¿Cómo entender que en un país tan descentralizado como España las reivindicaciones de los nacionalismos vasco y catalán se hayan radicalizado hasta llegar a plantear desafíos secesionistas? ¿Se trata de una situación inédita, supuestamente provocada por las insuficiencias del sistema autonómico o, por el contrario, está inserta en una trayectoria divisiva de los nacionalismos periféricos? Este libro sitúa la cuestión territorial en tres momentos decisivos de nuestra historia, en los que se intentó darle una solución que reconociese la pluralidad del país sin poner en entredicho su unidad: las Repúblicas de 1873 y 1931, y el periodo que comenzó en 1978.

Con todas sus diferencias, que no se obvian en ningún momento del análisis, resulta insoslayable la conclusión de que la progresiva radicalización de los particularismos territoriales ha empujado a España hacia un complejo laberinto, al tiempo que ha dificultado hasta extremos imprevisibles el asentamiento de un sistema descentralizado compatible con la unidad nacional, a la que ningún Estado puede renunciar.

Roberto L. Blanco Valdés

El laberinto territorial español

Del cantón de Cartagena al secesionismo catalán

ePub r1.0

Titivillus 30.08.18

Título original: El laberinto territorial español

Roberto L. Blanco Valdés, 2014

Editor digital: Titivillus

ePub base r1.2

«…tejer y destejer…»

Juan Valera

El superhombre y otras novedades (1903)

«EL PELÓN

¡Vi-va-Es-pa-ña!

EL CAN

¡Guau! ¡Guau!

ZARATUSTRA

¡Está buena España!»

Ramón del Valle-Inclán

Luces de bohemia (1920)

A la memoria de mi madre

«¿Quién alimentará de luz al día? …»

INTRODUCCIÓN

ESPAÑA EN SU LABERINTO: 1873, 1931, 1978

¿Cómo hemos llegado a esto? Millones de españoles, hartos, irritados o perplejos ante las interminables exigencias de los nacionalistas —siempre ofendidos, insatisfechos, disconformes—, se hacen con razón una pregunta que lleva implícita, en el fondo, un sincero convencimiento colectivo: el de que nada puede justificar, ni aun explicar, las perentorias reivindicaciones del independentismo vasco y catalán, en uno de los países más descentralizados del planeta. Es difícil encontrar en el mundo, ciertamente, muchas regiones federadas que cuenten con un nivel de autonomía comparable al del País Vasco y Cataluña, lo que no ha impedido que en el transcurso de una década el nacionalismo vasco, primero, y el catalán, con posterioridad, hayan planteado sendos desafíos secesionistas dirigidos a la ruptura de un Estado que ha reconocido la pluralidad interna de España con una intensidad que no tiene parangón ni a lo largo de nuestra historia, ni en el presente o el pasado de ninguna de las antiguas naciones europeas. Desafíos esos, hay que subrayarlo con toda claridad desde el principio, que lo son no sólo a la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, según proclama el artículo 2 de la Constitución, sino a las reglas del juego democrático que esa misma Constitución establece para su modificación, siempre posible de contar con el sostén parlamentario necesario para ello. El artículo 2, como otros muchos que se verían afectados por la eventual apertura de un proceso de secesión en el País Vasco o Cataluña —entre ellos, de manera primordial, el que dispone que la soberanía nacional reside en el pueblo español (1.2)—, puede, por supuesto, modificarse o suprimirse: pero únicamente respetando los procedimientos que para hacerlo establece la propia ley fundamental, como ocurre en todos los Estados con Constitución escrita hoy existentes en el mundo.

No es aquí España diferente. Por eso, quienes carecen del apoyo necesario para acometer esa reforma y de la expectativa razonable de obtenerlo en un futuro previsible han optado por tratar de imponer sus exigencias a la brava, es decir, por la mera vía de los hechos, confiando en que, de insistir en ellas, su grave deslealtad constitucional y su irresponsabilidad política mayúscula podrían llegar a obtener como premio tan inmerecido como sorprendente el silencio de los corderos, dispuestos a marchar, entregados, hacia la degollina de nuestro ordenamiento constitucional y nuestro sistema democrático, además de hacia la destrucción de la secular convivencia interna entre vascos y catalanes que ese sistema y ese ordenamiento han asegurado, después de la transición, durante tres décadas y media.

Ocurre, en todo caso, que esta historia desgraciada de provocaciones extremistas por parte de quienes han tenido la osadía de arrogarse el derecho de decidir por su cuenta, en nombre de todos, cuando lo conseguido ya no les parecía suficiente, es tan vieja como la de nuestras tentativas políticas de descentralización: la de 1873 acabó en la locura de la insurrección cantonalista; y la de 1931 en el disparate de la sublevación armada de la Generalitat contra el Gobierno legítimo de la República, a finales de 1934. Tal es, a la postre, la constatación que ha servido como punto de arranque a la reflexión que da sentido al libro que el lector tiene entre sus manos, cuyo objetivo, que pretende alcanzarse a través de una metodología que combina los análisis político y jurídico-constitucional, se resume precisamente en el estudio de la cuestión territorial en los tres momentos de nuestra historia en que se afrontó aquella abiertamente, para tratar de darle una razonable solución que reconociese la pluralidad de España sin poner en riesgo su unidad: los de la I y la II Repúblicas y el de la República coronada en que desembocó, finalmente, el proceso constituyente que condujo a la aprobación de nuestra vigente ley fundamental. Tres repúblicas, en efecto, pues la monarquía parlamentaria de 1978 no es sino una de aquellas «repúblicas con jefe hereditario» a las que se refería, en el giro del siglo XIX al siglo XX, Georg Jellinek, figura fundamental del mejor derecho público europeo.

He optado, en efecto, por hablar de tres repúblicas a sabiendas de que hacerlo puede sorprender a los lectores, dado que una de ellas, la de 1978, sólo lo es en un sentido figurado (material, si se prefiere), con la obvia intención de resaltar la continuidad entre los tres principales momentos de cambio de la historia constitucional y política española en la centuria y media transcurrida desde la caída de la monarquía de Amadeo de Saboya. De hecho, no puede considerarse en absoluto casual que fuera en esas tres coyunturas de profunda mutación política, económica y social cuando las respectivas élites dirigentes se decidieron a intentar alterar la tradicional estructura centralista que se había asentado en España durante los dos primeros tercios del siglo XIX: el proyecto de Constitución de 1873 fue federal, aunque su debate parlamentario apenas llegó siquiera a abrirse en las Cortes españolas; la Constitución de 1931 prefiguró el denominado Estado integral, que, en medio de un auténtico torrente de problemas, hubiera alcanzado quizá a consolidarse de no haber mediado el golpe de Estado de 1936 y la tragedia de la Guerra Civil que fue su consecuencia; la Constitución de 1978 dio a luz el Estado de las Autonomías que, andando el tiempo, acabaría siendo uno más de los diversos sistemas federales existentes en el mundo, lo que paradójicamente no impediría, sin embargo, que los nacionalistas acabaran levantando finalmente, y como si nada hubiera sucedido, la bandera de la secesión.

A la coyuntura de 1873 se dedica el capítulo primero de este libro y el segundo a la que comienza en 1931 y se extiende, en lo que aquí nos interesa, hasta 1936. Tras esos dos capítulos, que conforman la primera parte de la obra, se abre una segunda centrada toda ella en el análisis del problema territorial en la España posterior a la adopción, en 1978, de la Constitución que se aprobó con la expectativa, y la fundada esperanza, de darle a aquel problema definitiva solución: en el capítulo tercero se aborda, así, el estudio del largo proceso —constituyente, primero, y estatuyente, con posterioridad— que condujo a la construcción de nuestro sistema federal, pues de ese modo creo que debe sin duda caracterizarse el Estado autonómico español, para abordar luego sus particularidades y problemas, el principal de los cuales tiene que ver a mi juicio con la más sobresaliente de todas las características que lo hacen peculiar: a saber, con la presencia de nacionalismos interiores. Será justamente en el estudio de las consecuencias que tal presencia ha terminado provocando en lo que se centrará el último capítulo del libro, cuyo título (el desafío nacionalista a la unidad del Estado) es suficientemente expresivo por sí mismo de sus concretos contenidos: las vicisitudes del llamado Plan Ibarretxe y de las iniciativas que lo precedieron o que sucedieron a su rechazo por la inmensa mayoría de las Cortes Generales, las que rodearon a la aprobación del nuevo Estatuto catalán y todo lo que su manifiesta inconstitucionalidad trajo consigo y, en fin, las que, a través de las iniciativas secesionistas surgidas en Cataluña a partir de 2013 han provocado en España una de sus crisis políticas más graves, si no la peor, desde el momento de entrada en vigor de la Constitución.

Dado que El laberinto territorial español trata de esos tres intentos de descentralización (intuido el primero, frustrado el segundo y el tercero culminado), sobra aclarar que no tiene por objeto estudiar el desarrollo del problema territorial a largo de los ciento cuarenta últimos años de la vida política española. No es esta, por tanto, una historia de la evolución del movimiento federalista, regionalista o nacionalista desde el surgimiento del primero antes de la proclamación, en 1873, de la República. No es tampoco, por ello mismo, un estudio sobre los partidos que más y mejor representaron a tales movimientos, ni sobre la progresiva plasmación de sus objetivos que, con avances y retrocesos, se produjo en los terrenos político, social o cultural.

La bibliografía española sobre todos esos aspectos del problema territorial es inmensa y nada podría yo aportar a tal respecto. Mi interés se centra, en suma, en analizar las estrategias constitucionales de las élites políticas dirigidas a la superación de ese problema en las coyunturas de 1873 y 1931 y en el período más reciente de nuestra historia, el posterior a la transición política que puso fin al régimen franquista, por más que tal análisis exija comenzar en cada uno de los casos por un breve resumen histórico capaz de situar al lector ante los rasgos definidores esenciales del momento político en el que se va a abordar lo sucedido en relación con la cuestión de la reforma de la estructura del Estado. Sin tal resumen, de finalidad sencillamente introductoria, es muy posible que, salvo para los profesionales de la historia, fuera costoso situar el contexto general de cada coyuntura —sobre todo, por razones evidentes, de las más lejanas en el tiempo—, lo que dificultaría sin ningún género de dudas la cabal compresión de lo sucedido en la esfera de la que aquí me ocuparé. Por lo demás, debo también dejar constancia de que los dos primeros capítulos —los relativos a la I y II Repúblicas— se plantean, en gran medida, como un estudio de los antecedentes históricos de lo que luego ha de venir, lo que, a mi juicio, debería permitir entender mucho mejor la situación en la que nos encontramos tras tres décadas largas de descentralización. Esa es la razón que explica lo que el lector podrá advertir con una sencilla lectura del índice del libro: que su segunda parte tenga casi el doble de extensión que la primera.

Sin duda las experiencias de 1873, 1931 y 1978, que he decidido comparar en esta obra, presentan notables diferencias. Sobre la más obvia no hay siquiera que insistir: la España de 1873 era, desde cualquier punto de vista que se observe, muy distinta de la de 1931 y esta última lo era, a su vez, en todas las esferas, de la de casi cincuenta años después. Pero, antes de hablar de una de las similitudes más relevantes, que cabría constatar en las tres coyunturas que constituyen el objeto de las páginas que siguen, es posible señalar algunas otras diferencias entre ellas que son menos evidentes que la que acabo de citar. La primera hace referencia al impacto histórico de las tres Constituciones —o mejor, dos Constituciones y un proyecto— a través de las cuales se trató de impulsar el cambio de la estructura territorial de nuestro Estado: el proyecto de Constitución republicano federal fue lo que su propio nombre indica, un simple proyecto, pues apenas llegó a debatirse en unas Cortes que hubieron de hacer frente a las urgencias derivadas de la insurrección cantonalista que impidió el sosiego político y parlamentario necesario para acometer un reto importantísimo —la discusión y aprobación de una Constitución— que es siempre, por su propia naturaleza, muy difícilmente compatible con la lucha por sofocar el levantamiento armado de una parte importante del territorio nacional.

Sobre la importancia, jurídica y política, de la Constitución de 1931 no cabe discutir: el de la II República fue el primer texto constitucional democrático de la historia política española y, más allá de sus aciertos y sus equivocaciones, dio lugar al nacimiento de un régimen de igual naturaleza que trató de afrontar muchos de los problemas heredados del longevo sistema de la Restauración y de la dictadura que le dio finalmente la puntilla: pero su vigencia, en una situación de muy escasa normalidad parlamentaria, política, económica y social, fue de poco más de un lustro —tiempo muy reducido para hacer frente a tantísimos y tan relevantes retos y conflictos— y su final el comienzo de las dos mayores tragedias que el país hubo de sufrir (una terrible Guerra Civil, seguida de una larga dictadura) desde el alumbramiento de nuestro constitucionalismo en las Cortes gaditanas. En contraste con esa historia de descalabros, frustraciones y fracasos, la España que todavía definía Valle-Inclán hacia 1920 en Luces de bohemia como aquella en que las letras eran «colorín, pingajo y hambre» se convirtió, después de 1977, en una de las naciones más admiradas de Europa por una transición democrática ejemplar que consiguió alumbrar el primer texto constitucional de consenso en dos centurias de una tan azarosa como inestable historia constitucional. Y así, frente al no ser del proyecto de 1873 y al brevísimo ser de la Constitución de 1931, el de 1978 fue y tuvo, por ello, la gran ocasión de la que los otros dos documentos habían carecido: la de ayudar, con tiempo y con sosiego, a estabilizar un régimen constitucional no sólo digno de ese nombre sino además perfectamente comparable a los de las naciones europeas que llevaban viviendo bajo el paraguas protector del constitucionalismo decenios o centurias.

Ese profundo contraste resulta en realidad la consecuencia, al menos parcialmente, de otro que no querría dejar de señalar en esta breve introducción. Y es que aunque el éxito de 1978 y los fracasos de 1873 y 1931 se explican, sin ningún género de dudas, también por los condicionantes de todo tipo, internos y exteriores, de cada una de esas coyunturas de la historia, la verdad es que se explican no sólo por tales motivos digamos objetivos. Lo primero, claro, es evidente: en los años setenta del siglo XIX se iniciaba en Europa el largo camino hacia una democratización del Estado y de la sociedad que no encontraría su primera verdadera y amplia plasmación hasta el período de entreguerras, mientras que en los años treinta esa democratización iba a verse amenazada, con resultados finales desastrosos, tanto por la polarización de la vida política interna de muchos de los Estados europeos como por el fenómeno en el que en varios de ellos aquella polarización desembocó: el ascenso de los fascismos.

La situación europea de finales de los setenta resultó, por fortuna para la España que entonces construyó su democracia, completamente diferente, por ser mucho mejor, lo que sin duda ayudó en no pequeña medida al éxito de la transición, primero, y a la consolidación de la democracia, con posterioridad. Pero siendo verdad todo lo anterior, lo es igualmente que junto a los citados factores objetivos, otros de naturaleza, digamos subjetiva, contribuyeron igualmente a que las cosas sucedieran de manera completamente distinta en 1873, a partir de 1931 y después de 1977: me refiero, como el lector avisado habrá ya con seguridad adivinado, a la muy diferente actitud de las élites políticas durante las dos Repúblicas y tras el inicio de la transición política española.

Para no ser más prolijo de lo que aconsejaba una breve introducción, será suficiente con subrayar un hecho que luego, en los tres primeros capítulos del libro, habré de tratar con algún detenimiento: que frente a la greña permanente de 1873, no sólo entre adversarios políticos, sino también entre los correligionarios del federalismo, y frente a la aguda conflictividad interpartidista y, en ciertos casos, intrapartidista, posterior a 1931, en 1978 las fuerzas políticas se demostraron capaces de llegar a amplios acuerdos transversales, no sólo para transitar de la dictadura a la libertad sino también para poner las bases del futuro régimen constitucional y democrático. Tales acuerdos vinieron facilitados, sin duda, por las notables ventajas del sistema de partidos que se asentó en nuestro país tras las elecciones generales de 1977 respecto de los que dominaron la vida nacional durante las Repúblicas de 1873 y 1931: pocos partidos frente a muchos partidos, por un lado; y ausencia de partidos antisistema relevantes frente a notable presencia de fuerzas extremistas por la izquierda o la derecha, por el otro. Pero junto a ese factor, indiscutiblemente decisivo, pues las posibilidades de consenso aumentan siempre cuanto menor sea el número de partidos que deban participar en él y más corta la distancia ideológica que separa a los unos de los otros, otro factor adicional habría de jugar un papel importantísimo: la memoria histórica, tanto la de la sociedad como la de sus dirigentes o, por expresarlo de una forma más precisa, la voluntad de unos y otros de no volver a cometer de nuevo, tras la caída del franquismo, los errores de un pasado —sobre todo del más cercano: el de la II República— que no querían de ningún modo repetirse. Se trataba, por recurrir a una frase hecha utilizada entonces con frecuencia, de no volver a las andadas, que habían acabado anteriormente como el rosario de la aurora.

Siendo ello así, y parece difícilmente discutible que lo fue, incluso ahora, cuando tantos se empeñan en minusvalorar un ejemplo admirable de concordia colectiva —el de la transición— sin posible, ni aun lejano, parangón en la historia política española, resulta realmente más que llamativa una de las principales líneas de continuidad existentes entre lo acontecido en 1873 y después de 1931 y en 1978, continuidad que es, por otra parte, la que constituye, como ya ha sido apuntado previamente, una de las principales reflexiones que está en el origen de esta obra: la que cabe apreciar entre las formas de actuar, tan constitucionalmente desleales como políticamente irresponsables, de los sectores que en cada una de esas tres coyunturas hicieron de la reforma de la estructura del Estado su principal bandera de enganche y movilización de la opinión pública en sus respectivos territorios: los sectores más extremos del movimiento federal en 1873, las fuerzas nacionalistas tras la apertura del proceso descentralizador que trajo de la mano la II República, y esas mismas fuerzas nacionalistas (que lo serán en sentido estricto en algún caso, como los del PNV o ERC) después de la consolidación de nuestro Estado federal. Sé bien que la insurrección cantonalista fue mucho más que un levantamiento contra el centralismo y que entre el episodio catalán de 1934 y los sucedidos en el País Vasco y Cataluña a partir de 2002 cabe encontrar no pocas diferencias. Pero a nada llevaría negar el hecho llamativo de que en los tres momentos de mayor avance de la libertad en España desde el último tercio del siglo XIX hasta el presente, los particularismos territoriales, radicalizados por quienes hicieron de ellos casus belli, acabaran por poner atrancos, muy relevantes, en ocasiones, para la consolidación del régimen constitucional y, en todos los casos, para el asentamiento de un sistema en el que una amplia descentralización resultase compatible con la unidad a la que ningún Estado constituido está nunca dispuesto a renunciar. Tal es la tesis central que trataré de argumentar en las páginas que siguen.

Su autor sabe, por experiencia, que ni este ensayo, ni la inmensa mayoría de los que se publican cada año, podrían escribirse sin la ayuda indispensable de otros muchos que, antes que ellos, han tratado sobre temas vinculados a su objeto en mayor o menor grado. De buena parte de las numerosas lecturas realizadas durante meses y meses para la elaboración de las páginas que siguen queda constancia en sus notas que, como las de mis libros precedentes, y por idéntico motivo —facilitar la lectura del texto a quien desee hacerlo prescindiendo de la consulta de su aparato crítico—, van situadas al final: gracias, por tanto, a aquellos de cuyo saber he tenido la fortuna de poder beneficiarme. El laberinto territorial español no se habría escrito, en cualquier caso, de no ser por la sugerencia que para hacerlo me hicieron un día, en nombre de la Fundación Alfonso Martín Escudero, dos queridos amigos, Elisa Polanco y el profesor José Ramón Parada Vázquez, a quienes es una obligación, al tiempo que un placer, agradecer aquí su confianza y su extraordinaria generosidad intelectual y personal. Como todos mis libros aparecidos en Alianza Editorial, empresa esencial para la cultura española desde la segunda mitad del siglo XX, este es el resultado de la estrecha colaboración entre un autor y una editora excepcional. Y es que de nuevo ahora, y como desde hace más de quince años, he tenido la inmensa fortuna de trabajar con Belén Urrutia, una gran profesional que es ya, también, una amiga muy querida: ella sabe cuánto debo a su colaboración indispensable, deuda que, a estas alturas, no puede ya expresarse con palabras. Como tampoco sirven las palabras para dar las gracias, como ellas se merecen, a Marga, mi mujer, y a Carmen y Clara, mis dos hijas, que se han hecho mayores viendo a su padre golpear el teclado de un ordenador. El aliento y el constante cariño de las tres han sido en el trabajo, como en la vida en general, lo mejor de lo mucho y bueno que esta me ofrece y me ha ofrecido. A mi querida madre, que se nos fue cuando se escribían, van dedicadas estas páginas, que espero sean a los lectores de alguna utilidad.

Brandía

19 de marzo de 2014

Primera parte

LAS REPÚBLICAS NUMERADAS: DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL NON NATA A LA DESCENTRALIZACIÓN FRUSTRADA

CAPÍTULO 1

LA I REPÚBLICA: FEDERALISMO E INSURRECCIÓN CANTONAL

La República imposible

«Ni un solo día España respiró tranquila». Aunque tal balance crítico sobre la evolución de la I República procede del que fuera uno de los políticos más destacados de la Restauración, el conde de Romanones, tres veces presidente del Consejo de Ministros, presidente del Congreso y del Senado, titular de una cartera ministerial hasta en 17 ocasiones y alcalde de Madrid, lo cierto es que el juicio de quien tenía más que sobrados motivos para sentir hacia el nuevo régimen una profunda antipatía no puede considerarse injusto, ni aun siquiera exagerado. Y es que la historia de la República que, por consunción de dos monarquías sucesivas —la isabelina, primero, y la de Amadeo de Saboya, con posterioridad—, se proclamó en 1873 fue la de una ininterrumpida sucesión de crisis bélicas, una incesante convulsión institucional, un permanente conflicto político y social y una agitación popular interminable, que, en su combinación sin tregua ni reposo, hicieron imposible estabilizar el primer régimen político que trató en España de afrontar, entre otros, un problema que, con diversos altibajos y expresiones diferentes, nuestro país arrastraría en adelante: el de la organización territorial del poder político estatal. Tanto que, a la postre, la destrucción final de la República acabará por estar directamente relacionada con la existencia de estrategias partidistas que se enfrentaron sin cuartel en el terreno de la política, también de la dirigida a definir la organización territorial pese a compartir, en menor o mayor grado, el objetivo de darle al nuevo Estado una naturaleza federal. Ciertamente, resulta difícil encontrar a lo largo de nuestro convulso siglo XIX un período tan breve en el que se encadenaran tal cantidad de desafíos y problemas, todos de notable envergadura, y en el que, al mismo tiempo y contra lo que aconsejaba el sentido común más elemental, la clase política del momento demostrará tan irresponsable incapacidad para lograr la unidad que a todas luces resultaba indispensable si de lo que se trataba era de buscar a aquellos problemas una razonable solución. Entre esas crisis y conflictos, dos destacaron por su extremada gravedad, que es la que presentan siempre las guerras, civiles o exteriores: la I República hubo de enfrentarse, por un lado, a la llamada Guerra de los Diez Años en uno de los pocos dominios coloniales (Cuba) que la monarquía española había logrado conservar tras el desmoronamiento de su imperio; y, paralelamente, ya en el territorio nacional peninsular, a la Tercera Guerra Carlista, que se inició cuatro años después de comenzada la de Cuba.

El conflicto en la isla caribeña estalló, en realidad, bastante antes de la proclamación de la República, cuando, el 10 de octubre de 1868, recién triunfada la Revolución que ese mismo año clausuró el largo período de dominio moderado —de hecho, dos días después de la formación del Gobierno provisional constituido por los revolucionarios—, se produjo la insurrección independentista tras lo que dio en conocerse como el Grito de Yara. La guerra, que no acabó hasta una década después, ya con la monarquía de Alfonso XII restaurada, enfrentó no sólo a los independentistas con las autoridades metropolitanas, sino también a quienes en España eran partidarios de impulsar en la isla reformas económicas y políticas que pudiesen contribuir a poner fin a la sublevación con los que, contrariamente, apoyaban de forma abierta, al otro lado del Atlántico, la política intransigente de la oligarquía criolla —el partido peninsular o partido español—, defensor de una estrategia de lucha sin cuartel contra los cubanos insurrectos. Ese grupo, «que controlaba el comercio, la banca, la producción de tabaco, las navieras y otras actividades fundamentales», iba a contar no sólo con el apoyo del ejército español sino, además, con unos denominados batallones de voluntarios del comercio, «engrosados por mercenarios salidos de los grupos marginales de la sociedad cubana», batallones que «impusieron un régimen de terror en las ciudades, y acabaron obligando a dimitir al capitán general» Domingo Dulce, quien, más partidario de la negociación que de la mano dura, fue relevado finalmente del mando de sus tropas. Sin embargo, ni la represión del ejército regular ni la que las partidas privadas de la oligarquía cubana impusieron por su cuenta fueron capaces de acabar con la insurgencia que, aunque mucho más débil que sus oponentes desde el punto de vista militar, logró mantener la guerra durante una larga década, hasta que le puso fin la monarquía que acabó con la República. Tal fue el resultado final de «la escasa capacidad de la metrópoli, que hubo de ver cómo se perdía la tercera parte de los soldados llevados a la isla, vestidos con malos uniformes (calzaban unas alpargatas que resultaban un albergue ideal para los insectos que los infestaban), mal alimentados y pésimamente preparados, de modo que un noventa por ciento de los que murieron lo hicieron en hospitales y por causas naturales»[1].

Pero esa situación de conflicto bélico, muy complicada desde 1868, se agravará como consecuencia del comienzo, en 1872, de la Tercera Guerra Carlista, con la que la I República hubo, así mismo, de lidiar y que, como la de Cuba, no fue tampoco capaz de resolver con una victoria militar. Ya antes del establecimiento del nuevo régimen los carlistas practicaron una curiosa combinación de política institucional —concurrían con normalidad a las elecciones y tenían representación parlamentaria en las Cortes nacionales— y de actividad insurreccional, protagonizada esta en diversas zonas del norte del país por partidas aisladas y desorganizadas. Sin embargo, en agosto de 1872 el nuevo pretendiente, Carlos VII, decidió un levantamiento general contra la monarquía de Amadeo de Saboya, al tiempo que ordenaba a sus diputados que abandonasen el Congreso. Ese primer levantamiento —finalmente fracasado, tras la derrota carlista a comienzos de mayo en Oroquieta— no disuadió a los insurrectos de intentarlo nuevamente: su acción se vio favorecida, con toda claridad, por la proclamación de la República, que iba a significar un fuerte impulso para los partidarios del carlismo. De hecho, frente a los escasos apoyos que aquellos habían sido capaces de recabar hasta la fecha, muchos «burgueses y capitalistas, asustados ante el cariz que toma la revolución, retroceden y ven en don Carlos al hombre que puede equilibrar la situación». Fue así como «los empréstitos y los donativos se conceden a los carlistas con sospechosa celeridad, mientras anteriormente nadie daba un real por don Carlos». La abolición de la monarquía provoca, en suma, «una inflexión en los planes del alzamiento carlista», que pronto se transformó en una guerra abierta en zonas de Navarra y las provincias vascas y, aunque en mucha menor medida, en algunas zonas de Cataluña y el Maestrazgo[2].

En conclusión, la Primera Guerra de Cuba y la Tercera Guerra Carlista habrán no sólo de mantener a la República en una situación de conflicto bélico en los frentes interno y exterior sino también de contribuir, en gran medida, y esto es lo que aquí me interesa destacar, a enajenar la potencial base de apoyo al nuevo régimen, cuya debilidad estructural se derivaba en gran medida de las circunstancias históricas en que se produjo su propio nacimiento. La I República llegó «quemando etapas», tras una votación parlamentaria por abrumadora mayoría (258 contra 32) expresiva, sin embargo, de una unanimidad «que estaba muy lejos de ser real»[3], de modo que la decisión en favor de la República de una Asamblea Nacional en la que se reunían el Congreso de los Diputados y el Senado y que estaba mayoritariamente formada por monárquicos (había 77 republicanos en un órgano parlamentario que sobrepasaba los 350 miembros) «vino a darles inesperadamente [a los republicanos] el poder cuando más lejos se encontraban de conquistarlo»[4]. Aunque, probablemente, muchos de los que votaron a favor de la República «pensaban que lo que se iba a instalar era un régimen similar a la monarquía de Amadeo, sólo que sin monarca»[5], lo cierto es que se estableció una auténtica República que, como contemporáneamente afirmaría Emilio Castelar, habían traído en verdad «las circunstancias». De ese modo lo subrayó el diputado en la sesión de la Asamblea Nacional de 11 de febrero, en la que se votó la proclamación del nuevo régimen: «Nadie ha destruido la monarquía en España, nadie la ha matado. La monarquía ha muerto por una descomposición interior»[6]. Así las cosas, la existencia de los dos graves conflictos armados a los que acaba de aludirse, conflictos que exigieron la permanente movilización de efectivos militares, dificultó, entre otras muchas cosas, el cumplimiento efectivo de una de las más ansiadas reivindicaciones del movimiento revolucionario de 1868 y de la República en que aquel desembocó: la supresión de las quintas, un sistema de reclutamiento socialmente muy injusto que las clases medias y altas podían evitar mediante los mecanismos de la redención a metálico y el pago de soldados sustitutos.

En realidad, la abierta desconfianza de las nuevas autoridades políticas hacia el ejército regular, el escasísimo número de generales proclives a la República —Contreras y Nouvilas, ambos «igualmente incompetentes», constituían la excepción—[7], el malestar corporativo generado por la disolución del arma de artillería en los momentos postreros del reinado de Amadeo de Saboya —un conflicto que la República arrastrará con alto coste— y las diversas, y fracasadas, tentativas de estabilizar, siguiendo el ejemplo de la Milicia Nacional ideada por el liberalismo revolucionario, cuerpos armados con capacidad para sustituir a las tropas regulares (la Milicia de la República establecida por Pi y Margall o el sistema de cuerpos francos, que supuso «un completo fracaso por falta de respuesta» popular)[8] crearon a la República un serio problema militar, que dificultó la solución de otro de los más graves desafíos con el que los hombres de 1873 tuvieron que enfrentarse: el de mantener y, en su caso, restablecer el orden público durante un período caracterizado por recurrentes conspiraciones palaciegas y levantamientos populares. No debe olvidarse a ese respecto que los graves problemas de orden público que el régimen hubo de arrastrar desde su proclamación influyeron decisivamente «en la confianza de la nación en su nuevo régimen» y fueron los causantes, «en gran medida, de determinar la actitud de los Gobiernos y del capital extranjero hacia la nueva República»[9]. Y es que, con la notable excepción de los Estados Unidos, que más allá de simpatías ideológicas esperaba de las nuevas autoridades un cambio sustancial de su política en las Antillas, Suiza fue el único Estado europeo que optó por reconocer la legitimidad del nuevo régimen. Por si todo lo apuntado fuera poco, hay que subrayar también, en esta esfera, la dificultad adicional que supusieron para la I República española los cercanos acontecimientos de la Comuna de París (18 de marzo a 28 de mayo de 1871), cuya rápida derrota no impidió que se extendiera por Europa una especie anticipada y generalizada de peur rouge.

Pese a todo ello, los numerosos ejecutivos republicanos habrían estado, desde luego, en mejores condiciones para hacer frente con más posibilidades de éxito a la incesante avalancha de crisis de todo tipo que desde la proclamación de la República se vieron obligados a enfrentar si hubieran optado por un sistema de gobierno más equilibrado, es decir, más favorable a la estabilidad gubernativa. Lo cierto será, sin embargo, que, ante la ausencia de previsiones constitucionales al respecto —reténgase que, aunque el texto de 1869 siguió parcialmente vigente, su carácter monárquico lo hacía obviamente inservible para regular todo lo relativo a la elección y funcionamiento del poder ejecutivo—, se optó a fin de cuentas por un tipo de régimen de convención[10], en el que la designación y el cese del gobierno (en ocasiones no sólo de su presidente, sino incluso de todos y cada uno de los ministros que componían el Consejo) dependía de la voluntad del parlamento. Debe tenerse en cuenta, en tal sentido, que en la misma declaración de 11 de febrero de la Asamblea Nacional en la que, a propuesta de Pi y Margall, se proclamó por amplia mayoría la República, se acordó también que se elegiría «por nombramiento directo de las Cortes un poder ejecutivo que será amovible y responsable ante las Cortes mismas». Lejos de aparecer, pues, como genuinos presidentes de la República, según cierta historiografía ha sostenido erróneamente de una forma muy simplista, Figueras, Pi y Margall, Salmerón y Castelar desempeñaron, sucesiva, pero exclusivamente, el puesto de jefe de Gobierno, jefaturas todas ellas sometidas, además, de forma permanente, a la voluntad de un parlamento muy indisciplinado internamente[11], lo que explica también, aunque no sólo, la brevísima duración de sus mandatos respectivos.

En realidad, las fechas de comienzo y fin de esos mandatos ponen de relieve, según se explicará más adelante, la absoluta incapacidad de la nueva élite republicana, que ocupó el poder en solitario desde la salida de los radicales del Gobierno, tras la fracasada tentativa de golpe de Estado del 23 de abril, para llegar a acuerdos amplios que pudiesen dar a la República un sólido sustento en las esferas política y social. Figueras fue jefe del poder ejecutivo durante cuatro meses (entre el 12 de febrero y el 11 de junio), Pi y Margall durante poco más de un mes (entre el 11 de junio y el 18 de julio), Salmerón durante algo menos de dos meses (entre el 18 de julio y el 7 de septiembre) y, finalmente, Castelar, durante un período similar al que ocupó la presidencia del ejecutivo el primero de la lista (entre el 7 de septiembre de 1873 y el 3 de enero de 1874). ¡Cuatro presidentes del Consejo en menos de un año! Marca, ciertamente, difícil de batir, y más aún si se tiene en cuenta que los Gobiernos superaron en número al de sus correspondientes presidentes, pues los dos primeros se vieron obligados a recambiar sus ejecutivos durante el reducido período de duración de su encargo gubernamental: Figueras nombró un primer gabinete el 11 de febrero y otro el 24, no transcurridas ni siquiera dos semanas; Pi y Margall, por su parte, designó un primer gabinete el 11 de junio y otro 17 días después, el 28, como continuación a un forcejeo con la cámara, tras el que el jefe del Gobierno logró finalmente obtener la confianza parlamentaria para ser él, y no la asamblea, quien nombrase directamente a los miembros del consejo[12].

Todos esos cambios, trágica muestra de una inestabilidad institucional extremadamente disfuncional para el buen gobierno de un país que, a lo largo de 1873, tuvo abiertos, además de otros gravísimos conflictos, una guerra civil y otra colonial, iban a ser, en todo caso, la expresión, y la consecuencia al propio tiempo, de una realidad histórica marcada por recurrentes conspiraciones y revueltas sociales y políticas. Así, ya con anterioridad al estallido de la gravísima rebelión cantonal, a partir de comienzos de julio de 1873, se sucedieron diferentes acciones ilegales, que, además de minar la base social de apoyo a la República, acabaron por colocarla contra las cuerdas, incluso antes de que los abiertos enfrentamientos en el interior del Partido Republicano Federal dictaran la sentencia final, que habría de conducir al abismo al nuevo régimen. Dejando de lado por el momento los enfrentamientos aludidos entre las distintas facciones federales, a los que en las páginas siguientes habré de referirme, lo cierto es que, apenas dos semanas después de proclamada la República, iba a producirse el primer intento de golpe de Estado impulsado por el Partido Radical. Surgido de la fusión entre el tradicional Partido Progresista y el grupo de los llamados cimbrios, que se habían escindido del Partido Demócrata cuando aquel decidió, durante el Sexenio, optar por la República y transformarse en el Partido Republicano Demócrata Federal, el Partido Radical será la única fuerza no republicana que compartirá con aquel el Gobierno de Figueras. La intentona golpista, que debe situarse, pues, en el contexto de las luchas de poder entre radicales y republicanos, se produjo el 24 de febrero: dimitido el jefe del Gobierno, que, apenas constituido el ejecutivo, se veía incapaz de mantener la coalición republicano-radical que lo sostenía en la asamblea, los radicales tratan de hacerse con el poder, pero su acción conspirativa se salda con un clarísimo fracaso y con su sucesivo aislamiento en el segundo Gobierno de Figueras, subsiguiente a la derrota de los golpistas, un Consejo en el que los ministros no republicanos van a tener una significación política ya muy poco relevante[13]. El fracaso no amilanó, sin embargo, al Partido Radical, que el 8 de marzo volvió a la carga, intentando un nuevo golpe de mano contra el poder constituido: abortada por segunda vez la estrategia de acabar por la fuerza con el dominio político de los republicanos, estos decidieron que la asamblea nacional, cuya composición les era claramente desfavorable según los resultados de las elecciones celebradas el 24 de agosto de 1872 (87 republicanos federales frente a 224 radicales), debía ser disuelta. Así se hizo, finalmente, aunque eligiéndose en su lugar una Comisión Permanente, que seguiría estando controlada por el Partido Radical[14].

El desenlace definitivo de este duro pulso entre las dos fuerzas fundamentales que sostenían la República se produjo finalmente con ocasión de la tercera tentativa de golpe de Estado que, el 23 de abril —transcurridos, por tanto, dos meses justos desde la primera conspiración—, organizó la dirigencia radical, ahora con el apoyo de parte del ejército y de los conservadores: «De esta manera, con el ánimo de evitar la República federal, los generales unionistas y los civiles constitucionales consintieron en una nueva aventura golpista», mucho más influida, ciertamente, por aquello a lo que se oponían que por lo que pretendían conjuntamente construir: «La habilidad de los partidos españoles para aunar esfuerzos en pro de la conjura se ponía de nuevo de manifiesto, así como la pertinaz ausencia de idea alguna sobre qué hacer el día después»[15]. Pero el golpe fracasó y los efectos de ese fracaso fueron tan inmediatos como claros: el gobierno decidió, en primer lugar, disolver la aludida Comisión Permanente, medida justificada «en que por su conducta y tendencias» aquella Comisión «se había convertido en elemento de perturbación y desorden, al querer suspender las elecciones y reunir a la Asamblea Nacional»[16]. Con importancia no menor, la fracasada intentona de abril supuso también, en segundo lugar, la salida definitiva de los radicales del Gobierno y, con ello, el comienzo de la llamada política de retraimiento electoral de todos los partidos españoles, excepción hecha, obviamente, del Republicano Federal, una política que convirtió a los federales en la única fuerza política que participó, como tal, en las elecciones a Cortes Constituyentes. Celebradas entre el 10 y el 13 de mayo, esos comicios supusieron, a la postre, por lo tanto, dejar a los republicanos federales como único soporte político de la I República española. En conclusión, «después del fracaso del 23 de abril quedaba terminada la primera fase de la República. La incómoda cooperación de federales y radicales estaba rota. Ahora era “la República para los republicanos” y los dirigentes federales quedaron frente a frente con sus propios extremistas, quienes, hasta finales de 1873, constituyeron la principal oposición»[17].

Comienza, entonces, una segunda etapa en el accidentado desarrollo del régimen republicano, marcada ahora por el hecho sobresaliente de que los enfrentamientos en la esfera de la dirección política estatal no serán ya los derivados de la diferencia de posiciones entre el Partido Republicano Federal y otras fuerzas, de manera especial el Partido Radical, sino los nacidos de las diferencias estratégicas y, a medida que avanzan los meses, de las estrategias contrapuestas, en el seno del primero, entre las que se denominarán sus facciones benévola e intransigente. De hecho, y como ha sido señalado con acierto, «la soledad republicana tendría como consecuencia el crecimiento de los intransigentes, la creencia de que se estaba en otra revolución, y, por ende, que se debería de hacer buena la teoría pimargalliana, es decir, la cantonalización de España»[18]. No debe olvidarse, en tal sentido, que ya con anterioridad a la apertura de la nueva fase de absoluto dominio republicano federal, algunos dirigentes del partido habían tenido que aplicarse a fondo no sólo contra la existencia de las juntas revolucionarias, cuya constitución había subseguido al triunfo de la Revolución de 1868 —Pi y Margall dictó, como ministro de la Gobernación, una circular, el 15 de febrero de 1873, recién constituido el primer Gobierno de Figueras, ordenando la disolución de aquellas juntas—, sino también contra los sucesivos intentos de declaración del Estado catalán. Estos últimos, a los que habré de referirme en su momento, pusieron muy pronto de relieve que la cuestión de la organización territorial iba a situarse en el centro de los enfrentamientos en el seno del movimiento federal.

«Estoy hasta los cojones de todos nosotros»

Sea como fuere, lo cierto es que el enfrentamiento entre las diferentes facciones que convivían en el interior del Partido Republicano Federal era mucho más antiguo que la República, que iba a hacerlas aflorar con un grado de radicalidad desconocido hasta la fecha. «Los Republicanos fueron más un movimiento que un partido», se ha apuntado con acierto. Y no sólo eso: su heterogeneidad nacía del hecho de que «el federalismo, más que un ordenamiento territorial de carácter histórico, era la resolución local a los problemas locales y del momento, con la fórmula política más ancha, llevada a cabo por hombres del lugar, que albergaban aún los métodos tradicionales de la revolución liberal hispana: el pronunciamiento y el juntismo como instrumentos de la construcción de abajo arriba del nuevo orden»[19]. Así ha podido verse previamente, en gran medida, al mencionar las intentonas radicales de romper por la fuerza el pacto de conciliación con los republicanos que sostuvo los primeros ejecutivos posteriores a la proclamación de la República. Pero así podremos comprobarlo, sobre todo, al referirnos, al final de este capítulo, al movimiento cantonal, influido por una retórica y unas formas más propias de la época de la gran revolución europea de finales del siglo XVIII —la francesa— que por las que caracterizaron las luchas políticas en buena parte de nuestro continente en los últimos compases del siglo XIX: mientras en Gran Bretaña y en los países nórdicos estaba ya planteada abiertamente la lucha por la parlamentarización de sus monarquías constitucionales respectivas, con el consiguiente avance de la democracia que ello iba a suponer[20], en España se procedía a la constitución de Comités de Salud Pública, órganos políticos cuyas resonancias históricas retrotraían a coordenadas cronológicas completamente diferentes.

En realidad, las divergencias dentro de nuestro republicanismo previo a La Gloriosa podrían personalizarse en las posiciones respectivas de los dos líderes políticos llamados a tener mayor protagonismo en el período que se abre con el triunfo de la Revolución. Emilio Castelar, abierto partidario de una política que fuera capaz de construir una República con la que pudieran identificarse el conjunto de las fuerzas liberales, defendió, en buena lógica con ello, la confluencia de progresistas, conservadores y demócratas, lo que, a su juicio, debería, además, contribuir a frenar las aspiraciones de los que no sólo exigían acabar con la monarquía sino también con el orden burgués que, según el gran tribuno español, habría de servir de base a una futura República española: «Del grupo castelarino salió un acuerdo con los progresistas en 1865, el Pacto de Ostende en 1866, la benevolencia con los radicales en 1871 y la tendencia conciliadora con estos mismos en la República de 1873». Frente a Castelar y los suyos se situaba el grupo que entonces comandaba Pi y Margall, cuyas ideas, mucho más radicales que las de Castelar, se concretaban en la consecución de una República federal y socializante que «no saldría más que de las bayonetas, esto es, del “derecho de insurrección”». De hecho, y por más que, como ha de verse, la evolución de los acontecimientos tras la proclamación de la República haría modificar a Pi y Margall sustancialmente sus posiciones anteriores, lo cierto es que «el discurso pimargalliano tuvo como principal resultado los pactos federales de 1869, que llevarían al levantamiento de ese año, al surgimiento de la facción […] intransigente que contaría sus actividades por insurrecciones durante el reinado de Amadeo de Saboya, y, finalmente, al cantonalismo de 1873»[21].

El primer gran punto de inflexión en el que iba a ser, andando el tiempo, un creciente enfrentamiento interno del movimiento republicano federal, se produjo con ocasión de los resultados de las elecciones generales celebradas en marzo de 1871 bajo el reinado de Amadeo de Saboya. Y es que, en contra de sus expectativas y esperanzas, los republicanos obtuvieron un pobre resultado: 48 escaños, menos incluso que los 62 de los carlistas, con los que habían formado una alianza electoral de pura conveniencia. El pobre consuelo de que esos resultados eran, supuestamente, la directa consecuencia de la corrupción electoral y los manejos del Gobierno no sirvió, en todo caso, para evitar que a partir de ese momento se abriera en el interior del Partido Republicano Federal una brecha, crecientemente agria, entre quienes, tras la derrota, plantearon una estrategia de colaboración con parte de los monárquicos y quienes se inclinaron por echar mano de la conspiración para derrocar por la fuerza a los que habían ganado los comicios. Castelar proclamó, así, en junio, en las Cortes, su voluntad de colaborar con el Partido Radical. Esa muestra de benevolencia fue entendida por muchos republicanos como una abierta traición del directorio del partido, pese a que los defensores de la colaboración republicano-radical la presentaran como un «movimiento táctico para apresurar la desintegración de los partidos amadeístas»[22]. La principal consecuencia de esa política de los benévolos, tan inmediata como, probablemente, inevitable, dada la pluralidad ideológica del movimiento republicano federal, fue el reforzamiento de la facción intransigente, que tampoco se caracterizará, precisamente, por su unidad ideológica y política. De ese modo, aunque los intransigentes madrileños presentaban ciertos caracteres que los amalgamaban entre sí —«rechazaban todo tipo de entendimiento con los partidos monárquicos», «clamaban incesantemente por la revolución armada» y «eran defensores de la independencia provincial»—, lo cierto es que «no constituían un grupo homogéneo, ni lograron crear una disciplina de partido», lo que ponía de relieve que «el intransigentismo era una actitud mental más que un programa político o social». Así lo subrayaba hace ya años Hennessy, uno de los mejores conocedores de ese período crucial en la historia política española.

Para captar, en cualquier caso, la significación política y social de esa facción del republicanismo federal debe añadirse el hecho de que, en contraste con sus correligionarios de la capital, los intransigentes de provincias, sin los cuales no es posible comprender el futuro desarrollo del movimiento cantonal, se caracterizaban por una abierta desconfianza hacia todos los políticos de la capital, una desconfianza que no se dirigía sólo, en consecuencia, contra los monárquicos sino también contra los republicanos. Y es que lo que deseaban los intransigentes de provincias «era el manejo de los asuntos locales y la distribución de cargos, que estaba entonces en manos del Gobierno de Madrid». Los benévolos, en contraste, no sólo se mostraban más realistas en relación con el reconocimiento del verdadero peso social que tenía en España el movimiento republicano federal, sino que eran abiertamente partidarios de la actuación parlamentaria, con la consiguiente búsqueda de pactos y alianzas, frente a las estrategias de la conspiración y de la insurrección[23]. Muy pronto pudo verse, en consecuencia, que las diferencias entre esas dos facciones iban a traducirse en un abierto enfrentamiento sobre la forma de construir un Estado federal: mediante una estrategia de descentralización de arriba abajo, según sostenían los primeros; o a través de un movimiento de corte más confederal[24], de abajo arriba, tal y como intentaron hacerlo los segundos, siguiendo las teorías de quien, Francisco Pi y Margall, habría de abandonar sus propios planteamientos tras comprobar sobre la propia realidad a lo que aquellos podían acabar por conducir.

Proclamada la República, la pugna política entre benévolos e intransigentes, que no había hecho otra cosa que crecer desde la entronización de Amadeo de Saboya, iba a dominar la vida del nuevo régimen, sobre todo, y ya de un modo abrumador, tal y como antes se apuntaba, tras la ruptura de la conciliación entre radicales y republicano federales derivada del fracaso de la tercera de las intentonas golpistas organizadas sin tregua ni desmayo por elementos radicales en las semanas que mediaron entre el 24 de febrero y el 23 del mes de abril. Las elecciones a Cortes Constituyentes, que, contra toda lógica, se habían retrasado varios meses, se anunciaron por fin para la segunda semana de mayo, pero la convocatoria electoral iba a tener dos consecuencias combinadas, que aquí me interesa subrayar especialmente. A la primera de ellas he hecho ya referencia, de pasada, con anterioridad: los partidos, salvo, claro está, el que controlaba el poder ejecutivo, anunciaron que estaban decididos a no concurrir a los comicios, una decisión de retraimiento electoral de extraordinaria gravedad, pues no sólo dejaba aún más solos a los republicano federales, sino que los aislaba en la peor situación imaginable: la de unas Cortes Constituyentes que, además de elaborar la futura ley fundamental, deberían pronunciarse sobre la naturaleza territorial de la República (unitaria o federal), cuestión básica aplazada por la Asamblea Nacional que el 11 de febrero había proclamado la República. Al fin y el cabo, «el retraimiento no reflejaba indiferencia, sino abierta hostilidad al nuevo régimen»[25]. Así las cosas, los republicano federales obtuvieron 343 escaños de un total de 391, una mayoría aplastante frente a los candidatos individuales de otras fuerzas que, pese al acuerdo de los partidos monárquicos a favor de abstenerse de concurrir al proceso electoral, habían decidido optar por su cuenta a los comicios: con un acta de diputado se hicieron los republicanos-unitarios, con 20 los radicales, con siete los conservadores-constitucionales y, finalmente, con tres los alfonsinos[26]. El lastre que ello supuso fue, pues, fenomenal, pues una Constitución elaborada por uno solo de los partidos del país es, por definición, una Constitución que nace muerta. A ello debe añadirse que la participación electoral en las elecciones fue muy baja, «pues los temerosos de la violencia de los federales, los hastiados de una democracia que hurtaba la libertad y los retraídos esperanzados en la próxima caída del Gobierno eran la inmensa mayoría»[27].

La segunda consecuencia derivada de la apertura de las Constituyentes, no menos relevante que la que acaba de apuntarse, se produjo de lleno en el campo republicano federal. Y ello porque, tras la constitución de las Cortes, el partido de Castelar y Pi y Margall iba a aparecer más dividido que nunca hasta la fecha. Tanto, que el grupo parlamentario de los republicanos, que tendría que encargarse, entre otras tareas, de elaborar la Constitución de la República, quedaría dividido en tres fracciones, hecho que reducía de un modo sustancial la ventaja de contar con una mayoría parlamentaria abrumadora. Los intransigentes reunían en torno a 60 diputados y practicaron un radicalismo que perseguía dos objetivos primordiales: por un lado, la rápida consecución de una república federal, que habría de construirse, como se ha apuntado ya, de abajo arriba, es decir, mediante un movimiento de tipo confederal que, partiendo de los territorios, tendría que llegar a la total conformación de la federación. Una república que debería alcanzarse por vía legal y, si ello no fuera posible, echando mano de los métodos insurreccionales que resultasen necesarios. Ese sector del partido defendía, por lo demás, un gobierno de tipo convencional, «es decir, una Cámara que ejerciera una dictadura revolucionaria concentrando los tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y que eligiera una comisión ejecutiva miembro a miembro»[28]. Finalmente, y en el terreno de la política social, los intransigentes, cuya figura intelectual más significada era un marqués, el de Albaida, José María Orense, se mostraban partidarios de reformas emancipadoras, pero estableciendo claros límites con las reivindicaciones radicales de los internacionalistas.

Abiertamente enfrentados a la fracción intransigente se encontraban los sectores más moderados del republicanismo —«federales por costumbre, más que por convicción»[29]—, que, liderados, de manera destacada, por Castelar y Salmerón, diferían de sus correligionarios en los métodos para conseguir los objetivos que según ellos el partido debería perseguir —la defensa de la actuación legal frente a la insurreccional—, pero también por su apoyo a una república ampliamente asentada en la sociedad, lo que exigía llegar a acuerdos con otras fuerzas políticas en la búsqueda de la estabilización del nuevo régimen. Además, rechazaban con claridad la confusión de poderes en un gobierno convencional y defendían, por el contrario, un sistema tradicional de separación entre legislativo y ejecutivo capaz de evitar la deriva del parlamentarismo hacia la dictadura de la asamblea. En medio de ambas fracciones, en fin, se situaban los centristas, más cercanos a los intransigentes en los objetivos y a los moderados en los métodos para llegar a su consecución. Aunque sus lealtades parlamentarias oscilaban en función de los asuntos objeto de debate, confiaban en que las Cortes Constituyentes fuesen capaces de impulsar la construcción de una república federal de arriba abajo, república que podría y debería actuar como un freno a la estrategia insurreccional de los intransigentes más radicalizados. Este grupo centrista, en el que Pi y Margall intentará sostenerse parlamentariamente para tratar de sacar adelante su política una vez nombrado jefe del Gobierno, era el «único que podía proporcionar una base política de conciliación, aunque había el peligro constante de que cualquier endurecimiento de la opinión de la derecha [lo] conduciría a apoyar a los intransigentes»[30]. No debe olvidarse, en ese sentido, la difícil posición de Pi y Margall, principal ideólogo, a su pesar, de la estrategia de los intransigentes, pero cuyo giro político hacia posiciones de orden determinó que quienes proclamaban seguir sus doctrinas pasasen a considerarlo como un auténtico traidor[31].

Tras los preceptivos trámites legales, las Cortes se constituyeron el 7 de junio y su primera decisión iba a tener ya una enorme trascendencia: la proclamación, casi por unanimidad (con sólo dos votos en contra), de la república democrática federal. El acuerdo en la cámara que de esta votación parecía deducirse estaba, sin embargo, muy lejos de existir en realidad. Y ello por dos motivos diferentes: porque no todos los diputados que habían votado a favor de la propuesta entendían lo mismo cuando en aquella coyuntura se hablaba de república federal; pero además, y sobre todo, porque su proclamación oficial dejaba abierto el enfrentamiento entre quienes consideraban que tras la declaración de las Cortes la organización federal del nuevo régimen debería llegar de la mano de la Constitución (de arriba abajo) y quienes, muy lejos de ello, entendían que deberían ser los territorios los que comenzasen, de abajo arriba, la construcción confederal de una España federal: «El problema que quedaba pendiente, y que ayuda a explicar la aparición del cantonalismo —ha señalado Fontana a tal respecto—, era que la organización federal no podía comenzar a establecerse hasta que se hubiese aprobado la Constitución que habría de definirla, y la impaciencia de las masas republicanas iba a avenirse mal con este nuevo aplazamiento de las promesas»[32].

Pronto iba a poder comprobarse, ciertamente, cómo ese enfrentamiento entre dos concepciones estratégicas que fueron alejándose más y más a medida que transcurrían las semanas tendría su inmediata traducción en la elección del nuevo poder ejecutivo[33]. Según procedía en buena teoría democrática, Figueras, que en una de las últimas reuniones del Consejo de Ministros había mostrado su hartazgo con una frase que, convertida en celebérrima, era perfecta expresión de la coyuntura que atravesaba la República («Estoy hasta los cojones de todos nosotros»), resignó sus poderes ante las Cortes Constituyentes que acaban de elegirse y el encargo de formar nuevo Gobierno le fue hecho a Pi y Margall, quien, en plena coherencia con su convencimiento sobre la urgencia de estabilizar la situación de la República, presentó un gabinete de conciliación de las diversas facciones del republicanismo. Pi se vio obligado, sin embargo, a retirar esa propuesta, ante el abierto rechazo del grupo intransigente de una cámara que acabaría finalmente por imponerle al político catalán los nombres de los componentes de su primer ejecutivo: el gabinete del 11 de junio, lejos de haber sido nombrado por quien lo presidía, lo fue, muy al contrario, íntegramente por las Cortes, que actuaban, de nuevo, como una verdadera convención. Aunque llegaba al poder con la voluntad de conciliación y el objetivo de estabilidad ya mencionados, el primer ejecutivo de Pi y Margall duró apenas dos semanas.

Y ello porque la oposición de los intransigentes no sólo no cesó sino que llegó al punto de que su fracción parlamentaria manifestara solemnemente una decidida voluntad de retraimiento de las Cortes. Es verdad que no todos los miembros de la facción se retiraron de la cámara, y también que esa primera retirada no resultó, a la postre, duradera, pero la política obstruccionista del grupo intransigente desembocó en una nueva crisis de gobierno. Pi y Margall decidió entonces prescindir de esa facción en su nuevo gabinete que, nombrado íntegramente por él con el apoyo principal de Castelar y sus parciales, tomo posesión el día 28, armado de un programa de orden y progreso. La necesidad del primero era apremiante, pues, el mismo día en que se constituía el nuevo ejecutivo, recibió el flamante presidente un manifiesto en el que los diputados catalanes exigían la inmediata restauración del orden en Barcelona —en donde el día 19 del mismo mes de junio la milicia se había visto obligada a disolver un denominado Comité de Salud Pública instaurado en el ayuntamiento, mano a mano, por intransigentes e internacionalistas— y anunciaban que, de no adoptar el Gobierno las medidas oportunas, se procedería a proclamar a Cataluña como cantón independiente. Por eso no es de extrañar que tan sólo dos días después de constituido el nuevo ejecutivo, Pi y Margall obtuviese de la cámara poderes extraordinarios para hacer frente a la Guerra Carlista, poderes territorialmente limitados, por lo tanto, a las zonas del país donde el conflicto estaba activo: las provincias vascas, Navarra y Cataluña[34]. La República, como puede verse, sufría un acoso sin cuartel por sus extremos y uno de ellos, el que constituía la facción intransigente, no supo ver que su estrategia de abierta confrontación contra el Gobierno y, aún más allá, contra toda política de conciliación, podía terminar por dejar sin base social al régimen que acababa de nacer. De hecho, por más que los diputados que apoyaban al Gobierno insistieron en la cámara en que la aplicación de las medidas excepcionales se limitaría a los territorios mencionados y que, por tanto, se dirigirían contra los carlistas y no contra los federales que se oponían al nuevo ejecutivo, los intransigentes denunciaron el paso que su concesión podía suponer hacia la constitución de un ejecutivo autoritario. A ello contribuyó sin duda el rechazo por la mayoría de las Cortes de la propuesta intransigente de que la aplicación de las medidas de excepción se limitase a los territorios en conflicto con la sublevación carlista. Su desacuerdo con la medida, que les llevó a hablar de tiranía y pérdida de la democracia, llegó al punto de que el grupo intransigente anunciara el 1 de julio un nuevo abandono de la cámara, lo que supuso un durísimo golpe a la autoridad y estabilidad de la República.

Pese al mar de dificultades e incomprensión en que se movía la política de Pi y Margall, frontalmente contestada por quienes, habiendo creído en él en el pasado, sostenían en las que fueran sus ideas uno de los males que, tras la caída de la monarquía, el periódico La Flaca, republicano de obediencia[35], había denunciado como gravemente peligroso para la estabilización del nuevo régimen —el mal de la impaciencia[36]—, el político catalán seguía convencido de que la aprobación de una Constitución podría frenar los descontentos, al garantizar la efectiva realización del ideal federalista del republicanismo intransigente. Iniciado el mes de septiembre, y cuando ya la revolución cantonal había puesto el país patas arriba, lo explicaba Pi en las Cortes con extremada claridad: «Todo lo he hecho considerando que si discutíamos la Constitución, si dábamos lugar a que las provincias se pudiesen convertir en estados federales, si satisfacíamos la sed de reforma que había en el país, se podrían evitar las perturbaciones y desórdenes que después han venido»[37]. Por eso, el 17 de julio, apenas tres semanas después de la formación del segundo de sus ejecutivos, los principales partidarios de Pi y Margall lograron llevar a las Cortes un Proyecto de Constitución Republicano Federal, redactado, de su puño y letra, por Emilio Castelar. Pero entonces era ya, sin embargo, demasiado tarde para el jefe de Gobierno de la I República española, a quien los gravísimos acontecimientos de la segunda semana de julio privaron de cualquier posibilidad de futura iniciativa. El día 9 tuvo lugar una gran derrota de las tropas republicanas a manos de los carlistas en Alpens (Barcelona), derrota que hizo cundir el pánico por la capital del Principado y que, aunque finalmente controlada, deterioró gravemente la imagen de Pi y Margall en Cataluña. La gravedad de ese fiasco militar iba a resultar, en todo caso, incomparable con los sucesos de Alcoy[38], en donde una huelga de la industria papelera fue el detonante de un auténtico motín que, dirigido por los internacionalistas, acabó aterrando a millones de españoles: numerosos asesinatos «fueron inmediatamente sacados a la luz en una serie de relatos de atrocidades en que [el periódico republicano] La Igualdad rivalizó con la prensa de derechas en contar cómo fueron paseadas por la ciudad las cabezas de los asesinados clavadas en picas, las mujeres, violadas, y otras víctimas, untadas de parafina y quemadas»[39]. Cuando el día 12 de julio se produjo la sublevación de Cartagena, la suerte para el Gobierno de Pi y Margall y, quizá ya, para la I República española, estaba echada.

«¿El Proyecto de Constitución? Lo quemasteis en Cartagena»

Los sucesos de Cartagena no fueron exclusivamente, en todo caso, el detonante de una rebelión cantonal que iba a poner en posición de jaque mate a la República: significaron, al mismo tiempo, el punto de llegada de un comportamiento irresponsablemente faccional por parte del grupo intransigente del republicanismo nacional. Hemos visto ya cómo ese grupo optó por el retraimiento parlamentario tras la formación del primer Gobierno de Pi y Margall y, nuevamente, después de que su segundo ejecutivo recibiera de las Cortes poderes excepcionales para enfrentarse a los carlistas. Esa actitud supuso, como ha sido apuntado con razón, no sólo «una medida desproporcionada» frente a los objetivos que los intransigentes decían perseguir, sino también «un voto de censura a Pi y Margall de aquellos que ahora se consideraban como los únicos federales genuinos y que no tenían escrúpulos para recurrir a la fuerza física si no conseguían sus propósitos por vía constitucional en las Cortes»[40]. Buena prueba de ello es que los intransigentes no limitaron a la acción parlamentaria, por más radical y antisistema que aquella pudiera resultar, su lucha contra el republicanismo centrista y moderado y, en última instancia, contra la conciliación de todas las facciones del partido que resultaba de todo punto indispensable para estabilizar a la República. No puede olvidarse, a ese respecto, que ya el 10 de junio, con Figueras aún en la presidencia del Consejo, dos generales de adscripción intransigente (Contreras y Pierrad) habían intentado dar un golpe de Estado en la capital de España «para iniciar la República federal al margen del Gobierno, las Cortes y la Constitución en ciernes»[41].

En realidad, las cosas se sucedieron de tal modo y a tal velocidad en el período que medió entre la huida a Francia de Figueras —tan asustado por la disparatada marcha del país como apesadumbrado por la reciente muerte de su esposa— y la rebelión cantonal que puso a Pi y Margall, su sucesor, contra las cuerdas, que la ya referida presentación del Proyecto de Constitución Republicano Federal el 17 de julio se produciría en las Cortes Constituyentes de un país que estaba a punto de entrar parcialmente en pie de guerra: es decir, en otra guerra, la cantonal, que se unía a la que se libraba en el exterior contra la insurrección cubana y en el interior frente al carlismo. El 18 de julio, el presidente del Consejo presentó, al fin, su dimisión, con lo que las diferencias irreconciliables en el seno del republicanismo federal se cobraban una segunda pieza en poco más de un mes y dejaban a la República todavía más huérfana de apoyos. Pi, que veía un día antes de su marcha culminado el objetivo en el que había puesto tanto empeño y tantas esperanzas —llevar a las Cortes Constituyentes un proyecto de ley fundamental cuyo debate y posterior aprobación debería permitir a aquellas, a su juicio, cumplir la misión política y jurídica para la que habían sido convocadas—, daba cuenta el propio día 18, en una comunicación que se leía a la cámara en su nombre, de la profunda decepción que explicaba su renuncia: «No he podido resolver la crisis con arreglo a lo que me prescribían mi razón y mi conciencia», admitía el ya ex presidente del Gobierno, para proclamar seguidamente: «Entiendo yo que dada la grave situación del país y los graves peligros que amenazan a la República y a la Patria, sólo será posible un Ministerio en que aunadas en un sentimiento común todas las fracciones de la Cámara, pudiese hacer frente a las necesidades de la guerra y contener el movimiento de disgregación que ha empezado en algunas provincias. No me ha sido posible realizarlo»[42].

La dimisión de Pi y Margall, aceptada por las Cortes por unanimidad, fue seguida de un sorprendente resultado en la votación parlamentaria celebrada el mismo día y en la que Nicolás Salmerón resultó elegido para sustituir al político catalán en la jefatura del Consejo: y es que mientras el segundo obtuvo 119 votos, Pi alcanzó 93. Salmerón, cuya presidencia fue tan breve como la de su predecesor (resistió poco más de mes y medio al frente del Gobierno), hubo de enfrentarse, además de a otras muchas dificultades económicas, sociales y políticas, a una insoportable división interna en el seno del movimiento republicano federal, y a la que iba a ser, a la sazón, su más grave e inmediata consecuencia: la revolución cantonal que, como reguero de pólvora, se extendió por una parte de España tras la sublevación de Cartagena. Antes de referirse a todo ello toca, sin embargo, analizar lo sucedido con el Proyecto de Constitución Republicano Federal, que iba a suponer, a fin de cuentas, la única muestra de federalismo genuino en medio de una auténtica galerna en la que una extraña mezcolanza de confederalismo, provincialismo, cantonalismo e internacionalismo darían al traste con la posibilidad de asentar un verdadero sistema de descentralización del poder territorial que, como el del fallido proyecto constitucional, resultase al fin y al cabo equiparable a lo que era entonces en el mundo la experiencia federal.

He apuntado ya que el Proyecto, debido a la pluma personal de Castelar, entró en la cámara el día 17 de julio, no sin que antes aquella hubiera adoptado diversas decisiones respecto del proceso constituyente en el que el parlamento estaba embarcado desde su constitución. La principal, la creación, justo un mes antes, el 16 de junio, de una Comisión de las Cortes que, formada por veinticinco miembros, habría de encargarse de «redactar y someter a aquellas el proyecto de ley fundamental de la República federal española»[43]. En el clima de crispación general que vivía el país y que tenía su reflejo inevitable en las actividades de la Constituyente, los trabajos de la comisión debieron avanzar poco pese a los constantes apremios que en tal sentido se le hicieron. Pero, por fin, mediado julio, entró en las Cortes el «Proyecto de Constitución Federal de la República española» que, más allá de la nula relevancia jurídica de un documento que jamás entró en vigor, tendrá políticamente una importancia indiscutible, al ser la primera propuesta constitucional de la historia política española que trataría de buscar una solución a una cuestión que no haría otra cosa que agudizarse con el tiempo: la de la organización territorial de nuestro Estado. De hecho, y con la excepción de la Constitución canovista de la Restauración, los textos que sucesivamente se aprobaron en España (el de 1931 y el 1978, ahora vigente) recuperarían de nuevo esa cuestión para tratar de buscarle, en cada uno de los dos casos, una posible solución.

Por razones que tienen que ver, obviamente, con el objeto de este libro, no me centraré seguidamente sino en la regulación del Proyecto respecto de la ordenación territorial del nuevo Estado[44]. El punto de partida en tal sentido, incluido en el mismo frontispicio del preámbulo[45], no era otro que el de que la República descansaba, a juicio de las Cortes, en un pacto federal, pacto que daba lugar al nacimiento de una nación española que se componía, según el propio preámbulo, de «los antiguos reinos de la monarquía», con lo que trataba de conciliarse la creación de una federación de nueva planta y la previa existencia de la división en provincias vigente en España desde 1833, de modo que los estados «conserven, si quieren, las provincias o regulen a su arbitrio la más conveniente y sabia división territorial». Esos estados, un total de 17, entre los que la ausencia de la región leonesa llama profundamente la atención, eran, siguiendo, como sostenía el preámbulo, «nuestros recuerdos históricos y nuestras diferencias», los siguientes: Andalucía-Alta, Andalucía-Baja, Aragón, Asturias, Baleares, Canarias, Castilla-La Nueva, Castilla-La Vieja, Cataluña, Cuba, Extremadura, Galicia, Murcia, Navarra, Puerto-Rico, Valencia y Regiones Vascongadas (art. 1). Tras añadir el precepto, en coherencia con lo apuntado en el preámbulo, que los estados podrían conservar las provincias existentes o modificarlas según sus necesidades territoriales, añadía el 2 que las Islas Filipinas, Fernando Poo, Annobón, Corisco y los establecimientos de África componían territorios que, a medida de sus progresos, podrían elevarse a la categoría de estados por decisión de los poderes públicos.

El título del Proyecto relativo a la regulación de esos poderes (el III) partía de una declaración que se contenía igualmente en el preámbulo: «En la organización de los poderes públicos hemos seguido las ideas más pura y genuinamente federales». Desarrollando tal criterio, el título se abría con la proclamación de que la forma de gobierno de la Nación española era la República federal (art. 39) y en él se incluía el principio de que la soberanía residía en todos los ciudadanos y se ejercería por los organismos políticos de la República (art. 42), a saber por el municipio, el estado regional y el Estado federal o nación (art. 43). Este precepto añadía, además, un sistema de clara jerarquización política entre tales organismos: y así, tras proclamar que la soberanía de cada uno de ellos reconocía por límites los derechos de la personalidad humana, añadía el Proyecto que el municipio reconocería los derechos del estado y éste, a su vez, los de la federación. Pero mientras que, en buena lógica con el carácter federal del Estado, los municipios encontraban una escasa regulación en el Proyecto (tan sólo los artículos 106 a 109, constitutivos del título XIV), la de los estados era mucho más extensa y detallada. El título XIII del documento, dedicado a la cuestión, disponía dos principios esenciales para garantizar la descentralización que pretendía: que los estados tendrían completa autonomía económico-administrativa y toda la autonomía política compatible con la existencia de la nación (art. 92) y que quedaban facultados para darse una Constitución política que no podría en ningún caso contradecir la nacional (art. 93). Aunque tal autonomía constitucional quedaba limitada por la disposición de que los estados sujetarían sus Constituciones al juicio y sanción de las Cortes federales —que examinarían si aquellas respetaban los derechos de la personalidad humana, los límites de cada poder y los preceptos de la Constitución federal (art. 102)—, lo cierto es que no resultaba extraño que, a partir de declaraciones del tenor de las que acaban de apuntarse, el Proyecto previese en materia organizativa que los estados nombrarían sus respectivos gobiernos y asambleas legislativas por sufragio universal (art. 94), nombramiento y elecciones en los que no podría intervenir de ningún modo el poder federal (art. 95). El Proyecto especificaba, más adelante, en esta línea, que los estados constituirían sus poderes con entera libertad, pero con analogía al tipo federal, y dividiéndolos en los tres fundamentales de legislativo, ejecutivo y judicial (art. 101). Los restantes preceptos del título presentaban un contenido competencial en mayor o menor grado, salvo los tres que lo cerraban (arts. 103 a 105): según ellos, los ciudadanos de un estado gozarían de todos los derechos que fueran en todos los demás asociados a la condición de ciudadanos, ningún nuevo estado podría ser erigido o formado en la jurisdicción de otro estado, ni, por último, podría formarse un nuevo estado por la reunión de dos o más sin el consentimiento de las Cortes de los estados interesados y la sanción de las Cortes federales.

Finalmente, y todavía en esta esfera de la organización de los poderes públicos, regulaba el Proyecto con detalle el impacto que el principio federal tendría sobre la organización de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial de la federación. En relación con el primero, el texto disponía que, para la elección del presidente y vicepresidente de la República, los electores votarían en cada estado una junta compuesta del doble número de individuos del que enviasen al Congreso y al Senado federales (art. 83). Respecto a la organización del poder legislativo, se preveía la creación de un Senado típicamente federal: según el artículo 52, los senadores serían elegidos por las Cortes de sus respectivos estados, que enviarían cuatro por cada estado, fuera cual fuera su importancia y número de habitantes[46]. Además, el artículo 70, tras negar al Senado la iniciativa de las leyes, le otorgaba el poder de examinar, con facultad de veto, entre otras cosas, el control sobre la adecuación de las leyes a las facultades de la federación o a la Constitución. Si el Senado declaraba que no existía contradicción a ese respecto, las leyes podrían promulgarse, pero, en caso contrario, se preveía un mecanismo de conciliación entre poderes (Congreso, Senado y poder ejecutivo) que le permitía a la cámara federal plantear vetos anuales, hasta un total de tres, agotados los cuales la ley sería promulgada como tal. El impacto federal respecto al poder judicial se ponía, en fin, de relieve en la conformación nuevamente federal del Tribunal Supremo del Estado, que se compondría de tres magistrados por cada uno de los estados de la federación (art. 73), y órgano al que se otorgaba, por primera vez en la historia política española, la función de controlar la constitucionalidad de las leyes (art. 70). De este modo, al poder de control político de la constitucionalidad de las leyes por parte del Senado, añadía el Proyecto las facultades que se otorgaban al Tribunal Supremo Federal para suspender las leyes del poder legislativo contrarias a la Constitución (art. 77) y resolver los litigios entre los estados (art. 78) y entre los poderes públicos de un mismo estado (art. 79). Por añadidura, y como veremos de inmediato, sería facultad de la federación la de resolver las cuestiones territoriales y de competencias entre los estados (título V, apartado 4)[47].

El último aspecto del Proyecto que, a los efectos de este estudio, merece un tratamiento detenido es el relativo a la regulación competencial del nuevo Estado federal que en aquel se preveía. Su preámbulo aportaba ya en tal esfera una declaración que luego el texto constitucional concretaría de una forma pormenorizada: «A la Nación le hemos dejado solamente las facultades que le son esenciales, aquellas sin las que no podría vivir ni representar su ministerio de progreso en el mundo moderno». En consonancia con ello, el primer artículo del documento dedicado a disciplinar las competencias, el 40, establecía un sistema general guiado por un principio que hoy denominaríamos de subsidiariedad: «En la organización política de la Nación española todo lo individual es de la pura competencia del individuo; todo lo municipal es del municipio; todo lo regional es del Estado, y todo lo nacional de la Federación». Ese principio se especificaba luego en lo referido a la división de competencias entre la federación y los estados en los títulos V y XIII, al segundo de los cuales me he referido ya parcialmente con anterioridad. Bajo la rúbrica «De las facultades correspondientes a los poderes públicos de la Federación», el título V adscribía el Proyecto de la I República española en materia de reparto de competencia entre la federación y los estados federados, aunque no sólo en esta como muy pronto se ha de ver, al que era entonces el ejemplo federal por excelencia: el de unos Estados Unidos que no estaban por entonces lejos de cumplir su primer siglo de existencia, país cuya Constitución de 1787 había seguido el sistema de enumerar las materias de competencias federales dejando todas las demás a los estados federados.

Siguiendo ese criterio, el Proyecto reservaba a la federación en el título citado (V) las facultades sobre toda una serie de materias, lo que suponía dejar las restantes al poder de los estados o de los municipios, aunque con las precisiones, respecto a los primeros, del título XIII ya citado. De este modo, las materias que se reservaban a la federación (un total de 23, según un precepto que sorprendentemente carecía de numeración) podían agruparse, por su contenido material, en varios grandes grupos: las relativas a la política exterior (relaciones exteriores, tratados de paz y comercio y declaración de guerra), a la unidad territorial y los conflictos entre estados (conservación de la unidad y la integridad territorial y arreglo de las cuestiones territoriales y de las competencias entre estados), a la defensa (fuerzas de mar y tierra y nombramientos de todos sus jefes), a las comunicaciones y transportes (correos, telégrafos, ferrocarriles, caminos generales, medios de comunicación marítima y terrestre, obras públicas de interés nacional, iluminación de las costas), a la unidad económica y jurídica (deuda y empréstitos nacionales, contribución y rentas necesarias para el mantenimiento de los servicios federales, códigos generales, unidad de moneda, pesos y medidas, aduanas y aranceles, envío de los delegados a los estados para la percepción de los tributos y el mando de las fuerzas militares encargadas de velar por el cumplimiento de las leyes federales), al gobierno colonial (gobierno de territorios y colonias), economía general (sanidad, navegación, montes, minas, canales generales de riego, bienes y derechos de la Nación), educación común (establecimiento de una Universidad federal y de cuatro escuelas superiores de agricultura, artes y oficios en los cuatro puntos de la federación determinados por ley) y, finalmente, mantenimiento y restauración del orden público general (conservación del orden público federal y declaración del estado de guerra civil y restablecimiento de la ley por medio de la fuerza en caso de motín o sublevación que comprometiesen los intereses y derechos generales de la sociedad en cualquier punto de la federación).

Tan sólo figuraban, pues, como excepciones al reparto de competencias entre estados y federación que se derivaba de todo lo apuntado, las que nacían de las especificaciones al respecto contenidas en el título XIII, relativo a la regulación de los estados: a saber, que estos regirían su política propia, industria, hacienda, obras públicas, caminos regionales, beneficencia, instrucción y todos los asuntos civiles y sociales no reservados a la federación por el texto de la Constitución (art. 96), que podrían levantar empréstitos y emitir deuda pública para promover su prosperidad interior (art. 97), que tendrían la obligación de conservar un instituto de segunda enseñanza en cada una de las provincias entonces existentes y la facultad de fundar Universidades y escuelas especiales (art. 98) y que regularían a su arbitrio, y bajo sus expensas, su organización territorial (art. 100). Tales especificaciones competenciales se completaban, por último, con una doble prohibición, que afectaba de un modo sustancial al mantenimiento de la propia República federal: la de que no podrían los estados legislar contra los derechos individuales, la forma democrática republicana, la unidad e integridad de la patria o la Constitución de la República (art. 99); y la de que los estados no podrían mantener más fuerza pública que la necesaria para la policía y seguridad interior (art. 101), precepto este que el legislador constituyente especificaba con gran detalle al determinar las facultades de la federación para garantizar la paz general en los estados, distribuyendo a su arbitrio y sin el consentimiento de aquellos, la fuerza nacional; al prohibir a los estados apelar a la fuerza de las armas unos contra otros; y al disponer que cuando un estado o parte de él se insurreccionase contra los poderes públicos de la nación quedaba obligado a pagar los gastos de guerra.

Según resulta fácil de observar comparando el Proyecto cuyos contenidos en materia de organización territorial acaban de estudiarse y la Constitución aprobada en Norteamérica en 1787, la influencia de la Constitución de los Estados Unidos en el frustrado documento constitucional de la I República española resulta más que notable[48], tanto en la esfera de la terminología federal como en la concreta regulación de muy variados aspectos de la ordenación territorial. Así, se hablaba en relación con lo primero, al igual que en la ley suprema adoptada en Filadelfia, de estados federados, de Constituciones estatales o de Tribunal Supremo federal. Pero las similitudes entre ambos textos no se limitan a las cuestiones terminológicas, sino que se extienden, con mucha mayor relevancia, tanto a los aspectos orgánicos como a la técnica para el reparto de las competencias entre la federación y los estados. Nada añadiré a lo ya apuntado previamente en relación con esto último. Por lo que se refiere a la organización de los poderes, la influencia del modelo elegido por los federalistas del otro lado del Atlántico a finales del siglo XVIII debe considerarse, sin duda, muy notable, como quedaba de manifiesto en la concepción del Senado (elegido, al igual que en los Estados Unidos de entonces, por los legislativos de los estados y de composición igualitaria, al margen de la población de cada uno de los mismos), en el mecanismo de elección del presidente de la República, que, como el presidente norteamericano, sería designado por un colegio electoral cuyo número de miembros se ponía en directa relación con el número de congresistas y senadores enviados por los estados al parlamento federal o, por último, aunque sin ninguna pretensión de ser, en este ámbito exhaustivo, en la regulación de las competencias del Tribunal Supremo en la esfera del control de la constitucionalidad de las leyes (judicial review of legislation en los Estados Unidos) y la aplicación de la cláusula de prevalencia del derecho federal sobre el de los estados (supremacy clause, en los Estados Unidos)[49].

Aunque haciendo balance de los contenidos federales del Proyecto de 1873, algunos autores han emitido sobre él diversos juicios críticos, incidiendo, por ejemplo, en que «la división de competencias era claramente favorable a la federación»[50], o en que el texto «dejaba sin resolver el tema fundamental de las atribuciones de los estados», como consecuencia de la supuesta «vaguedad» de su artículo 4, antes citado[51], personalmente no creo que, analizado el Proyecto en su conjunto y, más aún en su coyuntura, puede llegarse a otra conclusión que la de que estamos en presencia de un documento constitucional netamente federal, perfectamente comparable a los de esa naturaleza que existían entonces en el mundo: los de Estados Unidos, Suiza, Canadá y, con los necesarios matices, Alemania. Pero es que, además, la experiencia histórica de todos esos Estados federales y la de los que se unirán a ese grupo con posterioridad, prueba de una manera incontestable que el federalismo es, por un lado, un fenómeno plural y, por el otro, una realidad en constante evolución[52]. Lo primero significa que las peculiaridades indudables del modelo federal que se establecía en el Proyecto constitucional de la I República española no eran, a la postre, diferentes de muchas de las que caracterizaban y diferenciaban entre sí los demás Estados federales de la época. Lo segundo, muy relacionado con lo que acabo de apuntar, que, de haberse asentado el régimen político de la I República, sólo el desarrollo jurídico y político concreto de una Constitución de indudable naturaleza federal y la evolución de sus previsiones a lo largo de la historia hubiera permitido comprobar el tipo específico de federalismo que se habría ido estableciendo en nuestro país, tipo que, como demostrará la experiencia de Estados Unidos[53], entre otras muchas, experimenta siempre con el paso del tiempo cambios muy notables.

La frustración del Proyecto de Constitución Republicana Federal de 1873 hizo imposible, en suma, llegar a saber qué tipo concreto de Estado federal se hubiera establecido finalmente en España como consecuencia de la aplicación de lo que en aquel se disponía. Es más, la práctica ausencia de un debate constituyente digno de tal nombre impidió conocer qué cambios podían haberse introducido en el texto que entró en las Cortes el 17 de julio, texto que fue objeto de inmediato de un voto particular impulsado por la fracción intransigente de la cámara. Firmado por los diputados Quintero, Cala y Benot[54], el voto particular fue retirado posteriormente, el 8 de agosto, «a fin de facilitar la discusión» del Proyecto de la mayoría[55], pero ello no resta interés a un texto «que expresaba por escrito las pretensiones de la minoría republicana exaltada, que difería de la propuesta mayoritaria en puntos esenciales de la organización territorial del poder, pues mientras que la mayoría propugnaba una organización de base regional, la minoría apoyaba la estructura territorial de las provincias, al tiempo que, frente al federalismo descentralizador de la mayoría, se propugnaba por la minoría un federalismo pactista al estilo de Pi y Margall»[56].

Ciertamente, con una sistemática muy diferente a la del Proyecto de Constitución, el voto particular[57], que dedicaba a la regulación de los derechos y sus garantías la mayor parte de su contenido (59 artículos de un total de 104) y que era, sin duda, mucho más defectuoso que el texto de la mayoría desde el punto de vista de la técnica jurídica, diseñaba un Estado que respondía, desde la perspectiva de su organización territorial, a una confusa mezcla de principios federales y confederales, término este que aparecía, de hecho, en el articulado del documento en diferentes formas léxicas. En todo caso, lo más fundamental residía en el hecho de que frente al Proyecto de 1873, construido sobre la idea básica, ya apuntada, de que los nuevos estados de la República serían los antiguos reinos del territorio de la monarquía que se federalizaba, la idea motriz del voto particular consistía en la proclamación de que el pacto entre cantones se situaba como base de la futura República federal española. Y así, tras afirmar que los organismos políticos de aquella serían el municipio, el cantón y el Estado (art. 60), se disponía en relación con lo segundo que el pacto de las provincias entonces existentes constituiría el cantón, teniendo en cuenta la proximidad geográfica y las relaciones naturales y económicas (art. 61). De tal diversidad de concepciones se derivaba una primera e inmediata consecuencia: mientras el Proyecto de Constitución determinaba con toda claridad, según hemos visto previamente, cuáles eran los estados de la federación, el voto particular no podía sino guardar silencio a ese respecto, dado que los cantones habrían de constituirse, según sus principios, como consecuencia de los pactos que se celebrasen entre provincias tras la entrada en vigor de la propia ley fundamental.

No es por eso de extrañar que, concebida la federación como el resultado del pacto de los cantones, el voto particular de la fracción intransigente dedicase un largo artículo, el 67, a esos pactos cantonales, que se configuraban como la base sustentadora del futuro Estado federal. Según el citado precepto, las provincias se reunirían en cantones en uso de su autonomía a través de pactos cantonales que formarían parte de la Constitución. Los cantones, que reconocían su recíproca autonomía, se declaraban, además, iguales en entidad política y, lo que resultaba altamente significativo del alma confederal que, junto a la federal, recorría el texto del voto particular, conservarían «toda la plenitud de su soberanía no delegada expresamente en la Constitución nacional». En coherencia con ello, el mismo precepto determinaba que los cantones, que se federaban en igualdad de derechos imprescriptibles, se confederaban «para resistir todo ataque exterior y todo desorden interior, asegurando la independencia de la patria y protegiendo la libertad y los derechos de los confederados». Aunque del reparto de competencias entre la federación y los cantones, regulado con una técnica jurídica manifiestamente mejorable, parecía deducirse que los autores del voto particular estaban pensando en un poder federal con menos facultades de las que a aquel le otorgaba el Proyecto de Constitución y, en congruencia con ello, en unos cantones con más facultades de las que el Proyecto le confería a los estados, lo cierto es que, de todos modos, el texto dejaba clara constancia de prescripciones destinadas a asegurar la unidad nacional: entre otras, que los cantones nunca se aliarían ni se agregarían a otras naciones, ni se separarían de la española, ni menoscabarían la unidad de la patria, ni amenguarían la integridad del territorio; que darían al Estado federal el contingente que les correspondiese en milicia movilizada cuando lo exigiesen las Cortes de la federación y que contribuirían en proporción de su riqueza a los gastos del gobierno federal; que no restringirían, tampoco, los cantones, con impuestos el tránsito por tierra o por agua, ni gravarían con contribuciones las materias ya gravadas con impuestos federales; que se prohibían taxativamente las aduanas interiores; o, en fin, que ningún cantón ajustaría con otro pactos de carácter puramente político, aunque podrían celebrar libremente los convenios que estimasen necesarios sobre objetos de legislación, administración o justicia.

Como antes he apuntado, los autores del voto particular decidieron retirarlo el 8 de agosto y tres días después, el 11, comenzó en las Cortes el debate del Proyecto de Constitución Republicano Federal. Un debate que, en verdad, no pudo ser más breve, pues se extendió entre el 11 y 14, lo que sólo permitió un turno e intervenciones a favor del Proyecto y otro en contra y determinó que quedasen fuera de la discusión parlamentaria un gran número de enmiendas parciales al texto, la mayoría de las cuales iban referidas a la que sin duda era su más polémica y novedosa aportación al constitucionalismo español de aquella época: la relativa a la ordenación federal del nuevo Estado que pretendía establecerse mediante la ley fundamental. Dado que no es posible dejar aquí constancia de las intervenciones parlamentarias que tuvieron lugar sobre el Proyecto constitucional en las cuatro sesiones que dedicó el parlamento de 1873 a su debate, recurriremos al breve resumen que sobre él ha realizado una de sus mejores conocedoras, Isabel Casanova, autora de la única edición crítica del texto, que, además de muy exhaustiva, es de una extraordinaria calidad. Lo primero que Casanova destaca, en tal sentido, es que «el texto supuso un fracaso más de la política conciliadora tantas veces intentada por los distintos Presidentes del Poder Ejecutivo a lo largo de la existencia de la República […] ya que el Proyecto constituyente no satisfizo prácticamente a casi nadie, siendo no sólo repudiado desde los distintos frentes, sino también relegado a un segundo plano a consecuencia de los distintos y heterogéneos focos de conflicto existentes en la última etapa republicana»[58]. Ciertamente, el documento, que llegó a la cámara «después de los sucesos de la segunda semana de julio que destruyeron totalmente el concepto de conciliación»[59], fue debatido en plena rebelión cantonal, lo que, entre otros factores, explica el profundo desacuerdo sobre él tanto entre los diputados de los diferentes partidos de las Cortes que, pese a la política de retraimiento, habían logrado entrar en la cámara como, sobre todo, entre las diferentes fracciones del republicanismo.

En efecto, el Proyecto fue rechazado por los diputados conservadores y radicales y por el grupo federal intransigente, sin que los tímidos y vacilantes apoyos por parte de las fracciones centrista y derechista del movimiento republicano fueran suficientes para sacarlo adelante: «La intervención de León y Castillo expresa la disconformidad conservadora con la propuesta constitucional de otorgar al Estado una estructura federal en razón del riesgo anarquizante y socializador del federalismo propuesto por Pi y Margall, capaz de operar como disolvente de la unidad nacional. Los radicales, partidarios de la Constitución de 1869 y dispuestos, a lo sumo, salvo algunas excepciones, a aceptar la República en su versión unitaria, se oponen, a través del diputado Becerra, a la organización territorial establecida en el Proyecto, por considerarla inadecuada a la tradición histórica española y a la tendencia generalizada del constitucionalismo europeo de la época. Y, por último, [debe destacarse] la posición intransigente respecto a la nueva configuración constitucional del País propuesta en el Proyecto sometido a la consideración de la cámara y, en consecuencia, sus motivos de discrepancia [que] quedan suficientemente expuestos en el voto particular que el grupo presenta como propuesta alternativa al texto propuesto por la mayoría de la comisión [… ]. [Una] posición minoritaria que, por lo demás, se haría suficientemente explícita en el transcurso de los debates a través de las intervenciones de los intransigentes Cala y Casalduero»[60].

Aunque no es necesario exponer una argumentación sofisticada para probar el hecho obvio de que, ante un panorama como ese, la unidad republicana resultaba vital para asegurar no ya la estabilidad sino incluso la continuidad del nuevo régimen, lo cierto será que, muy lejos de toda política de búsqueda de acuerdos, la fracción intransigente del republicanismo se lanzó en tromba a apoyar una rebelión cantonal que iba a acabar siendo, a fin de cuentas, el canto del cisne de la I República española. Una rebelión que, ciertamente, comenzaría por cerrar toda posibilidad de que aquel Proyecto de Constitución, que, redactado por Castelar, había entrado en las Cortes en medio de una amplia desconfianza hacia sus concretos contenidos, llegase a aprobarse como la ley fundamental de una nación española de naturaleza federal. Habrá de ser, no casualmente, el propio Castelar quien, en la sesión de Cortes de 20 de agosto, justifique ante los diputados nacionales la necesidad de abandonar en aquella trágica coyuntura el debate de la Constitución. En primer lugar, porque «la Comisión se ha encontrado con un Código fundamental que apenas nadie quería discutir», con un Proyecto que necesitando el concurso de todos los partidos, algo imposible en aquella coyuntura, precisaría al menos un amplio acuerdo de los republicanos, lo que exigía «que tengamos al menos cierta mesura, para ver si podemos al fin discutir dentro de las condiciones de esta Cámara con alguna amplitud el Código fundamental» para que aquel no fuera «obra exclusiva de una fracción del partido republicano».

Pero, más allá de no apresurar el debate constituyente con el objetivo de poder así fraguar acuerdos que permitiesen aprobar un texto constitucional que contase al menos con todo el apoyo del republicanismo federal, Castelar sostiene la necesidad de aplazar el debate en otra consideración fundamental: que la prioridad de las Cortes y del país en aquel momento debe consistir en concentrar todos sus esfuerzos en ganar la Guerra Carlista y derrotar la rebelión cantonal y sus derivas internacionalistas: «Nosotros que apenas tenemos Patria, entregado casi todo el Mediodía a los excesos de la demagogia roja, y entregado el Norte a los excesos de la demagogia blanca, ¿nos debemos entretener en discutir una Constitución —se preguntaba el diputado—, cuando apenas sabemos si mañana conservaremos la libertad que hay en nuestras almas, ni la tierra que tenemos bajo nuestras plantas?». Era el propio Castelar quien contestaba esa pregunta, poniendo de relieve que lo que entonces estaba en juego no era la aprobación más o menos inminente de una Constitución, sino recomponer el consenso interno entre los republicanos que, haciéndola factible, posibilitara, al propio tiempo, el mantenimiento de una República en gravísimo peligro: «Temblamos por la libertad; yo tiemblo muchas veces por la libertad; yo tiemblo muchas veces por la República; dudo en ciertas ocasiones que podamos arraigarla». Y es que, «la República no tiene más que dos peligros terribles: que el partido republicano no comprenda la posición en que se encuentra, la necesidad en que está de terminar pronto la guerra, y que nosotros sembremos por todas partes otra guerra civil y otras discordias»[61]. Meses más tarde, y en la sesión celebrada el día previo al golpe de Estado de Pavía que iba a acabar con la República, el diputado, que se declaraba ya perteneciente al sector más moderado del Partido Republicano Federal, expresaría, en medio de las protestas parlamentarias de sus oponentes radicales, su convicción sobre quiénes habían sido los auténticos responsables de abortar toda posibilidad de dar una Constitución a la República: «¿Y el Proyecto?», se preguntaba el líder republicano en referencia al presentado a las Cortes el 17 de julio. Su respuesta resultaba taxativa: «Lo quemasteis en Cartagena»[62]. Más allá de toda retórica, a la que tendía sin duda el gran tribuno español en su vibrante oratoria ante las Cortes, lo cierto es que, como seguidamente trataré de demostrar, no le faltaba razón, con su juicio lapidario, a Emilio Castelar.

«Jumilla desea estar en paz con las naciones extranjeras y, sobre todo, con la nación murciana»

En realidad la tentación insurreccional que, históricamente hegemónica en una parte muy significativa del movimiento republicano federal, va a explicar la sublevación cantonal que se extiende por una parte del país tras el levantamiento comenzado la madrugada del 12 de julio en Cartagena «se acomodaba perfectamente al método tradicional de la revolución liberal española, y particularmente al del histórico partido progresista: el juntismo como construcción de abajo arriba de un nuevo orden de cosas basado en el “derecho de insurrección” como facultad vigilante de la libertad del pueblo soberano»[63]. Además, y como ya se ha señalado, el pensamiento de Pi y Margall, previo a su caída del caballo, que llevaría al político catalán a ser acusado de traidor por quienes habían encontrado en la doctrina federal pimargalliana la fuente inspiradora de su práctica política, se dirigía en un sentido coincidente. En un largo discurso pronunciado en las Cortes Constituyentes de 1869 en defensa de la alternativa federal, se explayaba Pi en explicar el sentido de esa concepción que luego lucharían por aplicar a rajatabla los impulsores de la revolución cantonalista: «Es preciso pensar en una organización que vaya de abajo arriba y no de arriba abajo. Esta es la enorme diferencia que hay entre la descentralización y la federación. La descentralización parte de arriba abajo. La federación parte de abajo arriba. ¿Y qué más da?, diréis, tal vez. ¿Qué más da? Si la organización viene de abajo, las provincias son las que limitan al Estado, al paso que si la organización viene de arriba, el Estado es el árbitro de la suerte de las diversas colectividades. En este caso la descentralización es una cosa arbitraria como hija del capricho del Estado. La descentralización puede hoy existir y desaparecer mañana. Pero si parte de abajo arriba, el Estado tiene funciones determinadas de las cuales no puede salir; y lo que sucede ordinariamente es que el Estado, en vez de limitar las atribuciones de las provincias, es a su vez limitado, sin cesar en sus funciones, por las provincias mismas»[64].

De hecho, la práctica de los levantamientos más o menos populares, típica del liberalismo español desde los orígenes de la revolución —levantamientos en los que, de uno u otro modo, se combinaban la conspiración civil y el pronunciamiento militar[65]—, no desaparecerá con el triunfo final de la Gloriosa, fruto ella misma de un movimiento cívico-militar encuadrable sin duda en ese esquema. Y así, aun no transcurrido un año desde el triunfo de los revolucionarios, y cuando la Constitución de 1869 acaba de aprobarse por las Cortes —lo que ocurrió el 1 de junio de ese año, es cierto que con el voto en contra de la minoría republicana en las Constituyentes, minoría que, por boca de Figueras, adoptó la posición del llamado «acatamiento sin aceptación»— los sectores más radicales del movimiento federal se sublevaron entre septiembre y octubre en diversas capitales, Valencia entre ellas, de modo destacado. El origen del levantamiento ponía de relieve con toda claridad la dificultad que iba a existir, como muy pronto pudo trágicamente comprobarse, para asentar un nuevo texto constitucional que, mucho más avanzado que todos los anteriormente aprobados en España, iba a sufrir un asedio constante por su derecha y por su izquierda. Fue por ello que Sagasta, ministro de Gobernación, dio orden a los gobernadores provinciales, mediante una circular, de reprimir cualquier acto contrario a la Constitución, orden esa que estuvo motivada por acontecimientos que, pese a su muy distinto origen, ponían en riesgo la estabilidad que el Gobierno provisional quería asegurar en defensa del nuevo régimen político: en julio de 1869 se había producido una insurrección carlista, mientras que elementos federales asesinaban al gobernador civil que, en funciones, había sido nombrado en Tarragona. Aunque, al parecer, el levantamiento armado estaba preparado con antelación, lo cierto es que las medidas represivas ordenadas por Sagasta, que se unían a la puesta en vigor de la antigua ley de conspiradores contra el sistema constitucional de 1821, realizada por un Decreto de 22 de julio de 1869, se tradujo en la insurrección armada de 40.000 milicianos federales, lo que, en una auténtica espiral de acción-reacción, provocó que el general Prim, presidente del Consejo de Ministros desde el 18 de junio, optase en octubre, finalmente, por la suspensión de las garantías constitucionales para sofocar la rebelión. Las medidas de Sagasta, primero, y Prim, después, tuvieron, a su vez, como inmediata consecuencia, el anuncio del retraimiento por parte del grupo parlamentario republicano, que el 5 de octubre dejó las Cortes en señal de protesta por unas medidas que entendían dirigidas contra ellos[66].

Una nueva insurrección, amparada políticamente por los republicanos, aunque no organizada directamente por ellos, iba a producirse en octubre de 1872, cuando la monarquía de Amadeo de Saboya exhalaba sus últimos suspiros. El día 12 de octubre estalló una sublevación en el arsenal de El Ferrol: «No era una sublevación específicamente federal, aunque los intransigentes la saludaron como tal». Pero, tras haber condenado la asonada Pi y Margall —quien defendía que era necesario desautorizar todo movimiento insurreccional en tanto las libertades no fueran vulneradas—, cuando el Gobierno se basó en sus palabras para llamar a los sublevados al respeto a la legalidad, «la ira de los intransigentes fue ilimitada». A finales de octubre la revuelta había sido derrotada, pero, casi sin solución de continuidad, y apenas un mes después de los sucesos ferrolanos, estalló una nueva revuelta intransigente el 24 de noviembre, cuyo objetivo político no era otro que el de hacerse con el poder, sustituyendo los miembros de la facción intransigente en los puestos claves para la gobernación del Estado a los miembros del Partido Radical y a los representantes de los sectores más moderados del Partido Republicano Federal. Para ello se planteaba, según proclamaba en El Tribunal del Pueblo, un programa extremista que recogía buena parte de las reivindicaciones del intransigentismo republicano: abolición de las quintas y de los consumos, creación de un ejército popular formado por voluntarios, depuración de los empleados públicos, revisión de las contratos de concesión para la construcción del ferrocarril, nacionalización de los bancos y reforma agraria, justicia libre y control de precios. Sin embargo, y pese «a la elocuencia palabrera de la prensa de los intransigentes, los levantamientos fueron un fiasco y un ejemplo de cómo no debían hacerse las revoluciones»[67]. A la derrota de la sublevación desde la perspectiva de los fines que con ella perseguían los rebeldes, pronto se unieron sus gravísimas consecuencias desde el punto de vista de la unidad interna del partido, pues sus líderes más destacados —de hecho, los cuatro futuros jefes de Gobierno en el período republicano posterior: Figueras, Pi y Margall, Castelar y Salmerón— la condenaron sin contemplaciones de ningún tipo.

En todo caso, sea como fuere, y al margen de los magros resultados políticos obtenidos por el republicanismo más extremista en las sucesivas intentonas insurreccionales que sus partidarios organizaron o con las que se solidarizaron entre 1869 y 1872, lo que me interesa destacar primordialmente es que ya antes de la proclamación de la I República, a comienzos de 1873, la división entre la facción intransigente del Partido Republicano Federal y la que se agrupaba bajo la denominación de los benévolos era mucho más que una diferencia de opiniones en el seno de una fuerza política que, pese a sus conflictos internos, pudiera estar en condiciones de lograr una unidad práctica de acción. Muy lejos de ello, he mencionado previamente cómo los malos resultados electorales de los republicanos en las primeras elecciones celebradas bajo la nueva monarquía de Amadeo de Saboya, en marzo de 1871, ensancharon una amplia brecha entre las dos citadas facciones del partido, brecha que no logró cerrarse, sino más bien todo lo contrario, en la II y III Asambleas que los republicano federales celebraron, respectivamente, en abril y mayo de 1871 y en febrero de 1872. En la II Asamblea se optó por la redacción de una propuesta de Constitución, republicana y federal, propuesta que habría de ser la que la organización debería defender hacia el futuro, pero que muy pronto fue tildada de centralista por la facción intransigente: su debate quedó entonces aplazado hasta la III Asamblea del partido, que no llegó, sin embargo, a ser operativa debido a la falta del quórum necesario para la adopción de sus acuerdos. Las sucesivas asambleas del partido convocadas a lo largo de 1872 «nacieron fracasadas por la ausencia de delegados intransigentes». Y es que «la declaración benevolente de Castelar el 23 de junio de 1871 y su aceptación por el Directorio [del Partido Republicano Federal], separó definitivamente a los intransigentes, que comenzaron a formar sus comités locales y provinciales, sus clubes y sus diarios»[68].

Por más que el inicio de la revolución cantonal, sólo unos meses después de proclamada la República, iba a mostrar la verdadera dimensión y las consecuencias últimas de la extensión a lo largo y ancho del territorio español de la ruptura entre las dos facciones opuestas del movimiento republicano federal —no puede olvidarse, por ejemplo, que «el establecimiento de comités separados de benevolentes e intransigentes en Barcelona y Valencia debilitó la autoridad moral del Directorio y lo expuso a los ataques de la minoría intransigente»[69]—, lo cierto será que, ya antes de los acontecimientos de Cartagena y de los que, tras ellos, se sucedieron en diferentes lugares del país, los sucesivos ejecutivos republicanos hubieron de enfrentarse no sólo a la recurrente acción conspirativa del Partido Radical, de la que hemos dejado constancia páginas atrás, sino también a un creciente conflicto territorial con Cataluña, en donde se intentó la declaración del Estado catalán hasta en tres ocasiones entre principios de febrero y principios de marzo de 1871. La primera declaración tuvo lugar el 12 de febrero y procedió de la Diputación de Barcelona. Aunque el órgano provincial accedió muy pronto a retirarla, ante la insistencia de Pi y Margall para que se retractara, ese primer desafío territorial a la legalidad e integridad territorial de la República supuso «una muestra del primer catalanismo, que entendía el Estado catalán en la nación española, y que se cambió más adelante por la idea de la nación catalana en el Estado español»[70]. Pero tan sólo nueve días después, el 21 de febrero, y ante la extensión de los rumores de que el general Gaminde tramaba un pronunciamiento alfonsino, se produjo un alzamiento de la guarnición barcelonesa, que, unida a los voluntarios federales, reclamaron, de nuevo, que la Diputación provincial se autoproclamara Convención del Estado federal de Cataluña: la negativa de los responsables de la institución a hacer lo que les exigían los sectores más extremistas de la política española del momento evitó que en esta segunda ocasión se repitiera el episodio del 12 de febrero.

El federalismo intransigente no cejaría, de todos modos, en su empeño y volvería a la carga con la misma pretensión, y en esta ocasión con el apoyo de los internacionalistas, menos de un mes después. El día 8 de marzo la Diputación barcelonesa volvió a proclamar, en efecto, el Estado catalán y en esta tercera ocasión fue necesario que los miembros del Gobierno de Estanislao Figueras se aplicasen a fondo para lograr que la institución provincial diera marcha atrás: Pi y Margall y Almirall mantuvieron a lo largo del día 10 contacto telegráfico con los responsables de la declaración, pero ni siquiera el apoyo a las gestiones de los dos prestigiosos políticos por parte de los sectores más moderados de la Diputación fue suficiente para lograr su retractación, lo que exigió que el propio presidente del Consejo se desplazase a Barcelona el día 12 para negociar personalmente el fin del desafío a la autoridad de la República.

Ahora bien, todos los episodios aludidos no impiden constatar un hecho que ha sido ya destacado por la historiografía española con toda la razón: el escaso apoyo que tuvo en Cataluña la posterior revolución cantonal, debido a la persistencia de la amenaza del carlismo. Y es que pese a las aludidas tentativas de declaración del Estado catalán, finalmente frustradas con mayor o menor rapidez, lo cierto será que «uno de los rasgos más chocantes de la I República fue el fracaso de los extremistas de Barcelona en adueñarse del poder y declarar su independencia de Madrid, como harían otros centros federales en los levantamientos cantonales de julio. Esto puede explicarse de sobra por la actividad carlista en Cataluña, la cual condicionó el desarrollo del republicanismo en 1873. Aunque los extremistas de Barcelona podían excitar la opinión en pro de la independencia respecto a Madrid, las otras tres provincias catalanas, directamente amenazadas por los carlistas, no deseaban debilitación alguna de sus lazos con el Gobierno central»[71]. Ello no quiere decir, de todos modos, que, sofocadas las tentativas cantonalistas apuntadas, no se produjeran nuevos sucesos en territorio catalán. Y así, según ya ha quedado apuntado, todavía el 28 de junio hubo Pi y Margall de enfrentarse a los miembros de la diputación catalana en las Constituyentes, quienes amenazaban una vez más con declarar a Cataluña cantón independiente si el Gobierno no demostraba ser capaz de garantizar el orden público, que nuevamente había sido violado de forma flagrante por una conjunción de la facción republicana intransigente y los internacionalistas del ayuntamiento barcelonés, impulsores de un Comité de Salud Pública disuelto finalmente por las tropas milicianas.

Pero los fracasos en Cataluña de la facción intransigente del republicanismo federal no desanimaron a los partidarios de forzar la instauración de un régimen federal de abajo arriba, régimen que habría de implantarse por medio de la insurrección que el propio Pi y Margall había llegado a calificar como un «derecho santo»[72] en su momento. El golpe de gracia iba a producirse, como es sabido, en Cartagena. Poco antes de la sublevación, el 2 de julio, los intransigentes, que, como ya previamente se ha puesto de relieve, decidían por segunda vez en un breve lapso temporal retirarse de las Cortes, justificaban en un manifiesto dirigido a la nación las razones de su acción, bien expresivas del abismo que los separaba del Gobierno en su conjunto, de Pi y Margall personalmente y de los sectores centrista y moderado del Partido Republicano Federal. El Manifiesto resumía los muchos agravios de los intransigentes en una frase que suponía toda una premonición de lo que se le iba a venir encima a la República: «Separadamente el Gobierno de la República y la mayoría han emprendido en sus últimas determinaciones una marcha funesta, han destruido de un solo golpe el edificio de nuestra propaganda y rasgado la bandera de la libertad y justicia, a cuyo nombre hemos combatido contra tantas reacciones, y no era digno del centro reformista sancionar con su presencia propósitos que, aunque fueran honrados, son de seguro ciegos, trastornadores y liberticidas». El Manifiesto, que subrayaba la determinación de la izquierda de la cámara «de plantear inmediatamente las reformas que había venido sosteniendo el Partido Republicano en su incansable propaganda»[73], y la defensa que de él hizo en la sesión del 2 de julio el diputado Navarrete, el único miembro del grupo intransigente que no había abandonado las Constituyentes, fue contestado en las Cortes por Pi y Margall, en la propia sesión del día 2, con argumentos sobre los que, como hemos de ver más adelante, el líder republicano se explayaría un mes después, cuando ya había abandonado la presidencia del Consejo: «Lo que pretenden el señor Navarrete y sus epígonos es que el Gobierno debería haber sido un gobierno revolucionario, que debería haberse arrogado una cierta dictadura, dejando de contar con las Cortes Constituyentes», afirmaba Pi, para encarar acto seguido el gran problema de la forma que planteaba en aquella coyuntura la construcción del sistema federal: «Si la República hubiese venido de abajo arriba, se habrían constituido los cantones, pero el período habría sido largo, trabajoso y pleno de conflictos, al paso que ahora, por medio de las Constituyentes, traemos la República federal, sin grandes perturbaciones, sin estrépito y sin sangre»[74].

Diez días después de pronunciadas estas palabras en las Cortes, en la madrugada del 12 de julio, se sublevaba Cartagena, de modo que las grandes perturbaciones, el estrépito y la sangre pasaron, contra lo que Pi y Margall y los suyos pretendían, a dominar por completo la vida política española. De hecho, esa sublevación fue no sólo la causante de la caída de Pi sino también, y sobre todo, el origen de una nueva guerra civil que se unía a las dos que libraba entonces una República crecientemente acosada por el incontrolable desarrollo de los acontecimientos. El presidente del Consejo renunció a su cargo el día 18, fecha en la que para sustituirlo fue designado por las Cortes, como nuevo jefe del Gobierno, Salmerón. Su elección, que significaba un claro viraje hacia la moderación, iba a tener consecuencias inmediatas en los planes de los republicanos extremistas. Y ello porque la entrada de Salmerón «en la presidencia del poder ejecutivo […] dio lugar a que los intransigentes dieran como perdida la posibilidad de alcanzar desde arriba la federación de España, así que a los pocos días de la elección 32 provincias se hallaban levantadas en armas»[75]. La extensión territorial del movimiento insurreccional contra el Gobierno fue vertiginosa, ciertamente: el día 14 de julio se proclamó el cantón murciano; el 19, cuando Salmerón apenas había tenido tiempo de tomar posesión de sus nuevas responsabilidades, se proclamaron cantones independientes Sevilla, Cádiz, Valencia, Almansa y Torrevieja; el día 20 le llegó el turno a Granada y Castellón; el 21 a Málaga, y el 22 a Salamanca, Bailén, Béjar, Motril, Andújar, Tarifa, Algeciras y Alicante[76]. A todos ellos se unieron otros cantones en Almería, Camuñas, Gualchos, Jaén, Jumilla, Loja, Orihuela o Plasencia. El movimiento presentó, de inmediato, un carácter esencialmente local y en general descoordinado, pese a los intentos de los organismos creados en Madrid por la dirigencia intransigente con el objetivo de liderar la rebelión: Hennessy ha señalado, a ese respecto, como «una de las características de las revueltas fue la ineficacia de los intentos del Comité de [Salud] Pública de Madrid para dominar o coordinar los levantamientos: ninguno de sus emisarios […] fueron causantes de la iniciación de las revueltas. En todos los cantones, excepto [en los de] Castellón, Salamanca y Cartagena, la iniciativa era de los federales locales, y en la mayoría de los casos, totalmente desconocida»[77].

Ahora bien, la ausencia efectiva de un centro organizativo de la revolución cantonal, pese a la creación en Madrid del citado Comité, el propio día 18 de julio, a la constitución de una Comisión de Guerra presidida por el general Contreras y al establecimiento en Cartagena, ya dos semanas después, el 30 de julio, de un autodenominado Gobierno provisional de la federación española, bajo el mando de Roque Barcia, no impide afirmar que la insurrección impulsada por los federales intransigentes perseguía unas reivindicaciones comunes que, más allá de las lógicas particularidades locales, se resumían en la sustitución de todo tipo de autoridades gubernativas o jurisdiccionales, la abolición de impuestos especialmente impopulares (los consumos o el estanco del tabaco y de la sal), la secularización de las propiedades de la Iglesia, las reformas sociales favorables a la gran masa de desposeídos que no tenían otro bien que su fuerza de trabajo, el indulto por delitos políticos, la desaparición del ejército regular y su sustitución por tropas milicianas o la creación de juntas y comités de salud pública, como órganos de gobierno de naturaleza popular[78]. Sirva, como ejemplo, el programa del cantón granadino, que se concretaba en los siguientes puntos: «1. Imponer una contribución de cien mil duros contra los ricos. 2. Proceder al derribo de todas las iglesias. 3. Fundir todas las campanas y establecer una fábrica de moneda para acuñarla con el bronce de aquellas. 4. Incautarse de la Administración de Hacienda y de todos los bienes del Estado. 5. Dejar cesantes a todos los magistrados de la Audiencia»[79].

Como puede verse, un proyecto político claramente extremista en las esferas política, económica y social, permeado, además, por un carácter milenario y fuertemente utópico, carácter que, de hecho, rodeó desde el principio todo el movimiento revolucionario, algo de lo que pueden dar idea cabal episodios verdaderamente estrambóticos: por ejemplo, la afirmación de los mandos de la escuadra que se había amotinado en Cartagena de que se dirigían hacia una «potencia extranjera», refiriéndose a ¡Alicante!; o, y no es más que otro ejemplo, los términos de la declaración de independencia del cantón de Jumilla, cuyos responsables llegaron a proclamar, con total normalidad, que deseaban «vivir en paz con todas las naciones extranjeras y, sobre todo, con la nación murciana, su vecina; pero si la nación murciana se atreve a desconocer su autonomía y traspasar sus fronteras, Jumilla se defenderá, como los héroes del Dos de Mayo, y triunfará en la demanda, resuelta completamente a llegar en sus justísimos desquites hasta Murcia, y a no dejar en Murcia piedra sobre piedra»[80]. En una línea similar, aunque ciertamente menos estrafalaria, el Comité de Salud Pública de Madrid, antes citado, ordenaba el 18 de julio, es decir, el mismo día de su Constitución: primero, que «en todos los puntos en donde el partido federal tenga la fuerza necesaria, se formen Comités de Salud Pública, representantes de la imprescindible soberanía del pueblo»; segundo, que «bajo la autoridad de esos comités revolucionarios se proclame la autonomía administrativa y económica del Municipio, de la provincia y del Cantón, a la cual corresponde la elección de los jueces, ayuntamientos, diputaciones o legislaturas, gobernadores, grandes asambleas cantonales y agentes económicos y administrativos»; y tercero, «que esos comités no se disolverán hasta quince días después de haber promulgado el pacto federal, para evitar que el pueblo sea engañado, como ha sucedido hasta aquí»[81].

Los agrios debates que se produjeron en las Cortes tras la proclamación de los primeros cantones de Cartagena y Murcia, entre el 12 y el 14 de julio, pusieron muy pronto de relieve que cualquier esperanza de unidad en el Partido Republicano Federal había saltado literalmente por los aires tras la rebelión intransigente, que, además, «significó la bancarrota inmediata de la política de persuasión y de legalismo de Pi: si pedía poderes a las Cortes para enfrentarse a la rebelión, la izquierda le acusaría de asesino de las libertades; si empleaba la persuasión, la derecha le acusaba de complicidad con la revolución de las provincias»[82]. El mismo día 14, los miembros de la cámara pudieron oír cómo Prefumo, republicano adscrito a los benévolos, interpelaba al todavía presidente del Consejo, por mantener la que juzgaba una actitud contemporadizadora con la insurrección de Cartagena. De este modo, y después de afirmar el diputado que «he estado siempre al lado de la política que representaba el Sr. Pi y Margall, aun en aquellos tiempos en que una parte del partido republicano la combatía», añadía Prefumo acto seguido: «Pero no podía creer que el Sr. Pi y Margall, cuando se llegara al triunfo de la República por la política que nosotros sostuvimos, había de venir al banco ministerial para desde él apoyar y dar el triunfo a aquellos elementos que habían seguido la por él calificada conducta de perdición; ha querido nuestra desdicha que ahora se incline por ese derrotero, y ha querido también mi desventura que sea mi pueblo el primero donde se han alzado aquellos elementos de insurrección contra esta Asamblea». La interpelación del diputado terminaba no sin antes preguntarse: «¿Y qué hizo el presidente del poder ejecutivo?», interrogación que el diputado contestaba de una forma extremadamente crítica: «Como de ordinario, se cruzó de brazos y se mesó la barba. ¡Gran manera de hacer orden!»[83]. En medio del aludido fuego cruzado, Pi fue duramente criticado cuatro días después, el 18, el mismo en que dimitía de su cargo, por la fracción opuesta, la de los intransigentes que, por boca del diputado Casalduero, le acusó de traicionar las ideas que originalmente había defendido («¿Qué habéis hecho del diputado Pi? ¡Ah!, vosotros le habéis perdido, porque habéis querido que gobierne con vuestros principios y en contra de las ideas que ha profesado toda su vida»), tras lo cual puso de relieve el representante popular que tanto la insurrección cantonal como el desorden que aquella había traído de la mano era la consecuencia natural de que no se hubiera establecido todavía una República de naturaleza federal: «Estos desórdenes nacen de que el país no está constituido: constitúyase el país y vendrá el orden: no necesitáis generales, esa es una equivocación. Es un grave error querer establecer el orden por medio de la fuerza, porque el mal depende de que no está constituida la República. Esta es la gran diferencia que separa a los unos de los otros: unos quieren que el orden se haga antes que nada, y nosotros creemos que el orden será producto del Gobierno republicano y de la consolidación de la República federal»[84].

