron su lucha, «los intelectuales nacionalistas [rebosantes] de ardor vehemente y generoso por sus compatriotas» acabarían jugando, finalmente, un decisivo papel en la entrada en la tierra prometida, pues «los campesinos y trabajadores a los que llegaron adquirieron una rabiosa conciencia de su condición». A partir de aquí, concluye Gellner, «la forma en que Ruritania consiguió su independencia cuando la situación política internacional lo propició es ya parte de la historia, y no es este el lugar para repetirla».

Del resumen del guión a través del que Gellner reconstruye —o, mejor, procede a recrear— el proceso imaginario mediante el cual un movimiento nacionalista puede conducir a la independencia nacional, faltan algunos otros elementos, que el lector español sabrá también identificar sin mayor dificultad entre las cosas que pasan a diario (o podrían acabar pasando) a nuestro alrededor: como la historia de la gloriosa «resistencia guerrillera dirigida por el famoso bandido generoso ruritano K, cuyas hazañas, se dice, aún están vivas en la memoria popular local, sin contar varias novelas y dos películas, una de ellas producida por el artista nacional Z, bajo los más altos auspicios» poco después de la proclamación de la independencia… glorioso bandido que fue, sin embargo, en la realidad (imaginada) de los hechos históricos, capturado por sus propios compatriotas y condenado a muerte por un tribunal presidido por otro compatriota. O como la constatación del hecho cierto de que, dada la relativa escasez de intelectuales ruritanos, «los más cualificados obtuvieron en la Ruritania independiente colocaciones mucho mejores que las que la mayoría de ellos hubieran podido esperar en la gran Megalomania, donde tenían que competir con grupos étnicos educativamente más desarrollados».

Mas no son —repito—, sin embargo, los aspectos concretos de la historia ruritana los que ahora me interesan, sino la clarividente generalización que, partiendo de ella, realiza Gellner de la mitogénesis capaz de explicar la apertura de los procesos históricos de renacionalización política en los que se basa de modo inexcusable cualquier estrategia nacionalista digna de tal nombre. Procesos que, como el que sirve a la imaginada Ruritania para ganar su independencia nacional, exigen sin excepción que la vida política de las unidades territoriales de que se trate en cada caso se desarrolle mirando constantemente hacia el pasado como única forma de hacer frente a los desafíos del futuro. Un pasado y un futuro que se funden, así, de modo inextricable, porque la recuperación del pasado perdido, de esa inventada arcadia feliz que constituiría una nación pura y homogénea, es el gran programa de un mañana que se concibe más como reconstrucción que como construcción, más como un ajuste de cuentas con la historia que como la apertura de un crédito a largo plazo con el porvenir: es ese «regreso incontenible de lo originario», o mejor, ese «regreso colectivo hacia lo originario», del que agudamente ha hablado Fernando Savater[3]. La gran idea fuerza que late en el fondo de los citados procesos renacionalizadores no es otra, por tanto, que la de la recuperación de una (real o supuesta) identidad (real o supuestamente) perdida. Una identidad que debería jugar —de ahí su extraordinaria e insustituible utilidad— como un factor esencial de cohesión ideológica nacional y, consecuentemente, de agregación política a efectos electorales. Pues —no debe olvidarse en ningún momento— las elites políticas nacionalistas que aspiran a dirigir procesos de reconstrucción nacional en contextos democráticos deben estar en situación de competir en elecciones y de ganarlas como condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr su hegemonía política y social.

En el caso concreto de nuestro país, esa idea fuerza para todo movimiento nacionalista —la de la recuperación de las identidades colectivas— ha venido basándose en una visión política que ha acabado por expresarse en la fórmula del Estado plurinacional, según la cual España no sería, a fin de cuentas, otra cosa que un Estado, fórmula que, al margen de los diversos intereses políticos y económicos que puedan esconderse tras la misma, tiende a concebir al país con una imagen que se acerca mucho más a la de un mapa que a la que creo mejor lo describe en su actual compleja realidad: la de una sopa de letras.

España: ¿mapa o sopa de letras?

Una sopa de letras, sí, porque la idea de que España no es más que un Estado plurinacional —es decir, más que una mera superestructura desprovista de nervio nacional— sólo resulta aceptable si se admite al mismo tiempo que esas diversas naciones que compondrían el Estado español son, a su vez, cada una de ellas, internamente tan plurales como lo sería el propio conjunto del país: al fin y al cabo —y vuelvo a citar a Savater— «el Estado democrático moderno es siempre plurinacional, es decir, acoge bajo el rótulo histórico de una nacionalidad genérica diversas tradiciones nacionales que han aprendido a relativizarse como fuentes exclusivas y excluyentes de legitimación política»[4]. Creo, en resumen, que el más peligroso de los vicios, y la principal de las debilidades, de la idea de la España plurinacional es que tiende a concebir a cada una de las supuestas naciones que la forman como unidades territoriales homogéneas: en lo político, pero sobre todo en lo cultural y en lo ideológico. Ahora bien, dado que esa homogeneización resulta por completo artificiosa, pues para sostenerla es necesario recurrir a un reduccionismo negador de la evidencia de la pluralidad presente en todos los órdenes citados, sus más acendrados defensores han resuelto identificar, sin más matiz, el todo con la parte. Ésa es, en realidad, la principal consecuencia que suele derivarse del fracaso de los intentos de construir una homogeneidad nacional inventada que contradice por la base el pluralismo existente en la realidad. Una identificación la que acaba de apuntarse, una hipóstasis, que está siempre presente en el discurso de todos los partidos nacionalistas, empeñados una y otra vez en hablar en nombre de los territorios en los que actúan como si fueran las únicas fuerzas que de verdad los representan; y empeñados, por tanto, en considerar «de fuera», «españolas» o «estatales», a las restantes fuerzas no nacionalistas, que se ven así condenadas —en no pocas ocasiones con una borreguil aquiescencia por su parte— a competir como partidos de segunda, que, pese a serlo, tienen la osadía de discutir el poder político, y la hegemonía social, a los genuinos portadores de la voz y las esencias nacionales de cada territorio: los llamados partidos propios del país.

Lo cierto es, sin embargo, que, a poco que se considere seriamente y sin prejuicios la cuestión, podrá observarse con gran facilidad que la realidad española se acomoda bastante mal a esa visión de la España mapa, es decir, de la España fragmentada en territorios aislados identitariamente por sus líneas de frontera, en la que algunas de las Comunidades que la forman se configurarían como otros tantos compartimentos estancos, internamente homogéneos, y distinguibles sin problemas tanto del conjunto que constituirían las restantes Comunidades españolas (la auténtica España, a fin de cuentas, según esa visión) como de las otras supuestas Comunidades homogéneas nacionales. La utilización general y compartida, desde hace decenios, de una lengua común —el castellano— sería un argumento suficiente por sí mismo para contradecir rotundamente esa visión, si el nuestro no fuera, al mismo tiempo, un país moderno, en el que las tribus territoriales (regionales, provinciales o locales) hace mucho que han dejado de existir, y en el que la movilidad espacial dio en ser uno de sus rasgos definidores esenciales como Estado a lo largo de todo el siglo XX: gallegos, extremeños, castellanos o andaluces en el País Vasco y Cataluña; todos ellos, además de catalanes y vascos, en Madrid; madrileños, de origen o adopción, por todos los puntos del territorio español, lo cierto es que, aun sin contar con la aportación mestiza de los millones de inmigrantes que forman parte ya de la realidad social de la España del siglo XXI, la geografía humana de nuestro país se parece desde hace largo tiempo mucho más a la de una sopa de letras que a la de un mapa compartimentado y ordenado. Las guías de teléfonos de las diferentes provincias españolas constituyen, a falta de otra más sofisticada, prueba palmaria de esa indiscutible amalgama que es España.

Pero no sólo la geografía humana sino, también, por supuesto, la geografía cultural. Pues los desplazamientos colectivos han tenido, como resultaba inevitable, una traducción en la historia de todos esos españoles destacados que, contribuyendo a la formación de la España plural, han aportado, al propio tiempo, un rotundo mentís a la visión identitarista de las unidades territoriales que la forman, una realidad esta de la que existen ejemplos que no sería fácil agotar: desde el de Pérez Galdós, un canario de Las Palmas, que fue el más genuino novelista del Madrid de finales del siglo XIX, hasta el de Ramón del Valle-Inclán, gallego de cabo a rabo, gran intérprete a la vez del esperpento nacional de la pasada centuria; desde el de Antonio Gades, renovador fundamental del baile flamenco en la segunda mitad del siglo XX, nacido en Elda, en la provincia de Alicante, hasta el del sevillano Antonio Machado, gran poeta de los campos de Castilla; desde Josep Pla, ampurdanés militante, pero cumbre, al mismo tiempo, de la cultura española del siglo XX, hasta Pío Baroja, vasco por los cuatro costados, sin el cual la literatura hispana contemporánea sería inconcebible. La realidad de la sopa de letras, absolutamente ineluctable en las sociedades abiertas del siglo XXI, se había venido ya manifestando en España, sin embargo, no sólo a través del contacto cruzado de la cultura de sus elites, sino también por medio del mestizaje de diferentes manifestaciones de las costumbres populares, que, lejos de estar por completo regionalizadas, están segmentadas también por clase social o por niveles culturales, mucho más determinantes en ocasiones que la procedencia regional para determinar gustos y aficiones personales.

Es precisamente contra esa realidad mestiza y plural, en la que tantas esferas de la vida política, social, económica y cultural aparecen entrecruzadas de norte a sur y de este a oeste, sin que tal entrecruzamiento —subrayémoslo— deje de ser en todo caso compatible con la pervivencia, o la recuperación, de las tradiciones de los diferentes territorios, y, por supuesto, con la irreductible identidad individual de cada ciudadano, contra la que el nacionalismo se ha manifestado muchas veces, al considerar tal mestizaje un factor de desnacionalización incompatible con su proyecto de nation-building propio y peculiar: el ejemplo de Esquerra Republicana de Catalunya criticando acerbamente, como extranjerizante y no catalana, la Feria de Abril que desde hace muchos años se celebra en Barcelona («una muestra de cultura andaluza en Cataluña», según el líder de ERC, Carod Rovira) no constituye, desde luego, el único de los muchos ejemplos de los que podría echarse mano en tal sentido (o, mejor aún, en tal sinsentido), pero es, quizá de los mejores, por su manifiesto sectarismo identitarista y su burdo intento de apropiación reduccionista de la pluralidad que sin duda alguna caracteriza la extraordinaria riqueza cultural de Cataluña[5]. Ya Gellner dejó escrito a este respecto que el nacionalismo «predica y defiende la diversidad cultural, pero, de hecho, impone la homogeneidad», de forma tal que «la imagen que de sí mismo tiene y su verdadera naturaleza se relacionan de forma inversa y con una perfección irónica que pocas veces se ha visto, siquiera en otras ideologías triunfantes. Ésta es la razón —concluye— por la que creemos que, en términos generales, no podemos aprender demasiado acerca del nacionalismo estudiando a sus profetas»[6].

Así las cosas, la recuperación de las unas veces existentes y otras sólo imaginadas identidades nacionales sería, para los nacionalistas, el gran problema a resolver. Lo que significa que el nacionalismo ha recuperado, finalmente, aunque en otra dimensión bien diferente, aquella visión tradicional de España como problema que obsesionaba a nuestros atormentados intelectuales de finales del siglo XIX. Es España, su estructura territorial, cuando no su simple existencia como Estado, el gran inconveniente para hacer frente a la indeclinable tarea y a la obligación patriótica de renacionalizar los territorios que se proclaman desnacionalizados por España. El poder político aparece, por lo tanto, dentro de ese esquema no sólo como un medio, sino también, al mismo tiempo, como un fin. Porque el poder político permitirá enfrentarse con garantías de éxito a los procesos de (re)construcción nacional; y ésta abordar la que debería ser su consecuencia a largo plazo: la obtención del auténtico poder, es decir, de un Estado independiente. Porque una nación sin un Estado, o una estructura política que se le parezca de forma sustancial, es para el nacionalismo —nos lo recordaba Gellner, según se vio páginas atrás— algo trágico e incompleto.

Por eso los nacionalistas se presentan siempre en todos los contextos en que actúan, y se han presentado también, claro está, en el español a lo largo de estos últimos años de vida democrática, como los únicos sujetos políticos capaces de solucionar el conflicto (a veces, el drama) que previamente ellos mismos —aunque no siempre, es cierto, ellos solitos— han creado. Una solución del problema que —resulta muy conveniente no olvidarlo— pasa naturalmente por que se acepten antes o después, bien de una vez, o a tragos cortos, sus aspiraciones, reivindicaciones y propuestas: es decir, su proyecto de futuro y el universo en que se inscribe.

El nacionalismo y la causa de Lord Ivywood

Pero, mientras no se alcanza la tierra prometida —o, incluso, por si acaso no se alcanza en el plazo que a cualquier persona razonable puede resultarle de interés: el de su vida— los nacionalistas han encontrado en el camino una fórmula que hace posible generar el combustible necesario para lograr, donde ya han llegado al gobierno, mandar eternamente: dado que de lo que se trata es de resolver un problema que, por su propia naturaleza no tiene más solución que la independencia nacional, la única forma de ir sobrellevándolo es en realidad —se diga o no se diga— que los nacionalistas controlen sine die el poder de las unidades territoriales en las que compiten por el mismo. «El nacionalismo —ha afirmado un dirigente vasco del Partido Socialista— necesita siempre poner a la sociedad ante un conflicto para seguir existiendo»[7]. Es verdad: ante un conflicto indefinido y de barreras móviles, que permite exigir siempre un poco más e ir siempre un poco más allá; y en el que todo lo obtenido pasa a ser deglutido de inmediato como punto de partida para la siguiente fase de la reivindicación. La formulación del conflicto territorial en esos términos, según los cuales aquél no se resuelve mediante la solución de concretas exigencias, dado que resueltas unas, siempre existen otras, en una cadena cuyo último eslabón se pierde en el futuro, ha llevado en España a un punto culminante que parecería risible, si no fuese planteado con un descarnado dramatismo. Aquel en que el problema, y su solución, se postulan en términos completamente inabordables desde una perspectiva racional, que es la única para la que la política presenta utilidad: en términos de comodidad e incomodidad territorial. «¿Qué nuevo valor es ese de la “comodidad”, al que se refieren constantemente en sus reivindicaciones [los nacionalistas liberales]?»; ¿«se trata acaso de una nueva versión de los derechos humanos?», se ha preguntado, no sin ironía, María José Villaverde, criticando los planteamientos del llamado nacionalismo liberal que están en la base de esa plegaria por la comodidad con que algunos nos asaltan por aquí desde los púlpitos perfectamente confortables del poder[8].

Y así, al fin, la omnipresente agonía reivindicativa y la muy frecuente insolencia identitaria de los nacionalistas ha acabado traduciéndose en la exigencia de que se adopten (o no se adopten) decisiones con la única finalidad de que los territorios de quienes proclaman hablar en nombre de los mismos se encuentren cómodos: ¡como si, desde la insólita perspectiva de su comodidad, los territorios fuesen algo más que puro espacio y existiesen como unidades con una sola voluntad! Y como si la comodidad fuera algo distinto, y algo contrastable por procedimientos diferentes, de la genuina y siempre plural voluntad existente en un espacio físico concreto: la expresada libre y periódicamente a través del mecanismo electoral. Es decir, como si esa alucinante comodidad pudiera ser una realidad política diversa de la que en todas las democracias se designa con el concepto de la legitimidad. Aunque fue Juan José Ibarretxe, el lehendakari vasco, el primer líder político en abrir tan halagüeña perspectiva para buscar una solución razonable a los conflictos planteados por el nacionalismo, otros nacionalistas de verdad o de mentira le han seguido después en esta carrera por introducir en España una política de las sensaciones, que es posible saber en donde empieza pero imposible conocer a donde podría conducirnos.

Por lo demás, lo que sí conocemos en España ya con claridad, tras dos decenios largos de experiencia autonómica, es que esa política nacionalista del círculo vicioso convertido en círculo virtuoso para mantenerse en el poder (el conflicto territorial sólo puede ser solucionado por las fuerzas nacionalistas… aunque, claro, la existencia de fuerzas nacionalistas es la prueba irrefutable de la persistencia del conflicto) ha dado a sus portadores un resultado indiscutiblemente positivo: los nacionalistas vascos han gobernado la Comunidad Autónoma de Euskadi desde que se celebraron las primeras elecciones regionales allá por 1980; y los nacionalistas catalanes sólo han perdido el poder en su Comunidad, en el que se mantuvieron ininterrumpidamente entre 1980 y el año 2004, cuando consiguió ganar las elecciones autonómicas una coalición en la que el nacionalismo seguiría bien presente, más allá incluso de las siglas que aparentemente pasaban a monopolizarlo en el nuevo gobierno de la Generalidad.

El llamado problema nacional ha sido, en suma, por aquí un «problema cultivado con dedicación»[9], del que sus cultivadores han venido obteniendo óptimos frutos durante todo este nuevo tiempo democrático. Podría, por eso, mutatis mutandis, decirse de ellos lo que el gran novelista británico Gilbert Chesterton afirmaba de Lord Yvywood, aquel personaje sin par, político vegetariano por más señas, que se movía por las páginas de uno de sus libros más hermosos, La taberna errante: «A lord Yvywood —aseveraba Chesterton— no le interesaban los perros; lo que sí le interesaba era la causa de los perros»[10]. La pervivencia de ese problema nacional, o, para ser más precisos, su sorprendente agudización tras casi un cuarto de siglo de experiencia autonómica, podría llevarnos a pensar que, como lord Yvywood, los políticos nacionalistas han vivido obsesionados con su causa tanto al menos —si no más— cuanto se han preocupado por los supuestos beneficiarios (individuales o colectivos) que justificaban la existencia de la misma. Sólo así podría entenderse la aparente paradoja de que tras haber recorrido un larguísimo camino, el de la descentralización territorial, parezca que estamos todavía en el punto de partida… ¡o incluso más atrás!

En coherencia con todo lo que acaba de apuntarse, no parece complicado argumentar que la explicación de esa referida paradoja exige necesariamente comenzar reconstruyendo, por más que sea a grandes rasgos, el proceso histórico que nos ha conducido a donde estamos, primer paso para entrar a hincarle el diente a los debates de un presente en el que muchas cosas no son lo que parecen y otras muchas no parecen lo que son. Y es que si algo define el debate territorial con que hemos empezado en España a andar los pasos del siglo XXI es la confusión nacida de ese gran batiburrillo de declaraciones, propuestas, ideas y ocurrencias en que ha dado finalmente el segundo proceso autonómico que se anuncia con las luces de neón de las reformas constitucional y estatutaria. Tanta es la confusión, y tal el lío en que la misma asienta sus reales, que este libro está escrito desde un fanatismo, el de la claridad, que es el único que anima a quien lo firma. A él se refería un día Mario Vargas Llosa[11], de quien tomo término y concepto, con unas palabras que yo firmaría una por una. El propio Vargas Llosa detallaba, con su prosa inimitable, en qué consiste ese fanatismo de la claridad al que acabo de adherirme: en «no hacer trampas», en «expresar con la mayor transparencia y limpieza lo que se quiere decir, porque no hay idea, por elaborada y compleja que sea, que no pueda ser vertida de una manera racional e inteligible», y en sujetarse, además, «al principio de que no tiene sentido escribir para no decir nada, o decir banalidades, que equivale a lo mismo». Con la esperanza, pues, de que el lector considere, con su benevolencia, que he sido capaz de cumplir, de un modo razonable, este compromiso que ahora expreso, comienzo ya. Y lo hago por el principio, que también aquí vino precedido por el caos: es decir, comienzo por la Constitución, que estuvo en el origen de esta apasionante aventura que llevó a los españoles a organizar, contra la experiencia de la tradición y las enseñanzas de la historia, un Estado de naturaleza federal.

CAPÍTULO 1

LA CONSTITUCIÓN DE 1978: INSTRUCCIONES DE USO

«Al principio el arte del puzzle parece un arte breve, un arte de poca entidad, contenido todo él en una elemental enseñanza de la Gestalttheorie: un objeto considerado […] no es una suma de elementos que haya que aislar y analizar primero, sino en su conjunto, es decir una forma, una estructura: el elemento no preexiste al conjunto, no es ni más inmediato ni más antiguo, no son los elementos los que determinan el conjunto, sino el conjunto el que determina los elementos: el conocimiento del todo y de sus leyes, del conjunto y de su estructura, no se puede deducir del conocimiento separado de las partes que lo componen. Esto significa que podemos estar mirando una pieza de un puzzle tres días seguidos y creer que lo sabemos todo sobre su configuración y su color, sin haber progresado lo más mínimo».

Georges Perec, La vida instrucciones de uso, 1978.

Toda Constitución es, en cierto sentido, como un puzzle. Y sus artículos como las piezas de las que ese puzzle se compone. Con una gran diferencia, claro está: que mientras que los puzzles reproducen cuerpos muertos, las Constituciones expresan cuerpos vivos. Son, como ya proclamara el filósofo y político socialdemócrata alemán Ferdinand Lasalle en su conferencia ¿Qué es una Constitución? , pronunciada en Berlín en 1862, y convertida con el paso del tiempo en un texto de cita casi obligatoria, una especie peculiar de hojas de papel que representan los factores reales de poder existentes en la sociedad a la que las Constituciones se refieren: «Se cogen esos factores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da expresión escrita, y a partir de ese momento, incorporados a un papel, ya no son simples factores reales de poder, sino que se han erigido en derecho, en instituciones jurídicas»[1].

Derecho e instituciones jurídicas cuyo contenido no suele resultar transparente por sí mismo y cuyo significado es siempre, por tanto, necesario interpretar. A ese respecto, el presente capítulo tiene por objeto suministrar al lector que lo precise unas, llamémosles así, instrucciones de uso , que le sirvan para entender el sentido último de la constitución territorial que en su día estableció nuestra ley fundamental. Aclararé, de inmediato, que se trata, en todo caso, de unas instrucciones de uso bien curiosas, pues entre los constitucionalistas españoles iba a hacer pronta fortuna una tesis tan original como pasmosa: la de que la Constitución de 1978 había procedido a desconstitucionalizar la estructura del Estado desde la perspectiva de su organización territorial. A desconstitucionalizarla, es decir, y por más que el juego de palabras pueda parecer un oxímoron, a fijar constitucionalmente que la estructura territorial del Estado no quedaba determinada en la Constitución. Formulada en 1981 por quien, andando el tiempo, habría de convertirse en presidente del Tribunal Constitucional —el profesor Cruz Villalón—, tal tesis venía a subrayar el hecho, difícilmente discutible en lo esencial, de que la Constitución había establecido, en relación con la organización territorial, unas previsiones muy abiertas y flexibles, que ponían en manos de las Cortes que habrían de darle desarrollo la posibilidad de optar por soluciones territoriales diferentes. Ello significaba que, sin experimentar cambios en su texto, la Constitución posibilitaba tanto la existencia de un Estado unitario y centralizado, como la de un Estado unitario pero descentralizado, como incluso la de uno sustancialmente federal[2].

Sería suficiente, en tal sentido, con leer la Constitución de 1978, abstrayéndose de todo lo que en España ha sucedido tras su aprobación en la esfera de la organización territorial, para aceptar sin mayores objeciones que, en efecto, nuestra ley fundamental no estableció un modelo cerrado —y en tanto que cerrado, más o menos previsible y, también, más o menos acabado— de estructura del Estado. De hecho, una buena parte de las disposiciones contenidas en el capítulo tercero (relativo a las Comunidades Autónomas) del octavo de sus títulos (relativo a la organización territorial) se presentan como disposiciones de carácter transitorio, que, una vez aplicadas, han pasado a ser ya «normas agotadas», por utilizar la denominación del propio profesor Cruz Villalón, pero que, en teoría al menos, bien podían no haber sido aplicadas todavía, convirtiéndose también, como otras del texto de 1978, en disposiciones de un tipo fascinante: en «normas eternamente transitorias»[3]. Por lo tanto, lejos de fijar un modelo , lo que hará sobre todo la Constitución será establecer, en realidad, las condiciones que, en su caso, habrían de presidir el desarrollo de un proceso: el conducente a descentralizar el poder territorial. Un proceso que sí debería concluir, como efectivamente aconteció, en la fijación de ese modelo, según más adelante se verá.

Ahora bien, afirmar la ausencia en la Constitución de un modelo definido de organización del territorio y, al tiempo, la presencia en ella de las condiciones a las que, eventualmente, debería sujetarse el proceso de reestructuración del poder territorial que podría desencadenar su aprobación no equivale, desde luego, a sostener que la propia Constitución no permitiese entrever con bastante claridad algunos de los primordiales objetivos que los grupos que la elaboraron perseguían. En realidad, y según se apuntaba previamente, la forma en que los constituyentes abordaron la cuestión territorial tenía por finalidad fundamental dar una salida al viejo problema regional, transfigurado, tras el largo paréntesis franquista, en problema nacional: en suma, dar una salida a la reivindicación nacionalista existente en las provincias catalanas y en las entonces llamadas provincias vascongadas.

Todo ello resulta fácil de percibir si uno se toma dos molestias: la de comparar el anteproyecto de la Constitución con el texto final resultante del debate celebrado en el Congreso y el Senado; y la de constatar cuáles fueron, a la postre, las decisiones políticas fundamentales que, aun admitida la desconstitucionalización de la estructura del Estado, se incorporaban al título octavo de la ley fundamental. El análisis del proceso histórico de su efectiva puesta en práctica, que abordaré en el capítulo tercero, demostró muy pronto, sin embargo, que las cosas iban a acontecer en la realidad de un modo bien distinto al diseñado por los constituyentes españoles. Pero, al demostrarlo así, probaba también, ex post facto , la plena certeza de las conclusiones políticas derivadas de aquella comparación y aquella constatación, a las que me referiré a continuación.

Lo que el consenso se llevó

El Boletín Oficial de las Cortes españolas publicaba el 5 de enero de 1978 un anteproyecto de Constitución cuyo título octavo presentaba unas diferencias de tal envergadura con el que definitivamente se aprobó que, sin exagerar, bien podría sostenerse que uno y otra contenían, en realidad, dos opciones diferentes respecto de la futura organización territorial. Y ello porque, frente a la inexistencia en el texto constitucional salido del debate constituyente de un modelo territorial, su primer anteproyecto preveía, por el contrario, un proceso descentralizador que, homogéneo en sus contenidos y en sus ritmos, prefiguraba una auténtica estructura del Estado alternativa a la centralista entonces existente.

Tal proceso se basaba en la previsión en ese anteproyecto de una única vía para que, de decidirlo así, «las diferentes nacionalidades y regiones que integran España» pudieran «acceder a su autogobierno y constituirse en territorios autónomos»; de una única iniciativa autonómica, que establecía exigencias comunes para todos los ayuntamientos de una o varias provincias limítrofes o territorios insulares que quisieran acceder a la autonomía (y de una única excepción a esas exigencias, en favor de los «territorios autónomos dotados de un régimen provisional antes de la entrada en vigor de la presente Constitución»); de un único, y, por tanto, común, procedimiento de elaboración estatutaria, que concebía a todos los Estatutos como normas pactadas entre el territorio que ejercía su iniciativa autonómica y las Cortes Generales; y, finalmente, y en plena coherencia con todo lo apuntado, de un único sistema de distribución de competencias, y de una única estructura institucional para todas las Comunidades que pudieran constituirse en el futuro.

En relación con esta última cuestión, central a todos los efectos, como la historia del proceso descentralizador pronto se encargaría de probar, el anteproyecto fijaba una organización institucional para las Comunidades que era, claro está, común a todas, al no existir diferentes categorías que pudieran derivarse de distintas formas de ejercer la iniciativa autonómica, de diversos procedimientos de elaboración estatutaria o de desiguales sistemas de distribución de competencias. Tal organización, que apostaba sin ningún género de dudas por una autonomía política plena para los territorios que se constituyeran en Comunidades, se basaba en una asamblea, en un consejo de gobierno y un presidente, que podrían adoptar las denominaciones que mejor se correspondieran con la identidad histórica de cada territorio. Tras ello, el anteproyecto concretaba las características básicas del régimen jurídico de las instituciones mencionadas (potestades y forma de elección de la asamblea; funciones, potestades y forma de designación del consejo de gobierno; y poderes y forma de elección del presidente), adoptando la estructura general propia de un sistema parlamentario de gobierno, estructura esta que luego vendrá a reproducir, en lo esencial, el artículo 152 de la Constitución para las llamadas Comunidades de vía especial, o vía rápida.

Este esquema descentralizador del anteproyecto de Constitución, que se basaba en la regulación del proceso de acceso a la autonomía y en la prefiguración del modelo de Estado que resultaría de su puesta en marcha en los territorios que así lo decidiesen, será el único esquema que aparecerá a lo largo del debate constituyente como un esquema igualitario para todas las Comunidades que pudieran llegar a constituirse en el futuro. Pero, según es suficientemente conocido, el final de la historia tomaría otros derroteros. Y ello porque, tras experimentar en la materia un giro de 180 grados, la Constitución acabó previendo dos vías (una general y una especial) de acceso a la autonomía, vías que, a la postre, resultaban ser algunas más, en realidad. Téngase en cuenta que, como en su momento se verá, su primera y segunda disposiciones transitorias excepcionaban, respectivamente, las exigencias contenidas en los artículos 143 (para la vía general) y 151 (para la vía especial); y que, además, se contemplaban también algunas vías de acceso extraordinarias. Por si todo esto no fuera suficiente, la Constitución acabó también por establecer en relación con la organización institucional de las Comunidades un principio que hacía saltar por los aires la igualdad que el anteproyecto había previsto. Su artículo 152 recogerá de este modo, y casi en su totalidad, las antiguas previsiones del mencionado anteproyecto, pero aplicándolas sólo a los territorios que se constituyesen en Comunidad Autónoma por la vía especial del artículo 151 (o de la transitoria segunda) y dejando, por tanto, en un completo vacío, a través del silencio constitucional, la forma en que se organizarían los territorios que accediesen a la autonomía por la llamada vía general.

Ello se traduciría, finalmente, en que la organización de las Comunidades de vía especial iba a ser la característica de un sistema parlamentario de gobierno, que reproducía, adaptada a las circunstancias autonómicas, la diseñada por la Constitución para el Estado central: una asamblea legislativa, elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de elección proporcional que asegurase la representatividad de todo el territorio; un consejo de gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas; y un presidente, elegido por la asamblea de entre sus miembros, al que correspondería la dirección del consejo de gobierno, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria en ella del Estado, presidente que, al igual que su consejo, sería políticamente responsable ante la asamblea que lo eligiese. Esas previsiones se completaban, además, con la disposición constitucional de que en las Comunidades de vía especial existirían Tribunales Superiores de Justicia que, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo, culminarían la organización judicial en el ámbito territorial de cada una.

¿Qué habían hecho, a la postre, los constituyentes de 1978 con la constitución territorial? Es sencillo: poner en letra impresa, negro sobre blanco, el corazón mismo del consenso que había servido de motor a la redacción del título octavo de nuestra ley fundamental. O, lo que es igual, el acuerdo de las Cortes sobre lo que, enunciado en tres palabras, no debería ser el Estado español en el futuro: un Estado centralista. Tan es así, que al pacto político que permitió alumbrar aquel acuerdo normativo podría aplicársele la denominación fijada en su día por el gran constitucionalista Carl Schmitt para caracterizar algunos de los que habían abierto el camino en Alemania a la Constitución de Weimar, en 1919: la de un compromiso apócrifo . Apócrifo porque los compromisos de esa naturaleza no afectan a decisiones objetivas logradas mediante transacciones, dado que su esencia consiste precisamente «en alejar y aplazar la decisión». El compromiso estriba, por ello, en esos casos, «en encontrar una fórmula que satisfaga todas las exigencias contradictorias y deje indecisa en una expresión anfibológica la cuestión litigiosa misma». Tales consideraciones son de gran utilidad para entender, a fin de cuentas, el modo de actuar de unas Cortes en las que el acuerdo era mucho más extenso en relación con lo que no debería ser (o mejor, seguir siendo) España tras la aprobación de la Constitución que respecto a como debía, en concreto, conformarse territorialmente el nuevo Estado democrático. El propio Schmitt reconocía, en tal sentido, que los compromisos apócrifos «no resultarían posibles si no hubiera inteligencia entre los partidos», pero añade de inmediato que esa inteligencia «no afecta al fondo», porque en lo que se está de acuerdo es en «aplazar la decisión y dejar abiertas las más distintas posibilidades y significados». Ése fue, en efecto, el núcleo duro del pacto territorial de 1978: un compromiso que, lejos de afectar «a la solución objetiva de una cuestión por medio de transacciones objetivas», tendió sólo «a contentarse con una fórmula dilatoria» que tuviese en cuenta «todas las pretensiones»[4].

La naturaleza y el principio de la constitución territorial

¿Cuál resultó ser, en consecuencia, el compromiso apócrifo que, en relación con la futura estructura del Estado, incorporó la Constitución aprobada en 1978 por las Cortes? Pues un compromiso que constaba de dos partes: en primer lugar, en aportar una solución constitucional que permitía institucionalizar una autonomía política efectiva en los dos territorios donde las fuerzas nacionalistas habían demostrado una presencia insoslayable tras la celebración de las primeras elecciones democráticas: en Cataluña y en las tres provincias vascas; en segundo lugar, y de forma paralela, en dejar en el aire la futura decisión sobre cómo se abordaría el problema de la descentralización en los restantes territorios, incluidos los que al tiempo de aprobarse la Constitución gozaban ya de regímenes provisionales de autonomía. Un compromiso éste que iba a traducirse en la adopción de al menos cuatro decisiones políticas fundamentales en materia de estructura del Estado, expresivas, a su vez, de la naturaleza y el principio de nuestra constitución territorial. Hablo, claro, de la naturaleza y el principio en el sentido en que en el siglo XVIII lo hacía Montesquieu, cuando escribía que la naturaleza de un gobierno era la que lo hacía ser tal y el principio lo que lo hacía actuar[5].

La naturaleza de nuestra constitución territorial se manifestará, así, en la solemne consagración de dos principios, por medio de los cuales exteriorizaba el legislador constituyente dos de las cuatro decisiones políticas fundamentales que acabo de citar, sin duda las más trascendentales para la determinación de la futura organización territorial del Estado democrático: el principio de unidad, del artículo 2.º, que proclama la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles; y el de autonomía-solidaridad, del propio artículo 2.º, que reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones españolas y la solidaridad entre las mismas.

El principio de la constitución territorial habrá de traducirse, por su parte, en la previsión del mecanismo que iba a permitir, llegado el caso, poner en movimiento una descentralización respetuosa con el principio de igualdad, lo que suponía la adopción de las dos restantes decisiones políticas fundamentales en materia de estructura del Estado. Se establecían así, por una parte, los procedimientos para que los auténticos titulares del derecho a la autonomía garantizado a las nacionalidades y regiones (las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica, enumeradas en el artículo 143.1 de la Constitución) pudieran ejercerlo con arreglo a lo previsto en su título octavo y en los respectivos Estatutos. Y se disponía, por la otra, que los territorios que hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto y contasen al tiempo de promulgarse la Constitución con regímenes provisionales autonómicos (perífrasis jurídica a través de la cual la Constitución se refería, sin citarlas, a las cuatro provincias gallegas, a las tres vascas y a las cuatro catalanas) podrían acceder directamente a la vía especial del artículo 151, que garantizaba una autonomía plena tanto en el ámbito institucional como en el competencial, sin necesidad de cumplir las duras exigencias que, para acceder por esa vía, establecía con carácter general el propio artículo.

Estas cuatro decisiones apuntaban a la existencia de otra más que se derivaba también, por exclusión, de lo previsto —o mejor aún, de lo imprevisto— en el texto constitucional: la consistente en dejar sin cerrar la naturaleza simétrica o asimétrica del sistema autonómico que podría derivarse de la puesta en marcha del proceso descentralizador. En dejarla sin cerrar y no, como se ha sostenido con frecuencia, partiendo no de la letra de la Constitución, sino de una interpretación parcial e interesada de su espíritu, en establecer un sistema asimétrico, cerrado e inmutable. La mejor prueba de que esa decisión por exclusión consistió en no resolver la cuestión fundamental de la asimetría o simetría de la estructura del Estado iba a ser lo acontecido tras la apertura del proceso en el que acabaría por fijarse. Pero no entraremos por el momento en ese asunto, porque abordarlo en su complejidad exige haber expuesto antes con detalle la significación de las cuatro decisiones políticas fundamentales constitutivas de la naturaleza y el principio de nuestra constitución territorial.

Unidad, autonomía y solidaridad: las alianzas de Cartier

Si hubiese que buscar una figura para expresar plásticamente la íntima conexión existente entre la unidad, la autonomía y la solidaridad proclamadas en el artículo 2.º de nuestra ley fundamental, tal figura podría ser la de las tres alianzas que el gran joyero Louis Cartier concibió enlazadas entre sí de un modo inseparable. La redacción, sintácticamente atormentada , del precepto lo confirma sin lugar a discusión: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas». El Tribunal Constitucional confirmará en una de sus primeras sentencias, por su parte, esa indisociabilidad constitutiva entre unidad y autonomía: «Ante todo resulta claro —proclamaba— que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aun este poder tiene sus límites, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2.º de la Constitución»[6].

Y es que la autonomía existe porque existe la unidad, sin la cual la autonomía resulta sencillamente inconcebible: la unidad es el presupuesto, lógico y político, de una autonomía que ha sido en España el punto de llegada del proceso descentralizador y no, como ha ocurrido en la mayoría de los Estados federales, el punto de partida para la construcción de una unidad formada por territorios previamente soberanos. La autonomía existe como derecho porque se proclama la unidad como principio fundador de la estructura del Estado. Y la unidad, que es el punto de partida sobre el que en el momento constituyente se asentará de facto nuestra ley fundamental, porque está constitucionalmente protegida por toda una serie de principios e instrumentos destinados a garantizar el proyecto nacional que España significa, cuya unidad es indisoluble, por constituir la patria común —e indivisible, proclama la Constitución, con reiteración algo cansina— de todos los españoles. El instrumento fundamental a tal respecto no es otro que el sistema de distribución de competencias que se detalla en los artículos 148 y 149 del texto constitucional, en virtud del cual se reserva al Estado, con carácter exclusivo, compartido o concurrente, la competencia sobre toda una serie de materias. Un sistema, a su vez, garantizado por la rigidez de la Constitución y vigilado, en su correcta aplicación, por el Tribunal Constitucional, que es su intérprete supremo.

La Constitución no se limita, en todo caso, a fijar un instrumento para hacer efectiva la proclamación constitucional de la unidad de la nación, sino que la traduce, a lo largo de su texto, en toda una serie de normas y principios. Algunos de ellos presentan un carácter simbólico de una notable relevancia (así el que dispone la existencia de una bandera nacional; o el que declara que la capital de España es la villa de Madrid), mientras otros tienen, por el contrario, un indiscutible contenido material, por más que sea discutible, y mucho, cómo fijar sus perfiles específicos: entre otros, el que establece que el castellano es la lengua española oficial del Estado y que todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla; el que declara que «todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado»; o el que prohíbe a toda autoridad «adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español».

En conclusión, la autonomía es, como derecho, la consecuencia constitucional y la manifestación primera de un entendimiento plural de la unidad de la nación. Un derecho que, al ser ejercido, se convierte también en un principio organizador de la estructura del Estado, y que se traduce en tres esferas: la de la organización, la de las competencias y la de la garantía constitucional de la una y de las otras. La significación de la organización resulta evidente, pues la autonomía exige de forma inexcusable la presencia de un entramado institucional propio —y, autónomo, por propio— para la persecución de los intereses de los territorios que gozan de la misma. A ello alude el artículo 137 de la Constitución cuando, tras afirmar que el Estado se organiza en las Comunidades Autónomas que se constituyan, dispone que tales entidades gozarán de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. La organización se configura, así, como el soporte físico de la autonomía, aquel sobre el que se transforma en unas competencias que son, por tanto, el resultado final de combinar ámbitos materiales de actuación y potestades públicas de los órganos políticos autónomos para intervenir en tales ámbitos: las competencias significan, en suma, que los territorios que las disfrutan pueden realizar en relación con ellas políticas públicas autónomas. La autonomía es, al fin, garantía constitucional de la propia autonomía: es decir, garantía, establecida en el texto constitucional, de que el estatus de las entidades autonómicas —su organización y competencias— no podrá ser alterado por decisión unilateral de la entidad estatal respecto de la cual se obtiene aquélla. Los Estatutos, considerados por la Constitución la norma institucional básica de cada Comunidad, son la expresión jurídica esencial de esta garantía. Como lo es la existencia de un órgano estatal, el Tribunal Constitucional, que tiene atribuidas, entre sus facultades, la de controlar la constitucionalidad y, por tanto, la de controlar la parte de la Constitución y de los Estatutos que fijan, en conjunto, el orden por el que se reparten las competencias del Estado central y de las Comunidades: lo que hemos dado en llamar el bloque de la constitucionalidad . Al propio Tribunal le corresponde también la facultad de resolver los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades y los de éstas entre sí.

Pero —es bien sabido— la Constitución no sólo proclama en su artículo 2.º los principios de unidad y autonomía, sino que afirma también la solidaridad interterritorial como complemento indispensable de la autonomía, al ser la solidaridad la única capaz de asegurar que las diferencias que aquélla inevitablemente podría generar entre las Comunidades no se traducirán en desigualdad ni privilegios. Dispone la Constitución, en esa línea, que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad «velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular» y que «las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales». Debe subrayarse, en todo caso, que la solidaridad del artículo 2.º no mira sólo hacia el futuro, sino también hacia el pasado, lo que es consecuencia del hecho de que el constituyente la formulase a partir del reconocimiento explícito de la existencia en la España del momento de fuertes desequilibrios entre los diferentes territorios del país. La solidaridad debía también, por ello, traducirse en la adopción de medidas redistributivas tendentes a restaurar el equilibrio, que evitasen tanto el mantenimiento de las desigualdades preexistentes como el surgimiento de otras nuevas.

Tras constatar la existencia de las desigualdades mencionadas, la Constitución creará instrumentos destinados a posibilitar su progresiva desaparición, con lo que vendrá a cobrar pleno sentido la consideración del Estado como garante efectivo de la solidaridad territorial, y, sobre todo, la atribución a sus poderes públicos de la promoción de las condiciones necesarias para hacer real y efectiva la igualdad individual. La experiencia española posterior a la aprobación de la Constitución habría de demostrar sin lugar a discusión el hecho de que en un Estado territorialmente complejo solidaridad territorial e igualdad individual resultan de todo punto inescindibles. Será, de hecho, esa inescindibilidad la que acabará convirtiendo al sistema de financiación autonómica, y, más en general, al sistema tributario del Estado, en la palanca primordial de una solidaridad que hubiera resultado irrealizable sin el cumplimiento eficiente del deber ciudadano al que se refiere el artículo 30 de la Constitución: el de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica de cada uno mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad. Porque donde, como en España, la riqueza personal presenta una distribución muy desigual desde la perspectiva regional, al existir territorios en los que se concentran altas rentas y otros donde se concentran las más bajas, es imposible garantizar la solidaridad entre los unos y los otros, sin asegurar, al propio tiempo, la eficacia redistribuidora personal del sistema tributario. De lo que se deriva una evidente conclusión: que el sistema fiscal del Estado, y sobre todo el tributo que constituye una de sus bases esenciales —el denominado impuesto sobre la renta de las personas físicas—, estaba llamado a conformarse como una pieza esencial para hacer efectiva la solidaridad interpersonal y, dadas las condiciones de reparto de la renta entre los Comunidades españolas, para hacer también efectiva la solidaridad interterritorial proclamada en el artículo 2.º de nuestra ley fundamental.

Una descentralización en cajas chinas

Si las decisiones fundamentales de proclamar los principios de unidad y autonomía-solidaridad sirven para entender la naturaleza de la constitución territorial (lo que la hace ser tal, en la terminología del ya citado Montesquieu), las otras dos antes referidas constituyeron su principio , es decir, lo que la hizo actuar, determinando el desarrollo de un proceso descentralizador que daría lugar a la fijación final de la estructura territorial de nuestro Estado. En tal sentido, los artículos de la ley fundamental que regularán ese proceso presentan un hilo conductor que dará al conjunto coherencia: la posibilidad de establecer una organización descentralizada del Estado va a fundamentarse en un principio vertebral, el dispositivo según el cual en el ejercicio del derecho a la autonomía podrían acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades las provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas comunes; los territorios insulares; y las provincias con entidad regional histórica. La Constitución concretaba, de este modo, en su artículo 143, un doble extremo: por un lado, cuáles eran las entidades territoriales específicas a través de las que cabía el ejercicio del derecho a la autonomía por parte de sus titulares (las nacionalidades y regiones del artículo 2.º); y por el otro, que este derecho estaba a disposición de las citadas entidades, que podrían, en consecuencia, ejercerlo o no, según su libre decisión. Una buena parte de los preceptos restantes del capítulo tercero del título octavo se destinarán, precisamente, a regular la primera de esas dos posibilidades, para lo cual la Constitución fijará las diferentes vías de acceso a la autonomía por las que podrían optar los territorios facultados para ello y las condiciones que habrían de cumplirse en cada caso.

De todos modos, un cabal conocimiento de esas vías exige comenzar subrayando la significación muy relevante de aquello que la fórmula utilizada por el artículo 143.1 dejaba abierto, y cerrado, al propio tiempo. Y ello porque la decisión del constituyente de considerar, al margen del fenómeno insular, a la provincia como unidad primaria del proceso descentralizador abría la posibilidad de reordenar, no sólo el mapa político, sino también el mapa físico (geográfico), toda vez que siendo las provincias los sujetos llamados a ejercer la iniciativa del proceso, nada podía impedir —como efectivamente ocurrió— que la fijación de la nueva ordenación política alterase la división regional entonces vigente. Pero la apuesta por la provincia, que abría el mapa regional, impedía, no obstante, tocar la distribución municipal interprovincial. Las razones que justificaban esa opción son muy sencillas: una cosa era aceptar que podían reorganizarse regionalmente 50 unidades provinciales y otra muy distinta hubiera sido ampliar la posibilidad de reordenación a los más de ocho mil municipios españoles, lo que hubiese ocurrido en una medida más grande o más pequeña de haberse determinado que aquéllos eran la unidad primaria del proceso. La apuesta por la provincia aparecía así, en gran medida, vista la coyuntura del país, como una apuesta en favor de la estabilidad territorial en un momento en que se prefiguraba un cambio cuya real envergadura resultaba difícilmente previsible. Por lo demás, la exigencia de que las provincias que quisieran constituirse en Comunidades deberían presentar ciertas condiciones comunes parecía de mucha más difícil, por más discutible, concreción, salvada, claro está, la exigencia de limitrofidad entre las mismas (no entre todas ellas de forma simultanea, sino, si así puede expresarse, de forma sucesiva), única condición de constatación indiscutible. Estas provincias, junto con los ya mencionados territorios insulares y las enigmáticas provincias con entidad regional histórica, podrían acceder a la autonomía a través de varias vías.

La general preveía la adopción de un doble acuerdo: el de las diputaciones provinciales interesadas (o, en su caso, del órgano interinsular correspondiente) y el de las dos terceras partes de los municipios cuya población representase, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Como resulta fácil de apreciar, esta condición de tipo material, que la Constitución difería, en todo caso, «hasta la celebración de las primeras elecciones locales», se concretaba en la exigencia de un sólido apoyo institucional a la decisión de acceder a la autonomía, que habría de ser traducción política de un consenso social básico al respecto. Para asegurarlo se combinaban, además, el criterio territorial (las dos terceras partes de los municipios) y el poblacional (la mayoría del censo electoral), pues, teniendo en cuenta las grandes diferencias demográficas existentes entre los municipios de una misma provincia, sólo así podía asegurarse que ni la población se impusiese al territorio, ni éste a aquélla. La Constitución fijaba, en todo caso, un límite temporal a la mencionada condición, en la medida en que los requisitos materiales debían «ser cumplidos en el plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las corporaciones locales interesadas», y una sanción para el supuesto de incumplimiento de ese plazo: en caso de no prosperar, la iniciativa solamente podría reiterarse pasados cinco años.

Esta vía general tenía, sin embargo, una excepción que, curiosamente, pasó a ser la regla en la práctica del proceso estatuyente: la de la transitoria 1.ª, que preveía que en los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía (las conocidas habitualmente como preautonomías ), sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros, podrían sustituir la iniciativa de las diputaciones o de los correspondientes órganos interinsulares. La vía de acceso general, que se caracterizaba, en consecuencia, por las condiciones materiales y temporales que acaban de apuntarse, no se definía por ellas, sin embargo, sino por el hecho de que los territorios que accediesen a la autonomía de ese modo deberían esperar a que transcurriesen cinco años desde la aprobación de sus Estatutos respectivos para ampliar sus competencias iniciales (tomadas del listado del artículo 148.1 de la Constitución) dentro del listado de su artículo 149.1. Aunque éste parecía ser jurídicamente el hecho político de carácter sustancial que diferenciaba a las vías especial y general, de forma tal que las diversidades procedimentales entre ambas no resultaban a fin de cuenta más que una consecuencia de esa dualidad, lo cierto es que la cuestión resultaba a la postre un poco más compleja, según veremos de inmediato. En todo caso, ésa fue la razón por la que, con un exagerado e injustificado dramatismo, esta vía vino inmediatamente a denominase vía lenta , en contraste con la rápida, que seguidamente analizamos.

La vía especial del 151.1 pasó a conocerse muy pronto, en efecto, como rápida porque los territorios que por ella accediesen a la autonomía no debían esperar a que transcurrieran cinco años para poder proceder a asumir las competencias del artículo 149.1 de la Constitución, pudiendo hacerlo ya en el momento de elaboración de su Estatuto. Sería para ello necesario que, dentro del plazo de seis meses ya apuntado al hacer referencia a la vía general, acordasen la iniciativa del proceso, además de las diputaciones o los correspondientes órganos interinsulares, las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas; y que dicha iniciativa fuese ratificada en referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que estableciera una ley orgánica. El objetivo del precepto era, por tanto, el mismo que era antes: asegurar un consenso básico, social e institucional, en favor de la iniciativa del proceso. La gran diferencia consistía en este caso en que, dado el mayor nivel de autonomía que podían alcanzar desde el principio los territorios que eligieran esta vía, se establecían unas condiciones que traducían la exigencia de un más alto grado de consenso para poder utilizarla: una mayoría institucional y social más cualificada y la posterior ratificación de la iniciativa en referéndum. No se trataba sólo, por lo tanto, como acontecía en la vía de acceso del 143, de llegar a un alto grado de acuerdo entre las elites, acuerdo —subrayémoslo— que en la mayor parte de las provincias españolas estaban en condiciones de garantizar entonces los dos grandes partidos estatales: UCD y el Partido Socialista. Se trataba, además, de impulsar un amplio proceso de movilización de la opinión pública, primero, y del cuerpo electoral, con posterioridad, de resultados finales mucho más inciertos, que sería evidentemente necesario para superar las durísimas exigencias constitucionales previstas para la ratificación de la iniciativa a través de referéndum: el voto de la mayoría absoluta, no de los votos expresados en las provincias afectadas, sino del censo electoral de cada una, lo que suponía que los abstencionistas contarían como votantes en contra de la propuesta sometida a consulta popular. Esta exigencia revelaba, por lo demás, bien a las claras, la auténtica finalidad de la regulación de la iniciativa autonómica especial, concebida como un estímulo claramente negativo destinado a disuadir a todas las regiones que pudieran llegar a tener la tentación de utilizarla.

La vía de acceso del 151 se previó, en resumen, para que la ejercieran sólo aquellos territorios que podían hacerlo sin tener que pagar el costosísimo peaje establecido en ese artículo. Y es que, al igual que ya se ha visto para la vía general, también esta especial tenía su excepción, que iba a ser regla, del mismo modo, en la realidad estatuyente. La disposición transitoria 2.ª de la Constitución disponía, a tal efecto, que podrían proceder por esta vía, cuando así lo acordasen por mayoría absoluta sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno, los territorios que cumpliesen una doble condición: a) que hubiesen plebiscitado en el pasado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía; y b) que contasen, al tiempo de promulgarse la Constitución, con regímenes provisionales de autonomía. La referencia, no por velada, era menos clara: la transitoria cubría los casos de Cataluña, Vascongadas y Galicia, territorios en los que, además de cumplirse la segunda condición, se habían plebiscitado, en ese orden, Estatutos durante el período de vigencia de la Constitución de 1931.

Esta constatación explica el sentido político profundo del esquema para la descentralización que el constituyente había decidido establecer: un esquema en cajas chinas, en el que cada vía de acceso escondía un buen regalo (su excepción), y en el que cada excepción presentaba, a su vez, una sorpresa. ¿Por qué? Porque el objetivo del constituyente sólo se podría alcanzar no explicitándolo. En efecto, la vía especial había sido introducida con la intención de alcanzar dos finalidades bastante paradójicas: permitir a través suyo el acceso privilegiado a la autonomía de los territorios que podían evitarla mediante la excepción prevista expresamente para ellos; y disuadir a todos los demás (aquellos para los que parecía estar prevista) de decidirse a utilizarla. La vía especial —que fue dispuesta, por lo tanto, no para que todos los territorios pudieran acabar utilizándola, sino únicamente para justificar el privilegio que se establecía a favor de aquellos que, por poder acogerse a la excepción de la transitoria 2.ª, podían obviar sus exigencias— era, en realidad, la vía de acceso segura a la auténtica autonomía: ahí residía, de hecho, su capacidad para discriminar entre autonomías de uno y otro tipo. Y ello porque tal autenticidad —ha de destacarse con toda claridad— no dependía tanto de la diferencia ya aludida entre vía lenta y vía rápida (los cinco años ¡nada más! que las Comunidades de vía general habrían de esperar para ampliar sus competencias), sino de una más relevante, que se deducía de otras previsiones de la ley fundamental. La que, de una parte, garantizaba a los territorios que accediesen a la autonomía por la vía especial y sólo a ellos, es decir, en realidad, a los de la transitoria 2.ª, una organización institucional propia de entes verdaderamente autónomos: la organización del artículo 152 de la ley fundamental (un parlamento, un presidente, un Gobierno y un tribunal superior de justicia). Y la que, paralelamente, de otra parte, no preveía, por la vía del silencio, aquella organización para todos los restantes territorios que, al no tenerla garantizada, no tenían tampoco asegurado que acabarían siendo autonomías políticas genuinas y equiparables a las tres privilegiadas. Ahí, en el modelo orgánico-institucional previsto para unas e imprevisto para otras, y no en una limitación competencial que podía superarse con el transcurso de un plazo temporal de casi irrelevante duración, era donde residía la clave de arco del diseño. Es verdad que las cosas sucedieron al final de modo bien distinto. Pero ello no puede servir, en ningún caso, para impugnar la certeza de que ése era el esquema por el que se habían inclinado los constituyentes españoles, quienes muy pronto comprobarían, sin embargo, que la Constitución es una mera hoja de papel sólo cuando sus redactores se empeñan en prescindir de los factores reales de poder existentes en la sociedad que con ella pretende regularse.

CAPÍTULO 2

LA ASIMETRÍA FRENTE AL DERECHO AL CAFÉ

«[Defiendo] una España plurinacional. La España que en lugar de organizarse desde un punto de vista autonómico en base (sic) al café para todos, se organiza en base (sic) a una España en donde hay naciones que merecen un respeto y más autogobierno».

Artur Mas, secretario general de Convergencia Democrática de Cataluña, 13 de julio de 2004.

El debate autonómico español posterior a la entrada en vigor de la Constitución de 1978 dio plena carta de naturaleza a un derecho desconocido en cualquiera de los países que habían servido a España de modelo para elaborar su ley fundamental: el derecho al café. Un derecho original y fascinante del que, por incógnitas razones, creían ser titulares exclusivos los principales mentores —y beneficiarios más directos— del proyecto de deconstrucción[1] territorial contenido en nuestra ley fundamental. Podría afirmarse, de este modo, que la historia del proceso estatuyente, objeto central de este capítulo, fue también, aunque no sólo, la historia de la imparable extensión del reconocimiento de ese derecho a la totalidad de las regiones españolas.

Para explicar cómo tal cosa pudo llegar a producirse será necesario, por supuesto, hacer un breve recorrido por el proceso descentralizador que, al modo de una réplica dura de la historia, desbarató los intentos de imponer como modelo el no modelo contenido en la Constitución, y acabó por dejar ese no modelo hecho jirones, frustrando, en consecuencia, las expectativas de quienes estaban persuadidos de que el llamado café para todos era una herejía o, incluso, una quimera. Pero para explicar cabalmente tanto el desarrollo en zig zag del proceso estatuyente como su llamativa conclusión, será preciso, a la vez, y como un ineludible paso previo, desvelar el presupuesto constitucional que hizo posible que la descentralización permitiera la aparición de un edificio que poco tenía que ver con el previamente proyectado: un edificio en el que el café —hay que decirlo— pasaba a ser un bien de consumo general para todo el vecindario. Esa base constitucional, demostrativa de la originalidad del compromiso apócrifo que, según se ha visto, contenía nuestra ley fundamental, se concretaba, en esencia, en lo siguiente: en que, con la excepción de algunos de los llamados hechos diferenciales a los que más adelante haremos referencia, prácticamente todo lo que en nuestra constitución era asimétrico tenía, al tiempo, carácter transitorio; por el contrario, sólo lo simétrico presentaba la condición de permanente. Ello significaba que cuando el proceso descentralizador se puso en marcha aquél podía haberse orientado en una doble dirección: en la de consolidar, con vocación de permanencia hacia el futuro, los elementos transitorios asimétricos contenidos en la Constitución; o en la de corregirlos, posibilitando así que, corriendo el tiempo, las asimetrías tendieran a desaparecer de forma progresiva. Esa última fue, sin duda, la opción final de los estatuyentes españoles, una opción que, como se verá a continuación, no se adoptó, en todo caso, sin conflictos. Y ello porque los partidarios de la primera interpretación trataron de imponer desde el principio una visión diferenciadora y restrictiva que pasaría a convertirse, después, en uno de sus caballos de batalla.

Es cierto, claro, que el proceso estatuyente no se produjo desde cero, pues ya con anterioridad se había avanzado en la descentralización a través de un proceso previo, el preautonómico, cuya influencia hacia el futuro sería un error no valorar en su justa proporción. Ese proceso preautonómico había consolidado estructuras regionales de poder cuando la Constitución entró en vigor —las preautonomías, así llamadas—, que se constituyeron por sucesivos decretos-leyes del Gobierno de Suárez en todas las Comunidades actuales, salvo en Madrid, Cantabria y La Rioja. Visto con la perspectiva del tiempo transcurrido, puede afirmarse, sin temor a exagerar, que el papel de aquellas preautonomías resultaría decisivo, porque además de extender por toda España la aspiración al autogobierno y determinar la generalización de la descentralización, apuntaron el futuro mapa autonómico y fijaron el marco del sistema institucional de las Comunidades de una forma que, como pronto quedaría demostrado, iba a tener difícil marcha atrás. Sin embargo, y pese a todo, el proceso descentralizador tuvo una orientación inicial que resultaba coherente con la que había impulsado el giro hacia la asimetría de nuestra ley fundamental, muy diferente en su anteproyecto que en el texto final aprobado en referéndum. Una orientación —debe subrayarse— en la que, partiendo de posiciones políticas diversas vinieron, sin embargo, a confluir, por motivos distintos, cuando no contradictorios, la práctica totalidad de los partidos que acababan de suscribir el pacto territorial fraguado en la constituyente.

Planteamiento: el intento de interpretación nacionalista de la Constitución

La visión de España de los nacionalismos vasco y catalán —la de un Estado trinacional o, apurando las cosas, cuatrinacional— llevó a sus representantes en las primeras Cortes ordinarias a defender que la descentralización debía articularse sobre la base de distinguir con toda claridad dos tipos de pretensiones diferentes: de una parte, las que el nacionalismo consideraba «legítimas aspiraciones del País Vasco y Cataluña»; de la otra, las de aquellos territorios que, exceptuando quizá el de Galicia, aspiraban a lo que, según los nacionalistas, no debían pretender: a un desideratum que el propio nacionalismo empezó muy pronto a denominar, con una insolencia despectiva, el «café para todos». No será, sin embargo, ese enfoque parcial y restrictivo de las fuerzas parlamentarias del nacionalismo vasco y catalán —al fin y al cabo, muy minoritarias en las Cortes— el que determinará el triunfo provisional de la interpretación de la constitución territorial que con tal enfoque resultaba coherente, sino el hecho de que vinieran a aceptarlo, bien es cierto que por motivos casi contrapuestos, las tres fuerzas políticas fundamentales que dirigieron el desarrollo de la labor estatuyente. En primer lugar, los dos grandes partidos de la izquierda estatal —el PSOE y el PCE— cuyo declarado autonomismo era perfectamente compatible con el reconocimiento de los llamados problemas nacionales del País Vasco y Cataluña, problemas que exigían, según las teorías dominantes en aquella coyuntura en el seno de la izquierda, un tratamiento sustantivo y, por tanto, diferente al de cualquiera de las restantes pretensiones autonómicas que, poco a poco, se fueron manifestando en la España del momento: la izquierda defendió entonces «posiciones a este respecto inmantenibles a la vuelta de muy pocos años»[2]. Y, en segundo lugar, el partido del gobierno, Unión de Centro Democrático, cuyos resabios centralistas se pondrían sobre todo de relieve en su apuesta, en un cierto sentido paradójica, a favor de tratar especialmente el «caso vasco» y el «caso catalán», apuesta que debería llevar al reconocimiento de un tipo de autonomía para Cataluña y las provincias vascongadas que no tendría por qué generalizarse a las restantes regiones españolas. Todo ello condujo a lo que con acierto se ha llamado una interpretación nacionalista de la Constitución[3], es decir, una interpretación según la cual el Estado autonómico español debía construirse con una estructura jurídica asimétrica, conformada por tres territorios verdaderamente autónomos (Cataluña, el País Vasco y, con ciertas limitaciones, Galicia) y otros (todos los demás) dotados de una descentralización administrativa que podría ser mayor o menor, dependiendo de los casos.

Es verdad que una parte del trabajo más complejo —podría decirse el de desbroce— necesario para sacar adelante esa agraviadora pretensión había sido realizado ya por los constituyentes. Porque fueron los constituyentes, en efecto, quienes, una vez abandonado el modelo igualitario del anteproyecto constitucional, encontraron una fórmula objetiva que, sin mencionarlas por su nombre, permitía, sin embargo, referirse conjuntamente a Cataluña y a las provincias vascongadas, y casi sólo a la una y a las otras, territorios esos respecto de los cuales se había adoptado la decisión fundamental de dotarlos de plena autonomía. El hallazgo, consistente en referirse a los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía y contasen, al tiempo de promulgarse la Constitución, con regímenes provisionales de autonomía, presentaba sólo un inconveniente: el de ese casi arriba mencionado. Casi, dado que Galicia debía ser también incluida en el paquete, pese a que en ella el nacionalismo no contaba entonces apenas para nada, como lo demostraba su ausencia de las Cortes Generales. Pero tal inconveniente, que iba muy pronto a soslayarse, resultaba en realidad poco relevante en comparación con las ventajas innegables que presentaba la habilidosa paráfrasis jurídica de la segunda transitoria.

Y ello porque la decisión de designar de forma objetiva, y por objetiva subrepticia, a los territorios que podrían acceder por vía especial, con el acuerdo, por mayoría absoluta de sus órganos preautonómicos colegiados superiores —es decir, sin verse forzados a impulsar una gran movilización ni institucional ni popular— eximía a los constituyentes de designar por un nombre a aquellos territorios, lo que resultaba básico para, evitando toda apariencia de agravio comparativo entre regiones, decidir sobre lo auténticamente primordial. De hecho, una vez adoptada tal decisión, todo lo demás vendría por añadidura: las Comunidades de vía especial (Cataluña, el futuro País Vasco y quizá Galicia) aprobarían sus Estatutos a través de un procedimiento parlamentario pactado con las Cortes; podrían acceder al máximo techo competencial que la Constitución autorizaba; y adoptarían una organización institucional (la del artículo 152) prevista especialmente para ellas, que les garantizaba que la descentralización establecida en su favor sería una autonomía política plena y efectiva y no una mera descentralización administrativa.

Sentadas, de este modo, las bases normativas para intentar la referida interpretación nacionalista de la ley fundamental, aquélla acabaría manifestándose con una claridad que constituirá, a la postre, la mejor expresión de las verdaderas intenciones de quienes la pusieron en vigor. En efecto, la interpretación nacionalista dio lugar a dos hechos de extraordinaria trascendencia, ambos definidores de su naturaleza desigualitaria y asimétrica. El primero se concretó en la tramitación preferente de los Estatutos del País Vasco y Cataluña —aprobados ambos en 1979— y en la asunción por las Comunidades vasca y catalana del máximo techo competencial que era entonces permisible, lo que las convertía, a todos los efectos, en Comunidades de primera. El segundo de los hechos referidos, frustrado finalmente, fue el dirigido a establecer una clara diferencia entre esas dos Comunidades y todas las demás, incluidas las que, como Galicia, habían iniciado su proceso autonómico por el atajo privilegiado de la vía especial (el de la transitoria segunda), o que, como Andalucía, pretendían recorrer el largo y tortuoso tránsito ordinario de esa misma vía especial: el previsto en artículo 151 de la Constitución con carácter general.

Se intentó así, por una parte, degradar, rebajándola, la autonomía de la futura Comunidad Autónoma gallega, a través de la inserción en su Estatuto de toda una serie de limitaciones y cautelas: las destinadas, por ejemplo, a reducir la representatividad del parlamento, mediante el establecimiento de barreras electorales mínimas de acceso; las que tenían por objeto permitir la coordinación del calendario electoral gallego y los de las demás Comunidades a constituir en el futuro; o la que, afectando a la naturaleza política de la propia autonomía, pretendía introducir una llamada «cláusula competencial», que hacía depender la posibilidad de ejercicio de las competencias autonómicas de la aprobación por parte de las Cortes de la ley correspondiente. Y todo ello —no se olvide— pese a ser Galicia uno de los tres territorios a los que se refería la transitoria segunda de la Constitución, al haber plebiscitado su proyecto de Estatuto en el pasado.

Por otra parte, los impulsores de la interpretación nacionalista trataron también de reducir la entidad de la futura Comunidad Autónoma andaluza, colocándola en el mismo grupo que conformaban los territorios españoles que accedieron a la autonomía por la entonces llamada vía lenta del artículo 143 de la Constitución. De ese modo, y tras el acuerdo adoptado en tal sentido por el Comité ejecutivo de UCD el 15 de enero de 1980, se decidía tramitar todas las restantes iniciativas autonómicas, incluida la andaluza, por la citada vía lenta, lo que suponía que tales territorios deberían esperar, al menos, cinco años para estar en condiciones constitucionales de asumir competencias en el ámbito de las materias que quedaban parcialmente reservadas al Estado central por el artículo 149.1 de la propia ley fundamental. Y lo que suponía, sobre todo, que nada quedaba decidido sobre cual sería su organización institucional en el futuro: si la de entes políticos dotados de plena autonomía, o la de entidades administrativas dotadas de una descentralización más grande o más pequeña.

Pero la profunda crisis de UCD, que impidió al partido del Gobierno mantener una posición uniforme en un asunto tan crucial en la España del momento, y que hizo entrever al PSOE la posibilidad de avivar las diferencias internas de UCD, convirtiéndolas en una palanca para tratar de ganar las siguientes elecciones generales, determinó que las cosas acontecieran de un modo bastante distinto al previsto inicialmente. Adolfo Suárez, entonces presidente del Gobierno, habría de reconocerlo con posterioridad de un modo sincero y taxativo, al referirse a la imposibilidad de frenar en la España de comienzos de los ochenta el avance imparable de la generalización autonómica: «En principio ésa [la del frenazo] era la idea, y era lo que ellos [nacionalistas vascos y catalanes] pedían porque una generalización les restaba singularidad. La generalización fue consecuencia del juego de las fuerzas políticas, de personas que estaban en UCD en las distintas provincias y que se vieron acosadas internamente para obtener un autogobierno. No quise apoyar el proceso en Andalucía y se pagó un precio altísimo, hasta la dimisión de un amigo y ministro, Manolo Clavero. En ese caso la presión del PSOE fue muy dura. Fue también consecuencia de la debilidad interna de UCD […]»[4].

Nudo: café (descafeinado) para los 13 del patíbulo

Tras ese primer acto fallido, en el que algunos de los dramatis personae se vieron forzados a abandonar, contra su voluntad, el escenario político en medio de la indignación que entre el público de gallinero había producido la voluntad de repartir el café de un modo tan poco cabal e igualitario, y una vez que el PSOE decidió descolgarse de la apuesta por la asimetría con que había comenzado a concebirse el futuro modelo autonómico español, la suerte, en verdad, estaba echada. Tanto la primera como la segunda tentativas mencionadas —las destinadas a degradar la autonomía gallega y a desatender las pretensiones andaluzas— acabaron por desembocar en un fracaso estrepitoso, que no sólo impidió rebajar la calidad del autogobierno en Galicia y frenar la decisión de las instituciones locales de tramitar la autonomía de Andalucía por la vía especial diseñada por la ley fundamental, sino que terminó también por llevarse por delante al partido que con más ahínco había propiciado los recortes autonómicos. El fiasco del Gobierno y de los sectores de UCD que lo habían apoyado en el referéndum de iniciativa autonómica andaluz de 28 de febrero de 1980, por un lado; y la completa marcha atrás a la que el propio Gobierno y su partido se vieron forzados en Galicia, por el otro, desembocarán finalmente en la aprobación de los denominados Acuerdos Autonómicos firmados por el Gobierno de la Nación y el Partido Socialista Obrero Español el 31 de julio de 1981, que abrieron la puerta al café —descafeinado, es verdad, como ahora se verá— para todos los territorios a los que de forma tan impolítica había pretendido recortárseles, hasta su propia negación, el derecho a la autonomía constitucionalmente proclamado. Unos territorios que, sólo por eso, pudieran quizá denominarse —no, claro está, sin ironía— los 13 del patíbulo.

El camino emprendido a partir de ese momento resultaría distinto por completo, pues supondría abandonar la interpretación diferenciadora (asimétrica) del derecho a la autonomía consagrado en el artículo 2.º de la Constitución para intentar una nueva vía de interpretación igualadora (simétrica). La principal, aunque no única, consecuencia de ese cambio fue la de que todos los Estatutos que todavía entonces estaban pendientes de elaboración —con la excepción, obviamente, del de Andalucía, que había celebrado ya su referéndum de iniciativa autonómica especial— se encauzarían por la vía general del artículo 143, pero reconociendo a las Comunidades una plena autonomía política, como lo demostraba sin posible discusión la principal decisión que se adoptaba en los Acuerdos: la de dotar a las Comunidades españolas de una organización institucional prácticamente idéntica para todas —la prevista en el artículo 152.1 de la Constitución— con independencia de cual fuera el techo competencial que cada una asumiera en un principio.

Y así, frente al intento, a la postre fallido, de ensayar una interpretación nacionalista de la Constitución, cuyo único objetivo era el de dar una salida inmediata, diferenciada y privilegiada, a los contenciosos históricos planteados por el nacionalismo vasco y catalán, convirtiendo la descentralización territorial en un hecho asimétrico y diferido a lo largo de un dilatado proceso temporal, los Acuerdos Autonómicos de 31 de julio de 1981 marcaron el inicio de una dinámica del todo diferente que iba a estar presidida por las ideas de la simetría y la generalización. El propio preámbulo de los Acuerdos lo reconocía de ese modo al afirmar la necesidad de «generalización del proceso [autonómico] para lograr en un plazo razonable de tiempo una distribución homogénea del poder». Es cierto que su punto 1, relativo al futuro mapa autonómico español, recogía entre sus acuerdos político-administrativos el de que, excepción hecha del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, todos los restantes territorios que accediesen a la autonomía lo harían por la vía general.

Pero esa decisión, que analizada aisladamente podía dar la sensación de que los Acuerdos apostaban por lo contrario de lo que en su preámbulo afirmaban perseguir —es decir, por la asimetría en lugar de por la simetría—, tomaba con claridad otro cariz en cuanto se la ponía en relación con el que era, en realidad, su pacto político central: el de generalizar en los territorios la estructura institucional prevista para los que accediesen al autogobierno por la vía autonómica especial. En una palabra: todas las Comunidades tendrían un parlamento elegido por sufragio universal con plena capacidad legislativa dentro de su ámbito de competencias materiales; y todas tendrían, asimismo, un presidente, elegido por ese parlamento, y un Gobierno, designado a su vez por el presidente de la Comunidad, a quienes correspondería ejercer la potestad reglamentaria y dirigir la acción ejecutiva en cada territorio.

Esa generalización institucional convertía los acuerdos sobre la futura ampliación competencial en transitorios, porque ya entonces resultaba fácil prever que unas Comunidades a las que se dotaba de la posibilidad de asentarse sobre instituciones propias nacidas de la voluntad del cuerpo electoral acabarían exigiendo, antes o después, la ampliación de la esfera de sus competencias materiales. Tal y como disponía la ley fundamental, los Acuerdos preveían que las Comunidades de la vía general sólo podrían asumir directamente en sus respectivos Estatutos las competencias exclusivas del 148 de la Constitución; y preveían también, en aplicación de la misma, que para comenzar a «ampliar sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido en el artículo 149» sería necesario que transcurriesen cinco años. Pero los Acuerdos añadían, además, que para que la ampliación se acometiese sería necesario el previo acuerdo de la asamblea de la Comunidad, adoptado por mayoría absoluta de sus miembros, y la previa aprobación por parte las Cortes de la oportuna ley orgánica; y que la ampliación podría también acometerse mediante delegación o transferencia de un conjunto de competencias homogéneas, acordada por las Cortes de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 150.2 del texto constitucional.

No era, por lo tanto, ni en el diseño global del esquema orgánico de las Comunidades de vía general, idéntico al previsto para las autonomías especiales, ni en las previsiones respecto a la futura, y eventual, ampliación competencial de esos territorios, donde los Acuerdos mostraban el temor de sus firmantes a que una generalización del hecho autonómico pudiera acabar teniendo consecuencias indeseadas en la cohesión de España. Sin embargo, tal temor, que estuvo presente en todo momento en el proceso de gestación de los pactos autonómicos, acabaría por manifestarse en una esfera que resultaba muy expresiva tanto de las preocupaciones del momento, como de la forma un poco ingenua con que entonces se iba a decidir hacerles frente. Los Acuerdos incluían, así, toda una serie de restricciones, cuyo hilo conductor no era sino el de limitar la densidad de la autonomía política que acabaría al fin por derivarse de la generalización y simetría por la que los Acuerdos apostaban.

Las restricciones de mayor calado político iban todas referidas al funcionamiento de los futuros parlamentos autonómicos. En este ámbito los Acuerdos limitaban la duración de sus períodos ordinarios de sesiones, que sólo se extendería cuatro meses; el cobro de salarios fijos y periódicos por los diputados, quienes sólo se verían retribuidos con dietas; el número máximo de miembros de las asambleas regionales, que sería estudiado en cada caso a la hora de redactar los correspondientes Estatutos; y las facultades del gobierno regional respecto a la asamblea, que no podría ser disuelta de forma anticipada por decreto del poder ejecutivo, salvo en el supuesto —previsto ya en la ley fundamental— del transcurso de dos meses desde la primera votación de investidura sin elección del correspondiente presidente. Esta última limitación, expresiva de la determinación de los firmantes de los pactos autonómicos de constreñir las dinámicas políticas de los territorios de vía general, impidiendo que su libre desarrollo pudiese acabar por traducirse en una constante movilización que mantuviese al país en permanente pie de guerra electoral, se extendía también, de algún modo, a las Comunidades de vía especial. Y así, en otra cláusula de los Acuerdos, referida a los Estatutos ya aprobados (los del País Vasco, Galicia y Cataluña), se convenía establecer contactos con los consejos de Gobierno de esas tres Comunidades y con sus fuerzas políticas «con la finalidad de hallar una fórmula que impida al consejo de Gobierno u órgano ejecutivo disolver el parlamento o asamblea», una vez aceptada, como punto de partida, la conveniencia de que las futuras elecciones autonómicas se celebrasen en «una fecha común para toda España».

Por otra parte, las restricciones de los Acuerdos se centraban en la esfera del poder ejecutivo, acordándose al respecto que el Gobierno no podría disolver la asamblea regional, excepto en el supuesto ya citado; que el número de miembros del consejo con cargos de responsabilidad ejecutiva debería ser como máximo de diez; y que el personal de libre designación, además de limitarse al estrictamente necesario para el apoyo inmediato de los órganos políticos, vendría designado entre funcionarios, desde el nivel equivalente a director general.

Desenlace: la ingenuidad de los descafeinadores

¿Cuál era el objetivo que perseguían los firmantes de los pactos autonómicos con todas las restricciones hasta ahora mencionadas? Responder esta pregunta exige constatar que ese objetivo no era sólo el que, de una forma incuestionable, podía derivarse de la simple lectura de la mayoría de las restricciones apuntadas, sino también otro que, a primera vista, resultaba menos evidente. Las restricciones trataban, claro, de evitar que la generalización de la autonomía disparase el gasto público, sobre todo el destinado a mantener una burocracia y una clase política que tendería a crecer de forma exponencial, pues la presunción social de que la autonomía generaría más gasto del Estado, y por ello mismo, más impuestos, pasaba por ser una de las ideas más extendidas en la España del momento. Luchar contra tal idea debió parecer decisivo a los firmantes de los Acuerdos autonómicos, porque el peligro de un futuro despilfarro era uno de esos problemas respecto de los cuales los estatuyentes consideraban necesario enviar mensajes tranquilizadores al cuerpo electoral.

Pero no se trataba sólo de dinero, sino también, claramente de política. Y ello porque la práctica totalidad de las restricciones pactadas por los grandes partidos españoles del momento deberían al fin y al cabo generar un efecto añadido al de la contención del gasto público: añadido, pero no, subrayémoslo, con carácter marginal, sino central respecto al mismo. Las restricciones institucionales contenidas en los Acuerdos autonómicos —eso se pensaba entonces con una ingenuidad que vista desde hoy resulta verdaderamente candorosa— deberían servir para obstaculizar cualitativamente y restringir cuantitativamente la tendencia a la profesionalización política de las elites territoriales, es decir, la tendencia a la creación de una clase política: de una clase de políticos profesionales, cuyo nacimiento, primero, y consolidación, después, podría, a su vez, disparar, hasta convertirlas en incontrolables por el centro, dinámicas políticas centrífugas en los territorios que muy pronto accederían a su autogobierno regional.

La experiencia histórica iba muy pronto a demostrar que esos elementos de ingeniería institucional resultarían de una clamorosa inutilidad a medio plazo: de hecho, ni uno por uno, ni todos en conjunto, pudieron evitar la consolidación creciente e imparable de una clase política autonómica, dado que tal consolidación estaba inscrita en la naturaleza de la propia autonomía, entendida ésta como la «gestión de sus respectivos intereses» por parte de los territorios que accedían a la misma, a la que se refería el artículo 137 de nuestra ley fundamental. Pero, fuere como fuere, lo cierto es, en todo caso, que la efectiva puesta en vigor de los Acuerdos Autonómicos de 1981 supuso un impulso político definitivo para la descentralización y determinó la generalización de un proceso de reestructuración del poder territorial que conduciría en un tiempo casi récord a la España autonómica, antecedente inmediato de la actual España federal. Pero antes hubo de correrse una carrera. O, mejor dicho, otra carrera.

CAPÍTULO 3

AQUELLA CARRERA DE LAS TORTUGAS Y LAS LIEBRES

«No voy a permitir que se le dé algo a un pueblo de España que no se nos dé a nosotros».

Alejandro Rojas Marcos, Partido Andalucista, 7 de junio de 2004.

Cuando apenas nacía, nuestro Estado autonómico era como una especie de Macondo, en el que, al igual que en el imaginado en Cien años de soledad por García Márquez, todo era tan reciente que muchas cosas carecían de nombre, y para mencionarlas había que señalarlas con el dedo. Vivíamos, efectivamente, entonces en España en una de esas curiosas situaciones en que nos vemos obligados a hablar de algunas realidades antes de haber encontrado las palabras justas con que designarlas con razonable precisión. Eso fue lo que sucedió, sin ir más lejos, con las que se agazapaban detrás de los sustantivos asimétrico y simétrico. Uno y otro gozaban desde hacía mucho tiempo de notable tradición entre los especialistas en el problema federal y, también, entre algunos de nuestros políticos más viajados y más cultos, pero nada le decían a la inmensa mayoría de los ciudadanos españoles. Pese a ello, la cuestión de la simetría o la asimetría del modelo autonómico español, y la de su deshomogeneidad u homogeneidad, estuvo presente desde los momentos mismos en que, tras la firma de los Acuerdos Autonómicos de 1981, se inició la última fase del proceso estatuyente.

Los Acuerdos consiguieron, desde luego, su objetivo y dieron lugar a una nueva interpretación de la ley fundamental, cuya traducción más inmediata vendría a ser la decisión de tramitar todos los Estatutos que estaban todavía pendientes de elaboración (excepto el andaluz) por la vía de acceso general, o por alguna de las vías de acceso excepcionales[1]. Junto a ello, los Acuerdos extendieron a todas las Comunidades la organización institucional prevista en la Constitución para las autonomías especiales. De hecho, la auténtica realidad fue que los Acuerdos de 1981 basaron en gran medida su eficacia en la existencia en todos los territorios afectados por los mismos de un sistema de partidos uniforme, en el que, bien UCD, bien el PSOE, pero en todo caso los dos juntos, controlaban las posibles decisiones institucionales que al respecto deberían adoptar los respectivos municipios a través de sus representantes democráticos. Sin esta homogeneidad política no hubiera sido posible construir, a fin de cuentas, la simetría estatutaria y, con ella, el sistema autonómico español, en la medida en que de aquélla acabó por derivarse la decisión que iba a conducir a la fijación de las grandes líneas de la estructura del Estado. Una decisión sin la cual lo mucho que quedaba por hacer para culminar el proceso estatuyente habría sido labor poco menos que imposible: tal proceso hubiera muy probablemente naufragado en un mar de agravios y peleas entre las elites regionales y locales, mucho más dispuestas a mirarse a su propio ombligo que a contemplar con grandeza la inmensa tarea que suponía cambiar, por la mera fuerza de la propia voluntad, la anquilosada estructura de poder territorial que la España democrática heredaba de su historia.

Así las cosas, el gran pacto nacional entre socialistas y centristas, apoyado de forma ocasional en algunos territorios por otras fuerzas, como comunistas y regionalistas o nacionalistas moderados, hizo posible que entre 1981 y 1983 se elaboraran y aprobaran los Estatutos de Autonomía de las 15 Comunidades que quedaban aún por constituir. La generalización estatutaria se tradujo en el cierre del proceso estatuyente y en la apertura de una dinámica descentralizadora que iba a estar marcada, desde entonces, por la dialéctica entre homogeneidad y deshomogeneidad, aunque algunos siguieran viendo detrás de la una y de la otra el mismo tour de force entre simetría y asimetría que había dominado el diseño del sistema. En esta situación de deshomogeneidad, políticamente transitoria, y jurídicamente de superación nada difícil, dado que la Constitución no fijaba para ello más condición que la del transcurso de un breve plazo temporal de cinco años, lo cierto es que los años que transcurren entre 1983, en que se concluye el proceso estatuyente, y 1992, en que se firman los segundos pactos autonómicos, resultarán años de profundización en la deshomogeneidad territorial: la década 1983-1992 será, en efecto, la de la creciente apertura de la horquilla entre Comunidades de vía lenta y vía rápida, Comunidades que tanto en el desarrollo de sus techos competenciales, como en la construcción de sus instituciones de gobierno, se irán distanciando poco a poco. Tal distanciamiento se explica no sólo, claro está, por los diferentes puntos de partida de sus techos autonómicos, sino también por el muy distinto potencial económico, demográfico y político que existía —y, en gran medida, existe aún hoy— entre unas Comunidades que entonces empiezan a denominarse, con un patetismo no exento de un cierto tono teatral, de primera y de segunda. Pero no adelantemos acontecimientos.

En sus marcas

Tras los Acuerdos se aprobaron, ya sin interrupciones, y en cuatro fases sucesivas, las leyes orgánicas por las que se adoptaban las normas estatutarias de Galicia, Andalucía, Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Navarra, Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid, y, en fin, Castilla y León[2]. Con la entrada en vigor del Estatuto castellano-leonés se cerraba, por tanto, la fase estatuyente y arrancaba el referido proceso de apertura de la horquilla entre las 17 Comunidades españolas. Hay que subrayar, en todo caso, que la estructura con que comienza a funcionar, en cuanto tal, el sistema autonómico no será una estructura dual, como a primera vista pudiera parecer, teniendo sólo a la vista las dos fundamentales vías de acceso a la autonomía constitucionalmente contempladas: la general y la especial. Esa estructura, que no resultaba, desde luego, ni competencial ni institucionalmente homogénea, y en la que quedaban por resolver los casos peliagudos de Ceuta y de Melilla[3], se iba a caracterizar por la existencia de tres grupos de territorios bien diferenciados.

El primero, el de cabeza, lo formaban las Comunidades de vía especial (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía), dotadas todas de un alto techo competencial y de una estructura y densidad institucional que resultaba, a fin de cuentas, bastante similar. El grupo intermedio estaba compuesto, en primer lugar, por Canarias y la Comunidad Valenciana, territorios en los que antes de aprobarse los Acuerdos de 1981 habían comenzado a tramitarse sus iniciativas por la vía autonómica especial, y que, a cambio de su renuncia a seguir utilizándola —adaptándose, de ese modo, a lo pactado—, habían visto ampliados sus techos respectivos desde el momento de su constitución[4], pese a haber accedido a la autonomía por la vía general. La Comunidad de Navarra formaba parte también de este segundo grupo, aunque por motivos bien distintos: los navarros habían accedido a la autonomía por la vía excepcional de la adicional 1.ª de la ley fundamental, con similares beneficios competenciales a los de valencianos y canarios, tras la correspondiente negociación entre el Gobierno central y el preautonómico, que dio lugar a la aprobación de la denominada ley orgánica de reintegración y amejoramiento del régimen foral de Navarra, más conocida por su acrónimo: LORAFNA. En suma, por vías jurídicas diferentes y por razones políticas para nada coincidentes, Canarias y la Comunidad Valenciana, por un lado, y Navarra, por el otro, quedaban competencial, aunque no institucionalmente, equiparadas a las Comunidades de cabeza. En el tercer grupo, que sólo por ser el de más menguada descentralización podría ser calificado de colista, formaban, en pelotón, todas las demás Comunidades hasta el total de 17 que componían el sistema: 10 territorios en total, que asumían un techo competencial sustancialmente inferior al asumido por los de los dos primeros grupos.

La clausura oficial del proceso estatuyente marcó la apertura de un segundo período en el proceso descentralizador que se había iniciado varios años antes en España: el del desarrollo de las previsiones contenidas en las normas estatutarias en que aquel proceso terminó por traducirse. Es obvio, claro, que tal desarrollo no tuvo lugar de una forma simultánea: los primeros Estatutos se habían aprobado con más de tres años de adelanto respecto de los últimos. Así, antes de que se iniciara la entrada en vigor de los textos que no se tramitaron por la vía especial privilegiada (todos, salvo los del País Vasco, Cataluña y Galicia), estas tres Comunidades habían celebrado ya sus elecciones autonómicas, condición necesaria para comenzar a construir las instituciones de autogobierno respectivas. Porque ése era, en efecto, el desafío: llenar de músculo competencial e institucional los esqueletos normativos que los Estatutos contenían. Convocar elecciones autonómicas, elegir parlamentariamente los gobiernos, avanzar en los procesos de traspasos, construir las administraciones autonómicas y hacer presente un nuevo entramado de poder en los distintos territorios, prestigiando así la autonomía como forma de gobierno: tales fueron, en verdad, los principales retos que las nuevas elites regionales hubieron de afrontar, la mayor parte de las veces con más voluntad e ilusión que experiencia y sólidos medios materiales.

No es este aspecto del proceso, sin embargo, el que ahora me interesa, dado que sobre él existen ya amplios estudios de conjunto[5]. Deseo subrayar, por el contrario, que tanto el desarrollo de los techos competenciales, como el ritmo con que se procedió a institucionalizar los sistemas organizativos de las Comunidades marchaban en la misma dirección: el de la profundización de la deshomogeneidad dentro del modelo. Constatado lo cual, debe, al tiempo, ponerse de relieve que ni las diferencias en los ritmos de asunción de competencias, ni la falta de coincidencia en los ciclos de construcción de las instituciones autonómicas, pudieron impedir, en cualquier caso, que todas las Comunidades se consolidaran poco a poco: de hecho, pese a los contrastes, el período 1983-1992 fue también, aunque no sólo, el del asentamiento de los órganos nervales de las Comunidades (parlamentos, presidentes y gobiernos), asentamiento que después acabaría generando la progresiva aparición de aquellas otras instituciones auxiliares por medio de las cuales tendió a reproducirse la estructura del Estado: consejos consultivos, defensores del pueblo regionales o consejos económico-sociales.

De este modo, será la energía puesta en marcha por el Estado de las autonomías la que autocorregirá esa dirección hacia la deshomogeneidad, dando lugar a la apertura de un tercer período en el proceso descentralizador que iba a estar también marcado por unos pactos autonómicos. Ya a la altura de 1987-1988, cuando se produce el cumplimiento de los cinco años previstos en la Constitución para que las Comunidades de vía general pudieran proceder a ampliar sus competencias, eran muy potentes las tendencias que se oponían a la ampliación o a la consolidación de la deshomogeneidad organizativa y/o competencial del conjunto del sistema. Los Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992, firmados de nuevo por los dos grandes partidos del país —ahora por el Gobierno, el PSOE y el PP— expresarán, como veremos más adelante, las tendencias referidas y la forma en que iba a traducirse políticamente la nueva situación. La descentralización generaba, pues, su propio movimiento.

Para entender el «deprisa, deprisa»

Un movimiento inscrito en el propio código genético de la nueva España descentralizada y democrática que nacía entonces sobre las ruinas de la vieja España autoritaria y centralista: la que desde muy pronto pasó a denominarse, de forma casi general, España de las autonomías. Y es que, en efecto, el sistema autonómico español, que surgirá con unas señas de identidad meridianamente transparentes —la de la (frustrada) pretensión de asimetría y la de la deshomogeneidad—, llevaba incorporados no sólo los mecanismos jurídicos necesarios, sino también los impulsos políticos inevitables para romper con aquel estigma originario. Unos impulsos que habían posibilitado superar en 1981 la pretensión de establecer un orden asimétrico e iban una década después a permitir remontar la fuerte deshomogeneidad con la que el sistema había comenzado a construirse. Desde el punto de vista jurídico, la cuestión consistía en dejar transcurrir un plazo temporal. Desde el político era necesario, sin embargo, un fuerte incentivo que animase a los grandes partidos estatales a utilizar en la dirección de la homogeneidad los mecanismos jurídicos citados o que, en todo caso, les impidiese negarse a utilizarlos, visto el alto precio electoral que podrían pagar por ello en los diversos territorios. Ese incentivo existió y fue la emulación territorial. De esa emulación nacerá la doble dinámica que determinó desde muy pronto el funcionamiento del sistema autonómico español —una externa (interautonómica) y otra interna (intraautonómica)—, ambas decisivas para llegar a comprender, hacia el pasado, cómo evolucionó nuestro sistema de distribución del poder territorial, y hacia el futuro, los márgenes de maniobra de los que acabarán por disponer con carácter general, y al margen de las diferentes coyunturas históricas concretas, los actores, políticos e institucionales, para fijar los perfiles y los límites de esa evolución.

La importancia de la primera de las dinámicas que acabo de apuntar —la existente entre las diversas Comunidades conformadoras del sistema— ha sido constatada en diversas ocasiones. El periodista Javier Pradera se refería a ella con acierto ya hace muchos años, caracterizándola como una carrera entre la liebre y la tortuga[6]. El constitucionalista Javier Corcuera precisará más tarde, por su parte, otra de las ópticas desde la que podría contemplarse esa peculiar competición: «En la realidad —escribe Corcuera— las Comunidades que salieron en segundo lugar más parecen tener los problemas que atribuyó Zenón de Elea a Aquiles para alcanzar a la tortuga: cuando llega donde estaba ésta, la tortuga ha avanzado algo; al alcanzar Aquiles el nuevo punto, descubre que la tortuga estaba un poco más allá; en el tiempo que tarda en situarse en el nuevo lugar, la tortuga ha andado otro poco… Aquiles nunca podrá alcanzar a la tortuga (¡imaginemos los problemas de la tortuga para alcanzar a Aquiles!)»[7].

Fuera entre la liebre y la tortuga, o entre esta última y el hijo de Tetis y Peleo, la carrera a la que con tales metáforas estoy haciendo referencia se traducía, en conclusión, en que las Comunidades de vía rápida —sobre todo las que por estar gobernadas por partidos nacionalistas, Cataluña y el País Vasco, pretendieron desde el principio diferenciarse de todas las demás— ampliaban sus techos competenciales respectivos y/o perfeccionaban sus aparatos institucionales autonómicos, para ser seguidas de inmediato por las de vía lenta, que antes o después acababan exigiendo lo que se había traspasado a las autonomías de primera; o instituían lo que las mismas, por su cuenta y riesgo, habían acabado instituyendo. Ese acercamiento iba seguido de un nuevo alejamiento, al que seguía un nuevo acercamiento… y así, en un movimiento permanente, sin que la rueda dejase nunca de girar.

En claro contraste con ese flujo pendular, la que aquí he caracterizado como dinámica interna (intraautonómica) ha sido objeto de mucha menos atención que la primera, pese a ser decisiva y a estar en la base, desde el punto de vista de la lógica política, de la dinámica interautonómica citada previamente. ¿Por qué razón? Es muy sencillo: porque esa dialéctica que se había venido produciendo desde los momentos iniciales en el interior de cada Comunidad entre fortalecimiento institucional, por una parte, y ampliación competencial, por otra, es esencial no sólo para entender lo sucedido en España de 1980 para acá, sino también lo que, previsiblemente, podría seguir aconteciendo en el futuro si no se estabiliza nuestro sistema de distribución del poder territorial.

Por decirlo de una vez: la consolidación de instituciones propias generó en todas las regiones la progresiva aparición de una clase política autonómica —al principio incipiente, por supuesto—, cuyas posibilidades de pervivencia y de futuro desarrollo dependían sobre todo de la creciente consolidación del entramado de poderes autonómicos y de la progresiva asunción de competencias por parte de los mismos. Y ello porque la necesidad de dar urgente cobertura a los miles de cargos que surgieron en un período temporal muy reducido generó la apertura de un amplio proceso de movilización de las elites regionales y locales, que no tardaron en captar con meridiana claridad cuáles eran sus intereses particulares como clase política naciente que había ligado sus posibilidades de permanencia y reproducción profesional al éxito del sistema autonómico que entonces estaba comenzando a construirse, éxito que sería, claro está, tanto mayor cuanto más sólida y rápidamente se produjeran los procesos de consolidación institucional y competencial de las Comunidades. Las instituciones, por un lado, y las competencias, por el otro, van a acabar, de ese modo, situándose en una relación de constante y creciente retroalimentación, en la medida en que el fortalecimiento de la estructura institucional propia estimulaba la petición de transferencias al Estado central, a la vez que tal creciente transferencia y acumulación de competencias estimulaba el perfeccionamiento y la extensión de una red orgánica de carácter institucional con la que poder gestionarlas con solvencia y eficiencia.

Todo ello conducía al sistema autonómico español por el camino de la superación de las deshomogeneidades con que había iniciado su andadura en los años que van desde 1979 a 1983, aunque el punto culminante de esa tendencia hacia la homogeneidad vendrá constituido por la firma de unos nuevos pactos autonómicos —los de 1992—, acto político esencial que coincidirá en el tiempo con otra circunstancia que impulsará la dinámica autonómica en sentido bien contrario: me refiero a la desaparición del sistema de partido dominante que había estado vigente en España desde la espectacular victoria socialista de 28 de octubre de 1982. Pero vayamos por partes.

Y las tortugas volvieron a ponerse a la altura de las liebres

El segundo pacto territorial se negoció entre los dos grandes polos políticos responsables del diseño general del Estado de las autonomías español: el centro derecha y el centro izquierda. Ese pacto, que se tradujo en la firma de los citados Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992, impulsó el modelo autonómico hacia la homogeneidad, del mismo modo que el gran pacto de 1981 lo había decantado hacia la simetría estatutaria, pues tal homogeneidad había venido sufriendo, como ya se ha señalado, una fuerte y constante contracción a consecuencia de la apertura de la horquilla (competencial e institucional) entre Comunidades de vía especial —y asimiladas— y de vía general, producida en el decenio 1984-1993. Los Acuerdos dieron lugar, de hecho, a un proceso de reforma generalizada de los Estatutos de la llamada vía lenta, reforma que tendió a equiparar el nivel competencial de todos los territorios autonómicos. Es cierto que ya algunos Estatutos habían sido reformados previamente, en 1991, pero la significación de esas reformas se había reducido a unificar el calendario electoral, fijando la fecha de la celebración de elecciones autonómicas para las Comunidades de vía general el cuarto domingo de mayo de cada cuatro años. Con ello se perseguía dar una mínima estabilidad a un calendario ya de por sí complejo y cargado de citas con las urnas.

La dimensión política de los Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992 iba a ser, sin embargo, de una importancia incomparable, porque aquéllos darán lugar a la apertura de un proceso general de reformas estatutarias, que tendrá lugar un par de años después, y de cuyo espíritu, que no era sino el que movía en términos políticos a las partes signatarias (el Gobierno, el PSOE y el PP), deja clara muestra el texto por ellas convenido: «Los Acuerdos Autonómicos van a permitir la ampliación de competencias previstas en el artículo 148 de la Constitución para estas últimas Comunidades [las del 143]». En coherencia con ese clarísimo objetivo, los acuerdos político-administrativos se articularán sobre la base de dos apartados diferentes: uno primero, referido a «la ampliación de competencias de las Comunidades Autónomas del artículo 143», que se traducirá en la aprobación de la ley orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades que hubieran accedido a la autonomía por tal vía, norma cuyo contenido sería después incorporado a los Estatutos, mediante su reforma a través de las leyes orgánicas 1 a 11/1994, relativas, respectivamente, a los de Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla y León; y otro segundo, dedicado al «desarrollo del principio de cooperación». Nada se decía, en todo caso, respecto a las reformas de naturaleza institucional, lo que explica que ninguno de los Estatutos que según lo determinado en los Acuerdos de 1992 fueron objeto de reforma suprimiese las limitaciones institucionales que se habían introducido en las Comunidades de vía general siguiendo lo pactado en 1981. Pero, en todo caso, y más allá de tal limitación, el año 1992 marcará un definitivo punto de inflexión y de ruptura con el pasado desde la perspectiva de la distribución del poder territorial: después de esa fecha, la evolución del modelo autonómico español, siempre coyunturalmente influida por las condiciones concretas del sistema de partidos, quedó estructuralmente vertebrado sobre el principio de la igualdad política entre los territorios españoles.

En resumen, todo el proceso histórico azaroso que he tratado de resumir en sus líneas esenciales fue posible, a fin de cuentas, por el hecho de que la Constitución no contenía un auténtico modelo de organización territorial, de donde ha querido deducirse que tal modelo sigue sin existir después de que los dos grandes partidos estatales españoles decidieran, a través de los Acuerdos Autonómicos de 1981, orientar de una forma simétrica el desarrollo del proceso descentralizador prefigurado en nuestra ley fundamental; y de los de 1992 superar la gran deshomogeneidad competencial que había impuesto a los primeros la peculiar coyuntura en que fueron adoptados. La tesis apuntada es, creo, insostenible. Ese modelo existe y tiene un nombre: aquel con el que se designa en el derecho comparado el tipo de estructura territorial que funciona en nuestro país desde hace varios años, es decir, el de Estado federal. Pese a tal evidencia, constatable a partir de lecturas que están al alcance casi de cualquiera, seguimos en España debatiendo todavía sobre cuál es la naturaleza de la estructura territorial de nuestro Estado. El próximo capítulo tiene por objeto intervenir en tal debate para poner de relieve hasta qué punto éste está trufado de medias verdades, simulaciones o simples manifestaciones de ignorancia.

CAPÍTULO 4

PERO, ¿ALGUIEN TEME AÚN AL ESTADO FEDERAL?

«En una república unitaria, todo el poder cedido por el pueblo se coloca bajo la administración de un solo gobierno; y se evitan los posibles abusos dividiendo ese gobierno en departamentos separados y diferentes; en la república federal americana, el poder al que renuncia el pueblo se divide, en primer lugar, entre dos gobiernos distintos, y luego la porción que corresponde a cada uno se subdivide, a su vez, en departamentos diferentes y separados. De aquí surge una doble seguridad para los derechos del pueblo. Los diferentes gobiernos se controlarán unos a otros, al propio tiempo que cada uno se controlará a sí mismo».

James Madison, El Federalista (LI), 1788

Uno de los aspectos más deslumbrantes de la insofocable polémica nacional respecto a la cuestión territorial reside en el hecho de que en nuestro país no sólo se discute sobre la forma en que los diferentes partidos de ámbito estatal y no estatal, las fuerzas sociales, los grupos culturales o los simples ciudadanos consideran que debería evolucionar el sistema autonómico español. Es decir, no sólo se habla de la esperada o descabellada secesión del País Vasco o Cataluña; de la eventual constitución de una ignota confederación de nacionalidades y regiones; del anhelado o temido avance hacia el Estado federal; de la justa o injusta asimetría o asimetría estatutaria; o, en fin, de la sensata o desatinada preservación, en sus propios términos, del Estado de las autonomías actual. Muy lejos de ello, en España se polemiza también, de forma casi permanente, sobre cuál es la naturaleza de nuestro modelo de organización territorial. Y es que mientras que según algunos estaríamos en presencia de un Estado autonómico tan peculiar que no tendría parangón en el ámbito de los sistemas comparados, para otros el español sería un Estado federal, o federalizante, que podría ser calificado de simétrico o, según el punto de vista que se adopte, de asimétrico; sin que falten, por supuesto, los que llegan a opinar que el nuestro es un simple Estado regionalizado con niveles muy deshomogéneos de descentralización.

Como es obvio, la primera de las discusiones, la relativa a las propuestas de cambio de la vigente organización territorial, resulta inevitable, por más que —según es comprensible— haya acabado por parecer a muchos molesta, cansina o aburrida. Inevitable, sí, porque expresa con claridad las diferentes posiciones que, en relación con el problema territorial, existen en un país donde varios partidos nacionalistas, y algunos independentistas, han desempeñado en el pasado y es previsible que seguirán desempeñando en el futuro un papel determinante en la gobernación de determinados territorios autonómicos e, incluso, en la gobernación de las instituciones centrales del Estado; y porque traduce además, al propio tiempo, la importancia social de una cuestión que determina, como pocas, la evolución de las posiciones del cuerpo electoral. Así, y en una especie de círculo vicioso —virtuoso, claro, para sus beneficiarios—, el hecho mismo de que la cuestión territorial sea socialmente decisiva, por afectar como pocas a las actitudes colectivas, genera que se debata sobre ella con frecuencia, y que sea, por eso mismo, considerada por los partidos de ámbito estatal y no estatal como una cuestión política central de sus agendas; ello provoca que el debate se incremente; que, al incrementarse, crezca también, de forma paralela, la atención social hacia algunos de los problemas vinculados con la cuestión territorial… y así sucesivamente con tendencia al infinito. A todo ello nos referiremos en la parte final de este trabajo.

Menos explicación tiene, en todo caso, que sigamos en España debatiendo sobre cuál es la naturaleza de la estructura territorial de nuestro Estado, debate este otro que ha acabado al fin condicionando las posiciones respecto al futuro de tirios y troyanos, y de modo muy especial las de los dos grandes partidos, el PSOE y el PP, en que se sustenta sobre todo la cohesión territorial. Ambos han acabado, en efecto, por definir sus orientaciones en el debate territorial en gran medida en torno a un asunto inexistente: el de si debe, o no, avanzarse hacia la construcción de un Estado federal. Inexistente, por supuesto, dado que tal falso debate encubre en realidad sus legítimas posiciones en relación con la cuestión de si nuestro sistema de organización territorial debe o no descentralizarse más de lo que lo está en la actualidad, y en relación a cómo debería, en el primero de los casos, profundizarse en esa descentralización: de una forma simétrica o asimétrica. Parece obvio que respecto a esta última disyuntiva caben diferentes opiniones, por lo que ese importante debate constituirá el objeto central del próximo capítulo. Creo mucho menos opinable, sin embargo, la relativa a si debe o no caminarse hacia un Estado federal. Y ello por una sencillísima razón: porque difícilmente puede caminarse hacia donde, sin duda, ya se está.

Esperando a Godot

La imagen de alguien pretendiendo llegar a donde ya se encuentra a todas luces constituye la viva imagen del absurdo. Como el Estragon y el Vladimir de Samuel Beckett, también muchos de nuestros dirigentes de partido esperan el Godot del Estado federal, aguardando que llegue, o confiando en que acabará no presentándose, sin darse cuenta de que Godot se ha instalado desde hace mucho tiempo, sin aspavientos, y poco a poco, entre nosotros. Pese a ello, y contra las más elementales enseñanzas de la teoría política y el derecho constitucional, el debate español sobre el Estado federal no se ha centrado en las medidas que podrían o deberían adoptarse (o que no pueden o no deben adoptarse) para perfeccionar en lo posible un federalismo que, como no podía ser de otra manera, adolece de algunos vicios derivados de las circunstancias históricas que determinaron su curioso nacimiento, sino en la cuestión misma de si hay que caminar o no hacia una meta ya ganada.

Sirvan, a mero título de ejemplo, algunas declaraciones de relevantes líderes políticos, o algunas significativas propuestas de partido, producidas todas entre los años 2002 y 2004: las del dirigente de ERC, Carod Rovira, afirmando que «es más utópica una España federal que una Cataluña independiente […] Un estado federal no lo hemos conocido nunca y no sabemos cómo puede ser»; las de Izquierda Unida, favorables a un «desarrollo federal, solidario y democrático del Estado español» que permitiese una reforma en profundidad de la Constitución como primer paso para hacer de España un Estado federal; las de Pasqual Maragall, presidente de la Generalidad de Cataluña, estimando que «en diez años España se convertirá en un país federal, que quiere decir una España plural y diversa»; o las del propio Maragall, poniendo de relieve que «no exigimos a ningún nacionalista que deje de serlo para acompañarnos. Simplemente les decimos que nuestro proyecto tiene como horizonte final el federalismo»[1]. Podrían añadirse otras muchas proclamas individuales o colectivas en sentido coincidente, pero a los efectos de mi línea argumental no resultan necesarias. Lo que deseo poner de manifiesto es que existen en España sectores políticos muy relevantes que consideran que debemos avanzar hacia el estado federal en el pleno convencimiento de que la estructura actual de nuestro Estado no es una estructura de ese tipo. Y que, en buena lógica, existen, de forma paralela, otros sectores que, desde posiciones contrapuestas, contradicen tales reivindicaciones federales, lo que significa que aceptan también, de forma implícita, que el federalismo, que, según ellos, no debiera ser el objetivo, no es tampoco hoy el punto de partida: es decir, la realidad.

La verdad es, sin embargo, que, al margen de la convicción o del oportunismo con que unos y otros defienden sus respectivos presupuestos, el español es, desde luego, y desde hace años, un Estado federal, tan peculiar y diferente de los otros existentes en el mundo como todos los demás son diversos entre sí. Es, en efecto, un Estado federal en la medida en que reúne los elementos básicos que desde finales del siglo XVIII definen a los Estados federales, aceptado, claro está, que no existe hoy un tipo ideal a ese respecto, y que el federalismo ha venido a ser en el presente una forma de resolver la articulación de la unidad estatal en Estados con fuerte reivindicación de la diversidad territorial, más que el mecanismo que fue en el pasado para construir la unidad estatal a partir de una pluralidad de unidades soberanas. Ello ha llevado a juristas y politólogos a enumerar criterios diferentes con que definir las estructuras federales. Entre otros, y a saber, la pluralidad de entidades regionales dotadas de poderes financieros, administrativos y políticos; la existencia de una Constitución rígida que organice la estructura de poderes federales y la proteja frente a las iniciativas unilaterales de reforma; la presencia de un parlamento bicameral, en el que una de las Cámaras sea elegida con base territorial; la previsión constitucional de órganos jurisdiccionales encargados de resolver los conflictos entre la federación y los entes federados; o, en fin, la intervención de una y otros en la reforma de la ley fundamental.

¿Cuál es, en ese contexto, la clave definidora del federalismo? Veámosla según un acercamiento a la cuestión que destaca por su claridad y sencillez, el de Karl Loewenstein, quien en su Teoría de la Constitución, por tantos motivos excelente, nos habla de las características esenciales del orden federal[2]: un orden en el que «la unidad nacional se busca a través de la diversidad regional». La organización federal, escribe Loewenstein, «se basa en la idea de que la Constitución federal establece un compromiso entre los intereses de la unidad nacional y de la autonomía regional, creando por medio de la comprensión racional un equilibrio duradero y beneficioso para todos los participantes». ¿Dónde reside el fundamento de ese equilibrio duradero? La respuesta de Loewenstein permite comprender hasta qué punto hemos recorrido ya en España el camino federal: «En la distribución de competencias», pues «existe un mínimo irreducible de competencias federales que son indispensables en un auténtico Estado federal [y que] afectan a los siguientes campos: los asuntos exteriores, la defensa nacional, el comercio y las comunicaciones entre los Estados miembros y los medios financieros para llevar a cabo las tareas federales». De hecho, «la demarcación de las competencias entre la federación y los Estados miembros se lleva a cabo en las Constituciones federales, bien enumerando las funciones asignadas a la federación o a los Estados miembros […], bien asignando a la federación o a los Estados las tareas no designadas (residuales)», de modo que «en la relación de competencias enumeradas y de las residuales se puede apreciar el carácter de la estructura federal, esto es, si tiende a una preponderancia del Estado central o del Estado miembro». Es cierto que Loewenstein está pensando, sobre todo, en las estructuras federales construidas desde la pluralidad nacionalitaria, lo que le lleva a insistir en el tipo de impulsos que pueden conducir a territorios soberanos a asociarse mediante un pacto federal: «Junto a la vecindad geográfica, o mejor, geopolítica, los siguientes requisitos tienen una importancia decisiva: la comunidad de intereses políticos, económicos o estratégico-militares, tradición común y aspiraciones comunes para el futuro, la mayor parte de las veces una relación de consanguinidad o común ascendencia y, aunque no es necesario, también comunidad lingüística». En situaciones como esas, «la razón principal para la preferencia de la organización federal es la convicción de que, a pesar de la reconocida necesidad de la unidad nacional, las tradiciones regionales operan contra la fusión de Estados individuales en una organización estatal unitaria, siendo necesario que las diferencias culturales de las diversas entidades se mantengan por medio de un orden federal».

Todo ello permite constatar la certeza de una afirmación realizada en las páginas introductorias de esta obra: la de que el federalismo español ha venido a ser, en cierto modo, un federalismo construido del revés, en el que la unidad no ha resultado, como ha sucedido en la historia de los más genuinos Estados federales, la meta a alcanzar desde una previa situación de desunión territorial cuyas negativas consecuencias quieren superarse a través de las ventajas derivadas de las técnicas de tipo federal, sino, muy por el contrario, el punto de partida hacia una descentralización sustancial de una estructura estatal que durante decenios, y con pocas excepciones, había permanecido centralizada a sangre y fuego. Los impulsos a los que se refiere Loewenstein no dieron lugar en España, por tanto, al alumbramiento de un Estado federal, porque algunos de ellos habían servido ya, siglos atrás, para imponer la creación de un Estado unitario cuya centralización creciente generalizó la convicción de que, «a pesar de la reconocida necesidad de la unidad nacional, las tradiciones regionales» no operaban «contra la fusión de Estados individuales en una organización estatal unitaria», a la que se refiere Loewenstein, sino contra el mantenimiento de entidades regionales diversas en una organización estatal centralizada. Ese notabilísimo contraste en su génesis histórica con respecto a los modelos canónicos de Estado federal (Estados Unidos o Alemania, por ejemplo) no modifica, sin embargo, de modo sustancial, y salvo en algunos relevantes aspectos culturales —de la cultura de la sociedad civil— la naturaleza material del producto resultante del gran esfuerzo descentralizador realizado en España de 1978 para acá. Como es bien sabido, las mentalidades son mucho más difíciles de cambiar, y, cuando lo hacen, evolucionan, además, con unos ritmos muy distintos, y más lentos, a los de las instituciones y poderes del Estado. Pero ello no impide afirmar, según ya hace tiempo se encargó de señalar el gran constitucionalista español García Pelayo, que lo que aquí he denominado un federalismo del revés está en el origen de un auténtico Estado federal, forma política que «puede surgir, bien como resultado de una vinculación jurídico-política de Estados hasta entonces independientes, como es, por ejemplo, el caso de los Estados Unidos o de Suiza, o bien como resultado de una nueva estructura constitucional de un Estado hasta entonces unitario, como, por ejemplo, la Unión Soviética o Méjico»[3]. Será esa nueva estructura constitucional de un Estado que fue unitario hasta la puesta en marcha de las previsiones de la Constitución de 1978 la que pasaré a analizar seguidamente: una estructura en la que una multiplicidad de sistemas institucionales de poder conforman el poder institucional conjunto del Estado.