No será, sin embargo, hasta varias semanas después, cuando el propio Casalduero, por un lado, y el ya simple diputado Pi y Margall, por otro, expongan sus concepciones contrapuestas sobre la forma en que debería haberse procedido para alcanzar el objetivo que ambos decían compartir: la federalización de España. Casalduero, adscrito según acaba de apuntarse al grupo intransigente, tomó la palabra en la sesión del 22 de agosto y, recuperando ideas ya expuestas por Cala, uno de sus correligionarios, en la sesión del 30 de julio[85], insistió rotundamente en la posición de su fracción parlamentaria, y de la facción del Partido Republicano Federal a la que aquella representaba en las Cortes Constituyentes, con una extraordinaria claridad: «Y así es que esta cámara, después que declaró que la forma de gobierno fuese la República federal, a mi juicio y con arreglo a mis principios […], no tiene facultades más que para elegir al poder central, pero no para fijar los cantones y los municipios, una vez que se le reconoce su autonomía, ni tampoco para limitar los derechos individuales». Será sobre la base de este punto de partida, bien expresivo de la teoría de la construcción federal de abajo arriba, como el diputado sostendrá que el movimiento cantonal, lejos de ser una insurrección ilegal y sediciosa, resultaba la consecuencia lógica de las ideas verdaderamente federales: «Los cantones, que estaban en su derecho, a mi juicio, al constituirse tales dentro de su soberanía, porque la tienen en sí, han podido hacerlo sin permiso del poder central, que no es el que da vida a los cantones, sino que, por el contrario, los cantones son los que dan vida al poder central; y esta es la diferencia que existe entre lo que vosotros creéis y lo que nosotros creemos; pues si el poder central nace de la delegación de los cantones, ¿cómo queréis que el delegado sea el que dé facultades al delegante? Pues yo sostengo más —concluía Casalduero—. Ese movimiento cantonal no ha sido en modo alguno […] un movimiento de ruina, de muerte y de desolación, como suponéis, sino un movimiento que es consecuencia natural de la República federal que habéis proclamado»[86].

Frente a tal tipo de argumentos, y en lo que constituyó una auténtica retractación pública de la doctrina federal que había servido de base a la facción intransigente, Pi y Margall intervino días después, el 6 de septiembre, ya con las Cortes a punto de suspenderse, para explicar a los miembros de la cámara las razones por las que había abrazado la teoría de la construcción federal de arriba abajo, opuesta a sus ideas iniciales: «Desde los bancos de la oposición había yo tenido el valor, estando en armas mis correligionarios, de declarar que la insurrección dejaba de ser un derecho y pasaba a ser un crimen desde el instante en que libre el pensamiento podía realizarse por medio del sufragio universal —afirmó, sin circunloquios, el político catalán, que apuntaló de inmediato sus palabras—; desde el banco ministerial había sostenido que la insurrección no sólo era un crimen, sino el más grande de los crímenes bajo el régimen de la libertad, porque los demás afectan sólo intereses privados, y el de rebelión afecta a los altos intereses de la sociedad y de la patria». Sentada su posición con transparencia meridiana, y para defenderse de los que lo acusaban de ser promotor ideológico de la revolución cantonal, dio finalmente cuenta Pi y Margall de un cambio de posición, el suyo propio, que no era sino la directa y, a su juicio, inevitable, consecuencia de la mudanza de las propias circunstancias en las que se hacía en España la política desde la proclamación de la República: «Han atribuido algunos estas acusaciones al hecho de haber predicado que la República federal debe venir de abajo arriba y no de arriba abajo. Es cierto: yo había defendido esa doctrina, y la había sostenido y la había acariciado; pero teniendo en cuenta la unidad de la Patria, y deseando que no se la quebrantara ni por un solo momento, hablaba siempre de la necesidad de un poder central para mientras se constituyeran en estados las provincias. Abandoné después esa teoría. ¿Por qué? Porque yo no soy árbitro de la marcha de los acontecimientos, porque yo sostenía esta teoría en el concepto de que mi partido viniese a ocupar el poder por medio de una revolución a mano armada. Habría sido entonces natural que la revolución se hiciese de abajo arriba; pero la República ha venido por el acuerdo de una Asamblea, de una manera legal y pacífica. Fui yo el primero que al redactar la proposición por la cual se proclamaba la República como forma de gobierno, acepté que unas Cortes Constituyentes viniesen a definir y organizar la República»[87].

Esas Cortes se suspendieron finalmente el día 20, justo dos semanas después de que Pi y Margall expresara allí su convicción de que sólo ellas podían y debían alumbrar la federalización por la que luchaban, bien es cierto que con grados de convicción muy diferentes, las distintas facciones del Partido Republicano Federal. Para entonces, la revolución cantonal había sido ya aplastada pese a su gran extensión territorial y a los problemas que el Gobierno hubo de afrontar para combatir la indisciplina entre sus tropas, un factor que había tenido una importancia capital en la rapidez y facilidad con que se expandió la insurrección. Los cantones fueron cayendo, algunos a los pocos días de su proclamación, entre finales de julio y mediados de agosto, con dos únicas excepciones dignas de mención: la de Málaga, en donde la sublevación no fue sofocada hasta el 19 de septiembre; y la de Cartagena, cuyo cantón cayó, de hecho, prácticamente a la par que la República contra la que los cantonales se habían levantado. Pero la indisciplina militar, «alimentada por años de propaganda radical y republicana para la abolición de las quintas y de los ejércitos permanentes, los mejores sueldos de los cuerpos francos, el cambio constante de mandos y la falta de autoridad del poder público»[88], iba a jugar también sus cartas en el cambio en la jefatura del Gobierno —¡el tercero en siete meses!—, cuando Salmerón prefirió, el 7 de septiembre, renunciar a su puesto antes que confirmar las sentencias de pena de muerte dictadas contra ocho soldados que habían desertado en Barcelona para pasarse a los carlistas. Fue así cómo quien había dirigido todos sus esfuerzos a organizar, dirigir y ejecutar la lucha contra la insurrección cantonal cedió su puesto antes incluso de que aquella hubiese sido sofocada por completo. La situación del país, tal y como había sido crudamente descrita por quien ahora cedía la presidencia del Consejo a Emilio Castelar, no sólo no había mejorado sino que, tras la crisis cantonal, se había deteriorado a paso de gigante. Se quedaban ya cortas, pues, entonces, las palabras con que Nicolás Salmerón había denunciado, sin paños calientes, la situación de asedio interno y aislamiento internacional en que se encontraba la República cuando el año 1873 traspasaba su ecuador: «El Gobierno de la República lleva seis largos meses de existencia y no ha sido aún elevada a la categoría de un Gobierno de derecho en la apreciación de los Gobiernos de Europa; vivimos en un completo aislamiento; nos estiman casi todas las naciones de Europa como un verdadero peligro […] A una sola condición podemos recuperar el reconocimiento y el concurso de la Europa para nuestra República, y esta condición es mostrar que no es inherente a la organización republicana el virus de la demagogia y que hay virtud bastante en nuestro gobierno paran vencerla, castigarla y extirparla»[89].

A ello iba a aplicarse sin duda Castelar, quien creyó poder salvar a la República haciéndola girar definitivamente hacia el orden y la moderación: «Castelar necesitaba para su proyecto de república liberal y democrática contener la demagogia, el cantonalismo, con medidas de orden, e implicar a constitucionales y radicales en el sistema. Controlado el “cuarto estado” deseaba atraerse a las clases conservadoras, sin cuyo concurso, recordando su análisis del fracaso de la II República francesa, siempre creyó imposible el sostenimiento de cualquier régimen. Pensaba que si lograba ambas cosas conseguiría la estabilidad política suficiente para resolver los problemas financiero y bélico —el de Cuba, el carlista, el cantonal— alcanzando el reconocimiento europeo, y todo ello sin salirse de la legalidad». Sin embargo, las tozudas réplicas de la historia pronto demostraron que lo que quizá hubiera sido posible unos meses antes no lo era ya a la altura de septiembre de 1873, cuando tanto la derecha monárquica como la izquierda intransigente o internacionalista consideraban que aquella República era incapaz de satisfacer sus aspiraciones respectivas. Castelar no pudo gobernar, en realidad, sin aumentar de un modo sustancial las medidas represivas que suponían una derogación de hecho de la legalidad republicana. Y es que no sólo las Cortes fueron suspendidas, como ya hemos apuntado, sino que el jefe del Gobierno gobernó por decreto desde finales de septiembre de 1873 hasta que, el 3 de enero, se produjo el golpe de Estado de Pavía: un decreto de 20 de septiembre suspendía las garantías constitucionales en todo el territorio nacional y disponía la aplicación de la ley de orden público de 1870[90]. Para captar la extrema gravedad de la situación será suficiente con dejar constancia aquí de que el 24 de agosto las tropas carlistas se apoderan de la importantísima plaza de Estella, de gran naturaleza simbólica para la causa por la que combatían, mientras las tropas gubernamentales serían incapaces, por su parte, de sofocar la rebelión cartagenera: el 26 de noviembre comienzan los bombardeos sobre la ciudad, pero los cantonales resisten, pese a todo, y son inducidos a esperar hasta el 3 de enero, cuando, supuestamente, la derrota de Castelar daría paso a un ejecutivo intransigente, que, además de legalizar el cantón cartagenero, procedería a la cantonalización del país entero. Lo que tuvo lugar el 3 de enero fue, sin embargo, el golpe de Estado de Pavía, que disuelve las Cortes, da lugar al retorno al poder del general Serrano y, de hecho, pone fin a la República que se había proclamado el 11 de febrero. Un decreto de 10 de enero declara fuera de la ley a la sección española de la Asociación Internacional de Trabajadores (la AIT, conocida como la Internacional) y el 11 capitula Cartagena, capitulación que, en todo caso, «venía anunciada desde [hacía] bastante tiempo por las desavenencias que surgen en el seno mismo del movimiento. Las catástrofes que se abaten sobre el Cantón en los últimos días de 1873 y los primeros de 1874 aceleran el proceso de desintegración y se añaden al desaliento de la población», de modo que «la rendición se convierte ya en una necesidad forzosa»[91].

La capitulación de quienes habían proclamado el 12 de julio que su levantamiento iba dirigido a cumplir las reclamaciones de «la inmensa mayoría del pueblo republicano» para que «se organizase la Federación, estableciendo inmediatamente la división regional de los cantones y dando a estos y al municipio la autonomía suspirada hace tanto tiempo»[92] puso fin a la primera tentativa descentralizadora de la historia política española. Devorada literalmente la I República por la triple contradicción en que se debatió en las diversas fases en que se dividió su corto y atropellado recorrido —la que enfrentó a radicales y republicano federales, a las facciones benévola e intransigente del Partido Republicano Federal y a republicanos y monárquicos— sigue abierto el debate historiográfico sobre las causas del fracaso del nuevo régimen que se implantó en España en 1873, tras la caída sucesiva de dos dinastías diferentes. No es posible, ni necesario para el objeto de este ensayo, entrar aquí en el complejo fondo de ese asunto, pero sí procede subrayar que quienes han aportado explicaciones al respecto, incluso desde posiciones contrapuestas desde el punto de vista historiográfico, no han dejado de señalar el papel central que en el desenlace de los acontecimientos jugó, sin duda, el movimiento cantonal, la insurrección que provocó y, más en general, la conflictividad territorial. Josep Fontana ha concluido, por ejemplo, que «contra lo que pretenden las versiones tradicionales que sostienen que la República fracasó por el extremismo de sus dirigentes y por el desorden social que se había extendido por el país, su fracaso se cimentó en la frustración de las esperanzas de las capas populares», de modo que «su historia es la de una República federal que no se atrevió a ser». Pero, en todo caso, la afirmación del historiador catalán de que «el republicanismo no supo hacerse eco de [las] aspiraciones populares a través de un parlamento en que progresivamente se fueron imponiendo las versiones más conservadoras del republicanismo», no le impide tener que reconocer que «de esta discrepancia surgieron los movimientos insurreccionales y el cantonalismo, que acabó cimentando la alianza en su contra de todos los que no querían ver la intervención de las capas populares en la política, y sostenían que los cambios en el orden social debían dejarse para mucho más adelante»[93]. Una explicación alternativa, por más que participe de elementos comunes con la que acaba de exponerse, ha destacado el hecho fundamental de que «la República fracasó porque repitió los mismos errores de otros intentos» progresistas anteriores. A saber: «En primer lugar, el exclusivismo e imposición de la República federal, por lo que difícilmente podía ser admitida por los demás partidos liberales o ser el centro convergente con el que todos se identificaran. Por otro lado, los partidos, tanto el radical como el republicano, se agotaron en luchas internas que acabaron en la desaparición y la refundación fugaz del primero, y el cantonalismo del segundo. Finalmente no crearon las condiciones políticas para que la democracia no degenerase en desorden; esto es, descuidaron irresponsablemente la educación del pueblo en el uso de los derechos políticos. Pero todos estos errores no se cometieron en 1873, sino que se gestaron desde la aparición del Partido Republicano, por lo que […] la República era, en la temprana fecha del 11 de febrero de 1873, un imposible»[94].

Sin pretensión alguna, por supuesto, de zanjar esa polémica, creo, por mi parte, que la historia de la I República fue la de la incapacidad para colaborar en su consolidación por parte de quienes, desde diferentes partidos o desde dentro del mismo, habían unido sus fuerzas previamente para hacer posible la llegada del nuevo régimen político. Y creo, por ello, que, como ya en su día señalaron con acierto Jordi Solé y Eliseo Aja en su magnífico resumen sobre la evolución de nuestro constitucionalismo, «cuando la Asamblea constituyente se reúne, en julio de 1873, la República se encuentra ya en crisis» de forma que «la proclamación del carácter federal y la presentación de un proyecto de Constitución no resolverá la situación». De este modo, «las dificultades del aislamiento internacional, el desorden en el ejército, cuyas unidades son abandonadas por los soldados, la virulencia de las guerras cubana y carlista, son acrecentadas por el estallido de la insurrección cantonalista»[95]. La I República nació, en efecto, marcada a sangre y fuego por dos guerras, una interior y otra exterior, que exigieron concentrar gran parte de los esfuerzos nacionales en la lucha sin cuartel contra desafíos bélicos muy graves —el carlista, sobre todo— que no sólo consumieron muchos recursos políticos y económicos que podían haberse dirigido, en una situación de paz, hacia objetivos diferentes, sino que se tradujeron, además, e inevitablemente, en un notable protagonismo del ejército, institución que vivió durante todo el período republicano sometida a una situación de tensión extraordinaria. Hennessy ha señalado, en ese sentido, que la mayor popularidad de la República «procedía de su ataque frontal al poderío del ejército, que había adquirido tales proporciones que, atacarle a él y atacar al Estado centralista se habían hecho sinónimos. Fue su campaña contra las quintas y su ataque contra los elevados impuestos incorporados a un sistema agobiante de impuestos indirectos lo que dio pie a los federales para que se proclamaran representantes de un movimiento de masas». Pero, siendo ello cierto, no lo es menos que la política del movimiento republicano respecto del ejército, que le llevó a una cierta postración, «llegó demasiado tarde: en un tiempo en que los propios federales lo necesitaron para defender la República de los ataques de los contrarrevolucionarios». En ese contexto, la insurrección cantonalista, que supuso de hecho abrir un tercer frente de guerra —junto al cubano y el carlista— no puede ser juzgada más que como una flagrante irresponsabilidad histórica del intransigentismo federal, que acabó por colocar a la República en una situación imposible, al aumentar el aislamiento nacional e internacional del nuevo régimen, aislamiento que no había hecho otra cosa que crecer desde su mismo nacimiento: «Cuando en la revuelta cantonalista el Gobierno se vio obligado a confiar en la Guardia Civil y en los carabineros para disolver los cantones andaluces, la rueda había dado una vuelta entera, porque ahora la República se equiparaba a los protectores de los caciques y los impopulares recaudadores de contribuciones, aquellos empleados del poder centralizado que los federales se habían propuesto suprimir»[96]. No es por eso de extrañar el juicio lapidario del hispanista Raymond Carr, cuando, en su monumental estudio sobre la historia contemporánea de España, apunta que el movimiento cantonalista llevó a la bancarrota al federalismo legal[97]. Al igual que la II República, la I cayó, finalmente, como consecuencia de un golpe de Estado militar —de dos, en realidad: el de Pavía, primero, y el de Martínez Campos, con posterioridad—, aunque, según ya se ha apuntado en la introducción, y seguidamente hemos de ver, el paralelismo entre las dos se mostrará también en otros rasgos comunes de significativa relevancia.

CAPÍTULO 2

LA II REPÚBLICA: ESTADO INTEGRAL Y ESTAT CATALÀ

La democracia asediada

La Europa de 1873 era, claro, muy diferente de la de 1931. Y es que cincuenta y ocho años no pasan nunca en balde, más aún si durante ese largo período de tiempo se produce, como se produjo en diferentes países de nuestro continente, un fenómeno tan relevante como el avance de la democratización, de la mano principalmente de la extensión del derecho de sufragio (primero masculino y luego femenino), la parlamentarización de las monarquías constitucionales o, en su caso, la aparición de los primeros regímenes republicanos europeos[98]. Por eso, bastantes de los muy notables contrastes que la II República española presenta en relación con la I nacen del simple hecho cronológico de que entre la proclamación de la una y de la otra mediará más de medio siglo. Constatada tal obviedad será cierto, en todo caso, que ni los aludidos contrastes nacionales, ni la muy distinta coyuntura que dominaba la vida política y social europea y, más allá, internacional, en el momento en que las dos Repúblicas españolas hacen su entrada en nuestra historia, impiden reconocer la existencia de paralelismos de innegable relevancia: primero, la profunda voluntad de cambio de muchos de quienes, en cada época, lucharon por unas Repúblicas que deberían dar lugar, según las expectativas de sus respectivos impulsores, a un giro radical en la marcha de la vida nacional, enfrentándose a problemas que los regímenes monárquicos ni habían querido reconocer ni podían, en consecuencia, resolver; segundo, e íntimamente ligado a lo anterior, la presencia en ambos casos de sectores que manifiestan una profunda resistencia frente al cambio político y social y, paralelamente, de otros que expresan una abierta impaciencia ante la lentitud o la dificultad para hacerlos efectivos, lo que se traducirá en un gran conflictividad política y social —con tentativas de golpes de Estado e insurrecciones populares, incluidas— y, al fin, en una dinámica política de tenaza que hará que, pese a su distinto contenido, tanto la I como la II Repúblicas vivieran sometidas a una presión cruzada que procederá de lo que, convencionalmente, llamamos la izquierda y la derecha, por más que quienes militaban en la una y en la otra fueran en 1873 y a partir de 1931 fuerzas diferentes.

José María Gil-Robles, dirigente derechista que en los años treinta jugó un papel fundamental en esa política de tenaza contra la II República española, escribió en 1968 su primer volumen de memorias —No fue posible la paz[99] —, que tituló con una afirmación que encerraba, sin duda, el reconocimiento de un fracaso. En realidad, lo que la endiablada dinámica de la II República, en la que de nuevo la cuestión territorial habría de jugar un papel nada desdeñable, dificultó desde el principio fue la consolidación de un sistema democrático. Tanto, que los avatares del régimen que estuvo vigente en España desde 1931 hasta el comienzo de la Guerra Civil acabarán por ser un ejemplo paradigmático de las dificultades extremas para asentar la democracia como forma de gobierno cuando la mayor parte de las fuerzas políticas que deben servirle de soporte se comportan en realidad no sólo con un notable desprecio hacia sus reglas de juego sino también con una creciente insumisión frente a la legalidad que constituye la base esencial de cualquier Estado de derecho.

Al contrario que la I, la II República llegó como consecuencia de un pronunciamiento, pero no de uno de naturaleza militar, según la tradición decimonónica, sino de un pronunciamiento de nuevo tipo, es decir, de uno de carácter popular. Es verdad que las fuerzas republicanas habían intentado la vía insurreccional pocas semanas antes de su victoria electoral: el complot, que pasaría a la historia como la sublevación de Jaca, se planeó como uno más de los ya habituales levantamientos de unidades del ejército que iba a contar, según el plan de sus organizadores, con el apoyo externo de una movilización popular, en esta ocasión en forma de huelga general. La sublevación fracasó, pero la acción del Gobierno frente a ella, que habría de llevar al paredón a los capitanes Galán y García Hernández, regaló a los conjurados y, en general, a los republicanos, la figura de dos mártires de la libertad que habían combatido una monarquía que sólo con penas de muerte era capaz de acallar los gritos en favor de la libertad[100]. Los dos militares fueron fusilados el 14 de diciembre de 1930, transcurridos dos días de la fecha prevista para el levantamiento y un mes después de que José Ortega y Gasset escribiera en El Sol su célebre artículo «El error Berenguer», en el que el gran filósofo español reclamaba el protagonismo de la sociedad para poner fin al régimen político vigente con una declaración final llamada a entrar en nuestra historia: «Somos nosotros, y no el régimen mismo; nosotros, gente de la calle, de tres al cuarto y nada revolucionarios, quienes tenemos que decir a nuestros conciudadanos: ¡Españoles, vuestro Estado no existe! ¡Reconstruidlo! Delenda est Monarchia»[101]. El profundo eco de las palabras de Ortega convocando al pueblo a destruir la monarquía se hizo, finalmente, realidad el 14 de abril, con el alumbramiento de una República que no nacía ahora de la fuerza de las armas sino del irresistible impulso de los votos que el cuerpo electoral había depositado en las urnas con motivo de las elecciones municipales de 12 de abril de 1931. Las fuerzas republicanas consiguieron ese día alzarse con la victoria en la inmensa mayoría de las capitales de provincia del país y la caída de la monarquía se produjo, finalmente, sin violencia. Una buena premonición, sin duda, sobre el futuro que le esperaba al nuevo régimen que, en medio de una incontenible satisfacción social, nacía en 1931. Una premonición que, por desgracia, se frustraría de forma radical.

Y es que, al igual que su predecesora, la II República vivió sometida a una profunda inestabilidad institucional, circunstancia que se pondría de relieve tanto en la reducida duración de sus dos legislaturas previas al estallido de la guerra, como, sobre todo, en el gran número de gobiernos que se sucedieron entre 1931 y 1936. Y todo ello en una situación de pluripartidismo extremo, que explica en gran medida ambas circunstancias. Tras la proclamación del nuevo régimen, el 14 de abril, las elecciones a Cortes Constituyentes tuvieron lugar el 28 de junio de 1931, pero la primera legislatura no terminó a mediados de 1935, como debería haber sucedido de haberse seguido las previsiones de la Constitución, que en su artículo 53 fijaba un mandato parlamentario de cuatro años, sino a finales de 1933, es decir, con un año y medio largo de adelanto. El 19 de noviembre tuvo lugar, así, la primera vuelta de las elecciones generales para constituir las segundas Cortes republicanas, Cortes que, nuevamente, de haberse cumplido las previsiones de la ley fundamental, no deberían haberse disuelto hasta finales de 1937. Pero, casi dos años antes, el 16 de febrero de 1936, se celebraron las terceras elecciones generales de una República que se dirigía a paso de gigante hacia el abismo. La reducida duración de las legislaturas de 1931 y 1933 guardará, en todo caso, estrecha relación con la inestabilidad gubernamental y esta, a su vez, con el extremo pluripartidismo de todas las Cortes elegidas entre 1931 y 1936. Comenzando por el grave problema de la duración de los gobiernos, y centrándonos en los nombrados entre la proclamación de la República y el inicio de la Guerra Civil, el promedio para todo su período de paz se sitúa en el entorno de un ejecutivo por trimestre. Ya Juan Linz puso en su día de relieve, en su excelente estudio La quiebra de las democracias, cómo entre el 14 de abril de 1931 y el 18 de julio de 1936, período durante el cual había habido en España ocho primeros ministros[102], la media de duración de los gobiernos se había situado en 101 días. Es verdad, desde luego, que la inestabilidad gubernamental no constituía una característica peculiar de la II República española, pues otras naciones europeas vivieron durante el paréntesis de entreguerras experiencias similares. Pero la situación española será, en todo caso, y según los datos del propio Linz para un gran número de países europeos durante el período aludido, antes y después de la Gran Depresión, la peor de todas las analizadas en su obra[103].

Sin embargo, tal forma global de hacer los cálculos resulta bastante engañosa, pues el grado de inestabilidad gubernativa se fue deteriorando, con el transcurso del tiempo, de un modo galopante. Tras los dos gobiernos provisionales (entre abril y diciembre de 1931), durante el bienio azañista se sucedieron cuatro gobiernos (entre mediados de diciembre de 1931 y mediados de diciembre de 1933), lo que supone una media de un ejecutivo cada seis meses, duración que fue superior bajo la presidencia del propio Azaña, quien nombró un primer ejecutivo constitucional el 15 de diciembre de 1931. Con él gobernó Azaña, sin crisis, hasta el 8 de junio de 1933. Después de un breve interregno de cuatro días Azaña volvió al cargo, en el que se mantuvo, ya interrumpidamente, hasta el 8 de septiembre. Frente a esta situación, ya deteriorada durante las dos últimas presidencias del primer bienio republicano —las iniciales de Lerroux y Martínez Barrio—, la inestabilidad gubernativa literalmente se disparará en el bienio radical-cedista: en los catorce meses transcurridos entre mediados de diciembre de 1933, cuando Alejandro Lerroux se hace cargo de la presidencia del séptimo Gobierno de la República y la tercera semana de febrero de 1936, cuando, tras la victoria del Frente Popular, el puesto pasa a ser ocupado de nuevo por Azaña, se sucedieron en España diez gobiernos, lo que arroja para el segundo bienio republicano un promedio de un ejecutivo cada 42 días. La alta inestabilidad gubernativa se mantuvo durante el período de los gobiernos del Frente Popular previos al estallido de la Guerra Civil, con un total de cuatro ejecutivos entre la tercera semana de febrero y la tercera de julio de 1936, es decir, uno cada poco más de un mes.

Los datos sobre el extremo pluripartidismo de las Cortes salidas de las elecciones generales de 1931, 1933 y 1936, fenómeno favorecido sin duda por un sistema electoral que acabó por producir efectos contrarios a los que con él perseguían quienes lo habían diseñado, ayudan a explicar, desde luego, tanto la inestabilidad gubernamental como el acortamiento del período legal de las dos legislaturas previas al comienzo de la guerra. Y es que la normativa electoral favoreció la entrada en el parlamento, y en los tres comicios antes apuntados, de una gran parte de los partidos existentes en la España de la época[104]. El sistema, que se basaba en una fórmula electoral mayoritaria corregida cuyo objetivo era hacer posible la representación de las minorías, no logró sus presuntos objetivos —«evitar el fraccionamiento de la opinión en pequeñas formaciones políticas e ir a la creación de grandes partidos»—, sino que estimuló la formación de «coaliciones electorales, sólo unidas durante las elecciones, o bien [de] partidos teóricamente uniformes pero con grandes diferencias internas (así, por ejemplo, la CEDA o los radicales)». De este modo, «el efecto de lograr bloques de pocos partidos compactos […] no se lograba al ser sustituidos estos bloques por frágiles coaliciones electorales»[105]. La consecuencia final de todo ello fue que «los pequeños partidos situados en los extremos del firmamento político obtuvieran, al entrar en esas coaliciones, una representación parlamentaria mayor de la que les correspondía por su fuerza electoral»[106]. En las elecciones de 1931 tomaron asiento en el Congreso representantes que pertenecían a una veintena de fuerzas políticas, de las que sólo tres (el Partido Socialista, el Radical-Socialista y el Radical) superaron los cincuenta diputados, lo que para un Congreso de 470 miembros (473 en la II y III legislaturas) resultaba un dato inequívoco de su alta fragmentación. La situación no experimentó cambios sustanciales ni en las elecciones de 1933, de las que salieron unas Cortes con casi una docena y media de partidos, aunque nada más que los socialistas, los radicales y la CEDA se situaron por encima del medio centenar de asientos; ni, en fin, en las de 1936, en las que obtuvieron representación parlamentaria un número de partidos similar al presente en los dos Congresos precedentes, de los que tan sólo el socialista, Izquierda Republicana y la CEDA consiguieron formar un grupo parlamentario de más de 50 diputados[107].

A la situación tan sucintamente descrita hasta ahora —tres elecciones legislativas en poco más de cinco años, una sucesión de gobiernos y presidentes de muy corta duración, que con el paso del tiempo no hizo más que incrementarse, y un pluripartidismo extremo— se añadió el hecho de que la izquierda y la derecha se fueran alternando en el poder en coincidencia con la cadencia de cada proceso electoral: en 1931 venció la coalición republicano socialista, en 1933 la derecha y en 1936 el Frente Popular. Todo ello explica, a fin de cuentas, y esto es lo que ahora deseo destacar, la virtualidad de una de las dos dialécticas que caracterizará la evolución histórica de la II República española: la que se produjo entre izquierda y derecha o, si se prefiere, entre reforma política, económica y social y contrarreforma en esas tres esferas. Esa primera dialéctica podría haber sido, ciertamente, la característica de cualquier nación europea de la época cuya vida pública estuviese dominada por problemas similares a los existentes en España. Pero el entendimiento cabal de la evolución histórica de la II República española es imposible sin tener en cuenta que la aludida confrontación izquierda/derecha estuvo de un modo permanente entrecruzada por otra que resultaba claramente destructiva y, desde luego, para nada homologable en el contexto de las democracias europeas más consolidadas: me refiero, por supuesto, a la dinámica, crecientemente infernal, entre respeto a la legalidad e insumisión contra el Estado democrático de derecho y sus instituciones y principios. Las consecuencias del aludido entrecruzamiento entre ambas dialécticas no puede desconocerse en ningún caso, pues mientras la primera resulta indispensable para que exista democracia, más allá de que el grado de su polarización pueda favorecer o no su adecuado funcionamiento y su efectiva consolidación, la segunda, tras convertir a la democracia en una realidad sencillamente inviable, conduce por la mano a un enfrentamiento civil crecientemente irremediable.

Tal constatación resulta a mi juicio extraordinariamente relevante por una razón de la que debe quedar constancia desde ahora. Porque, del mismo modo que aconteció durante la I República, según ha podido verse en el capítulo anterior, el gran desafío de la II será consolidar, otra vez, a partir de 1931, como hacía entonces más de medio siglo, una amplia base política, y social en consecuencia, que pudiera servir de sustento al nuevo régimen: «La cuestión crucial en todas esas democracias —ha señalado con acierto el historiador Julián Casanova, excelente conocedor del período— era [después de la Primera Guerra Mundial] la búsqueda de una “coalición estabilizadora” que pudiera incorporar a los sectores más democráticos de las clases medias y al ala más moderada del movimiento obrero para defender el orden constitucional»[108]. Siendo así, lo cierto es que con esa búsqueda, que resultó relativamente exitosa durante el primer bienio republicano y constituyó un fracaso estrepitoso durante el segundo, iba a acabar por suceder entre 1931 y 1936 lo que, por desgracia, ya había acontecido a lo largo de 1873: que el balance final del período sería desastroso desde el crucial punto de vista de la estabilización del nuevo régimen. Obviamente no es posible profundizar aquí en tal cuestión, pero sí parece posible argumentar la tesis central que acaba de exponerse. Empezando, claro está, por el sucinto análisis de la primera de las dos dialécticas que dominaron la vida política del régimen republicano (es decir, de la que existió entre la izquierda y la derecha) con la finalidad esencial de subrayar los hechos que contribuyeron a reducir, en lugar de ampliarla, la base político-social de la República.

Lo que en los años treinta se denominaban las izquierdas ganaron en buena lid las elecciones democráticas de 1931, que lo fueron, sin embargo, de forma limitada como consecuencia del hecho de que en ellas no votaron las mujeres por carecer aún de derecho de sufragio. Los trabajos constituyentes concentraron en gran medida los esfuerzos de esas primeras Cortes y, a pesar de la polémica regulación que la Constitución estableció finalmente del tema religioso, se saldaron con un resultado que permite calificar al de 1931 como un texto aprobado con un apreciable grado de consenso, por más que tal circunstancia deba ser muy matizada, de inmediato, como consecuencia del hecho de que en las elecciones de 1931 el sistema electoral representó al alza a los vencedores e infrarrepresentó a los perdedores, tal y como volvería a acontecer en los comicios de 1933 y 1936. Sea como fuere, y aunque sobre ese efecto desproporcionador volveré más adelante, lo cierto es que de los 466 diputados que habían tomado posesión de sus cargos, votaron a favor de la Constitución 368, a los que luego se añadieron otros 17 que, ausentes de la votación, manifestaron con posterioridad su acuerdo con aquella. Tal resultado final se producía, en todo caso, después de una votación —la relativa a la regulación del tema religioso contenida esencialmente en el artículo 26 de la ley fundamental— en la que el consenso había sido muy inferior: los votos a favor del proyecto (178) triplicaron a los votos en contra (59), pero más de doscientos diputados se ausentaron de la cámara para no verse obligados a tomar partido en una cuestión tan espinosa[109]. Aunque hubo durante el debate constituyente otros preceptos con un apoyo incluso menor (el voto femenino fue aprobado por 160 votos a favor y 121 en contra), lo cierto es que el conflicto religioso, que a no mucho tardar habría de dar lugar a graves incidentes en las calles, como hemos de ver más adelante, pronto se configuró como uno de los elementos de fractura entre las fuerzas que apoyaban al Gobierno[110]. De hecho, fue la regulación de esa cuestión la que, a la postre, separó del consenso constituyente a una parte de la derecha (los diputados vasco-navarros y el grupo de los agrarios) e incluso al republicanismo conservador, lo que quedó simbolizado en la dimisión de Alcalá-Zamora como presidente del primer Gobierno provisional de la República.

Pero, más allá de la importancia que acabará por tener la cuestión religiosa en la apertura de una brecha en aumento progresivo entre algunas de las fuerzas que habían luchado codo con codo contra la monarquía, la verdad será que los crecientes problemas en la coalición que sostuvo, primero al Gobierno de Alcalá-Zamora y, luego, a los tres siguientes, sucesivamente presididos por Azaña, se derivarán al fin y a la postre de las diferencias existentes entre los partidos coaligados respecto a los contenidos de la amplia política de cambios llevada a cabo durante el primer bienio republicano. La política de reformas emprendida en los más diversos ordenes —militar, laboral, agrario o territorial[111]—, política que Raymond Carr denominaría el New Deal republicano[112], supuso enfrentarse a gran parte de aquellos obstáculos tradicionales de la España del pasado (el ejército, la Iglesia católica, la oligarquía económica, los latifundistas o los defensores de una centralización a ultranza), lo que, junto a una situación de grave crisis económica que dificultaba poner en práctica algunos de los cambios legislativos adoptados, dio como resultado final la ruptura de la citada coalición. La salida de Manuel Azaña de la presidencia del Consejo y su sustitución por Alejando Lerroux en septiembre de 1933 marcarán, así, un auténtico punto de inflexión en la evolución de la República. Y ello no tanto por el cambio en sí mismo que, pese a resultar la consecuencia de una estrategia de la derecha y de una parte de las fuerzas republicanas que perseguían con toda claridad la salida de los socialistas del ejecutivo, entraba dentro de los mecanismos de funcionamiento previsibles en un sistema democrático fuertemente polarizado. El auténtico problema sería que «el compromiso de 1930, el que había contribuido a alumbrar el nuevo régimen, se rompía y esa ruptura iba a tener importantes consecuencias para los socialistas y para la República»[113]. Para los socialistas, en efecto, porque tras la caída de Azaña, abandonaron el Gobierno, lo que, de no ser por lo que apuntaré seguidamente, entraba de nuevo dentro de lo normal en un sistema democrático. Pero también para la República en la medida en que los socialistas modificarán de forma sustancial, como consecuencia de lo anterior, su percepción sobre aquella y, consecuentemente, su lealtad al nuevo régimen: «Tras su salida del Gobierno en septiembre de 1933, “expulsados” dirían algunos de sus representantes, la lucha legal y el reformismo carecían de sentido, la República parlamentaria ya no servía, convirtiéndose la revolución social en la única perspectiva posible»[114].

No es este todavía el momento, sin embargo, de referirse a la traducción que ese profundo desencuentro del Partido Socialista con el nuevo régimen que había contribuido decisivamente a forjar iba a tener en la esfera de la segunda de las dialécticas (respeto a la legalidad versus insumisión social) a la que previamente me refería. Y ello porque lo que ahora procede es ver, de nuevo de un modo forzosamente muy sucinto, cómo evolucionó la primera dialéctica (izquierda/derecha) hasta que la sublevación de 1936 culminó con un trágico final el desarrollo de la que se produjo entre legalidad e insumisión. Tras los Gobiernos presididos por Lerroux, por Martínez Barrio y, nuevamente, por Lerroux en el corto espacio de tiempo que medió entre la caída de Azaña y las elecciones de noviembre de 1933, éstas dieron una clara victoria parlamentaria a las derechas[115], representadas sobre todo por la CEDA y el Partido Radical. Como ha subrayado Casanova, esas elecciones «fueron limpias, propias de un sistema democrático parlamentario, y las Cortes que de ellas salieron representaban la voluntad general, con las mujeres incluidas por primera vez. Una nueva alternativa se abría para la República, sin los socialistas ni republicanos de izquierda. Era la hora del Partido Radical y de la derecha católica»[116]. La alternancia fue, sin duda, democrática, como democrática fue también la decisión, todo lo políticamente discutible que se quiera, por supuesto, de utilizar la nueva mayoría para dar marcha atrás a muchas de las reformas impulsadas durante el bienio progresista: tal es con frecuencia, en realidad, la principal consecuencia material de la alternancia en el gobierno. Esa auténtica contrarreforma, pues de tal se trataba con toda claridad, iba a encontrar en su camino, sin embargo, dos tipos de problemas que, en su conjunción, condujeron, según previamente se ha apuntado, a una situación de ingobernabilidad insostenible y, a la postre, a la convocatoria de elecciones generales anticipadas en febrero de 1936. El primero de los problemas, nada excepcional, por lo demás, en un sistema parlamentario, nació de las dificultades para asentar un entendimiento estable en el Congreso entre quienes habían ganado las elecciones, sobre todo entre la CEDA y el Partido Radical que, con el apoyo de los 219 diputados que sumaban ambas fuerzas, permitiera gobernar a los ejecutivos que se fueron sucediendo desde el primero presidido por Lerroux a partir de mediados de diciembre de 1933. A agravar ese problema contribuyó la ruptura interna del propio Partido Radical, que se escindió por su izquierda en la primavera de 1934, perdiendo como consecuencia de ello casi una quinta parte de los diputados de su grupo en el Congreso: fue lo que Nigel Townson ha denominado «el cisma de mayo de 1934»[117]. Para complicar aún más las cosas, la CEDA, cuya actitud respecto a su lealtad a la República no había quedado jamás clara[118] y que había puesto constantemente palos en las ruedas de los Gobiernos de Lerroux, va a entrar finalmente en el tercer Gobierno del llamado bienio negro, es decir, en el presidido por el líder del Partido Radical a partir del 4 de octubre en 1934, ejecutivo del que formaron parte tres ministros de la fuerza política dirigida por Gil-Robles. Ello supuso un paso de gigante en la política de tenaza sobre el nuevo régimen político: y ello porque, mientras la CEDA había venido amenazando con la violencia si se vetaba su entrada en el Gobierno, el Partido Socialista amagaba sin desmayo justamente con todo lo contrario: con recurrir a la vía revolucionaria si se aceptaban las pretensiones de la CEDA, que eran, no se olvide, las de la primera fuerza política en las Cortes[119]. La brecha que esa contradicción abría en las posibilidades de efectivo asentamiento de una cultura democrática se ensanchó sustancialmente a medida que la CEDA, después de lograr sus primeras carteras ministeriales, fue ampliando su poder institucional.

Al Gobierno del 4 de octubre le sucedió otro el 3 de abril de 1935, ahora sin miembros de la CEDA, y a este último otro más el 6 de mayo del mismo año, en el que, tras muchas presiones, los miembros de la derecha no republicana consiguieron ocupar la mayoría del Consejo. Ambos Gobiernos, que fueron los últimos presididos por Lerroux, marcaron una nueva cota en la polarización de la vida política española, pues «comenzó entonces de verdad la “rectificación” de la República, con los radicales —que habían roto todos los puentes posibles con los republicanos de izquierdas y los socialistas—, sometidos a la voluntad de la CEDA y a las exigencias revanchistas de los patronos y terratenientes»[120]. De este modo, y por más que los radicales insistieran en lo que podía haber sido razonable si desde el Gobierno se hubiera practicado una política de menor confrontación con la obra realizada previamente —que la entrada de la derecha en el Gobierno significaba ampliar la base social de la República—, lo cierto es que tal objetivo era imposible en el ambiente de lucha sin cuartel que se vivía fuera de las instituciones. «En mi transigencia política he conseguido para la República el espíritu de la tranquilidad», proclamaba Lerroux en un mitin pronunciado en Córdoba en mayo de 1935: «Sin embargo, esta retórica chocaba de manera estridente con la realidad de la violación de los derechos de los trabajadores, la censura de prensa, la destitución de los ayuntamientos socialistas y republicanos de izquierda, los estados de excepción y la persecución de adversarios políticos como Azaña»[121].

Desde la caída de Lerroux de la presidencia del Consejo, a finales de septiembre de 1935, hasta que Azaña es nombrado presidente en febrero de 1936, una vez producida la victoria del Frente Popular, se abre un período caracterizado, de un lado, por un imparable deterioro de la convivencia democrática y, de otro, por una situación de abierta inestabilidad gubernamental que hacía imposible corregir el rumbo del aludido deterioro: así, en el casi medio año que transcurre entre finales de septiembre de 1935 y febrero de 1936 se suceden cuatro gobiernos: los dos de Chapaprieta y los dos de Portela Valladares. La situación no mejoró en ninguno de los dos ámbitos citados, sino todo lo contrario, entre febrero y julio de 1936, cuando se produce la sublevación militar y, con ella, el comienzo de la guerra: la polarización política aumentó, hasta quedar ya por completo fuera de control, en detrimento de una convivencia que se desgarraba día a día; y la inestabilidad de los gobiernos que podían haber hecho frente a esa situación fue tal que sus posibilidades de incidir de una forma efectiva sobre la marcha de la realidad resultaron muy escasas: entre mediados de febrero, cuando Azaña fue nombrado presidente, y el comienzo de la sublevación militar, ocuparon el cargo, además del propio Azaña, Barcia Trelles, Casares Quiroga y Martínez Barrio, lo que da una idea de la incapacidad del poder ejecutivo para enderezar una dinámica que conducía, a ojos vista, a la confrontación civil. Ahí desembocará, trágicamente, la otra de las dos dialécticas que he mencionado previamente, la existente entre respeto a la legalidad e insumisión, que había comenzado mucho antes, casi con el nacimiento de la República en 1931, y sin cuyo breve análisis no es posible entender, en su verdadera significación, el proceso histórico que hasta aquí he intentado resumir.

Y es que la constatación de los múltiples problemas del funcionamiento de nuestro sistema parlamentario durante el período 1931-1936, paralelos, por lo demás, a los existentes en varios de los regímenes constitucionales de entreguerras[122] (pluripartidismo extremo, fuerte inestabilidad gubernamental, imparable aumento de la polarización política entre los partidos y progresivo fortalecimiento de las opciones antisistema) no permite dar cuenta cabal de la dinámica política de una etapa histórica en la que la dialéctica democrática izquierda/derecha —que es la que hasta ahora ha venido describiéndose a grandes trazos— se entrecruzó y realimentó permanentemente con otra que, consecuencia directa de la primera, era ajena por completo a la cultura y las reglas de juego democráticas: la que se produjo entre respeto a la legalidad e insumisión. Los acontecimientos a través de los cuales se expresó esta segunda dialéctica, que dio lugar, como respuesta por parte de los diferentes gobiernos de la República, a una política de mantenimiento del orden público que habría de traducirse en lo que Manuel Ballbé caracterizó en su día como la progresiva configuración de una democracia autoritaria[123], debe entenderse en el contexto de un sistema de partidos y de fuerzas sindicales muchos de cuyos componentes estaban muy lejos de compartir, o de hacerlo sin recelos, el credo democrático. Ese era el caso de una parte de la izquierda, que no se identificaba en absoluto con la democracia liberal, y de otra parte de la misma, que habiéndolo hecho durante el primer bienio de la República, subió después del llano al monte, durante el llamado bienio negro. Era también, desde luego, el caso de la Iglesia católica y los partidos que decían defenderla, que manifestaron, desde el primer momento, una abierta hostilidad a la República, que no haría otra cosa que crecer con la regulación constitucional de la cuestión religiosa y el acoso violento que la propia Iglesia sufriría por parte del anticlericalismo más violento y radicalizado. Y fue el caso, en fin, de la derecha monárquica (alfonsina o carlista) que conspiró contra la República desde el momento mismo de su proclamación: la publicación de la revista Acción Española[124] a finales de 1931 o la fundación, a principios de 1933, de Renovación Española, como un movimiento «casi clandestino, más propio de un núcleo de conspiradores o de una vieja organización caciquil que de un partido moderno con vocación de masas»[125], significaron otros tantos pasos en esa deriva conspirativa y autoritaria de una parte significativa de las fuerzas más conservadoras.

Aunque, lógicamente, resulta imposible proceder aquí a un estudio, ni aún muy general, de esa dialéctica legalidad/insumisión que atronó la vida de la República desde su establecimiento, sí cabe dejar constancia del dramático encadenamiento de los principales acontecimientos de un proceso de creciente asedio al nuevo régimen que, con más o menos gravedad, lo mantuvo en un estado de permanente agitación, cuando no directamente en una situación jurídica de estado de excepción, lo que, sin duda, contribuyó de un modo decisivo a incrementar las dificultades de funcionamiento del sistema parlamentario que acaban de citarse[126].

A principios de mayo de 1931, cuando aún no había transcurrido un mes desde la pacífica proclamación de la República, se produjeron las primeras quemas de iglesias y conventos, en una explosión de odio anticlerical que, aunque protagonizado por minorías, se extendió desde Madrid a Andalucía. También en mayo tuvieron lugar los sucesos violentos de Pasajes y Sevilla: en la primera localidad una huelga de pescadores acabó con la intervención de la Guardia Civil, que mató a ocho personas e hirió a una cincuentena. En Sevilla, tras diversas huelgas y altercados, se produjo la muerte de cuatro detenidos, lo que llevó al propio Azaña, ministro de la Guerra, a hablar de aplicación de la ley de fugas, demostrando así una abierta discrepancia con Miguel Maura, ministro de Interior. La presión sobre el Gobierno no cedió durante el verano, cuando la CNT organizó una gran oleada de huelgas, que iban a estar en el origen de la redacción de la primera de las dos leyes reguladoras del orden público que aprobaría el Gobierno republicano socialista —la de defensa de la República, de 21 de octubre de 1931— y de la creación de un nuevo cuerpo armado policial: la Guardia de Asalto. Del grado de polarización que ya entonces empezaba a atenazar la vida nacional pueden dar idea las amenazas proferidas por el dirigente socialista Largo Caballero, quien en noviembre consideró que la disolución de las Cortes Constituyentes antes de que aquellas hubieran finalizado su mandato sería interpretada por el PSOE y la UGT como una provocación «que nos obligaría a proceder a una guerra civil». Aunque el propio Largo matizaría de inmediato sus palabras, lo cierto es que el giro de 1931 a 1932 se produjo en una situación que presagiaba la continuación de los conflictos, por más que fuera difícil imaginar la grave crisis que se produjo entre el 31 de diciembre y el 5 de enero, cuando tuvo lugar lo que, rememorando los acontecimientos de 1909 en Cataluña, Julián Casanova ha calificado como una «especie de semana trágica»: en Castilblanco, un pueblecito de la provincia de Badajoz, se inició una huelga de protesta contra el gobernador y el mando de la Guardia Civil. El día 31, tras intentar aquella disolver una manifestación de los huelguistas, cuatro guardias fueron brutalmente asesinados, lo que provocó una reacción de venganza por parte de la Benemérita, que se tomo literalmente la justicia por su mano. Los enfrentamientos violentos entre campesinos y Guardia Civil, con la repetición de episodios con resultado de muertes provocadas por las fuerzas de orden público, se extendieron por otros puntos de la geografía nacional: así aconteció en Zalamea de la Serena (Badajoz), Épila (Zaragoza), Jeresa (Valencia) y Arnedo (La Rioja), lugar, este último, donde tuvieron lugar los sucesos más graves, tanto como para saldarse con la destitución del general Sajurjo de su puesto de director de la Guardia Civil, un militar al que muy pronto veremos reaparecer en este sumarísimo relato.

Entre tanto todo esto sucedía en diferentes localidades rurales, en las ciudades era creciente el enfrentamiento entre la UGT, el sindicato socialista, y la CNT, controlada por los anarquistas, pues la segunda se enfrentó abiertamente a una parte de la legislación social aprobada por los gobiernos republicano-socialistas. Además de los graves hechos, ya mencionados, de Pasajes y Sevilla, lo que Azaña denominó «guerra civil» entre los dos sindicatos españoles se manifestará también en la huelga general convocada en junio de 1931 por el sindicato único de mineros de Asturias y en la huelga de teléfonos, igualmente general, convocada a comienzos de julio del mismo año por los sindicatos anarquistas en el conjunto del país. ¿El saldo? Varios muertos, gran número de detenidos y cientos de trabajadores despedidos. En esta situación, el comienzo del año 1932 va a suponer un aumento de la política de tenaza contra la República, que se traduciría ya abiertamente en conspiraciones militares, por la derecha, y en tentativas insurreccionales, por la izquierda. Empezando por esto último, en tan sólo dos años los grupos anarquistas organizaron tres intentos de sublevación social, de los cuales los dos primeros tuvieron lugar durante el llamado bienio progresista. El toque de salida de esa carrera hacia el abismo se dio en enero de 1932 y tuvo por protagonistas iniciales a los mineros de Figols: su huelga, que fue seguida de una toma de armas, se extendió, primero, a otras comarcas del Alto Llobregat y Cardoner y luego a otros muchos pueblos de la zona. Pero, aunque en los momentos de mayor ardor revolucionaria, los sublevados llegaron a proclamar el establecimiento del comunismo libertario, la inmediata represión ordenada por el Gobierno aplastó el movimiento, de modo que el día 25 de enero todo había terminado. O, mejor dicho, casi todo, pues el fracaso no amilanó a los anarquistas, quienes intentaron extender la huelga revolucionaria a toda España, aunque sólo encontraron eco en algunas zonas de las regiones aragonesa y valenciana. Una nueva insurrección, esta mucho menos espontánea que la iniciada en Figols, tuvo lugar un año después, en enero de 1933, con la CNT y la FAI ya frontalmente situadas en contra del Gobierno, sobre todo tras la represión contra los anarquistas que siguió a su primera, y frustrada, tentativa de acabar violentamente con la, para ellos despreciable, República burguesa. El movimiento insurreccional comenzó el 8 de enero y se extendió por varias localidades de las regiones aragonesa y valenciana, en las que se produjeron huelgas y acciones armadas en las que los huelguistas echaron mano de explosivos. Aunque la acción anarquista fracasó y otra vez fue seguida de una dura represión, antes de que aquella quedara liquidada por completo se reprodujeron los levantamientos violentos en varias ciudades y pueblos de la provincia de Cádiz y encontraron un fatídico final en la localidad de Casas Viejas[127], donde los enfrentamientos entre un grupo de amotinados y la Guardia Civil y la de Asalto se saldaron con un trágico balance: 22 civiles —entre ellos dos mujeres y un niño— y tres guardias fallecidos, además de los muchos paisanos que fueron detenidos y torturados tras el final de unos sucesos que iban a marcar un antes y un después para el Gobierno. Porque «el mal estaba hecho»: «Las consecuencias a largo plazo de los sucesos de Casas Viejas —según Raymond Carr los ha resumido con suma claridad— derribaron el Gobierno de Azaña en septiembre de 1933. El ciclo de desorden y represión no sólo le enajenaba a las fuerzas proletarias, sino que además era un arma en manos de los descontentos de la derecha: la República fue presentada como uno más de los Gobiernos del pasado, corrompida, incapaz de mantener el orden público, e incluso violenta en sus métodos de represión»[128].

Aunque de la actividad insurreccional impulsada por las izquierdas quedaba todavía por escribir su página más dramática y sangrienta, lo cierto es que de la gravedad de la situación política que atravesaba la República a la altura de 1933 deja clarísima constancia el hecho de que entre las dos revueltas anarquistas mencionadas previamente (las de enero de 1932 y 1933) tuviera lugar un serio intento de golpe de Estado militar, que por estar dirigido por el general Sanjurjo pasaría a la historia como la sanjurjada. La tentativa de agosto de 1932 no era, sin embargo, la primera, pues ya en junio de 1931 algunos militares monárquicos, primero, y otros partidarios de Primo de Rivera, después, habían conspirado contra el régimen que apenas comenzaba su andadura. Como estos, también el golpe pretendido por Sanjurjo fracasó, aunque el debate sobre la posible amnistía de los conjurados sería después motivo de enfrentamientos recurrentes entre la izquierda y la derecha. Sanjurjo, de todos modos, volvería a intentarlo nuevamente en 1936, entonces con el éxito que es de todos conocido. Entre tanto, tras la caída de Azaña y la convocatoria de elecciones en noviembre de 1933, tuvo lugar otra insurrección anarquista (¡la tercera en menos de dos años!), cuyo inicio fue acordado en una reunión del Pleno Nacional de la CNT celebrado en Zaragoza en los últimos días de noviembre. Los graves enfrentamientos entre los anarquistas y las fuerzas del orden, que se produjeron en la segunda semana de diciembre, tanto en la ciudad aragonesa como en diversos pueblos de la región, terminaron el día 15 y dejaron un terrible resultado: 75 muertos y un centenar de heridos, del lado de los anarquistas; 14 muertos y una cincuentena de heridos, del de los guardias civiles y de asalto. La CNT quedaba, entonces, en una situación calamitosa, tras la dura represión que seguiría a su derrota, pero muy pronto los socialistas le tomarían el relevo, ya abiertamente ajenos a una República que, según ellos, les había sido secuestrada al caer en manos de sus enemigos, aunque ello fuera la directa consecuencia de unas elecciones generales democráticas, libres y competidas: «Así comenzó a gobernar la coalición de republicanos de centro presidida por Lerroux: con una insurrección anarquista recién ahogada en sangre y con el anuncio de otra socialista por venir»[129].

Ciertamente a la República le quedaban por pasar aún, entre otras de diversa gravedad, dos pruebas muy difíciles, antes de tener que enfrentarse a la rebelión militar que marcaría el inicio de su fin. Coincidentes en el tiempo, ambas se producirían, por lo demás, en un ambiente político marcado, en primer lugar, por la creciente inestabilidad gubernamental, que ya he tenido ocasión de relatar; y, en segundo término, por un deterioro galopante de la calidad del sistema democrático, deterioro que se pondría de relieve en la vigencia, casi como regla, de estados de excepción en el período que media entre 1933 y 1935[130]. El primero de esos dos graves desafíos, de consecuencias realmente devastadoras para la estabilidad del país, de su sistema político y sus posibilidades de futura pervivencia sería el que iba a conocerse desde entonces como la Revolución de 1934. La huelga general revolucionaria, que afectó sobre todo a Asturias y las provincias catalanas, se desarrolló entre el 5 y el 19 de octubre con el apoyo no sólo de la izquierda ya radicalizada de antemano (la CNT, la FAI y un todavía reducido Partido Comunista) sino también, lo que resultó desde todos los puntos de vista decisivo, del Partido Socialista y la UGT. La Revolución, que activó tanto una violencia revolucionaria extremadamente radicalizada como una represión que en su dureza no tenía hasta entonces parangón en nada de lo acontecido en España desde 1931, fue no sólo una aventura descabellada sino, además, antidemocrática incluso desde el punto de vista del principal objetivo que sus impulsores perseguían, que no era otro que el de evitar la entrada en el Gobierno del grupo de diputados de la CEDA, la fuerza política más votada en las elecciones de 1933, algo sólo comprensible desde una concepción que Julián Casanova ha explicado con suma claridad: tanto los socialistas como los republicanos de izquierda estaban convencidos, desde la caída de Azaña, de que era legítimo tratar de evitar la entrada de la CEDA en el Gobierno de una República que consideraban que les pertenecía[131]. No entraré en el desarrollo concreto de los acontecimientos de octubre de 1934[132], pues a los efectos de estas páginas resulta de todo punto innecesario, bastando con apuntar una de sus espeluznantes consecuencias, significativa por sí misma del ambiente político que la revolución, primero, y su aplastamiento, con posterioridad, acabaron por provocar en el país y en la confianza en la República de muchos millones de españoles: entre la desatada violencia revolucionaria y la brutalidad represiva que la subsiguió el número de muertos ascendió a más de un millar entre los insurrectos, en torno a 300 entre las fuerzas del orden y el ejército y a más de 2.000 heridos en total.

Al segundo de los desafíos antes apuntado —el derivado de la proclamación del Estado catalán en los momentos en que la Revolución de 1934 se iniciaba en Cataluña— habré de referirme más adelante de forma detallada. Sólo me interesa ahora subrayar que ese agudo episodio de conflictividad territorial, que suponía, como la propia revolución en la que se inscribía, una flagrante vulneración del más elemental respeto a los mandatos de la Constitución y a las reglas del Estado de derecho, vino a agravar unos sucesos, que colocaron, a la postre, a la República, no sólo en el más delicado momento imaginable, sino que hicieron casi imposible sentar las bases para la estabilización de una democracia con posibilidades reales de futuro. Nigel Townson ha resumido las consecuencias políticas de la revolución de 1934 —similar en esa esfera, pese a todas sus diferencias, a la revolución cantonal de 1873— de una forma que hace innecesario insistir en la cuestión: «[…] La derecha, el verdadero vencedor de aquellos acontecimientos, se sintió crecida. Su fuerza se vio potenciada por la represión en curso así como por el desplazamiento del poder de las autoridades civiles a las militares. Por otro lado, la izquierda, tras sufrir un demoledor revés, se quedó políticamente marginada. El movimiento socialista fue aplastado, la dirección de Esquerra entró en prisión y los partidos de la izquierda republicana rompieron con las instituciones del régimen. Por ello el clima político se radicalizó hasta extremos nunca vistos. El sueño integrador de los radicales de una “República para todos los españoles” quedó seriamente desacreditado y con él el objetivo de “centrar” el régimen por medio de la formación de un amplio consenso»[133].

¿No fue posible la paz? No lo fue, ciertamente, porque la democracia que podía y debía haber evitado el enfrentamiento civil se mostró crecientemente incapaz de hacer funcionar adecuadamente los canales para la resolución pacífica de los conflictos de todo tipo que caracterizaban a un país fuertemente polarizado en los terrenos político, ideológico, económico, territorial, social y cultural. Pero no lo fue, sobre todo, porque más allá de los errores y excesos de unos y de otros, del escaso o nulo apego de casi todos a las reglas de juego de un Estado representativo y del creciente deterioro tanto del funcionamiento de las instituciones como del comportamiento democrático de los actores políticos y sociales, tras la victoria del Frente Popular en 1936 los ya declarados enemigos, y no simples adversarios, de quienes habían ganado los comicios decidieron que la única forma de imponerse era por medio de una sublevación armada, que, al mismo tiempo que retrotraía a España a la práctica de las asonadas militares típica del siglo XIX, hacía de nuestro país la avanzadilla del gran enfrentamiento que iba a caracterizar la historia europea de la primera mitad del siglo XX: el que se produjo entre fascismo y democracia. Y ello pese al hecho obvio de que una buena parte de los que lucharon en el bando de la República no lo hicieran por una democracia representativa, sino por otros objetivos muy diferentes, cuando no abiertamente opuestos, a los de un régimen constitucional digno de tal nombre.

«Después del férreo, del inútil Estado unitarista español, queremos establecer un gran Estado integral»

A diferencia de lo acontecido durante el breve período de la I República, cuando la exigencia de reformar en una dirección descentralizadora la estructura del Estado fue defendida exclusivamente por el Partido Federal, y ni siquiera por todo él en su conjunto, la decisión de hacer frente, en el proceso constitucional que se abrió tras las elecciones legislativas de junio de 1931, al entonces denominado problema regional por parte de la conjunción de fuerzas políticas que habían traído a España la República fue mucho más el resultado de una apuesta en tal sentido por parte de algunos partidos de ámbito estatal que de la presión que a esas alturas estaban en condiciones de ejercer las fuerzas nacionalistas o autonomistas, pese a la innegable relevancia política de su presencia parlamentaria en las Cortes Constituyentes. Buena prueba de ello es que la conciencia respecto al hecho de que ese asunto debería abordarse con urgencia se manifestó ya con toda claridad en las discusiones mantenidas por los representantes de las fuerzas republicanas que, el 17 de agosto de 1930, concretaron en el Pacto de San Sebastián un acuerdo en pro del nuevo régimen. En una nota oficiosa que sobre el desarrollo de los debates habidos en la capital vasca publicaba el diario El Sol a los dos días de su celebración quedaba de ello clarísima constancia: «El problema referente a Cataluña, que es el que más dificultades podía ofrecer para llegar a un acuerdo unánime —informaba el rotativo—, quedó resuelto en el sentido de que los reunidos aceptaban la presentación a unas Cortes Constituyentes de un estatuto redactado libremente por Cataluña para regular su vida regional y sus relaciones con el Estado español». Debe subrayarse, además, que, según la misma nota, «este acuerdo se hizo extensivo a todas aquellas otras regiones que sientan la necesidad de una vida autónoma». El consenso de San Sebastián se refería, por último, al hecho de que «los derechos individuales deben ser estatuidos por las Cortes Constituyentes, para que no pueda darse el caso de que la entrada de un régimen democrático supusiera un retroceso en las libertades públicas» y a la decisión de que «para la votación del Estatuto por las regiones se utilizará el sufragio universal»[134].

Sin embargo, el mismo 14 de abril en que se proclamaba en Madrid la II República española y bastantes semanas antes, por lo tanto, de que las Cortes Constituyentes fueran elegidas, el dirigente de Esquerra Republicana de Cataluña (ERC), Francesc Macià, procedió, al margen del vertiginoso desarrollo de los acontecimientos generales, a proclamar la República catalana. Dado que sobre ello hemos de volver más adelante, bastará por ahora con indicar que fue ese un acto unilateral, inequívoca expresión de una manifiesta voluntad del nacionalismo catalán de hacer las cosas por su cuenta. Lo que en este momento me interesa destacar es que el abierto y precoz desafío del catalanismo a la unidad territorial se tradujo finalmente en la aprobación de varios decretos de abril y mayo y, sobre todo, en la del primero de ellos, del que los otros traerán causa —el de 21 de abril—, por medio del cual el ejecutivo provisional de la recién estrenada República española reconocía de forma oficial la actividad de una Generalitat también provisional. Tras ello, los trabajos preparatorios del que acabaría por ser el Estatuto catalán de 1932 comenzaron casi de inmediato y antes, en consecuencia, de que las Cortes Constituyentes pudieran comenzar a debatir la Constitución de 1931, lo que puso de relieve un hecho en absoluto irrelevante: que, como también hemos de ver en su momento, el proyecto de Estatuto catalán no se adoptó en desarrollo de las previsiones constitucionales en materia de organización territorial, pues la elaboración de su articulado, que tuvo lugar en el Santuario de Nuria entre el 10 y el 20 de junio de 1931, fue anterior incluso a la fecha (28 de junio) en que tuvieron lugar las elecciones generales. Por una cuestión metodológica, me referiré a continuación, primero a los contenidos de la Constitución en lo relativo a la estructura del Estado, y luego al desarrollo del proceso estatuyente que, en aplicación de las previsiones del texto supremo de 1931, se tradujo en la aprobación o la preparación, a la postre frustrada, de otros Estatutos. El proceso que iba a desarrollarse en Cataluña será objeto, pues, de un tratamiento individualizado, en el próximo apartado, por la razón esencial que acabo de exponer.

Las Cortes Constituyentes abrieron sus sesiones el 14 de julio de 1931, fecha que llevaba aparejado un profundo simbolismo, pues tal día como ese, 142 años antes, había sido tomada en Francia la Bastilla. La composición de la cámara —que por efecto de la normativa electoral resultaría desproporcionada «respecto a las corrientes de opinión del país, desproporción, en dirección izquierdista, que se puso de manifiesto con graves consecuencias, al elaborar determinados artículos de la Constitución»[135]—, se caracterizaba además por la presencia de fuerzas nacionalistas o regionalistas procedentes de Cataluña, Galicia y las provincias vascas: en el primero de esos territorios, Esquerra Republicana había obtenido 33 diputados, a los que había que sumar los dos conseguidos por la Lliga Regionalista y otros dos más de candidatos catalanistas republicanos; en Galicia, al menos 22 de los 47 diputados que le correspondían a la región podían ser considerados, en mayor o menor grado, autonomistas; en las provincias vascas, en fin, el PNV se alzaba con cinco diputados, a los que abría que sumar los tres de la Comunión tradicionalista, también defensora de la autonomía[136]. Todo ello ponía de relieve que, al menos en esas tres regiones, la reivindicación diferencialista encontraba un eco digno de atención. Tales fuerzas contribuyeron a conformar la abrumadora mayoría dirigida por la coalición republicano-socialista y fue con esos mimbres con los que se dio impulso a un proceso constituyente que comenzó, en puridad, el 6 de mayo de 1931, cuando el socialista Fernando de los Ríos, ministro de Justicia, procedió a la creación de una Comisión Jurídica Asesora. Esta nombraría, días después, a una subcomisión de 12 miembros que, bajo la presidencia de Ángel Ossorio —uno de los varios insignes juristas que la compusieron—, elevó al Gobierno, el 6 de julio, un Anteproyecto de Constitución de la República española.

Aunque no es posible entrar aquí en los contenidos concretos de ese Anteproyecto, sí creo necesario subrayar el hecho de que la exposición de motivos que acompañaba al texto articulado[137] comenzaba, no casualmente, por una contundente referencia de su firmante —el propio Ossorio— a la necesidad de encarar, en la futura Constitución, el problema regional: «Materia primera de nuestra preocupación fue la referente a la estructuración de España en régimen unitario o federal», comentaba Ángel Ossorio, quien, tras tal constatación de la decisiva importancia del asunto, reconocía que «dividida hoy la opinión entre uno y otro sistema, fácil hubiera sido pronunciarse por cualquiera, ya que en apoyo de ambos se dan razones de gran peso dogmático e histórico». Ante tal disyuntiva, la Comisión había preferido, sentando de ese modo un precedente que muchos años después retomarían los constituyentes españoles de 1977, optar por no dejar el modelo territorial establecido en la ley fundamental, para no imponer una República federal que «por lo visto, no apetecía a la generalidad del pueblo a quien había de serle impuesta», ni frustrar las esperanzas de otras regiones en las que apuntaban «anhelos de personalidad autónoma en términos tan vivos, con razones tan fuertes y con apasionamiento tan considerable, que el cerrar los caminos a su expansión sería, sobre una injusta negación del sentido de libertad, una insigne torpeza política»: «He aquí —sostenía Ossorio— por qué la comisión ha preferido en vez de inventar un federalismo uniforme y teórico, facilitar la formación de entidades que, para alcanzar una autonomía mayor o menor, habrán de encontrar como arranque su propio deseo». Para evitar, sin embargo, que esa explicación pudiera ser interpretada como la justificación de una mera descentralización administrativa, el presidente de la Comisión Jurídica Asesora aclaraba de inmediato que no debía creerse que aquella había pensado en un sistema de meras «mancomunidades provinciales de tipo administrativo», pues el propio anteproyecto disponía en su artículo 3 que «las futuras entidades autónomas lo serán para fines administrativos o políticos; que las regiones habrán de definirse por sus características geográficas e históricas, y que la región autónoma, una vez constituida, fijará por sí misma su régimen interior en las materias de su competencia», conceptos todos que servían «para descubrir un horizonte de amplísimas posibilidades». Esta clarísima exposición del contenido del anteproyecto de los comisionados en materia de estructura del Estado, cuyos principios en materia de organización territorial tuvieron, como de inmediato hemos de ver, una innegable influencia en el texto aprobado finalmente por el Congreso constituyente, se cerraba con una referencia, no menos clara, a los límites de la descentralización que los comisionados proponían: «Naturalmente, para el caso de que surjan Estatutos regionales —manifestaba Ossorio—, hemos señalado cuáles son aquellas materias de que el Estado no puede desentenderse. Surgido en tal supuesto un régimen federal para determinada parte del territorio, no podrían quedar abandonados a la discusión de una ley concreta aquellos asuntos en los que la unidad de pensamiento y acción constituye prenda de pacífica convivencia de todos los españoles. Sin desconocer las posibilidades de inclusiones o exclusiones —concluía el presidente de la Comisión Jurídica Asesora—, advertimos que, al señalar las atribuciones inalienables del Estado, nos hemos guiado por lo que establecen las Constituciones federales del Europa y por lo que han aceptado hasta la fecha los partidarios más estudiosos del federalismo en nuestra Patria»[138].

El hecho de que todas las reflexiones anteriores estuvieran firmadas por quien, Ángel Ossorio, había sido un activo político conservador bajo la monarquía, gobernador de Barcelona en 1909 y ministro de Fomento en 1917, resultaba, sin duda, expresivo —de ahí su notable interés—, del alto grado en que los políticos no nacionalistas, ni aun siquiera federalistas, sin duda la inmensa mayoría de los que tomaron asiento en el Congreso en el verano de 1931, compartían la necesidad de tomar decisiones constitucionales que permitieran afrontar, y en la medida de lo posible, resolver, una cuestión regional que por aquellas alturas se apellidaba sobre todo problema catalán. El anteproyecto de la Comisión Jurídica Asesora, en cualquier caso, acabó por encallar ante el rechazo que le manifestaron tanto los socialistas —quienes consideraron que el trabajo de la Comisión no había estado «a tono con el alma revolucionaria del pueblo»— como una parte de los republicanos, entre los que estaban varios miembros del Gobierno. La salida a la situación que ese rechazo generó fue resuelta mediante el nombramiento de una comisión del Congreso específicamente encargada de la redacción del proyecto de Constitución. Elegida en la sesión de 28 de julio, la Comisión fue presidida por el prestigioso penalista Luis Jiménez de Asúa, quien representaba al grupo socialista, grupo que fue, de hecho, como ha señalado Santos Juliá, «el que llevó la iniciativa en el debate del proyecto de Constitución que la Comisión hubo de presentar al pleno»[139]. Tal presentación se produjo menos de un mes después de que aquella comenzara su trabajo, el 18 de agosto, siendo ese el documento de cuyo debate parlamentario, que discurrió entre el 28 de agosto y el 1 de diciembre[140], surgiría finalmente el texto de la Constitución de la II República española. Aunque entre los respectivos contenidos del anteproyecto de Constitución en la materia que aquel denominó «estructura nacional», y los que, bajo la rúbrica de «organización nacional» incluyeron, primero el proyecto y, luego, el texto definitivo de la ley fundamental, existen algunas diferencias significativas, a nuestros efectos resultan de todo punto irrelevantes, por lo que pasaré ya, directamente, a analizar la regulación contenida en esa materia en la Constitución de 1931, la primera de cuya aplicación se derivaría el comienzo de un, finalmente truncado, proceso de descentralización del Estado, mediante la aprobación de Estatutos que, al margen del catalán, sólo llegaron a plebiscitarse (el gallego) o que alcanzaron a estar en vigor, aunque lo fuera por un tiempo realmente limitado (el vasco).

La Constitución de la II República, con la que en palabras de uno de sus principales impulsores, el ya citado Jiménez de Asúa, debería haber vivido España «años de paz y de ventura»[141], inaugurará en nuestro país la historia de la descentralización, pues será la primera en la que se establezca un complejo y completo mecanismo para que aquella pudiera ponerse en marcha de una forma general si algunos o todos los territorios del Estado que quedaban legitimados para ello por la ley fundamental decidían iniciar la senda de la autonomía regional. Esa aportación del texto de 1931, sin duda una de las más significativas de un documento que ha sido calificado con justicia como una Constitución de vanguardia[142], debe entenderse, sin duda, en el contexto del constitucionalismo de entreguerras, que alumbró los primeros Estados federales europeos dignos de tal nombre: los previstos en las Constituciones alemana de 1919 y austriaca de 1920, ambos libres ya de las incrustaciones confederales de la Constitución suiza o de la alemana de 1870[143]. Pero el inmenso cambio que la Constitución de 1931 suponía en una nación fuertemente centralizada tras el establecimiento del Estado constitucional a partir de los momentos iniciales del siglo XIX no puede tampoco comprenderse sin tener en cuenta el papel que los movimientos regionalistas, primero, y nacionalistas, con posterioridad, habían jugado en la crisis final del régimen de la Restauración[144]. Quizá por eso, la idea de que había que dar salida a las reivindicaciones diferencialistas y, en especial, a la que representaba el nacionalismo catalán, se extendía mucho más allá de las estrictas fronteras de los partidos que las sostenían. Y quizá también por ello la Constitución de 1931 sentó las bases de un incierto proceso, que nadie sabía de antemano cómo iba a desarrollarse y en qué podría concluir.

El texto constitucional, emanación, según su muy sucinto preámbulo, de la voluntad política de una España, que, «representada por las Cortes Constituyentes», lo decretaba «en uso de su soberanía», comenzaba huyendo de la disyuntiva entre definir al Estado como unitario o federal —recuérdense las reflexiones de Ossorio en la exposición al anteproyecto de la Constitución, citadas previamente— mediante la invención de un nuevo término que carecía de antecedentes en el derecho comparado. Era así como el artículo 1 de la ley fundamental proclamaba que la República constituía «un Estado integral compatible con la autonomía de los municipios y las regiones». A este respecto, y sin despreciar la importancia que el estrepitoso fracaso del intento federal de 1873 pudo tener en la decisión de no querer volver a utilizar un término de resonancias claramente negativas en la memoria histórica de España a la altura de 1931[145], lo cierto es que para dar cuenta de las razones que, según ellos mismos, llevaron a los autores del proyecto a optar por el término (Estado) integral, con el que se trataba de caminar por una vía diferente a la del federalismo clásico y a la del centralismo constitutivo de la tradición política española, resulta de gran utilidad recordar las palabras pronunciadas por el diputado socialista Luis Jiménez de Asúa, quien, como presidente de la Comisión redactora del proyecto de Constitución, explicó y justificó la opción de los constituyentes en el enjundioso discurso de presentación que pronunció ante la cámara el 27 de agosto de 1931: «Deliberadamente no hemos querido declarar en nuestra Carta constitucional que España es una República federal», comenzaba por afirmar el ilustre penalista, para continuar seguidamente argumentando esa decisión: «No lo hemos querido declarar porque hoy, tanto el unitarismo como el federalismo están en franca crisis teórica y práctica». Aunque tal afirmación, realizada en un momento en el que importantes Estados federales, como el norteamericano, transitaban de un federalismo dual a uno cooperativo[146], era entonces más que discutible, el diputado volvía sobre su argumento, para demostrar, de nuevo, un entendimiento parcial, y bastante rígido, de la dúctil y plural realidad de los sistemas federales: «No hablamos de sistema federal, porque federar es reunir. Se han federado aquellos Estados que vivieron dispersos y quisieron reunirse en colectividad [… ] No aceptamos, por tanto, estos términos que están en franca y definitiva crisis».

Sin embargo, las afirmaciones de Jiménez de Asúa, que subseguían a las apuntadas hasta aquí, permiten pensar que, en realidad, el rechazo del término federal era, en la difícil coyuntura de 1931, una cuestión más nominal que de fondo, de modo que la oposición a definir al Estado como federal se explicaba con mucha probabilidad como un medio de no soliviantar, más de lo que ya lo estaban, a los sectores políticos y sociales contrarios a cualquier tipo de descentralización. De hecho, el rechazo nominal del federalismo como solución de organización territorial resultaba compatible con una abierta defensa de un proceso descentralizador que, con altas probabilidades, y de no haber sido violentamente truncado, habría acabado por conducir al Estado integral de 1931, como acontecería décadas después con el Estado autonómico de 1978, a una estructura territorial sin duda encuadrable entre las de naturaleza federal: «[…] esto es lo que ha querido hacer la Comisión: un Estado integral», proclamaba Jiménez de Asúa: «Después del férreo, del inútil Estado unitarista español, queremos establecer un gran Estado integral en el que son compatibles, junto a la gran España, las regiones, y haciendo posible, en ese sistema integral, que cada una de las regiones reciba la autonomía que merece por su grado de cultura y de progreso. Unas querrán quedar unidas, otras tendrán su autodeterminación en mayor o menor grado. Eso —concluía el presidente de la Comisión— es lo que en la Constitución ofrecemos y queremos hacer […]»[147]. En resumen, y tal y como lo puso relieve en su día Francisco Tomás y Valiente con un original acercamiento a la cuestión, en la intervención de Jiménez de Asúa, como en otras de personalidades igualmente muy notables (Claudio Sánchez Albornoz o Luis Araquistáin) la idea de integración aparece como una forma de superación de diferentes tipos de oposición o enfrentamiento político y social presentes en la España de la época: «Frente a la dialéctica entre las clases, su integración dentro de una República, de un Estado de trabajadores de toda clase. Frente a la dialéctica del todo (España) con alguna (Cataluña) o algunas partes, la integración en la “gran España” de las Regiones que se constituyan en régimen de autonomía […] Tales integraciones han de realizarse en la República, esto es, en el Estado»[148].

Un Estado que se abre, consecuentemente, a la posibilidad integradora de la descentralización. Por ello, tras la definición de la República como Estado integral, incluida en un breve título preliminar de disposiciones generales, el título primero de la Constitución, que comprendía los artículos 8 a 22, se dedicaba específicamente a la «organización nacional». Dejando de lado los preceptos centrados en las entidades locales, que aquí no nos interesan, la regulación constitucional de esa organización partía de afirmar, por un lado, la unidad de la nación (que se consagraba al proclamar en el artículo 8 los «límites irreductibles» del territorio del Estado) y, por otro, de la afirmación de un principio que será el mismo que sentará cuatro décadas después la Constitución de 1978, y que, con la terminología jurídica actual, solemos denominar dispositivo: el de que el Estado español estaría integrado, además de por municipios mancomunados en provincias, «por las regiones que se constituyan en régimen de autonomía». Según se deduce con toda claridad del tiempo verbal empleado por la Constitución, y a diferencia de lo que hemos visto en el capítulo anterior en relación con el Proyecto de Constitución Republicano Federal de 1873, en el que se enumeraban las entidades territoriales federadas, el modelo territorial de 1931 se concretaba en gran medida en una ausencia de modelo, al no quedar aquel fijado en la ley fundamental. La estructura del nuevo Estado sería, por tanto, el fruto de la decisión que sobre su acceso o no a la autonomía adoptasen, eventualmente, los diversos territorios que quedaban constitucionalmente legitimados para hacerlo. Buena prueba de ello reside en el hecho de que aunque a lo largo del debate constituyente se presentó alguna enmienda dirigida a enumerar en el texto de la ley fundamental las regiones autónomas que compondrían el Estado tras la aprobación de aquella, la propuesta de modificación fuera rechazada por la mayoría del Congreso[149]. De tal opción quedaban sólo excluidos los llamados territorios de soberanía del norte de África, respecto de los cuales se disponía en la Constitución un sistema diferente: que se organizarían en régimen autónomo en relación directa con el poder central (art. 8).

Así las cosas, el aludido principio dispositivo encontraba su directa consecuencia en la previsión constitucional de que si una o varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales y económicas comunes acordaran organizarse en región autónoma para formar un núcleo político-administrativo dentro del Estado español, deberían presentar su Estatuto con arreglo a lo establecido en la propia ley fundamental, una exigencia —la de la condición de provincias limítrofes— de la que sólo quedaban excluidos los territorios insulares entre sí. La voluntad política de acceder a la autonomía, de la que podían beneficiarse las provincias como tales, constituidas, por tanto, en unidad territorial del proceso descentralizador, se manifestaba, en unidad de acto, con la presentación de un Estatuto, norma que el texto de 1931 definía como la ley básica de la organización político-administrativa de la región autónoma, reconocido y amparado por el Estado español como parte integrante de su ordenamiento jurídico (art. 11). Concretado, de este modo, el principio dispositivo, la Constitución regulaba, en buena lógica, el procedimiento a través del cual la aludida voluntad política autonómica adquiría, en su caso, concreción. Su artículo 12 disponía, en tal sentido, que para la aprobación del Estatuto de una región autónoma deberían cumplirse tres diferentes, y sucesivas, condiciones. La primera, que el Estatuto fuera propuesto por la mayoría de los ayuntamientos de las provincias que decidieran constituirse en región autónoma o, al menos, de los municipios que comprendiesen las dos terceras partes del censo electoral de la región, exigencia de la que se deducía que las aludidas unidades territoriales del proceso descentralizador (las provincias) no coincidían con los sujetos políticos que podían impulsarlo (los municipios). La segunda condición, una vez cumplida la anterior, consistía en que el Estatuto presentado fuese aceptado, con arreglo a lo que previera la ley electoral, por al menos las dos terceras partes de los electores inscritos en el censo de la región, de modo que si el plebiscito resultaba negativo la propuesta de autonomía no podría renovarse hasta transcurridos cinco años. Esta segunda exigencia resultaba sin duda extremadamente dura, y restrictiva por tanto de la descentralización, que sólo podría ser la consecuencia de un amplísimo consenso al respecto en la región de que se tratase en cada caso: así se deducía no sólo del hecho de que la propuesta de Estatuto hubiese de ser aprobada por una mayoría cualificada de dos tercios, sino, sobre todo, del no menos relevante de que tal mayoría se calcularía no sobre el total de votos expresados sino sobre el censo electoral, lo que significaba pura y simplemente que los abstencionistas se sumarían, en realidad, a los votantes en contra de la propuesta descentralizadora.

El proceso de elaboración estatutaria y, por ende, de constitución de una región autónoma previsto en el artículo 12 del texto constitucional finalizaba con la aprobación del Estatuto por las Cortes, aprobación que, aunque parecía, en principio, un acto obligatorio (por medio del cual el parlamento nacional no manifestaba, pues, su voluntad política de aceptación o rechazo de la norma estatutaria), incorporaba, en realidad, la facultad de proceder a una especie de control sobre la adecuación del Estatuto a la ley fundamental, es decir, un modo peculiar de control de constitucionalidad. Y es que, en efecto, la norma fundamental disponía que los Estatutos «serán aprobados por el Congreso siempre que se ajusten al presente título y no contengan, en caso alguno, preceptos contrarios a la Constitución y tampoco en las leyes orgánicas del Estado en las materias no transmisibles al poder regional», todo ello «sin perjuicio de la facultad que a las Cortes reconocen los artículos 15 y 16», relativos, como muy pronto veremos, a la distribución de competencias entre el Estado central y las regiones. Ciertamente, la última parte del precepto resulta de redacción harto confusa, pues «no es fácil saber qué añade la mención expresa de unos artículos de la Constitución inmediatamente después de haber recordado el necesario sometimiento de los Estatutos a toda ella»[150], pero no resulta, pese a ello, difícil concluir, en línea con la interpretación que realizó en su día Jiménez de Asúa, que «la mencionada referencia aseguraba la voluntad del Parlamento para revisar a fondo, y no de modo meramente formulario, los Estatutos sometidos a su consideración»[151]. Esa habrá de ser, por lo demás, la práctica seguida por las Cortes elegidas en 1931 respecto de los Estatutos que se sometieron a su consideración y aprobación.

La descentralización se concebía, por lo demás, como un hecho reversible, aunque nada de lo establecido en la Constitución permitía deducir que en la intención del constituyente aquella se planease como una opción jurídicamente limitada a algunos territorios, salvo, claro, por la circunstancia de naturaleza política previamente mencionada: la necesidad de que en los territorios que decidieran constituirse como regiones autónomas tal opción contase con un amplio apoyo popular. Lejos de ello, la Constitución de 1931, a diferencia de lo que luego dispondrá la de 1978, establecía un único procedimiento de acceso a la autonomía y unas condiciones de aplicación general para la elaboración de la norma estatutaria, que daba lugar a una descentralización, eso sí, concebida desde el principio jurídico de su posible reversibilidad. Tal era lo que disponía, en una palabra, el artículo 22 de la ley fundamental: que cualquiera de las provincias que formase parte de una región autónoma o una parte de ella podrían renunciar a su régimen y volver al de una provincia directamente vinculada al poder central. Tal acuerdo de reversión de la descentralización (es decir, de recentralización) debía ser propuesto por la mayoría de los ayuntamientos de la provincia o provincias afectadas y aceptado, al menos, por las dos terceras partes de los electores inscritos en el censo provincial, lo que significaba que el consenso popular para perder la autonomía debía ser idéntico al necesario para acceder a ella.

La parte esencial del título dedicado a la organización nacional se centraba en la distribución de poderes entre el Estado central (el Estado español, según la Constitución) y las regiones autónomas que pudieran constituirse en el futuro. La sistemática con arreglo a la cual se disponía tal distribución era muy cercana a la más característica de los sistemas de tipo federal (Estados Unidos, por ejemplo), pues consistía en determinar las materias que, con diverso título, correspondían al Estado, quedando las demás a las regiones[152]. El artículo 14 contenía, así, un amplio listado de materias de la exclusiva competencia del Estado, respecto de las que le correspondía a aquel la legislación y la ejecución directa: entre otras, la regulación de la nacionalidad y los derechos y deberes, la relación entre las iglesias y el Estado, la representación diplomática y las relaciones internacionales, la declaración de guerra y la firma de la paz, la defensa de la seguridad pública en conflictos supra o extrarregionales, la pesca marítima, la deuda del Estado, la defensa nacional, el régimen arancelario, el régimen de la extradición, la jurisdicción del Tribunal Supremo, el sistema monetario y la ordenación bancaria, el régimen general de las comunicaciones, los aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurriesen fuera de la región autónoma, la defensa sanitaria extrarregional, la inmigración y emigración, la hacienda general del Estado y la fiscalización de la producción y comercio de armas. Ese amplio listado, que afectaba en términos generales a materias relacionadas con los elementos definidores de la soberanía del Estado, se completaba con uno adicional, el del artículo 15, en el que se enumeraban las materias en las que, correspondiendo al Estado la legislación, podría ser competencia de las regiones autónomas la ejecución, siempre que su capacidad para asumirla fuera aprobada por las Cortes: entre otras, la legislación penal, social, mercantil y procesal y, en determinados ámbitos, la legislación civil; la legislación sobre propiedad intelectual e industrial; las pesas y medidas; el régimen minero y las bases en materia de montes, agricultura y ganadería; los ferrocarriles, carreteras, canales, teléfonos y puertos de interés general; las bases de la legislación sanitaria interior; el régimen de seguros generales y sociales; la legislación de aguas, caza y pesca fluvial: el régimen de prensa, asociaciones, reuniones y espectáculos; el derecho de expropiación; la socialización de riquezas naturales y empresas económicas y los servicios de aviación civil y radiodifusión.

Delimitadas del modo que acabo de apuntar las competencias exclusivas (legislación y ejecución directa) y legislativas del Estado, la norma fundamental atribuía a las regiones autónomas la legislación exclusiva y la ejecución directa, en todas las materias que no fueran del Estado, pero con la importante salvedad —que diferenciaba el modelo español de uno típicamente federal, como el austriaco de la época, por ejemplo[153]— de que aquellas competencias deberían figurar en sus respectivos Estatutos, aprobados por las Cortes (art. 16). El sistema se cerraba con dos previsiones, que trataban de darle coherencia: a) una cláusula de cierre, por virtud de la cual, en primer lugar, los Estatutos podrían recabar para sí, total o parcialmente, las atribuciones no estatales, sin prejuicio, cuando lo hicieran parcialmente, de poder recabar todas o parte de las restantes con arreglo a lo previsto en la Constitución (art. 11); además, y en segundo lugar, la Constitución preveía que todas las materias que no quedasen atribuidas a las regiones autónomas por sus respectivos Estatutos se reputarían propias del Estado, aunque aquel podría distribuirlas o trasmitirlas por medio de una ley (art. 18); y b) una cláusula de prevalencia, que determinaba que el derecho del Estado prevalecería sobre el de las regiones autónomas en todo lo que no estuviera atribuido por cada Estatuto a la exclusiva competencia regional (art. 21).

La ordenación constitucional de la distribución de poderes entre el Estado y las regiones resultaba, en su conjunto, «favorable a la supremacía del primero»[154] no sólo por todo lo apuntado previamente, sino también porque el texto de 1931 añadía a los ya apuntados otros principios que, como probablemente no podía ser de otra manera, expresaban el temor de los constituyentes hacia los riesgos de una revolución territorial que no tenía más precedentes que el descomunal desastre de la I República española. De este modo, la Constitución prohibía taxativamente la federación de regiones autónomas (art. 13), disponía que en ninguna de ellas podría regularse ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles (art. 17), y que el Estado podría fijar, por ley, las bases a las que habrían de ajustarse las disposiciones legislativas de las regiones autónomas, cuando lo exigiera la armonía entre los intereses locales y el general de la República, supuesto este para el que se establecían, en todo caso, dos estrictas condiciones: una de carácter político (que la ley fuese aprobada por las dos terceras partes del Congreso de los Diputados) y otra de naturaleza jurídica (que la necesidad de la ley de bases fuera previamente apreciada por el Tribunal de Garantías Constitucionales) (art. 19).

Con una referencia final al importante papel político que la Constitución asignaba al de Garantías, concebido como una especie de Tribunal federal, culminaremos el estudio de la organización nacional en el texto de 1931. Y es que ese Tribunal de Garantías, que introduce por primera vez en el derecho español vigente la institución de la justicia constitucional[155], tenía atribuidas, entre otras, la competencia para conocer de los conflictos de competencia legislativa y cuantos surjan entre el Estado y las regiones autónomas y los de éstas entre sí (art. 121.c). A la vista de esa competencia, el propio texto de la Constitución otorgaba el poder de acudir ante el Tribunal de Garantías no sólo al Gobierno de la República, sino también a las regiones españolas (art. 123).

Votada por las Cortes en la sesión de 9 de diciembre, la Constitución de 1931 se publicó oficialmente en la Gaceta de Madrid del día siguiente, lo que, entre otras cosas, abría la posibilidad de poner en marcha el proceso descentralizador mediante la aprobación de los Estatutos de las regiones españolas. El de Cataluña, que, como hemos visto ya, había sido elaborado previamente, no fue pues, en sentido estricto, y al contrario de lo que ocurriría con el vasco y el gallego, un texto de desarrollo de la Constitución, por más que los tres Estatutos hubieron de pasar el trámite de la aprobación por el Congreso previsto en la ley fundamental. Dado que, según ya he apuntado con anterioridad, el proceso estatuyente catalán será objeto de un tratamiento singular —tanto por sus particularidades procedimentales como por su importancia material—, cerraremos ahora este apartado con una referencia a los procesos estatutarios que sí fueron consecuencia de la entrada en vigor del primer texto de la historia española que posibilitó la existencia de autonomías regionales.

De forma paralela a lo acontecido en Cataluña, tan sólo tres días después de la proclamación de la República se produjo en Vizcaya una tentativa política de los nacionalistas que, dirigida por varios alcaldes de la provincia, tenía por objetivo «constituir en Guernica un Gobierno vasco dentro de una República federal española»[156]. La iniciativa fracasó y la descentralización de las provincias vascas se desarrollaría finalmente según las previsiones constitucionales, aunque tras un proceso estatuyente plagado de atrancos y dificultades que determinaron que el Estatuto vasco no llegara a aprobarse en las Cortes hasta octubre de 1936. Juan Pablo Fusi ha destacado los factores que determinaron, a su juicio, el «largo y tortuoso» camino del País Vasco hacia la autonomía regional: el carácter internamente deshomogéneo de las provincias que aspiraban a constituirse en región autónoma; la dificultad que en la definición geográfica de la región vasca significaba la existencia de Navarra; la naturaleza originariamente castellana de la región vasca, en donde el sentimiento nacionalista estaba en 1931 «bien lejos de ser unánime»; la fuerte inmigración de trabajadores no vascos que se produjo como consecuencia de la industrialización; el abierto españolismo de muchos intelectuales vascos (Unamuno, Baroja, Maeztu o Zuloaga); la influencia del capital vasco en la financiación del crecimiento de la economía española durante la Restauración o, por último, el españolismo de una ciudad como San Sebastián, capital de veraneo de la burguesía nacional. Todos esos factores influyeron, según Fusi, en los escasos horizontes sociales e intelectuales del nacionalismo vasco, en los fuertes lazos (históricos, culturales, económicos y emocionales) existentes entre las provincias vascas y el resto de España y, finalmente, en la división de la sociedad vasca, en la que no existía consenso interno respecto de la idea de la identidad y, consecuentemente, de la autonomía. En cualquier caso y más allá de lo apuntado, el hecho fundamental que permite entender la muy diferente evolución de los procesos descentralizadores vasco y catalán tendrá que ver, en última instancia, con la sintonía que existió entre las fuerzas republicanas y los nacionalistas catalanes frente a la falta de entendimiento de aquellas con el nacionalismo vasco, visto por el republicanismo español, pese a los cambios que el PNV había experimentado a la altura de 1931, «como un movimiento derechista, clerical y xenofóbico en razón de las ideas de etnicidad, exclusivismo racial y exacerbada catolicidad que habían inspirado el pensamiento del fundador del nacionalismo vasco»[157].

En resumen, la desconfianza que generaba el nacionalismo vasco, tanto entre la izquierda y los partidos republicanos —que seguían viéndolo como una fuerza reaccionaria, con un profundo perfil antiespañol— como entre las fuerzas conservadoras, que lo percibían como una amenaza a la unidad nacional, retrasó con toda claridad el proceso descentralizador, primero durante el primer bienio republicano y luego durante el llamado bienio negro. Y ello pese a que desde 1931 se fueron sucediendo en territorio vasco diferentes iniciativas autonómicas. En ese año se impulsaron, de hecho, hasta un total de tres proyectos estatutarios, todos los cuales incluían a Navarra dentro de la futura región vasca. El documento inaugural, el redactado en mayo de 1931 por la Sociedad de Estudios Vascos, fue enmendado al mes siguiente, de un lado, por el PNV y los tradicionalistas, y, de otro, por diversas fuerzas de la izquierda, lo que generó dos proyectos de Estatuto alternativos. El que acabaría por llegar al Congreso sería el primero de esos dos, el denominado Estatuto de Estella, texto rechazado en septiembre por las Cortes Constituyentes tras considerarlo abiertamente inconstitucional[158]. Para tener una idea de la opinión que ese proyecto merecía a la izquierda de la cámara, baste mencionar las palabras pronunciadas en la ocasión por Indalecio Prieto, quien consideraba el tipo de autonomía en él prevista como «un pequeño Paraguay, gobernado dictatorial e inquisitorialmente desde Loyola y Deusto». Tan duro juicio no puede sorprender, pues el texto de la Sociedad de Estudios Vascos, calificado por el historiador Fernando Molina, con muy buenos motivos, como «carlo-nacionalista», había sido modificado en la reunión de Estella «con una veintena de enmiendas que acentuaban [su] tono católico, antirrepublicano y filonacionalista»[159]. Fracasado, pues, el proyecto de Estella y, con él, la tentativa de enviar al parlamento español, tal y como acontecería en Cataluña, un Estatuto redactado al margen de las previsiones constitucionales, el 8 de diciembre de 1931 se aprobó el decreto regulador del proceso estatutario vasco y al día siguiente la Constitución de 1931, hechos ambos que iban a condicionar su futuro desarrollo. Y ello, porque mientras la Constitución fijaba los límites materiales a la autonomía regional, el decreto disponía, de acuerdo con aquella, el procedimiento para la elaboración del Estatuto: tras ser redactado por las Comisiones Gestoras de las diputaciones, debería aprobarse por la asamblea de ayuntamientos vascos, por el cuerpo electoral vasco en referéndum y por las Cortes[160].

Tras la decisión de Navarra de marchar por su cuenta, adoptada en 1932, lo que supuso para la autonomía vasca «una de sus mayores crisis»[161], en ese año y en el siguiente las Gestoras procederán a la aprobación de sendos proyectos estatutarios, en el segundo de los cuales se prescindió ya, por tanto, de Navarra. Rechazado el primero por la asamblea de los ayuntamientos vascos celebrada en Pamplona en junio de 1932, el segundo, que concitó el apoyo tanto de los nacionalistas como de las fuerzas republicano-socialistas, fue aceptado por la asamblea de municipios celebrada en Vitoria en agosto de 1933 y ratificado por amplia mayoría, aunque provincialmente desigual, en el referéndum que tuvo lugar el 5 de noviembre de 1933. Cumplidos los trámites constitucionales y legales llegó el Estatuto a las Cortes ordinarias elegidas dos semanas después, y allí fue paralizado, a principios de 1934, como ya lo había sido en 1931. Si en la primera coyuntura Prieto había hablado, desde la izquierda, del pequeño Paraguay antes citado, sería luego Calvo Sotelo quien, tras el dirigente socialista, iba a dejar una frase para la posteridad, expresiva de la distancia de la derecha española respecto del PNV y su política en materia estatutaria: que prefería una España roja que una España rota. La paralización en la tramitación del Estatuto se unió, así, a otros conflictos posteriores de diversa gravedad: el derivado de la decisión, adoptada en junio, por los parlamentarios del PNV de retirarse de las Cortes en protesta por el rechazo de la mayoría al Estatuto vasco refrendado en noviembre de 1933 y en solidaridad con la retirada de los diputados de ERC, que protestaban, por su parte, por la declaración de inconstitucionalidad de una ley del parlamento catalán, cuestión esa a la que más adelante haré oportuna referencia; y el nacido del desafío al Gobierno de los ayuntamientos vascos, de izquierdas y nacionalistas, como consecuencia de la decisión de aquellos de elegir a principios de agosto una comisión que negociase con Madrid la defensa de la autonomía fiscal vasca. La dimisión, ya en septiembre, de la mayoría de los alcaldes y concejales como medida de protesta frente a la actitud del Gobierno fue respondida por este con multas y procesos, llegando a adquirir la situación una extrema gravedad en Bilbao, donde el alcalde y 31 concejales, en su gran mayoría de izquierdas, fueron encarcelados durante nueve días: «En esas condiciones, la autonomía vasca quedó herida de muerte»[162].

Tanto que el debate vasco no volvería a plantarse en las Cortes hasta 1936, una vez producida la victoria del Frente Popular. La aprobación del Estatuto, que figuraba en el programa de la citada coalición electoral, fue entonces posible sólo tras la elaboración de un nuevo texto, que resultaría finalmente de un acuerdo entre el PNV y los partidos republicanos y de izquierda. La comisión redactora comenzó sus trabajos en la primavera de 1936 y el nuevo Estatuto quedó listo para su debate en las Cortes tras la elaboración de su dictamen en los primeros días de julio. Pero las vacaciones parlamentarias retrasaron hasta octubre la aprobación de un texto que se apartará «de forma notable del proyecto plebiscitado y se acerca con frecuencia al texto autonómico catalán»[163]. El Estatuto, que apareció publicado en la Gaceta de Madrid de 7 de octubre de 1936, se aplicó, en todo caso, de manera muy desigual en la recién nacida región autónoma: no estuvo de hecho vigente en la mayor parte de Álava y Guipúzcoa y sólo se aplicó de forma casi general en Vizcaya y algunos lugares de las otras dos provincias entre octubre de 1936 y junio de 1937, cuando Bilbao cayó en manos de las tropas sublevadas. Pero ello no impidió que, tras su entrada en vigor, se constituyera el primer Gobierno autónomo de la historia vasca, un Gobierno que, como consecuencia de la situación de guerra civil pudo aplicar, con todas las limitaciones territoriales apuntadas, una «autonomía de máximos», pese el hecho de que el Estatuto había sufrido una rebaja sustancial respecto del proyecto plebiscitado en 1933[164]. Así, en tanto que este último constaba de 53 artículos, el Estatuto de 1936[165] era un texto muy breve, de 14 artículos, que constituía la región autónoma, con la denominación de País Vasco, de acuerdo con la Constitución de 1931 y el propio Estatuto (art. 1), definía los poderes que, con arreglo a diversos títulos competenciales y en consonancia con lo previsto en la ley fundamental de la República, le correspondían a la región autónoma (arts. 2 a 9), fijaba sus poderes (un órgano legislativo regional elegido por sufragio universal, un ejecutivo que debería contar con la confianza del legislativo y un presidente: art. 10), determinaba la forma de solución de los conflictos jurisdiccionales y competenciales por parte, respectivamente, del Tribunal Supremo y del de Garantías Constitucionales (art. 11), regulaba las cuestiones relativas a la hacienda y a las relaciones tributarias y preveía, entre otras cosas, que el País Vasco podría adoptar el sistema tributario que juzgase justo y conveniente (art. 12), proclamaba que las provincias vascas continuarían haciendo efectiva su contribución a las cargas generales del Estado en la forma y condiciones sancionadas por las Cortes Constituyentes con fuerza de ley el 9 de septiembre de 1931, que consagraba la vigencia del privilegio del Concierto Económico (art. 13)[166] y preveía un procedimiento de modificación del Estatuto, que lo convertía en una norma con un alto grado de rigidez, que no podía, además, ser cambiado sin la participación del País Vasco y las Cortes de la República, aunque, en caso de desacuerdo, acababa predominando la voluntad de estas últimas (art. 14).

Pocos meses antes de aprobarse en las Cortes el Estatuto vasco había tenido también entrada en el Congreso la norma que, nacida igualmente después de un camino largo y tortuoso, pretendía la constitución de Galicia como región autónoma dentro de la República española. El proceso estatutario comenzó, en puridad, tras una iniciativa de la Federación Republicana Gallega[167] convocando a instituciones y sectores sociales del país a una asamblea que, a celebrar a principios de mayo de 1931, debería reunirse con el fin de redactar un documento que sirviera de base hacia el futuro. Celebrada finalmente en La Coruña el día 4 de junio, la asamblea trabajó sobre la base de un anteproyecto de Estatuto elaborado por la propia Federación, pero en cuya redacción se habían tenido en cuenta otros documentos previos: el denominado Anteproyecto de Estatuto da Galiza elaborado por el Seminario de Estudios Gallegos, las Bases del Secretariado de Galicia en Madrid —ambos fechados en mayo de 1931— y el Proyecto de Bases para el Estatuto Gallego, del Instituto de Estudios Gallegos de La Coruña, redactado a principios de junio[168]. Sin embargo, el escaso eco que obtiene la convocatoria de la asamblea, junto con las disensiones internas entre sus participantes, condenan finalmente al fracaso la iniciativa de la Federación Republicana. Una iniciativa, deseo subrayarlo, que, al igual que las que condujeron a la redacción de los Estatutos de Nuria y de Estella, se produce con anterioridad no ya a la aprobación de la Constitución republicana sino incluso antes de que se celebraran las elecciones para designar las Cortes Constituyentes que se iban a encargar de la elaboración del texto de la ley fundamental que, en buena lógica jurídica, debía servir de base para el posterior desarrollo del proceso descentralizador.

El fracaso político de la iniciativa capitaneada por la Federación Republicana condujo directamente a la redacción de un nuevo proyecto, labor de la que se encargarán ahora los diputados gallegos presentes en las Cortes Constituyentes. Tras diversas reuniones de trabajo que tienen lugar en La Coruña y en Madrid entre principios de junio y mediados de octubre, en la celebrada en la capital de España el 15 de ese mes se acuerda, en medio de grandes discrepancias y notables ausencias partidistas, un nuevo proyecto de Estatuto que será entregado oficialmente a los presidentes de las diputaciones gallegas en un acto celebrado en la casa consistorial coruñesa 10 días después[169]. Pero tampoco esta segunda iniciativa se verá coronada por el éxito, sobre todo como consecuencia de la falta de un amplio consenso partidista en torno al nuevo documento: «Con la oposición declarada del Partido Socialista, la negativa escandalosa de apoyo por parte de grandes sectores del Partido Radical y con un tímido apoyo de la derecha republicana, inferior al previsto, difícilmente podía llegar a buen puerto la nueva iniciativa». Efectivamente: no podía llegar y no llegó. Con la clausura del año 1931 se cerró también la primera etapa del proceso estatutario gallego, «cuyo balance puede resumirse en las siguientes palabras: precipitación política, falta de apoyo en amplios sectores sociales e incongruencia con la Constitución»[170].

En esta situación, la redacción del texto del Estatuto que será enviado finalmente a las Cortes en 1936 comenzó, como habrá de suceder posteriormente con el vasco, tras la aprobación de la Constitución, hecho plenamente coherente con el diseño de la descentralización que en aquella se previó. El proceso estatutario se retoma tras una decisión adoptada a finales de abril de 1932 por el ayuntamiento de Santiago en virtud de la cual la corporación compostelana decide dirigirse a los restantes ayuntamientos de Galicia para poner en marcha de nuevo la redacción de un Estatuto regional de acuerdo con las previsiones del artículo 12 de la Constitución. Como consecuencia de ese llamamiento, el 3 de julio se celebra en Compostela una asamblea municipal a la que, además de diversas asociaciones sociales y económicas y algunos diputados de las Constituyentes entre los que se encuentran los tres del recién nacido Partido Galleguista[171], asisten representantes de los ayuntamientos más importantes de Galicia. En la asamblea se acuerda, entre otras cosas, proceder a la redacción de un Estatuto «de carácter transaccional», que pudiese ser expresivo, por tanto, de las diferentes fuerzas políticas gallegas; que se informase «estrictamente en la Constitución», es decir, que guardase coherencia jurídica con lo previsto en ella; y que recogiese la experiencia del Estatuto catalán, que había sido, sin embargo, redactado antes incluso de la celebración de las elecciones de 1931. En la asamblea se constituyó, además, una comisión redactora del texto (tres regionalistas tradicionales, cuatro galleguistas y dos miembros de la ORGA) que, después de trabajar durante el verano de 1932, presentó el resultado de sus trabajos a principios de septiembre. Tras ser ampliamente difundido por la prensa, el texto quedó sujeto a un período de información pública que dio lugar a la presentación de hasta un total de 48 enmiendas de muy diferente procedencia: universidad, partidos, cámaras de comercio y colegios oficiales. El proceso culminó con la celebración de una asamblea regional de ayuntamientos que tuvo lugar en Santiago los días 17, 18 y 19 de diciembre de 1932 en la que se aprobó el texto y se acordó proponerlo a la votación de los electores según lo previsto en el artículo 12 de la Constitución.

Sin embargo, tal plebiscito, condición indispensable, según hemos visto previamente, para que los Estatutos regionales pudieran ser sometidos a debate y aprobación final por las Cortes españolas, tardaría casi cuatro años en celebrarse. Y así, aunque por motivos no del todo coincidentes pero comunes parcialmente —la falta de sintonía y de mutua lealtad entre las diferentes fuerzas impulsoras de los Estatutos autonómicos, la profunda desconfianza hacia la autonomía de la mayoría radical cedista que se instala en las Cortes después de las elecciones legislativas de noviembre de 1933 y los efectos de la revolución de 1934 y de la suspensión de la autonomía catalana tras la insurrección institucional de la Generalitat— lo cierto es que mientras que el Estatuto vasco ratificado en referéndum a finales de 1933 no será aprobado por las Cortes hasta octubre de 1936, el acordado por la asamblea de ayuntamientos gallegos en diciembre de 1932 no se someterá a votación popular hasta finales de junio de 1936. Como ha sido señalado por el mejor conocedor de ese proceso en el caso de Galicia, «si hay un calificativo que se pueda añadir al hecho de la reivindicación autonomista gallega en el período que transcurre entre noviembre de 1933 y febrero de 1936 es “abandonada” o “conscientemente olvidada” en espera de tiempos mejores»[172].

Esos tiempos mejores para la continuación del interrumpido proceso autonómico llegaron, como en el caso vasco, con el cambio de mayoría que supuso la victoria del Frente Popular en febrero de 1936. También en Galicia, como en el País Vasco, los candidatos frentistas defendieron, con mayor o menor ardor, la causa estatutaria. A finales de abril el ayuntamiento de La Coruña hizo un llamamiento a los flamantes diputados gallegos para que se procediese a la convocatoria del plebiscito de ratificación del Estatuto de 1932, plebiscito que tuvo lugar el 28 de junio y en el que la norma estatutaria será aprobada por una amplia mayoría del cuerpo electoral[173]. El inmediato estallido de la Guerra Civil impidió, a la postre, que el Estatuto fuera sometido a debate y votación por las Cortes, lo que debería haber supuesto la culminación del proceso estatutario gallego y haber permitido la entrada en vigor de la norma. Pero el proyecto plebiscitado, presentado ante el presidente del Congreso el mismo día que comenzó la sublevación militar, sólo pudo tomar estado parlamentario con una aceptación final a trámite que iba a tener lugar, ya en plena Guerra Civil, durante la sesión que las Cortes celebraron en su sede de Montserrat el 1 de febrero de 1938. Finalizada la contienda, el texto estatutario para Galicia sería aprobado por las Cortes españolas instaladas en el exilio mexicano.

Sustancialmente más extenso que el vasco, el frustrado texto autonómico gallego constaba de 40 artículos, incluidos los siete de su régimen transitorio (arts. 34-40) que le servían de cierre, aunque ello no evitaba que su sistemática fuera similar a la de los otros dos que llegaron a plebiscitarse entre 1931 y 1936[174]. Su título I (arts. 1-4) proclamaba, entre otros principios, que Galicia se organizaba como región autónoma con arreglo a la Constitución de la República y el propio estatuto; el título II, relativo al poder regional (arts. 5-13), tras disponer que las atribuciones reconocidas a Galicia por la norma estatutaria serían ejercidas por una asamblea legislativa, por el presidente de la región y por un órgano de gobierno que se denominaría Junta de Galicia, regulaba con detalle la forma de elección, organización y facultades de esas instituciones, así como todo lo relativo a la administración de justicia y a la participación del pueblo a través de mecanismos de democracia directa; el título III (arts. 14-17) regulaba con detalle las atribuciones de la región y el IV (arts. 18-28) todo lo relativo a la hacienda regional. El Estatuto se cerraba, además de con las disposiciones de naturaleza transitoria a las que ya he hecho referencia, con un título V de disposiciones generales (arts. 29-33) que regulaba la forma de resolución de los conflictos de poder (de competencia y de jurisdicción) y el procedimiento para llevar a cabo la reforma estatutaria, que podría ser acometida en solitario por la Asamblea regional en aquellas cuestiones que no afectasen a la Constitución ni a las relaciones con el Estado, siendo necesaria en todos los demás supuestos la participación de las Cortes de la República, cuya voluntad prevalecía en última instancia sobre la de la región autónoma en caso de desacuerdo entre ambas (art. 33).

Ni, aunque ahora en relación con el proyecto de Estatuto gallego, ni previamente respecto del Estatuto vasco, ha sido posible, por razones de espacio, llevar a cabo aquí un análisis exhaustivo de sus contenidos materiales, he de subrayar que del estudio detenido de ambas normas se deduce con toda claridad que, pese a sus diferencias, estamos en presencia de textos que prevén una autonomía política genuina construida sobre la base de varios elementos esenciales: órganos políticos propios (un parlamento elegido por sufragio y un gobierno al frente del cual estaría un presidente de la región), un ámbito de materias reservadas a la competencia de esos órganos, una hacienda propia, sistemas e instituciones para la resolución de los conflictos de poder que pudieran llegar a plantearse entre el Estado y la región y la rigidez de la propia norma estatutaria, cuyo carácter paccionado dificulta extraordinariamente su reforma sin que se produzca la confluencia de voluntades del Estado y la región. Todo ello permite concluir que de no haber mediado la tragedia de la Guerra Civil, el régimen territorial español hubiera evolucionado hacia alguna forma de federalización, tal y como habría de ocurrir medio siglo después, tras la puesta en práctica de las previsiones de la Constitución de 1978. En apoyo de esa tesis debe tenerse en cuenta, además, un hecho que suele olvidarse con frecuencia: que, más allá de los procesos estatutarios que llegaron a culminarse (el catalán y el vasco) o casi (el gallego), lo cierto es que durante los años de la II República en la práctica totalidad de las regiones españoles se adoptaron iniciativas autonómicas de diferente naturaleza y entidad, pero en todos los casos dirigidas al objetivo de poner en marcha procesos que pudiesen culminar en la aprobación de un Estatuto regional.

En Baleares la Asociación por la Cultura de Mallorca, junto con algunas otras entidades impulsó, en 1931, un anteproyecto de Estatuto de autonomía que fue aprobado por una asamblea celebrada a finales de julio en el Teatro Principal de Palma en la que estuvieron presentes representantes de diversas asociaciones y ayuntamientos, entre los que no se encontraban los de la isla de Menorca. El impulso pro-estatuto se desvaneció en medio de las desavenencias territoriales, las disputas políticas y el desinterés ciudadano, hasta que reapareció, ya demasiado tarde, con la victoria del Frente Popular[175].

En Aragón, tras el antecedente que supuso en septiembre de 1933 la constitución de un Comité Pro-Estatuto por parte de diferentes entidades aragonesas con presencia en Cataluña, será la victoria del Frente Popular la que generará el impulso necesario para hacer avanzar la reivindicación autonomista. De este modo, a principios de mayo de 1936 se reúne en Caspe un Congreso en el que se debatirán las Bases del Gobierno aragonés que había aprobado en 1919 una Asamblea Regionalista celebrada en Zaragoza. Al Congreso de mayo se adhirieron, además de diversas agrupaciones de organizaciones del Frente Popular y otros partidos republicanos, 51 ayuntamientos y dos diputaciones provinciales. Como consecuencia de todo ello, el 6 de junio se reunió en la misma localidad la comisión pro-autonomía aragonesa que elaboró el anteproyecto de Estatuto que, presentado luego a información pública, establecía «un régimen de amplia autonomía»[176].

En Valencia, después de los cambios en el sistema de partidos que se producen a partir de 1934, con el consiguiente fortalecimiento de los valencianistas, la cuestión de la autonomía ganó protagonismo tras las elecciones de febrero de 1936. El ayuntamiento valenciano, que ya había tomado una iniciativa autonomista en 1931, llegando a nombrar una comisión para la redacción de un anteproyecto de Estatuto, impulsó de nuevo en 1936 un proceso similar, contando entonces con los otros dos ayuntamientos de las capitales de la región, las diputaciones provinciales y los diputados a Cortes del territorio: su acción se tradujo en la constitución, a finales del mes de julio, de una comisión redactora del Estatuto que trabajó sobre un anteproyecto de Estatuto de la Región Valenciana[177].

En Andalucía, animada por la llamada Junta Liberalista, presidida por Blas Infante y constituida por diversas entidades regionales tras la proclamación de la República, la Diputación de Sevilla convocó en mayo de 1931 una asamblea de los órganos provinciales andaluces para impulsar una iniciativa autonómica, reunión que, celebrada a principios de julio, acuerda la redacción de un proyecto de Estatuto. Pese al escaso éxito de la iniciativa, las diputaciones de la región aprobaron a principios de 1932 un anteproyecto de Estatuto, de carácter poco ambicioso desde el punto de vista de la descentralización. En enero del año siguiente se celebra una asamblea en Córdoba en la que se aprueban un Anteproyecto de Bases para el Estatuto de Andalucía, asamblea que constituyó «el primer paso importante para una futura y potencial descentralización administrativa y el germen de un autogobierno político». Y ello porque en la reunión «se perfiló un poder político andaluz de carácter moderado e integrador, más limitado que el catalán, pero de similar naturaleza jurídica». Pero, como ocurriría con carácter casi general, el proceso autonómico quedo enterrado por la victoria radical-cedista de 1933, de forma que, aunque a principios de 1934 volvió a reunirse una Asamblea Andaluza que designó una Junta de Acción Andalucista, no será ya hasta 1936 cuando la citada Junta Liberalista andaluza pudo impulsar, en abril, una acción pro Estatuto andaluz, acción que se tradujo en una recuperación de las Bases de enero de 1933. El 5 de julio de 1936 una nueva iniciativa de la Diputación de Sevilla llegará ya demasiado tarde, con los militares sublevados a las puertas de la región[178].