Todos los Gobiernos: el gobierno

El español es, así las cosas, un Estado federal, en primer lugar, porque, además del poder local, existen en España otros dos niveles de poder —el central y el autonómico: el federal y el federado— que se organizan a través de un entramado institucional de gran complejidad que ha hecho de las Comunidades Autónomas una especie de Estados en pequeño, es decir, de estados federados dentro del Estado federal. Dotadas, en efecto, de la organización institucional propia de los Estados —de parlamentos elegidos por sufragio universal; de presidentes designados por los parlamentos regionales; de consejos de gobierno de naturaleza democrática; y de tribunales superiores de justicia que culminan parcialmente la organización judicial en el ámbito de las Comunidades—, éstas gozaron desde muy pronto de la autonomía necesaria para condicionar la aparición de una vida política propia y peculiar, con agendas públicas, liderazgos y, en ocasiones, sistemas de partidos que no coinciden, o que sólo coinciden en parte, con los que vertebran la dinámica política estatal central.

No debe olvidarse, a este respecto, que mientras que las 13 Comunidades de vía general celebran por imperativo legal sus elecciones autonómicas en una fecha común, que coincide, a su vez, con la de las municipales y europeas, en las Comunidades de vía especial (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía) sus calendarios electorales son por completo independientes y están en función sólo del transcurso del período de mandato parlamentario fijado legalmente, o de la eventual utilización por el presidente de la Comunidad de su facultad de disolución anticipada de la cámara autonómica. Ni debe olvidarse tampoco que esta última facultad, otorgada a los presidente autonómicos de forma paralela a como la Constitución la atribuye al del Gobierno, no fue prevista al principio por ninguno de los Estatutos especiales, pero fue introduciéndose después en sus ordenamientos de forma paulatina (en 1981 en el País Vasco, en 1985 en Cataluña, en 1988 en Galicia y en 1994 en Andalucía) a través de sus respectivas leyes de gobierno. Tal introducción, que subsiguió en algunos casos a durísimos debates sobre la oportunidad o la constitucionalidad de la medida, resultó en todos consecuencia de exigencias derivadas del desarrollo de una vida parlamentaria que no conseguía funcionar en ciertos territorios dotados de sistemas de partidos bastante diferentes al sistema de partidos estatal, sin que el titular del ejecutivo gozase de la facultad de recurrir al cuerpo electoral para solucionar determinado tipo de bloqueos entre gobierno y parlamento. Y demostró, por ello mismo, no sólo la densidad de la autonomía política de esos territorios, sino también la naturaleza de unos sistemas autonómicos que, al reconocerla, evolucionaban con claridad en sentido federal.

Pero el español es también un Estado federal, en segundo lugar, porque el ejercicio de las competencias estatales se organiza sobre un principio federal, por virtud del cual, junto a las competencias del Estado central, los entes descentralizados (federados) tienen competencia, exclusiva o compartida, para legislar y/o administrar —dictando disposiciones reglamentarias al respecto— sobre materias de una importancia decisiva en los ámbitos político, económico, social y cultural. Sirvan como ejemplos los de la ordenación de sus instituciones de autogobierno; la organización administrativa; el comercio, la economía y las finanzas; la agricultura, la ganadería y la pesca; el urbanismo, la vivienda, la ordenación del territorio y los transportes; la sanidad y la política social; el medio ambiente; la educación y la cultura; la legislación civil, mercantil o laboral; la policía; o las relaciones exteriores.

En todo caso, quizá la mejor prueba, objetiva por cuantificable, de la significación de la transferencia competencial del Estado central a los entes regionales, y de la efectividad del principio de división federal que la ha determinado, sea la de su dimensión económica en el conjunto del gasto público estatal. Y es que el reparto del mismo entre la administración central y las territoriales ha experimentado una modificación impresionante desde los momentos en que el sistema echaba a andar. Tal y como ha descrito la situación el proyecto de presupuestos del Estado para el año 2005, en términos de contabilidad nacional, el gasto gestionado por la administración central (excluida la seguridad social) suponía en 1982 el 53% del total del gasto consolidado de las administraciones públicas, mientras que en 1996 caía hasta el 37,2%, y se reducía en 2003 al 24,2%. Al mismo tiempo, la proporción de recursos gestionados por las administraciones territoriales se iría incrementando desde el 14,5% de 1982 hasta el 45,3% de 2003, porcentaje este último que se repartía entre un 32,4% para las Comunidades Autónomas y un 12,9% para las corporaciones locales. Esa tendencia se mantendrá, de forma tal que las previsiones para 2005 arrojarán un porcentaje del 47% del gasto para las administraciones territoriales (33,9% para las Comunidades y 13,1% para las corporaciones locales) y de un 23,5% para la administración central, cuyo gasto se eleva hasta el 53% sólo si a ese porcentaje se le suma la partida de la seguridad social (29,5%)[4].

En plena coherencia con ese nuevo reparto, que resultaría típicamente federal de no ser por la aún reducida dimensión del gasto público local, también la función pública ha experimentado cambios de gran envergadura: la relación entre funcionarios estatales y autonómicos, que era en 1986 de 903.000 por 720.000, se invertía con toda claridad a la altura del año 2004: 514.264 (el 23,1% del total) para la administración central, frente a 1.159.951 para las autonomías (el 49,2%)[5]. La evolución de los datos porcentuales a lo largo del período 1999-2004 indica, además de la importancia cuantitativa del cambio generado por la consolidación del Estado federal en la función pública española, la celeridad con que éste ha venido produciéndose: en 1999 correspondía al Estado central el 41% del personal al servicio de las administraciones públicas y a las Comunidades el 31% (23% para la administración local); a mediados de 2002 —después de que a comienzos de ese año se produjera el traspaso de la sanidad a las diez Comunidades que aún no la habían asumido— correspondía al Estado central el 24% del personal y a las Comunidades el 48% (23% para la administración local); en 2004, en fin, los datos indicaban que el porcentaje de empleados era en la administración central del 23% y del 49% en la de las Comunidades, correspondiendo el 24% a la administración local.

El español es, en fin, un Estado federal porque, además de organizarse sobre la base del principio federal en las esferas institucional y competencial, dispone de los mecanismos de garantía propios del federalismo, lo que resulta decisivo a la hora de fijar la naturaleza —federal o no— de una unidad política descentralizada. De este modo, la descentralización está jurídicamente garantizada en nuestro sistema por la Constitución y por los Estatutos que de ella se derivan: es decir, por las principales normas conformadoras de lo que hemos dado en llamar el bloque de la constitucionalidad. Esa garantía federal cubre, como es lógico, los dos elementos hasta ahora analizados. Cubre, de una parte, la organización institucional de las autonomías, que no puede ser alterada por el Estado central, al ser la facultad para organizar las instituciones de autogobierno competencia exclusiva de las Comunidades. Y todo ello a salvo siempre, claro está, de los supuestos excepcionales de la cláusula constitucional de salvaguardia del artículo 155 de nuestra ley fundamental, muy similar, en todo caso, a la contenida en el artículo 37 de la Constitución de Alemania, uno de los grandes Estados federales europeos. Pero la garantía federal cubre, asimismo, la distribución de competencias entre el Estado central y sus Comunidades, distribución que está jurídicamente asegurada en cada una por las previsiones de la Constitución y de los respectivos Estatutos, y defendida por los órganos que garantizan su correcta aplicación: el Tribunal Constitucional, de manera destacada.

Obviamente, esta garantía fundamental reside en primer término, y de modo primordial, en la propia rigidez de la Constitución, que no puede ser modificada sino a través de los dos procedimientos de reforma —ambos gravosos y complejos— previstos en sus artículos 167 y 168. La rigidez aparece, por lo tanto, como un útil instrumento destinado a dificultar cualquier intento de las Cortes de modificar las previsiones constitucionales con la finalidad, subrepticia o declarada, de alterar la estructura organizativa o competencial comunitaria.

Es verdad que en ninguno de los dos procedimientos previstos para la reforma constitucional se dispone el pronunciamiento, en cuanto tales, de las Comunidades españolas: ni directamente, por medio de sus respectivos parlamentos, ni indirectamente, a través de una segunda Cámara de naturaleza federal. No podía haber sido de otro modo, dado que ni las Comunidades existían cuando se aprobó la norma constitucional, que fue su punto de partida; ni el Senado español representa otra cosa que lo que representa el Congreso —el cuerpo electoral—, aunque tal representación senatorial sea mucho más imperfecta al estar mucho más distorsionada por efectos del sistema electoral mayoritario. Y es verdad, al propio tiempo, que el pronunciamiento referido suele estar contemplado en los Estados de naturaleza federal. En algunos, como en el norteamericano, la Constitución previó desde el principio que la reforma no podría llevarse a término si la misma no era «ratificada por los legislativos de las tres cuartas partes de los Estados separadamente o por medio de convenciones reunidas en tres cuartos de los mismos, según que el Congreso haya propuesto uno u otro modo de hacer la ratificación». En otros, como el alemán, la participación en el procedimiento de reforma de los Estados federados se articula por medio de la Cámara de representación territorial, que lo es, en efecto, dada su peculiar composición[6]: la ley fundamental de Bonn establece, en tal sentido, que la ley de reforma requerirá la conformidad de dos tercios de los miembros de la dieta federal (Bundestag) y dos tercios de los votos del Consejo Federal (Bundesrat). Pero siendo todo ello como acaba de apuntarse, es cierto también, al mismo tiempo, que existen Estados federales en los que la reforma puede acometerse sin aprobación o ratificación territorial, pues la supuesta participación territorial sólo se garantiza a través de una segunda Cámara que no es en realidad de naturaleza federal. Es lo que acontece en Austria, por ejemplo, sin que a nadie se le haya pasado por la cabeza negar por ello a Austria su naturaleza federal[7]. Y es también lo que sucede en España, donde, a mi juicio, cualquier eventual reforma del Senado en sentido federal debería llevar, razonablemente, aparejada una modificación de las previsiones sobre la reforma de la ley fundamental, destinada a asegurar que los territorios puedan participar en el futuro, en tanto tales, en los procedimientos destinados a cambiar los contenidos de la ley fundamental.

Sobre ello tendré ocasión de volver más adelante, en el último capítulo. De momento debemos retomar la afirmación previa sobre la significación de la rigidez constitucional como instrumento de garantía federal. Y ello, vuelvo a subrayarlo, por más que en el proceso de reforma constitucional no esté prevista la intervención institucionalizada de los territorios españoles. De cualquier modo, y esto es lo que ahora me interesa destacar, la garantía derivada de la rigidez constitucional, que comenzó siendo una garantía constitucional sin protección estatutaria para todos los territorios que accediesen a la autonomía por la vía general, se convirtió muy pronto en una garantía de naturaleza y consecuencias muy distintas: en una garantía también estatutaria. Tal previsión iba a cambiar la configuración de nuestro sistema de distribución del poder territorial, que pasaba a basarse en toda una serie de acuerdos sobre la reforma estatutaria diferidos en el tiempo, acuerdos constitutivos en su conjunto de un auténtico pacto federal.

Un pacto federal sobrevenido

Los Estatutos, normas institucionales básicas de cada Comunidad, según la definición constitucional, se configurarán como instrumentos que van a garantizar la autonomía que en ellos se organiza. Al igual que sucede con la ley fundamental, tal garantía se deriva de la rigidez de los procedimientos de reforma estatutaria, cuya regulación en el período estatuyente determinó una verdadera mutación en la naturaleza jurídica del sistema autonómico español. Un sistema vertebrado en sus momentos iniciales sobre la duplicidad de vías de acceso (especial y general) y, por tanto, sobre dos tipos estatutarios inequiparables que, por elaborarse con arreglo a procedimientos muy diversos, podían —aunque no tenían por qué— acabar configurándose como normas de naturaleza jurídica sustancialmente diferente.

El artículo 146 de la Constitución, relativo al procedimiento aplicable a los Estatutos de vía general, determinaba que el proyecto sería elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por sus diputados y senadores, y que sería, después, elevado a las Cortes para su ulterior tramitación. Ello quería decir que los Estatutos de la vía general —la inmensa mayoría de los que iban a aprobarse, según las previsiones más probables del legislador constituyente— acabarían configurándose como meras leyes orgánicas, por más que de un tipo algo peculiar: meras leyes orgánicas porque como tales serían tramitadas y aprobadas en las Cortes una vez que el proyecto de Estatuto hubiera sido elaborado en cada territorio; pero leyes orgánicas de un tipo peculiar debido, precisamente, a las particularidades de esa iniciativa, que debía producirse en los términos que acabo de exponer.

Las previsiones constitucionales sobre elaboración de los estatutos especiales resultaban muy distintas. El apartado segundo del precepto disponía a esos efectos un procedimiento que no sólo resultaba mucho más complicado que el previsto para las Comunidades de vía general, sino que en su misma complicación venía a traducir una muy diferente decisión política del legislador constituyente. El procedimiento estaba destinado a hacer posible que el texto resultante fuera el fruto de un pacto federal entre el territorio que accedía a la autonomía y las Cortes: convertir ese pacto en factible y eficaz era, en realidad, el objetivo primordial que el constituyente atribuía al farragoso proceso de elaboración estatutaria regulado en el precepto.

En plena coherencia con esa diferente naturaleza jurídica de los Estatutos de vía general y vía especial, diversas resultaban también las previsiones constitucionales respecto a sus procedimientos de reforma. La Constitución preveía con carácter general que aquélla se ajustaría al procedimiento estatutariamente establecido y requeriría, en todo caso, la aprobación por las Cortes mediante ley orgánica (art. 147.3 CE), lo que, más allá de la concreta viabilidad política de la reforma de que pudiera tratarse en cada caso, dejaba abierta la eventualidad de que los Estatutos de vía general posibilitasen su reforma sin contar con la voluntad (o incluso, contra la expresa voluntad) de la Comunidad autónoma afectada. Tales eran las consecuencias que podían derivarse del hecho de que la Constitución sólo exigiese de forma inexcusable la aprobación de la reforma por parte de las Cortes. Muy otras eran, sin embargo, las previsiones constitucionales concretas en relación con la reforma de los Estatutos especiales, que sólo podrían ser modificados mediante los procedimientos en ellos prefijados y con referéndum entre los electores inscritos en el correspondiente censo electoral (art. 152.2 CE). Como es fácil de apreciar, la culminación de la reforma se hacía depender en estos casos no sólo de la voluntad del territorio respectivo, sino de la forma más genuina de manifestación de aquella voluntad: la expresada por medio del voto del conjunto del cuerpo electoral a través de referéndum.

Este diseño constitucional, basado, por una parte, en previsiones específicas de la ley fundamental —las del artículo 152.2, que acaban de citarse— y, por la otra, en sus silencios manifiestos —los del 147.3, mencionados más arriba—, saltó, sencillamente, por los aires durante la llamada fase estatuyente, cuando la fuerza emuladora de los Estatutos de vía general hacia los de vía especial determinó que los primeros se redactaran en gran medida a imagen y semejanza de los del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, textos todos que habían ido abriendo brecha en las diversas materias de regulación estatutaria y, entre ellas, en las relativas a los procedimientos de reforma. Así las cosas, todos los Estatutos pasaron a regular esa reforma, en lo esencial, de un modo similar, lo que derivó en la superación de la preexistente diferencia entre la naturaleza jurídica de los Estatutos generales y especiales, que acabó por convertirse, de este modo, en una diferencia sólo transitoria.

Tal superación supuso, en suma, una mutación de la naturaleza constitucional del sistema autonómico español, según lo había prefigurado el legislador constituyente. En efecto, tras la regulación estatutaria de los procedimientos de reforma, y pese a las diferencias existentes al respecto, la igualación de la naturaleza jurídica de los Estatutos se convirtió en España en una realidad inapelable, en la medida en que todos pasaron a disponer sin excepciones un doble extremo: de una parte, que la reforma estatutaria, una vez planteada por los órganos de la Comunidad o del Estado central competentes para iniciarla, no podría avanzar en ningún caso sin contar con la voluntad del parlamento regional, órgano que habría de aprobarla por mayoría reforzada; de la otra, que la reforma debería ser también aprobada por las Cortes, mediante ley orgánica, fórmula ésta que todas las normas estatutarias incluirán en cumplimiento de las previsiones de nuestra ley fundamental.

La primera de las previsiones apuntadas significa, claro está, que el Estado central no podrá, llegado el caso, imponer unilateralmente una reforma que no fuese aceptada por la asamblea de la Comunidad afectada por la misma. La segunda se traduce en que las Cortes pueden vetar la reforma estatutaria, pues en el supuesto de que aquéllas no estuviesen de acuerdo con los cambios aprobados por un parlamento regional, al mismo no le quedaría otra opción que negociar, para llegar a un acuerdo con las Cortes, o retirar, en caso contrario, la reforma[8]. Tal exigencia dota de pleno sentido al conjunto de un sistema, en el que ni el Estado central podrá imponer a los territorios autonómicos la reforma, ni estos últimos su unilateral decisión reformadora al conjunto del Estado, cuya voluntad representan las Cortes Generales. Una y otra disposiciones, contempladas en su mutua relación, ponen de relieve la naturaleza pactada que en nuestro sistema de distribución del poder territorial tienen las normas institucionales básicas sobre las que el mismo se sustenta: los Estatutos de Autonomía. Unas normas que se han convertido, así, en verdaderas leyes garantizadoras del estatus orgánico y competencial de las Comunidades, concebidas como entes territoriales conformadores de un genuino Estado federal, que lo es también, aunque no sólo, a consecuencia de la necesidad de contar, en todo caso, con la voluntad del territorio autonómico para cambiar en cualquier sentido su Estatuto. El hecho de que, dando cumplimiento a las previsiones constitucionales al respecto, algunos Estatutos exijan, además, que la reforma se ratifique en referéndum, hace tal procedimiento más rígido, y también más democrático, al someterse al cuerpo electoral el proyecto salido de las Cortes, pero no afecta en lo sustancial a la naturaleza de un proceso de reforma que se define por su carácter pactado, es decir, por su naturaleza federal.

El guardián de la federación

Todo este conjunto de exigencias procedimentales típicamente federales, sin el cual no sería posible entender la naturaleza del vigente sistema autonómico español, ha sido además garantizado, como ocurre en la práctica totalidad de los Estados federales, por un órgano específico, el Tribunal Constitucional, que, en su dimensión de tribunal federal, fue configurado constitucionalmente como una garantía institucional del sistema de garantías materiales derivadas del carácter rígido de la Constitución y de los Estatutos. Un Tribunal, el Constitucional, al que la Constitución de 1978 ha atribuido funciones muy relevantes desde el punto de vista del mantenimiento del orden institucional y competencial que constituye la esencia de nuestro Estado autonómico: entre otras, la de resolver los conflictos de competencias entre el Estado central y las Comunidades, o los de éstas entre sí; y la de controlar la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley, normas entre las que se encuentran, como es obvio, los propios Estatutos.

En última instancia, la introducción del control de la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley se tradujo en el establecimiento de un sistema de vigilancia jurídica susceptible de evitar la reforma implícita de la Constitución o de los Estatutos. Esta vigilancia resulta fundamental si se tiene en cuenta la relación existente entre reforma de la Constitución y control de la constitucionalidad, tan íntima que la garantía que supone la primera para la defensa de la Constitución ha solido ser inservible casi siempre sin la afirmación del segundo. ¿Por qué? Es muy sencillo: porque nada impide, allí donde no existe control de la constitucionalidad, que la reforma se produzca a través de un procedimiento implícito o, lo que es igual, de la aprobación de una ley que modifica de facto la Constitución y que pese a ser, por ello, inconstitucional, no puede ser declarada como tal: de una ley que modifica su contenido sin alterar su letra, que cambia la Constitución sin reformarla o, dicho de otro modo, sin seguir el procedimiento constitucionalmente previsto a tal efecto. El razonamiento que se apunta, esencial para entender el salto histórico que, como consecuencia de la introducción del control de la constitucionalidad, se ha producido «entre la Constitución orgánica y la material», y «entre su garantía política y su garantía jurisdiccional»[9], es aplicable también, claro está, a los Estatutos.

De hecho, desde su puesta en funcionamiento en 1980, el Tribunal Constitucional ha desempeñado un papel fundamental como órgano de vigilancia del complejo sistema de garantías federales establecidas en el bloque de la constitucionalidad, papel que ha acabado por convertirlo en una pieza clave en el propio proceso de construcción de nuestro Estado federal[10]. Y ello hasta el punto de que en el período que media entre 1980 y 2003, frente a los 101 recursos de inconstitucionalidad de naturaleza política (76 presentados por diputados o senadores contra leyes del Estado, 13 recursos previos planteados antes de la desaparición de esa figura, y 12 presentados por el Defensor del Pueblo también contra leyes estatales), entraron en el Tribunal 613 recursos de carácter territorial, lo que significa que sólo el 14% del total de los 714 recursos de inconstitucionalidad planteados en el período citado carecían de naturaleza territorial o conflictual[11].

Este resultado, que nos muestra un Tribunal Constitucional de dimensión claramente federal, fue la consecuencia, desde luego, de la propia práctica jurisdiccional del Tribunal. El Constitucional realizó, en primer término, una interpretación muy poco restrictiva de una de las limitaciones contenidas en su ley reguladora —aquella que exigía que los recursos de inconstitucionalidad contra leyes estatales afectasen al ámbito de autonomía de las Comunidades recurrentes—, limitación eliminada cuando el Tribunal sostuvo en una sentencia de 1987 que «en definitiva, la Comunidad Autónoma que recurre contra una ley del Estado está legitimada para actuar no sólo en defensa de su propia competencia en la materia, sino también para la depuración objetiva del orden jurídico que regula, en la medida en que el ejercicio o despliegue de las funciones que le correspondan pueda verse afectado». Pero la naturaleza mayoritariamente federal de la labor de control de la constitucionalidad llevada a cabo por el Tribunal se debió, además, a la práctica seguida por el Constitucional para distinguir la vía del recurso y la del conflicto de competencias, práctica según la cual el criterio de diferenciación a tal efecto no está en el fundamento de la pretensión del recurrente, sino en el rango jerárquico de la norma impugnada por el mismo. Todo ello explicaría que de los 613 recursos de naturaleza territorial que tuvieron entrada en el Tribunal Constitucional en el período antes referido, 345 (el 56% del total) fueran presentados por las Comunidades contra leyes estatales.

En todo caso, aunque la conflictividad territorial se haya visto favorecida por una regulación jurídica que, lejos de limitarla, la ha facilitado, han existido también poderosas razones políticas que explican el alto porcentaje de contenciosos territoriales planteados ante el Constitucional: en primer lugar, las propias lagunas, cláusulas generales y fórmulas en blanco contenidas de la Constitución en materia autonómica, y la complejidad y falta de claridad de las técnicas en ella establecidas para delimitar las competencias del Estado central y de las Comunidades; en segundo lugar, la ausencia o el deficiente funcionamiento de los mecanismos de coordinación y cooperación de carácter multilateral, que ha implicado que los conflictos hayan tendido a resolverse recurriendo a una instancia mediadora neutral —el Tribunal Constitucional— y no acudiendo a la negociación y al acuerdo entre las partes; y, en tercer lugar, por último, la heterogeneidad política del sistema autonómico español, heterogeneidad derivada de la presencia en ciertos territorios de fuerzas nacionalistas con un sólido apoyo electoral, que ha determinado no sólo unos niveles altísimos de bilateralidad, sino también una espiral creciente de conflictos originados en gran medida en la competencia interterritorial y en la emulación de unos territorios hacia otros.

Todo ello permite entender, en suma, que, junto al alto número de recursos conflictuales, haya sido también muy amplio el de conflictos positivos de competencias —sobre todo entre el Estado y las Comunidades—, conflictos que alcanzaron en el período 1980-2003 la cifra de 663: 186 planteados por el Estado frente a las Comunidades, 470 por éstas frente a aquél, y 7 por Comunidades frente a otras. Esa impresionante conflictividad hizo saltar todas las alarmas en la segunda mitad de los ochenta, cuando alcanzó cotas hasta ahora no superadas[12], y fue considerada por la mayoría de los constitucionalistas españoles no sólo como un rasgo patológico del sistema de justicia constitucional sino, además, como el problema de más difícil solución al que se enfrentaba el Tribunal.

Pero, más allá del relativo repunte de la conflictividad territorial producida en el período 1998-2003 como consecuencia, sobre todo, del agudo enfrentamiento territorial entre la mayoría parlamentaria-gubernamental del Partido Popular y la oposición socialista y nacionalista[13], lo cierto es que en los últimos años ha tenido lugar en esta esfera, pese a todo, una favorable evolución[14]: la conflictividad ha caído de modo sustancial respecto a los momentos de su auténtica eclosión, debido tanto al distinto momento histórico que atraviesa el Estado de las autonomías, cuyo proceso de construcción ha concluido en lo esencial, como a la mejora parcial de la cooperación, y a la progresiva consolidación y asentamiento de la jurisprudencia constitucional en la materia, datos todos que permiten apreciar mejor hasta qué punto la conflictividad fue en su momento inevitable y en qué medida el Tribunal Constitucional ha realizado, como tribunal federal, una decisiva contribución a la consolidación en España del llamado Estado de las autonomías: la que se ha concretado en la resolución pacífica, por medio del recurso a una instancia neutral aceptada de antemano por las partes, de los conflictos territoriales típicos de la fase de descentralización de un Estado hipercentralizado con anterioridad. La capacidad del Tribunal Constitucional para resolver ese tipo de conflictos ha sido una buena prueba, en todo caso, no sólo de las posibilidades del derecho, sino también, obviamente, de sus límites, que han impedido al órgano jurisdiccional solucionar problemas situados en la esfera nodal de la política. Entre ellos el que, con una centralidad que no ha hecho más que incrementarse en los últimos tiempos, afecta a la definición de la naturaleza misma de nuestro Estado federal: el de la asimetría y la igualdad.

CAPÍTULO 5

LOS HECHOS DIFERENCIALES Y EL POSTULADO DE LAS RECTAS PARALELAS

«Rectas paralelas son aquellas que estando en el mismo plano no se encuentran cuando se prolongan indefinidamente en ambas direcciones».

Euclides, Elementos

Cada vez que en España las tortugas han conseguido acercarse a la altura de las liebres, éstas han encontrado un trampolín de impulso con que recuperar su delantera. Así sucedió tras la firma de los Acuerdos Autonómicos de 1992 por el Gobierno, el PSOE y el PP, decisivos para reintroducir la homogeneidad en el sistema autonómico español. Una homogeneidad, seriamente comprometida en la fase estatuyente, que se había ido erosionando durante el decenio 1983-1992, cuando se edificaron los regímenes autónomos, y cuya recuperación en 1992 permitió la consolidación de nuestro Estado federal. En 1993 el PSOE perdió la mayoría absoluta de la que disfrutaba desde 1982, lo que supuso la quiebra del sistema de partido dominante vigente hasta la fecha y contribuyó a colocar a las dos grandes fuerzas nacionalistas existentes en España en una posición muy favorable, como potenciales bisagras del PSOE, para reivindicar la asimetría autonómica que tanto el PNV como CiU habían venido defendiendo desde el momento mismo de elaboración de la ley fundamental. El hecho de que uno y otro fueran además partidos de gobierno en sus respectivos territorios les permitía convertir su política de alianzas en una típica política extractiva, que hacía funcionar a CiU y al PNV, más que como auténticos partidos, como una especie de grupos de presión sobre el Gobierno y el partido que lo apoyaba en las Cortes Generales.

Aunque la victoria por mayoría relativa del PP en las elecciones de 1996 cambió el signo político del poder ejecutivo, tal cambio no supuso, al menos durante la primera parte de la primera de sus dos legislaturas, un giro apreciable en la posición de dependencia del Gobierno respecto a los partidos nacionalistas que controlaban los ejecutivos autonómicos vasco y catalán: fue la época en que Xavier Arzalluz decía haberle sacado más al Gobierno del PP en una reunión que al del PSOE en cuatro años. Y fue la época, también, en que el presidente Aznar reconocía hablar catalán en la intimidad de su familia. Sin embargo, la firma por las principales fuerzas nacionalistas de Galicia, el País Vasco y Cataluña de la llamada Declaración de Barcelona en julio de 1998, y la del Pacto de Estella, dos meses después, por parte, entre otros, del PNV[1], originó un creciente distanciamiento entre el gobierno del Estado y sus socios nacionalistas, que acabaría desembocando en una agria confrontación durante los años 1999 a 2004. Una confrontación en la que la cuestión territorial volvería a colocarse, como nunca desde el cierre de la fase estatuyente, en el primer plano de la vida política española debido, en gran medida, a ese efecto rompehielos que suelen producir las reivindicaciones de los nacionalistas: ellos abren el camino por el que, antes o después, deberán marchar en formación las demás fuerzas si no quieren ser blanco de la más nefanda acusación que aquí puede recibir un partido democrático —la de nacionalista español o centralista—, calificativo, siempre sospechoso, que merece a los ojos de los nacionalistas cualquiera que se atreve a poner en entredicho unas exigencias —las suyas— que son consideradas, sin más, indiscutibles por quienes las defienden.

Así las cosas, la persistencia de mayorías relativas en el Congreso en las dos legislaturas comprendidas entre la victoria del PSOE en junio de 1993 y la victoria del PP en marzo de 2000 va a estar en el origen de una tentativa, política e intelectual, destinada a introducir la asimetría en el sistema autonómico español. Las consecuencias de esa tentativa sólo empezarían a apreciarse en su verdadera dimensión, en todo caso, tras la última de las dos fechas apuntadas, cuando las diversas propuestas de reforma o superación de tal sistema comenzaron a entrar de lleno en la agenda de instituciones y partidos, donde se encuentran ya instaladas de modo confortable. Y es que la sujeción de los gobiernos socialista y popular a sus socios nacionalistas en el País Vasco y Cataluña acabará favoreciendo una práctica política que producirá dos efectos enlazados: impulsará la deshomogeneidad del sistema autonómico español, es decir, la tendencia de las autonomías gobernadas por los nacionalistas a escaparse competencialmente de todas las demás; y dará, al propio tiempo, vuelos a un discurso jurídico y político que no se limitará a afirmar lo que es obvio para todos —que quien está en posición de decidir sobre la gobernabilidad de las instituciones estatales puede abusar de esa posición, exigiendo lo que le parezca oportuno a cambio de su apoyo—, sino que llevará a determinados partidos nacionalistas —y a algunos de sus seguidores sobrevenidos en ciertas esferas del Partido Socialista— a afirmar, un día sí y otro también, el derecho de sus territorios a obtener un trato diferente del que obtenían los demás, y a que se les reconociese una singularidad nacionalitaria, más allá de las peculiaridades derivadas de sus hechos diferenciales respectivos.

Tal derecho se basaría, por lo demás, y según sus defensores, en la presunta existencia en la ley fundamental de un principio de asimetría autonómica, supuestamente vertebrador de las previsiones constitucionales en materia de descentralización territorial. Una interpretación, ésta, según la cual la Constitución no sólo se limitaría a reconocer los hechos diferenciales (en plural) particulares y concretos existentes en ciertos territorios, sino que contendría, además, diversos elementos que permitirían afirmar, en el caso de las denominadas nacionalidades, que tales hechos estarían en el origen de un hecho diferencial (en singular) definidor de cada una de aquéllas: un hecho merecedor de un reconocimiento jurídico especial, distinto del que debería derivarse de los hechos diferenciales particulares y concretos existentes en las regiones españolas, pues estos últimos, dada su diversa densidad, carecerían —se sostiene— del efecto singularizador atribuido a los de las presuntas nacionalidades.

En este contexto, la recurrente polémica sobre la asimetría o simetría del Estado autonómico ha venido encerrando, en realidad, dos debates diferentes que se retroalimentan y, en ocasiones, se entrecruzan, pero que no conviene confundir cuando se trata de analizarlos en sus implicaciones: por una parte, un debate jurídico con el que supuestamente no se pretende más que elucidar la densidad constitucional de los hechos diferenciales contenidos en nuestra ley fundamental; pero también, por otra parte, una confrontación partidista vinculada a la desigualdad con la que, según algunas fuerzas, deberían ser tratadas, en ciertas esferas, dos de las Comunidades existentes en España, confrontación que se expresa a través de un discurso trufado de coyunturalidad, cuando no de mero oportunismo, que desaparece y reaparece y se intensifica y modula en función de los intereses de partido de quienes lo sostienen. La relación entre ambos debates se ha trenzado, dependiendo del contexto, de modos desiguales, pero en general ha tendido a suceder una de estas cosas o las dos: que el debate jurídico ha servido para encubrir la auténtica dimensión de una discusión política que se ha producido siempre entre partidos, aunque algunos de éstos hayan pretendido presentarla como una confrontación entre territorios; y que la discusión entre partidos se ha amparado muchas veces en las razones aportadas por los teóricos de la asimetría, pese a que éstos no lo hayan reconocido siempre así con claridad. En todo caso, no me referiré ahora a la dimensión partidista del debate simetría/asimetría, que habrá de ser analizado en el lugar que en verdad le corresponde: en el capítulo final, cuando se trate de las propuestas de reforma constitucional que están hoy sobre la mesa. De momento me ocuparé sólo del debate jurídico, por más que ésta sea ya una forma de empezar a hablar del debate abierto entre las diferentes fuerzas políticas de ámbito estatal y no estatal.

Asimetría y hechos diferenciales: los dos mosqueteros

¿Es posible justificar constitucionalmente ese discurso diferencialista del nacionalismo periférico, cuya genuina expresión puede encontrarse, sin ir más lejos, en algunas de las pretensiones contenidas tanto en la llamada Declaración de Barcelona como en las que, después de ella, serían sus epígonos[2]? ¿Contiene la Constitución elementos en que asentar la reclamación asimétrica de los nacionalistas de que se reconozca la existencia de un específico hecho vasco y de un específico hecho catalán como hechos nacionalitarios merecedores de un tratamiento sustantivo y diferente al que debería darse a los que quizá deberíamos denominar hechos regionalitarios?

La respuesta razonada a esas preguntas, que más abajo intentaré, exige determinar con anterioridad cuál es la relación existente entre la asimetría, por un lado, y los hechos diferenciales, por el otro. Una relación que podría presentarse como la que mantenían entre sí aquellos mosqueteros del rey salidos de la pluma del gran Dumas: la de todos (los hechos diferenciales) para una (la asimetría), y una (la asimetría) para todos (los hechos diferenciales). ¿Qué quiero expresar con ello? Es bien sencillo: que las únicas asimetrías existentes en la Constitución son las derivadas de los hechos diferenciales contemplados en la misma. Lo que, de ser así, tiene al menos dos consecuencias importantes: que la asimetría no hace referencia a más diferencias competenciales que las generadas por los hechos diferenciales regionales; y que los efectos de esos hechos se reducen a crear ámbitos competenciales con los que dar respuesta a las necesidades que su propia existencia determina.

Empezando por lo primero, parece bastante evidente que, hablando de autonomía, una cosa es la asimetría y otra la deshomogeneidad. La deshomogeneidad nace de las diferencias competenciales existentes entre las entidades que componen un Estado descentralizado, diferencias que en cierto grado son inevitables: el territorio donde exista alta montaña podrá ejercer competencias en tal ámbito, pero los territorios que carezcan de costa no podrán tener atribuciones en la esfera reguladora de la pesca (al menos, la marítima). Por eso, si la asimetría hiciese referencia a las diferencias competenciales sin ninguna distinción, por definición todas las estructuras descentralizadas serían asimétricas. Pero no: la asimetría no remite a cualquier diferencia competencial, sino sólo a las derivadas de los hechos diferenciales reconocidos en la ley fundamental, como hechos que peculiarizan a determinados territorios y que contribuyen a definir su identidad territorial: desde la lengua y los derechos forales hasta la insularidad o la capitalidad. Lo que quiere decir que, mientras que el parámetro para determinar la existencia de simetría o asimetría ha de ser siempre la Constitución, los que marcan la existencia de homogeneidad o deshomogeneidad entre las Comunidades no pueden ser sino sus respectivos Estatutos.

La segunda de las consecuencias que se desprende del principio antes enunciado (el de que las únicas asimetrías existentes en la Constitución serían las derivadas de los hechos diferenciales previstos en la misma) tiene también una extraordinaria relevancia: y esto porque, en efecto, la existencia de hechos diferenciales se traduce, y sólo puede traducirse, en el reconocimiento de los ámbitos competenciales que, en buena lógica, cabe de ellos deducir, sin que tales hechos permitan en ningún caso sostener la existencia de un supuesto derecho del territorio que goza de uno o más a ser considerado él mismo, como tal, un hecho diferencial propio y singular, merecedor de un tratamiento especial desde el punto de vista constitucional. Para decirlo de una vez: el que un territorio tenga, por ejemplo, una lengua autóctona o un derecho foral propio debe conferirle competencias en una y otra esfera, pero no lo convierte en diferente a los demás y merecedor, por ello, de gozar, como sitio distinto, de un estatuto jurídico especial que la Constitución no reconoce en parte alguna. Nuestra Constitución contempla, desde luego, ciertos hechos regionales, generadores todos de asimetrías concretas y específicas, de las que nacen ámbitos competenciales también concretos y específicos, pero no prefigura un sistema autonómico asimétrico que sitúe a ciertos territorios en una posición constitucional diferente a la contemplada con carácter general, que es, en realidad, la única existente. Como sobre todo ello hemos de volver más adelante, podemos dejarlo aquí por el momento y pasar a analizar, seguidamente, los argumentos de los que entienden que las cosas son de un modo muy distinto a como hasta ahora he tratado de explicarlas.

En busca de la asimetría perdida

Analizaremos ahora, por lo tanto, los argumentos con los que, de forma posterior a la firma de los Acuerdos de 1992, dos juristas muy notables, Enric Argullol y Miguel Herrero de Miñón, trataron de construir conceptualmente la tesis de la asimetría autonómica española. La elección de uno y otro ha estado determinada por una doble circunstancia: porque se trata de dos reconocidos especialistas en la cuestión territorial y porque sus aportaciones son, además, muy representativas de lo que podríamos llamar el constitucionalismo nacionalista, toda vez que expresan con suma precisión la línea argumental que ha venido desde hace tiempo utilizándose en defensa de la asimetría de nuestro sistema de distribución del poder territorial.

El punto de partida del administrativista Enric Argullol[3] se sitúa en una doble perspectiva, dado que consiste en apreciar, por un lado, la existencia paralela de dos almas en la Constitución, la de la descentralización y la de la heterogeneidad; y en poner de relieve, por el otro, que la segunda de esas almas habría ido quedando desdibujada por el progresivo desarrollo de la ley fundamental. Pero, pese a ello —defiende Argullol—, cabe encontrar en aquélla sobrados elementos para sostener la tesis de la heterogeneidad, que es el término con el que Argullol se refiere a lo que solemos llamar asimetría: ésta podría deducirse, así, de lo previsto, entre otros ámbitos, en el artículo 2.º de la Constitución, que «es una clave para la comprensión del texto constitucional y en particular de la regulación de la estructura de los poderes públicos»; en «el propio procedimiento previsto por la Constitución para el ejercicio del derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones, [que] comporta la diversidad»; en «la diferencia entre los sistemas de puesta en marcha del proceso estatutario, [que] está en la misma línea de heterogeneidad»; en «la peculiaridad de la reforma estatutaria»; en «el contenido distinto o diferenciado de los propios Estatutos»; o en la diversidad competencial, cuya progresiva igualación no significaría, en su opinión, «que se rompa por completo la asimetría o la heterogeneidad que está en la propia base del proyecto territorial de la Constitución». Todos los elementos apuntados no constituirían, para Argullol, más que algunas de las muestras del principio de la heterogeneidad (asimetría) que podrían encontrarse en la Constitución, un principio que se manifestaría en toda una serie de esferas en las que aquél debería desplegar ampliamente su influencia: la existencia de Comunidades con lengua y cultura propia, la organización territorial, la supervivencia de derechos civiles propios o las singularidades hacendísticas constituirían sólo algunas de ellas.

Los presupuestos que sostienen la segunda de las aportaciones anunciadas, la de Miguel Herrero de Miñón[4] —quien, como diputado constituyente en las filas de UCD, tuvo una participación muy relevante en la elaboración de la ley fundamental— resultan sólo en parte coincidentes con los ya expuestos de Argullol. Herrero, cuyas tesis acabarán por constituir, con el tiempo, la formulación canónica de la defensa de la asimetría del Estado de las autonomías, no se limita, como Argullol, a sostener que «los constituyentes no impusieron, antes al contrario, un modelo autonómico uniforme y general para toda España». Herrero avanza un paso más, que le hace saltar del terreno jurídico al político, y afirma también, un a priori: que «Cataluña y Euskadi son naciones». Un a priori, debe subrayarse, capaz, por sí mismo, de condicionar todo su razonamiento posterior, pues «precisamente porque son naciones y porque no todas las Comunidades Autónomas que en España, actual o potencialmente, hubo o hay, son naciones, España no es una sociedad federal sino diferencial». ¿Y qué es, según Herrero, una sociedad diferencial? Una sociedad en la «que no se puede homologar Euskadi con La Mancha, La Rioja o la Comunidad Autónoma de Madrid, fenómenos geográficos o mera circunscripción administrativa. Cataluña y Euskadi son verdaderas naciones, y como tal deben ser reconocidas en un Estado que si, como el español, pretende abarcar varias de ellas, debe ser plurinacional, esto es, no sólo complejo, sino compartido en su dirección y caracterización. Es decir, no puede ser el Estado de Castilla más algunas autonomías, sino el Estado común a las diversas naciones de España».

En este contexto, marcado por la afirmación de que la Constitución no impone jurídicamente, sino al revés, la simetría; y la paralela de que la realidad impone políticamente la necesidad de reconocer, junto a la nación española, a las naciones vasca y catalana, lo más adecuado sería proceder, postula Herrero, al «reconocimiento del hecho diferencial nacional[5] como una realidad singular e infungible», reconocimiento ese que habría de tener sustanciales consecuencias y, entre ellas, una muy fundamental: «Que la calificación, las instituciones e incluso el acervo competencial de una nación peculiar, como Cataluña o Euskadi, no tenga que ser generalizada cualquiera que sea la estructura del Estado global». De este modo, «si instituciones y competencias se derivan de un hecho infungible —por ejemplo, la organización territorial no provincial en Cataluña o, a la inversa, su sustantividad política en Euskadi— no han de extenderse más allá de dicho hecho», dado que esa extensión, que llevaría a una mecánica generalización de órganos y de competencias, pervertiría la dinámica de funcionamiento del Estado autonómico español. A partir de lo apuntado concluye Herrero preguntándose: «¿cuál sería la fórmula capaz de alumbrar una vía de solución?». Su respuesta resulta meridianamente clara: esa fórmula sería la consistente en «reconocer sin ambages la plurinacionalidad española. Y ello significa nada más que reconocer expresamente la singularidad nacional de Cataluña y Euskadi. Calificación de la que habrá que deducir singularidades simbólicas, institucionales y de configuración de las fuerzas políticas».

Pese a las diferencias apreciables entre los respectivos presupuestos de partida de Herrero y de Argullol, no parece que sea, en todo caso, muy difícil buscar una formulación común para resumir la tesis central del constitucionalismo nacionalista que uno y otro representan: a saber, que la Constitución de 1978 no resultó en su día, como se ha afirmado con frecuencia, un texto abierto, susceptible por ello de interpretaciones y desarrollos que podían haber sido, tras su aprobación, muy diferentes, sino por el contrario un texto que, aun después de cerrado el proceso estatuyente, seguiría conteniendo elementos que permitirían afirmar la existencia del principio —implícito, es verdad— de la asimetría autonómica, principio ese que sería, a fin de cuentas, coherente con la existencia de un peculiar y específico hecho vasco (en singular) y un peculiar y específico hecho catalán (en singular), deducibles los dos de todos los hechos peculiares y concretos reconocidos por la Constitución. Un hecho vasco y un hecho catalán que no serían más que la traducción constitucional del carácter auténticamente nacional de ambos territorios.

En conclusión, las aportaciones hasta ahora analizadas defienden una especie de postulado autonómico de las Comunidades paralelas, que, como el formulado por Euclides en relación con las rectas de ese tipo, se traduciría en la existencia en nuestro sistema de los dos grupos de Comunidades cuya diferenciación ha venido defendiendo el nacionalismo desde siempre: regiones y nacionalidades (o naciones). Dos grupos que, marchando en paralelo, estarían llamados a no encontrarse en ningún caso en el futuro mientras se prolonga indefinidamente su respectiva autonomía: nacionalidades y regiones se situarían, así, por su propia naturaleza en niveles (o cotas) diferentes. Según he intentado explicarlo, tal postulado partiría, en primer lugar, de una lectura en clave nacionalista de la Constitución, que defiende como permanentes las diferencias meramente transitorias existentes en la misma; y en segundo lugar, de una interpretación, constitucionalmente insostenible, sobre la significación de los hechos diferenciales contenidos en aquélla, concebidos como expresivos de un auténtico y genuino hecho nacional. Intentaré ahora someter a revisión esas dos afirmaciones, aunque aclarando que la específica cuestión de las naciones será objeto de tratamiento monográfico en el próximo capítulo.

La Constitución que nunca existió

No me enfrentaré, pues, por el momento, con la problemática cuestión de cómo definir qué no es nación y qué lo es. Y ello porque tal problemática, importante para aquilatar la trascendencia política de los hechos diferenciales regionales, resulta, sin embargo, irrelevante a la hora de tratar de la significación jurídica de los consagrados en nuestra ley fundamental. Desde esa otra perspectiva —la constitucional—, que es la que ahora me interesa, la discusión de la tesis central del constitucionalismo nacionalista, tal y como aquélla se resumía previamente, plantea la necesidad de dar respuesta a dos cuestiones, muy relacionadas entre sí, pero con entidad propia a efectos de su análisis. La primera, que analizaré a continuación, podría formularse como sigue: aceptado que la Constitución recoge elementos de diversidad provisional indiscutibles en la regulación de la puesta en marcha del proceso descentralizador, ¿han mantenido tales elementos una asimetría de llegada? La segunda cuestión, que trataré en el próximo apartado, sería la siguiente: aceptado que la Constitución reconoce una pluralidad, material y territorial, de hechos diferenciales, ¿existen fundamentos jurídicos para construir la singularidad frente a todos ellos de un peculiar hecho vasco y de un peculiar hecho catalán, o —si fuera el caso— de uno gallego o uno navarro?

El acuerdo doctrinal es hoy bastante sólido en España en relación con la primera de las cuestiones apuntadas. La diversidad procedimental prevista en la Constitución para que los diferentes territorios que lo decidiesen pudiesen acceder a la autonomía no tenía por qué desembocar en un sistema autonómico asimétrico. Aunque ésa era, en teoría, una de las posibilidades; y aunque fue, además, la primera tentativa de las fuerzas políticas que dirigieron el proceso estatuyente, lo cierto es que tras los acuerdos autonómicos de 1981, primero, y de 1992, después, el sistema acabó por ser esencialmente simétrico y homogéneo en lo institucional y en lo competencial. Y ello al margen, claro está, del reconocimiento de hechos diferenciales en los términos ya vistos, que retomaremos después con mayor detenimiento. El sistema final resultará, por lo demás, del todo compatible con una regulación en la que los elementos de diversidad previstos por la ley fundamental tenían o un carácter abierto —y, por abierto, salvable a través de la oportuna decisión política a tomar en cada caso— o una dimensión exclusivamente transitoria, superable, por lo tanto, por medio de una decisión paralela, sujeta ahora al cumplimiento de una condición de carácter temporal. Lo he dicho ya: lo asimétrico en la Constitución era transitorio, sólo lo simétrico no tenía tal naturaleza. Así cabe comprobarlo por medio de una operación nada complicada: la consistente en suprimir todas las normas constitucionales agotadas en materia de organización territorial[6], lo que permitiría comprobar cómo lo que resta es simétrico sin más.

El cumplimiento de una condición política de carácter temporal permitía, de hecho, superar todas las asimetrías que la Constitución vinculaba expresamente a la circunstancia de que los territorios accediesen a la autonomía por una de las dos vías de acceso en ella contempladas: la general y la especial. Pues, en efecto, la principal consecuencia de tal duplicidad, referida al ritmo de asunción de competencias por las Comunidades que hubiesen elegido una u otra, era superable dejando transcurrir un breve plazo temporal —¡de tan sólo cinco años!—, siempre, claro, que tuviese lugar la oportuna decisión política que tras tal período debería producirse. Así las cosas, los techos competenciales, que, tal como ocurrió, podrían comenzar siendo muy deshomogéneos, eran flexibles desde el doble punto de vista material y temporal, lo que permitía que la deshomogeneidad competencial originaria fuera transformándose progresivamente, si esa resultaba ser la voluntad de quienes estaban en condiciones de adoptarla, en homogeneidad: la mejor prueba de que tal cosa era posible está en que así acabó por suceder. Lo mismo cabría decir de la otra de las consecuencias fundamentales asociadas a la vía por la que cada territorio hubiese accedido a la autonomía: la relativa a los procedimientos de elaboración estatutaria, procedimientos de los que iba a depender en un principio la naturaleza de los respectivos Estatutos. Pero también en esta esfera, y pese a las diferencias iniciales que se derivarían de la utilización de las previsiones procedimentales del 146 o del 151.2 de la ley fundamental, lo cierto es que la naturaleza de los diferentes Estatutos podía acabar siendo similar en todos los supuestos, tal y como aconteció en la realidad, al prever todos ellos procedimientos de reforma en lo sustancial equivalentes.

Por lo que se refiere al primero de los dos grupos de diversidades apuntados, el de los elementos asimétricos abiertos como consecuencia de su propia naturaleza material, en él se incluyen, sobre todo, la mención constitucional a las nacionalidades y regiones, que es jurídicamente irrelevante. Tanto que pretender interpretar aisladamente el término nacionalidades del artículo 2.º equivaldría, a fin de cuentas, a «mirar una pieza de un puzzle tres días seguidos y creer que lo sabemos todo sobre su configuración y color, sin haber progresado lo más mínimo»[7]. La mención citada es, en efecto, irrelevante porque ni la Constitución aclara lo que puede o debe entenderse por nacionalidades, ni lo que puede o debe entenderse por regiones; ni cuáles serían las características diferenciales de las unas y las otras; ni, en fin, cuáles de los territorios españoles existentes en el momento de su aprobación deberían, o podrían, ser incluidos dentro de la categoría de regiones y cuáles dentro de la de nacionalidades. Así, y como José Antonio Portero ha sostenido con acierto[8], el único efecto de la distinción entre nacionalidades y regiones es que el legislador estatuyente, originario o de reforma, pudo en el pasado, sigue pudiendo hoy, y podría en el futuro, definir a su respectivo territorio a la hora de elaborar, o de reformar, su Estatuto respectivo, bien como nacionalidad, bien como región, existiendo ya a estas alturas Estatutos en los cuales el legislador estatuyente originario tomó al respecto una decisión —definir como región su territorio— para adoptar después el de reforma otra diferente: definir como nacionalidad lo que previamente era región. Esa circunstancia ha venido a quebrar, de un modo concluyente, una presunción que, basada sólo en la corrección política, y vigente desde hace muchos años, carece del más mínimo apoyo en la ley fundamental: la de que las nacionalidades a las que se refiere su artículo 2.º no serían sino aquellos territorios, referidos en la transitoria segunda, que en el pasado hubiesen plebiscitado un Estatuto. Nada hay, sin embargo, en la Constitución que permita sostener tal identificación de un modo razonable.

A la irrelevancia jurídica de la distinción entre nacionalidades y regiones, como base en la que sustentar la supuesta asimetría del diseño constitucional, ha de añadirse también, y dentro de ese grupo de los elementos de diversidad previstos por la ley fundamental que, por su naturaleza abierta, podían superarse por la libre decisión que pudiese tomarse en cada caso, toda la regulación relativa a la ordenación institucional de las Comunidades. La Constitución sólo establecía, a ese respecto, la obligatoriedad de un modelo tipo —el de su artículo 152— para las autonomías especiales, pero sin prohibir en parte alguna la extensión de tal modelo a las demás: la opción final iba a depender, en consecuencia, de la decisión de los partidos al respecto. Y en ese sentido, aunque todo hizo pensar en un principio que se optaría por reservar el modelo institucional del 152 a las Comunidades para las que la Constitución lo establecía expresamente, lo cierto es que al final, y tras lo acordado en los pactos autonómicos de 1981, se desechó la opción asimétrica y se impuso la simétrica. Es verdad que fue aquélla una simetría todavía limitada, según ya hemos visto en su lugar. Pero limitada de un modo que nada impediría, como efectivamente sucedió, su superación en el futuro a través de un nuevo acuerdo destinado a eliminar los límites impuestos por parte de quienes antes habían decidido introducirlos.

En conclusión, el desarrollo del proceso descentralizador podía haberse producido de un modo asimétrico o simétrico, dependiendo de la opción elegida por los territorios que iban a acceder a la autonomía; pero dependiendo, sobre todo, de la voluntad política de las dos grandes fuerzas estatales, el PSOE y la UCD, que, salvo en el País Vasco y Cataluña, controlaron desde 1979 las instituciones (ayuntamientos, diputaciones provinciales, cabildos, juntas preautonómicas) sobre las que todo aquel proceso vendría a pivotar. La asimetría resultaba, sin duda, una posibilidad: pero sólo una de las varias entonces disponibles. Las dificultades de la época para llegar a un consenso en materia territorial, de las que el debate constituyente habría de dejar clara constancia, explican que la interpretación por la que se optó al principio fuera la asimétrica, hasta que la tozuda realidad hizo enfilar otro camino. Pero —ha de quedar claro— ni la Constitución preveía un desarrollo por fuerza asimétrico, ni ése fue el que finalmente se eligió para dar forma al Estado en el proceso estatuyente. Francisco Rubio Llorente lo ha expresado con una claridad que comparto al cien por cien: «Cierto que la Constitución hizo posible la existencia de dos niveles distintos de autonomía; cierto, también, que se refiere, aunque sin definirlas, a nacionalidades y regiones como realidades sociológicas diferentes. Pero cierto es, sobre todo, que no hay precepto constitucional alguno que establezca una correlación necesaria y permanente entre esa diferencia sociológica (una diferencia, por lo demás, que no ha sido objeto de teorización y cuya vaguedad permite todo género de juegos interesados), y la diferencia jurídica que implican los distintos niveles de autonomía». Como también comparto la conclusión que se deriva de ese juicio: la de que «el espíritu de la Constitución lleva a la abolición de toda diferencia porque la equiparación competencial de todas las Comunidades es la solución congruente»[9].

Después de todo lo apuntado estamos ya, por tanto, en condiciones de intentar dar respuesta a la segunda de las dos cuestiones que antes quedaban planteadas: la de si, aceptado que la Constitución reconoce una pluralidad, material y territorial, de hechos diferenciales, existen fundamentos jurídicos a partir de los cuales pueda construirse la singularidad frente a todos ellos de un hecho diferencial definidor de cada uno de los territorios que, según los nacionalistas, la Constitución definiría como nacionalidades.

La verdad de los hechos

La autonomía es la capacidad de decisión propia y autónoma, en la medida en que tal capacidad procede de instituciones que expresan la voluntad de autogobierno de cada territorio para, según lo establece el artículo 137 de la Constitución, gestionar sus respectivos intereses: unos intereses entre los cuales se encuentran, claro está, los relacionados con la defensa de sus hechos diferenciales respectivos. No puede existir sobre ello duda alguna. Los territorios que tienen lengua vernácula deben poder legislar y ejecutar políticas destinadas a su fomento o protección; como deben poder hacer lo propio los que dispongan de derechos civiles, forales o especiales, o de instituciones territoriales intermedias (comarcas, cabildos y consejos insulares, territorios históricos); o, en fin, los que tienen constitucionalmente reconocidos sistemas especiales de financiación (el concierto vasco, el convenio navarro, el régimen económico y fiscal de Canarias) que determinan no sólo un ámbito competencial propio e inextensible a las demás Comunidades, sino también unas relaciones entre esas haciendas autonómicas y la hacienda del Estado, que son muy diferentes a las existentes en las regiones sujetas al sistema de financiación de carácter ordinario.

Aceptado todo ello, es necesario, sin embargo, hacer dos precisiones. La primera se refiere a la propia dificultad para definir qué debe entenderse por hecho diferencial, concepto de construcción exclusivamente doctrinal[10], que no puede extenderse, desde luego, a cualquier particularidad competencial estatutariamente recogida, sino sólo a aquellas que, además de estar reconocidas en la Constitución, constituyen hechos, es decir, realidades materiales peculiares con respecto a las existentes —o no existentes— en todas o en la mayoría de las restantes Comunidades españolas. Hechos que se traducen —que se han traducido ya— en el reconocimiento de ámbitos competenciales específicos. Desde este punto de vista no parece que necesite mayor explicación la afirmación de que las lenguas vernáculas allí donde existen son un hecho diferencial indiscutible: están recogidas como importante «patrimonio cultural» que debe ser «objeto de especial respeto y protección» en el artículo 3.º de la Constitución; son realidades materiales evidentes por sí mismas; y son, en fin, hechos peculiares, pues caracterizan un hábito lingüístico diferencial en todos aquellos territorios donde, además de utilizarse el castellano, se utilizan también lenguas vernáculas. Lo mismo cabría decir, con las puntualizaciones oportunas, de los derechos civiles forales o especiales, o de las entidades territoriales intermedias.