En Castilla, «para no perder el tren en que se iban subiendo otros», se generó entre abril y mayo de 1936 un amplio consenso (que incluía paradójicamente a la CEDA) respecto a la necesidad de la aprobación de un Estatuto. Sería la CEDA, de hecho, la que promovería unas Bases en la materia y el ayuntamiento de Burgos el que impulsaría la celebración de una asamblea de los ayuntamientos de la región. Y ello hasta el punto de que en el Diario de León llegase a publicarse en1936 un proyecto de Estatuto castellano-leonés y en El Norte de Castilla unas Bases para un futuro Estatuto de autonomía[179].

En Extremadura, el proceso autonómico será impulsado inicialmente, tras las elecciones a Cortes Constituyentes, por la Asociación de la Prensa de Badajoz, cuyos trabajos condujeron a que el 28 de julio de 1931 se reuniese una comisión en la sede de la Sociedad Económica de Amigos del País de la capital pacense con el objeto de elaborar las bases que deberían servir de soporte para la redacción de un futuro Estatuto de autonomía. Ese impulso inicial fue decayendo, sin embargo, a medida que se hacían patentes —en gran medida, con motivo del debate sobre la ley fundamental— las diferencias políticas entre las diversas fuerzas partidarias de la autonomía. De este modo, «a los dos años de establecida la República, el tema del Estatuto extremeño, que surgió con tanta fuerza en la primavera de 1931, había quedado semiabandonado, pero no olvidado». Habrá que esperar, así, hasta la primavera de 1936 para que la cuestión vuelva al primer plano de la realidad política regional, pero sin que, como en la mayoría de los casos previamente aludidos, las circunstancias que se desencadenan a partir de mediados de julio permitiesen consolidar de una forma efectiva los esfuerzos previos en pro de la autonomía extremeña[180].

En Canarias las iniciativas autonómicas no aparecen hasta 1936, de nuevo impulsadas por la victoria del Frente Popular: la más significativa será la Asamblea que se celebra el 6 de julio de 1936 en la Federación Patronal de Comerciantes de Gran Canaria con la presencia de los presidentes de las Mancomunidades Provinciales de Las Palmas y de Santa Cruz de Tenerife. Allí se propone que Canarias se constituya en región autónoma con arreglo a las previsiones de la Constitución y que, en consecuencia, se inicien los trabajos para la redacción de un Estatuto. La asamblea acordó, además, que las dos Mancomunidades presentaran a mediados del mes de agosto un texto estatutario, que luego habría de remitirse a los ayuntamientos de las islas para dar de ese modo cumplimiento a las previsiones de la ley fundamental. Pero dos semanas después de la celebración de la Asamblea se produce el alzamiento militar contra la República[181].

En Asturias, en fin, una buena parte de las aspiraciones regionalistas que encontraban sus raíces en movimientos aparecidos durante el siglo XIX (como el Catecismo Asturiano o la Liga Pro-Asturias) renacerán y encontrarán su principal plasmación en las Bases para un proyecto de Estatuto regional de Asturias, redactadas en 1932 por Sabino Álvarez Gendín, catedrático de derecho administrativo y rector en su día de la Universidad de Oviedo, quien preveía la creación de diferentes órganos políticos, como una Diputación regional de Asturias, una Asamblea Regional de Diputados y un Consejo Regional[182].

Como puede apreciarse tras este resumen sumarísimo, pese a las muchas diferencias que, en todos los terrenos, cabe observar en la evolución de los procesos autonómicos desarrollados con mayor o menor intensidad en las regiones españolas donde no llegaron a plebiscitarse normas estatutarias antes de 1936, la dinámica general suele responder al patrón común que ya hemos visto en los casos de Galicia y el País Vasco: un impulso inicial coincidiendo con la proclamación de la República y el momento constituyente, la ralentización del impulso estatutario como consecuencia del surgimiento de desavenencias internas entre las fuerzas políticas o en el seno de los territorios partidarios de la autonomía, un impasse durante el período de gobierno que subsigue a las elecciones de 1933 y un resurgimiento de la causa descentralizadora de la mano de la victoria del Frente Popular en febrero de 1936. En todo ello existe, en cualquier caso, un factor de influencia que hasta ahora hemos analizado sólo de pasada: la que necesariamente tuvo que tener tanto la aprobación del Estatuto de Cataluña en 1932 como la suspensión de su autonomía tras la insurrección institucional de la Generalitat en 1934.

«Cataluña no está en silencio, sino descontenta, impaciente y discorde»

El espléndido resultado electoral obtenido en los municipios catalanes por la coalición nacionalista constituida por Esquerra Republicana y la Unión Socialista de Cataluña en las elecciones locales de 12 de abril de 1931 (más de 3.000 concejales, 60 de ellos en capitales de provincia, en las que los coaligados se hacían además con tres de los cuatro alcaldes, lo que los colocaba a gran distancia de sus competidores, incluida la Lliga, que debía conformarse con poco más de 1.000 munícipes, 27 en las capitales catalanas, en las que no conseguía ninguno de los alcaldes en disputa) precipitó en Cataluña un abierto desafío a la unidad de la República que de inmediato iba a nacer. Animado por su victoria, Francesc Macià, líder de ERC, proclamó el día 14 el Estado catalán, lo que, como no podía ser de otra manera, abrió un serio conflicto que se extendería durante tres días, con las autoridades del Gobierno provisional de la República. Del espíritu que animaba la acción sorpresiva queda buena constancia en el texto de la proclama firmada por Macià en el despacho presidencial: «En nombre del pueblo de Cataluña, proclamo el Estado catalán bajo el régimen de una República catalana que, libremente y con toda cordialidad, anhela y pide a los demás pueblos de España su colaboración en la creación de una Confederación de pueblos ibéricos y que está dispuesta a lo que sea necesario para liberarlos de la monarquía borbónica. En este momento hacemos llegar nuestra voz a todos los pueblos libres del mundo en nombre de la libertad, la justicia y la paz internacional»[183].

Más allá de toda retórica, del texto, al que de inmediato se unió otra «Proclamación de la República Catalana como Estado integrante de la Federación Ibérica»[184], también firmada por Macià, parece deducirse una clara voluntad soberanista por parte del nacionalismo (Estado catalán, República catalana, Confederación de pueblos ibéricos) de la que es prueba, también, la inmediata reacción de rechazo de las autoridades provisionales de la República española proclamada en Madrid el mismo día que la catalana en Barcelona. Ante la imposibilidad de resolver el conflicto a través de comunicaciones telefónicas, tres ministros (los catalanes Nicolau d’Olwer y Marcelino Domingo y el socialista Fernando de los Ríos, titular de la cartera de Justicia) se desplazan finalmente a Barcelona, y tras diversas conversaciones, se llega a un acuerdo entre las partes. En la nota oficiosa de la entrevista, celebrada el 17 de abril, entre miembros del Gobierno provisional y miembros del Consejo de Gobierno de la República de Cataluña, queda clara constancia del radical cambio de registro de Macià cuando se afirma que «los tres Ministros del Gobierno provisional de la República han confirmado de la manera más completa y absoluta la seguridad del cumplimiento del Pacto de San Sebastián, y ha sido reconocida por todos los reunidos la conveniencia de adelantar la elaboración del Estatuto de Cataluña, el cual, una vez aprobado por la Asamblea de Ayuntamientos catalanes, será presentado, como ponencia del Gobierno provisional de la República y como solemne manifestación de la voluntad de Cataluña, a la resolución de las Cortes Constituyentes»[185]. Ese giro sustancial desde la Confederación de pueblos ibéricos a la reivindicación de un Estatuto de Autonomía fue, sin duda, el fruto de una negociación con el Gobierno nacional que ponía fin a la «extraña situación de interinidad» vivida en Cataluña entre el 14 y el 18 de abril, aunque resultó también la consecuencia del propio aislamiento de ERC en su abierto desafío a las nuevas autoridades del Estado: los nacionalistas no lograron el apoyo del sindicalismo anarquista, dado que la CNT «previno contra el separatismo, pues, desde su punto de vista, éste fragmentaría aún más a los trabajadores creando nuevas fronteras artificiales», pero tampoco contaron, desde el otro extremo del espectro político, con la complicidad de la Lliga, que no se mostró dispuesta a aceptar «la autodeterminación por sus implicaciones rupturistas». Así las cosas, «la doble oposición interna y la presión del Gobierno provisional de Madrid mostró que las bases de la República catalana no eran sólidas [y] por eso se inició de inmediato una negociación que la convertiría pacíficamente en Generalitat»[186].

El balance final del desafío de ERC será, por tanto, ambivalente: por un lado el nacionalismo renunciaba a intentar que Cataluña iniciase un camino por su cuenta, al margen del que se abría en el conjunto de España con la caída del régimen monárquico; por el otro, esa renuncia se hacía al precio de una inmediata institucionalización de la autonomía en Cataluña, tal y como se produjo, muy pronto, con los decretos de 21 y 28 de abril y 9 y 15 de mayo de 1931[187], institucionalización que «suponía renunciar a la soberanía propia de un Estado y aceptar ser gobierno autónomo de un territorio sometido a la soberanía de otro Estado»[188]. La primera de las cuatro normas citadas (decreto del Gobierno provisional de la República sobre el gobierno y administración de las provincias) determinaba que el Gobierno Civil de cada provincia procedería al nombramiento de una Comisión gestora encargada de la administración de las respectivas diputaciones provinciales y fijaba su régimen de funcionamiento y competencias, estableciendo luego tres excepciones a ese sistema general: la de las diputaciones vascas (que seguirían investidas de las atribuciones que les correspondiesen por virtud del concierto económico), la de la Diputación foral de Navarra (que conservaría sus peculiares atribuciones y su número peculiar de diputados) y la de las de Cataluña. Respecto a ellas, el artículo 6 de la norma, después de disponer que la restauración de la Generalitat al proclamarse la República en Cataluña significaba la desaparición en su territorio de las diputaciones provinciales, establecía que al Gobierno provisional de la Generalitat le competía dictar las disposiciones para la organización de la asamblea con los representantes de los ayuntamientos ínterin no fuera elegida por sufragio universal. «Asegurada públicamente la soberanía del Estado español sobre Cataluña —rectificando así la primera decisión de Macià de proclamar la soberanía de los catalanes y la República confederada de Cataluña— la Generalitat empezó a gobernar con un amplio margen de autonomía»[189].

Para ello fue necesario, en todo caso, que la decisión contendida en el decreto de 21 de abril se complementase con las tres normas ulteriores ya citadas. En primer lugar, con el decreto de 26 de abril, de la Presidencia de la Generalitat sobre el Gobierno y la Diputación provisionales de aquella, que regulaba la estructura y competencias que según la propia norma (art. 1) la compondrían: un Consejo de Gobierno provisional (arts. 2-7), una asamblea de representantes de los municipios que se denominaría Diputación provisional de la Generalitat (arts. 8-22) y los comisarios que, como delegados del Gobierno provisional catalán, tendrían a su cargo la ejecución de los servicios que habían estado encomendados a las antiguas diputaciones provinciales de Gerona, Lérida y Tarragona (arts. 25-26). En segundo lugar, con el decreto de 9 de mayo, adoptado, como el de 21 de abril, por el Gobierno provisional de la República y destinado a regular sus relaciones con el de la Generalitat, con la vista puesta en evitar conflictos entre ambas instancias provisionales de poder y en asegurar que la Generalitat respetase las «atribuciones del Estado, conforme a la legislación aún vigente». El nuevo marco jurídico se completaba con el decreto de 15 de mayo, por el que se estructurará definitivamente la Generalitat: en él se reproduce, con una redacción definitiva, el régimen jurídico de los tres órganos ya previamente establecidos (Gobierno, asamblea y comisarios), fijando una normativa que estaría vigente hasta la entrada en vigor del Estatuto.

De hecho, la tarea política a la que la Generalitat provisional dedicará sus esfuerzos inmediatos será la elaboración de ese Estatuto, como lo demuestra la rapidísima elección por parte de la asamblea de representantes locales (la Diputación provisional) de la comisión que se encargaría de su elaboración. Pero la celeridad no fue acorde con el consenso en la designación de la propia asamblea, de la que sólo formarán parte finalmente las fuerzas nacionalistas, bajo la indiscutible hegemonía de ERC. Por un lado, la Lliga, que acusó de maniobras caciquiles a las gentes de Esquerra, se quedó fuera, lo que junto con las defecciones de republicanos conservadores, socialistas, radicales, federales y tradicionalistas, deja la Diputación provisional en manos del Partido Catalanista Republicano y de la coalición que habían formado ERC y la Unión Socialista de Cataluña. Elegida el 24 de mayo, la asamblea de representantes locales se reúne por primera vez el 10 de junio y ese mismo día designa a la comisión encargada de la redacción del Estatuto. Formada por personalidades notables del nacionalismo catalán, la comisión comienza sus reuniones el propio 10 en el Santuario de Nuria, en la comarca del Ripollés, y en el período récord de 10 días deja preparado el documento estatutario, que, por tal razón geográfica, acabará por ser conocido como el Estatuto de Nuria. Una vez finalizados los trabajos, la comisión entrega su proyecto al Consejo de gobierno, que lo negocia secretamente en Madrid con el Gobierno provisional de la República[190]. Pero este, pese al hecho evidente de la procedencia exclusivamente nacionalista del texto, sugiere sólo algunos cambios menores, hecho sorprendente del que quedará constancia en las memorias del político y abogado Amadeu Hurtado, uno de los tres diputados catalanes que negociaron con Madrid: «En una entrevista con el presidente del Gobierno nos presentó algunas observaciones de redacción para hacer más precisos los términos de determinados artículos y nos planteó unas cuantas enmiendas de carácter administrativo y de importancia secundaria»[191]. El proceso se encamina así, a paso de gigante, hacia su fin: el texto aprobado en Nuria, con las leves reformas introducidas en Madrid, es aprobado por la Diputación provisional de la Generalitat (la asamblea de representantes locales) el 14 de julio de 1931; es ratificado, después, por los ayuntamientos catalanes, el 26 de julio y, aprobado, por último, en el referéndum que tiene lugar el 2 de agosto. Entre tanto, el 28 de junio se habían celebrado en España las elecciones a Cortes Constituyentes y la gran victoria obtenida en ellas, dentro de Cataluña, por la coalición que forman ERC, PCR y USC, los partidos impulsores del documento de Nuria, según acaba de apuntarse —que obtienen 37 de los 52 escaños en juego—, explica, muy probablemente, la gran movilización que tuvo lugar en el acto de ratificación popular, en el que, sin voto femenino, la participación se situó en torno al 75% del censo y los votos favorables en el 99% de los expresados[192]. En su tramo catalán, el proceso culmina con el decreto de 11 de agosto de 1931, en el que la Generalitat declara el texto refrendado «expresión oficial de la voluntad de Cataluña», y con el envío del texto a Madrid y su presentación por parte de Alcalá-Zamora en las Cortes, hechos que tuvieron lugar, respectivamente, el 14 y el 18 de agosto de 1931.

A partir de ese momento el proceso estatutario catalán sufrirá, sin embargo, una paralización inevitable. Y ello por una razón muy fácil de explicar: porque mientras aquel se desarrollaba en los términos hasta ahora relatados, las Cortes Constituyentes procedían, por su parte, a elaborar el proyecto de la Constitución que, fechado el 18 de agosto —es decir, el mismo día en que el Gobierno provisional de la República presentaba el proyecto de Nuria en el Congreso—, fue presentado a las Cortes por el presidente de su comisión redactora, Jiménez de Asúa, el 27 del mismo mes. No es por ello casual que sólo tras la aprobación de la Constitución, el 9 de diciembre, comenzase en la cámara uno de los debates más importantes celebrados en las Cortes Constituyentes: el del Estatuto catalán, que se inició el 6 de mayo de 1932. Antes, en todo caso, de referirme a ese debate y al proceso parlamentario que condujo a él, haré una sucinta referencia a los contenidos del proyecto de Estatuto de Nuria[193], muy diferente del finalmente aprobado por las Cortes españolas tras someterlo a una reforma profunda que tenía por objeto esencial acomodarlo a las previsiones de una ley fundamental que no existía cuando aquel fue redactado.

El proyecto de Nuria[194], un texto extenso (52 artículos, que contrastarán con claridad con los 18 que tendrá finalmente el Estatuto de 1932), proclamaba en su prefacio (preámbulo) el «derecho de autodeterminación que compete al pueblo catalán», derecho del que había partido la Diputación provisional de la Generalitat para abordar su redacción. El segundo aspecto llamativo, igualmente destacado en el prefacio, se concretaba en que el texto procedía, contra toda lógica jurídica, a atribuirse facultades normativas propias del constituyente nacional, pues fijaba no sólo las competencias autonómicas sino también las estatales: «Restaurada la Generalitat, y organizada la Diputación provisional, incumbía a ésta la fijación de las potestades reservadas al poder central de la República, y las que se consideran privativas e indispensables para el Gobierno de Cataluña». En coherencia con la primera de esas declaraciones, el Estatuto define a Cataluña como un Estado autónomo dentro de la República española (art. 1) y proclama que el «Poder de Cataluña emana del pueblo y se encarna en la Generalitat» (art. 2). Además, en el mismo título I (arts. 1-9) en el que figuran ambos preceptos, fija el proyecto que la catalana es la lengua oficial de Cataluña. En desarrollo de la segunda previsión, el título II del proyecto regulaba, junto con las de la Generalitat (arts. 11-13), las atribuciones del poder de la República (arts. 10-11). Los poderes de Cataluña se contenían en el título III (arts. 14-18), que consagraba una organización institucional garante de la autonomía política de aquella (un parlamento, un Consejo de gobierno que tendría al frente a un presidente, y un Tribunal Superior de Justicia elegido por el parlamento), y la hacienda catalana en el título IV (arts. 19-26), que, de nuevo invadiendo las facultades del constituyente, no se limitaba a establecer la potestad para crear tributos de la Generalitat, sino que procedía directamente a distinguir los ingresos públicos que se destinarían a sufragar los servicios generales de la República y los que le serían cedidos por aquella a la hacienda catalana. Los cuatro títulos restantes se ocupaban de cuestiones de diversa importancia, pero el contenido de dos de ellos (el V y el VI), cuando menos, no podían entenderse al margen del hecho decisivo de que el texto de Nuria se había redactado antes de la existencia de una Constitución que le sirviera de soporte, por tanto, de límite jurídico y político. El título V (arts. 27-28) atribuía al Tribunal Supremo o a un denominado Tribunal federal (o, si la República no fuese federal, a un tribunal especial cuya conformación preveía el propio proyecto) la resolución de los conflictos de jurisdicción o de las cuestiones de competencia que pudieran surgir entre los órganos del Estado central y los de la Generalitat. Bajo la rúbrica «De las garantías de los ciudadanos», el título VI (arts. 29-38) recogía diversos derechos propios de un texto constitucional —vida, libertad, igualdad ante la ley, educación, asociación y participación política, sindicación y algunos derechos sociales («protección de la maternidad, a la infancia, a los viejos, a los enfermos y a los inválidos»)—, prescribiendo de nuevo facultades del Gobierno de la República, como su derecho a velar por la ejecución de los tratados internacionales. Los títulos VII (arts. 39-46) y VIII (art. 52) regulaban, en fin, y respectivamente, el sistema de traspaso de competencias, para lo que se procedía a la creación de una denominada Comisión mixta de adaptación de servicios, y derecho transitorio para la aprobación de las primeras elecciones, aunque ese mismo título VIII incluía también, llamativamente, un artículo destinado a regular la modificación del Estatuto: para ello se exigiría la votación del parlamento de Cataluña, el plebiscito de ayuntamientos, el referéndum popular y la aprobación por las Cortes de la República (art. 52).

Como ya se ha apuntado previamente, los contenido del proyecto estatutario de Nuria estaban marcados tanto por el impulso soberanista que se proclamaba en su preámbulo como por la ausencia de una ley fundamental que en el momento de su elaboración pudiera servir de marco jurídico limitador a sus redactores. En efecto, y según ha escrito Muñoz Machado, «por entonces aún no se había aprobado la Constitución, cuyos debates se prolongarán hasta diciembre, de modo que el Estatuto, que era una norma no sometida a ningún régimen constitucional vigente, se consideraba por sus promotores válido y definitivo, en tanto que resultado del ejercicio del derecho de autodeterminación»[195]. Pero ello no pudo impedir, de todos modos, que el proyecto comenzara a debatirse por las Cortes de la República el 6 de mayo de 1932, casi cinco meses después, por lo tanto, de que hubiera sido aprobada, el 9 de diciembre, la Constitución de 1931. Esa fue la razón por la que, con buen criterio, las Cortes tomaron la decisión de no someter a debate el texto de Nuria sino el que resultó de revisar ese proyecto en una Comisión especial de Estatutos creada para tal fin en el Congreso. Su Dictamen, que reducía ligeramente la extensión del texto (48 artículos), mejoraba su calidad técnica (por ejemplo, al ubicar fuera del derecho transitorio el procedimiento de reforma estatutaria) y eliminaba sus más flagrantes inconstitucionalidades (entre otras, la consistente en regular las competencias exclusivas del Estado), fue presentado el 8 de abril[196], pero lo más importante sería el propio punto de partida de uno y otro, porque mientras el proyecto de Nuria definía a Cataluña como «un Estado autónomo dentro de la República española», el Dictamen de la comisión hablaba de «una región autónoma de la República española». Esos cambios, sin duda relevantes, fueron recibidos de forma distinta por los diputados adscritos al catalanismo: «La Lliga y Cambó aceptaron el Dictamen; la Minoría catalana, en general, hizo gala de un notable pragmatismo y guardó silencio a la espera de la discusión que se debía mantener en las Cortes. Algún sector reaccionó de forma virulenta contra lo que se juzgó como un recorte inadmisible del texto plebiscitado por el pueblo catalán»[197].

Iniciado el 6 de mayo de 1932, el debate del texto del Dictamen en las Cortes, que constituyó a todos los efectos la verdadera discusión parlamentaria del Estatuto catalán, se desarrolló en la cámara hasta el 9 de septiembre y en dos etapas sucesivas: el general de totalidad (entre el 6 de mayo y el 3 de junio) y el particular, del articulado (entre el 9 de junio y el 9 de septiembre)[198], siendo aprobado el texto, finalmente, por una amplísima mayoría del Congreso: 314 votos a favor por tan sólo 24 en contra. El proceso culminó el 15 de septiembre, cuando el presidente Alcalá-Zamora lo firmó, y seis días después, cuando la Gaceta de Madrid lo publicó[199]. Aunque el Estatuto «no daba satisfacción a todas las reivindicaciones» de quienes habían impulsado el proyecto aprobado en Nuria en 1931 como consecuencia de los cambios introducidos en él, cambios a los que se hará referencia de inmediato, lo cierto es que «los diputados catalanes, con la excepción de Carrasco y Formiguera, aceptaron el pacto que se hacía realidad con la norma aprobada en 1932», por más que algunos —será el caso del jurista Francesc Maspons i Anglasell— dejasen claro que esa aceptación no significaba la renuncia a seguir exigiendo mayor autogobierno: «En este sentido —afirmaba Maspons, una vez concluido el proceso estatutario, y con un lenguaje que podía ser interpretado de formas muy distintas e incluso contradictorias—, a pesar de todo lo que del Estatuto pueda decirse como nueva negación que representa, e incluso de los fragmentos irritantes que contiene, la República española merece el agradecimiento de los catalanes, el agradecimiento de quien recibe uno del deudor que le debe cien, pero, a fin de cuentas, gratitud. La mejor manera de demostrársela es mantener de forma ardiente, firme y digna de la voluntad catalana frente a sus negaciones»[200]. Para entonces, los enemigos a muerte de la autonomía regional en general y de la catalana en particular habían enseñado ya sus armas, mediante la fracasada intentona golpista dirigida por Sanjurjo el 10 de agosto de 1932. Pero, también, para entonces, se habían manifestado en el debate en el Congreso dos posiciones —las respectivamente expresadas en dos brillantísimos discursos por Manuel Azaña y José Ortega y Gasset— sobre la trascendencia política del problema catalán y la forma de afrontarlo. Aunque cerraré este libro con el resumen de esa rica discusión, llamada a tener una gran proyección hacia el futuro, toca, por el momento, referirse, con la necesaria brevedad, a los contenidos del Estatuto de autonomía que estuvo en el origen de la polémica entre dos de las figuras intelectualmente más brillantes de la España de la época.

El primer contraste entre el proyecto de Nuria y el Estatuto de 1932 que llama la atención es el relativo a su extensión —52 artículos frente a tan sólo 18—, lo que da ya una idea cabal de la respectiva ambición normativa, si se me permite decirlo así, de uno y otro texto. El prefacio del proyecto de 1931 desaparece y, con él, toda referencia a la autodeterminación y al soberanismo, sustituidos ahora por una neta proclamación de sujeción al ordenamiento constitucional: «Cataluña se constituye en región autónoma dentro del Estado español, con arreglo a la Constitución de la República y el presente Estatuto», reza su artículo 1. El 2 rompe con el principio de oficialidad exclusiva del catalán que había dispuesto el proyecto de Nuria para pasar a establecer la cooficialidad entre castellano y catalán, que el propio artículo desarrolla pormenorizadamente. No debe olvidarse, además, a este respecto, que ya la Constitución de 1931 había declarado la obligatoriedad del estudio de la lengua castellana, que debía usarse también como lengua de enseñanza en todos los centros de instrucción primaria y secundaria de las regiones autónomas (art. 50). En materia de derechos el giro resultaba igualmente sustancial, pues desaparecía todo el título del proyecto de Nuria dedicado a las garantías de los ciudadanos, para ser sustituido por la declaración de que los derechos individuales de los catalanes eran los fijados por la Constitución de la República, sin que la Generalitat pudiera regular ninguna materia con diferencia de trato entre los naturales del país y los demás españoles (art. 3). El último gran cambio se producía en materia de regulación competencial, en la medida en que el Estatuto procedía a hacer lo único que resultaba lógico en una norma de tal naturaleza: regular exclusivamente, y siempre de acuerdo con lo previsto en la Constitución, como norma superior, las atribuciones que, con diverso título, asumía la Generalitat (título II: arts. 3-13), siendo en esta esfera destacable la inclusión de un precepto que permitía al Gobierno de la República, «en uso de sus facultades y ejercicio de sus funciones constitucionales», la posibilidad de asumir la dirección de los servicios comprendidos en materia de orden público, interviniendo en el orden interior de Cataluña, bien a requerimiento de la Generalitat, bien por propia iniciativa cuando estimase comprometido el interés general del Estado o su seguridad (art. 9). Las previsiones estatutarias sufrían apenas variaciones en lo relativo a la organización institucional de Cataluña (título III: arts. 14-15), como no fuera en lo relativo al poder judicial, pero con el añadido de un precepto que declaraba al presidente y consejeros de la Generalitat responsables ante el Tribunal de Garantías en los órdenes civil y criminal, por las infracciones de la Constitución, el Estatuto o las leyes (art. 14). La creación por la ley fundamental de ese Tribunal significaba también la atribución al mismo de todos los conflictos de jurisdicción y competencia entre el Estado y la región (art. 15). En el penúltimo título, relativo a la hacienda (título IV: arts. 16 y 17), el proyecto de 1931 marcaba de nuevo claras diferencias con el texto de Nuria y resultaba, otra vez, mucho más acorde con la naturaleza de una norma infraconstitucional: por un lado se regulaban las fuentes tributarias de la hacienda de la Generalitat y las reglas para su cálculo, así como el porcentaje de los impuestos cedidos por el Estado a la Generalitat para cubrir las cuantías que resultasen de aplicar las citadas reglas (art. 16); y, por otro, se proclamaba la potestad de aquella para crear nuevas contribuciones que no se aplicasen a las mismas materias que ya tributaban en Cataluña a la República (art. 17). El Estatuto se cerraba con la regulación de la reforma estatutaria (título V: art. 18), que, como no podía ser de otra manera, dejaba de ser derecho transitorio, según ya constaba en el Dictamen parlamentario de las Cortes sobre el proyecto de Nuria previamente mencionado: el procedimiento era muy rígido, podía ser iniciado por el Estado o por la Generalitat, debía contar con la voluntad de ambas partes, pero en caso de desacuerdo se preveía lo mismo que ya hemos visto en el Estatuto vasco de 1936 y en el proyecto estatutario gallego de ese año, textos a los que el catalán sirvió, aquí, aunque no sólo aquí, de clara muestra: que la voluntad de las Cortes prevalecía, en última instancia, sobre la de las instituciones propias de Cataluña.

¿Conseguiría este Estatuto, cuyos contenidos tan sucintamente he resumido, resolver el problema catalán? ¿Contenía un modelo de descentralización capaz de afrontar con razonables posibilidades de solución la cuestión regional latente en algunos territorios españoles desde el último tercio del siglo XIX? ¿Iba a quedar satisfecha aquella Cataluña que no estaba «en silencio, sino descontenta, impaciente y discorde», según la había calificado Azaña en su célebre discurso de 27 de mayo de 1932[201], pronunciado en las Cortes con ocasión del debate parlamentario sobre el proyecto de Estatuto catalán? El interés de estas cuestiones es crucial pues el problema catalán constituiría durante la II República el centro nodal de nuestra cuestión territorial[202].

«Y a ver si ahora también dirán que no soy catalanista»

La proclamación del Estado catalán por el dirigente de ERC Francesc Macià el 14 de abril de 1931 supuso un auténtico desafío del nacionalismo identitario a la unidad de la República que nacía el mismo día. Un desafío del que serán plenamente conscientes, por supuesto, tanto sus autores como sus destinatarios. Lo primero se deduce con toda claridad del tono entre trágico y épico de las palabras pronunciadas por Macià desde el balcón del Palacio de la Generalitat: « […] De aquí sólo nos sacarán muertos. También os digo que hemos de hacernos dignos de la libertad que acabamos de conquistar y espero que el pueblo sabrá, si es necesario, morir con nosotros para defenderla»[203]. Pero también el Gobierno provisional de la República que, como ya hemos visto, reaccionó inmediatamente, sabía que se enfrentaba a un problema de extrema gravedad que, por ello mismo, podía acabar por escaparse de sus manos: «Al parecer, Prieto [ministro de Hacienda] tuvo que amenazar con sacar el ejército y la Guardia Civil antes de que Macià volviera a la realidad»[204]. Ese primer movimiento de los nacionalistas, de carácter inequívocamente soberanista, respondió esencialmente, sin embargo, a un impulso de las élites políticas, como lo probaría en los días sucesivos a la proclamación del Estado catalán la falta de cualquier respuesta social ante la radical rebaja de las pretensiones de Esquerra Republicana y de Macià: «Lo más significativo es que no se produjo reacción popular alguna apreciable tras el cambio [el paso de la República catalana a la Generalitat], confirmándose así que no era el “separatismo” larvado el objetivo anhelado por la mayoría de la sociedad, sino una amplia autonomía política»[205]. Ahora bien, la solución del grave conflicto político que podría haber llegado a producirse si Macià hubiese insistido en llevar su desafío al extremo de intentar defenderlo a toda costa, incluso por las armas, no significa que el resultado del acuerdo al que se llegó con el Gobierno provisional de la República fuese inocuo. Lejos de ello, el pacto por el que se instituía la Generalitat y se «reconocía por todos los reunidos la conveniencia de adelantar la elaboración del Estatuto de Cataluña» dio lugar a la anomalía, ya subrayada, de que el proyecto estatutario se elaborase antes de que se hubiese redactado y aprobado la Constitución que debía servirle de marco jurídico de referencia, lo que generó el largo proceso de tramitación, lleno de conflictos que ya hemos relatado, un proceso que muchos tuvieron que manejar con mano izquierda con el objetivo de evitar que el acuerdo del 17 de abril para resolver el pulso institucional nacido el día 14 hubiera sido el origen de otro conflicto posterior.

El pacto estatutario, por virtud del cual Cataluña se convirtió por primera vez en su historia en una región autónoma dentro del Estado constitucional nacido en España a principios del siglo XIX y consolidado después de 1833, no pudo evitar, en todo caso, que el desafío del nacionalismo se reprodujera durante el breve período de la II República, régimen que, con mucho mayor gravedad y trascendencia que en 1931, hubo de hacer frente en 1934 a lo que supuso, sin exageración de ningún tipo, una auténtica insurrección institucional de la Generalitat contra las legítimas autoridades del Estado y, por ello mismo, contra el orden constitucional contenido en la ley suprema aprobada por los representantes del pueblo español en las constituyentes: me refiero, como es obvio, a la declaración del Estado catalán por Lluís Companys, a la sazón presidente de la Generalitat, el 6 de octubre de 1934. La imagen, fechada en diciembre de ese año, en la que puede verse tras las rejas de una celda al propio Companys, acompañado de Pere Mestre, Martí Esteve, Joan Lluhí, Joan Comorera, Martí Barrera y Ventura Gassol, miembros todos del Consejo de la Generalitat, indica mejor que mil palabras la extrema gravedad de un enfrentamiento que convertía a dos Gobiernos españoles obligados a colaborar, no ya en adversarios políticos, sino en abiertos enemigos[206].

Pero ni esa imagen ni, sobre todo, la realidad que la había provocado serán comprensibles sin tener en cuenta la escalada progresiva de la tensión que se produjo desde principios de 1934, tanto dentro de Cataluña —dato este que, curiosamente, los historiadores nacionalistas obvian con frecuencia— como entre sus instituciones autonómicas y las del Estado central. El punto culminante de tal escalada, previo al levantamiento de la Generalitat contra el orden constitucional que garantizaba la unidad de la nación, vino provocado por los hechos que sucedieron a la aprobación por parte del parlamento regional de la ley de 11 de abril de 1934 para la regulación de los contratos de cultivo. El objetivo de esa norma[207] —que sucedía a otra similar aprobada por la misma institución en el verano de 1933— era resolver los problemas de los cultivadores catalanes, mejorando su situación y sus derechos frente a los arrendadores de las tierras que, en situación muy precaria, venían trabajando[208]. El carácter eminentemente social y reformador de la medida provocó en primer lugar, según acaba de apuntarse, y como era de esperar, un agrio enfrentamiento en el interior de Cataluña. De un lado se situaron los impulsores de la ley, sobre todo ERC, que había prometido la adopción de la norma a la Unió de Rabassaires[209], el sindicato de viticultores catalanes que trabajaban como arrendatarios de sus tierras de labor. De otro lado, se colocaron los detractores radicales de la reforma agraria que acababa de aprobarse: la Lliga, cuyo previo abandono del parlamento catalán en señal de protesta por el comportamiento del ejecutivo de la Generalitat en el proceso de elecciones locales celebrado en la región el 14 de enero de 1934 posibilitó que la ley de contratos de cultivo fuera aprobada en la cámara por unanimidad. Pero la ley suscitó también «mil resistencias entre los propietarios, aferrados al más cavernícola inmovilismo»[210]: tal aconteció, en efecto, con el denominado Instituto Agrícola Catalán de San Isidro, sociedad, muy vinculada a la Lliga, que agrupaba a los propietarios de las tierras arrendadas y que no sólo organizó movilizaciones contra la reforma, sino que acudió incluso a pedir el apoyo contra ella de los partidos conservadores de ámbito estatal[211].

Fue de ese modo como el enfrentamiento político y social existente en Cataluña se trasladó, de inmediato, al conjunto del país, lo que ocurrió cuando el Gobierno, tras una propuesta inicial en tal sentido de los diputados de la Lliga[212], decidió impugnar la ley de contratos de cultivo ante el Tribunal de Garantías Constitucionales, mediante la presentación de una cuestión de competencia de las previstas en el artículo 121.c) de la ley fundamental. Ello suponía residenciar un conflicto político ante un órgano jurisdiccional que, como ha sido señalado con acierto, no sólo estuvo mal diseñado por la Constitución de 1931 —su composición «no podía ser más caótica»—, sino que empezó su actuación con muy mal pie: las primeras elecciones para conformar el Tribunal, celebradas en septiembre de 1933, se enfocaron «como una confrontación electoral de tipo político» y dieron «la victoria a la derecha, accediendo al Tribunal nombres muy significados políticamente». De hecho, una vez constituido el órgano de control de la constitucionalidad, sus primeras sesiones se dedicaron «de forma bastante significativa, al examen de las actas de los vocales electivos». Así las cosas, iba a ser precisamente este Tribunal, tan poco idóneo para pacificar un contencioso político, el que tendría que lidiar con el conflicto provocado por la impugnación de la ley del parlamento catalán, lo que significó que, para su desgracia y la de la democracia española, el Tribunal de Garantías «tuvo la mala fortuna de verse inmerso, desde la primera de sus sentencias, en la vorágine de las confrontaciones políticas de la época»[213].

Presentado el conflicto de competencias por el Gobierno presidido por Samper, hombre del Partido Radical, el 5 de mayo de 1934, el Tribunal lo resolvió pasadas unas semanas, una vez emitidos los preceptivos informes del Consejo de Estado y el Tribunal Supremo, analizados los escritos de los Gobiernos de la República y de la Generalitat y oídos en la vista oral los informes respectivamente presentados por el Fiscal de la República y el Comisario designado por la Generalitat a tal efecto. De la lectura de todos esos textos se deduce, sin duda, la complejidad de la cuestión jurídica objeto del litigio[214], que no era otra, en el fondo, que la de si los títulos competenciales que en el Estatuto catalán otorgaban competencias a la región catalana autorizaban a su parlamento a aprobar la ley objeto del conflicto sobre el que debía pronunciarse el Tribunal: el Gobierno entendía que la norma era contraria a la Constitución no «por cuestiones agrarias materiales o de fondo […], sino exclusivamente por razones competenciales de invasión por la región de la legislación estatal en materia social, procesal e hipotecaria»[215]. Sea como fuere, no entraré aquí a opinar sobre quién tenía a mi juicio la razón en ese pleito, dado que ello resulta irrelevante a los efectos de esta obra. Lo verdaderamente importante fue lo que sucedió una vez que el Tribunal de Garantías Constitucionales, en uso de las funciones que tenía constitucionalmente conferidas, procedió a dictar sentencia, lo que ocurrió el 8 de junio de 1934, con el voto de 13 de sus miembros, tres de los cuales firmaron sendos votos particulares[216]. Y ello porque lo que entonces tuvo lugar fue, ni más ni menos, que una violación flagrante de las previsiones constitucionales y de las reglas de juego de cualquier Estado de derecho digno de tal nombre: la Generalitat, lejos de acatar la sentencia del Tribunal de Garantías, como era a todas luces su indeclinable obligación, decidió rebelarse abiertamente contra ella, planteando al parlamento catalán, en consecuencia, que aprobase de nuevo, y en sus propios términos, la ley de contratos de cultivo el mismo día, 12 de junio, en que la sentencia que declaraba su inconstitucionalidad se publicaba oficialmente en la Gaceta de Madrid.

Y así, el propio 12 de junio el consejero de Justicia y Derecho de la Generalitat, previamente autorizado a tal efecto por Companys, presentó un proyecto de ley de contratos de cultivo, que defendió ante la cámara regional negando de un modo indisimulado la legitimidad del Tribunal de Garantías para cumplir con sus obligaciones. Un Tribunal, ese, que no había hecho, en su opinión, «una sentencia jurídica, sino […] una sentencia política, con un sentido antirrepublicano y antiautonomista. Y ante esta sentencia, serenamente —continuaba con su denuncia el consejero— creo que el parlamento de Cataluña es plenamente competente para dictar una ley de contratos de cultivo. Y por eso —concluía—, de acuerdo con el Consejo de la Generalitat, acabamos de leer el proyecto de ley presentado anteriormente». Por si la actitud de la Generalitat no hubiese quedado suficientemente clara con el insumiso discurso del consejero de Justicia, las palabras pronunciadas en la misma sesión parlamentaria por Companys, primera autoridad de la región, animando a los diputados a hacer lo que luego efectivamente realizaron, constituyen una muestra palpable no sólo del evidente desafío a la legalidad constitucional y a la autoridad del Estado que significaba lo que se estaba proponiendo al legislativo regional, sino que desmienten, además, de forma manifiesta, la supuesta política de conciliación que el presidente afirmaba defender: «Si somos incompetentes en la materia, tanto si reformamos algunos preceptos de la ley, como si no los reformamos, cometeremos de todas las maneras un acto ilegal y estaremos fuera de la legalidad. Y ya que el Tribunal de Garantías, dominado por la pasión política, no ha dejado una obertura por la que pueda discurrir nuestra política, persistentemente conciliadora, que tan malos resultados nos está dando, hemos presentado la ley, la nueva ley, que es igual, con puntos y comas, a la ley que se había presentado antes, para recibir la ratificación del parlamento. Y si vosotros [los diputados] la aprobáis, el Gobierno la hará cumplir pase lo que pase». Tanto apuró su apuesta Lluís Companys que convirtió la aprobación de la ley que el Tribunal de Garantías había anulado previamente en cuestión de confianza de la que hizo depender la continuidad de su Gobierno[217].

La decisión del parlamento catalán abrió, por tanto, y como no podía ser de otra manera, un gravísimo contencioso que presentaba una triple dimensión, pues era territorial (entre el Estado español y Cataluña), institucional (entre el Gobierno de la República y la Generalitat) y político-ideológico, tanto entre la izquierda y la derecha catalanas como entre la derecha gobernante en Madrid y la izquierda que lo hacía en Barcelona. Mal que bien, las dos primeras dimensiones acabarían finalmente resolviéndose por la vía de la negociación entre los dos ejecutivos enfrentados, aunque no es este el aspecto del asunto que aquí me interesa subrayar[218]. Y es que esa solución final negociada no iba a eliminar el gran problema que el conflicto producido tras la aprobación de la ley de contratos de cultivo colocó dramáticamente en primer plano: el de la insumisión de la Generalitat frente a una sentencia que podía ser jurídicamente todo lo discutible que se quiera, pero que había sido dictada, con arreglo a la Constitución y a la ley, por el órgano competente para ello. El desarrollo de los acontecimientos que se produjeron como consecuencia del pulso entre el Estado y Cataluña a partir del mes de junio de 1934 ponía, en suma, de relieve dos hechos diferentes y profundamente negativos. En primer lugar, la inutilidad del Tribunal de Garantías, pieza clave como órgano de resolución de conflictos territoriales en cualquier sistema descentralizado, para solucionar por vía jurídica los conflictos que se atascaban en el ámbito político. Pedro Cruz Villalón, gran conocedor no sólo de aquel Tribunal sino de todos los que con similar finalidad se crearon en su época, lo puso en su día de relieve con meridiana claridad al apuntar que «la experiencia del período de funcionamiento del TGC daría la razón, en definitiva, a [Álvaro] de Albornoz, cuando afirmaba en las Cortes que el TGC, en el fondo, no lo quería nadie: ninguna fuerza significativa apoyaría al TGC, que se vería acosado con parecida intensidad por la derecha y por la izquierda»[219]. En segundo lugar, es necesario a mi juicio subrayar, con toda la importancia que ello merece, el dato esencial de que la anormalidad de la situación provocada por la aprobación de la ley de contratos de cultivo no se derivó del hecho de que sobre sus contenidos existieran juicios opuestos de constitucionalidad entre el Estado central y la Generalitat, por una parte, y entre los partidos catalanes de izquierda y derecha, por la otra, pues tal situación es la habitual siempre que existe un órgano de control de la constitucionalidad, cuya misión (única o no) es precisamente resolver esos conflictos de interpretación de la ley fundamental por la vía de una resolución jurisdiccional. No, lo anormal, lo verdaderamente insólito es que frente a un Gobierno y un Tribunal de Garantías que, al presentar la cuestión de competencia legislativa, el primero, y dictar la sentencia que lo resolvía, el segundo, actuaban dentro del círculo de sus facultades constitucionales, se situaron unas instituciones, las de la Generalitat, que no sólo se negaron a acatar aquella sentencia, sino que llegaron además al desatino jurídico y político de aprobar por segunda vez una ley que el órgano del Estado competente para ello había juzgado inconstitucional.

El debate celebrado el 12 de junio en el parlamento catalán, previamente referido, ilustró con toda claridad cómo la mayoría nacionalista hegemónica en la cámara asumió sin pensárselo dos veces la estrategia de desautorizar al Tribunal de Garantías en tanto que un supuesto medio para defender la autonomía regional, de forma tal que la nueva aprobación de la ley de contratos de cultivo (una ratificación de hecho, en realidad) suponía para quienes la estaban protagonizando «un acto patriótico de defensa de esa misma autonomía, y un acto de defensa del Estatuto y aun de la Constitución». El consenso al respecto, pese a resultar tan atrabiliario, era tan amplio, que en el curso de la sesión tan sólo un diputado del partido que no lo compartía, Ramón D’Abadal, dirigente de la Lliga, se atrevió a quebrarlo para poner de relieve la irresponsable decisión que la nueva aprobación de la ley de contratos iba a suponer: «Por mucha gravedad que tenga la sentencia pronunciada por el Tribunal de Garantías Constitucionales —proclamó el diputado sin ambages—, la verdadera gravedad del caso es la decisión que se toma en este momento»[220]. Es verdad que D’Abadal, además de abogado, era un importante propietario rural, pero aunque sus palabras puedan interpretarse como una defensa no sólo de la posición de su partido sino también de sus particulares intereses económicos, ello no le quita la razón a su argumento. Argumento que sería, por cierto, retomado por otro diputado de la Lliga, Ventosa Calvell, ahora en las Cortes, en un discurso pronunciado el mismo día 12 de junio en que se celebraba en Barcelona la sesión del parlamento regional. Con impecable lógica jurídica y política, el diputado no llegaba a entender que se pudiera «velar por el prestigio de la Constitución votada en las Cortes Constituyentes desconociendo y desacatando uno de los órganos esenciales de la Constitución y del Estatuto de Cataluña, que no sólo no suscitó oposición, sino que fue establecido con los votos del partido Esquerra Republicana de Cataluña»[221]. No satisfechos, en todo caso, con negar su acatamiento a la sentencia del Tribunal de Garantías, la minoría de Izquierda catalana que formaban en las Cortes Esquerra Repúblicana, Unió Socialista y varios diputados federales decide, en un acto que recordaba aquella actitud de retraimiento que habían practicado los grupos más radicales del federalismo durante el período de la I República española, abandonar el parlamento como medida de protesta porque no se les había dado la razón, fallando «contra una ley justísima, hiriendo a su vez al parlamento catalán». Lo mismo hicieron, en solidaridad con el nacionalismo catalán, los nacionalistas vascos, que manifestaron de ese modo su apoyo a los «afanes autonómicos» de las instituciones de la Generalitat[222].

De todos modos, para entender cabalmente el auténtico fondo político de la grave anomalía que supuso el desacato a la sentencia dictada por el Tribunal de Garantías en relación con la ley de contratos de cultivo —desacato que, como práctica política y modo de comportamiento institucional, convertía virtualmente en imposible el funcionamiento no sólo de la descentralización sino, a fin de cuentas, el del propio Estado de derecho—, debe desvelarse la peligrosa ideología de fondo que latía tras la denuncia de los supuestos agravios sobre la que cabalgaba el nacionalismo catalán, ideología compartida también por las fuerzas republicanas y la izquierda de ámbito estatal. Tal forma de pensar se transparentaría en las intervenciones de algunos diputados nacionales que se pronunciaron sobre el conflicto catalán en la sesión de las Cortes del 12 de junio antes citada, sesión en la que Izquierda Republicana y el Partido Socialista demostraron que la afinidad ideológica con la mayoría del parlamento catalán podía más que cualquier consideración sobre el necesario respeto a la legalidad y a las previsiones de la Constitución. Indalecio Prieto denunció, así, el «carácter político» del Tribunal de Garantías, «tan político […que] a un gobernante con cierta perspicacia no se le podía ocultar, dada la composición política del Tribunal de Garantías Constitucionales, que su fallo había de ser el que fue». Pero será la intervención del diputado Augusto Barcia Trelles, de Izquierda Republicana, la que, sin titubeos, apuntará directamente al fondo del asunto. Y es que Barcia partirá de la afirmación de que el Gobierno nacional —es decir, el Gobierno que, en uso de sus prerrogativas constitucionales, había impugnado la ley del parlamento catalán— corrompía, hasta hacerlo irreconocible, el legado que había recibido del primer bienio republicano de gobierno: «Se suscita en muchos espíritus la duda, creo que a veces legítima, de si son neta y genuinamente republicanas aquellas fuerzas que no sólo os apoyan, sino que os inspiran y os conducen», afirmará Barcia dirigiéndose directamente al poder ejecutivo[223]. Dicho de otro modo, la legitimidad del Gobierno de turno, expresión de la mayoría parlamentaria existente en las Cortes tras la manifestación democrática del cuerpo electoral —un cuerpo electoral que, no se olvide, había incluido en 1933 por primera vez a las mujeres—, no nacía, según el diputado interviniente y aquellos a los que representaba, de los votos recibidos en los comicios y del poder institucional que se había obtenido en consecuencia con aquellos, sino del acuerdo con las premisas del nuevo régimen republicano e, incluso, más allá, del respeto a la gestión gubernamental que la coalición republicano-socialista —una coalición de partidos, al fin y al cabo— había llevado a cabo entre 1931 y 1933. Dicho de otro modo, para la parte de la cámara que había sostenido a esa coalición, era ilegítimo no compartir su ideario político y su ejecutoría de gestión y lo era también intentar modificarlo, aun cuando esa modificación se persiguiese por medios democráticos.

En resumen, y esta es la conclusión fundamental de lo apuntado hasta el momento, los acontecimientos referidos no sólo dejaban al Estado en una situación calamitosa, pues en la negociación para resolver el conflicto provocado por la aprobación y posterior impugnación de la ley de contratos de cultivo el «poder central se había dejado todo su prestigio […]», de forma que «los antecedentes […] fueron abonando una creencia que se iba haciendo dominante: [que]con el poder central sería posible en cualquier caso la audacia que le hiciese retroceder y le obligase a negociar»[224], sino que, por añadidura y para complicar más aún las cosas, el pleito jurídico y político con la Generalitat de finales de la primavera de 1934 había asentado en una parte de las fuerzas republicanas y, sobre todo, en los partidos de la izquierda, la convicción de que era no sólo necesario, sino legítimo, evitar, por todos los medios posibles, que pudiera producirse un retroceso respecto a lo avanzado en el bienio reformador de la República. Ahí reside, sin duda, la razón que permite explicar los gravísimos acontecimientos de octubre de 1934, que se sucederían en la vida política española tras la renuncia de Samper, directamente vinculada a su forma de administrar el conflicto derivado de la aprobación de la ley de contratos de cultivo, y la que sería la directa consecuencia de su salida de la presidencia del Gobierno: el nombramiento de Lerroux en su lugar, el 4 de octubre, y la entrada en el nuevo ejecutivo de tres ministros de la CEDA, auténtica bestia negra del republicanismo y de la izquierda. Y ahí reside también la razón que permite explicar lo que aquí nos interesa: la proclamación por parte de Lluís Companys, el día 6 del citado mes de octubre, del Estado catalán. Como se ha apuntado con razón, ya «nada sería igual después de octubre de 1934»[225].

Las palabras por medio de las cuales el presidente proclama desde el balcón del palacio de la Generalitat pasadas un poco las ocho de la tarde «l’Estat Catalá de la República federal espanyola», constituyen, así las cosas, una muestra insuperable de lo que acabo de apuntar, pues Companys justificará su abierta insurrección contra el Gobierno legítimo de la República como una decisión destinada a salvar el régimen que se había instaurado en 1931, es decir, el régimen ¡contra el que se rebelaba!: «¡Catalanes! Las fuerzas monárquicas y fascistas que de un tiempo a esta parte pretenden traicionar a la República, han logrado su objetivo y han asaltado el poder», afirma el presidente, quien, tras calificar de ese modo —como un asalto al poder— la victoria electoral del centro-derecha en 1933, hace un llamamiento a la insurrección frente a «los partidos y los hombres que han hecho pública manifestación contra las menguadas libertades de nuestra tierra», es decir, frente a la nueva mayoría parlamentaria y frente al Gobierno nacido de la misma. A partir de ese abierto desprecio a la democracia, y tras llamar a la obediencia exclusiva a las instituciones de la Generalitat, proclama Companys el nuevo Estado catalán: «La Cataluña liberal, democrática y republicana no puede estar ausente de la protesta que triunfa por todo el país ni puede silenciar su grito de solidaridad con los hermanos que, en tierras hispanas, luchan hasta la muerte por la libertad y por el derecho. Cataluña —clamaba su primera autoridad— enarbola su bandera y hace un llamamiento general al cumplimiento del deber y a la obediencia absoluta al Gobierno de la Generalitat, que rompe, desde este momento, cualquier relación con las instituciones falseadas. En esta hora solemne, en nombre del pueblo y del parlamento, el Gobierno que presido asume todas las facultades del poder en Cataluña, proclama el Estado catalán de la República federal española, y restableciendo y fortificando la relación con los dirigentes de la protesta general contra el fascismo, les invita a fijar en Cataluña el gobierno provisional de la República […]»[226]. No es de extrañar, a la vista de esa proclama de Companys —constitutiva de un llamamiento a la insurrección institucional y popular en toda regla— que, según fuentes fidedignas, una vez finalizado su discurso, y ya en privado, el presidente constatase, sin duda con gran preocupación, que la suerte estaba echada y, probablemente, con no menor satisfacción, que entonces, tras su paso en firme hacia el abismo, ya nadie podría discutirle el título que, entre nacionalistas, los más radicales niegan por sistema a los que tratan de demostrar alguna prudencia y sensatez: «¡Ja està fet! Ja veurem com acabarà, i a veure si ara també direu que no sóc catalanista» («¡Ya está hecho! Veremos cómo acaba, y a ver si ahora también dirán que no soy catalanista»)[227].

Aunque la dureza del discurso resultaba expresiva de la gravedad de la situación que la insurrección catalana iba a provocar, y más en el contexto general de la Revolución de 1934, y aunque, en coherencia con ello, la reacción del Estado resultaba, por lo mismo, no sólo previsible sino sencillamente inevitable —al igual que ya lo había sido en 1931, pese a la menor importancia de los hechos de entonces y a la afinidad política entre quienes, recién establecida la República, proclamaban unilateralmente el Estado catalán y quienes no podían hacer otra cosa que impedir tal proclamación—, lo cierto es que los nacionalistas creyeron en octubre, por ingenuidad o por soberbia, que el abierto desafío planteado al Gobierno nacional iba a tener una salida negociada en beneficio de los insurrectos, repitiéndose de ese modo el desenlace de 1931. Así lo confirman, de hecho, estudios numerosos. Según Ucelay da Cal se trataba de repetir el gesto revolucionario de 1931, en la confianza, escribe Josep Termes, de Companys, su Gobierno y las direcciones de los partidos importantes de que los acontecimientos se producirían como en 1931, «cuando con un poco de ruido las cosas cambiaron». En el mismo sentido se inclina Ranzato, cuando considera que «Companys, repitiendo el gesto de Macià del 14 de abril, creía probablemente que iba a conseguir el mismo resultado, haciendo cambiar de opinión a Alcalá-Zamora u obteniendo de un asustado gobierno madrileño garantías y concesiones. Sólo que entonces el presidente de Cataluña se encontraba ante un gobierno distinto, hostil, todavía más intransigente a causa de las insurrecciones que se estaban produciendo en el país, y muy seguro de su superioridad de medios para sofocar la rebelión». Por eso, como concluye de modo difícilmente contestable Albert Balcells, «sólo la ofensiva por sorpresa podía dar ventaja al Gobierno de Companys, dada la inferioridad de sus medios. Al decidir colocarse a la defensiva, no tenía nada que hacer. Lanzarse a una insurrección sin los medios y la voluntad de llevarla a cabo con todas las consecuencias, sólo puede explicarse porque se había concebido como un nuevo 14 de abril de 1931 y, por tanto, no se contaba con tener que combatir»[228].

El vertiginoso desarrollo de los acontecimientos pronto vendría a demostrar, sin embargo, lo muy errado de esos cálculos. Por un lado, debe tenerse en cuenta que en cualquier hipótesis de un choque violento los insurrectos estaban condenados a la derrota de antemano, dada la escasa fuerza armada de la que podían disponer para defenderse del ejército. Pero es que, además, la reacción institucional del Gobierno central y de las autoridades militares no se hizo esperar y fue tan fulminante como cabía suponer. De este modo, y frente a los planes para una rebelión armada organizados por el consejero de la Gobernación Josep Dencàs —quien, al contrario que todos los restantes miembros del Gobierno autónomo, conseguiría huir y eludir su detención—, el general Domingo Batet (fusilado luego, en 1937, por mantenerse leal al Gobierno de la República), siguiendo las órdenes del Gobierno de aquella, procedió, el mismo día 6 de octubre, a declarar el estado de guerra en todo el territorio de la región catalana, «asumiendo, por tanto, el mando de la misma, estando dispuesto a mantener el orden público a todo trance, empleando al efecto cuantas medidas de rigor sean necesarias, esperando de la sensatez y cordura de los ciudadanos que no llegue a precisar su empleo, y que por parte de todos con su civismo y amor a la República, contribuirán al restablecimiento de la paz perturbada»[229]. Sólo algunas escaramuzas entre las fuerzas leales a la Generalitat insurrecta y al Gobierno legítimo de la República impidieron que la rebelión del nacionalismo catalán contra el orden constitucional acabara sin derramamiento de sangre. Como consecuencia de diversos tiroteos, 8 soldados y 38 civiles perdieron la vida, constituyéndose así en mudos testigos a la fuerza del descomunal disparate político, y del mayúsculo acto de ilegalidad, encabezado por Companys, quien, junto a la práctica totalidad de los miembros de su Gobierno, fue detenido a las siete de la mañana del 7 de octubre, cuando las tropas al mando de Batet tomaron el Palacio de la Generalitat. A ellos se sumaron las más de tres mil personas encarceladas en el curso de los acontecimientos.

La aventura insurreccional había durado poco más de diez horas[230], pero sus consecuencias serían inmensas, y profundamente perturbadoras, tanto para la marcha de la República como, en lo que aquí nos interesa, para el inmediato futuro de la autonomía catalana. En cuanto a lo primero, será suficiente a los efectos de esta obra con recordar el juicio respecto del levantamiento de 1934 realizado por el gran historiador español Santos Juliá, destacadísimo conocedor de ese período de la historia política española: «La revolución de octubre de 1934 —afirma el gran historiador— mostraba una vez más la vigencia de una cultura política, muy arraigada de nuevo entre los españoles desde el golpe de Estado del general Primo en 1923, que privilegiaba los levantamientos armados sobre el veredicto de las urnas para conquistar el poder: fueron esta vez los socialistas y la Esquerra Republicana los que quebraron la legalidad republicana que ellos mismos habían contribuido a instaurar. Pero mostró, sobre todo, como ya había ocurrido con la rebelión del general Sanjurjo en 1932 y las diversas intentonas revolucionarias declaradas por la CNT entre 1931 y 1933, la relativa facilidad con que la República, manteniéndose fieles al ordenamiento constitucional sus fuerzas armadas y de seguridad, podía sofocar los movimientos insurreccionales […] De los acontecimientos de octubre, la lección que derivaron algunos de sus principales protagonistas, especialmente el sector del Partido Socialista liderado por Indalecio Prieto, fue la de volver a las urnas como medio para recuperar por la vía pacífica el poder»[231].

Téngase en cuenta, en relación con la primera de esas dos afirmaciones de Santos Juliá, que, en el curso del juicio que se seguirá por rebelión militar contra el presidente y los consejeros de la Generalitat, su abogado defensor llega a excusar la actuación de unos y de otros echando mano de un argumento ya presente, de forma implícita, en las palabras pronunciadas por el diputado Barcia Trelles en la sesión de Cortes de 12 de junio de 1934, sesión, antes citada, en la que tuvo lugar el debate respecto del desacato del Gobierno catalán contra la sentencia del Tribunal de Garantías sobre la ley de contratos de cultivo. En justificación de aquel desacato, Barcia suscitó entonces la duda de si eran «neta y genuinamente republicanas» las fuerzas que apoyaban, inspiraban y conducían al Gobierno nacional, mientras que el abogado defensor de Companys y sus consejeros sostendrá, tras su procesamiento, que debería apreciarse, respecto de los acusados, el estado de necesidad como causa eximente de la responsabilidad criminal, dado «el acceso al Gobierno de la República de partidos políticos que no sólo no habían acatado el régimen, sino que venían combatiéndolo». Tal línea argumental, demostrativa no sólo de un sectarismo ideológico poco compatible con la esencia misma de la pluralidad democrática, sino de una peligrosa forma de entender las reglas de funcionamiento de un Estado de derecho, será compartida incluso por el propio Jiménez de Asúa, ilustre penalista, quien, tras afirmar que el Gobierno de la República había pasado «a manos de los radicales, apoyados por elementos de nula tradición republicana», llegará a sostener que «empleando la terminología del Tribunal Supremo para tal y como aparecen los acontecimientos ante la conciencia de los máximos conducentes de la autonomía de Cataluña, no se les podía exigir otra conducta. La no exigibilidad, en la dogmática penal moderada, excluye el dolo»[232]. Pero, siendo todo ello cierto, no lo es menos que tiene igualmente razón Santos Juliá cuando sostiene que, todavía a la altura de 1934, existía la posibilidad de que, manteniéndose fieles al ordenamiento constitucional las fuerzas armadas y de seguridad de la República, el régimen pudiera resolver los conflictos que se planteaban contra él mediante la aplicación estricta de las leyes: el juicio contra Companys y sus consejeros ante el Tribunal de Garantías Constitucionales, así como los seguidos en otras jurisdicciones contra los participantes en la Revolución de 1934 y, dentro de ella, en la insurrección catalana de 6 y 7 de octubre de ese año; las condenas dictadas en esos procesos; y, finalmente, la permanencia en prisión de los condenados hasta que fueron indultados por el Gobierno tras la victoria del Frente Popular en 1936, así vendrían a demostrarlo pese a las inmensas dificultades y a la gran polarización política de aquella conflictiva coyuntura.

Pasando ya a las consecuencias de la insurrección del nacionalismo catalán sobre el modelo de Estado integral previsto en la Constitución de 1931 y sobre el futuro del proceso descentralizador que se estaba produciendo en desarrollo de aquella, la verdad es que después del 6 de octubre de 1934 ambos quedaron heridos mortalmente. En medio de la durísima represión que siguió al levantamiento de 1934, con peticiones de penas de muerte incluidas, se procedió a la detención y encarcelamiento de muchos de los líderes del nacionalismo gobernante y a su posterior juicio y condena. Entre los detenidos se encontraban, según ya se ha señalado previamente, el presidente de la Generalitat y los miembros de su Gobierno, apresados tras la rendición de los insurrectos[233]. Juzgados, en aplicación de lo establecido en el propio Estatuto de Autonomía (art. 14) por el Tribunal de Garantías Constitucionales[234], fueron condenados en junio de 1935 a penas de treinta años de prisión como reos de un delito de rebelión militar[235]. Desarbolado, pues, el partido que había protagonizado la proclamación del Estado catalán, el Gobierno decidió legalizar la suspensión de las instituciones autonómicas, ya vigente de facto desde que el 8 de octubre el coronel Jiménez Arenas asumiera accidentalmente los poderes del presidente de la Generalitat y de su consejo. La solución final no iba a ser, en todo caso, la más radical, propuesta por la CEDA, que exigió la derogación del Estatuto, sino la aprobación de una ley, la de 2 de enero de 1935, que acaba de hecho con la autonomía catalana, aunque de forma temporal. La norma, cuyo proyecto fue remitido a las Cortes por el presidente del Consejo de Ministros, Alejandro Lerroux, el 14 de noviembre de 1934[236], se justificaba, según el texto de preámbulo, en la «conducta subversiva» de dos de los órganos de la Generalitat (presidente y Consejo ejecutivo) y por «la subversión de numerosos elementos del tercero» (el parlamento regional), que se había «situado fuera de la legalidad» e «incapacitado, por tanto, para continuar cumpliendo la función que el Estatuto le asigna». En tal situación y dado que «el Estado español, fiel guardador de las normas constitucionales, se halla obligado a reconocer y amparar el Estatuto como parte integrante de su propio ordenamiento jurídico, y como la inexistencia legal de los organismos que constituyen la Generalidad impide que, al menos transitoriamente, continúa aplicándose aquel con normalidad, procede adoptar una resolución que ponga término a semejante situación».

En coherencia con esa diagnosis de la situación realizada por el Gobierno, la ley, tras su aprobación parlamentaria, dejaba, en primer lugar, en suspenso las facultades concedidas por el Estatuto al parlamento regional, hasta que las Cortes, a propuesta del ejecutivo, y después de levantada la suspensión de garantías constitucionales, acordasen el restablecimiento gradual del régimen autonómico (art. 1). Las previsiones de la ley diferían aquí en un aspecto clave del texto del proyecto, pues el presentado originariamente por Lerroux disponía que el parlamento de Cataluña elegido en noviembre de 1932 debería ser íntegramente sustituido por el régimen electoral que oportunamente se determinase dentro del plazo de tres meses a partir del restablecimiento de las garantías constitucionales, plazo que, como acaba de verse, desaparece del texto tras un largo y duro debate. La ley preveía, además, que durante el período de suspensión, transitorio pero finalmente sine die, asumiría todas las funciones que correspondían al presidente de la Generalitat y a su Consejo ejecutivo, un gobernador general, que sería nombrado por el Gobierno, con facultades para delegar en todo o en parte las facultades atribuidas al aludido consejo. La ley añadía que al cesar el período transitorio, si no se hubiera reformado previamente el Estatuto, podría el Gobierno confiar su representación a un delegado, para el ejercicio total o parcial en Cataluña de las funciones no atribuidas a la Generalitat (art. 2). Finalmente, y tras suspender las facultades del parlamento y del poder ejecutivo, la ley de 2 de enero establecía que el Gobierno nombraría una Comisión que, en el plazo máximo de tres meses, estudiaría los servicios traspasados y valorados y propondría los que deberían subsistir, rectificarse y revertirse al Estado durante la vigencia del régimen provisional de suspensión, señalando en cada caso las normas a las que deberían sujetarse la ejecución de los acuerdos adoptados. Se señalaba, por último, que las normas referentes a los servicios de orden público, justicia y enseñanza serían objeto de una ley (art. 3)[237].

Más allá de la innegable trascendencia de las previsiones contenidas en la ley de 2 de enero de 1935, en los términos que acaban de apuntarse, el desmantelamiento de la autonomía catalana se concretó en toda una serie de decretos aprobados entre octubre y diciembre de 1934 y destinados a eliminar o restringir los poderes de la Generalitat: así, y entre otras medidas, se confiscaron las recaudaciones de impuestos estatales llevadas a cabo por la Generalitat, se suspendió de empleo y sueldo a los funcionarios de la Comisión general de orden público de la Generalitat; se derogaron los decretos de 1934 relativos a la cesión del impuesto de derechos reales a la Generalitat; se devolvieron al Gobierno central todos los servicios de orden público traspasados a la Generalitat en 1933 y 1934; y se devolvieron al Ministerio de Trabajo las facultades transferidas a la Generalitat en materia de seguridad social en 1933[238].

El resultado de todo lo apuntado será que entre abril de 1935 y febrero de 1936, cuando el parlamento de Cataluña fue autorizado a retomar sus funciones a los efectos de designar al Gobierno de la Generalitat, mediante un decreto-ley del día 26 de febrero firmado por Manuel Azaña[239] en su condición de presidente del Consejo de Ministros, adoptado previa aprobación de la diputación permanente de las Cortes, «la coalición cedo-radical gobernó en Cataluña con el apoyo de destacados prohombres de la Lliga»[240], un hecho que demuestra algo que deseo subrayar especialmente: que lejos de ser un mero enfrentamiento entre Cataluña y el Estado, la insurrección del 6 de octubre fue también, como el episodio de la ley de contratos de cultivo que hemos tenido ocasión de analizar en su momento, la expresión de las profundas diferencias existentes entre el nacionalismo de izquierdas, impulsado por Esquerra, y el catalanismo de derechas, representado por la Lliga, la misma que, en evidente manifestación de sus posiciones ideológicas, acabaría apoyando la sublevación militar de 1936, origen de una contienda que tampoco fue, obviamente, como sostiene el nacionalismo, una agresión de España a Cataluña.

Pero antes de que el estallido de la Guerra Civil que subsiguió a la sublevación franquista anegase al país entero en un baño de sangre, tuvieron aún lugar en la esfera de la que aquí nos estamos ocupando dos acontecimientos que, en nueva confirmación de la tesis apuntada por Juliá, pusieron de relieve cómo, pese a todas las dificultades, las instituciones constitucionales quizá podrían haber hecho frente, al igual que hasta la fecha, y por más que a trancas y a barrancas, a las dificultades de evitar la quiebra final de una España democrática, por más que muy polarizada y asediada por sus extremos, de no haberse producido el golpe de Estado del 18 de julio, que arruinó, ya sin remedio, a la República y a su Constitución. El primero de esos acontecimientos se desencadenó cuando la citada ley de 2 de enero de 1935 por la que las Cortes de la República procedían a suspender las instituciones de la Generalitat fue objeto de dos recursos ante el Tribunal de Garantías Constitucionales: el primero, una cuestión de competencia legislativa presentada por el vicepresidente segundo del parlamento catalán actuando en funciones de presidente de la Generalitat, fue rechazado por el Tribunal de Garantías por una sentencia de 24 de noviembre de 1935 que negaba la legitimación del recurrente para acudir al Tribunal en el caso objeto de litigio. El propio vicepresidente, ya en esa única condición, acudiría con posterioridad al alto tribunal, ahora mediante la presentación de un recurso de inconstitucionalidad contra la citada ley de 2 de enero que, en este nuevo intento, sería declarada inconstitucional por el Tribunal de Garantías mediante sentencia de 5 de marzo de 1936. Tal pronunciamiento, considerado por Martí Bassols, excelente conocedor de la jurisprudencia sentada por aquel, como «la más sólida y fundamentada doctrinalmente en defensa del llamado Estado integral»[241], vino a resolver a favor del recurrente la cuestión de fondo esencial que se suscitaba en el recurso: a saber, la de si las Cortes eran competentes para proceder a cualquier alteración de la vigencia del Estatuto de Cataluña o si, por el contrario, el poder del parlamento nacional se limitaba a la posibilidad de presentar una ley de reforma del Estauto, que, según hemos tenido ocasión de ver en su momento, debía tramitarse con arreglo a las previsiones establecidas en el artículo 18 de la propia norma estatutaria.

Pues bien, frente a tal disyuntiva, la sentencia del Tribunal de Garantías se pronunciaba, con absoluta claridad, en contra de la ley, declarando su inconstitucionalidad material, a partir de una consideración central que resulta, a mi juicio, difícilmente discutible: que «la suspensión del régimen autonómico, establecido en la ley [de 2 de enero de 1935], podría convertirse un medio de derogar prácticamente el Estatuto». Si, además, por otra parte, sostendrá el Tribunal, «se atribuye a la iniciativa del Gobierno el restablecimiento gradual de la autonomía que se suspende, es evidente que al poder discrecional que se le confiere en materia de tan especial significación se añade esta anomalía: el régimen autonómico deja de significar la estructura de núcleos integrantes del Estado español, a tenor de los artículos 8, apartado primero, y 11, apartado último, de la Constitución[242], para diluirse en una serie de competencias fraccionadas y revocables, cuya sustitución queda subordinada a estimaciones subjetivas, tanto en cuanto a la materia de las mismas competencias como en cuanto al ritmo en que han de ser reintegradas, como en cuanto a la oportunidad del restablecimiento. Los modos y las pautas, es decir, toda la sustancia de la autonomía, se encomienda al poder central. Y cualquiera que fuese la situación creada por los hechos —continúa el Tribunal—, ha de reputarse inconstitucional este desglose en leyes particulares y seriadas del contenido de las autonomías regionales que la Constitución ha concebido con un criterio orgánico y a las que se ha dotado de personalidad». Por todo ello, concluye el órgano de defensa de la Constitución, es «por infracción de los [artículos 11 y 12[243] de la Constitución] por lo que debe considerarse inconstitucional la ley de 2 de enero de 1935, ya que al instituir en sus tres artículos un régimen intermedio entre la autonomía y el derecho común viola los preceptos constitucionales que garantizan aquella y que, a su vez, no autorizan el régimen que resulta de la aplicación de la mencionada ley»[244]. Pese a la innegable importancia de la sentencia desde el punto de vista jurídico y doctrinal, lo cierto es que su trascendencia política fue menor, dada la circunstancia, ya mencionada, de que una semana antes de su adopción por el Tribunal de Garantías, se había aprobado el decreto-ley de 26 de febrero de 1936 que autorizaba al parlamento de Cataluña a retomar sus funciones a los efectos de proceder a designar el Gobierno de la Generalitat, lo que permitió a Companys recuperar la presidencia perdida del Gobierno autónomo catalán y proceder el 28 de mayo a formar un nuevo ejecutivo regional[245].

Cerraré ya este apartado y, con él, el presente capítulo y la primera parte de esta obra, analizando brevemente la segunda de las dos cuestiones a las que antes hacía referencia: el intento de reforma constitucional del verano de 1935. Y ello porque ese intento constituye el último episodio en el que los críticos y/o los abiertos adversarios del régimen republicano y del Estado descentralizado, tal y como aquel había quedado plasmado en la Constitución de 1931, se enfrentaron a ambos dentro de los principios y reglas del Estado de derecho. Después, su estrategia sólo sería ya la de acabar con la República. De hecho el preámbulo del proyecto de reforma, que firma Alejandro Lerroux en su calidad de presidente del Consejo de Ministros, comienza constatando un dato histórico que, aun en su inexactitud, resulta extraordinariamente relevante: que «por primera vez en la historia política de España una revisión constitucional se realiza aprovechando las posibilidades que otorga la misma Constitución vigente»[246]. En realidad, el de 1935 no fue el primer proyecto de reforma constitucional de la historia española, aunque sí uno de los pocos que llegaron a las Cortes nacionales desde la aprobación del texto germinal de 1812[247]. Pero, más allá de esa imprecisión histórica, lo trascendental del proyecto era la conciencia de sus autores de que con él trataba de romperse una nefasta, y sin duda cierta, tradición histórica en la que la reforma de las Constituciones había sido sustituida por el cambio, generalmente por la fuerza, de Constitución: «Los regímenes preconstitucionales y la Constitución han tendido a la inmutabilidad, con lo cual todo cambio no tuvo más trámites que los de la violencia. La vida pública española durante el siglo XIX, con dolorosas consecuencias en cada hecho concreto, confirma la validez de esta ley sociológica». Por lo demás, la razón general que a juicio de los proponentes aconsejaba la reforma («El momento oportuno de reforma es este») era la supuesta falta de concordancia entre la letra de la Constitución y el espíritu nacional, dado que la ley fundamental había sido elaborada, como era habitual en todas partes, «en trances de exaltación que son pasajeros en los pueblos e infieles reveladores de matices». Superado, pues, ese momento, los impulsores de la reforma sostenían que no existía «discordancia más torturadora y peligrosa que la que se produce entre el espíritu de la Nación y la forma jurídica destinada a protegerle y revelarle (sic). La deseada armonía entre uno y otra sólo puede lograrse atendiendo a los resultados de la experiencia […] Por eso esta propuesta de reforma está construida sobre la experiencia, corta en el tiempo, pero grande en intensidad, a través de las más variadas situaciones, en las que los hechos han hablado con irrebatible objetividad».

Más allá de tal retórica y del argumento de autoridad traído de la experiencia comparada («El cambio de la reforma lo señala también la experiencia generalizada de otros países en los que las Constituciones de postguerra han sido seguidas de ineludibles reformas»), lo cierto es que la propuesta de reforma, inspirada por quien era a la sazón presidente de la República, Niceto Alcalá-Zamora, respondía, sin duda, a la percepción que de la aludida experiencia tenía una parte del país: la que representaba el republicanismo conservador, que defendía el nuevo régimen (de ahí la propuesta de reformarlo frente a la acción de quienes conspiraban para derrocarlo), pero también su cambio para eliminar algunos de los elementos de la Constitución con los que aquel republicanismo había pasado, tras la experiencia previa, a estar en claro desacuerdo. Ni es posible ni necesario centrarse ahora en todos ellos, pues nuestro objeto de estudio se refiere exclusivamente a la ordenación territorial del Estado, que el proyecto de modificación constitucional centraba en cinco preceptos de la ley fundamental: la «reforma del artículo 12, en cuanto a las condiciones para aprobación, suspensión, reforma o derogación de los Estatutos regionales»; la «adición al artículo 14 en su número 4 de los demás conceptos o asuntos de orden público y, en general, con relación a la totalidad del artículo y otras materias que se consideren de la exclusiva competencia del Estado, figuren o no en la enumeración del siguiente artículo 15»; la «adición al artículo 15, en su número 1, de la legislación relativa a las Instituciones familiares, obligaciones y contratos»; la «supresión, en su caso, en el expresado artículo 15, de las materias incorporadas al artículo anterior»; la «supresión o reforma en el artículo 19 de los extremos relativos a la intervención del Tribunal de Garantías y al quórum necesario para la aprobación de las leyes y bases en caso de que lo exigiera la fijación de las facultades de las regiones autónomas»; y, finalmente, la «reforma del artículo 20 en cuanto trata de la representación del Estado en las regiones autónomas y relación entre las autoridades de uno y otro poder». Además el proyecto añadía a todo lo apuntado la «supresión de los artículos 121, 122 y 123 relativos al Tribunal de Garantías Constitucionales», un órgano que, como ya en su momento se explicó, tenía atribuida la importante facultad de conocer de los conflictos de competencia legislativa y cuantos surgieran entre el Estado y las regiones o entre estas últimas[248].

El peculiar tipo de proyecto de reforma elegido por el Gobierno como consecuencia de una discutible interpretación de las previsiones contenidas al respecto en el artículo 125 de la Constitución de 1931 —una exposición de motivos seguida de una mención de los artículos a reformar y del sentido de aquella en lugar de un texto articulado alternativo que incluyese la nueva redacción de los preceptos constitucionales afectados por la propuesta de modificación— dificulta extraordinariamente conocer la voluntad última de los impulsores de la reforma, por más que se recurra para ello a la explicación que de sus diversos aspectos se contiene en la exposición de motivos referida. En esa exposición, de todos modos, y en lo que aquí nos interesa, se justificaba en su conjunto la enmienda de los preceptos a los que acabo de aludir con argumentos que mostraban bien a las claras tanto la finalidad limitadora de la autonomía que aquella perseguía como el hecho de que tal voluntad resultaba a la sazón el efecto directo e inmediato de la insurrección nacionalista catalana del 6 de octubre, que, como era de esperar, había levantado profundas reticencias frente a la autonomía incluso entre dirigentes políticos que, con más o menos entusiasmo, habían apoyado en su día la aprobación del Estatuto catalán: «Reconocido como básico el derecho de las regiones, consideradas como personalidades naturales, a ostentar y ejercer funciones de gobierno y administración propias, con sujeción a su capacidad para regirse y a los supremos intereses de la Nación de que forma parte, parece oportuno —proclamaba la exposición de motivos del proyecto de reforma— someter a la decisión constituyente el problema de revisar tanto los requisitos de aprobación, modificación o derogación de los Estatutos regionales, a fin de que no queden sin normas precisas que las regulen eventualidades gravísimas de la vida nacional; como la necesidad —añadían los proponentes de la reforma— de dejar exclusivamente vinculadas a la órbita soberana del Estado funciones que, como la experiencia ha demostrado, no pueden entregarse a la autonomía regional sin grave riesgo; como la conveniencia —continuaban— de unificar cuanto se refiere al derecho de familia, tutela, obligaciones y contratos, que ya en lo esencial se presentan en toda España con caracteres uniformes. De aquí —concluía el proyecto— la propuesta de modificación de los artículos 12, 14 y 15 de la Constitución, con su obligado reflejo en el 19, en cuanto principio regulador de la determinación de las bases en que pueden asentarse las relaciones, en materia legislativa, entre el Estado y las regiones autónomas». El Gobierno proponente se refería, finalmente, a la reforma del artículo 20 de la Constitución que, según él, habría «permitido que la representación del Estado en la región autónoma pueda ejercerse en forma cuyos peligros bien recientemente se han evidenciado», por lo que se consideraba que nada había «más prudente» que «someter a revisión este precepto, proponiéndolo al estudio y revisión de las Cortes Constituyentes»[249].

Como es sabido, la reforma, que en materia autonómica afectaba, según ha podido verse, tanto a los aspectos orgánicos como a los competenciales del nuevo modelo de Estado integral previsto en el texto de 1931, no fue adelante. De hecho, los proponentes no consiguieron siquiera que las minorías de oposición republicana llegaran a formar parte de la comisión creada en el parlamento a tal efecto: en la sesión de 16 de octubre, el diputado Lara, en nombre de las citadas minorías, puso de relieve que de ningún modo ni a través de ningún procedimiento estaban aquellas «dispuestas a participar en las deliberaciones de esa comisión»[250]. Niceto Alcalá-Zamora, presidente de la República cuando la propuesta de cambio constitucional llegó a las Cortes, en gran medida impulsada por él mismo («[…] apenas comenzó el año 1935 tracé yo el plan de reforma […]»), habría de señalar en un libro publicado un año después del fracaso del intento no sólo la justificación que consideraba tenían algunas de las reformas propuestas, sino también las razones que, a su juicio, impidieron entonces que fuera adelante la reforma de la ley fundamental que el Gobierno proponía: de un lado, y con carácter general, «las resistencias de la inercia y de la intransigencia: de los que poseían y de los que ambicionaban el poder»; de otro, y ya de forma más concreta, la voluntad de permanencia de las Cortes, porque «manteniendo la ilusión del voto de una reforma, lo que se quería mantener era la vida de las Cortes y el predominio de unos partidos», dado que, acordada por la legislatura ordinaria la necesidad de la reforma, el artículo 125 de la Constitución disponía que quedaría automáticamente disuelto el Congreso y sería convocada una nueva elección, algo contradictorio, según Alcalá-Zamora, con la pretensión de la mayoría de «prolongar la vida [de las Cortes] hasta fines de 1937». Por eso, concluía el ya ex presidente de la República española, «el gran obstáculo para toda reforma de nuestra Constitución es […] el artículo 125, defecto magno y múltiple, porque es multiplicador de todos los demás, a los que sirve de refuerzo y parapeto»[251].

Fuere como fuere, lo cierto es que el proceso de reforma impulsado en el verano de 1935 constituyó quizá el último intento de cambiar el régimen según las previsiones que para su modificación preveía el propio texto de la Constitución. Tras su frustración se abrió, por eso, a paso de gigante, el abismo entre los españoles y los partidos que los representaban, lo que, tras el golpe de Estado de 1936, acabó por conducir a la inmensa tragedia de la Guerra Civil y a la que la subsiguió una vez se produjo la victoria de los militares sublevados en complicidad con una trama civil amplia y tupida: una larga dictadura que dejaría al país, casi cuatro décadas después, ante la necesidad de enfrentarse a buena parte de los desafíos que la II República española no supo o no pudo resolver. Entre otros, claro está, el territorial. De cómo se enfrentó a él y con qué grado de éxito la república coronada que se inaugurará a finales de 1978 tratará la segunda parte de este libro.

SEGUNDA PARTE

LA REPÚBLICA CORONADA: DEL ESTADO AUTONÓMICO AL DESAFÍO SOBERANISTA, PASANDO POR LA FEDERALIZACIÓN

CAPÍTULO 3

LA CONSTRUCCIÓN DEL SISTEMA FEDERAL ESPAÑOL

El consenso frente al «trágala»

Más allá de su significado histórico preciso —«canción con que los liberales españoles zaherían a los partidarios del gobierno absoluto durante el primer tercio del siglo XIX», según la definición del Diccionario de la lengua— el hecho histórico del trágala acabó, por generalización, conformándose como una forma de entender en España la política constitucional a lo largo de las dos centurias que inaugura en 1812 el texto gaditano. En esencia se trataba de un fenómeno que, contra lo que se piensa erróneamente con frecuencia, no fue característico de España sino de una buena parte de los países de la Europa continental en el largo período comprendido entre el estallido de las revoluciones liberales y la aprobación de los textos constitucionales que subsiguieron a la segunda postguerra mundial[252]: el consistente en aplicar a la aprobación de las Constituciones el mismo principio de mayorías que rige hoy y regía entonces para adoptar la legislación ordinaria del Estado. De este modo, y al igual que las leyes, las Constituciones fueron durante un largo siglo y medio en España, en Francia, en Portugal y, con sus particularidades, en Italia o Alemania, normas que expresaban la ideología, principios y valores de la mayoría parlamentaria, mayoría que imponía su proyecto a los grupos que estaban en el parlamento en posición minoritaria, lo que traía como lógica e inevitable consecuencia que esos grupos u otros diferentes hicieran lo propio cuando pasaban a convertirse en mayoría a través del procedimiento del que en cada caso se tratase (insurreccional o electoral), cambiando, llegado el caso, de Constitución en lugar de reformar la previamente establecida. Tal dinámica resultó distinta, desde luego, en los países escandinavos y en algunos otros del centro y el norte de Europa, como lo demuestra la circunstancia de que sus Constituciones de principios o mediados del siglo XIX (la sueca de 1809, la noruega de 1814 y la danesa de 1849, por un lado; y la holandesa de 1815 y la belga de 1831, por el otro) estén aún hoy vigentes, tras haber sido modificadas en diferentes ocasiones, o lo estuvieran durante decenios y hasta fechas no lejanas.

Nada de eso aconteció en los países del sur de nuestro continente. En Francia se adoptaron no menos de 15 textos constitucionales entre el primero de su historia (el de 1791) y el actual de la V República. En Portugal la sucesión de Constituciones (1822, 1826, 1838, 1911, 1976) fue menos vertiginosa, pero igualmente indicativa de una política por virtud de la cual el vencedor imponía su Constitución al perdedor, al margen de cuál fuera la representación parlamentaria del segundo. España constituirá, en fin, un ejemplo más, aunque nada irrelevante, de tal tendencia histórica, profundamente negativa: al margen de la Constitución no promulgada de 1856 y del Proyecto de Constitución Republicano Federal de 1873 al que se ha hecho detenida referencia en el capítulo 1, nuestras Constituciones, todas de parte, por más que en mayor o menor grado, se sucedieron desde la de 1812 (1834, 1837, 1845, 1869, 1876, 1931), aunque con las constantes interrupciones que supusieron a lo largo de los siglos XIX y XX los diferentes períodos de negación del constitucionalismo: el sexenio absolutista (1814-1820), la década ominosa (1823-1833), la breve dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) y la larguísima de Franco (1939-1977).

La Constitución de 1978, elaborada cuando, con la excepción de los países socialistas, existían ya en toda Europa Constituciones democráticas, algunas de ellas manifestación de los amplios acuerdos políticos entre las fuerzas antifascistas de izquierdas y derechas que subsiguieron a la victoria aliada en la Segunda Guerra Mundial, será, en sentido estricto, la primera en nuestra historia que no expresará la voluntad de una mayoría de partido o de partidos (más o menos amplia), sino el acuerdo entre la práctica totalidad de las fuerzas políticas presentes en el parlamento, es decir, y para el caso, en las Cortes Constituyentes que se abrieron en España tras las elecciones generales de 1977. Es verdad, claro, que ese consenso se fue construyendo progresivamente y sólo terminó por asentarse después de un período inicial de lucha política entre los herederos del franquismo y las fuerzas democráticas, impulsoras, unos y otras, tras la muerte del dictador, de proyectos de cambio muy distintos y de alternativas constitucionales que presentaban contrastes tan numerosos como política y jurídicamente relevantes.

La voluntad de consenso constitucional, que tanta importancia habría de tener, como de inmediato se verá, en su específica proyección sobre las previsiones de nuestra futura ley fundamental en materia de organización territorial, se vio reforzada, en primer lugar, por los resultados electorales de 1977, que «ampliaron y renovaron la estrategia del compromiso y del pactismo». Pero es que, además, «otro conjunto de factores favoreció igualmente la adopción de esta fórmula consensual». Entre ellos, y de modo muy fundamental, «la experiencia dramática de los años treinta», que «enseñó a los actores políticos la conveniencia de evitar toda acción obstructiva y todo abuso de poder a la hora de tomar decisiones fundamentales acerca de las instituciones políticas». Además, y por añadidura, en el mismo sentido de consolidar una voluntad de compromiso presionaron «algunos poderes de hecho y la amenaza terrorista», factores todos a los que se unió, con no menor importancia, «la existencia de una red de comunicaciones personales directas entre muchos de los líderes de UCD y de los partidos de la izquierda, creada en los años de oposición común al franquismo»[253]. Todas esas razones, combinadas, y de mayor o menor peso relativo en los diferentes momentos del proceso de cambio democrático, condujeron finalmente a la elaboración de una Constitución de amplísimo consenso. De este modo, y tras una fase de pretransición, en la que los sectores más reaccionarios y continuistas de la élite franquista trataron por todos los medios de evitar que se produjese cambio alguno, comenzará la transición propiamente dicha, que se dividirá, a su vez, en dos fases diferentes: una primera, de reforma, que se desarrolla a lo largo de los seis meses que median entre la elección de Adolfo Suárez como presidente del Gobierno en julio de 1976 y la aprobación en referéndum de la ley para la reforma política a finales de ese año; y otra segunda, de ruptura, que ocupa los trece meses que transcurren entre la aprobación de la citada ley y la celebración de las primeras elecciones democráticas en junio de 1977[254].

Sus resultados, que mostraron que el país estaba casi dividido por la mitad entre las fuerzas que podrían agruparse en la derecha y en la izquierda, más las restantes circunstancias aludidas previamente, van a dar lugar a un proceso constituyente de búsqueda de amplios acuerdos entre los partidos políticos presentes en las Cortes que romperá, por ello mismo, con los procesos del mismo género producidos en España con anterioridad. Tal consenso constitucional no significó, sin embargo, que todos los partidos acordaran todos los contenidos materiales de la Constitución, ni tampoco se tradujo en la adopción de un único sistema transaccional para alcanzar pactos parciales que, en cualquiera de los casos, no resultasen inaceptables para ninguna de las fuerzas políticas participantes en el consenso constitucional. Lejos de ello, y como ya en otro lugar he tenido ocasión de subrayarlo[255], durante las sucesivas fases del debate constituyente, las diferentes fuerzas políticas protagonistas del acuerdo formaron bloques móviles, muy fluidos en función de las distintas materias objeto de debate, de modo que esas fuerzas recurrieron a técnicas de negociación y transacción de naturaleza diferente para alcanzar el consenso perseguido como meta. En unos casos se introdujeron en el texto constitucional previsiones que alguno o algunos de los pactantes entendían irrenunciables para ellos: el concepto de nacionalidades del artículo 2, por ejemplo, considerado innegociable por los nacionalistas; el consenso fue en otras ocasiones la consecuencia de la introducción simultánea de dos principios complementarios destinados a equilibrarse el uno con el otro, como ocurrió con la proclamación de la aconfesionalidad del Estado y la mención expresa a la Iglesia católica en el artículo 16.3 de nuestra ley fundamental; el título II, relativo a la Corona, resultó finalmente aceptable para todas las fuerzas que pactaron el texto constitucional porque al mismo tiempo que se recuperaba una institución contradictoria con las convicciones ideológicas de los republicanos, se despojaba a su titular de cualquier poder político efectivo; la técnica del do ut des o quid pro quo (yo te doy para que tú me des, algo por algo) se puso de relieve, entre otros ámbitos, en la oferta de la izquierda a la derecha de asumir la constitucionalización de la provincia a cambio de que la segunda aceptase la fórmula electoral proporcional para la elección del Congreso que proponía la primera; el consenso sobre otros aspectos del texto se alcanzó, en fin, a base de dejar abierto en la norma constitucional aquello sobre lo que no cabía un acuerdo para lograr un cierre efectivo del asunto: la cuestión de la posible despenalización en ciertos casos y dentro de determinados límites de la interrupción voluntaria del embarazo constituye sin duda un buen ejemplo de este último sistema para que el consenso no estallara, pero tal sistema fue empleado sobre todo en relación con el asunto que aquí nos interesa: el de la regulación en la Constitución de la estructura del Estado.

A ello habremos de referirnos de inmediato, pero no sin antes subrayar la profunda significación de futuro de un proceso de construcción democrática que, afrontado desde una tan clara como férrea voluntad de acuerdo y de concordia, iba a dar lugar a un sistema político marcado en sus años de consolidación por la estabilidad, el respeto a la Constitución y a la ley y el abandono por parte de las fuerzas políticas de cualquier tentación de hacerse con el poder por vías que no fueran escrupulosamente democráticas. Nada que ver, por tanto, con el pasado de las dos Repúblicas previamente analizadas. La relativa estabilidad de nuestro sistema de partidos y la notable eficiencia del sistema electoral para combinar representatividad y gobernabilidad; la duración de las legislaturas de las Cortes Generales, que se han agotado, o prácticamente agotado, en la mayor parte de los casos, duración expresiva de la estabilidad gubernamental, fruto de la existencia de ejecutivos apoyados por una mayoría absoluta en el Congreso, homogénea o no desde el punto de vista partidista[256]; la rapidez con la que, ya en 1982, se produjo la primera alternancia en el Gobierno del Estado y la normalidad con la que las alternancias sucesivas han venido teniendo lugar después del largo período de gobiernos socialistas que se produjo entre 1982 y 1996; la aceptación sin rechistar, por todos los competidores en los comicios, de los resultados electorales; el escrupuloso respeto por parte del Rey del papel que tiene constitucionalmente atribuido; o la normalidad de una práctica parlamentaria en que no ha habido ni abusos ni espantadas, vinieron a asentar muy pronto una democracia de calidad comparable a la de los restantes países europeos que llevaban disfrutando de aquella desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Es verdad, por supuesto, que España tuvo que enfrentarse en los primeros años de la democracia a una actividad conspirativa de algunos sectores del ejército que acabaría por desembocar en el frustrado golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, culminación y, al mismo tiempo, definitivo antídoto contra aquella actividad insurreccional; es verdad que, junto a ello, nos hemos visto obligados a convivir durante casi medio siglo con el trágico terrorismo etarra, que, además de provocar daños inmensos y un terrible sufrimiento, ha sometido a una parte del territorio nacional a un auténtico estado de excepción y ha obligado a docenas de miles de personas a vivir como prisioneros en su propio país; y es verdad, en fin, que el inexorable transcurso de los años iba a poner de manifiesto la existencia de la obsolescencia de diversas previsiones constitucionales y, sobre todo, la evidente fatiga de algunos de los materiales con los que se construyó, en el período de su consolidación, nuestro vigente sistema democrático. Pero siendo todo esto último verdad lo es sobre todo que ese sistema democrático ha sido el de más alta calidad del que jamás hemos disfrutado en nuestra historia, pese a sus muchos problemas y a la evidente dificultad para dar impulso a las medidas que habría que adoptar al objeto de ponerles solución. Al final de este capítulo y en el próximo me referiré con detenimiento a tales problemas y a las que entiendo que podrían ser algunas de sus posibles salidas en el concreto ámbito de la organización territorial.

Toca, de momento, abordar la cuestión que acabo de dejar aplazada, comenzando por dar respuesta a la pregunta de cuál iba a ser, a fin de cuentas, el resultado del arduo trabajo de búsqueda de espacios de consenso llevado a cabo por los constituyentes de 1978 en esa esfera de la estructura del Estado. A mi juicio, el núcleo de tal consenso consistió en dar forma jurídica al componente esencial del gran pacto político que habría de servir de motor a la redacción del título VIII de nuestra ley fundamental: el rechazo al centralismo. Y ello hasta tal punto, que el pacto político que permitió alumbrar aquel trascendental acuerdo normativo podría incluirse sin ningún género de dudas dentro de un grupo —el de los llamados compromisos apócrifos— teorizado, en su día, por el brillante jurista germano Carl Schmitt para caracterizar el tipo de acuerdos que habían abierto el camino en Alemania a la Constitución de Weimar, en 1919. Apócrifos, ciertamente, porque los compromisos de tal naturaleza no afectan a decisiones objetivas logradas a través de concretas transacciones en la medida en que su esencia consiste sobre todo «en alejar y aplazar la decisión». El compromiso al que se llega en esos casos entre las partes que lo cierran se traduce, por lo tanto, «en encontrar una fórmula que satisfaga todas las exigencias contradictorias y deje indecisa en una expresión anfibológica la cuestión litigiosa misma». Esta formulación me parece, desde luego, de mucha utilidad para llegar a comprender, en el fondo, el modo de actuar de unos constituyentes que estaban mucho más de acuerdo sobre lo que no debería ser (más exactamente, seguir siendo) nuestro país en el futuro que sobre la forma en que debería estructurarse aquel Estado centralista de 1977 que, con más o menos convicción e intensidad, la mayoría de los partidos presentes en las Cortes Constituyentes querían superar. Y es que, aunque según lo reconocía el propio Carl Schmitt, los compromisos apócrifos «no resultarían posibles si no hubiera inteligencia entre los partidos», lo cierto es que esa inteligencia «no afecta al fondo», porque en lo que se está de acuerdo es en «aplazar la decisión y dejar abiertas las más distintas posibilidades y significados». No otro fue, de hecho, el núcleo duro del pacto de 1978 respecto de la estructura territorial del nuevo Estado democrático: un compromiso entre los partidos que lejos de afectar «a la solución objetiva de una cuestión por medio de transacciones objetivas», tendió sólo «a contentarse con una fórmula dilatoria» que tuviese en cuenta «todas las pretensiones»[257].

La consecución de ese objetivo resultaba en el momento constituyente realmente complicada, dadas las muchas y muy notables diferencias que respecto de la organización territorial del Estado existían entre las fuerzas con presencia en las Cortes Constituyentes, fuerzas cuyas posiciones experimentarán, además, cambios, en algunos casos sustanciales, con el paso de los meses, en gran medida como consecuencia del juego político nacido de las relaciones de colaboración y competencia de las unas con las otras. Los cuatro principales partidos políticos de ámbito estatal (UCD, PSOE, PCE y AP) y las dos fuerzas nacionalistas con mayor implantación en Cataluña y en las provincias vascas y Navarra (PNV y PDC)[258] se movían, en realidad, en un terreno que presentaba pocos espacios en común[259]: en la derecha estatal, mientras Alianza Popular (16 diputados en un Congreso de 350) manifestó desde el principio del debate constituyente profundas reticencias hacia un proceso descentralizador que, a su juicio, acabaría por poner en riesgo la unidad territorial de España, Unión de Centro Democrático (165 diputados) asumiría como una necesidad inaplazable la de buscar una solución a las reivindicaciones autonómicas del nacionalismo vasco y catalán, con notable presencia en el Congreso surgido de las primeras elecciones celebradas tras el final del régimen franquista, pero no compartía inicialmente la necesidad de extender el esquema descentralizador al conjunto del territorio nacional. En cuanto a la izquierda nacional, el Partido Socialista Obrero Español (118 diputados, a los que pronto se unieron los 6 del Partido Socialista Popular) y el Partido Comunista de España (20 escaños) coincidían a grandes rasgos en sus propuestas de reorganización territorial, en las que la reivindicación de la autonomía regional aparecía mezclada, sin embargo, con una tan confusa como sorprendente defensa del derecho a la autodeterminación de los territorios españoles. Los nacionalistas vascos (ocho escaños el Partido Nacionalista Vasco y uno Euskadiko Ezquerra) y los nacionalistas catalanes (once diputados el Pacto Democrático por Cataluña y uno Esquerra Republicana) defendían, más allá de sus no pequeñas diferencias, las respectivas reivindicaciones de una autonomía política plena y digna de tal nombre, al mismo tiempo que negaban que esa solución se extendiera a los restantes territorios mediante lo que pronto los nacionalistas pasarían a denominar, con una expresión que, pese a ser claramente despectiva, acabaría por hacer fortuna: la de «café para todos»[260].

¿Cómo fue posible cohonestar, en el texto de 1978, posiciones tan distintas cuando no tan abiertamente contradictorias entre sí? Sin duda mediante el pacto apócrifo antes aludido, pacto que acabaría por concretarse en las que creo deben ser consideradas las cuatro decisiones políticas fundamentales de nuestro texto constitucional en la esfera de la regulación de la estructura del Estado. La Constitución proclamó, por una parte, los dos principios esenciales a partir de los cuales iban a vertebrarse no sólo las previsiones contenidas en su título VIII, sino también el esquema de organización territorial que podía, eventualmente, resultar de la puesta en práctica de todas o una parte de las mismas. Esos dos principios, los de unidad y autonomía, se contenían conjuntamente en el artículo 2 de la Constitución, en el que se proclamará que aquella se fundamentaba en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y que reconocía y garantizaba, al propio tiempo, el derecho a la autonomía de sus nacionalidades y regiones y la solidaridad entre todas ellas. La autonomía va a existir, pues, como derecho tras la entrada en vigor de la Constitución porque aquella consagra la unidad como principio, aunque la puesta en práctica de las previsiones de su título VIII pronto transformaría también a la autonomía misma en otro principio de organización de la nueva estructura del Estado, en la que, en consecuencia, autonomía y unidad terminarán por convertirse, en tanto que dos caras de una misma moneda, en realidades políticas y jurídicas inseparables por completo.

La Constitución de 1978 no se limitó, en todo caso, a fijar los dos aludidos principios vertebrales, cuya significación resulta, por lo demás, constitucionalmente inequiparable a la de la solidaridad territorial, sino que, siguiendo en gran medida la ruta normativa abierta por el texto de 1931, reguló con detalle —con bastante más de lo que lo había hecho en su día la norma constitucional que iba a servirle en no pequeña medida de modelo— el sistema a través del cual los titulares del derecho a la autonomía podían, en su caso, activar los procesos de descentralización para convertirse en Comunidades Autónomas con arreglo a la Constitución. Hay algo, en todo caso, que me parece necesario subrayar para dejar clara desde el principio la realidad de que existieron muchas y muy relevantes diferencias entre cómo se desarrolló el proceso descentralizador que nació de la aplicación de la Constitución de 1931 y cómo lo hizo el que, casi cinco décadas después, lo subsiguió. Y es que, según ha podido verse en el capítulo anterior, durante el período de la II República el primer Estatuto de autonomía aprobado tras la proclamación del nuevo régimen y el único que llegó a entrar en vigor en una situación de normalidad institucional —el catalán— fue elaborado antes que la Constitución y por tanto sin tener en cuenta para nada las condiciones y límites que en ella iban a establecerse a la autonomía regional meses después, lo que obligó en su momento a una profunda revisión del llamado Estatuto de Nuria por parte de las Cortes elegidas en 1931. Nada de eso aconteció, ni de lejos, con posterioridad, cuando las cosas se hicieron siguiendo el orden que imponía tanto la lógica jurídica como la lógica política: aprobándose primero la Constitución y abriéndose luego, y de acuerdo con las diferentes previsiones de la ley fundamental, el proceso estatuyente.

¿Cuáles fueron, pues, esas previsiones?[261] La respuesta cabal a esa pregunta exige que antes de desmenuzar con algún detenimiento la cuestión mencione los dos grandes principios que, completando los cuatro antes aludidos, determinaron el esquema normativo sentado en nuestra norma constitucional a ese respecto. El primero consistió en establecer en ella los procedimientos a través de los cuales los titulares del derecho a la autonomía, que no eran en realidad las nacionalidades y regiones del artículo 2, sino los sujetos referidos en el apartado 1 del artículo 143 («las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica»), podían comenzar el proceso que las llevaría a ser Comunidades. El segundo de los citados principios venía en realidad a conformarse como una corrección del primero, por vía de excepción. Justificada exclusivamente en consideraciones de tipo político, tal excepción logró, sin embargo, revestirse jurídicamente de un modo susceptible de darle una apariencia inofensiva (en el sentido de no ofensiva) para los territorios que no podían acogerse a lo que en ella se sentaba ni beneficiarse, en consecuencia, del privilegio que constituía su razón última de ser. La disposición transitoria 2ª de la Constitución disponía, en esa línea, que los territorios que hubiesen plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatutos de autonomía y contasen, al tiempo de promulgarse la Constitución, con regímenes provisionales de autonomía podrían acceder directamente a ella por la vía especial del artículo 151 de la ley fundamental, que garantizaba una autonomía plena tanto en el ámbito competencial como en el institucional, sin necesidad de cumplir las duras exigencias que, para marchar por esa vía, establecía el citado artículo para los restantes territorios españoles.

Aunque el sentido de tal disposición quizá le resulte difícil de entender a quien carezca al respecto de cualquier información adicional, su correcta interpretación es en realidad más sencilla de lo que a simple vista podría parecer. No tanto, sin embargo, como para que no sea necesario, a los efectos de explicarla cabalmente, retrotraerse en el tiempo del momento en que se aprobó la Constitución a aquel en el que los constituyentes estaban pensando en otra forma de abordar la cuestión territorial bastante diferente de la que, según se deduce de la existencia de la transitoria 2ª que acaba de citarse, adoptaron al final. Y ello porque, frente a la pluralidad de vías de acceso a la autonomía que acabará por contemplar el texto de nuestra ley fundamental (principalmente la ordinaria, la especial y la excepcional previstas respectivamente en sus artículos 143, 151 y transitoria 2ª), el anteproyecto de Constitución que se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978 partía de un principio radicalmente diferente, opuesto, en realidad: un proceso descentralizador homogéneo en sus contenidos y en sus ritmos. Tal homogeneidad se traducía en que habría una única vía de acceso a la autonomía, una única iniciativa autonómica, un procedimiento uniforme de elaboración estatutaria y, en coherencia con todo ello, un sistema común de distribución de competencias para todos los territorios que se convirtiesen en Comunidades, territorios que, ya autónomos, se organizarían, también, con arreglo a un orden institucional que no presentaría diferencias.

El proceso constituyente se sucedió, sin embargo, de un modo que acabó por dar lugar a la sustitución del aludido principio de uniformidad —el mismo que habían sentado en 1931 los constituyentes de la II República española— por el de la pluralidad o, visto desde otra perspectiva, por el del privilegio. Pluralidad, ciertamente, porque el texto de la Constitución finalmente aprobado abandonó por completo el previo esquema de una descentralización homogénea en el conjunto del territorio español para sustituirlo por otro marcado por el principio de la diferencia: distintas vías de acceso, distintas iniciativas autonómicas, distintos procedimientos de elaboración estatutaria, distintos sistemas de distribución de competencias y distintas previsiones respecto de la organización institucional de las Comunidades. Pero pluralidad, en todo caso, marcada por el privilegio, en la medida en que ese sistema de descentralización deshomogéneo y potencialmente asimétrico perseguía como último objetivo garantizar que Cataluña y el País Vasco (a las que, inevitablemente, se añadiría Galicia) pudiesen acceder a la autonomía por una vía menos costosa en términos políticos y más favorable para las dos referidas regiones desde el punto de vista de la calidad de su futura autonomía.

Ese cambio radical de perspectiva —es decir, el abandono del proceso descentralizador homogéneo del anteproyecto de Constitución y su sustitución por otro, el de su texto definitivo, que resultaba ser todo lo contrario— fue el fruto de presiones cruzadas, contradictorias en su motivación aunque sorprendentemente coincidentes en los objetivos perseguidos: la del Gobierno de UCD y la de los nacionalistas. Ni el primero ni los segundos deseaban la generalización de una autonomía política plena a la que pudiesen acceder, en igualdad de condiciones, todos los territorios españoles: los nacionalistas, porque estaban convencidos entonces, como siguen estándolo hoy en día, de que la generalización (el llamado «café para todos») haría perder singularidad a la posición autónoma de sus Comunidades; el Gobierno de UCD, por su parte, porque temía los efectos desvertebradores que para España podría suponer la generalización del tipo de autonomía plena que exigían para sí los nacionalistas vascos y los nacionalistas catalanes. La deshomogeneidad del proceso descentralizador fue, por tanto, el invento con el que se trató de dar respuesta a las pretensiones diferencialistas de los unos y a los iniciales temores de los otros. ¿Cómo se articuló, finalmente, tal invento en nuestra ley fundamental? La respuesta a esa pregunta no es compleja: la articulación se produjo sobre todo a través de los tres procedimientos de acceso antes citados, cuyo objetivo primordial era dar una salida especial, y privilegiada, a las reivindicaciones de los nacionalismos con sólida representación parlamentaria en las Cortes Constituyentes, asegurando, al propio tiempo, que las restantes regiones españolas que deseasen acceder a la descentralización debieran hacerlo no sin antes superar la dura prueba de demostrar un alto grado de apoyo social a la medida, después de lo cual accederían, en todo caso, a una autonomía resueltamente (hablando de café) descafeinada en comparación con la catalana y con la vasca.

La Constitución preveía, así, en el artículo 143, un procedimiento ordinario, según el cual el acceso a la autonomía de un determinado territorio (las provincias que cumpliesen los caracteres de su apartado 1º, antes citado) exigiría el acuerdo de las diputaciones provinciales (o, en su caso, del órgano interinsular correspondiente) y el de las dos terceras partes de los municipios cuya población representase, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Como es fácil de apreciar, el inicio del proceso descentralizador se hacía depender, con carácter general, del sólido apoyo institucional a la medida, traducción, a su vez, de un alto consenso social en favor de la autonomía, objetivo que se aseguraba combinando el criterio territorial (las dos terceras partes de los municipios) y el poblacional (la mayoría del censo electoral), evitando con ello que, a la vista de los más que notables contrastes demográficos existentes entre los municipios de las provincias españolas, en muchas de ellas acabase por primar el territorio sobre la población o viceversa. En la práctica del proceso estatuyente, esta vía general se vio modificada, sin embargo, por lo dispuesto en la transitoria 1ª de la Constitución, según la cual en los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía (las conocidas entonces como preautonomías), sus órganos colegiados superiores, mediante acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros, podrían sustituir la iniciativa de las diputaciones o de los correspondientes órganos interinsulares, previsión esta que acabó por convertirse en norma en lugar de en excepción.

De todos modos, esa peculiaridad procedimental de la vía del 143 (y la transitoria 1ª) no era la que definía su esencia material, que consistía en realidad en dos limitaciones constitucionales que indicaban bien a las claras que la intención del constituyente consistía en reducir la densidad del hecho autonómico de los territorios que optasen por utilizarla: en primer lugar, porque aquellos deberían esperar un mínimo de cinco años desde la aprobación de los respectivos Estatutos para que sus competencias —que sólo podrían tomar inicialmente del listado del artículo 148 de la Constitución, regulador de las materias potencialmente de competencia autonómica— se ampliasen dentro del listado más extenso contenido en el artículo 149, en el que se incluían las materias de competencia estatal y compartida. Esa es la razón por la cual, con un exagerado dramatismo, dado lo reducido del período de espera obligatoria, la vía general pasó pronto a conocerse como lenta, frente a la llamada vía rápida de la que se beneficiarían los que optasen por el procedimiento de acceso especial a la autonomía. Pero en segundo lugar, y aquí residía en verdad el auténtico quid de la cuestión, porque mientras la Constitución establecía para las Comunidades de vía especial (o vía rápida) muy claras previsiones sobre su organización institucional (en esencia, que tendrían un parlamento democrático, un consejo de gobierno y un presidente parlamentario, según se disponía en el artículo 152 del texto constitucional), nada preveía respecto de las de vía general. Si a ese contraste se añadía el dato de la sustitución del modelo homogéneo de descentralización por el deshomogéneo antes referido que se produjo en el proceso constituyente, resulta fácil presumir que la intención de quienes habían impulsado tal sustitución no era otra que la de limitar la referida organización institucional a unas Comunidades, privando de ella a todas las demás: es decir, a todas salvo al futuro País Vasco, a Cataluña y a Galicia. Las restantes previsiones de la Constitución, que referiré seguidamente, daban, a fin de cuentas, coherencia a esa presunción.

Como ha quedado apuntado, junto a la vía general, la especial del 151 permitía a los territorios que optasen por ella asumir desde el principio el más alto nivel de autonomía (combinando, desde el primer momento, las previsiones que en materia competencial se contenían en los artículos 148 y 149 de la ley fundamental) asegurándoles, al propio tiempo, contar con una organización institucional propia que contribuiría decisivamente a fortalecer el hecho autonómico como un hecho político —y no meramente administrativo—, dotado de muy notable relevancia. La del 151 era, pues, la vía hacia la autonomía de verdad, pero, precisamente por serlo, se concebía por quienes habían decidido abandonar el modelo homogéneo del anteproyecto de Constitución como una vía absolutamente restringida. Y es que, en efecto, para impulsarla sería necesario que la iniciativa del proceso fuese acordada, además de por las diputaciones o los correspondientes órganos interinsulares, por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representasen, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas. A esa exigencia se añadía, además, otra, que dificultaba más aún la practicabilidad de lo previsto en el 151 como forma de acceder a la descentralización: que la iniciativa de los territorios que optasen por impulsarla fuese ratificada en referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que estableciera una ley orgánica. Según resulta fácil de observar, aunque la finalidad de lo previsto en el artículo 151 para la llamada vía especial era común a lo que el 143 establecía para la denominada vía general (constatar la existencia de un amplio apoyo, social e institucional, a la iniciativa autonómica de que se tratara en casa caso), sus contrastes no eran menos evidentes: el grado de apoyo popular e institucional que se exigía a la iniciativa autonómica en uno y otro caso resultaban claramente diferentes, como inequiparable era el nivel de autonomía que a través de cada una de ellas podrían alcanzar los territorios que optasen por la una o por la otra. La regla de tres aparecía, pues, meridianamente transparente: a más autonomía, más apoyos. Apoyos que en el caso de la iniciativa cualificada del 151 no sólo deberían ser cuantitativamente mayores, sino cualitativamente distintos, dada la necesidad de ratificar la iniciativa en un referéndum en el que los votos afirmativos exigidos no se calcularían sobre el total de los sufragios expresados sino sobre el total del cuerpo electoral de cada una de las provincias afectadas. Para acceder a la autonomía plena los constituyentes habían decidido plantear, en conclusión, que las élites políticas de los territorios que optasen por ella deberían estar en condiciones de impulsar un amplio proceso de movilización de la opinión pública, primero, y del cuerpo electoral, con posterioridad, de resultados finales mucho más inciertos, dadas las duras condiciones exigidas por la ley fundamental para que la iniciativa fuera finalmente ratificada en una consulta popular en la que los abstencionistas contarían como votantes en contra de la propuesta sometida a votación.

A la vista de lo apuntado hasta el momento, la pregunta que cabe plantearse es por qué razón los mismos constituyentes que habían abandonado las previsiones del anteproyecto de Constitución, regulador de un proceso de descentralización homogéneo en el que todos los territorios que accediesen a aquella lo harían a una autonomía no sólo de igual densidad sino, además, políticamente plena, abrían la vía del 151, que acaba de analizarse. Es decir, por qué abrían una vía que, al menos en teoría, podría haber dado por resultado un sistema de autonomías plenas homogéneo que era, precisamente, lo que a través de la introducción de la deshomogeneidad autonómica había tratado de evitarse. Esa aparente paradoja sólo tiene, a mi juicio, una respuesta: que, contra lo que cabría deducir de una lectura superficial de la Constitución, la vía de acceso del 151 se previó, en realidad y pese a lo que a simple vista pudiera parecer, para no ser empleada prácticamente o, más exactamente, para servir de norma (nunca aplicada) justificadora de la excepción que respecto a ella se establecía en la disposición transitoria 2ª de la Constitución. Dicho de otro modo, el constituyente incluyó en la ley fundamental un costosísimo procedimiento de acceso a la autonomía que, precisamente por serlo, no debía ser utilizado, según los planes de quienes lo habían previsto, más que por los que podían eximirse de sus exigencias a partir del privilegio que para los dos territorios con fuertes partidos nacionalistas se contenía en la citada transitoria. Según ella, podrían proceder por la vía del 151, cuando así lo acordasen por mayoría absoluta sus órganos preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno, los territorios que cumpliesen una doble condición: a) que hubiesen plebiscitado en el pasado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía; y b) que contasen, al tiempo de promulgarse la Constitución, con regímenes provisionales de autonomía. Esos territorios, claro, no eran otros que Cataluña, las provincias vascas y Galicia, región esta última que no estaba en el foco de interés de los constituyentes, pero que iba a entrar en la vía privilegiada de la transitoria 2ª por el simple hecho de que cumplía la condición esencial que diferenciaba a esas tres regiones de todas las demás: haber plebiscitado durante la II República Estatutos de autonomía, según tuvimos ocasión de ver en el capítulo anterior. Y ello pese al hecho histórico innegable de que esos tres Estatutos habían tenido una vida muy distinta: el catalán estuvo en vigor desde septiembre de 1932 hasta su suspensión en enero de 1935 y volvió a estarlo tras la victoria del Frente Popular en febrero de 1936 hasta que fue derogado por los sublevados en abril de 1938[262]; el vasco lo estuvo menos de un año, y sólo en algunas zonas del territorio, entre octubre de 1936 y junio de 1937; el gallego, en fin, no llegó a aplicarse nunca durante el período de vigencia de la II República española.

He ahí, por tanto, la auténtica hermenéutica del sistema de acceso a la autonomía previsto en el texto de la Constitución, cuya finalidad fundamental no era otra que la de privilegiar el proceso descentralizador de Cataluña y de las tres provincias vascas: el Gobierno y los nacionalistas, con el apoyo final de los partidos de la izquierda (PSOE y PCE), decidieron que para preservar la singularidad de ambos territorios (es decir, de aquellos en los que existía una fuerte presencia nacionalista en las Cortes Constituyentes) y asegurar, paralelamente, que las demás regiones no fuesen a desmandarse, poniendo con ello en peligro la unidad y vertebración del Estado español, todos los territorios, salvo los dos citados (más Galicia, por las razones ya apuntadas) accederían a la autonomía por la vía general (o lenta) del artículo 143 de la Constitución, que no garantizaba, al menos inicialmente, una autonomía digna de tal nombre. Al mismo tiempo, y para evitar que el acceso excepcional por la vía de la transitoria 2ª de las dos regiones a las que se había decidido dar un trato especial pudiese ser percibido como lo que era en realidad —un privilegio—, se incluía el artículo 151, al que se atribuía una doble finalidad. Se trataba, en primer lugar, de dar la apariencia de que las regiones que así lo decidieran podrían también acceder a la autonomía por la misma vía especial que las de la transitoria 2ª, lo que suponía cumplir unas condiciones que el artículo 151 convertía en claramente disuasorias y que, en última instancia, los dos grandes partidos (UCD y el PSOE) creían estar en condiciones de frustrar, sumando sus fuerzas con tal finalidad en las diversas regiones españolas. Pero el objetivo era también, en segundo lugar, fijar una regla general que la mencionada transitoria vendría a excepcionar, de modo que las duras exigencias (sobre todo la del referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica) que tendrían que afrontar las regiones españolas no mencionadas expresamente en la transitoria, sino referidas sólo a través de una habilidosa paráfrasis jurídica («territorios que en el pasado hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía»), sencillamente desaparecían para estas: la vía especial fue dispuesta, en conclusión, no para que todos los territorios pudieran acabar utilizándola, sino únicamente para justificar el privilegio que se establecía en favor de aquellos que, por poder acogerse a la excepción de la transitoria 2ª, estaban en condiciones de obviar sus exigencias. El secreto del sistema residía, pues, en el hecho de que el objetivo que el constituyente perseguía sólo podría alcanzarse no haciéndolo políticamente explícito, por más que no fuera difícil deducirlo de lo previsto jurídicamente en la ley fundamental.

Aunque, como es sabido, el proceso descentralizador acabó discurriendo por un camino diferente de aquel por el que habían apostado los constituyentes, ello no impugna el hecho cierto de que su plan inicial, al que unos partidos se sumaron con más fervor que otros, ciertamente, fue el de que en España habría tres regiones autónomas con amplias competencias y una organización institucional propia, similar a la de cualquiera de las unidades federadas existentes en un Estado federal[263], y otras, en número y conformación territorial indeterminada, que, en su caso, estaban en principio destinadas a ser autonomías de segunda, con menos competencias y, muy probablemente, sin aquellas instituciones autonómicas (parlamento, consejo y presidente) que dotarían a las tres Comunidades de acceso privilegiado de un verdadero autogobierno. Los partidos españoles que, desde las Cortes Constituyentes, habían gestionado este esquema de descentralización hubieron de enfrentarse muy pronto, sin embargo, a lo que Hegel llamó un día las «duras réplicas de la historia». Y es que las Constituciones se convierten en meras hojas de papel cuando sus redactores se empeñan en prescindir de los factores reales de poder existentes en la sociedad[264] cuya vida política y social pretende con ellas regularse.

A esas duras réplicas habré de referirme a continuación, al entrar a analizar el proceso histórico a través del cual el esquema descentralizador previsto en la Constitución fue evolucionando hasta traducirse en un Estado de las Autonomías que, en mi opinión, como en la de muchos otros especialistas españoles y extranjeros en la materia, es ya, como tendré ocasión de explicar en su momento, un Estado federal. No quisiera dejar de subrayar, previamente, en todo caso, que más allá de las sustanciales diferencias de criterio sobre la forma de interpretar el título VIII de nuestra ley fundamental y de los grandes problemas que planteó la evolución del sistema a partir de sus previsiones, el consenso constitucional ponía de relieve grados de generosidad muy diferentes en las distintas fuerzas presentes en las constituyentes —mucha más generosidad política por parte de los grandes partidos estatales, mucha menos por parte de las fuerzas nacionalistas—, contraste que con el paso del tiempo no haría otra cosa que ir incrementándose hasta extremos realmente insoportables.

«Ahora no creo que el Estado de las Autonomías sea malo para el país»

Pasar del examen de las previsiones constitucionales en materia de organización territorial al de los acontecimientos a través de los cuales aquellas acabaron concretándose, exige constatar los dos datos que, a mi juicio, singularizaron en España el tránsito del espacio abstracto del derecho al terreno concreto de los hechos: de un lado, la inexistencia de una experiencia europea comparada que, en la esfera de la descentralización, pudiera servir de ejemplo y referencia cierta al experimento autonómico español; del otro, la ausencia entre las fuerzas que habían apoyado la Constitución de un verdadero compromiso de futuro respecto a la forma en la que habría de afrontarse en la práctica el proceso descentralizador. El primero de esos hechos convertía a la descentralización en bastante imprevisible. El segundo terminó por hacer de ella algo sustancialmente diferente de lo que cabía deducir de los artículos de nuestra ley fundamental y del desarrollo del proceso constituyente que había conducido a su definitiva redacción.

De hecho, ese contraste entre lo que los constituyentes parecían haber prefigurado en el texto de la Constitución y lo que finalmente resultó de su concreta aplicación iba a ser, a fin de cuentas, el resultado, probablemente inevitable, del elemento jurídicamente más característico de la regulación constitucional en materia de organización territorial: lo que el profesor español Cruz Villalón caracterizó un día como la desconstitucionalización de la estructura del Estado[265]. En realidad, no es verdad, como ya ha tenido ocasión de analizarse, que la Constitución no contuviera principios claros y tajantes al respecto (sobre todo los de unidad, autonomía y solidaridad, del artículo 2) ni que no prefijara, entre otros extremos, los posibles procedimientos de acceso a la autonomía, la norma en que aquella se concretaría jurídicamente (los denominados Estatutos), el sistema general de distribución de competencias entre el Estado y los territorios que se convirtieran en Comunidades Autónomas o la organización institucional que deberían tener las que se constituyeran por la vía especial de acceso a la autonomía prevista a tal efecto. Pero ni todos esos extremos, ni otros más, de los que quedaba constancia sobre todo en el título VIII de la Constitución, ni aún siquiera el llamado proceso preautonómico desarrollado ya antes de su promulgación, aportaban claridad sustancial a la cuestión central de cómo sería la estructura del Estado que se establecería en España tras la entrada en vigor de la ley fundamental. ¿Se descentralizaría el país en su totalidad o sólo en parte? ¿Cuál sería, en su caso, la vía de acceso a la que recurrirían cada uno de los diferentes territorios eventualmente interesados en alcanzar la descentralización? ¿Acabarían por tener todas las Comunidades que se constituyeran una posición constitucional similar o esta sería netamente diferente? ¿Afectaría a esa posición la referencia a las nacionalidades y a las regiones contenida en el artículo 2 de la ley fundamental o tal dualidad acabaría por carecer de cualquier relevancia práctica efectiva? ¿Cuántas Comunidades habría y cómo se reorganizaría, si es que se reorganizaba, el mapa regional, teniendo en cuenta que los sujetos titulares del derecho a la autonomía eran las provincias?

A finales de 1978 todos esos extremos estaban en el aire, lo que era consecuencia del hecho de que los constituyentes, en lugar de haber fijado en la Constitución un modelo cerrado de estructura del Estado, hubieran optado, con plena conciencia de lo que hacían, por establecer las normas a las que quedaba sujeto el proceso descentralizador que podía conducir a definirlo. Ciertamente, ni la citada distinción entre nacionalidades y regiones (jurídicamente irrelevante, pues sólo aparece recogida en un precepto del texto constitucional, texto que no permite, por lo demás, determinar, en modo alguno, qué territorios deben ser calificados de una u otra forma), ni la previsión de diversas vías de acceso a la autonomía (cuya elección por los territorios que quisieran acceder a ella dependía de la libre voluntad de cada uno y cuyas consecuencias expresas, reducidas a un diferente ritmo temporal de asunción de competencias, podían superarse dejando transcurrir tan sólo cinco años), ni la diferencia en los respectivos techos competenciales autonómicos (flexibles, tanto material como temporalmente), ni la indeterminación de la ordenación institucional de las Comunidades (respecto de la cual se establecía un sistema tipo para las Comunidades de vía especial pero no se prohibía expresamente su extensión a las demás), ni, en fin, la naturaleza de los Estatutos como normas institucionales básicas de las Comunidades (que podría acabar siendo similar en todos los supuestos autonómicos), permitían afirmar la existencia de un modelo acabado de organización territorial, de una estructura del Estado constitucionalmente establecida. Una ausencia esa que se manifestaba, además, en un aspecto llamado a tener una gran relevancia hacia el futuro: el relativo a la naturaleza homogénea o deshomogénea de la descentralización (algo que dependería de la uniformidad o no de las esferas competenciales de las diferentes Comunidades Autónomas que pudieran llegar a establecerse) y al carácter simétrico o asimétrico de la estructura del Estado resultante de la puesta en vigor de las previsiones constitucionales, carácter que estaría en directa relación con la igual o desigual posición constitucional de las futuras entidades territoriales que iban a descentralizarse. Tal fue, a la postre, el precio de un acuerdo sobre las previsiones constitucionales (aquel pacto apócrifo al que me refería páginas atrás, citando a Carl Schmitt) al que, con toda seguridad, no hubiera podido llegarse de otro modo. Pero, como muy pronto pudo comprobarse, el acuerdo territorial de 1978 no se extendía al desarrollo de los contenidos del título VIII de la Constitución, entre otras cosas, porque el primero lo cerraron las representaciones parlamentarias de los partidos en las Cortes Constituyentes, mientras que su puesta en práctica iba a ser gestionada por las representaciones de esos partidos en cada uno de los territorios españoles. Una diferencia esa nada despreciable, como muy pronto habría de verse.

En todo caso, el orden lógico de la descentralización, que, en contraste con lo acontecido durante la II República, se cumplió después de 1978 de un modo escrupuloso, suponía que tras la entrada en vigor de la Constitución se pondría en marcha un proceso estatuyente que se concretaría en la redacción y aprobación de los Estatutos de autonomía de aquellos territorios que adoptasen esa decisión. Fue entonces cuando los responsables de impulsar aquel proceso pudieron comprobar algo evidente: que las opciones políticas realmente disponibles al respecto eran, a fin de cuentas, muchas menos que las posibilidades jurídicamente imaginables. Y es que tales opciones estuvieron, a la sazón, condicionadas por dos factores de naturaleza diferente, pero de innegable relevancia. De un lado, por el ya aludido proceso preautonómico, resultado de la aprobación por parte del Gobierno de UCD de sucesivos decretos-leyes que, referidos a todas las Comunidades finalmente resultantes salvo a tres (Madrid, Cantabria y La Rioja), tuvieron efectos que iban a influir sin duda alguna en el desarrollo del proceso estatuyente posterior: las llamadas preautonomías extendieron la aspiración al autogobierno, influyeron decisivamente en la futura generalización de la descentralización, delimitaron en no pequeña medida el futuro mapa autonómico español[266] y establecieron un rudimentario sistema institucional que iba a dar lugar a la identificación entre la autonomía y la existencia de órganos propios de poder. A la influencia del proceso preautonómico se unió, de otro lado, tras las elecciones generales de 1979 (las primeras postconstitucionales), un sistema de partidos nacional que, en perfecta repetición del surgido tras los primeros comicios democráticos, iba a reproducir en un primer momento las posiciones que las fuerzas políticas habían sostenido en las Cortes Constituyentes, de modo que la interpretación inicial de la Constitución fue el resultado de la correlación de fuerzas existente: el importante peso que al nacionalismo vasco y catalán le otorgaba en el Congreso su gran potencial de presión parlamentaria sobre un Gobierno en minoría, la posición ampliamente autonomista del PSOE y el PCE, el temor de Unión de Centro Democrático a una descentralización descontrolada y las fuertes reticencias antiautonomistas de Alianza Popular.

¿Cuál fue, pues, esa interpretación inicial de las previsiones constitucionales en materia de organización territorial? La que, con sólidas razones, acabaría por ser calificada como interpretación en clave nacionalista (o diferenciadora) de la Constitución[267]. Una interpretación compartida, en aquella coyuntura inicial de la descentralización, aunque por motivos bien distintos, por los partidos nacionalistas y el Gobierno nacional, según se ha visto ya. Tal interpretación era la que resultaba más congruente tanto con el cambio del esquema que sobre el proceso descentralizador se había producido en las Cortes Constituyentes (la sustitución del modelo homogéneo del anteproyecto por el deshomogéneo y potencialmente asimétrico de la Constitución) como con el hecho de que la correlación de fuerzas en el interior del Congreso de los Diputados de las primeras Cortes postconstitucionales fuera casi un calco de la que había dominado la primera legislatura democrática[268]. Aunque las manifestaciones de esa lectura inicial de las previsiones constitucionales fueron variadas, la más relevante consistió en mantener el tratamiento privilegiado para la descentralización de Cataluña y de las provincias vascas. Los Estatutos de ambos territorios se tramitaron, así, con preferencia a todos los restantes y se aprobaron ya en 1979, por sendas leyes orgánicas de 18 de diciembre. Las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña no sólo tomaban, pues, la delantera sino que asumían el más alto techo competencial que permitían los artículos 148 y 149 de la Constitución y la organización institucional prevista en su artículo 152 para los territorios que accediesen a la autonomía por la vía especial o vía rápida[269]. Ello no ocurrió con Galicia, sin embargo, pese a que su posición constitucional era la misma (la que nacía de lo establecido en la transitoria 2ª de la Constitución), hecho éste que vino a demostrar, por si hiciera falta alguna prueba adicional, cuál era el verdadero esquema con el que trabajaban CiU, el PNV y el Gobierno de UCD: otorgar una autonomía plena a los territorios con una importante representación nacionalista en las Cortes Generales (es decir, a Cataluña y el País Vasco) y dar una autonomía en todo caso rebajada a los demás, incluida la región gallega, que debería haber recibido, sin embargo, el mismo trato que las dos que formaban paquete con ella, pues así lo exigía el propio texto de la Constitución. El proyecto de Estatuto gallego fue objeto, sin embargo, de recortes sustanciales, lo que, tras diversos y pintorescos avatares —entre ellos una gran movilización popular en la región impulsada por la izquierda no nacionalista gallega contra lo que se conoció entonces como «o Estatuto do aldraxe» (el «estatuto del ultraje»)—, dio lugar a una revisión del texto (parada del reloj incluida) para aparejarlo a los dos aprobados con anterioridad: ya reformado, el Estatuto gallego, prueba viviente del intento (fallido) de privilegiar, por razones exclusivamente partidistas, a Cataluña y País Vasco frente a todos los demás territorios, no se aprobó hasta bien entrado 1981, por ley orgánica 1/1981, de 1 de abril[270].

Ahora bien, en el período que medió entre la aprobación de los Estatutos vasco y catalán en diciembre de 1979 y el gallego, en abril de 1981, iba a tener lugar un acontecimiento histórico fundamental que, con decisivas consecuencias de futuro sobre el modelo autonómico español, forzó el cambio desde una interpretación nacionalista o asimétrica de la Constitución a una concepción simétrica, por virtud de la cual pasaba a admitirse que todos los territorios que accediesen a la descentralización tendrían una autonomía genuina, aunque inicialmente no homogénea desde el punto de vista competencial. Tal acontecimiento no fue otro que el derivado de la decisión de algunos partidos andaluces —señaladamente del PSOE— de intentar acceder a la autonomía por la vía especial del artículo 151, pese a no gozar de los privilegios procedimentales de la transitoria 2ª. Tal pretensión, a la que pronto se unirían otras regiones españolas (Canarias y Valencia), hacía saltar por los aires el proyecto de descentralización acordado entre el Gobierno y los nacionalistas, proyecto que había terminado concretándose en el acuerdo del comité ejecutivo de Unión de Centro Democrático de 15 de enero de 1980 por virtud del cual el partido del Gobierno, recién aprobados los Estatutos vasco y catalán y prevista ya la rebaja del gallego, decidía tramitar todas las iniciativas autonómicas que quedaban pendientes por la vía general del artículo 143 de la Constitución. La insistencia andaluza se tradujo en la adopción del procedimiento constitucionalmente fijado en el artículo 151 y, en consecuencia, en la celebración, el 28 de febrero de 1980, del referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica previsto en aquel. Y aunque en dicha consulta una de las ocho provincias andaluzas (Almería) no alcanzó la votación exigida, ello no fue obstáculo finalmente para que Andalucía pudiese seguir adelante, tras las reformas legales, de discutible constitucionalidad, que se adoptaron a tal efecto para hacerlo posible. La gran relevancia histórica de la decisión andaluza no residió, en todo caso, en el hecho de que la región pudiese acceder a la autonomía por la misma vía que las regiones de la transitoria 2ª, sino en que «obligó a revisar la estrategia de definición de la estructura del Estado y de construcción del Estado de las Autonomías»[271].

En efecto, el auténtico fiasco que supuso el conflicto andaluz para una UCD ya extremadamente debilitada por las dificultades de una gestión gubernativa muy compleja y por los conflictos internos que surgieron en el partido sobre las diversas formas de hacer frente a los graves problemas del país, junto con la evidencia de que los planes del Gobierno de conducir todas las iniciativas autonómicas pendientes por la vía del 143, para desnaturalizar así la autonomía de los restantes territorios españoles, podían fracasar como consecuencia del desmarque de tal pretensión de otras regiones, además de la andaluza, forzaron un cambio radical de orientación del proceso descentralizador que acabaría por tomar cuerpo en los Acuerdos Autonómicos firmados entre el Gobierno de la Nación y el Partido Socialista Obrero Español el 31 de julio de 1981. Adolfo Suárez, presidente del Gobierno y gran impulsor de aquel gran pacto, reconocería con claridad años después el efecto básico de un giro histórico que estaría en el origen del futuro Estado autonómico español: «En principio esa era la idea [frenar la generalización autonómica], y era lo que ellos [nacionalistas vascos y catalanes] pedían porque una generalización les restaba singularidad. La generalización —reconocía Suárez— fue consecuencia del juego de las fuerzas políticas, de personas que estaban en UCD en las distintas provincias y que se vieron acosados internamente para obtener un autogobierno. No quise apoyar el proceso en Andalucía y se pagó un precio altísimo […] En ese caso la presión del PSOE fue muy dura. Fue también consecuencia de la debilidad interna de UCD». El que era jefe del ejecutivo cuando se produjeron tales acontecimientos termina su reflexión reconociendo personalmente, en todo caso, lo que millones de españoles pasarían a asumir tras el final del proceso descentralizador que comenzó con los Acuerdos pactados en 1981 entre los dos grandes partidos españoles: «Ahora no creo que el Estado de las Autonomías sea malo para el país, creo que es bueno, lo que pasa es que obliga a reducir en un altísimo porcentaje la estructura del Estado»[272].

Tal reducción iba a ser, ciertamente, con el transcurso del tiempo, y para futuro disgusto de muchos de los que entonces lo aplaudieron, el efecto final de un pacto político que partía de la necesidad de generalizar el «proceso [autonómico] para lograr en un plazo razonable una distribución homogénea del poder». De este modo, y por más que los Acuerdos determinasen que, con la excepción del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía, las demás regiones españolas accederían a la autonomía por la vía general del artículo 143, lo que, visto aisladamente, podía llevar a pensar que el objetivo de los acuerdos era el contrario del que en ellos se proclamaba, las conclusiones que de la lectura del contenido completo del pacto cabía deducir resultaban muy distintas cuando se constataba la naturaleza de su decisión fundamental, que no era otra que la de extender a todas las Comunidades que se fueran constituyendo el sistema de poderes que el artículo 152 de la Constitución había dispuesto para las de su artículo 151 y su transitoria 2ª o, lo que es lo mismo, para aquellas que el legislador constituyente había querido privilegiar para dar satisfacción a las reivindicaciones de los nacionalistas. La generalización de ese esquema institucional (parlamento democrático, presidente y consejo de Gobierno) modificaba radicalmente la idea que parecía deducirse del pacto de que todas las regiones a las que aquel afectaba accederían a la autonomía por una vía que podía considerarse de segunda. Y ello por una razón fundamental: porque a pesar de las limitaciones que nacían de esos pactos (la necesidad de esperar al menos cinco años para ampliar competencias en la esfera del artículo 149, ya analizada, y otras de carácter institucional contenidas en los propios Acuerdos[273]), lo cierto es que unas Comunidades que iban a dotarse de un sistema propio de poderes nacido de la voluntad del cuerpo electoral pasaban a estar en condiciones de superar, como así acabó por suceder, todas las limitaciones iniciales de diverso tipo que se derivaron del sistema de doble acceso a la autonomía que conformó inicialmente el modelo autonómico español.

Los Acuerdos Autonómicos de 1981 terminaron, de todos modos, por ser eficaces en la práctica como consecuencia de una circunstancia exclusivamente política: la existencia en todos los territorios afectados por ellos de un sistema de partidos que, definido por la hegemonía de las dos fuerzas que habían procedido a firmarlos, colocaba a tales fuerzas en condiciones de impulsar las iniciativas necesarias para dar concreción territorial a lo acordado. De hecho, es más que probable que sin esa hegemonía política no hubiera sido posible construir, a fin de cuentas, la homogeneidad estatutaria que caracterizó a la parte del modelo descentralizador que quedaba a la sazón por construir. Así las cosas, tras la firma de los primeros pactos autonómicos entre el Gobierno y el PSOE, además del Estatuto gallego, ya citado, se aprobaron, en tres fases sucesivas, las correspondientes leyes orgánicas de las Cortes Generales que daban a luz en 1981 a los Estatutos de Andalucía, Asturias y Cantabria; en 1982 a los de La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias y Navarra; y en 1983 a los de Extremadura, Islas Baleares, Comunidad de Madrid y, finalmente, Castilla y León[274]. Culminado, pues, el proceso constituyente y la fase estatuyente de la descentralización[275], y sólo pendientes de resolución los casos peculiares de Ceuta y Melilla, que no adquirirían su estatus de ciudades autónomas hasta 1995[276], el mapa autonómico español iba a caracterizarse desde el punto de vista de la densidad política (institucional y competencial) de los diferentes hechos autonómicos, por la existencia de tres categorías de Comunidades: las de vía especial (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía); las de vía general, que, o habían visto ampliadas sus competencias de forma simultánea a la aprobación de sus Estatutos por el procedimiento del artículo 150.2 de la Constitución, precepto que empezaba a dar muestras de sus ilimitadas posibilidades para hacer con él mangas y capirotes (Canarias y la Comunidad Valenciana)[277], o habían accedido a la autonomía por la vía excepcional de la adicional 1ª, lo que fue el caso de Navarra, territorios, estos tres, cuyos poderes se equiparaban prácticamente a los que poseían los del primer grupo; y, por último, las Comunidades de vía general stricto sensu —todas las restantes—, cuyos techos competenciales, situados dentro del ámbito del artículo 148 de la Constitución, resultaban, en consecuencia, sustancialmente más reducidos que los de las siete Comunidades de cabeza. Pero los Acuerdos produjeron, por añadidura, otro efecto adicional, que no quiero dejar de subrayar por la importancia que acabaría por tener hacia el futuro, efecto que, por lo demás, los impulsores del pacto de 1981, llevados de su confianza en la buena fe de los nacionalistas, no podían entonces prever: el comienzo de la cantinela del denominado «café para todos», a través de la que CiU y el PNV expresaban ya una notable desazón por la supuesta pérdida de su singularidad, primer antecedente y pistoletazo de salida para una carrera —la de la liebre y la tortuga— que, como veremos, iba a dominar desde entonces hasta el presente la vida autonómica española: «El café para todos —habría de reconocer muchos años después uno de los siete padres de la Constitución—, no procede de la Constitución, sino de los pactos de 1981»[278].

Con el cierre del proceso estatuyente, que dio lugar al establecimiento en España del modelo autonómico simétrico, aunque deshomogéneo[279], que acaba de describirse, se abrirán en nuestro país dos dinámicas en cierto sentido contradictorias, que marcarán el largo período que transcurre entre mediados de los años ochenta y la apertura, ya en pleno siglo XXI, de la llamada segunda descentralización. Antes de referirme a ello deseo dejar constancia, en todo caso, del radical contraste de lo que, en relación con lo acontecido durante la II República, había sucedido en España entre 1978 y 1983. Un contraste nacido del hecho de que la descentralización puesta en marcha tras la aprobación del vigente texto constitucional fue el resultado de la aplicación de los mandatos contenidos en una Constitución aprobada por amplísimo consenso institucional y social[280] y de un proceso estatuyente en el cual los Estatutos fueron igualmente aprobados en los diferentes territorios españoles por amplísimas mayorías, de las que sólo se autoexcluyeron los grupos nacionalistas radicales. Eso explica que, después de 1983, la descentralización fuera asentándose a gran velocidad y, entonces, con un muy escaso número de críticos, no tanto del concreto desarrollo del modelo autonómico —que sí los hubo y fueron crecientes— cuanto del Estado autonómico mismo como fórmula de integración y convivencia de la pluralidad territorial española. De hecho, será precisamente esa mayoritaria aceptación social la que explicará la apertura de las dos dinámicas antes apuntadas. La primera de ellas dio lugar a un doble proceso, primero de ampliación de las diferencias competenciales y de la densidad institucional entre las Comunidades de vía general y vía especial y asimiladas (Valencia, Canarias y Navarra), proceso que fue seguido de otro de convergencia hacia la homogeneidad en las dos esferas referidas. La segunda dinámica estuvo marcada por un doble movimiento que condujo a la progresiva consolidación del sistema autonómico español: el que se tradujo en una dialéctica de competición entre Comunidades de vía general y vía especial y asimiladas (la carrera de las tortugas y las liebres mencionada previamente[281]) y en otra dialéctica paralela de retroalimentación, dentro de cada Comunidad, entre su organización institucional y sus competencias. Aunque ambas dinámicas estuvieron íntimamente relacionadas, creo que su análisis por separado contribuirá a un mejor entendimiento del complejo proceso político y jurídico que se desenvuelve en España en la esfera de la construcción autonómica entre el momento en que concluye su fase estatuyente y aquel otro en que se abre la aludida segunda descentralización.

1. Después de la aprobación de los Estatutos de las diecisiete Comunidades Autónomas que, superando el antiguo mapa regional, dio lugar a un nueva organización física y política del territorio español, el Tribunal Constitucional dictará una sentencia importantísima —la que en agosto de 1983 resuelve el recurso previo de inconstitucionalidad contra la ley orgánica de armonización del proceso autonómico (LOAPA)—, pronunciamiento de extraordinaria relevancia, toda vez que en él asienta el Tribunal la doctrina de que «tanto la Constitución como los Estatutos de autonomía son intocables para el legislador del Estado y sólo pueden ser reformados a través de los procedimientos de reforma constitucional o estatutaria previstos en ellos mismos». Una vez despejada, pues, «la última incógnita en la definición jurídica de la estructura del Estado español»[282], el sistema autonómico comenzó a desarrollar todas sus potencialidades mediante la constitución de las instituciones básicas de cada una de las Comunidades, lo que exigió celebrar comicios para elegir los parlamentos regionales en aquellos territorios en los que tal elección aún no se había producido. Tras la conformación de las respectivas cámaras democráticas, aquellas designaron, a su vez, a los presidentes de Comunidad y estos nombraron, finalmente, los correspondientes consejos de Gobierno. Todo ello permitió poner en marcha, subsecuentemente, complejos procesos de transferencias de competencias materiales y económicas, a través de las comisiones constituidas con participación estatal y comunitaria, según las previsiones de los propios estatutos. Las diferencias entre Comunidades de vía general y vía especial y asimiladas fueron aquí, lógicamente, las que se derivaron de lo que estaba dispuesto respecto al orden competencial en los respectivos Estatutos y, en su caso, en las leyes orgánicas que habían venido a completarlos. En cuanto a las deshomogeneidades en el ámbito institucional, debe tenerse en cuenta que los Acuerdos Autonómicos de 1981 habían establecido en relación con las Comunidades a las que iban referidos toda una serie de limitaciones, ya citadas, con las que se trataba no sólo de evitar que la generalización autonómica disparase el gasto público —temor muy extendido en la época entre amplias capas de la población española—, sino también de dificultar, en la medida en que ello fuera posible, la tendencia a la profesionalización política de las élites territoriales de nueva creación, es decir, la tendencia a la creación de una clase política (de una clase de políticos profesionales) cuyo nacimiento, primero, y consolidación, después, podría disparar, a su vez, hasta convertirlas en incontrolables —como efectivamente aconteció, según veremos más adelante—, dinámicas políticas autónomas en los territorios que habían accedido al autogobierno regional: ese era el sentido, por ejemplo, de la limitación del número de parlamentarios de las asambleas regionales y del número de miembros de los consejos de Gobierno regionales o de la prohibición por virtud de la cual los parlamentarios autonómicos de las Comunidades de vía general no podrían cobrar salarios fijos y periódicos.

En los años inmediatamente posteriores al cierre, en 1983, de la fase estatuyente del proceso descentralizador, la evolución de nuestro Estado autonómico se caracterizará, en conclusión, por la puesta en práctica de las previsiones estatutarias, tanto en la esfera competencial como en la institucional, lo que dará lugar a una progresiva apertura de la horquilla entre las Comunidades españolas de vía general, por un lado, y las de vía especial y asimiladas, por el otro, fenómeno que se tradujo, lógicamente, en un incremento de la heterogeneidad de nuestro modelo de descentralización. Tal tendencia no sería, sin embargo, la que iba a marcar la evolución del modelo a medio plazo. Muy por el contrario, y debido a las razones que de inmediato apuntaré, ni las diferencias entre los respectivos ámbitos de competencias de uno y otro grupo de Comunidades, ni los iniciales contrastes entre la densidad de sus respectivos sistemas institucionales lograron pervivir, lo que, a mi juicio, fue consecuencia, fundamentalmente, del establecimiento en todas las regiones que se habían constituido como entes autónomos de instituciones propias de poder (órganos legislativos y ejecutivos nacidos, directa e indirectamente, de la voluntad popular) cuya consolidación estuvo en el origen de la segunda de las dinámicas que antes quedaban apuntadas, dinámica que acabará por condicionar la primera, que ahora estoy analizando.

Y es que, efectivamente, el inicial incremento de la heterogeneidad autonómica iba a ser corregido en favor de un progresivo aumento de la homogeneidad como consecuencia del doble movimiento al que previamente se hacía referencia: la dialéctica de competición entre Comunidades de vía general y vía especial y asimiladas, por un lado, y la dialéctica de retroalimentación entre organización institucional y competencias dentro de cada una de las unidades descentralizadas, por el otro. El fruto combinado de ambas dialécticas dio lugar a que a la altura de 1988, cuando se cumplía el término mínimo de cinco años fijado en el artículo 148 de la Constitución para que los últimos territorios en aprobar sus Estatutos pudieran proceder a ampliar competencias dentro de la esfera del artículo 149, fuera ya muy potente el impulso hacia la reintroducción de la homogeneidad en nuestro sistema autonómico.

Tal impulso vino, al fin, a concretarse en los Acuerdos Autonómicos de 28 de febrero de 1992, firmados por el Gobierno, el PSOE y el PP, pacto a través del cual se traducirá normativamente la nueva situación[283]. En efecto, el primero de los acuerdos político-administrativos, referido a la ampliación de competencias de las Comunidades Autónomas del artículo 143 de la Constitución, dará lugar a la aprobación de la ley orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a las Comunidades que habían accedido a la autonomía por tal vía[284], norma cuyo contenido será incorporado, casi dos años después, a los Estatutos, mediante la reforma de aquellos a que procedieron las leyes orgánicas 1 a 11/1994, de 24 de octubre, relativas, respectivamente, a los textos de Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Extremadura, Baleares, Comunidad de Madrid y Castilla y León[285]. Los Acuerdos supusieron, por tanto, la apertura de un proceso de reformas estatutarias tan amplio como generalizado, de cuyo espíritu, que era el que había determinado la voluntad de los firmantes, quedaba constancia en el propio texto literal de un pacto político que en 1992, como una década antes, en 1981, por más que en diferente medida, volvía a imprimir un giro sustancial en la marcha de nuestro Estado autonómico tras una confluencia de posiciones entre los dos grandes partidos españoles de ámbito estatal: «Los Acuerdos Autonómicos van a permitir la ampliación de competencias previstas en el artículo 148 de la Constitución para estas últimas Comunidades [las del 143]». En plena congruencia con tal finalidad, los citados acuerdos político-administrativos se articularán sobre la base de dos apartados diferentes, uno relativo a «la ampliación de competencias de las Comunidades Autónomas del artículo 143» y otro al «desarrollo del principio de cooperación». Nada se decía en ellos, sin embargo, respecto de las reformas de naturaleza institucional, lo que explica que en ninguno de los Estatutos afectados se procediera entonces a eliminar las limitaciones institucionales que, según se ha visto ya, se habían introducido en las Comunidades de vía general a partir de lo establecido en el pacto de 1981. Pero, más allá de tales limitaciones, que irían desapareciendo, en todo caso, con el transcurso del tiempo, los Acuerdos de 1992 supusieron un punto de inflexión fundamental en la evolución del modelo autonómico, porque, después de esa fecha, tal modelo, siempre influido conyunturalmente por las condiciones concretas que había venido marcando el desarrollo de la vida parlamentaria y la correlación de fuerzas en el seno del Congreso de los Diputados, quedó vertebrado desde la perspectiva estructural no sólo por una evidente simetría, que sólo presentaba alguna excepción (la más importante, sin duda, el sistema de financiación vasco y navarro)[286], sino también por una homogeneidad competencial e institucional sustantiva, homogeneidad que, ciertamente, con tiras y aflojas, avances y retrocesos, acabará desembocando donde únicamente podía hacerlo: en el Estado federal, según en el apartado siguiente se verá.

2. Entre tanto, es el momento de subrayar que la propia existencia de la descentralización impulsó, en suma, mediante la otra de las dinámicas antes referidas, el sistema autonómico en un doble sentido. En primer lugar, y como acaba de verse, hacia la creciente igualación (homogeneidad) de las Comunidades Autónomas que conformaban el sistema. Un sistema que, marcado desde su nacimiento por la seña de identidad de la deshomogeneidad, llevaba inscritos también en su código genético los mecanismos jurídicos necesarios y los impulsos políticos que iban a permitir superarla. Jurídicamente la cuestión consistía sencillamente en dejar transcurrir un breve plazo temporal de cinco años. Políticamente era necesario, por su parte, un empuje que animase a los grandes partidos estatales a utilizar en la dirección de la homogeneidad los mecanismos jurídicos citados. Pero la existencia misma de la descentralización supuso también, en segundo lugar, un fuerte impulso hacia la progresiva profundización de la autonomía, lo que daba lugar, por un lado, a la consolidación y ampliación de la esfera competencial de las Comunidades, que iban ganado poder material a medida que se iba concretando normativamente el contenido de cada título competencial, labor en la que jugó un papel muy relevante la jurisprudencia, en su conjunto muy favorable a la descentralización, del Tribunal Constitucional; y, por otro lado, a un creciente movimiento de emulación autonómica hacia el Estado, que se tradujo en que tras el asentamiento de las instituciones básicas de las Comunidades (parlamentos, presidentes y gobiernos), aquellas fueran creando también otras que reproducían, en el limitado ámbito territorial de cada una, diversas instituciones estatales: fue el caso, entre otros, de los defensores del pueblo regionales, de los consejos autonómicos de cuentas que se crearon a imitación del Tribunal de Cuentas estatal o de los consejos consultivos autonómicos que hacían lo propio respecto del Consejo de Estado.

Ninguno de los dos impulsos analizados resulta comprensible, en fin, sin tener en cuenta el papel jugado por la carrera de las tortugas y las liebres y por la mecánica de retroalimentación entre instituciones y competencias que se produjo en todas y cada una de las diecisiete Comunidades españolas. Creo, a su vez, que, sin captar la importancia de la doble dialéctica citada —competición interautonómica e intraautonómica—, resulta imposible entender cabalmente por qué nuestro sistema evolucionó al margen en gran medida de lo que sus forjadores iniciales estaban en condiciones de llegar a imaginar.

La primera de esas dialécticas de competición —la existente entre las diferentes Comunidades que conformaban el sistema y, más específicamente, entre los varios grupos en que cabría agruparlas en función del criterio de la densidad de sus respectivos hechos autonómicos— determinó que los territorios de vía especial y, de modo muy destacado, los gobernados durante muchos años por partidos nacionalistas (Cataluña y el País Vasco) experimentasen una pulsión sin tregua por escaparse de las Comunidades de vía general a medida que aquellas conseguían acercárseles. En el caso del País Vasco y Cataluña, tal pulsión era, además, susceptible de transformarse en la recurrente reivindicación de mayores competencias dada la posición frecuentemente privilegiada de CiU y/o el PNV en la gobernación general del Estado, de modo que «su estratégica posición de bisagra les permitirá también ejercer una presión constante para exigir contrapartidas particularistas como precio de sus apoyos al partido dominante (fuera el PSOE o el PP)»[287]. Pero ese avance (competencial, institucional o en ambos ámbitos) de las Comunidades con Gobiernos nacionalistas producía casi de inmediato un impulso hacia la igualación por parte de los restantes territorios de vía especial (cuando no se daba el caso de que los avances de unos y de otros acontecieran de forma simultánea) e iba seguido antes o después, en cualquiera de ambos supuestos, por un nuevo acercamiento de las Comunidades tortuga que impulsaba a las Comunidades liebre a tomar, más tarde o más temprano, otra vez la delantera. Todo ello acabaría por provocar, a lo largo de los años, un movimiento de adelantamientos y acercamientos que se alternaban en el tiempo, sin que la rueda de la descentralización dejase de avanzar.

Aunque la competición que he denominado intraautonómica ha sido, en comparación con la interautonómica, objeto de mucha menos atención, lo que ha dado lugar a que se le haya atribuido una significación menor en el imparable crecimiento del poder de las autonomías españolas, considero que, sin tener en cuenta la dialéctica entre organización y competencias dentro de cada una de nuestras Comunidades, resulta muy difícil entender tanto la evolución del sistema autonómico como el resultado final de ese largo y constante proceso de transferencia de poderes del Estado a las regiones. Ciertamente, y según se ha apuntado previamente, la consolidación de un sistema institucional que nacía de la voluntad del cuerpo electoral expresado en comicios periódicos por sufragio universal estuvo en todos los territorios autonómicos en el origen del surgimiento de un amplio y creciente grupo de políticos profesionales que, aunque incipiente en los momentos iniciales de puesta en marcha del sistema, pronto se colocó en condiciones de identificar a la perfección sus intereses como clase política emergente cuyas posibilidades de pervivencia y futuro desarrollo dependían esencialmente de que la autonomía se asentase, primero, y creciese, después, tanto en la esfera de la organización institucional, que se traducía en la creación de un denso entramado de poderes regionales, como en la de las competencias materiales que aquella organización estaba llamada a gestionar. El nuevo Estado estaba, en suma, constituyéndose «de abajo arriba y sin que nadie hubiera fijado un patrón. Se lo estaban inventando las representaciones territoriales de los partidos, cuya influencia sobre sus jefes estatales resultaba irresistible. Pensando naturalmente, los más honestos, en el bien de sus regiones, pero también, todos los protagonistas, en que se abrían nuevos ámbitos institucionales en los que disfrutar del poder»[288].

¿Cómo negar la trascendencia de un proceso histórico que hizo necesario dar urgente cobertura personal a cientos, cuando no miles, de puestos, funcionariales y políticos, en un breve período de tiempo? ¿Cómo no ver la importancia que para los miembros de los diecisiete parlamentos y gobiernos autonómicos existentes en España pasó a tener muy pronto el que tales instituciones estuvieran dotadas de poderes efectivos? El avance y consolidación del sistema autonómico fue, por eso, el de todos los que vincularon su futuro profesional y/o político a la aparición de un nivel nuevo de poder que, junto con el central y el local, estaba llamado a desempeñar un papel fundamental en el funcionamiento del Estado. Es en ese contexto en el que debe situarse la decisiva importancia de la mecánica de retroalimentación entre organización institucional y competencias, pues sin las segundas la primera no tenía posibilidad alguna de asentarse, primero, y expandirse, con posterioridad; y, a su vez, sin la primera, no sería posible gestionar unas competencias que eran esenciales para definir la densidad política de la descentralización. De este modo, el fortalecimiento de la estructura institucional propia de cada Comunidad estimulaba la exigencia de petición de transferencias del Estado, a la vez que la creciente acumulación de competencias impulsaba la extensión de la red orgánica de carácter institucional, que de manera progresiva e imparable tendió a reproducir, por emulación —y a reducir, en consecuencia—, la del Estado en cada territorio. Todo ello explica, a la postre, un fenómeno que, de otro modo, sería difícil de entender: que el fortalecimiento competencial e institucional de los hechos autonómicos se produjese en los diferentes territorios con independencia del signo político y de la ideología que en relación con la cuestión central de la organización de la estructura del Estado pudiese tener quien gobernase[289]. Cabría, por eso, sostener que la constitución de las Comunidades produjo en España una conversión al autonomismo de los que, por centralistas, no lo eran con anterioridad, de modo que las élites políticas y sociales reticentes frente a la posibilidad de la descentralización acabaron convergiendo, al coincidir sus intereses objetivos, con aquellos sectores que desde la aprobación de la Constitución se habían mostrado decididos partidarios de la nueva estructura del Estado que a partir de lo que en ella se establecía cabía imaginar. El caso de Manuel Fraga Iribarne, gran crítico de la descentralización antes de convertirse en uno de los más convencidos y resistentes presidentes regionales —lo fue de la Comunidad Autónoma gallega entre 1990 y 2005—, podría servir como ejemplo paradigmático de ese curioso proceso de caída del caballo camino de un nuevo Damasco de poder que muy pronto llegó a serlo de verdad. Y es que aquel Estado que había comenzado a descentralizarse en 1979 sin un plan definido, que se construyó en gran medida no sólo sobre la base de las previsiones constitucionales sino de meros pactos partidistas (los de 1981 y 1992) y que avanzó, según he tratado de explicar, a partir de impulsos que sus creadores no pudieron llegar a prever, acabó por adquirir la condición que aún hoy algunos, con una ceguera digna de mejor causa, se empeñan en negarle: la de un Estado federal.

«España es una federación en todo, menos en el nombre»

El análisis de la naturaleza federal del Estado autonómico español debe partir en mi opinión de una afirmación que permite comprender lo que es posible poner en duda desde la desinformación, los prejuicios o las estrategias partidistas: que el federalismo es un fenómeno que presenta caras muy diversas, tantas que lo correcto, en relación con él, es hablar, en realidad, de federalismos en plural. Federalismo, ha escrito en esa línea la comparatista italiana Tania Groppi, «es un término que debe declinarse en plural (federalismos)»[290], afirmación cuya certeza indiscutible puede comprobarse cuando se procede a analizar con cierto detenimiento no sólo los profundos contrastes existentes entre los países que han optado por la solución federal sino también las grandes diferencias políticas y constitucionales que presentan entre sí los propios sistemas federales con arreglo a los cuales se organiza la estructura territorial de sus Estados respectivos[291].

Dado que no puedo profundizar aquí en una cuestión que presenta gran complejidad, será suficiente con poner de relieve, en primer lugar, que la aludida diversidad de los países con sistema federal puede constatarse en torno a tres ejes esenciales: el físico (geográfico y demográfico), el sociopolítico y el histórico[292]. Los países federales presentan, en efecto, dimensiones y poblaciones muy distintas (piénsese en Bélgica, Suiza o Austria, por un lado, y en Estados Unidos, Brasil o la Federación Rusa, por el otro), como diferentes son, así mismo, el número de sus unidades federadas (muy pocas en Bélgica, Canadá o Australia y muy numerosas en la Federación Rusa, Estados Unidos o México). Si de la variable física pasamos a la sociopolítica, la pluralidad federal se reproduce, pues mientras en algunos Estados federales (Estados Unidos, Argentina, México, Alemania o Austria) las unidades territoriales presentan entre sí un alto grado de homogeneidad, existen otros donde entre aquellas es notable la pluralidad lingüística (Federación Rusa, Canadá, India, Bélgica o Suiza), la segmentación étnica (India, Federación Rusa o Bosnia y Herzegovina) o la diversidad religiosa (Federación Rusa, India o Bosnia y Herzegovina). Además, en varios Estados federales se han venido manifestando desde hace más o menos tiempo, y con grados de persistencia que no han sido siempre comparables, reivindicaciones de tipo identitario en el seno de algunas de sus unidades federadas, reivindicaciones que se han traducido con frecuencia en la aparición en ellas de formaciones políticas de carácter regionalista o nacionalista, como ha acontecido en Canadá, Bélgica, España o Bosnia y Herzegovina. El factor histórico ha tenido también, en fin, una notable trascendencia en la determinación de la pluralidad federal, pues además de haber influido, como no podía ser de otra manera, en la conformación física inicial de los Estados y en su evolución posterior, lo ha hecho también en no pequeña medida en la naturaleza simétrica o asimétrica de la ordenación federal o en uno o más de los factores antes citados de diversidad sociopolítica.

De todos modos, la variable histórica ha sido decisiva sobre todo en la conformación de uno de los elementos más trascendentales de la pluralidad de los federalismos: el relativo a la finalidad con la que en cada caso fueron utilizadas las técnicas de tipo federal. Y es que mientras que aquellas han servido en unos casos para la creación de Estados unificados a partir de una previa situación de dispersión territorial, en otros han cumplido un papel que ha sido completamente opuesto: el federalismo se ha configurado en tales casos como una forma de alcanzar la descentralización de Estados centralizados previamente. Tal contraste ha permitido contraponer dos tipos de federalismos que, en su génesis al menos, han resultado ser muy diferentes: el llamado federalismo por asociación o agregación («coming together», como fue el caso de Estados Unidos, Suiza, Australia o Canadá) y el denominado federalismo por devolución o desagregación («holding together», según ha sucedido en Bélgica, la Federación Rusa y, con ciertas particularidades, en Brasil, México o Argentina). Aunque con frecuencia poco valorado, tal contraste parece decisivo, pues, entre otros varios, ha producido efectos de innegable relevancia en el funcionamiento de los Estados que responden a los dos diferentes modelos apuntados. Así, en los federalismos que nacieron con la finalidad de la integración estatal desde situaciones de pluralidad de soberanías, esa misma finalidad ha generado, cuando menos en los momentos fundadores del Estado federal, una dinámica por virtud de la cual el objetivo prioritario de las unidades federadas tendía a ser el de su efectiva participación en la política federal —es decir, en el gobierno compartido o shared rule—, mientras que en los que han aparecido con el objetivo de lograr la descentralización la tendencia ha sido muy frecuentemente la contraria[293]: la de subrayar la importancia del autogobierno (self-rule) de las diferentes unidades que conforman el Estado. El caso de Bélgica, por si hiciera falta algún ejemplo, lo demuestra así con una evidencia apabullante.

Por lo que se refiere, en segundo lugar, a la pluralidad de los sistemas federales existentes, ahora desde la perspectiva de su naturaleza constitucional, cabe señalar múltiples esferas en las que resultan muy notables las diferencias entre los principales Estados federales del planeta[294]. Así, por comenzar por los aspectos de naturaleza institucional, mientras los Estados del federalismo clásico apenas suelen regular en las Constituciones federales el estatuto de las entidades federadas (en Estados Unidos, Australia, Suiza y, aunque con diferencias, Alemania se otorga a esas entidades una amplísima libertad de configuración, aunque hay casos de federalismos unificadores que se escapan de esa pauta, como los de Austria y Canadá), entre los federalismos descentralizadores la regla general resulta la contraria: una regulación constitucional nacional más o menos detallada de sus instituciones regionales (es el caso de la Constitución belga y, aunque en distinto grado, el de las iberoamericanas: la mexicana es muy exhaustiva en sus previsiones, la brasileña lo es un poco menos y menos aún la de la República argentina). Por lo demás, y al margen de su origen histórico, la regla general en los Estados federales es que las entidades territoriales cuenten con sus propias Constituciones, que, no lo son, claro, en el sentido formal propio de las Constituciones nacionales, al no expresar la soberanía del Estado, pero sí materialmente. Tales normas de las entidades federadas regulan la organización de sus poderes y, con frecuencia, proclaman derechos o principios orientadores de la acción pública de los territorios: Bélgica, donde sus entidades federadas carecen de Constitución, supone, sin duda, la excepción; y Rusia un caso singular porque allí, dependiendo del tipo de entidad territorial de que se trate en cada caso, se distingue entre Constituciones y Estatutos, cuya naturaleza jurídica no es equiparable. No existen diferencias, en fin, en lo que se refiere al procedimiento de aprobación de las normas (infra)constitucionales de las regiones federadas, las cuales aprueban sus Constituciones o Estatutos sin intervención del parlamento nacional, pero sí en lo que se refiera a la participación de los entes territoriales en la reforma de las Constituciones nacionales, esfera donde cabe distinguir tres situaciones: la que se caracteriza por la participación de las unidades regionales, en cuanto tales, en la reforma de la Constitución, mediante la directa manifestación de voluntad de sus órganos propios o de sus electores (así acontece en Estados Unidos, Canadá, México, la Federación Rusa, Australia y Suiza); la que conforman los Estados donde esa participación se produce a través de un Senado cuya naturaleza territorial resulta indiscutible, lo que sólo sucede en Alemania; y aquella en que la participación en la reforma de los entes federados se articula por medio de Senados no territorializados en el sentido estricto de ese término, como en Argentina, Brasil, Bélgica o Austria.

Dentro del ámbito institucional al que ahora me vengo refiriendo merece una mención singular la cuestión de las segundas cámaras de los Estados federales, dado que estas son consideradas, ciertamente con más frecuencia que razones, como una de las instituciones más características de los Estados federales. Sucede, sin embargo, que los contrastes entre ellas[295], tanto si las contemplamos desde la perspectiva organizativa como desde el punto de vista funcional, son profundamente llamativos. A este respecto, y según lo analizaré con más detalle en su momento, el Bundesrat alemán es la única de las segundas cámaras federales que representa a los territorios federados, pues lo hace de un modo tan sustancialmente diferente a las demás segundas cámaras (tanto a las que se eligen con arreglo al principio federal de paridad como a las que no presentan tal carácter) que ninguna de ellas pueden ser considerada cabalmente un órgano de representación territorial en el preciso sentido en que, sin duda, lo es el Bundesrat. La razón resulta muy sencilla: si el voto no está instruido (es decir, condicionado previamente por quien tiene potestades para hacerlo) ni, en consecuencia, es unitario, pues no puede serlo en ese caso, la realidad es que las llamadas cámaras de representación territorial sólo se diferencian de las de representación popular dependiendo, en cada país y en cada coyuntura, de su composición política concreta, que puede ser resultado del procedimiento de elección o de las preferencias del cuerpo electoral: tal es lo que acontece, de hecho, en todos los Estados federales salvo en el alemán.

Esos Estados presentan una mayor pluralidad en la esfera de la descentralización de la función jurisdiccional. Y ello no sólo porque el grado de aquella puede ser muy diferente aun en los sistemas en los que el poder judicial está federalizado (Estados Unidos, Canadá, Australia, Argentina, México, Brasil, Suiza y Alemania), sino porque existen además otros en los que la federalización del poder judicial no está prevista (Austria y Bélgica) o, estándolo, tiene muy escasa trascendencia: la Federación Rusa. No abandonando el campo de la función jurisdiccional, los contrastes entre los Estados federales deben destacarse también al analizar la forma en que cada uno de ellos asegura la supremacía de la Constitución federal sobre el resto de las normas del ordenamiento del Estado y de los entes federados y los procedimientos a través de los cuales se resuelven los conflictos de competencia que pueden surgir entre el Estado y sus territorios: bien mediante los órganos de la jurisdicción ordinaria y, en última instancia, mediante aquel en el que culmina tal jurisdicción, como sucede en los Estados Unidos, Canadá, Australia, Suiza, Argentina, México o Brasil; o bien a través de la creación de un órgano jurisdiccional especial al que se le encarga la tarea referida: es el caso de la práctica totalidad de los federalismos europeos, es decir, de Alemania, Austria, Bélgica y la Federación Rusa, lugares todos donde se procedió, antes o después, a la creación de unos tribunales constitucionales a los que se asigna, entre otras, tal finalidad.

Si pasamos de la esfera de la organización institucional a la de la ordenación competencial lo hacemos a un ámbito material de gran complejidad en el que la labor de ordenar la pluralidad federal existente en el derecho comparado resulta, sin duda, muy difícil. Competencialmente hablando, la regla general fue establecida en sus orígenes por la Unión Americana, que dispuso en su Constitución una única lista —la correspondiente a las materias federales—, lo que suponía que todo lo que no se atribuía a la federación ni se prohibía a los entes federados pasaba a ser de la competencia de estos últimos. Tras lo establecido en el texto norteamericano, seguirán su ejemplo, en mayor o menor grado, Australia, Argentina, México, Brasil, la Federación Rusa, Austria y Alemania, aun existiendo en todos esos países las lógicas particularidades nacionales. El modelo alternativo al de Estados Unidos rige Canadá, cuyo sistema de distribución de competencias se caracteriza esencialmente por la presencia de dos listas de materias, las de competencia federal y las que se atribuyen a los entes federados. Suiza y Bélgica ofrecen, en fin, dos regulaciones distintas de las previamente referidas: la peculiaridad de Suiza reside en el hecho de que el sistema de distribución competencial entre la confederación y los cantones se establece en diferentes preceptos de la Constitución, para las diversas esferas materiales que en ella se prevén; en Bélgica el sistema de ordenación de competencias es distinto como consecuencia del hecho de que la descentralización no afecta allí sólo a territorios sino también a otros entes de naturaleza diferente, lo que, como no podía suceder de otro modo, se traduce en la esfera de la distribución competencial. En todo caso, esta pluralidad de sistemas de reparto de poderes convive con una gran variedad de tipologías desde el punto de vista de cómo se reparten específicamente entre la federación y los entes federados la pluralidad de esferas materiales sobre las que una y otros pueden desarrollar su actividad, algo que afecta tanto a los aspectos cuantitativos (cantidad de materias centralizadas y descentralizadas) como cualitativos (importancia política, económica y social de las materias federales y de las de carácter regional). Ello, como es lógico, resulta decisivo a la hora de determinar el grado que ha alcanzado, en un momento dado, la descentralización en un Estado de tipo federal.

Pero la intensidad de la descentralización depende no sólo de cómo se reparten los poderes, sino también de la forma en que aquellos se comparten entre la federación y los entes territoriales descentralizados: se trata de la llamada cooperación territorial, que puede ser vertical (cuando se produce entre los poderes del Estado y los de los territorios) y horizontal (si tiene lugar entre los poderes de unos y otros territorios). A este respecto, y por más que quepa apreciar una tendencia general en los sistemas federales —la que viene marcada por el hecho de que el llamado federalismo cooperativo se haya ido imponiendo poco a poco a los sistemas originarios de federalismo dual que estuvieron vigentes en los momentos de nacimiento del federalismo moderno—, resultan innegables las diferencias que cabe apreciar en el grado de cooperación entre los países en los que aquella está muy desarrollada (Estados Unidos, Alemania, Austria, Suiza, Canadá o Australia) y otros donde el desarrollo es menor (Bélgica, Argentina o Brasil) o muy reducido (México, Rusia). La ordenación del federalismo fiscal presenta también, por último, contrastes sustanciales, tanto desde el punto de vista de la descentralización de los ingresos como del de la descentralización del gasto público o del peso de las transferencias verticales entre el Estado federal y los sujetos federados. Así, y enumerando los países siempre en el sentido decreciente de tales magnitudes (de más a menos descentralización de ingresos y gastos y de más a menos transferencias) nos encontramos con notables diferencias: descentralización de ingresos (Suiza, Canadá, Estados Unidos, Alemania, Austria, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, México y Rusia); descentralización del gasto (Suiza, Canadá, Alemania, Bélgica, Estados Unidos, Rusia, Austria, México, Australia, Brasil, Argentina); y transferencias verticales (México, Bélgica, Australia, Alemania, Rusia, Estados Unidos, Suiza y Canadá).

¿Cabe deducir, de todo lo apuntado hasta ahora, alguna conclusión respecto de la pluralidad interna de los federalismos a la que se hacía antes referencia? Sin duda: la de que esa pluralidad resulta tan evidente y de tanta envergadura que cuando se procede a definir a los Estados federales a partir de toda una serie de características que, supuestamente, comparten los que se incluyen dentro de tal categoría, lo que se está haciendo en realidad es generalizar, con más o menos justificación, distintos elementos específicos de uno o más Estados federales. Habitualmente se generalizan, por supuesto, las que presentan mayor continuidad, lo que no quiere decir, ni mucho menos, ni que en todos los Estados federales puedan encontrarse todos y cada uno de los requisitos que se suelen mencionar como definidores del federalismo ni que un Estado que no los cumpla todos deba ser excluido, por ese motivo, de tal grupo.

Es a la vista de todo lo apuntado previamente como resulta fácil justificar que el Estado español se ha constituido, desde hace años, como uno de tipo federal, tan peculiar y diferente a los demás existentes en el mundo como, según acaba de comprobarse, lo son los restantes entre sí. El español reúne, ciertamente, los requisitos básicos que definen al federalismo moderno, por más que sus peculiaridades constitucionales se deriven sobre todo de su origen, es decir, del hecho de ser un Estado federal nacido por devolución o desagregación y no, como ha acontecido en el federalismo clásico, por asociación o agregación: se trata de lo que en alguna ocasión he denominado un federalismo del revés[296]. De este modo, la descentralización que, en el caso de España, persiguieron, primero el legislador constituyente y luego los legisladores estatuyentes regionales, acabó por determinar las marcas fundamentales del código genético de un sistema federal dominado mucho más por la tendencia hacia el autogobierno que hacia el gobierno compartido, elementos ambos en torno a los cuales se han vertebrado desde su nacimiento las fórmulas de tipo federal. En 1946, el rector del Exeter College de la Universidad de Oxford, Kenneth Clinton Wheare, caracterizaba al federalismo como una particular combinación de los dos elementos apuntados: «El principio federal —escribía Wheare— consiste en dividir los poderes de forma que el gobierno general y los gobiernos regionales estén cada uno, dentro de una esfera, coordinados e independientes»[297]. Insistiendo en esa línea, que entiende el sistema federal como el resultado de conjugar lo que es propio de los entes que se federan y lo que esos entes tienen en común (o desean construir en común hacia el futuro), Daniel J. Elazar, autor de una de las obras más importantes publicadas sobre el tema en el último cuarto de siglo[298], acuñaría entonces una caracterización que pronto iba a conformarse con una definición canónica de los sistemas de tipo federal, sistemas que serían, según Elazar, el resultado de combinar autogobierno y gobierno compartido. En consecuencia, quienes habitan en un Estado federal están, en diferentes grados y con regulaciones constitucionales no siempre coincidentes, sujetos a dos sistemas de gobierno diferentes. Y ello porque el Estado federal «implica la combinación de gobierno compartido para algunos fines y autogobierno regional para otros en el marco de un sistema político único»[299].

En coherencia con la teoría jurídico-política que ha acabado por servirle de soporte, el Estado federal se caracteriza, a la postre, por la existencia de un sistema político que tiene, entre sus objetivos, el de hacer compatible la unidad y la diversidad, lo que exige el establecimiento de un orden constitucional que sirva a ese sistema político de base y garantía, aunque lo haga muy frecuentemente con previsiones que, dependiendo de los países, pueden en algunas esferas llegar a ser muy diferentes. Las razones que desde hace más de dos centurias han impulsado ese movimiento político, es decir, que han animado a los hombres a combinar dos principios que a simple vista podrían parecernos antitéticos —que, de hecho, se lo parecen a quienes no entienden o no comparten las bases políticas, constitucionales y culturales de los sistemas federales—, no sólo han sido variadas, sino que han resultado, según se ha visto, contradictorias desde el punto de vista de su génesis: federalismos por devolución y por asociación. Pero unos y otros han perseguido, en todo caso, aunque no siempre con éxito, el desiderátum de construir un Estado único que hiciese posible, pese a su unidad, un grado mayor o menor de autogobierno para las entidades que habían llegado a conformarlo, bien por un proceso de agregación de territorios, bien por uno de descentralización de un Estado previamente centralista.

1. En plena coherencia con lo que acabo de apuntar, el español es un Estado federal[300], en primer y principalísimo lugar, porque, junto al poder local, existen internamente en nuestro país otros dos niveles de poder político —el central y el autonómico o, lo que es lo mismo, el federal y el federado—, cuya progresiva consolidación a partir de la puesta en práctica de las previsiones contenidas en la Constitución dio lugar, inicialmente, a la aparición y, con el transcurso del tiempo, a la consolidación de un complejo entramado de poderes políticos e instituciones administrativas que muy pronto convirtió a las Comunidades Autónomas en una especie de Estados a escala territorialmente reducida, salvada siempre, como es obvio, la gran diferencia derivada de la ausencia del elemento definidor esencial del Estado nación contemporáneo: la soberanía estatal. De este modo, y contra el que parecía ser el proyecto originario del legislador constituyente —un España asimétrica formada por regiones con una descentralización no sólo cuantitativa, sino cualitativamente, diferente—, los Acuerdos Autonómicos de 1981 garantizaron, según se ha visto ya, que todas las Comunidades acabasen por tener una organización institucional propia y característica de los entes federados de un Estado federal: un parlamento elegido por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto; un presidente autonómico designado por el respectivo parlamento regional; y un consejo de gobierno de naturaleza parlamentaria democrática. A ellos se añadían, además, los denominados tribunales superiores de justicia, por más que estos no puedan situarse en las mismas coordenadas constitucionales que las instituciones legislativas y ejecutivas autonómicas, dado que el poder judicial, organizado con arreglo al principio de unidad jurisdiccional del artículo 117 de nuestra ley fundamental, es único en el conjunto del Estado.

La organización institucional propia jugó, como no podía ser de otra manera, un decisivo papel en el asentamiento de la descentralización en la medida en que el nuevo entramado de poderes pronto estuvo en situación de condicionar el surgimiento de una vida política autonómica, aunque sobra decir que su intensidad y densidad dependió en cada una de las diecisiete Comunidades tanto de elementos de naturaleza jurídica (el concreto orden normativo autónomo aplicable) como, sobre todo, de factores estrictamente políticos: el peso económico, social y cultural de los distintos territorios; sus respectivos sistemas de partidos, coincidentes o no con el sistema general vigente en el conjunto de España; la capacidad de liderazgo de los presidentes regionales o el específico protagonismo de algunas Comunidades en la gobernación general del Estado. A todo ello se iría añadiendo de forma paulatina la significación política de una tupida red de elecciones (generales, locales y autonómicas, además de europeas) que se hizo aún más compleja por la no coincidencia en la celebración de los comicios regionales. Es verdad que, por mandato legal, las trece Comunidades de vía general celebran desde el principio sus elecciones regionales en una única fecha, coincidente, por añadidura, con la de las municipales, pero lo es también que en las cuatro Comunidades de vía especial (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía) sus calendarios electorales, no coincidentes con el de las de régimen general, dependen, por el contrario, de factores derivados de la propia vida política autonómica. En ellas puede producirse el agotamiento del mandato parlamentario, que en todos los casos es de cuatro años como en el de las Cortes Generales, pero puede suceder también que el presiente de la Comunidad decida echar mano de la misma facultad de disolución anticipada que la Constitución atribuye en su artículo 115 al presidente del Gobierno.

Tal facultad de adelantar las elecciones autonómicas, acortando el mandato antes de su extinción correspondiente, no quedó recogida en su texto original por ninguno de los Estatutos de vía especial, pero fue entrando poco a poco en sus ordenamientos, que la previeron en sus respectivas leyes de gobierno: en 1981 en el País Vasco, en 1985 en Cataluña, en 1988 en Galicia y en 1994 en Andalucía. Esa previsión legal, producida no sin que en torno a ella tuvieran lugar entre juristas y políticos debates acalorados respecto de su oportunidad y de su constitucionalidad, vino impuesta, sin embargo, por las dinámicas políticas propias de las regiones, a las que más arriba he hecho referencia. Y es que, como acontece en el ámbito estatal, un sistema parlamentario —y todos los autonómicos lo son— no puede funcionar de una forma adecuada si el máximo titular del poder ejecutivo carece de la posibilidad de disolver el parlamento de forma anticipada como única forma de romper el bloqueo institucional, de otro modo insuperable, que puede llegar a producirse en el caso de que el Gobierno pierda la mayoría que lo sostiene y, paralelamente, en el caso de que la cámara sea incapaz de resolver el problema mediante la presentación de una moción de censura constructiva, institución también presente en los diversos ordenamientos autonómicos. Tras la consolidación de la descentralización existen en España, por lo tanto, diecisiete Comunidades Autónomas con una vida política cuyas claves (sistemas de partidos, agenda pública, tipos de gobierno, pluralidad parlamentaria) no responden, muchas veces, a las que determinan la política general española, lo que da una buena idea de hasta qué punto ha llegado el proceso de federalización del llamado Estado de las Autonomías.

La creación del Estado autonómico no sólo se ha traducido, por lo demás, en la introducción del principio de la descentralización en nuestro tradicional sistema centralista —vigente en España, con las particularidades y excepciones estudiadas en los dos capítulos precedentes, desde el asentamiento del Estado constitucional después de 1833—, sino que ha estado también en el origen de un proceso de democratización de la vida política española que, con problemas y defectos, ha generado un auténtico régimen de multigovernance, en el que la democracia no sólo se expresa a través de un esquema de división vertical de los poderes, sino también de división horizontal. En conclusión, de división vertical horizontalizada, como querían los Padres Fundadores de los Estados Unidos, quienes, cuando inventaron el dispositivo federal, explicaron con una meridiana claridad el contraste existente entre la situación de una República unitaria, donde «todo el poder cedido por el pueblo se coloca bajo la administración de un solo gobierno y se evitan las usurpaciones dividiendo a ese gobierno en departamentos separados y diferentes» y la de «la compleja[301] república americana», donde «el poder que se desprende del pueblo se divide primeramente entre dos gobiernos distintos, y luego la porción que corresponde a cada uno se subdivide entre gobiernos diferentes y separados. De aquí surge una doble seguridad para los derechos del pueblo. Los diferentes gobiernos se tendrán a raya unos a otros, al propio tiempo que cada uno se regulará por sí mismo»[302]. En aplicación de tal principio de federalización, existen en España en la actualidad dieciocho parlamentos, dieciocho jefes de Gobierno, dieciocho ejecutivos con sus aparatos administrativos respectivos, y, en fin, un gran número de órganos inferiores de control regionalizados (defensores del pueblo, consejos de cuentas, consejos consultivos, etc.) que, expresión de un proceso de emulación estatal por parte de las Comunidades, han hecho más poroso el mecanismo democrático, en la medida en que el éxito o el fracaso de las fuerzas políticas que conforman los dieciocho sistemas de partidos existentes en España dependen de su mayor o menor capacidad de estar atentos a la voluntad y a los intereses de los administrados y de su acierto a la hora de recoger sus preocupaciones y demandas, única forma de competir con posibilidades reales de ganar en los múltiples procesos electorales que este complejo sistema de multigovernance exige. Ello ha estado al mismo tiempo, por supuesto, en el origen de problemas de naturaleza muy diversa, que trataré en el apartado final de este capítulo, aunque quepa dejar ya apuntados los dos más esenciales: en primer lugar, el de la funcionalidad de un sistema de gestión política y administrativa extraordinariamente costoso en términos económicos, problema éste que se agudiza hasta el extremo en los momentos de grave quiebra fiscal derivados de la existencia de una crisis económica; y, en segundo lugar, el derivado de la necesidad de establecer ágiles y eficientes mecanismos de coordinación interadministrativa y de cooperación política interterritorial, mecanismos que en España, o brillan por su ausencia, o, cuando existen, presentan un funcionamiento manifiestamente mejorable.

2. España se configura, además, y en segundo lugar, como un Estado federal en la medida en que el sistema institucional de multigovernance hasta ahora analizado se ha traducido, como no podía ser de otra manera, en uno paralelo por virtud del cual el ejercicio de las competencias estatales se organiza a partir de un principio de distribución territorial de naturaleza indiscutiblemente federal. Dejando al margen lo que corresponde a la administración municipal, el esquema de relaciones de poder entre el Estado central y las Comunidades, concretado en un sistema abierto de reparto competencial que ha acabado por ser una fuente de problemas incontables, quedó previsto desde el principio en nuestra ley fundamental sobre la base de tres elementos esenciales: las listas de materias de los artículos 148.1 y 149.1, la cláusula de cierre del 149.3 y el sistema de atribución de competencias extraestatutario del apartado segundo del artículo 150. Y todo ello a partir de una combinación jurídica entre las materias —es decir, los diversos sectores de actividad (agricultura, obras públicas o pesca) respecto de los cuales cabe el ejercicio de competencias por parte del Estado o de las Comunidades— y las competencias, o, lo que es lo mismo, los diferentes tipos de acción (legislativa, reglamentaria o meramente ejecutiva) que puede realizar un poder público concreto en relación con la materia de la que se trate en cada caso.

En los artículos 148.1 y 149.1 se incluyen, en dos amplios listados, las materias de competencia autonómica y central. Sucede, sin embargo, que, aunque a primera vista similar, el régimen jurídico de ambas listas resulta sustancialmente diferente. El 148.1 se limita a enumerar las materias de entre las cuales las Comunidades podrán asumir sus competencias: cabría decir, por tanto, si se me permite el símil, que ese listado opera del mismo modo que la carta de un restaurante, pues el constituyente puso a disposición de los futuros territorios un conjunto de materias para que el legislador estatuyente eligiese dentro de él cuando procedió a la aprobación del Estatuto, o lo haga en una ulterior reforma de la norma estatutaria. La sistemática del artículo 149.1 resulta, sin embargo, muy distinta: aunque en principio ese precepto se nos presenta como un bloque de poderes que competen al Estado central en exclusiva, lo cierto es que no existe coherencia entre lo que el artículo parece enunciar y lo que dispone en realidad. Ciertamente, su dicción literal es la de que «el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias», pero las cosas son de otra manera muy distinta dado que en el listado de materias del 149.1 las hay, en efecto, exclusivas del Estado (central), pero a ellas se unen aquellas en las que la competencia estatal (central) lo es nada más sobre las bases y otras, en fin, en que la competencia estatal se limita a la legislación. En suma, sobre unas materias el Estado central tiene una competencia exclusiva (plena o íntegra) y sobre otras —que, andando el tiempo, han venido a ser la inmensa mayoría—, esas competencias resultan realmente compartidas, aunque, como veremos más adelante, en ese juego no ha dejado de influir la aplicación, en ocasiones abiertamente discutible, llevada a cabo por los operadores políticos y jurídicos y, en última instancia, por la doctrina sentada por el propio Tribunal Constitucional, intérprete supremo de la Constitución.

Dado que no resulta indispensable a los efectos de este estudio, no me referiré a la significación de la llamada cláusula de cierre del artículo 149.3, cuya necesidad, sobre todo en los momentos de puesta en marcha del sistema, era evidente, para cubrir con lo que allí se disponía los muchos vacíos y lagunas que se derivaban de la aplicación del sistema de doble lista previamente referido[303]. Basta con constatar que esa cláusula es típicamente federal, que es lo que ahora me interesa[304]. Finalmente, y por lo que se refiere a las posibilidades existentes para alterar el sistema de distribución de competencias contenido en los Estatutos de autonomía, al margen de lo en ellos previsto expresamente, que ofrece el artículo 150 de la Constitución y especialmente su apartado segundo, regulador de las denominadas leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias, baste con apuntar por el momento, y en adelanto de lo que se añadirá en el apartado final de este capítulo, que la existencia de tales normas y su frecuente utilización abrió desde muy pronto un boquete de considerables dimensiones en la estabilidad del sistema de distribución de competencias, una estabilidad, debe subrayarse, sin la cual ningún Estado descentralizado puede funcionar de una forma adecuada. En todo caso, y esto es ahora lo esencial, más allá de las críticas que merece a mi juicio la forma en que se ha concretado el peculiar sistema de distribución de competencias previsto en nuestra ley fundamental, su resultado no ha dejado de ser, aunque muy mejorable, abiertamente federal. Abiertamente federal, sí, porque la actual realidad española es la de un país en el que junto a las que corresponden al Estado, las Comunidades Autónomas tienen competencias, exclusivas o compartidas, para realizar labores legislativas y/o ejecutivas sobre materias de cuya decisiva trascendencia en las esferas política, económica, social y cultural no cabe dudar en ningún caso. Sin pretensión alguna de exhaustividad y únicamente a los efectos de argumentar la anterior afirmación será suficiente con mencionar, entre esas materias, la ordenación de las instituciones de autogobierno; la organización administrativa; la administración de justicia; el comercio, la economía y las finanzas; la agricultura, la ganadería y la pesca; el urbanismo, la vivienda, la ordenación del territorio y los transportes; la sanidad y la política social; el medio ambiente; la educación y la cultura; la legislación civil, mercantil o laboral; la policía; o las relaciones exteriores.

¿Cuál ha acabado por ser la traducción de todo lo apuntado en términos cuantitativamente ponderables? Sin duda, la mejor muestra objetiva de la envergadura del cambio generado por la descentralización reside en el impacto que la transferencia competencial del Estado central a los entes regionales ha tenido en la distribución territorial del conjunto de los gastos estatales, distribución a través de la cual se ha hecho efectivo el principio de división federal del poder del propio Estado. De este modo, la aludida distribución entre las administraciones públicas ha experimentado un vuelco histórico si se comparan los datos actuales con los vigentes en el momento en el que el sistema echaba a andar. La evolución al respecto era descrita, hace ya casi una década, en el proyecto de presupuestos del Estado para el año 2005, según el cual, en términos de contabilidad nacional, el gasto gestionado por la administración central (excluida la Seguridad Social) suponía en 1982 el 53% del total del gasto consolidado de las administraciones, mientras que en 1996 caía hasta el 37,2%, y se reducía al 24,2% en 2003. Al mismo tiempo, la proporción de recursos gestionados por las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales experimentaría un incremento espectacular, desde el 14,5% de 1982 hasta el 45,3% de 2003, porcentaje este último que se repartía entre un 32,4% para las Comunidades Autónomas y un 12,9% para las corporaciones locales[305]. Esa tendencia se mantendría en el tiempo, como lo demostrarán los últimos datos disponibles: los de 2007 (21,7 la administración central: AC; 35,9 las Comunidades Autónomas: CCAA; 14,1 las corporaciones locales: CL y 28,3 la Seguridad Social: SS), 2008 (21,4 AC; 36,4 CCAA; 13,6 CL y 28,6 SS), 2009 (20,7 AC; 35,7 CCAA; 13,8 CL y 29,7 SS), 2010 (20,5 AC; 34,8 CCAA; 13,5 CL y 31,2 SS) y, finalmente, 2011 (21,6 AC; 34,3 CCAA; 12,3 CL y 31,9 SS)[306]. No es necesario insistir en que los ligeros cambios que pueden apreciarse en la tendencia general (la diferencia entre el gasto de la administración central y las Comunidades pasa de 15 puntos de ventaja a favor de las segundas en 2008 a 12,7 en 2011; y la parte correspondiente a la Seguridad Social aumenta en 3,3 puntos en el mismo período) resultan una directa consecuencia de la extrema gravedad de la crisis económica que se inicia en el año 2008.

En plena coherencia con ese nuevo reparto del gasto de las administraciones públicas, en el que destaca la todavía reducida dimensión del correspondiente a las corporaciones locales en comparación con lo que suele ser característico en los Estados federales, la composición de la función pública ha experimentado una alteración de similar envergadura. La relación entre funcionarios estatales y autonómicos, que era en 1986, tres años después de cerrarse el proceso estatuyente, de 903.000 por 720.000, se invertía con toda claridad a la altura del año 2004: 514.264 (el 23,1% del total) para la administración central, frente a 1.159.951 para las autonomías (el 49,2%), cifras que se completaban con 558.785 empleados en la administración local (el 23,8%) y 92.898 en las Universidades (3,9%)[307]. La evolución de los datos porcentuales a lo largo del período indicado (1999-2004) pone de relieve, además de la importancia cuantitativa del cambio generado por la consolidación del Estado federal en la función pública española, la celeridad con que éste ha venido produciéndose: en 1999 correspondía al Estado central el 41% del personal al servicio de las administraciones públicas y a las Comunidades el 31% (23% para la administración local); a mediados de 2002 —después de que a comienzos de ese año se produjera el traspaso de la sanidad a las diez Comunidades que aún no la habían asumido— correspondía al Estado central el 24% del personal y a las Comunidades el 48% (23% para la administración local). En 2012, en plena crisis económica, los datos del reparto de empleados públicos seguían siendo muy similares a los del año 2004, con una ligera baja del peso de los empleados públicos del Estado en el conjunto: un 22% para la administración central, un 50,1% para la autonómica, un 24% para la local y un 3,8% para las Universidades[308].

3. Pero el español no sólo se ha configurado como un Estado de naturaleza federal por efecto de los cambios estructurales derivados de la consolidación del esquema de multigovernance surgido de la constitución de las diversas instituciones de las Comunidades Autónomas y del reparto de poderes entre el Estado central y las regiones que resultó ser la consecuencia natural de ese proceso de multiplicación de sistemas de gobierno. Y ello porque todo lo anterior, aunque condición necesaria, no hubiera sido condición suficiente para calificar de federal al Estado español de no haberse establecido constitucionalmente los correspondientes mecanismos de garantía de la federalización, garantía que constituye un elemento imprescindible en cualquier régimen federal digno de tal nombre[309]. Así las cosas, la descentralización política está jurídicamente garantizada en nuestro ordenamiento tanto por la Constitución como por los Estatutos de autonomía que de ella, y sólo de ella, se derivan, pues, más allá del hecho de que los antecedentes históricos pudieran determinar en su momento la vía procedimental con arreglo a la cual determinados territorios accedieron al autogobierno, lo cierto es que la legitimidad del poder que tienen conferido los órganos políticos de cada una de las diecisiete Comunidades españolas no nace de otra fuente que nuestra ley fundamental. Constitución y Estatutos conforman, de este modo, lo que ha sido denominado el bloque de la constitucionalidad [310], parámetro de referencia con arreglo al cual el Tribunal Constitucional debe resolver los conflictos competenciales que puedan producirse entre el Estado y los territorios autonómicos.

La garantía constitucional de la autonomía ampara, como no podía ser de otra manera, a los dos elementos que esencialmente la conforman, es decir, a la organización de las instituciones de autogobierno y al sistema de distribución territorial de competencias. En virtud de tal garantía no puede la aludida organización ser alterada por el Estado central, toda vez que la facultad para organizar sus instituciones de autogobierno compete en exclusiva a cada una de las Comunidades españolas, pues así lo dispone el artículo 148.1.1 de la Constitución. Tal principio presenta sólo una excepción, que es la que podría nacer de la eventual aplicación de lo previsto en el artículo 155 de nuestra ley fundamental. Según su apartado primero, si una Comunidad Autónoma no cumpliese las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuara de una forma que atentase gravemente al interés general de España, podrá el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma y, en caso de no ser atendido, con aprobación por mayoría absoluta del Senado, adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general. El apartado segundo del artículo añade que para la ejecución de las medidas previstas en el primero, podrá el Gobierno dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

Aunque, por fortuna, tal precepto no se ha aplicado en España hasta la fecha, y resulta altamente indeseable que tal aplicación pudiera llegar a producirse en el futuro, no cabe dudar de que su existencia es perfectamente compatible con la naturaleza de un Estado federal, como lo pone de relieve el hecho de que la Constitución de la República Federal de Alemania, uno de los más destacados regímenes federales hoy existentes en Europa, contenga en su artículo 37 una previsión muy similar, de la que sin duda fue tomada en su día la del artículo 155 que acabo de citar. Según la Constitución alemana, si un Land no cumpliera los deberes federales que la Ley Fundamental u otra ley federal le impongan, podrá el Gobierno Federal, con la aprobación del Consejo Federal (Bundesrat), adoptar las medidas necesarias para obligar al Land al cumplimiento de sus deberes mediante la coerción federal, de modo que para el ejercicio de tal coerción tendrá el Gobierno o sus representantes el derecho de impartir instrucciones a todos los Länder y a sus autoridades.

Además de la organización institucional autonómica, la garantía federal cubre, también, ni que decir tiene, el adecuado desarrollo del sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que se deriva de lo establecido en la Constitución y en los respectivos Estatutos. Tal distribución, normativamente prevista para su ulterior interpretación por los órganos políticos legitimados para llevarla a cabo, es defendida, inicialmente, por esos mismos órganos, que deben garantizar su correcta puesta en práctica y, en última instancia, en la hipótesis de un conflicto entre las partes que proceden a la interpretación del ordenamiento aplicable en cada caso, por el Tribunal Constitucional, órgano que se configura, desde esta concreta perspectiva, como un tribunal de naturaleza federal.

La garantía del orden autonómico como un orden federalizado reside, en consecuencia, en primer término, en la rigidez constitucional, es decir, en la existencia de dos procedimientos que, al dificultar extraordinariamente la reforma de nuestra ley fundamental (mediante su aprobación por mayorías cualificadas y, en su caso, mediante la exigencia de que sea adoptada por dos legislaturas sucesivas y ratificada en referéndum), dificultan, de forma paralela, aquellas modificaciones que pudieran tener por objetivo alterar, en un sentido u otro, las previsiones constitucionales relativas a la descentralización. La rigidez aparece, por lo tanto, como un útil instrumento destinado a poner trabas a cualquier intento de las Cortes Generales de reformar la ley fundamental con la finalidad, expresa o subrepticia, de alterar, pro domo sua, la estructura organizativa o competencial comunitaria. Ahora bien, lo que comenzó siendo, tras la aprobación de la Constitución, una mera garantía constitucional sin protección estatutaria para todos los territorios que accediesen a la autonomía por la vía general del artículo 143 —territorios respecto de los cuales la ley fundamental se limitaba a disponer, como ahora se verá, que la reforma de sus Estatutos requeriría «en todo caso», sólo «la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica»— se convirtió muy pronto en algo de naturaleza muy distinta: en una garantía también estatutaria, toda vez que la citada alteración, competencial o institucional, dejó de ser posible sólo por ley orgánica estatal desde el momento en que los Estatutos de autonomía de vía general entraron en vigor. ¿Por qué razón? Pues porque esos mismos Estatutos extendieron a las Comunidades de vía general una previsión que ya la Constitución había dispuesto para las de vía especial: de este modo, también los Estatutos del 143 deberían ser reformados contando con la voluntad de los diversos territorios, según tal voluntad sea expresada en su caso por las correspondientes instituciones autonómicas.

La significación de ese profundo cambio resulta evidente, pues a la garantía del orden autonómico que, como un orden federalizado, suponía la rigidez constitucional, se añadió, tras la culminación del proceso estatuyente, la propia garantía estatutaria, en la medida en que los Estatutos —normas institucionales básicas de las Comunidades según el artículo 147 de la Constitución— se configurarán igualmente como elementos garantizadores de la autonomía que en ellos se ordena tanto desde la perspectiva orgánica como desde la competencial. En plena coherencia con ese carácter de normas básicas de las Comunidades, que, más allá de su diferente denominación, equipara los Estatutos de nuestras Comunidades a las Constituciones de los Estados federales, esos Estatutos se conformarán, al igual que la vigente Constitución española, como normas rígidas, rigidez que será decisiva en la determinación de la naturaleza federal del sistema de distribución del poder territorial inicialmente previsto por aquella. En efecto, el texto de 1978 no sólo estableció dos procedimientos de acceso a la autonomía que presentaban las sustanciales diferencias a las que previamente se ha hecho referencia (expresamente en el orden competencial y, según la interpretación que se diera a la Constitución, en el orden institucional) y que podían, por lo tanto, dar lugar, eventualmente, a dos tipos de normas de naturaleza jurídica distinta. De hecho, la diferencia entre el acceso a la autonomía prevista en los artículos 143 y 151 no sólo afectaba al procedimiento de elaboración y al posible contenido de los respectivos Estatutos, sino también a sus sistemas de reforma: en relación con los del 143 la Constitución disponía, como ya he apuntado, que la reforma se ajustaría al procedimiento en ellos establecido, requiriéndose, en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica (art. 147.3), lo que dejaba abierta la posibilidad de que los Estatutos del 143 fueran modificados sin contar con la voluntad, o incluso contra la voluntad, de las instituciones autonómicas y, en concreto, de cada parlamento regional. Tal posibilidad no existía, sin embargo, respecto de los Estatutos del 151, pues una vez sancionados y promulgados solamente podrían ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes (art. 152.2), lo que significaba, pura y simplemente, que la culminación de la reforma dependía en última instancia de la voluntad del territorio afectado expresada en una consulta popular.

Este contraste constitucional, basado en previsiones específicas (las del 152.2) y en silencios manifiestos (los del 147.3) de la ley fundamental, se esfumó durante la fase estatuyente, pues la fuerza emuladora de los Estatutos de vía general respecto de los de vía especial determinó que los primeros se redactaran siguiendo en gran medida la estela dejada por los del País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía. Y así, en lo que supuso una auténtica mutación de la propia naturaleza constitucional del sistema autonómico español, todos los Estatutos pasaron a regular su reforma de un modo similar, lo que extendió sin excepciones la garantía derivada de la rigidez estatutaria. Por eso, tras ese proceso estatuyente, la reforma estatutaria no será ya posible, en primer lugar, sin contar con la voluntad del parlamento de la Comunidad afectada, órgano que habrá de aprobarla por mayoría reforzada; pero tampoco, en segundo lugar, sin su aprobación por ley orgánica de las Cortes Generales. La primera de las previsiones significa que el parlamento nacional no puede imponer unilateralmente una reforma. La segunda que las propias Cortes están en condiciones de impedirla. Vistas en conjunto, ambas disposiciones ponen de relieve la naturaleza pactada que en nuestro sistema de distribución del poder territorial tienen las normas institucionales básicas sobre las que tal sistema se sustenta.

Por último, y como ya antes quedaba apuntado, el sistema de garantías, de dimensión típicamente federal, establecido en nuestro ordenamiento como fruto de un proceso primero constituyente y luego estatuyente, ha sido completado, como ocurre en la práctica totalidad de los Estados federales[311], con el establecimiento de un órgano que viene a suponer una garantía adicional, de naturaleza jurisdiccional, al sistema de garantías jurídico-materiales derivado del carácter rígido de la Constitución y de los Estatutos aprobados en desarrollo de la misma: me refiero, obviamente, al Tribunal Constitucional. Y es que la aludida rigidez no será efectiva, ni en el caso de la norma constitucional ni en el de las normas básicas de las Comunidades, sin la existencia de un órgano dotado de la facultad de controlar la constitucionalidad de las leyes estatales y autonómicas, en evitación de que unas u otras puedan violar las previsiones constitucionales o estatutarias en materia de reforma[312]. Porque, según lo he apuntado ya en otro lugar, la rigidez sin control de constitucionalidad carece de cualquier eficacia práctica real, en la medida en que nada impide, allí donde no existe control de la constitucionalidad, que la reforma se produzca a través de un procedimiento implícito o, lo que es igual, de la aprobación de una ley que modifica de facto la Constitución o los Estatutos y que pese a ser, por ello, inconstitucional, no puede ser declarada como tal: de una ley que modifica su contenido sin alterar su letra, que cambia la Constitución o los Estatutos sin reformarlos o, dicho de otro modo, sin seguir el procedimiento constitucional o estatutariamente previsto a tal efecto.

De este modo, y pese a la incertidumbre que cuando se clausuró el proceso constituyente existía en nuestro país respecto al hecho de si España llegaría o no a conformarse en el futuro como el Estado general y profundamente descentralizado en que acabó por convertirse, la Constitución de 1978, adelantándose a esa posibilidad, concibió al Tribunal Constitucional como un órgano esencial de garantía de la descentralización, que es hoy una institución indispensable en el funcionamiento de nuestro Estado federal. Al Tribunal le atribuye la Constitución, a tal efecto, facultades de notable trascendencia en el mantenimiento del orden autonómico que constituyen, tanto desde el punto de vista institucional como desde la perspectiva competencial, el núcleo básico que lo define como tal: entre ellas, la de resolver los conflictos de competencia que pudieran plantearse entre el Estado y las Comunidades Autónomas o los de éstas entre sí (art. 161.1.c.) y la de controlar la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerzas de ley (161.1.a.), normas entre las que se encuentran, como no podría ser de otra manera, los Estatutos de Autonomía, según disposición expresa de la ley 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. De hecho, en sus ya más de treinta años de existencia[313], pese a su tendencia claramente pro autonómica y pese a la difícil situación que acabará por atravesar el supremo intérprete de la Constitución con ocasión de la resolución de los diversos recursos de inconstitucionalidad presentados contra el Estatuto catalán de 2006, lo cierto es que el Tribunal Constitucional español ha realizado, en una aproximación más general, una labor fundamental como órgano de vigilancia del complejo sistema de garantías federales establecidas en el bloque de la constitucionalidad, función que ha acabado por convertirlo en una pieza clave del proceso descentralizador desarrollado en España de 1979 en adelante. En última instancia, la atribución al Tribunal Constitucional por el legislador constituyente del control de la constitucionalidad de las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley se tradujo en el establecimiento de un sistema de control jurídico susceptible de evitar que cualquiera de las partes sobre las que se vertebra la división vertical de los poderes del Estado (el Estado central y las Comunidades) pudiese llegar a alterar por su cuenta, y para riesgo de todos, el pacto federal que la introducción de los procedimientos de reforma estatutaria terminó convirtiendo, según he tratado de explicar, en pieza fundamental de todo ese complejo mecanismo de garantías de nuestro Estado federal de las Autonomías.

No puede extrañar, a la vista de todo lo que hasta aquí se ha analizado, que un federólogo tan cualificado como Ronald L. Watts haya afirmado el indiscutible carácter federal del Estado autonómico español que sería, según él, «una federación en todo, excepto en el nombre, con 17 Comunidades Autónomas ostentando una habilitación constitucional para desempeñar un notable grado de autogobierno. España —añade el autor, en la línea con lo que en el presente capítulo he venido sosteniendo— es ahora uno de los países más descentralizados de Europa pero cuya regionalización política ha derivado menos de un mandato constitucional y más de estrategias de partidos, de una competitividad y de la adopción de distintos acuerdos dentro de un marco constitucional abierto»[314]. España es, en efecto, una federación en todo, excepto en el nombre. Y ello por más que, según intentaré explicar seguidamente, ese federalismo presente, como todos, notables particularidades y, vinculadas a ellas, importantes problemas de funcionamiento. Unas particularidades que no son, ya lo adelanto, sólo las que suelen destacarse por bastantes juristas y políticos, sino además otras diferentes de las que oímos mencionar una y otra vez.

«El nacionalismo engendra las naciones, no a la inversa

1. La primera de esas particularidades puede considerarse, sin duda, la más claramente llamativa. ¿O no lo es que después de tantos años de funcionamiento del sistema autonómico exista aún en España un debate recurrente —y agrio incluso, en ocasiones— respecto de la cuestión misma de si nuestro Estado puede ser calificado o no de federal, algo que no sucede, desde luego, en ningún otro Estado federal de nuestro entorno? De nada ha servido a los efectos de cerrar tal discusión el creciente acuerdo que sobre la naturaleza federal de la descentralización española se da entre los más importantes federólogos del mundo, que incluyen a España, con toda naturalidad, dentro del grupo de los Estados federales. Pese a ello, y constatado que ese acuerdo, diríamos doctrinal, va ganando adeptos también entre los científicos españoles (juristas y politólogos), lo cierto es que tanto entre estos como, en mucha mayor medida, entre los líderes políticos[315], sigue abierta una polémica que resulta por momentos bastante peregrina. Es verdad, claro, que la pelea política, a la que el debate científico va en ocasiones inextricablemente unido, está marcada por las conveniencias partidistas y las urgencias del momento: unas y otras llevan, en efecto, a las fuerzas de la derecha a renegar del federalismo, que jamás debería de aceptarse, al suponer, según aquellas, un gravísimo peligro para la unidad de España; y conducen a algunos partidos de la izquierda, señaladamente al PSOE y, sobre todo, al PSC, a aspirar a la llamada solución federal como una especie de bálsamo de Fierabrás que podría curar todos los males del sistema autonómico español y en especial del derivado de lo que ha dado en denominarse, con un lenguaje entre cínico y melifluo, «la falta de integración de los nacionalismos». Pero sea para rechazar el federalismo de plano, como un mal indeseable, o para reclamarlo sin desmayo, como un bien con poderes taumatúrgicos[316], lo cierto es que los partidos más relevantes de la izquierda y la derecha, por motivos que tienen mucho más que ver con sus respectivas estrategias de competición electoral que con un análisis cabal de la realidad política nacional, coinciden, en todo caso, en que nuestro Estado autonómico no es en la actualidad un Estado federal. Esa polémica política no es, sin embargo, la que ahora me interesa esencialmente, por más que algunos de los argumentos sobre las particularidades de nuestro sistema de distribución del poder territorial —particularidades que demostrarían, según algunos, el carácter no federal de nuestra descentralización y aconsejarían o exigirían, según otros, caminar hacia un federalismo que actualmente no tenemos— sean compartidos por los operadores políticos y jurídicos, sin que resulte sencillo distinguir en cada caso quién influye en quién: es decir, cuándo los políticos siguen los principios sentados por los especialistas más cercanos a sus respectivas posiciones; y cuándo, por el contrario, son estos últimos los que elaboran sus teorías para justificar las estrategias de los partidos a los que apoyan o a los que pertenecen.

Lo que pretendo, en consecuencia, en el último de los apartados de este capítulo tercero es abordar, en primer lugar, las particularidades, reales o supuestas, del sistema federal español que con más frecuencia vienen señalándose —y que algunos consideran suficientes para negar a nuestro Estado ese carácter—, para analizar luego la que a mi juicio es, sin duda, la peculiaridad fundamental e indiscutible, la que no sólo ha hecho del federalismo español un caso diferente de la mayor parte de los existentes en el mundo, sino que ha condicionado su funcionamiento hasta poner muy seriamente en riesgo sus posibilidades de futuro. Pero no adelantemos acontecimientos y vayamos ya a lo que en primer lugar acaba de apuntarse. Empezando, claro está, por la cuestión recurrente del Senado. Ciertamente, si se consulta la literatura española especializada en la cuestión territorial o se hace un somero balance de las polémicas políticas y mediáticas al respecto[317], pronto podrá comprobarse que el debate sobre el Senado —es decir, sobre cómo convertirlo, según fórmula repetida hasta el hastío, en «una auténtica[318] cámara de representación territorial»— ha sido el más destacado de los habidos a lo largo de los treinta últimos años. Según algunos, nuestro Senado sería la más notable de las particularidades —y disfuncionalidades— de nuestro Estado federal. Según otros, constituiría la prueba evidente de que la existencia en España de tal tipo de Estado no puede sostenerse.

Creo, sin embargo, que no cabe defender, con argumentos poderosos, ni la primera ni la segunda posición en la medida en que, aunque nuestro Senado es, en su actual conformación, ciertamente disfuncional —por no decir abiertamente inútil y, por ello, del todo prescindible—, no parece fácil de imaginar una reforma que pueda convertirlo en territorial, toda vez que tal tipo de senados no existen, hablando con propiedad, en los Estados federales, con la única excepción ya señalada de Alemania. En suma, el Senado español no es territorial, pero ello ni constituye una peculiaridad en el contexto federal comparado[319], ni permite, por tanto, utilizar la constatación de esa obviedad como argumento para negar a nuestro Estado su naturaleza federal.

En efecto, la configuración de los senados como cámaras de representación territorial depende tanto de su diseño normativo como de factores políticos vinculados a las peculiaridades de cada sistema de partidos nacional. Tres son los elementos que, por lo que se refiere a su diseño, influyen en la territorialidad de los senados, por más que su peso relativo sea en realidad muy diferente. El primero es la igualdad o no de la presencia en la segunda cámara de las unidades federadas, de modo que a más igualdad más territorialización y lo contrario: desde este punto de vista el Senado de Estados Unidos o el de Australia estaría más territorializado que el Bundesrat de Austria o de Alemania. El segundo elemento tiene que ver con la forma de elección, directa o indirecta, de los miembros de la cámara: los senados más territorializados serían, así, aquellos en los que la designación de sus miembros se lleva a cabo de forma indirecta por los parlamentos de las unidades federadas y los que menos aquellos donde los senadores se eligen directamente por el pueblo. Esta segunda perspectiva de acercamiento a la cuestión permite sostener que los Bundesrat de Austria y Alemania están más territorializados que los senados de Estados Unidos y de Australia. Ahora bien, lo cierto es que ninguno de los elementos apuntados determina en el fondo el carácter auténticamente territorial de los senados, pues, al margen de uno u otro, la existencia de Estados de partidos[320] —y todos lo son hoy en mayor o menor grado en los modernos sistemas democráticos— da lugar a que la formación de la voluntad de las dos cámaras del parlamento dependa de un idéntico criterio: el derivado de la disciplina de partido a la que están sujetos los miembros de la cámara. El hecho de que la voluntad política que se expresa a través del voto sea o no similar en las dos cámaras depende de la correlación de fuerzas existente en cada una entre mayoría y minorías, lo que puede tener gran importancia desde el punto de vista del funcionamiento del régimen político, pero no afecta al carácter territorial o no de los senados.

De todo lo que acaba de apuntarse se deduce que el elemento verdaderamente vertebral para poder atribuir o negar a un senado el carácter de auténtica cámara de representación territorial es el último de los tres antes referidos: la inexistencia o existencia de libertad de voto de los miembros de la segunda cámara —es decir, la naturaleza instruida o no de la manifestación de voluntad de los senadores—, que es lo que determina, a su vez, el que el voto sea o no unitario en cada territorio. De este modo, sólo cuando el voto es instruido y unitario, realidad que acontece únicamente en Alemania, estamos en presencia de un senado plenamente territorializado, pues sólo en ese caso los territorios presentes en la cámara expresan una voluntad territorial y no tantas voluntades políticas cuantas sean los partidos que se manifiesten políticamente en su interior. Todo ello significa que, mientras que los dos primeros elementos previamente mencionados pueden determinar que, en función de la correlación de fuerzas existente en ambas cámaras, el sentido del voto de una y otra sea o no diferente, lo que es puramente accidental al depender de la situación política concreta existente en cada legislatura, la diferencia que se produce en Alemania entre el Bundestag y el Bundesrat es netamente estructural: en la última de esas dos cámaras sus miembros actúan sirviéndose de los votos que cada delegación estatal tiene atribuidos, según las instrucciones que reciben del correspondiente Gobierno regional, a través de una única manifestación de voluntad por cada asunto y para cada uno de los Länder. La diferencia entre la primera y la segunda cámara resulta en Alemania, por tanto, sustantiva, porque esa diferencia reside precisamente en aquello que convierte a una asamblea en una genuina cámara de representación territorial: que la posición que en su seno expresa cada unidad federada es la del correspondiente territorio en un sentido estricto, es decir, en un sentido que no se produce en ningún otro de los senados pretendidamente federales[321].

¿Significa esto que no hay más cámara verdaderamente territorial en el universo federal que el Bundesrat germano? No exactamente: significa, en primer término, que las demás segundas cámaras de los Estados federales no lo son, ni de lejos, en el sentido en que lo es el Bundesrat; y quiere decir, además, que lo que determina la territorialidad es primordialmente el carácter instruido y, por tanto, unitario del voto de los senadores y no las funciones que la cámara de que se trate tenga atribuidas. Y es que, aun en el caso de que esas funciones presenten, en principio, una dimensión federalizante (porque se refieran, por ejemplo, al sistema de financiación, a la reforma constitucional o al diseño del modelo federal), esa dimensión simplemente desaparece cuando la segunda cámara, por estar primordial o exclusivamente vertebrada sobre los partidos políticos, se convierte en realidad en una mera reproducción, en términos políticos, de la cámara baja, al margen, claro, de que sea o no coincidente la correlación de fuerzas existente en la una y en la otra.

A la vista de todo lo apuntado cabe afirmar, sin temor a equivocarse, que las medidas que respecto a la supuesta territorialización del Senado se han adoptado en España hasta la fecha (sobre todo la creación en nuestra cámara alta de la llamada Comisión General de las Comunidades Autónomas[322]) o las que con frecuencia se proponen en la discusión técnica o política sobre la reforma del Senado (que se supriman los senadores provinciales y todos sean elegidos en cada Comunidad Autónoma por los parlamentos regionales; o que se establezca el principio de igualdad de representación de todas las Comunidades en el Senado) ni han contribuido en el pasado ni contribuirían previsiblemente a convertirlo en el futuro, de forma efectiva, en una «auténtica cámara de representación territorial», aunque algunas de las reformas debatidas sí podrían, claro está, tener el efecto de equiparar nuestro Senado a otros existentes en el mundo, haciendo desaparecer una cámara que, en su conformación actual, resulta un puro disparate. Es esta constatación la que permite entender, por un lado, que, en coherencia con lo que aquí se ha sostenido, varios especialistas hayan sugerido que la reforma del Senado se dirija hacia su equiparación con el Bundesrat existente en Alemania[323]; y la que explica, por el otro, que, como previamente se ha apuntado, ni la inexistencia de un Senado territorial es, según se sostiene de forma reiterada, la más relevante de las particularidades de nuestro Estado federal, dado que tampoco los demás existentes en los países federales (con la excepción de Alemania) tienen a fin de cuentas tal carácter, ni, por ello mismo, cabe negar a nuestro Estado el carácter de federal por la existencia de un Senado cuya naturaleza no territorial se deriva no sólo de su papel absurdo y disfuncional sino de la carencia del elemento esencial que permite la territorialización de los senados, elemento inexistente en España como en la práctica totalidad de los Estados federales.

2. Ello no significa, sin embargo, en ningún caso, que la finalidad que afirman perseguir muchos de los juristas o políticos que se muestran partidarios de la reforma del Senado —la de mejorar a través suyo la cooperación política y la coordinación interadministrativa entre las Comunidades españolas— resulte en absoluto irrelevante. Por decirlo de otro modo, una cosa es sostener, como se hace aquí, que ninguna reforma de nuestro Senado hoy imaginable (ni siquiera la consistente en hacer de él un Bundesrat a la española) podría contribuir a mejorar sustancialmente la cooperación política entre las Comunidades —no digamos ya a favorecer la integración de aquellas donde existen partidos nacionalistas importantes, lo que supone poner en relación una consecuencia que no tiene relación alguna con su causa— y otra muy distinta negar la importancia de tal cooperación, cuyo mal funcionamiento es una particularidad evidente, esta sí, de nuestro sistema federal y una de las que más contribuyen a dificultar su eficaz funcionamiento.

Ciertamente, la deficiente, cuando no por completo inexistente, cooperación política entre las Comunidades españolas, la consecuente ausencia de una efectiva coordinación entre sus administraciones respectivas, la bilateralidad en las relaciones entre el Estado y las Comunidades, dependiente casi siempre de condicionamientos partidistas y, la que es su otra cara, la práctica inexistencia de foros multilaterales de cooperación al más alto nivel gubernativo, son algunas de las indudables particularidades de nuestro sistema federal, origen de muchos de sus problemas de funcionamiento y, en gran media, de no pocos despilfarros de recursos administrativos y económicos. De hecho, la transición del llamado federalismo dual —en el que las unidades federadas y la federación actúan en gran medida por su cuenta y en una relación de constante tensión competencial, sin que existan mecanismos e instituciones efectivas de acuerdo y colaboración entre el centro y sus diversos territorios— al denominado federalismo cooperativo, en el que se consolida una efectiva, leal y permanente colaboración y actuación conjunta entre la federación y los estados federados, ha sido uno de los elementos definidores esenciales de la evolución del federalismo en el período que va de finales del siglo XIX a mediados del siglo XX[324]. El contraste entre esos dos tipos de federalismos, que permite entender mejor la peculiar e, insisto, disfuncional realidad española, se ha representado en ocasiones a través de una contraposición metafórica entre dos tipos de tartas de bizcocho que resulta altamente esclarecedora: la existente entre un layer cake (o bizcocho por capas) y un marble cake (o bizcocho marmolado). Y así, en tanto que lo que caracteriza al layer cake es el hecho de que cada una de las capas diferentes de las que se compone (productos, sabores o colores) está separada de las otras, sin confundirse entre sí, el llamado marble cake resulta, contrariamente, un dulce marmolado (nuestras tabletas de turrón podrían ser un buen ejemplo), en el que los distintos componentes que lo forman están entremezclados, de forma que es imposible distinguir donde empieza cada uno y donde acaban, en consecuencia, los restantes. A esa metáfora culinaria cabría añadir aún otra, que describe con notable precisión la naturaleza de ese federalismo no colaborativo que se ha ido transformando poco a poco a lo largo de un dilatado espacio temporal hasta dar lugar al nacimiento del federalismo cooperativo hoy dominante, por más que en grados diferentes, en la práctica totalidad de los países federales. Esa metáfora, utilizada por James Bryce a finales del siglo XIX, describía al federalismo dual como «una gran fábrica donde están en marcha dos grupos de maquinarias diferentes, con engranajes que se engarzan unos con otros y con cintas de transmisión que se entrecruzan entre sí, pero en la cual cada una de esas dos instalaciones es capaz de llevar a cabo sus propias funciones sin ninguna interferencia por parte de la otra»[325].

¿No permite la metáfora de Bryce apreciar, con bastante precisión, cómo se desarrollan en nuestro país las relaciones políticas entre el Estado y sus Comunidades? Creo que sí, pues su peculiar dinámica está determinada, antes que nada y sobre todo, por el signo partidista de las respectivas mayorías de gobierno existentes en las regiones y en el centro. De este modo, y tras la consolidación del Partido Socialista y el Partido Popular como las dos grandes fuerzas nacionales, el hecho de que quien gobierne el Estado sea uno o sea el otro ha pasado a ser el factor que más influye en la marcha de la cooperación vertical con los ejecutivos autonómicos: tal cooperación es generalmente muy fluida cuando los ejecutivos tienen el mismo signo político y está marcada, contrariamente, por el enfrentamiento, la tensión política y la conflictividad competencial cuando el signo de los gobiernos es distinto. Si en la Comunidad de que se trate gobierna un partido nacionalista (lo que ocurrió en Cataluña y el País Vasco durante un largo período de tiempo, para volver a producirse tras un breve interregno de presidencias socialistas), la mayor o menor fluidez de esos ejecutivos autonómicos con el que ellos mismos suelen denominar «el Gobierno de Madrid» depende sobre todo de los buenos o malos resultados de la política extractiva que, según veremos más abajo, practican los ejecutivos nacionalistas respecto del central, lo que, a su vez, tiene que ver de manera directísima con la capacidad de los primeros de condicionar la política del segundo a cambio de apoyar en el Congreso a un partido que en función de que tenga o no mayoría absoluta podrá o no gobernar sin hipotecas. En este contexto general, las relaciones intergubernamentales se producen a través de contactos habitualmente bilaterales y no formalizados, lo que resulta ser la directa consecuencia de la ausencia (o del inadecuado funcionamiento) de instituciones de naturaleza multilateral que aseguren la colaboración bien horizontal (entre los gobiernos de las Comunidades), bien vertical (entre aquellos y el Gobierno central) de los poderes ejecutivos que conforman el conjunto del sistema[326]. «Las relaciones entre las CCAA y entre estas y el Estado —ha escrito Eliseo Aja, en plena coincidencia con lo que acabo de apuntar— son muy pobres y presentan múltiples deficiencias, tantas que seguramente son el factor que más distancia al Estado autonómico de los sistemas federales europeos»[327].

Es verdad, claro, que existe en España un marco de cooperación vertical, el de las llamadas conferencias sectoriales, cuya realidad resulta muy plural —pues las hay que se reúnen de forma habitual y con resultados nada desdeñables y otras que apenas se convocan o se juntan sin que de ellas se deriven efectos dignos de atención—, y lo es también que la colaboración entre administraciones se produce en ocasiones a través de los convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades, realidad esta, así mismo, muy diversa, desde el punto de vista de la importancia y eficacia práctica de aquellos. Pero siendo esto verdad, lo es, sobre todo, que, a diferencia de lo que acontece en algunos de los más asentados Estados federales del planeta, la colaboración política al más alto nivel entre el Estado y las Comunidades —que condiciona, lógicamente, en cascada la que pueden mantener organismos políticos o administrativos inferiores— es en España muy deficiente cuando no sencillamente inexistente. Aunque no puedo entrar ahora en detalle en la cuestión, basta con comparar el ágil, activo y muy eficiente funcionamiento desde la perspectiva de la cooperación intergubernamental que se produce en Austria, Alemania o Suiza a través de sus respectivas Conferencias de Presidentes Regionales y la casi nula trascendencia práctica que ha tenido nuestra Conferencia de Presidentes Autonómicos, órgano que desde su institucionalización en 2004 sólo se ha reunido en cinco ocasiones (2004, 2005, 2007, 2009 y 2012), sin que en todas esas convocatorias se produjese la presencia de los presidentes regionales al completo y sin que los acuerdos adoptados o las conclusiones consensuadas tuvieran una repercusión política verdaderamente destacable. El fracaso de nuestra Conferencia de Presidentes, que jamás ha llegado a parecerse, por tanto, ni de lejos, a las existentes en los tres citados Estados federales europeos, contrasta, por lo demás, con la importancia de otros órganos de colaboración intergubernamental que juegan un papel muy relevante en Estados federales de profunda tradición histórica: con la Conferencia de Primeros Ministros o el Council of the Federation (Consejo de la Federación) canadienses, con el Council of Australian Governments o con la National Governors Association en la que colaboran institucionalmente los gobernadores norteamericanos[328].

3. Los mecanismos e instituciones de cooperación intergubernamental constituyen, en suma, una pieza básica en el funcionamiento de los sistemas federales, cuyo carácter compuesto convierte la colaboración efectiva y permanente entre los poderes territoriales en un elemento indispensable para hacer compatible la descentralización con la unidad sin la que ningún Estado es capaz de persistir. Por eso sus deficiencias son tan graves en el caso español, en el que existe, además, un elemento adicional que, al tiempo que se conforma como otra de las peculiaridades de nuestro federalismo, lo hace también como uno de los problemas básicos del modelo autonómico: hablo del sistema de distribución de competencias que se deriva de la Constitución de 1978, un sistema cuya complejidad y problemas exigirían, más si cabe que en otros Estados federales, contar con esos eficientes mecanismos de cooperación intergubernamental de los que, por desgracia, carecemos.

En efecto, y como antes se ha apuntado de forma muy somera, a diferencia de lo que sucede en la mayoría de los Estados federales, en los que lo habitual es que sus Constituciones incluyan una lista única de competencias, que es la de las atribuidas a la federación, de modo que todo lo no asignado a aquella o prohibido a los entes federados pasa a ser residualmente competencia de estos últimos (es el caso de Estados Unidos, Australia, Argentina, México, Brasil, la Federación Rusa, Austria o Alemania), el modelo autonómico español se caracteriza por que el principio dispositivo que permite a una o varias provincias constituirse en Comunidades Autónomas se hace permanente en el tiempo, después por tanto de que ese proceso de descentralización haya culminado, toda vez que las Comunidades podrán asumir las competencias que deseen (todas las posibles constitucionalmente o menos) según la decisión que tomen en el momento de elaboración de su Estatuto o en aquel, posterior, en que procedan a su modificación. Por decirlo de otro modo, en España, al contrario de lo que acontece en los Estados federales mencionados, tenemos un sistema de doble lista, pero de doble lista peculiar: en primer lugar porque las competencias de las Comunidades Autónomas no serán las que establecen como asumibles por ellas los artículos 148 y 149 de la Constitución, sino sólo las que las Comunidades en un momento determinado decidan atribuirse en sus normas estatutarias, decisión esa que puede variar, claro está, con el transcurso del tiempo; y en segundo lugar porque, como consecuencia de todo lo anterior, la esfera de las competencias del Estado, salvo en aquellos poquísimos casos en que son exclusivas de verdad (lo que con un término que, en su propia redundancia expresa lo peculiar de la cuestión, hemos dado en denominar exclusivas excluyentes), acaba dependiendo, por eliminación, de las que las Comunidades Autónomas opten por asumir en el momento en el que se constituyen como tales o en aquel en que deciden ampliarlas o reducirlas dentro del amplio margen que para ello les otorga la Constitución.

Todo ello tiene que ver, como Santiago Muñoz Machado ha subrayado con acierto, con la naturaleza de los Estatutos de autonomía aprobados en España a partir de 1979, textos jurídicos que, al igual que los adoptados durante la II República, presentan un doble carácter, pues son al tiempo normas institucionales básicas de las autonomías y leyes del Estado, una singularidad de gran alcance, «porque permitió que los Estatutos aspirasen siempre desde entonces, aunque con frecuencia no lo consiguieran, a incluir reglas concernientes a las instituciones o competencias estatales»[329]. Es verdad en todo caso que será, a la postre, ese doble carácter de los Estatutos de autonomía, que los distingue de la mayoría de las Constituciones de los entes federados en los Estados federales[330], el que va a posibilitar la intervención del Estado (de las Cortes Generales) en los procesos de reforma estatutaria en evitación de que los parlamentos autonómicos superen el límite de poderes que la Constitución les atribuye[331]. Lo acontecido con ocasión de la reforma del Estatuto catalán lo pondrá así de relieve con toda claridad, según se ha de analizar con detenimiento en el capítulo siguiente, aunque demostrará también las grandes dificultades para que las Cortes puedan ejercer los poderes que tienen constitucionalmente atribuidos en una situación de confrontación abierta entre el Estado y una Comunidad determinada.

Las competencias del Estado son pues, en principio, en nuestro ordenamiento, las que la ley fundamental le atribuye como exclusivas (excluyentes), más aquellas a las que las Comunidades Autónomas —si hubiera sido el caso, que no fue— deciden, pudiendo hacerlo, renunciar, decisión que como digo está sujeta al permanente arbitrio de las Comunidades. He señalado, en todo caso, que esas son las competencias estatales, en principio, y lo he hecho así en la medida en que el legislador constituyente incluyó en nuestra ley fundamental un artículo que, al contemplar la posibilidad de atribución extraestatutaria de competencias a las Comunidades Autónomas, deja aún más abierto el sistema de lo que ya lo está como consecuencia del juego de los citados artículos 148 y 149 de la Constitución: me refiero al artículo 150.1 (que prevé que las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal), pero sobre todo al 150.2, que regula las denominadas leyes orgánicas de transferencia y delegación de competencias. En virtud del mismo, el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. De la brecha inmensa que en el sistema de distribución competencial ha supuesto lo establecido en este disparatado apartado 2 del artículo 150 deja constancia el hecho bien conocido de que la calificación de las materias por su propia naturaleza susceptible de transferencia o delegación ha dependido sobre todo de la envergadura de los apuros parlamentarios de los Gobiernos que han carecido de mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados y, como la otra cara de la moneda (¡y nunca mejor dicho!), de la consiguiente capacidad de presión de los ejecutivos regionales que han estado en manos de los nacionalistas. La regla es clara: a más apuros, más capacidad de presión y, por tanto, más materias susceptibles de transferencia o delegación… por su propia naturaleza. El artículo 150.2 establece, por tanto, ni más ni menos que una vía para alterar el orden de atribución territorial de competencias que se deriva de la Constitución sin tocar para nada su literalidad o, lo que es lo mismo, abre la posibilidad de introducir cambios en la Constitución sin seguir el procedimiento de reforma que esta determina. Uno de los diputados constituyentes, Alfonso Guerra, que jugó un papel protagonista en las negociaciones que condujeron a cerrar el texto de nuestra ley fundamental, habría de expresarlo, muchos años después del final de aquel proceso, con una meridiana claridad: «Yo combatí para que no se incluyera el 150.2, porque era un caso insólito en una Constitución: abre una vía de reforma constitucional por la puerta de atrás, de manera que las competencias que son del Estado pueden no ser del Estado, sin atender a las reglas de reforma de la Constitución»[332].