Aunque no puedo entrar aquí a fondo en la cuestión, parece fácil aceptar que más precisiones exige la consideración como hechos diferenciales, sin ulterior matización, de los regímenes económico-fiscales especiales. De hecho, el análisis desprejuiciado de la realidad pone de relieve que en tales casos los hechos diferenciales propiamente dichos no serían los regímenes fiscales, sino los hechos, reales o presuntos, de los que aquéllos serían consecuencia: la foralidad, en las Comunidades del País Vasco y de Navarra; y la insularidad y la ultraperificidad, en la de Canarias. En efecto, lo que resulta diferencial en este último supuesto es el dato geográfico de que Canarias sea un archipiélago situado a varios miles de kilómetros del territorio nacional-peninsular, lo que explicaría la atribución constitucional a esa Comunidad de un régimen económico y fiscal especial, cuya modificación exige informe previo por parte de la misma. Ello no ha impedido que, según ha venido siendo habitual, la justificación del llamado hecho diferencial canario también se haya buscado en la historia, donde se dice sería rastreable una especie de foralidad remontable a la época de los Reyes Católicos que habría pervivido hasta el presente. Pero todo eso constituye en palabras del mejor especialista en el asunto, Juan Fernando López Aguilar, «un esfuerzo compartido por reinventar el pasado y reescribir la historia». La realidad, como casi siempre, es bastante más sencilla y los antecedentes algo más cercanos: en el caso que nos ocupa, una ley de la dictadura franquista de 22 de julio de 1972 sobre el régimen económico fiscal de Canarias, que vino a significar «la primera formalización de un régimen económico excepcional» para las islas. Tal constatación no impide reconocer, en todo caso, la existencia de un hecho diferencial en Canarias, que no puede, desde luego, consistir en la pervivencia del régimen citado —aun con los cambios experimentados desde su instauración—, sino en el hecho reconocido en la Constitución que da sentido a aquella pervivencia: la insularidad, asociada a la naturaleza del archipiélago canario como lo que ha dado en llamarse una región ultraperiférica. Una ultraperificidad que se define «en atención a sus problemas de insularidad, lejanía, fragmentación territorial, escasez de recursos propios e imposibilidad estructural tanto de acceder a las economías de escala propias de un gran mercado como al propio ámbito económico de realización de éste»[11].

Paralelamente, ni el concierto vasco ni el convenio navarro serían tampoco los auténticos hechos diferenciales de esas Comunidades, sino sólo la peculiar y discutible derivación del respeto y amparo por parte de la disposición adicional primera de la Constitución a los derechos históricos de los territorios forales. La dificultad del problema procede ahora de una circunstancia en cuya complejidad no profundizaré, pero que sí deseo mencionar: la de que mientras la insularidad-ultraperificidad son hechos objetivos, cuya realidad no resulta discutible —por más que puedan serlo, y mucho, sus efectos en relación con el eventual reconocimiento de un régimen fiscal de carácter especial—, la realidad de la foralidad y de sus consecuencias de todo tipo se presta, por el contrario, a toda clase de interpretaciones y juegos políticos interesados. Ello ha llevado a algunos de los mejores conocedores del asunto a sostener que el terreno de la actualización de la foralidad es el de mitología histórica, de modo tal que las realidades que se le han asociado —y entre ellas, desde luego, el concierto y el convenio— tienen mucho más que ver con la concesión de privilegios en la fase constituyente que con el reconocimiento de hipotéticos derechos que habrían tratado de actualizarse a partir de lo previsto en nuestra ley fundamental. Y es que, según ya afirmó en su día el gran historiador del derecho Francisco Tomás y Valiente, «la legitimidad historicista sirve como título para justificar el hecho diferencial, no para definir su contenido».

En efecto, aunque la existencia histórica del régimen foral no es, por supuesto, una invención, sí lo fue deducir de él un régimen económico y fiscal especial para Navarra o el País Vasco, régimen que constituye un indudable privilegio, al dar lugar a una muy discutible discriminación excepcional respecto a la regla general, es decir, al régimen común. Josep Lluís Sureda lo ha expuesto con una claridad que no me resisto a reproducir en estas páginas: «Esta tentativa de desplazar el debate [sobre el Concierto] al terreno de la mitografía histórica, tan grato a un sector del nacionalismo vasco, que no a todo el nacionalismo, parece sugerir que el régimen de Concierto constituye una especie de versión actualizada de la “hidalguía universal” que llenó los blasones de las casonas de los territorios históricos y eximió de “pechar” con los tributos que pagaban el común de los mortales del reino de Castilla»[12]. Han sido, en todo caso, los constitucionalistas Javier Corcuera y Miguel Ángel García Herrera quienes, en un libro indispensable[13], han demostrado que las cosas sucedieron en realidad de otra manera y que el motor que permitirá explicar la excepcionalidad vasca no fue otro que «la voluntad de conseguir el final de la violencia de ETA», voluntad que explicaría «que todos los partidos españoles defendieran la inclusión de una cláusula que facilitara la aceptación de la Constitución por los nacionalistas vascos, hecho que se consideraba imprescindible para conseguir la paz y la integración democrática en España». A ello se añadió la circunstancia de que, cuando se recuperó la democracia en 1977, hubo «nacionalistas que recurrieron al viejo discurso foral, cuya invocación había permitido a las provincias vascas una más que notable autonomía económico-administrativa desde 1839, quizá porque pensaron que podrían seguir haciéndolo». La realidad es que acertaron, aunque la idea final de vincular el concierto vasco —y más tarde el convenio navarro— con el hecho foral acabaría siendo de UCD: «Fue el Gobierno de UCD —escriben Corcuera y García Herrera— quien ideó el modo de que el Estatuto de Autonomía permitiera a la Comunidad Autónoma del País Vasco asumir competencias en tres materias [financiación autonómica a través del concierto, policía autonómica y educación] de modo que la anticipación estatutaria no pudiera despertar mecanismos de emulación en otras Comunidades: en todos esos casos las competencias vascas se asumen invocando directa o implícitamente a la disposición adicional primera de la Constitución, expresándose así que la actualización de los derechos históricos podía implicar la definición de un nuevo titular de los mismos, la Comunidad Autónoma». Las cosas no resultan, por tanto, tan gloriosas como se nos cuenta una y otra vez, pero, en verdad, esa es la historia.

Parece evidente, en coherencia con todo lo apuntado, que la extensión del reconocimiento de hechos diferenciales en la Constitución no puede ser ilimitado, por más que algún reputado especialista en la cuestión territorial haya llegado a incluir entre los mismos, por ejemplo, a las policías autonómicas[14]. ¿Son un hecho diferencial, allí donde existen, esas policías? Creo que no. Creo, por el contrario, que la existencia en una Comunidad de una policía autonómica no puede considerarse un hecho diferencial, salvo a costa de la desvirtuación de tal concepto. Y ello porque cuando la Constitución establece que las Comunidades, sin más excepciones que las derivadas de la limitación de tipo temporal contenida en su artículo 148.2, podrán crear policías en la forma que dispongan los Estatutos y en el marco de lo que fije una ley orgánica, lo que está haciendo es habilitando para esa creación a los legisladores estatuyentes —originarios o de reforma— que así lo decidan y cuando lo estimen oportuno: la única limitación constitucional en tal sentido, al margen de la temporal de los cinco años (transcurridos ya desde hace tiempo) que acaba de apuntarse para las Comunidades generales, es que la previsión al respecto ha de constar en el Estatuto, de forma tal que si una Comunidad no hubiera incluido en su norma institucional básica la posibilidad de crear una policía, nada le impediría reconsiderar su decisión con posterioridad. Ésa es por lo demás la previsión contenida en la ley orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad, que dispone con toda claridad que las Comunidades en cuyos Estatutos esté previsto podrán crear cuerpos de policía.

¿Cabría disponer por ley algo similar respecto de las lenguas, los derechos civiles especiales, las entidades territoriales autóctonas o los regímenes forales? Evidentemente, no. Por eso resulta necesario proceder con gran cautela a la hora de definir los hechos diferenciales, entre los cuales no suelen incluirse algunos a los que sería difícil, sin embargo, negar tal condición. ¿Por qué no considerar así la capitalidad de España? ¿O el hecho mismo de la insularidad? Tanto uno como otros son hechos constitucionalmente recogidos; hechos materiales evidentes, aunque la decisión sobre dónde debe estar la capital sea susceptible, claro está, de un cambio de criterio —lo que sólo exigiría la reforma constitucional— y de fácil determinación cronológica, cosa esta última que acontece también, por lo demás, con los regímenes forales; y hechos diferenciales a los cuales debe ir asociada la posibilidad de ejercicio de un haz competencial indiscutible: la capitalidad crea condiciones políticas, sociales y económicas de carácter especial —en Madrid, en México D.F., o en Washington D.C.—, como también las crea la insularidad, de las que surge casi siempre la necesidad de adoptar políticas públicas con ellas congruentes.

La segunda de las precisiones antes apuntadas se refiere a la densidad de los hechos diferenciales autonómicos y a sus diversas consecuencias. La cuestión de la densidad no es irrelevante si pensamos, por ejemplo, en lo que sucede con algunas de las lenguas vernáculas existentes en España. Así, la importancia y significación del hecho lingüístico —o, lo que es lo mismo, su trascendencia jurídica, entre otras, en la esfera del ejercicio de las competencias autonómicas asociadas a tal hecho— no puede sino depender de un factor social cambiante: el grado de implantación de la lengua regional de que se trate. Lo que se traduce, por poner un ejemplo, en que, con independencia del valor que se otorgue a la lengua vernácula en la conformación de la identidad vasca, las consecuencias del hecho lingüístico vasco que viene dado por la existencia de una lengua estatutariamente considerada como propia (el euskera) hayan de depender, en buena lógica, del grado de implantación de esa lengua, muy distinto, como es sabido, al de la lengua gallega en Galicia o al de la lengua catalana en Cataluña.

En todo caso, el gran debate que tenemos planteado en relación con las consecuencias que pueden, o deben, derivarse de los hechos diferenciales no es tanto el relativo a los problemas entroncados con los efectos de la densidad de cada uno, sino los que se derivan del empeño nacionalista de deducir de su realidad concreta indiscutible la existencia, absolutamente discutible, de hechos diferenciales, con base constitucional, en singular: para decirlo con toda claridad, de un singular hecho vasco y de un singular hecho catalán. Hechos éstos que, a su vez, deberían generar específicos efectos jurídico-políticos, tras reconocer, en coherencia con ellos, la diferente posición constitucional del País Vasco o Cataluña: por ejemplo, el supuesto derecho de una y otra Comunidades a tener representación, como territorios con un hecho diferencial inexistente en tanto que tal en otras regiones españolas, en el Tribunal Constitucional o en el Consejo General del Poder Judicial. Presuntos derechos, ambos, que vienen siendo reivindicados desde hace tiempo por las autoridades autonómicas y por los partidos nacionalistas que gobiernan, o gobernaron muchos años, las Comunidades referidas. Más allá del hecho cierto de que la aceptación de tales pretensiones desvirtuaría la naturaleza de una y otra instituciones del Estado democrático[15], la verdad es que reivindicaciones como ésas —que introducirían una situación de privilegio injustificable y, por ello mismo, de discriminación, difícilmente tolerable, entre los territorios españoles— constituyen, si ha de decirse la verdad, el auténtico problema. La auténtica cuestión que llevamos muchos años discutiendo en relación con la densidad de los hechos diferenciales autonómicos. Javier Corcuera ha puesto el dedo en la llaga al afirmar «que no es posible definir desde el derecho el “hecho diferencial”, e identificarlo con las diferencias insalvables definidas en los Estatutos con base en la Constitución. Porque cuando se reivindica el término, no se está queriendo garantizar estas diferencias, sino permitir la construcción de otras diferencias nuevas. Se está hablando de política y no de derecho»[16].

Cerraré, por tanto, este capítulo con una referencia a la cuestión que acabo de apuntar, que será retomada al analizar, en el de cierre, las dos propuestas de reforma constitucional territorial que hoy están sobre la mesa. Pues si es cierto, como creo que lo es, lo que Eliseo Aja ha apuntado entre nosotros[17] —que los hechos diferenciales podrían configurarse «como un elemento operativo, de carácter objetivo, que permite descartar el subjetivismo que los responsables de cada Comunidad Autónoma utilizan para referirse a su propia Comunidad»—, no lo es menos, sin embargo, que su valoración cualitativa, la medida de su densidad, no puede ser más que subjetiva: o, por expresarlo de una forma más precisa, no es menos cierto que la apreciación del valor jurídico de cada uno de los hechos diferenciales objetivos y concretos contemplados en la norma constitucional y, por consecuencia, del supuesto hecho singular que de los mismos cabría deducir a los efectos de sostener pretensiones de un trato privilegiado o, sencillamente, desigual, sólo puede depender de factores de naturaleza política y social: en una palabra, de la fortaleza en términos políticos con que esos hechos diferenciales singulares se traducen subjetivamente por parte de las Comunidades. Una fortaleza que resulta, por definición, históricamente variable y sólo es medible en democracia a través del mecanismo electoral.

Cabe así afirmar, sin duda alguna, como lo hace Eliseo Aja, que, estimados en conjunto, los hechos diferenciales revelan una especial posición del País Vasco y Cataluña; cabe afirmarlo siempre y cuando se admita de inmediato, como lo hace el propio constitucionalista catalán, que en esa estimación conjunta ha de desempeñar un papel fundamental la existencia en las dos Comunidades de «partidos o de un subsistema general de partidos [que] forma parte también, y destacada, del hecho diferencial porque expresa directamente la identificación ciudadana con los elementos que caracterizan a la Comunidad Autónoma». Tesis ésta que le lleva, en fin, a una conclusión con la que, a poco que se piense sin sectarismos de tipo identitario, sólo cabe estar de acuerdo: la de que la no correspondencia entre el sistema de partidos de Cataluña y del País Vasco con el sistema general de partidos de España «es el único elemento objetivo para hablar del País Vasco y Cataluña como un problema adicional a todos los que además son comunes a los demás».

Esa diferencia política —y no jurídica— objetiva, que, como en el capítulo séptimo se verá, ha acabado por tener consecuencias de una extraordinaria importancia, y, también, de una extraordinaria gravedad, para la estabilidad de nuestro sistema federal constituye, ciertamente, el presupuesto desde el que entiendo es posible responder a la cuestión de la que trato. Y es que, en efecto, la singularidad de los supuestos hechos diferenciales vasco y catalán por la que antes preguntaba no es más que una singularidad política. Miquel Roca, diputado constituyente, líder histórico del nacionalismo catalán y voz, por tanto, poco sospechosa, lo expresaba hace años con una claridad inigualable: el hecho diferencial «quiere decir que en Cataluña hay un sentimiento según el cual ésta se considera a sí misma como una nación […] El hecho diferencial no tiene hoy en España otro sentido que no sea el estrictamente político. ¿Y cuál es ese sentido? Pues que posiblemente puede existir en unas Comunidades Autónomas, por razón de su historia o por las razones que sea, mayor conciencia y mayor voluntad de avanzar en su propio autogobierno que en otras»[18]. Pero aceptar esa evidencia es bien distinto a compartir que de tal singularidad deba derivarse el carácter nacional del País Vasco y Cataluña, con todas las consecuencias que enlaza a tal carácter, según hemos visto, el constitucionalismo de matriz nacionalista. Y es bien distinto por lo que seguidamente se dirá.

CAPÍTULO 6

CONTAR NACIONES, MIRAR PÁJAROS

«Observar naciones resultaría sencillo si pudiera ser como observar a los pájaros».

Eric J. Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, 1989

Las naciones y los pájaros. La comparación procede de la brillante escritura de un prestigioso historiador, el británico Eric Hobsbawm, autor del fogonazo con que se abre este capítulo: «El problema es que no hay forma de decirle al observador cómo se distingue una nación de otras entidades a priori, del mismo modo que podemos decirle cómo se reconoce un pájaro, o cómo se distingue un ratón de un lagarto. Observar naciones resultaría sencillo si pudiera ser como observar a los pájaros»[1]. Ciertamente: por desgracia —o, quién sabe, quizá, si por fortuna—, la identificación de las naciones resulta, siempre, más difícil. De hecho, la afirmación, tan frecuente en nuestro país, —y, tan obvia para algunos— de que en España existen dos naciones, el País Vasco y Cataluña, además, claro está, de España misma —del «resto de España», en pasmosa expresión de Maragall—, puede que suene natural a los oídos de nacionalistas vascos o nacionalistas catalanes, pero podría producir serios desacuerdos, y aun probablemente algún escándalo, entre nacionalistas gallegos, andaluces, valencianos o canarios.

Y es que la lista de naciones aportada por ejemplo, según acabamos de ver, por Herrero de Miñón, que convencerá, sin duda, a Ibarretxe y a Artur Mas, y a muchos de los afiliados y electores del PNV o Convergencia, es significativa no sólo por lo que incluye, sino también por lo que excluye: Galicia, sin ir más lejos, que curiosamente, ¡oh milagro de la multiplicación de las naciones!, sí aparecerá ya con título tan ansiado en algún otro texto posterior de propio Herrero[2]. Galicia obtuvo el mismo trato constitucional que el País Vasco y Cataluña, y posee los mismos elementos objetivos (orgánicos) que suelen llevar al nacionalismo a considerar una nación al País Vasco y Cataluña: lengua propia, cultura diferenciada, historia nacional. Pero, pese a ello, no fue incluida de forma general dentro del grupo de las presuntas naciones españolas sin Estado hasta que, ya bien entrados los noventa, se asentaron en Galicia fuerzas nacionalistas significativas desde el punto de vista electoral. Tan curiosa forma de razonar, de la que podrían llegar a derivarse consecuencias políticas nada tranquilizadoras para la futura cohesión de nuestro Estado, nos llevaría a tener que aceptar que es el peso electoral del nacionalismo el que determina el carácter nacional de un territorio: es decir, nos llevaría a asumir una especie de diferencialismo nacional de quita y pon, en el que las naciones, como una especie de Guadianas, desaparecerían y reaparecerían, y se consolidarían o debilitarían, dependiendo de una dinámica electoral siempre compleja, y hasta en ocasiones algo caprichosa. En tal contexto quizá deberíamos matizar la observación aguda de Eric Hobsbawm, y afirmar que ver naciones vendría a ser algo así como observar aves… migratorias. Todo ello resulta apasionante para los historiadores, y fundamental para los políticos de oficio, pero no tiene, desde luego, demasiada utilidad para enfrentarse a la complejísima tarea de definir a las naciones.

El Manual del buen progresista

Determinar los contornos que sirven para definir a las naciones exige mucho más que aceptar lo que, según un hipotético Manual del buen progresista, ha acabado considerándose en España completamente natural, sin otro temor que el de no estar en lo que exige la corrección nacionalista: es decir, la que fijan, día tras día, sus gurús y las minorías activas que proclaman qué debe y qué no debe sostenerse respecto al problema nacional. El presidente de la Generalidad, Pasqual Maragall, se atenía, por ejemplo, a ese Manual en el discurso con que abrió el debate autonómico de política general del año 2004: «Cataluña es una nación; quisiera que de tan natural, esta expresión dejara de enojar a unos y de sobreexcitar a otros»[3]. Esa actitud no es patrimonio exclusivo, en todo caso, de nuestra cuestión territorial: «El nacionalismo —ha escrito Gellner— suele considerarse a sí mismo como un principio manifiesto y evidente que es accesible a todos los hombres y que sólo violan algunas cegueras contumaces, pero de hecho debe su capacidad de convicción tan sólo a un conjunto de circunstancias muy concretas que se dan hoy, pero que han sido ajenas a la mayoría de la humanidad y la historia». Lejos, en efecto, de toda evidencia palmaria de la reivindicación nacionalista, lo cierto es que «el nacionalismo —el principio que predica que la base de la vida política ha de estar en la existencia de unidades culturales homogéneas y que debe existir obligatoriamente unidad cultural entre gobernantes y gobernados— no es algo natural, no está en el corazón de los hombres y tampoco está inscrito en las condiciones previas de la vida social en general; tales aseveraciones —concluye Gellner— son un falsedad que la doctrina nacionalista ha conseguido hacer pasar por evidencia»[4]. Por eso resulta tan complicado definir a las naciones: porque, aunque «la característica principal de esta forma de clasificar a los grupos de seres humanos es que […] los que pertenecen a ella dicen que en cierto modo es básica y fundamental para la existencia social de sus miembros, o incluso para su identificación individual», la verdad es que «no es posible descubrir ningún criterio satisfactorio que permita decidir cuál de las numerosas colectividades humanas debería etiquetarse de esta manera»[5].

Pues, ¿qué es una nación?; ¿sobre qué bases puede sostenerse, como lo vienen haciendo los partidos nacionalistas en España, que lo son Cataluña, Galicia o el País Vasco, o que lo es Euskalherria?; ¿supone la existencia de fuerzas que se autoubican en el espacio político e ideológico nacionalista la consecuencia ineluctable de la naturaleza nacional de ciertos territorios; o es, por el contrario, tal naturaleza una mera construcción de los que agitan la bandera del nacionalismo?; ¿cómo es posible negar que Galicia sea una nación y sostener al tiempo que lo son Euskadi y Cataluña? El único punto de partida razonable para salir del atolladero al que nos llevaría esta serie interminable de preguntas es aceptar, con la mejor teoría política dedicada al estudio del asunto, que las naciones son una creación de los nacionalismos o, como escribe Gellner, que es «el nacionalismo [el que] engendra las naciones [y] no a la inversa». El filósofo español Pep Subirós ha recogido esa idea con una claridad que merece la pena recordar: «Los Estados existen. Las naciones no existen: son existidas. La nación, como comunidad de orden superior a la suma de individuos de una sociedad, es un producto del nacionalismo. Sin nacionalismo no hay nación»[6].

Un punto de partida éste que, lejos de negar la importancia del fenómeno nacionalista en el desarrollo político y social, admite sin ambages las dificultades existentes para delimitar la presencia de naciones, tanto si se utilizan para ello elementos objetivos (orgánicos), como si se echa mano de elementos subjetivos (democráticos), dado que ambas opciones presentan problemas nada despreciables: la subjetiva, porque «si en un imaginario mar echamos a modo de red la definición de nación como grupo que quiere perdurar como comunidad, la pesca será abundante»; y la objetiva, porque «cualquier definición de nación en términos de cultura común nos proporcionará asimismo una pesca abundante», en la medida en que «la historia del hombre está y seguirá estando bien provista de diferenciaciones culturales»[7]. Pero, pese a tan evidentes distorsiones, lo cierto es que esas dos vías han venido siendo utilizadas de forma combinada por nuestros nacionalismos periféricos, que han incidido más o menos en una u otra, privilegiando lo orgánico en detrimento de lo democrático, o viceversa, en función de datos coyunturales derivados de la evolución política española y de las dinámicas regionales de los territorios autonómicos. Por eso, para intentar completar mi línea argumental, trataré ahora la cuestión que prometí abordar en su momento: la de por qué creo que las tesis de los defensores de una interpretación nacionalista de la Constitución, además de jurídicamente insostenibles, son también políticamente inaceptables como evidencias naturales sobre las que, supuestamente, no cabría discusión. Para ello me centraré en la doble perspectiva que acabo de apuntar, y la aplicaré de modo primordial al análisis de los llamados casos vasco y catalán por la sencillísima razón de que uno y otro son los que están desde hace mucho en el centro del debate español sobre la cuestión territorial.

La nación orgánica: su lengua, su historia, su cultura

Aunque los elementos orgánicos a los que suele recurrirse para definir a las naciones pueden ser bastantes numerosos, parece existir cierto consenso entre los científicos sociales en torno a que la historia, la lengua y la cultura, propias en todos y cada uno de los casos, son los tres fundamentales. Ésa es, por lo demás, la percepción de la opinión pública española, según puede deducirse de un completísimo estudio realizado por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), en la segunda mitad de los noventa, sobre «Conciencia nacional y regional»[8]. Los entrevistados que afirman en él que su Comunidad es una nación estiman que los factores principales que determinan tal condición son la lengua, la historia o la cultura, tradiciones y costumbres: la lengua sobrepasa muy de largo a la historia y la cultura en todos los territorios españoles, pero las tres agrupan en conjunto casi siempre a entre el 70 y el 80% de los entrevistados, situándose, así, a gran distancia de otros elementos que son citados como factor principal por porcentajes mucho más bajos de la muestra: las características étnicas o raciales sólo superan el 5% en el País Vasco y en Navarra, las características económicas el 4% en Baleares, la conciencia y voluntad de la gente el 10% en Andalucía, siendo, en fin, casi inapreciable el porcentaje de los que mencionan la existencia de partidos nacionalistas como factor principal definidor a la nación[9]. Hablaremos, por tanto, de historia, de lengua y de cultura.

Historias nacionales

La afirmación de la existencia de una historia propia ha sido desde siempre un elemento conformador en el nacimiento de cualquier nacionalismo. Aunque los textos al respecto del fundador del PNV son, por ejemplo, simplemente innumerables, puede servir por todos uno seleccionado de su obra Bizcaya por su Independencia, de 1895, en el que Sabino Arana apunta su peculiar versión de los orígenes: «Ayer.-Bizcaya. Confederación de Repúblicas independientes, lucha contra España, que pretende conquistarla, y la vence en Arrigorriaga (888), permaneciendo libre.- Bizcaya, República señorial independiente, siendo súbdito de Castilla-León su señor, lucha contra España, que pretende conquistarla y la vence en Gordexola y Otxandiano (1335), permaneciendo libre.- Bizcaya, República señorial independiente, siendo su señor a un tiempo rey de Castilla-León, lucha contra España, que pretende conquistarla, y la vence en Mungia (1470), permaneciendo libre. Hoy:- Bizcaya es una provincia de España»[10]. Esa mitificación de un país agredido y existente desde la noche de los tiempos forma, de hecho, parte esencial de la mitología que, mucho después, acabaría sirviendo para justificar la violencia terrorista. Fernando Savater ha recordado, en tal sentido, la declaración realizada ante un juez por el dirigente etarra Santi Potros, en la que el terrorista afirmó que la historia del pueblo vasco era la de una «permanente agresión procedente tanto del norte como del sur». Un asedio, escribe Savater, que «comenzó con los romanos y fue proseguido por los visigodos, los árabes, los francos de Carlomagno y restantes advocaciones del Maligno, que perpetuaron el intento de acogotar la singularidad de Euskalherria»[11].

Por lo que se refiere a Cataluña, para comprobar la decisiva importancia dada por el nacionalismo a la, real o supuesta, historia propia es suficiente con leer la Introducció de uno de los textos fundamentales del primer catalanismo, La nacionalitat catalana, de Enric Prat de la Riba, aparecida en 1906, que comienza analizando la situación de Cataluña al iniciarse el siglo XVIII[12]. El nacionalismo catalán refundado en el franquismo compartirá plenamente esas concepciones. En su obra Una política per Catalunya, de 1976, Jordi Pujol deja constancia clarísima de ello: «Los argumentos de por qué somos y queremos ser nacionalistas son otros. En primer lugar, porque somos. Es un argumento supremo después de cinco siglos de subordinación, de 250 años de pérdida total de poder político y de larguísimos períodos de decadencia»[13].

Aunque aparentemente sorprendente, lo apuntado no debería llamarnos mucho la atención, en la medida en que «el nacionalismo requiere creer demasiado en lo que es evidente que no es como se pretende». Ernest Renan, autor del texto clásico Qué es una nación, lo subrayaba al escribir que «interpretar mal la propia historia forma parte de ser una nación»[14]. Es verdad. Sin duda alguna, Euskadi y Cataluña tienen una historia propia… como la tiene Baracaldo, Vich, Lerma o Mondoñedo. Pues, ¿quién no tiene historia propia? Tenerla no es un mérito especial, sino sólo inevitable: la tienen las personas, las familias, los pueblos, las provincias y, también, claro, las naciones. También los continentes. Pero admitamos que cuando los nacionalistas afirman tener historia propia quieren en realidad afirmar su convicción de que la auténtica historia del país es la historia de su diferencialismo: su historia nacional. La historia de Galicia sería, así, la del galleguismo, aunque para ello haya que reivindicar como manifestación de aquél la gran guerra irmandiña de 1467-1469[15]; como la historia de Euskadi sería la del diferencialismo abertzale, aunque eso exiga resucitar las supuestas raíces vasquistas del carlismo; y como sería la de Cataluña la del catalanismo, por más que tal consideración lleve a considerar la Nueva Planta de 1716 como uno de los más graves agravios de su historia nacional.

La ventaja de la historia es que hace posible encontrar en el pasado lo que resulta indispensable —o conveniente— para las necesidades del presente. La historia de España no ha sido, por supuesto, una excepción. Reflexionando sobre ella, Santos Juliá apuntaba con razón que tras su viaje por nuestra trayectoria en común una cosa parecía segura: «que la representación del pasado cambia a medida que se transforma la experiencia del presente»[16]. Por eso, cuando los hechos históricos se resisten a lo que en su momento se precisa, cabe recurrir a reiventarlos[17]: ello permite convertir costumbres que apenas alcanzan la centuria en tradiciones seculares, considerar héroes de una causa a personajes que batallaron por otra muy distinta, y entender como hechos fundadores circunstancias que en su día respondieron a necesidades que nada tienen que ver con las que se les atribuye. Pero es igual: lo importante es el efecto político que con ello se consigue y no la certeza científica sobre la que esas afirmaciones se construyen. Y ello porque el nacionalismo concibe la historia, antes que nada, como una fuente de legitimidad política. Según ha escrito Fernando Savater, se trata de la historia no «en cuanto lección de lo que ha sucedido, sino en tanto programa regenerador de lo que tiene que pasar», de la «historia como condición de la política a seguir», pues «los nacionalismos que reclaman reparación se declaran damnificados por la historia y exigen el tipo de ayudas que esperan las víctimas de una inundación o un terremoto de los poderes públicos». Ése es el papel fundamental que se le asigna en la construcción de los procesos mitogénicos típicos de cualquier nacionalismo: «Dado que la historia, en cuanto simple constatación documental de sucesos, no parece bastante perentoria como fuente de derechos políticos —sigue reflexionando Savater— [los nacionalistas] utilizan un aparato legendario apoyado mucho más en la estructura mítica que en la investigación científica»[18]. Sólo la aceptación generalizada de esa impostura en nuestro lenguaje cotidiano permite explicar que se haya echado mano del cuento chino de la tan traída y llevada deuda histórica como argumento de legitimación de la, por otra parte, exigencia justa y razonable de restaurar el equilibrio económico interterritorial; o que pueda hablarse en el debate político español con total normalidad de nacionalidades históricas y regiones que, aunque no llegue a explicitarse, se supone que carecen de ese bien tan apreciado, y que serían, por lo tanto, regiones sin historia.

Una posición, ésa, insostenible, que no resiste el más mínimo contraste con la historia de verdad, aunque se corresponda con las instrucciones contenidas en el Manual del buen progresista antes citado. Así lo destacaba Francisco Tomás y Valiente, por ejemplo, cuando, en el curso de un debate celebrado en 1994 sobre el Estado autonómico, alguien se atrevía a reivindicar con timidez que «Castilla-León en cuanto a historicismo tiene todo el que se quiera». Las palabras de quien fuera uno de los fundadores de nuestra moderna historia del derecho, llenas de su personalísima ironía, son, a mi juicio, incontestables: «Usted ha dicho no sé qué del historicismo y que historicismo tiene tanto como el que más Castilla y León. Ahí yo quisiera precisar conceptos. Lo que tiene Castilla-León es tanta antigüedad o más que nadie. Quizá Asturias más, si nos remontamos al reino astur o al reino astur-leonés, pues más o menos; al igual que los primeros condados catalanes o más o menos que Navarra. Desde este punto de vista hago una observación que nadie ha hecho, pero que me apetece hacer con el permiso del moderador y de ustedes. Suprimamos de una vez la estúpida expresión de comunidades históricas, porque eso no significa nada claro. ¿Comunidades históricas, qué son? Las tres que por haber tenido un Estatuto —por cierto, que el de Galicia de aquella manera, en mil novecientos treinta y tantos— ya son históricas, pues pequeña historia es la que tienen, bien reciente es. ¿Comunidades históricas, qué quiere decir? ¿Que ahora mismo son el soporte territorial de lo que fueron antes reinos de la Corona de Aragón o de la Corona de Castilla? Pues entonces, naturalemente, comunidades históricas no son sólo Cataluña, País Vasco… El País Vasco como comunidad, como unidad política, nació en la Segunda República. Por supuesto que Guipuzcoa, Vizcaya y Álava proceden de muy atrás, pero no confundamos las cosas con esta explicación de comunidad histórica, porque tan histórica es Aragón, como Castilla y León»[19]. Estas reflexiones, de una incorrección política que a muchos habrá de sonarles, sin duda, clamorosa, no parecen, sin embargo, fácilmente rebatibles. Y es que, como el ya mencionado Ernest Renan habría de dejar escrito en su ensayo celebérrimo, «el olvido, y hasta yo diría que el error histórico, son un factor esencial en la creación de una nación, de modo que el progreso de los estudios históricos es a menudo un peligro para la nacionalidad»[20].

Lenguas propias

Sobre la lengua cabría afirmar algo similar a lo dicho de la historia, aunque, ciertamente, sólo en parte. También, como en el caso de la historia, todo el mundo tiene lengua propia. La tienen los que hablan catalán en Cataluña, Valencia o Baleares, los que en Galicia hablan gallego, los que en el País Vasco y en Navarra hablan euskera y los que, allí también, y en todo el resto de las Comunidades españolas, hablan castellano. Tener lengua propia es, como tener historia propia, simplemente inevitable.

Podría reconocerse, en todo caso, que con la lengua como elemento objetivador de la nación acontece algo diferente a lo que sucede con la historia: no todos tienen en España lengua autóctona o, mejor, lengua vernácula, que es el término correcto para denominar lo que en realidad quiere designarse, según un presidente de la Real Academia, Lázaro Carreter, puso de manifiesto un día con acierto. Sin embargo, tal reconocimiento exige dos matizaciones: la primera, que en las zonas de España donde se habla como lengua única, el castellano es por lo poco tan vernáculo como lo son el catalán, el euskera y el gallego en sus respectivos territorios; y segunda, lo que es mucho más fundamental, que no existe ni un solo territorio en toda España —fuera de los de monolingüismo castellano— en que se hable una sola lengua: ni en el País Vasco, ni en Navarra, ni en Galicia, ni en Cataluña, ni en la Comunidad Valenciana, ni en las Islas Baleares, que son, en todos los casos, aunque en distintas proporciones, territorios plurilingües.

Por eso, aun suponiendo que el uso de las lenguas vernáculas fuera siempre un modo de afirmación identitario, lo que es falso a todas luces[21], debe reconocerse cuál es la realidad lingüística de las llamadas naciones españolas sin Estado: una realidad en la que la lengua común comparte su dominio con la vernácula, en algún caso de una forma tan mayoritaria en favor de la primera que podría sostenerse con toda claridad que la auténtica lengua nacional es la común y no la autóctona: «Desde una perspectiva sociológica —ha escrito José Ramón Recalde, refiriéndose al País Vasco— un idioma es nacional cuando se ha establecido como un modo generalizado de comunicación que supera el modo tradicional de convivencia de lenguas y dialectos. Sería, por tanto, el castellano el idioma nacional, en cuanto modo generalizado de comunicación». En un sentido similar, Patxo Unzueta ha apuntado cómo sólo desde concepciones premodernas «puede sostenerse que el castellano no sea tan lengua nacional de los vascos como el euskera»: sería ése, afirma Unzueta, un «criterio especialmente absurdo si se tiene en cuenta que ésa [el castellano] es no sólo la lengua mayoritariamente hablada por los ciudadanos vascos de hoy, sino que el castellano o español nació como lengua diferenciada del latín en territorio vasco de Álava y sus lindes, conviviendo con el euskera desde entonces»[22].

Ni las cosas son hoy, en consecuencia, como los nacionalistas quieren demostrar. Ni han sido tampoco en el pasado como algunos de ellos nos las han contado una y otra vez. Carlos Martínez Gorriarán recuerda, por ejemplo, a ese respecto, que Sabino Arana creía «que existió un euskara puro y edénico que se propuso recuperar —en contra de la opinión de todos los lingüistas serios— ideando su euzkera garbija o “euskera puro”, idioma de laboratorio, deliberadamente ajeno a las modalidades coloquiales y a la literatura clásica en euskera»; y que «trabajos como la unificación del euskara (mediante el euskara batua) han tenido que esperar hasta las décadas de los sesenta y setenta, vencida la terca oposición de una pléyade de filólogos aranistas enamorados del solipsismo». Patxo Unzueta ha insistido, también en esa línea, en que la ausencia de dominio lingüístico por parte del euskera en el territorio vasco «marcará de manera persistente al nacionalismo vasco», hasta el punto de forzarlo incluso a alguna pretensión auténticamente chusca: por ejemplo, la de adoptar como lengua nacionalista un dialecto del bilbaíno destapado por Unamuno en la década de 1880: «La idea de un estilo vasco de hablar el castellano —apunta Unzueta, siguiendo aquí las investigaciones de Juaristi en su libro El chimbo expiatorio: la invención de la tradición bilbaína. 1875-1925— permite un compromiso entre la necesidad de agrupar a la mayoría de los trabajadores y la inconveniencia de renunciar a la exigencia de una singularidad cultural consustancial al nacionalismo [….]». En todo caso, debe reconocerse que tal situación no fue característica de las tres provincias vascas. Ha sido Eric Hobsbawm quien ha subrayado, por ejemplo, que hasta la fundación de la liga gaélica en 1893 «la lengua irlandesa no era uno de los elementos del movimiento nacional irlandés», y que «ni siquiera se hicieron intentos de crear una lengua irlandesa uniforme, partiendo del habitual complejo de dialectos hasta después de 1900»[23].

Así las cosas, las políticas de normalización lingüística realizadas al amparo del reconocimiento estatutario de que gozan el catalán, el valenciano[24], el euskera y el gallego —respectivamente, lengua propia de Cataluña y de Baleares; de la Comunidad Valenciana; del País Vasco y de Navarra; y de Galicia— han sido concebidas en no pocas ocasiones como meros elementos de reforzamiento de las identidades nacionales. Un abuso éste ante el cual no cabe otra posición razonable que reconocer una verdad como una casa que ha sentado Fernando Savater: la de que «reivindicar el derecho de los hablantes a su lengua es una cosa», y otra muy distinta «reivindicar el derecho de una lengua a crearse hablantes obligatorios»[25]. Ciertamente: en todos los casos apuntados la lengua vernácula, aunque comparte con el castellano la naturaleza de oficial, tiene al tiempo la de propia, lo que ha determinado que muy pocos se hayan atrevido a oponerse a los excesos de las llamadas políticas normalizadoras o a criticarlas intelectualmente cuando atentaban a las libertades individuales[26], porque tal crítica o tal oposición habría sido entendida por los nacionalistas, y sus muchos aliados cuando la corrección política está en juego, como una oposición intolerable a que un pueblo pueda hablar su propia lengua. Frente a ello, sólo la citada posición de Savater resulta coherente con una pluralidad lingüística confirmada por todos los estudios de opinión[27], que hace de los territorios con lengua propia lugares donde habitan ciudadanos con, cuando menos, dos lenguas, tan propia la una (para unos) como la otra (para otros), cuando no una y otra para muchos. Pues, al fin y al cabo, quienes tienen lengua, o lenguas, son los ciudadanos —todos y cada uno de los mismos— y no sus respectivos territorios, que son siempre, por definición, tan plurilingües como lo son sus habitantes.

Culturas diferenciales

Terminaré mi viaje por la nación orgánica con una referencia final a la cultura para exponer, y luego criticar, una teoría que es suficientemente conocida: la de que la existencia de una historia nacional y de una lengua propia, entre otros condicionantes sociohistóricos, habrían generado una identidad cultural propia, y diferente, en consecuencia, a las demás… o, más exactamente a la demás presente en toda España. A la demás porque, en efecto, la afirmación por los nacionalismos de una identidad cultural diferencial de Cataluña, del País Vasco o de Galicia como elemento objetivador de sus naciones —identidad que justificaría, recordémoslo, exigir un trato constitucional distinto al de las otras regiones autonómicas— se realiza afirmando, al mismo tiempo, la existencia de una identidad cultural española uniforme en todo el resto del territorio del Estado. Es suficiente con viajar de Lugo a Barcelona o de Bilbao a Badajoz para apreciar la absoluta impostura de tan abusiva generalización.

Pero, para llegar a la conclusión de que tanto las identidades culturales de Cataluña o el País Vasco, de Andalucía o de Galicia, como la del resto de territorios que conforman lo que solemos llamar generalmente España, son plurales y están entre sí de múltiples formas mezcladas y cruzadas no es necesario viajar con la mochila e ir escuchando a personas cuyas identidades culturales pueden venir conformadas no sólo por las costumbres de su pueblo, sino también, digamos, por el american way of life, la fascinación por Oriente, el compromiso marxista, el pensamiento católico o cualquiera de las modernas subculturas urbanas que se han ido sucediendo en las pasarelas más audaces de las modas culturales. Es suficiente con constatar que hemos entrado ya en el siglo XXI, en una época que ha casi eliminado las barreras materiales de la comunicación y en la que, como ha escrito con su agudeza habitual Fernando Savater, «la identidad de cada cual —cultural, personal, la que fuere— proviene […] de las comunicaciones planetarias, de múltiples influencias que cada individuo procesa a su modo, eligiendo y rechazando modelos»[28].

Por lo demás, la afirmación de unas supuestas identidades culturales nacionales, decisivamente vinculadas al mito de un pasado, real o reinventado, plantean toda una serie de cuestiones inquietantes. Entre otras: ¿debe todo elemento caracterizador de una cultura mantenerse por el hecho de ser propio? O es, por el contrario, más razonable reconocer, tal como lo ha hecho Francisco Laporta, por ejemplo, que no es posible entender «por qué las tradiciones o los valores del grupo han de tener una respetabilidad de origen simplemente por ser tradiciones vigentes o “nuestras”», dado que «las tradiciones son simplemente pautas que se alimentan a sí mismas en la medida en que se cree en ellas», pero sin que todas merezcan ese crédito: «Hay tradiciones detestables como el “machismo”. Y hay aspectos del folklore repugnantes y crueles. Por no hablar de las creencias religiosas que suelen ser supersticiosas y represivas. No se advierte, por tanto, cuál es la razón para seguir creyendo en ellas»[29]. Las preguntas podrían, por supuesto, seguir encadenándose: ¿han contribuido a la formación de la identidad cultural propia de la nación gallega, vasca o catalana, aquellos literatos que han escrito en la lengua supuestamente ajena (el castellano) y no en la propia? Por decirlo con nombres y apellidos: ¿no han contribuido a la conformación de la identidad cultural de la Cataluña que todos conocemos Eduardo Mendoza o Manuel Vázquez Montalbán? ¿No ha sido la imaginería literaria de Emilia Pardo Bazán o Ramón del Valle-Inclán decisiva en la configuración de la plural identidad cultural de los gallegos? ¿No es la cultura vasca, como lo es la española, incomprensible sin Baroja? Para acabar, y por no alargar la inquieud más allá de lo que recomienda el buen sentido: ¿no somos todos hijos culturales de una Revolución —la americana— producida hace más de doscientos años al otro lado del Atlántico y de otra —la francesa— sucedida al otro lado de unos entonces infranqueables Pirineos? ¿No lo somos sin excepción de la revolución sexual, de la tecnológica y de la globalización, fenómenos todos ellos que no se iniciaron, desde luego, en nuestro pueblo?

¿Qué es, en suma, una nación? La respuesta no puede ser más que la que insiste en la importancia decisiva de los elementos subjetivos de naturaleza democrática. Es decir, la que incide en que la nación debe concebirse sobre todo como aquel «plebiscito de todos los días» al que se refería Ernest Renan en su famosa conferencia de 1882 en la Sorbona: «El voto de las naciones, que es en definitiva el único criterio legítimo al que se debe siempre volver» porque —proclamaba Renan— «el hombre no es esclavo ni de su raza, ni de su lengua, ni de su religión, ni del curso de los ríos, ni de la dirección de las cadenas de montañas»[30]. José Ramón Recalde lo subrayaba hace ya tiempo entre nosotros de un modo con el que coincido al cien por cien: «No hay otra contestación segura a esta pregunta más que la siguiente: la comunidad a la que los hombres, que pertenecen al mismo tiempo a varias comunidades, subrayan, como nación»[31]. Ocurre, sin embargo, como el propio Recalde destaca en su respuesta, que los hombres pertenecen también a otras comunidades, dado que «lo “nacional” es una cualificación que se atribuye a algunas comunidades culturales y sociales, no por rasgos objetivos, sino por actos de voluntad política», de forma tal que «lo específico de la nación no está en una cualidad peculiar de esa comunidad cultural, sino en el hecho de que haya sido subrayada entre las varias a las que sus hombres pertenecen». Y es que nadie, o casi nadie, salvo los nacionalistas, se siente militantemente de un lugar y no de los demás a los que, se quiera o no se quiera, todos pertenecemos al final: «Hay, por ejemplo —y cito otra vez a Recalde—, una comunidad cultural y social “occidental”, entre cuyos componentes históricos están la cultura clásica grecorromana y el cristianismo y que se extiende sobre todo —pero no sólo— por Europa y América; pero hay también comunidades culturales y sociales comarcales o municipales, que nos permiten diferenciar, por ejemplo, la comunidad sevillana o la de Nueva York; entre un ámbito y el otro existen series de comunidades intermedias, más o menos amplias»[32]. Es por todo lo apuntado por lo que resulta indispensable, para acabar con este análisis, estudiar cuál es el grado de identificación nacional de las sociedades que vienen siendo calificadas de naciones de forma completamente natural por los nacionalistas que las gobiernan hoy, las han gobernado en el pasado o aspiran a gobernarlas en el próximo futuro.

La nación democrática: su voluntad

Aunque la identificación entre nación y voluntad nacional no es admitida sin reparos por muchos de los líderes del nacionalismo, quienes insisten una y otra vez en que la nación orgánica existe más allá de cualquier sentimiento subjetivo, no es infrecuente que los políticos o ideólogos nacionalistas de más inequívoca trayectoria democrática hayan reconocido la importancia del elemento subjetivo en la configuración de la nación. Jordi Pujol, el dirigente nacionalista más influyente en la vida política española de finales del siglo XX, lo aceptaba ya en 1958, cuando en su Fer poble, fer Catalunya escribía que «un pueblo es un hecho de mentalidad, de lengua, de sentimiento. Es un hecho histórico y de vocación histórica y es un hecho de etnia espiritual. En nuestro caso es también, en grado importante, un hecho de lengua. La primera característica de un pueblo ha de ser la voluntad de ser»[33]. Así lo exige, desde luego, cualquier análisis del fenómeno nacionalista que no se limite a aceptar como datos de partida los postulados ideológicos de sus más radicales partidarios, es decir, de los defensores de un concepto orgánico de nación, para quienes la existencia de aquélla depende sólo de circunstancias objetivas (reales o inventadas), circunstancias que deberían dar lugar, en consecuencia, al reconocimiento de la realidad nacional de que se trate, utilizando incluso para forzarlo, si ello resultase necesario, la violencia sobre la parte de la población que, al negar su identificación nacional(ista), se estaría autoubicando, como extranjera, fuera de la comunidad de pertenencia nacional.

En coherencia con esta definición subjetiva del concepto de nación, pasaré a analizar, seguidamente, diversos datos que demostrarán que la identificación territorial de los españoles de las llamadas naciones sin Estado es plural, como lo es su historia, su lengua y su cultura. A tal efecto, lo más socorrido, y también lo más sencillo, es comenzar por analizar los resultados de las numerosas elecciones celebradas en España, comparando en las diversas Comunidades la presencia relativa de las fuerzas nacionalistas y no nacionalistas. Éste es, de hecho, uno de los indicadores más utilizados a la hora de medir el grado cuantitativo, aunque no la intensidad cualitativa, de la identificación nacional existente en un determinado territorio: al fin y al cabo, y como Gellner dejó escrito, «el nacionalismo es un principio político que sostiene que debe haber congruencia entre la unidad nacional y la política»[34]. Veremos, en consecuencia, el peso electoral de las fuerzas que en nuestra vida democrática han venido sosteniendo el principio que acaba de apuntarse, pero recurriendo para ello a datos promediados, pues el alto número de elecciones que han tenido lugar en nuestro país desde el inicio del proceso democrático (europeas, generales, autonómicas, locales) nos obligaría a utilizar un volumen de información que, lejos de ayudarnos a entender la situación, quizá contribuiría a confundirnos.

En la tabla 1 pueden verse los resultados promediados de los partidos nacionalistas y regionalistas en elecciones generales y autonómicas, para las 17 Comunidades españolas, contabilizados en porcentaje sobre voto válido, y en el período 1983-1996, período que incluye, además de cuatro elecciones generales (las de 1986, 1990, 1993 y 1996), las autonómicas celebradas en las Comunidades especiales (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía) entre 1983 y 1996, y las celebradas en las Comunidades generales entre los comicios que inauguraron el proceso (los de 8 de mayo de 1983) y los posteriores a los Acuerdos Autonómicos de 1992 y a las reformas estatutarias que los subsiguieron en 1994 (los de 28 de mayo de 1995). A los efectos de lo que aquí nos interesa, el análisis de los promedios totales permite obtener tres conclusiones: primera, que tan sólo en el País Vasco el voto nacionalista supera al no nacionalista; segunda, que existe una clara diferencia entre el País Vasco, Cataluña y Navarra, donde el voto nacionalista (más el regionalista, en el caso de Navarra) se sitúa por encima del 40%, y todas las demás Comunidades, donde se sitúa por debajo de un tercio de los votos; tercera, que este último grupo podría ser, a su vez, dividido en dos subgrupos: uno, más pequeño, donde los nacionalistas (o regionalistas) alcanzan entre un tercio y una décima parte de los votos: en orden decreciente, Canarias, Aragón, Galicia, Cantabria y Baleares; y otro, más numeroso, que incluye a las nueve Comunidades restantes, donde no llega al 10%. El análisis comparado de los promedios parciales permite añadir, además, a las tres citadas una cuarta conclusión: que en todas las Comunidades el voto nacionalista (o regionalista) resulta siempre mayor en elecciones autonómicas que en elecciones generales, lo que sugeriría que aquél no es, cuando menos en su totalidad, un voto identitario; por el contrario, una parte del llamado voto nacionalista (o regionalista) parece en realidad un voto estratégico que se decanta de uno u otro lado dependiendo del tipo de consulta de que se trate en cada caso.

TABLA 1.

Resultados promediados de los partidos nacionalistas y regionalistas (1983-1996).

Comunidad

Elecciones autonómicas

Elecciones generales

Total

País Vasco

63,9

52

57,9

Cataluña

51,6

35

43,3

Navarra

53,9

27,3

40,6

Canarias

30,6

21,7

26,1

Aragón

25,3

16,5

20,9

Galicia

17,9

10,9

14,4

Cantabria

22,5

3,4

12,9

Baleares

17,4

5,7

11,6

Comunidad Valenciana

9,1

5,9

7,5

Andalucía

7,2

4,1

5,6

La Rioja

6,4

1,1

3,7

Extremadura

5,5

1,3

3,4

Castilla y León

2,6

0,1

1,3

Asturias

1,2

0,6

0,9

Murcia

1,5

0,1

0,8

Madrid

0,2

—

0,1

Castilla-La Mancha

0,3

—

0,1

Fuente: José Ramón Montero Gibert, «Elecciones en España», en Rafael del Águila (coord.), Manual de Ciencia Política. Madrid, Editorial Trotta, 1997, p. 415.

Después de 1996 se han celebrado en España, además de dos elecciones generales (las del 2000 y 2004), varias autonómicas en los tres territorios (País Vasco, Cataluña y Navarra) que conforman el único grupo de Comunidades donde el apoyo promedio a los nacionalistas (y regionalistas) se ha situado históricamente en autonómicas por encima del 50% de los votos expresados: será a ese grupo y a esas elecciones a los que me referiré a continuación con la intención de completar este somero análisis de los resultados electorales de las fuerzas nacionalistas en España, entendidos como un índice que ayuda a medir cuantitativamente el grado de la identificación nacional existente en determinados territorios. La tabla 2, en la que constan los resultados acumulados de las fuerzas nacionalistas en las tres Comunidades mencionadas y en cada una las seis elecciones autonómicas celebradas entre 1996 y 2004 confirma el dato de que el apoyo a esas fuerzas es mayor en el País Vasco que en Cataluña, y mayor aquí que en la Comunidad Autónoma Navarra; y confirma, también, que es muy importante en los dos primeros casos, pues o supera ligeramente (País Vasco), o se acerca bastante (Cataluña) al 50% de los votos expresados. El caso de Navarra es especial: mientras la tabla 1 contabiliza como voto nacionalista-regionalista el voto foralista de Unión del Pueblo Navarro, lo que explicaría el peso cuantitativo del mismo, los cálculos de la tabla 2 se han realizado sin incluir ese voto foralista, que desde el punto de vista de su posicionamiento político es hoy, a todas luces, voto no nacionalista, lo que explica su caída espectacular en relación con el promedio histórico. En todo caso, los datos ponen también de relieve un cambio de tendencia muy notable: en las tres Comunidades que se incluyen en la tabla y en las dos elecciones autonómicas celebradas en cada una de ellas el porcentaje de voto nacionalista se sitúa por debajo con toda claridad de su promedio histórico en elecciones de ese tipo.

TABLA 2.

Resultados acumulados de las fuerzas nacionalistas (1996-2004).

Comunidad

1998

1999

2001

2003

País Vasco

54,5

52,8

Cataluña

46,4

47,4

Navarra

21

17,8

Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales de las Comunidades Autónomas.

Los datos electorales parecen confirmar, en conclusión, y más allá de sus diferencias regionales, un hecho muy notable: que, incluso en las Comunidades en las que el apoyo a las fuerzas nacionalistas ha venido siendo más intenso, la pluralidad política, de la que podría deducirse en buena lógica una pluralidad paralela de identificaciones territoriales, es la nota dominante. De todos modos, estos datos electorales presentan algunos problemas de cierta envergadura. Por un lado, porque en los resultados promediados manejados para el período 1983-1996 se acumula el voto regionalista y el nacionalista, cuando, desde la perspectiva de la posible identificación territorial de los votantes, tales opciones son difícilmente equiparables. Por otro lado, porque no siempre es fácil decidir en cuál de los dos campos —nacionalista o no nacionalista— deben ser ubicadas algunas opciones partidistas: Ezker Batua, por ejemplo, se sitúa habitualmente del lado no nacionalista, pero su práctica política en el País Vasco y en Navarra contradice esa ubicación desde hace años; algo similar cabría decir de Iniciativa per Catalunya; e incluso también del PSC, si hemos de fiarnos de lo que reivindican algunos de sus líderes; ¿dónde ubicar, en fin, a la actual Coalición Canaria o a aquella Coalición Galega que compitió a finales de los ochenta en el sistema gallego de partidos? Un tercer y último problema es el que se deriva del hecho de que lo que defienden los partidos sólo nos indica parcialmente, y, por tanto, con un margen de error nada despreciable, lo que en realidad piensan sus diferentes grupos de votantes, y ello hasta el punto de que la identificación territorial puede ser muy diferente incluso entre los que votan de una forma similar. Eric Hobsbawm se ha referido a este último fenómeno, al poner de relieve, con acierto, que las ideologías oficiales de los movimientos nacionalistas «no nos dicen lo que hay en el cerebro de sus ciudadanos o partidarios, ni siquiera de los más leales»; y que, en consecuencia, «no podemos dar por sentado que para la mayoría de las personas la identificación nacional —cuando existe— excluye el resto de identificaciones que constituyen el ser social o es siempre superior a ellas»; de hecho, concluye Hobsbawm, «se combina siempre con identificaciones de otra clase, incluso cuando se opina que es superior a ellas»[35].

Es, precisamente, por todo lo apuntado por lo que trataré de completar los datos electorales con otros datos sociológicos que permitan superar, siquiera parcialmente, los problemas derivados de la información electoral. Expondré, así, a continuación algunos de los resultados del Estudio 2.228 del Centro de Investigaciones Sociológicas sobre conciencia nacional y regional, de noviembre-diciembre de 1996, que constituye uno de los análisis de opinión más exhaustivos sobre identidad territorial realizados en los últimos años en España y que deja constancia del mapa de la conciencia regional y nacional existente en el momento en que, tras la firma de los Acuerdos autonómicos de 1992 y las reformas estatutarias de 1994, se habían consolidado ya las características básicas de nuestro Estado federal. Más allá de sus limitaciones, estos resultados tienen un valor extraordinario.

La pluralidad de identificaciones territoriales se pone de relieve, por ejemplo, cuando se pregunta a los entrevistados qué término (región o nación) prefieren utilizar para referirse a su Comunidad: aunque las diferencias están lejos de la media española (región 79% y nación 14%) e incluso de las de la Comunidad que demuestra una mayor proporción de identificación nacional tras Cataluña y País Vasco (Galicia, con el 74% y 16%, respectivamente), lo cierto es que incluso en esas dos Comunidades los datos muestran un neto predominio de la identificación regional sobre la nacional: en Cataluña el 59% sobre el 34%; y en el País Vasco el 50% sobre el 39%. Ese sentimiento nacionalista es, por lo demás, de intensidad muy similar en todas las Comunidades donde existe: siendo 0 el mínimo y 10 el máximo, los entrevistados que consideran que su Comunidad es una nación se sitúan en medias similares: 7,72 en Cataluña y 7,40 en el País Vasco, frente a, por ejemplo, 7,50 en Baleares, 7,51 en Canarias o 7,12 en Andalucía.

Tales tendencias, demostrativas de la existencia de una identificación territorial plural también entre catalanes y entre vascos, se confirman al interrogar a los entrevistados sobre cómo se identificarían en primer lugar si estando en el extranjero se les preguntara «de dónde son»: en Cataluña el 56% lo haría como español y el 32% como catalán, porcentajes que son para País Vasco el 32% y el 46%, respectivamente. Este último dato debe ser valorado, en todo caso, teniendo en cuenta algunos otros: por ejemplo, los de Canarias (25% español y 59% canario) o los de Galicia (47% español y 47% gallego).

Una tercera serie de cuestiones permite aquilatar mejor los perfiles de esa identificación territorial plural, que las ya citadas expresan con bastante claridad. Confrontandos directamente los sentimientos de pertenencia territorial de los entrevistados (me siento únicamente español, más español que de mi Comunidad, tan español como de mi Comunidad, más de mi Comunidad que español o únicamente de mi Comunidad), la comparación entre Comunidades —que vuelve a marcar una neta diferencia entre el País Vasco y Cataluña y todas las demás— pone de relieve que, tanto en una como en otra, las autoidentificaciones no son de ningún modo uniformes: en ambos casos el grupo más numeroso es el intermedio (tan español como de mi Comunidad) y en los dos, el cuarto y quinto (más de mi Comunidad que español y únicamente de mi Comunidad) superan apenas a la mitad los entrevistados[36].

La pregunta «¿Qué significa España para usted?» (mi país, una nación de la que me siento miembro, el Estado del que soy ciudadano, un Estado formado por varias nacionalidades y regiones, un Estado ajeno del que mi país no forma parte) contribuye también a delimitar las identificaciones de pertenencia nacional (regional) o nacional (estatal): respectivamente para los cinco grupos mencionados, y en ese mismo orden, los porcentajes son para España el 56%, 16%, 12%, 12% y 2%. Las diferencias con Cataluña y País Vasco resultan, en línea con lo expuesto, muy significativas, pero no menos que la pluralidad interna dentro de cada una de las mismas: el grupo más numeroso en Cataluña es de los que creen que España es su país (39%), seguido de los que opinan que es un Estado formado por varias nacionalidades y regiones (34%) y, ya a gran distancia, por los que la consideran una nación de la que se sienten miembros (12%), un Estado del que son ciudadanos (12%) y un Estado ajeno (2%). Este último grupo es el más reducido en el País Vasco (12%) tras el de los que opinan que España es una nación de la que se sienten miembros (10%), estando los otros tres bastante equilibrados (mi país: 20%, el Estado del que soy ciudadano: 25% y un Estado formado por varias nacionalidades y regiones: 24%). En todo caso, el dato que quiero destacar es también el de la pluralidad: el 51% de los catalanes consideran a España su país o su nación, lo mismo que un 30% de los vascos y sólo un 3% de los primeros y un 12% de los segundos, un Estado ajeno del que su país no forma parte.

Las percepciones sobre España quedan, finalmente, matizadas con toda una serie de afirmaciones respecto de las cuales se solicita a los entrevistados que manifiesten si están muy de acuerdo, más bien de acuerdo, ni de acuerdo ni en desacuerdo, más bien en desacuerdo o muy en desacuerdo. Agrupando los porcentajes por pares —muy o más bien de acuerdo, y muy o más bien en desacuerdo— y dejando al margen a los indiferentes, que se sitúan en la tercera posición, y los NS-NC, muy altos en este caso para todas las cuestiones planteadas, las respuestas son muy significativas e inciden en la misma idea: pluralidad de autoidentificaciones tanto en el caso vasco como en el catalán, aunque en el primero la autoidentificación nacionalista tenga un peso mayor que en el segundo. Veámoslo para algunas de las cuestiones planteadas: «En realidad España no existe; lo que existe es el Estado español» (Cataluña: 40% muy o más bien de acuerdo, frente a 35% más bien o muy en desacuerdo; País Vasco: 40% frente a 22%); «España es una realidad más profunda y significativa que su forma concreta de organización territorial (C: 50% frente a 19%; PV: 36% frente a 22%); «La comunidad de la que me siento miembro es España» (C: 63% frente a 26%; PV: 34% frente a 33%). No debe entonces de extrañar, a la vista de estos datos, que la defensa de la independencia sea minoritaria, tanto en Cataluña, como, aunque en menor medida, en el País Vasco; dicen, en efecto, estar a favor de la misma para su Comunidad el 34% de los entrevistados en el primero de esos territorios (48% en contra y 16% NS-NC) y el 44% en el segundo (32% en contra y 24% NS-NC).

¿Qué conclusiones generales cabría extraer de los datos de encuesta precedentes? A mi juicio, dos fundamentales: la primera, derivada de la contemplación aislada de los relativos a Cataluña y País Vasco, sería que la autoidentificación territorial resulta sin duda plural tanto en un territorio como en otro, por más que en el País Vasco el peso de la autoidentificación nacional sea bastante superior, lo que no debiera extrañar a nadie, visto el hecho terrible de que el País Vasco lleva más de un cuarto de siglo viviendo bajo el estado de excepción decretado por el independentismo terrorista. La segunda conclusión, fruto de una comparación entre los datos que suministra el estudio del CIS para el País Vasco y Cataluña y para el resto de las Comunidades, es que existe, ciertamente, tal y como ya tuve ocasión de apuntar en el capítulo anterior, una singularidad política que diferencia a las dos Comunidades mencionadas: como todas las convocatorias electorales han venido demostrando y como prueban también los datos de encuesta sobre conciencia nacional, hay en ambos territorios un importante porcentaje de ciudadanos que consideran que su Comunidad es una nación, una parte de los cuales opina incluso, a partir de tal consideración, que debería ser independiente del Estado en que hoy se integran para llegar a formar un Estado propio.

¿Se han producido, respecto a 1996, cambios significativos en el estado de opinión de esos territorios con mayor identificación nacional, que son aquellos cuyas elites nacionalistas han vuelto a poner el problema del modelo de Estado en el primer plano de la política española? La verdad es que no parece que los que ha habido deban llevarnos a variar las dos conclusiones apuntadas. En efecto, aunque no hemos vuelto a contar con un estudio tan exhaustivo como el 2.228, otros posteriores ponen de relieve que en lo que se refiere a la conciencia nacional las cosas siguen siendo, a grandes rasgos, como hasta ahora se han descrito. Un sondeo realizado a finales del año 2002 por el propio CIS sobre «Instituciones y autonomías» (el 2.455) contiene, por ejemplo, información relativa a las preferencias sobre las formas de organización del Estado, información que indica que tanto en el País Vasco como en Cataluña se ha producido desde 1996 un aumento del deseo de autonomía y una disminución del de independencia. A las diversas opciones formuladas, que ya figuraban en el estudio 2.228, las repuestas comparadas son las siguientes: un Estado sin autonomías (media española: 9%, antes 21%; Cataluña: 7%, antes 10%; País Vasco: 2%, antes 2%); un Estado con Comunidades como ahora (me: 48%, antes 46%; C: 27%, antes 35%; PV: 30%, antes 26%); un Estado donde las Comunidades tengan más autonomía (me: 26%, antes 18%; C: 42%, antes 29%; PV: 27%, antes 33%); un Estado donde las Comunidades pudieran ser independientes (me: 6%, antes 3%; C: 17%, antes 21%; PV: 22%, antes 31%).

Otros resultados relevantes de la encuesta, igualmente comparables con los de 1996, son los referidos a la autoidentificación territorial, que señalan un ligero aumento de la identificación nacional tanto en Cataluña como en el País Vasco, como lo demuestran las respuestas en 2002 en relación con las de 1996: me siento únicamente español (media española: 14%, antes 25%; Cataluña: 12%, antes 13%; País Vasco: 4%, antes 5%); me siento más español que de mi Comunidad (me: 8%, antes 14%; C: 8%, antes 11%; PV: 3%, antes 4%); me siento tan español como de mi Comunidad (me: 54%, antes 51%; C: 37%, antes 36%; PV: 34%, antes 36%); más de mi Comunidad que español (me: 14%, antes 8%; C: 24%, antes 26%; PV: 19%, antes 29%): únicamente de mi Comunidad (me: 6%, antes 4%; C: 16%, antes 11%; PV: 25%, antes 21%).

Ya para concluir este análisis sobre la identificación territorial en el País Vasco y Cataluña, añadiré todavía algunos datos sobre conciencia nacional[37]. Para Cataluña, los contenidos en el Sondeig D’Opiniò elaborado por el Institut de Ciències Politiques i Socials[38] correspondiente a 2003, cuya información pone nuevamente de relieve que el importante grado de identificación nacional existente en esa Comunidad es del todo compatible con la pluralidad de identificaciones territoriales. Preguntados los entrevistados sobre su acuerdo o desacuerdo con varios conceptos expresivos de la conciencia nacional, las respuestas resultan demostrativas de lo que acabo de apuntar: sobre el concepto «nacionalismo» se muestran de acuerdo el 51%, en desacuerdo el 25% e indiferentes («le es igual») el 19%; sobre la «independencia de Cataluña» el acuerdo es del 43%, el desacuerdo del 43% y el grado de indiferencia del 12%; sobre la «autonomía de Cataluña» el acuerdo es muy mayoritario, 82%, mientras que el desacuerdo es muy pequeño (9%) y el nivel de indiferencia se reduce a tan sólo el 7%. Para el País Vasco manejaré las conclusiones del Euskobarómetro correspondiente a 2004, que no sólo muestra que la mitad de los entrevistados sigue considerándose no nacionalista (mientras se consideran nacionalistas el 44%), sino que expresa también la compatibilidad de la identidad vasca y española, que sigue siendo mayoritaria, con un claro acento vasquista: tal y como lo formulan los directores del sondeo, «casi dos de cada tres vascos (60%) mantienen la compatibilidad de identidad vasca y española, si bien con el ya conocido predominio del sentimiento vasquista (22%), muy superior, en todo caso, al españolista (4%)». Por último, los entrevistados se reparten a partes iguales entre autonomismo (32%), federalismo (31%) e independentismo (33%), lo que es prueba no sólo de la pluralidad identitaria de los vascos sino también de la diversidad de sus posiciones respecto a la articulación territorial que debe mantener el País Vasco con el resto del Estado.

¿Reforma o ruptura?

No me parece que sea exagerado deducir de lo apuntado en el apartado precedente que, pese de sus dimensiones tanto política como territorialmente limitadas, los nacionalismos periféricos constituyen hoy en España un serio estímulo para la disgregación del Estado, que no debe dejar de tenerse muy en cuenta por el hecho de que ser nacionalista sea tan legítimo (¡hasta ahí podíamos llegar!) como es no serlo. Pero esa legitimidad indiscutible no elimina el peligro de que un aumento progresivo de la identificación nacional y/o de la reivindicación secesionista —sobre todo en aquellas Comunidades en que es ya muy importante, pese a ser aún minoritaria: Cataluña y el País Vasco— podría tener para el mantenimiento del proyecto estatal de convivencia en unidad y autonomía que se expresa en la Constitución española de 1978. Creo, en efecto, que hoy es más cierto que nunca lo que José Ramón Recalde apuntaba ya hace una década, cuando escribía que «el sistema político autonómico corre hoy su peligro mayor por el peso del nacionalismo, crecido como consecuencia de los factores de desestabilización y causante además de nuevos desequilibrios», y que «la dinámica de disgregación del Estado está presente». Y creo, como apuntaba el mismo autor, que «la recomposición de la situación sólo puede hacerse por medio del restablecimiento del prestigio del proyecto estatal y de la aceptación de la comunidad cultural-histórica española»[39].

¿Significa tal constatación que haya que contraponer un nacionalismo españolista a los nacionalismos periféricos? Ni de lejos: confrontar tales nacionalismos a un igualmente esencialista e identitarista nacionalismo español sería el mejor caldo de cultivo para que los primeros crecieran a sus anchas, como lo han demostrado, por desgracia, algunos de los episodios acontecidos en España durante la legislatura del Partido Popular desarrollada entre 2000 y 2004. No, la constatación de que el fortalecimiento de los nacionalismos periféricos supone un fuerte estímulo disgregador significa que ese indispensable restablecimiento del proyecto estatal, mencionado por Recalde cuando aquél parecía menos urgente de lo que ha ido siéndolo con posterioridad, exige reconocer las clarísimas ventajas convivenciales de nuestro actual Estado democrático sobre las que se derivarían de una eventual estatificación de las naciones que pretendidamente lo componen: y es que mientras esas naciones —y sus pueblos— son realidades difusas, difíciles de concretar en sus perfiles y fronteras espaciales y políticas, y susceptibles, por ello, de levantar duras pasiones en contra y a favor, el Estado —nuestro actual Estado federal y democrático— es la única realidad clara y tangible, de perfiles definidos, tanto menos peligroso cuanto más improbable resulta generar en torno a él ardores guerreros de uno u otro tipo. Podríamos aceptar, así, quizá, como punto de encuentro para cerrar la vieja polémica sobre dónde empiezan y acaban nuestras naciones y sus pueblos, que el español y la española existen hoy, más allá de historias, lenguas y culturas, porque existe un Estado en el que, como unidad política, se fueron decantando históricamente varios siglos de convivencia en armonía y/o en conflicto. Un Estado que, aceptado en su pluralidad (interterritorial y, subrayémoslo, intraterritorial) como lugar común —espacial y político— por la inmensa mayoría de los ciudadanos españoles, sería una catástrofe, y una soberbia estupidez, romper y separar, para sustituirlo por espacios construidos sobre supuestas identidades nacionales hoy sencillamente inexistentes, que sólo podrían ser reconstruidas, por lo tanto, a golpe de política estatalizadora. Sabemos ya lo costoso que fue ese proceso para la construcción del actual Estado español —proceso que podría resumirse en la célebre trilogía churchiliana de sangre, sudor y lágrimas— como para lanzarnos ahora a repetir esa historia llena de sufrimientos y desgracias. El Estado, sí, y no los pueblos y naciones, pues, como ha dicho Claudio Magris, aunque «nadie se enamora de un Estado», el Estado es necesario «para que podamos exaltarnos tranquilamente por lo que nos dé la gana y para que nuestra libertad, según la vieja definición liberal, sólo termine donde comienza la libertad del otro»[40].

Esa defensa del Estado democrático, y de la Constitución que lo ha convertido en un proyecto colectivo, plantea, en fin, la imperiosa necesidad civil de disputar la hegemonía ideológica y cultural de la que, en gran medida por retirada de los partidos no nacionalistas, ha acabado por gozar entre nosotros el discurso de los nacionalistas. Urge afirmar y defender, así, «que los nexos de unión que una historia común de cientos de años ha trenzado no pueden ser aniquilados simplemente por la voluntad o los intereses de unos cuantos individuos empeñados en fomentar las peculiaridades de cada grupo», como si el derecho a la cultura no pudiese encontrar «satisfacción más que a costa de romper lazos históricos centenarios». Y urge hacerlo denunciando no sólo el sentido insolidario o poco respetuoso con los derechos personales de muchísimas de sus reivindicaciones, sino también insistiendo una y otra vez en que el nacionalismo es, sobre todo, el fruto de esa obsesión ruritana a la que me refería en las páginas iniciales de este libro: que es, en una palabra, tal y como ha sido apuntado con claridad y valentía, «el resultado del ansia de grupos locales por conquistar cada vez más poder recurriendo a todo tipo de legitimación histórica o ideológica para lograrlo»[41]. ¿Quiere ello decir que la posición a mantener frente a las reivindicaciones nacionalistas ha de ser, siempre, la de la negativa universal? No, quiere decir, sencillamente, y según hemos de ver en el capítulo final, que habrá que pensar en adoptar las medidas de reforma territorial que puedan servir a un objetivo democráticamete irrenunciable: el de potenciar nuestra autonomía de un modo que fortalezca, al propio tiempo, la unidad estatal que dota a esa autonomía de sentido. Para ello, las fuerzas nacionalistas, al igual que las demás que compiten en el proceso democrático, tienen derecho a ser colocadas en su sitio —el de sus votos—, pero no a arrogarse la representación en exclusiva de territorios que son, tanto desde el punto de vista político-ideológico, como desde la perspectiva socio-cultural, plurales en su conformación interna. Develar, así, en el terreno del debate ideológico, la impostura que se esconde en esa constante identificación partido-Comunidad y el proceso de construcción de los mitos nacionales operado por los nacionalismos y varios de sus sobrevenidos y sorprendentes compañeros de viaje o aliados, y denunciar en el del debate político-constitucional sus constantes desafíos, es, creo, parte esencial de esa tarea de restablecimiento del proyecto estatal. Como lo es la que, más modestamente, me propongo abordar a continuación: la de tratar de identificar algunas de las causas que permiten explicar cómo ha sido posible que, tras el largo camino recorrido en los últimos veinticinco años para resolver un viejo problema —el nacional—, tal problema no haya hecho otra cosa que crecer en agonía.

CAPÍTULO 7

SOBRE EL AUTÉNTICO PROBLEMA DE NUESTRA CUESTIÓN TERRITORIAL

«La nación está por encima de los derechos y deseos de los habitantes, absorbiendo sus intereses divergentes en una unidad ficticia, sacrifica sus inclinaciones y deberes diversos a la exigencia prioritaria de la nacionalidad, y aplasta todos los derechos naturales y todas las libertades establecidas con el fin de reivindicarse a sí misma».

Lord Acton, Nacionalidad, 1862

Lo he dicho ya: el legislador constituyente proclamó el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones con el propósito primordial de buscar una solución adecuada a un grave contencioso político heredado del pasado: el denominado problema nacional. El gran desafío al que en 1978 se enfrentaban, pues, en la esfera de la cuestión territorial, unos diputados y senadores carentes en su inmensa mayoría de experiencia democrática era el de mantener, por una parte, la unidad de España como proyecto de convivencia colectiva; y el de facilitar, al mismo tiempo, una salida integradora a los diferencialismos vasco y catalán, surgidos como regionalismos en el último tercio del siglo XIX[1] y transformados en nacionalismos con una base social amplia a lo largo del primer tercio del XX. Tras los intentos fallidos de las dos Repúblicas, que, a través de sus textos constitucionales (el proyecto federal de 1873 y la Constitución integral de 1931), habían intentado crear un nuevo marco territorial que pudiese dar respuesta a las reivindicaciones nacionales de Cataluña y de las provincias vascongadas, los españoles nos encontrábamos nuevamente con uno de los viejos conflictos que nos habían acompañado en una parte del largo viaje que se inicia en Cádiz con la aprobación de la primera Constitución de nuestra historia.

Pero el acercamiento a tal conflicto exige aclarar, en todo caso, como necesario punto de partida, qué entiendo aquí por problema nacional. Y ello porque lo sólito suele ser referirse a la cuestión asumiendo, sin más, el discurso ideológico de los nacionalismos periféricos: a saber, que ese problema ha sido la expresión de la plurinacionalidad existente en España desde los momentos de su fundación como Estado nacional, plurinacionalidad que, perseguida a sangre y fuego por el centralismo españolista, estaría en el origen de los movimientos diferencialistas reivindicadores de nuevas fórmulas de distribución del poder territorial. Unas fórmulas —casi siempre indefinidas— que deberían ser capaces de dar a la pluralidad de identidades nacionales existentes en España una salida susceptible de colmar, en términos de reparto del poder, las aspiraciones de los nacionalistas. Esa descripción, que, aun después de asentado el Estado autonómico, el nacionalismo ha conseguido imponer como políticamente correcta en muchos ámbitos, no puede, sin embargo, aceptarse sin debate. Ciertamente, ¿cómo negar que la creación de nuestro Estado-nación se produjo, de modo similar a lo que aconteció con el francés, o, más tarde, con el alemán o el italiano, partiendo de una notable pluralidad territorial, que tenía manifestaciones geográficas, culturales y económicas? Y, ¿quién discutiría que la homogeneización derivada siempre de los procesos de edificación de los Estados nacionales —también del español— supuso en muchas ocasiones la eliminación, incluso recurriendo a la violencia, de muchas de las diferencias existentes entre los distintos territorios incluidos en la nueva entidad nacional que se erigía? Pero, aceptadas una y otra cosa, ¿cómo no reconocer, al propio tiempo, que el proceso que conduce a la existencia de la reivindicación regionalista o nacionalista frente a los Estados ya constituidos sólo ha sido posible tras un proceso, político e ideológico, de reconstrucción territorial que no se habría producido sin la mediación de los partidos que han levantado la bandera del diferencialismo, bandera que, como la historia demuestra hasta el cansancio, suele seguir ondeando una vez que sus objetivos primigenios han sido ya alcanzados?

Así las cosas, el punto de partida para un correcto acercamiento al llamado problema nacional debe ser el que, siguiendo a Gellner, apuntábamos ya en el capítulo anterior: el de que es «el nacionalismo el que engendra las naciones [y] no a la inversa». El nacionalismo, sí, que «aunque se presenta como el despertar de una fuerza antigua, oculta y aletargada, en realidad, no lo es»: muy al contrario, «la visión de las naciones como forma natural, dada por Dios, de clasificar a los hombres, como un destino político inherente aunque largamente aplazado, es un mito». Un mito, proclama Gellner, que debemos rechazar, dado que ni las naciones «son algo natural, [que constituyan] una versión política de la teoría de las clases naturales», ni el nacionalismo «es el despertar y la confirmación de estas unidades míticas, supuestamente naturales, dadas [sino] la cristalización de nuevas unidades». Lo que no significa, en absoluto, como el propio Gellner ha subrayado con acierto, que las reivindicaciones de los nacionalistas deban ser tenidas por políticamente irrelevantes por estar basadas en una inventio. Es verdad que «los retales y parches culturales que utiliza el nacionalismo a menudo son invenciones históricas arbitrarias», pero lo es también que de ahí «no puede deducirse de ninguna manera que el principio del nacionalismo en sí, al revés de los avatares que ha de pasar hasta su encarnación, sea de algún modo contingente y accidental». Lejos de ello, «el principio nacionalista en sí está profundamente arraigado en nuestra condición actual, no es contingente en absoluto y no se le puede negar fácilmente». La formulación final de Gellner al respecto parece, en suma, indispensable para acercarse al fenómeno nacionalista, un fenómeno que «no es lo que parece, pero sobre todo no es lo que a él le parece ser». Efectivamente, «en el caso del nacionalismo la formulación real de la idea o ideas, la cuestión de quién dijo o escribió algo determinado, no importa gran cosa. De todos modos, la idea clave es tan simple y tan fácil que podría ocurrírsele a cualquiera casi en cualquier época, y a esto se debe en parte que el nacionalismo pueda decir que siempre es natural. Lo que importa es si las condiciones de vida pueden hacer que la idea parezca irresistible en vez de absurda»[2].

Pues bien, las condiciones de vida existentes en España cuando la reivindicación diferencialista vasca y catalana surgió, primero como cuestión regional (las de la España oligárquica y centralista de la Restauración, en los últimos compases del siglo XIX) y se afianzó, después, como problema nacional (las de la España autoritaria y centralista del franquismo surgido de la Guerra Civil) eran, muy probablemente, las idóneas para que el imaginario político e ideológico de los nacionalismos periféricos pudiera parecer, si no absolutamente irresistible, sí al menos razonablemente verosímil. José Álvarez Junco ha explicado con brillantez en su monumental Mater dolorosa hasta qué punto «el nacimiento de identidades que rivalizan con la española» resulta incomprensible sin analizar la propia naturaleza del nacionalismo español y las características del proceso de construcción nacional-estatal dirigido por él[3]. En este contexto, los nacionalismos vasco y catalán iban a demostrar, pese a sus diferentes raíces sociológicas, una persistencia organizativa sorprendente aun en situaciones muy adversas, que les permitirá al fin estar presentes en el proceso constituyente que se abrió en España tras la caída del franquismo. Según es bien sabido, las fuerzas nacionalistas obtuvieron un más que aceptable resultado electoral en las elecciones de 15 de junio de 1977: 9 escaños de los 21 que se disputaban en el Congreso en las tres provincias vascas; y 12 de los 47 que estaban en juego en las cuatro catalanas. Esa notable presencia del nacionalismo vasco y catalán en las Cortes constituyentes, unida a la ausencia de cualquier formación nacionalista procedente de otro territorio, y al peso específico —demográfico, económico, social y cultural— de las regiones vasca y catalana, determinará que aquellas Cortes acaben asumiendo la necesidad de encontrar una salida para las reivindicaciones políticas de unas fuerzas nacionalistas que, aunque minoritarias en sus respectivos territorios, tenían en ellos un eco social que hubiera sido una temeridad desatender.

Fue, de hecho, el peculiar contexto nacido de la combinación de las exigencias del nacionalismo, de la complicidad coyuntural de la izquierda con aquél y de las reticencias centralistas del centro y la derecha durante la discusión constituyente, el que permitirá alumbrar la solución: un compromiso en favor de la apertura de un amplio proceso descentralizador. Como hemos visto, ese compromiso encontraría en la Constitución una doble plasmación: de un lado, la contenida en su artículo 2.º; de otro, la que, de un modo extenso y detallado, se desarrolla en su título más complejo y más polémico: el octavo. El artículo 2.º establecía los dos principios definidores de la estructura del Estado: los de unidad y autonomía-solidaridad. El título octavo fijaba, por su parte, las previsiones necesarias para que la descentralización pudiera echar a andar, si así lo acordaban quienes estaban constitucionalmente facultados para ello. ¿Qué ha podido suceder para que ni la proclamación de esos principios, ni la subsiguiente construcción de un nuevo edificio político que garantiza la descentralización del poder territorial, ni el perfeccionamiento progresivo durante más de veinte años de ese Estado federal de las autonomías en que desembocaron las previsiones de nuestra ley fundamental, hayan servido, al fin, para resolver el problema nacional? Pues, dicho en dos palabras, que se ha cumplido una verdad de perogrullo: la de que ningún problema —tampoco el nacional— puede resolverse cuando quienes lo plantean viven de que el problema permanezca.

¿Profesión?: solucionador del problema nacional

La cuestión podría, desde luego, formularse de otro modo, no menos evidente, aunque más provocador: el auténtico problema ha sido y es entre nosotros que el llamado problema nacional está destinado a no ser resuelto nunca. Por el contrario, su esencia misma, su verdadera vocación, es la de permanecer en el tiempo, transformándose, de forma indefinida. La relación entre esa regla y la, por otro lado sorprendente, vigencia en España de la cuestión territorial parece transparente. ¿Por qué? Porque es la subsistencia del problema nacional la que mantiene viva, sin ningún género de dudas, una cuestión que en lo que tiene de verdaderamente conflictiva coincide con aquél casi al cien por cien. Cabe incluso avanzar un paso más en tal razonamiento, y afirmar que la principal diferencia entre nuestro Estado federal y la mayoría de los que existen en el mundo democrático no está tanto en las disparidades constitucionales que presenta el federalismo autonómico respecto a los demás, cuanto en la existencia en España de una particularidad política sin cuya constatación no es posible entender lo que ha acontecido en nuestro país en el último cuarto de siglo en la esfera de la cuestión territorial: como el lector bien avisado habrá ya seguro imaginado, me refiero a la presencia, dentro de nuestro sistema de partidos, de fuerzas políticas nacionalistas que dicen aspirar a resolver un problema cuya desaparición, de darse el caso, plantearía a tales fuerzas muy serios problemas para hacer realidad su pretensión de mantener la hegemonía.

Pero, según es de sobra conocido desde que la primera sociología de las organizaciones lo demostró de forma concluyente, ninguna forma asociativa nace con la vocación declarada de extinguirse, sino con la contraria: la de mantenerse e ir creciendo. Los partidos nacionalistas no constituyen, por supuesto, una excepción. Por el contrario, esos partidos se han presentado desde los inicios del proceso democrático como las únicas fuerzas capaces de dar verdadera solución a un problema que existía, en realidad, en la medida en que ellas mismas lo proclamaban como parte central de su ideario. Ahí reside el mayor contrasentido de un movimiento político-social que se propone liquidar el supuesto problema derivado de la existencia de un hecho natural —la diversidad territorial— que sólo su presencia convierte, sin embargo, en un conflicto; de un movimiento cuyas posibilidades de gozar de poder y de influencia dependen en gran medida de afirmar sin tregua alguna que el conflicto proclamado sigue subsistiendo, porque así lo manifiestan aquellos cuya presencia supondría una prueba irrefutable de que el mismo no se ha resuelto de forma adecuada. Tal es el nudo gordiano de cualquier conflicto territorial digno de tal nombre: que quienes se aprestan a ser —valga la expresión— sus solucionadores son, en realidad, sus constructores. Constructores que, una vez convertidos en profesionales de la resolución del problema nacional, necesitan de su constante pervivencia para no quedarse sin empleo. ¿Cómo logran los nacionalistas esta constante pervivencia? Todos lo sabemos: alejando indefinidamente el punto que determinaría la satisfacción de sus aspiraciones. La carrera por resolver cualquier conflicto nacional es, por tanto, una carrera interminable, dado que su meta es siempre móvil: se aleja en cuanto los competidores se acercan a la fijada de antemano, que, apenas vislumbrada, se desplaza de inmediato un poco más allá. La única meta de verdad es, en realidad, la que suele estar fuera de la competición —la de la independencia nacional—, que, justamente como meta inalcanzable, no sólo anima a los seguidores de la causa nacional(ista) a seguir corriendo sin desmayo hacia la tierra prometida, sino que juega también como amenaza permanente frente a quienes se atreven a plantear que la carrera debe concluir antes o después: es el famoso «si no nos dan lo que pedimos, nos marchamos», que hemos escuchado una y otra vez a quienes, por encabezar el pelotón, están —o creen estar— en condiciones de llevar a sus partidarios, considerados simples gregarios muchas veces por quienes los lideran, en la dirección que en cada momento determinan según sus conveniencias de partido.

Aunque, para decir la verdad, no sólo a sus partidarios y/o gregarios. Los partidos nacionalistas gozan de una gran capacidad para fijar los perfiles —es decir, la agenda y el tempo— del conflicto que dicen aspirar a resolver y el tipo de impacto (positivo o negativo, suficiente o insuficiente) que tienen a su juicio las soluciones aportadas, pero suelen disponer también, por ello mismo, de una capacidad de arrastrar a sus propias posiciones, de forma diferida, a las fuerzas con las que están en competencia. Los partidos nacionalistas —lo apuntaba páginas atrás— son como rompehielos en relación con los objetivos que defienden, que no sólo aumentan a medida que se van alcanzando los fijados previamente, sino que se extienden también en superficie, al irse asumiendo por quienes los consideraron un día inalcanzables: cuando se trata de lograr el objetivo 1, el 2 o el 3 son considerados implanteables por los no nacionalistas, pero cuando el 1 se ha alcanzado, y el 2 o el 3 pasan a estar en el horizonte inmediato de los nacionalistas, los no nacionalistas pronto empiezan a pensar que quizá el 2 y el 3 deberían ser objeto de debate. Un debate que la experiencia demuestra que suele acabar en la asunción por parte de los no nacionalistas de objetivos que un día consideraron fuera de lugar. De este modo, y una vez alcanzados los objetivos 2 y 3, el 4 y 5 entran en la misma dinámica descrita: los nacionalistas los incluyen como próximos objetivos a lograr, pese a que los no nacionalistas los habían considerado de imposible aceptación tras haber tragado con el 2 y con el 3. Determinar cómo ha afectado la persistencia de esta dinámica sin fin a los resultados del proceso descentralizador desarrollado en España tras la aprobación de la Constitución será, por ello, nuestro próximo objetivo.

Un balance de Estado autonómico: la gran paradoja

¿En que términos podría formularse el balance final de resultados de nuestra insólita, por infrecuente, revolución territorial? A mi juicio, cabría resumirlos constatando que en el Estado autonómico han acabado combinándose un indiscutible triunfo histórico y una no menos indiscutible frustración. Curiosamente, el triunfo ha venido a producirse allí donde había buenos motivos para suponer que el experimento podía fracasar: en todas las regiones españolas en las que, o no había emergido, o lo había hecho con gran debilidad, la cuestión territorial; por su parte, la frustración ha tenido lugar, aunque en dimensiones y con consecuencias muy distintas, en los dos territorios (el País Vasco y Cataluña) donde se pusieron todas las condiciones para resolver el problema nacional. Un balance complejo, en consecuencia, que impide afrontar ese proceso afirmando que el mismo ha constituido un éxito rotundo o un fracaso estrepitoso. Ni una cosa ni la otra responden, creo, a la verdad.

La descentralización ha funcionado razonablemente bien —incluso muy bien, según algunos— a la hora de hacer frente a cuatro desafíos que, en verdad, no eran aquellos en los que pensaban sobre todo los constituyentes en el momento en el que, a través de la fórmula autonómica, decidieron afrontar las cuestiones vasca y catalana. Cuatro desafíos, en efecto: el reequilibrio en el reparto interregional de la riqueza, la profundización en la democracia horizontal, la generación de mecanismos efectivos de balanza de poderes y la recuperación de aquellas culturas autóctonas que habían sido minoradas por el centralismo españolista de corte autoritario. Aunque, como es obvio, no puedo entrar aquí en el análisis exhaustivo de ninguno de los cuatro, sí deseo subrayar, en todo caso, su extraordinaria significación en el asentamiento, podría decirse que ya sin punto de retorno, de nuestro federalismo democrático.

1. El desigual reparto regional de la riqueza nacional había venido siendo una de las características de la economía española desde que comenzó, avanzado el siglo XIX, su proceso de incipiente industrialización[4]. La España del norte y la del sur, la de la fachada atlántica y la mediterránea, la urbana y la rural, la agrícola-ganadera y la industrial, la del proteccionismo y la del librecambio, la del interior y la del mar: todos esos contrastes irán fraguando poco a poco unos desequilibrios —en el desarrollo industrial y comercial, en el crecimiento económico, en los salarios y las rentas, en los niveles de vida y bienestar— de tal envergadura que, cuando España comienza su nueva etapa democrática, la desigualdad entre españoles resultará no sólo una cuestión de clase social sino también de geografía. Por eso no es de extrañar que nuestra Constitución reconozca y garantice la solidaridad entre las nacionalidades y regiones; que, en desarrollo de ese principio vertebral, proclame que el Estado velará por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español; y que, con el fin de corregir esos desequilibrios económicos y de hacer efectiva la solidaridad, disponga la creación de un fondo de compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos entre las Comunidades por las Cortes.

Los muchos datos estadísticos de que disponemos actualmente permiten obtener en esta esfera una clara conclusión: la de que autonomía y reequilibrio territorial de la riqueza han ido en España desde 1978 de la mano, de modo tal que, como ha sido señalado con acierto, «aunque pueda parecer contradictorio, la España de las autonomías es hoy al mismo tiempo más distinta pero también más igual entre sí que cuando se inició la andadura autonómica»[5]. El sistema autonómico ha impulsado la cohesión entre las Comunidades, en las que en los últimos veinte años ha aumentado de forma generalizada la esperanza de vida, y se han reducido las diferenciales salariales por sexos y las distancias en tasas de alfabetización o de pobreza[6]. Todo ello ha tenido que ver con el hecho de que la solidaridad interterritorial haya sido muy notable, como lo demuestra, por ejemplo, el estudio de las balanzas fiscales de las Comunidades[7]: el realizado para el período 1991-1996 muestra que sólo tres territorios (Baleares, Madrid y Cataluña) han sido contribuyentes netos, siendo todos los demás perceptores netos, lo que, con la excepción de los territorios de régimen foral —que son perceptores netos pese a estar entre los más ricos, debido a su privilegiado sistema de financiación—, se explica como consecuencia del desigual reparto de la renta entre los territorios españoles y es, por tanto, la consecuencia lógica del carácter redistribuidor del sistema tributario. En esta misma línea que se apunta, otro estudio sobre el balance económico regional entre 1995 y 2002, realizado por Julio y Pablo Alcaide, ha puesto de relieve con toda claridad, como «hecho a destacar», el efecto de redistribución regional «ejercido por la actuación del sector público a través de las transferencias dinerarias derivadas del sistema impositivo y las prestaciones sociales de la seguridad social», lo que convertiría en evidente «el esfuerzo del sector público por reducir las diferencias económicas regionales». Así, y según los dos autores citados, el fondo de solidaridad regional existente a la altura de 2002 habría permitido transferir cerca del 15% del Producto Interior Bruto a las Comunidades más atrasadas: «Sin la existencia de dicho flujo de solidaridad la situación económica de la España atrasada sería difícil de administrar»[8].

Ésa es también, en fin, la línea general de reflexión en la que, pese a sus muchas precisiones, se sitúan un nutrido grupo de especialistas en economía regional en su obra Políticas públicas y equilibrio territorial en el Estado autonómico, destinada a realizar un primer balance del sistema autonómico desde el punto de vista económico. En tal sentido, de entre las principales conclusiones del citado balance tres merecen ser destacadas de un modo muy especial: que el sistema de financiación español «ha experimentado una reducción progresiva de las diferencias interregionales en niveles de financiación básica por habitante, dentro del grupo de Comunidades Autónomas de régimen común (aunque no del enorme diferencial existente entre éstas y los territorios forales)»; que la actuación del sector público, a través de la recaudación tributaria, ha contribuido «de manera muy notable a la reducción de las disparidades de renta per cápita entre regiones, eliminando aproximadamente una tercera parte de las diferencias en términos de esta variable»; y, en fin, que «durante el período 1981-1995 la asignación regional de la inversión en infraestructuras productivas ha tenido un carácter claramente redistributivo», favoreciendo a las regiones con menor renta per cápita, a pesar de que en ellas la rentabilidad esperada de la inversión pública fuera menor que en las regiones ricas[9].

2. La realidad ha sido, sin embargo, que ni ese fondo, ni siquiera el sistema global de financiación del Estado autonómico, que ha garantizado los altos niveles de solidaridad interregional que acabo de citar, ni aun las importantísimas ayudas económicas procedentes de los fondos europeos, habrían posibilitado por sí solos el reequilibrio territorial generado por la descentralización. Más allá de todo ello, tal reequilibrio se ha derivado de un hecho político esencial, que ha acabado por tener efectos decisivos en las esferas económica y social: el de la democratización horizontal. Y es que la existencia de instituciones políticas propias que, como dispone la Constitución, «gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses» ha determinado en todos los territorios una dinámica de inversión y gasto público que ha acabado configurándose, según acontece en los sistemas democráticos, como uno de los espacios primordiales de la competición electoral. Dicho en dos palabras: cuando hacerse con el control de las instituciones autonómicas depende del mecanismo democrático, las oportunidades con que cuenta el cuerpo electoral de utilizar en defensa de sus intereses —o, en todo caso, de los que son percibidos como tales— los recursos individuales de poder (los sufragios) que están en el mercado para premiar a unos y castigar a otros en el trámite electoral correspondiente, son mucho mayores que las oportunidades disponibles cuando las decisiones sobre el reparto del gasto y la inversión se toman sólo desde las instituciones centrales del Estado. Porque al ser muchos más los que con cuatro niveles de poder elegido (europeo, central, autonómico y local) deben competir para ganar las elecciones, más son también los que se ven obligados a estar pendientes de las demandas, tendencialmente crecientes, de los titulares del derecho de sufragio en un mercado electoral abierto y universal cuya dureza se incrementa a medida que, con la desaparición de los fieles electorados ideológicos, aumenta la versatilidad electoral. Un solo dato será ahora más que suficiente: entre 1977 y 2004 se han celebrado en España nueve elecciones generales, mientras que las autonómicas han sobrepasado ya con amplitud el centenar.

La descentralización ha democratizado, pues, nuestra vida política como no lo había estado nunca antes en su historia, al haber generado un sistema de multigovernance, en el que la democracia no es sólo división vertical de los poderes, sino también división horizontal o, para ser aún más precisos, división vertical horizontalizada. Además de las instituciones centrales del Estado, existen en España en la actualidad 17 parlamentos autonómicos, que en el período transcurrido entre el año 1980 y el 2000 habían aprobado más de 3.300 leyes[10]; 17 presidentes autonómicos, con sus 17 ejecutivos y sus aparatos administrativos respectivos, que han ejercido una amplia labor ejecutiva y reglamentaria, plasmada en el desarrollo de políticas públicas autónomas en los diversos sectores de actividad de competencia de las Comunidades[11]; y 17 tribunales superiores de justicia que, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo, culminan la organización judicial en el ámbito territorial comunitario, en los órdenes civil, penal, contencioso administrativo y laboral. Por si todo ello no fuera suficiente, existen también una multitud de órganos de control externo regionalizados (defensores del pueblo, consejos de cuentas, consejos consultivos), que, con mayor o menor eficacia, han tendido a reproducir el esquema de controles estatales. El régimen político español es, de este modo, más participativo que lo ha sido nunca en nuestra historia, y por ello mismo más plural, lo que ha facilitado la ruptura de la espesa trama de elites políticas que habían venido dominándolo desde hace muchas décadas. No sólo instituciones tradicionales de la España oligárquica de la Restauración o de la España autoritaria del franquismo, como la Iglesia católica o el ejército, han visto cómo su poder se reducía de un modo radical —en el primero de los casos— o desaparecía por completo —en el segundo—, sino que tal pérdida de poder ha afectado también a grupos de influencia que habían venido ejerciéndola sin más interrupciones que las provocadas por las ocasionales mareas revolucionarias que trajeron las dos únicas Repúblicas que hemos conocido: piénsese, por ejemplo, en la alta burocracia del Estado, o en ciertas sagas familiares que habían conseguido, estando con troyanos y con tirios, situarse siempre al sol que más calienta.

3. La democratización horizontal ha determinado también el progresivo asentamiento de uno de esos complejos sistemas de equilibrio de poderes característicos de los Estados federales. James Madison subrayaba en El Federalista el significado último de ese mecanismo de balanza de poderes (checks and balances): «En una república unitaria, todo el poder cedido por el pueblo se coloca bajo la administración de un solo gobierno; y se evitan las usurpaciones dividiendo a ese gobierno en departamentos separados y diferentes —apuntaba—. En la república federal americana el poder del que se desprende el pueblo se divide en primer lugar entre dos gobiernos distintos, y luego la porción que corresponde a cada uno de ellos se subdivide, a su vez, entre departamentos diferentes y separados. De aquí surge una seguridad doble para los derechos del pueblo. Los diferentes gobiernos se mantendrán a raya unos a otros, al propio tiempo que cada uno se regulará por sí mismo». En estas condiciones —concluía el gran político y publicista norteamericano— la sociedad «estará divida en tantas partes, tantos intereses diferentes y tantas clases de ciudadanos, que los derechos de los individuos, o de las minorías, no correrán grandes peligros como consecuencia de las combinaciones de la mayoría»[12].

Pese a los dos siglos transcurridos desde que fueron escritas las palabras precedentes, la reflexión madisoniana constituye una descripción cabal de lo que acontece en la práctica totalidad de los Estados federales y, entre ellos, en el existente hoy en España. De hecho, no es posible entender el complejo sistema de control y equilibrio de poderes establecido en nuestro país desde la consolidación del Estado de las autonomías sin tener en cuenta que la dinámica gobierno/oposición funciona, en realidad, como una dinámica multinivel gobiernos/oposiciones, en la que las situaciones de poder —u oposición— se entrecruzan entre el Estado central y las regiones, determinando una red de equilibrios políticos infinitamente más compleja que la de los Estados unitarios. Por el contrario, la forma peculiar del Estado federal de las autonomías determina que, en aquéllas, junto a la dinámica regional entre gobierno y oposición, se manifiesten, casi siempre, alguna de estas dos: de un lado, la que generan las minorías autonómicas confrontándose con el Gobierno central, cuando aquél es del mismo signo político que el que gobierna la Comunidad, Gobierno al que se somete a control con la finalidad de poder exigir responsabilidades al propio Gobierno autonómico; de otro lado, y en los casos en que el Gobierno central está en manos del mismo partido que hace oposición en la Comunidad de que se trate, es el propio Gobierno autonómico el que la mayor parte de las veces se coloca, frente a las minorías que pretenden controlar su mayoría, como una auténtica oposición de la oposición. Pero no sólo los gobiernos autonómicos han hecho oposición a su propia oposición, sino que la han hecho también, con frecuencia, al Gobierno central si correspondía a otro partido, como aquél se la ha hecho en los mismos supuestos a los Gobiernos autonómicos. Una de las muestras más sobresalientes de esa peculiar dinámica de oposición a doble banda ha podido encontrarse a lo largo de todos estos años en la forma espuria con que los parlamentos y/o los Gobiernos autonómicos (o el Gobierno central) han utilizado el mecanismo del control de la constitucionalidad de las leyes aprobadas por las Cortes (o por los parlamentos autonómicos): esas leyes han sido, y siguen siendo, recurridas por los parlamentos y/o los Gobiernos autonómicos que están en manos de un partido distinto al que dispone de la mayoría en las Cortes, o por éstas frente a los Gobiernos y/o parlamentos autonómicos de signo diferente, con una finalidad, no por inconfesada menos evidente: la de hacerse oposición.

Es cierto, claro, que, pese a tales excesos —que han dado lugar a la utilización del control de la constitucionalidad con una finalidad muy diferente a la prevista en nuestra ley fundamental—, las tendencias señaladas han favorecido los equilibrios democráticos del sistema político estatal visto en su conjunto, pero éstos no se han visto correspondidos siempre, sin embargo, con el reforzamiento de equilibrios paralelos en el interior de los propios sistemas autonómicos, cuyo funcionamiento presenta en ocasiones aspectos problemáticos. Entre ellos, y de forma muy sobresaliente, los derivados de la cercanía, asfixiante en muchos casos, del poder a los administrados; y de la circunstancia, nada irrelevante, de que los Gobiernos autonómicos sean los únicos que prestan servicios sin apenas recaudar tributos por sí mismos: ambas circunstancias, entre otras, han originado una posición institucional de clara ventaja objetiva de los ejecutivos autonómicos y de las mayorías parlamentarias que en cada caso los sostienen, sobre todo si aquella posición se compara con la que suele ser habitual en el Gobierno del Estado, lo que ha determinado, a la postre, la aparición de dificultades estructurales para hacer efectiva la alternancia en las Comunidades.

El análisis de la vida autonómica española desde 1980 permite constatar la larga continuidad de muchas mayorías de gobierno: es el caso del País Vasco (gobernado, con combinaciones diferentes, por el PNV desde 1980), Cataluña (gobernada por CiU desde el mismo año hasta 2004), Galicia (gobernada por el centro-derecha desde 1981, salvo el bienio de la Junta tripartita surgida de la moción de censura de 1987), Andalucía (gobernada por el PSOE desde 1982), Castilla-La Mancha y Extremadura (gobernadas por el PSOE desde 1983) y Baleares (gobernada por el PP desde 1983, salvo el cuatrienio de mayoría socialista-nacionalista de 1999-2003). Aunque es cierto que en las restantes Comunidades se han producido cambios de mayoría una o más veces, no lo es menos, en todo caso, que el mayor vuelco de los habidos hasta ahora —el que tuvo lugar tras las elecciones autonómicas de 1995, en las que el PSOE perdió la mayoría en varios de los territorios que venía gobernando desde 1983— fue más la consecuencia de los acontecimientos derivados de la dinámica política estatal, que de circunstancias surgidas en la vida política autonómica. De este modo, con la excepción de algunos casos clamorosos, como los de Cantabria tras la presidencia de Juan Hormaechea, o Asturias tras la de Sergio Marqués, no parece exagerado afirmar que existen indicios suficientes para apuntar una posible conclusión: la de que, al margen de la confrontación política estatal, las dinámicas políticas autonómicas son con frecuencia incapaces por sí solas de generar alternancia en el Gobierno.

De ser así, no creo que sea tampoco exagerado pensar que tal dificultad para dar lugar a la alternancia debe tener algo que ver con los problemas con los que, en ocasiones, se desarrolla la labor del control del poder ejecutivo en los sistemas autonómicos. La alternancia depende de la posibilidad de que la oposición convenza a la parte más volátil del cuerpo electoral de la necesidad de modificar su opción de voto, dando lugar con ello a un cambio de la mayoría gobernante; y en tal labor de convicción desempeña siempre un papel determinante la capacidad de la oposición para instalar socialmente la idea de que la mayoría no merece renovar la confianza. El que este efecto se produzca en el ámbito autonómico con una infrecuencia sorprendente no puede dejar de estar en relación con el hecho de que en las Comunidades tienda a ser más fácil gobernar. Tanto, por lo menos, cuanto más difícil tiende a ser en ellas hacer oposición, es decir, controlar al Gobierno y a su administración[13].

4. Concluiré este breve análisis de los desafíos a los que el Estado autonómico ha respondido con más o menos éxito, pero satisfactoriamente en todo caso, refiriéndome con brevedad al último de los cuatro que en su momento se apuntaron: el relativo a la recuperación de las culturas autóctonas minoradas por el centralismo españolista. En esta esfera los cambios acontecidos desde 1978 han sido impresionantes, sea cual sea el indicador que al respecto se utilice: desde la recuperación —o la invención, que de todo ha habido— de tradiciones populares, hasta el crecimiento de la producción de bienes culturales; desde el apoyo institucional a las lenguas vernáculas, hasta la creación de medios públicos regionales de comunicación de masas.

Los resultados no cuantificables son de una evidencia tan abrumadora que resultan perceptibles para todos: la multiplicación de festejos locales real o supuestamente tradicionales, la creación de rutas histórico-turísticas, la recuperación del patrimonio artístico y cultural, las inversiones en museos y centros de investigación regionales, o el hallazgo de todo tipo de padres fundadores de la patria, son sólo algunos de los muchos ejemplos que podrían ponerse en este campo. Por lo que se refiere a los resultados cuantificables, tampoco éstos ofrecen duda alguna: en 1982 se solicitó la asignación de ISBN para 2.175 libros en catalán, 218 en gallego y 338 en euskera; veinte años después, en 2002, las cifras respectivas fueron 7.300, 1.498 y 1.221, lo que supone incrementos del 236%, 587% y 261%. En el mismo período el incremento de solicitud de ISBN para libros editados en español fue del 98% (de 27.396 en 1982 a 54.160 en 2002)[14]. Este incremento de la producción editorial ha tenido que ver, sin duda alguna, con las llamadas políticas de normalización lingüística que, pese a resultar en muchos casos de contenidos socialmente discutibles, han generado un notable cambio en los hábitos idiomáticos de los territorios con lenguas vernáculas, lenguas que han ganado en respetabilidad social y en presencia pública e institucional, por más que en algunos casos tales resultados positivos tengan también su cara amarga en el funcionamiento de los mecanismos naturales de transmisión lingüística[15].

Al apuntado cambio de los hábitos idiomáticos ha contribuido, por lo demás, la creación en todas las Comunidades con lengua vernácula —aunque no sólo en ellas— de compañías de radio y televisión públicas, que, monolingües en esas lenguas (como en los casos de Galicia y Cataluña) o bilingües (como en los del País Vasco, la Comunidad Valenciana y Baleares), han contribuido a restaurar el equilibrio de las influencias mediáticas entre el Estado central y sus territorios: y todo esto más allá de los aspectos oscuros derivados de la manipulación de las políticas informativas —y, en algunos casos, formativas— características de los medios públicos de comunicación social en nuestro país. La obsesión identitarista en la enseñanza primaria y secundaria, cuyos excesos, chuscos o dramáticos, generaron duras polémicas a comienzos del año 2000 a raíz de un informe al respecto de la Real Academia de la Historia, ha sido, en fin, otra de las manifestaciones de esta recuperación cultural de lo mal llamado propio. El que lo propio constituya, pese a todo, en muchos ámbitos, la marca registrada de lo que, a nivel regional, es digno de estudio y atención, es quizá la mejor prueba de que la denominada recuperación de las señas de identidad de los territorios españoles se ha acometido, en no pocas ocasiones, al precio del olvido, del desprecio y, en casos límites, de la persecución de lo común, que es tan propio, por lo demás, como lo mal llamado propio. Pero ésa es otra historia.

Termino ya. Con claroscuros, como no podía ser de otra manera, el balance final de resultados del Estado autonómico en las diversas esferas que he venido analizando resulta, creo, altamente favorable. Ésa es, por lo demás, la opinión de los ciudadanos españoles, según se deduce de los dos estudios del CIS citados en el capítulo anterior: el 2.228 y el 2.455, realizados en 1996 y 2002. Así, por ejemplo, preguntados los entrevistados por su juicio general sobre «la creación y desarrollo de las Comunidades», el 59% la consideraba en 1996 más bien positiva, y sólo un 17% más bien negativa, cifras que pasarán a ser en 2002 del 67% y del 13%. Estas últimas medias para España se corresponden, por lo demás, de forma muy equilibrada con el juicio de cada uno de sus diversos territorios: en todos el de carácter positivo supera el 59% de la muestra, en doce de ellos el 65% y en ocho (entre los que están Cataluña, Canarias y el País Vasco) el 70%. De igual forma, interrogados los encuestados por el funcionamiento de la organización del Estado en Comunidades, el 38% de los entrevistados consideraban en 1996 que aquél lo había hecho bien o muy bien[16], frente a tan sólo un 11% que pensaban que lo había hecho mal o muy mal (40% regular); esa valoración media para España mejora en 2002 (44% bien o muy bien, 8% mal o muy mal, y 40% regular), y expresa un grado de satisfacción que es uniforme en las regiones: en todas el porcentaje de los satisfechos supera ampliamente a los insatisfechos, pero además el porcentaje de los primeros sólo está por debajo de la media española en siete de las Comunidades, superando en siete de las diez restantes (entre ellas en el País Vasco y en Navarra) el 50% de la muestra.

Ésta es, en conclusión, la cara de un proceso descentralizador que pocos españoles hubieran creído a finales de los años setenta que iba a alcanzar el éxito que, contra todo pronóstico, ha acabado por tener. ¿Cuál ha sido su cruz? La respuesta resulta sencilla, por desgracia: que, también contra algunos pronósticos que al fin se han revelado muy ingenuos, la descentralización no ha servido para solucionar los problemas nacionales vasco y catalán, problemas en que se resume hoy en España, como desde hace mucho tiempo, la vieja cuestión territorial. Los problemas nacionales: es decir, y según se han caracterizado al comenzar este capítulo, los derivados de la insatisfacción de los nacionalistas con un modelo de Estado que, aunque mucho más descentralizado de lo que aquéllos pudieron imaginar cuando el proceso autonómico empezaba, no ha resuelto, sin embargo, unas expectativas y reivindicaciones que han ido creciendo a un ritmo muy superior al que lo ha hecho la propia descentralización del poder político estatal. Y todo ello por las razones que, entre otras, trataré seguidamente de explicar.

Protagonismo nacionalista: modelo patentado

De hecho, las expectativas y reivindicaciones apuntadas no sólo han tendido a incrementarse de forma uniformemente acelerada en intensidad y variedad, sino que lo han hecho también en urgencia y agonía, hasta colocarse, como nunca antes, en el centro de la agenda política estatal. A ello ha contribuido, sin duda, la peculiar dinámica instalada en las Comunidades como consecuencia de la capacidad de algunos partidos nacionalistas para identificarse —e identificar, por tanto, lo que exigen— con los intereses del país. El que tales partidos sean denominados con frecuencia partidos propios —lo que convierte, de algún modo, a los no nacionalistas en no propios, es decir, en ajenos al país— es una manifestación nada irrelevante de esa capacidad, ya referida, de los nacionalismos periféricos para arrogarse la fijación de la agenda y los tiempos del conflicto territorial, para determinar el alcance satisfactorio o insatisfactorio de las medidas adoptadas con la finalidad de resolverlo, y para actuar como rompehielos que, colocando a su cola a las fuerzas no nacionalistas, extienden en superficie sus proyectos, a los que sólo se atreven en ocasiones a enfrentarse los que están dispuestos a arrostrar la fama, pongamos por caso, de ser malos vascos, o malos catalanes, o gallegos o canarios que reniegan del país.

En todo caso, la gran habilidad del nacionalismo para obtener rendimientos políticos que suelen estar muy por encima de su fuerza real en términos de apoyo electoral no es sólo la que resulta habitual en algunas minorías activas que actúan en sociedades democráticas, minorías que gozan con frecuencia de gran capacidad de movilización y de sanción hacia quienes discrepan con sus tesis. Más allá de tal habilidad —que es difícil de negar a CiU o al PNV, por ejemplo— dos factores más han contribuido a fortalecer de un modo decisivo el protagonismo en la política estatal de las fuerzas portadoras de la reivindicación diferencial. El primero es tan evidente que resulta suficiente con mencionarlo, sin realizar ninguna consideración adicional: los partidos nacionalistas han gobernado el País Vasco, con distintas combinaciones, desde la puesta en marcha de las instituciones autonómicas; y lo han hecho en Cataluña hasta las autonómicas del año 2004, en las que no es seguro que la derrota de CiU supusiera la del nacionalismo en tanto tal. Esa presencia gubernamental ha dado a sus proyectos gran popularidad y respetabilidad, y ha generado en torno a ellos una hegemonía que, sin la marea a favor que el poder suele generar, no habría sido tan fácil de alcanzar.