Para entender, en conclusión, la trascendencia de este sistema abierto de reparto de competencias, los muchísimos problemas que de él se han derivado en el funcionamiento del Estado autonómico y la necesidad de proceder urgentemente a su cierre[333], nada mejor que leer las precisas reflexiones que dedicó en su día a la cuestión el Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional elaborado por el supremo órgano consultivo del Gobierno a principios del año 2006. «La apertura de nuestro sistema de distribución territorial del poder es su rasgo más característico», se apuntaba en él, para añadir, acto seguido, que «la apertura se concreta en la posibilidad que el sistema ofrece a las Comunidades Autónomas de acometer la reforma de sus Estatutos». Tras ello, constatará el Informe, por un lado, que, ya en el momento de su redacción, era «obvio que el ámbito competencial de muchas de nuestras Comunidades está cerca de agotar el campo que el artículo 149 les reserva, cuando no lo ha agotado ya, y que esta situación incrementa el riesgo de que una nueva ampliación traspase los límites que este artículo establece»; y pondrá de relieve, por el otro, que aunque los límites de la «apertura del sistema» son, «en principio», los fijados «por las competencias exclusivas del Estado que enumera el artículo 149», lo cierto será que el sistema tiene en su interior una grave quiebra, toda vez que «el artículo 150 crea una posibilidad de ir más allá de esos límites»[334].

Analizada ya la problemática particularidad que el sistema español de reparto competencial presenta respecto de los vigentes en otros Estados federales, no es posible, en todo caso, cerrar la referencia a sus rasgos definidores más característicos sin poner de relieve el papel trascendental que en la concreción práctica de las previsiones constitucionales y estatutarias ha jugado el Tribunal Constitucional, órgano que no siempre ha desempeñado, sin embargo, con pareja fortuna la importante función jurisdiccional que le atribuye nuestra ley fundamental. El protagonismo del intérprete supremo de la Constitución, que no es desde luego un elemento diferencial del federalismo español respecto de lo que acontece en los sistemas de tal naturaleza, ha sido consecuencia de la complejidad que desde la aprobación de los primeros Estatutos planteó la interpretación del llamado bloque de la constitucionalidad, origen, a su vez, de una conflictividad, jurídica y política, realmente extraordinaria. Así lo prueba de un modo incontestable el número de contenciosos planteados, bien por la vía del recurso de inconstitucionalidad, bien por la del conflicto de competencias, en los años de asentamiento del sistema, durante los cuales la conflictividad fue realmente muy notable. En el período que va de 1980 a 1998, que cubre casi las dos primeras décadas de funcionamiento del Tribunal, de un total de 533 recursos de inconstitucionalidad planteados ante él, 449 (el 84%) presentaban naturaleza territorial o conflictual. Por lo que se refiere a los conflictos de competencia, en el período indicado llegaron al TCE un total de 589: 171 planteados por el Estado frente a las Comunidades, 412 por las Comunidades frente al Estado y 6 de unas Comunidades frente a otras[335].

De este modo, y si hubiera que intentar ordenar los motivos explicativos de la complejidad y de la consiguiente conflictividad a las que acaba de hacerse referencia, podrían resumirse en torno a dos vectores esenciales: de un lado, el determinado por la urgencia con que hubo de proceder a delimitarse el contorno definidor de cada una de las materias sobre las que iba a ser posible ejercer competencias estatales o autonómicas (agricultura, montes, asistencia social, etc.); de otro, el derivado de la necesidad de fijar el contenido de los diversos títulos competenciales (bases, legislación estatal, ejecución, etc.) que hacían posible el ejercicio de la acción pública autonómica y central. ¿Cómo pudo hacerse frente a esos desafíos? Pues a través de dos vías, cuya utilización mayor o menor dependió, y depende aún en gran medida, del tipo de relaciones políticas de las partes enfrentadas: la vía del pacto político entre los territorios afectados por la diversidad interpretativa, y, en su caso, por el conflicto subsiguiente; y la de la resolución jurisdiccional por parte del Tribunal Constitucional de los choques competenciales entre el Estado y las Comunidades. De hecho, sólo la actuación del Tribunal Constitucional como tribunal federal de resolución de los conflictos derivados de la descentralización convirtió en operativo el conjunto del sistema.

Pero tal actuación, sin la que indudablemente no hubiera sido posible poner en marcha el Estado de las autonomías, supuso atribuir al Tribunal un gran poder, que aquel utilizó para llevar a cabo una interpretación, en términos generales, claramente expansiva del poder de las Comunidades y, en consecuencia, inevitablemente restrictiva de las competencias estatales, una tendencia que se fue haciendo más acusada a medida que el tiempo iba fortaleciendo la posición política de las propias Comunidades, a las que el Constitucional favorecía con las sentencias en las que procedía a interpretar la Constitución y los Estatutos de Autonomía aprobados en desarrollo de la misma. En algunos casos el Tribunal llegó incluso a modificar, de hecho, la Constitución, mediante una interpretación desde mi punto de vista claramente abusiva de sus concretos contenidos. Sirva de prueba un solo ejemplo: el de la atribución a las Comunidades de una supuesta competencia sobre la administración de la administración de justicia, competencia que el Tribunal creó realmente ex novo a partir de una previsión constitucional que no parecía dejar lugar a dudas: la que dispone que corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de administración de justicia (art. 149.1.5)[336]. Algo similar cabría afirmar, por más que en medidas que no son exactamente equivalentes, en relación con las competencias en materia de inmigración (art.149.1.2) o de relaciones internacionales (art. 149.1.3), que definidas por la Constitución en la literalidad de su texto como exclusivas del Estado, han pasado a ser poco a poco compartidas, tras una actuación del Tribunal Constitucional que, por acción u omisión, contribuiría decisivamente a la consolidación de esa deriva: en el caso de las relaciones internacionales, a través de una evolución de su doctrina en un sentido claramente favorable a la asunción de competencias en la materia por parte de las Comunidades Autónomas[337]; y en el supuesto de la inmigración, mediante una jurisprudencia que permitiría asumir competencias a las Comunidades en ese sector de actividad a través de diferentes títulos competenciales que, de un modo u otro y en mayor o menor grado, iban vaciando la competencia exclusiva del Estado proclamada por la Constitución: las Comunidades Autónomas pueden ejercer facultades de diversa naturaleza en materia de inmigración, aun teniendo en cuenta la literalidad del artículo 149.1.2, según lo ha reconocido el propio Tribunal Constitucional[338], como consecuencia de la existencia de títulos sectoriales que posibilitan la actuación en la esfera inmigratoria de las instituciones autonómicas.

4. Hemos de entrar, ahora, en el último de los elementos que suelen señalarse, con frecuencia, como diferenciales del Estado autonómico español respecto de los Estados federales, se admita o no que el nuestro se encuadra dentro de este género: me refiero a lo que han dado en llamarse los hechos diferenciales autonómicos[339]. Abordar cabalmente esta supuesta especificidad de nuestro sistema de autogobierno exige, desde mi punto de vista, recordar algunas ideas expresadas previamente. En concreto, que la descentralización tuvo lugar en España a través de un proceso en dientes de sierra en el que las dialécticas simetría/asimetría y, sobre todo, homogeneidad/deshomogeneidad fueron evolucionando, al modo de un péndulo, en función de diversas circunstancias jurídicas y políticas. La Constitución, que sentó las bases de una descentralización que acabaría dando lugar a un Estado de naturaleza federal, abrió la posibilidad de optar por diferentes fórmulas de organización territorial en función de cómo los sujetos legitimados para ello hicieran uso del principio dispositivo que la ley fundamental ponía en sus manos. Aunque en ella no se preveía, desde luego, un modelo autonómico asimétrico por la sencillísima razón de que no se preveía modelo alguno de organización territorial, sí acabaron por ser asimétricas, como en su lugar se señaló, las previsiones sobre el desarrollo del proceso descentralizador. Pero el eventual Estado autonómico asimétrico que podría haberse derivado de la evidente asimetría de ese proceso se esfumó cuando, como consecuencia de la crisis andaluza, se firmaron los Acuerdos de 1981, origen de un modelo autonómico simétrico, aunque ciertamente muy deshomogéneo, por virtud de las diferencias competenciales originarias entre las Comunidades de vía especial (y asimiladas) y las de vía general.

Muy pronto pudo comprobarse, sin embargo, que la superación de tal deshomogeneidad era cuestión sólo de tiempo, tal y como vinieron a demostrarlo unos nuevos pactos autonómicos, los de 1992, origen de una notable igualación competencial entre los territorios autónomos, que conservarían entre ellos las lógicas diferencias nacidas de sus diversas condiciones naturales y políticas. De hecho esa relativa deshomogeneidad (determinada por los contrastes entre las competencias que las Comunidades tenían asignadas) fue paralela a una ausencia casi total de asimetría, al no existir, con las excepciones que pronto indicaré, diferencias entre la posición constitucional de las regiones españolas. De este modo, sólo la apertura de la llamada segunda descentralización, a partir de la aprobación en 2006 del nuevo Estatuto catalán y de los que se adoptaron en su estela —materia que será objeto de detenido tratamiento en el próximo capítulo—, generó un nuevo salto hacia delante de la deshomogeneidad competencial. Un salto que afectó también, sin embargo, a la dialéctica simetría/asimetría, toda vez que la aludida segunda descentralización alteró de forma sustancial la naturaleza de varias de las nuevas normas estatutarias (sobre todo la catalana y la andaluza) y, por tanto, la propia naturaleza política de nuestro sistema federal. Tras la segunda descentralización el péndulo volvía, en cierto modo, a donde habían pretendido colocarlo, sin éxito, los constituyentes, lo que suponía que con ella se establecía en España, por primera vez en sentido estricto, un modelo autonómico asimétrico. De hecho, más allá de la rebaja en las pretensiones iniciales del proyecto de Estatuto aprobado por el parlamento catalán llevadas a cabo por las Cortes Generales y más allá de las anulaciones, muy escasas, que dispuso la sentencia del Tribunal Constitucional que resolvía el recurso de inconstitucionalidad presentado contra el texto por los diputados del Grupo Parlamentario del Partido Popular, la verdad es que varias de sus novedades jurídico-políticas (la definición nacional del territorio autonómico, la regulación de los derechos, el blindaje competencial, la bilateralidad en las relaciones Estado-Comunidades, las previsiones en materia de financiación autonómica, las disposiciones unilaterales sobre la presencia de la Comunidad en órganos estatales o la regulación del poder judicial) suponían abrir una brecha fundamental entre las Comunidades que habían elaborado sus Estatutos en la fase inicial del proceso descentralizador y los que los habían reformado siguiendo el modelo confederal del Estatuto catalán: la asimetría entraba así por primera vez, tras algunos intentos fallidos, en el sistema federal español.

Y es que, en mi opinión, su supuesta asimetría, por tantos afirmada, no ha procedido nunca de los llamados hechos diferenciales que, con la evidente excepción que suponen los regímenes de financiación especiales existentes en España (el concierto vasco, el convenio navarro y, en muchísima menor medida, el régimen económico y fiscal de las Islas Canarias, nacido de la posición insular y ultraperiférica del archipiélago), no han tenido otra dimensión jurídica que la competencial y, por tanto, más consecuencia que la deshomogeneidad. Por referirme sólo a los presuntos hechos diferenciales mencionados con más frecuencia[340], esa, y no otra, ha sido la auténtica dimensión de la existencia de lenguas regionales, que pueden ser cooficiales en sus respectivos territorios (art. 3 de la Constitución) y sobre las que aquellos tienen lógicamente competencias legislativas, ejecutivas y administrativas; de la existencia de derechos civiles forales o especiales en determinadas Comunidades, existencia que los habilita para legislar en materia (art. 149.1.8); y, no digamos ya, de las policías autonómicas, que cualquier Comunidad puede constituir con tal de que, en uso de una libertad normativa en todos los casos compartida con las Cortes Generales, se atribuyan esa competencia en su Estatuto (art. 149.1.29). A la postre, y aun admitida la realidad de todos esos supuestos hechos diferenciales, la verdad es que los mismos no son fuente de asimetría, sino de simple deshomogeneidad competencial, lo que puede comprobarse fácilmente, por ejemplo, comparando la regulación española sobre el reconocimiento constitucional de lenguas regionales y la que se contiene, por ejemplo, en la Constitución de la Federación Rusa. Esta última es ciertamente asimétrica porque trata de forma diferente realidades similares, de modo que el reconocimiento cooficial o no de una lengua no depende de circunstancias materiales relacionadas con aquella (su número de hablantes, el porcentaje de estos en el territorio de que se trata o su trascendencia cultural), sino del hecho de que la lengua lo sea de una República y no de cualquiera de los otros sujetos federados que existen en el país, pues sólo en el primer supuesto el tratamiento constitucional es el consistente en reconocer su cooficialidad con la lengua común de la Federación. La situación en España resulta completamente diferente, en la medida en que el reconocimiento de las lenguas regionales no es el fruto de otra circunstancia que la nacida del hecho de que existen, de modo que donde existen son cooficiales al margen de cualquier otra consideración: por ejemplo, su número de hablantes, muy diferente en el País Vasco, por un lado, y en Cataluña y en Galicia, por el otro. La asimetría no nace, en suma, de la existencia de una lengua regional —lo que constituye, sencillamente, un elemento de diversidad presente en muchísimos Estados, sean o no de tipo federal—, sino del hecho de que su reconocimiento como cooficial se realice de una forma que diferencia a sujetos territoriales iguales que están en las mismas condiciones, de modo que, al diferenciarlos, los discrimina. A todas luces, tal cosa no acontece en España, país donde la diversidad lingüística está en el origen de una simple y evidente deshomogeneidad competencial: la que consiste en que las Comunidades que tienen lenguas regionales pueden ejercer sobre las mismas las competencias destinadas a garantizar la cooficialidad que, respecto a ellas, proclama la Constitución de 1978. Y es que, en realidad, el verdadero hecho diferencial español, como el belga a partir de los años noventa y el canadiense en el concreto caso de Quebec no es un hecho jurídico, sino un hecho político de indiscutible trascendencia[341]: el que se deriva de la existencia de importantes fuerzas nacionalistas que han encontrado en la constante exigencia de un trato favorable, cuando no sencillamente privilegiado, para sus respectivos territorios —exigencia paralela en ocasiones, debe subrayarse, al sostenimiento de reivindicaciones autodeterministas—, una de sus principales razones de existencia.

5. Por eso, analizada ya la significación de los diversos elementos que suelen señalarse, bien para ejemplificar las peculiaridades (reales o supuestas) del sistema federal español respecto de los existentes en el mundo, bien para negarle a nuestro Estado autonómico tal naturaleza; y subrayados, también, con tal motivo, los diferentes problemas que de esas particularidades suelen derivarse para un adecuado funcionamiento de la descentralización, estamos ya en condiciones de abordar la importancia del elemento que da lugar, en mi opinión, al más relevante contraste entre nuestro federalismo y la mayor parte de los existentes en el mundo. Del elemento, en una palabra, que en mayor medida lo singulariza de verdad y que, por lo mismo, determina más que ningún otro los problemas de naturaleza territorial que hemos tenido que resolver en el pasado y, sobre todo, aquellos a los que nos estamos enfrentando tras la vuelta de los nacionalistas a los gobiernos vasco y, sobre todo, catalán: hablo de la importancia que presentan las fuerzas políticas nacionalistas en nuestro sistema de partidos, unas fuerzas políticas que, sobre la base de proclamar el carácter nacional de sus respectivos territorios, han ido sustituyendo sus iniciales reivindicaciones a favor de la descentralización del Estado español heredado del franquismo por una impugnación de su existencia tal y como aquel se conformó territorialmente desde los inicios de la Edad Moderna.

Es necesario admitir, como punto de partida —claro está—, lo sorprendente que puede resultar sostener que la existencia de los llamados nacionalismos periféricos constituye la más relevante diferencia entre nuestro Estado compuesto y la inmensa mayoría de los existentes en el mundo democrático, si se parte del hecho evidente de que la relevancia electoral de los partidos nacionalistas ha sido en España, en elecciones generales, incomparablemente menor que la de los partidos de ámbito estatal. Tal contraste habla por sí solo si se toma como dato de referencia la distribución de los votos para el Congreso de los Diputados en elecciones generales o su traducción en escaños en esa Cámara de las Cortes Generales, que es la más proporcional de las dos que conforman el parlamento español[342]: desde 1977, año de los primeros comicios democráticos tras el final de la dictadura franquista, hasta 2011, año de celebración de las últimas elecciones generales, los partidos de ámbito estatal que han conseguido transformar sus votos en escaños (tres, cuatro o cinco despendiendo de las épocas) sólo han obtenido menos del 83% de los votos en el conjunto del país en unas elecciones (las de 1989), se han acercado al 84% en otras (las de 1986) y al 85% en cinco (las de 1977, 1979, 1993, 2000 y 2011), han oscilado entre el 85% y el 86% en dos (las de 1996 y 2004) y han superado el 88% en otras dos: las de 1982 y 2008. Si esos porcentajes se traducen en escaños en la Cámara, de los 350 que componen el Congreso, los partidos de ámbito estatal sólo en dos ocasiones han bajado del 90% (en las elecciones de 1989 y 2011), situándose en ese porcentaje en cinco comicios (1986, 1993, 1996, 2000 y 2004), en el 92% en dos elecciones (las de 1977 y 1979) y superando por décimas el 93% en otras dos (las de 1982 y 2008).

Ocurre, sin embargo, que esa potente hegemonía de los partidos de ámbito estatal en el conjunto del voto popular español, que el sistema electoral amplifica al convertirla en escaños parlamentarios en la cámara baja de las Cortes Generales[343], es compatible con dos diferentes realidades, que contribuyen, cada una en su medida, a fortalecer el peso de las opciones nacionalistas en la dinámica del sistema político español. Y ello porque mientras, de un lado, se ha venido produciendo desde 1977 una fuerte concentración territorial del voto nacionalista que, lejos de distribuirse de forma más o menos homogénea en todas las Comunidades españolas, se ha concentrado sobre todo en tres de ellas (Cataluña y el País Vasco y, en mucha menor medida, Galicia), de otro lado, esa misma concentración territorial del voto nacionalista se ha traducido en que, desde la puesta en marcha del sistema autonómico, dos partidos nacionalistas (CiU y el PNV) han dominado durante períodos muy largos los gobiernos autonómicos de sus Comunidades respectivas, acabando así por condicionar, pese a su escasa presencia en las Cortes, y de una forma desproporcionada a su fuerza electoral y a su peso institucional general, tanto el funcionamiento de nuestra forma de gobierno como el normal desarrollo de la vida política española. ¿Por qué razón? En realidad, por más de una, tal y como trataré de explicar seguidamente.

En primer término, y antes que nada, porque la persistencia del llamado problema nacional —que ni ha sido ni es otro que el de la existencia en España desde finales del siglo XIX de partidos nacionalistas que reivindican una reacomodación constante de la estructura territorial del Estado español con la vista puesta en superarlo antes o después— ha complicado de un modo extraordinario la gestión política de la descentralización. La peculiaridad de España no reside, como tantas veces se sostiene erróneamente, en que el nuestro sea un país plural —que lo es, sin duda alguna—, sino en que, por razones históricas en las que aquí no es posible entrar ahora, la pluralidad española se ha construido políticamente en algunos territorios, originando (al contrario de lo que ha sucedido en otros Estados igualmente plurales y de formación mucho más tardía, como Italia o Alemania) la existencia de partidos que han convertido la exigencia de una diferente estructura territorial del Estado (cuando no directamente de la secesión) en su principal razón de ser. Lo cierto es, sin embargo, que frente a tal forma de ver las cosas lo sólito suele ser abordar esta cuestión asumiendo, sin más, el discurso ideológico de los nacionalismos, según el cual el problema nacional no habría sido sino la prístina expresión de la pluralidad nacionalitaria existente en España desde los momentos de su nacimiento como Estado nacional, pluralidad que, negada, cuando no perseguida a sangre y fuego por el centralismo, estaría en el origen de los movimientos que han venido reivindicando una nueva fórmula de distribución del poder territorial.

Esa descripción que, aun después de asentado el Estado autonómico, los nacionalistas han conseguido imponer en España casi como indiscutible, en tanto que políticamente correcta, no puede, sin embargo, aceptarse sin debate. Ciertamente, ¿cómo poner en duda que la construcción de la nación española, y no sólo la de su Estado nacional, se produjo, de modo similar a lo que aconteció paralelamente con la de Francia o mucho más tardíamente con la de Italia o Alemania, partiendo de una notable pluralidad territorial, que tenía manifestaciones geográficas, económicas, culturales y lingüísticas? ¿Quién podría negar que la homogeneización de tal pluralidad y la centralización en que han consistido siempre los procesos de construcción de las naciones supuso en muchas ocasiones la eliminación, incluso recurriendo a la violencia, de las diferencias entre los distintos territorios incluidos en la nueva entidad nacional que se estaba construyendo? Pero, aceptadas como difícilmente discutibles una y otra cosa, ¿cómo no reconocer también, al propio tiempo, que el proceso que conduce finalmente a la existencia de la reivindicación diferencial (regionalista o nacionalista) frente a los Estados ya constituidos sólo ha sido posible tras un proceso de construcción, política e ideológica, que no habría tenido lugar sin la mediación de los partidos que han portado la bandera de los nacionalismos sin Estado, bandera que, como la historia demuestra hasta el cansancio, suele seguir ondeando una vez que su objetivo primigenio —el autogobierno— ha sido ya alcanzado?

Frente a la versión mistificadora de la realidad sostenida pro domo sua por los nacionalismos, creo que el punto de partida para un correcto acercamiento al llamado problema nacional debe ser el sentado hace ya tiempo por Ernest Gellner, cuando sostenía que es «el nacionalismo el que engendra las naciones [y] no a la inversa»[344], y que «el nacionalismo —el principio que predica que la base de la vida política ha de estar en la existencia de unidades culturales homogéneas y que debe existir obligatoriamente unidad cultural entre gobernantes y gobernados— no es algo natural, no está en el corazón de los hombres y tampoco está inscrito en las condiciones previas de la vida social en general; tales aseveraciones son una falsedad que la doctrina nacionalista ha conseguido hacer pasar por evidencia»[345]. Lo que no significa, en absoluto, como el propio Gellner ha subrayado con acierto, que las reivindicaciones de los nacionalistas, por estar basadas en una inventio, deban ser tenidas por políticamente irrelevantes. Es cierto que «los retales y parches culturales que utiliza el nacionalismo a menudo son invenciones históricas arbitrarias», pero lo es también, igualmente, que de ahí «no puede deducirse de ninguna manera que el principio del nacionalismo en sí, al revés de los avatares que ha de pasar hasta su encarnación, sea de algún modo contingente y accidental». Lejos de ello, «el principio nacionalista en sí está profundamente arraigado en nuestra condición actual, no es contingente en absoluto y no se le puede negar fácilmente». La formulación final de Gellner al respecto parece, en suma, indispensable para acercarse al fenómeno nacionalista, un fenómeno que «no es lo que parece, pero sobre todo no es lo que a él le parece ser»[346]. Y ello porque, efectivamente, «en el caso del nacionalismo la formulación real de la idea o ideas, la cuestión de quién dijo o escribió algo determinado, no importa gran cosa. De todos modos la idea clave es tan simple y tan fácil que podría ocurrírsele a cualquiera casi en cualquier época, y a esto se debe en parte que el nacionalismo pueda decir que siempre es natural. Lo que importa es si las condiciones de vida pueden hacer que la idea parezca irresistible en vez de absurda»[347]. Una idea, la de los nacionalistas, que el propio Gellner resume de manera insuperable: que nación y Estado «están hechos el uno para el otro» y que, en consecuencia, el uno sin el otro «son algo incompleto y trágico»[348].

En este contexto analítico, no parece difícil aceptar que las condiciones de vida existentes en España cuando la reivindicación diferencialista vasca y catalana surgió, primero como cuestión regionalista (las condiciones de la España oligárquica y centralista de la Restauración, en los últimos compases del siglo XIX) y se afianzó, después, como problema nacional tras el fracaso de la II República y la tragedia de la Guerra Civil (las condiciones de la España autoritaria y centralista del franquismo) resultaban, sin ningún género de dudas, las idóneas para que el imaginario político-ideológico de los nacionalistas pudiera aparecer como algo, si no absolutamente irresistible, sí al menos razonablemente verosímil. Los nacionalismos vasco y catalán iban a demostrar, así, pese a sus muy diferentes raíces sociológicas y distintos componentes ideológicos, una notable consistencia política y —aun en situaciones muy adversas— una persistencia organizativa sorprendente, que iba a permitirles estar presentes, con una influencia notable, en el proceso constituyente que se abrió en España tras las elecciones de 15 de junio de 1977, según ha podido verse al inicio de este capítulo.

Podría decirse, en suma, que la España que se descentralizó a partir de la aprobación de la Constitución de 1978 y que asumió, consecuentemente, los inevitables conflictos que la descentralización iba a traer consigo, con la razonable —y ahora sabemos que ingenua— expectativa de que esa descentralización resolvería el referido problema nacional, al dar satisfacción a las demandas políticas iniciales de los nacionalistas, ha visto cómo poco a poco se frustraba su objetivo. En realidad, y para sorpresa de muchos, las cosas acabaron por acontecer de un modo bien distinto, por no decir que sucedieron justamente del revés. Y así, ese problema nacional que los constituyentes no nacionalistas creían poder resolver con la solución autonómica y los privilegios materiales (disposición adicional 1ª de la Constitución) y/o procedimentales (disposición transitoria 2ª) concedidos a Cataluña y las provincias vascas en el momento de la descentralización, no sólo pervivirá, pese a la creación del Estado autonómico que se suponía vendría a darle solución y a la progresiva y rapídisima extensión de la descentralización a la que ya nos hemos referido, sino que esa misma pervivencia vendrá a complicar más y más, con el transcurso de los años, la posibilidad de administrar de un modo cabal la cuestión territorial. Será, de ese modo, cómo la permanente insatisfacción de las fuerzas nacionalistas —tanto más relevante cuanto que los dos principales partidos de ámbito no estatal (CiU y PNV) gobernarán sus respectivos territorios durante todo el proceso de alumbramiento, desarrollo y consolidación del sistema autonómico español— dará lugar a que nuestro sistema autonómico haya permanecido, sin tregua, en una fase permanente de redescentralización, de modo que cada vez que los nacionalistas han alcanzado la meta descentralizadora que se habían prefijado de antemano han procedido ya a proclamar sus nuevas reclamaciones y exigencias. De hecho, los gobiernos nacionalistas —pues de eso se ha tratado al fin y al cabo durante prácticamente treinta años en Cataluña y el País Vasco— han mantenido un pulso permanente con el Estado, que ha estimulado a hacer lo mismo, a veces a su pesar, a los gobiernos autonómicos controlados por los dos grandes partidos estatales, incapaces de frenar una dinámica en la que el agravio comparativo —esa carrera de la liebre y la tortuga de la que he tratado en su momento— ha funcionado siempre como la espoleta que producía al estallido de un nuevo aluvión de reclamaciones para que el Estado central cediera poder económico y político.

La centralidad que han tenido los partidos nacionalistas en la determinación del régimen político realmente existente a lo largo de las tres últimas décadas de la historia de España, la insaciable voracidad competencial en que vino a traducirse su tan creciente como sorprendente desacuerdo con el modelo autonómico español y, en fin, la creciente voluntad de superarlo para caminar hacia un confederalismo que pudiera poner, antes o después, a los territorios gobernados por los nacionalistas a las puertas de la independencia (ese y no otro fue en el pasado o es en el presente, como se verá en el próximo capítulo, el significado del llamado Plan Ibarretxe, del proyecto de Estatuto aprobado por el parlamento catalán el 30 de septiembre de 2005 y del llamado derecho a decidir que reivindica el nacionalismo catalán), imposibilitaron, a la postre, que nuestro sistema constitucional de distribución de competencias —incapaz de poner freno a esa permanente carrera hacia el progresivo adelgazamiento del Estado— pudiese mantener su cohesión eficazmente.

Aquí se sitúa, a mi juicio, la segunda de las razones que permiten comprender la influencia que han tenido a la postre los nacionalismos interiores en la peculiar evolución de nuestro sistema federal. El legislador constituyente dispuso en 1978 un sistema abierto de distribución de competencias —sin duda la particularidad jurídica esencial de nuestro sistema federal— que pudo ser útil para facilitar el proceso inicial de construcción del Estado autonómico español, en la medida en que aquella apertura originó una notable flexibilidad que permitió que la puesta en marcha de la descentralización se adaptase inicialmente a las incertidumbres con que el esquema al que debería sujetarse fue previsto en la Constitución y a los cambios de criterio con los que posteriormente fue aplicado tras el giro sustancial que supusieron, en 1981, los Acuerdos Autonómicos. Lo cierto será, sin embargo, que aquel sistema abierto ha terminado por constituirse en un factor claramente disfuncional para la cohesión del Estado de las Autonomías. «A diferencia de lo que sucede en los Estados federales o regionales —ha señalado el Consejo de Estado en su Informe sobre modificaciones de la Constitución española, de febrero de 2006, ya citado—, en España son los Estatutos de autonomía, y no la Constitución u otras normas de idéntico rango, los que establecen el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, y por ello también, a contrario, delimitan el conjunto de competencias que, además de las que la Constitución le reserva en exclusiva, quedan en manos del Estado en relación con cada Comunidad. Es esta, quizá, la peculiaridad más acusada de nuestro sistema de distribución territorial del poder. Este sistema otorga a nuestras Comunidades una potestad que les permite impulsar el cambio tanto a través de la reforma de sus Estatutos, como impedirlo, vetando las que consideren inadecuadas. Esto excede no sólo de la potestad de autoorganización de que disfrutan muchos entes dotados de autonomía administrativa, sino que, en cierta forma, va incluso más allá de la que las Constituciones federales reconocen a sus Estados miembros para la reforma de sus propias constituciones»[349].

Pese a todo ello, es posible que, aun con los agujeros que nacían de un sistema de distribución competencial que quedaba a la postre en manos de ¡17 sujetos diferentes!, aquel hubiera podido funcionar, mal que bien, pero sin poner en todo caso en entredicho la unidad y cohesión estatal, de no haber existido partidos nacionalistas que desde muy pronto vieron en las brechas del sistema el lugar idóneo en el que colocar su munición, demostrando de este modo estar dispuestos a comportarse con una más que dudosa lealtad constitucional. Ciertamente, ni la posibilidad permanentemente abierta de que las Comunidades Autónomas pudieran proceder a acometer una reforma estatutaria, ni las previsiones del artículo 150.2 de la Constitución, en materia de leyes de transferencia o delegación de competencias, ni la amplísima potestad que el Tribunal Constitucional ha tenido desde su nacimiento para ir delimitando la extensión de las materias y los títulos competenciales y para ir ampliándolas a favor de las Comunidades a medida que la presión de aquellas aumentaba, hubieran dado el resultado jurídico y político que hoy está bien a la vista de no haber existido fuerzas con vocación y en condiciones de sacar todo el partido posible a las fisuras de un sistema concebido desde el convencimiento de que la autonomía sería el mejor antídoto contra la tentación de utilizar deslealmente las potencialidades que con ella nacían para los territorios que iban a disfrutar de autogobierno. Y esto hasta el punto de que empecinarse en mantener, en tal contexto, y una vez constatados sus riesgos manifiestos, nuestro sistema de distribución de competencias tal y como la Constitución lo había diseñado ha sido, sin duda, un grave error, de quizá irreparables consecuencias: un error que constituye desde hace tiempo un manifiesto despropósito. De nuevo, nadie habría de expresarlo mejor que el Consejo de Estado en el Informe ya en varias ocasiones mencionado, un Informe que, redactado sólo unos meses después de que el parlamento de Cataluña procediese a aprobar el proyecto de un nuevo Estatuto de Autonomía, pudo ser leído en esa parte, desde el momento mismo de su aprobación por el Consejo, como una referencia implícita a los peligros constitucionales de tal iniciativa: «Los riesgos de crisis que la apertura del sistema genera se hacen, además, más graves, por razones obvias, cuanto más se acerca el ámbito competencial de las Comunidades al máximo admitido por la Constitución. En esta situación, cerca de la que nos encontramos ya, cualquier propuesta de reforma que pretenda ampliar las competencias de la Comunidad respectiva puede dar lugar a acusaciones de que con ella se pretende rozar o violentar, de manera deliberada o no, los límites constitucionales»[350]. Los diferentes episodios, jurídicos y políticos, que subsiguieron, primero, a la adopción del nuevo proyecto de Estatuto por el parlamento catalán y luego a su definitiva aprobación, permitirían comprobar, por desgracia, que el Consejo de Estado había puesto el dedo en una llaga que, de haberse seguido su dictamen, no habría quizá llegado a abrirse y a convertirse en una herida muy profunda. Pero, como ya conoce el lector, esto es materia del próximo capítulo.

Entre tanto, he de subrayar que lo hasta ahora apuntado no es suficiente, en cualquier caso, para dar cumplida cuenta de la influencia del factor nacionalista en la forma de funcionamiento de nuestro autonomismo federal. Muy por el contrario, resulta a mi juicio necesario añadir, a las dos anteriores, una tercera línea argumental, que no es otra que la que se concreta en analizar la influencia del sistema electoral español en la configuración y, por tanto, en la dinámica de nuestro sistema de partidos; y, en los efectos que esta dinámica ha provocado, a su vez, sobre la potencial capacidad de presión política e institucional de los nacionalistas. Como no es posible entrar aquí con profundidad en el asunto, bastará con señalar que la conjunción de los diversos elementos que configuran nuestro sistema electoral para el Congreso (distritos provinciales, pequeño tamaño electoral de la mayoría de los mismos, fórmula electoral proporcional corregida y asignación mínima inicial de dos escaños por distrito) se ha traducido en un sistema electoral muy poco proporcional en el contexto general de los de tal naturaleza[351], cuyas consecuencias políticas consisten en un neto beneficio para los dos primeros partidos en cada distrito a la hora de traducir votos en escaños y, en consecuencia, en la extrema dificultad que existe para que un tercer partido de ámbito estatal pueda entrar en el reparto salvo en un corto número de circunscripciones donde el sistema funciona en la realidad como proporcional y no como mayoritario, que es lo que ocurre en las provincias que reparten pocos diputados[352]. El resultado final de esta situación es evidente: nuestro sistema de partidos ha acabado por ser casi bipartidista en el conjunto del Estado. Casi, sí, porque aunque es cierto que tal bipartidismo ha estado frecuentemente corregido por la presencia de Izquierda Unida (antes del PCE), lo es también que esta fuerza política, incluso cuando ha contado con un apreciable número de escaños, no ha podido jugar como un partido bisagra, primero por su ubicación ideológica en uno de los polos izquierda/derecha y, además, por la constante negativa del PSOE, su posible aliado, a contar con él para gobernar el Estado, mantenida por aquel en las Cortes sin apenas excepciones hasta la llegada de José Luis Rodríguez Zapatero a la presidencia del Gobierno.

Así las cosas, sólo los partidos nacionalistas, que consiguen en determinados territorios (Cataluña y el País Vasco, primordialmente) ser primero o segundo en las circunscripciones provinciales en que aquellos se dividen, han acabado por ser posibles partidos bisagras para las dos grandes fuerzas políticas de gobierno de ámbito estatal. Lo que quiere decir, ni más ni menos, que cuando uno de esos dos grandes partidos nacionales (el PSOE y el PP desde el hundimiento de UCD) no obtienen en las elecciones generales la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados, no ha existido a lo largo de todo el período democrático (con la casi única excepción del Centro Democrático y Social, fundado por Adolfo Suárez, en las elecciones generales de 1986 y 1989) una posible bisagra estatal con la que formar Gobierno o de la que obtener el apoyo parlamentario necesario para formar una sólida mayoría capaz de sostenerlo, de modo que el ganador por mayoría relativa sólo es capaz de gobernar buscando el soporte externo de uno o más partidos nacionalistas. Ello, como es obvio, coloca a los agraciados en cada caso en la posición parlamentaria de partidos extractivos, que pasan a estar en condiciones de plantear su relación con el Gobierno nacional en unos términos mucho más cercanos a los de un grupo de presión que a los de un partido en sentido estricto: gobernabilidad nacional a cambio de poder regional. Si esos aliados nacionalistas del Gobierno del Estado son, además, como ha ocurrido en todo el periodo 1979-2003 en Cataluña y 1979-2009 en el País Vasco, partidos gobernantes en sus respectivos territorios, la presión descentralizadora cobra entonces todo su sentido, pues el que presiona es el directo beneficiario, en términos territoriales y no sólo partidistas, de los réditos políticos y económicos que produce la presión.

La conclusión final del análisis precedente parece fácil de obtener: durante todo el tiempo transcurrido desde la puesta en marcha del sistema autonómico español los tres elementos jurídico-políticos que se han apuntado de forma tan sucinta (existencia de partidos nacionalistas, sistema electoral y apertura del sistema de distribución competencial) fueron encadenándose, es cierto que con diferente intensidad según las épocas, para generar, en sentido literal, un auténtico círculo vicioso: por una parte, nuestro sistema electoral ha dificultado extraordinariamente desde sus orígenes la aparición de bisagras estatales y ha puesto en manos de los partidos nacionalistas la estabilidad de la gobernación general, cuando uno de los dos grandes partidos estatales no ha alcanzado la mayoría absoluta en el Congreso; por la otra, esos partidos nacionalistas han tendido a utilizar su posición privilegiada en la dinámica institucional para comportarse como partidos extractivos, es decir, como simples grupos de presión cuyo objetivo era obtener más cuotas de poder para sus respectivos territorios; finalmente, y cerrando el círculo, todo ello ha sido posible por unas previsiones constitucionales que permitían la revisión constante del sistema, bien fuera través de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, bien a través de las leyes de transferencia y delegación de competencias. Cabría decir, en suma, que un sistema federal con partidos nacionalistas supone, sin duda, un problema. Y que lo supone, también, un sistema federal con un régimen competencialmente muy abierto. Pero cuando ambos elementos se suman, su efecto es similar al de cuando se juntan fuego y gasolina: una conjunción explosiva. Una conjunción potenciada, por añadidura, en el caso de España, en una medida nada despreciable, por los efectos de un fenómeno observable con carácter general en el derecho federal comparado: el que se deriva del contraste entre la dinámica centrípeta del federalismo por agregación y la centrífuga de los federalismos descentralizadores.

Ciertamente, un cabal entendimiento de la dinámica interna de los Estados federales exige tener en cuenta no sólo las características del tipo de sistemas que nacen de la combinación histórica, siempre peculiar, de los diversos componentes supuestamente definidores del federalismo, sino sobre todo el hecho de que el federalismo surge como un conjunto de técnicas y principios constitucionales y políticos destinados a crear Estados nacionales desde la diversidad nacida de una previa situación imperial o colonial y con el objetivo de conservar una parte de la diversidad que precedía a su aparición. No es casual, por eso, que casi todos los grandes Estados federales hayan sido colonias antes de constituirse como tales (Estados Unidos, Australia, Canadá, India, México, Argentina, Sudán, Brasil, Sudáfrica, Venezuela) o Estados nacidos de espacios territoriales caracterizados por una muy particular situación de vinculación territorial, que no era en sentido estricto la del Estado-nación: Alemania, Austria, Suiza, Rusia o Bosnia-Herzegovina. En ese contexto, Bélgica[353] (que, desde su independencia de los Países Bajos, tras el triunfo de la Revolución de 1830, se consolida como un Estado unitario y centralizado) y sobre todo España (uno de los Estados unificados más antiguos de Europa) constituirán la excepción a la regla general. Y ello porque tanto el hecho del pasado colonial de unas naciones como el de la peculiar forma de unidad territorial que está en el nacimiento de las otras, lejos de fomentar el surgimiento de nacionalismos internos disgregadores (infraestatales) que aspirasen a la creación de un Estado propio por secesión del federal, produjeron todo lo contrario: una corriente política fuertemente integradora, es decir, en favor de la creación de un Estado-nación (norteamericano, indio o alemán) y no en favor de su descohesión o, en casos extremos, de su desaparición.

La existencia en muchos Estados federales de esa corriente política a favor de una potente integración, dirigida a la consolidación de nuevos Estados nación, será, a fin de cuentas, la que permitirá entender que la tendencia dominante en el federalismo moderno —el que surge en Estados Unidos tras la aprobación de la Constitución de 1787— no haya sido otra que la de asentar aquellos Estados, mediante el fortalecimiento de sus instituciones y a través de la ya aludida sustitución de los originarios federalismos de tipo dual por los actualmente dominantes sistemas de federalismo cooperativo. Y ello por más que el avance de la cooperación, como tantos otros fenómenos históricos, se haya producido en una evolución de dientes de sierra, marcada, en consecuencia, por importantes avances y recurrentes retrocesos que no han sido históricamente capaces, sin embargo, de frenar o torcer sustancialmente la marcha de la tendencia general. Esa dinámica histórica centrípeta, que ha dominado la evolución del federalismo, ha encontrado, sin embargo, algunas importantes excepciones, que no desdicen, sin embargo, el carácter federal de los países que las han protagonizado. Bélgica y España[354] han sido, de este modo, dos naciones dominadas desde los inicios de sus respectivos procesos de descentralización por fuertes tendencias centrífugas, comunes por lo demás, en varios de los sistemas de federalismo por devolución, en los que «los representantes políticos de las nuevas instituciones descentralizadas no han ejercido una especial presión para obtener un papel efectivo en la política nacional porque han estado mucho más preocupados en realidad en acrecentar constantemente sus ámbitos competenciales. Dicho en otras palabras, de los dos aspectos del principio federal, el autogobierno (self-rule) y el gobierno compartido (shared-rule) han privilegiado el primero de esos aspectos en detrimento del segundo»[355].

La importancia de esa dinámica federal real resulta indiscutible, sobre todo debido al hecho de que los elementos determinantes del funcionamiento de los sistemas federales no son exclusivamente los derivados de su diseño constitucional y de la plasmación concreta de ese diseño en un específico orden institucional y en un modelo concreto de distribución de competencias. Lejos de ello, el funcionamiento real de cada Estado federal depende de factores netamente políticos, entre los cuales la existencia de una cultura federal, de un sistema de partidos que asegure el funcionamiento del sistema en su conjunto y de la lealtad federal de los responsables de las instituciones centrales y de los de las entidades federadas juegan un papel decisivo: «De hecho, si el partido que controla el Gobierno nacional no está en condiciones de controlar igualmente las unidades constitutivas y no existe una disciplina de partido sobre las cuestiones legislativas y ejecutivas; y, si, por tanto, los miembros de los partidos operantes en los diversos niveles no están en condiciones de actuar conjuntamente, estamos en una situación en la que no cabe esperar ser capaces de lograr una concentración del sistema institucional»[356]. Sea como fuere, lo que la historia enseña hasta el presente es que las técnicas y principios federales no han servido para destruir Estados, no, ciertamente, porque no pudieran terminar por producir esos efectos, lo que resulta posible en teoría como es fácil de entender (pues una descentralización sin límites y una centrifugación constante acabaría por hacer desaparecer, antes o después, cualquier Estado del planeta), sino por una sencillísima razón: porque los Estados federales los han consolidado sociedades y partidos que, más allá de sus diferencias, tenían como objetivo primordial la construcción de un Estado-nación y no su destrucción. Como antes se apuntaba, en los procesos de construcción de la mayoría de los Estados federales el único nacionalismo significativo ha sido el expresivo del Estado-nación que pretendía construirse y no los de los territorios que iban a formar parte de él, lo que no significará, por supuesto, que todos los partidos y los sectores de la sociedad estuvieran de acuerdo sobre el grado de centralización, como lo demuestra palpablemente, de nuevo, la experiencia americana. La de nuestro país, tras un primer período en que el modelo autonómico parecía haberse encauzado hacia una paz federal que podría haber estado en el origen de la definitiva consolidación de esa «patria común e indivisible de todos los españoles» de la que habla el artículo 2 de la Constitución de 1978, ha acabado por volver por sus fueros —aquellos que hemos tenido ocasión de estudiar durante el brevísimo período de la I República y el poco más extenso de la II—[357], lo que ha estado en el origen de una paradoja tan trágica como difícil de creer: que uno de los Estados más descentralizados del planeta lleve años enfrentándose, como seguidamente se verá, a crisis secesionistas que se han ido agravando a medida que el Estado de todos se achicaba más y más.

CAPÍTULO 4

EL DESAFÍO NACIONALISTA A LA UNIDAD DEL ESTADO

«El pueblo vasco tiene derecho a ser consultado para decidir su futuro»

«Derechos históricos», «ámbito vasco de decisión», «derecho de autodeterminación», «Estado plurinacional», «confederación», «soberanía»: cuando el tercer milenio apenas comenzaba, el nacionalismo vasco parecía enclaustrado en una fortaleza construida con palabras. O, quizá, mejor, construida con palabras convertidas en consignas, que, como tales, habían dejado de tener la natural utilidad de las primeras: posibilitar la comunicación, el entendimiento y el acuerdo. Parafraseando al Foucault de Las palabras y las cosas[358], parecía como si por obra de los nacionalistas la realidad del discurso político en el País Vasco estuviera «atrapada por la filología». Porque las palabras con las que el nacionalismo expresaba su obsesión identitaria eran allí, desde hacía mucho, las que dominaban a las cosas: las palabras como escudos, lanzas, frentes de batalla, y nunca las cosas reales que con ellas se designan.

Fue, de hecho, esa política atrapada en las palabras, cuando no en la más burda palabrería —lo que resulta completamente diferente de una política sostenida en la palabra—, la que permitió entonces al PNV, y a los gobiernos autonómicos que el PNV venía controlando desde hacía más de veinte años, hablar constantemente de diálogo, sin explicitar nunca sobre qué cosas debería supuestamente dialogarse; y la que hizo posible decir una cosa y su contraria, proclamando hoy lo que mañana se ponía, como si nada, en entredicho. Fue también esa política atrapada en las palabras (en las grandes palabras) la que determinó la supervivencia de un juego interesado (para decir la verdad, de un juego de ventaja), en el que el jugador que era amo de la mesa se movía con total comodidad hasta que, ¡al fin!, se decidió a poner sus cartas boca arriba, una vez entrevista la posibilidad de ganar la partida por la mano. Y es que eso fue, en esencia, la llamada propuesta de Ibarretxe: un documento en el que las viejas palabras se llenaban claramente con las cosas, lo que hizo al fin posible dejar de enredar con las primeras para debatir de las segundas. La presentación del plan (o la propuesta) de Ibarretxe, que tomaba su nombre de quien, siendo a la sazón presidente del Gobierno vasco se había convertido, en esa misma condición, en el principal impulsor de la iniciativa, supuso, pues, dotar de contenido a proclamas como la del «estatus de libre asociación» o las «naciones (o Estados) asociados», simples envoltorios dentro de los que podía tratar de venderse al público muy diferentes mercancías. El PNV concretó así, por primera vez desde que iniciara su giro sin retorno hacia el soberanismo y el irredentismo identitario y etnicista en la III Asamblea General del partido, celebrada a comienzos de 2000[359], cuál era el proyecto que había diseñado para el futuro de los vascos, por lo que ha de ser, por tanto, ese proyecto, y no sus ignotas marcas comerciales, lo que aquí es necesario analizar para comenzar con el estudio de los desafíos nacionalistas contra nuestro Estado federal, materia a la que está dedicada este último capítulo sobre el interminable laberinto de nuestra organización territorial.

Es cierto que incluso antes del discurso inaugural del lehendakari en la sesión parlamentaria del 27 de septiembre de 2002, en la que Ibarretxe anuncia que promoverá para el País Vasco un ignoto «estatus de nación libre asociada», el nacionalismo había hecho suyo, con la solemnidad de un acuerdo adoptado en el pleno del propio parlamento de Vitoria, un texto en el que se fijaba una buena parte de la teoría que luego habrá de articularse en la propuesta de Ibarretxe[360]. En efecto, el día 12 de julio del mismo año 2002, la mayoría nacionalista en la cámara autonómica aprobaba, amparada en la abstención de Euskal Herritarrok (Batasuna)[361], un denominado Dictamen elaborado por la Comisión Especial sobre Autogobierno, que, en su dimensión propositiva, constaba de dos partes. En la primera, relativa a las «propuestas de resolución sobre el respeto y cumplimiento del pacto estatutario», el parlamento exigía del Gobierno español que, en un plazo no superior a los dos meses, procediese a «definir un proyecto operativo y calendario de cumplimiento y desarrollo completo del Estatuto de Autonomía de Gernika» en los términos en que aquel era definido, de forma unilateral, por el propio órgano de representación. Según este, el número de competencias pendientes de transferencia por parte del Estado era de 37 y no de 7, como sostenía, por el contrario, el Gobierno nacional. De incumplirse lo que no podía ser calificado de otra forma que como un auténtico ultimátum a las autoridades estatales, el parlamento vasco proclamaba que «se apreciará que no concurre en el Estado voluntad alguna de desarrollo estatutario», de modo que asistiría «a la sociedad vasca el derecho de entender que el Estado habrá quebrado definitivamente y de manera unilateral el consenso estatutario». En consecuencia con todo ello, concluía el Dictamen, el propio parlamento instaría al Gobierno de la Comunidad Autónoma a que propusiese y, en su caso, adoptase «las medidas que procedan para garantizar el cumplimiento del Estatuto de Autonomía de Gernika y el pleno ejercicio por las instituciones vascas de las competencias asumidas en el texto estatutario con independencia de los procesos transferenciales requeridos para su ejercicio y que dependen de la voluntad del Estado». Es decir, si el Gobierno nacional no actuaba en consecuencia con las exigencias del parlamento vasco, éste instaría al Gobierno de la Comunidad a ejercer de forma unilateral las competencias objeto de controversia entre las partes. El parlamento vasco no sólo daba, en suma, al Gobierno de España un ultimátum, sino que acordaba que, en el caso de que aquel no fuera atendido de inmediato, el órgano legislativo regional instaría al ejecutivo autónomo a hacer algo a todas luces ilegal, vista, entre otras cosas, la jurisprudencia en la materia del Tribunal Constitucional, órgano que ya en su sentencia 25/1983, de 7 de abril, había dejado establecido con toda claridad que «el traspaso de servicios es condición del pleno ejercicio de las competencias estatutariamente transferidas cuando, según su naturaleza, sea necesario e imprescindible, caso en el cual es constitucionalmente lícito el ejercicio de las competencias por el Estado mientras los servicios no sean transferidos».

La segunda parte propositiva del Dictamen, referida a la «actualización del pacto estatutario de acuerdo con sus potencialidades», no era otra cosa, en el fondo, que una llamada a la ruptura del marco constitucional y estatutario legitimador de la autoridad de las instituciones autonómicas, basándose para ello en algunos de los más importantes mitos definidores del nacionalismo sabiniano: reivindicación de la realidad de Euskal-Herria, irredentismo sobre Navarra, ejercicio del derecho de autodeterminación[362] y soberanismo incondicionado de la (supuesta) comunidad histórica vasca. Así, entre otros extremos, se insistía en esa parte del Dictamen en reconocer «la existencia del Pueblo Vasco o Euskal-Herria, esto es, el reconocimiento del sujeto político como una realidad social y cultural común con identidad propia que pertenece por igual a los vascos y vascas de los siete territorios»; se «reiteraba el derecho que asiste a Araba, Bizkaia, Gipuzkoa y Nafarroa, ubicados en el Estado español, a establecer el marco de relaciones jurídico-políticas que estimen más adecuado sin más limitaciones que la voluntad de sus ciudadanos y ciudadanas»; se afirmaba que «desde el derecho a la libre determinación del Pueblo Vasco, como expresión de su nacionalidad y para acceder a su autogobierno, el Pueblo Vasco tiene derecho a ser consultado para poder decidir libre y democráticamente su estatus político, económico, social y cultural, respetando la voluntad de los ciudadanos y ciudadanas de cada ámbito en el que éste se articula»; se establecía que «la actualización y profundización correspondiente debe acometerse definiendo, entre otras cuestiones, una renovación y actualización de nuestro actual haber competencial a fin de adecuarlo a los nuevos escenarios económicos y sociales europeos y a la voluntad mayoritaria de la sociedad vasca, posibilitando un pacto político con el Estado que garantice la presencia directa de Euskadi en Europa y en el mundo, en aplicación y de conformidad con el Tratado de la Unión y el derecho internacional»; y se optaba, en fin, por proceder a «arbitrar el régimen de relaciones y de garantías jurídicas y políticas que asisten al pueblo vasco respecto del Estado en garantía de estabilidad institucional e impedimento de restricción unilateral del nivel de autogobierno derivado del pacto suscrito». Y todo ello con el objetivo de llevar a cabo una «actualización y profundización en el autogobierno vasco a través de una reforma del marco jurídico que responda a las aspiraciones actuales libres y democráticamente representadas del pueblo vasco», lo que, a la sazón, «suponía para la sociedad vasca un derecho en la búsqueda de un marco válido y un nuevo intento legítimo y necesario para superar los problemas y alcanzar una regulación adecuada a su normalización democrática a través de los instrumentos normativos y de participación que resulten de aplicación». La búsqueda de ese nuevo marco debería acometerse, finalmente, según esta segunda parte del Dictamen a la que ahora me vengo refiriendo, «desde el liderazgo de las instituciones representativas del Pueblo Vasco, como referentes del conjunto de propuestas recogidas en esta resolución para su materialización y articulación en un nuevo Proyecto o Proyectos de ordenamiento jurídico», de forma que ese desarrollo y articulación serían, en conclusión, «el resultado de un proceso abierto y promovido en el conjunto de la sociedad vasca y con la máxima participación de los agentes políticos, económicos, sindicales, sociales y culturales»[363].

Según es fácil de apreciar, la resolución del parlamento constituía, en primer lugar, un desafío sin precedentes al modelo de distribución del poder territorial vigente en España, lo que conllevaba una sorprendente impugnación de los rapidísimos avances de la descentralización, que habían favorecido de una forma sobresaliente al País Vasco, beneficiario de un régimen de financiación autonómica especial, que permitía a las Haciendas forales quedar fuera del mecanismo general de la solidaridad interterritorial que afectaba a las Comunidades de régimen común. Pero la resolución del parlamento constituía, además, y sobre todo, una auténtica provocación frente al indispensable respeto a las reglas de juego de cualquier Estado democrático, entre las que ocupa siempre un lugar fundamental la de la lealtad al sistema constitucional por parte de todos los titulares de las instituciones estatales, entre las que se encuentran las autonómicas sin ningún género de dudas. Un desafío al que la permanencia de la actividad criminal de ETA[364], con objetivos parcialmente coincidentes con los que se expresaban en la referida resolución parlamentaria confería, además, unos tintes de grave y desvergonzado oportunismo. Los acontecimientos producidos en el País Vasco a la vuelta del verano, coincidiendo casi con la fecha en que vencía el ultimátum de las instituciones vascas a las del Estado central para el traspaso de las competencias exigidas, pondrían de relieve que la situación de huida hacia delante de los dos partidos nacionalistas que en aquel momento controlaban el entramado de poderes autonómicos (el PNV y Eusko Alkartasuna) iba directamente dirigida a la consecución del programa máximo soberanista de lo que entonces aún se denominaba, más por la fuerza de una inercia derivada del pasado que por cualquier otro motivo, el nacionalismo vasco moderado. El lehendakari hizo público así un segundo desafío, que supondrá un salto cualitativo respecto del primero, al anunciar en la sesión plenaria del parlamento de Vitoria celebrada el 27 de septiembre del propio año 2002[365] un programa de actuaciones y un calendario que deberían conducir a la consecución de lo que él mismo denominará un estatus de «nación libre asociada para Euskadi». Porque «el pueblo vasco», proclamaría el lehendakari, «no es una parte subordinada del Estado».

Los pilares sobre los que, no sólo al margen sino en clara violación de la Constitución, habría de sustentarse la legitimidad del nuevo pacto de asociación entre España y el País Vasco que Ibarretxe planteaba constituían una reproducción casi literal de los principios recogidos en la segunda parte del Dictamen, ya analizado, aprobado en julio por la mayoría nacionalista en la cámara autonómica: 1. «El pueblo vasco es un pueblo con identidad propia»; 2. «El pueblo vasco tiene derecho a ser consultado para decidir su futuro, tal y como el Parlamento aprobó por mayoría absoluta en 1990[366] y de conformidad con el derecho de autodeterminación de los pueblos reconocido internacionalmente»; y 3. «El ejercicio del derecho a decidir su propio futuro que le corresponde al pueblo vasco se materializa desde el escrupuloso respeto al derecho que tienen los ciudadanos y ciudadanas de los diferentes ámbitos jurídico-políticos en los que actualmente se articula a ser consultados para decidir su propio futuro». Sentado así el autoproclamado «ámbito de decisión» del pueblo vasco, como supuesta expresión de una «soberanía originaria, reconocida en base (sic) a la vigencia y actualización de nuestros derechos históricos preexistentes, reconocidos explícitamente en la Constitución», el lehendakari planteaba «al Estado español un nuevo pacto para la convivencia, basado en el reconocimiento de nuestra identidad nacional y en la libre asociación a un Estado plurinacional». ¿Cuáles eran los contenidos concretos de ese pacto? ¿Cuáles los instrumentos para hacerlo jurídicamente operativo? ¿Cuál, en fin, el procedimiento previsto en él para convertirlo en realidad? Tales son, desde mi punto de vista, las tres cuestiones primordiales que suscitaba la propuesta de Ibarretxe, las mismas que abordaré seguidamente, en el orden en que he procedido a formularlas, para estudiar posteriormente el encaje constitucional de esa propuesta y el juicio que creo merece desde la perspectiva de una política civil y democrática.

1. Los contenidos materiales del pacto hecho explícito en la propuesta de Ibarretxe se concretaban en la reclamación con carácter exclusivo de toda una serie de competencias y poderes que serían los que permitirían, según los proponentes, la configuración del País Vasco como una nación libre asociada dentro de un Estado plurinacional. Se trataba, así, de la «profundización del autogobierno», exigida como derecho político indiscutible, que iría referida, de este modo, al reconocimiento, «con toda naturalidad, de la nacionalidad vasca, a efectos jurídicos, políticos y administrativos»; de la libertad de relaciones con Navarra, «una libertad sustentada sobre el derecho que les asiste a las ciudadanas y ciudadanos de [… ] la Comunidad Autónoma Vasca y a los de la Comunidad Foral de Navarra a establecer los vínculos políticos y las relaciones internas que consideren más adecuados [… ] sin más limitación que su propia voluntad»; de la capacidad de establecer relaciones con Iparralde[367], para lo que se proponía «la utilización más amplia y flexible de la normativa comunitaria y de los tratados que posibilitan la cooperación transfronteriza [… ] en la Unión Europea»; de la configuración de una judicatura vasca autónoma, lo que supondría «disponer de un poder judicial en el que se agoten todas las instancias judiciales en Euskadi y la sustitución del Estado en la administración de justicia», en la Comunidad Autónoma; de la garantía de la institucionalización política del País Vasco, lo que afectaba «a la exclusividad en la autoorganización, seguridad pública, administración foral y local y derecho privado en el ámbito de la vecindad, familia, relaciones patrimoniales, empresa y sociedad civil»; de la preservación de la identidad cultural, lo que comportaba «la competencia exclusiva en el ámbito de la cultura, la lengua y la educación»; de la «gestión autónoma de una política económica propia, el sistema tributario y fiscal, y los sistemas de relaciones laborales, así como los de previsión, bienestar y seguridad social, estableciendo al efecto los mecanismos de solidaridad y cooperación precisos con España y con Europa»; de la «exclusividad en territorio vasco de las actuaciones públicas para la sostenibilidad medioambiental, el régimen del suelo, la titularidad de los recursos naturales y de todas las infraestructuras de comunicaciones»; y, en fin, de la presencia directa del País Vasco en las relaciones internacionales, tanto en relación con Europa («De cara a la reforma de los tratados [… ] para el año 2004, queremos plantear nuestra relación con Europa a través de un estatus de región o nación asociada») como con el resto del mundo («Queremos tener voz propia en el mundo y en los organismos internacionales, así como la capacidad de firmar tratados internacionales para promover nuestros intereses económicos, culturales e institucionales»). No satisfechos con todo lo apuntado, que equivalía a hacer fuego a discreción contra terminantes previsiones de nuestra ley fundamental, toda esta exhaustiva relación competencial habría de completarse, además, según los proponentes, con la adopción de «un sistema de garantías mutuo que impida la restricción, modificación o interpretación unilateral del pacto suscrito» y que permitiría a la Comunidad Autónoma del País Vasco un auténtico blindaje, pues «para aquellas políticas públicas en exclusividad, las normas jurídicas externas que les afecten sólo podrán alcanzar su efectividad plena en el ámbito del País Vasco previa ratificación del Parlamento vasco».

2. Analizados los disparatados contenidos materiales de la propuesta de Ibarretxe, la siguiente cuestión resulta obvia: ¿qué instrumentos normativos se preveían en ella como base constitucional para hacerla jurídicamente operativa? La respuesta es tan sencilla como asombrosa: los impulsores de la iniciativa se mostraban convencidos de que la disposición adicional 1ª de la Constitución (según la cual nuestra ley fundamental ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales[368]) y la disposición adicional del Estatuto de Guernica (que dispone que la aceptación del régimen de autonomía en él establecido no implica renuncia del pueblo vasco a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico) eran base más que suficiente para poder proceder a dar concreción a su propuesta o, por decirlo de otro modo, para poder acometer una vulneración en toda regla tanto de la Constitución como del propio Estatuto que, a partir de lo previsto en ella, se había aprobado en 1979 por las Cortes Generales. Ciertamente, según el lehendakari, ambas disposiciones vendrían a sustentar la reforma estatutaria en que debería desembocar el pacto político contenido en su propuesta, dado que «para una gran parte de los vascos, los fueros, los derechos históricos del pueblo vasco, siguen siendo nuestra verdadera Constitución», por lo que, «si existe voluntad política», es decir «si se quiere resolver el denominado problema vasco», habría «procedimientos e instrumentos en el actual ordenamiento jurídico»: las adicionales referidas y el artículo 46 del Estatuto, regulador de la reforma. Un artículo ese que nos lleva ya, como de la mano, a la tercera de las cuestiones antes apuntadas.

3. Y esto porque, en efecto, aunque el procedimiento previsto en la propuesta de Ibarretxe para hacer operativo el pacto que en ella se planteaba era de una extraordinaria confusión y ambigüedad, el lehendakari dejará claros cuando menos dos extremos: en primer lugar, que el proceso «atenderá a la vía procedimental contemplada en las normas constitucionales y estatutarias vigentes» y que «en particular, en la Comunidad Autónoma vasca se seguirá el procedimiento legal de reforma contemplado en el artículo 46 del actual Estatuto de Autonomía»; y en segundo lugar, que «la ratificación definitiva del proyecto se realizará atendiendo a la mayoría democrática de la sociedad vasca, mediante referéndum», ratificación definitiva que debería producirse «en las condiciones adecuadas para que la sociedad vasca se pueda expresar en libertad en un escenario sin violencia y sin exclusiones».

No parece que existan muchas dudas de que la denominada propuesta de Ibarretxe se inscribía de lleno en el ámbito de la política de abierta confrontación con el Estado en la que se embarcó el PNV desde la firma de un pacto —el de Estella—, que las fuerzas políticas nacionalistas vascas (partidos, sindicatos y organizaciones de diverso tipo hasta un total de dos docenas) acordaron en esa localidad navarra (Lizarra en euskera) el 12 de septiembre de 1998. El pacto, que dio lugar al anuncio de una tregua de ETA en ese mismo año, estuvo en el origen de la constitución de un frente nacionalista que fue capaz de sobrevivir incluso al final de la citada tregua, que se produjo cuando ETA la rompió, con un nuevo asesinato, a comienzos del 2000[369]. De hecho, ello no impidió que el PNV votase en el Congreso de los Diputados en contra de la petición de ilegalización de Batasuna y sus diferentes marcas políticas que, en aplicación de la ley de partidos de 2002, fue aprobada por la cámara el 26 de agosto del mismo año[370]. Por más que esa constatación convierta todo intento de acercarse a la iniciativa del lehendakari desde las estrictas categorías del derecho en un intento en cierto modo ingenuo, es cierto, sin embargo, que Ibarretxe no dejó de proclamar en aquellos momentos, con su habitual convencimiento berroqueño, la legalidad de su propuesta: «El nuevo modelo de relación que planteamos encaja perfectamente con una interpretación abierta y flexible de la Constitución basada en la plurinacionalidad del Estado, según defienden expertos constitucionalistas españoles», sostenía, sin dudarlo, el presidente del Gobierno vasco. Esta es la razón por la que el análisis crítico de su propuesta, que realizaré a continuación, se centrará no sólo en enjuiciar la naturaleza del pacto con el que el PNV abrió su desafío al Estado autonómico, y a la Constitución en la que aquel se sostenía, desde el punto de vista de su compatibilidad con la democracia, sino también en analizar, previamente, y en el mismo orden ya apuntado, el encaje constitucional de sus concretos contenidos materiales, de los instrumentos que deberían jurídicamente servirle de soporte y del procedimiento previsto para hacerlo realidad.

1. Comenzando por los contenidos materiales, creo que la propuesta de Ibarretxe era inconstitucional sin ningún género de dudas. Quiero decir con ello que su plasmación efectiva hubiera exigido de forma ineludible un cambio constitucional de tal envergadura que más que una reforma de las del artículo 167 de nuestra ley fundamental habría que haber optado en realidad por una revisión en profundidad a través de su artículo 168, revisión que no sólo hubiera supuesto el fin del Estado autonómico entonces existente, sino que hubiera colocado las relaciones entre el País Vasco y el Estado español en unos términos inequiparables con los que rigen entre los Estados federales existentes en el mundo y cualquiera de sus entidades federadas. En una palabra, por más que así pudieran afirmarlo constitucionalistas de ignota identidad, no era cierto que «el nuevo modelo de relación» que se planteaba «encaj[ase] perfectamente con una interpretación abierta y flexible de la Constitución, basada en la plurinacionalidad del Estado»[371]. Y no lo era porque ese modelo no resultaba en absoluto compatible, en primer término, con el sistema constitucional de distribución de competencias. Es obvio que el Estatuto vasco podía ser entonces objeto de reforma (como en cualquier momento puede serlo) y lo es también que en él cabría, tras su modificación, atribuir a la Comunidad Autónoma poderes y competencias que no supusieran una alteración de las normas constitucionales al respecto. Tan evidente como que la alteración prevista en la propuesta de Ibarretxe hubiera exigido, de forma inexcusable, la reforma constitucional en los términos que acaba de apuntarse. ¿Afectaba el nuevo modelo de distribución competencial que se contenía en la citada propuesta a las previsiones de la Constitución? No parece necesario hacer un gran esfuerzo de exégesis jurídica para dar a tal pregunta una respuesta rotundamente positiva: el nuevo modelo que los nacionalistas vascos proponían alteraba de forma sustancial, cuando menos, las previsiones constitucionales en materia de nacionalidad (arts. 11 y 149.1.2), administración de justicia (arts. 123.1, 149.1.5 y 152.1), administración local (art. 148.1.2), seguridad pública (art. 149.1.29), legislación civil (art. 149.1.8), cultura (arts. 149.1.28 y 149.2), política económica (art. 149.1.13), legislación laboral (art. 149.1.7), seguridad social (art. 149.1.17), medio ambiente (art. 149.1.23), infraestructuras de comunicaciones (art. 149.1.21), capacidad para la firma de tratados (arts. 63.2 y 93-96) y relaciones internacionales (art. 149.1.3).

Por si ello no fuera suficiente, las previsiones contenidas en la propuesta de Ibarretxe respecto de Navarra (el establecimiento con el País Vasco de los vínculos políticos que los ciudadanos de ambos territorios considerasen más adecuados, «sin más limitación que su propia voluntad») alteraban también sustancialmente el sistema de garantías determinado a tal efecto en la disposición transitoria 4ª de la Constitución[372]. Una norma, esta, que, aun admitiendo la posibilidad de una futura incorporación de Navarra al País Vasco, fija un procedimiento preciso para que aquella pueda producirse. Tal procedimiento supone, claro está, una limitación evidente, destinada no a restringir la libre voluntad de las Comunidades implicadas sino, muy por el contrario, a asegurarla. No cabe discusión respecto al hecho de que tal transitoria puede modificarse o derogarse, como no cabe tampoco dejar de lado que la misma era entonces, como lo seguirá siendo después, el derecho constitucional aplicable en la materia mientras tal modificación o derogación no se produzca.

Pero más allá de todo lo apuntado, la propuesta de Ibarretxe afectaba de lleno, en última instancia, a un principio constitucional esencial que la convertía en absolutamente inviable: el de unidad nacional, proclamado en el artículo 2 de nuestra ley fundamental, unidad que, según ha podido verse en el capítulo anterior, ni es una cáscara vacía, ni una declaración política retórica, sino una de las decisiones jurídico-políticas fundamentales adoptadas por el legislador constituyente en relación con nuestro sistema de organización territorial. La unidad es, de hecho, el presupuesto de la autonomía, sin la cual la segunda pierde todo su sentido. Por decirlo con palabras de nuestro Tribunal Constitucional, en dos de sus sentencias más tempranas, «ante todo resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía, y aun este poder tiene sus límites, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de este donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la Constitución». Ello supone, en consecuencia, «la necesidad de hacer compatibles los principios de unidad y autonomía en que se apoya la organización territorial del Estado constitucionalmente establecida»[373]. En ese contexto, la unidad entre el País Vasco y España, que la Constitución consagra y garantiza, habría dejado sencillamente de existir si aquel hubiera asumido los poderes y competencias que se proponían en la iniciativa de Ibarretxe, como lo reconocía el mismo proponente al aceptar que la fórmula con la que habría de denominarse esa nueva relación no podría ser ya la autonómica, sino una nueva —la de la libre asociación—, por completo ajena a las relaciones de tipo federal.

2. Centrándome ya en los instrumentos que, según su propio contenido literal, deberían haber servido jurídicamente de soporte a la propuesta de Ibarretxe, hay que afirmar con claridad que la adicional del Estatuto de Guernica (al igual que la adicional 1ª de la Constitución, también utilizada para todo tipo de juegos interesados destinados a romper los principios contenidos en aquella) dice lo que dice (¡todo lo que dice!) y nada más: que los derechos que hubieran podido corresponder al pueblo vasco en virtud de su historia podrán ser (eventualmente) actualizados, pero que tal actualización habrá de producirse en todo caso de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico, ordenamiento que no es otro que el determinado por el propio Estatuto y la Constitución, lo que exigiría, claro está, la modificación de la segunda, o del primero, o de ambos (la Constitución y el Estatuto) de forma sucesiva, en el supuesto de que esa actualización entrase en contradicción, como era el caso a todas luces, con la legalidad constitucional o estatutaria. La disposición adicional 1ª de nuestra ley fundamental reafirma tal principio, por lo demás, con absoluta claridad: «La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales» establece su primer apartado, para añadir, de inmediato, en el segundo que «la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía». Tan es así, que fue el propio Tribunal Constitucional el que indicando cómo debería interpretarse dicha adicional, señaló ya en su momento un doble extremo que siempre parecen olvidar los que, en cuanto pueden, echan mano de las dos adicionales para basar sus pretensiones de ruptura del ordenamiento constitucional nada más ni nada menos que en la propia Constitución y en el propio Estatuto vasco, de modo que ambas normas figuran en su discurso a efectos puramente retóricos y como si no existieran de verdad en el mundo del derecho.

Efectivamente, en su importantísima sentencia 76/1988, de 26 de abril, el Tribunal aclara, en primer lugar, que la actualización esencial del régimen foral en el País Vasco ha sido la ya llevada a cabo en su momento por el Estatuto de Guernica: «[…] junto a la actualización que la Constitución por sí misma lleva a cabo, es el Estatuto de Autonomía el elemento más decisivo de actualización en lo que a los regímenes forales de los tres territorios históricos integrados en la Comunidad Histórica del País Vasco se refiere [… ] Por medio del Estatuto, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya pasan a organizar su derecho histórico al autogobierno, amparado por la Constitución, de modo distinto a como lo venían haciendo hasta el presente [… ] En este sentido cabe afirmar que el Estatuto de Autonomía del País Vasco es, al mismo tiempo, expresión del derecho a la autonomía que la Constitución reconoce a la nacionalidad vasca, y expresión actualizada del régimen foral, como régimen foral actualizado, en el sentido de la Disposición Adicional 1ª de la Constitución española». No se limita nuestro Tribunal Constitucional, en todo caso, a señalar la forma en que se ha producido ya esa referida actualización del régimen foral, sino que apunta también el sentido que debe darse a la adicional 1ª, como norma en que basar cualquier (re)actualización futura del régimen foral ya estatutariamente actualizado, (re)actualización que habrá de producirse en el marco de la Constitución y el Estatuto: «Es evidente —proclamaba el supremo intérprete de la ley fundamental— que esta precisión supone un complemento indisoluble del primer párrafo de la disposición adicional 1ª de la Constitución española, que ha de ser considerada en su conjunto, y no únicamente en cuanto reconocimiento y respeto de derechos históricos, sin otra matización. En efecto, la actualización que se prevé resulta consecuencia obligada del mismo carácter de norma suprema de la Constitución [… ] La actualización, por tanto, y como la Constitución dispone, ha de llevarse a cabo también en el marco de los Estatutos de Autonomía, y ello puede suponer [… ] que determinados derechos históricos incompatibles con el hecho autonómico deban suprimirse [… ]». No cabe la menor duda, en conclusión, de que cualquier alteración del sistema general de distribución del poder territorial existente en España, que pretendiera eventualmente acometerse a partir de las previsiones contenidas en las disposiciones adicional 1ª de la Constitución y adicional del Estatuto de Guernica, debería realizarse «de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico» y, más concretamente, «en el marco que establezca la Constitución y los Estatutos de Autonomía», lo que supondría, en última instancia, como mínimo, respetar sus respectivos procedimientos de reforma, siempre que tal reforma fuera necesaria. Y parece absolutamente indiscutible que la propuesta soberanista del presidente vasco exigía de modo inexcusable, como ya ha sido apuntado, una profunda reforma de la Constitución, que acabaría por desvirtuar por completo varias de las decisiones fundamentales del legislador constituyente en las que se fundamenta el orden político establecido en nuestra ley fundamental.

3. ¿Respetaba la propuesta de Ibarretxe los procedimientos de reforma constitucional y estatutaria? Es muy dudoso, pues aunque partía de que para hacer efectivo el nuevo pacto habría de seguirse desde luego «la vía procedimental contemplada en las normas constitucionales y estatutarias vigentes», lo cierto es, sin embargo, que tras tal afirmación, se hablaba de inmediato de que «la ratificación definitiva del proyecto se realizará atendiendo a la mayoría democrática de la sociedad vasca, mediante referéndum», y de «la legitimidad democrática de la voluntad de la sociedad vasca expresada mediante referéndum», pero sin que en parte alguna se concretase quién debería convocar tal consulta popular, ni cómo se articularía la voluntad del pueblo vasco con la del pueblo español (que tendría, en su caso, que aprobar, mediante la correspondiente ley orgánica, la reforma estatutaria), ni cómo se solventaría la eventual necesidad de que el pacto que se explicitaba en la propuesta hiciese necesaria una reforma de la ley fundamental. ¿Por qué no se decía nada a tal respecto, siendo, como eran, todas esas cuestiones esenciales para que la propuesta pudiese hacerse operativa? Como trataré de explicar seguidamente, la respuesta a esta pregunta no tiene nada ya que ver con el derecho.

No se decía nada, simplemente, porque resultaba imposible explicar cómo se ejecutaría en la dura realidad de la política un pacto para cuya plasmación resultaba necesario que los proponentes contasen, como punto de partida, con un apoyo parlamentario en la cámara vasca del que, en principio, carecían; y con un apoyo en las Cortes Generales, que, en lo que entonces resultaba previsible, jamás podrían alcanzar. Ello demuestra algo que creo ha llegado ya el momento de afirmar: que, al margen de sus jurídicamente disparatados contenidos materiales, el Plan de Ibarretxe no era políticamente otra cosa, a fin de cuentas, que un mero brindis al sol con el que el nacionalismo había decidido desafiar al conjunto de la sociedad vasca y, al propio tiempo, a las instituciones del Estado democrático. Ciertamente, aun aceptando (como sostenían, al parecer, los constitucionalistas que según Ibarretxe apoyaban su propuesta) que no fuera necesaria una reforma constitucional para hacerla realidad, es decir, aun aceptando que el nuevo modelo de relación que se proponía encajaba «perfectamente con una interpretación abierta y flexible de la Constitución» (lo que, como ya de dicho, resulta a mi juicio de todo punto inadmisible), sería evidente la necesidad, en cualquier caso, de una reforma estatutaria. Los partidos que entonces conformaban el gobierno autónomo del País Vasco (PNV, EA y EB) no disponían de la mayoría necesaria para acometer esa reforma, pues según el artículo 46 del Estatuto para su aprobación se necesitaría concitar el apoyo de la mayoría absoluta de la Cámara (38 diputados). Contando con el voto en contra del PP y el PSE, el gobierno vasco (que sostenían 36 parlamentarios) sólo podría obtener tal mayoría pactando la reforma estatutaria con Batasuna, que disponía de siete escaños. Pero una vez aprobada en el parlamento vasco tal reforma, en los supuestos de que Batasuna la apoyara y los partidos del Gobierno aceptasen sacarla adelante con la ayuda del frente político de ETA, aún sería necesaria la aprobación de la reforma por las Cortes, que deberían adoptar la correspondiente ley orgánica, lo que exigiría contar con el apoyo de la mayoría absoluta del Congreso, es decir, con el del PP en la legislatura en que Ibarretxe formuló su iniciativa y con el del PP y/o el del PSOE en cualquier futura legislatura entonces previsible. Pues bien: es justamente a la luz de esa absoluta incapacidad del PNV y de sus socios de gobierno (aun aceptando una eventual adición de Batasuna a esa mayoría) para aprobar cualquier reforma estatutaria sin contar con el acuerdo de los grandes partidos estatales como cobra sentido último el procedimiento que se dibujaba en la llamada propuesta de Ibarretxe.

¿Por qué? Pues porque lo que en la sesión del parlamento vasco de 27 de septiembre hizo el lehendakari no fue otra cosa que explicitar un pacto que los destinatarios del mismo habrían de aceptar «si se quiere resolver el denominado problema vasco». El pacto se ofrecía, pues, desde una posición de absoluta desvergüenza política y moral, como la fórmula para llevar a cabo un chantaje descomunal y descarado, primero a la sociedad vasca, y después, a las instituciones del Estado democrático. A la sociedad vasca, a la que se planteaba que apoyase la propuesta de Ibarretxe a cambio de obtener como contrapartida el final de la violencia terrorista, algo que por lo demás el lehendakari no estaba en condiciones de poder garantizar. Y a las instituciones del Estado democrático, a las que, llegado el caso de que el primer chantaje diera el resultado apetecido, se pondría en la tesitura de aceptar la voluntad de una hipotética mayoría parlamentaria y/o popular vasca (lo que supondría convertir en letra muerta todas las previsiones legales sobre la reforma constitucional y estatutaria) o de enfrentarse, en el caso de rechazar el citado chantaje, a la permanencia de una acción terrorista que, entre otras muchas tragedias, le había costado ya entonces la vida a más de 800 personas[374]. Llegados a ese punto poco importaba, claro está, que para hacer efectiva su estrategia demencial el Gobierno vasco se viera abocado a tener que convocar un referéndum ilegal (pues la Constitución determina claramente que la «autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum» es competencia exclusiva del Estado: art. 149.1.32), ya que tal violación flagrante de la legalidad se estaría produciendo en un contexto político que sería el menos tolerable para abrir un debate de la envergadura del que suscitaba el lehendakari en su propuesta: el que venía determinado por la vigencia del estado de excepción en el que desde hacía muchos años vivía, de hecho, el País Vasco por efecto del terrorismo etarra. No es, por eso, en absoluto casual que en la propuesta de Ibarretxe el cese del terrorismo sólo se plantease como condición para su ratificación definitiva, que debería producirse, según ya se ha señalado, «en las condiciones adecuadas para que la sociedad vasca se pueda expresar en libertad en un escenario sin violencia y sin exclusiones». Lo que a la altura de 2002 era tanto como decir que los proponentes no consideraban indispensable el cese de la violencia terrorista antes de que aquella ratificación definitiva se hubiera producido.

Vista, sin embargo, la estrategia histórica del nacionalismo no violento para obtener beneficios políticos de la existencia del terrorismo etarra, según la teoría del árbol y las nueces formulada en su día por Xavier Arzalluz[375], uno de los máximos y más longevos dirigentes peneuvistas, ¿cómo extrañarse de la desvergüenza que suponía siquiera imaginar que una discusión sobre las futuras relaciones que el País Vasco y el resto de España deberían mantener en el futuro pudiera producirse en una situación en la que una parte de los vascos (los nacionalistas) gozaban plena libertad para opinar mientras la otra parte (la que formaban los no nacionalistas) estaba sujeta de forma permanente a la brutal amenaza de una banda criminal? Cierto: nadie debería de extrañarse, pues era justamente la pervivencia del chantaje que suponía todavía a la altura del año 2002 la persistencia de la amenaza terrorista la que permitía prever a quienes entonces carecían del apoyo de una mayoría social del pueblo vasco que un día podrían llegar a alcanzarla para sacar adelante su proyecto de ruptura con el Estado y su Constitución. De este modo, y como siempre desde la recuperación de las instituciones democráticas, la violencia etarra seguía siendo en el País Vasco la clave principal de la política. La novedad que supuso a ese respecto el llamado Plan Ibarretxe fue que trató de conseguir con el cebo del final de la violencia lo mismo que ETA y sus secuaces no habían sido capaces hasta entonces de imponer por la violencia, después de haber extorsionado a la sociedad vasca —y española en general— de la forma más cruel que cabe imaginar. En realidad, esa propuesta había tenido desde el principio, además de la apuntada, una clara finalidad instrumental: impulsar la unidad del nacionalismo en torno a un objetivo compartido y lograr, con la unidad, una hegemonía que permitiese a los nacionalistas prescindir del electorado no nacionalista. En resumen, el Plan Ibarretxe venía a concentrar de un modo insuperable todos los elementos de ese argumento carlista que con tanta sencillez ha definido Javier Corcuera, uno de sus mejores conocedores en España: «La capacidad de presión de que disfruta el nacionalismo moderado de resultas de la existencia de ETA y del nacionalismo radical»[376].

En ese clima político de estado de excepción[377] provocado por la amenaza constante de un grupo terrorista, las diversas iniciativas referidas fueron madurando a lo largo de los trece meses transcurridos entre el 27 septiembre de 2002 y el 25 de octubre de 2003, fecha en que el Gobierno vasco aprobó por fin el texto oficial de una denominada «Propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi», que tuvo entrada en el parlamento regional a comienzos de noviembre[378]. La propuesta, que, dando continuidad a todo el proceso previamente analizado, recogía literalmente en su preámbulo los tres principios incluidos en la segunda parte del Dictamen aprobado en julio de 2002 por el parlamento vasco (identidad, derecho a la autodeterminación y territorialidad), concretaba, en un texto jurídico amplio y sistemático, la voluntad de formalizar un nuevo pacto político para la convivencia. La propuesta, además del citado preámbulo y de una disposición transitoria y otra final, constaba de 69 artículos ordenados en siete títulos: preliminar, del régimen de relación política con el Estado español y sus garantías; de los poderes de la Comunidad de Euskadi; del régimen de relación política e institucional en el ámbito de la Comunidad de Euskadi; del ejercicio del poder público en la Comunidad de Euskadi; de la economía, hacienda y patrimonio en la Comunidad de Euskadi; y del régimen de relación política en el ámbito europeo e internacional. Tras su debate por el parlamento de Vitoria, el texto resultó finalmente aprobado como «Propuesta de reforma del Estatuto político de la Comunidad de Euskadi» en la sesión de la cámara de 30 de diciembre de 2004 por 39 votos a favor y 35 en contra[379]: «Esta mayoría fue posible porque tres de los seis representantes de Batasuna —el partido políticamente vinculado a ETA— votaron a favor de la propuesta, mientras que los tres restantes votaban en contra, en una operación política plenamente consciente»[380].

En todo caso, pese a su título y pese a la (falsa) apariencia que podría derivarse del hecho de que la vía utilizada para su tramitación fuera la de la reforma prevista en el Estatuto de Guernica, lo cierto es que, muy lejos de una reforma estatutaria más o menos ambiciosa, la propuesta de nuevo Estatuto Político lo que marcaba en realidad era la apertura de un proceso constituyente vasco, cuyo fin no podía ser otro que la misma independencia. Así se deducía con toda claridad de las previsiones del artículo 12 del inicial texto del Gobierno, según el cual la aceptación del régimen de libre asociación previsto en el proyecto no suponía «renuncia alguna de los derechos históricos del Pueblo Vasco, que podrán ser actualizados en cada momento en función de su propia voluntad democrática». Y de este modo quedó dispuesto en el artículo 13 del texto aprobado finalmente por el parlamento de Vitoria, de un modo que no ofrecía duda alguna sobre los objetivos que con él perseguían los nacionalistas. Bajo la rúbrica de «ejercicio democrático del derecho a decidir» el citado precepto comenzaba disponiendo que a los efectos del ejercicio de tal derecho, «del que emana la legitimidad democrática del presente Estatuto, las instituciones de la Comunidad de Euskadi tienen la potestad para regular y gestionar la realización de consultas democráticas a la ciudadanía vasca por vía de referéndum en lo que corresponde tanto a asuntos de su ámbito competencial como a las relaciones que desean tener con otros territorios y comunidades vascas, así como en lo relativo a las relaciones con el Estado español y sus comunidades autónomas y a las relaciones en el ámbito europeo e internacional». Tras afirmar en esos términos un derecho que entraba en abierta contradicción no sólo con el artículo 149.1.32 de la Constitución —que, según ya se ha apuntado, otorga al Estado competencia exclusiva en lo relativo a la autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum—, sino, sobre todo, con el artículo 1.2, que otorga al pueblo español la titularidad de la soberanía, y con el principio de unidad proclamado en el artículo 2 de la ley fundamental, el precepto reservaba a las instituciones de la Comunidad de Euskadi la capacidad para regular «en su ámbito territorial, mediante ley del Parlamento Vasco, el ejercicio del derecho a la consulta en referéndum» y para establecer «a tal efecto las modalidades, el procedimiento a seguir en cada caso, las condiciones de validez de sus resultados y la incorporación de éstos al ordenamiento jurídico». Ambas previsiones del artículo 13 resultaban, en todo caso, sencillamente instrumentales a los efectos de posibilitar un autoproclamado derecho a decidir que, previsto en el tercero de los párrafos del precepto, hacía saltar por los aires todo el orden de poderes contenido en la Constitución: «Cuando en el ejercicio democrático de su libre decisión las ciudadanas y ciudadanos vascos manifiesten, en consulta planteada al efecto, su voluntad clara e inequívoca, sustentada en la mayoría absoluta de los votos declarados válidos, de alterar íntegra o sustancialmente el modelo y régimen de relación política con el Estado español, así como las relaciones con el ámbito europeo e internacional que se regulan en el presente Estatuto, las instituciones vascas y las del Estado se entenderán comprometidas a garantizar un proceso de negociación para establecer las nuevas condiciones políticas que permitan materializar, de común acuerdo, la voluntad democrática de la sociedad vasca».

Serán, de hecho, la afirmación de un proceso constituyente permanente y la proclamación del pueblo vasco como un nuevo sujeto político soberano —afirmación y proclamación por completo incompatibles con la integridad del orden constitucional vigente— las que convertirán en radicalmente contrario a nuestra ley fundamental ese Estatuto Político que sus impulsores se empeñaban en presentar, contra toda evidencia, como una simple reforma estatutaria. Y ello, por supuesto, más allá de los numerosísimos motivos de inconstitucionalidad derivados de cuestiones concretas de orden institucional y/o competencial, motivos subrayados no sólo por los servicios jurídicos del Estado[381], sino también por algunos de los más notables constitucionalistas españoles, que se pronunciaron sobre la propuesta al día siguiente de que aquella fuera conocida. Francisco Rubio Llorente, ex vicepresidente del Tribunal Constitucional, tras señalar que la iniciativa constituía un ultimátum, dado que la decisión «en lo esencial se presenta como irrevocable y por tanto indiscutible» y destacar que para su aprobación por las Cortes «habría que hacer una nueva Constitución, aunque se la presentase como una reforma de la actual», ponía el dedo en la llaga al denunciar el objetivo final que los proponentes perseguían: «Es una decisión de ruptura. La Comunidad de Euskadi no será ya una Comunidad autónoma dentro del Estado español, sino una Comunidad (libre), libremente asociada con él en una especie de Confederación que durará lo que la Comunidad quiera, como también el propio Estatuto (artículo 13.3) declara sin ambages. En definitiva, es una declaración de independencia formulada conjuntamente con una propuesta de confederación». Javier Pérez Royo añadía, por su parte: «La propuesta es incompatible con los fundamentos constitucionales de la estructura del Estado definidos en la Constitución española». Para Javier Corcuera, quien destacaba no conocer «algo semejante» en el derecho comparado, «eran numerosas las materias en que, explícitamente, el proyecto contradice la Constitución y lo hace, incluso, en temas cuyas reforma exige el procedimiento agravado de revisión del artículo 168». Francesc de Carreras ponía de relieve, en fin, que el proyecto, lejos de encuadrarse en el marco de una reforma estatutaria, suponía «el inicio de un auténtico proceso constituyente mediante el cual el pueblo vasco, como soberano, establece unas nuevas bases jurídicas de su ordenamiento entre las que cabe destacar una determinada relación —de “libre asociación”, según su texto— con el Estado español». Sólo el administrativista vasco Iñaki Lasagabaster se desviaba de este juicio tan profundamente crítico como ampliamente compartido, al señalar, entre otras cosas, una sorprendente: que el proyecto ¡no significaba «una alteración sustancial del modelo constitucional»[382]!

La propuesta resultaba, en efecto, inconstitucional sin ningún género de dudas, lo que significaba, dicho en dos palabras, que su plasmación efectiva exigiría de modo ineludible un cambio constitucional que habría de afectar a las vigas maestras del Estado definido en la Constitución y a muchos de sus principios esenciales: entre otros, y como muy fundamental, el de unidad del Estado proclamado en el artículo 2 de nuestra ley fundamental. Así lo entendieron, de hecho, y sin el más pequeño titubeo, los dos grupos parlamentarios mayoritarios del Congreso de los Diputados cuando la «Propuesta de reforma del Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi» llegó a las Cortes Generales[383]. Tras la correspondiente tramitación, el proyecto fue debatido en el pleno del Congreso del día 1 de febrero de 2005[384], debate del que ahora me interesa destacar la posición manifestada por los portavoces de los dos grandes partidos españoles, el Popular y el Socialista (Mariano Rajoy Brey y Alfredo Pérez Rubalcaba), quienes, en sendas intervenciones de una calidad política y jurídica realmente extraordinaria, impugnaron de punta a cabo la propuesta, que fue finalmente rechazada por la cámara por una mayoría abrumadora: 313 votos en contra (los del PSOE, PP, IU, Coalición Canaria y Chunta Aragonesista), 29 a favor (los del PNV, CiU, ERC, BNG, EA y Nafarroa Bai) y 2 en blanco (ambos de IC-V), registrándose en el momento de la votación tan sólo seis ausencias (cinco diputados del PSOE y uno del PP)[385].

Mariano Rajoy, tras poner de relieve que la propuesta de (pretendida) reforma estatutaria «en una palabra, desmantela toda la arquitectura del Estado español» y que «el caso es que todo el documento, desde la primera palabra hasta el punto final, se olvida de la Constitución española», impugnó de forma radical la legalidad del objetivo que los nacionalistas pretendían: «En resumen, no estamos, como se pretende, ante un proyecto de reforma de un estatuto de autonomía y, en consecuencia, no podemos aprobarlo como si fuera lo que no es; por eso, mi grupo se opondrá a la toma en consideración. Lo único que hoy nos importa de este proyecto es que abandona el marco legal, es incompatible con la Constitución, deroga el Estatuto de Gernika y aborda materias que no le competen. Por eso, quienes estamos obligados a defender la ley, mientras la ley no cambie, no lo podemos admitir y a esto se reduce todo, señorías. Lo que está en cuestión esta tarde —no nos engañemos— no es si aprobamos o no determinado documento, sino si en España se aplica la ley, y esto es muy importante». El portavoz del grupo parlamentario del Partido Popular no dejo de denunciar, además, como falsa, la supuesta voluntad de diálogo de la que los proponentes hacían gala: «Se nos exige diálogo; nos lo exige quien rompe los acuerdos, quien se salta la ley, quien disfraza sus intenciones, quien dinamita el consenso, quien nos presenta deliberadamente un proyecto inadmisible y nos amenaza con hechos consumados. ¿Dónde está esa voluntad de diálogo? ¿Diálogo sobre qué? ¿Sobre un fraude de ley? ¿Sobre una desfachatez? ¿Sobre cómo establecemos un régimen de castas en el País Vasco? Los promotores de este plan no buscan el diálogo, sino el acatamiento; no reclaman un debate, sino la claudicación; nos traen el certificado de defunción de nuestras normas de convivencia y pretenden que pactemos el tipo de entierro»[386].

Muy duros fueron también los juicios de Alfredo Pérez Rubalcaba, quien resumió, en primer lugar, los motivos por los que los socialistas se opondrían a la propuesta planteada: «Lo vamos a hacer por tres razones distintas. En primer lugar, porque, como expondré a continuación, el plan desborda claramente nuestro marco constitucional; lo vamos a hacer, en segundo lugar, porque el plan hace tabla rasa del Estatuto de Gernika, […], un estatuto que ha permitido un punto de encuentro solidario entre las distintas identidades, las distintas sensibilidades identitarias del conjunto de los ciudadanos vascos, y lo vamos a hacer, en tercer lugar, porque se trata de una imposición, de una imposición hacia los vascos que no se sienten nacionalistas; se trata, en última instancia, de una imposición de una parte de la sociedad vasca sobre otra y, por eso, va a dificultar la convivencia entre los vascos. Se lo diré de otra manera, vamos a decir que no porque para los socialistas antes que la nación está la democracia». Pero, además de poner de relieve los motivos de la negativa del grupo parlamentario socialista, su portavoz no dejó de impugnar la falta de lealtad constitucional del nacionalismo vasco («Por eso, me llama la atención, y no quiero dejar de denunciarlo en esta tribuna, que alguien diga públicamente que no hará caso a la decisión de esta Cámara y que si esta Cámara decide no, sencillamente ignorará esa decisión. Quien así actúa, quien así declara, está pura y sencillamente incumpliendo el Estatuto de Gernika, incumpliendo la ley»), insistió en proclamar que el pueblo vasco no sólo estaba representado en el parlamento de Vitoria («Es verdad que el pueblo vasco está representado en el Parlamento vasco, pero no es menos cierto que aquí, en esta Cámara, está representado el conjunto del pueblo español, también el pueblo vasco. Debemos tener cuidado con lo que decimos») y terminó desvelando, con meridiana claridad, tal y como ya lo había hecho Rajoy, el verdadero objetivo, inadmisible a su juicio, de la propuesta que estaba siendo objeto de debate: «Intentaré traducir en pocas palabras, para que todo el mundo me entienda, lo que suponen el estatuto en su conjunto, la propuesta y este artículo [13.3] en particular. Lo que nos están diciendo quienes han votado esta propuesta al resto de los españoles es algo así como lo siguiente: bueno, de momento nos vamos a quedar en España, eso sí, la forma en la que nos quedamos, esa la definimos nosotros. Y de momento también os podéis encargar de nuestras relaciones exteriores —una parte— y de nuestra defensa, pero eso de momento, porque un día podemos decidir sencillamente que nos vamos, y aplicamos el artículo 13.3 que acabo de leer, se convoca un referéndum y por mayoría simple, es decir un voto más, con independencia de la participación —esta, por cierto, es una modificación que, si no me equivoco, se introdujo por enmienda en el trámite parlamentario—, sencillamente, por mayoría simple, nos declaramos independientes»[387].

El rotundo rechazo de las Cortes —órgano que representa al pueblo español, es decir, a todo el pueblo español, tal y como lo proclama el artículo 66 de la Constitución— no tuvo, sin embargo, en las tan decididas como irresponsables intenciones de Ibarrretxe efecto alguno. Ya en el debate del Congreso al que me he venido refiriendo había proclamado el lehendakari que «pase lo que pase hoy en esta Cámara, se vote lo que se vote en esta Cámara, no será ni el comienzo ni el final de un camino que no tiene vuelta atrás y que terminará en un momento determinado con una consulta democrática a la sociedad vasca, que yo espero que, precedida de un acuerdo, sea además con plena validez jurídica»[388]. Dando eficacia a su promesa, que no era, en realidad, sino una más de las muchas amenazas de que estuvo trufado todo el proceso que comenzara en julio de 2002, cuando el parlamento vasco aprobó el Dictamen elaborado por la Comisión Especial sobre Autogobierno analizado en su momento, el 28 de septiembre de 2007, y con ocasión del debate sobre política general celebrado en el pleno del parlamento vasco, el lehendakari realizó a la cámara una «propuesta de pacto político al presidente del Gobierno español sustentada sobre el principio ético de rechazo de la violencia y el principio democrático de respeto a la voluntad de la sociedad vasca». De este modo definía esa oferta de supuesto pacto, que como todas las planteadas por Ibarretxe constituía un nuevo trágala, la exposición de motivos de la ley en la que se tradujo finalmente el ultimátum del nacionalismo vasco al Estado democrático español, ultimátum destinado a reventar los principios constitucionales sobre los que aquel había sido construido: se trataba de la ley del parlamento vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulación de una consulta popular al objeto de recabar la opinión ciudadana de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política.

La norma constaba de un único artículo, en el que se determinaba que en virtud de la autorización del parlamento vasco que la ley incorporaba, el lehendakari sometería a consulta de todos los ciudadanos vascos con derecho de sufragio, y con carácter no vinculante, dos preguntas: «a) ¿Está usted de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado de la violencia si previamente ETA manifiesta de forma inequívoca su voluntad de poner fin a la misma y para siempre? b) ¿Está usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un proceso de negociación para alcanzar un Acuerdo democrático sobre el ejercicio del derecho a decidir del Pueblo Vasco, y que dicho acuerdo sea sometido a referéndum antes de que finalice el año 2010?». En coherencia con todo ello, el apartado segundo del artículo disponía que «la consulta se celebrará el 25 de octubre de 2008 en la Comunidad Autónoma del País Vasco y se tendrá por convocada por el lehendakari el día 15 de septiembre de 2008». La mera lectura de los artículos citados, que dejaban claro que la consulta que el Gobierno vasco pretendía no tendría por qué realizarse previa disolución y entrega de las armas por parte de ETA, sino sólo tras una manifestación de voluntad de la banda terrorista que la propia ETA podía violar en cualquier momento, como había sucedido en el pasado con todas las treguas declaradas por los pistoleros, ponía de relieve que estábamos ante una nueva manifestación de aquel argumento carlista enunciado por Javier Corcuera, según ha podido verse páginas atrás («La capacidad de presión de que disfruta el nacionalismo moderado de resultas de la existencia de ETA y del nacionalismo radical»). La mejor manifestación de que el desafío iba completamente en serio residía en el propio contenido de la ley, que además de incluir una disposición adicional con todas las previsiones para hacer efectivo el referéndum, añadía también un primer anexo, que reproducía la papeleta para la futura votación, y otro segundo, con un calendario detallado para la realización de la consulta[389].

El desafío iba tan en serio que, como no podía ser de otra manera, el Gobierno de España impugnó de inmediato la ley, mediante un recurso de inconstitucionalidad que fue presentado por su presidente ante el Tribunal Constitucional el 15 de julio de 2008. La ley impugnada resultaba, además, jurídicamente tan disparatada que, como tampoco podía ser de otra manera, el supremo intérprete de la Constitución declaró su inconstitucionalidad y consiguiente nulidad mediante sentencia 103/2008, de 11 de septiembre[390]. Ese pronunciamiento del Tribunal Constitucional, adoptado por unanimidad[391], tiene un gran interés, aunque no sólo retrospectivo, pues las dos cuestiones fundamentales que la ley del parlamento vasco ponía en primer plano desde el punto de vista de su constitucionalidad van a ser las que, como veremos más adelante, acabarán también por estar implicadas en la pretensión de la mayoría de los partidos catalanes de convocar una consulta de autodeterminación en Cataluña. De ahí la relevancia que presenta, a los efectos de esta obra, analizar la doctrina esencial que el alto tribunal sentó en tan importantísima sentencia.

Según él, la primera de las cuestiones planteadas en el recurso no era otra que la de si la ley recurrida había «invadido o no la competencia reservada con carácter exclusivo al Estado por el art. 149.1.32 CE en materia de autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum». Sobre tal materia se pronunciaba el Tribunal, con una meridiana claridad[392], afirmando, primero, que tras un riguroso estudio jurídico, «la consulta objeto de la Ley impugnada es constitucionalmente un referéndum», lo que ponía de relieve que el «paso siguiente en nuestro análisis debe ser examinar su posible ajuste al orden normativo constitucional». La conclusión de tal examen no dejaba tampoco lugar a duda alguna: «A la luz del marco normativo expuesto resulta que la concreta convocatoria del cuerpo electoral que realiza la Ley del Parlamento Vasco 9/2008 se lleva a cabo sin apoyo en un título competencial expreso», sostenía el Constitucional, para añadir acto seguido: «Por otra parte, tal convocatoria, que sustituye la autorización del Estado por la dispensada inmediata y exclusivamente por el Parlamento autonómico, tampoco puede basarse en inexistentes títulos implícitos. En efecto, tal convocatoria no puede ampararse en genéricas potestades implícitas vinculadas al principio democrático, al entrar estas en colisión con competencias expresamente atribuidas a otro ente, como ocurre en el presente caso con la que al Estado atribuye el art. 149.1.32 CE. Por otra parte, tampoco puede amparar la convocatoria el art. 9.2 e) EAPV[393] y su referencia a la obligación de los poderes públicos vascos de facilitar “la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social del País Vasco”, puesto que, como ya dijimos en la STC 25/1981, de 14 de julio, fundamento jurídico 5, dicho precepto “no atribuye una específica competencia a los poderes públicos vascos, sino que se limita a subrayar una obligación que deben observar todos los poderes públicos, centrales y autonómicos, en el ejercicio de las atribuciones que a cada uno de ellos reconoce el ordenamiento jurídico”. Y la competencia controvertida en este procedimiento es, por cuanto se lleva dicho, exclusiva del Estado. Hemos de afirmar, en definitiva —concluía el alto tribunal— que no cabe en nuestro ordenamiento constitucional, en materia de referéndum, ninguna competencia implícita, puesto que en un sistema, como el español, cuya regla general es la democracia representativa, sólo pueden convocarse y celebrarse los referendos que expresamente estén previstos en las normas del Estado, incluidos los Estatutos de Autonomía, de conformidad con la Constitución. En conclusión, la Ley recurrida vulnera el art. 149.1.32 CE».

Tras haber resuelto en términos tan claros y rotundos la primera de las dudas de constitucionalidad que planteaba la ley vasca de convocatoria y regulación de una consulta popular, entraba el Tribunal en la segunda de las cuestiones que la norma suscitaba desde el punto de vista de su respeto a la ley fundamental[394]. En efecto, el Constitucional ponía de relieve que una vez «afirmada la inconstitucionalidad de la Ley recurrida por razones competenciales», procedía «examinar el motivo de inconstitucionalidad material alegado por el Presidente del Gobierno, cuyo representante procesal sostiene que se han infringido los arts. 1.2 y 2 CE, en relación con el art. 168 CE y la disposición adicional primera de la Constitución», tema en relación con el cual el Tribunal adelantaba también un juicio nítido: que «atendido el objeto de la cuestión que pretende someterse a referéndum con la Ley del Parlamento Vasco 9/2008, a este respecto, esta también incurre en inconstitucionalidad». Una inconstitucionalidad sobre cuya existencia el intérprete supremo de la Constitución y, en este caso, del bloque de la constitucionalidad, se manifestaba de nuevo plenamente convencido: «La cuestión que ha querido someterse a consulta de los ciudadanos de la Comunidad Autónoma del País Vasco afecta (art. 2 CE) al fundamento del orden constitucional vigente (en la medida en que supone la reconsideración de la identidad y unidad del sujeto soberano o, cuando menos, de la relación que únicamente la voluntad de este puede establecer entre el Estado y las Comunidades Autónomas) y por ello sólo puede ser objeto de consulta popular por vía del referéndum de revisión constitucional. Es un asunto reservado en su tratamiento institucional al procedimiento del art. 168 CE. La que aquí nos ocupa no puede ser planteada como cuestión sobre la que simplemente se interesa el parecer no vinculante del cuerpo electoral del País Vasco, puesto que con ella se incide sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan sustraídas a la decisión de los poderes constituidos. El respeto a la Constitución impone que los proyectos de revisión del orden constituido, y especialmente de aquellos que afectan al fundamento de la identidad del titular único de la soberanía, se sustancien abierta y directamente por la vía que la Constitución ha previsto para esos fines. No caben actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autónomas ni de cualquier órgano del Estado, porque sobre todos está siempre, expresada en la decisión constituyente, la voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, fundamento de la Constitución y origen de cualquier poder político».

La desautorización jurídica de las pretensiones de Ibarretxe, que eran las del parlamento vasco y las del nacionalismo, fue completa cuando un año y medio después, en febrero de 2010, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo no admitió a trámite la demanda presentada por el PNV contra el Reino de España, demanda que se sustentaba en la anulación llevada a cabo por el Tribunal Constitucional de la ley en la que los recurrentes pretendían amparar la convocatoria de una consulta soberanista. El Tribunal Europeo entendía que debía declarar la inadmisibilidad de la demanda toda vez que resultaba «incompatible, por razón de la materia, con las disposiciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos»[395].

Ya para cerrar este análisis del desafío nacionalista vasco a la unidad del Estado consagrada en la Constitución parece oportuno constatar que muchos de los elementos jurídicos y bastantes de los elementos políticos —aunque no todos, unos por suerte (la ausencia de violencia) y otros por desgracia (el contraste entre la lealtad constitucional del PSE y la errática posición que años después adoptaría el PSC)— que hasta ahora han venido analizándose, volveremos a encontrárnoslos, en gran medida repetidos, cuando, en el tercer apartado de este capítulo, estudiemos el desarrollo del desafío secesionista catalán. Entre tanto, es ya el momento de referirse al episodio que precedió en el tiempo —y al decir de algunos, motivó— un nuevo movimiento hacia la secesión, que acabará por emular no sólo el del parlamento vasco, sino que traerá también a la memoria el del propio parlamento catalán en 1934.

«Apoyaré la reforma del Estatuto que apruebe el parlamento catalán»

El pleno del Congreso de los Diputados español adoptó el 30 de marzo del año 2006 la norma que aprobaba un nuevo Estatuto catalán: la ley orgánica 6/2006, de 19 de julio, que, aunque denominada de reforma, incorporaba en realidad un texto que nada tenía que ver con el pretendidamente reformado[396]. La votación del Congreso era, claro, el colofón de un largo proceso político y jurídico que había comenzado varios años antes y que había tenido su momento culminante el 30 de septiembre del año precedente, cuando el parlamento regional aprobaba por 120 votos a favor (los de CiU, PSC, ERC e ICV-EA) y 15 en contra (los del PP), el proyecto de nuevo Estatuto[397]. Con ello se iniciaba, en puridad[398], lo que pronto habría de conocerse en España como la segunda descentralización, por más que la tanda de nuevos Estatutos que iban a conformarla la hubiera abierto previamente el valenciano.

El gran pretexto para esas reformas estatutarias —y nótese, que, escribo pretexto y no razón— fue la necesidad de encontrarle un acomodo adecuado a los territorios que, supuestamente, se sentían incómodos (por más que sorprendente, tal era la palabra comúnmente utilizada en informaciones periodísticas y en discusiones políticas y técnicas) en el marco estatutario entonces en vigor. Ocurre, sin embargo, que aquella pregonada —y cansina ya, por insistente— incomodidad de nuestras regiones (en realidad, ni que decir tiene, de sus gobernantes o sus élites) con un Estado autonómico que había venido funcionando en nuestro país con razonable éxito de crítica y de público, desde poco después de la entrada en vigor de la Constitución, suponía, hablando claro, el cuento de nunca acabar en el sentido más estricto de esa célebre expresión. Desde hacía ya unos años, quizá desde el cambio de milenio, los estudios de opinión confirmaban a ese respecto un doble extremo: de una parte, que, cuando se les preguntaba, eran muchos o bastantes los ciudadanos que estaban a favor de tener más autonomía y de que, eventualmente, se reformasen con esa finalidad sus Estatutos; de la otra, que, al propio tiempo, los que consideraban el de las reformas estatutarias uno de los principales problemas existentes en España eran una ínfima minoría, lo que constituía, a mi modesto parecer, el dato verdaderamente relevante[399]. ¿Por qué? Es muy sencillo: porque mientras que el hecho de que un porcentaje importante de españoles estuviesen a favor de avanzar en su autonomía resultaba lógico y natural, dado que desde los inicios del proceso descentralizador tal avance se había identificado popularmente con mejoras del bienestar y de la posición de poder relativa de cada territorio en comparación con los demás, ello no significaba en modo alguno que esos mismos españoles viviesen obsesionados, y ni siquiera preocupados, por la modificación de sus estatutos y la ampliación de competencias: a todo el mundo le gustaría, de ser posible, ganar en la lotería o las quinielas, pero casi nadie vive, por fortuna, en permanente desazón pensando en si ocurrirá, o en cuándo ocurrirá, esa afortunada circunstancia. Y la metáfora es, sin duda, más certera de lo que a simple vista podría parecer.

Contra tal evidencia, lo cierto, sin embargo, es que transcurrido casi un cuarto de siglo desde el comienzo del proceso estatuyente, los partidos —en gran medida, al margen de su signo político-ideológico— habían optado por convertir la cuestión de la reforma estatutaria es un debate político central en muchos territorios españoles, pese al escaso o nulo interés de la población por tal asunto. En realidad, la población, preocupada por otras cuestiones cercanas a su vida personal, profesional o familiar (el paro, la economía, la inseguridad, la educación, etc.), sabía, además, aunque fuera de una forma en ocasiones intuitiva, lo que los especialistas podían fácilmente confirmar: que aunque algunos estatutos (los de la llamada vía especial) no hubieran sido hasta la fecha reformados, tanto aquellos como los de la vía general —estos sí modificados en diversas ocasiones— resultaban, materialmente, muy distintos de los aprobados cuando el proceso descentralizador se puso en marcha. Los Estatutos eran, en efecto, un esqueleto normativo que se había ido llenando a lo largo de los años de músculo de poder, de modo que las normas aprobadas entre 1979 y 1983 no se parecían en nada, a fin de cuentas, a las que estaban vigentes veinticinco años después. Por decirlo de otro modo, nuestro Estado autonómico de comienzos del siglo XXI era sustancialmente diferente del que había echado a andar tras la aprobación de la Constitución, pues sus Comunidades habían incrementado sus competencias, consolidado sus instituciones, articulado sus administraciones y mejorado sus sistemas de financiación de forma sustancial. Y todo ello había acontecido sin que, en algunos casos, los Estatutos se hubieran modificado formalmente. De hecho, los cambios resultaban de tal envergadura que cuando empezó a hablarse de la segunda descentralización, muchas fueron las voces autorizadas que se alzaron para poner de manifiesto que el camino descentralizador que cabía recorrer sin afectar a los límites constitucionales era ya muy reducido. Así lo recordó, por ejemplo, el Consejo de Estado, según se ha visto en el capítulo anterior.

Restaba, por tanto, como argumento resistente, el de reformar para integrar. Así, y aunque amparasen una autonomía que en nada se parecía a la inicial, los Estatutos deberían renovarse en profundidad, según algunos, para integrar a los nacionalismos que no reconocían en ellos sus reivindicaciones sobre la estructura del Estado, muy diferente a la de 1978, pero no desde luego aquella a la que los propios nacionalistas decían aspirar. Se trataba, dicho en dos palabras, de la conveniencia de integrar (en algunos casos de, verdaderamente, reintegrar) a los nacionalismos periféricos en el consenso político autonómico. Las reformas estatutarias deberían servir, de este modo, según sus promotores, para convertir al autonomismo al nacionalismo radical (el del BNG en Galicia y el de ERC en Cataluña) o radicalizado (el de Convergencia en Cataluña y el del PNV y EA en el País Vasco) que, o no había formado parte nunca del consenso constitucional, o lo había abandonado… tras haberse beneficiado durante decenios —como en el caso de CiU, el PNV y EA— de los grandes márgenes de descentralización del Estado de las Autonomías. La reforma estatutaria catalana, aunque justificada con este mismo razonamiento general, presentaba, en todo caso, una notable particularidad, que nacía de las especiales condiciones de la competición electoral en Cataluña. Y es que los resultados de las elecciones autonómicas celebradas allí en el año 2003 se habían traducido, finalmente, en un acuerdo entre la izquierda catalanista y la independentista, que pronto vieron en la reforma estatutaria el gran proyecto de futuro que podría contribuir no sólo a soldar sus programas respectivos sino también a unificar dos tradiciones político-ideológicas de muy diferente procedencia. Ese acuerdo, explicitado formalmente en el llamado Pacto del Tinell[400], estaba llamado a condicionar de un modo decisivo la política de alianzas del PSOE si este conseguía, como efectivamente sucedió, derrotar al Partido Popular en las elecciones generales del año 2004. Y a condicionar, también, de un modo subsiguiente, la política territorial que podría impulsar un futuro Gobierno socialista apoyado por ERC en las Cortes Generales. No es necesario subrayar que la orientación de esos dos pactos de gobierno —el cerrado en Cataluña y el cerrado, posteriormente, por su influencia, en las instituciones centrales del Estado— iba a marcar con toda claridad el sentido final de la reforma territorial en la que las proyectadas modificaciones estatutarias acabarían inscribiéndose.

Fue, de este modo, como el hambre se juntó, a la postre, con las ganas de comer: es decir, como la obvia inconveniencia de abrir una reforma territorial que podría afectar a las bases sobre las que se sustentaba el modelo federal vigente en España se unió a la decisión de impulsar una segunda descentralización en la que los límites impuestos por aquel no deberían actuar como un corsé de las reformas. El que unos, los nacionalistas, se lanzaran con entusiasmo por esa peligrosísima pendiente y otros, los socialistas, lo hicieran forzados por unos pactos de gobierno que dejaban muy reducida su capacidad de maniobra no afectaba, en todo caso, a los efectos finales de esa curiosa joint venture, y, entre ellos, al que debe considerarse el principal: la creación de la demanda por la oferta. Pues fue, al fin, la oferta del Gobierno socialista de abrir una segunda descentralización que iba a permitir, a su juicio, la integración de los nacionalismos, la que muy pronto dio lugar a la percepción generalizada de que, en el ámbito territorial, nos encontrábamos en un ambiente sin límites, lo que iba a condicionar, primero, el proceso estatutario catalán y, después, por su influencia, todos los que acabarían emulándolo. En tal contexto, la promesa realizada por José Luis Rodríguez Zapatero en el mitin de cierre de campaña de las elecciones catalanas del año 2003 acabaría por conformarse como una especie de metáfora de la nueva situación territorial. «Apoyaré la reforma del Estatuto que apruebe el parlamento catalán», proclamó en Barcelona el entonces líder socialista[401], aceptando, con ello, una situación de paridad entre el Estado y sus Comunidades, en la que se daba por supuesto que el primero debía aceptar sin rechistar las iniciativas de reforma estatutaria que llegasen a las Cortes Generales. Pues bien: esa suposición iba a demostrarse una grave irresponsabilidad cuando la referida presunción de paridad echó a rodar una auténtica política de bola de nieve que será la que, a fin de cuentas, va a explicar la aprobación por parte del parlamento catalán de una reforma estatutaria que se llevaba literalmente por delante, jurídica y políticamente, el modelo autonómico español.