El segundo factor que ha fortalecido el protagonismo nacionalista en la política estatal sí exige, por el contrario, alguna consideración adicional. Los nacionalismos periféricos han conseguido colocar sus reivindicaciones, en ciertos períodos de forma casi permanente, en el centro no sólo de sus respectivas agendas autonómicas sino también en el de la agenda política estatal, como consecuencia de un elemento de naturaleza estructural relacionado con las características de nuestro sistema de partidos. Vistos en conjunto y con la perspectiva que da el tiempo transcurrido, los resultados de tres de las cuatro elecciones generales celebradas desde 1993 (las de ese año y las de 1996 y 2004) apuntan con toda claridad a las dificultades que han existido desde entonces —y podrían seguir existiendo en el futuro— para que el PSOE o el PP obtengan mayorías absolutas y conformen gobiernos con un apoyo parlamentario estable y homogéneo. Y ello porque, pese a los indudables sesgos desproporcionadores del sistema electoral, si la distancia entre el PSOE y el PP no se incrementase en beneficio de cualquiera de los dos de forma significativa, las mayorías absolutas podrían ser en nuestro país la excepción y no la regla, pese al espejismo que a tal respecto supusieron las tres primeras legislaturas socialistas. Las mayorías del PSOE durante el ciclo electoral de los años 1982-89 fueron no sólo consecuencia de la prima que otorga la fórmula D’Hondt en distritos pequeños y medianos (de hasta 6/7 escaños) —la mayoría entre los existentes en España— sino también de la gran ventaja electoral del PSOE sobre su competidor. El politólogo Julián Santamaría ha destacado, en esa línea, que «la desproporción en ese período [era] muy elevada, al verse magnificada de forma extraordinaria por la enorme distancia electoral que separaba a los dos primeros partidos». Reducida tal distancia electoral, y de seguir aquélla situada en márgenes similares a los de las elecciones de 1993, 1996 o 2004, el sistema electoral no estaría muy probablemente en condiciones de primar al vencedor hasta el punto de permitirle gobernar con comodidad en solitario, ni siquiera en el supuesto de que el ganador fuera el PP, capaz de beneficiarse no sólo del sesgo desproporcionador general del sistema electoral, sino del que favorece en concreto al primer partido cuando aquél es de centro-derecha, tal y como lo ha subrayado con acierto el propio Julián Santamaría: «El triunfo del PP por un punto se traduce en una ventaja de 4 en términos parlamentarios [en las elecciones de 1996], mientras que en 1993 una diferencia de votos de 4 puntos a favor del PSOE produce una diferencia de escaños de sólo 5 puntos»[17].

Al propio tiempo, nada indica que el sistema electoral vaya a dejar de producir el efecto de otorgar una representación parlamentaria adecuada a su fuerza electoral a los partidos de ámbito no estatal —nacionalistas, sobre todo— que compiten en espacios territorialmente limitados. De esta forma, en tanto las «desviaciones representativas [del sistema electoral] reducen las posibilidades de los pequeños partidos con bases electorales dispersas, los partidos minoritarios con apoyos concentrados en una Comunidad o incluso en una provincia no salen necesariamente perjudicados», como lo demuestran, entre otros, los casos de los partidos nacionalistas vascos o catalanes. Así las cosas, «el sistema electoral presenta dos direcciones contradictorias: mientras que en el ámbito nacional contiene unos fuertes incentivos contra la fragmentación, permite la fragmentación derivada del incremento del apoyo electoral a los partidos autonómicos o provinciales»[18]. La conclusión final parece clara: el sistema electoral favorece la aparición y fortalecimiento de partidos no estatales, pero disuade la emergencia de pequeños partidos de ámbito estatal con capacidad para actuar como bisagras de las principales fuerzas de nuestro sistema de partidos. Una compleja realidad, ante la que no caben, desde luego, desde una perspectiva democrática, algunas propuestas de modificar el sistema electoral con la finalidad de alterar artificialmente, por medio de instrumentos de ingeniería electoral, la correlación de fuerzas existente en ciertos territorios[19].

Descartadas, por tanto, aparentes soluciones que, además de democráticamente inadmisibles, acabarían quizá provocando efectos contrarios a los perseguidos y previstos, el escenario descrito ha venido obligando a las dos fuerzas estatales mayoritarias a gobernar con el apoyo externo de grupos nacionalistas, grupos que, sin formar nunca parte del Gobierno, y sin asumir, en consecuencia, responsabilidad por su gestión, han acabado configurándose como las principales, cuando no las únicas, bisagras del sistema. Ésa fue la experiencia del PSOE con CiU y PNV tras las elecciones generales de 1993; fue también la del Partido Popular con esas dos mismas fuerzas —a las que se sumó Coalición Canaria— durante la primera mitad de la legislatura de 1996-2000, hasta la firma por el PNV del Pacto de Lizarra; y es, en fin, la del Partido Socialista después de su victoria en 2004, que le llevó a depender parlamentariamente de ERC, además de IU, como única alternativa a hacerlo de CiU y el PNV.

¿Qué efectos ha provocado ese escenario? El más inmediato parece fácil de apreciar, en la medida en que nuestra vida política ha dado de él pruebas sobradas: el hecho de que los partidos bisagra que permitieron la gobernabilidad durante la mayor parte del período 1993-2000 fueran partidos nacionalistas que gobernaban en sus Comunidades respectivas ha situado a esos partidos en una posición privilegiada, como partidos extractivos, a la hora de exigir del poder central un trato preferente para sus respectivos territorios. Preferencia medible no sólo en términos económicos, sino también en términos políticos: los nacionalistas han exigido, así, el constante mantenimiento de una línea de contacto bilateral privilegiada entre el Gobierno central y el de la autonomía respectiva, susceptible de expresarse en diversos terrenos, desde el de la agilización de los traspasos hasta el del eventual poder de veto autonómico sobre la actividad legislativa del Estado.

Pero esta consecuencia inmediata generó, a su vez, toda una serie de consecuencias mediatas, decisivas en el funcionamiento del Estado autonómico. Por un lado, la acción política de los socios nacionalistas de los diferentes Gobiernos sin mayoría absoluta en el Congreso que se sucedieron desde 1993 hasta 2000 supuso una fuerte deslegitimación del formato parlamentario en que aquéllos se sostenían. Es suficiente con analizar la reacción de la opinión pública al respecto: en dos sondeos del CIS —realizado uno tras el final de la legislatura socialista de 1993-1996, y otro tras el comienzo de la subsiguiente legislatura popular— se juzgaba como discriminatorio el trato dispensado por el Gobierno central a las diferentes Comunidades[20]. Todo ello favoreció, probablemente, el surgimiento de partidos no estatales, donde todavía no existían, o su fortalecimiento, donde presentaban gran debilidad. La verosimilitud del fenómeno, confirmada por diversos resultados electorales, tendría también apoyo en diversos datos de opinión: por ejemplo, en el hecho de que casi el 40% de los entrevistados por el CIS en diciembre de 1996 manifestasen estar muy o más bien de acuerdo con la afirmación de que en autonómicas era mejor votar a un partido propio de la Comunidad, porcentaje que aumentaba de modo considerable en algunos territorios: era del 61% en el País Vasco, del 57% en Cataluña, del 55% en Galicia, del 51% en Canarias, del 49% en Navarra y del 47% en Baleares[21]. La tercera consecuencia, en fin, ha sido ya apuntada en su momento: la política de pactos con los nacionalistas y el formato parlamentario generado por ellos obligaba a los gobiernos de las Comunidades de vía general —con independencia relativa del hecho de que fueran o no del mismo signo político del Gobierno central— a una constante puja de presiones para no quedarse atrás en relación con las autonomías de primera, por medio de una estrategia político-electoral que les permitiera competir en sus respectivos sistemas de partidos. Todo ello forzó esa constante carrera de todos contra todos que, según vimos en su momento, Javier Pradera describía muy bien como la de la liebre y la tortuga. Ésa fue, en efecto, la dinámica autonómica española entre 1993 y 1999, y lo hubiera seguido siendo, quizá, después de 2004, sin otros problemas que los de mantener sin estrangulamientos un régimen caracterizado en su día como una curiosa mezcla de cooperación y caos[22]. Lo hubiera sido, claro, de no haber entrado en escena a finales de 1998 el llamado Pacto de Lizarra, respuesta del nacionalismo vasco al pavor que en sus filas provocó aquel espíritu de Ermua que por primera vez en muchos años hizo pensar a los nacionalistas que su árbol de las nueces acabaría por dejar de dar frutos antes o después.

El pulso secesionista abertzale y el argumento carlista

Entre los muchos logros de nuestra revolución territorial de terciopelo no pudo contarse, desde luego, el de haber acabado con el más lacerante de los problemas con que España inició su transición: el del terrorismo etarra. Un viejo drama, de inconmensurables dimensiones, que nos ha acompañado durante toda la etapa democrática y del que no hemos logrado zafarnos entrados ya en el siglo XXI: en verdad, la única herencia viva del franquismo. Es cierto, claro, que relacionar terrorismo y cuestión territorial constituye, en realidad, una forma de asumir tácitamente un planteamiento político del todo inaceptable: el de un despiadado grupo criminal que ha convertido el asesinato y la extorsión en su modo de vivir y que ha pretendido amparar sus atroces actividades delictivas en una reivindicación de independencia que puede defenderse sin problemas por medios democráticos. Hoy sabemos hasta qué punto era ingenua la suposición, generalizada cuando comenzó la transición, de que un cambio del estatuto jurídico de las tres provincias vascas significaría, antes o después, el fin de ETA. Por desgracia, no fue así. Y, por desgracia, todos tardamos mucho en ser conscientes de que no existía ningún motivo razonable para pensar que tuviera que suceder de esa manera.

Es más: el acoso criminal de ETA militar sólo comenzó a declinar de forma sustancial cuando decidió cambiarse radicalmente de política. Ni el hecho de que el País Vasco se configurase muy pronto como una de las regiones europeas con un grado mayor de autonomía, ni el de que fuese gobernado por los nacionalistas desde el momento mismo en que se pusieron en marcha las previsiones del Estatuto de Guernica, fueron capaces de producir el decisivo efecto en la lucha contra ETA que se ha derivado del abandono de la tesis peneuvista de que el fin de la banda terrorista exigía negociar con ella su final. Ex post facto, la verdad es que ya al inicio de los ochenta habría sido posible constatar que la teoría dominante en la lucha contra ETA —la de que sólo podría acabarse con el terrorismo resolviendo el supuesto conflicto del que pretendidamente ETA era expresión— constituía en realidad una dramática engañifa, llamada a producir rendimientos nada despreciables para el nacionalismo vasco en su conjunto: era la teoría del árbol y las nueces, que Xavier Arzalluz expresó un día con inimitable desvergüenza[23]. La prueba evidente de que aquella teoría resultaba en realidad una auténtica impostura se produjo cuando, pese a haber alcanzado el País Vasco un estatus de libertad del que jamás había disfrutado, ETA siguió matando con su habitual saña criminal: ETA asesinó a diez personas en 1977, año en que se celebraron en España las primeras elecciones democráticas. Al año siguiente se aprobó la Constitución, y ETA elevó su cifra de víctimas de un modo aterrador: los diez muertos de 1977 se convirtieron en 66, que pasaron a ser 76 en 1979, cuando se aprobó el Estatuto de Guernica, y 92 en 1980, cuando el País Vasco eligió el primer parlamento de su historia[24].

Tantas atrocidades no impidieron, sin embargo, que, contra viento y marea, casi todos los partidos aceptasen la tesis peneuvista de que acabar con ETA exigía negociar: lo hizo UCD, y lo hicieron después el PSOE y el PP. Pero esas negociaciones tuvieron el efecto previsible de antemano: convencieron a la banda de que únicamente con sus crímenes reforzaría su posición negociadora. Sólo el paso de los años y la sobrecogedora acumulación de sufrimientos llevaron a nuestros gobernantes a abandonar la tesis que el PNV había logrado imponer pro domo sua, y a aceptar lo que la historia de la lucha antiterrorista lleva enseñando desde siempre: que la única forma de lograr que los terroristas abandonen es persuadirlos con los hechos de que sus crímenes no sirven para nada. El Pacto Antiterrorista fue la directa expresión de ese objetivo, compartido por el PSOE y el PP. Y toda la política legislativa y judicial que lo siguió, empezando por la ilegalización de Batasuna y el acoso jurídico a su entorno, la consecuencia ineluctable del abandono definitivo de la teoría de que para acabar con ETA había que hablar, antes o después, con los matones. En fin, y por decirlo de una vez, la descentralización no habría podido acabar con la amenaza terrorista simplemente porque su final ni dependía ni depende para nada del avance en la solución de la cuestión territorial. ETA ha perseguido siempre lo que ningún Estado democrático podría darle sin renunciar a las bases que justifican su existencia: imponer la independencia de un territorio que mayoritariamente no la quiere; y asentarse, por medio de la violencia, en el poder, una vez alcanzada, por el terror, la independencia.

Pero el Estado autonómico no ha conseguido tampoco resolver una cuestión que —ésa sí— ha venido siendo considerada por los mejores especialistas en el tema como una condición indispensable para acabar definitivamente con la violencia terrorista: la ruptura del discurso victimista y antiespañolista radical que ha facilitado la constante reproducción de los efectivos de la banda. A la postre, la autonomía no logrará satisfacer en el País Vasco, ni de lejos, las reivindicaciones y exigencias del sector hegemónico del nacionalismo: el que representa el PNV. Lo cual no deja de resultar bastante paradójico, a la vista de una doble circunstancia: que el PNV, además de haber dirigido en su día el proceso estatuyente, ha gobernado la Comunidad del País Vasco desde el momento de su constitución tras el final de aquel proceso; y que el Estatuto de Guernica fue, sobre todo, «el resultado de la aceptación de la concepción nacionalista de la sociedad vasca por parte de los no nacionalistas y por la práctica totalidad de las fuerzas políticas españolas», tal y como se pondría de relieve en la presencia en él de todo el imaginario peneuvista sobre la nacionalidad vasca, la territorialidad, la simbología, la estructura interna del país, los derechos históricos, la foralidad, la centralidad de la lengua vasca, o el concierto económico[25].

Es cierto que la posición del PNV respecto a la cuestión de las relaciones que el País Vasco debería mantener con el resto del Estado ha ido variando en zigzag a lo largo de los años transcurridos desde la aprobación del Estatuto. Y lo es, también, que en su interior han convivido durante ese período sus dos almas políticas históricas: la autonomista y la independentista[26]. Pero siendo cierto todo ello, no lo es menos que tras la firma del Acuerdo de Estella-Lizarra, el 12 de septiembre de 1998, y el anuncio, cuatro días después, de una supuesta tregua indefinida por parte de ETA —fruto, a su vez, de un previo pacto secreto entre la banda terrorista, Eusko Alkartasuna y el PNV para aislar a los partidos no nacionalistas y marchar unidos hacia la secesión—, el PNV comenzó una deriva soberanista que se plasmó en la constitución de un frente nacionalista con Eusko Alkartasuna y con una fuerza, Euskal Herritarrok, que era, en realidad, la marca política legal de la banda terrorista. Tal frente nacionalista consiguió sobrevivir a las coyunturas más adversas, incluida la ruptura de la tregua trampa de ETA en enero de 2000, como lo iba a demostrar el voto del PNV en el Congreso en contra de la petición de ilegalización de Batasuna, activada por el Gobierno, tras la correspondiente petición parlamentaria, en cumplimiento de las previsiones de la ley de partidos aprobada por las Cortes en junio del año 2002.

Esa deriva soberanista del PNV, que ha tenido consecuencias catastróficas para la estabilidad del sistema autonómico español, podría acabar teniéndolas también para la de nuestro sistema democrático, de desarrollarse hasta el final según sus previsiones. De hecho, éstas han venido concretándose con arreglo a una estrategia —la del desafío al orden constitucional y al Estado de derecho—, que el Gobierno vasco tripartito puso en marcha mediado el año 2002. El 12 de julio la mayoría nacionalista en el parlamento de Vitoria aprobaba un denominado Dictamen elaborado por la Comisión Especial sobre Autogobierno, en el que, tras dar un ultimátum al Gobierno español para que procediese al desarrollo completo del Estatuto de Guernica, tal como aquel desarrollo era unilateralmente definido por el propio parlamento, se fijaban unas bases para la «actualización del pacto estatutario de acuerdo con sus potencialidades». Esas bases no eran otra cosa, en el fondo, que una llamada a la ruptura del marco constitucional y estatutario legitimador de la autoridad de las instituciones autonómicas, basándose para ello en algunos de los más importantes mitos definidores del nacionalismo sabiniano: irredentismo sobre Navarra, ejercicio del derecho de autodeterminación y soberanismo incondicionado de la supuesta comunidad histórica vasca. La resolución del parlamento constituía, en suma, una provocación sin precedentes no sólo al modelo de distribución del poder territorial de nuestro Estado federal, sino también a las reglas de juego de cualquier Estado democrático, entre las que ocupa un lugar fundamental la de la lealtad al sistema constitucional por parte de los responsables de sus instituciones. Un desafío al que la permanencia de la actividad criminal de ETA, con objetivos parcialmente coincidentes con los que se expresaban en la referida resolución parlamentaria, confería, además, unos tintes de grave y desvergonzado oportunismo.

Los acontecimientos producidos en el País Vasco a la vuelta del verano de 2002, coincidiendo casi con la fecha en que vencía el ultimátum de las instituciones vascas a las del Estado central para el traspaso de las competencias exigidas pondrían de relieve que la situación de huida hacia delante del Gobierno de Vitoria iba directamente dirigida a la consecución del programa máximo soberanista del que habíamos dado en llamar el nacionalismo moderado. El lehendakari hizo público, así, un segundo desafío, que supondrá un salto cualitativo respecto del primero, al anunciar en la sesión parlamentaria de 27 de septiembre un programa de actuaciones y un calendario que deberían conducir a la consecución de lo que Ibarretxe denominará un estatus de nación libre asociada para Euskadi. Los pilares sobre los que habría de sustentarse la legitimidad del nuevo pacto que el lehendakari planteaba constituían una reproducción casi literal de los principios recogidos en la segunda parte del Dictamen aprobado en julio en el parlamento de Vitoria: 1.º «El pueblo vasco es un pueblo con identidad propia»; 2.º «El pueblo vasco tiene derecho a ser consultado para decidir su futuro, tal y como el Parlamento aprobó por mayoría absoluta en 1990 y de conformidad con el derecho de autodeterminación de los pueblos reconocido internacionalmente»; y 3.º «El ejercicio del derecho a decidir su propio futuro que le corresponde al pueblo vasco se materializa desde el escrupuloso respeto al derecho que tienen los ciudadanos y ciudadanas de los diferentes ámbitos jurídico-políticos en los que actualmente se articula a ser consultados para decidir su propio futuro».

Sentado de este modo el llamado ámbito de decisión del pueblo vasco, como supuesta expresión de una «soberanía originaria, reconocida en base (sic) a la vigencia y actualización de nuestros derechos históricos preexistentes, reconocidos explícitamente en la Constitución», el lehendakari planteaba «al Estado español un nuevo pacto para la convivencia, basado en el reconocimiento de nuestra identidad nacional y en la libre asociación a un Estado plurinacional». Las diversas iniciativas referidas fueron madurando a lo largo de los trece meses transcurridos entre el 27 de septiembre de 2002 y el 25 de octubre de 2003, fecha esta última en que el Gobierno vasco aprobó por fin el texto oficial de un denominado Estatuto político de la Comunidad de Euskadi, que tuvo entrada en el parlamento regional a comienzos de noviembre. La propuesta, que recogía en su preámbulo los tres principios antes mencionados, concretaba, en un texto jurídico amplio y sistemático[27], la voluntad de formalizar un nuevo pacto político para la convivencia. Pero, pese a su nombre, y pese a la apariencia que podría derivarse del hecho de que la vía utilizada para su tramitación fuera la de la reforma prevista en el Estatuto de Guernica, lo cierto es que la propuesta de nuevo Estatuto Político, muy lejos de una reforma estatutaria más o menos ambiciosa, lo que marcaba en realidad era la apertura de un proceso constituyente vasco cuyo fin no podía ser otro que la misma independencia. Así cabía deducirlo con toda claridad de las previsiones del artículo 12 del proyecto, según el cual la aceptación del régimen de libre asociación previsto en él no suponía «renuncia alguna de los derechos históricos del Pueblo Vasco, que podrán ser actualizados en cada momento en función de su propia voluntad democrática». Y así quedó establecido de forma terminante en el artículo 13 de la propuesta final aprobada por el Parlamento de Vitoria, regulador del llamado «ejercicio democrático del derecho a decidir», cuyo apartado tercero proclamó que «cuando en el ejercicio democrático de su libre decisión las ciudadanas y los ciudadanos vascos manifiesten, en consulta planteada al efecto, su voluntad clara e inequívoca, sustentada en la mayoría absoluta de los votos declarados válidos, de alterar íntegra o sustancialmente el modelo y régimen de relación política con el Estado español, así como las relaciones con el ámbito europeo e internacional que se regulan en el presente Estatuto, las instituciones vascas y las del Estado se entenderán comprometidas a garantizar un proceso de negociación para establecer las nuevas relaciones políticas que permitan materializar, de común acuerdo, la voluntad democrática de la sociedad vasca».

Será, de hecho, esta afirmación de una especie de proceso constituyente permanente y la proclamación de un nuevo sujeto político soberano, el pueblo vasco —afirmación y proclamación por completo incompatibles con la integridad del orden constitucional vigente— las que convertirán en radicalmente contrario a nuestra ley fundamental ese Estatuto Político que sus impulsores presentarían desde el inicio de su tramitación como una simple reforma estatutaria. Y ello, por supuesto, más allá de los numerosísimos motivos de inconstitucionalidad derivados de cuestiones concretas de orden institucional y/o competencial, motivos subrayados no sólo oficialmente por los servicios jurídicos del Estado[28], sino también por los mejores constitucionalistas españoles. Francisco Rubio Llorente, ex vicepresiente del Tribunal Constitucional, señalaba, por ejemplo, al día siguiente de conocerse la propuesta, que para su aprobación por las Cortes «habría que hacer una nueva Constitución, aunque se la presentase como una reforma de la actual». Javier Pérez Royo añadía, por su parte, en las mismas fechas: «La propuesta es incompatible con los fundamentos constitucionales de la estructura del Estado definidos en la Constitución española»[29].

La propuesta es, en efecto, inconstitucional sin ningún género de dudas, lo que significa que su plasmación efectiva exigiría de modo ineludible un cambio constitucional de tal envergadura que, por suponer la apertura de un auténtico proceso constituyente, debería tramitarse por la vía de la revisión total del artículo 168 de la Constitución. En una palabra, no es cierto, como los promotores del texto han subrayado una y otra vez, que «el nuevo modelo de relación» que se plantea «encaje perfectamente con una interpretación abierta y flexible de la Constitución, basada en la plurinacionalidad del Estado», por más que tal cosa la hayan afirmado, al parecer «expertos constitucionalistas españoles» de ignota identidad[30]. Y no lo es, además de por todas las razones señaladas, porque la propuesta de Estatuto Político presentado por el nacionalismo vasco afecta de lleno, en última instancia, a un principio constitucional esencial que lo convierte en inviable: el de unidad del artículo 2.º, unidad que ni es una cáscara vacía, ni una declaración política retórica, sino, como hemos visto, una de las decisiones fundamentales adoptadas por el legislador constituyente en relación con nuestro sistema de organización territorial. La unidad entre el País Vasco y España, que la Constitución consagra y garantiza, dejaría sencillamente de existir si aquél asumiera todos los poderes y competencias que se proponen en el texto aprobado en diciembre de 2004 por el parlamento de Vitoria y rechazado por la inmensa mayoría de los diputados del Congreso el 1 de febrero del año 2005. De hecho, así lo reconocerán los mismos proponentes al aceptar desde el principio que la fórmula con que habría que denominar esa nueva relación no podría ser ya, como hasta ahora, la autonómica, sino la de la libre asociación.

No son, en todo caso, los contenidos de la propuesta de libre asociación los únicos que han supuesto un desafío sin precedentes al orden constitucional en el que se sostiene la autoridad de quienes decidieron plantearlo. Ese desafío se ha concretado también, desde el momento en que comenzó a hablarse de la iniciativa soberanista de los nacionalistas, en una estrategia que, de ser llevada a sus últimas consecuencias, exigiría, antes o después, romper las reglas del juego que rigen en cualquier Estado de derecho, y, entre ellas, la más fundamental: la del respeto al propio ordenamiento jurídico estatal. Y es que aun aceptando —como dicen sostener los especialistas que, según Ibarretxe, apoyan su propuesta— que fuera innecesaria una reforma constitucional para hacerla realidad, es decir, aun aceptando que el nuevo modelo de relación que se propone en el texto adoptado por la cámara vasca el 30 de diciembre de 2004 encajase «perfectamente con una interpretación abierta y flexible de la Constitución» —lo que, como ya he dicho, resulta a mi juicio de todo punto inadmisible—, su aprobación final no exige sólo contar con la mayoría absoluta que ya ha votado a su favor en el parlamento de Vitoria, sino también con la del Congreso, que lo ha rechazado, Congreso que debe adoptar, a su vez, la correspondiente ley orgánica: exige, por tanto, el apoyo del PP y/o del PSOE en cualquier legislatura por el momento imaginable. Es justamente a la luz de esa total incapacidad del PNV para aprobar cualquier reforma estatutaria sin contar con el acuerdo de los grandes partidos estatales como cobra pleno sentido su estrategia.

¿Por qué? Porque lo que desde la sesión del parlamento vasco de 27 de septiembre de 2002 ha venido proponiendo el lehendakari no es otra cosa que un pacto que los destinatarios del mismo habrían de aceptar si quieren ver resuelto de una vez el denominado conflicto vasco. El pacto es, en consecuencia, la fórmula para llevar a cabo un chantaje descomunal y descarado, primero a la sociedad vasca y, después, a las instituciones del Estado democrático. A la sociedad vasca, a la que se planteará, de un modo u otro, que apoye la propuesta de Ibarretxe a cambio de obtener como contrapartida el final del terrorismo o el no retorno del mismo tras una hipotética tregua que ETA pudiera declarar. Y a las instituciones del Estado democrático, a las que, llegado el caso de que el primer chantaje diera el resultado apetecido, se pondría en un dilema endiablado: o aceptar la voluntad de una hipotética mayoría parlamentaria y/o popular vasca, lo que convertiría en letra muerta el pacto federal que se encierra en las previsiones sobre la reforma constitucional y estatutaria; o no aceptarla, afrontando, en consecuencia, el gravísimo conflicto institucional —y quizá civil— que de ahí pudiera derivarse. Llegados a ese punto, poco importaría, claro está, que para hacer efectiva esa estrategia el Gobierno vasco se viera abocado a tener que convocar un referéndum ilegal, pues la Constitución determina con toda claridad que la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum es competencia exclusiva del Estado. Poco importaría, ya que tal violación flagrante de la legalidad se estaría produciendo en un contexto que sería el menos tolerable para abrir un debate de la envergadura del que ha venido proponiéndose: el determinado por el estado de excepción en el que desde hace años vive el País Vasco como consecuencia de la violencia terrorista.

Nadie debería extrañarse, en cualquier caso, de la desvergüenza que supone siquiera plantear que una discusión sobre las futuras relaciones entre España y el País Vasco pueda producirse en una situación en la que una parte de los vascos —los nacionalistas— están en condiciones de opinar con entera libertad y la otra parte —los no nacionalistas— están sujetos de forma permanente a la amenaza de una banda criminal. En efecto, nadie debería de extrañarse, en la medida en que además de haber acontecido de ese modo durante todos estos años, es justamente el chantaje terrorista el que permite prever a quien ha venido careciendo del apoyo necesario para sacar adelante su proyecto pre-independentista para Euskadi que podría llegar a alcanzarlo en un futuro más lejano o más cercano. Así, y como desde hace más de treinta años, la violencia etarra seguirá siendo allí la clave principal de la política. La novedad que ha supuesto a ese respecto el llamado Plan Ibarrretxe es que trata de conseguir con el cebo del final de la violencia lo mismo que ETA y sus secuaces no han sido capaces de imponer por la violencia, después de haber extorsionado a la sociedad vasca —y española— de la forma más cruel que cabe imaginar. En realidad, esa propuesta tuvo desde el principio, además de la apuntada, una clara finalidad instrumental: impulsar la unidad del nacionalismo en torno a un objetivo compartido y lograr, con la unidad, una hegemonía que permita a los nacionalistas prescindir de los vascos no nacionalistas. En resumen, el Plan Ibarretxe ha venido a concentrar de un modo insuperable todos los elementos de ese argumento carlista, que con tanta sencillez definía Javier Corcuera, uno de sus mejores conocedores en España: «La capacidad de presión de que disfruta el nacionalismo moderado de resultas de la existencia de ETA y del nacionalismo radical»[31]. De no haber sido por la presión ejercida por la una y por el otro, es más que probable, en fin, que muchas de las agónicas reivindicaciones que han venido a decorar el escenario donde nuestro melodrama territorial se representa tampoco hubieran llegado nunca a emerger de sus cenáculos.

Otras impertinencias y desafíos

Aun constituyendo el elemento de mayor riesgo potencial para el futuro del Estado autonómico, el pulso abertzale no va cerrar, en todo caso, los caracteres de una crisis que acabará teniendo, en gran medida por su causa, otros muchos desarrollos. La razón de por qué las cosas se han sucedido de ese modo resulta, por lo demás, fácil de explicar: porque la creciente materialización en el País Vasco de la reivindicación soberanista en el período transcurrido entre los años 2001[32] y 2004 conseguirá colocar en el primer plano del debate territorial una cuestión —la de la secesión— que lleva implícita otra dotada de más amplia capacidad de seducción: la del cambio del modelo autonómico español. Así las cosas, el descendimiento de la opción secesionista del espacio utópico de las felices arcadias soñadas al terreno bien real de los proyectos jurídicos concretos —descendimiento que se producirá, como suele acontecer en estos casos, bajo el casto, a la par que elegante, ropaje del derecho a la autodeterminación— producirá efectos encadenados que se irán sucediendo uno tras otro, al igual que caen las cartas de una baraja dispuestas en hilera.

El pulso abertzale, que, como es bien sabido, no se reducirá al intento de colar como una reforma estatutaria lo que constituye en realidad una auténtica voladura del marco constitucional que garantiza la amplia autonomía de que disfruta el País Vasco, sino que se materializará también en los sucesivos actos de desobediencia del parlamento de Vitoria relacionados con la disolución judicial de Batasuna, generará, en primer lugar, la respuesta que cabía esperar en esa situación: el renacimiento de un discurso españolista, tanto más llamativo por cuanto mayor era el tiempo durante el cual ese discurso había estado desaparecido por completo. Aunque tal renacimiento se tradujo en un parón en seco de algunas de las reformas autonómicas que el propio Gobierno Aznar había prometido previamente —como la destinada a convertir el Senado en una cámara de representación territorial—, lo cierto es que, pese a ello, el período autonómico presidido por la mayoría absoluta del PP no podría definirse en su conjunto, y en puridad, como un período de retroceso, y menos aún de puesta en peligro de la descentralización. Eliseo Aja, durante muchos años director del Informe Comunidades Autónomas, uno de los más solventes estudios periódicos que se realizan en España sobre la marcha del Estado autonómico[33], resumía a mediados de 2003 su balance a ese respecto, subrayando la realidad del parón ya mencionado, al que debería añadirse, en su opinión, la elaboración de algunas «leyes y reglamentos neocentralistas, especialmente en materia educativa», pero reconociendo, al propio tiempo, que el análisis detenido de las dos legislaturas populares hacía «muy difícil concluir que se haya producido un serio retroceso o un deterioro cualitativo». El propio Aja, tras negar que pudiese sostenerse que «se ha quebrado el sistema autonómico», comparaba el cambio de orientación dirigido por el PP al que tenía lugar en otros Estados federales, cuando en ellos se producía la alternancia: «La orientación de un mayor centralismo en la última legislatura se parece más bien a la que sucede habitualmente en Estados Unidos cuando el Partido Demócrata sustituye al Republicano o mejor (porque los criterios son más parecidos), a la que se realiza en Alemania cuando los democristianos reemplazan a los socialdemócratas en la mayoría parlamentaria y en el Gobierno»[34].

Pero el parón de las reformas autonómicas, asociado a ese neoespañolismo malo de grandes banderas que tan raro le sonaba a un país ya sólo acostumbrado a los nacionalismos buenos de las naciones sin Estado, no fue, desde luego, interpretado como la normal consecuencia de la llegada al poder de una nueva mayoría, que, siempre que respetase el orden de competencias determinado legalmente, tenía, claro, tanto derecho a ser poco partidaria de descentralizar como otras mayorías a serlo de todo lo contrario: muy lejos de ello, la nueva política autonómica acabó por provocar otro efecto, encadenado al anterior. Y así, la reacción españolista derivada del desafío secesionista abertzale nacido en el Pacto de Lizarra dio lugar a su propia reacción nacionalista, toscamente antiespañolista en algunas de sus manifestaciones más extremas. Esta reacción, que consiguió colocar en el mercado una visión de la dinámica autonómica española, además de falsa, completamente estrafalaria —la de que el gran trujimán que gobernaba nuestro país quería acabar con la España de las autonomías para volver a la España centralista[35]—, se cuidó muy mucho, por supuesto, de esconder la realidad de que la reacción españolista que tan acremente se denunciaba un día sí y otro también, aunque exagerada, habría sido inconcebible sin el previo desafío de quienes planteaban el dilema en estos términos: o nos dan lo que queremos o nos vamos. Así lo dejaba claro Xavier Arzalluz, líder aún del PNV, cuando declaraba, mediado 2003: «Pero tengo claro que si Aznar y los aznares que andan por ahí rechazan el Plan Ibarretxe, no dan una salida, pues… posiblemente será la última propuesta que venga desde aquí de… al fin y al cabo, de convivencia dentro de un Estado». O cuando insistía pocas semanas después que si España «no nos permite que seamos españoles a nuestra manera, dentro del Estado y reconociendo al Rey, nos estableceremos por nosotros mismos, no tengan dudas»[36].

La referida reacción nacionalista provocó, al fin, lo que cabía esperar, visto el ambiente crecientemente enrarecido de la política española durante la segunda legislatura del PP: una elevación y una expansión del tono crítico con el sistema autonómico español, que comenzó a ser impugnado por primera vez de forma casi generalizada por unas fuerzas nacionalistas que, tras haber sido en gran medida sus artífices, se habían convertido con el tiempo en sus beneficiarias principales en términos de ejercicio del poder. De hecho, iba a ser en uno de los territorios donde los nacionalistas habían gobernado desde el momento mismo de puesta en marcha de las instituciones autonómicas —en Cataluña— en donde aquel ambiente acabaría por fraguar propuestas políticas concretas de modificación del bloque de la constitucionalidad. Cuando las elecciones catalanas de noviembre de 2003 fueron convocadas, todo presionaba para hacer de aquella modificación el tema estrella de la precampaña y la campaña electoral: en primer lugar estaba la creciente radicalización de Convergencia tras la firma de la Declaración de Barcelona y la necesidad de generar un discurso intransigente que hiciese olvidar a los electores su pacto de gobierno en Cataluña con el Partido Popular; en segundo lugar aparecía la derrota de Maragall en las anteriores autonómicas, que instaló poco a poco en la dirección del PSC el convencimiento de que el campo idóneo para dar la batalla por la Generalidad era el de la reforma constitucional y estatutaria; y en tercer lugar se situaba la irrupción del independentismo de ERC, partido que había experimentado en las municipales de mayo un avance impresionante, al doblar casi su número de votos, lo que hacía pensar que podría ser, como lo fue, el árbitro final de la contienda.

Aunque pocas semanas antes de las elecciones catalanas el PSOE había aprobado un documento sobre la llamada España plural fijando su posición oficial en relación con la cuestión territorial[37], la idea con que afrontó su campaña el PSC la resumía Maragall cuando, días después, replicaba a una periodista que se atrevía a insinuarle que «la España plural ya existe y no parece que sea necesario luchar por ella» mostrando sus prejuicios: «Esta idea de que la Constitución ya lo resolvió y que por tanto no hay que volver a plantearlo es enfermiza»[38]. Tales palabras, lejos de constituir una boutade, expresaban muy bien el discurso habitual de Maragall, en el que, como ha sido señalado con acierto, «la Constitución se asocia siempre a una estimación negativa, al estilo nacionalista: “momificación”, “sacralización”, “congelación”»[39], lo que haría necesario un nuevo consenso constitucional que permitiese, además, alumbrar otro consenso estatutario. Ni que decir tiene que sus competidores iban, como siempre, más allá: Artur Mas, candidato convergente, articuló su campaña sobre la idea de un nuevo Estatuto que habría de ser el fruto de otro pacto estatutario en el que todo —y, entre todo, por supuesto la financiación— debería revisarse, pero dejando claro, al propio tiempo, que ese nuevo Estatuto no colmaba las aspiraciones futuras del nacionalismo catalán: «Nunca condicionaré el futuro de las próximas generaciones que decidirán hacia dónde quieren llevar Cataluña», proclamaba Mas en plena campaña electoral. Y agregaba: «Yo no le pongo vigencia [al nuevo Estatut]. Digo que mi proyecto es el nuevo Estatut. Las nuevas generaciones decidirán si ese nuevo Estatut sirve para años o no»[40]. Fuera ya de toda ambigüedad, ERC colocaba en el escenario del debate electoral, por primera vez en Cataluña, el tema de la independencia: «Si Cataluña quiere ser soberana, lo será, guste o no a Madrid», declaraba Carod Rovira a un periódico, en el cenit de su fama; «El Estado libre asociado es sólo una etapa, la meta es una Cataluña libre y soberana», decía a otro. Y aun añadía a un tercero, el mismo día: «Yo tengo ilusión por el camino. Sé que hay un final de camino, al cual quiero llegar, que es convertir mi país, mi pueblo, en un pueblo normal para asegurar un nivel de bienestar. Y los países normales esto se lo aseguran teniendo Estado[41]». Se puede decir más alto, pero no más claro, desde luego.

Si la campaña catalana sirvió, en suma, de catalizador para materializar el proceso de progresivo desapego del nacionalismo, y aun de ciertos sectores del socialismo catalán, con el modelo territorial surgido del pacto constitucional y estatutario, los resultados de los comicios y la fórmula de gobierno tripartito salido de los mismos acabará por producir un doble efecto: por un lado, estimulará la culminación de ese proceso; pero además, por el otro, condicionará de forma decisiva la propia fórmula de gobierno por la que optará el PSOE tras su ajustada victoria en las generales del año 2004: una fórmula en la que Esquerra Republicana acabará por jugar un papel fundamental. No debe olvidarse, además, que la de esas elecciones será la primera campaña en la que se enfrentarán de forma clara dos visiones contrapuestas sobre el futuro del Estado autonómico: la del Partido Popular, partidario de no tocar en absoluto ni el texto de la Constitución, ni los de los diferentes Estatutos; y la del Partido Socialista, partidario de introducir cambios en la una y en los otros, aunque dentro de límites precisos: la Constitución sólo debería reformarse en las cuatro materias apuntadas en el programa socialista (supresión de la preferencia del varón sobre la mujer en el orden sucesorio; mención expresa de las Comunidades Autónomas en el texto constitucional; referencia a la Constitución europea; y reforma del Senado); y los cambios estatutarios deberían ajustarse, en todo caso, a las previsiones constitucionales.

De todos modos, para tener una visión completa de conjunto, debe subrayarse que de forma paralela a lo acontecido en la campaña catalana, también en la de las generales los partidos nacionalistas expresarán su convicción de que el pacto autonómico había ya periclitado, lo que hacía necesario comenzar a andar otro camino. Como era de esperar, la derrota final del Partido Popular estimuló, en ese ámbito nerval, las políticas de superoferta[42] —es decir de promesas excesivas— habituales en los nacionalistas, quienes, animados por el que pronto percibieron como un ambiente sin límites, iban a retomar su obsesión ruritana, ahora con más fuerza que nunca en el pasado: el día en que se constituyeron las Cortes Generales, todos los diputados nacionalistas, salvo los de CiU, acataron la Constitución «por imperativo legal», lo que vendrá a constituir un preciso presagio del futuro. Un futuro que, en efecto, iba a estar marcado por las impertinencias y desafíos[43] de un pequeño grupo de partidos que, pese a no ser mayoritarios en sus respectivos territorios, ni reunir en el conjunto de España un porcentaje de sufragios superior al 10%, han venido gozando de la indiscutible sobrelegitimación que les otorga el presentarse siempre como defensores no de sus posiciones —respetables, pero, en todo caso, discutibles— sino de sus respectivos territorios. Más allá de las proclamas de unos y de otros sobre la muerte de la Constitución y la reivindicación en su lugar de diversos tipos de alternativas al Estado autonómico prefigurado en nuestra ley fundamental, los partidos firmantes de la Declaración de Barcelona (CiU, PNV y BNG) volvieron a reunirse, cuando había transcurrido poco más de una semana de la celebración de los comicios, para ofrecer al Gobierno un diálogo sobre un nuevo modelo de Estado que debería reflejar la «pluralidad nacional» y «la asimetría política de las naciones y pueblos que integran el Estado español»[44].

Pero más expresiva de la nueva estrategia de los nacionalistas que cualquier declaración o documento programático acabará por ser, a fin de cuentas, su práctica política durante los meses posteriores a la elección de José Luis Rodríguez Zapatero como presidente del Gobierno. Una práctica política que, siguiendo la terminología leninista, podría definirse como la de la agudización de las contradicciones. Agudización de las contradicciones, sí: entre el PSOE y el PP, para hacer imposible toda posibilidad de acuerdos mutuos sin contar con los nacionalistas; entre el PSOE y sus propios socios de gobierno, con la finalidad de mantener abiertos los espacios de competencia respectivos; y entre las distintas posiciones existentes en el seno del PSOE en relación con la cuestión territorial, con la finalidad de debilitar la unidad de acción del Gobierno y la mayoría que lo apoya en esa esfera. Sólo a la luz de esa estrategia puede entenderse la apertura de frentes cuya nota común es su escasa trascendencia competencial, pero su gran importancia simbólica: me estoy refiriendo, de modo primordial, al debate sobre las selecciones deportivas autonómicas y sobre el estatuto jurídico de las lenguas vernáculas fuera de sus respectivos territorios.

El primero de los temas dio lugar a duros enfrentamientos parlamentarios, a fintas entre socios de Gobierno, a oportunismos de naturaleza muy diversa, a propuestas pintorescas —como la de Pasqual Maragall instando a inventar un nombre para «la selección del resto de España»[45]—, y a alguna que otra payasada, aunque ninguna de las varias producidas tras la victoria del PSOE lograría superar a la protagonizada por Artur Mas cuando, un mes antes de las elecciones catalanas, pidió al COI que Cataluña pudiese competir ¡bajo bandera andorrana![46]en olimpiadas. El tema de la lengua, que al igual que el anterior, pero en una medida incomparablemente superior, toca una íntima fibra identitaria, fue, por su parte, creciendo en importancia hasta convertirse en un asunto político central para el futuro consenso constitucional. Y ello porque tras exigir que las lenguas autonómicas fueran reconocidas en Europa y tras haber logrado el apoyo del Gobierno central a esa medida[47], terminó por suceder lo que era de esperar: que los peticionarios plantearon la incoherencia que a su juicio suponía apoyar el reconocimiento europeo de las lenguas autonómicas sin reconocer al tiempo su carácter oficial en toda España[48]. No parece fácil, en tal aspecto concreto, quitarles la razón.

En este marco general, los reiterados y desafiantes intentos de ERC de forzar, por la vía de los hechos, el reconocimiento del uso del catalán en las sesiones del Congreso y el Senado; o la declaración de CiU, realizada a mediados de octubre de 2004, de que no apoyaría ninguna reforma constitucional en la que el catalán no figurase como lengua oficial en toda España[49], tienen, más allá de su importancia específica, una significación de fondo trascendental para definir el contexto en el que las propias Cortes deberán afrontar su más complejo desafío desde hace muchos años: la primera gran reforma del texto constitucional desde que aquél fuera aprobado hace un cuarto de siglo por la inmensa mayoría de los ciudadanos españoles. Un contexto que se caracteriza, en efecto, por la endiablaba combinación que se deriva de la inmensa capacidad de veto parlamentario de los nacionalistas —de quienes depende por entero el Partido Socialista para mantenerse en el Gobierno— y de la constante actuación por vía de hecho de algunas de esas fuerzas, que, comportándose por momentos como auténticos partidos antisistema, han demostrado estar dispuestos a romper las reglas de juego en defensa de sus posiciones. Todo ello ha dado lugar, a la postre, a una situación que es de las menos idóneas que cabe imaginar para afrontar el gran reto político de una reforma constitucional destinada —en parte, al menos— a completar lo que resta aún para que nuestro federalismo pueda funcionar correctamente. Y es que, contra lo que estamos acostumbrados a oír un día sí y otro también, lo que nos falta por recorrer del camino federal no debería andarse en la dirección de introducir más desunión en el sistema, sino más colaboración y lealtad. No más bilateralidad, sino más multilateralidad. Aunque, claro, ha de reconocerse que no parece fácil demostrar cómo el federalismo que aún nos falta puede ser la solución para integrar a los nacionalismos, cuando no lo ha sido el que tenemos y cuando el que habría de llegar contradice de cabo a rabo las aspiraciones de los nacionalismos periféricos, que no se cansan de reivindicar más desunión, menos colaboración, mas bilateralidad y sólo la lealtad que les convenga en función de cada coyuntura electoral.

CAPÍTULO 8

¿EN VIAJE A RURITANIA?: DEL BARRANCO DE LOS CONFLICTOS AL DESFILADERO DE LAS REFORMAS

«Los hombres, y señaladamente los españoles, no toleran con paciencia ver disfrutar a otros de prerrogativas y privilegios, y por todos los medios buscan ocasión, o de conseguir iguales distinciones, o de destruir aquellas de que no gozan».

«El grande arte y la gran dificultad de establecer una Constitución no está en esos bonitos sistemas de contrapesos ni balanzas, sino en organizar de manera los poderes, que todos ellos obren unidos para felicidad de la Nación, que recíprocamente se juzguen necesarios, y que en su duración y existencia mutua vea cada uno la suya particular».

José María Queipo de Llano y Ruiz de Saravia, Conde de Toreno, Diario de las Sesiones de las Cortes Generales y Extraordinarias, 13 de septiembre de 1811

Veamos dos cuadros, antes de entrar en materia con lo nuestro. En el primero un grupo de congresistas —nos más allá de una treintena— cambian impresiones. Vestidos con la elegancia y pulcritud de los caballeros ingleses de finales del siglo XVIII —levitas impecables, botines brillantes, tersas medias blancas—, algunos de los representantes del pueblo charlan en corrillos, mientras otros leen los papeles que están distribuidos en tres o cuatro mesas, en las que también se observan libros y recado de escribir. La imagen de la estancia, con sus paredes estucadas y el suelo de sólidas tablas de madera, transmite sosiego en los talantes y serenidad en las respectivas posiciones. La pintura representa una sesión del debate constituyente americano. En el segundo cuadro todo es diferente: los miembros de la Assemblée Nationale deben ser un montón, pues su imagen se pierde cuando el pintor va difuminando sus perfiles a medida que el lienzo se aproxima al bastidor que lo sujeta. Casi todos están de pie y aunque sea imposible oír el eco de sus voces, el espectador podría jurar al mirar la imagen con fijeza que todos gritan y se increpan, tal es la impresión que generan la multitud de brazos alzados, agitando incluso algunos sus sombreros en la mano. Un hombre con levita plateada se dirige a los presentes y debe jurar algo, ya que su mano reposa sobre el lugar del corazón, pero nadie parece prestar atención a lo que dice. La pintura representa una sesión de uno de los muchos debates constituyentes que la Francia revolucionaria conoció.

No se me escapa, por supuesto, que se trata sólo de dos cuadros y que pretender hacer patente por medio de los mismos el contraste entre los procesos constituyentes franceses y el estadounidense constituye una pretensión desmesurada[1]. Las imágenes que transmiten ambas obras representan —es verdad— sólo indicios de un contraste. Pero indicios nada irrelevantes. Como indicios son, al fin y al cabo, los que resultan de contraponer los brillantes artículos de Hamilton, Madison o Jay, que luego se reunirán en El Federalista —suprema manifestación de sentido común y cordura constitucional—, y los farragosos y tantas veces hueros discursos parlamentarios de Saint-Just o Robespierre, muestra, donde las haya, de aquel «despotismo de la libertad» que acabará desembocando en El Terror.

¿Por qué traer aquí a colación, en todo caso, ese contraste? Porque podría servir para ilustrar una de las diferencias existentes entre el modo en que se afrontó en España el proceso constituyente en 1978 y la forma en que podría terminar por abordarse el de reforma constitucional que, de no mediar una rectificación por parte de sus principales impulsores, habrá de producirse en la legislatura iniciada en el año 2004. No exagero: aunque la situación española en la coyuntura constituyente era, desde cualquier punto de vista, infinitamente peor —más inestable y más compleja— que la existente cuando la reforma constitucional se ha puesto, al fin, sobre el tapete, lo cierto es que en 1978 la Constitución fue el gran espacio del acuerdo, mientras que la reforma constitucional es ahora el espacio privilegiado de la confrontación. El consenso constitucional, fundador de nuestro régimen político, resultó entonces la sólida base que iba a permitir en los años venideros explicitar las inmensas diferencias existentes entre quienes lo habían alumbrado. La confrontación sobre la reforma constitucional ha venido a ser, por el contrario, la inmensa diferencia. Diferencia, clara y manifiesta, entre los dos grandes partidos estatales —el PSOE y el PP—, que, a cuenta de la reforma proyectada, se acusan mutuamente de amenazar la estabilidad constitucional, desatar los demonios del pasado o bloquear el avance del país[2]. Pero diferencia, también, entre esos dos partidos —que, más allá de sus discrepancias, han venido siendo los principales garantes de la cohesión territorial— y algunas fuerzas nacionalistas empeñadas en dar un salto hacia un modelo ignoto del que sólo se sabe lo que no es: no es, desde luego, un modelo federal, que asegure la autonomía, pero que, a la par, garantice la unidad.

Ocurre, sin embargo, que, pese a tales diferencias, ninguna reforma constitucional será jurídicamente posible sin el acuerdo del PSOE y el PP; ni ninguna sería tampoco políticamente conveniente sin el apoyo de algunas de las formaciones nacionalistas que han demostrado formar parte, por derecho propio, de la constitución social de este país. De hecho, y por lo que se refiere a esta última cuestión, no parece inútil recordar que fue la necesidad de buscar un mejor encaje de los nacionalismos periféricos en el funcionamiento del régimen político español el que dio lugar, en su día, a los primeros debates intelectuales sobre la necesidad de reformar la ley fundamental con la finalidad de crear instituciones de cooperación multilateral susceptibles de posibilitar el objetivo —aquel encaje— que decía perseguirse. Ése, y no otro, ha sido, en realidad, el impulso que ha determinado el camino recorrido por la reforma territorial desde la formación del Gobierno de Rodríguez Zapatero: me refiero, de un lado, a la institucionalización de una Conferencia de Presidentes, reunida por primera vez a finales de octubre de 2004, con la vocación de convertirse en un espacio de entendimiento y colaboración multilateral al tiempo horizontal (entre las Comunidades) y vertical (entre las Comunidades y el Estado central), frente a la larga tradición de bilateralismo característica de la historia autonómica española; y, de otro lado, a los pasos que se han ido dando para mejorar la presencia de las Comunidades en las instituciones de la Unión, presencia destinada a asegurar su participación en las llamadas fases ascendente (de elaboración) y descendente (de aplicación) del derecho y las políticas comunitarias europeas[3].

Así las cosas, ¿de qué hablan nuestros líderes políticos cuando se confrontan, a propósito de la reforma constitucional relativa a la cuestión territorial? La respuesta a esa pregunta no resulta complicada, aunque por momentos pudiera parecerlo. Hablan de un cambio que se mueve en un terreno delimitado por dos extremos contrapuestos: el de la consolidación del federalismo, por un lado; y el de la apertura de alguna forma de federalismo asimétrico o confederalismo, por el otro. Y hablan, en esencia, de tres cosas: de cohesión, paridad y cooperación. De cohesión, que es lo que está en juego en las reformas estatutarias puestas en marcha en diversos territorios; de paridad, que será lo que se dilucidará cuando en el texto de la Constitución se enumeren por su nombre, o por su nombre y apellidos, los territorios autonómicos; y, en fin, de cooperación en un plano de igualdad, que es lo que debería asegurarse con una adecuada reforma del Senado. La primera cuestión —la de la cohesión— alude, como es obvio, a las relaciones entre el Estado central y las entidades autonómicas. Las otras dos —las de la paridad y la cooperación— hacen referencia a esas mismas relaciones, a las que tales entidades mantienen entre sí, y a la posición constitucional de cada una. A todo ello me referiré seguidamente.

El fantasma de la reforma estatutaria

Empezaré parafraseando al Carlos Marx del Manifiesto Comunista, para decir que, también ahora, como entonces, un fantasma recorre… España: el fantasma de la reforma estatutaria. Todas las fuerzas del nuevo Estado autonómico parecen haberse unido en santa cruzada para favorecer a ese fantasma: el president y el lehendakari, Fraga Iribarne y Manuel Chaves, los nacionalistas canarios y los independentistas catalanes. Aunque la sombra del fantasma se ha extendido de forma general, de norte a sur y de este a oeste, cubriendo una gran parte del territorio nacional, lo cierto es que los vientos que lo impulsaron llegaron inicialmente del noreste. Fue en el País Vasco y Cataluña donde se adoptaron en su día las primeras decisiones —de muy distinto tono, alcance y contenido— destinadas a alentar la apertura de otro período en el proceso de reordenación territorial de nuestro modelo federal: lo que se conoce ya como «un nuevo impulso autonómico» o «una nueva descentralización». Un nuevo impulso que, dados sus orígenes geográfico-políticos, ha cabalgado, en gran medida, a lomos de un equívoco político y jurídico que, de no ser oportunamente corregido, podría acabar resultando letal para el Estado de las autonomías español: el de que los procesos de reforma estatutaria darán lugar a nuevos textos que, siendo la expresión de la voluntad parlamentaria regional, habrán de ser aceptados sin discrepancia posible por las Cortes en el trámite de debate previsto legalmente. La potencia ideológica del equívoco citado —proclamado por los nacionalistas, y por algunos dirigentes socialistas catalanes, con una fe aparentemente inconmovible— ha llegado hasta el extremo de afirmar que en el supuesto de que el texto de la reforma estatutaria resultase contrario a la Constitución, lo que procedería sería acometer la reforma constitucional correspondiente, para dar cabida a la pretendidamente intocable voluntad de la Comunidad correspondiente. ¿Y si no se hiciese de ese modo? Ibarretxe y Maragall —con palabras diferentes, pero coincidiendo en las ideas— dieron pronto una respuesta: en tal caso sólo cabría consultar a la ciudadanía, bien mediante un referéndum (conocida posición del lehendakari), bien a través de un procedimiento sin determinar (confusa posición del president).

Pues bien, más allá de los evidentes riesgos que se derivan para la cohesión territorial de la pasiva asunción de tal equívoco, lo cierto es que el sistema de reforma que resultaría de aceptarlo no es, sencillamente, el previsto por la Constitución y por los Estatutos, normas todas que contemplan, como es lógico en cualquier Estado federal, que las leyes que regulan la relación entre la federación y las unidades federadas no pueden ser modificadas sin contar con la voluntad política de aquélla. Es éste un principio esencial de nuestro Estado democrático, cuya vulneración afectaría de modo irreparable a la naturaleza misma del modelo autonómico vigente, modelo que, según pudimos ver en su momento, experimentó un cambio sustancial cuando los Estatutos dispusieron que no podrían reformarse sin contar —también, aunque no exclusivamente— con la voluntad de los parlamentos regionales. ¿Qué consecuencias se derivan de todo lo apuntado? Entre otras, una primordial: que los procesos de reforma estatutaria afectan a la cohesión estatal no sólo desde el punto de vista de los contenidos materiales de las reformas proyectadas, sino también desde la perspectiva procedimental, toda vez que algunos de ellos, que bien pudieran servir de ejemplo —de mal ejemplo— para el resto, parten del principio —expreso o tácito— de que la decisión de los parlamentos autonómicos debería ser aceptada por las Cortes, llegado el caso, como un trágala.