Amparado bajo la bandera de conveniencia del federalismo, que, ciertamente, lo mismo sirve en España para un descosido que sirve para un roto, el nuevo texto estatutario catalán no era sólo radicalmente diferente al anterior, sino que entroncaba en realidad con una tradición que poco tenía que ver con aquella de la que lo reclamaban sus autores. En efecto, el proyecto de Estatuto se insertaba en un marco territorial de naturaleza híbrida y de resonancias con toda claridad confederales, que con el tiempo debería conducir, de forma natural, hacia el horizonte, más o menos lejano, con el que trabajaba una de las partes —la nacionalista— que habían empujado el proceso de reforma: el horizonte de la secesión territorial, base para la independencia de un territorio que acabaría, antes o después, por configurarse como Estado. Tal era, de hecho, el sentido genuino de muchas de las previsiones estatutarias, no sólo radicalmente inconstitucionales sino políticamente disparatadas —lo que, ni es lo mismo, ni me parece menos importante—, que conformaban el texto aprobado por el parlamento catalán en la sesión de 30 de septiembre del año 2005.

Así podía constatarse, antes que nada, en su naturaleza, cuya retórica política lo acercaban mucho más a la Constitución de un Estado nacional que a las existentes en las entidades federadas de un Estado federal. Su preámbulo, después de proclamar el carácter nacional de Cataluña, nación que habría «venido construyéndose en el curso del tiempo con las aportaciones de energías de muchas generaciones», afirmaba que «tanto o más que la memoria, mueven el presente Estatuto la aspiración, el proyecto y el sueño de una Cataluña sin ningún tipo de obstáculos a la libre y plena interdependencia que una nación necesita hoy». Las constantes referencias a la historia («Desde 1714 han sido varios los intentos de recuperación de nuestras instituciones de autogobierno»), en tanto que legitimadora de un secular proceso de construcción nacional, y a «los derechos históricos de que dispone Cataluña y que el presente Estatuto incorpora y actualiza» resultaban, por lo demás, paralelas a la ausencia de cualquier mención a la Constitución como fuente de legitimidad de una norma estatutaria que, a modo de colofón de todo lo apuntado, proclamaba el «derecho de los ciudadanos de Cataluña de determinar libremente su futuro como pueblo», es decir, su derecho a la autodeterminación.

Pero también los concretos contenidos materiales del texto confirmaban esa impresión inicial, ese aspecto constitucional del proyecto estatutario: su extensión (227 artículos, más las disposiciones adicionales, transitorias y finales) superaba ampliamente la de la inmensa mayoría de las Constituciones europeas (la portuguesa sería la excepción) y la de todas las Constituciones históricas españolas, con la salvedad de la de Cádiz, que contenía en su interior una ley electoral. Algo similar cabía decir de su sistemática jurídica, en la que llamaba la atención una extensísima declaración de derechos y una muy exhaustiva ordenación de las instituciones autonómicas, declaración y ordenación igualmente más propias de las Constituciones que de normas infraconstitucionales. Y lo mismo, en fin, de las líneas maestras de un proyecto que se vertebraba sobre cuatro ejes típicamente confederales: 1) la afirmación del carácter nacional de Cataluña; 2) la decisión de reducir al mínimo la presencia del Estado central en Cataluña; 3) la apuesta decidida por la bilateralidad en las relaciones entre el primero y la segunda; y 4) las exhaustivas previsiones sobre la presencia nacional catalana en ciertas instituciones del Estado central.

1. La cuestión de la nación catalana, a la que el proyecto del parlament se refería no sólo en el preámbulo («La nación catalana ha venido construyéndose en el curso del tiempo [… ]», «[… ] el presente Estatuto establece que [… ] Cataluña es una nación»), sino también en el texto articulado, abierto con la proclama solemne de que «Cataluña es una nación» (art. 1), de la que colgaban luego los artículos 5, 8 y 134 (preceptos respectivamente referidos al «autogobierno de Cataluña como nación», a los «símbolos nacionales de Cataluña» y a «las selecciones deportivas nacionales»), significaba una alteración del principio expreso que en su día había establecido el constituyente de 1978, consistente en reservar el término nación (y derivados) para referirse a la española y los términos nacionalidades y regiones para hacerlo a las entidades territoriales que podrían constituirse en el futuro[402]. Aunque en la subsiguiente tramitación parlamentaria del proyecto de Estatuto el vocablo nación desaparecerá de su articulado, permanecerá en el preámbulo, que pasó a proclamar que «el Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentido y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación». A ello se añadía que «la Constitución española, en su artículo segundo, reconoce la realidad nacional de Cataluña como nacionalidad». Los promotores del arreglo insistirán en defenderlo a partir del argumento de que el término nación había salido del articulado para quedar relegado al preámbulo, donde carecería de eficacia jurídica, y que además no se hablaba del reconocimiento de Cataluña como nación, sino sólo como realidad nacional, argumentación que será luego asumida por el Tribunal Constitucional en su sentencia sobre el recurso de inconstitucionalidad presentado por diputados del grupo parlamentario Popular en el Congreso. Esta argumentación olvidaba, sin embargo, en mi opinión, la esencia misma del problema planteado por la exigencia nacionalista de definir a Cataluña como nación. Un problema, subrayémoslo, que no era básicamente jurídico, dado que resultaría imposible afirmar con seguridad cuáles podrían ser las eventuales consecuencias normativas de la aceptación de tal definición, sino esencialmente político. Lo que los promotores del Estatuto buscaban, sin duda, era un reconocimiento jurídico que pudiera servirles luego como estribo político para ulteriores reivindicaciones, tanto en el ámbito de la vida política española como, sobre todo, en diversos foros internacionales. Un poco más adelante podremos comprobar, en efecto, cómo las resoluciones parlamentarias sobre el llamado derecho a decidir, cuyo ejercicio comienza a exigirse por amplios sectores de la clase política catalana a partir de 2012, partirán, como núcleo central, de la afirmación nacional de Cataluña.

2. En cuanto a la decisión de reducir al mínimo la presencia estatal en Cataluña, su mejor, aunque no única, expresión podía encontrarse en la regulación de las competencias autonómicas, ámbito en el que la gran novedad del proyecto residía en el llamado el blindaje competencial del Estatuto. ¿En qué consistía tal blindaje? Es fácil de explicar[403]: en primer lugar, en la extrema minuciosidad con que el texto definía los ámbitos materiales de actividad que comprendía cada uno de los numerosos títulos competenciales exclusivos de Cataluña que enumeraba el Estatuto: es lo que en otro lugar he denominado blindaje por descripción, fenómeno que el constitucionalista Francesc de Carreras ejemplificaba a la perfección cuando recordaba cómo las tres palabras que describían la competencia en «deporte y ocio» en el Estatuto de 1979 se multiplicaban en el nuevo texto por 154, hasta alcanzar la sorprendente cifra de ¡463 palabras![404]. Pero el denominado blindaje se realizaba también, en segundo lugar, por definición o fijación, al proceder el proyecto de Estatuto a categorizar los diversos tipos de competencias (exclusivas de la Generalitat y compartidas) con un objetivo que no era sino el de constreñir al máximo la presencia del Estado central en Cataluña. En todo caso, la obsesión por alcanzar ese objetivo no se perseguía sólo por medio del blindaje competencial, que alteraba de una manera radical el sistema de distribución de competencias que se derivaba de la Constitución, sino también a través de una serie de normas destinadas a favorecer la progresiva creación de un poder judicial catalán, con su propio órgano de gobierno (el denominado Consejo de Justicia de Cataluña) y dirigidas, sobre todo, a modificar la financiación de la Generalitat y su aportación a la hacienda del Estado. Partiendo de la misma filosofía de fondo del cupo y del concierto, las previsiones del proyecto aprobado el 30 de septiembre establecían, así, un sistema de financiación marcado por la bilateralidad y por la supresión de la presencia fiscal del Estado en Cataluña, pues su principio de partida era que la regulación de las relaciones de orden tributario y financiero entre el Estado y la Generalitat correspondía al Estatuto, norma que procedía a la apuntada supresión[405].

3. La bilateralidad —tan confederal como nada federal— constituía otro de los ejes vertebrales del proyecto. La comunicación entre el Estado central y la Generalitat se encauzaría a través de una comisión bilateral que, concebida como su marco de relaciones general y permanente, recibía poderes de indudable trascendencia: entre otros, los de participar en la elaboración de los proyectos normativos del Estado que afectasen a Cataluña, especialmente cuando se tratase de normas básicas u orgánicas; o en la programación de la política económica general del Gobierno del Estado en todo aquello que afectase a la Generalitat. En increíble contraste con ello el proyecto establecía, sin embargo, que la Generalitat no quedaría «vinculada por las decisiones adoptadas en el marco de los organismos multilaterales de colaboración con el Estado y con otras Comunidades Autónomas» respecto a las cuales no hubiera manifestado su acuerdo, lo que constituía la mejor expresión de cómo la bilateralidad se traducía, además, en clara asimetría entre lo que se proclamaba como derecho y lo que se aceptaba como deber.

4. Por lo que se refiere, en fin, a las previsiones sobre la presencia nacional catalana en ciertas instituciones del Estado, el proyecto, careciendo de la más mínima competencia para ello, como resultaba a todas luces evidente, preveía la representación de Cataluña en diversos órganos estatales (Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, Consejo Económico y Social) y en determinadas agencias u organismos estatales: Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de Valores y Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

En conclusión, bajo un discurso pretendidamente federal, el parlamento catalán aprobaba en septiembre de 2005 un texto de clara matriz confederal, cuyos rasgos esenciales definiría a la perfección el profesor Ángel de la Fuente: «Primero, que con el nuevo Estatuto en la mano la Generalitat podrá hacer en su casa lo que le dé la gana sin interferencia alguna por parte del Estado, mientras que este último habrá de pedirle permiso a aquella cada vez que quiera mover un dedo, incluso en temas que constitucionalmente son de su exclusiva competencia. Y, segundo, que la Generalitat se queda con las llaves de la caja y tiene el firme propósito de reducir gradualmente su aportación a la solidaridad interterritorial [… ]»[406].

La creciente toma de conciencia de que esa descripción respondía muy bien a la cruda realidad de los hechos determinó, a la postre, que la irresponsable promesa del presidente Zapatero de que aprobaría en el parlamento español lo que se decidiese en Cataluña, origen de la auténtica carrera hacia el abismo que fue el proceso estatutario catalán, acabase por resultar, además de disparatada, imposible de cumplir. Nadie describiría mejor que Santos Juliá el efecto final de esa imposibilidad sobre una sociedad catalana a la que se le había dicho, primero, que su futuro dependía de que se elaborase otro Estatuto y a la que se le había asegurado, después, que el que se aprobase en Cataluña sería aceptado en sus propios términos por las Cortes Generales: «El disparatado procedimiento seguido por el Estatuto de Cataluña tuvo algo que ver con una explosión de expectativas que sólo podía conducir a lo que los teóricos de los movimientos sociales llaman privación relativa: hay ahora muchos más catalanes convencidos de que se les ha privado de algo sustancial que antes de iniciarse aquel proceso»[407]. A ese efecto, profundamente negativo, sin el que no sería posible entender lo que con posterioridad habría de venir, contribuyó también, de forma decisiva, el tipo de negociación entre partidos que tuvo lugar entre la aprobación del proyecto de Estatuto en el parlamento catalán y su entrada en el Congreso, negociación que reprodujo la política de bola de nieve, previamente desarrollada en el parlamento catalán: allí, en efecto, la posición de cada grupo en relación con los principales temas conflictivos que conformaban el contenido estatutario (nación, lengua, competencias, bilateralidad, financiación) tendía a resultar puramente táctica, al fijarse teniendo a la vista mucho más la posición de los demás competidores que la presumiblemente propia, en un proceso negociador en el que ninguna de las fuerzas impulsoras del nuevo texto quería quedarse atrás en su afán por pedir más. Un líder político, nacionalista por más señas, que participó directamente en el proceso, Duran i Lleida, describía esa demencial política de bola de nieve con una insuperable claridad: «El Estatuto que se aprobó en el Parlament es fruto del puro tacticismo. Maragall quiso presentarse más nacionalista que CiU. Y CiU más nacionalista que Esquerra», afirmaba a comienzos de 2006 el dirigente de Unió, quien reconocía, además, que «todos alimentamos unas expectativas al (sic) pueblo catalán que no se podían llevar a la práctica»[408].

Sea como fuere, la mejor prueba de la dificultad de concluir una negociación planteada en los términos descritos fue la insólita forma en que acabó: mediante un pacto negociado en secreto a finales de enero de 2006 entre el presidente Zapatero y Artur Mas, el líder de la única fuerza política que, impulsando el nuevo Estatuto, no gobernaba en Cataluña[409]. Un acuerdo que, cerrado a espaldas de los partidos catalanes, fue sorprendente… no sólo por la forma en que se fraguó por sus autores. Y es que la auténtica singularidad de aquel extraño pacto no residió en su carácter inicialmente reservado, ni en que ponía fin a la que entonces se manifestaba como una negociación partidista realmente interminable, sino en el hecho de que las dos partes que participaron en el trato se ofrecieron contraprestaciones diferentes: dicho con claridad, se cambió derecho por política, es decir, se aceptó por parte de CiU la introducción de importantes cambios en el texto estatutario —aquellos que habían hecho embarrancar la fase final de la negociación— a cambio de que el presidente del Gobierno permitiese a CiU rentabilizar ante la opinión pública el éxito de un texto de consenso. El pacto entre Mas y Zapatero supuso abandonar la claridad de las opciones básicas del proyecto estatutario (jurídicamente inconstitucionales y políticamente disparatadas, pero fáciles de ver) por una indiscutible ambigüedad jurídica, la gran ventaja que el Gobierno y el PSOE obtuvieron a cambio de regalar a CiU y a Artur Mas una gran victoria partidista.

No entraré aquí en la traducción jurídica de ese acuerdo político, que supuso, como afirmaría Alfonso Guerra, con plástica expresión, un importante cepillado[410] por parte de las Cortes Generales del texto aprobado por el parlamento catalán[411]. La reforma afectó a casi 150 artículos de los 227 que componían el proyecto, dando lugar, con ello, al flagrante incumplimiento por parte de Zapatero de su promesa solemne de apoyar la reforma del Estatuto tal y como aquel saliese de Cataluña, un incumplimiento más clamoroso, si cabe, por cuanto fue el propio presidente del Gobierno quien tomó la iniciativa para dejar su promesa reducida a agua de borrajas. Sí considero necesario, sin embargo, dejar constancia de algunos de los efectos de esta primera parte de la batalla estatutaria catalana, batalla que culminaría, como es bien conocido, con la impugnación del texto definitivo ante el Tribunal Constitucional y con la sentencia que resolvió el más relevante de los diversos recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el texto: el de los diputados del Partido Popular.

Y ello porque lo acontecido entre septiembre de 2005, cuando el proyecto de Estatuto fue aprobado por el parlament, y el 30 de marzo de 2006, cuando el Congreso votó el texto definitivo[412] (el Senado, en un nuevo alarde de su gran vocación territorial, no introdujo ¡ni un solo cambio! en el proyecto[413]) iba a dejar profundas heridas en el funcionamiento del sistema político español: heridas en el pacto constituyente, de gravísimas consecuencias hacia el futuro; en el modelo consensuado de desarrollo histórico de nuestro Estado autonómico, que hemos tenido ocasión de analizar en el capítulo anterior; y en las relaciones entre los dos partidos, el PSOE y el PP, que, por su peso electoral, eran entonces, y es previsible que sigan siendo en el futuro, fundamentales en el sistema político español. El catalán de 2006, no se olvide, fue el primero de todos los Estatutos de autonomía aprobados sin el acuerdo de las dos fuerzas mayoritarias en las Cortes. Al desastroso resultado final de la aventura catalana contribuyó, además, en gran medida, la extendida conciencia sobre la irreversibilidad política de los Estatutos, que, una vez aprobados, pasan a convertirse, de hecho, en textos sólo reformables para incrementar la descentralización y nunca para reducirla o sencillamente racionalizarla a través de los muchos instrumentos que existen a tal efecto en los Estados federales. Por si todo lo apuntado no fuera más que suficiente, el efecto de emulación hacia el Estatuto catalán por parte de otras Comunidades acentuó las demandas descentralizadoras de diversos territorios[414], que no quisieron quedarse atrás en ámbitos centrales como el de la bilateralidad o la regulación del sistema competencial. Un alto precio, pues, que pasaría a ser sencillamente descabellado a la vista de una circunstancia, tan negativa como fácilmente constatable, que ya muchos entonces advertimos: que, lejos de quedarse satisfechos, los principales impulsores del Estatuto volvieron, ya desde el momento mismo en que aquel era aprobado, con el cuento de nunca acabar de la incomodidad de Cataluña, el avance hacia un Estado plurinacional y el derecho de los pueblos a su libre determinación: en suma, tras la tan costosa como insensata reforma estatutaria, el nacionalismo catalán seguía, ¡cómo no!, «descontento, impaciente y discorde», por decirlo con las palabras, ya citadas, que pronunciara Azaña en 1932. La dura realidad pronto demostraría, ciertamente, que no había demasiados motivos para el optimismo en lo que se refería a satisfacer las demandas de los nacionalistas a través del método de plegarse a sus reivindicaciones, cuyo archidemostrado efecto inmediato es animarlos a seguir exigiendo más y más. Jordi Pujol advertía, así, en unas declaraciones fechadas el 29 de enero de 2006, que el nuevo Estatuto no sería «para muchos años». Pocos días después Artur Mas proclamaba, en el curso de una conferencia, que el Estatuto no significaba «que tengamos que renunciar al todo» del 30 de septiembre. Posteriormente, el propio Mas condicionó el hecho de que el Estatuto dure «muchos años» a que «no se produzca ninguna deslealtad por parte del Gobierno español [en el desarrollo y aplicación de fondo del Estatuto]. Eso sería motivo de revisión inmediata y de ruptura del pacto»[415].

Comprometidos por ese pacto, cuyos principales beneficiarios habían sido sus directísimos gestores, una parte de los nacionalistas necesitaban, por tanto, una coartada para desligarse de un Estatuto que, a pesar de haber puesto patas arriba el sistema autonómico español, no satisfacía unas reivindicaciones que, a la postre, resultan insaciables por definición cuando la meta última que se persigue no es otra que la de la secesión territorial, es decir, que la constitución de un propio Estado. Y la coartada, presentada de inmediato como motivo de agravio inadmisible, pronto apareció: la presentación de diversos recursos de inconstitucionalidad contra el nuevo texto estatutario, recursos de entre los que, por su importancia política, destacaría el del Partido Popular.

La entrada del nuevo texto estatutario en el Tribunal Constitucional resultaba, por lo demás, de todo punto inevitable, dado el convencimiento de algunas fuerzas políticas, compartido por una gran parte de los más notables juristas españoles, de que aquel estaba plagado de previsiones inconstitucionales. Ahora bien, pese a ello, la presentación final de varios recursos (el del PP, el del Defensor del Pueblo y varios de naturaleza territorial procedentes de Comunidades que consideraban sus competencias vulneradas) dio lugar a dos contenciosos que, aunque muy relacionados entre sí, acabarían por tener, a fin de cuentas, una naturaleza diferente. El primero fue, obviamente, el pleito jurisdiccional, en sentido estricto, nacido de la iniciativa de quienes, en uso de una potestad conferida por la Constitución, estimaron oportuno impugnar el Estatuto. Pero, junto a ese primer contencioso, otro fue trabándose poco a poco a medida que los defensores de la constitucionalidad de la norma recurrida (el Gobierno y las instituciones catalanas, más los partidos que la apoyaron en las Cortes y en el parlament de Cataluña) pudieron comprobar, con honda preocupación, las dificultades del Tribunal no sólo para dictar una sentencia que pusiese fin a los conflictos que ante él se habían planteado, sino, sobre todo, para pronunciarse en un sentido que confirmase que nada había en el Estatuto que pudiese considerarse contradictorio con nuestra ley fundamental. Será entonces, y a medida que tal idea se asentaba como un dato inconmovible, cuando comenzará a circular, cada día con más fuerza, la teoría —política y jurídica— de que en realidad el Tribunal Constitucional no podía hacer otra cosa que confirmar la doble decisión, legislativa y popular, en la que el Estatuto catalán se sostenía.

Desde el punto de vista jurídico la cuestión carecía de la más mínima sustancia. Y es que, más allá de cualquier consideración sobre la conveniencia o inconveniencia de que, desde el punto de vista democrático, quede sujeta a control de constitucionalidad una norma sancionada directamente en referéndum por el cuerpo electoral, con posterioridad a tal sanción, de lo que no existía duda alguna es de que el Tribunal Constitucional tenía plena competencia para enjuiciar la adecuación del Estatuto catalán de 2006 al texto de nuestra ley fundamental. Así lo dispone con toda claridad el artículo 161.1.a de la Constitución, cuando determina que el alto tribunal es competente para conocer, entre otras materias, del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. Y así lo establece también, en desarrollo de ese precepto —con más claridad aún, si es que ello cabe—, la ley orgánica del Tribunal Constitucional, que en su artículo 27 realiza una enumeración exhaustiva del tipo de normas que son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad, enumeración que comienza, precisamente, por «los Estatutos de autonomía y las demás leyes orgánicas». De esta forma, por más que sea fácil concordar con la idea de la inoportunidad política de que normas que han sido aprobadas en referéndum puedan después ser anuladas por inconstitucionales, parece obvio que de tal consideración no puede derivarse la consecuencia de que esas normas no son susceptibles de control de constitucionalidad —lo que entraría en abierta contradicción con la letra de la Constitución y de una de sus más importantes leyes de desarrollo—, sino, acaso, cualquiera de estas otras dos alternativas: bien la consistente en recuperar para ese tipo de normas aquel recurso previo de inconstitucionalidad que un día se decidió, quizá demasiado a la ligera, suprimir; o bien la destinada a eliminar, mediante la oportuna reforma de la Constitución, los referendos de ratificación de la reforma de los Estatutos de la llamada vía especial, equiparando así el procedimiento de modificación de todas las normas estatutarias, cuando ya no existe ningún motivo que justifique dar a unas y otras Comunidades (las que nacieron por la vía especial y por la vía general) un tratamiento diferente.

La tesis política de que el Tribunal Constitucional debería limitarse a confirmar el nuevo Estatuto catalán en los términos en los que había sido aprobado finalmente, apoyada o no en supuestos razonamientos jurídicos, proclamaba, por su parte, que un texto que expresaba la voluntad de un territorio, al haber sido aprobado por su parlamento y su cuerpo electoral, no podía ser objeto de impugnaciones ni anulaciones ulteriores y que tanto unas como otras constituían en realidad un ataque injustificado e inadmisible contra la democracia, la voluntad de Cataluña, su autonomía y su propia identidad. El argumento —que obviaba, por supuesto, el dato de que el texto aprobado por el parlamento catalán en 2005 había sido ya sometido a cambios cuantitativa y cualitativamente nada irrelevantes en las Cortes Generales— podía resultar explicable en boca de ERC, que tras esos cambios se había negado a apoyar el Estatuto en el referéndum de ratificación celebrado en Cataluña, pero resultaba claramente incoherente y oportunista en boca de CiU y, sobre todo, del Partido Socialista, impulsor este último de la revisión del texto del parlamento autonómico catalán en el parlamento nacional. Sin embargo, y por más sorprendente que ello pueda parecer, tal precedente no impidió que el ruido de los partidos catalanes, con la única excepción relevante del PP, en torno a la supuesta obligación política del Tribunal de no entrar en los recursos presentados, salvo para rechazarlos en su totalidad, se incrementase poco a poco hasta hacerse atronador. Lo fue del todo cuando las propias instituciones catalanas y, entre ellas, el parlamento y el presidente de la Generalitat, se unieron, de forma insólita, a todos los que exigían, de un modo más o menos conminatorio, que el Tribunal acabase de una vez con el asunto, diese carpetazo a los recursos y aceptase que sobre lo ya aprobado no cabía otro juicio que el plenamente positivo. El editorial común de todos los periódicos catalanes subrayando, bajo el lema «La dignidad de Cataluña», lo grave que podría resultar para el futuro de las relaciones entre Cataluña y el resto del país un juicio adverso del Tribunal sobre la norma estatutaria marcó el punto culminante de un auténtico torrente de presiones que no era más que la expresión pública de una estrategia política perfectamente diseñada con el objetivo de evitar que los magistrados del Tribunal Constitucional pudieran cumplir adecuadamente su misión, juzgando con libertad y sin otro condicionamiento que la letra de la Constitución. Tras constatar la supuesta «evidencia de que el Tribunal ha sido empujado por los acontecimientos a actuar como una cuarta cámara, confrontada con el parlamento de Catalunya, las Cortes Generales y la voluntad ciudadana libremente expresada en las urnas», los diarios firmantes del editorial ponían de relieve su confianza en que el Tribunal no tocaría el Estatuto («Esperamos que el Tribunal Constitucional decida atendiendo a las circunstancias específicas del asunto que tiene entre manos, que no es otro que la demanda de mejora de autogobierno de un viejo pueblo europeo, recordando que no existe justicia absoluta sino sólo la justicia del caso concreto, razón por la que la virtud por excelencia es la prudencia. Volvemos a recordarlo: el Estatut es fruto de un doble pacto político sometido a referéndum») y acababan expresando una amenaza, no por velada menos evidente: «Si es necesario, la solidaridad catalana volverá a articular la legítima respuesta de una sociedad responsable»[416].

Las fuertes presiones políticas y sociales a las que el Tribunal se vio sometido, incomparablemente mayores por parte de los partidarios de la plena constitucionalidad del Estatuto que por parte de quienes defendían lo contrario, surtieron, como no podía ser de otra manera, sus efectos. Y así, en el fallo del Constitucional resolviendo el recurso del PP —a todos los efectos, repito, el más fundamental— resultará altamente llamativo el contraste existente entre el número de artículos del Estatut anulados total o parcialmente por considerarlos el alto tribunal inconstitucionales (tan sólo 14 de un total de 223, cuando el PP había impugnado 128) y el de aquellos otros que no serían contrarios a la ley fundamental siempre que se interpretasen (también total o parcialmente) en los términos establecidos por el alto tribunal en el fundamento jurídico correspondiente: un total de 76 preceptos, nada más y nada menos. Aunque por razones evidentes no es posible entrar aquí en un estudio detallado de la sentencia referida[417], sí creo indispensable destacar, en todo caso, el hecho de que, más allá de las ciertamente escasas declaraciones de inconstitucionalidad, el Tribunal procederá a vaciar de contenido otras muchas normas estatutarias al interpretar previsiones que afectaban a 27 artículos, que se llevaban al fallo, y aun a 49 más, que, por motivos ignotos, el supremo intérprete decidía, sin dar la más elemental explicación, no incluir en el fallo de su pronunciamiento. Si a tal dato cuantitativo se añade el hecho cualitativo de que entre las materias afectadas por la declaración de inconstitucionalidad o la técnica de la interpretación conforme (constasen o no tales interpretaciones en el fallo) estaban las más relevantes del Estatuto catalán (derechos históricos y definición nacional, lengua, competencias, bilateralidad, participación de la Generalitat en órganos del Estado, Consejo de Garantías Estatutarias, Consejo de Justicia y financiación) no cabe duda de que el Estatuto salía, como desde mi punto de vista resultaba inevitable teniendo en cuenta su disparatado contenido material, muy mal parado del órgano encargado en España del control de la constitucionalidad. Así fue, por lo menos en principio.

Ciertamente, visto con la perspectiva que da el tiempo transcurrido desde entonces, no caben muchas dudas de que nuestro Tribunal hizo todo lo posible para respetar la voluntad del legislador estatuyente y para no declarar inconstitucionales preceptos que admitían una interpretación coherente con la Constitución. Ello no puede merecer más que una valoración altamente positiva, pues el autocontrol (selfrestraint) de los órganos encargados de juzgar sobre la constitucionalidad de las leyes resulta, como demuestra sobradamente la historia comparada de la justicia constitucional, una condición indispensable para el éxito institucional de su comprometidísima misión. El problema reside, a mi juicio, en que el Constitucional no sólo hizo en 2010 todo lo posible, sino que, excediéndose en su celo por ser deferente con los legisladores autonómico y central, hizo también más de lo posible o, mejor incluso, literalmente lo imposible por no anular preceptos que el propio Tribunal consideró, a la sazón, inconstitucionales. Todo indica, en efecto, que el Constitucional, actuando en contra de lo que de él cabía esperar, no fue capaz de resistir las fortísimas presiones políticas que, favorecidas por su injustificable retraso de cuatro años en tomar su decisión, se dirigieron sobre él, sobre todo a lo largo de la segunda mitad del año 2009 y la primera de 2010, cuando comenzó a ser evidente que su fallo no sería una mera confirmación de la plena constitucionalidad del Estatuto. Frente a esas presiones, le faltó en mi opinión al Tribunal el coraje necesario para cumplir con la labor que tiene constitucionalmente conferida como intérprete supremo de la Constitución. Más allá del juicio que tenga cada cual sobre si el Tribunal acertó o no al rechazar todas las restantes impugnaciones contenidas en el recurso del PP, creo que fue esa falta de coraje la que explica la principal debilidad de su sentencia: la constante recurrencia a la técnica del pronunciamiento interpretativo, como alternativa a la anulación de un precepto o parte de él.

Tan grave quiebra iba a verse incrementada, además, por el hecho de que el Tribunal utilizó esa técnica en muchos casos de un modo clara e inexplicablemente desviado. Y es que los pronunciamientos interpretativos de una sentencia son aquellos por medio de los cuales los tribunales constitucionales fijan, en relación con una determinada norma que admite dos o más interpretaciones posibles, cuál o cuáles caben dentro de la Constitución y/o cuál o cuáles no, pero partiendo siempre de que la que se señala (o las que se señalan) como constitucionales son coherentes con el texto interpretado. No fue esa, sin embargo, la forma en que el Tribunal resolvió el recurso de la minoría mayoritaria presente en 2006 en las Cortes contra 128 preceptos del Estatuto catalán. Lejos de ello, y en relación con bastantes de los artículos cuya constitucionalidad el Tribunal condicionó a una interpretación constitucionalmente adecuada, terminó por suceder que tales interpretaciones —por ejemplo, en materia lingüística, competencial o financiera— fueron literalmente contradictorias con el indudable sentido del texto y con el evidente objetivo perseguido por el legislador estatuyente. El Tribunal prefirió, pues, en todos esos casos, crear derecho en lugar de anular el que era manifiestamente contrario a la Constitución, con lo que, paradójicamente, su voluntad de intervención mínima se convirtió, de hecho, en una intervención, si no máxima, sí muy superior.

Tres ejemplos de entre los muchos que podrían servir para ilustrar esa inconcebible forma de proceder del Tribunal me servirán para explicar la gravedad de su actuación jurisdiccional en este punto. El primero, en materia de lengua, se refiere al llamado deber de disponibilidad lingüística, unas de las previsiones estatutarias en las que con más claridad se pondría de relieve la técnica ya conocida de salvar la constitucionalidad de una disposición estatutaria sobre la base de hacerle decir justamente lo contrario de lo que aquella afirmaba abiertamente. Regulado en el artículo 34 del Estatuto, en virtud de ese deber, todas las personas tienen derecho en Cataluña a ser atendidas oralmente y por escrito en la lengua oficial que elijan en su condición de usuarios o consumidores de bienes, productos o servicios, de modo tal que las entidades, las empresas y los establecimientos abiertos al público en la Comunidad quedan sujetos al deber de disponibilidad lingüística en los términos establecidos en la ley. Como se deduce de su simple lectura, la finalidad del precepto es imponer un deber que viola de una manera flagrante la libertad personal, pues la obligación que establece se refiere a las relaciones entre particulares y no entre estos y las administraciones públicas, único ámbito, este último, en el que tiene cabida la fijación de obligaciones lingüísticas dirigidas a los particulares. Reconociéndolo así palmariamente, sentará el Tribunal una doctrina inobjetable: que ese deber «no puede significar la imposición a estas [entidades, empresas y establecimientos abiertos al público en Cataluña], a su titular o a su personal de obligaciones individuales de uso de cualquiera de las dos lenguas oficiales de modo general, inmediato y directo en las relaciones privadas, toda vez que el derecho a ser atendido en cualquiera de las dos lenguas sólo puede ser exigible en las relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos. Por ello, en este ámbito de las relaciones entre privados no cabe entender que el Estatuto imponga de un modo inmediato y directo tal obligación a los ciudadanos. Interpretado en estos términos, el artículo 34 —concluía el Tribunal— no es contrario a la Constitución» (fundamento jurídico 22). Como puede verse y ya previamente se apuntaba, la voluntad de no declarar la inconstitucionalidad del artículo, sin duda para no aumentar el cómputo final de los anulados, llevará sorprendentemente al Constitucional a sentar como interpretación válida la que en ningún caso cabe extraer del precepto analizado, que dispone todo lo contrario de lo que el Tribunal acepta como constitucional y prescribe precisa y únicamente lo que aquel proclama contrario a nuestra ley fundamental, razón por la cual lo lógico hubiera sido proceder a su radical anulación y no recurrir a la técnica de la interpretación conforme.

Algo similar acontece, y este sería nuestro segundo ejemplo, cuando el Tribunal se ocupa, en el fundamento jurídico 12, del artículo 8.1 del Estatuto, según el cual «Cataluña, definida como nacionalidad en el artículo 1, tiene como símbolos nacionales la bandera, la fiesta y el himno». Que la pretensión del legislador estatuyente era proclamar a Cataluña como nación es algo que ya hemos apuntado y que puede, en cualquier caso, comprobarse durante todo el proceso de elaboración del Estatuto: en el texto del Informe de la Ponencia del Congreso de los Diputados el precepto aludido disponía, por ejemplo, que «son símbolos nacionales de Cataluña la bandera, la fiesta y el himno». El Tribunal Constitucional —que desconoce, por supuesto, todo ello y juzga como si el Estatuto hubiera nacido de la nada— dará aquí un nuevo quiebro por virtud del cual las palabras significan para él algo diferente de lo que quieren decir según el Diccionario de la lengua española. Y es que, mientras que al igual que en el caso precedente, el alto tribunal partirá de un principio inimpugnable (el de que, en sentido jurídico-constitucional, «la Constitución no conoce otra nación que la española»), lo cierto va a ser que luego se negará a sacar la consecuencia lógica que de ello debería haberse derivado, anulando los preceptos que predican para Cataluña una naturaleza de la que jurídico-constitucionalmente carece porque en tal ámbito no puede poseerla. Lejos de ello, el Tribunal procedió de nuevo a retorcer literalmente las palabras para hacer coherente con la Constitución lo que sin tal retorcimiento resultaría jurídicamente inaceptable, siendo así como cabía interpretar, según él, «que con la calificación como nacionales de los símbolos de Cataluña se predica únicamente su condición de símbolos de una nacionalidad». Su afirmación resultaba, claro, una mera petición de principios, que carecía de la más mínima base, pues nacional (o su plural nacionales) es, según el Diccionario, «lo perteneciente o relativo a una nación». Y dado que Cataluña no lo es, jurídicamente —pues la única que, desde tal perspectiva, conoce la Constitución, como con razón afirmará el Constitucional, es la española—, mal puede tener símbolos nacionales quien carece de la naturaleza de nación. Pero nada de eso importará al Constitucional: los símbolos nacionales de Cataluña lo son, a su juicio, de una nacionalidad porque así lo afirma gratuitamente el Tribunal, aunque lo nacional sea, como sabían muy bien quienes impulsaron la norma estatutaria, lo relativo o lo perteneciente a una nación. Por añadidura, el Tribunal resolverá uno de los asuntos más debatidos en su seno —el de la constitucionalidad o no de los términos «nación» y «realidad nacional» referidos a Cataluña, contenidos en el preámbulo de la norma— echando mano de la doctrina, que lleva al fallo, de que ambos términos carecen de eficacia jurídica interpretativa, lo que constituye un brindis al sol por dos tipos de motivos diferentes: porque en el plano del derecho interno resulta inimaginable cuál podría ser la eficacia jurídica interpretativa de tales términos aunque el alto tribunal no la hubiera negado de forma taxativa; y porque en el plano del derecho internacional —mucho más relevante sin duda para los impulsores del texto— es igualmente difícil de imaginar que el fallo del órgano de control de la constitucionalidad fuera susceptible de privar de potencialidad reivindicativa a una norma de derecho interno que dispone, sin que el Tribunal Constitucional lo anulase cuando pudo y debió hacerlo, que Cataluña es una nación y que tiene símbolos nacionales.

El Tribunal utilizará, en fin, una técnica similar —tercer ejemplo— en materia de organización judicial, al determinar la interpretación que a su juicio debería darse el apartado 2 del artículo 95 del Estatuto, que, invadiendo con toda claridad competencias que corresponden al legislador estatal a través de la ley orgánica del poder judicial a la que se refiere el artículo 122 de la Constitución, declara al Tribunal Superior de Justicia de Cataluña la última instancia jurisdiccional en todos los procesos iniciados en la Comunidad, sin perjuicio de la competencia reservada al Tribunal Supremo para la unificación de doctrina. Pues bien, de nuevo el Tribunal, en lugar de anular un precepto manifiestamente inconstitucional, recurrirá aquí a la técnica de la interpretación conforme como alternativa a la anulación, pero, incomprensiblemente, se comportará de ese modo para hacer decir al artículo lo contrario exactamente de lo que dice y de lo que únicamente resulta, claro está, coherente con la Constitución: «El artículo 95.2 del Estatuto ha de interpretarse en el sentido de que con “la unificación de doctrina” no se puede definir por el Estatuto la función jurisdiccional del Tribunal Supremo ni se limita la configuración de la misma por la Ley Orgánica del poder Judicial, ni se hace referencia a un recurso procesal específico [… ]» (fto. jco. 44).

Tal forma de juzgar, que se repetía una y otra vez a lo largo de toda la sentencia, podría haberla seguido el Tribunal, y esto sería lo más grave, no desconociendo, sino contando, precisamente, con el otro gran problema de las sentencias interpretativas: la posibilidad final de que los principales destinatarios de las mismas, que en el caso que nos ocupa eran el legislador y el Gobierno catalán, acabasen por desconocerlas, actuando en su función normativa, consecuentemente, como si aquellas no existiesen y confiando en que, por la razón que fuere, nadie llegase (o se atreviera) a plantear el correspondiente conflicto que debería derivarse de tal incumplimiento: el caso de la regulación lingüística, donde el Tribunal decidió no anular preceptos claramente inconstitucionales del Estatuto, sino declararlos compatibles con la Constitución por el procedimiento realmente peregrino de hacerles decir lo que a todas luces no disponen y sin tener en cuenta que la interpretación constitucional fijada en la sentencia venía siendo largamente vulnerada por una práctica normativa que entonces duraba ya dos décadas al menos, ilustra a la perfección lo que estoy queriendo expresar: de hecho, desde el año 2010 sería patente en ese ámbito lingüístico, aunque ciertamente no sólo en él, el absoluto desprecio por parte de las autoridades autonómicas hacia la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su sentencia, doctrina que resultaría desconocida e inaplicada de forma sistemática. En esa línea, ha sido Santiago Muñoz Machado quien, refiriéndose también a la sentencia sobre el Estatuto catalán, ha destacado la importancia de los riesgos que suponen las de tipo interpretativo para la eficacia del ordenamiento jurídico, tal y como aquel queda configurado tras una sentencia sobre control de constitucionalidad. Y ello porque «el legislador, aunque advertido por el Tribunal de la oscuridad o imprecisión de las normas que ha aprobado, no está obligado a enmendarlas o derogarlas». Muy por el contrario, «se mantendrá el texto original, lo que inducirá, inevitablemente, a confusión a los aplicadores», de modo que «sólo un seguimiento muy directo del modo en que se aplican diariamente estas leyes salvadas mediante interpretaciones del Tribunal Constitucional, podría evitar que se siguieran aplicando sin los añadidos y aclaraciones impuestos por las sentencias». La concusión a la que llega el gran administrativista español parece, en fin, difícilmente discutible: la de que «las sentencias interpretativas plantean serios problemas de cumplimiento. Las desviaciones de las mismas por parte de los aplicadores no son objeto de nuevas correcciones y es manifiesta la tendencia a mantener la integridad del texto en su posición original, como si fuera un tentempié. La inconstitucionalidad primitiva ejercerá una atracción irresistible, como si tuviera la misma fuerza que la gravedad, y la decisión del Tribunal Constitucional sólo hubiera provocado una desestabilización pasajera»[418].

Si se me permite el juego de palabras, la realidad iba a ser que en el caso de la sentencia que resolvió el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Partido Popular contra una buena parte de las previsiones del Estatuto catalán, a esa fuerza de la gravedad a la que se refiere el profesor Muñoz Machado con referencia a la naturaleza de las sentencias interpretativas, se unirá la gravedad de la fuerza con la que los destinatarios perjudicados en sus posiciones por el pronunciamiento del Constitucional se opusieron tanto al órgano como a su resolución. Una oposición esa que, rompiendo con las más elementales reglas de juego de nuestro sistema constitucional, tuvo, entre otras, una inmediata traducción: aumentar de forma exponencial las posibilidades de que la interpretación constitucional del Tribunal fuera dejada de lado como si jamás se hubiera producido. En ese sentido, no puede olvidarse, en primer lugar, el ambiente de desafío al Tribunal que de inmediato se asentó en gran parte de los operadores políticos y jurídicos catalanes y en una parte de la opinión pública que, jaleada por ellos, entendió la sentencia 31/2010 como un intolerable agravio a Cataluña. Ni puede dejar de tenerse en cuenta, en segundo lugar, que la voluntad política que animaba la operación estatutaria era, en gran medida, la de superar las barreras constitucionales a la actuación de las Comunidades Autónomas.

Tanto fue así que el auténtico sentido de la estrategia de confrontación política e institucional destinada a que el Tribunal Constitucional, desatendiendo sus obligaciones jurídicas, confirmase la completa constitucionalidad del Estatuto, no iba a manifestarse en toda su crudeza sino después de que aquel resolviese el pleito catalán. Transcurridos pocos días desde el conocimiento público del fallo, y al siguiente de la publicación de la sentencia, los mismos que habían intentado evitar que aquella se produjese con otro contenido que el consistente sencillamente en confirmar la plena constitucionalidad de la norma objeto de recurso organizaron en Barcelona una manifestación cuyo lema principal expresaba a las mil maravillas lo que latía detrás de sus posiciones y exigencias: «Som una nació. Nosaltres decidem» («Somos una nación. Nosotros decidimos»). Nada hay que decir, claro, sobre la primera parte de tal afirmación, pues la fe (incluso la fe política) no está sujeta a juicios racionales. Es la segunda parte del lema que acaba de aludirse la que expresa, sin embargo, un profundo equívoco respecto de cuál es el sistema de equilibrios constitucionales que nuestra Constitución prevé en materia estatutaria. Pues no es verdad en absoluto que en esa esfera tengan derecho las regiones a decidir por su cuenta y de forma soberana.

Hace ya muchos años que el Tribunal Constitucional, en una de sus primeras sentencias, expresó con toda claridad que la autonomía no es soberanía[419], según páginas atrás se ponía de relieve. La autonomía no es, en efecto, soberanía, y, porque no lo es, previó la Constitución un procedimiento de reforma estatutaria que se basa en dos principios esenciales: que los Estatutos no pueden reformarse sin el acuerdo del respectivo parlamento regional y las Cortes Generales; y que la norma resultante de ese acuerdo, al igual que todas las demás con fuerza de ley, queda sujeta al juicio de constitucionalidad ulterior del Tribunal Constitucional. Tal procedimiento, que nadie había impugnado ni puesto si siquiera en entredicho hasta la sentencia a la que nos hemos venido refiriendo, resulta, desde luego, jurídicamente coherente con la naturaleza normativa de nuestra Constitución, que «lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por la vía legal, es una norma jurídica, la norma suprema de nuestro ordenamiento y en tanto tal, tanto los ciudadanos como los poderes públicos [… ] están sujetos a ella»[420]. Pero la participación del Tribunal Constitucional en el control del procedimiento de reforma estatutaria resulta, además, políticamente indispensable a la vista de una circunstancia que sería una irresponsabilidad desconocer: que en nuestro sistema de partidos las fuerzas nacionalistas, crecientemente autoafirmadas como independentistas, y protagonistas en gran medida de la política nacional por su papel central en la gobernabilidad de España, han venido manteniendo desde hace años un pulso constante por romper los límites que la Constitución marca en materia de descentralización.

Ese pulso se expresó en 2010, con motivo de los recursos presentados ante el Constitucional sobre el Estatuto catalán, por medio de lo que bien podría denominarse el argumento hiperdemocrático, según el cual nadie podía enmendar la plana al pueblo, argumento al que se unía, curiosamente, el que cabría caracterizar como el argumento liberal: el del laissez faire, laissez passer, que fue al fin y al cabo la exigencia que, cada día con más fuerza, transmitían al Tribunal Constitucional quienes estaban persuadidos de que su función se reducía en realidad a dar sencillamente el visto bueno a lo que el legislador ya había decidido. Aceptar tales argumentos hubiera sido tanto como destruir por la base la razón misma de existir del control de la constitucionalidad, que no puede, de un modo oportunista, ser aceptado, como la culminación del proceso de normativización de la ley fundamental, cuando los juicios de su intérprete supremo están de acuerdo con las posiciones políticas que sostiene su destinatario; y rechazado, como el colmo del intervencionismo antidemocrático, cuando el Tribunal juzga de manera contraria a las propias conveniencias. En todo caso, y sea como fuere, lo cierto es que las presiones políticas en favor de la plena constitucionalidad del Estatuto catalán y en contra de que quien tenía la competencia legal para juzgarlo pudiera hacerlo de verdad culminaron en una batalla política de profundo calado que había comenzado muchos meses antes con la recusación de magistrados que podrían ser, supuestamente, parciales en su juicio, bien a favor, bien en contra de la norma. Las actuaciones de partidos e instituciones desde fuera y las batallas que se produjeron dentro del propio Tribunal, resultasen estas o no consecuencia de las primeras, marcaron así, en suma, los cuatro años que aquel se demoró en dictar una sentencia que a mi juicio, y como era de esperar, no puede entenderse sin tener a la vista el aludido contexto, que es difícil imaginar más adverso para que el supremo intérprete de la Constitución pudiera realizar su trabajo con tranquilidad de ánimo y sin pensar en nada más que en cumplir fielmente con la importantísima función que tiene constitucionalmente encomendada.

Por ello, es necesario subrayar, ya para cerrar este apartado, que lo ocurrido con el pleito catalán no ayudó, sino más bien todo lo contrario, a mejorar o fortalecer hacia el futuro la posición institucional del Tribunal Constitucional, sin duda muy debilitada tras cuatro años de conflictos internos y presiones externas que, en gran medida, echaron por tierra el prestigio y la percepción (institucional y popular) sobre la notable independencia y alta profesionalidad de un órgano estatal que había sido capaz durante mucho tiempo de conseguir lo que en 2010, por desgracia, no logró: salir bien librado del traslado al orden jurisdiccional, por decisión de los partidos, de conflictos que en la esfera política habían encallado. Pero la sentencia y la forma poco edificante en que la misma se produjo (empezando por la aceptación de las recusaciones y acabando por la insólita votación por partes de su contenido final) tampoco ayudaron, a mi juicio, a dar estabilidad y seguridad a nuestro orden autonómico. Coincidiendo con el 30 aniversario de la Constitución planteaba el profesor Francesc de Carreras, en términos bien claros, el dilema del Estado de las autonomías: ¿cierre del modelo o apertura indefinida?[421] No parece que haya que ser muy pesimista (u optimista, según cual sea la óptica desde la que se observe la cuestión) para concluir que la sentencia del Estatut, lejos de ayudar al cierre del modelo autonómico español, contribuyó decisivamente a mantenerlo indefinidamente abierto. Con lo cual, quemada ya literalmente la oportunidad que el Tribunal Constitucional tuvo en sus manos para introducir racionalidad en el modelo y fijar con claridad los límites que para el mismo supone la Constitución, no queda con toda seguridad otro remedio que el planteado por el profesor Rubio Llorente, magistrado en su día de un Tribunal Constitucional al que nunca le faltó el coraje del que careció el que resolvió el recurso del PP contra el Estatuto catalán: «Hay que reformar la Constitución para acabarla»[422]. No parece, sin embargo, que este sea, por desgracia, el dilema en el que la cuestión catalana ha acabado por situar al conjunto del país.

«Catalunya: nou estat d’Europa»

Cataluña emparedada entre pancartas: así podría resumirse, plásticamente, la historia que transcurre entre el monumental fiasco en que acabó el inicio de la segunda descentralización, concretada en el Estatuto aprobado en septiembre del año 2005 por el parlamento regional, y el momento en que literalmente se dispara la reivindicación secesionista por parte de las élites políticas del nacionalismo catalán. El 10 de julio de 2010, días después de conocerse la sentencia que resolvía el recurso del Partido Popular contra la nueva norma estatutaria, miles de personas se manifestaron en Barcelona detrás de una pancarta cuyo lema, antes citado, preanunciaba ya todo lo que después habría de venir: «Som una nació. Nosaltres decidem». Dos años después, en la celebración, el 11 de septiembre, de la Diada del año 2012, el lema de la pancarta, tras la que marchaba más gente aun que en la manifestación en favor del Estatuto[423], había cambiado, pero la nueva consigna aglutinante constituía el lógico colofón de la anterior: «Catalunya: nou estat d’Europa». La tesis que los impulsores de tal movimiento sostendrían desde entonces para explicar esa deriva se resume en la idea de que la pretendida frustración provocada en Cataluña por el recorte del proyecto estatutario llevado a cabo, primero por las Cortes y, después, por el Constitucional, explicaría la opción secesionista de quienes se habrían visto obligados, constatada la incomprensión española del hecho catalán, a tomar el único camino posible frente a ella. A esa presumible incomprensión se sumaría, claro está, el supuesto expolio del que vendría siendo objeto Cataluña por parte de un Estado cuya población viviría en gran medida de robar a Cataluña: Cataluña víctima y España su verdugo. Tal argumento —el de la persecución, el del agravio— que reproduce a la perfección el de todos los nacionalismos que en el mundo han sido antes o después, no es, sin embargo, el que ahora me interesa entrar a discutir, pues creo que su tratamiento debe situarse en el contexto general del análisis sobre la crítica de los nacionalismos periféricos hacia el proceso de reconocimiento de la pluralidad territorial que se ha producido en España desde 1978 en adelante, proceso que, ya lo adelanto, creo que no tiene parangón, por su profundidad, en ningún país del mundo, sea o no sea federal. De ello trataré en el último apartado de este capítulo, que será también, a modo de balance, el que cerrará el libro que el lector tiene entre sus manos.

Lo que ahora corresponde es estudiar el proceso a través del cual una gran parte de las fuerzas políticas presentes en Cataluña pasaron de reivindicar el confederalismo, base política en la que se sustentaba el proyecto de nuevo Estatuto salido de la cámara regional en 2005, a plantear como una exigencia natural y plenamente democrática, bien el denominado derecho a decidir, bien la secesión. Y lo cierto en tal sentido es que esa historia no comienza el 23 de enero de 2013[424], cuando, como veremos, el parlamento de Cataluña proclamó que ese territorio era sujeto de soberanía y que tenía, en consecuencia, el derecho a pronunciarse sobre su futura relación con el resto de España mediante el ejercicio del derecho de autodeterminación. Mucho antes de la aprobación de tal acuerdo, que marcaba el inicio de un año en el que el desafío nacionalista frente al Estado y a su Constitución no haría otra cosa que crecer día a día, sin desmayo, los nacionalistas habían desarrollado una partida complicada en la que no sólo estaba en juego la relación entre Cataluña y el Estado del que aquella forma parte desde hace varios siglos, sino también, y en ocasiones sobre todo, la hegemonía política tanto en Cataluña como en el interior del espacio que conformaban sus dos fuerzas nacionalistas principales: de un lado, la coalición entre Convergència Democràtica y Unió Democràtica (CiU) y, del otro, ERC, el partido más añejo del nacionalismo catalán. Sin tener en cuenta el constante cruce entre esas dos dialécticas —la territorial y la estrictamente partidista— no es posible entender un proceso cuyo estudio ha de partir de aquella gran verdad sentada hace treinta años por Ernest Gellner: que el «nacionalismo no es lo que parece»[425].

El antecedente parlamentario más remoto de lo que luego vendrá a reivindicarse bajo la fórmula genérica del derecho a decidir se encuentra en la resolución 98/III, de 12 de diciembre de 1989, de la cámara autonómica, por medio de la cual aquella afirmaba que Cataluña era parte de una realidad nacional diferenciada dentro del Estado español y que el acatamiento del marco constitucional no significaba la renuncia del pueblo catalán al derecho de autodeterminación[426]. La resolución tiene interés no sólo por su contenido material, sino porque su tramitación permite comprobar el gran salto que iba a producirse entre las posiciones que entonces mantuvieron CiU y el PSC y las que una y otra fuerza pasarían a defender en el futuro, cuando ambas optaron por acercarse, a paso de gigante, a las sostenidas ya a finales de los ochenta por Esquerra. La aludida resolución, consecuencia de una proposición no de ley presentada por ERC en la que se proclamaba que Cataluña era una nación y se reclamaba el derecho legítimo y democrático del pueblo catalán a la autodeterminación, fue, de hecho, el resultado de una modificación, de redacción más moderada, presentada por CiU, mientras los socialistas planteaban que la tramitación de la proposición fuese abandonada para dar, en su lugar, un fuerte impulso a la vía de la reforma estatutaria[427]. Las resoluciones parlamentarias sobre la autodeterminación siguieron produciéndose, de todos modos, en años sucesivos: en la 229/III y la 674/V, al igual que en la citada 98/III, el «parlamento proclamaba el derecho a decidir su futuro como voluntad genérica, sin concretar los instrumentos a través de los cuales se podría ejercer», mientras en otras resoluciones posteriores (las 944/V y 1978/VI) «el parlamento ya manifestaba su voluntad de establecer esos mecanismos»[428].

Sin embargo, las cuestiones de la naturaleza nacional de Cataluña y el derecho a decidir a través de una consulta popular —tan relacionadas entre sí en el discurso nacionalista como lo están las dos caras de una moneda— no llegarán a situarse en el centro de la agenda política autonómica hasta entrado el año 2012[429]. Y ello a pesar de que el nacionalismo mantendrá la presión soberanista por medio de diversos mecanismos, bien fruto de un acuerdo entre CiU y ERC, bien nacidos de la iniciativa de esta última, consentida o apoyada bajo cuerda por el conjunto de Convergència o, al menos, por su sector independentista, entonces en claro crecimiento. Así, el parlamento regional seguirá adoptando resoluciones a favor de la autodeterminación: en 2010 se aprobarán la 631/VIII y la 6/IX, en las que se expresa la voluntad de hacer efectivo al derecho a decidir del pueblo catalán. La 631/VIII, de 3 de marzo, ratifica, por ejemplo, la vigencia de la resolución 98/III, de 1989, confirmada, a su vez, por la 679/V, de 1998; expresa el apoyo a las consultas no oficiales de autodeterminación, ya entonces celebradas o pendientes de celebración; y manifiesta la voluntad de hacer todo lo posible, en los ámbitos jurídico y político, para que el pueblo catalán pudiera ejercer el derecho a decidir[430]. Pero junto a esa presión parlamentaria, entre 2009 y 2012 se impulsarán otro tipo de iniciativas, destinadas a la consecución de una doble finalidad: mantener viva, desde el punto de vista de la agenda política, la reivindicación independentista; y, muy relacionado con ello, impulsar una permanente agitación popular en torno a ese objetivo. Ello será lo que dará sentido, de hecho, a acciones como las ya citadas consultas no oficiales de autodeterminación, que se celebrarán en más de doscientos cincuenta municipios catalanes (en diciembre de 2009 y en febrero, abril o junio de 2010), en la inmensa mayoría de los casos con una bajísima participación y en todos sin respetar los más elementales mecanismos de garantía de un proceso democrático. O lo que explicará iniciativas como las declaraciones de «territorio catalán libre» por parte de casi un centenar de municipios (de los 947 en que se divide la Comunidad) tras el acuerdo adoptado a favor de la independencia de Cataluña, en septiembre de 2012, por la corporación municipal barcelonesa de San Pere de Torrelló[431].

Será, en todo caso, en 2012 cuando, según acabo de apuntar, se produzca el verdadero punto de inflexión en la dinámica soberanista que vengo describiendo. En primer lugar porque, como en años anteriores, el parlamento volverá a la carga con una resolución en la materia (la 742/IX, de 27 de septiembre), que no será en este caso, sin embargo, una reproducción, en mayor o menor grado, de las votadas previamente. Lejos de ello, la resolución 742/IX, del pleno de la cámara, mucho mejor articulada y mucho más trascendental desde el punto de vista político que todas las resoluciones precedentes, aprobada pocos días después de la manifestación de la Diada de 2012, a la que ya me he referido, con el propósito evidente de reclamar institucionalmente lo que los participantes en la marcha habían reivindicado en las calles de la ciudad de Barcelona, era un texto muy amplio que se organizaba sobre la base de cinco diferentes apartados: derecho a decidir, hecho nacional, proceso para convertirse en un nuevo Estado europeo, memoria y dignidad y acción política y gobierno. El principio de partida, que dando un paso de gigante respecto a lo acordado en el pasado, dotaba de pleno sentido al conjunto de la resolución, no era otro que el consistente en instar directamente al Gobierno de la nación a realizar, en la próxima legislatura, una consulta para que el pueblo de Cataluña pudiese determinar libre y democráticamente su futuro colectivo (I.5)[432]. Todo ello hubiera quedado, quizá, en una de esas reivindicaciones que, como otras anteriores de los nacionalistas en diversos escenarios, se difuminan a medida que el tiempo va pasando, inexorable, de no ser porque, tan sólo dos meses después de la Diada y de una resolución parlamentaria que no era sino otra cosa que su directa consecuencia, se celebraron en Cataluña unas nuevas elecciones autonómicas. CiU había ganado en los comicios regionales celebrados el 28 de noviembre de 2010, pero su mayoría relativa (62 escaños sobre 135) había obligado a la coalición nacionalista, tras una investidura producida gracias a la abstención del PSC, a un incómodo gobierno en minoría, y a practicar una política parlamentaria de geometría variable en función de la cual los acuerdos con unos u otros grupos de la cámara dependían del tipo de materias de que se tratase en cada caso[433], situación esa que el presidente de la Generalitat creyó poder superar anticipando las elecciones con el objetivo de alcanzar la ansiada mayoría absoluta que le permitiera gobernar sin las hipotecas del pasado. Los acontecimientos se desarrollaron, no obstante, de un modo muy distinto y Mas, contra sus expectativas, no sólo no mejoró su posición parlamentaria, sino que la empeoró de forma sustancial en los comicios de 25 de noviembre del año 2012: sus 62 escaños pasaron a ser tan sólo medio centenar, mientras los 10 de ERC más que se doblaban, hasta llegar a 21.

Visto el nuevo reparto de escaños, CiU no podía aspirar ya, por tanto, a gobernar contando con el apoyo pasivo del Partido Popular. Y ello porque los 19 diputados populares sólo serían capaces de mantener a un eventual nuevo ejecutivo de Artur Mas siempre que votasen a su favor, pero no mediante su mera abstención, pues ésta dejaría a CiU en minoría frente a la suma de los escaños del antiguo tripartito (un total de 54: 21 de ERC, 20 del PSC y 13 de IC-V). Dicho, para concluir, en dos palabras: tanto el resultado electoral, que ponía la reelección de Artur Mas como presidente y, por tanto, las posibilidades de CiU de conservar el gobierno, en manos por completo de ERC, como la fuerte deriva soberanista de una parte sustancial de Convergència Democràtica, apuntaban en el sentido de un pacto entre CiU y los republicanos de la Esquerra, que fue lo que finalmente se produjo, con las consecuencias políticas que eran de esperar. En efecto, ambos socios sellaban un acuerdo de gobernabilidad, en el que la convocatoria de una consulta de autodeterminación antes de finalizar 2014 se convertía en elemento vertebral: los signatarios manifestaban, así, «su compromiso explícito y la determinación política de hacer una consulta al pueblo de Cataluña para que pueda decidir democráticamente y libremente su futuro político colectivo». El cambio radical de situación que ello suponía lo constataba Artur Mas tras rubricar el pacto de gobierno que iba a convertirlo nuevamente en presidente de la Generalitat: «Llegó el momento»[434], fueron sus palabras, tan escuetas como significativas de la nueva coyuntura.

Tras siete años de gobiernos tripartitos (2003-2010) dominados por el tema de la reforma estatutaria, y dos de transición (2010-2012), en los que la cuestión de la autodeterminación fue ganando espacio poco a poco, primero entre las élites y, como consecuencia de la movilización de la opinión pública forzada por aquellas, entre la ciudadanía, esas tres palabras de la primera autoridad de Cataluña abrirían la que, sin exageración de ningún tipo, acabó siendo la más grave crisis institucional vivida en España desde la aprobación de la Constitución. De hecho, y en demostración del giro histórico que el pacto CiU-ERC significaba, sus consecuencias no se hicieron esperar. El 23 de enero de 2013, justo un mes después de la toma de posesión de Mas, que se había producido en la precedente Nochebuena, el pleno del recién estrenado parlamento adoptaba su resolución 5/X[435] por virtud de la cual se aprobaba «la Declaración de soberanía y el derecho a decidir del pueblo de Cataluña», que, ahora sí, marcaba el pistoletazo de salida de un viaje a ninguna parte, de una carrera hacia el abismo que, jalonada con pasos sucesivos, haría cada vez más difícil que el presidente catalán volviese, sobre sus propios pasos, a la lealtad a la Constitución a la que Mas había prometido fidelidad en la mañana del 24 de diciembre y a la que, por tanto, estaba obligado por su cargo[436]. La resolución, que, por primera vez, y al contrario de lo acontecido con las aprobadas con anterioridad, acapararía las portadas de todos los periódicos de España y la cabecera de los informativos radiofónicos y televisivos, fue aprobada por 85 votos a favor (los de CiU, ERC, Iniciativa y un diputado de la Candidatura de Unidad Popular) y 41 en contra (parte del PSC, PP y Ciutadans). Además, dos diputados de la CUP se abstuvieron y cinco del PSC no participaron, por decisión propia, en la votación, rompiendo así la disciplina de su grupo y abriendo en él una brecha que no haría más que ensancharse con el tiempo.

Después de un preámbulo de carácter histórico, en el que los firmantes enumeraban toda una serie de hechos patrióticos que, desde la Edad Media hasta el año 2012, serían demostrativos de una supuesta voluntad de autogobierno, de largo recorrido, del pueblo catalán, la declaración se articulaba en torno a nueve puntos: soberanía («El pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano»), legitimidad democrática («El proceso del ejercicio del derecho a decidir será escrupulosamente democrático, garantizando especialmente la pluralidad de opciones y el respeto a todas ellas, a través de la deliberación y el diálogo en el seno de la sociedad catalana, con el objetivo de que el pronunciamiento resultante sea la expresión mayoritaria de la voluntad popular, que será el garante fundamental del derecho a decidir»), transparencia («Se facilitarán todas las herramientas necesarias para que el conjunto de la población y la sociedad civil catalana tengan toda la información y el conocimiento preciso para el ejercicio del derecho a decidir y se promueva su participación en el proceso»), diálogo («Se dialogará y se negociará con el Estado español, las instituciones europeas y el conjunto de la comunidad internacional»), cohesión social («Se garantizará la cohesión social y territorial del país y la voluntad expresada en múltiples ocasiones por la sociedad catalana de mantener Cataluña como un solo pueblo»), europeísmo («Se defenderán y promoverán los principios fundacionales de la Unión Europea, particularmente los derechos fundamentales de los ciudadanos, la democracia, el compromiso con el Estado del bienestar, la solidaridad entre los diferentes pueblos de Europa y la apuesta por el progreso económico, social y cultural»), legalidad («Se utilizarán todos los marcos legales existentes para hacer efectivo el fortalecimiento democrático y el ejercicio del derecho a decidir»), papel principal del parlamento («El Parlamento en tanto que la institución que representa al pueblo de Cataluña tiene un papel principal en este proceso y por tanto deberán acordarse y concretar los mecanismos y las dinámicas de trabajo que garanticen este principio»), y participación («El Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat deben hacer partícipes activos en todo este proceso al mundo local, y al máximo de fuerzas políticas, agentes económicos y sociales, y entidades culturales y cívicas de nuestro país, y concretar los mecanismos que garanticen este principio»). La resolución, que como puede verse sentaba las bases para el comienzo de un proceso de secesión de Cataluña, se cerraba con una llamada de su parlamento autonómico «al conjunto de ciudadanos y ciudadanas a ser activos y protagonistas de este proceso democrático del ejercicio del derecho a decidir del pueblo de Cataluña».

Formulada como una propuesta aparentemente sostenida en una vocación de negociación y de diálogo, la resolución 5/X transparentaba, sin embargo, una clara voluntad de imposición por parte de las fuerzas mayoritarias en el parlamento catalán. Esa voluntad nacía, sin ningún género de dudas, de la plena conciencia de sus impulsores sobre las muchas debilidades jurídicas que tras ella se escondían, toda vez que los nacionalistas eran sabedores de que carecían por completo de la capacidad jurídica para hacer efectivo lo que pretendían con la resolución: en primer lugar, porque su fundamental principio de partida, el de la soberanía del pueblo de Cataluña, entraba en abierta contradicción con lo proclamado en el artículo 1.2 de la Constitución («La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan todos los poderes del Estado»); después, porque el fin que todo el proceso perseguía —la consulta al pueblo catalán como paso previo a la secesión de Cataluña— resultaba imposible sin una previa reforma de la Constitución y muy especialmente de su artículo 2, que proclama que aquella se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles; y, en tercer lugar, por último, porque el pretendido derecho a decidir, que ni está recogido en la Constitución española de 1978, ni en ninguna norma de carácter internacional, como luego hemos de ver, debería articularse a través de un referéndum popular, cuya convocatoria, que es una competencia exclusiva del Estado (artículo 149.1.32 de la Constitución), corresponde al Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados (artículo 92.2 de la Constitución), debiendo otorgarse esa autorización por la mayoría absoluta de la cámara[437].

Será, precisamente, la conciencia de los nacionalistas respecto a la falta radical de competencia de las instituciones de la Generalitat para articular el proceso político y jurídico de consulta al pueblo catalán y de eventual secesión de Cataluña la que, a la postre, explicará todo lo sucedido con posterioridad y, en especial, las sucesivas iniciativas destinadas a convertir la consulta sobre la autodeterminación en un hecho pretendidamente consumado que los poderes del Estado (el Gobierno y las Cortes Generales) deberían verse obligados a asumir, para evitar males mayores, no sólo contra su libre voluntad sino contra las prescripciones taxativas de la Constitución. Obviamente resultaría tan desmesurada como vana la pretensión de resumir aquí doce meses de tiras y aflojas entre quienes, de una parte, pretendieron actuar como si nuestra Constitución fuera goma de mascar que se puede estirar y contraer sin más limitaciones que las conveniencias de cada momento y cada cual; y quienes, de otra parte, optaron por defender un principio básico del Estado de derecho inscrito en el mismo frontispicio de nuestra ley fundamental: el de su artículo 9.1, según el cual los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Por lo demás, no está demostrado que el exceso de datos conduzca a la claridad, que suele nacer más bien de la información bien seleccionada y razonablemente expuesta. Esa es la razón por la que en adelante procederé con arreglo a un esquema que me parece más clarificador y operativo que un mero relato histórico de lo acontecido dentro y fuera de Cataluña, en relación con la pretensión secesionista del nacionalismo catalán. Analizaré, así, en primer lugar, las principales iniciativas de los impulsores del llamado proceso de consulta y, con tal motivo, las reacciones frente a ellas por parte de las autoridades del Estado y los enfrentamientos de partido —o dentro de los partidos— que aquellas iniciativas provocaron; me referiré luego a las razones que a mi juicio hacen jurídicamente imposible, por un lado, y políticamente indeseable, por el otro, la consulta sobre la autodeterminación defendida en Cataluña por los partidos nacionalistas y, hasta su cambio de posición, por el Partido de los Socialistas de Cataluña; y terminaré, finalmente, con el tratamiento de las diferentes alternativas manejadas con la finalidad de hacer desistir a los partidarios de la secesión de su voluntad de independencia o a través de las cuales estos últimos siguieron tratando de impulsarla frente a quienes se han opuesto a la secesión en defensa de nuestro orden constitucional y democrático. Tras ello estaremos ya en condiciones de realizar una reflexión final respecto de un tema que me parece capital: el de si el desarrollo del proceso de descentralización que nuestro país ha experimentado tras la aprobación de la ley fundamental, con el reconocimiento de la pluralidad territorial que de él se ha derivado, es coherente con el grado de lealtad constitucional que han demostrado los partidos nacionalistas existentes en España. Tal será la materia del último apartado del presente capítulo, con el que cerraré ya este ensayo sobre un laberinto cuya salida algunos se han empeñado en taponar, pensando sólo en sus exclusivos intereses territoriales o políticos.

1. El 24 de enero de 2013, un día después de aprobarse la resolución 5/X del parlamento catalán, el presidente del Gobierno daba a ese abierto desafío una respuesta taxativa. Según Rajoy, que manifestaba que seguiría la misma estrategia que el Gobierno de Zapatero respecto del Plan Ibarretxe, «aprobar resoluciones que no están en el marco constitucional no [servía] para nada», ya que «atenta[ba] contra el espíritu de la Constitución». Tras insistir en su voluntad de seguir apostando «por la convivencia y el diálogo», el presidente subrayaba que «el Gobierno, como es su obligación, porque para eso nos han elegido los españoles, aplicará la ley siempre, si ello fuera preciso con mayor razón»[438]. Con esas palabras dejaba el jefe del ejecutivo sentadas las ideas fuerza de las que ni el Gobierno ni el Partido Popular se moverían en adelante de forma sustancial, pese a los nuevos acontecimientos que iban a producirse con el transcurso de los meses: voluntad de convivencia y de diálogo, pero dentro de un marco de respeto a la Constitución y al ordenamiento jurídico del Estado democrático. De hecho, y como se verá más adelante, cuando finalizando casi el año, los nacionalistas, con los mismos apoyos que habían aprobado la resolución 5/X (los de CiU, Esquerra, Iniciativa y la CUP), anunciaron solemnemente las preguntas que habían decidido someter al cuerpo electoral de Cataluña y la fecha en la que, según ellos, habría de celebrarse el referéndum de autodeterminación, la respuesta del presidente del Gobierno iba a ser prácticamente idéntica a la dada por Rajoy diez meses antes: «Garantizo que el referéndum no se va a celebrar. Es inconstitucional. Choca con el fundamento de la Constitución que es la indisoluble unidad de España. El Gobierno no puede negociar sobre algo que es propiedad de los españoles: la soberanía»[439].

Pero volvamos al 24 de enero, pues ese mismo día, mientras quien podía hacerlo fijaba la posición del Estado que tenía las competencias para impedir que una consulta manifiestamente ilegal llegase a celebrarse, otras dos noticias venían, con su profundo simbolismo, a marcar en gran medida los límites del campo de juego en el que iba a desarrollarse la partida planteada contra el Estado por el nacionalismo catalán. Por un lado, se conocía el hecho de que la dirección del PSC estudiaba sancionar a los cinco diputados que, ausentándose de la cámara, habían roto la disciplina de voto de su grupo[440], grupo que, como ya hemos visto, se había manifestado en contra de la resolución aprobada el día anterior. La noticia tenía, ciertamente, una significación muy relevante, en la medida que expresaba el desacuerdo interno existente en un partido fundamental en Cataluña, en que marcaba el inicio de una posición de los socialistas catalanes tan titubeante como para ir cambiando con el tiempo y que preanunciaba el inicio de un crecientemente duro enfrentamiento entre el PSC y el PSOE por efecto de su desacuerdo radical sobre la forma de afrontar el desafío a la Constitución y a la unidad del Estado que suponía la exigencia de la convocatoria de un referéndum de autodeterminación. Por otro lado, y esta sería la segunda de las noticias antes aludidas, Artur Mas afirmaba, también el 24 de enero, su voluntad de que la consulta catalana coincidiera con el referéndum previsto para Escocia[441]. Su discurso político daba por supuesto que lo que él exigía iba a ocurrir a pesar de todos los pesares y contrastaba así abiertamente con el del presidente del Gobierno, quien dejaba claro desde el principio todo lo contrario, es decir, que el órgano del Estado competente por mandato de la Constitución no iba a consentir que una autoridad autonómica carente de facultades para ello convocase un referéndum de autodeterminación: como puede verse, dos discursos paralelos que apenas se encontraron, salvo en algunas conversaciones secretas (o discretas) de los presidentes español y catalán.

Este último se dedicó a impulsar, sin tregua alguna, durante los meses sucesivos una auténtica batería de iniciativas pro consulta y, aún más allá, pro independencia, muchas veces urgido por las presiones incontenibles de ERC, que tenía literalmente en sus manos a Mas y a su Gobierno, y en otras ocasiones obligado a echar el freno por el creciente desacuerdo que la iniciativa pro secesión planteó desde muy pronto en el interior de la coalición de partidos que, con el apoyo externo de ERC, gobernaba en Cataluña: mientras Convergència se mostró desde muy pronto convencida de que la soberanista era una opción insoslayable, Unió Democràtica y su líder Duran i Lleida serían cada vez más conscientes de que el nacionalismo en su conjunto —sus partidos y sus diversas organizaciones en la sociedad civil (Asamblea Nacional Catalana, Òmnium Cultural, Asociación de Municipios por la Independencia, Plataforma per la llengua, etc.)— había iniciado un camino hacia el enfrentamiento abierto con el Estado que podía acabar por tener una muy difícil marcha atrás. En realidad, asentar la idea de que la consulta popular se celebraría en todo caso iba a ser, a la postre, la estrategia política y mediática de Convergència y de ERC, partidos que marcharían hacia él de la mano, pero mirándose siempre de reojo, plenamente conscientes de que en tal camino ambas fuerzas políticas, aliadas ocasionales pero en parte competidoras en el mismo espacio electoral, podrían perder y ganar apoyos mutuamente a costa de los que cada uno tenía en la línea de salida que habían marcado los resultados de las elecciones de 25 de noviembre del año 2012.

En plena coherencia con ello, y como era de esperar, la evidencia palmaria de que esta vez el nacionalismo catalán sí iba en serio en su pretensión secesionista, como antes el nacionalismo vasco con el llamado Plan Ibarretxe y todas las iniciativas que de él se derivaron, estuvo en el origen de una decisión que el Gobierno comenzó a valorar desde el mismo día en que el parlamento de Cataluña aprobó, el 23 de enero, su resolución soberanista: la de impugnarla legalmente[442]. De este modo, y tras diversos titubeos[443], el ejecutivo decidió solicitar, en la reunión del Consejo de Ministros celebrada el 8 de febrero, el dictamen del Consejo de Estado a ese respecto. Aprobado por el supremo órgano consultivo del Gobierno el 28 de febrero, el dictamen consideraba que «la Resolución 5/X del Parlamento de Cataluña constituye un objeto idóneo del procedimiento de impugnación del Título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional [Impugnación de las disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas previstas en el artículo 161.2 de la Constitución]», y señalaba en su tramo final (apartado V) hasta tres motivos de posible inconstitucionalidad: a) «La Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña, aprobada por el Parlamento, emana de un órgano de la Comunidad Autónoma de Cataluña, siendo así que esta entidad, como institución constituida dentro del Estado español, carece de capacidad para formular tal reconocimiento de soberanía»; b) «El contenido de la Declaración no es compatible con los artículos 1.2 y 2 de la CE por cuanto que en ellos se establece la residencia de la soberanía nacional en el pueblo español así como el carácter unitario de tal soberanía», y c) «La Declaración, por lo demás, desconoce los procedimientos constitucionales establecidos en el artículo 168 CE, cuya cumplimentación sería, en su caso, necesaria para validar y dar efectividad a su contenido»[444]. Con ese dictamen en la mano, el Gobierno impugnó ante el Constitucional, el 8 de marzo, y por la vía del artículo 161.2 de la Constitución, la resolución 5/X del parlamento catalán. Por medio de una providencia del 7 de mayo, el alto tribunal la admitió a trámite[445], lo que dio lugar a la suspensión de la resolución recurrida, al disponerlo así nuestra ley fundamental, decisión que fue desafiada por el parlamento catalán, cuya presidenta proclamó el 9 de mayo que la declaración «sigue vigente»[446]. Días después, CiU, ERC e Iniciativa denunciaron ante la Eurocámara la suspensión de la declaración soberanista y acusaron al Gobierno de una «violación flagrante de la voluntad popular»[447]. Nada de ello impidió que el Constitucional, que resolvería el recurso a finales de marzo de 2014[448], acordase mantener la suspensión por medio de medio de un auto de 11 de julio de 2013.

Pero, para entonces, la decisión del Gobierno de impugnar la resolución 5/X había dado lugar a una clara elevación del tono con el que le hacía frente el de la Generalitat, lo que resultaba bien expresivo del paulatino asentamiento de una dinámica política acción-reacción de imprevisibles consecuencias. Así, Artur Mas anunció el 5 de marzo que aceleraría la aprobación de la ley de consultas y la constitución de un pacto nacional por el derecho a decidir, iniciativas ambas destinadas a dar respuesta a las que él entendía como «agresiones» procedentes del ejecutivo nacional, entre las que el presidente catalán citaba expresamente la impugnación de la resolución soberanista del 23 de enero. El president adelantó, además, la aprobación que, transcurridos unos días, podría producirse de una nueva resolución del parlamento catalán a favor del derecho a decidir[449]. Y así ocurrió. El 13 marzo, la cámara autonómica adoptó la resolución 17/X en la que se instaba «al Gobierno de la Generalitat a iniciar un diálogo con el Gobierno del Estado para hacer posible la celebración de una consulta a los ciudadanos de Cataluña para decidir sobre su futuro»[450]. La importancia extraordinaria de esta resolución no nacía de su escueto contenido, que reproducía la reivindicación del derecho a decidir que constituía el nervio de la previa 5/X, sino del hecho de que la propuesta había partido en esta ocasión del PSC, lo que habría de tener dos efectos diferentes, aunque íntimamente encadenados, en cada uno de los escenarios en que se estaba desarrollando el pulso entre el Estado y las instituciones catalanas. El primer efecto, en la política catalana, fue el de sumar, ya abiertamente, al PSC, pese a estar muy dividido internamente, a la causa del derecho a decidir, que salía así reforzada del parlamento regional: frente a los 85 diputados que habían apoyado la resolución 5/X, la 17/X contó con el voto favorable de 104 de los 135 miembros de la asamblea legislativa, un 77% de la cámara, lo que colocaba la cuestión en unos términos políticos sustancialmente diferentes[451]. Pero, junto a ese primer efecto de la nueva resolución parlamentaria en la política interior de Cataluña, la decisión del PSC tenía otro, no menos relevante, en el conjunto de la política española. Y ello porque los socialistas catalanes habían propuesto en el parlamento autonómico un texto que era un calco del que los diputados del PSOE habían rechazado en una sesión que el Congreso de los Diputados había celebrado con anterioridad. En efecto, en el trámite de votación de propuestas de resolución que tuvo lugar con motivo del debate sobre el estado de la nación, que comenzó en la cámara baja de las Cortes el día 20 de febrero, los diputados del PSC (salvo Carme Chacón) rompieron por primera vez en la historia democrática la disciplina de voto del grupo parlamentario socialista, al apoyar una propuesta de CiU llamando a un diálogo entre el Gobierno español y el catalán destinado a hacer efectivo el derecho a decidir, propuesta que los diputados del PSOE unánimemente rechazaron. Las consecuencias de esa profunda brecha sobre un asunto de tantísima importancia no se hicieron esperar: mientras el PSOE decidía expulsar al PSC de la dirección de su grupo parlamentario en el Congreso, los dirigentes del PSC advertían a Chacón públicamente de que no podría ser candidata por Cataluña si no asumía la decisión de apoyar el referéndum de autodeterminación que, tras cambiar de posición, patrocinaba su partido[452].

El reforzamiento que supuso para las pretensiones del nacionalismo catalán el haber sumado a su causa al PSC en relación con el llamado derecho a decidir, resultaba no sólo cuantitativo, pues, mucho más allá del número de votos en la cámara autonómica, el apoyo socialista tenía una especial significación cualitativa. Tal contraste puede comprenderse cabalmente con sólo constatar la influencia de la oposición del PSE a ese supuesto derecho a decidir en el fracaso del desafío nacionalista que años antes se había producido en el País Vasco, según hemos tenido ocasión de analizarlo páginas atrás. Nadie habría de expresarlo mejor que Patxi López, cuando, en una reunión de la ejecutiva federal del PSOE, celebrada el 25 de febrero, tan sólo dos días antes de que se consumara en el Congreso la ruptura de los socialistas catalanes con el grupo parlamentario al que pertenecían, afirmó su cansancio y su sorpresa por un seguidismo político que iba a provocar previsiblemente el mismo resultado que hubiera tenido en el País Vasco de haberse producido, a saber, dificultar de una manera extraordinaria la búsqueda de una solución al pulso planteado por los nacionalistas: «¿Qué es eso de que no lo entendemos?», dijo López, refiriéndose al apoyo de los socialistas catalanes al referéndum de autodeterminación: «Claro que entendemos lo que es. Los socialistas vascos ya hemos vivido antes esto del derecho a decidir, que no es ningún derecho sino simplemente una reivindicación nacionalista y una trampa. Lo vivimos durante años con Ibarretxe. Y, si me quisiera poner trágico, podría decir que por oponernos a esos debates tramposos nosotros arriesgamos la vida en el País Vasco. Quizá habríamos vivido más tranquilos si hubiéramos seguido esa marea, si hubiéramos caído en esa trampa nacionalista»[453].

En todo caso, el reforzamiento que para los partidarios de la autodeterminación y la consulta supuso la complicidad del socialismo catalán no sólo provocó una profunda brecha entre el PSOE y el PSC, colocando al primero en una posición muy difícil de explicar a sus electores y en general a la opinión pública española, sino que animó, como era de esperar, a elevar el diapasón del desafío nacionalista catalán a las instituciones del Estado. Ello pudo verse con toda claridad a partir de mediados del mes de marzo, cuando Artur Mas, cuya reunión secreta con el presidente del Gobierno a finales de febrero[454] no pareció aplacar el ímpetu de su proyecto independentista, pasó a impulsar toda una nueva batería de medidas destinadas a irle dando a aquel proyecto concreta y progresiva plasmación. Y así, mientras el propio Mas proponía al PSC y a ERC entrar en su Gobierno al mismo tiempo que insistía en que la consulta se realizaría incluso sin autorización del Estado[455] —cuestiones ambas cuya mutua relación no era otra que reforzar el frente autodeterminista hasta hacerlo incontenible—, se tomaban desde el Gobierno de la Generalitat decisiones de sentido evidente por sí mismo. Francesc Homs, consejero de Presidencia, quien ya había anunciado en enero que Cataluña (es decir, su ejecutivo) intensificaría su acción exterior «diga lo que diga» el Gobierno nacional, anunció el 22 de marzo la presentación de una ley para regular la política exterior de la Generalitat[456]. Pocos días antes, se iniciaba en el parlamento autonómico la tramitación de la proposición de ley de consultas populares no referendarias y de participación ciudadana que, elaborada en una ponencia conjunta de todos los grupos parlamentarios constituida el 5 de marzo, presentó el resultado de sus trabajos el 19, aunque sin el apoyo del PP y de Citadans, pues la propuesta fue concebida como una norma que debería dar cobertura legal al ejercicio del denominado derecho a decidir[457]. En efecto, entre los distintos tipos de consultas populares se preveía la denominada consulta popular no referendaria mediante votación, que, convocada por el presidente de la Generalitat, tenía por objeto que la población manifestase su opinión sobre una determinada actuación o política pública, mediante voto libre, directo y secreto realizado con arreglo a las prescripciones de la propia norma, sin utilizar la vía del referéndum, referencia tan clara como ingenua para burlar la prohibición del artículo 149.1.32 de la Constitución. Se añadía, además, que el objeto de la consulta podría contener una o más preguntas, que habrían de ser formuladas de una manera clara, sucinta e inequívoca, de forma que las personas legitimadas pudiesen responder de manera afirmativa, negativa o en blanco, aunque se preveía la posibilidad de que excepcionalmente pudiera consultarse a la ciudadanía sobre diferentes propuestas alternativas de las cuales habría de votarse una[458].

Finalmente, y también a finales de marzo, Mas y su Gobierno procedieron al nombramiento de los miembros de una nueva institución destinada a dar apariencia de normalidad jurídica a un pulso sin precedentes contra el orden constitucional: el denominado Consejo Asesor para la Transición Nacional[459], que había nacido a principios de febrero[460]. Según su decreto de creación, el Consejo se configuraba como un órgano colegiado de apoyo al ejecutivo para el asesoramiento en relación con todos aquellos aspectos del Plan del Gobierno, como la identificación y el impulso de estructuras de Estado y/o aspectos necesarios para llevar a cabo la consulta, con la composición, funciones y régimen jurídico previstos en la propia norma. En tal sentido sus funciones serían las siguientes: analizar e identificar todas las alternativas jurídicas disponibles sobre el proceso de transición nacional; asesorar al ejecutivo sobre la identificación de las estructuras estratégicas para el funcionamiento futuro del Gobierno y de las instituciones catalanas, y optimizar los recursos disponibles; proponer actuaciones e impulsar la difusión del proceso de transición nacional entre la comunidad internacional e identificar apoyos; y asesorar al Gobierno para desplegar las relaciones institucionales de Cataluña a fin de garantizar el conjunto del proceso.

Lo cierto es, sin embargo, que ni en esta avalancha de palabras, ni en ninguna de las otras que conformaban el articulado del decreto se encontraba una definición de qué era ese proceso de transición nacional para el que se creaba un Consejo Asesor, ni de hacia dónde o hacia qué debería transitarse. Pero el hecho de que el preámbulo de la norma diferenciase con claridad la transición nacional y el derecho a decidir —pues en él se hablaba de «llevar a cabo el proceso de transición nacional y el ejercicio del derecho a decidir»— permitía concluir, con fundamento, que una y otra se concebían como cosas diferentes y que la Generalitat comenzaba ya a preparar el proceso de transición de Comunidad Autónoma a Estado nacional (¿de qué otra cosa, sino, podía tratarse?), no sólo antes de que el pueblo catalán se hubiera pronunciado a favor de una hipotética secesión respecto a España, si no antes, también, de que existiera la más mínima seguridad de que la consulta en la que tal pronunciamiento podría eventualmente producirse fuera a llegar a convocarse.

Como puede verse, en suma, aquí otra vez una política de hechos consumados que, olvidando cualquier rasgo de lealtad constitucional, tenía como objetivo convertir en irreversible una estrategia de ruptura con el Estado por parte de quien, el presidente de una Comunidad Autónoma, se concibe por nuestra ley fundamental como el representante ordinario en ella del Estado (art. 152.1). No resulta por eso de extrañar que el periódico español de mayor tirada nacional informase por aquellos días a sus lectores de la primera reunión del Consejo bajo un muy significativo titular: «Mas encarga el diseño de un Estado catalán»[461]. Allí se daba noticia de que tras una primera fase en la que el Consejo debería elaborar un informe dedicado a la consulta por la independencia, se abriría una segunda en la que el órgano asesoraría a las autoridades catalanas sobre el proceso de separación de Cataluña respecto de España y de cómo se repartirían las deudas y el patrimonio, para acabar con una tercera fase en la que el Consejo asesoraría sobre cómo habría de ser la estructura económica del nuevo Estado, su defensa, sus fuentes de energía y relaciones exteriores.

De este modo, y siguiendo ese plan, con fecha de 25 de julio, el Consejo dio a conocer su Informe número 1[462], cuyos contenidos dan ya una perfecta idea del papel que el órgano estaba llamado a jugar en el camino hacia la independencia catalana. Bajo el título «La consulta sobre el futuro político de Cataluña», las más de 200 páginas del Informe se organizaban sobre los siguientes epígrafes: «análisis de las bases de apoyo para la celebración de la consulta; argumentos legitimadores de la celebración de la consulta; estrategias jurídicas para la convocatoria de una consulta legal de acuerdo con el derecho interno; la consulta en el marco del derecho de la Unión Europea y del derecho internacional; elementos configuradores de la consulta y criterios reguladores de las campañas electorales; implementación de los resultados de la consulta legal; consecuencias jurídicas de la victoria del “sí” y del “no”; vías alternativas en caso de no poderse hacer la consulta legal; instrumentos jurídicos que puede utilizar el Estado —u otros sujetos legitimados— para oponerse a las actividades desarrolladas por la Generalitat para convocar una consulta o para implementar sus resultados».

El viaje del nacionalismo hacia la independencia tendría sus siguientes postas, primero en la creación de una comisión parlamentaria de estudio sobre el derecho a decidir, en virtud de una resolución de la cámara, la 125/X, de 8 de mayo; y, luego, en la sesión constitutiva del denominado Pacto Nacional por el Derecho a Decidir. La comisión, de la que no formaron parte ni el PP, ni Ciutadans, pero sí el Partido de los Socialistas de Cataluña, se conformó al objeto de estudiar e impulsar las iniciativas políticas y legislativas que el parlamento habría de adoptar en relación con el derecho a decidir, analizando todas las alternativas para poder hacerlo efectivo, una vez aprobada por el parlamento de Cataluña las ya referidas resoluciones 5/X y 17/X[463]. La importancia de esta iniciativa era innegable, dado que la participación de los socialistas en la comisión suponía una evidente forma de asumir, ex post facto, la resolución soberanista que el PSC había rechazado el 23 de enero de 2013. Por lo que se refiere al Pacto Nacional por el Derecho a Decidir, su constitución se producirá finalizando el mes de junio, en un contexto político marcado por conflictos cruzados que afectaban a las tres fuerzas políticas con mayor peso en el parlamento catalán.

El agravamiento del conflicto interno en el Partido de los Socialistas de Cataluña será a principios de mayo noticia de portada, tras conocerse que Carme Chacón se había dirigido por carta al líder del partido, Pere Navarro, planteando que los socialistas se desvinculasen «de cualquier iniciativa de ruptura con España y se sitúen enfrente de Artur Mas». La misiva fue muy mal recibida por sus destinatarios, que la consideraron «fuera de lugar», pues, como resulta fácil de entender, Chacón ponía al descubierto la debilidad del plan del PSC de cohonestar el apoyo al derecho a decidir y el rechazo a la secesión, una estrategia cada vez más difícil de sostener y de explicar, visto el proyecto nacionalista de considerar la consulta como un mero trámite del proceso de construcción nacional en el que, hasta sus últimas consecuencias, se mostraban embarcados CiU y ERC[464]. Pero los conflictos de partido afectarán también entonces a la primera de esas fuerzas como consecuencia, en primer lugar, de los malos sondeos electorales para la coalición de Gobierno en Cataluña, que literalmente se hundía, según ellos, en beneficio de ERC: así, los datos que se conocen a finales de junio de 2013 apuntan a que CiU pasaría de 50 a 35-37 diputados, mientras ERC daría un gran salto desde los 21 hasta los 38-39, lo que la convertiría en la primera fuerza de la Comunidad[465]. Por si ello fuera poco, la coalición que gobierna Cataluña vive inmersa, además, en un creciente desacuerdo entre Convergència Democràtica y Unió Democràtica sobre el desarrollo de los planes independentistas de la primera de las dos, desacuerdo que, a su vez, dificulta las relaciones entre CiU y ERC, esenciales para la gobernabilidad[466]. Los datos que tan sumariamente he tratado de exponer enmarcan la situación en que se produce la reunión del Pacto Nacional por el Derecho a Decidir, celebrada el 26 de junio y en la que, con la sonada ausencia del PSC, que finalmente decide no asistir, estuvieron presentes CiU, ERC, Iniciativa, la CUP y 40 asociaciones, sindicatos y entidades favorables a la consulta, entre las que no se encontraba la patronal catalana Fomento del Trabajo.

El resultado más palpable de la reunión, en la que de nuevo intentará transmitirse a la opinión pública de dentro y fuera de Cataluña la idea de que el proceso de secesión es algo tan democrático como natural que, por lo tanto, nadie en su sano juicio podría atreverse a discutir, será la decisión de que Mas envíe una carta al presidente del Gobierno anunciándole la celebración de la consulta y encareciéndole que autorice el ejercicio del derecho de autodeterminación, decisión que tiene, entre otras, la finalidad de tranquilizar a ERC sobre la sinceridad de la apuesta secesionista del presidente de la Generalitat, quien, a partir de entonces, y como veremos de inmediato, empieza a jugar con varias barajas, si se me permite la expresión, y a transmitir mensajes diferentes y frecuentemente contradictorios, para intentar tapar así los agujeros de una estrategia que va convirtiéndose, poco a poco, en un verdadero colador[467]. Dos palabras, en todo caso, antes de referirme a ello, sobre la misiva institucional de Mas al presidente del Gobierno y la respuesta de este al de la Generalitat. En la primera[468], fechada el 26 de julio, Mas hace un recorrido por la voluntad de autogobierno del pueblo catalán, la aprobación en 2005 del proyecto de Estatuto, la sentencia del Tribunal Constitucional (que «anuló la voluntad democrática de los catalanes y evidenció la imposibilidad de continuar desarrollando la capacidad de autogobierno de Catalunya por la vía transitada hasta ese momento»), la negativa del Gobierno a negociar un pacto fiscal, el amplio apoyo electoral a las fuerzas defensoras del derecho a decidir, el apoyo reiterado a ese derecho por parte del parlamento catalán, la constitución del Pacto Nacional por el Derecho a Decidir y, en fin, por los trabajos del Consejo Asesor para la Transición Nacional, todo lo cual lleva al presidente de la Generalitat a sostener que «se dan las condiciones favorables para plantear la celebración de una consulta en Catalunya: amplio apoyo ciudadano y parlamentario, voluntad de diálogo y negociación y existencia de vías legales para llevarlo a cabo», vías legales a las que no se hace otra referencia, por supuesto, que la consistente en manifestar que han sido exploradas por el referido Consejo, cuyos trabajos Mas promete enviar al presidente del Gobierno. Tras mencionar de un modo implícito, pero obvio, el caso de Escocia, el político nacionalista cierra su misiva planteando «nuevamente la necesidad de abordar el diálogo y la negociación, que permitan de forma pactada la celebración de una consulta al pueblo catalán, en el plazo más breve posible, con los marcos legales que establezcamos».

La respuesta a este mensaje, elogiado hiperbólicamente por Esquerra como ¡«una entrega de credenciales ante el mundo»![469], se demorará hasta mediados de septiembre y, dentro de su mayor brevedad, resultará de una meridiana claridad. La carta del presidente del Gobierno[470], fechada el 14 de septiembre —es decir, tres días después de una Diada en la que se había organizado una cadena humana de 400 kilómetros a favor de la independencia que había atravesado de sur a norte Cataluña[471]—, expresará el compromiso de Rajoy con el diálogo, pero con un diálogo que, según él, «adquiere su verdadero sentido desde la exigible lealtad institucional y desde el respeto al marco jurídico que a todos nos protege y a todos nos vincula». En coherencia con ello, consideraba el presidente que «el mejor servicio a la legitimidad democrática que usted invoca es precisamente respetar ese marco jurídico en el que los gobiernos hallan su fundamento y legitimidad y los ciudadanos encuentran la garantía para la convivencia y la concordia». La conclusión de todo ello será una invitación a abandonar una camino que resulta, según Rajoy, sencillamente impracticable: «Convencido de que juntos ganamos todos y separados todos perdemos, le invito a que ejerzamos responsablemente nuestra función como gobernantes democráticos con lealtad hacia los ciudadanos y las instituciones que representamos en estos momentos de dificultad económica y social que padece nuestra sociedad».

La posición institucional del presidente del Gobierno de España frente al de la Generalitat —a mi entender, la única posible en un gobernante respetuoso con la Constitución y el Estado de derecho— vino a demostrar lo que, por otro lado, era evidente: que las instituciones catalanas no podían organizar en ningún caso un referéndum de autodeterminación dentro de la ley porque quien estaba capacitado, en su caso, para autorizarlo, se manifestaba totalmente en contra de esa posibilidad. La conciencia de tan obvia realidad, que Mas conocía de sobras, con anterioridad a que Rajoy la expresara negro sobre blanco en un mensaje público y formal, es probablemente la que explica la auténtica montaña rusa en la que Convergència y Artur Mas —de acuerdo o en pugna abierta con Unió, su socio de coalición, y con Esquerra, su apoyo en el Gobierno— iban a montar, tras el verano, a los ciudadanos de Cataluña y de España en general: la Generalitat manifestaba a finales de junio que renunciaba a negociar la consulta con Rajoy[472], pero tan sólo un mes después enviaba, como acabamos de ver, al presidente del Gobierno una misiva institucional solicitando todo lo contrario; el 5 de septiembre Mas proclamaba su voluntad de retrasar la consulta hasta 2016 si no obtenía la autorización legal para convocarla[473], lo que era consecuencia de lo hablado en la reunión secreta mantenida el 29 de agosto con Rajoy, pero afirmaba al mismo tiempo, para no alborotar a sus socios de ERC, que «la consulta se hará sí o sí», lo que seguro alborotaba a los de Unió[474]; de hecho, el 10 de septiembre, el president negociaba con el líder de ERC el tipo de preguntas que habrían de hacerse en la consulta[475], aunque una semana después, el 16, el presidente catalán volvía de nuevo a manifestar que el diálogo con Mariano Rajoy sólo podría llevarse a cabo previa aclaración de que la consulta tendría que celebrarse en 2014[476]; el líder nacionalista catalán reafirmaba tal voluntad el 25 de septiembre[477], pero transcurrido un mes, el 29 de octubre, la Generalitat ofrecía a Rajoy una negociación sin plazo, renunciando al que, como veremos de inmediato, había impuesto el parlamento catalán para llegar a un acuerdo con Madrid[478].

Todo este increíble arre y so culminaría —¿cómo no?— con una nueva resolución del parlamento catalán, que había tenido sus antecedentes políticos en la cadena humana organizada el 11 de septiembre, con motivo de la Diada del año 2013 y en el manifiesto del Pacto Nacional por el Derecho a Decidir, redactado por el ex presidente del parlamento de Cataluña Joan Rigol, y presentado públicamente el 16 de septiembre[479], como resultado de la reunión de 26 de junio, ya citada, celebrada con la presencia del Gobierno de Cataluña, los partidos favorables al derecho a decidir (con la excepción del PSC) y diversas instituciones públicas y privadas, entidades y asociaciones de diferente naturaleza situadas en la órbita política, social y cultural del nacionalismo. Tras manifestar su apoyo al derecho a decidir del pueblo catalán, que Cataluña era una nación y que como tal tenía derecho a decidir su futuro, que era urgente el establecimiento de un diálogo con las instituciones del Estado para encontrar las condiciones legales que permitiesen el ejercicio del derecho a decidir y que el Pacto Nacional permanecía abierto a futuras adhesiones de instituciones y asociaciones, sus firmantes se comprometían a trabajar para hacer posible la máxima corresponsabilidad de la ciudadanía en relación con el derecho a decidir, a promover en sus ámbitos respectivos la conciencia ciudadana con el objetivo de reclamar el ejercicio del derecho a decidir, a coordinarse de una manera efectiva con todos los sectores de la sociedad catalana partidarios del ejercicio del referido derecho y, en fin, a fijar, cada una de las partes signatarias, un plan de acción para mejorar las sinergias dirigidas a obtener el objetivo central para el que el Pacto se había constituido. ¿Cuál? Por supuesto, el derecho a decidir.

Los adheridos al Pacto Nacional se comprometerán, en suma, a convertirlo en una gran maquinaria de generación de hegemonía en el interior de la sociedad catalana en relación con el ejercicio del derecho a la autodeterminación —pues eso y no otra cosa era el eufemísticamente denominado derecho a decidir—, un derecho que se reivindicará poco después, en la tercera de las resoluciones adoptadas en la materia a lo largo de 2013 por la cámara autonómica. Ciertamente, tras la 5/X, de 23 de enero, y la 17/X, de 13 marzo, la resolución 323/X, de 27 de septiembre[480], sobre orientación política general del Gobierno, recoge diversas propuestas de resolución aprobadas, con diferentes mayorías, por el parlamento catalán, tras el debate celebrado entre los días 25 y 27 de septiembre. Entre ellas figura una propuesta referida al derecho a decidir del pueblo de Cataluña, que se desdobla a su vez en dos diferentes apartados: uno, primero, sobre el «Pacto Nacional por el Derecho a Decidir»; y otro, segundo, sobre el «Ejercicio del Derecho a Decidir». Las declaraciones contenidas en el primero de esos dos apartados, adoptado a propuesta de CiU, PSC, ERC e Iniciativa, no resultan, ciertamente, novedosas respecto de lo ya aprobado por el parlamento en sus previas resoluciones de enero y marzo. Así, y de acuerdo con el documento de base del referido Pacto Nacional, presentado por el ex presidente del parlamento Joan Rigol, se reivindicaba, en línea con lo ya sabido, el derecho del pueblo catalán a decidir sobre la propia institucionalización política y la urgencia de establecer un diálogo con las instituciones del Estado para hacer efectivo el ejercicio de ese derecho, añadiéndose que tal ejercicio debería ir vinculado a la mejora de las condiciones de vida y del nivel educativo y al respeto a las diversas aportaciones culturales de las personas que viven y trabajan en Cataluña.

Será, sin embargo, en el segundo apartado de la propuesta, adoptado ahora con los votos de CiU, ERC, Iniciativa y la CUP —es decir, sin los del PSC—, en donde se contendrán novedades sustanciales, que al mismo tiempo que explican el voto de la CUP permiten entender el rechazo de los socialistas catalanes[481]. En la segunda parte, en efecto, se recordaba la reiterada voluntad, expresada por mayorías cualificadas en el parlamento autonómico, a favor del derecho a decidir de los catalanes, el gran apoyo que había dado a ese derecho el Pacto Nacional por el Derecho a Decidir y la voluntad mayoritaria del pueblo de Cataluña a favor de poder ejercitarlo. Luego, y en lo que ya comenzaba a ser novedoso, el parlamento calificaba de «insatisfactoria» la carta de respuesta del presidente del Gobierno al de la Generalitat, y, lo que era mucho más relevante, constataba que a su juicio no existía ninguna «norma o disposición dentro del marco legal vigente que prohíba la celebración de una consulta a la ciudadanía de Cataluña sobre su futuro político» y, también, «la existencia de diversas vías jurídicas dentro del marco legal vigente que podrían hacer efectiva la petición formulada por el presidente de la Generalitat, las cuales dependen únicamente de la voluntad política del Gobierno del Estado». Por todo ello, el parlamento manifiesta que realizará «una propuesta de vía o vías legales para iniciar desde Cataluña un proceso de solicitud al Congreso de los Diputados para la celebración de un referéndum sobre el futuro político de Cataluña, y una propuesta de fecha y pregunta del referéndum o consulta, antes de que finalice el actual período de sesiones», es decir, antes del 31 de diciembre de 2013. La resolución, redactada en un inusual tono conminatorio, que la diferenciaba de las precedentes, instaba al presidente de la Generalitat a anunciar «la vía o vías para la celebración de la consulta, la fecha de la consulta y la pregunta, bajo el amparo de la legalidad, para poder hacer efectivo a lo largo del año 2014 el derecho de los ciudadanos de poder decidir sobre su propio futuro político» y a «crear y dotar los instrumentos necesarios para asegurar la correcta celebración de la consulta» y manifestaba que presentaría «con carácter urgente a las Cortes Generales, bien directamente, bien a través de las fuerzas políticas catalanas, la solicitud de que el Gobierno del Estado actúe con la necesaria voluntad política para que se celebre un referéndum en 2014, de acuerdo con alguna de las vías legales que ha definido el Consejo Asesor para la Transición Nacional».

Entre finales de septiembre y mediados de diciembre se concretaría, finalmente, el desafío secesionista en toda su extraordinaria gravedad y en su manifiesto desprecio a cualquier atisbo de lealtad constitucional e institucional. A mediados de noviembre, el frente final pro-autodeterminación, formado por CiU, Esquerra, la CUP e Iniciativa, decidió que llevaría al parlamento catalán una propuesta para solicitar que el Estado transfiriera a Cataluña, a través de la vía del artículo 150.2 de la Constitución (que, recordémoslo, regula las leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias a las Comunidades Autónomas en materia de titularidad estatal), la competencia para convocar su proyectado referéndum, idea ante la que la respuesta del Gobierno, en este caso por boca de su vicepresidenta, fue inmediata. Soraya Sáenz de Santamaría, moviéndose en la misma línea de discurso que el ejecutivo mantuvo sin variaciones durante todo el año 2013, dejó claro el rotundo rechazo del Gobierno a acceder a la transferencia, en el caso de que la solicitud llegase jurídicamente a concretarse: «Todos los españoles decidimos, como soberanos que somos, lo que somos, lo decidimos en nuestra Constitución y todos tenemos que sentirnos y nos sentimos vinculados por ese respeto a la soberanía, que es del conjunto», afirmó la vicepresidenta, para añadir acto seguido: «Que se tenga muy presente en cualquier cosa que pueda hacer cualquier parlamento, que quienes tienen la decisión y de quienes depende la voluntad para cambiar cómo funciona este país es el conjunto de los españoles»[482].

Pero no sería sino un mes después, el 12 de diciembre, cuando el reto a la legalidad, y a la convivencia democrática, alcanzaría su punto culminante desde el comienzo del desafío secesionista. Ese día, el presidente Mas, rodeado de representantes de las fuerzas políticas (CiU, Esquerra, la CUP e Iniciativa) que habían decidido actuar como si la Constitución fuera puro papel mojado y la lealtad institucional un principio que no vinculaba a los nacionalistas, traspasaron la frontera que muchos creyeron que jamás se atreverían a cruzar, al anunciar solemnemente tanto las preguntas que serían sometidas al cuerpo electoral catalán[483] en el referéndum de autodeterminación previamente prometido como la fecha de su celebración: el 9 de noviembre del año 2014. Tal anuncio fue el resultado, por un lado, de la brutal presión de ERC sobre Artur Mas —con amenaza incluida de no aprobar los presupuestos del Gobierno, lo que abocaría a este a su caída y forzaría la disolución anticipada de la cámara—, pero también de la falta de acuerdo entre CiU y ERC sobre el contenido de la pregunta, falta de acuerdo que había llevado a los republicanos a amenazar a Mas con impulsar movilizaciones en la calle si en la pregunta no quedaba clara la cuestión de la independencia. Anna Simó, dirigente de ERC, exigió «una pregunta clara, honrada, de respuesta sí o no y que todo el mundo entienda de qué va», pues, en caso contrario, «una mala pregunta llevaría el proceso a un callejón sin salida, lo dejaría en stand by, lo abortaría, e hipotecaría durante décadas el futuro de Cataluña»[484]. Dueña cada vez en mayor medida de la situación, al tener en sus manos la llave de la continuidad del Gobierno de la Generalitat, ERC conseguirá finalmente su primer objetivo (el anuncio del referéndum de autodeterminación y la fecha en que debería celebrarse), pero alcanzará el segundo a través de un resultado verdaderamente extravagante. Y es que la pregunta pactada entre CiU y ERC —dos en realidad— resultaba tan delirante como todo el proceso que, a lo largo del año 2013, condujo a concretarla.

«“¿Quiere usted que Cataluña sea un Estado?” “¿Quiere que sea un Estado independiente?”». No es fácil imaginar dos preguntas que, en su conjunción, resulten más tramposas y más descabelladas, incluso haciendo el esfuerzo de situarse en el delirio secesionista de los nacionalistas. Más descabelladas, porque ¿qué otra cosa más que un Estado independiente puede ser el que decide crearse en un referéndum de autodeterminación? Si los electores catalanes se pronunciasen en una consulta de tal tipo a favor de la creación de un Estado, tal Estado, que se secesionaría, en consecuencia, de aquel al que pertenecía hasta la fecha, no podría ser otra cosa que un Estado independiente. Pese a tal evidencia, la primera de las preguntas vendría seguida de otra adicional, y subsidiaria, que equivaldría a algo así como preguntar a los partidarios de un Estado que se independiza si quieren que tal Estado sea independiente. ¡Inenarrable! Pero el disparate de la pregunta, fruto en gran medida de las ya apuntadas diferencias al respecto entre CiU y ERC, respondía también, en realidad, a una decidida voluntad de jugar con las cartas marcadas y hacer trampa, pues la segunda de las cuestiones sólo podría ser contestada, en buena lógica, por quienes hubieran dado, en su caso, una respuesta afirmativa a la primera, lo que favorecería con toda claridad a las posiciones independentistas. Y ello porque, con lugar a pocas dudas, los electores que afirmasen querer un Estado propio, querrían también que ese Estado propio fuera como la totalidad de los existentes en el mundo, es decir, fuera independiente. Algunas encuestas, publicadas a los pocos días de conocerse el pacto por la fecha y la pregunta, ponían de relieve con toda claridad los diferentes escenarios que podrían producirse en función de que se tomase como resultado del referéndum el derivado de entender las dos preguntas como sucesivas (de modo que sólo pudieran contestar a la segunda quienes se hubieran inclinado en la primera por el sí) o de que se optase por el resultado combinado de ambas preguntas. Según un sondeo de El Periódico, y tomando como base el total de encuestados que manifestaban su voluntad de votar en la consulta, en el primero de los supuestos (preguntas sucesivas) estarían a favor del sí el 52,3% de los sondeados y del no el 30,4% en la primera pregunta; y el 84,3% y el 11,1%, respectivamente, en la segunda. Mientras, la combinación de ambas tendría un efecto sustancialmente diferente: del 44,1% a favor de la independencia y del 36,2% en contra[485].

Pero, fuere como fuere, hacer cábalas sobre el objetivo perseguido por los nacionalistas al formular sus preguntas para una consulta absolutamente ilegal presenta escasa utilidad, pues la respuesta de quienes tenían la obligación de darla de inmediato, en cuanto Mas anunció la sustancial subida de su apuesta, ni se hizo esperar ni fue diferente de la que cabía imaginar. La posición la fijó, el mismo día 12 de diciembre, el presidente del Gobierno, con toda claridad y en una declaración solemne realizada desde el Palacio de la Moncloa: «[…] Permítanme que me refiera a un asunto que está hoy de actualidad y es el anuncio realizado por varios partidos catalanes de plantear una consulta de autodeterminación. Quiero decirles con toda claridad que esa consulta no se va a celebrar, es inconstitucional y no se va a celebrar. Lo que han planteado esta mañana algunos partidos políticos de Cataluña es radicalmente contrario a la Constitución y a la ley, esa iniciativa choca frontalmente con el fundamento mismo de la Constitución, que es la indisoluble unidad de la nación española. Por lo tanto, el Gobierno que presido no puede autorizar ni negociar sobre algo que es propiedad de todos los españoles. Sólo al conjunto de los españoles —el titular único de la soberanía— les corresponde decir qué es España y cómo se organiza, y nadie puede privarles de ese derecho. Ningún Gobierno puede ceder lo que corresponde a los españoles. Ni yo ni ningún presidente del Gobierno puede permitir o consentir que se prive a los españoles de lo que la Constitución y las leyes les garantizan. Como presidente del Gobierno he jurado cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, y por tanto les garantizo que esta consulta no se celebrará. Eso está fuera de toda discusión y de toda negociación. Desde el Gobierno hemos trabajado siempre por el fortalecimiento de los lazos afectivos, políticos, económicos y sociales que nos unen a catalanes y al resto de los españoles. Por ello lamento profundamente iniciativas que fracturan a la sociedad, alientan la división y generan profundas incertidumbres a la ciudadanía en un tiempo necesitado de certezas. Voy a dedicar todo mi esfuerzo para que los catalanes que siempre han sido una parte fundamental y querida de España no se vean perjudicados por las consecuencias de esa iniciativa. Recuerdo el respeto que todos debemos a la ley y especialmente quienes tenemos responsabilidades de Gobierno. Por eso, antes que se formalice esta propuesta y se intente abrir un proceso manifiestamente contrario a la Constitución y a los derechos de los españoles, apelo a la responsabilidad del presidente de la Generalitat y al compromiso político por él asumido de no violentar las leyes»[486]. En plena coincidencia con el planteamiento del presidente del Gobierno, el secretario general del Partido Socialista fue igualmente transparente al rechazar el referéndum: «Si nos vienen con el derecho de autodeterminación les contestaremos no, no y no»[487].

Y con eso, con el derecho a la autodeterminación, volvieron Artur Mas y los nacionalistas en cuanto el nuevo año comenzó. El día 16 de enero dio el bloque independentista efectiva plasmación a su acuerdo, ya antes mencionado, en relación con la solicitud de traspaso a la Generalitat del poder para impulsar la celebración de un referéndum. Tal petición se concretó en la resolución 479/X, del parlamento regional, por virtud de la cual se acordaba presentar a la mesa del Congreso de los Diputados la proposición de ley orgánica de delegación en la Generalitat de la competencia para autorizar, convocar y celebrar un referéndum sobre el futuro político de Cataluña[488]. Sostenida desde el punto de vista procedimental en lo previsto en el artículo 87.2 de la Constitución, que regula la iniciativa legislativa de las asambleas de las Comunidades Autónomas, la propuesta contenía, tras su preámbulo, un artículo único compuesto de cuatro breves apartados: en el primero se preveía la delegación en la Generalitat de la competencia que acaba de citarse, para que los catalanes pudiesen pronunciarse sobre el futuro político de Cataluña en los términos acordados con el Gobierno del Estado y con las condiciones previstas en los restantes tres apartados del precepto, que determinaban lo siguiente: que el referéndum debería convocarse y celebrarse antes del final del año 2014 y sin que pudiera coincidir con un proceso electoral o una fecha dotada de un alto contenido simbólico-político; que la convocatoria correspondería al Gobierno de la Generalitat; y, por último, que el procedimiento y las garantías para llevar a cabo el referéndum serían los determinados en la legislación sobre procesos electorales y referendarios además de las fijadas, si fuera el caso, por el Decreto de convocatoria de la Generalitat. La proposición, aprobada por 87 votos a favor (los de CIU, ERC, Iniciativa y 3 diputados socialistas), 43 en contra (los del PSC, PP y Ciutadans) y 3 abstenciones —las de los diputados de la CUP, que entendían la petición innecesaria para proceder a llamar a la consulta—[489], supuso un paso de gigante en el fortalecimiento de una política frentista en Cataluña, en gran medida como consecuencia del hecho de que el PSC se situó con toda claridad, aunque no de forma unánime, en contra de la petición del parlament.

En realidad esa decisión de los socialistas catalanes, que rompía la política de apoyo a la consulta mantenida a lo largo de casi todo el año 2013, fue la consecuencia final de un giro que comenzó a fraguarse cuando los partidos favorables a la independencia optaron por solicitar que se le transfiriera a Cataluña la competencia para llevar a cabo la consulta. La dirección del PSC, que había cerrado ya por esas fechas un acuerdo con la del PSOE para descolgarse de un proceso soberanista en el que los socialistas jugaban el papel de meras comparsas de los nacionalistas, con el daño electoral que ello estaba suponiendo para el PSC y para el PSOE, forzó entonces un cambio en la postura del partido, pese al hecho de que en su programa electoral de 2012 figurase expresada sin rodeos su posición favorable a la celebración del referéndum: «Manifestamos nuestro convencimiento de que los ciudadanos y las ciudadanas de Cataluña deberán decidir libremente sobre cualquier propuesta de cambio sustancial de las relaciones entre Cataluña y España, acordada entre las instituciones catalanas y españolas, a través de un referéndum en el que se plantee una pregunta clara a la que se deba responder de forma inequívoca, aceptando o rechazando el proyecto sometido a consulta. Nos comprometemos a promover las reformas necesarias para que los ciudadanos de Cataluña puedan ejercer su derecho a decidir a través de un referéndum o consulta acordado en el marco de la legalidad»[490].

Pasando por encima de esas promesas electorales, el líder del PSC, Pere Navarro, que actuaba de acuerdo con la dirección federal del Partido Socialista, logró que en el seno del Consejo Nacional del PSC, máximo órgano del partido entre congresos, la mayoría de sus dirigentes optasen por desmarcarse con claridad de la política impulsada en Cataluña por los nacionalistas en relación con el referéndum de autodeterminación. Y así, por una neta mayoría del citado Consejo Nacional reunido el 17 de noviembre de 2013 (258 votos a favor por 41 en contra), los socialistas catalanes decidían que el PSC rechazaría «cualquier propuesta o iniciativa legislativa relacionada con la consulta que no haya sido previamente negociada y acordada con el Gobierno de España»[491]. La existencia de una minoría crítica con esa posición iba a ponerse de relieve, sin embargo, y con graves consecuencias para la unidad del PSC, en el momento en que la propuesta de la que vengo tratando llegó al parlamento regional. Y ello porque, pese a las claras advertencias del líder del PSC en el sentido de que no toleraría indisciplinas en el rechazo de la resolución parlamentaria de los nacionalitas[492], aquellas acabaron por producirse y por conducir a los socialistas catalanes a la más grave crisis de su historia: un diputado (el alcalde de Lérida, Ángel Ros) renunció a su escaño antes de la votación para no tener que seguir la posición de su partido y otros tres, como ya se ha señalado, rompieron la disciplina de voto, lo que determinó que la dirección decidiese su expulsión del PSC. De inmediato el conflicto se extendió con la radical negativa de los expulsados a aceptar esa medida, con la publicación de un manifiesto firmado por un nutrido grupo de dirigentes y militantes del sector crítico en apoyo de los diputados indisciplinados y con varias dimisiones en la ejecutiva del partido en abierta solidaridad con ellos. La dirección del PSC comprobaba, con dolor, una vez más, la certeza del dicho de que quien siembra vientos recoge tempestades.

En todo caso, y más allá de sus consecuencias inmediatas, la aprobación de la resolución 479/X presentó una significación política que no puede dejar de destacarse. Por un lado, los nacionalistas sabían a ciencia cierta que su propuesta iba a ser rechazada en el Congreso, pues era pública y notoria tanto la posición en contra del PSOE y el PP como la diferencia sustancial entre el criterio jurídico del Consejo Asesor para la Transición Nacional (impulsor técnico de la iniciativa de solicitar la delegación de la competencia para convocar el referéndum a las Cortes Generales) y el de la inmensa mayoría de los juristas españoles que, sobre la base de lo que ya he tenido ocasión de apuntar en el capítulo anterior en relación con el artículo 150.2 de la Constitución, consideraban que esa delegación de competencias hubiera supuesto una reforma subrepticia, y por tanto radicalmente inconstitucional, de lo previsto en el artículo 149.1.32 de nuestra ley fundamental. Así ocurrió, de hecho, incluso antes de que el Congreso tuviera ocasión de pronunciarse formalmente sobre la proposición de ley de delegación de competencias del parlamento catalán, cuando a mediados de febrero UPyD presentó en la cámara baja de las Cortes Generales una moción, sobre las medidas que pensaba adoptar el Gobierno «para garantizar la protección del interés general y el cumplimiento de la legalidad, quebrantada por diversos actos ya ejecutados en desarrollo del proyecto secesionista de Artur Mas». Aunque, cogidos por sorpresa, tanto los grupos parlamentarios del PP como del PSOE recibieron la iniciativa con un indisimulado desagrado, lo cierto es que, tras aceptar los proponentes las enmiendas que fueron presentadas por las dos fuerzas mayoritarias, se llegó a un texto de consenso que, votado en la sesión plenaria del 20 de febrero, fue apoyado con la inmensa mayoría del Congreso: 272 votos a favor, 43 en contra y una abstención (la de Alfonso Guerra, por error). El texto de la moción, tan escueto como contundente, no dejaba lugar a dudas sobre el futuro que le esperaba a la proposición de ley contendida en la resolución 479/X del parlamento catalán, pues la apuntada mayoría rechazaba «tajante y expresamente el plan secesionista de la Generalitat de Cataluña aprobado por la Resolución 323/IX de 27 de septiembre de 2013 del Parlamento de Cataluña, que desarrolla a su vez la Resolución 5/X de dicho Parlamento, de 23 de enero de 2013, por la que se aprobó la llamada “Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña”» e instaba «al Gobierno de España a seguir utilizando los instrumentos de la Constitución y del conjunto del ordenamiento jurídico para garantizar el cumplimiento de la legalidad»[493].

Tal es la razón que permite afirmar, sin ningún género de dudas, que los impulsores de la resolución del 16 de enero no se dirigían a las Cortes con el objetivo de conseguir lo que solicitaban formalmente, lo que con toda seguridad sabían desde el principio que no iba a suceder, sino con otro claramente torticero: sacar partido a esa segura negativa de las Cortes, acusando al parlamento español y ya de paso a España (al resto de España) de no respetar la voluntad del pueblo catalán y, aún más allá, la democracia. El parlamento catalán pedía a las Cortes, que representan al pueblo español en el que reside la soberanía nacional, que burlasen sin disimulo la Constitución, para investir a la Generalitat del poder de convocar un referéndum cuya finalidad sería precisamente privar al pueblo mismo de una de las más claras manifestaciones de su soberanía. Como dejó apuntado Patxo Unzueta en esos días, no sin cierta socarronería, al parlament le sería difícil «convencer a los diputados [del Congreso] de que la convocatoria de un referéndum sobre la independencia es una facultad que por su propia naturaleza sea susceptible de transferencia o delegación»[494], que es el enunciado literal del artículo 150.2 de la Constitución. Pero tal capacidad de convicción resultaba, por supuesto, irrelevante, toda vez que la petición se realizaba no para obtener lo que los nacionalistas sabían que no se les iba a delegar, sino para denunciar la supuesta falta de voluntad de diálogo de quien no podía acceder a tan descabellada pretensión, denuncia de la que los nacionalistas esperaban obtener réditos internos en términos de apoyo social a la causa del independentismo.

Pero es que hay más, pues la profunda significación política de la resolución 479/X del parlamento catalán no se limitaba a lo que acabo de apuntar. En realidad, la cámara regional y quienes en su seno habían votado a favor de la propuesta admitían al aprobarla, con toda claridad y expresamente, que la Generalitat carecía de la competencia para convocar la consulta autodeterminista por su cuenta. Se aceptaba así, de forma pública, que el Gobierno catalán no podía convocar un referéndum de autodeterminación, razón por la cual pedía que se le permitiese hacerlo a quien, según nuestra Constitución, tenía ese poder. Por tanto, y en plena coherencia jurídica con ese reconocimiento, la aprobación de la resolución de 16 de enero llevaba implícita una ineluctable consecuencia: que, como ya había acontecido años antes con el desafío secesionista del nacionalismo vasco, desde el momento en que las Cortes rechazasen la petición del parlamento regional, todo el delirio independentista del nacionalismo catalán debería terminarse de una vez. Debería terminarse, sí, tras asumir unos, con la mayor solemnidad, que no podían hacer lo que querían, si el Estado no lo autorizaba; y manifestar otros, con solemnidad idéntica, que el Estado no daría la autorización que se le solicitaba. Empeñarse en lo contrario, es decir, en impulsar una consulta respecto de la que se ha admitido previamente carecer de toda competencia, sería una forma como otra cualquiera de asumir que se está dispuesto a actuar al margen de la ley, desafiando al Estado al que antes se ha pedido un poder que, por tanto, se le reconoce como propio. La conclusión final del razonamiento es evidente: o Mas y quienes lo apoyan renuncian a una consulta popular que han admitido que no pueden convocar, o deciden seguir adelante, colocándose, por tanto, fuera de la ley. Y es que una vez que todas las cartas se han puesto boca arriba, no es posible seguir con los faroles, es decir, no cabe insistir en el desafío al Estado y a su Constitución.

En suma, después de la fuerte presión institucional y popular llevada a cabo por los nacionalistas durante todo el año 2013 y los primeros meses de 2014, la reivindicación de la autodeterminación volvía a colocarse prácticamente en su punto de partida, salvo en lo relativo a la favorable evolución de la opinión pública respecto de la convocatoria del referéndum e incluso, aunque en menor medida, de la independencia, tras un proceso de manipulación social tan continuado como intenso[495]: con los partidos nacionalistas, y sólo los nacionalistas, exigiendo la celebración de una consulta para cuya convocatoria admitían carecer de competencia; y con el Gobierno, competente en la materia, el PP, y el PSOE (al que al final se había unido el PSC) negándose con meridiana claridad a toda posibilidad de hacer posible el referéndum exigido desde las instituciones catalanas.

2. Toca referirse ahora, según el plan mencionado páginas atrás, a las razones que a mi juicio hacen jurídicamente imposible, por un lado, y políticamente, indeseable, por el otro, el ejercicio en Cataluña del derecho a la autodeterminación, exigencia que ha estado en el origen de las iniciativas populares o institucionales hasta ahora analizadas. Someter a contraste intelectual esas razones me parece imprescindible, pues, como es bien sabido, la mejor forma de ganar un debate es evitar que llegue siquiera a producirse, mediante el habilidoso procedimiento de dar por supuesto que la posición que se defiende constituye una obviedad. Es decir, algo que «se encuentra o pone delante de los ojos, muy claro y que no tiene dificultad», por decirlo con las palabras que utiliza el Diccionario de la lengua española. De este modo, por más que los partidarios de celebrar en Cataluña un referéndum hayan venido afirmando estar dispuestos a negociar sobre quién y en qué condiciones debería convocarse la consulta, sostienen, paralelamente, como una cuestión evidente por sí misma, que los catalanes tienen un indiscutible derecho a decidir. Derecho que nacería del hecho, también supuestamente indiscutible, de que Cataluña es una nación que, en tanto que tal, poseería, al igual que las demás existentes en el mundo, el derecho a la autodeterminación. La cobardía o la comodidad por evitar conflictos que, como todos los identitarios, suelen ser endemoniados, ha llevado a algunos a negarse a poner en duda lo que los partidarios del llamado derecho a decidir dan por innegable —que Cataluña es titular de tal derecho— para centrarse en resaltar la existencia de previsiones constitucionales que en España harían imposible su ejercicio. Por más que seamos muchos los convencidos de la relevancia de tales consideraciones constitucionales, antes de referirme a ellas, creo necesario analizar, aunque sea de forma muy somera, lo que los defensores del llamado derecho a decidir vienen considerando, por patente, sencillamente irrefutable.

Su punto de partida consiste en afirmar que Cataluña es una nación, lo que nos coloca en el territorio de la inseguridad más absoluta, en el que son posibles todos los juegos de ventaja que quepa imaginar. Y ello porque, como apuntaría Eric Hobsbawm en su obra Naciones y nacionalismos desde 1870, «el problema es que no hay forma de decirle al observador cómo se distingue una nación de otras entidades a priori, del mismo modo que podemos decirle cómo se reconoce un pájaro, o cómo se distingue un ratón de un lagarto. Observar naciones resultaría sencillo si pudiera ser como observar a los pájaros»[496]. Ponía así de manifiesto el gran historiador británico un hecho fácilmente observable ahora y antes: que la definición de las naciones es siempre subjetiva, al depender de un previo punto de partida formulado como un dogma. En consecuencia, más allá del caso de las naciones realmente existentes —es decir, de las que sirven de base territorial y humana a los Estados nacionales—, no hay acuerdo posible para determinar cuándo estamos o no en presencia de una auténtica nación.

No lo entienden así hoy, desde luego, los nacionalistas y los socialistas catalanes, quienes firmarían sin dudarlo lo que en 2004 proclamaba Pasqual Maragall, cuando se mostraba convencido de la naturaleza nacional de la Comunidad que entonces presidía: «Cataluña —afirmaba— es una nación; quisiera que de tan natural, esta expresión dejara de enojar a unos y de sobreexcitar a otros»[497]. Se sumaba así Maragall a una actitud observable en cualquier movimiento nacionalista digno de tal nombre: «El nacionalismo —ha escrito Gellner— suele considerarse a sí mismo como un principio manifiesto y evidente que es accesible a todos los hombres y que sólo violan algunas cegueras contumaces, pero de hecho debe su capacidad de convicción tan sólo a un conjunto de circunstancias muy concretas que se dan hoy, pero que han sido ajenas a la mayoría de la humanidad y la historia». Lejos de las pretendidas evidencias que sostienen los nacionalistas, lo cierto es que el nacionalismo —es decir «el principio que predica que la base de la vida política ha de estar en la existencia de unidades culturales homogéneas y que debe existir obligatoriamente unidad cultural entre gobernantes y gobernados»[498], por decirlo con palabras ya citadas en el capítulo anterior— no es, ni de lejos, algo evidente por sí mismo, o, por decirlo con las del propio Maragall, algo natural. Por eso resulta tan complicado definir a las naciones: porque aunque «la característica principal de esta forma de clasificar a los grupos de seres humanos es que [… ] los que pertenecen a ella dicen que en cierto modo es básica y fundamental para la existencia social de sus miembros, o incluso para su identificación individual», la verdad es que «no es posible descubrir ningún criterio satisfactorio que permita decidir cuál de las numerosas colectividades humanas debería etiquetarse de esta manera»[499]. Pues, ¿qué es una nación?; ¿sobre qué base puede defenderse, como lo hacen los partidos nacionalistas, que lo son Cataluña, Galicia, el País Vasco, o que lo es Euskalherría, pero no Aragón o Andalucía?; ¿supone la existencia de las fuerzas que se ubican en el espacio nacionalista la consecuencia ineluctable de la naturaleza nacional de ciertos territorios, o aquella resulta, por el contrario, una mera construcción de los que agitan la bandera de los nacionalismos? El único punto de partida razonable para salir del atolladero al que nos llevaría esta serie interminable de preguntas es aceptar, con la mejor teoría política dedicada al estudio del asunto, la tesis que ya previamente se apuntaba: que las naciones son una creación de los nacionalismos. El filósofo español Pep Subirós ha recogido esa idea con una claridad que merece la pena recordar: «Los Estados existen. Las naciones no existen: son existidas. La nación, como comunidad de orden superior a la suma de individuos de una sociedad, es un producto del nacionalismo. Sin nacionalismo no hay nación»[500].

Lejos de negar la importancia del fenómeno nacionalista en el desarrollo político y social, esta perspectiva admite las dificultades existentes para delimitar la presencia de naciones, tanto sobre la base de elementos objetivos (orgánicos: la historia, la lengua o la cultura) como de elementos subjetivos: la voluntad de una cierta comunidad, cuyo contorno territorial definen los nacionalistas como un dato de partida que no necesita, por tanto, ser probado. En realidad, ambas opciones presentan problemas nada despreciables: la subjetiva, porque «si en un imaginario mar echamos a modo de red la definición de nación como grupo que quiere perdurar como comunidad, la pesca será abundante»; y la objetiva, porque «cualquier definición de nación en términos de cultura común nos proporcionará asimismo una pesca abundante», en la medida en que «la historia del hombre está y seguirá estando bien provista de diferenciaciones culturales»[501]. Tan manifiestas distorsiones no han impedido, sin embargo, que esas dos vías hayan venido siendo utilizadas de forma combinada por los nacionalismos periféricos, que han incidido más o menos en la una u en la otra en función de datos escogidos a mera conveniencia. De hecho, serán los resultados de las elecciones catalanas de noviembre de 2012, de las que surgió un parlamento mayoritariamente favorable al ejercicio del llamado derecho a decidir, los que impulsarán a esa nación en marcha, que se habría expresado por primera vez en la ya célebre manifestación de la Diada del año referido.

Ocurre, sin embargo, que no existe ni un solo texto internacional que permita definir a Cataluña como una de las naciones sin Estado que, por serlo, tendrían el derecho a la autodeterminación, ni que le otorgue a las que no viven bajo un estatus colonial, como a todas luces es el caso catalán, ese referido derecho, que hoy se reclama por sus partidarios como supuestamente indiscutible. Así las cosas, puede que Cataluña sea una nación y puede que no, pues tal consideración se mantiene en la esfera de las creencias y no resulta por tanto objetivable. Sabemos que España, Francia, Italia o Alemania son naciones porque en el concierto internacional son reconocidas como tales por las restantes naciones del planeta, lo cual convierte su consideración nacional en un hecho objetivo y, en consecuencia, contrastable: España, Francia, Italia o Alemania pertenecen a organizaciones internacionales (ONU, OTAN) o a uniones supranacionales (UE) que las aceptan y reconocen como Estados nacionales, es decir, como Estados construidos sobre la base de la comunidad nacional que les sirve de soporte. Pero ni sabemos, ni tenemos manera de saber, si, pongamos por caso, Cataluña, Córcega, Baviera o la Padania son naciones, por más que así lo afirmen en cada una de esas regiones los diferentes movimientos nacionalistas que allí existen o han existido en el pasado. De hecho, la simple enumeración del amplísimo listado de movimientos regionales en pro del derecho a decidir, bien para hacerlo sobre la secesión, bien sobre la autonomía, presentes en Europa demuestra la imposibilidad de hacer coincidir nación y Estado, salvo que se esté dispuesto a volver a un mapa prácticamente medieval. Y es que, por restringir nuestra mirada sólo a Europa, los aludidos movimientos, con distintas formas y reivindicaciones, pueden encontrarse hasta en un total de 22 Estados nacionales: Albania, Alemania, Bélgica, Bosnia-Herzegovina, Croacia, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Italia, Macedonia, Moldavia, Montenegro, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania, Rusia, Serbia y Suecia. Si se tiene en cuenta, por añadidura, que en varios de esos Estados, incluso en alguno de tipo federal[502], las reivindicaciones nacionalitarias resultan con frecuencia numerosas, pues afectan a más de uno de sus diferentes territorios, el reconocimiento general de un hipotético derecho a decidir podría convertir a Europa en un macizo de unidades políticas totalmente delirante. La Europa que hoy conocemos, cuyo número de Estados se incrementó ya de forma sustancial tras los procesos de secesión que se produjeron en algunos países socialistas tras la caída del Muro de Berlín y el final del comunismo[503], quizá se transformaría entonces en un continente de reinos (o repúblicas) de taifa en el que sería posible que llegase a haber tantos Estados como fueran las exigencias nacionalistas para proceder a su creación a partir de otros existentes previamente, lo que, montados ya en el caballo del disparate secesionista, nada impediría a cualquier territorio (regional, provincial o local) declararse nación independiente con júbilo similar al demostrado por el municipio de Jumilla durante la I República española, cuando, en un acto de desvarío inenarrable, las flamantes autoridades del cantón allí creado expresaron un benéfico deseo ya mencionado en este libro: el ¡«de estar en paz con las naciones extranjeras y, sobre todo, con la nación murciana»! No debe olvidarse, a este respecto, algo que la historia ha demostrado de un modo concluyente: que el efecto contagio de las reivindicaciones nacionalistas suele ser muy superior al de la más perniciosa de las epidemias que quepa imaginar.

Vuelvo, pues, a mi precedente afirmación, para enfocarla ahora desde una perspectiva diferente. Y es que, dependiendo del punto de vista que se adopte, pudiera ser que Cataluña fuera una nación y pudiera ser que no, del mismo modo que podrían serlo o no otros territorios europeos que reivindican esa condición y otros más que, eventualmente animados por una posible apertura de procesos de secesión a la carta, podrían reivindicarla en un futuro. Ahora bien, lo que nadie parece atreverse a proclamar, ni en los momentos de más pintoresco desvarío, al menos de momento, es la naturaleza colonial de Cataluña o el carácter no democrático del sistema político español. Siendo así, y aunque ello se olvida con frecuencia, no es posible encontrar la base jurídica sobre la que el nacionalismo catalán pretende sostener el supuesto derecho a decidir de Cataluña, es decir, el que tendría esa Comunidad del Estado español a votar en un referéndum sobre su autodeterminación. Si el derecho a decidir se entiende en línea con sus antecedentes históricos, tal derecho no es otro que el que tiene el pueblo a autodirigirse a través de instituciones representativas, es decir, que «el derecho constitutivo de la democracia»[504]: es esa una formulación presente en multitud de textos jurídicos, desde la Declaración de Derechos de Virginia (todos los hombres tienen el derecho a «perseguir y obtener la felicidad y la seguridad») o la Constitución de Cádiz («El objeto del Gobierno es la felicidad de la Nación, puesto que el fin de toda sociedad política no es otro que el bienestar de los individuos que la componen») hasta el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966. Su artículo I, reafirmado en idénticos términos, por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del mismo año, proclama que «todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación» y que «en virtud de ese derecho establecen libremente su condición política, y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural». Desde esta perspectiva, Cataluña, al igual que el resto de España y sus diversos territorios, lleva ejerciendo, con plena autonomía y garantías de todo tipo, el derecho de libre determinación desde hace más de treinta años. Y haciéndolo, además, de un modo que pone de relieve la profunda pluralidad interna de la propia Cataluña, donde la mayoría electoral corresponde a los partidos nacionalistas en unas ocasiones y a quienes no se reclaman (o al menos no se reclamaban) de ese credo en otras, dependiendo sobre todo del tipo de elección (generales, autonómicas o locales) de que se tratase en cada caso.

Ahora bien, más allá de la dimensión democrática del derecho a la libre determinación del pueblo, el denominado derecho a la autodeterminación territorial del que hablan los nacionalistas, formulado en diversas resoluciones internacionales, aparecerá íntimamente unido al derecho a la libertad de los pueblos sujetos al yugo colonial. Ese camino fue iniciado por el presidente norteamericano Woodrow Wilson (1856-1924), quien incluyó entre sus Catorce Puntos de 1918, uno, el 5, que proclamaba el «reajuste de las reclamaciones coloniales, de tal manera que los intereses de los pueblos merezcan igual consideración que las aspiraciones de los gobiernos, cuyo fundamento habrá de ser determinado, es decir, el derecho a la autodeterminación de los pueblos». Desde entonces, y en diversas resoluciones de Naciones Unidas, el derecho a la autodeterminación[505] ha estado siempre directamente vinculado a situaciones de dominio colonial[506]. Es el caso de la resolución 1514, de 14 de diciembre de 1960, sobre concesión de independencia a los países y pueblos coloniales, documento fundamental en el que se proclama que «la sujeción de pueblos a una subyugación, dominación y explotación extranjeras constituye una negación de los derechos humanos fundamentales, es contraria a la Carta de las Naciones Unidas y compromete la causa de la paz y de la cooperación mundiales» (punto 1), proclamación que se realizará no sin declarar, al mismo tiempo, un principio a la luz del cual el primero debe ser, sin duda, interpretado: que «todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas» (punto 6). Por su parte, la resolución 1541, de la citada organización, aprobada al día siguiente de la que acabo de citar, iba también referida con toda claridad a la autodeterminación de territorios coloniales, y en ella se definían tres opciones para que tales territorios pudiesen alcanzar el gobierno propio (pasar a ser un Estado independiente y soberano, establecer una libre asociación con un Estado independiente o integrarse en un Estado independiente). Finalmente, la resolución 1654, de 27 de noviembre de 1961, al igual que las dos anteriores de la Asamblea General de la ONU, procederá al establecimiento de un comité especial de descolonización. Varios años después, la propia Asamblea General habría de aprobar su resolución 2625, de 24 de octubre de 1970, que contiene la Declaración relativa a los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, un importante documento en el que después de afirmar los aludidos principios se reitera la proclamación de que «ninguna de las disposiciones de los párrafos precedentes se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos, y estén, por tanto, dotados de un gobierno que representa a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color», de modo que «todo Estado se abstendrá de cualquier acción dirigida al quebrantamiento parcial o total de la unidad nacional e integridad territorial de cualquier otro Estado o país»[507].

No cabe, pues, duda alguna, a la vista de las resoluciones apuntadas y, de modo especial, de la especificación contenida en la 2625, de que el secesionismo catalán no puede pretender encontrar amparo a sus pretensiones independentistas en las declaraciones sobre el derecho de autodeterminación aprobadas por Naciones Unidas a partir del documento fundacional de ese derecho, de 14 de diciembre de 1960. Es más, Cataluña tiene expresamente prohibido por la ONU cualquier intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de España, o, por expresarlo en los términos de otra de las resoluciones que acabo de citar, toda acción encaminada a quebrantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de un Estado soberano e independiente que, como sucede en el caso de España, se conduce con toda claridad de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos (en el sentido más arriba citado del Pacto de Derechos Civiles y Políticos) y que está dotado de un gobierno que representa a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color.

Aclarado, en consecuencia, el absoluto disparate —y el monumental engaño— que supone la pretensión de amparar una reivindicación secesionista en normas internacionales que tienen como objetivo precisamente su manifiesta prohibición, queda por saber si quienes la plantean pueden ejercer un autoatribuido derecho a decidir cuya existencia o inexistencia ha de ser juzgada, sobre todo, a la luz del derecho vigente en el ordenamiento jurídico español. Y aquí, subrayémoslo ya desde el principio, la cosa está aún más clara, si ello cabe, que en la esfera de las diversas resoluciones de Naciones Unidas a las que me he referido previamente. El artículo 2 de la Constitución puede retorcerse como un trapo, pero por mucho que se le den vueltas y vueltas no llegará a escurrir jamás de él lo contrario de lo que afirma con toda claridad: que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles. Por tanto, y siguiendo el brocardo según el cual in claris non fit interpretatio, es imposible poner en duda lo que resulta tan transparente como el agua: que si nuestra Constitución no ha de ser papel mojado, o, incluso peor, papel achicharrado, es sencillamente impensable que alguno de los territorios del país se secesione mientras no se reforme, a través del procedimiento previsto en el artículo 168 de la Constitución, su artículo 2, que prohíbe taxativamente la ruptura del Estado. Es más, incluso en el supuesto de que tal precepto fuera eliminado o reformado de un modo que hiciese posible la independencia de una parte del territorio nacional, es más que dudoso que para convocar en Cataluña un referéndum regional en el que tal decisión popular pudiera adoptarse, no fuera necesario igualmente eliminar o reformar con carácter previo el artículo 1.2 de nuestra ley fundamental, que atribuye la soberanía nacional al pueblo español, pues, como ya he apuntado previamente, resulta a mi juicio inimaginable que una decisión tan trascendental, desde el punto de vista del poder soberano, como la de romper el territorio del Estado, pudiese corresponder sólo a una parte de su pueblo y no a todo él en su conjunto. Pero es que hay más.

Hay más, sí, pues la consulta referendaria que proponen la mayor parte de los partidos catalanes en modo alguno podría ser convocada, de forma unilateral, ni regulada, por la Generalitat de Cataluña, cuestión esta sobre la que la lectura de las previsiones constitucionales y estatutarias no ofrece, de nuevo, duda alguna. El artículo 122 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña dispone que «corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva para el establecimiento del régimen jurídico, las modalidades, el procedimiento, la realización y la convocatoria por la propia Generalitat o por los entes locales, en el ámbito de sus competencias, de encuestas, audiencias públicas, foros de participación y cualquier otro instrumento de consulta popular, con excepción de lo previsto en el artículo 149.1.32 de la Constitución». Un precepto ese, el constitucional, que, ya aludido previamente en varias ocasiones, establece un principio sobre el que, de nuevo, no caben juegos interpretativos tan confusos como interesados: el principio de que el Estado tiene competencia exclusiva para la «autorización de consultas populares por vía de referéndum». Así lo reconoció el Tribunal Constitucional en su sentencia 103/2008, de 11 de septiembre, sobre la ley del parlamento vasco de 27 de junio de 2008, de convocatoria y regulación de una consulta popular, según ha podido verse en el apartado primero de este capítulo. Y así lo reconoció con posterioridad el propio Tribunal, en la sentencia que resolvió el recurso de inconstitucionalidad de los diputados del PP contra el nuevo Estatuto catalán (31/2010, de 28 de junio), cuyo fundamento jurídico 69 fijó con claridad que el artículo 122 del Estatuto, que acaba de citarse, no era inconstitucional siempre que se interpretase «en el sentido de que la excepción en él contemplada se extiende a la institución del referéndum en su integridad, y no sólo a la autorización estatal para su convocatoria». Todo ello significa, dicho en dos palabras, lo que ya previamente se apuntaba al comentar el contenido de la resolución 5/X del parlamento catalán: primero, que un referéndum de autodeterminación en Cataluña sólo podría celebrarse con arreglo a las estrictas previsiones de la Constitución española; y segundo, que, según ellas, tal consulta debe ser convocada por el Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados (art. 92.2 de la Constitución). A esta exigencia añade, además, la ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum, que el previsto en el artículo 92 de la Constitución requerirá la previa autorización del Congreso de los Diputados por mayoría absoluta, a solicitud del presidente del Gobierno, y que dicha solicitud deberá contener los términos exactos en los que haya de formularse la consulta (art. 6).

¿Qué podría acontecer, pues, en la hipótesis de que, contra la taxativa decisión del Gobierno, la Generalitat insistiera en convocar el referéndum de autodeterminación que ha prometido una y otra vez? En ese supuesto, claramente indeseable, por muchos y muy diferentes motivos, no cabe sino recordar que nuestro ordenamiento constitucional dispone de los instrumentos necesarios para hacer frente a un desafío ilegal del gobierno catalán. Así, ante una convocatoria que sería radicalmente inconstitucional, por manifiestamente falta de competencia, el Gobierno debería proceder de inmediato a impugnarla ante el Tribunal Constitucional, por la vía del artículo 161.2 de la Constitución, impugnación respecto de la que resulta difícil imaginar otra resolución del alto tribunal que la consistente en negar la competencia a la Generalitat para proceder a adoptar el acto impugnado. El desafío a la legalidad de la Generalitat podría, y debería con toda claridad, acabar ahí. Pero si tal no fuera el caso, y aquella insistiese en hacer algo para lo que es por completo incompetente (sin parar mientes «en tribunales y Constituciones», como amenazó Artur Mas el 4 de noviembre de 2012[508]), el conflicto, tras diversos avatares que no son fáciles de imaginar, podría acabar conduciendo a la aplicación de las previsiones del artículo 155 de la Constitución que, siguiendo el ejemplo de la llamada coerción federal prevista en la Ley Fundamental de Bonn[509], regula el supuesto de que una Comunidad Autónoma no cumpla las obligaciones que la Constitución u otras leyes le imponen o actúe de forma que atente gravemente al interés general de España. No me detendré, sin embargo, en hacer hipótesis sobre lo que podría suceder en tal supuesto, ni —ya no digamos—, en el caso de que, ante la aplicación del artículo 155 de nuestra ley fundamental, la Generalitat insistiera en incumplir abiertamente la Constitución y en violar el orden de competencias que se deriva de la misma. Y no me detendré en ello porque considero ese eventual desarrollo de los acontecimientos no sólo claramente nocivo para todos sino como la mejor forma de que el conflicto planteado por la Generalitat desemboque en un escenario en el que sencillamente no exista finalmente ninguna solución.

La subsiguiente hipótesis de trabajo no ofrece muchas dudas: ¿y si ante la insistencia de una amplia mayoría del parlamento catalán, el Gobierno nacional y su mayoría en el Congreso cediesen al fin y optasen, contra todo lo proclamado reiteradamente a lo largo del año 2013, por negociar con la Generalitat la celebración de un referéndum de autodeterminación? Esta hipótesis plantea, desde luego, la cuestión esencial, ya previamente aludida, de la constitucionalidad de la consulta. Comenzando, en esta esfera, por la problemática del encaje material del referéndum, cabe sostener, a mi juicio, que —siempre en el supuesto de que aquel fuera convocado por el Rey en los términos previstos en el artículo 92 de la Constitución y en la Ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum— el problema que podría plantearse es el de si cabe una consulta sobre la independencia, teniendo en cuenta el hecho de que en el supuesto de que el resultado del referéndum de autodeterminación fuese favorable (en los términos previamente acordados) a esa independencia, tal resultado entraría en abierta contradicción con las previsiones, entre otros, del artículo 2 de la Constitución, que, según ya se ha apuntado, proclama la indisoluble unidad de la nación. A ese respecto parece posible argumentar que si el referéndum quisiera plantearse no con el carácter meramente consultivo que le otorga la Constitución, sino con una naturaleza decisoria, de forma tal que su resultado vinculase jurídicamente a sus convocantes, tal consulta no podría celebrarse sin antes haber procedido a una doble reforma de la Constitución: por un lado, la de su artículo 92, para dar cabida en él a un tipo de referéndum no meramente consultivo, como el originariamente previsto en el aludido precepto; y, por el otro, para, mediante la reforma del artículo 2, dejar expedita la vía de la eventual secesión de una de las Comunidades Autónomas españolas, vía hoy cerrada taxativamente por la proclamación constitucional del principio de indisolubilidad del Estado. Pues no sería concebible que, sin tal reforma constitucional, el cuerpo electoral tomase en referéndum una decisión jurídicamente vinculante que entraría abiertamente en contradicción con una previsión básica de la ley fundamental vigente en el momento en que esa decisión se adopta y que por tanto no sólo obligaría a una reforma de la Constitución, sino que predeterminaría, en consecuencia, y por ello mismo, la soberana voluntad de las Cortes Constituyentes, que, contra toda lógica jurídica y política, se verían compelidas a proceder a la reforma constitucional a partir de una decisión tomada fuera y al margen de ellas mismas, lo que entraría en abierta contradicción con la naturaleza constituyente de esas Cortes. Pero dado el aludido carácter consultivo del referéndum regulado en el artículo 92 de la Constitución —el único previsto constitucionalmente en nuestro ordenamiento, al margen de los de ratificación de las reformas constitucional y de los de naturaleza estatutaria—, no parece que, desde el punto de vista en el que ahora me sitúo, pueda oponerse un motivo insuperable de inconstitucionalidad a una modalidad de consulta popular, tras cuya celebración, y a la vista de sus resultados eventualmente favorables a la secesión de Cataluña, podrían las Cortes proceder a adoptar la decisión que estimasen oportuna: bien la de reformar la Constitución por la vía de su artículo 168, toda vez que para hacer efectiva la aludida secesión debería modificarse el artículo 2 de la ley fundamental; o bien la de no reformar, pese al resultado del referéndum, nuestra ley fundamental, en uso de las potestades que las Cortes tienen constitucionalmente conferidas.

Superado, pues, el problema de la convocatoria de un eventual referéndum consultivo, siempre que aquella la hiciese el Gobierno con arreglo a las previsiones del artículo 92 de la Constitución, dando a la consulta el carácter que allí se prevé y procediendo previamente a la oportuna reforma de la Ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, reguladora de las distintas modalidades de referéndum, para incluir en ella una modalidad de consulta que en la actualidad no se prevé, queda, sin embargo, a mi juicio el escollo que, sin una previa reforma constitucional, resultaría insalvable, según ya he apuntado previamente: la consulta no podría celebrarse sólo en Cataluña, mientras nuestra Constitución siga estableciendo, en su artículo 1.2, que la soberanía nacional reside en el pueblo español, pues parece impensable entender que, a partir de ese principio, una consulta —incluso con carácter meramente consultivo— sobre una cuestión que afecta a la unidad nacional, pudiese celebrarse exclusivamente en una parte de su territorio. Por tanto, y desde mi punto de vista, o el artículo 1.2 de la Constitución se modifica antes de la consulta o a aquella debería, en su caso, ser llamado, en los términos que acaban de apuntarse, el cuerpo electoral de toda España.

En todo caso, y antes de cerrar estas reflexiones, no quisiera dejar de destacar el hecho de que el gravísimo problema que plantea la exigencia nacionalista de un referéndum de autodeterminación en Cataluña supera muy de largo las arduas cuestiones constitucionales que hasta aquí he venido señalando. Más allá de ellas, el problema de fondo, desde mi punto de vista, es que la secesión que reivindica el nacionalismo catalán supone enfrentarse al problema de la pluralidad interna del territorio de Cataluña en términos de todo o nada, que es justamente lo contrario de lo que han significado históricamente la cultura y las soluciones federales[510] y, entre ellas, la que ha supuesto el Estado de las autonomías: la posibilidad de combinar identidades diversas, muchas de ellas plurales, mediante un sistema de reparto del poder que hace posible cohonestar, según la ya apuntada fórmula de Elazar, autogobierno y gobierno compartido[511].

Las evidencias de que en el territorio catalán, debido a factores sociológicos diversos, pero de forma muy especial a la convivencia secular entre esa Comunidad y el resto del país y a la existencia en Cataluña de una fuerte y antigua corriente inmigratoria procedente de otros lugares de España, primero, y de otros países del mundo, con posterioridad, ha acabado por asentarse una sociedad multiidentitaria son tan apabullantes que no es necesario insistir en ellas nuevamente. Me limitaré, por tanto, a recordar algunos datos esenciales, y recientes, al respecto: los contenidos en el estudio 2.857 del Centro de Investigaciones Sociológicas, realizado tras las elecciones autonómicas del año 2010[512]. Una de las manifestaciones fundamentales de esa pluralidad de identidades puede observarse al constatar las respuestas de los entrevistados a la pregunta de cuál es su lengua materna, cuestión esencial, como es sabido, en la definición de la identidad personal de cada cual[513]. Pues bien, los datos al respecto no ofrecen duda alguna en relación con lo que acaba de apuntarse: un 53% declara que su lengua materna es el castellano, mientras que un 41% declara que lo es el catalán. A ellos se añade un 3,5% que declara que lo son ambas lenguas por igual y un 1,8% que apunta que su lengua materna es otra diferente del catalán y el castellano[514]. A ese dato objetivo podría añadirse, para completarlo y modelar su significado, otro adicional de naturaleza subjetiva: el resultante de preguntar a los entrevistados cómo se sienten desde el punto de vista de su identidad española y/o catalana. Clasificados los entrevistados en cinco diferentes grupos, los datos a finales de 2010 —antes, por tanto, de que se hubiera intensificado, hasta superar el límite del abuso de poder, el más brutal chantaje y la más burda campaña de manipulación nacionalista sobre la población que cabe imaginar en una sociedad libre y democrática (la de la represión histórica y el expolio de España sobre Cataluña)[515]— ponían de relieve con toda claridad el carácter multiidentitario de la sociedad catalana desde el punto de vista de sus sentimientos de pertenencia territorial: el grupo más numeroso, a gran distancia de los cuatro restantes, era el de los que se sentían tan catalanes como españoles (el 42% de los entrevistados), seguidos de los que afirmaban sentirse más catalanes que españoles (26%), únicamente catalanes (14%), más españoles que catalanes (9%) y únicamente españoles (7%). Aunque de los datos cabía deducir la existencia en Cataluña de un claro predominio de la identidad prevalentemente catalana (40%) sobre la prevalentemente española (16%), tal dato es tan cierto como que el grupo de catalanes que afirmaban sentirse españoles en mayor o igual grado que catalanes (57%) predominaba con toda claridad sobre el de los que manifiestaban sentirse prevalentemente o sólo catalanes (40%).

Mi interés con la exposición de estos datos no reside, en todo caso, en comparar el predominio de una u otra identidad, sino en afirmar el hecho indiscutible de que una inmensa mayoría de los entrevistados manifiestan tener, en mayor o menor grado, y con una u otra inclinación (más española o más catalana), una identidad compartida, identidad que se vería seriamente castigada si se optase por la opción secesionista, que amputaría sin remedio a la sociedad catalana de uno de sus componentes esenciales: la independencia, que según los datos expuestos, sólo recompensaría el sentido de pertenencia de un 16% de la población de Cataluña que, según el estudio del Centro de Investigaciones Sociológicas al que me vengo refiriendo, es la que se sentía en 2010 únicamente catalana. No debe considerarse extraño, pues, a la vista de los datos apuntados, que preguntados los entrevistados sobre si se consideraban o no nacionalistas catalanes, optasen por la respuesta negativa un 58% frente a un 39% que daba una respuesta afirmativa.

Completaré los datos anteriores, muy significativos del carácter plural y multiidentitario de la sociedad catalana, con uno más que, a mi juicio, permite obtener, junto con ellos, un panorama bastante aproximado de por qué la alternativa independentista, cuyo apoyo ha ido creciendo en un ambiente de discursos sectariamente monocordes con poca oposición en el interior de Cataluña debido en gran medida a las dificultades para que los discursos contrarios a los emitidos desde el poder autonómico encuentren eco mediático, está muy lejos de ser la solución que aquella necesita para dar respuesta adecuada a su indiscutible pluralidad interna en la esfera de los sentimientos de pertenencia. Puestos los entrevistados ante la necesidad de elegir entre cinco alternativas distintas de organización territorial, estos eran en 2010 los resultados: un Estado con un único Gobierno central sin autonomías (10%), un Estado en el que las Comunidades Autónomas tengan menor autonomía que en la actualidad (3%), un Estado con Comunidades Autónomas como en la actualidad (26%), un Estado en el que las Comunidades Autónomas tengan mayor autonomía que en la actualidad (34%) y un Estado en que se reconociese a las Comunidades Autónomas la posibilidad de convertirse en Estados independientes (23%). Los datos en lo relativo al apoyo de la alternativa independentista hablaban de nuevo, como puede verse, por sí solos, antes del catenaccio (cerrojo) al que los catalanes iban a ser sometidos a partir de 2005, intensificado después de 2010 y mucho más a partir de 2013. Un fenómeno al que se refería a finales de ese año el escritor y periodista Javier Cercas en unos términos de los que a mi juicio resulta difícil disentir: «Es posible que en los últimos tiempos estemos viviendo en Cataluña una suerte de totalitarismo soft; o, por usar de nuevo el término de Pierre Vilar, una suerte de “unanimismo”: la ilusión de unanimidad creada por el temor a expresar la disidencia. El instrumento de esta concordia ficticia no es la violencia, sino el llamado derecho a decidir: quien está en favor del derecho a decidir no es sólo un buen catalán, sino también un auténtico demócrata; quien está en contra no es sólo un mal catalán, sino también un antidemócrata. Así las cosas, es natural que, salvo quienes sacan un rédito de ello, en Cataluña casi nadie se atreva a dudar en público de un derecho fantasmal que no ha sido argumentado, hasta donde alcanzo, por ningún teórico, ni reconocido en ningún ordenamiento jurídico»[516].

Son los diferentes datos aludidos hasta aquí, y otros muchos que en la misma línea podrían aportarse, los que permiten defender con solidez, más allá de consideraciones históricas a las que siempre cabría oponer, del otro lado, consideraciones históricas opuestas, que el modelo federal en que, como previamente he sostenido, ha acabado desembocando con el tiempo nuestro modelo autonómico, es no sólo la mejor sino la única solución para garantizar la convivencia armónica de ciudadanos que tienen en un territorio sentimientos de pertenencia territorial muy diferentes. En tal sentido resulta necesario preguntarse y preguntar a los nacionalistas si la independencia de Cataluña sería una alternativa política respetuosa con los sentimientos de pertenencia territorial de ese 57% de los ciudadanos de la Comunidad que se identificaban no hace nada como españoles en mayor o igual grado que como catalanes. O, para referirse a una manifestación concreta, y perfectamente previsible, de una eventual secesión de Cataluña respecto del Estado del que forma parte, resulta igualmente necesario preguntarse y preguntar a los nacionalistas si garantizaría un Estado independiente, vista la deriva de la cuestión idiomática en Cataluña en las tres últimas décadas, los derechos lingüísticos de ese 53% de catalanes que afirmaban a finales de 2010, y tras muchos años de práctica de las llamadas políticas de normalización lingüística[517], que su lengua materna era el castellano.

La ordenación federal, que permite combinar, como se ha hecho en España y, dentro de ella, en Cataluña, durante los treinta últimos años, gobierno propio y gobierno compartido, se presenta, en suma, como una alternativa mucho más democrática (y ahora hablo de democracia sustancial y no sólo procedimental) que la consistente en dejar fuera de una comunidad a una parte importante de la población, que se vería privada con la independencia de Cataluña de un componente esencial de su identidad personal: la que viene dada por la pertenencia a la nación y al Estado español y a la comunidad de españoles que es la base de esa nación y de ese Estado. Para eso surgió en su día el federalismo —para unir en un Estado común a los que se sentían y deseaban mantenerse, en cierta medida, diferentes— y para eso sigue sirviendo hoy en la práctica totalidad de Estados federales existentes en el mundo. La independencia de Cataluña no sólo vendría a romper, en conclusión, una multisecular historia común entre Cataluña y el resto de España y entre los catalanes (de nacimiento o de adopción) y el resto de los españoles, sino que significaría el triunfo de la exclusión sobre la inclusión y de la imposición sobre el consenso. Porque, mientras que con la solución federal no pierde nadie (y eso al margen de los concretos problemas del federalismo español, de los que hemos hablado en el capítulo anterior), con la alternativa independentista habrá siempre, por definición, ganadores y perdedores o, lo que es lo mismo, ciudadanos que ven reforzada su identidad y otros que ven la suya amputada por lo que ha decidido en su contra una mayoría más o menos amplia. Este es, a mi juicio, el enfoque de la actual cuestión catalana en el que debemos insistir los defensores de la unidad territorial del Estado, pues si con tal insistencia lográsemos llevar al ánimo de la mayoría de la sociedad catalana la idea de que la independencia y su instrumento (el referéndum de autodeterminación), lejos de contribuir a mejorar la convivencia en el interior de Cataluña, significarían una trágica derrota del proyecto de una sociedad integrada y armónica, donde todos ganan y nadie pierde, habremos realizado una contribución esencial a vaciar la alternativa del referéndum de su carácter presuntamente democrático.

Tampoco, como sostienen algunos, bien con indiscutible buena fe, bien con dosis inmensas de cinismo, la convocatoria del referéndum —que, muy probablemente, se nos dice, perderían los partidarios de la independencia— sería la mejor forma de vacunar a la sociedad catalana contra el delirio de la autodeterminación, pues la historia enseña todo lo contrario: que las consultas de tal naturaleza se repiten, allí donde se han celebrado, mientras las pierden los partidarios de la secesión y pasan a ser ya definitivas cuando aquella finalmente se consuma. Esa es la experiencia de Quebec, en Canadá[518], y nada hace pensar, sino todo lo contrario, que no acabaría por ser la de Cataluña, donde los nacionalistas han ido exigiendo del Estado más y más a medida que iban obteniendo lo solicitado previamente, porque tal es la característica que define la posición de cualquier nacionalismo que se precie. Es decir, de un peculiar movimiento político y social que, según lo que apunté en otro lugar hace ya años, «se propone liquidar el supuesto problema derivado de la existencia de un hecho natural —la diversidad territorial— que sólo su presencia convierte, sin embargo, en un conflicto; de un movimiento cuyas posibilidades de gozar de poder y de influencia dependen en gran medida de afirmar sin tregua alguna que el conflicto proclamado sigue subsistiendo, porque así lo manifiestan aquellos cuya presencia supondría una prueba irrefutable de que el mismo no se ha resuelto de forma adecuada. Tal es el nudo gordiano de cualquier conflicto territorial digno de tal nombre: que quienes se aprestan a ser —valga la expresión— sus solucionadores son, en realidad, sus constructores. Constructores que, una vez convertidos en profesionales de la resolución del problema nacional, necesitan de su constante pervivencia para no quedarse sin empleo.

¿Cómo logran los nacionalistas esta constante pervivencia? Todos lo sabemos: alejando indefinidamente el punto que determinaría la satisfacción de sus aspiraciones. La carrera por resolver cualquier conflicto nacional es, por tanto, una carrera interminable, dado que su meta es siempre móvil: se aleja en cuanto los competidores se acercan a la fijada de antemano, que, apenas vislumbrada, se desplaza de inmediato un poco más allá. La única meta de verdad es, en realidad, la que suele estar fuera de la competición —la de la independencia nacional—, que, justamente como meta inalcanzable, no sólo anima a los seguidores de la causa nacional(ista) a seguir corriendo sin desmayo hacia la tierra prometida, sino que juega también como amenaza permanente frente a quienes se atreven a plantear que la carrera debe concluir antes o después: es el famoso, “si no nos dan lo que pedimos, nos marchamos”, que hemos escuchado una y otra vez a quienes, por encabezar el pelotón, están —o creen estar— en condiciones de llevar a sus partidarios, considerados simples gregarios muchas veces por quienes los lideran, en la dirección que en cada momento determinan según sus conveniencias de partido»[519]. Lo cierto es que a base de practicar una política de cesión ilimitada —que tuvo su manifestación más disparatada en la famosa proclama de que se aprobaría en las Cortes el Estatuto que se aprobase en Cataluña— se ha llegado en esa Comunidad a una situación límite, en la que lo que había estado fuera de la competición durante más de treinta años pasó a ocupar el centro de la escena.

Por lo demás, si quienes defienden en Cataluña el derecho a decidir, sin pensar para nada en las razones jurídicas y políticas en contra que se han apuntado previamente, acabaran por lograr sus objetivos podríamos tener que enfrentarnos, más pronto que tarde, a otro problema adicional o, mejor dicho, al mismo problema en otro u otros territorios. Un seguimiento general de lo acontecido a lo largo de 2013 en el País Vasco y en Galicia así lo pone de relieve con toda claridad. Por lo que se refiere a Galicia, la fuerte crisis electoral sufrida por el Bloque Nacionalista Gallego (BNG) en las elecciones autonómicas de 21 de octubre de 2012, tras la escisión de una parte de la organización, correría pareja con una sorprendente radicalización de su discurso. El BNG pasaba en 2012 de 12 a 7 escaños en el parlamento regional y perdía, por primera vez desde 1989, su posición de tercera fuerza política gallega, pero ello no lo llevaba a moderar sus posiciones, sino a todo lo contrario: a colocar en primer plano una reivindicación soberanista que el BNG había relegado a un papel secundario en su discurso y en su agenda desde que se convirtiera a principios de los noventa en una de las tres fuerzas relevantes del mapa político autonómico. A principios de febrero el BNG presentó en el Congreso de los Diputados, junto con ERC y Amaiur, una proposición de ley reclamando la regulación del derecho de autodeterminación para que Cataluña, el País Vasco y Galicia pudiesen votar en referéndum sobre su permanencia o separación del Estado español[520]. Rechazada por el PP, el PSOE y UPyD, la iniciativa fue reiterada por los mismos firmantes, a principios de octubre, ahora mediante una proposición no de ley en la que se planteaba la necesidad de proceder a la celebración de una consulta de autodeterminación si así lo pedían los parlamentos autonómicos o el 20% del censo electoral de la Comunidad solicitante, de forma que si en el referéndum que se celebrase tras la puesta en marcha del mecanismo previsto en la proposición votaba más del 50% del censo y más del 50% de los votantes fueran favorables a la independencia, el Gobierno autónomo proclamaría «la independencia de su nación» y el Estado facilitaría «el reconocimiento internacional del nuevo Estado, especialmente en la Unión Europea». La proposición fue, de nuevo, rechazada por la inmensa mayoría de la cámara[521]. Poco más de un mes después de la presentación de la primera de las dos iniciativas mencionadas, a mediados de marzo, la XIV Asamblea del BNG procedía a la elección de un nuevo líder, quien asumía un compromiso solemne con el independentismo como núcleo vertebrador de la política del Bloque[522]. Consecuencia directa de ello sería la decisión de la organización nacionalista gallega de concurrir a las elecciones europeas de 2014 en un frente independentista, formado por ERC, Amaiur y el propio BNG[523].

En todo caso, mucho más relevante para la política española y el conjunto de nuestro sistema autonómico que la clara deriva del BNG hacia el independentismo —horizonte que, siempre presente en su ideario, se ocultó tras el comienzo de su ascenso electoral a principios de los noventa y fue recuperado en 2013, probablemente como directa consecuencia de la marcha de los acontecimientos en Cataluña— será la recuperación del soberanismo por parte del PNV, que había pagado un alto precio tras su suicida empecinamiento en sacar adelante el llamado Plan Ibarretxe. Obviamente, lo que hace más relevante la situación vasca que la gallega o, por decirlo de otro modo, la deriva del PNV que la del BNG, es el claro contraste entre la situación de ambas fuerzas políticas en sus respectivos territorios: la segunda, una fuerza de oposición, que sólo ha estado en el gobierno, de forma subordinada (25 diputados socialistas por 13 nacionalistas), durante los cuatro años de Xunta bipartita entre 2005 y 2009; la primera, un partido de gobierno, que lleva presidiendo la Comunidad autónoma vasca desde 1979, salvo el período de gobierno socialista con apoyo externo del Partido Popular entre 2009 y 2012. Por eso, la circunstancia de que la ejecutiva del PNV resucitase a principios de mayo de 2013 la reclamación del derecho de autodeterminación y decidiese solicitar a la Unión Europea que reconociese la realidad vasca[524], recuperando con ello la idea de que el País Vasco debía alcanzar «un nuevo Estatuto político» en 2015, propuesta esa formulada a finales de 2011[525], podría colocar al Estado español ante un nuevo desafío, que, sin duda, sería en el caso vasco probablemente inevitable si el referéndum catalán sobre autodeterminación llegase finalmente a celebrarse. En esa dirección pareció marchar también la «proposición no de ley sobre la actualización del autogobierno como expresión de la voluntad política del Pueblo Vasco» presentada por el PNV el 26 de diciembre de 2013 ante la mesa del parlamento vasco. Justificada en una absoluta impostura —las «profundas modificaciones que se han producido en el entorno económico, social, cultural e institucional», pese a las cuales «el autogobierno vasco no ha experimentado cambio, innovación o actualización alguna durante sus décadas de vigencia, salvo las limitaciones derivadas del sesgo recentralizador de la política estatal»—, la proposición no de ley planteará la propuesta de constituir en el parlamento vasco una ponencia «específica que analice el estado actual del autogobierno y siente las bases para su actualización como expresión de la voluntad política del pueblo vasco» representado en el parlamento de Vitoria[526]. Y todo ello en un contexto en el que el lehendakari Iñigo Urkullu, tras poner de relieve que «España tiene que respetar el derecho a decidir de sus naciones», no descartaba una consulta en 2015[527].

3. Ello nos coloca ya, directamente, ante el último de los tres temas que previamente nos propusimos abordar, aunque ahora ya con una concisión mucho mayor: el relativo a las diferentes alternativas planteadas, con mayor o menor convicción, bien para lograr la renuncia de los nacionalistas, o al menos de una parte de ellos, al proyecto de secesión de Cataluña, bien para tratar de mantenerlo vivo frente a la resistencia de quienes se han opuesto a aquella en defensa de nuestro orden constitucional y democrático.

a) La primera alternativa fue la consistente en transformar el duro pulso con las instituciones catalanas sobre el ejercicio del derecho de autodeterminación en una negociación entre esas mismas instituciones y el Gobierno del Estado respecto de la financiación de la Comunidad Autónoma catalana, es decir, respecto de la mejora de tal financiación. El 5 julio de 2013 el presidente de la Generalitat proponía al del Gobierno la idea de negociar un pacto fiscal sometido a referéndum como posible alternativa a la independencia: «Si el conjunto del Estado hace una propuesta atractiva, a lo mejor la mayoría del pueblo se acoge a esa propuesta», declaraba Mas ante los micrófonos de Radio Nacional de España[528]. Recuperaba con ello el líder nacionalista catalán la propuesta que, en términos similares, había realizado el propio Mas mediante una carta dirigida a Rajoy a principios de agosto de 2012, carta que incluía una copia de la resolución del parlamento de Cataluña el 25 de julio de ese año para que se procediese a negociar un pacto fiscal[529]. Aunque el presidente del Gobierno se mostró entonces abierto a ese debate, en la misiva de respuesta enviada a Mas a finales de agosto, lo cierto será que nada se había avanzado al respecto transcurridos doce meses y nada se iba avanzar tampoco, a partir de julio de 2013, pues la propuesta de Artur Mas de renunciar a sus reclamaciones soberanistas a cambio de una negociación económica, formulada el día 5, se vería contradicha de inmediato por la carta, ya analizada, que el presidente de la Generalitat enviaba el 26 de julio al del Gobierno reclamando negociar el ejercicio del derecho a decidir: sería esa una muestra más de la montaña rusa en la que, según he tratado de explicar en su momento, vivirán desde comienzos de 2013 Mas, su Gobierno y su partido. Un par de meses después, y tras una declaración formal de la vicepresidenta del Gobierno cerrando a la crisis catalana cualquier salida que no fuera la económica en el contexto de la revisión de la financiación autonómica en el año 2015[530], las posiciones se demostraban encastilladas, lo que era consecuencia de una situación que a finales de 2013 convertía, por ambas partes, en poco verosímil la superación del desafío independentista a través de un pacto fiscal entre el Estado y Cataluña.

Del lado catalán las dificultades resultaban manifiestas: en primer lugar figuraba, sin duda, la radical negativa de ERC a dar marcha atrás en su camino hacia la independencia, negativa capaz de condicionar por completo la posición de Mas y su partido, al depender el Gobierno de la Generalitat enteramente del mantenimiento del apoyo de los republicanos, principales beneficiarios según todas las encuestas de las elecciones que podrían producirse en el caso eventual de que el presidente catalán decretase una disolución anticipada de la cámara; en segundo lugar, y muy relacionado con ello, debe subrayarse el hecho de que la supuesta mala financiación de Cataluña dejó de ser a medida que avanzaba 2013 un argumento para conseguir una mejora en esa esfera, como pudo haber sucedido en el pasado, para convertirse en uno de los agravios esenciales que justificaban la propuesta independentista de los nacionalistas, quienes quedarían, por tanto, enganchados en su propio discurso cuando afirmaban que la cuestión para Cataluña no consistía ya en mejorar su parte en la financiación autonómica estatal, sino en quitarse de encima a una España que, según anotábamos páginas atrás, viviría a costa de su expolio[531]. Pero si del lado de las instituciones catalanas existían elementos claramente disuasores para la búsqueda de una salida económica al desafío independentista, las dificultades no eran menos importantes del lado del Gobierno. Y ello por una razón fundamental: porque la petición de aquellas instituciones —un tratamiento fiscal ad hoc para Cataluña diferente del establecido con carácter general— resultaba para el Estado, y sus restantes Comunidades, de todo punto inaceptable. Mas explicaba muy bien su posición cuando, en el contexto del citado intercambio de misivas con Rajoy de mediados del año 2012, ponía de relieve cuáles eran sus pretensiones con una meridiana claridad: «Esperaba que se abriera una puerta para hablar a fondo del pacto fiscal. Es una cuestión de poder tener un estatus diferente en el conjunto del Estado, de acuerdo con nuestra identidad»[532], afirmaba entonces el presidente de la Generalitat. Para saber hasta qué punto tal planteamiento rompería, de ser aceptado por el Estado, una buena parte de los consensos sobre los que reposa el Estado autonómico español, bastará con recordar el auténtico terremoto que provocó la líder catalana del PP, Alicia Sánchez-Camacho, cuando, a principios de octubre de 2013, pidió un régimen de financiación especial para Cataluña[533]. Un terremoto que, con efectos tanto entre los presidentes y líderes autonómicos del Partido Popular como del Partido Socialista, forzó al presidente del Gobierno español a declarar solemnemente que el Gobierno no veía más salida para la crisis catalana que la renuncia del Gobierno de la Generalitat a la consulta[534].

b) Los graves problemas surgidos en el interior del Partido de los Socialistas de Cataluña como consecuencia del desafío independentista, puestos ya de relieve en enero de 2013, cuando una parte de su grupo parlamentario en la cámara autonómica se negó a votar en contra de la resolución soberanista 5/X, y el creciente conflicto entre la posición política que, para tratar de evitar los problemas aludidos, se fue decantando en el PSC y la muy diferente del PSOE respecto al derecho a decidir y a la consulta, estarán en el origen de la segunda de las propuestas alternativas a la secesión de Cataluña a las que antes hacía referencia. Hablo, claro, de la llamada propuesta federal del Partido Socialista, impulsada, a la postre, como una forma de tomar posición, haciendo virtud de la necesidad de buscar un acuerdo (interno en el PSC y entre este y el PSOE) ante el proceso secesionista impulsado por el nacionalismo catalán. Como ya se ha visto previamente, tras su negativa a votar el 23 de enero la resolución soberanista 5/X y el conflicto interno que ello originó entre los socialistas catalanes, será el propio PSC el que impulse en marzo la resolución 17/X por la que se solicitaba que el Gobierno de la Generalitat iniciase un diálogo con el Gobierno del Estado para hacer posible la celebración de una consulta popular en la que los ciudadanos de Cataluña pudiesen decidir su futuro. A partir de ahí, y una vez decidido por la mayoría del PSC el apoyo al referéndum de autodeterminación —que el PSOE rechazaba con toda claridad—, los esfuerzos socialistas irán dirigidos a buscar una posición común que pudiese llegar a conciliar dos extremos claramente inconciliables: estar al mismo tiempo en contra de la consulta autodeterminista (PSOE) y a favor del referéndum aunque en contra de la independencia (PSC). El ámbito político donde unos y otros creyeron encontrar la solución, tanto a los problemas internos del PSC como a las diferencias entre el PSOE y el socialismo catalán, será el de las propuestas federales.

En mayo presentó la suya el PSC, encargada a una institución muy vinculada a los socialistas catalanes, la Fundación Rafael Campaláns. El documento en el que la propuesta se hacía pública, titulado Por una reforma constitucional federal[535], se articulaba en torno a ocho ideas esenciales: la necesidad de reconocimiento de España como un Estado federal integrado por naciones, nacionalidades y regiones, idea vertebral de todo el texto que se expresaba, desde su mismo inicio, en unos términos que no dejaban lugar a muchas dudas: «En la perspectiva de la reforma constitucional se puede considerar el reconocimiento de Cataluña y el País Vasco como naciones, con un específico tratamiento simbólico, institucional y competencial, además del tratamiento específico de los hechos diferenciales, junto a las demás CCAA que también los poseen. También pueden corresponderles algunas competencias institucionalmente relevantes, como régimen local, policía, justicia y acción exterior en relación con sus competencias. En este sentido, no cabe duda alguna que Galicia, Navarra y Andalucía requieren también de un tratamiento singular»[536]; la reforma del Senado para convertirlo en un Consejo Federal de composición similar al Bundesrat alemán; un nuevo sistema de distribución de competencias que, entre otras cosas, recogiese la singularidad de algunas Comunidades Autónomas (reconociendo, por ejemplo, unas competencias diferenciadas a Cataluña y País Vasco en materia de organización territorial, seguridad, tráfico y circulación, educación —vinculadas a la lengua propia—, justicia y acción exterior) y las inevitables asimetrías que de ello acabarían por derivarse; un nuevo carácter de los Estatutos, que deberían ser concebidos como Constituciones de las Comunidades Autónomas y perder su doble carácter de leyes estatales y autonómicas, pasando a ser normas aprobadas y reformadas exclusivamente por las Comunidades Autónomas; la previsión en la Constitución de normas relativas a las relaciones de colaboración entre las Comunidades Autónomas y de estas con el Estado; la descentralización del poder judicial, creando órganos de gobierno del poder judicial en las Comunidades y convirtiendo al Tribunal Supremo en un órgano judicial de unificación de doctrina; una nueva regulación de la financiación autonómica regida por los principios de suficiencia de recursos, solidaridad y ordinalidad, bilateralidad y multilateralidad, autonomía de recaudación, corrección de las disfuncionalidades nacidas de los sistemas de convenio y concierto e inclusión de la financiación de los entes locales como tercer nivel de la distribución constitucional tributaria; y, por último, un cambio en el funcionamiento de todas las instituciones estatales y autonómicas, integrando en mayor medida a las Comunidades en las decisiones estatales.

Aunque el documento no se refería específicamente al derecho a decidir, en él se contenía una mención a las consultas populares. Así, en el apartado en el que se trataban las competencias que deberían atribuirse al Estado, el documento proponía textualmente la «modificación de otros preceptos vinculados con la distribución competencial en algunos aspectos concretos» y subrayaba que merecía «una mención especial, en el actual contexto, la clarificación de las competencias autonómicas en materia de referéndum y consultas, que debería, manteniendo la actual configuración del art. 149.1.32 CE, asumir claramente la posibilidad de consultas de carácter territorializado, modificando a ese respecto el actual art. 92 CE». Tal texto fue interpretado, de inmediato, por algunos medios de comunicación como una clara cobertura del referéndum catalán[537], lo que luego sería reconocido abiertamente por los propios socialistas catalanes. En efecto, días después de conocerse el informe Campaláns, y bajo el titular «El PSC diluye el “derecho de decidir” en su propuesta de reforma constitucional», un diario nacional informaba de que «según fuentes del PSC, ese encaje de bolillos significa que se aboga por la posibilidad de convocar consultas soberanistas pero dejando en manos del Estado central su autorización. Es decir, la “consulta legal y acordada” que defiende el PSC. Pero sin mencionar el supuesto derecho a decidir»[538].

Poco más de un mes después de la presentación del documento Campaláns, y tras una negociación a varias bandas con los distintos barones territoriales socialistas, que perseguía pactar una reforma territorial aceptada por todos ellos[539], la propuesta al respecto del PSOE quedó plasmada en dos documentos acordados en el Consejo Territorial celebrado en Granada el 6 de julio de 2013: Un Nuevo Pacto Territorial para la España de Todos y Hacia una Estructura Territorial del Estado[540]. En el primero de ellos se recogían las ideas básicas de la propuesta socialista, luego desarrolladas de forma detallada en el segundo. Tales ideas iban referidas a una reforma de la Constitución que debía concretarse esencialmente en lo siguiente: incorporar a ella expresamente el mapa autonómico de España; clarificar y delimitar definitivamente la distribución de las competencias, de las responsabilidades y de las obligaciones del Estado y de las Comunidades para acabar con una confusión origen de toda clase de conflictos; sustituir el Senado por una auténtica Cámara de representación territorial, sin la que no puede funcionar un Estado de corte federal; incorporar los hechos diferenciales y las singularidades políticas, institucionales, territoriales y lingüísticas que son expresión de la diversidad española; establecer un nuevo sistema de financiación autonómica justo y equitativo capaz de dar certeza, estabilidad y equilibrio a un sistema de reparto de los recursos públicos permanentemente cuestionado y sometido a continuas revisiones; incorporar como derechos fundamentales la protección social y la sanidad, asegurar la garantía de los servicios sociales básicos, de la educación, la sanidad y las pensiones, para todas las personas que viven en España, cualquiera que sea su origen o su lugar de residencia y dar cobertura constitucional a un Fondo de Garantía del Estado del Bienestar; crear los mecanismos de cooperación institucional que caracterizan a los Estados federales de los que en gran medida carece el sistema autonómico; constitucionalizar la participación de las Comunidades Autónomas en la gobernación del Estado y en la presencia de España en Europa, tanto para contribuir a la formación de la voluntad de España como para garantizar la ejecución en sus respectivos territorios de las decisiones que se tomen en la Unión Europea; modificar el control constitucional de las reformas de los Estatutos de autonomía para evitar así que el Tribunal Constitucional anule parcialmente un Estatuto ya votado por los ciudadanos; y, por último, mejorar la regulación de las Administraciones Públicas, recoger constitucionalmente las competencias de las entidades locales, reconociendo su autonomía política y funcional, y articular la intermunicipalidad para apoyar a los municipios pequeños de acuerdo con sus propias características, garantizando que el desarrollo de su régimen jurídico se haga mediante una ley orgánica.

En cualquier caso, y más allá de los contrastes entre las respectivas propuestas de reforma federal del PSC y del PSOE, nada irrelevantes en terrenos como la concepción simétrica o asimétrica del Estado y la financiación[541], lo cierto será que el esfuerzo de acercamiento entre ambos partidos no permitió superar sus netas diferencias respecto a la cuestión central del derecho a decidir y, en consecuencia, al hecho de que la Constitución recogiese la posibilidad de celebrar los «referendos territorializados» a los que antes se hacía referencia. De hecho el PSC, que no consiguió a mediados de julio cerrar un acuerdo de relaciones con el PSOE, pero que, pese a las amenazas de su sector más nacionalista, aprobó prácticamente por unanimidad la propuesta federal adoptada por el Consejo Territorial de los socialistas[542], iba a apoyar de nuevo, a finales de septiembre, en el parlamento catalán, como ya hemos visto, el derecho a decidir del pueblo catalán. Todo ello en medio de un conflicto interno cada vez más agudo, entre la dirección del partido y su sector crítico más cercano a las posiciones nacionalistas[543].

Así las cosas, y esto es lo que ahora me interesa destacar, la progresiva decantación, aun con todas las dificultades señaladas, de dos propuestas federales, más o menos confusas una y otra, y más o menos coherentes entre sí, por parte de los socialistas de Cataluña y por parte de los del resto del país, bien como una alternativa a la independencia (en el caso del PSC), bien a la propia consulta que podría conducir a la secesión de Cataluña (en el caso del PSOE) —contraste, desde luego, nada irrelevante—, unida a las crecientes diferencias estratégicas entre los dos partidos aliados en la coalición gobernante en Cataluña (Convergència Democràtica y Unió Democràtica), dará lugar a que a partir de la vuelta del verano de 2013 comenzara a hablarse de una posible tercera vía para tratar de darle una salida a la crisis catalana. Una tercera vía, claro, entre las representadas, de un lado, por el frente nacionalista catalán, favorable a la independencia y, de otro, por el Gobierno del Estado, contrario a un referéndum de autodeterminación que tampoco contaba con el apoyo del PSOE. La concreción final de esa tercera vía topará, sin embargo, con tres dificultades sustanciales: en primer lugar, con la titubeante, cuando no sencillamente oportunista, posición de uno de sus eventuales polos, el representado por Unió Democràtica[544], que al mismo tiempo que proclamaba querer alejarse del independentismo de Convergència y ERC, secundaba a ambos partidos en todas las acciones institucionales destinadas a tratar de convertir el impulso hacia la secesión en un camino sin retorno; en segundo lugar, con la también tambaleante, y no menos oportunista, posición del PSC, que, como un Guadiana, se acercará en ocasiones al radicalismo nacionalista para evitar una ruptura interna en un partido muy dividido por la cuestión territorial y se alejará de tal radicalismo, en otras, a medida que va teniendo la oportunidad de comprobar cómo se hunde sin remisión en los sondeos[545] y que experimenta, además, la fuerte presión de un PSOE temeroso, con razón, de que la defensa del PSC del derecho a decidir fuera a afectarle electoralmente de una forma desastrosa: todo ello habrá de conducir, como hemos visto previamente, a que el PSC acabase a la postre por descolgarse, a finales de 2013, del frente pro ejercicio del derecho a la autodeterminación; y en tercer lugar, por último, aunque no por supuesto en último lugar, con el rechazo frontal por parte de quienes mejor representan las dos vías frente a las que la tercera pretendía ser alternativa: el presidente de la Generalitat, que la impugnará de forma reiterada, llegando incluso a proclamar que «la tercera vía es lo que hemos hecho siempre y no ha funcionado»[546], y el presidente del Gobierno de España, que rechazará con toda claridad una reforma constitucional cuya finalidad sería en gran medida tratar de saciar las expectativas de quienes, sin embargo, no las verían colmadas de ningún modo con aquella: «Tengo la impresión —afirmaba Rajoy en esa línea a principios de noviembre— de que plantear una reforma de la Constitución para dar satisfacción a alguien que no se va a sentir satisfecho con esa reforma es un enorme error. Yo desde luego no lo haré»[547].

En resumen, tanto las propuestas federales socialistas como la tercera vía que trató de construirse mediante la confluencia entre ellas y la ambigua posición que Unió Democràtica sostuvo, en algunas ocasiones, en contraste con los restantes partidos nacionalistas catalanes, presentaron, a la postre, un problema sustancial: que aplicaron un tratamiento inadecuado al mal que trataban de curar, al haber diagnosticado este último erróneamente. Pues el desafío planteado por el nacionalismo catalán a partir de 2012-2013 no será ya el de cómo mejorar el funcionamiento de nuestro sistema de distribución del poder territorial, ni siquiera el de cómo otorgar a Cataluña una posición constitucional de asimetría y privilegio de la que no gozan, por cierto, las entidades federadas en los Estados federales existentes en el mundo. Esa era la disparatada pretensión del proyecto de Estatuto aprobado en el parlamento catalán en 2005. Muy lejos de ello, de lo que se tratará tras el abierto giro soberanista de Mas y su partido será del ejercicio del derecho de autodeterminación y de la independencia, objetivos ambos a mi juicio por completo inaceptables, y por tanto innegociables, por las razones jurídicas y políticas que he expuesto páginas atrás. Por eso, aunque llegara a ser verdad, como algunos sondeos vinieron a apuntar[548], que la llamada tercera vía podría tener eventualmente la ventaja de aumentar el apoyo de la posición no independentista en Cataluña, tal circunstancia sólo resultaría relevante de verdad para el caso de que el referéndum de autodeterminación defendido por los nacionalistas terminara por celebrarse, supuesto en el cual, aunque la tercera vía ayudase a derrotar a los partidarios de la independencia —algo que, llegado el momento, habría que ver—, lo haría sólo a costa de sentar el malísimo precedente que supondría la celebración de una consulta. Y es que una vez reconocido solemnemente el principio de que los electores de una Comunidad tienen el derecho de autodeterminación que las resoluciones de la ONU no reconocen más que a los territorios coloniales, todo hace pensar que la consulta de autodeterminación se repetiría una y otra vez en Cataluña (y, muy probablemente, no sólo en Cataluña) hasta que los partidarios de la independencia ganaran la partida.

En consecuencia, poner de relieve que se postula el federalismo como una sedicente vía intermedia e integradora frente, por un lado, al independentismo de quienes están defendiendo abiertamente la secesión de Cataluña y, por el otro, al (supuesto) centralismo de quienes sostienen el Estado de las Autonomías, constituye, a mi juicio, una forma insostenible y cínica de querer escapar de un dilema que no es ya, por desgracia para todos, el de cómo perfeccionar el modelo autonómico español, corrigiendo los evidentes problemas que presenta en la actualidad (y a los que me refería en el capítulo anterior), sino el que han planteado quienes sencillamente se proponen acabar con tal modelo para caminar hacia la independencia de uno de los territorios que componen el Estado. Por lo demás, y si hemos de ser serios, debe subrayarse el hecho de que puestos a profundizar en el federalismo que hoy constituye ya la realidad de nuestra ordenación territorial, esa profundización debería marchar, si quiere acercarnos al federalismo cooperativo, y por ello operativo, hoy predominante en los más avanzados Estados federales, no por la vía de una mayor descentralización, sino por la de un reforzamiento de los instrumentos de coordinación y cooperación multilateral entre las diversas Comunidades Autónomas españolas y entre éstas y el Estado del que todas forman parte y que todas constituyen en pie de igualdad desde el punto de vista de su naturaleza constitucional.

c) Cerraré ya este tratamiento de las posibles alternativas al referéndum de autodeterminación impulsado contra viento y marea por el nacionalismo catalán refiriéndome a la cuestión de una posible convocatoria electoral plebiscitaria, que, claro está, no pretendería, llegado el caso, evitar el ejercicio del llamado derecho a decidir, sino forzarlo tras un previo pronunciamiento del cuerpo electoral catalán cuyo grado de contundencia trataría de convertir en imposible (o muy improbable) la negativa del Estado a autorizar finalmente la consulta autodeterminista. Será, de hecho, la creciente conciencia, por un lado, de que el Gobierno estaba firmemente decidido a no permitir su realización, y por el otro, de que no parecía probable que alguna de las dos alternativas analizadas previamente le diesen a la coalición de gobierno (CiU) y al presidente de la Generalitat la ocasión de salir airosos de la trampa en la que una y otro se metieron al aceptar pagar el apoyo de ERC para hacerse con el gobierno de la Generalitat al precio de entregarle a los independentistas un cheque en blanco en favor de la secesión de Cataluña, la que llevaría al propio Mas a sugerir la posibilidad de deshacer el ovillo liado a lo largo del año 2013 por medio de una elección plebiscitaria. Tal podría ser la agenda oculta o el plan B del presidente de la Generalitat en el caso de que no obtuviera, como es seguro, la autorización del Estado para convocar el referéndum[549], ni llegara a cometer el inmenso disparate de hacer efectiva la locura con que amenazó al Gobierno nacional el líder de Unió Democràtica, Josep Antonio Duran i Lleida, en la sesión plenaria celebrada el 16 de octubre de 2013 en el Congreso[550]: la de una declaración unilateral de independencia por parte de las autoridades de Cataluña en respuesta a la negativa del Gobierno a autorizar la consulta, dislate ése que vendría a reproducir el de octubre de 1934, con las desastrosas consecuencias que en su momento tuvimos ocasión de analizar.

La idea de una elección plebiscitaria, formulada por Artur Mas en diversos medios y en fechas diferentes desde finales de 2012 cuando hablaba de la posibilidad de un adelanto de las elecciones autonómicas realizado con tal finalidad[551], luego sugerida por el consejero de Presidencia Francesc Homs en octubre de 2013, quien habló de que la simulación del referéndum podría incluso llevarse ya a las elecciones europeas[552], concebidas por los nacionalistas, por lo tanto, como un posible ensayo de la consulta referendaria prometida, suscita la cuestión de cómo se convierte una convocatoria que tiene su objetivo fijado por la ley (elegir a los parlamentarios europeos o autonómicos) en otra cosa completamente diferente. No es necesario ni siquiera mencionar el hecho obvio de que esa eventual elección plebiscitaria estaría privada de cualquier efecto en el terreno normativo, pues cada comicio es lo que es, por más que algunos de sus participantes se empeñen en leer sus resultados con finalidades diferentes a las que según la ley tiene cada uno[553]. Pero es que, además, incluso desde el punto de vista político, la lectura plebiscitaria de una consulta electoral sólo es posible si se dan dos condiciones de forma simultánea: primero, que los partidos que participan en las elecciones acepten su finalidad plebiscitaria, al margen de la posición que tenga al respecto cada uno; y, segundo, que los resultados electorales sean leídos por todos o la inmensa mayoría de los participantes como un plebiscito en relación con la cuestión objeto de controversia, de nuevo al margen de la posición de cada fuerza contendiente. Nada de eso es previsible que ocurra en Cataluña, donde no sólo el PP y Ciutadans, sino incluso el PSC, salvo caso de suicidio, se negarán, en lo que resulta previsible, a convertir la campaña para las elecciones autonómicas, o sus hipotéticos resultados, en un plebiscito sobre el derecho a decidir y/o sobre la independencia, por más que ese llegase a ser el planteamiento inicial de todas o de una parte de las fuerzas políticas del nacionalismo, que tratarían con él de mantener vivo un proyecto secesionista derrotado por la realidad política y jurídica española.

¿Tienen, en realidad, alguna lógica los diferentes desafíos a la unidad nacional analizados hasta aquí? Por expresarlo de otro modo, ¿existe algún agravio cierto en la realidad política, económica, social o cultural de nuestro país de los diez o quince últimos años que permita justificar una voluntad secesionista o un planteamiento confederal que, por su propia naturaleza, y en una dinámica centrífuga, no podría ser sino la antesala hacia la independencia de la unidad territorial que aspirase a estar confederada con el Estado al que aquella secularmente pertenece? Estas son, a mi juicio, las grandes cuestiones que suscita a cualquier persona cabal lo ocurrido en España desde el lanzamiento, en su día, de la llamada propuesta de Ibarretxe. Por eso, y según en su momento ya apunté, finalizaré este largo recorrido por el laberinto territorial en el que estamos instalados, empeñados en tejer y destejer la estructura del Estado desde hace un siglo y medio, abordando un interrogante que cabe formular con notable sencillez: ¿guarda el rotundo reconocimiento de la pluralidad de todo tipo que se ha producido en España como consecuencia de la verdadera revolución territorial derivada de la puesta en práctica de las previsiones de nuestra ley fundamental, origen de un proceso de auténtica federalización de nuestro Estado, alguna coherencia con la abierta deslealtad constitucional e institucional que han demostrado finalmente los partidos nacionalistas del País Vasco y Cataluña, beneficiarios como pocos, desde muy diversas perspectivas, de aquella revolución pacífica y tranquila? Para tratar de responder cabalmente esa pregunta comenzaré por volver, de nuevo, mi mirada hacia el pasado.

«Conllevancia» y «resolvancia»

En la primavera de 1932, Manuel Azaña y José Ortega y Gasset pronunciaron, con ocasión del debate parlamentario de totalidad del Estatuto catalán, dos importantísimos discursos en las Cortes Constituyentes elegidas en 1931. Esas destacadas piezas oratorias, plenas de brillantez formal e inteligencia histórica y política, no nos interesan aquí, en todo caso, ni por su particular significación en aquella concreta coyuntura de la II República, ni tampoco como muestras del pensamiento azañista y orteguiano respecto de la polémica cuestión de la estructura del Estado, pensamiento que se modulará, antes o después de 1932, en otras intervenciones públicas y en diversas obras de esos dos grandísimos intelectuales españoles[554]. Lejos de ello, la razón para traerlas ahora a colación, a modo de conclusión de nuestro estudio, reside en el hecho de que ambos discursos fijarán, desde posiciones parcialmente contrapuestas, sendos entendimientos respecto de la forma de abordar la cuestión territorial, entendimientos que, en no pequeña medida, seguirán vigentes en España ochenta años después de haber sido formulados. De ahí su indiscutible relevancia y su palmaria actualidad.

Ortega toma la palabra el 13 de mayo y, en un discurso sustancialmente más breve que el que pronunciará Azaña días después, explica por qué motivos considera que el problema de Cataluña no tiene desde su punto de vista solución definitiva, de forma que todo lo que cabe es acostumbrarse a convivir con él hacia el futuro, mediante la célebre conllevancia, idea que se citará con posterioridad hasta el cansancio. De hecho, el diputado abre su intervención poniendo de relieve que con anterioridad al momento en que él toma la palabra sólo se había hablado en las Cortes de la cuestión territorial en general, «pero sobre el problema catalán, sobre lo que se llama el problema catalán, estoy por decir que yo no he oído un solo discurso». Por eso plantea Ortega, con lógica impecable, que, antes de pasar a debatir el articulado del proyecto de Estatuto que se propone al Congreso, debe hablarse del fondo de un proyecto histórico tan complejo como controvertido, con el que los proponentes del texto estatutario pretenden alcanzar un clarísimo objetivo: «A todos os es bien conocido cuál es ese propósito. Lo habéis oído una y otra vez […] Se nos ha dicho: “Hay que resolver el problema catalán y hay que resolverlo de una vez para siempre, de raíz. La República fracasaría si no lograse resolver este conflicto que la monarquía no acertó a solventar»[555]. Convencido de lo ingenuo de esa pretensión, pone Ortega de relieve de inmediato que el objetivo perseguido, como el de la «cuadratura del círculo», resulta sencillamente irrealizable. Y ello no por los peculiares caracteres del problema catalán, sino por los que presentan los que tienen su peculiar naturaleza: «Yo sostengo que el problema catalán, como todos los parejos a él, que han existido o existen en otras naciones, es un problema que no se puede resolver, que sólo se puede conllevar, y, al decir esto, conste que significo con ello, no sólo que los demás españoles tenemos que conllevarnos con los catalanes, sino que los catalanes tienen que conllevarse con los demás españoles».

Formulada, así, la que será sin duda la tesis central de su discurso, el gran filósofo español se apresta de inmediato a explicar por qué razón resulta imposible, a su juicio, revolver el problema catalán: «En rigor —proclama Ortega—, no debía hacer falta que yo apuntase la respuesta, porque debía esta hallarse en todas las mentes medianamente cultivadas. Cualquiera diría que se trata de un problema único en el mundo, que anda buscando, sin hallarla, su pareja en la Historia, cuando es más bien un fenómeno cuya estructura fundamental es archiconocida, porque se ha dado y se da con muchísima frecuencia sobre el área histórica. Es tan conocido y tan frecuente, que desde hace muchos años tiene inclusive un nombre técnico: el caso catalán es un caso corriente de lo que se llama nacionalismo particularista». Realizado ese diagnóstico, demostrativo de que Ortega sabe bien que el problema catalán sólo puede ser correctamente analizado y enfrentado tras situarlo en el único contexto en el que adquiere su peculiar naturaleza, procede el diputado a poner de relieve su verdadera etiología: «¿Qué es el nacionalismo particularista?», se pregunta, ante de dar una respuesta que pone de relieve la profunda comprensión que tiene Ortega del fenómeno del que habla ante la cámara: «Es un sentimiento de dintorno vago, de intensidad variable, pero de tendencia sumamente clara, que se apodera de un pueblo o colectividad y que la hace desear ardientemente vivir aparte de los demás pueblos o colectividades. Mientras estos anhelan lo contrario, a saber: adscribirse, integrarse, fundirse en una gran unidad histórica, en esa radical comunidad de destino que es una gran nación, esos otros pueblos sienten, por una misteriosa y fatal predisposición, el afán de quedar fuera, exentos, señeros, intactos de toda fusión, reclusos y absortos dentro de sí mismos»[556].

Será a partir de tal contextualización teórica del problema catalán como Ortega procederá a formular dos asertos esenciales al respecto, indispensables para entender cómo abordarlo: que el problema ha venido emergiendo y sumergiéndose a lo largo de la historia; y que no todos los catalanistas son nacionalistas. «En el pueblo particularista, como veis, se dan perpetuamente en disociación, estas dos tendencias: una sentimental, que le impulsa a vivir aparte; otra, en parte también sentimental, pero sobre todo de razón, de hábito, que le fuerza a convivir con otros en unidad nacional», proclama el diputado en relación con la primera de las cuestiones apuntadas, que está en el origen del vaivén de la reivindicación separatista: «De aquí —concluía Ortega— que, según los tiempos, predomine la una o la otra tendencia y que vengan etapas en las cuales, a veces durante generaciones, parece que ese impulso de secesión se ha evaporado y el pueblo se muestra unido, como el que más, dentro de la gran Nación. Pero no; aquel instinto de apartarse continúa somormujo, soterráneo, y más tarde, cuando menos se espera, como el Guadiana, vuelve a presentarse su afán de exclusión y huida». Tal fenómeno no puede entenderse, sin embargo, como una casualidad, ni un misterio de la historia, sino, señala Ortega, como consecuencia del pluralismo interno presente entre los propios catalanes, del hecho de que «no todos los catalanes sienten esa tendencia» a la separación. Y es que una cosa es el catalanismo y otra el nacionalismo: «No, muchos catalanistas no quieren vivir aparte de España, es decir, que aun sintiéndose muy catalanes, no aceptan la política nacionalista, ni siquiera el Estatuto, que acaso han votado[557]. Porque esto —sigue el diputado— es lo lamentable de los nacionalismos; ellos son un sentimiento, pero siempre hay alguien que se encarga de traducir ese sentimiento en concretísimas fórmulas políticas: las que a ellos, a un grupo exaltado, les parecen mejores. Los demás coinciden con ellos, cuando menos parcialmente, en el sentimiento, pero no coinciden en las fórmulas políticas; lo que pasa es que no se atreven a decirlo, que no osan manifestar su discrepancia, porque no hay nada más fácil, faltando, claro está, a la veracidad, que esos exacerbados les tachen entonces de anticatalanes»[558]. Tales aseveraciones, demostrativas, entre otras cosas, vistas desde la realidad que no es contemporánea, de que nada nuevo hay bajo el sol, servirán a Ortega como punto de apoyo para abordar, en el tramo final de su brillante intervención parlamentaria, y en lo que aquí nos interesa, la significación de su idea central de conllevancia.

Y es que el problema catalán debe conllevarse, según Ortega, por la sencillísima razón de que no hay frente a él otra salida, es decir, de que no puede resolverse, por efecto de la pluralidad de identidades (sentimientos en el lenguaje orteguiano) que conviven fuera y en el interior de Cataluña: «[…] Reconozcamos que hay de sobra catalanes que, en efecto, quieren vivir aparte de España», clama el diputado, antes de especificar con mayor detalle su diagnóstico: «Ellos son los que nos presentan el problema; ellos constituyen el llamado problema catalán, del cual yo he dicho que no se puede resolver, que sólo se puede conllevar. Y ello es bien evidente; porque frente a ese sentimiento de una Cataluña que no se siente española, existe el otro sentimiento de todos los demás españoles que sienten a Cataluña como un ingrediente y trozo esencial de España […] Si el sentimiento de los unos es respetable, no lo es menos el de los otros, y como son dos tendencias perfectamente antagónicas, no comprendo que nadie en sus cabales logre creer que el problema de tal condición puede ser resuelto de una vez para siempre». Tal confianza, en opinión de Ortega no sólo ingenua sino insensata, lleva al diputado a plantear a la cámara que esta debe aceptar que no podrá poner fin a un problema con el que habrá que aprender forzosamente a convivir: «Yo creo, pues, que debemos renunciar a la pretensión de curar radicalmente lo incurable […] En cambio es bien posible conllevarlo. Llevamos muchos siglos juntos los unos con los otros, dolidamente, no lo discuto; por eso el conllevarnos dolidamente es nuestro común destino, y quien no es pueril ni frívolo, lejos de fingir una inútil indocilidad ante el destino, lo que prefiere es aceptarlo»[559].

Va a ser precisamente tal constatación la que llevará finalmente a Ortega a defender la solución estatutaria como un medio provisional para la conllevancia de un problema al que no quedaría otro remedio que darle «en cada instante la mejor solución relativa posible»[560]. Y en la especialísima coyuntura de la II República española esa solución sería para el gran filósofo español precisamente la autonómica: porque la autonomía era, a la sazón, «el puente tendido entre los dos acantilados». Pero una solución autonómica que, para serlo, habría, según Ortega, de generalizarse: «Porque, no lo dudéis, si a estas horas todas las regiones estuvieran implantando su autonomía, habrían aprendido lo que ésta es y no sentirían esa inquietud, ese recelo, al ver que le era concedida en términos estrictos a Cataluña. Habríamos, pues, reducido el enojo apasionado que hoy hay contra ella en el resto del país y lo habríamos puesto en su justa medida. Por otra parte, Cataluña habría recibido parcial satisfacción, porque quedaría sólo, claro está, el resto irreducible del nacionalismo Pero, ¿cómo quedaría? Aislado; por decirlo así, químicamente puro, sin poder alimentarse de motivos en los cuales la queja tiene razón»[561]. Ortega no deja, por supuesto, de analizar «la figura de autonomía que hoy podemos otorgar a Cataluña», sometiendo a crítica las previsiones del proyecto de Estatuto que no llega a compartir[562], pero no es esto lo que aquí nos interesa, sino su claridad, que parece anticipar la que tuvieron luego las Cortes que desarrollaron la Constitución de 1978, de que la autonomía era la única forma de afrontar un problema, el catalán, que hay que conllevar «como lo han conllevado y lo conllevan las naciones en que han existido nacionalismos particularistas»[563], pues el nacionalismo, origen y principal manifestación, al tiempo, del problema catalán, constituye un desafío irresoluble: «Claro es que con esto [la autonomía] no se resuelve sino la porción soluble del problema catalán. Queda la otra, la irreductible: el nacionalismo. ¿Cómo se puede tratar esta otra cuestión? ¡Ah! La solución de este otro problema, del nacionalismo, no es cuestión de una ley, ni de dos leyes, ni siquiera del Estatuto. El nacionalismo requiere un alto tratamiento histórico; los nacionalismos sólo pueden deprimirse cuando se envuelven en un gran sentimiento ascensional de todo el país, cuando se crea un gran Estado, en el que van bien las cosas, en el que ilusiona embarcarse, porque la fortuna sopla en sus velas. Un Estado en decadencia fomenta los nacionalismos; un Estado en buenaventura los desnutre y los reabsorbe»[564].

Cuando aún resonaban en las Cortes los ecos del vibrante discurso pronunciado por Ortega, los diputados de la cámara pudieron escuchar la «pieza maestra»[565] con que Manuel Azaña, a lo largo de un parlamento de tres horas, se explayó sobre el proyecto de Estatuto y el problema catalán. Fue el 27 de mayo, justo dos semanas después de que su colega de diputación ocupase la tribuna de oradores del Congreso. Azaña, que había hablado en público sobre la cuestión de Cataluña en otras ocasiones y volvería a hacerlo luego en el Congreso[566], centró la parte sustancial de su larguísimo discurso[567] en refutar las tesis de quienes creían que el Estatuto catalán podría poner en peligro la unidad de España, o lo que el propio interviniente denominará «el perjuicio de la dispersión», difícil de combatir al quedar «sometido a la experiencia venidera»[568]. Y es que, como afirmó el diputado nada más abrir su turno de palabra, «nadie tiene el derecho, en una polémica, de decir que su solución es la mejor porque es la más patriótica; se necesita que, además de patriótica, sea acertada»[569]. Sin embargo, y antes de centrarse en rebatir las ideas del flanco centralista contrario al Estatuto, analizando las bondades del texto y las de la descentralización prevista en la ley fundamental[570], polemizó Azaña directamente con Ortega, cuya descripción del problema catalán caracterizó el entonces presidente del Gobierno como «un poco excesiva y, si no se toma a mal la palabra, un poco exagerada». Azaña refutó, de hecho, abiertamente, la tesis orteguiana de que la naturaleza del problema no tenía más salida que la de la inevitable conllevancia. De este modo, y tras poner de relieve que «el señor Ortega y Gasset decía, examinando el problema catalán en su fondo histórico y moral, que es un problema insoluble y que España sólo puede aspirar a conllevarlo», se preguntaba el diputado, «¿Insoluble?», a lo que él mismo procedía a contestarse: «Según: si establecemos bien los límites de nuestro afán, si precisamos bien los puntos de vista que tomamos para calificar el problema, es posible que no estemos tan distantes [de resolverlo] como parece»[571]. Será, en el fondo, la tesis de Azaña de que el problema catalán podía resolverse la que dará sentido a toda la primera parte de su discurso, centrado en el problema regional y, más en concreto, en la cuestión catalana.

Azaña parte, desde luego, con Ortega, del hecho, para ambos evidente, de que lo que convierte al diferencialismo catalán en un problema es el nacionalismo, en el que el primero ha acabado por desembocar como producto de la historia: «[…] En el siglo XIX vientos universales han depositado sobre el territorio propicio de Cataluña gérmenes que han arraigado y fructificado, y lo que empezó revestido de goticismo y romanticismo, no se ha contentado con ser un movimiento literario y erudito, sino que ha impelido, robustecido y justificado un movimiento particularista, nacionalista como el vuestro, que es lo que constituye hoy el problema político específico catalán». Pero, a diferencia de Ortega, Azaña entiende, como ya he apuntado, que el problema puede resolverse, siempre que se plantee adecuadamente en los términos de un «problema político» y no en los del «drama histórico, profundo, perenne, a que se refería el señor Ortega y Gasset al describirnos los destinos trágicos de Cataluña». Frente a tal visión orteguiana «exagerada», el presidente del Gobierno proclama «no es eso», antes de adentrarse en calificar el auténtico problema al que las Cortes deben enfrentarse, éste sí susceptible, según él, de un arreglo razonable: «Cataluña dice, los catalanes dicen: “queremos vivir de otra manera dentro del Estado español”. La pretensión es legítima; es legítima porque la autoriza la ley, nada menos que la ley constitucional. […] y ahora nos encontramos ante un problema que se define de esta manera: conjugar la aspiración particularista o el sentimiento o la voluntad autonomista de Cataluña con los intereses o los fines generales y permanentes dentro del Estado organizado por la República. Este es el problema y no otro alguno», proclama Azaña, para añadir de inmediato: «Se me dirá que el problema es difícil. ¡Ah!, yo no sé si es difícil o es fácil, eso no lo sé; pero nuestro deber es resolverlo, sea difícil, sea fácil»[572].

Será sobre la base de tal enfoque del problema —que no deja, en opinión del diputado interviniente, más caminos alternativos, que los de los «extremistas», que o quieren «separar» o «aplastar» a Cataluña— sobre la que debería buscarse el arreglo, al menos provisional, del problema catalán: «La solución que encontremos, ¿va a ser para siempre?», se pregunta Azaña: «Pues, ¡quién lo sabe! Siempre es una palabra que no tiene valor en la historia, y, por consiguiente, que no tiene valor en la política». El objetivo consistirá, en suma, en tratar de dar salida a un viejo problema histórico, asumiendo la plena conciencia de que quizá tal salida —integrar al nacionalismo catalán— no sea la definitiva, pero también de que impulsarla resulta a la altura de 1932 completamente indispensable. Empezando por lo primero, sostiene Azaña que el problema catalán no lo ha creado, desde luego, la República, «no nos ha caído a nosotros de una teja el 14 de abril». Lejos de ello, «existe desde hace muchos años», insiste el diputado: «Tenemos ante nosotros un problema político, planteado por primera vez en el parlamento español con toda su amplitud y profundidad, pero este problema no se ha planteado ahora por primera vez en el país. Este problema, en sus propios caracteres actuales, en los caracteres propios que en esta edad ha tomado el particularismo catalán, es mucho más viejo que los más viejos diputados de esta cámara». A partir de tal afirmación, realizará Azaña un recorrido por la historia de las relaciones entre Cataluña y la política española del pasado —política que «consistió en negar» la existencia del catalanismo y del problema catalán como algo «que no tenía importancia, que eran cuatro gatos»[573]—, para acabar concluyendo, ya en referencia a la segunda de las cuestiones antes apuntadas, en la necesaria integración de Cataluña, pues tal resultaba el desafío al que había en aquel momento que hacer frente: «La República puede y debe elevar al rango de problema capital y fundamental en la organización del Estado estos problemas de particularismos regionales y locales, estas consecuencias políticas de los sentimientos nacionalistas». La Constitución de 1931 ofrecía, de este modo, la ocasión, al contener las «bases para organizar el Estado español» y al permitir «resolver en fórmulas de armonía y de colaboración las divergencias históricas peninsulares». Por tanto, cambiada la forma de gobierno, mediante la abolición de la monarquía y la proclamación de la República, tocaba también cambiar la estructura del Estado: «Hemos cambiado un régimen político; hemos de cambiar el sistema político y la política del sistema, no podemos seguir empleando el Estado para los mismos fines y propósitos que se empleaba durante la monarquía, en relación con este problema orgánico del Estado español»[574].

Debería ser ese cambio, cuya necesidad, por perentoria, no admitía aplazamiento, el que permitiera dar con la llave para la apertura de la puerta por la que debían entrar las regiones autónomas en una nueva España integradora de la diversidad. Y ello, entre otras, por una razón fundamental: porque el problema de los nacionalismos, insiste Azaña, no es un problema entre el Estado español (Castilla en el lenguaje del diputado) y Cataluña, sino entre ésta y los regímenes que se han negado a aceptarla con sus peculiaridades: «No puede admitirse por parte de los teorizantes autonomistas el concepto de que Castilla (metiendo en esa expresión no sólo los confines geográficos de una región, sino todo lo que no es región autónoma o autonomizante); no puede admitirse, repito, el concepto de que esta parte de España ha confiscado las libertades de nadie, ni ha agredido las libertades de nadie. Quien ha confiscado y humillado y transgredido los derechos o las franquicias o las libertades de más o menos valor de cada región, ha sido la monarquía, la antigua Corona, en provecho propio, no en provecho de Castilla, que la primera confiscada y esclavizada fue precisamente la región castellana». En plena coherencia con ello, si el contencioso no es territorial, sino político, política debe ser también su solución, según Azaña, que retoma aquí su afirmación de que el objetivo de las Cortes no puede ser otro que dar una solución política (integrar a Cataluña para eliminar su descontento) al problema de su reivindicación nacionalista: «Nosotros perseguimos con esta política un alto fin español. Perseguimos con esta política satisfacer viejas querencias y apetencias españolas que habían sido desterradas del acervo del sentimiento político español por la monarquía absorbente y unitaria, y que son españolísimas, más españolas que la dinastía y la monarquía misma. Perseguimos con esta política la extirpación del descontento, en ese sentido: que el descontento, cuando subsista, que alguno subsistirá, no tenga razón de protesta apreciable que hacer valer en la vida pública española. Y perseguimos más: perseguimos la reincorporación a la obra de Gobierno, del Estado de la República, de capacidades, de fuerzas, de impulsos que ahora están apartados de ella y esquivos por las causas históricas que acabo de enunciar brevemente». Azaña, convencido de que está proponiendo al país el cambio de un rumbo secular del Estado («cuya línea histórica es lo que queremos rectificar»), la salida del laberinto territorial en el que España llevaba metida desde el inicio de la edad contemporánea, cierra, por eso, la primera parte de su gran intervención, antes de entrar al análisis detallado del proyecto de Estatuto, con una proclama que pone de relieve su conciencia sobre la oportunidad histórica que las Cortes tienen ante sí: «La unidad española, la unión de los españoles bajo un Estado común, la vamos a hacer nosotros y probablemente por primera vez»[575].

Según ha podido verse, el contraste entre los dos brillantes discursos parlamentarios que acabo de resumir en los aspectos esenciales que aquí nos interesan, está, sin duda, de plena actualidad ochenta años después de que aquellos hubieran sido pronunciados. Y ello como consecuencia de la diferencia de pareceres entre Ortega y Azaña, que, bajo otras formas, subsiste aún con claridad en la España democrática del siglo XXI, respecto de la posibilidad de resolver o no el problema catalán y, más en general, la llamada cuestión nacional en aquellas zonas del país donde los particularismos territoriales terminan por dar lugar al nacimiento de fuerzas nacionalistas capaces de convertir tales particularismos en motivo de enfrentamiento entre el Estado y el territorio del que se trate en cada caso. Ciertamente, la gran trascendencia de esa discrepancia entre dos de las figuras fundamentales de la intelectualidad española de la II República y, a fin de cuentas, de nuestro entero siglo XX, reside en la razón de fondo que la explica: la diferencia de opiniones entre Ortega y Azaña —que es también, desde luego, la que existe con frecuencia entre quien se acerca a un problema desde la visión del científico y quien lo hace desde la perspectiva del político— parte del diferente juicio de cada uno de ellos sobre el papel que juega el nacionalismo en la configuración del problema territorial de una región en la que existe una reivindicación identitaria. Los dos diputados de la constituyente coinciden, desde luego, en que el problema al que el Estado se enfrenta en Cataluña se deriva de la existencia allí del que denominan particularismo nacionalista. Azaña defiende que la finalidad del Estatuto objeto de debate y, por extensión, de la descentralización de España prefigurada en el texto constitucional de 1931, debe ser ofrecer una salida integradora a los nacionalismos (y, entre ellos, obviamente al catalán) sin preocuparse por si esa solución resolverá definitivamente la reivindicación particularista y pondrá fin para siempre al descontento y la impaciencia a través de la cual aquella se manifiesta en cada momento de la historia, por más que el entonces presidente del Gobierno muestre su abierta confianza en que así podría suceder. A partir de una diagnosis obviamente diferente del significado histórico de los nacionalismos, Ortega tiene claro, por el contrario, que con ellos no cabe solución a la cuestión territorial, de modo que en los territorios en los que las fuerzas nacionalistas llegan a arraigar el Estado no puede aspirar en realidad más que a conllevar el grave problema político que a la postre se deriva de esa consolidación.

No es necesario hacer un gran esfuerzo de comparación histórica para constatar que los constituyentes de 1978, plenamente conscientes de la persistencia del llamado problema nacional, sobradamente demostrada con la notable presencia parlamentaria que obtuvieron en las elecciones generales de 1977 los partidos nacionalistas en Cataluña y en las tres provincias vascas, se enfrentaron al desafío de la integración de tales fuerzas, y de la reivindicación social identitaria que aquellas representaban en sus respectivos territorios, desde el optimismo azañista de 1932, un optimismo que, siguiendo la célebre formulación del pensador y dirigente comunista Antonio Gramsci[576], podría calificarse como el de la voluntad, frente al orteguiano pesimismo de la inteligencia. Del mismo modo, no es tampoco indispensable contar con un agudo espíritu crítico para constatar que los hechos transcurridos en España desde el establecimiento del Estado autonómico, culminados con los desafíos del nacionalismo vasco y catalán a la unidad nacional que en el presente capítulo he intentado analizar, vienen a darle a Ortega la razón, cuando consideraba que «el problema catalán, como todos los parejos a él, que han existido o existen en otras naciones, es un problema que no se puede resolver, que sólo se puede conllevar, y, al decir esto, conste que significo con ello no sólo que los demás españoles tenemos que conllevarnos con los catalanes, sino que los catalanes tienen que conllevarse con los demás españoles». En tal sentido, hace ya tiempo que puse de relieve mi convicción de que la primera y más relevante peculiaridad del sistema español de descentralización territorial, antes y después de su definitiva federalización a partir de mediados de los años noventa, residía precisamente en la presencia de partidos nacionalistas[577], peculiaridad esa que resulta, creo, mucho más importante para definir las características diferenciales de nuestro federalismo en relación con la mayoría de los que existen en el mundo democrático que otras de naturaleza jurídico-constitucional[578]. Tal era la situación a principios del siglo XXI y tal sigue siéndolo una década después, en un momento en que se ha hecho más patente todavía la paradoja que ya entonces señalaba: que cuanto más se ha ido descentralizando nuestro Estado, más se ha ido incrementando en España la presión centrífuga con la que hemos venido estando obligados a vivir, de modo que la consolidación de una estructura federal, lejos de haber sido capaz de acallar, por satisfacción, la preexistente reivindicación identitaria de los nacionalismos periféricos, la ha impulsado, dándole una voracidad y unas pretensiones que sencillamente no tenía cuando se inició el proceso estatuyente[579].

¿Existe razones que justifiquen, con un mínimo de objetividad, las quejas sobre el grado de descentralización de España en las que los nacionalistas pretenden basar su reivindicación secesionista? ¿Es verdad, como sostiene a diario el discurso nacionalista —ya abiertamente independentista en Cataluña, Galicia y País Vasco—, que la aspiración a la creación de un Estado propio es para sus respectivos territorios la única salida frente al supuesto desconocimiento, desprecio o agresión a la pluralidad territorial de España por parte del resto del país? ¿Se puede admitir, como un hecho cierto, que en realidad conviven en España dos tipos de nacionalismos diferentes —por un lado, el español, y los periféricos, por otro— y que el de estos últimos no es más que una reacción defensiva frente a un españolismo agresivo, que aspira a la recuperación de la uniformidad en lo cultural y al centralismo en lo político? Esas son las preguntas que, explicitadas o no, planean de forma permanente sobre el debate territorial español, que es, digámoslo con toda claridad, un debate, por desigual, completamente cojo, en el que los nacionalismos periféricos, devenidos ya independentistas sin tapujos, han demostrado una voluntad de combate dialéctico que está a años luz de la capacidad de respuesta manifestada por los defensores de la unidad del Estado y la solidaridad territorial, defensores cuya confusión, oportunismo o falta de coraje democrático es en gran medida responsable de que hayamos podido irnos deslizando hasta la disparatada situación que vive un país que, tras enfrentarse al desafío a la unidad del Estado del nacionalismo vasco, ha tenido que bregar luego, en mucho peores condiciones, con el del nacionalismo catalán. Lo que resulta increíble si se tiene en cuenta que las tres dudas que acabo de formular no admiten, a mi juicio, y si ha de decirse la verdad, más que una respuesta rotundamente negativa.

1. Empezando por el primero de los tres interrogantes planteados, las quejas de los nacionalistas respecto al grado de descentralización de nuestro Estado carecen de cualquier base racional. Pues no es verdad que el español no esté tan descentralizado como la mayoría de los Estados federales y más que una gran parte de ellos, ni mucho menos que tras el inicio de la crisis económica del año 2008, o, según otro enfoque, tras la llegada al gobierno del Partido Popular, asistamos en España a un radical proceso de recentralización. Ciertamente, y según he tratado de explicarlo con detalle en el capítulo anterior, el español es desde hace años un Estado de naturaleza federal en el que la práctica totalidad de las materiales competenciales que es posible imaginar (quizá con la única excepción de la defensa y las fuerzas armadas) están compartidas, en mayor o menor grado, por el Estado central y las Comunidades Autónomas en las que el mismo se organiza, un hecho éste que se pone palmariamente de relieve al analizar las cifras, también expuestas en el capítulo tercero, sobre la distribución territorial del conjunto de los gastos estatales y sobre la relación existente en España entre funcionarios estatales y autonómicos, cifras que demuestran sin lugar a discusión el altísimo grado de nuestra federalización. Ese reparto competencial está garantizado desde la puesta en marcha del Estado autonómico por un órgano específico encargado de resolver las controversias que puedan plantearse a ese respecto, el Tribunal Constitucional, cuya jurisprudencia, tomada en su conjunto, ha sido favorable de un modo manifiesto a las Comunidades Autónomas, que han asumido, con la bendición del Tribunal, poderes en materias que, según una lectura literal de la Constitución, quedaban reservadas al Estado en exclusiva.

En cuanto al argumento de la supuesta recentralización, que ya se utilizó por los nacionalistas y por algunos sectores del Partido Socialista tras la victoria del PP en 1996, la pura verdad es que fue tan falso entonces como lo es tras el estallido de la crisis en 2008 y el cambio de gobierno que se produjo en 2011. Lejos de toda política recentralizadora, lo cierto es que después de 1996 se aumentó la cesión del IRPF a las Comunidades, que pasó del 15% al 30% en 1996 y más tarde, en 2001, al 33% (junto con el 35% del IVA y entre el 40% y el 100%, según los casos, de los impuestos especiales)[580] y se culminó la construcción del Estado autonómico, al completarse el capítulo de las grandes transferencias en materia de enseñanza y sanidad: en la esfera sanitaria, por ejemplo, las Comunidades Autónomas asumieron, a partir de 1 de enero de 2002, «140.000 empleados públicos, 83 hospitales y 35.000 camas. El montante inicial de la transferencia prevista por el Ministerio era, según cifras oficiales, de 1,7 billones de pesetas, pero los acuerdos de traspaso firmados con los gobiernos autonómicos incrementaron esa cifra en 300.000 millones»[581]. En la esfera educativa, será en 1999 cuando se complete el proceso de transferencias, iniciado veinte años antes en Cataluña y el País Vasco, con los últimos traspasos a Castilla-La Mancha, Asturias o Extremadura[582].

¿Qué ha ocurrido en la esfera autonómica española después de la crisis que comienza en el año 2008? Pues lo que, repitiendo de algún modo la experiencia que se produjo tras el gravísimo episodio del crack de 1929, cuya contribución al fortalecimiento del federalismo cooperativo fue decisiva[583], resultaba inevitable: que los Gobiernos nacionales —con mayor o menor acierto, que esa es otra historia— han dirigido y coordinado la lucha contra la crisis, circunstancia que se ha producido en todos los Estados, incluidos, por supuesto, los de tipo federal. Hay quienes, confundiendo coordinación con recentralización, han descalificado tal labor como recentralizadora, pero nadie en su sano juicio puede creer en serio que es posible luchar contra una crisis de proporciones formidables de forma descoordinada y desde cada una de las unidades territoriales que componen un Estado federal. Lejos de ello, lo que ha ocurrido en realidad no es sólo que la crisis ha impulsado la coordinación de las políticas dentro de cada uno de los Estados descentralizados existentes en Europa (Suiza, Austria, Bélgica, España o Alemania) o en otros lugares del planeta (Estados Unidos o Canadá), sino que, mucho más allá, y en el concreto caso europeo, la coordinación de las políticas económicas ha partido, de hecho, de las instituciones de la Unión Europea que, como es bien conocido, han tenido un papel protagonista en la definición de las diversas facetas de la política dirigida a la superación de la crisis y a la lucha contra sus efectos en todos los órdenes sociales y económicos. Es posible, por ejemplo, considerar, desde posiciones nacionalistas, que el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) creado en 2012 por el Gobierno de España para hacer frente a las eventuales necesidades de financiación de las Comunidades Autónomas es un instrumento de recentralización, pero ni ello ha impedido a gobiernos autonómicos controlados por los nacionalistas acudir a él en petición de auxilio cuando lo han considerado necesario[584], ni parece que un instrumento de tal naturaleza sea prescindible en una situación como la generada por el hundimiento de nuestra economía.

2. En segundo lugar, y hablando ya de la diversidad territorial, es innegable que en nuestro país se ha producido, a partir del momento mismo de aprobación de la Constitución, un progresivo y creciente reconocimiento de la pluralidad existente en España en los ámbitos lingüístico, cultural, educativo o simbólico. En realidad, solo por exceso, y nunca por defecto, cabría poner objeciones a ese proceso, bien desde el punto de vista del respeto a los derechos y libertades, bien desde la perspectiva del mantenimiento de una cohesión territorial sin la que ningún Estado puede pervivir. Será, de hecho, el particular, y a mi juicio desviado, enfoque de la pluralidad territorial del que parten los nacionalistas el motivo del que terminarán por derivarse, a la postre, los excesos referidos. Y es que España no es sólo un conjunto de territorios que, como los que conforman otros muchos países, presentan identidades regionales propias más o menos acusadas —obviedad perfectamente compatible con un sentimiento común de pertenencia nacional demostrado a lo largo de varios siglos de una historia compleja y conflictiva—, sino también la suma de unidades regionales internamente muy plurales. Por decirlo de otro modo, la pluralidad en España no es sólo interterritorial, como sostienen las fuerzas nacionalistas, sino al propio tiempo, y en no menor medida, intraterritorial, lo que acontece en todas las sociedades que han superado la primigenia condición de tribu: por si hiciera falta para demostrarlo alguna prueba adicional a la que suministra la simple observación, el comportamiento electoral de todas las Comunidades Autónomas sin excepción lo prueba así con contundencia a lo largo del ya extenso período transcurrido desde la celebración de las primeras elecciones autonómicas que tuvieron lugar en 1979 en el País Vasco y Cataluña[585]. El profesor Félix Ovejero ha insistido en esta realidad de la pluralidad intraterritorial a través de una paradoja digna del gran periodista Julio Camba, al subrayar el hecho obvio de que en España «todos somos mestizos de pura cepa»[586].

La primera esfera donde tal mestizaje se pone de relieve es, sin duda, la lingüística, pues lo que define al pluralismo de lenguas existente en España frente al característico de otros países europeos plurilingües (Suiza o Bélgica, por ejemplo) es la existencia de una lengua común, que funciona en la práctica como una especie de lingua franca, que se habla y se entiende en todo el territorio nacional. Tan es así que en realidad los únicos territorios monolingües existentes en España son los de habla exclusiva en castellano, pues en todos los demás, en los que existe una lengua vernácula, ésta convive con el castellano, lengua común de todos los españoles. En buena lógica con ello, la Constitución reconoció en su artículo 3 no sólo la oficialidad del castellano, sino también la de las demás lenguas españolas en sus respectivas Comunidades Autónomas, lo que debería haberse traducido en un sistema de cooficialidad lingüística en las zonas del país donde, además del castellano, existe otra lengua oficial. ¿Ha ocurrido de ese modo? La respuesta es negativa sin ningún género de dudas. Pero es negativa no porque en esas zonas del país se haya producido un insuficiente reconocimiento o protección de la respectiva lengua autóctona, sino justamente por todo lo contrario: porque las llamadas políticas de normalización lingüística impulsadas en los territorios con lengua vernácula a partir de la definición estatutaria de esas lenguas como propias de la Comunidad de que se tratase en cada caso, ha acabado por convertir, de hecho, la denominada lengua propia en única lengua oficial en todas las esferas institucionales. Es bien conocido que el de la enseñanza resultará el terreno donde esa práctica, que ha venido violando de una manera flagrante el modelo de cooficialidad lingüística que se derivaba de la Constitución, tuvo su expresión privilegiada, pues iba a ser en esa importantísima esfera social donde el sistema tendencialmente bilingüista con que se abrieron los procesos de normalización terminó por caminar de forma progresiva hacia lo que ha dado en denominarse la inmersión lingüística.

Aunque, dependiendo de dos tipos de factores —la mayor o menor similitud de las lenguas vernáculas con el castellano y el distinto grado de presión nacionalista en unos y otros territorios—, las situaciones han evolucionado de manera diferente en las distintas Comunidades plurilingües, puede afirmarse, sin lugar a dudas, que la meta que los nacionalistas pretendían y pretenden alcanzar en todas ellas era y sigue siendo plenamente coincidente: convertir la lengua vernácula en única lengua vehicular de la enseñanza en todos los niveles no universitarios, como ha ocurrido de hecho en Cataluña y podría acabar sucediendo en el País Vasco pese a la nula intercambiabilidad lingüística entre euskera y castellano. En suma, pues, lo cierto es que, en manifiesta violación de la doctrina meridianamente clara sentada a este respecto por el Tribunal Constitucional[587], las llamadas políticas de inmersión lingüística han tenido, a la postre, una innegable consecuencia: la de alterar la natural dinámica social al servicio de procesos de ingeniería lingüística que, presentados como de protección de una lengua en inferioridad de condiciones sociolingüísticas respecto del castellano, se concebían en realidad por sus impulsores nacionalistas como partes de un proyecto más amplio y general de construcción nacional[588]. Así las cosas, y pese a que los resultados finales de aquellas políticas no han sido exactamente coincidentes en todas las Comunidades como consecuencia principalmente de la ya aludida diferente capacidad de presión que los nacionalistas han podido ejercer en unas u otras, lo cierto es que lo que no cabe en ningún caso sostener es que la puesta en práctica del Estado autonómico no haya supuesto un amplísimo reconocimiento de la pluralidad lingüística existente en España, pluralidad que, si ha presentado problemas en algunos territorios, lo ha hecho como consecuencia del arrinconamiento sectario de la lengua común por parte de los Gobierno autonómicos de signo nacionalista y nunca por lo contrario.