Tal principio, peligroso en cualquier caso, lo es más a la vista de la ausencia de cualquier consenso razonable respecto a qué reformas materiales resultan, o no, compatibles con la cohesión estatal, problema complejísimo que genera casi siempre apreciaciones encontradas. Es discutible, por ejemplo, si la propuesta socialista de dar un paso adelante en la descentralización judicial, mediante el reforzamiento de los Tribunales Superiores autonómicos —reforzamiento que iría en la dirección de convertir al Tribunal Supremo en un órgano judicial primordialmente destinado a la unificación de doctrina a través del recurso de casación— puede afectar de modo negativo a la cohesión, o resulta, por el contrario, coherente con las previsiones constitucionales en materia de territorialización del poder judicial. Lo es, también, por citar otro de los asuntos muy debatidos entre especialistas y líderes políticos, si la exigencia de algunos gobiernos autonómicos de contar con agencias tributarias resulta, como sostienen sus partidarios, completamente razonable, o constituye, por el contrario, ese «disparate» al que se refirió en su día un alto cargo del Gobierno con responsabilidad en la materia[4]. Y lo son, en fin, otros muchos temas que están —o estarán en su día— en la agenda de una o varias de las reformas estatutarias proyectadas: el de la capacidad de las Comunidades para actuar en las relaciones internacionales, el de su grado de participación en las decisiones estatales que afecten a la ordenación general de la economía, o el de si las Comunidades habrán de quedar o no siempre vinculadas por las decisiones adoptadas en el marco de los mecanismos de colaboración multilateral con el Estado.

Cabría, desde luego, un listado más largo y más preciso, pero no es eso lo que ahora me interesa. Ciertamente, no sólo las reformas apuntadas son, en mayor o menor grado, discutibles, sino que lo serían también con probabilidad muchas otras de las que pudieran añadírseles. En realidad, sólo tres extremos parecen innegables en relación con los contenidos materiales de las reformas estatutarias proyectadas. Yendo de lo particular a lo global: que, en el ámbito de la financiación, toda pretensión de extender a otros territorios el sistema privilegiado vigente en el País Vasco y en Navarra, además de significar la quiebra fiscal del Estado, impediría dar eficacia a los principios constitucionales de solidaridad territorial y justicia tributaria; que el camino de la descentralización competencial que puede andarse dentro del marco constitucional ha sido ya prácticamente recorrido y que, por tanto, es muy poco lo que resta por descentralizar; y, en fin, que el proceso de reformas debe afrontarse siendo conscientes de que el mismo no escapará a la regla histórica que ha presidido la construcción del Estado autonómico español: la de que todo aquello que se transfiere a un territorio acabará traspasándose también, antes o después, de ser posible, a todos los demás. Desde esta perspectiva, la polémica política sobre si las reformas deben ser a la carta o con menú resulta, por ficticia, intrascendente: intrascendente sí, ya que hay un principio que se ha convertido en regla general. El presidente Manuel Chaves lo expresaba con insuperable claridad cuando en una entrevista contestaba a la pregunta de si admitiría que Cataluña tuviera competencias que le fueran vedadas a su Comunidad: «No. Eso no quiere decir que todas las autonomías tengan que tener las mismas competencias, sino que deben tener el derecho a tener las mismas competencias. Las que, dentro de la Constitución, quieran tener y sean capaces de asumir»[5].

El problema político central de cualquier reforma estatutaria es, por ello, el de fijar qué debe descentralizarse y qué permanecer en manos del Estado central. Por mi parte, coincido a ese respecto con los juicios de un político cabal donde los haya, Ramón Jáuregui, cuando ponía de relieve, citando a Recalde, que «el óptimo de autogobierno no es el máximo de autonomía», y defendía que «el Gobierno del Estado tiene que disponer, en todo caso, de los recursos e instrumentos que garanticen la defensa del interés general de todos los españoles, el cumplimiento de las condiciones de igualdad básica de todos los ciudadanos y el principio de solidaridad interterritorial, sin olvidar la dimensión ciudadana del Estado como organización política que abarca un determinado espacio de convivencia»[6].

¿Cómo determinar si la reformas estatutarias proyectadas son compatibles con ese objetivo irrenunciable? En democracia no existe más que una respuesta a esa pregunta: en tales casos, el cómo es siempre el quién. Por eso los problemas constitucionales que las reformas estatutarias han puesto sobre la mesa son los ya previamente señalados: el de quién debe reformar los Estatutos (si los parlamentos regionales y las Cortes; o si esos parlamentos sin las Cortes, órgano éste que habría de asumir sin posibilidad de enmienda alguna lo decidido en los primeros); y el de si en el supuesto de no aceptación por las Cortes del texto reformado es admisible la pretensión de romper el empate recurriendo al cuerpo electoral. Porque lo cierto es que la consulta que en ese caso algunos presidentes autonómicos se han adelantado a prometer —llámesele referéndum o consulta popular— es, además de ilegal, un instrumento destinado a hacer efectivo un principio jurídicamente inconstitucional y democráticamente inaceptable: el de que las Cortes se verían, llegado el caso, privadas de su competencia para decidir respecto a la reforma estatutaria, rechazándola si la consideran inconstitucional o improcedente.

Que una visión tan dislocada de la auténtica naturaleza de nuestro sistema federal y de los mecanismos previstos en él para el cambio estatutario debería ser motivo de alarma general viene demostrado por el hecho de que la idea de la consulta popular, nacida al servicio de un proyecto de reforma manifiestamente inconstitucional (el vasco), haya calado después también como última ratio de uno que se ha inscrito, en principio, en el marco de nuestra ley fundamental: el catalán. Y es que también en Cataluña ha acabado por asentarse, como natural, la afirmación de que si el texto estatutario salido del parlament no fuese, llegado el momento, aceptado por la mayoría de las Cortes, sería necesario consultar al pueblo catalán. Lo dijo repetidas veces Pasqual Maragall, ya en su condición de presidente; y lo repitieron, tras él, sus socios de gobierno, que exigieron que el acuerdo de llevar a cabo, si fuera necesario, tal consulta figurase de forma literal en el texto del pacto tripartito. Y así se hizo: sus firmantes se comprometieron en él a convocar a los ciudadanos catalanes «a pronunciarse sobre el procedimiento de consulta general que se considere más adecuado» para el caso de que las Cortes no aceptasen el nuevo Estatuto y decidiesen, en consecuencia, modificarlo o rechazarlo. Todo este discurso político se considera, claro, evidente por sí mismo, sin que casi nadie se atreva a decir con voz bien clara lo que la corrección política autonómica aconseja no mentar para no meterse en camisas de once varas: que esa capacidad para bloquear una reforma estatutaria que según las Cortes vulnerase los mínimos de cohesión estatal sin los cuales ningún Estado digno de tal nombre puede subsistir no es sólo su derecho sino también su obligación. Afirmar lo contrario supondría asentar como principio lo que solamente es un prejuicio —es decir, un juicio previo carente del más mínimo sostén—, prejuicio que acabaría por ser de aplicación universal a todos los procesos de reforma que, más bien pronto que tarde, subseguirán al vasco y catalán.

A la vista de todo lo apuntado no resulta difícil imaginar qué podría acabar aconteciendo de aceptarse que el contenido material de la decisión de las cámaras autónomas tuviese que ser asumida necesariamente in toto por las Cortes: que el sistema de equilibrios político-territoriales típico de cualquier sistema federal saltaría por los aires. Por los aires, sí, dado que la intervención de las Cortes en el proceso de reforma ni es, ni puede ser, una mera formalidad certificante, desprovista de trascendencia material, de una decisión política tomada por la representación política autonómica. Muy por el contrario, las Cortes, que deben aprobar las leyes orgánicas en que los Estatutos se exteriorizan formalmente, tienen la responsabilidad de controlar, como representantes de los intereses legítimos de todos frente a los legítimos intereses de las partes, que las reformas no afectan a los elementos que las propias Cortes —es decir, su mayoría— entienden esenciales para el mantenimiento de la unidad de la nación y de la solidaridad entre los territorios que la integran.

Es cierto, por supuesto, que el lugar donde debe situarse la delgada línea roja que marca los umbrales mínimos de esa unidad y de esa solidaridad resulta con frecuencia discutible, sin que sea fácil fijar con claridad —y menos con carácter general— el punto a partir del cual una u otra comienzan a quedar lesionadas de forma irreparable. Pero el que tal cosa sea políticamente discutible significa precisamente eso: que las Cortes tienen el derecho irrenunciable a discutirlo y a votar en consecuencia con la posición que sea mayoritaria en el seno de las mismas. Que las Cortes renunciasen al ejercicio material —y no meramente formal— de ese derecho sería tanto como que renunciasen a su misma naturaleza, que la Constitución define de forma bien precisa cuando dispone que representan al pueblo español: ese pueblo, subrayémoslo, en el que, según la propia ley fundamental, reside la soberanía nacional.

En suma: el órgano de representación del pueblo español no puede limitarse, como cabría deducir de la posición mantenida por ciertos líderes políticos, a actuar como un mero impulsor del control de la constitucionalidad. Entre lo constitucionalmente inadmisible y lo políticamente oportuno (o inoportuno) existe un amplio margen, siendo precisamente dentro de ese margen donde debe producirse la acción legislativa de las Cortes con la finalidad de discutir el texto de la reforma, para rechazarlo o —tras la oportuna negociación— para aceptarlo con las modificaciones que se hayan acordado entre las partes. Como es obvio, si el texto estatutario contuviera, a juicio de las Cortes, prescripciones contrarias a la Constitución, sería al Tribunal Constitucional a quien correspondería pronunciarse en la materia, a impulso de cualquiera de los sujetos legitimados para instar el recurso de inconstitucionalidad. Pero, aceptado el correcto encaje constitucional de la reforma, aquélla puede resultar, pese a ello, políticamente inoportuna: en realidad, ni esa inoportunidad equivale sin más a su inconstitucionalidad; ni es posible sostener, en consecuencia, que todo lo constitucionalmente legítimo es políticamente aceptable; ni, en fin, esa apreciación de inoportunidad puede ser realizada por otro órgano diferente de las Cortes. Serán también ellas las que habrán de tomar, como analizaré a continuación, otra decisión fundamental para asegurar la cohesión: la de mantener la paridad entre las Comunidades españolas.

La resurrección de las nacionalidades: «levantaos y andad»

¿Que por qué hablar de paridad y no de simetría? Pues porque cuando anteriormente he defendido la naturaleza simétrica de nuestro sistema federal, lo he hecho reconociendo, al propio tiempo, que la Constitución contempla hechos diferenciales generadores de asimetrías específicas. Y porque, aunque sea cierto que tales asimetrías no permiten hablar de un sistema asimétrico, en la medida en que de ellas se derivan sólo ámbitos competenciales específicos que no afectan a la posición constitucional de las Comunidades —la misma para todas—, lo es también que para evitar equívocos puede ser ahora útil no llamar simetría a lo que cabría también calificar de paridad —igualdad de unas cosas con otras, dice el Diccionario—, dado que igual es, a fin de cuentas, la posición constitucional de nuestros territorios más allá de sus concretas asimetrías, todas derivadas de los hechos diferenciales reconocidos en la norma suprema del Estado.

No repetiré, por tanto, lo ya apuntado en relación con la igualdad de posición de las Comunidades españolas: sólo insistiré en que la distinción entre nacionalidades y regiones contenida en nuestra ley fundamental resulta irrelevante para fundamentar cualquier rechazo a esa igualdad y no tuvo hacia el futuro otra consecuencia que la de permitir a las Comunidades definirse de uno u otro modo. La mejor prueba de que la pretendida distinción entre nacionalidades y regiones es algo que el viento de la historia se llevó reside en el hecho de que varias Comunidades españolas se autodefinen actualmente como nacionalidades en sus respectivos Estatutos, lo que ha cortado de raíz cualquier pretensión de identificar las nacionalidades del artículo 2.º con aquellos territorios de la transitoria segunda que en el pasado plebiscitaron afirmativamente un Estatuto. Nacionalidad son, desde el momento estatuyente, Galicia, Cataluña y el País Vasco; pero nacionalidad son también desde ese momento, o desde uno posterior, Aragón, que se define así con toda claridad, y Valencia, Andalucía y Canarias, que utilizan una fórmula indirecta[7]. ¿Qué impediría hacer lo propio en el futuro a las Comunidades que no lo han hecho hasta la fecha? Absolutamente nada: bastaría para ello con proceder a la reforma de sus respectivos Estatutos.

No es de extrañar, entonces, que los más firmes partidarios de la asimetría —algunos de los cuales lo son también de la desigualdad territorial— hayan aprovechado la propuesta socialista de introducir en la norma suprema los nombres de las Comunidades españolas, para, yendo en busca del tiempo perdido, tratar además de apellidarlas como nacionalidades —o naciones, o comunidades nacionales[8]— y regiones. Un intento éste, como es obvio, dirigido a convertir tal taxonomía constitucional en el impulso para volver sobre los pasos de una ley fundamental que, no habiendo aceptado en 1978 aquella pretensión diferenciadora y asimétrica, debería recogerla ahora con ocasión de su reforma. Nadie como Fernando Savater ha explicado el sentido último de ese intento de torcer el brazo de la historia mediante una reforma constitucional «según la cual cada una de las regiones figurará explícitamente apellidada según la condición esencial de su adscripción al conjunto estatal», lo que determinaría —apunta con fino sarcasmo el filósofo vasco— que habría «naciones propiamente dichas, reinos, principados, archipiélagos, comarcas, terruños, rincones típicos y vaya usted a saber qué más». Todo ello con «el objetivo, no muy escondido [de] establecer la básica división entre quienes están en España (de una manera accidental y mientras obtengan privilegios o recompensas por ello) y los que son España, por falta de medios o de imaginación para aspirar a destino más alto»[9]. Aunque para ello, añado yo, los que están en España hayan tenido que buscar aliados entre quienes, a su juicio, sólo son España.

Y ello porque esa paradójica pretensión de recuperar una distinción que nunca existió ha estado presidida por el más descarnado oportunismo. Oportunismo en la delimitación de los territorios que supuestamente debían ser apellidos como nacionalidades, naciones o comunidades nacionales; y oportunismo, también, en la fijación del argumentario destinado a justificar una delimitación territorial que constituía un a priori, lo que determinaría que el argumentario fuera variando a medida que lo hacían los territorios incluidos en el grupo. Un oportunismo —subrayémoslo— del que se han hecho portavoces no tanto las fuerzas nacionalistas, como algún destacado dirigente socialista. Los nacionalistas, que han defendido tradicionalmente un modelo de Estado autonómico asimétrico basado en la diferenciación entre las por ellos llamadas «nacionalidades históricas» (Cataluña, Galicia y el País Vasco) y los restantes territorios regionales, han hecho lo que cabía esperar de cualquier buen nacionalista una vez producido el anuncio formal de la reforma: reiterar su voluntad de que acabe recogiendo aquella distinción. Así lo manifestó, por ejemplo, Durán Lleida, como portavoz de CiU en el Congreso, en el debate de investidura de Rodríguez Zapatero. Y así lo manifestaron también, antes y después, otros dirigentes nacionalistas de ERC o el BNG, al reclamar el reconocimiento constitucional del estatuto de nación para sus respectivos territorios.

En todo caso, más allá de esta reclamación nacionalista, coherente con los postulados de partida de las fuerzas reclamantes, el principal portavoz del reconocimiento constitucional de la distinción entre nacionalidades y regiones ha venido siendo Maragall, que ha dado pruebas sobradas de un indisimulado oportunismo en la argumentación de sus posiciones al respecto. A principios de julio del año 2004, y en una entrevista radiofónica, Maragall exponía, por primera vez de forma pública, que la Constitución debería reconocer, tras su reforma, a Cataluña, a Galicia y al País Vasco como nacionalidades, ya que tras 25 años de democracia había llegado el momento de «decir las cosas por su nombre», haciendo así explícito «algo que ahora es elíptico y debería ser aceptado por todos». El punto de apoyo de la reclamación del dirigente socialista resultaba, por lo demás, tan claro como discutible: «Alguna diferencia tiene que haber —afirmaba Maragall— entre las Comunidades que tienen lengua propia y tradiciones muy robustas y las que no»[10]. Pero apenas tres semanas después de esas declaraciones taxativas, el número de las nacionalidades se había ya incrementado en la reclamación del president, quien, sin mediar ninguna explicación sobre los motivos justificadores de iluminación tan repentina, manifestaba, tras entrevistarse con el presidente del Gobierno, que la Constitución debía reconocer no ya tres, sino cuatro nacionalidades: las previamente citadas, más Navarra, que antes era excluida por la puerta del listado con los mismos misteriosos argumentos con los que ahora pasaba a entrar en él por su ventana[11]. No será sino un par de semanas más tarde, sin embargo, y a la vista de las duras resistencias que sus exigencias taxonómicas estaban provocando en el PSOE, cuando Maragall acabe por dar a aquéllas una nueva vuelta de tuerca que dejará, al fin, al descubierto el puro tacticismo de su filosofía diferencialista. Y es que en una conferencia pronunciada con motivo de unos cursos de verano, Maragall argumentará que la única forma de remover el obstáculo que podría suponer para sus reclamaciones una oposición frontal a las mismas por parte del PSOE andaluz y de la propia Junta de Andalucía sería incluir también a esa Comunidad en el grupo de los territorios singulares: «Andalucía está ante una disyuntiva», afirmaba Maragall: «O busca y obtiene un reconocimiento de su singularidad o se conforma con una actitud de rechazo a toda singularidad y se postula como garante de una cohesión basada en la negación de pretendidos privilegios», opción, esta última, que constituiría, a juicio del president, «un error dramático». ¿Cómo justificar, en ese contexto, una pretensión de singularidad de la que, hasta esas fechas, nada había dicho Maragall? Muy sencillo: proclamando una afirmación tautológica, tan demostrable, o indemostrable, como todas las afirmaciones de esa índole. Según ella, Andalucía debería obtener un trato singular, dada su innegable singularidad, que, ¡hale hop!, existe desde el momento mismo en que aquélla es proclamada. En palabras del propio Maragall: «Andalucía tiene razones para postular un tratamiento diferenciado entre las Comunidades Autónomas, puesto que posee, si no lengua propia, sí una cultura robusta y singular, y porque entró en la autonomía por la vía rápida del artículo 151 de la Constitución»[12].

No seré yo quien niegue, por supuesto, la robustez cultural de Andalucía, de la que no tengo duda alguna, aunque no me atrevería desde luego a compararla con la de otras regiones españolas con el alegre desparpajo del presidente de la Generalidad. Creo, en efecto, que, en cuanto a robustez cultural, las apreciaciones tienden a variar mucho más en función del punto de vista del observador que de la realidad de lo que se observa en cada caso. Pero, sea como fuere, lo más interesante de la posición de Maragall es que pone de relieve hasta qué punto el camino por el que debe discurrir la defensa de la diferenciación entre nacionalidades y regiones está cegado de antemano, en la medida en que tal diferenciación sólo puede construirse a partir de criterios subjetivos de oportunidad, sean o no además oportunistas. Fuera de ello, existe un único criterio objetivo en que basarla, que es el que ya en su momento descartamos, por carecer de todo fundamento constitucional: el de hacer coincidir las supuestas nacionalidades con los territorios de acceso privilegiado a la autonomía a través de la vía contenida en la disposición transitoria segunda de la Constitución. Ésa era la idea que se deducía, por ejemplo, de las palabras del portavoz del gobierno catalán, Joaquim Nadal, quien pocos días después de que su presidente dictara la conferencia mencionada afirmaba en una entrevista esa supuesta identidad («La Constitución de 1978 fue un pacto de Estado que implícitamente enumeraba las nacionalidades históricas, que eran aquellas que habían tenido un Estatuto plebiscitado en la República: Cataluña, Euskadi y Galicia») y justificaba por qué no todos los territorios deberían definirse constitucionalmente como nacionalidades: «En la carrera por obtener todos lo máximo —afirmaba Nadal— todo el mundo podría decir en su Estatuto que es nacionalidad. Ésta es una carrera abierta en el Estatuto. Pero tal vez la Constitución debe consagrar que hay unas piezas del total que lo son por razón de un acuerdo institucional y político que se origina en la superación de un determinado conflicto». Y ésa será también la posición de Maragall cuando varios meses después sostiene en un diario de Madrid: «En las disposiciones adicionales (sic), la Constitución reconoció, sin decirlo, que había tres nacionalidades, que son las que habían plebiscitado anteriormente un Estatuto. Creo que el paso que se podría dar es pasar de las disposiciones generales (sic) al texto principal»[13].

El que esa posición carezca del más mínimo soporte constitucional no significa, por supuesto, que no siga presente entre nosotros la impolítica tentación de echar mano de ese peculiar criterio histórico en el proyectado trámite de reforma previsto para incluir en nuestra ley fundamental la denominación de las Comunidades, tratando de apellidar como nacionalidades (o naciones, o comunidades nacionales) los territorios de la transitoria segunda de la Constitución: Cataluña, Galicia y el País Vasco. Pero ese intento, de producirse, sería profundamente desestabilizador para el futuro del Estado autonómico, que podría acabar saltando por los aires si tratara de imponerse por vía de reforma lo que no fue posible establecer en el momento en que la Constitución fue elaborada. En primer lugar, porque supondría añadir una nueva discriminación —la de diferenciar las Comunidades con la pretensión de construir a partir de ahí futuros privilegios— a otra discriminación ya preexistente: la que, en su día, facilitó a algunas regiones un acceso preferente a la autonomía. Pero también, y sobre todo, digámoslo ya sin disimulos, porque esa nueva discriminación extendería a una situación de normalidad una decisión excepcional adoptada en un momento de anormalidad, cuando existían, para justificarla, razones políticas nada despreciables.

Por si todo esto no fuera suficiente, privilegiar, tras una eventual reforma de la Constitución, a los territorios que ya lo fueron en el momento constituyente por haber plebiscitado proyectos de Estatuto supondría, en fin, extender mucho más allá de toda medida razonable un criterio de diferenciación que al fin y al cabo se basó en una circunstancia ajena por completo al normal desarrollo del proceso descentralizador durante la II República española: la fecha de la sublevación de julio de 1936. Y es que si tal sublevación se hubiera producido unos meses antes, ni Galicia ni el País Vasco hubiesen podido plebiscitar sus proyectos de Estatuto. Como es sabido, cuando se produjo la sublevación de 1936 la autonomía catalana llevaba ya varios años funcionando, dado que se había constituido en 1932: pero las instituciones previstas en el Estatuto gallego no llegaron a existir, mientras que las establecidas en el Estatuto vasco lo hicieron sólo hasta que la ofensiva franquista sobre Vizcaya y la toma de Bilbao en junio de 1937 pusieron punto final a la autonomía de Euskadi. ¿Qué habría acontecido, por lo demás, con el proceso descentralizador de no haber tenido lugar la rebelión del 18 de julio y los hechos terribles que la subsiguieron? Aunque resulta irreal, ciertamente, plantear esa ucronía y difícil, por tanto, hacer hipótesis sobre cómo habrían evolucionado los acontecimientos en tal caso, no lo es tanto constatar lo que la investigación histórica ha ido confirmando: que en otras muchas regiones españolas (Andalucía, Valencia, Extremadura, Canarias, Castilla o Aragón) se habían adoptado, con mayor o menor éxito, distintas iniciativas políticas y/o institucionales de carácter autonómico[14] que, en buena lógica, podrían haber acabado desembocando, antes o después, en una generalización del mapa autonómico español, tal y como medio siglo después ocurriría. A la vista de todo ello, no dejaría de resultar sorprendente y hasta chusco, en cierto modo, que la posición constitucional de las Comunidades españolas a comienzos del siglo XXI acabase dependiendo de algún modo de la fecha de la sublevación militar de 1936, es decir, de que aquélla se hubiese producido antes —o después— o no hubiera llegado a acontecer.

La importancia del asunto resultaría, claro, relativa, de no ser por el hecho de que la pretensión de instaurar —que no de restaurar— la imparidad mediante la división de las Comunidades en nacionalidades (o sus equivalentes) y regiones no es tanto una proyección del pasado hacia el presente, cuanto una palanca de impulso del presente hacia el futuro. Por eso es muy improbable que lo que no se pudo introducir en la Constitución en 1978, en un momento en que las Comunidades no se habían constituido todavía —una diferenciación real y efectiva entre unos territorios (nacionalidades) y otros (regiones)— pudiera entrar ahora por la puerta grande de la reforma de nuestra ley fundamental: ahora, es decir, cuando las Comunidades existen desde hace muchos años y disponen de órganos territoriales de poder, que expresan —y llegado el caso, están en disposición de construir— sus reivindicaciones frente a cualquier pretensión de agravio o de discriminación territorial. Pues es esa idea, la de la discriminación territorial, la que, en última instancia, ha vuelto a poner en primer plano la referida pretensión. Así lo demuestra de un modo incontestable la vinculación que todos aquellos que han venido defendiendo la necesidad de distinguir constitucionalmente entre nacionalidades y regiones establecen, de inmediato, entre una y otra categorías y la posición que habría de corresponder a las primeras en relación con determinadas facultades o funciones: en concreto, y a diferencia de las regiones, las nacionalidades deberían poder participar, en tanto tales, en la selección de los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo General del Poder Judicial[15] o, incluso, del Consejo de Estado[16]; y deberían contar, además, con la posibilidad de oponer su veto en el Senado en defensa de sus hechos diferenciales respectivos[17].

Pues bien: si en relación con la primera pretensión es imposible encontrar motivos con que justificar una discriminación que resultaría por completo inaceptable, la segunda —la del veto— supone desconocer la evidencia de que las Comunidades disponen de instrumentos efectivos —los jurisdiccionales— para procurarse la protección de sus hechos diferenciales peculiares: la posibilidad de plantear ante el Tribunal Constitucional recursos de inconstitucionalidad o conflictos de competencia en defensa de las que tienen estatutariamente atribuidas. A nadie, desde luego, se le escapa la notable diferencia que existe entre que un grupo de Comunidades tengan conferido, cada una para sí, un veto singular para defender sus hechos diferenciales (lo que colocaría a nuestras Comunidades en una posición equiparable, por ejemplo, a la de los Estados europeos en el seno de la Unión), y que en un futuro Senado territorializado todas las Comunidades pudiesen en determinados supuestos, y mediante el tipo de mayoría parlamentaria que se decidiese establecer, vetar determinadas iniciativas legislativas de las Cortes, lo que constituye un mecanismo característico de muchos Estados federales. Pero tal posibilidad, que nos coloca ya en el camino de la tercera y última de las propuestas de reforma de las que me ocuparé en este capítulo final —la del Senado—, sólo sería operativa en uno de tipo federal, que, además de territorializado, tendría que reordenarse a partir del principio de paridad de los diversos territorios españoles.

La reforma del Senado: el doppione y la ansiosa búsqueda de la auténtica representación territorial

La del Senado es la única de las reformas constitucionales planteadas tras la victoria socialista del año 2004 de la que venía hablándose desde hace mucho tiempo. Tanto, que la idea de que el Senado debería reformarse para transformarlo —se ha repetido hasta el hartazgo— en una «auténtica cámara de presentación territorial» se ha convertido ya en un lugar común entre creadores de opinión, juristas y políticos. Y también, por su influencia, entre una parte de la opinión pública española[18]. Una cámara de representación territorial, es decir, una cámara en la que no estén representados electores a través de sus partidos, como acontece desde 1978, sino sólo —o sobre todo— territorios. En una palabra, una institución que pudiera dar sentido a la verdadera vocación que parecía asignar al Senado la Constitución, cuando lo definía como la cámara de representación territorial. Tal vocación se frustraría, sin embargo, tras diseñarse en España un sistema bicameral que, si nada tenía que ver con el tradicional bicameralismo oligárquico de las monarquías constitucionales del siglo XIX, estaba también muy alejado del bicameralismo federal. De hecho, el español acabaría muy pronto funcionando como una especie peculiar del llamado bicameralismo imperfecto, en el que las dos cámaras representan la misma realidad electoral. El que nuestro Congreso y nuestro Senado la tradujesen con un grado de fidelidad muy diferente será a la postre lo que los convertirá en España en instituciones genuinas. Y es que la desigual configuración y el distinto sistema electoral del Congreso y del Senado —proporcional en el primero de los casos, aunque fuertemente corregido; mayoritario, en el segundo— han dado lugar a que la correlación de fuerzas interna de uno y otro, pese a haber presentado una composición en lo esencial políticamente similar, se haya repartido en proporciones bastante diferentes en todas las legislaturas de las Cortes.

En esta situación, el Congreso ha sido durante todo el período democrático una cámara mucho más representativa del cuerpo electoral de lo que el Senado ha llegado a serlo nunca, lo que ha tenido dos efectos primordiales: primero, que el número de fuerzas políticas que han logrado obtener representación parlamentaria en el Congreso ha sido siempre superior —en algunas legislaturas sustancialmente superior— al número de las que han conseguido entrar en el Senado; y segundo, que el Congreso ha reproducido el mapa de partidos existente en cada proceso electoral con una fidelidad a la que el Senado ha estado siempre muy lejos de acercarse. Ésa ha sido la única consecuencia sustantiva de su dispar composición y forma de elección, disparidad que se configuró en el momento de la aprobación de la Constitución como la más palpable de las manifestaciones de una voluntad a la postre frustrada: la de establecer un Senado de los territorios frente a un Congreso de los electores. No es por ello casual que, un cuarto de siglo después de aprobada la Constitución, el del eventual cambio del Senado sea el único gran tema de reforma constitucional sobre cuya necesidad —más, según veremos, que sobre cuyos contenidos— existe un acuerdo muy mayoritario.

En realidad, nuestro Senado ha venido a conformarse del único modo que resultaba posible, a fin de cuentas, vistas las limitaciones de partida del modelo español de organización territorial. Al igual que sucedió en su día en el proceso constituyente italiano de postguerra, fue la indefinición de la estructura del Estado la que impidió diseñar un Senado de naturaleza federal, Senado que podría haber sido coherente con el modelo referido de haberse establecido con claridad tal estructura[19]. De esa evidencia se deriva, entre otras, una notable consecuencia: la de que sólo resolviendo las dudas que aún restan en relación con el modelo territorial y, de forma primordial, las relativas a la paridad o imparidad —o, si se prefiere, simetría o asimetría— de la posición de los entes autonómicos, será posible enfrentarse cabalmente a la cuestión de la reforma del Senado. El nuestro se configuró desde el principio como lo que los italianos han llamado, con término expresivo, un doppione, es decir, un duplicado del Congreso[20]. Pero —subrayémoslo— no fue la escasa funcionalidad legislativa del Senado, en tanto que cámara duplicadora del Congreso, la que determinó el creciente impulso a favor de su reforma. Lejos de ello, tal impulso se puso desde el principio en directa relación con la necesidad de hacer del Senado un instrumento efectivo para la resolución del llamado problema nacional. Un Senado que se configurase como «una auténtica cámara de representación territorial» debería servir, según esa idílica visión, para facilitar la mejor integración de los nacionalismos en la gobernación del Estado de las autonomías, y para potenciar el multilateralismo entre sus partes componentes, frente al bilateralismo característico del sistema autonómico español.

Esta visión presenta, sin embargo, un problema sustancial: que realiza una proyección de futuro poco realista, al estar basada en un análisis de la realidad errado en lo esencial. Ciertamente, nada hay que haga pensar que la reforma del Senado —o la institucionalización, ya avanzada, de una Conferencia de Presidentes— serán capaces, por sí solas, de eliminar ni la bilateralidad, ni los problemas de interlocución entre las instituciones centrales del Estado y algunos gobiernos regionales, elementos ambos que han acabado configurándose como una pieza estructural del sistema autonómico español. Y ello por la sencilla razón de que ni esa bilateralidad ni esos problemas dependen sólo —cabría incluso decir que ni siquiera dependen tanto— de la ausencia de instituciones adecuadas y estables de interlocución vertical y horizontal. Por el contrario, una revisión no prejuiciada del desarrollo histórico del Estado de las autonomías permite concluir con claridad que tanto la bilateralidad entre el Estado y las Comunidades como sus dificultades de interlocución han tenido que ver al menos con otras dos causas de constatación ineludible.

Por una parte, y por lo que se refiere a la bilateralidad, ésta ha dependido en gran medida de la vigencia de un sistema electoral que ha dificultado el surgimiento de terceros partidos estatales susceptibles de actuar como bisagras entre los dos grandes partidos españoles (UCD-PSOE o PSOE-PP), papel que, por razones derivadas de su falta de centralidad política en el eje izquierda-derecha, no pudo jugar en el pasado el Partido Comunista, ni ha podido desempeñar con posterioridad, por su debilidad, Izquierda Unida. Como tuvimos ocasión de ver en su momento, el sistema electoral acabó potenciando la progresiva configuración de un sistema de partidos en el que las fuerzas nacionalistas se situaron muy pronto en una posición clave para la gobernabilidad y, en la medida en que aquéllas fuesen, a su vez, fuerzas de Gobierno en sus Comunidades, como partidos extractivos, que, al no llegar a formar parte del Gobierno central, actuaban más como grupos de presión que como típicos partidos bisagra. Todo ello dio lugar a un reforzamiento objetivo de la bilateralidad en detrimento de la multilateralidad y tendió a crear, primero, y a reforzar, después, un modelo de relaciones institucionales que, de uno u otro modo, han intentado reproducir también los ejecutivos autonómicos gobernados por uno de los dos grandes partidos estatales. No es necesario subrayar que la relación entre la reforma del Senado —o la creación de la Conferencia de Presidentes— y la desaparición de ese modelo de funcionamiento no será mecánica, ya que la pervivencia del modelo referido dependerá en gran medida de que la ausencia (o presencia) de mayorías absolutas en las Cortes favorezca (o desincentive) el mantenimiento de un sistema de partidos que impulsa objetivamente las prácticas bilaterales en detrimento de las multilaterales.

En cuanto a los problemas de interlocución entre el Gobierno central y los de algunos territorios, baste con decir que la relación directa entre esos problemas y la presencia de partidos nacionalistas viene demostrada por el hecho, fácilmente constatable, de que ha sido allí donde existen tales partidos, y, sobre todo, allí donde han gobernado durante un largo período las instituciones autonómicas, donde la confrontación institucional Estado-Comunidades se ha manifestado siempre con mayor virulencia y perdurabilidad. Es suficiente con observar, a ese respecto, la evolución de las relaciones entre los gobiernos estatales y los que tuvieron —o tienen aún— la responsabilidad de gestionar las Comunidades vasca o catalana desde los inicios del período autonómico, para hacerse cargo del punto hasta el cual las cosas han tendido a suceder del modo que se apunta. Y ello, claro, sin negar que, incluso en las Comunidades donde no existen fuerzas nacionalistas, los partidos de signo distinto al que controla la mayoría en las instituciones del Estado central han tendido a convertir sus Gobiernos autonómicos en otras tantas plataformas de oposición frente a Madrid. Es esta última, por lo demás, una dinámica observable con carácter general y que ha ido incrementándose a medida que ha ido produciéndose la consolidación del Estado autonómico, lo que debe ser tenido muy en cuenta a efectos del diseño de la futura reforma del Senado. Pero ello no puede hacer olvidar, en cualquier caso, algunos datos incontrovertibles: que, en contraste con todos los demás, el Gobierno vasco no estuvo nunca, por propia decisión, representado en ninguno de los debates sobre el Estado de las autonomías celebrados en el Senado; que para que se produjera un primer encuentro de todos los presidentes autonómicos hubo que esperar a la audiencia real de 17 de septiembre de 2003, con la que arrancaron formalmente los actos conmemorativos del 25 aniversario de la Constitución; y que sólo tras muchas dudas y vacilaciones decidió el lehendakari asistir a la primera reunión de la Conferencia de Presidentes celebrada en el Senado el 28 de octubre del año 2004.

Digámoslo, en suma, con toda claridad: la deficiente integración de los nacionalismos ha tenido que ver decisivamente con su manifiesta voluntad de convertirla en un instrumento de confrontación política con las instituciones centrales del Estado y con los partidos estatales, confrontación dirigida a obtener diversos rendimientos: electorales, por supuesto, pero también competenciales y financieros a favor de sus territorios respectivos. No es casual, entonces, que cuando los grupos nacionalistas se refieren a la reforma del Senado estén hablando en realidad de algo que tiene más que ver con la finalidad de asegurarse una posición territorial de privilegio que con la de facilitar su integración en el Estado. No entenderlo así es una forma como otra cualquiera de esconder la cabeza debajo del ala y de obviar los muchos problemas que planteará al fin una reforma a la que sus diferentes impulsores atribuyen objetivos muy distintos, cuando no contradictorios. Ésa es la razón que explica, en última instancia, un hecho paradójico: que entre los proyectos de reforma se encuentren algunos destinados a institucionalizar la asimetría —como los relativos a la representación de unas nacionalidades (a definir) en el Tribunal Constitucional o en el Consejo General del Poder Judicial, o a la concesión de un veto individualizado para la defensa de sus hechos diferenciales— y otros que no llegan a cuajar un contenido netamente federal.

Tal contradicción, además de la ilusoria pretensión de que sería posible un cambio efectivo del Senado sin reformar la Constitución, ha venido marcando desde hace años un debate que, a mi juicio, ha discurrido muchas veces por los bordes del problema, pero sin entrar de lleno en él[21]. Así, discutir, como se ha discutido con frecuencia, sobre si las reformas deberían ser sólo orgánicas o sólo funcionales es una manera, desde luego, de mantenerse en los bordes del problema. En realidad, y por más que haya solido reconocerse la probable inutilidad de las unas sin las otras, la dificultad para introducir cambios orgánicos sin tocar el texto de la Constitución favoreció que se ensayaran diversas iniciativas de alcance limitado, llevadas a cabo sin alterar la ley fundamental: entre ellas, la creación en enero de 1994, mediante una modificación reglamentaria, de la llamada Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado. Los nulos rendimientos de tal iniciativa en la esfera de la territorialización efectiva del Senado llevaron, finalmente, a muchos políticos, y a la mayoría de los juristas conocedores del asunto, a concluir que sean las que fueren las funciones del Senado —incluso las que podría atribuirle una reforma constitucional de sentido claramente federal—, su naturaleza no cambiará en lo sustancial de no introducirse también modificaciones de naturaleza estructural.

¿Qué modificaciones? Durante mucho tiempo se trabajó con una hipótesis, de la que Manuel Fraga pronto se convertiría en destacado valedor tras su llegada a la presidencia de la Junta de Galicia: la de que para alcanzar el objetivo de hacer del Senado una cámara de representación territorial sería suficiente, desde el punto de vista orgánico, con disponer que todos los senadores fueran elegidos por las asambleas autonómicas, lo que exigiría —nada más— reformar el artículo 69 de la Constitución para suprimir en él la figura de los senadores provinciales. Pero tal propuesta significaba también mantenerse en los bordes del problema. Y así, aunque el entusiasmo de los partidarios de esta iniciativa ha corrido siempre parejo con la inexistencia de cualquier razonable explicación de por qué debería suceder en el futuro lo que es evidente que no ha sucedido hasta la fecha, aquella gozó, pese a ello, de gran predicamento. Al fin parece haberse aceptado, sin embargo, lo que en relación con la misma algunos señalamos ya hace tiempo: que no hay ninguna razón, sino más bien todo lo contrario, para suponer que todos esos senadores —hoy provinciales— que pasarían, tras la reforma, a ser elegidos por los parlamentos regionales fueran a comportarse de manera distinta a como han venido haciéndolo los miembros del Senado de elección autonómica indirecta designados por los citados parlamentos a lo largo de todos estos años: como senadores de partido, que se agrupan por partidos y no por territorios, y que votan y actúan en la cámara en función de la disciplina de partido —o de grupo parlamentario si se prefiere, lo que a estos efectos es equivalente— y no de una hipotética vinculación territorial determinada por su procedencia regional[22]. Esos senadores elegidos por las asambleas autonómicas no serían así, de ningún modo, senadores que representasen el interés de su respectivo territorio, sino, al igual que los actuales senadores —¡y los actuales diputados!—, un interés… según la consideración a tal efecto del partido, y del grupo parlamentario, al que pertenece cada uno. La situación sería, para decirlo sin rodeos, la que es hoy, por lo que no se adivina la utilidad que podría tener una reforma constitucional que no haría más que conducirnos a donde ya nos encontramos.

La aceptación de esta evidencia ha llevado a algunos de los partidarios de la reforma del Senado —juristas o políticos— a dar un paso más y a sugerir un proyecto de reforma que, superando sus bordes, se adentra por primera vez en el problema real de la territorialización de la institución senatorial: el consistente en proponer un Senado en el que la representación de los territorios se articule a través de quienes en cada caso los gobiernan[23]. Es decir, en proponer la introducción en España de una cámara alta similar al Bundesrat, la cámara federal existente en Alemania. Las razones que justifican tal propuesta son más fáciles de entender que lo es compartir, en mi opinión, la conveniencia de la misma. De entender, porque, en efecto, sea cual fuere la forma de designación de quienes componen el Senado, los senadores serán siempre, por definición, plurales en su expresión política, por lo que su adecuada representación exigiría en cualquier caso, si lo que se quiere es, en verdad, representar al territorio, que los representantes fueran tan plurales como los representados, que lo estarían más y mejor cuanto mayor fuera la relación de proporcionalidad entre los unos y los otros. No parece haber por tanto otro medio de evitar que el Senado se organice sobre la base de los partidos que en él están presentes y no sobre la base de los territorios que en él están representados, que romper, sin más, con su carácter representativo-democrático: de hecho, un Senado en el que, como acontece en el Bundesrat, estuvieran presentes los gobiernos de las Comunidades no sería un Senado representativo en el sentido en que las Cortes españolas lo son hoy.

De este modo, aunque es probable que con un Senado de tipo Bundesrat podría alcanzarse en parte el objetivo tan largamente ansiado de conformar una «auténtica cámara de representación territorial», no es seguro que con ello se diese solución a los problemas que quieren resolverse: es decir, a todos los relacionados con la ausencia de una institución efectiva de colaboración multilateral e integración efectiva del Estado con las Comunidades y de éstas entre sí, que pudiera servir como un elemento de consolidación de nuestro sistema federal. Y no lo es por al menos tres razones: en primer lugar, porque, dadas las condiciones específicas del sistema autonómico, y de modo muy especial dada la presencia en él de sólidos partidos nacionalistas impulsores desde hace años de recias políticas centrífugas, un Senado en el que sólo estuviesen representados los gobiernos autonómicos acabaría convirtiéndose muy probablemente, antes o después, en un disfuncional contrapoder no sólo del Congreso, sino sobre todo del Gobierno del Estado, lo que, lejos de añadir un elemento de cohesión y colaboración, añadiría uno más de confrontación y centrifugación. No debe olvidarse a ese respecto que, tal y como ha sido señalado con acierto en relación con el Bundesrat, aquél «más que como una segunda cámara funciona como un segundo gobierno» y «todo ello sin tener que asumir una responsabilidad parlamentaria», lo que ha determinado que «con frecuencia se hayan intentado llevar también al Consejo Federal [Bundesrat] los argumentos derrotados en el parlamento, instrumentalizando así el Consejo como un contraparlamento»[24]. Pero es que, además, en segundo lugar, una modificación de esa naturaleza exigiría una reforma en profundidad de nuestra ley fundamental que, entre otros extremos, cambiase de manera radical el tipo de participación actual del Senado en la función legislativa, participación que no podría corresponder en modo alguno a un Senado que no representaría ya, como el actual, al pueblo español, sino sólo a sus gobiernos regionales.

Para terminar, y por si todo lo apuntado no fuera suficiente, el Bundesrat constituye una cámara sin posible parangón en el contexto federal comparado[25] —un «ejemplo excepcional» en palabras de José Antonio Portero—, cuya existencia sólo es comprensible a la luz del proceso de formación del Imperio alemán, primero, y de la República Federal, después. No es de extrañar, por ello, que su funcionalidad en el régimen político germánico de comienzos del siglo XXI está sometida a un fortísimo debate, como consecuencia de la lógica política y normativa derivada de la amplia capacidad de veto actual del Bundesrat, que ha ido extendiéndose de forma progresiva y alcanza hoy ya a más de la mitad de la legislación federal, lo que convierte el proceso decisional del Estado alemán en muy complejo y costoso, tanto desde el punto de vista temporal como económico: el que una ley como la de inmigración haya tardado varios años en tramitarse resulta, desde luego, un elemento desincentivador de cualquier tentación de importar el modelo alemán de Bundesrat[26]. Olvidar que los alemanes han intentado durante los últimos años reformarlo, para reducir su protagonismo en el sistema, y que esos intentos se saldaron a finales de 2004 con un fracaso estrepitoso[27], resultaría imperdonable. No es por eso de extrañar que alguien tan cualificado como Dietrich von Kyaw, embajador alemán ante la Unión Europea entre 1993 y 1999, llegase a apuntar en un artículo publicado en el Financial Times a finales de 2003 que cuando la mayoría de la cámara alta (Bundesrat) está alineada con la minoría de la cámara baja (Bundestag) «difícilmente las propuestas federales pueden prosperar». Una cámara alta «elegida simultáneamente con la baja sería mucho más eficiente. Sin embargo —señalaba von Kyaw—, sería ingenuo esperar que los presidentes estatales accedan a una radical reducción de su influencia política»[28]. El tiempo le ha dado la razón.

¿Debería, en conclusión, quedarse el Senado como está? Creo que no. Y porque lo creo, cerraré este análisis aportando, para su debate, una propuesta destinada a reformarlo. No me mueve a ello sólo la conciencia de que quien se permite la libertad de criticar las ideas de los demás ha de estar en condiciones de ofrecer una alternativa, sino también mi convencimiento de que la reforma del Senado en un sentido federal, pese a no ser la panacea que muchos han proclamado a diestro y aun proclaman a siniestro, constituye, desde luego, una decisión que podría —y debería— contribuir a mejorar el funcionamiento de nuestro sistema de descentralizado: por ello perfilaré a continuación una propuesta que, más allá de sus aciertos o desaciertos, quiere ser, en todo caso, coherente con la necesidad de contribuir a asentar nuestro modelo federal a partir de la defensa de la paridad entre todos los territorios que lo forman. Una propuesta que articularé sobre la base de tres diferentes elementos.

1. El nuevo Senado reformado se compondría de senadores elegidos, mediante representación indirecta, por los parlamentos autonómicos a través de un sistema de representación proporcional que pudiera traducir con la mayor fidelidad la correlación de fuerzas existente en aquéllos. De este modo, mientras el Congreso seguiría eligiéndose para el período de cuatro años de duración de la legislatura, la renovación del Senado sería parcial y se realizaría con el ritmo de la renovación de los distintos parlamentos autonómicos. Este procedimiento de elección estaría destinado a asegurar la mejor correspondencia entre la voluntad de los territorios autonómicos —que, en determinados supuestos, los senadores estarán llamados a expresar a través del procedimiento que se indicará más adelante— y la de los senadores que los representan en la cámara alta de las Cortes Generales, correspondencia que no sería posible asegurar si, como ahora acontece, el Senado se eligiera conjuntamente con el Congreso en elecciones directas. Y esto porque el desacompasamiento temporal entre las elecciones generales y las diferentes elecciones autonómicas puede hacer imposible que en un determinado momento los senadores elegidos —como hasta ahora— en una Comunidad respondan a la correlación de fuerzas políticas existente en la misma con posterioridad, según la misma se expresa en las correspondientes elecciones autonómicas.

Tal sistema de elección presenta, claro está, un problema nada irrelevante: que el Senado así elegido sería más inestable que el actual en su composición interna, ya que esa composición cambiaría a medida que se fuese produciendo la paulatina renovación de los parlamentos autonómicos, lo que podría afectar negativamente a la gobernabilidad general del Estado. Pero este problema sería, en todo caso, menor si se mantuviera, como creo que debiera mantenerse, la prevalencia del Congreso sobre el Senado en el proceso legislativo general en términos similares a como ha venido funcionando hasta el presente. ¿Por qué razón habría de ser, a mi juicio, de ese modo? Porque una cámara con un fuerte componente territorial como la que propongo tendría que seguir funcionando como cámara de integración de los territorios en el proceso legislativo. El que esa integración sea eficaz, mediante una contribución sustancial del Senado al proceso legislativo, no depende sólo, por supuesto, de que la voluntad del Congreso prevalezca en última instancia, en caso de conflicto entre ambas, sobre la del Senado, sino también del papel que los partidos atribuyan al Senado y de la correlativa calidad de su trabajo parlamentario. De hecho, sólo tras una clara apuesta de las fuerzas políticas por impulsar la centralidad del Senado en el conjunto de las Cortes será posible que aquél salga de su tradicional marasmo y atonía, a lo que debería contribuir, desde luego, su nueva funcionalidad, según será definida a continuación. Pero antes de tratar de ese asunto, haré una breve referencia a la composición del Senado.

2. El número de senadores a elegir por cada parlamento autonómico sería el resultado de sumar una fracción igual para cada territorio y otra proporcional a su población, lo que debería producir el efecto de corregir, parcialmente, las profundas desigualdades existentes en la actualidad. Como es obvio, no se me escapa que un senado federal puro sería aquel en que el número de senadores elegidos en cada Comunidad fuera exactamente el mismo. Así ocurre en Estados Unidos, por ejemplo, donde estados pequeños o poco poblados eligen el mismo número de senadores —dos en cada caso— que los grandes estados: por poner sólo un ejemplo, Maine y California. Es cierto, en todo caso, aunque suela olvidarse con frecuencia, que cuando se discutió la Constitución americana esa igualdad, que ha venido a ser con el tiempo un elemento característico del federalismo norteamericano, fue objeto de una dura controversia entre federalistas y antifederalistas y que sólo tras la firma del denominado «Compromiso de Connecticut» aceptaron los primeros la propuesta de paridad senatorial que defendían los segundos[29].

¿Por qué un sistema de proporcionalidad corregida? La razón es muy sencilla: porque, más allá de su función federal en los términos que explicaré, el Senado deberá seguir siendo, como ya he dicho, una cámara colegisladora, para favorecer que su dimensión federal no actúe en detrimento de su función integradora y cohesionadora, sino que constituya, al contrario, un incentivo en tal sentido. Si el Senado fuese de composición tan proporcional al reparto de la población como el Congreso (cuya proporcionalidad, como es bien sabido, está, pese a todo, corregida por la asignación de un mínimo inicial de diputados a todos los distritos provinciales, establecida en la legislación electoral en cumplimiento de un expreso mandato constitucional), el Senado tendería a reproducir los profundos contrastes existentes en la cámara baja entre los diferentes territorios españoles, lo que dificultaría sin duda su naturaleza integradora: esos contrastes serían percibidos, muy probablemente, en las Comunidades con poca población como un paso atrás respecto de la presente situación y un obstáculo objetivo para la cohesión territorial. Por el contrario, si el número de senadores fuera el mismo en cada Comunidad, al margen de sus grandes diferencias demográficas, el Senado no podría conformarse con facilidad como una cámara colegisladora, pues ello amplificaría la desproporción existente en la actualidad, que sólo presenta ahora un grado superior al que se produciría en ese supuesto al comparar Comunidades uniprovinciales muy pobladas (como Madrid) y pluriprovinciales poco pobladas (como Aragón o las dos Castillas). Así las cosas, en un Senado paritario por Comunidades el voto in capita de los senadores en el proceso legislativo produciría gravísimas distorsiones representativas, que dificultarían esa función integradora y cohesionadora del Senado que vengo defendiendo. Una función que debería ser impulsada por el tercero de los elementos de mi propuesta, que paso a exponer seguidamente.

3. Los senadores expresarían la voluntad de la cámara a través de dos sistemas de votación diferentes, en función del distinto tipo de materias que fueran objeto de decisión en cada caso: por un lado, mediante el voto in capita, como hasta el presente. Y por el otro, mediante el que ahora denominaré «voto comunitario». El primero, el voto individual o in capita, que agruparía a los senadores en función de su adscripción político-partidista, constituiría la regla general, y sería el modo habitual de votación en la mayor parte de los actos relativos tanto a la función legislativa como a la función de control. No habría, en consecuencia, más novedades respecto a la situación presente que las derivadas del diferente sistema de elección y composición de la cámara, según lo que acaba de apuntarse precedentemente en los puntos 1 y 2.

Por el contrario, el voto comunitario, que expresaría en la cámara cada una de las Comunidades Autónomas en relación con los temas que expondré seguidamente, sería el resultado del proceso de formación de voluntad interna que se produciría entre los diferentes senadores de cada Comunidad mediante la adopción de una resolución por mayoría. Cada Comunidad emitiría, así, en los supuestos de decisiones a adoptar a través del voto comunitario (territorial) un solo voto —a favor, en contra o abstención— respecto de la propuesta de que en cada caso se tratase, tras el oportuno proceso de decisión llevado a cabo en el seno de cada grupo territorial de senadores, es decir, del que formarían la totalidad de los elegidos en cada territorio por su parlamento regional. Ello garantizaría que la voluntad expresada en cada caso a través del correspondiente voto comunitario sería, en efecto, la de la respectiva Comunidad Autónoma, es decir la de la mayoría de la cámara regional que habría procedido a elegir a los senadores de forma proporcional a su composición interna.

Respecto a la concreta configuración de esta nueva forma de voto comunitario —que podría hacer efectivo el principio de una auténtica representación territorial, sin por eso convertir al Senado en una cámara tipo Bundesrat, con todos los problemas que, según se vio, ello llevaría aparejado— deberían tomarse dos decisiones esenciales: la primera, la relativa al tipo de mayoría (simple, cualificada, o una u otra, dependiendo del tipo de decisión) con la que los grupos territoriales de senadores podrían formar su voluntad interna. La segunda cuestión hace referencia al sistema de adopción de decisiones mediante voto comunitario, lo que plantea dos problemas diferentes. En primer lugar, el del valor que debería asignarse a cada uno de los votos comunitarios, una vez adoptados por los respectivos grupos territoriales del Senado, para la toma de la correspondiente decisión federal. Caben, claro, a este respecto, varias opciones, pero fundamentalmente dos: que cada voto comunitario valiese lo mismo, fuera cual fuera el tamaño del grupo que lo hubiera adoptado (y, correlativamente, el de la Comunidad a la que cada uno representase); o, por el contrario, que el valor de ese voto fuese ponderado en función del peso específico de cada Comunidad, bien siguiendo el mismo criterio que se hubiera establecido a la hora de determinar la composición de la parte del Senado proporcional al reparto de la población, o bien siguiendo un criterio diferente. En segundo lugar, la configuración del sistema de adopción de decisiones a través de voto comunitario exigiría también determinar el tipo de mayoría que se exigiría a tal efecto una vez fijado si los votos comunitarios valen todos lo mismo o tienen un valor ponderado con arreglo al criterio que eventualmente pudiera establecerse: mayoría simple, cualificada o una u otra dependiendo de los casos. Y es que, como parece evidente, ni el tipo de mayoría que se exigiese para la formación de la voluntad interna de los grupos territoriales de senadores, ni, sobre todo, la que se exigiese, posteriormente, para la adopción de la correspondiente decisión a la vista de los votos comunitarios, tendría por qué ser la misma, pudiendo variar una y/u otra en función de la materia objeto de decisión en cada supuesto. Con una referencia final a las materias esenciales que, a mi juicio, deberían ser objeto de voto comunitario cerraré ya la exposición de mi propuesta.

¿Qué materias? En todo caso, las siguientes: la reforma de la Constitución, que debería ser objeto de votación en el Congreso en los términos ya previstos en nuestra ley fundamental, y de voto comunitario (federal) en el Senado, tal y como acontece en la práctica totalidad de los Estados federales[30]; la fijación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, mediante su aprobación a través de voto comunitario en el Senado de la ley orgánica a la que se refiere el artículo 157.3 de la Constitución; la aprobación de las leyes de armonización, que deberían ser adoptadas por mayoría absoluta del Congreso, tal y como dispone el artículo 150.3 de la Constitución, y a través del voto comunitario del Senado; la adopción por parte del Gobierno, con la aprobación por parte del Senado, a través del correspondiente mecanismo de voto comunitario, de las medidas necesarias para obligar a las Comunidades Autónomas que no cumplieran las obligaciones que la Constitución o las leyes le imponen o actuaran de forma que atente gravemente al interés general de España, al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o a la protección del citado interés general, en los términos del artículo 155 de la Constitución; la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de los tratados o convenios a los que se refiere el artículo 94.1 de la Constitución, que debería contar también con el apoyo del Senado expresado a través del voto comunitario de la cámara; sería, asimismo, necesaria esa manifestación de voluntad mediante voto comunitario para la adopción de los acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas que, en los términos del artículo 145.2 de la Constitución, necesitan autorización de las Cortes Generales; finalmente —y sin pretender agotar aquí, en todo caso, el grupo de decisiones respecto a las cuales el Senado debería manifestar su voluntad a través del mecanismo de voto comunitario (federal) defendido en estas páginas—, tal sistema debería aplicarse también a la decisión del Senado en relación con la distribución de los recursos del fondo de compensación con destino a gastos de inversión que, según lo establecido en el artículo 158.2 de la Constitución, corresponde a las Cortes Generales.

Como es obvio, en todos los supuestos mencionados previamente el Senado dispondría de un auténtico veto sobre la decisión a adoptar en cada caso por las Cortes: un auténtico veto, porque el Congreso no podría levantarlo de forma unilateral contra la voluntad expresa del Senado. Es precisamente esta naturaleza absoluta de veto la que aconsejaría ser muy prudente a la hora de determinar las materias susceptibles de decisión a través de voto comunitario, dado que el veto debería ser, creo, la excepción y no la regla en el funcionamiento del Senado. El caso alemán pone de relieve las gravísimas complicaciones que allí han acabado derivándose de la progresiva ampliación de las materias en las que el Bundesrat puede hacer uso de su capacidad de veto federal. Es éste, en todo caso, en mi opinión, el único veto que resulta defendible en un Estado de naturaleza federal: el que, por la mayoría que se determine constitucionalmente, pueden adoptar los territorios de un Estado compuesto respecto a determinadas decisiones que por su importancia y significación podrían alterar o afectar de modo sustancial al propio equilibrio entre tales territorios, o entre ellos y el Estado central. Cualquier otro veto —como el individualizado que, según vimos páginas atrás, se defiende como un privilegio por algunos en favor de las denominadas nacionalidades— resultaría, a mi juicio, no sólo inaceptable desde el punto de vista democrático, sino también completamente disfuncional desde la perspectiva de la futura dinámica del Estado autonómico español.

Si algo demuestra hasta la saciedad nuestra reciente historia democrática es que la consolidación de los logros de la revolución territorial iniciada con la aprobación de la Constitución de 1978 sólo fue posible tras asentarse como principio de funcionamiento del sistema el de la simetría o paridad. El modelo autonómico español ha evolucionado, en efecto, impulsado por dos dinámicas distintas —la de la descentralización-centralización y la de la paridad-imparidad— que pocas veces han estado tan vinculadas como ahora, cuando la posibilidad de una reforma constitucional se ha abierto por fin en el horizonte político español: si la reforma se encamina en el sentido de la paridad territorial, será posible controlar las tendencias centrífugas que amenazan como pocas veces con hacer saltar por los aires los elementos de cohesión que hacen del principio de unidad algo más que una mera declaración desprovista de auténticos contenidos jurídico-políticos; si, por el contrario, los partidarios de la imparidad, y los de la desigualdad, impusieran finalmente su criterio, la auténtica unidad —la que está en disposición de garantizar el equilibrio entre los territorios y la solidaridad entre quienes los habitan— acabaría por desaparecer antes o después en medio de una carrera de todos contra todos hacia la desmembración a medio plazo del Estado. Sería ése un viaje como el de aquella troupe sin futuro que, en una película sencillamente inolvidable, Fernando Fernán Gómez dirigía en un país que entonces, como tantas otras veces a lo largo de su historia, se había empeñado en tomar el camino equivocado: un viaje a ninguna parte. Es decir, ahora, a Ruritania.

ROBERTO L. BLANCO VALDÉS (La Estrada, Pontevedra, 7 de noviembre de 1957). Es hijo de Mario Blanco Fuentes, antiguo diputado provincial y alcalde de La Estrada.​ Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela,​ es autor de libros sobre constitucionalismo, federalismo y el encaje político de las distintas regiones de España,​ país cuya organización territorial coincidiría según él con la de un Estado federal «en todo menos en el nombre».​ También escribe para el diario La Voz de Galicia y colabora en V Televisión.​

Ha publicado: Rey, Cortes y fuerza armada en los orígenes del Estado liberal (1808-1823), 1988; La ordenación constitucional de la defensa, 1988; Los partidos políticos, 1990; El valor de la Constitución, 1994; Introducción a la Constitución de 1978, 1998 y 2006; Las conexiones políticas: partidos, estado, sociedad, 2001; Nacionalidades históricas y regiones sin historia, 2005; La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, 2010; Los rostros del federalismo, 2012 y El laberinto territorial español. Del cantón de Cartagena al secesionismo catalán, 2014.​

Notas

[1] En contra de la tendencia ahora dominante entre un amplio grupo de historiadores y políticos, hablo de «buenísima memoria del pasado» durante nuestra transición política en el sentido en que lo hace Santos Juliá en un trabajo sencillamente imprescindible: «Echar al olvido. Memoria y amnistía en la transición», en Claves de Razón Práctica, n.º 129 (2003), pp. 14-24. <<

[2] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, Madrid, Alianza Editorial, 1988, pp. 18-20 y 83-88, de donde proceden en adelante todas las citas del texto. <<

[3] Véase su espléndido artículo «El origen como meta y como mito», publicado en su igualmente espléndido El mito nacionalista, Madrid, Alianza Editorial, 1996, p. 7 (la cursiva en el original). <<

[4] Fernando Savater, El mito nacionalista, op, cit., p. 5. <<

[5] Una crónica del episodio puede consultarse en El País, de 2 de mayo de 2004. <<

[6] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, op. cit., p. 161. <<

[7] Patxi López, secretario general del Partido Socialista de Euskadi, en declaraciones a El País, de 15 de agosto de 2004. <<

[8] Véase su excelente trabajo «El nacionalismo “light”», publicado en Claves de Razón Práctica, n.º 140 (2004), p. 45. <<

[9] Tomo la expresión de la crítica que Emilio Alfaro publicó del libro de Jesús Eguigurem Imaz, La crisis vasca. Entre la cultura y el diálogo, en la revista Babelia de El País, el 26 de junio de 2004. <<

[10] C. K. Chesterton, La taberna errante, Madrid, Acuarela Libros, 2004, p. 125. <<

[11] Véase su artículo «Profesor de idealismo», en El País, de 22 de agosto de 2004. <<

[1] Ferdinand Lasalle, ¿Qué es una Constitución?, Madrid, Editorial Ariel, 1976, p. 70. <<

[2] Pedro Cruz Villalón, «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n.º 4 (1981). El texto ha sido reeditado por su autor en La curiosidad del jurista persa y otros estudios sobre la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1999, pp. 381-394. <<

[3] Pedro Cruz Villalón, «Constitución y tiempo: segunda década», en Politeia, n.º 26, 2001, pp. 99 y ss. <<

[4] Carl Schmitt, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 54. Véase al respecto el completísimo estudio de Vicente Sanjurjo Rivo, Senado y modelo territorial, Madrid, Departamento de Publicaciones del Senado, 2004, pp. 330. <<

[5] Montesquieu, Del espíritu de las leyes, Madrid, Tecnos, 1972, p. 63. <<

[6] STC 4/1981, de 2 de febrero. <<

[1] Utilizo el término deconstrucción en el sentido en que lo explicaba para el gran público su creador, el gran filósofo francés Jacques Derrida, cuando decía que con él trataba de «poner en evidencia todas las piezas que componen un edificio, quitándoles el cemento». Eso fue, de hecho, lo que se hizo en España entre 1978 y 1983. <<

[2] Andrés de Blas Guerrero, «El problema nacional-regional español en la transición», en José Félix Tezanos, Ramón Cotarelo, Andrés de Blas (eds.), La transición democrática española, Madrid, Editorial Sistema, 1989, pp. 589 y ss. <<

[3] Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons Editor, 1999, p. 987. <<

[4] Victoria Prego, Adolfo Suárez. La apuesta del Rey (1976-1981), Madrid, Unidad Editorial, 2002, pp. 122-123. <<

[1] Junto a las vías de acceso especial y general, y a las dos excepciones previstas en el derecho transitorio para cada uno de ellas, la Constitución regulaba, además, en su ar- tículo 144, varias vías excepcionales que tenían por objeto posibilitar la coherencia del futuro mapa autonómico. Para ello se habilitaba al legislador orgánico, que podría suplir con su iniciativa, bien la ausencia de la misma por parte de algún territorio, bien el incumplimiento de una o más de las condiciones de acceso establecidas con carácter general. El sistema se completaba con las previsiones contempladas en la adicional 1.ª y en la transitoria 4.ª La adicional, que en realidad no contiene ninguna vía de acceso, pues se limita a disponer que la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales y que la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos, sirvió de base a la autonomía de Navarra. La transitoria preveía el caso de una eventual incorporación de ese territorio a la Comunidad del País Vasco, supuesto éste en el que se establece una iniciativa especial, distinta a la prevista con carácter general en el 143.2: el acuerdo, que habrá de adoptarse a instancia del órgano foral competente, deberá ser aprobado por mayoría del mismo y ser ratificado en referéndum convocado a tal efecto por la mayoría de los votos válidos emitidos. <<

[2] Galicia (ley orgánica 1/1981, de 6 de abril, por la vía de la transitoria 2.ª de la Constitución), Andalucía (6/1981, de 30 de diciembre: arts. 151.1, y 144.c para el caso de Almería); Asturias (7/1981, de 30 de diciembre y art. 143.2); Cantabria (8/1981, de 30 de diciembre y art. 143.2); La Rioja (3/1982, de 9 de junio y art. 143.2); Murcia (4/1982, de 9 de junio y art. 143.2); Comunidad Valenciana (5/1982, de 1 de julio y arts. 143.2 y 150.2); Aragón (8/1982, de 10 de agosto y art. 143.2); Castilla-La Mancha (9/1982, de 10 de agosto y art. 143.2); Canarias (10/1982, de 10 de agosto y arts. 143.2 y 150.2); Navarra (13/1982, de 10 de agosto y disposición adicional 1.ª); Extremadura (1/1983, de 25 de febrero y art. 143.2); Islas Baleares (2/1983, de 25 de febrero y art. 143.2); Comunidad de Madrid (3/1983, de 25 de febrero y arts. 143.2 y 144.a); y Castilla y León (4/1983, de 25 de febrero: arts. 143.2, y 144.c para el caso de Segovia). <<

[3] Ceuta y Melilla tuvieron que esperar a la aprobación de las leyes orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo, tramitadas a partir de la vía excepcional del artículo 144.b de la Constitución, la única que entonces no había sido aún utilizada. <<

[4] Ello se hizo operativo a través de las previsiones contenidas en el artículo 150.2 de la Constitución, a través de las leyes orgánicas de transferencias 11 y 12/1982, de 10 de agosto. <<

[5] Véase, por todos, el editado por Eduardo Espín Templado, La Constitución de 1978 y las Comunidades Autónomas, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y Ministerio de la Presidencia, 2003, en el que se aborda la cuestión para todas y cada una de las diecisiete Comunidades españolas. <<

[6] Javier Pradera, «La Liebre y la tortuga. Política y administración en el Estado de las autonomías», en Claves de Razón Práctica, n.º 38 (1993). <<

[7] Javier Corcuera Atienza, «La distinción constitucional entre nacionalidades y regiones en el décimo aniversario de la Constitución», en Documentación Administrativa, n.º 232-233 (1992-1993), p. 29. <<

[1] Las referencias pueden verse en El País, de 21 de septiembre de 2003 (Carod Rovira); El País, de 22 de septiembre de 2003 (Izquierda Unida); La Vanguardia, de 16 de agosto de 2002 (1.ª de Maragall); y El País, de 26 de julio de 2004 (2.ª de Maragall). <<

[2] Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Barcelona, Editorial Ariel, 1986, pp. 354-357, de donde proceden todas las citas. <<

[3] Manuel García Pelayo, Derecho Constitucional comparado, Madrid, Alianza Editorial, 1984, p. 215. La referencia a la Unión Soviética debe entenderse teniendo en cuenta, claro, le fecha de publicación del libro, cuya primera edición es de 1950. <<

[4] Así puede verse en el proyecto de presupuestos generales del Estado para 2005 (libro amarillo, capítulo VII: Financiación de los entes territoriales), pp. 178-179, de donde proceden todas las cifras. <<

[5] Los datos se completan con 558.785 empleados en la administración local (el 23,8%) y 92.898 en las Universidades (3,9%), siempre según fuentes del Ministerio de Administraciones Públicas. <<

[6] Según el artículo 50 de la Constitución alemana, el Consejo Federal (Bundesrat) se compone de miembros de los gobiernos regionales nombrados y depuestos por el gobierno respectivo. Cada Estado tiene asignados en el Consejo un número de votos en función de su población, votos que cada Estado sólo podrá emitir en bloque. <<

[7] Según el artículo 34 de la Constitución austríaca, los Estados estarán representados en el Consejo Federal (Bundesrat) en proporción a su respectiva población. El 35 añade, por su parte, que los miembros del Consejo Federal y sus suplentes serán elegidos por las Dietas regionales por toda la duración de su legislatura conforme al principio de representación proporcional, asignándose, en todo caso, y como mínimo, un escaño al partido que tenga el segundo número de puestos en la Dieta regional o, cuando varios partidos tuvieran el mismo número de puestos, al que haya conseguido el mayor número de votos en las elecciones regionales. Además, y según el mismo artículo, los miembros del Consejo Federal no podrán pertenecer a la Dieta federal que les envíe, si bien deberán ser elegibles para dicha Dieta. <<

[8] En plena coherencia con la interpretación que aquí se sostiene, tanto la Resolución del Presidente del Congreso de los Diputados sobre procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los Estatutos de Autonomía, de 16 de marzo de 1993, como la Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los Estatutos de Autonomía, de 30 de septiembre de 1993, prevén, en términos muy similares, la posibilidad de que la asamblea de la Comunidad cuyo Estatuto sea objeto de reforma pueda retirar la propuesta en cualquier momento de su tramitación, retirada que significará «que la propuesta de reforma no ha sido aceptada por las Cortes». Aunque, en realidad, ambas normas establecen ciertas limitaciones temporales a esa retirada, las mismas no afectan a lo fundamental: que, recurriendo a la retirada del proyecto de reforma, pueden las asambleas autonómicas impedir la aprobación de un cambio estatutario, iniciado por ellas, con el que no estén de acuerdo. La Norma Supletoria de la Presidencia del Senado deja, por lo demás, clara constancia en su preámbulo del carácter pactado (federal) de cualquier reforma estatutaria: «De acuerdo [con el artículo 147.3 de la Constitución] la reforma de los Estatutos de Autonomía aparece como una manifestación de la necesaria cooperación de voluntades en el seno del Estado español como Estado compuesto, entre la voluntad de la Comunidad Autónoma y la del órgano de representación del pueblo español que son las Cortes Generales, cada cual en ejercicio de sus respectivas competencias constitucionales». <<

[9] Tomo la fórmula de Pedro Cruz Villalón, La formación del sistema europeo de control de la Constitucionalidad [1918-1939], Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, p. 27. <<

[10] Véase mi trabajo «La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España (Apuntes para un balance)», en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 4 (1999), pp. 241-272. Una versión resumida y más accesible se publicó, con el título «Veinte años de justicia constitucional», en Claves de Razón Práctica, n.º 98 (1999), pp. 22-30. <<

[11] Los cálculos están realizados, ahora y en adelante, a partir de los datos oficiales suministrados por las correspondientes memorias anuales del propio Tribunal Constitucional. <<

[12] La evolución, año a año, del número de conflictos positivos de competencia habla por sí sola: 2 (1980), 13 (1981), 48 (1982), 31 (1983), 65 (1984), 82 (1985), 94 (1986), 65 (1987), 64 (1988), 31 (1989), 27 (1990), 7 (1991), 7 (1992), 10 (1993), 5 (1994), 10 (1995), 5 (1996), 10 (1997), 7 (1998), 13 (1999), 16 (2000), 13 (2001), 10 (2002) y 22 (2003). <<

[13] Ese repunte, poco importante en lo relativo a los conflictos de competencia, como puede comprobarse en la nota anterior, fue más significativo en el ámbito de los recursos de inconstitucionalidad de naturaleza conflictual: así, de los 181 recursos de inconstitucionalidad que tuvieron entrada en el Tribunal entre 1999 y 2003, tan sólo 17 (poco más de un 9%) tenían naturaleza no conflictual. En todo caso, y para apreciar la auténtica dimensión de la cuestión, debe tenerse en cuenta que muchos de esos recursos eran reiterativos, según los propios datos del Tribunal: en concreto 86 de los 181 arriba mencionados (4 de los 23 de 1999, 21 de los 35 de 2000, 7 de los 26 de 2001, 41 de los 61 de 2002, y 13 de los 36 de 2003). <<

[14] Además, tras la victoria socialista en las elecciones generales de 14 de marzo de 2004 se produjo la retirada de muchos de los recursos de inconstitucionalidad que en esas fechas estaban todavía pendientes de resolución, bien a iniciativa del Gobierno, bien a iniciativa de los ejecutivos de las Comunidades, sobre todo de las gobernadas por el propio Partido Socialista. <<

[1] La Declaración de Barcelona fue firmada en la capital catalana por CiU, el PNV y el BNG el 16 de julio de 1998. El Pacto de Estella (Lizarra), fue firmado, por su parte, en la ciudad navarra, por una veintena de partidos, sindicatos y organizaciones diversas, el 12 de septiembre de 1998, cuatro días antes de que ETA anunciase su tregua trampa, consecuencia directa de aquel acuerdo público y del pacto secreto firmado por ETA, Eusko Alkartasuna y PNV para marchar hacia la independencia, aislando a los partidos vascos no nacionalistas. <<

[2] Además de la reunión en la que se aprobó la Declaración de Barcelona, la troika nacionalista celebró a lo largo de 1998 otras dos reuniones, en Vitoria y Santiago de Compostela, en las que aprobaron también sendas declaraciones, igualmente expresivas de las reivindicaciones de las fuerzas signatarias. En la llamada Declaración de Santiago se contenía un buen ejemplo, y es sólo uno de los posibles, de esa reivindicación de un trato diferencial para las autodenominadas nacionalidades históricas: la de que éstas, y sólo éstas, pudiesen participar en la elección de magistrados del Tribunal Constitucional: «Es, pues, necesario y urgente rectificar esta situación [actualmente vigente], para lo cual, en la perspectiva futura de un Senado plurinacional, deberían establecerse los mecanismos necesarios para una intervención autonómica directa en la designación de los cuatro magistrados que propone esta Cámara, asegurando en este proceso la intervención específica de los territorios que identificados en la disposición transitoria segunda de la Constitución y amparados en hechos diferenciales constituidos sobre una historia, cultura y lengua propias, junto a una identidad política nacional, configuran plenamente el carácter plurinacional del Estado». Las cursivas son mías. <<

[3] Enric Argullol Murgadas es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona. Todas las citas proceden de su trabajo «Las vías para la construcción de la diversidad de modelos autonómicos», en VV. AA., Uniformidad o diversidad de las Comunidades Autónomas, Barcelona, Institut d´Estudis Autonòmics, 1995, pp. 107-117. Con posterioridad, Argullol ha sostenido sus tesis en otros textos: puede verse, por ejemplo, la conversación mantenida en Babelia con Josep Ramoneda, Miquel Caminal y Ferrán Requejo sobre «Estado compuesto y cultura federal» (El País, de 4 de enero de 2003) y, ya con referencia específicamente a Cataluña, su libro Desarrollar el autogobierno, Barcelona, Península, 2002. <<

[4] M. Herrero de Miñón, «Nacionalismos y Estado plurinacional en España», en Política Exterior, n.º 51 (1996), pp. 7-20; y «La posible diversidad de los modelos autonómicos en la transición, en la Constitución española de 1978 y en los Estatutos de Autonomía», en VV. AA., Uniformidad o diversidad de las Comunidades Autónomas, cit. pp. 11-17, textos ambos de los que proceden todas las citas. También con posterioridad a la fecha de las aportaciones que se citan, Herrero ha retomado varias de las tesis que en ellas se exponen. Pueden verse, así, algunos de los trabajos incluidos en la recopilación de sus escritos jurídicos, publicados bajo el título de El valor de la Constitución, Barcelona, Crítica, 2003; más en concreto, y con referencia a la llamada cuestión vasca, ámbito en el que las posiciones de Herrero han sido especialmente polémicas, tanto jurídica como políticamente, puede verse su recopilación de artículos, en este caso de periódico, Ideas sobre el problema vasco, Madrid, 2002. <<

[5] Subrayo la expresión hecho diferencial nacional para insistir en la defensa por parte de Herrero de la tesis que previamente se apuntaba: la de que existirían un hecho vasco y un hecho catalán (en singular) que vendrían conformados por la pluralidad de hechos concretos reconocidos y amparados en la Constitución, pero que sólo tendrían esa traducción en el caso de las supuestas nacionalidades (naciones, según Herrero) y no el de las regiones… o regionalidades. <<

[6] Tomo el concepto de Pedro Cruz Villalón, según puede comprobarse en el capítulo primero. Véase, del autor, su «Constitución y tiempo: segunda década», en Politeia, n.º 26, 2001, pp. 99 y ss. <<

[7] Lejos de mí todo corporativismo pernicioso; la cita no corresponde a un constitucionalista de prestigio: se trata del mismo texto de Georges Perec con el que se abre el capítulo segundo. Puede verse en La vida instrucciones de uso, Barcelona, Anagrama, 1988, p. 13. <<

[8] Véase su trabajo «Principio democrático y principio de autonomía», en la Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, n.º 21 (1997), p. 192. <<

[9] Francisco Rubio Llorente, «Sobre la conveniencia de terminar la Constitución», en Claves de Razón Práctica, n.º 25, p.14. <<

[10] La mejor y más completa de las obras publicadas al respecto es la de Juan Fernando López Aguilar, Estado Autonómico y hechos diferenciales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998, pp. 87 y ss. <<

[11] Juan Fernando López Aguilar, Estado autonómico y hechos diferenciales, cit., pp. 227 y 239. <<

[12] Véase su magnífico artículo «Constitución y reforma de la financiación autonómica», en El País, de 26 de julio de 2004 (entrecomillados en el original). <<

[13] La constitucionalización de los derechos históricos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002, de donde proceden todas las citas del texto (pp. 114-117), incluida la previa de Francisco Tomás y Valiente (p. 121). <<

[14] Me refiero a Eliseo Aja, quien las incluye en un mapa de los hechos diferenciales por Comunidades. Así puede verse en su libro, por lo demás espléndido, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Madrid, Alianza Editorial, 2003, p. 175. <<

[15] Así lo subrayaba ya en 1991 el malogrado Francisco Tomás y Valiente, en relación con el Tribunal Constitucional, cuando, siendo presidente del mismo, afirmaba lo que sigue: «¿Cómo compaginar esa representación de Comunidades Autónomas en un órgano en el que no están representados ningún otro componente del Estado? Quede claro esto: quienes fuimos en su día elegidos por el Congreso de los Diputados no representamos en absoluto en el Tribunal Constitucional al Congreso de los Diputados, ni al partido que a través de su grupo parlamentario pudo presentarnos […] En el Tribunal nadie representa a nadie. Es un órgano independiente del Estado, con personalidad propia, independiente por consiguiente de cualquier otro órgano constitucional del Estado». Véase Francisco Tomás y Valiente, «El Tribunal Constitucional español: diez años de funcionamiento», en Revista Vasca de Administración Pública, n.º 31 (1991), p. 30. <<

[16] Palabras pronunciadas en el curso del debate que subsiguió a una ponencia presentada por Eliseo Aja, «La dimensión constitucional del hecho diferencial en el Estado autonómico», luego publicada por el Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, n.º 8 (1996), p. 199. <<

[17] Eliseo Aja, «Igualdad competencial y hecho diferencial», en VV. AA., Uniformidad o diversidad de las Comunidades Autónomas, cit., pp. 92-98 y 127, de donde proceden todas las citas incluidas en el texto. <<

[18] Palabras pronunciadas por el político nacionalista catalán en el curso del debate referido en supra nota 13, en Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, cit., pp. 203-205. <<

[1] Eric J. Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, Barcelona, Editorial Crítica, 1992, p. 13. <<

[2] El hecho fue destacado en su día, con tono crítico, por José Ramón Parada en su «España, ¿una o trina? (Hacia el Estado de las Padanias de la mano de Herrero y Rodríguez de Miñón)», en la Revista de Administración Pública, n.º 141 (1996), p. 10. <<

[3] Véase El País, de 29 de septiembre de 2004. <<

[4] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, cit., 1988, pp. 161-162. <<

[5] Eric J. Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, cit., p. 13. <<

[6] La cita de Gellner en Naciones y nacionalismo, cit. p. 80. La de Subirós en su «Genealogía del Nacionalismo», en Claves de Razón Práctica, n.º 24 (1992), p. 33. <<

[7] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, cit., pp. 78-79. <<

[8] Ahora y en adelante, siempre que se cite el estudio de 1996, me estaré refirendo al Estudio n.º 2.228 del Centro de Investigaciones Sociológicas. <<

[9] La lengua es el factor principal de identificación nacional para el 45% de los catalanes que consideran a Cataluña una nación, para el 42% de los vascos y para el 54% de los gallegos; la historia para el 30% de los catalanes, el 25% de los vascos y el 15% de los gallegos; y la cultura para el 14% de los catalanes, el 16% de los vascos y el 15% de los gallegos. El siguiente factor en orden de importancia, la conciencia y la voluntad de la gente, es señalado ya sólo por el 5% de los catalanes, el 5% de los vascos y el 1% de los gallegos. <<

[10] Citado en Mikel Azurmendi, «Vascos que, para serlo, necesitan enemigo», en Claves de Razón Práctica, n.º 70 (1997), p. 41. Javier Corcuera ha estudiado ese fenómeno: «Sabino fundamenta su nacionalismo (y, consecuentemente, la reivindicación de independencia) en su interpretación de la historia vizcaína». Véase su monumental Orígenes, organización, ideología y organización del nacionalismo vasco. 1876-1904, Madrid, Siglo XXI, 1979, pp. 332 y ss., reeditado por la Editorial Taurus en 2001. <<

[11] «Falacias de la legitimación histórica», en Claves de Razón Práctica, n.º 7 (1990), p. 34, que no tiene, literalmente, desperdicio. <<

[12] Así puede verse en la edición de Edicions 62 y La Caixa, Barcelona, 1986, pp. 15 y ss. <<

[13] Cita por Xavier Vidal-Folch en su «Cataluña: el nacionalismo polivalente», en Claves de Razón Práctica, n.º 18 (1991), p. 21. <<

[14] La primera cita es de Eric J. Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, cit., pp. 20-21, de donde tomo también ahora la de Renan. <<

[15] En el calor de la campaña autonómica de 1997 Xosé Manuel Beiras, candidato del BNG a la presidencia de la Xunta, afirmaba que el avance electoral del nacionalismo significaría que «la historia de Galicia se impone y expulsa a la historia de España en Galicia […] El Movimiento de los Irmandiños frente a la Inquisición, las Irmandades da Fala frente a los diputados cuneros del xix, el primer Estatuto de Autonomía frente al 18 de julio de 1936 […]», en El País, de 18 de octubre de 1997. Beiras recuperaba también, claro, una visión típica del primer nacionalismo gallego. Manuel Murguía, uno de los fundadores del regionalismo que lo precede, escribía en su enciclopédica Historia de Galicia: «Es en esta tierra bendecida, en donde por segunda vez se da en Europa el ejemplo de una nacionalidad desconocida y negada que, queriendo rehabilitarse, acude para ello al conocimiento de su pasado» (Tomo III, La Coruña, 1888, pp. XXVI y XXVII). <<

[16] «Anomalía, dolor y fracaso de España», en Claves de Razón Práctica, n.º 66 (1996), p. 21. Debe verse también su reciente y magnífica Historia de las dos Españas, Madrid, Taurus, 2004. <<

[17] Utilizo el concepto en el sentido en que viene haciéndolo una corriente creciente en la historiografía actual. Véase, por todos, la obra de Eric J. Hobsbawm y Terence Ranger (edits.), The invention of tradition, Cambridge University Press, 1984. Un balance de esta corriente analítica puede verse en Jon Juaristi, «La invención de la nación. Pequeña historia de un género», en Claves de Razón Práctica, n.º 73 (1997). <<

[18] Fernando Savater, «Falacias de la legitimación histórica», cit., pp. 32-33. <<

[19] En Uniformidad o diversidad de las Comunidades Autónomas, cit., p. 66. <<

[20] Ernest Renan, «¿Qué es una nación?», en ¿Qué es una nación? Cartas a Straus, Madrid, Alianza Editorial, 1987, p. 65. <<

[21] Así lo reconoce, por ejemplo, Tomás Delclós para el caso catalán: «Para gran parte de la gente catalana, el catalán, no es, o no es únicamente un símbol o identitario —que permitiría su veneración en el museo— sino un instrumento contemporáneo, lo que explica las trifulcas filológicas sobre su pureza y contagio», en «La política de la lengua en Cataluña», Claves de Razón Práctica, n.º 58 (1995), pp. 4-5. O José Ramón Recalde para el vasco: «[..] el idioma como vínculo de identificación nacional, presenta en Euskadi un carácter paradójico: el único idioma generalizado en la Comunidad es el castellano, mientras que el vascuence es conocido por una proporción de hacia el 25% de la población, está extendido de modo muy poco uniforme y es hablado normalmente por una población inferior al 10%», en «El nacionalismo y la disgregación del Estado», también en Claves de Razón Práctica, n.º 32 (1993), p. 38. <<

[22] José Ramón Recalde, «Los nuestros»; y Patxo Unzueta, «Del monte al llano. La trayectoria del nacionalismo vasco», ambos en Claves de Razón Práctica, números n.º 43 (1994), p. 64; y 24 (1992), p. 41, respectivamente. <<

[23] Carlos Martínez Gorriarán, «Esencias de una patria imaginaria. El nacionalismo vasco según Sabino Arana», en Claves de Razón Práctica, n.º 43 (1994), pp. 46 y 55; Patxo Unzueta, «La lengua del patriota», en Claves de Razón Práctica, n.º 42 (1994), pp. 63-65; y Eric J. Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, cit., pp. 116 y ss., respectivamente. <<

[24] No entro, claro, en la polémica entre la identidad lingüística de catalán y valenciano, al que menciono por este nombre por ser su denominación oficial en el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. <<

[25] «Falacias de la legitimación histórica», cit., p. 36. <<

[26] Los trabajos de Manuel Jardón sobre Galicia, La «normalización lingüística» como anormalidad democrática. El caso gallego, Madrid, Siglo XXI, 1993; y de José Luis Heredero sobre Cataluña, «Contra la diversidad lingüística», en Claves de Razón Práctica, n.º 58 (1995), pp. 6-15, constituyen sendas excepciones. <<

[27] Las conclusiones que se derivan del Estudio n.º 2.228 del CIS son suficientemente reveladoras: el 54% de los entrevistados declaran en Cataluña que su lengua materna es el castellano frente al 39% que declaran que lo es la vernácula; en el País Vasco, los porcentajes son, respectivamente, del 78% y del 16%; y en Galicia del 29% y del 56%. En cuanto al uso, los datos revelan un notable equilibrio entre las dos lenguas en Cataluña, un claro predominio del castellano en el País Vasco y del gallego en Galicia. Aunque los datos han podido variar ligeramente desde 1996, año de realización del Estudio, esas variaciones no afectan a lo sustancial, que es la constatación del plurilingüismo de las Comunidades en donde, además del castellano, se habla una lengua vernácula. En el Estudio se contienen también datos para Baleares, donde se daría un ligero predominio del catalán, y para la Comunidad Valenciana y Navarra, donde sería claro el predominio del castellano. <<

[28] «La universalidad y sus enemigos», en Claves de Razón Práctica, n.º 49 (1995), p. 18. <<

[29] «La quimera del nacionalismo», en Claves de Razón Práctica, n.º 14 (1990), p. 38. <<

[30] Ernest Renan, «¿Qué es una nación?», en ¿Qué es una nación? Cartas a Straus, cit. pp. 83-85. Anthony D. Smith se ha encargado de subrayar, en todo caso, que el rechazo del determinismo orgánico por parte de Renan no tiene por finalidad sostener una teoría de la nacionalidad voluntaria o el derecho de cada individuo a elegir su nación. Lejos de ello, sostiene Smith, la analogía de la nación con el individuo «se usaba para confirmar el papel del pasado, de la historia y de la memoria (y del olvido), así como la continuidad de la voluntad política en la forja de las naciones». Véase su Nacionalismo, Madrid, Alianza Editorial, 2004, p. 54; y, en general, todo el epígrafe «Voluntarismo y organicismo», pp. 53-57. <<

[31] «El punto cero de la autodeterminación», en Claves de Razón Práctica, n.º 7 (1990), p. 40. <<

[32] «El nacionalismo y la disgregación del Estado», cit., pp. 30-31. <<

[33] Citado en Xavier Vidal-Folch, «Cataluña: el nacionalismo polivalente», cit., p. 21. <<

[34] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, cit. p. 11. <<

[35] Naciones y nacionalismo desde 1780, cit., p. 19. <<

[36] Los procentajes son, respectivamente para Cataluña y el País Vasco, los siguientes: me siento únicamente español: C: 13%, PV: 5%; más español que de mi Comunidad: C: 11%, PV: 4%; tan español como de mi Comunidad: C: 36%, PV: 36%; más de mi Comunidad que español C: 26%, PV: 30%; únicamente de mi Comunidad: C: 11%, PV: 21%. <<

[37] Tiene gran interés el estudio de Francisco José Llera Ramo, «La opinión pública: la diversidad de una nación plural», publicado en el libro colectivo dirigido por Joan Subirats y Raquel Gallego, Veinte años de autonomías en España, Madrid, CIS, 2002, pp. 321-376. Realizado a partir de datos cuantitativos contenidos en diversos estudios del CIS y de un estudio cualitativo sobre el rendimiento de las instituciones autonómicas en España durante el período 1980-2000 (en el que se incluyó, entre otras, la cuestión identitaria), el trabajo aporta conclusiones que, en ese ámbito, se sitúan en línea con las expuestas aquí. <<

[38] Institut de Ciéncies Politiques i Socials (ICPS), Barcelona, 2004. <<

[39] «El nacionalismo y la disgregación del Estado», cit., pp. 36-38. <<

[40] Tomo la referencia de una entrevista realizada al profesor triestino por Enric González en El País, de 17 de octubre de 2004. <<

[41] Todas las citas textuales proceden del trabajo de María José Villaverde, «El nacionalismo “light”», cit., pp. 45-46. <<

[1] Son ya clásicos los estudios de las organizaciones más importantes en que desembocaron en Cataluña y en las provincias vascas los movimientos regionalistas de finales del xix, la Lliga Regionalista y el PNV: el de Isidre Molas, La Lliga regionalista. Un estudi d’estasiología, Barcelona, Edicions 62, 1972; y el de Javier Corcuera Atienza, Orígenes, ideología y organización del nacionalismo vasco (1876-1904), Madrid, Siglo XXI, 1979, del que hay una reciente reedición, La Patria de los Vascos, Madrid, Taurus, 2001. <<

[2] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, cit., pp. 69-71, 80-81 y 162-163, de donde proceden, respectivamente, todas las referencias del texto. <<

[3] Mater dolorosa. La idea de España en el siglo xix, Madrid, Taurus, 2001, pp. 593 y ss. <<

[4] Aunque la bibliografía al respecto es muy amplia, el lector interesado puede consultar una obra de gran utilidad, la de Rafael Domínguez Martín, La riqueza de las regiones: las desigualdades económicas en España (1700-2000), Madrid, Alianza Editorial, 2002, que realiza su análisis proyectando hacia el pasado la actual división territorial en Comunidades Autónomas. Pueden verse también los libros editados por L. Germán, E. Llopis, J. Maluquer de Motes y S. Zapata, Historia económica regional de España. Siglos xix y xx, Barcelona, Crítica, 2001; y por J. Nadal y A. Carreras, Pautas regionales de la industrialización española (Siglos xix y xx), Barcelona, Ariel, 1990. <<

[5] Raquel Gallego y Joan Subirats, «Veinte años de autonomías, ¿para qué?, en El País, de 19 de junio de 2003. <<

[6] Así lo indicaba un estudio realizado, a petición de Bancaja, por el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas, del que se hacía eco La Voz de Galicia, de 17 de junio de 2004. <<

[7] Los datos proceden del estudio de Ezequiel Uriel, Una aproximación a las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas, Fundación BBVA, Bilbao, 2003, donde se señala que la contribución neta para el período señalado en el texto es de 394 euros/año en Cataluña, 871 en Baleares y 1.243 en Madrid. Entre las Comunidades perceptoras netas, las más beneficiadas serían Extremadura (1.712 euros), Asturias (1.395 euros) y Andalucía (1.268 euros). Según el autor del estudio, los datos resultarían extrapolables hasta 2002, año en que produjeron cambios en el sistema de financiación autonómica. <<

[8] Julio Alcaide Inchausti y Pablo Alcaide Guindo, «Avance de las magnitudes económicas españolas en 2002 y serie provisional del balance económico regional. Años 1995-2002», en Cuadernos de Información Económica, n.º 173 (2003), pp. 9-14. Merece la pena leer el magnífico artículo «Sangría, expolio, saqueo, agravio», en el que Patxo Unzueta se hace eco de este trabajo, en El País, de 16 de octubre de 2003. <<

[9] Ángel de la Fuente Moreno y Xavier Vives Torrents (Eds.), Políticas públicas y equilibrio territorial en el Estado autonómico, Bilbao, Fundación BBVA y Generalitat de Catalunya, 2003, pp. 231 y ss. <<

[10] Véase Antonio Porras, Francisco Gutiérrez y M.ª Luisa Morillo, «La actividad legislativa de los parlamentos autonómicos, 1980-2000: agenda legislativa y mapa normativo», en Joan Subirats y Raquel Gallego (edits.), Veinte años de autonomías en España. Leyes, políticas públicas, instituciones y opinión pública, cit., p. 169. <<

[11] Pueden verse los trabajos de Carles Ramió y Miquel Salvador, «La configuración de las administraciones de las Comunidades Autónomas: entre la inercia y la innovación institucional»; de José Adelantado (et. al.), «Las políticas públicas autonómicas: capacidad de autogobierno y Estado de bienestar»; y de José Adelantado (et. al.), «Las políticas públicas autonómicas: las formas de gestión del Estado de bienestar», todos en Subirats y Raquel Gallego (edits.), Veinte años de autonomías en España. Leyes, políticas públicas, instituciones y opinión pública, cit., pp. 99-133, 203-249 y 251-289, respectivamente. <<

[12] A. Hamilton, J. Madison y J. Jay, The Federalist Papers, Nueva York, Mentor Book, 1961, pp. 323-324. <<

[13] Me he referido a la cuestión en «Las peculiaridades del control del Gobierno en las Comunidades Autónomas (Una aproximación desde el caso gallego)», en Ascensión Elvira Perales y María Dolores González Ayala (edits.), Nuevos retos del control parlamentario: Comunidades Autónomas y Unión Europea, Valencia, Editorial Tirant lo Blanch, 2002, pp. 17-31. Puede verse también el estudio comparado de Lourdes López Nieto (et. al.), «Las relaciones entre parlamentos y gobiernos autonómicos: análisis preliminar de las funciones parlamentarias», en J. Subirats y R. Gallego (edits.), Veinte años de autonomías en España. Leyes, políticas públicas, instituciones y opinión pública, cit., pp. 31-67. <<

[14] He tomado todas las cifras de los anuarios de El País de 1985 (para 1982) y de 2004 (para 2002), pp. 134 y 184, cifras procedentes en ambos casos de datos oficiales. <<

[15] Es el caso de Galicia, por ejemplo, donde un informe realizado por la Real Academia Gallega aprecia un marco en general positivo para la evolución del gallego, pero sin dejar de señalar que «en la evolución del uso destaca una notable disminución del monolingüismo en gallego a medida que descendemos en la escala intergeneracional (de abuelos a padres y de padres a entrevistados», en Usos lingüísticos en Galicia, RAG, Vigo, 1995, p. 360. La misma conclusión es confirmada por los datos del Instituto Gallego de Estadística, según publica La Voz de Galicia, de 31 de octubre de 2004. <<

[16] Los datos de 1996 ponen igualmente de relieve la satisfacción con aspectos concretos del funcionamiento del Estado de las autonomías. Así, por ejemplo, están muy o más bien de acuerdo con que han contribuido a acercar la gestión de los asuntos públicos a los ciudadanos: el 52% en Andalucía, frente al 15% que están muy o más bien en desacuerdo; el 52% en Canarias, frente al 23%; el 63% en Cataluña, frente al 16%; el 50% en Galicia, frente al 14%; y el 64% en el País Vasco, frente al 13%; o con que han contribuido a una mejor convivencia entre las distintas regiones y nacionalidades: el 37% en Andalucía, frente al 29%; el 38% en Canarias, frente al 33%; el 45% en Cataluña, frente al 33%; el 41% en Galicia, frente al 17%; y el 48% en el País Vasco, frente al 20%. <<

[17] Julián Santamaría Ossorio, «El debate sobre las listas electorales», en Antonio J. Porras Nadales, El debate sobre la crisis de la representación política, Madrid, Tecnos, 1996, pp. 240-241. <<

[18] José Ramón Montero, «Elecciones en España», en Rafael del Águila (ed.), Manual de Ciencia Política, cit., p. 424. <<

[19] El 12 enero de 2003 el presidente de la Junta de Extremadura, Juan Carlos Rodríguez Ibarra, presentó una enmienda dirigida a la Conferencia Política del PSOE y destinada a impulsar una modificación de la ley electoral para que aquélla dispusiera que los partidos que no obtuviesen en el conjunto del Estado el 5% de los votos emitidos no podrían acceder al reparto de escaños en el Congreso, lo que, de aprobarse, dejaría fuera de la Cámara a todos los partidos nacionalistas. Ante la avalancha de protestas que la propuesta provocó, tanto dentro como fuera del PSOE, Rodríguez Ibarra optó finalmente por no presentarla. Véase El País, de 13 y 14 de enero de 2004. <<

[20] Me refiero a los estudios 2.211, de marzo de 1996, y 2.228 de noviembre-diciembre del mismo año. Mientras que en marzo el 16% de los entrevistados creían que se trataba a todas las Comunidades por igual (el 14% en noviembre-diciembre), el 71% consideran, por el contrario, que se favorece a unas más que a otras (el 73% en noviembre-diciembre). El análisis de los supuestamente beneficiados y perjudicados confirma plenamente lo apuntado: en marzo, los entrevistados juzgaban que las tres Comunidades más beneficiadas eran, por ese orden, Cataluña, Andalucía y el País Vasco. La situación variará en noviembre-diciembre en perfecta coherencia con la dirección de la política de pactos cerrada por el Partido Popular: los entrevistados juzgaban entonces que las Comunidades más beneficiadas eran, a gran distancia, Cataluña y el País Vasco. <<

[21] Se trata del estudio 2.228, ya citado. <<

[22] La apreciación, de Santiago Muñoz Machado, en J. Tornos, E. Aja, T. Font, J. M. Perulles y E. Albertí, Informe sobre las autonomías, Madrid, Civitas, 1988, p. 232. <<

[23] Nadie, como Fernando Savater, ha develado la red articulada de engaños sobre los que ha discurrido en gran medida la política vasca. Al respecto, es de lectura indispensable su libro El gran fraude, Madrid, Aguilar, 2004. <<

[24] Aunque la bibliografía sobre ETA es inmensa, el lector interesado en entender su deriva criminal puede comenzar leyendo el esclarecedor trabajo de Ignacio Sanchez-Cuenca, ETA contra el Estado. Las estrategias del terrorismo, Barcelona, Tusquets, 2001. <<

[25] Tomo la referencia en «Del escepticismo irónico», de Alberto López Basaguren (El País, de 23 de octubre de 2003) cuya lectura recomiendo vivamente. El mejor estudio del proceso estatuyente vasco es el de Javier Corcuera Atienza, Política y derecho. La construcción de la autonomía vasca, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991. <<

[26] Para entender este proceso es de lectura obligatoria el libro de José Luis Barbería y Patxo Unzueta, Cómo hemos llegado a esto. La crisis vasca, Madrid, Taurus, 2003. <<

[27] La propuesta, además de su preámbulo y de una disposición transitoria y otra final, constaba de 69 artículos ordenados en siete títulos: preliminar, del régimen de relación política con el Estado español y sus garantías; de los poderes de la Comunidad de Euskadi; del régimen de relación política e institucional en el ámbito de la Comunidad de Euskadi; del ejercicio del poder público en la Comunidad de Euskadi; de la economía, hacienda y patrimonio en la Comunidad de Euskadi; del régimen de relación política en el ámbito europeo e internacional. El texto, con las modificaciones introducidas en él tras su paso por el parlamento vasco, puede verse en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco, n.º 180, de 3 de enero de 2005 («Propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi». Acuerdo del Pleno, pp. 22778-22824). <<

[28] En un informe de 30 de octubre de 2003, emitido a petición del Gobierno, los servicios jurídicos del Estado consideraban que 104 preceptos del proyecto vulneraban la Constitución. Véase El País, de 3 de enero de 2005. <<

[29] Juicios emitidos respondiendo a un cuestionario sobre el Plan Ibarretxe, que pueden consultarse, junto con los de Javier Corcuera o Francesc de Carreras en El País, de 28 de octubre de 2003. Más allá de otras divergencias, todos coincidían en afirmar la clara incompatibilidad jurídica entre las previsiones del proyecto de Estatuto Político y la Constitución española. Tienen también mucho interés los trabajos de Eduardo Virgala, Alberto López Basaguren y Juan M. Eguiagaray, en Cuadernos de Alzate, n.º 29 (2004). <<

[30] Así lo proclamó el lehendakari vasco en su discurso parlamentario de 27 de septiembre de 2002. Tomo la referencia de El País, de 28 de septiembre. He tenido ocasión de estudiar con detenimiento la propuesta presentada en esa sesión en mi trabajo «La propuesta de Ibarretxe: derecho público y política», en El Noticiero de las Ideas, n.º 14 (2003), pp. 54-62. <<

[31] Véase su Política y derecho. La construcción de la autonomía vasca, cit., p. 313. <<

[32] El PNV concurrió ya a las autonómicas de 13 mayo de 2001, celebradas en medio de una atroz campaña criminal de ETA y sus cómplices de la llamada lucha callejera, con la promesa de que si lograba mantenerse en el gobierno convocaría un referéndum para consultar a los ciudadanos vascos si deseaban ser consultados sobre la autodeterminación del País Vasco: fue lo que entonces se llamó, jocosamente, el referéndum sobre el referéndum. <<

[33] Realizado por un amplio equipo de especialistas, el primero de los informes se publicó en 1989, por la Fundación Pi y Sunyer, al igual que el de 1990 y 1991. Desde 1992 ha aparecido ininterrumpidamente, publicado por el Instituto de Derecho Público de Barcelona. <<

[34] «La autonomía después de Aznar», en El País, de 28 de julio de 2003. <<

[35] Ese discurso no era sostenido sólo por sectores nacionalistas marginales, sino también por líderes políticos de gran importancia y proyección. Pasqual Maragall declaraba a El País, el 7 de septiembre de 2003: «El problema es que este Gobierno [el de Aznar] está interpretando la Constitución en un sentido tan restrictivo que la pluralidad de España desaparece». <<

[36] La primera referencia procede de una entrevista publicada por El País, el 20 de julio de 2003. La segunda, de las palabras pronunciadas por Arzalluz en su discurso del Alderdi Eguna, el 28 de septiembre de 2003, según las recogía La Voz de Galicia al día siguiente. <<

[37] La España plural: la España constitucional, la España unida, la España en positivo, Resolución del Consejo Territorial del PSOE, celebrado en Santillana del Mar, el 30 de agosto de 2003. <<

[38] Entrevista con Soledad Gallego-Díaz, en El País, de 7 de septiembre de 2003. <<

[39] Antonio Elorza, «La apuesta de Maragall», en El País, de 3 de septiembre de 2003. <<

[40] Declaraciones a El País, de 14 de noviembre de 2003. <<

[41] Las citas proceden, respectivamente, de El País, ABC y La Vanguardia, todos de 11 de noviembre de 2003. <<

[42] Hablo de políticas de superoferta en el sentido en que lo hace Giovanni Sartori, cuando subraya que esas políticas llevan «a algo muy parecido al desequilibrio inflacionario: una situación en la que los competidores tratan de arrancarse el apoyo los unos a los otros mediante llamamientos más estentóreos y promesas mayores, de modo que aumenta la competencia por la oferta disponible, pero la oferta no aumenta». Véase su Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1976, pp. 177-178. <<

[43] Tomo la idea del título de un libro de Fernando Savater, Impertinencias y desafíos (Madrid, Legasa Literaria, 1981), sin que sea necesario que aclare, porque es obvio, que aquellas de Savater nada tienen que ver con las que ahora pretendo agrupar bajo esa denominación. <<

[44] El País, de 24 de marzo de 2004. <<

[45] El País, de 1 de abril de 2004. <<

[46] El País, de 17 de octubre de 2003. <<

[47] El País, de 14 de septiembre de 2004. <<

[48] El País, de 11 de septiembre de 2004. <<

[49] El País, de 18 de octubre de 2004. <<

[1] He estudiado un aspecto central de ese contraste en mi libro El valor de la Constitución. Separación de poderes, supremacía de la ley y control de constitucionalidad en los orígenes del Estado liberal, Madrid, Alianza Editorial, 1994. <<

[2] Las dos primeras acusaciones fueron formuladas por José María Aznar y la tercera por José Luis Rodríguez Zapatero durante la interminable precampaña para los comicios de marzo del año 2004. Véase El País, de 7 de noviembre de 2003, 25 de abril de 2003 y 8 de diciembre de 2003, respectivamente. <<

[3] Deben destacarse a ese respecto, sobre todo, los acuerdos alcanzados entre el Estado y las Comunidades el 9 de diciembre de 2004 en la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas: «Acuerdo sobre la Consejería para asuntos autonómicos en la representación permanente de España ante la Unión Europea y sobre participación de las Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo del Consejo de la Unión Europea»; y «Acuerdo sobre el sistema de representación autonómica en las formaciones del Consejo de la Unión Europea». <<

[4] Ésa era la opinión de Miguel Ángel Fernández Ordoñez, secretario de Estado de Hacienda, quien declaraba a El País, de 10 de mayo de 2004: «Fraccionar la agencia tributaria estatal sería un disparate […] si las Comunidades quieren hacer una agencia tributaria para gestionar sus tributos, pues la que quiera la puede hacer. Pero para los tributos estatales no me cabe duda de que tiene que haber una sola». <<

[5] El País, de 26 de abril de 2004. <<

[6] «Precisiones al debate autonómico», en El País, de 28 de septiembre de 2004. <<

[7] «Andalucía [Valencia] [Canarias] […] en el ejercicio del derecho al autogobierno que la Constitución reconoce a toda nacionalidad […] se constituye en Comunidad Autónoma». <<

[8] El término comunidad nacional fue propuesto por el constitucionalista Rubio Llorente con un sentido muy diferente al que luego han querido darle algunos líderes políticos, señaladamente Pasqual Maragall, quien declaraba, por ejemplo, al diario El Mundo, de 19 de diciembre de 2004: «El Presidente del Consejo de Estado, Francisco Rubio Llorente, habló de una fórmula que, en la frase de la Constitución que dice “dentro de la indisoluble unidad de la nación española”, añadía: “De la que forman parte las Comunidades nacionales de Cataluña, Euskadi, Galicia y la Foral de Navarra”». Lo cierto es, sin embargo, que la idea de Rubio Llorente no fue nunca la de territorializar el concepto comunidad nacional y, mucho menos aún, la de utilizarlo como base a partir de la cual construir diferentes posiciones constitucionales de las Comunidades. Es suficiente al respecto con leer sus claras y extensas declaraciones al diario ABC (de 23 de enero de 2005), en las que, entre otras cosas, afirmaba que «en España hay comunidades nacionales, pero no se corresponden con ninguna Comunidad Autónoma. En primer lugar, porque como tal comunidad cultural ocupan espacios en diversas Comunidades Autónomas, y en segundo lugar porque en aquellas Comunidades Autónomas donde tienen un mayor peso tampoco son los únicos habitantes de esa Comunidad Autónoma». Tras ello, concluía: «Desde el punto de vista de las ideas que estoy exponiendo, lo que no me parece bien es que ninguna Comunidad Autónoma se autodefina a sí misma como comunidad nacional. Las Comunidades Autónomas no tienen que definirse en sus Estatutos de ninguna manera». <<

[9] «Orina “pro nobis”», en El País, de 28 de octubre de 2004. <<

[10] Tomo todas las citas de la referencia publicada en El País, de 2 de julio de 2004. <<

[11] El País, de 22 de julio de 2004. El lector interesado debiera leer un artículo publicado en esos días por el notario catalán Juan-José López Burniol («Maragall y las naciones», El País, de 17 de julio de 2004), que desmenuza con inteligencia insuperable la posición del presidente de la Generalidad. <<

[12] El País, de 8 de agosto de 2004. <<

[13] El País, de 16 de agosto de 2004 (Nadal) y El Mundo, de 19 de diciembre de 2004 (Maragall). <<

[14] Pueden verse al respecto, entre otros, los trabajos de Antonio Peiró, «La consolidación del nacionalismo aragonés (1929-1938)»; Celso Almuiña Fernández, «Castilla ante el problema nacionalista durante la II República. El Estatuto castellano “non nato”»; Anaclet Pons y Justo Serna, «El fracaso del “autonomismo” blasquista en el País Valenciano (1931-1933)»; y Fernando Sánchez Marroyo, «La cuestión regional en Extremadura durante la II República», todos en Justo G. Beramendi y Ramón Máiz (comps.), Los nacionalismos en la España de la II República, Madrid, Siglo XXI, 1991, pp. 213-225, 415-437, 439-450 y 451-486, respectivamente. También el trabajo de Manuel González de Molina y Eduardo Sevilla Guzmán, «En los orígenes del nacionalismo andaluz: reflexiones en torno al proceso fallido de socialización del andalucismo histórico», en la Revista Española de Investigaciones Sociológicas, n.º 40 (1980). Finalmente, contiene muchos datos al respecto el libro de Luis González Antón, España y las Españas, Madrid, Alianza Editorial, 1997, pp. 580 y ss.; y 594 y ss. <<

[15] Así lo ha venido solicitando reiteradamente la troika nacionalista (CiU, PNV y BNG) desde su primera Declaración de Barcelona, de julio de 1998. <<

[16] El Congreso de los Diputados rechazó a finales del año 2004 una propuesta de ERC para que «las nacionalidades» contasen con una presencia activa en el Consejo de Estado que entonces era objeto de reforma. Véase La Voz de Galicia, de 5 de noviembre de 2004. <<

[17] Josep Antoni Duran Lleida, en nombre de CiU, lo propuso en febrero de 2004, en la precampaña de las generales de 14 de marzo, restringiendo tal posibilidad de veto a las que el dirigente nacionalista denominaba «Comunidades históricas». La Voz de Galicia, de 3 de febrero de 2004. <<

[18] Según un estudio del Instituto Opina, de la primavera de 2004, el 47% de los entrevistados consideraban acertada la reforma del Senado (11% indiferentes, 8% desacertada y 34% NS/NC). El País, de 30 de mayo de 2004. <<

[19] Vicente Sanjurjo Rivo lo ha explicado con todo lujo de detalles en su libro Senado y modelo territorial, Madrid, Departamento de Publicaciones del Senado, 2004. <<

[20] Sirva de botón de muestra el hecho de que más de la mitad de los textos legislativos aprobados durante la legislatura 2000-2004 (a la altura de octubre de 2003) lo fueran sin que el Senado introdujese modificación alguna en el tenor literal de los mismos: en concreto 76 de 139, es decir, el 55%. <<

[21] Para una información cabal al respecto véase el trabajo de José A. Portero Molina, «Contribución al debate sobre la reforma del Senado», en Revista de Estudios Políticos, n.º 87 (1995); y los de Enoch Albertí Rovira («Perspectivas de la reforma constitucional del Senado), Jesús Leguina Villa («La reforma del Senado y los hechos diferenciales») y José A. Portero Molina («Reflexiones sobre algunas propuestas de reforma constitucional del Senado»), todos ellos en el libro coordinado por Alberto Pérez Calvo, La participación de las Comunidades Autónomas en las decisiones del Estado, Madrid, Tecnos, 1997. <<

[22] Así lo expuse, ya en 1995, con motivo de un debate académico recogido luego en la obra colectiva Ante el futuro del Senado, Barcelona, 1996, pp. 497-503. <<

[23] Véase, por todos, un texto de quien, sin duda, ha defendido doctrinalmente con mayor claridad y coherencia esa posición, el constitucionalista Eliseo Aja, «De los Gobiernos Autonómicos», en El País, de 2 de mayo de 2004. Y, también, sus consideraciones al respecto en El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, cit., pp. 245-265. <<

[24] Véase Wilfried Röhrich, Los sistemas políticos del mundo, Madrid, Alianza Editorial, 2001, p. 22. <<

[25] Para cualquier información sobre tal contexto, remito al lector al completísimo trabajo de Enoch Albertí Rovira, «La representación territorial», en la revista Fundamentos, n.º 3 (2004), pp. 279-330. <<

[26] Sigo, en gran medida, la información aportada por el profesor Lothar Michael en la ponencia que presentó en el Congreso sobre El Estado autonómico celebrado en Bilbao entre el 14 y 16 de noviembre de 2004: «Problemas actuales del federalismo alemán: del Estado federal unitario al Estado federal experimental». <<

[27] El fracaso fue consecuencia de la ruptura entre los dos polos parlamentarios alemanes (SPD y CDU-CSU), que no lograron consensuar en el seno de una comisión parlamentaria mixta creada al efecto un acuerdo para la reforma del sistema federal. Véase El País, de 14 y 18 de diciembre de 2004. <<

[28] Tomo la cita del reportaje de Esteban Villarejo, «Alemania, el federalismo en revisión», en ABC, de 4 de agosto de 2003. <<

[29] Me he referido a la cuestión en mi trabajo «El estado social y el derecho político de los norteamericanos», publicado en Fundamentos, n.º 2 (2000), pp. 116-119. <<

[30] Véase al respecto, para confirmarlo, el análisis comparativo realizado por Enoch Albertí Rovira, en su trabajo «La representación territorial», en Fundamentos, cit., p. 301 y cuadro 5. <<