Y lo que ha de subrayarse con toda claridad respecto de la lengua puede afirmarse así mismo en relación con la cultura, los símbolos o la educación, pero con la particularidad en esos ámbitos de que el arrinconamiento de lo común en beneficio de lo propio se ha producido también en los territorios donde la influencia política de los nacionalistas ha sido nula o muy escasa. En las esferas de la cultura, la educación y la simbología el reconocimiento de la pluralidad producido en España con posterioridad a la aprobación de una Constitución que proclama en su preámbulo la voluntad de la nación de «proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas, tradiciones, lenguas e instituciones» ha sido incomparable en extensión e intensidad a cualquiera otro que haya tenido lugar previamente en nuestra historia. Se han recuperado —cuando no se han inventado sin el más mínimo pudor—, y siempre con la ayuda de generosas subvenciones autonómicas, tradiciones identitarias y fiestas patrióticas; se ha destinado dinero público en ingentes cantidades a la recuperación del patrimonio histórico-artístico y cultural de las diferentes regiones, incluyendo la creación de museos y centros de investigación y difusión cultural de todo tipo; se han multiplicado de una forma exponencial las universidades y las titulaciones, muchas de estas últimas vinculadas a lo propio (la inflación de filologías, por ejemplo) y algunas con más profesores que estudiantes; se ha producido un incremento realmente impresionante de la producción autóctona de bienes culturales, desde los libros[589] hasta el cine pasando por la música o el teatro; y se han apoyado financieramente las lenguas vernáculas, muchas veces en clara discriminación de la común. Los procesos de la llamada normalización lingüística apuntados previamente se verían, además, impulsados por la creación en todas las Comunidades con lengua vernácula, aunque no sólo en ellas, de compañías y corporaciones de radio y televisión públicas, cuyo escaso éxito de audiencia no siempre ha corrido parejo a las fuertes inversiones presupuestarias realizadas en su creación y posterior mantenimiento.

La obsesión identitaria de los nacionalistas en la enseñanza primaria y secundaria, y también, por increíble imitación de aquellos, de quienes no lo son, obsesión cuyos excesos, pintorescos muchas veces, pero siempre inadmisibles, generaron duras polémicas a comienzos del nuevo siglo a raíz de un informe al respecto de la Real Academia de la Historia[590], será, sin duda, otra de las manifestaciones de este renacimiento cultural de lo mal llamado propio, que pasó, ¡cómo no!, por el hallazgo de todo tipo de padres fundadores de las patrias regionales (o nacionales) y, más en general, por la manipulación de la historia que se enseña en las escuelas[591]. Ernest Renan, autor del texto clásico ¿Qué es una nación?, había subrayado ya la importancia de la historia para los nacionalismos al escribir que «el olvido, y hasta yo diría que el error histórico, son un factor esencial en la creación de una nación, de modo que el progreso de los estudios históricos es a menudo un peligro para la nacionalidad»[592]. ¿Cómo dudarlo a la vista de lo acontecido en España desde 1978 en adelante? La historia de Galicia pasó a ser, así, en gran medida, la del alumbramiento progresivo del galleguismo, aunque para ello hubiera que reivindicar como manifestación de aquel la gran guerra irmandiña de 1467-1469; como la historia de Euskadi iba a ser la de su diferencialismo, por más que eso exigiera resucitar las supuestas raíces vasquistas del carlismo; y como sería la de Cataluña la del catalanismo, lo que llevaba a considerar la Nueva Planta de 1716 como uno de los más graves agravios, cuando no como el elemento fundador, de su historia nacional. Según en otro lugar he escrito ya[593], la ventaja de la historia es que permite encontrar en el pasado lo que resultaba indispensable —o conveniente— para las necesidades del presente. Por eso, cuando los hechos históricos mostraban resistencia a lo que se precisaba políticamente en el momento del que en cada caso se tratara, cabía recurrir a reinventarlos[594]: ello permitía convertir costumbres que apenas alcanzan la centuria en tradiciones seculares, considerar héroes de una causa a personajes que batallaron por otra muy distinta, y entender como hechos fundadores circunstancias que en su día respondieron a necesidades que nada tienen que ver con las que se les atribuía. Pero es igual: la importancia de la manipulación histórica reside en el efecto político que con ella se consigue y no en la certeza científica sobre la que esas afirmaciones se construyen en los libros de texto que han utilizado generaciones enteras de estudiantes españoles. Y ello porque el nacionalismo (y el identitarismo puramente utilitario que muy pronto procedió a imitar algunos de sus métodos en mayor o menor grado en Comunidades sin presencia nacionalista) concibe la historia, antes que nada, como una fuente de legitimidad política. Según ha escrito Fernando Savater, se trata de la historia no «en cuanto lección de lo que ha sucedido, sino en tanto programa regenerador de lo que tiene que pasar», de la «historia como condición de la política a seguir», pues «los nacionalismos que reclaman reparación se declaran damnificados por la historia y exigen el tipo de ayudas que esperan las víctimas de una inundación o un terremoto de los poderes públicos». Ese es el papel fundamental que se le asigna en la construcción de los procesos mitogénicos típicos de cualquier nacionalismo: «Dado que la historia en cuanto simple constatación documental de sucesos no parece bastante perentoria como fuente de derechos políticos —sigue reflexionando Savater— [los nacionalistas] utilizan un aparato legendario apoyado mucho más en la estructura mítica que en la investigación científica»[595].

Los aludidos procesos han tenido también su traducción en la esfera de los símbolos comunes (himno, bandera o fiestas nacionales) prácticamente desaparecidos de las Comunidades Autónomas, sustituidos por los propios, en un grado y con una intensidad sectaria que no encuentra parangón posible en ninguno de los Estados, unitarios o federales, del planeta. Todo ello, al igual que lo sucedido con la lengua o la educación, constituye una expresión nada irrelevante de la descohesión territorial que ha venido produciéndose en España en las tres últimas décadas y convierte, por tanto, en completamente carentes del fundamento más elemental las críticas nacionalistas a la supuesta falta de reconocimiento oficial de nuestra pluralidad territorial. Ciertamente, lo propio (sea real o sea inventado) ha llegado a constituir hasta tal punto en la mayoría, cuando no en la totalidad, de las regiones autónomas, la marca registrada de lo que es digno de estudio, de respeto, de celebración y de atención, que la denominada recuperación de las señas de identidad de los territorios españoles se ha acometido, en no pocas ocasiones, al precio del olvido, del desprecio y, en casos límites, de la persecución, de lo común, que es tan propio, por lo demás, como lo mal llamado propio. Así la cosas, la pura verdad es que el desconocimiento, cuando no el abierto desprecio, de la pluralidad intraterritorial y de los elementos comunes de cohesión estatal ha sido en gran media el precio que en España hemos acabado por pagar por un reconocimiento de la pluralidad interterritorial. Y ello hasta tal punto, que pocos españoles hubieran creído a finales de los años setenta que iba a producirse con la intensidad que ha terminado por tener. Pero todo ello, como ya he apuntado, no ha servido para que los nacionalistas hayan abandonado su cantinela sobre el muy deficiente reconocimiento, cuando no sobre el abierto desconocimiento y aun rechazo de la pluralidad de España. Porque, contra todo razonable pronóstico —lo he subrayado ya en diversas ocasiones a lo largo de este libro—, la descentralización, primero, y la federalización, con posterioridad, no han servido para solucionar un problema territorial que no tiene en la España del siglo XXI otro origen que la insatisfacción de los nacionalistas con un modelo de Estado que, aunque mucho más descentralizado y mucho más plural en todos los sentidos de lo que aquellos pudieron imaginar cuando el proceso autonómico empezaba, no ha resuelto, sin embargo, unas expectativas y reivindicaciones que han ido creciendo a un ritmo muy superior al que lo ha hecho la propia descentralización del poder político estatal. Por eso, los nacionalistas han buscado siempre sin desmayo, con alguna que otra ayuda incomprensible, ese enemigo interior indispensable para justificar su voluntad de dar batalla y la necesidad de conseguir el objetivo independentista que a través de la misma se persigue: el nacionalismo español.

3. ¿Es verdad que existen en España, frente a las opciones políticas que se han decantado con una meridiana claridad por el separatismo, otras —las calificadas por algunos como separadoras— que explicarían la existencia, o servirían de coartada a la acción de las primeras? Tal fue la tesis de un sector del Partido Socialista y de otras fuerzas situadas a su izquierda cuando se produjo el desafío independentista de Ibarretxe y tal ha sido, sobre todo, la mantenida por las mismas fuerzas partidistas al producirse el órdago político del secesionismo catalán. En efecto, la decisión de no asumir un compromiso claro y terminante en defensa de la unidad del Estado —de un Estado, no se olvide, federal y democrático— ha llevado a ciertos sectores de la izquierda española a tratar de colocarse de perfil, en una posición equidistante entre unos separatistas cuya existencia es evidente y unos supuestos separadores —los nacionalistas españoles[596]— cuya invención como fuerza equivalente a la de los separatistas resulta de todo punto necesaria para encontrar el espacio intermedio que se busca con afán. Pues si hubiera separatistas nada más, habría que tomar partido en su contra o a su favor, mientras que si a aquellos se los acompaña de unos presuntos separadores siempre cabe el recurso de presentarse como la posición intermedia y salvadora, por razonable (In medio, virtus), frente a dos extremismos nacionalistas de naturaleza similar, que impedirían, por igual, la solución del problema planteado. La teoría —una mera excusa de mal pagador, en realidad— resulta, ¿quién lo duda?, sugestiva e indiscutiblemente útil para quienes la formulan, pero tiene el pequeño problema de que es absolutamente falsa. Y lo es porque, desde 1978 en adelante, el nacionalismo ha sido en España un fenómeno que se ha formulado en términos casi exclusivamente periféricos: nuestros nacionalistas de verdad han sido los catalanes, vascos y gallegos —con algunas incrustaciones pintorescas en ciertos momentos en algunos otros territorios—, dotados de una presencia partidista y portadores de un desafío político, ideológico e institucional que no puede compararse desde ningún punto de vista con el del muy minoritario nacionalismo español, refugiado casi exclusivamente en los grupos de la extrema derecha, no sólo políticamente extraparlamentarios, sino social y culturalmente marginales. Los nacionalistas han gobernado en Cataluña y el País Vasco durante la práctica totalidad del período autonómico, lo que ha dado a su discurso ideológico y a sus reivindicaciones un protagonismo político y una respetabilidad social realmente incomparable con la de un nacionalismo español que, salvo la excepción que suponen algunos medios de comunicación, ha vivido realmente en las cavernas del sistema político español. Los nacionalistas de las Comunidades españolas, que realizan política en un Estado de naturaleza federal, no han tenido enfrente a dos grandes partidos españolistas, defensores de la vuelta al centralismo y la supresión del sistema de las autonomías, sino a fuerzas políticas, en la izquierda (el PSOE) y la derecha (el PP y antes UCD) que, pese a diferencias de matiz en sus posiciones respecto a la política territorial a aplicar en los diferentes momentos del proceso transcurrido tras la aprobación de la Constitución, han defendido no sólo el modelo autonómico español, sino que han sido los directos responsables de diseñarlo en nuestra ley fundamental, ponerlo en marcha tras su aprobación y consolidarlo en los años sucesivos mediante el amplísimo proceso de descentralización y traspaso de poderes que hemos tenido ocasión de analizar en el capítulo anterior.

Por eso, para romper este círculo infernal en que quieren meternos los nacionalistas con la impagable ayuda de los que hablan de separatistas y separadores y de choque de trenes —la otra metáfora favorita de quienes desean buscar acomodo confortable en una meliflua toma de partido que consiste en realidad en escabullirse para estar con todos y con nadie—, resulta necesario proclamar con toda claridad que no es cierto ni de lejos que los críticos con la deriva secesionista de los nacionalismos interiores españoles son unos nacionalistas paralelos, tan sectarios y tan obsesionados como ellos con la identidad nacional y la uniformidad interior de las Comunidades españolas. Los críticos con el secesionismo, en defensa del Estado federal, son, muy por el contrario, los que antes ya se opusieron a una voracidad de poder —la de los nacionalismos— que no encontraba satisfacción posible, pues lo conseguido hoy se convertía de inmediato en el umbral a partir del cual comenzar a reivindicar más de todo al día siguiente. Es verdad, claro, que el hartazgo con las insaciables exigencias de los nacionalistas, unido a la extensión de la conciencia sobre los problemas de funcionamiento del Estado autonómico en su momento analizados, se han traducido en un aumento del porcentaje de españoles que empiezan a considerar que quizá sería mejor volver al sistema centralista[597]. Pero lo es también, y sobre todo, que las reacciones frente al desafío nacionalista han sido infinitamente más templadas y tolerantes que las formas a través de las cuales aquel se ha venido expresando desde hace muchos años. Baste comparar las manifestaciones proindependentistas catalanas con la que se organizó en Barcelona en contra de la secesión de Cataluña a mediados de octubre del 2013, manifestación que presidía una enorme bandera de España… acompañada de una senyera de idéntico tamaño. Una imagen esa que, como tantas otras, vale más que mil palabras.

El secesionismo no está, en suma, justificado en España ni por la tan predicada como insostenible tesis de la carencia de descentralización, en un Estado que es realmente federal; ni por el hecho, completamente falso, de que en él no se haya producido un altísimo reconocimiento de nuestra pluralidad política, económica, social y cultural; ni por la existencia, meramente imaginaria, de un nacionalismo español agresivo y prepotente, que supuestamente pretendería acabar con tal descentralización y tal pluralidad. El secesionismo resulta, muy por el contrario, la directa consecuencia de la voluntad de los nacionalistas de culminar sus objetivos mediante la creación de un Estado propio, pues, según ellos, la nación de la que proclaman formar parte y el Estado al que afirman aspirar «están hechos el uno para el otro» y en consecuencia, el uno sin el otro «son algo incompleto y trágico»[598]. Como Azaña en 1932, los constituyentes no nacionalistas de 1978 se equivocaron al pensar, de buena fe, que el nuevo edificio de la España autonómica que se proponían construir iba a colmar las aspiraciones de quienes, como afirmó Ortega en el debate de totalidad del Estatuto catalán, con palabras que ya he citado previamente, vivían entonces, como hoy, dominados por el «instinto de apartarse», un instinto que, pese a lo que durante años pudo llegar a parecer, «continúa somormujo, soterráneo, y más tarde, cuando menos se espera, como el Guadiana, vuelve a presentarse [en] su afán de exclusión y de huida». El camino descentralizador recorrido desde 1978 en adelante ha sido mucho mayor del que entonces nadie imaginaba, mientras, paradójicamente, la satisfacción de los nacionalismos menguaba en lugar de aumentar a medida que España se iba haciendo más y más plural y que el gobierno dividido le iba ganando la partida, por la mano, al Gobierno compartido, hasta crear graves disfuncionalidades en la dinámica de nuestro sistema federal. «Los nacionalismos dijeron en 1978 que tenían suficiente. Fuimos ingenuos»[599]: la frase lapidaria de un protagonista de la constituyente, pronunciada treinta y cinco años después de que la Constitución fuera aprobada, deja clara constancia de una de las entradas al laberinto territorial en el que llevamos perdidos desde hace casi un siglo y medio. La otra será la de la deslealtad constitucional, manifestada por quienes se han planteado que el camino hacia la independencia puede recorrerse al margen del indispensable respeto a la Constitución y las leyes que se han prometido acatar y defender. No hay Estado, sin embargo, que pueda funcionar si los ciudadanos y los poderes públicos no respetan las leyes, como es su obligación, según lo exige el artículo 9.1 de la Constitución. Pues es al respeto a las leyes a lo que la lealtad constitucional ha de referirse como mínimo. «Somos demócratas, y por serlo, tenemos una regla segura: la ley. ¡La ley! La ley tiene dos caras. Por una parte es una norma obligatoria para todos los ciudadanos; pero es también un instrumento de gobierno, y se gobierna con la ley, con el Parlamento, y una democracia se disciplina mediante la ley, que el Gobierno aplica bajo su responsabilidad. No se puede gobernar una democracia de otra manera». Esas palabras, pronunciadas por Manuel Azaña en 1932[600], siguen teniendo, en la segunda década del siglo XXI, la misma vigencia política, y la misma dimensión sabiamente pedagógica, que en la tercera década del siglo precedente. Exactamente la misma.

ROBERTO L. BLANCO VALDÉS (La Estrada, Pontevedra, 7 de noviembre de 1957). Es hijo de Mario Blanco Fuentes, antiguo diputado provincial y alcalde de La Estrada.​ Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela,​ es autor de libros sobre constitucionalismo, federalismo y el encaje político de las distintas regiones de España,​ país cuya organización territorial coincidiría según él con la de un Estado federal «en todo menos en el nombre».​ También escribe para el diario La Voz de Galicia y colabora en V Televisión.​

Ha publicado: Rey, Cortes y fuerza armada en los orígenes del Estado liberal (1808-1823), 1988; La ordenación constitucional de la defensa, 1988; Los partidos políticos, 1990; El valor de la Constitución, 1994; Introducción a la Constitución de 1978, 1998 y 2006; Las conexiones políticas: partidos, estado, sociedad, 2001; Nacionalidades históricas y regiones sin historia, 2005; La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, 2010; Los rostros del federalismo, 2012 y El laberinto territorial español. Del cantón de Cartagena al secesionismo catalán, 2014.

Notas

[1] Josep Fontana, La época del liberalismo, volumen 6º de la Historia de España dirigida por Josep Fontana y Ramón Villares, Barcelona, Crítica/Marcial Pons, 2007, pp. 374-375, de donde proceden todas las citas del texto <<

[2] Un estudio exhaustivo sobre el desarrollo del conflicto puede verse en Josep Carles Clemente, Las Guerras Carlistas, Barcelona, Península, 1982, pp. 205 y ss. Las citas del texto en p. 210 <<

[3] María Victoria López-Cordón, La Revolución de 1868 y la I República, Madrid, Siglo XXI, 1976, p. 53 <<

[4] Miguel Artola, La burguesía revolucionaria (1808-1874), volumen 5º de la Historia de España Alfaguara, Madrid, Alianza Editorial, 1983, p. 381 <<

[5] Josep Fontana, La época del liberalismo, cit., p. 385 <<

[6] Diario de Sesiones de la Asamblea Nacional, sesión de 11 de febrero de 1873 <<

[7] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, Madrid, Los Libros de la Catarata, 2010, pp. 183-184 <<

[8] Ibidem, p. 185 <<

[9] Ibidem, p. 183 <<

[10] Así lo denomina, a mi juicio, con notable precisión, Miguel Artola, en La burguesía revolucionaria (1808-1874), cit., p. 393 <<

[11] En ese mismo sentido, Josep Fontana, La época del liberalismo, cit., p. 386 <<

[12] Véase Francisco Martí Gilabert, La Primera República española: 1873-1874, Madrid, Ediciones Rialp, 2007, p. 39 <<

[13] Se trataba de Oreiro en Marina y Acosta en Guerra. Véase, al respecto, Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, Madrid, Alianza Editorial, 2001, pp. 367-368. Véase también Francisco Martí Gilabert, La Primera República española: 1873-1874, cit., pp. 31-32 y C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 183-184 <<

[14] Véase, al respecto, C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 188 y ss <<

[15] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 373 <<

[16] Ibidem, p. 375 <<

[17] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., p. 192 <<

[18] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 376 <<

[19] Ibidem, p. 350 <<

[20] Me he referido con detenimiento a ese proceso en mi libro La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, Madrid, Alianza Editorial, 2010, pp. 200-211 <<

[21] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., pp. 348 y ss. (todas las citas del texto en p. 349) <<

[22] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., p. 158 y, en general, pp. 157 y ss., a partir de las cuales reconstruyo en buena medida la narración de hechos del texto <<

[23] Ibidem, pp. 160-161, de donde proceden todas las citas del texto <<

[24] Así lo considera también Miguel Artola, en La burguesía revolucionaria (1808-1874), cit., p. 395 <<

[25] María Victoria López-Cordón, La Revolución de 1868 y la I República, cit., p. 57 <<

[26] Tomo los datos de Francisco Martí Gilabert, La Primera República española: 1873-1874, cit., p. 51 <<

[27] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 380 <<

[28] Ibidem, p. 381 <<

[29] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., p. 202 <<

[30] Ibidem <<

[31] Véase, respecto de la significación de los tres grupos aludidos, Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., pp. 381-382; C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 201 y ss.; e Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, Madrid, Iustel, 2008, pp. 268-272 <<

[32] Josep Fontana, La época del liberalismo, cit., p. 389 <<

[33] Véase, sobre esos acontecimientos, C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 205-214; Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., pp. 382-386; Francisco Martí Gilabert, La Primera República española: 1873-1874, cit., pp. 36-45 y Josep Fontana, La época del liberalismo, cit., pp. 388-400 <<

[34] Véase, en relación con las medidas y su efectiva aplicación, Manuel Ballbé, Orden público y militarismo en la España constitucional, 1812-1983, Madrid, Alianza Editorial, 1983, pp. 218-220 <<

[35] Sobre La Flaca, Iris M. Zavala, Románticos y socialistas. Prensa española del siglo XIX, Madrid, Siglo XXI, 1972, pp. 200-202 <<

[36] Tomo la cita de Francisco Martí Gilabert, La Primera República española: 1873-1874, cit., p. 31 <<

[37] Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, sesión de 6 de septiembre de 1873, pp. 2093-2096. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., p. 476 <<

[38] Véase, sobre los sucesos de Alcoy, la documentación contenida en Clara E. Lida, Antecedentes y desarrollo del movimiento obrero español (1835-1888). Textos y documentos, Madrid, Siglo XXI, 1973, pp. 368-382 <<

[39] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., p. 216 <<

[40] Las citas textuales proceden, respectivamente, de Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 384 y C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., p. 215 <<

[41] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 383. Véase también al respecto, con mayor detalle, C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 211-212 <<

[42] Tomo la cita de Francisco Martí Gilabert, La Primera República española: 1873-1874, cit., pp. 42-43 y sobre la marcha de Pi y Margall, pp. 55-56 <<

[43] La proposición de ley, presentada por el diputado Gil Berges, puede verse en la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., p. 437. Sobre su papel en el proceso constituyente, ibidem, pp. 272-273 <<

[44] Para un estudio del contenido del Proyecto de Constitución Federal de la República española véase Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 277-291. También, brevemente, aunque con mucho interés para su contextualización en la historia constitucional española, Jordi Solé Tura y Eliseo Aja, Constituciones y períodos constituyentes en España (1808-1936), Madrid, Siglo XXI, 5ª edición, 1979, pp. 63-67 <<

[45] El texto del proyecto puede verse en cualquiera de los varios repertorios existentes sobre constituciones españolas. Por ejemplo, en el de Jorge de Esteban, Las Constituciones de España, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y Boletín Oficial del Estado, 1998. Las Constituciones españolas pueden consultarse también con gran comodidad en la página web del Congreso de los Diputados (http://www.congreso.es/consti/otras/historicas/index.htm) que sorprendentemente no incluye, sin embargo, ni el Proyecto de 1873 ni la Constitución no promulgada de 1856. Aquí cito por Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 293-313 <<

[46] Téngase en cuenta que en la fecha del Proyecto, 1873, estaba aún lejos de aprobarse la XVII enmienda a la Constitución de los Estados Unidos, promulgada en 1913, enmienda que determinó que los senadores dejarían de ser elegidos por las legislaturas estatales y pasarían a serlo por el cuerpo electoral de los respectivos estados. Véase al respecto mi libro Los rostros del federalismo, Madrid, Alianza Editorial, 2012, pp. 135-137 <<

[47] Véase, al respecto, Santiago A. Roura Gómez, La defensa de la Constitución en la historia constitucional española, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998, pp. 205-211 (en relación con las facultades del Senado) y 226-258 (en relación con el control jurisdiccional de la constitucionalidad) <<

[48] La Constitución de los Estados Unidos influyó ya, de hecho, en la de 1869. Véase al respecto Joaquín Oltra, La influencia norteamericana en la Constitución española de 1869, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1972 <<

[49] Véase, por todos, William H. Riker, The Development of American Federalism, Norwell, Kluwer Academic Publishers, 1987; y, desde una perspectiva comparada, Ronald L. Watts, Sistemas federales comparados, Madrid, Marcial Pons, 2006 <<

[50] Jordi Solé Tura y Eliseo Aja, Constituciones y períodos constituyentes en España (1808-1936), cit., p. 67 <<

[51] Josep Fontana, La época del liberalismo, cit., p. 392 <<

[52] Me he referido a todo ello con detalle en mi libro Los rostros del federalismo, cit., pp. 46-81 <<

[53] Véase ibidem, pp. 239-260, donde analizo con detalle el proceso histórico de tránsito del federalismo dual al federalismo cooperativo en Norteamérica <<

[54] Véase el Apéndice 1 al número 50 del Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, de 26 de julio de 1873. Ahora cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 413-434 <<

[55] Véase la Comunicación dirigida a la Cámara en tal sentido por el diputado intransigente Díaz Quintero, en la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., p. 451 <<

[56] Ibidem, p. 274 <<

[57] Ibidem, pp. 413-434, de donde proceden, en adelante, todas las referencias al texto del voto particular <<

[58] Ibidem, p. 275 <<

[59] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., p. 215 <<

[60] Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 275-276. Las intervenciones parlamentarias de León y Castillo, Becerra y Martín de Olías en nombre de la mayoría, en el debate del Proyecto celebrado entre el 11 y el 14 de agosto, y otras sobre el Proyecto de Constitución producidas en diversas sesiones de las Cortes Constituyentes (las de Cala y Casalduero, así como las del radical Sanromá, Castelar o Pi y Margall) pueden consultarse en ibidem, pp. 451-473 <<

[61] Véase Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República, sesión de 20 de agosto de 1873, pp. 1661-1663. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 477-479 <<

[62] Véase Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República, sesión de 2 de enero de 1874, pp. 2518-2519. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., p. 486 <<

[63] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 387 <<

[64] Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes, sesión de 19 de mayo de 1869. Cito por la recopilación de Manuel Pérez Ledesma, La Constitución de 1869, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, Madrid, Iustel, 2010, quien incluye el discurso de Pi y Margall en el amplio y documentado apéndice documental que acompaña al volumen, pp. 431-432. Véase, en relación con la evolución de Pi y Margall, las propias reflexiones del político e intelectual catalán en su obra La República de 1873: apuntes para escribir su historia, Madrid, Arribau y Cª, 1874; y el magnífico estudio de Isidro Molas, Francisco Pi y Margall y el federalismo, Barcelona, ICPS, 2002 <<

[65] Me he referido con detenimiento a la cuestión en mi libro Rey, Cortes y fuerza armada en los orígenes de la España liberal, 1808-1823, Madrid, Siglo XXI, 1988, capítulo 9 («El lugar político-institucional del aparato armado del Estado en la primera revolución liberal española», cit., pp. 474 y ss.). Véase también Irene Castells, La utopía insurreccional del liberalismo, Barcelona, Crítica, 1989 <<

[66] Véase Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., pp. 357-359 y Manuel Ballbé, Orden público y militarismo en la España constitucional, 1812-1983, cit., pp. 199-200 <<

[67] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 169-171, de donde proceden las citas del texto <<

[68] Véase Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., pp. 363-365, de donde proceden las citas del texto <<

[69] Véase también, aún con más información sobre el cisma entre benévolos e intransigentes, C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 162-174. La cita en p. 165 <<

[70] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 377 <<

[71] Véase C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 188-189, de donde tomo la cita; Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., pp. 376-378; y José Barón Fernández, El movimiento cantonal de 1873 (Primera República), A Coruña, Edicións do Castro, 1998, pp. 71-95 <<

[72] Tomo la referencia de Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 377 y nota 54 <<

[73] El texto del Manifiesto en el periódico La Igualdad, de 5 de julio de 1873, pp. 1-2. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 375-37 <<

[74] Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, sesión de 2 de julio de 1873, p. 495. Cito por José Barón Fernández, El movimiento cantonal de 1873 (Primera República), cit., p. 89 <<

[75] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 390. En el mismo sentido se manifiesta C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., p. 224 <<

[76] Tomo los datos de C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., p. 224 y José Barón Fernández, El movimiento cantonal de 1873 (Primera República), cit., pp. 71 y ss. Aunque en algún caso las fechas sobre el inicio de la rebelión en una determinada localidad no coinciden en las diferentes fuentes consultadas, ello es irrelevante a los efectos de este trabajo <<

[77] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit, p. 224 <<

[78] Véase Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 390 y, con gran detalle, José Barón Fernández, El movimiento cantonal de 1873 (Primera República), cit., pp. 71 y ss <<

[79] Tomo los datos de Melchor Fernández Almagro, Historia política de la España contemporánea, Madrid, Alianza Editorial, 1972, vol. I, p. 180 <<

[80] Tomo los datos, parcialmente, de Francisco Martí Gilabert, La Primera República española: 1873-1874, cit., p. 62 <<

[81] El documento pueden verse en el Apéndice de la obra de Maria-Alice Medioni, El Cantón de Cartagena, Madrid, Siglo XXI, 1979, p. 125 <<

[82] Raymond Carr, España. 1808-1975, Barcelona, Ariel, 2ª edición, 1983, p. 323 <<

[83] Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, sesión de 14 de julio de 1873, pp. 710-711. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 383-385 <<

[84] Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, sesión de 18 de julio de 1873, pp. 759-763. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 385-388 <<

[85] El discurso de Cala puede verse en el Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, sesión de 30 de julio de 1873, pp. 1043-1044. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 469-471 <<

[86] Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, sesión de 22 de agosto de 1873, pp. 1763-1770. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 468-469 <<

[87] Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, sesión de 6 de septiembre de 1873, pp. 2093-2096. Cito por la recopilación de Isabel Casanova Aguilar (ed.), Las Constituciones no promulgadas de 1856 y 1873, en Colección de las Constituciones Españolas, cit., pp. 473-476 <<

[88] Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., p. 391 <<

[89] Tomo la cita de Melchor Fernández Almagro, Historia política de la España contemporánea, cit., p. 175 <<

[90] Manuel Ballbé, Orden público y militarismo en la España constitucional, 1812-1983, cit., p. 220 <<

[91] Maria-Alice Medioni, El Cantón de Cartagena, cit., p. 60 <<

[92] «Primera Proclama de la Junta Cartagenera», de 12 de julio de 1873. Puede verse en Maria-Alice Medioni, El Cantón de Cartagena, cit., pp. 142-144 <<

[93] Josep Fontana, La época del liberalismo, cit., pp. 399-401. Véase, dando cuenta de los autores que se adscriben, de un modo u otro, a esa línea historiográfica, Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., pp. 400-401 y nota 85 <<

[94] Véase Jorge Vilches, Progreso y libertad. El Partido Progresista en la Revolución liberal española, cit., pp. 401-402 y nota 86, en donde el autor deja constancia de los seguidores de la segunda tendencia historiográfica expuesta en el texto <<

[95] Jordi Solé Tura y Eliseo Aja, Constituciones y períodos constituyentes en España (1808-1936), cit., p. 64 y, en general, sus «Consideraciones generales sobre la historia constitucional de España», en pp. 118-144 <<

[96] C. A. M. Hennessy, La República Federal en España. Pi y Margall y el movimiento republicano federal 1864-1874, cit., pp. 246-247 y 251, respectivamente <<

[97] Raymond Carr, España. 1808-1975, cit., p. 320 <<

[98] He estudiado con detalle ese complejo proceso democratizador que se produce en Europa entre el último tercio del siglo XIX y el primero del XX en mi libro La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, Madrid, Alianza Editorial, 2010, pp. 212 y ss <<

[99] La obra fue publicada en 1968 por la editorial Ariel. La editorial Planeta la reeditó, en Barcelona, en 1978 <<

[100] Véase Stanley G. Payne, Ejército y sociedad en la España liberal, 1808-1936, Madrid, Akal, 1977, pp. 365-377 <<

[101] Diario El Sol, 15 de noviembre de 1930. El artículo puede consultarse en José Ortega y Gasset, Obras Completas, Madrid, Alianza Editorial, 1983, vol. XI, pp. 274-279 <<

[102] Los primeros ministros del período fueron nueve, en realidad, aunque uno de ellos, Augusto Barcia Trelles, ocupó la presidencia del Consejo sólo durante tres días: del 10 al 13 de mayo de 1936 <<

[103] Juan Linz, La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza Editorial, 1987, pp. 74-75. La edición original inglesa (The breakdown of Democratic Regimes) es de 1978 <<

[104] Una relación muy exhaustiva de esas fuerzas políticas y sus programas puede verse en Ramón Tamames, La República. La Era de Franco, volumen 7º de la Historia de España Alfaguara, Madrid, Alianza Editorial, 1974, pp. 12-53 <<

[105] Véase Francesc de Carreras Serra, Legislación electoral en la II República española, Barcelona, Universidad Autónoma, 1979, pp. 19-20. El autor obtiene una conclusión general de su estudio que se sitúa en línea con una de las tesis centrales que mantengo respecto al período de la II República española. A saber, que «tanto los gobiernos de izquierdas como los gobiernos de derechas fueron desafortunados o impotentes para elaborar una legislación electoral que evitara la destrucción de la posible connivencia republicana y que tendiera a consolidar la fórmula política nacida el 14 de abril de 1931». En ibidem, p. 29. Por lo demás, la ley electoral de 8 de agosto de 1907; el Decreto, modificándola, de 8 de mayo de 1931, del Gobierno provisional de la República, con arreglo al cual se celebraron las elecciones de 1931; y la ley electoral de 27 de julio de 1993, que reguló las elecciones de ese año, pueden verse en Enrique Tierno Galván (ed.), Leyes políticas españolas fundamentales (1808-1978), Madrid, Tecnos, 1984, pp. 393-425 <<

[106] Julián Casanova, República y Guerra Civil, volumen 8º de la Historia de España dirigida por Josep Fontana y Ramón Villares, Barcelona, Crítica/Marcial Pons, 2007, p. 27 <<

[107] Los datos proceden de dos fuentes, aunque no son plenamente coincidentes entre ambas. Véase Ramón Tamames, La República. La Era de Franco, cit., p. 54 y la página web de Historia electoral (http://www.historiaelectoral.com/e1931r.html) <<

[108] Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 35 <<

[109] Para el conocimiento del proceso constituyente es ya indispensable la edición de Santos Juliá de la Constitución de 1931 y de los trabajos parlamentarios que condujeron a su aprobación, La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, Madrid, Iustel, 2009. Pueden verse, también, dos obras clásicas: la de Adolfo Posada, La Nouvelle Constitution espagnole: le régime constitutionnel en Espagne: evolution, textes, commentaires, París, Sirey, 1932 (existe una traducción publicada en 2006 por el Instituto Nacional de Administración Pública y editada por Joaquín Varela-Suances Carpegna) y la de Luis Jiménez de Asúa, Proceso histórico de la Constitución de la República española, Madrid, Editorial Reus, 1932 <<

[110] Véase Javier Dronda Martínez y Emilio Manuelo Gil (eds.), Cuestión religiosa y democracia republicana en España (1931-1939), Pamplona, Universidad Pública de Navarra, 2007. También, Fernando de Meer, La cuestión religiosa en las Cortes constituyentes de la II República española, Pamplona, Universidad de Pamplona, 1975 <<

[111] Un buen resumen en Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., pp. 40-53. Sobre la reforma en el orden político-constitucional debe verse el excelente trabajo de Joaquín Varela-Suances Carpegna, «La Constitución española de 1931. Reflexiones sobre una Constitución de vanguardia», publicado en su obra Política y Constitución en España (1808-1978), Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2007, pp. 581-597 <<

[112] Raymond Carr, España.1808-1975, Barcelona, Ariel, 1983, pp. 580-589 <<

[113] Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 105 <<

[114] Ibidem, pp. 117-118 <<

[115] Hablo de clara victoria parlamentaria, pues los partidos de la derecha con un 36,2% de los votos obtuvieron el 44,9% de los escaños, mientras que esos porcentajes fueron inversos para las fuerzas de izquierda: 37,4% de los votos y 20,7% de los escaños. Los partidos de centro obtuvieron un 26,2% de los votos y un 34,3% de los escaños. Tomo los datos de José Ramón Montero Gibert, La CEDA. El catolicismo social y político en la II República, Madrid, Ediciones de la Revista de Trabajo, 1977, vol. II, p. 302 <<

[116] Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 112 <<

[117] Véase, con un relato detallado de los acontecimientos, Nigel Townson, La República que no pudo ser. La política de centro en España (1931-1936), Madrid, Taurus, 2002, pp. 263-279 <<

[118] Véase José Ramón Montero Gibert, La CEDA. El catolicismo social y político en la II República, cit., pp. 225 y ss <<

[119] Véase Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 114 <<

[120] Ibidem, p. 143 <<

[121] Nigel Townson, La República que no pudo ser. La política de centro en España (1931-1936), cit., p. 341, de donde procede también la referencia a la frase de Lerroux. Para el análisis del período mayo de 1935 a julio de 1936, véanse pp. 341-400 <<

[122] Véase Christoph Gusy, «Las Constituciones de entreguerras en la Europa central», en Fundamentos (Modelos constitucionales en la Europa comparada), nº 2 (2000), pp. 593-627 <<

[123] Las principales manifestaciones de esa respuesta se concretaron en la aprobación de la Ley de Defensa de la República de 1931 y en la Ley de orden público de 1933, ambas durante el primer bienio republicano. Véase, al respecto, Manuel Ballbé, Orden público y militarismo en la España constitucional (1812-1983), Madrid, Alianza Editorial, 1983, pp. 317-396. El texto de la ley de 1931 puede consultarse en Enrique Tierno Galván (ed.), Leyes políticas españolas fundamentales (1808-1978), pp. 172-173 <<

[124] Véase Raúl Morodo, Los orígenes ideológicos del franquismo: Acción Española, Madrid, Alianza Editorial, 1985 <<

[125] Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 94 <<

[126] Los hechos que se narran a continuación han sido tomados fundamental, aunque no exclusivamente, de cuatro fuentes: Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., pp. 3-151; Nigel Townson, La República que no pudo ser. La política de centro en España (1931-1936), cit.; Raymond Carr, España.1808-1975, cit., pp. 578-623; y, Manuel Ballbé, Orden público y militarismo en la España constitucional (1812-1983), cit., pp. 317-396 <<

[127] Véase, al respecto, Julián Casanova, De la calle al frente. El anarcosindicalismo en España (1931-1936), Barcelona, Crítica, 1997, pp. 108 y ss. Y, también, Tano Tamos, El caso Casas Viejas: Crónica de una insidia (1933-1936), Barcelona, Tusquets, 2012 <<

[128] Raymond Carr, España.1808-1975, cit., p. 599 <<

[129] Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 119 <<

[130] Manuel Ballbé, Orden público y militarismo en la España constitucional (1812-1983), cit., pp. 363 y ss <<

[131] Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 119 <<

[132] Véase, desde dos perspectivas diferentes, Paul Preston, La destrucción de la democracia en España. Reforma, reacción y revolución en la Segunda República, Barcelona, Grijalbo, 2001; y Gabriel Jackson (et al.), Octubre de 1934.Cincuenta años para la reflexión, Madrid, Siglo XXI, 1985 <<

[133] Nigel Townson, La República que no pudo ser. La política de centro en España (1931-1936), cit., pp. 315 y, en general, 315-340 <<

[134] Diario El Sol, de 19 de agosto de 1930. Cito los documentos por Santos Juliá, La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, cit., pp 129-130. Véase, al respecto, el estudio introductorio del autor, en pp. 25-26 <<

[135] Francesc de Carreras Serra, Legislación electoral en la II República española, cit., p. 21 <<

[136] Los datos varían según la fuente que se maneje. Tomo el dato de Galicia de Xosé Vilas Nogueira, O Estatuto galego, A Cruña, Edicións do Rueiro, 1965, pp. 154-158. Los de Cataluña y las provincias vascas y Navarra proceden de Javier Tusell, Las Constituyentes de 1931: unas elecciones de transición, Madrid, Centro de Investigaciones Sociológicas, 1982, pp. 161 y ss <<

[137] El texto del anteproyecto, y la exposición de motivos inicial, pueden verse en la recopilación de Santos Juliá, La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, cit., pp. 164-186 <<

[138] Ibidem, pp. 165-166, de donde proceden todas las citas <<

[139] Un detallado y excelente estudio del proceso político y parlamentario al que me refiero de forma tan sucinta en el texto puede verse en ibidem, pp. 28-42. Las citas textuales en pp. 41 y 43 <<

[140] Véase, al respecto, con información exhaustiva y muy bien ordenada, ibidem, pp. 42-74. Específicamente sobre el debate relativo a la Organización Nacional, pp. 54-58. El texto del proyecto de Constitución en pp. 196-212 <<

[141] Luis Jiménez de Asúa, Perfil conjunto de la Constitución de 9 de diciembre de 1931, recogido en la recopilación de Santos Juliá, La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, cit., p. 519 <<

[142] Véase el excelente resumen, ya mencionado, de Joaquín Varela Suances-Carpegna, «La Constitución española de 1931. Reflexiones sobre una Constitución de vanguardia», en su obra Política y Constitución en España (1808-1978), cit., pp. 581-597 y la selecta bibliografía allí citada <<

[143] Me he referido a ello, situando además la norma de 1931, en el contexto jurídico y político del constitucionalismo europeo de entreguerras, en mi libro La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, cit., pp. 239 y ss <<

[144] Aunque la bibliografía es inmensa, véanse, por todos, Justo G. Beramendi, «Regionalismo y nacionalismos en España: del sexenio a la Guerra Civil», en Manuel Ortiz Heras, David Ruiz González e Isidro Sánchez Sánchez, Movimientos sociales y Estado en la España contemporánea, Cuenca, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, 2001, pp. 265-296 y Justo G. Beramendi y Ramón Máiz (comps.), Los nacionalismos en la España de la II República, Madrid, Siglo XXI, 1991. Es, además, indispensable el magnífico ensayo de José Álvarez Junco, Mater dolorosa. La idea de España en el siglo XIX, Madrid, Taurus, 2002 <<

[145] En el mismo sentido, Javier Corcuera Atienza, «La Constitución española de 1931 en la Historia Constitucional Comparada», en Fundamentos (Modelos Constitucionales en la historia comparada), nº 2 (2000), p. 678 <<

[146] Me he referido a la cuestión con detenimiento en mi libro Los rostros del federalismo, Madrid, Alianza Editorial, 2012, pp. 239-260 <<

[147] El discurso de Luis Jiménez de Asúa puede verse en la recopilación de Santos Juliá, La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, cit., pp. 212-221, de donde proceden todas las citas <<

[148] Véase Francisco Tomás y Valiente, «El “Estado integral”: nacimiento y virtualidad de una fórmula poco estudiada», en J. L. García Delgado (ed.), La II República española. El primer bienio, Madrid, Siglo XXI, 1987, pp. 388 y, en general, 379-395, donde el autor explica la aparición del término en el curso del proceso constituyente y sus posibles raíces doctrinales <<

[149] La enmienda, defendida por Andrés Orozco, radical canario, fue rechazada por 153 votos contra 111. Véase Francisco Fernández Segado, Las Constituciones históricas españolas, Madrid, Civitas, 1986, p. 615 <<

[150] Javier Corcuera Atienza, «La Constitución española de 1931 en la Historia Constitucional Comparada», cit., p. 683 y, en general, pp. 674-687, sobre la organización territorial del Estado en la Constitución <<

[151] El juicio sobre la opinión de Jiménez de Asúa procede de Nicolás Pérez Serrano, La Constitución española (9 de diciembre de 1931), Antecedentes, Texto, Comentarios, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1932, p. 94 <<

[152] Para un análisis comparado véase mi libro Los rostros del federalismo, cit., pp. 199 y ss <<

[153] Véase, al respecto y, más en general, en relación con la influencia de la Constitución austriaca de 1920 y la alemana de Weimar en el sistema de distribución de competencias previsto en la Constitución española de 1931, Javier Corcuera, «La Constitución española de 1931 en la Historia Constitucional Comparada», cit., pp. 683-686; y Francisco Fernández Segado, Las Constituciones históricas españolas, cit., pp. 625-632 <<

[154] Jordi Solé Tura y Eliseo Aja, Constituciones y períodos constituyentes en España (1808-1936), Madrid, Siglo XXI, 1979, p. 108 <<

[155] Me he referido a ello, situando ese hecho en su contexto histórico (jurídico y político), en mi libro La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, cit., pp. 255 y ss <<

[156] Véase respecto del proceso estatuyente vasco, Juan Pablo Fusi, «La cuestión vasca: 1931-1937», capítulo II de la obra del autor El País Vasco. Pluralismo y nacionalidad, Madrid, Alianza Editorial, pp. 25-42 (la cita del texto en p. 27). También, José Luis de la Granja, «Los problemas de la autonomía vasca en el primer bienio republicano», en J. L. García Delgado (ed.), La II República española. El primer bienio, cit, pp. 407-432; Javier Corcuera Atienza, «Fuerismo y autonomía en el estatutismo vasco durante la II República», en Justo G. Beramendi y Ramón Máiz (comps.), Los nacionalismo en la España de la II República, cit., pp. 357-375; y Luis Castells y Arturo Cajal (eds.), La autonomía vasca en la España contemporánea (1808-2008), Madrid, Marcial Pons, 2009 <<

[157] Juan Pablo Fusi, «La cuestión vasca: 1931-1937», en El País Vasco. Pluralismo y nacionalidad, cit., pp. 29-31, de donde proceden todas las citas. Sobre las ideas de Arana y el nacimiento del PNV debe verse la ya clásica obra de Javier Corcuera Atienza, Orígenes, ideología y organización del nacionalismo vasco: 1876-1904, México D.F., Siglo XXI, 1979 <<

[158] Véase, respecto de esa inconstitucionalidad, José Luis de la Granja, «Los problemas de la autonomía vasca en el primer bienio republicano», en J. L. García Delgado (ed.), La II República española. El primer bienio, cit, pp. 419-421; y Javier Corcuera Atienza, «Fuerismo y autonomía en el estatutismo vasco durante la II República», cit., pp. 365-366 <<

[159] Véase Fernando Molina Aparicio, «La autonomía de la política. El problema vasco y los proyectos de autogobierno durante la Segunda República (1931-1936)», en Luis Castells y Arturo Cajal (eds.), La autonomía vasca en la España contemporánea (1808-2008), cit., pp. 229 y 235 (cita de Prieto) y, sobre el texto de Estella, pp. 228-234. Téngase en cuenta que una de las previsiones que contenía el Estatuto de Estella era, por ejemplo, la de reservar la condición política de vascos a los españoles que residieran siete años al menos en la región autónoma, lo que afectaba directamente a los derechos de ciudadanía de los trabajadores inmigrantes <<

[160] Véase José Luis de la Granja, «Los problemas de la autonomía vasca en el primer bienio republicano», en J. L. García Delgado (ed.), La II República española. El primer bienio, cit., pp. 408-410 <<

[161] Juan Pablo Fusi, «La cuestión vasca: 1931-1937», en El País Vasco. Pluralismo y nacionalidad, cit., p. 36. Véase, con mayor detalle, Manuel Ferrer Muñoz, «La cuestión estatutaria en Navarra durante la II República», en Príncipe de Viana, nº 193 (1992), pp. 197-224 <<

[162] Ibidem, p. 38 <<

[163] Javier Corcuera Atienza, «Fuerismo y autonomía en el estatutismo vasco durante la II República», cit., p. 371; y, del mismo autor, «La Constitución española de 1931 en la Historia Constitucional Comparada», cit., p. 683 <<

[164] Véase José Luis de la Granja, «El nacimiento de Euskadi: el Estatuto de 1936 y el primer Gobierno vasco», en Historia Contemporánea, nº 35 (2007), p. 433, de donde procede la cita del texto <<

[165] El texto puede consultarse en Enrique Tierno Galván (ed.), Leyes políticas españolas fundamentales (1808-1978), cit., pp. 200-207. También, en versión bilingüe, en http:

//www.ivap.euskadi.net/r61-3039/eu/contenidos/informacion/legedia_euskaraz/es_3818/adjuntos/Testu_Historikoak/EUZKADIREN_BERJABETASUN-ARAUDIA_1936.pdf <<

[166] Sobre el significado de la ley de las Cortes de 9 de septiembre de 1931 y su relación con el régimen de Concierto Vasco, que estuvo vigente durante la II República según lo previsto en el Real Decreto de 9 de junio de 1925, que procede a su aprobación, véase Javier Corcuera Atienza, «Fuerismo y autonomía en el estatutismo vasco durante la II República», cit., p. 370 <<

[167] La creación de la Federación Republicana Gallega fue impulsada por la Organización Republicana Gallega Autónoma (ORGA) a principios de 1930 y fue el resultado de la integración en la primera del Partido Radical y el Partido Republicano Radical Socialista acordada en el llamado Pacto de Lestrove. La Federación participó y se adhirió, más tarde, al Pacto de San Sebastián. Véase Ramón Villares, Historia de Galicia, Vigo, Editorial Galaxia, 2004, pp. 393 y ss <<

[168] El contenido de esos proyectos puede ser consultado con cierto detalle en Alfonso Alfonso Bozzo, Los partidos políticos y la autonomía en Galicia. 1931-1936, Madrid, Akal, 1976, pp. 275-280 y Xosé Vilas Nogueira, O Estatuto galego, cit., pp. 137-145 <<

[169] Véase en Alfonso Alfonso Bozzo, Los partidos políticos y la autonomía en Galicia. 1931-1936, cit., pp. 283-288, quien explica sucintamente el contenido del texto, y Xosé Vilas Nogueira, O Estatuto galego, cit., pp. 158-164 <<

[170] Alfonso Alfonso Bozzo, Los partidos políticos y la autonomía en Galicia. 1931-1936, cit., pp. 289-290, de donde proceden ambas citas <<

[171] Véase, respecto del nacimiento del Partido Galleguista y su significación en el período, Xavier Castro, O galeguismo na encrucillada republicana, Orense, Diputación de Orense, 1985, II volúmenes <<

[172] Alfonso Alfonso Bozzo, Los partidos políticos y la autonomía en Galicia. 1931-1936, cit., p. 349, quien analiza las causas que explicarían a su juicio ese abandono en pp. 349-351 <<

[173] Véase, al respecto, con exhaustiva información sobre el desarrollo de la campaña plebiscitaria y los resultados del referéndum, Alfonso Alfonso Bozzo, Los partidos políticos y la autonomía en Galicia. 1931-1936, cit., pp 355-365 y Xosé Vilas Nogueira, O Estatuto galego, cit., pp. 187-208 <<

[174] El texto puede consultarse en Enrique Tierno Galván (ed.), Leyes políticas españolas fundamentales (1808-1978), cit., pp. 208-215. También, en reproducción facsimilar del aprobado por la Asamblea de Ayuntamientos de Galicia en 1932 (editado por la Tipografía El Eco de Santiago, el mismo año), puede verse, junto a su traducción al gallego, en Parlamento de Galicia, Estatutos de Autonomía. 1936 e 1981, Santiago de Compostela, Parlamento de Galicia, 2011, pp. 35-61, por el que citamos en adelante. El volumen contiene además dos estudios comparativos entre el proyecto de Estatuto de 1936 y el Estatuto de 1981: los de Ramón Villares, «Contexto histórico político dos Estatutos de Autonomía de Galicia. Da utopía de 1936 á realidade de 1981» (pp. 7-19) y Roberto L. Blanco Valdés: «A longa viaxe da descentralización: tres Constitucións, dous Estatutos», pp. 21-32. Puede verse en http://www.parlamentodegalicia.es/sitios/web/Publicacions/Estatutos_de_Galicia_1936_1981.pdf <<

[175] El texto de ese anteproyecto puede consultarse en José Antonio González Casanova, Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), Barcelona, Curial, 1974, pp. 820-828. Véase Ernest Belenguer, Història de les Illes Balears, vol. III (Del segle XVII borbònic a la complexa contemporeneïtat), Barcelona, Edicions 62, 2004, pp. 272-273 y Luis González Antón, España y las Españas, Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 580 <<

[176] Véase Antonio Peiró, «La consolidación del nacionalismo aragonés (1929-1938)», en Justo G. Beramendi y Ramón Máiz (comps.), Los nacionalismos en la España de la II República, cit., pp. 213-225 (la cita en p. 223) <<

[177] El texto de ese anteproyecto puede consultarse en José Antonio González Casanova, Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., pp. 811-819. Véase Anaclet Pons y Justo Serna, «El fracaso del “autonomismo blasquista” en el País Valenciano (1931-1933)», en Justo G. Beramendi y Ramón Máiz (comps.), Los nacionalismos en la España de la II República, cit., pp. 439-450. También Luis González Antón, España y las Españas, Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 580 y Justo González Beramendi, «Nacionalismos, regionalismos y autonomía en la Segunda República», en Pasado y Memoria. Revista de Historia Contemporánea, nº 2 (2003), pp. 64-65 <<

[178] Véase Leandro Álvarez Rey y Encarnación Lemus López, Historia contemporánea de Andalucía, Universidad de Huelva, 1998. Las citas proceden del capítulo 16 («La Segunda República», por Mario López Martínez), pp. 406-408. También Justo González Beramendi, «Nacionalismos, regionalismos y autonomía en la Segunda República», cit., p. 63 y Antonio Miguel Bernal (dir.), Historia de Andalucía, Barcelona, CUPSA editorial y Editorial Planeta, 1983, volumen VII (en especial Isidoro Moreno Navarro, «La nueva búsqueda de la identidad.1910-1936», pp. 333-353) <<

[179] Véase Luis González Antón, España y las Españas, cit., pp. 580-581; y Justo González Beramendi, «Nacionalismos, regionalismos y autonomía en la Segunda República», cit., p. 63 <<

[180] Fernando Sánchez Marroyo, «La cuestión regional en Extremadura durante la II República», en Justo G. Beramendi y Ramón Máiz (comps.), Los nacionalismos en la España de la II República, cit., pp. 461-467, de donde procede la cita (p. 465) <<

[181] S. Lojendio, «Estatuto entre Repúblicas», en diario El Día, de 13 de abril de 2008. En http://www.eldia.es/2008-04-13/canarias/7-Estatuto-republicas.htm <<

[182] Véase Francisco Bastida Freijedo, La Junta General del Principado de Asturias, Oviedo, 1982, p. 22 <<

[183] Tomo la cita de Santos Juliá, quien la publica, junto con otros documentos relativos a la proclamación de la República catalana el 14 de abril de 1931, en la recopilación La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, cit., pp. 142-144 y, también, 31-33. Véase, al respecto, José Antonio González Casanova, «El proceso autonómico catalán durante la Segunda República», en J. L. García Delgado (ed.), La II República española. El primer bienio, p. 398, que constituye un resumen del exhaustivo tratamiento de la cuestión llevado a cabo por el mismo autor en la amplia introducción a la completa colección de documentos que recoge en su obra Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit, pp. 291 y ss <<

[184] Puede consultarse en Santos Juliá, La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, cit., pp. 143-144 <<

[185] Tomo de nuevo la cita de Santos Juliá en La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, cit., p. 144 <<

[186] Véase Cesáreo Rodríguez Aguilera del Prat, «El catalanismo político ante la II República: entre el pragmatismo y el mito», en Justo G. Beramendi y Ramón Máiz (comps.), Los nacionalismos en la España de la II República, cit., p. 338, de donde proceden todas las citas <<

[187] Los cuatro Decretos pueden consultarse en José Antonio González Casanova, Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., pp. 684-702, de donde proceden todas las citas y referencias. También en la muy exhaustiva recopilación de Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y BOE, 2013, pp. 489-508 <<

[188] Joaquín Tornos Mas (Edit.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Madrid, Iustel, 2007. La cita (p. 31) procede del amplio estudio introductorio del autor a la edición de los tres Estatutos catalanes (1932, 1979 y 2006) y los diversos materiales de su tramitación <<

[189] José Antonio González Casanova, «El proceso autonómico catalán durante la Segunda República», cit., p. 400 <<

[190] Véase José Antonio González Casanova, Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., pp. 302-304, cuyo relato seguimos en el texto <<

[191] Amadeu Hurtado, Cuarenta anys d’advocat, Barcelona, Ariel, 1967, p. 80. Tomo la cita de Joaquín Tornos (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., p. 32 y nota 24 <<

[192] Los resultados pueden consultarse en los Diario de las Cortes Constituyentes de la República española, de 18 de agosto de 1931, apéndice nº 1. Véase, al respecto, los datos que, siguiendo otras fuentes, aporta José Antonio González Casanova, en Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., pp. 317-318 y nota 57 <<

[193] Puede verse al respecto Joaquín Tornos (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., pp. 33-36 y José Antonio González Casanova, en Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., pp. 310-316 <<

[194] Véase Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, de 18 de agosto de 1931. Apéndice 1 al número 22, pp. 1-7. El texto del proyecto puede consultarse en Joaquín Tornos (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., pp. 169-179 y, también, en Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, cit., pp. 509-522 <<

[195] Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España, Barcelona, Crítica, 2012, p. 29 <<

[196] Véase Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, de 8 de abril de 1932. Apéndice 7 al número 152. Puede consultarse en Joaquín Tornos (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., pp. 179-187, quien enumera brevemente las diferencias entre el texto de Nuria y el del Dictamen, en ibidem, pp. 41-42 <<

[197] Joaquín Tornos (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., p. 40 <<

[198] Un resumen del desarrollo del debate del Estatuto en las Cortes Constituyentes en José Antonio González Casanova, Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., pp. 335-362 y Joaquín Tornos (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., pp. 42-61. Véase también, Cesáreo Rodríguez Aguilera del Prat, «El catalanismo político ante la II República: entre el pragmatismo y el mito», cit., pp. 344-346 <<

[199] Véase Gaceta de Madrid de 21 de septiembre de 1932, nº 265. El texto, por el que citaremos a continuación, puede consultarse en Joaquín Tornos (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., pp. 191-198. También por Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, cit., pp. 570-579 <<

[200] Tomo los datos y la cita de Joaquín Tornos (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., p. 62 <<

[201] «A nosotros, señores diputados, nos ha tocado vivir y gobernar en una época en que Cataluña no está en silencio, sino impaciente, descontenta y discorde», en Manuel Azaña, Sobre la autonomía política de Cataluña (selección de textos y estudio preliminar de Eduardo García de Enterría), Madrid, Tecnos, 2005, p. 101 <<

[202] Así, Cesáreo Rodríguez Aguilera del Prat, «El catalanismo político ante la II República: entre el pragmatismo y el mito», cit., p. 340 y José Antonio González Casanova, «El proceso autonómico catalán durante la Segunda República», cit., p. 401 <<

[203] «D’aquí no ens en trauran sino morts. També us dic que ens en de fer dignes de la llibertat que acaben de conquerir i espero que el poble sabrà, si cal, morir con nosaltres per defensar-la». El texto en la recopilación de Santos Juliá, La Constitución de 1931, en Colección de las Constituciones Españolas, dirigida por Miguel Artola, cit., p. 142 <<

[204] Tomo la referencia de Raymond Carr, España.1808-1975, cit., p. 583 y nota 15, quien cita, a su vez, a O. Ossorio, Companys, Buenos Aires, 1943, pp. 81-88 <<

[205] Cesáreo Rodríguez Aguilera del Prat, «El catalanismo político ante la II República: entre el pragmatismo y el mito», cit., p. 338, quien sigue las reflexiones de José Antonio González Casanova, en Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., pp. 296-29 <<

[206] La foto puede verse en Raymond Carr, España.1808-1975, cit., p. 592 <<

[207] La Ley de contratos de cultivos puede consultarse en Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, cit., pp. 657-677 <<

[208] El objeto de la ley de contratos de cultivo aparecía recogido con precisión en el antecedente primero de la sentencia del Tribunal de Garantías Constitucionales que resuelve el conflicto de competencia legislativa promovido por el Gobierno de la República: se trataba de fijar el nuevo régimen jurídico aplicable a «[…] los contratos de cultivo, denominación bajo la que se comprenden los de rabassa morta, aparcería, masovería, arrendamiento de tierras y, en general, todos los actos y contratos por medio de los cuales se cede onerosamente el aprovechamiento de una finca rústica a persona diferente del propietario, siempre que sea la explotación de naturaleza agrícola […]». Puede verse en Rosa Mª Ruiz Lapeña, El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, Barcelona, Bosch, 1982, p. 389 <<

[209] El sindicato tomaba el nombre de la institución de la llamada rabbasa morta, un tipo especial de contrato de arriendo por virtud del cual el propietario de las tierras arrendadas cedía al cultivador (rabassaire) el dominio útil de una finca para que aquel plantase viñas y cultivase la tierra hasta la muerte de las cepas, a cambio de una parte alícuota de la cosecha o de una renta. Aunque la institución es propia del derecho civil catalán, el Código Civil la recogería en su artículo 1656 <<

[210] Ismael Pitarch, L’estructura del Parlament de Catalunya i les seves funcions politiques (1932-1939), Barcelona, Editorial Curial, 1977, p. 212 <<

[211] Véase, al respecto, Rosa Mª Ruiz Lapeña, El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., pp. 319-320 y Martí Bassols Coma, El Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República. La primera experiencia de justicia constitucional en España, Madrid, BOE y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2010, pp. 97-98 <<

[212] «El primer paso hacia la impugnación, según se desprende del resumen documental de la causa publicado en Cataluña y de la intervención del comisario de la Generalitat en la vista, lo constituyó una proposición incidental “signada por el señor Palau y diversos diputados de la Lliga catalana, entre ellos el señor Cambó” […]». Por si pudiera quedar alguna duda sobre el papel decisivo de la Lliga en el inicio no sólo político, sino también jurídico, del conflicto, Indalecio Prieto la despejaba al afirmar en la sesión de Cortes de 25 de junio de 1934 que «el hecho, simplemente, de causar un rasguño, un arañazo a cierto privilegio de clase, ha motivado todo este revuelo en que el señor Cambó […] ha metido no sólo al Gobierno, que sería lo de menos, sino también a la República española». Tomo ambas referencias de Rosa Mª Ruiz Lapeña, El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., p. 316 y nota 240 y p. 317 <<

[213] Véase Pedro Cruz Villalón, La formación del sistema europeo de control de la constitucionalidad (1918-1939), Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, pp. 379 y 336-338, de donde proceden todas las citas <<

[214] Un resumen del contenido esencial de todos esos escritos e informes puede verse en Rosa Mª Ruiz Lapeña, El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., pp. 306-312 <<

[215] Martí Bassols Coma, El Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República. La primera experiencia de justicia constitucional en España, cit., pp. 98 y 96-98, donde se analiza la cuestión <<

[216] La sentencia, con sus votos particulares, la incluye también Rosa Mª Ruiz Lapeña en El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., pp. 389-409. La autora la comenta en pp. 312-314 <<

[217] Ambos discursos en Diario de Sesiones del Parlamento de Cataluña, sesión de 12 de junio de 1934. Cito en los dos casos por Rosa Mª Ruiz Lapeña en El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., pp. 320-321 <<

[218] Véase, al respecto, un análisis detallado del proceso de negociación que condujo a la solución final en Martí Bassols Coma, El Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República. La primera experiencia de justicia constitucional en España, cit., pp. 98-104 <<

[219] Pedro Cruz Villalón, La formación del sistema europeo de control de la constitucionalidad (1918-1939), cit., p. 339 <<

[220] Véase en Diario de Sesiones del Parlamento de Cataluña, sesión de 12 de junio de 1934. La cita y la referencia a las palabras de D’Abadal en Rosa Mª Ruiz Lapeña en El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., pp. 321-322 <<

[221] Diario de Sesiones de las Cortes, sesión de 12 de junio de 1934. Citado en Rosa Mª Ruiz Lapeña en El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., p. 324 <<

[222] Véase Rosa Mª Ruiz Lapeña en El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., pp. 322-323 y Santiago Varela, El problema regional en la Segunda República española, Madrid, Unión Editorial, 1976, pp. 79-80, obras de las que proceden, respectivamente, las dos citas del texto <<

[223] Diario de Sesiones de las Cortes, sesión de 12 de junio de 1934. Citado en Rosa Mª Ruiz Lapeña en El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., p. 323 <<

[224] Jesús Pabón, Cambó, Barcelona, Editorial Alpha, 1969, vol II, p. 376. Tomo la referencia de Rosa Mª Ruiz Lapeña en El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., p. 328 <<

[225] Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 128 <<

[226] Tomo la referencia del discurso, recogido en la lengua catalana original en que fue pronunciado, de José Antonio González Casanova, Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., p. 398. Puede verse también en Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, cit., pp. 679-680 <<

[227] Tomo la referencia de Raymond Carr, España 1808-1975, cit., p. 606 y nota 66, quien cita, a su vez, a Aymami y Baduina, El 6 d’Octubre tal com jo l’he vist, Barcelona, 1935, p. 103 <<

[228] Tomo el juicio de Ucelay de Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 129. Los demás en Josep Termes, De la Revolució de Setembre a la fi de la Guerra Civil (1868-1939), volumen 6 de la Història de Catalunya, dirigida por Pierre Vilar, Barcelona, Edicions 62, pp. 378-379; Gabrielle Ranzato, El eclipse de la democracia: la Guerra Civil española y sus orígenes, 1931-1939, Madrid, Siglo XXI, 2006, p. 212; y Albert Ballcells, El nacionalismo catalán, Madrid, Historia 16, 1991, pp. 115-116 <<

[229] El texto del bando declarando el estado de guerra en todo el territorio catalán puede consultarse en http://www.es.wikisource.org/wiki/Bando_de_Domingo_Batet_declarando_el_Estado_de_Guerra_durante_la_Revoluci%C3%B3n_de_1934 . El día 7 de octubre el presidente del Consejo de Ministros declaró por decreto el estado de guerra en todo el territorio de la República. El decreto puede verse en Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, cit., p. 682 <<

[230] Véase, al respecto, Josep Termes, De la Revolució de Setembre a la fi de la Guerra Civil (1868-1939), cit., pp. 378 y ss. y Julián Casanova, República y Guerra Civil, cit., p. 129. También las diversas crónicas publicadas contemporáneamente y citadas por José Antonio González Casanova en Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., p. 397 y nota 182 <<

[231] Santos Juliá (coord.), República y Guerra Civil, «Introducción» al tomo XL de la Historia de España de Ramón Menéndez Pidal, Madrid, Espasa Calpe, 2005, pp. XVII-XVIII <<

[232] Tomo ambas citas de Rosa Mª Ruiz Lapeña en El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., p. 341, quien a su vez las toma de la obra documental El Govern de la Generalitat davant el Tribunal de Garanties Constitucionals, Barcelona, Ediciones La Publicitat, 1935, pp. 441-443. Sorprendentemente la propia autora asume los argumentos que se critican en el texto al sostener que, aunque los actos del presidente de la Generalitat y sus consejeros no eran «desde luego, conformes a la Constitución», no puede dejar de plantearse el hecho de si el Gobierno de la República «respondía y plasmaba los valores fundamentales proclamados en la Constitución», cuestión ante la que la llamativa respuesta de la autora, y lo que de ella cabe deducir, no deja duda alguna: «Desde este punto de vista estaba más cerca del espíritu de la Constitución el Gobierno de la Generalitat con su actitud, que la política seguida por el Gobierno de la República», cit., p. 342 <<

[233] La rendición de Companys en Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, cit., p. 683 <<

[234] Véase, al respecto, Martí Bassols, El Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República. La primera experiencia de justicia constitucional en España, cit., pp. 105-111 y Rosa Mª Ruiz Lapeña, El Tribunal de Garantías Constitucionales en la Segunda República española, cit., pp. 339-342 <<

[235] El texto de la sentencia, de 6 de junio de 1935, con sus votos particulares, puede verse en Martí Bassols, El Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República. La primera experiencia de justicia constitucional en España, cit., pp. 283-307 <<

[236] Véase «Proyecto de ley leído por el Sr. Presidente del Consejo de Ministros estableciendo en Cataluña un régimen provisional de gobierno, hasta que se restablezca y funcione normalmente la vida político administrativa», en Diario de Sesiones de las Cortes, Legislatura de 1933-1935, sesión de 14 de noviembre de 1934, p. 4758 y apéndice 7º al número 121. El proyecto fue objeto de discusión en las siguientes sesiones de la Cámara: véase, al respecto, Diario de Sesiones de las Cortes, números 127, p. 5032 y apéndice nº 4º (dictamen), 130 (pp. 5149-5160), 131 (5186-5196), 133 (5270-5285), 134 (5307-5324), 135 (5329-5345), 136 (5381-5395), 137 (5422-5436), 138 (5463-5479), 139 (5498-5524), 140 (p. 5532: aprobación definitiva) y 146 (p. 5757 y apéndice nº 2: ley aprobada) <<

[237] La norma puede verse en José Antonio González Casanova en Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., p. 803. Y también en Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, cit., pp. 688-689 <<

[238] Tomo la información de José Antonio González Casanova en Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., p. 399 y notas 188 a 195, en donde consta la referencia a las fechas del respectivo Butlletí Oficial de la Generalitat en que se publicó cada una de las normas en que se contenían las medidas aludidas en el texto <<

[239] El Decreto puede verse en ibidem, p. 804. También en Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, cit., p. 719 <<

[240] José Antonio González Casanova en Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., p. 401 <<

[241] Martí Bassols, El Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República. La primera experiencia de justicia constitucional en España, cit., pp. 111-112 <<

[242] Artículo 8º, apartado primero: «El Estado español, dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará integrado por Municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se constituyan en régimen de autonomía». Artículo 11, apartado último: «Una vez aprobado el Estatuto, será la ley básica de la organización político-administrativa de la región autónoma, y el Estado español la reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico» <<

[243] Los artículos 11 y 12 de la Constitución de 1931 regulaban, respectivamente, el proceso de constitución de las regiones autónomas y las condiciones que deberían de cumplirse para la aprobación de los Estatutos de las regiones autónomas <<

[244] Cito por el texto de la sentencia, que puede consultarse en Martí Bassols, El Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República. La primera experiencia de justicia constitucional en España, cit., pp. 219-228 (las referencias del texto en pp. 224-225) <<

[245] Véase José Antonio González Casanova en Federalismo i Autonomía a Catalunya (1868-1938), cit., pp. 401-403 <<

[246] El Proyecto de reforma puede consultarse en Diario de Sesiones de las Cortes, legislatura de 1933-1935, sesión de 5 de julio de 1935, p. 8900 y apéndice 4 al nº 218, de donde, proceden, en lo sucesivo, todas las citas. En tal sesión se acordó que el proyecto pasara a una comisión especial que debería constituirse a tal efecto. El proyecto está también accesible en la páginas web de la Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes, en el sitio correspondiente a las Constituciones hispanoamericanas: véase en http://bib.cervantesvirtual.com/servlet/SirveObras/02417844433804051822202/p0000001.htm#I_0_ <<

[247] Me he ocupado del tema en mi trabajo «Reforma constitucional y política de la Constitución», en Manuel Jiménez de Parga y Fernando Vallespín (eds.), España Siglo xxi, dirigida por Salustiano del Campo y José Félix Tezanos, vol. II, La Política, Madrid, Biblioteca Nueva, Fundación Sistema e Instituto de España, 2008, pp. 309-343 <<

[248] Véase, respecto a la parte del proyecto que afectaba al Tribunal de Garantías Constitucionales, Martí Bassols, El Tribunal de Garantías Constitucionales de la II República. La primera experiencia de justicia constitucional en España, cit., pp. 116-119 <<

[249] El artículo 12, como ya se ha indicado, se refería al proceso de constitución de las regiones autónomas; el 14 determinaba las materias en que era de la competencia exclusiva del Estado la legislación y la ejecución directa; el 15 enumeraba las materias en que correspondía al Estado la legislación, pudiendo corresponder a las regiones autónomas la ejecución, en la medida de su capacidad jurídica, según el juicio de las Cortes; el 19 determinaba que el Estado podría fijar, por medio de una ley, las bases a las que deberían ajustarse las disposiciones legislativas de las regiones autónomas, cuando así lo exigiera la armonía entre los intereses locales y el general de la República, correspondiendo al Tribunal de Garantías la apreciación previa de tal necesidad; y el 20, por último, regulaba las formas de ejecución de las leyes de la República en las regiones autónomas <<

[250] Tras la presentación del proyecto, en la aludida sesión de 5 de julio de 1935, el asunto sólo volvió a ser objeto de tratamiento en las Cortes en dos ocasiones: en la sesión de 10 de octubre (Diario de sesiones de las Cortes, nº 240, p. 9790), cuando la comisión de reforma constitucional trasladó a la cámara una consulta sobre cómo debía proceder dada la ausencia en su seno de algunas minorías; y en la sesión del 16 del mismo mes, cuando la propia comisión, vista la negativa de las minorías republicanas a participar en la comisión acordó que los grupos parlamentarios que ya tienen representantes en ella «designen el número de individuos suficientes para completar el de los que deben componerla» (Diario de sesiones de las Cortes, nº 243, pp. 9905-9906) <<

[251] Niceto Alcalá-Zamora, Obra completa. Los defectos de la Constitución de 1931 y tres años de experiencia constitucional, Priego de Córdoba, Patronato Niceto Alcalá-Zamora y Torres, 2002. Son de especial interés los capítulos III («Por qué no se hizo la reforma», pp. 39-49, de donde proceden todas las citas del texto) y IV («Estatutos regionales. Arts. 12, 14, 15 y 20», pp. 55-67) <<

[252] Me he referido a ello con gran detalle en mi libro La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, Madrid, Alianza Editorial, 2010. Véase, en especial, el epílogo sobre las grandes etapas del constitucionalismo europeo, pp. 337-350 <<

[253] Véase José María Maravall y Julián Santamaría, «Transición política y consolidación de la democracia en España», en José Félix Tezanos, Ramón Cotarelo y Andrés de Blas (Edits.), La transición política española, Madrid, Sistema, 1989, pp. 183-249 (las citas en pp. 205-206). Véase, también, del propio Maravall, La política de la transición. 1975-1980, Madrid, Taurus, 1981 (en especial, pp. 54 y ss.) <<

[254] He justificado la existencia de esos diferentes períodos, tratando de explicar su sustantividad en mi libro La Constitución de 1978, Madrid, Alianza Editorial, 2ª edición, 2011, pp. 35 y ss <<

[255] Ibidem, pp. 48-50. Véase, con mucha utilidad, Soledad Gallego-Díaz y Bonifacio de la Cuadra, Crónica secreta de la Constitución, Madrid, Tecnos, 1989 <<

[256] He tratado la cuestión, aportando los datos al respecto, en «Il parlamentarismo presidencialista spagnolo», incluido en el volumen editado por Alfonso Di Giovine y Anna Mastromarino, La presidenzializzazione degli esecutivi nelle democrazie contemparanee, Turín, G. Giappichelli Editore, 2007, pp. 97-120 <<

[257] Carl Schmitt, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 54 <<

[258] Sobre la significación general de los resultados electorales de 1977 véase José María Maravall, La política de la transición. 1975-1980, cit., pp. 55 y ss <<

[259] Véase al respecto el breve y esplendido resumen de Francisco Rubio Llorente, «La España de las autonomías», en su obra La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2012, volumen II, pp. 753-768 (ahora pp. 754-756) <<

[260] Para profundizar en la cuestión de la posición territorial de los partidos presentes en la constituyente debe verse el excelente trabajo de Andrés de Blas Guerrero, «El problema nacional-regional español en la transición», en José Félix Tezanos, Ramón Cotarelo y Andrés de Blas (eds.), La transición política española, cit., pp. 557-609 <<

[261] He tratado de dar una respuesta exhaustiva a esa pregunta en mi libro Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, Madrid, Alianza Editorial, 2005, pp. 44 y ss. La bibliografía al respecto es muy numerosa, pero puede verse, por todas, la obra pionera de Santiago Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, Madrid, Editorial Civitas, 1982, vol. I <<

[262] La ley de 5 de abril de 1938, de derogación del Estatuto de Autonomía de Cataluña, firmada por Francisco Franco, pude verse en Joaquín Tornos Mas (ed.), Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Madrid, Iustel, 2007, pp. 198-199. También en Rosa Mª Fernández Rivera y Esther González Hernández, Cataluña en sus documentos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y BOE, 2013, pp. 735-736, donde se incluye igualmente la ley de anulación de toda ley emanada del parlamento de Cataluña, de 8 de septiembre de 1939 (p. 737) <<

[263] Véase, al respecto, Roberto L. Blanco Valdés, Los rostros del federalismo, Madrid, Alianza Editorial, 2012, pp. 122 y ss <<

[264] Tomo la metáfora de la hoja de papel y la idea de los factores reales de poder de la definición que da de la Constitución Ferdinand Lassalle en su clásico ¿Qué es una Constitución? Véase la edición de Wenceslao Roces para Ariel Quincenal, Barcelona, 1976, en especial pp. 56 y ss <<

[265] Véase Pedro Cruz Villalón, «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nº 4 (1981), pp. 53-63. Ahora en su obra La curiosidad del jurista persa y otros escritos sobre la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, pp. 377-389 <<

[266] Un estudio del proceso de creación de ese mapa, con una exhaustiva contextualización histórica, puede verse en Jacobo García Álvarez, Provincias, regiones y Comunidades Autónomas. La formación del mapa político de España, Madrid, Departamento de Publicaciones del Senado, 2002, pp. 430 y ss <<

[267] La terminología procede de Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 1ª edición, 1994, p. 651 <<

[268] UCD pasó de 165 a 168 diputados; el PSOE de 124 a 121; el PCE de 20 a 23; Alianza Popular de 16 a los 9 que obtuvo Coalición Democrática; el Pacto Democrático de Cataluña de 11 a los 8 que obtuvo Convergència i Unió; y el PNV de 8 a 7. En las elecciones de 1979 irrumpieron, además, con fuerza en el Congreso Esquerra Republicana de Catalunya, con 3 diputados, frente al único que había obtenido en 1977 y, sobre todo, el Partido Socialista de Andalucía, que se estrenó en la cámara con 5 escaños <<

[269] Véase Javier Corcuera, Política y derecho: la construcción de la autonomía vasca, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991; y Joaquín Tornos, Los Estatutos de Autonomía de Cataluña, cit., pp. 63-100 <<

[270] Me he referido al desarrollo histórico de esos acontecimientos en mi libro La construcción de la autonomía gallega, 1981-2007, Santiago, Escola Galega de Administración Pública, 2008, pp. 23-27 <<

[271] Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, Madrid, Marcial Pons, 11ª edición, 2007, pp. 868 y, en general, 866 y ss <<

[272] Véase Victoria Prego, Adolfo Suárez. La apuesta del Rey (1986-1981), Madrid, Unión Editorial, 2002, p. 123 <<

[273] Los Acuerdos incluían una serie de restricciones, cuyo común hilo conductor consistía en limitar la densidad de la autonomía política que muy probablemente acabaría al fin por derivarse de la generalización por la que sus autores apostaban. Las de mayor calado afectaban al funcionamiento de los futuros parlamentos y gobiernos autonómicos. En relación con los primeros, se reducía la duración de sus períodos ordinarios de sesiones, se prohibía el cobro de salarios fijos y periódicos por los parlamentarios, se limitaba el número de parlamentarios de las asambleas regionales, y se disponía que aquellas no podrían ser disueltas de forma anticipada por decreto del poder ejecutivo, salvo en el caso de que transcurriesen dos meses desde la primera votación de investidura sin elegir presidente. En cuanto a las restricciones que afectaban a los Gobiernos regionales, se limitaba el número de miembros del consejo de gobierno y se disponía que el personal de libre designación vendría designado entre funcionarios. Véase Acuerdos Autonómicos 1981, Servicio Central de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno, Madrid, Imprenta del BOE, 1981. Y, también, en http://www.mpr.gob.es/servicios/publicaciones/vol36/ <<

[274] Las leyes orgánicas de aprobación de los Estatutos, y las correspondientes vías de acceso, fueron las siguientes: Andalucía (6/1981, de 30 de diciembre: arts. 151.1, y 144.c para el caso de Almería); Asturias (7/1981, de 30 de diciembre y art. 143.2); Cantabria (8/1981, de 30 de diciembre y art. 143.2); La Rioja (3/1982, de 9 de junio y art. 143.2); Murcia (4/1982, de 9 de junio y art. 143.2); Comunidad Valenciana (5/1982, de 1 de julio y arts. 143.2 y 150.2); Aragón (8/1982, de 10 de agosto y art. 143.2); Castilla-La Mancha (9/1982, de 10 de agosto y art. 143.2); Canarias (10/1982, de 10 de agosto y arts. 143.2 y 150.2); Navarra (13/1982, de 10 de agosto y disposición adicional 1.ª); Extremadura (1/1983, de 25 de febrero y art. 143.2); Islas Baleares (2/1983, de 25 de febrero y art. 143.2); Comunidad de Madrid (3/1983, de 25 de febrero y arts. 143.2 y 144.a); y, por fin, Castilla y León (4/1983, de 25 de febrero: arts. 143.2, y 144.c para el caso de Segovia) <<

[275] Los diecisiete Estatutos de Autonomía, en su redacción originaria, pueden consultarse en el nº 0 del Boletín de Legislación de las Comunidades Autónomas, Madrid, Cortes Generales, 1983 <<

[276] Por leyes orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo, respectivamente, para Ceuta y Melilla, normas tramitadas a partir de la vía excepcional del artículo 144.b de la Constitución, la única que hasta entonces no había sido aún utilizada <<

[277] La ampliación competencial se produjo a través de las leyes orgánicas 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias a Canarias y 12/1982, de la misma fecha, de transferencia a la Comunidad de Valencia de competencias en materia de titularidad estatal <<

[278] Palabras de Miguel Herrero de Miñón en la entrevista concedida al diario La Voz de Galicia y aparecida el 6 de diciembre de 2013, coincidiendo con el 35 aniversario de la Constitución <<

[279] Como ya he señalado páginas atrás, en tanto que los conceptos de simetría y asimetría hacen referencia a la posición constitucional (igual o desigual) de las entidades autónomos de un Estado compuesto, los de homogeneidad y deshomogeneidad tienen que ver con la igual o desigual capacidad competencial de los citados entes, capacidad que varía, de hecho, con el transcurso del tiempo. He reflexionado con detenimiento sobre la cuestión en Los rostros del federalismo, cit., pp. 219-238 <<

[280] En el Congreso votaron a favor de la Constitución 325 de los 350 diputados, frente a tan sólo seis votos negativos (una parte de los diputados de Alianza Popular y el de Euskadiko Ezquerra), 14 abstenciones (entre las que destacaron las de los diputados del Partido Nacionalista Vasco) y cinco ausencias. En el Senado el resultado fue muy similar: 226 votos a favor, cinco votos negativos, ocho abstenciones y nueve ausencias. En plena congruencia con ese abrumador sostén parlamentario (del 94% de los diputados e idéntico porcentaje de senadores) en el referéndum de ratificación de la Constitución, celebrado el 6 de diciembre de 1978, apoyaban el texto el 88% de los votos válidos emitidos por el cuerpo electoral <<

[281] Tanto esa caracterización, como la idea que con ella quiere expresarse, proceden de un excelente artículo de Javier Pradera («La liebre y la tortuga: política y administración en el Estado de las autonomías») publicado en Claves de Razón Práctica, nº 38 (1993), pp. 24-33 <<

[282] Javier Pérez Royo, Curso de Derecho Constitucional, 11ª edición, p. 870, de donde proceden las dos citas del texto. La sentencia 76/1983, de 5 agosto, puede consultarse en el BOE nº 197, de 18 de agosto de 1983 <<

[283] Los Acuerdos de 1992 pueden consultarse en http://www.idpbarcelona.net/docs/recerca/ccaa/pdf/documentos/acuerd_auton_gob_psoe_1992.pdf <<

[284] La ley orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, puede verse en el BOE nº 308, de 24 de diciembre de 1992 <<

[285] Las leyes orgánicas 1 a 11/1994, de 24 de marzo, pueden consultarse en el BOE nº 72, de 25 de marzo de 1994. A diferencia de todas las demás, que incluían en un amplio listado las nuevas competencias que asumían las Comunidades de vía general, la ley orgánica relativa a la Comunidad de Valencia (5/1994), Comunidad que, como ya hemos visto, había ampliado sus competencias de forma paralela a la aprobación de su Estatuto por medio de una ley de transferencias, se limitaba a incluir en un artículo único una disposición adicional tercera que determinaba que todas las competencias atribuidas por el Estatuto valenciano quedaban incorporadas a él plenamente, asumiéndose con carácter estatutario por la Generalitat Valenciana. En coherencia con ello el mismo el BOE citado publicaba la ley orgánica 12/1994, de 24 de marzo, por la cual se derogaba la ley orgánica 12/1982, de 10 de agosto, de transferencia a la Comunidad Autónoma de Valencia de competencias de titularidad estatal <<

[286] Me he referido a la cuestión en Los rostros del federalismo, cit., pp. 234-238 <<

[287] Javier Pradera, «La liebre y la tortuga: política y administración en el Estado de las autonomías», cit., p. 29 <<

[288] Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España, Barcelona, Crítica, 2012, p. 42 <<

[289] Un balance exhaustivo de la situación de todas y cada una de las Comunidades Autónomas españolas, además de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, 25 años después de la aprobación de la Constitución, puede verse en el volumen colectivo La Constitución de 1978 y las Comunidades Autónomas, coordinado por Eduardo Espín Templado, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003 <<

[290] Tania Groppi, Il Federalismo, Bari, Editora Laterza, 2004, p. 11 <<

[291] Véase al respecto mi libro Los rostros del federalismo, cit., en el que se realiza un estudio comparado de la naturaleza constitucional de los principales sistemas federales hoy existentes en el mundo: el norteamericano, el canadiense, el australiano, el suizo, el alemán, el austriaco, el belga, el ruso, el español, el brasileño, el argentino y el mexicano. Puede verse, también, con mucho interés, Ronald L. Watts, Sistemas federales comparados, Madrid, Marcial Pons, 2006; Daniel J. Elazar, Exploración del federalismo, Barcelona, Editorial Hacer, 1990; y, del mismo autor, Federal systems of the world. A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements, Essex, Longman Group Limited, 2ª edición, 1994 <<

[292] Sigo aquí, en lo esencial, el análisis mucho más exhaustivo que he llevado a cabo en Los rostros del federalismo, cit., pp. 37-45 <<

[293] Véase, al respecto, desde una perspectiva teórica general, Anna Mastromarino, El federalismo disaggregativo. Un percorso costituzionale negli stati multinazionali, Milán, Giuffrè, 2010, en especial, pp. 96-135 <<

[294] Resumo aquí los grandes rasgos del balance mucho más detallado que se contiene en mi libro Los rostros del federalismo, cit., pp. 322 y ss <<

[295] Véase Enoch Alberti Rovira, «La representación territorial», en Fundamentos (La representación política), nº 3 (2004), pp. 279-330 <<

[296] Roberto L. Blanco Valdés, Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, cit., p. 83 <<

[297] K. C. Wheare, Federal Government, Oxford University Press, 4ª edición, 1963, p. 11 <<

[298] Daniel J. Elazar, Exploración del federalismo, cit. La edición original en inglés, Exploring federalism, fue publicada por The University of Alabama Press en 1987 <<

[299] Ronald L. Watts, Sistemas federales comparados, cit., p. 89. La edición original en inglés, Comparing federal systems, fue publicada por Mc-Gill Queen’s University Press en 1999 <<

[300] Sosteniendo la misma tesis, véase Eliseo Aja, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, Madrid, Alianza Editorial, 2ª edición, 2003 <<

[301] Compound, es decir, compuesta, en el original <<

[302] Véase el número 51 de El Federalista, debido a la pluma de James Madison, en Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, El Federalista, México, Fondo de Cultura Económica, 1987, pp. 221-222. Me he referido a la significación del dispositivo federal en el contexto del sistema general del gobierno de la naciente Unión americana en mi trabajo «El estado social y el Derecho Político de los norteamericanos», en Fundamentos (Modelos constitucionales en la historia comparada), nº 2 (2000), pp. 97-164 y, en especial, pp. 113-130 <<

[303] La cláusula dispone lo siguiente: «Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas». Puede verse, al respecto, Iñaki Lasagabaster Herrarte, Los principios de supletoriedad y prevalencia del derecho estatal respecto del derecho autonómico, Madrid, Civitas, 1991 <<

[304] He estudiado las previsiones contenidas al respecto en los principales sistemas federales existentes en el mundo en Los rostros del federalismo, cit., pp. 119-218 <<

[305] Así puede verse en el proyecto de Presupuestos generales del Estado para 2005 (libro amarillo, capítulo VII: Financiación de los entes territoriales), pp. 178-179, de donde proceden todas las cifras <<

[306] Los datos, procedentes de la Intervención General de la Administración Estado, pueden consultarse en el informe Avance de la actuación económica y financiera de las Administraciones Públicas 2011, p. 48 y cuadro III.3 (Distribución sectorial de los empleos no financieros de las Administraciones Públicas). El informa está disponible en http://www.igae.pap.meh.es <<

[307] Tomo los datos del Ministerio de Administraciones Públicas <<

[308] Los datos para mediados de 2012, procedentes del Boletín Estadístico del Registro Central de Personal, los tomo del diario El País, en http://blogs.elpais.com/alternativas/2012/07/los-empleados-publicos-alguna-precision.html <<

[309] Véase Eliseo Aja, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, cit., pp. 97-102 <<

[310] Véase al respecto Paloma Requejo Rodríguez, Bloque constitucional y bloque de la constitucionalidad, Universidad de Oviedo, 1996 <<

[311] Me he referido a ello con detalle en Los rostros del federalismo, cit., pp. 184-193 <<

[312] Roberto L. Blanco Valdés, La Constitución de 1978, cit., pp. 317-319 <<

[313] He analizado con cierto detalle el importante papel jugado por el Tribunal en el período de consolidación del sistema autonómico en la esfera, entre otras, de la resolución de conflictos territoriales entre el Estado y las Comunidades Autónomas en «La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España. Apuntes para un balance», Teoría y realidad constitucional, nº 4 (1999), pp. 241-272 <<

[314] Ronald L. Watts, Sistemas federales comparados, cit., p. 130 <<

[315] Algunos políticos, o ex políticos, han reconocido también el carácter federal del Estado de las autonomías. Miquel Roca, uno de los siete padres de la Constitución, lo hacía en una entrevista concedida con motivo de la celebración del 35 aniversario de la Constitución: «Alguien me tiene que explicar las diferencias entre el Estado federal y el autonómico. Yo no las sé. El Estado autonómico, en la práctica, tiene muchísima similitud, muchísima, con un Estado federal», en el diario El País, de 2 de diciembre de 2013 <<

[316] Véase, sobre la atrabiliaria posición del PSC, el artículo de Joaquín Leguina, «El federalismo como magia», en el diario El País, de 30 de septiembre de 2013 <<

[317] Veáse, por todos, José A. Portero Molina, «Sobre algunas propuestas de reforma del Senado», en Miguel Herrero de Miñón (ed.), Tribuna sobre la reforma del Senado, Madrid, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, 1996, pp. 83-116 <<

[318] Auténtica, obviamente, porque el Senado no sería una «cámara de representación territorial» a pesar de que así lo define expresamente el artículo 69 de la Constitución. La bibliografía sobre la reforma del Senado es muy numerosa. Una recopilación de las principales aportaciones puede verse en la página web del Senado (http.://www.senado.es/wb/conocersenado/biblioteca/bibliografiasenado/detalle/index.html?id=REFORMA_SENADO ). Véase también el número monográfico sobre el Senado de la revista Teoría y Realidad Constitucional, nº 17 (2006) <<

[319] He tratado de la cuestión con gran detenimiento, analizando la configuración de las segundas cámaras en los principales Estados federales del planeta, en Los rostros del federalismo, cit., pp. 132-159 <<

[320] Para la definición de ese tipo de Estado y el análisis de sus consecuencias en el funcionamiento del régimen político, véase, por todos, Manuel García Pelayo, El Estado de partidos, Madrid, Alianza Editorial, 1986 <<

[321] En un sentido coincidente con la tesis que sostengo se manifiestan Daniel J. Elazar, Exploración del federalismo, cit., p. 232 y Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 204 <<

[322] La Comisión General de las Comunidades Autónomas está regulada en los artículos 55 a 56bis9 del Reglamento del Senado. Véase, al respecto, Francisco J. Visiedo Mazón, La reforma del Senado: territorialización del Senado. Comisión General de las Comunidades Autónomas, Madrid, Departamento de Publicaciones del Senado, 1997 <<

[323] Véase Eliseo Aja, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, cit., p. 265. Para una propuesta alternativa, que trata de conseguir resultados parciales similares, pero manteniendo un Senado representativo, puede verse la propuesta de reforma que realizo en mi libro Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, cit., pp. 200-215 <<

[324] He estudiado con detalle esa evolución en el caso paradigmático de los Estados Unidos en Los rostros del federalismo, cit., pp. 239-260 <<

[325] Cfr. Tannia Groppi, Il federalismo, Bari, Editori Laterza, 2004, p. 73. Las consideraciones de James Bryce puede consultarse en su obra The American Commonwealth, Indianápolis, Liberty Fund, 1995 <<

[326] La bibliografía sobre cooperación interterritorial es muy numerosa. Pueden verse, de forma especial, los trabajos de Javier Tajadura, El principio de cooperación en el Estado autonómico. El Estado autonómico como Estado Federal Cooperativo, Granada, Editorial Comares, 2010; María Jesús García Morales, José Antonio Montilla Martos y Xavier Arbós Marín, Las relaciones intergubernamentales en el Estado Autonómico, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006; Lourdes López Nieto (coord.), Relaciones intergubernamentales en la España democrática, Madrid, Editorial Dykinson, 2006 y, finalmente, Xavier Arbós (coord.), Las relaciones intergubernamentales en el Estado autonómico. La posición de los actores, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2009 <<

[327] Eliseo Aja, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, cit., p. 161 y, en general, sobre el tema, pp. 207 y ss <<

[328] He estudiado con cierto detalle la composición y funciones de todas las instituciones federales mencionadas en el texto en Los rostros del federalismo, cit., pp. 278-290 <<

[329] Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España, cit., p. 34 <<

[330] He profundizado en ello en Los rostros del federalismo, pp. 96-107 <<

[331] El Consejo de Estado explica en su Informe, con una argumentación a mi juicio impecable e incontestable, que de la intervención del Estado en los procesos de reforma, que diferencia nuestros Estatutos de las Constituciones de los Estados federales, no cabe deducir de ningún modo, como se hace con frecuencia por la doctrina española, una posición de mayor subordinación del legislador estatuyente respecto de la que ostentan los legisladores constituyentes de los Estados federados: «Es cierto que esos Estados pueden acordar la reforma constitucional por sí mismos y que el único medio de que disponen las autoridades federales para oponerse a su decisión es el de impugnar la validez de la reforma por infracción de los límites establecidos en la Constitución federal, en tanto que nuestras Comunidades han de contar con el concurso de las Cortes Generales para la reforma de sus Estatutos. Pero de esa diferencia no cabe deducir que la facultad de autodisposición de las Comunidades Autónomas sea menor que la de los miembros de una Federación, por la buena y simple razón de que los Estatutos de aquellas tienen un alcance mucho más amplio que el de las Constituciones de estos, e inciden sobre relaciones que en las Federaciones están disciplinadas sólo por la Constitución federal», en Francisco Rubio Llorente y José Álvarez Junco (eds.), El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, Madrid, Consejo de Estado y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006, p. 130 <<

[332] Véase la larga entrevista con Alfonso Guerra que publica el diario El País, de 3 de diciembre de 2013 <<

[333] Véanse, por todos, los imprescindibles artículos de Francisco Rubio Llorente, «Sobre la conveniencia de terminar la Constitución antes de acometer su reforma» y «Sobre la posibilidad de reformar la Constitución y la conveniencia de hacerlo», ambos en La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, cit, pp. 817-824 y 825-834 <<

[334] Francisco Rubio Llorente y José Álvarez Junco (eds.), El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, pp. 168 y 174-175, de donde proceden todas las citas <<

[335] Véase Roberto L. Blanco Valdés, «La política y el derecho: veinte años de justicia constitucional y democracia en España. Apuntes para un balance», en Teoría y realidad constitucional, cit., pp. 257-259 <<

[336] Esa doctrina fue sentada en la sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990, de 29 de marzo, en la que, entre otros extremos, se afirmaba lo siguiente: que en el artículo 149.1.5 de la Constitución, «el término “Administración de Justicia” es sinónimo de Poder Judicial en sus aspectos funcional (potestad jurisdiccional) y orgánico (configuración abstracta, al margen de cualquier tipo de proyección territorial, de los órganos que forman dicho poder). En definitiva, lo que la Constitución persigue al atribuir al Estado una competencia exclusiva no es sino el aseguramiento de un núcleo irreductible e inderogable de funciones que garanticen los elementos estructurales básicos del Estado en su conjunto, exigencia que afecta, en este caso, no sólo a la propia potestad jurisdiccional (aspecto funcional del Poder Judicial), sino también a la configuración abstracta de los órganos judiciales, pudiendo atribuirse a las Comunidades Autónomas el resto de las funciones a través de sus Estatutos y en virtud de la cláusula residual del artículo 149.3 de la Constitución […] Esta interpretación, por lo demás, encuentra también su apoyo en el artículo 152.1 de la misma Norma Fundamental, precepto que permite atribuir a las Comunidades Autónomas una participación en la organización de las demarcaciones judiciales, de lo que se deduce que tal organización no pertenece a la materia del artículo 149.1.5 […] Si las Comunidades Autónomas pueden ostentar las competencias que dice el artículo 152.1, con mayor razón podrán asumir competencias en aspectos externos del poder judicial; esto es, en lo que un sector de la doctrina ha llamado “la administración de la administración de justicia”». Véase, al respecto, Juan Fernando López Aguilar, Justicia y Estado autonómico, Madrid, Civitas y Ministerio de Justicia, 1994. Sobre la situación de la descentralización judicial en el derecho federal comparado, mi estudio sobre Los rostros del federalismo, cit., pp. 160-184 <<

[337] El cambio en la posición del Tribunal en relación con la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales puede apreciarse comparando la doctrina sentada en la sentencia 137/1989, de 20 de julio —en la que se señalaba con meridiana claridad que las competencias en tal ámbito pertenecían, en virtud de lo dispuesto en la Constitución, a los órganos centrales del Estado—, con la muy distinta que se contiene en una aprobada tan sólo cinco años después, la 165/1994, de 26 de mayo, en la que reconoce a las Comunidades Autónomas la posibilidad de llevar a cabo «actividades que tengan una proyección exterior», por más que esa posibilidad «deba entenderse limitada a aquellas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un “ius contraendi”, no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales» <<

[338] Véase la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, que resuelve el recurso del PP contra el Estatuto de Cataluña, pronunciamiento que insiste en que los poderes que ejercen las Comunidades Autónomas en relación con el fenómeno inmigratorio no pueden insertarse dentro de la competencia exclusiva que concede al Estado la Constitución en el artículo 149.1.2 (especialmente fundamento jurídico 83). Véase, en un tono claramente crítico con esa sentencia, el trabajo de José Antonio Montilla Martos, «Las competencias autonómicas en inmigración, tras la STC 31/2010», Revista d’Estudis Autonomics i Federals, nº 14 (2011), pp. 152-185. También Marco Aparicio Wilhelmi, «Inmigració i repartiment competencial en Estats descentralizats. Una comparació entre els casos espanyol i Italià», Revista d’Estudis Autonómics i Federals, nº 18 (2013), pp. 11-42 <<

[339] Cfr. por todos, Juan Fernando López Aguilar, Estado autonómico y hechos diferenciales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1988; y Eliseo Aja, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, cit., pp. 169-206 <<

[340] Véase Eliseo Aja, El Estado autonómico. Federalismo y hechos diferenciales, cit., pp. 185-19 <<

[341] Me he referido a ello en Los rostros del federalismo, pp. 329-353 <<

[342] El Senado se elige con fórmula mayoritaria —a través del sistema denominado de voto plural restringido— y con voto en listas abiertas, por lo que la comparación entre el número de sufragios y, ya no digamos, de escaños de los diferentes partidos resulta poco o nada significativa <<

[343] He tratado de las razones que explican ese efecto en La Constitución de 1978, cit., pp. 126-130 <<

[344] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, Madrid, Alianza Editorial, 1988, p. 80 <<

[345] Ibidem, p. 162 <<

[346] Ibidem, pp. 80-81, de donde proceden todas las citas <<

[347] Ibidem, p. 163 <<

[348] Ibidem, p. 19 <<

[349] Francisco Rubio Llorente y José Álvarez Junco (eds.), El Informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional. Texto del informe y debates académicos, cit., pp. 129-130 <<

[350] Ibidem, p. 132 <<

[351] «El sistema electoral español es el menos proporcional de Europa, en niveles similares al francés o al británico (que, como es bien conocido, no son sistemas proporcionales, sino mayoritarios)», en Montserrat Baras y Joan Botella, El sistema electoral, Madrid, Tecnos, 1996, pp. 172 <<

[352] Me he referido a ello de una forma concisa en La Constitución de 1978, cit., pp. 126-130. Para un análisis exhaustivo, véase Francisco Fernández Segado, Aproximación a la nueva normativa electoral, Madrid, Dykinson, 1986, en especial pp. 58-92 <<

[353] Sobre el caso belga véase la reciente e interesantísima obra de Anna Mastromarino, Belgio, Bolonia, Il Mulino, 2012 (colección «Si governa così») <<

[354] He reflexionado sobre las similitudes de los casos belga y español en el ámbito que aquí nos ocupa en Los rostros del federalismo, cit., pp. 322 y ss <<

[355] Sofia Ventura, «Federalismo per associazione e federalismo per devoluzione», en Sofia Ventura (ed.), Da Stato unitario a Stato federale. Territorializzazione della politica, devoluzione e adattamento istituzionale en Europa, Bolonia, Il Mulino, 2008, pp. 21-22 <<

[356] Ibidem, p. 23 <<

[357] Recomiendo vivamente al lector el ensayo, tan breve como apasionante, de Joaquín Varela Suances-Carpegna y Santiago Muñoz Machado, aparecido cuando este libro estaba ya escrito, La organización territorial del Estado en España. Del fracaso de la I República a la crisis del Estado autonómico (1873-2013), Madrid, Fundación Coloquio Jurídico Europeo, 2013 <<

[358] Michael Foucault, Las palabras y las cosas: una arqueología de la ciencia humana, México, Siglo XXI, 1997, p. 291 <<

[359] José Luis Barbería y Patxo Unzueta escribían en 2003 que «la ponencia política aprobada en la III Asamblea General del PNV, en enero del año 2000, incorpora como eje de su actuación los conceptos de autodeterminación y territorialidad: las dos banderas esenciales de ETA y HB para impugnar como insuficiente el actual marco autonómico; porque no reconoce la soberanía de la nación vasca y porque no es común para el conjunto de territorios vascos, Navarra y País Vasco-francés incluidos», en Cómo hemos llegado a esto. La crisis vasca, Madrid, Taurus, 2003, p. 171 y, en general, 159 y ss. El PNV se movió desde su fundación entre la realpolitik autonomista y la utopía soberanista. Para un análisis de sus primeros pasos puede verse la obra, ya clásica, de Javier Corcuera Atienza, Orígenes, organización e ideología del nacionalismo vasco: 1876-1904, México, Siglo XXI, 1979. Para un estudio de su evolución entre el comienzo de la Guerra Civil y la transición democrática, Santiago de Pablo, Ludger Mess y José Antonio Rodríguez Ranz, El péndulo patriótico. Historia del nacionalismo vasco II: 1936-1979, Madrid, Crítica, 2002. Y, en fin, para un tratamiento general de su historia, Santiago de Pablo y Ludger Mess, El péndulo patriótico. Historia del Partido Nacionalista Vasco (1895-2005), Madrid, Crítica, 2005 <<

[360] Estudia la evolución de los primeros pasos de los nacionalistas en el camino hacia la secesión Santiago Abascal Conde, ¿Derecho de autodeterminación? Sobre el pretendido derecho de secesión del pueblo vasco, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2004, pp. 109 y ss <<

[361] El texto fue adoptado por 36 votos a favor (los del PNV, Eusko Alkartasuna y Ezker Batua-IU), 32 en contra (los del PSE y PP) y 7 abstenciones (las de Euskal Herritarrok), imprescindibles estas últimas para que el Dictamen resultase aprobado <<

[362] Debe señalarse que ya con mucha anterioridad, el 15 de febrero de 1990, el pleno del parlamento de Vitoria había aprobado una proposición no de ley en la que se incluía el derecho a la autodeterminación del pueblo vasco. Véase Boletín Oficial del Parlamento Vasco, III legislatura, número B-IV-134-135 (d), de 26 de febrero de 1990. Un estudio sobre su contenido y tramitación en Roberto Viciano Pastor, «El derecho de autodeterminación en nuestra reciente vida constitucional: análisis y problemática», Revista de Derecho Político, número 34 (1991), pp. 167 y ss <<

[363] El Dictamen y su debate parlamentario pueden consultarse en el Diario de Sesiones del Parlamento Vasco, nº 40, de 12 de julio de 2002 («Debate y resolución definitiva del dictamen elaborado por la Comisión Especial de Autogobierno»), en http://www.parlamento.euskadi.net/BASIS/izaro/webx/cm_splenoc/DDW?W%3Dspl_clave%3D%2720020712040000001%27%26M%3D1%26K%3D20020712040000001%26R%3DN%26U%3D1 . Véase, también, diario El País, elpais.com, de 12 de julio de 2002 <<

[364] ETA había asesinado en el año 2000 a 23 personas, en el 2001 a 14 y en el 2002 a 5. De hecho, las referencias a la banda terrorista ETA y a cómo podría afectar a su futuro la puesta en práctica de lo propuesto en el Dictamen fueron constantes a lo largo del debate. Véase José Luis Barbería y Patxo Unzueta, Cómo hemos llegado a esto. La crisis vasca, cit., pp. 159 y ss. y 304 <<

[365] La presentación de la propuesta por parte del lehendakari Ibarretxe, que tuvo lugar en el contexto del debate sobre política general del año 2002, así como el debate que subsiguió, puede verse en el Diario de Sesiones del Parlamento Vasco, nº 41, de 27 de septiembre de 2002, en http://www.parlamento.euskadi.net/BASIS/izaro/webx/cm_splenoc/DDW?W%3Dspl_clave%3D%2720020927041000001%27%26M%3D1%26K%3D20020927041000001%26R%3DN%26U%3D1%26NCU%3D20 . De ahí proceden todas las citas del texto. Véase también la amplia información publicada por el diario El País, de 28 de septiembre de 2002 <<

[366] En la proposición no de ley, a la que me he referido en supra nota 5, se afirmaba que el pueblo vasco tenía un derecho a la autodeterminación que residía «en la potestad de sus ciudadanos para decidir libre y democráticamente su estatus político, económico, social y cultural, bien dotándose de un marco político propio o compartiendo, en todo o en parte, su soberanía con otros pueblos». Véase Alberto López Basaguren, «Sobre los fundamentos del plan Ibarretxe. El derecho de autodeterminación y el ejemplo de Québec», en http://paralalibertad.org/wp-content/uploads/Lopez_Basaguren.pdf <<

[367] Iparralde («Zona Norte» en castellano) es la denominación en euskera para referirse al País Vasco francés. La Zona Norte está constituida por las provincias históricas de Lapurdi, Baja Navarra y Zuberoa, ubicadas dentro del departamento francés de los Pirineos Atlánticos <<

[368] Sobre el «mito de los derechos históricos» puede verse Alberto Pérez de Laborda y Pérez de Rada, Euskadi, ¿una ficción histórica?, Madrid, Biblioteca Nueva, 2005, pp. 311-330 <<

[369] Para una contextualización histórica del Pacto de Estella y la tregua que lo subsiguió puede verse Ignacio Sánchez-Cuenca, ETA contra el Estado. Las estrategias del terrorismo, Barcelona, Tusquets, 2001, pp. 194 y ss <<

[370] Véase, sobre la ley de partidos de 2002, Roberto L. Blanco Valdés, «La nueva ley de partidos políticos. A propósito de la ilegalización de Batasuna», Claves de Razón Práctica, nº 124 (2002), pp. 23-31. Una cronología completa de los hechos que, entre junio de 2002 y septiembre de 2003, condujeron a la ilegalización de Batasuna, así como de algunos hechos que la subsiguieron, puede verse en el diario El Mundo, en http://www.elmundo.es/especiales/2002/08/espana/batasuna/claves.html <<

[371] Así lo afirmó el lehendakari vasco en su discurso parlamentario de 27 de septiembre. Tomo la referencia de El País, de 28 de septiembre de 2002 <<

[372] La disposición transitoria 4ª establece lo siguiente: «1. En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo General Vasco o al régimen autonómico vasco que le sustituya, en lugar de lo que establece el artículo 143 de la Constitución, la iniciativa corresponde al Órgano Foral competente, el cual adoptará su decisión por mayoría de los miembros que lo componen. Para la validez de dicha iniciativa será preciso, además, que la decisión del Órgano Foral competente sea ratificada por referéndum expresamente convocado al efecto, y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos. 2. Si la iniciativa no prosperase, solamente se podrá reproducir la misma en distinto período del mandato del Órgano Foral competente, y, en todo caso, cuando haya transcurrido el plazo mínimo que establece el artículo 143» <<

[373] Se trata, respectivamente, de las sentencias 4/1981, de 2 de febrero, y 76/1983, de 5 de agosto, esta última relativa a la LOAPA <<

[374] De las muchas obras publicadas sobre esa inmensa tragedia histórica no he leído ninguna comparable a la de Rogelio Alonso, Florencio Domínguez y Marcos García Rey, Vidas rotas. Historia de los hombres, mujeres y niños víctimas de ETA, Madrid, Espasa, 2010. Sus 1.200 páginas constituyen, además de un impresionante testimonio sobre la resistencia de una sociedad frente a la barbarie terrorista, un auténtico catálogo de horrores <<

[375] La frase, que luego Arzalluz afirmaría haber pronunciado en referencia a Batasuna y no al PNV (así lo sostenía en una entrevista en el diario El Mundo, de 26 de agosto de 2008), era textualmente la siguiente: «No conozco de ningún pueblo que haya alcanzado su liberación sin que unos arreen y otros discutan. Unos sacuden el árbol, pero sin romperlo, para que caigan las nueces, y otros las recogen para repartirlas» <<

[376] Véase su obra Política y derecho. La Construcción de la autonomía vasca, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 313 <<

[377] Fernando Savater, el primer intelectual español que tuvo el coraje de denunciar que en plena democracia el único estado de excepción existente en el País Vasco era el decretado por ETA contra todos los que la banda terrorista consideraba enemigos a batir, señalaba ya en enero de 1996 que «la democracia española no tiene hoy amenaza más grave que el terrorismo etarra», en su opúsculo El mito nacionalista (Madrid, Alianza Editorial, 1996, p. 6), todo él de un interés extraordinario para entender la significación del problema nacionalista en el País Vasco <<

[378] La Propuesta de Reforma del Estatuto político de la Comunidad de Euskadi fue publicada en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco, VII legislatura, nº 115, de 7 de noviembre de 2003 y puede verse en http://www.parlamento.euskadi.net/cm_abopvc/DDW?W=boc_clave=’07130100000120031107013312’ <<

[379] El texto, con las modificaciones introducidas en él tras su paso por el parlamento vasco, puede verse en Boletín Oficial del Parlamento Vasco, VII legislatura, nº 180, de 3 de enero de 2005 («Propuesta de reforma de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi». Acuerdo del Pleno, pp. 22778-22824). Puede verse en http://www.parlamento.euskadi.net/cm_abopvc/DDW?W=boc_clave=’07130100000120050103022778’ <<

[380] Alberto López Basaguren, «Sobre los fundamentos del plan Ibarretxe. El derecho de autodeterminación y el ejemplo de Québec», cit., p. 42 <<

[381] En un informe de 30 de octubre de 2003, emitido a petición del Gobierno, los servicios jurídicos del Estado consideraban que 104 preceptos del proyecto vulneraban la Constitución. Véase el diario El País, de 3 de enero de 2005 <<

[382] Juicios emitidos respondiendo a un cuestionario sobre el Plan Ibarretxe, que pueden consultarse en el diario El País, de 28 de octubre de 2003. Más allá de otras divergencias, todos los citados en el texto, excepto Lasagabaster, coincidían en afirmar la clara incompatibilidad jurídica entre las previsiones del proyecto de Estatuto Político y la Constitución española. Tienen también mucho interés los trabajos de Eduardo Virgala, Alberto López Basaguren y Juan M. Eguiagaray publicados en Cuadernos de Alzate, nº 29 (2004) <<

[383] Véase Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados, VIII legislatura, nº 149-1, de 21 de enero de 2005 <<

[384] Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII legislatura, nº 65, de 1 de febrero de 2005, de donde proceden todas las citas <<

[385] Todos los datos en diario El País, elpais.com, de 2 de febrero de 2004 <<

[386] Cortes Generales. Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, VIII legislatura, nº 65, cit., pp. 3095-3097 <<

[387] Ibidem, pp. 3127-3129 <<

[388] Ibidem, p. 3092 <<

[389] La ley 9/2008, de 27 de junio, fue publicada en el Boletín Oficial del Parlamento Vasco, VIII legislatura, nº 134ZK, de 15 de julio de 2008. Se publicó, bastante después, en el BOE nº 212, de 3 de septiembre de 2011 <<

[390] La sentencia del Tribunal Constitucional 103/2008, de 11 de septiembre, puede verse en el BOE nº 245, de 10 de octubre de 2008, de donde proceden todas las citas <<

[391] Véase el diario El País, elpais.com, de 12 de septiembre de 2008 <<

[392] Sentencia del Tribunal Constitucional 103/2008, de 11 de septiembre, cit., fundamento jurídico 3, de donde proceden las citas del texto <<

[393] En reproducción de lo determinado en el último período del artículo 9.2 de la Constitución de 1978 el mismo pacto del Estatuto Vasco determina que: «Los poderes públicos, en el ámbito de su competencia: e) Facilitarán la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social del País Vasco» <<

[394] Sentencia del Tribunal Constitucional 103/2008, de 11 de septiembre, cit., fundamento jurídico 4, de donde proceden las citas del texto <<

[395] Véase diario El País, elpais.com, de 14 de noviembre de 2003 <<

[396] La sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad de los diputados del Partido Popular contra determinados preceptos del Estatuto de Cataluña, se refiere expresamente al «nuevo Estatuto» de Cataluña (o catalán) en sus fundamentos jurídicos 16,18, 42 y 58 <<

[397] Véase, al respecto, Joaquín Tornos Mas (ed.), Los estatutos de autonomía de Cataluña, Madrid, Iustel, 2007, pp. 100-161 <<

[398] Digo en puridad porque poco antes de la promulgación de la ley orgánica de aprobación del Estatuto catalán se había aprobado la 1/2006, de 10 de abril, de reforma de la ley orgánica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Aunque ese texto introducía ya algunas novedades sustanciales desde el punto de vista de los contenidos característicos de las normas estatutarias primigenias, se movía aún, en gran medida, dentro de los parámetros de los diecisiete Estatutos que hasta la fecha habían venido estando vigentes en España (por ejemplo, su número de artículos, 81, se mantenía en la línea del texto originario: 61) <<

[399] Los datos del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) lo demostraban así incluso para los electores de los partidos nacionalistas. Según el barómetro 2633 (enero de 2006), que utilizaba el criterio del recuerdo de voto, consideraban que el problema de la reforma de los Estatutos era «uno de los tres problemas principales que existen actualmente en España» el 5% de los votantes de CiU, el 12% de los de ERC y el 5% de los del PNV; además no lo mencionaban ninguno de los que recordaban haber votado al BNG o a Eusko Alkartasuna <<

[400] El Acuerdo para un Gobierno catalanista y de izquierdas en la Generalitat de Cataluña, conocido como Pacto del Tinell, fue firmado el 14 de diciembre de 2003, e incluía en un Anexo («Criterios sobre actuación política general»), su cláusula más polémica, por virtud de la cual los partidos firmantes (ICV-EUA, PSC-CpC y ERC) se comprometían a «no establecer ningún acuerdo de gobernabilidad (acuerdo de investidura y acuerdo parlamentario estable) con el PP en el Govern de la Generalitat» y, así mismo, «a impedir la presencia del PP en el Gobierno del Estado», renunciando a establecer con él «pactos de Gobierno y pactos parlamentarios estables en las Cámaras estatales». Puede verse en http://www.sarasqueta.com/tinell.pdf <<

[401] Véase el diario El País, elpais.com, de 14 de noviembre de 2003 <<

[402] Javier Pradera afirmaría en esa línea que «si los artículos 1 y 2 de la Constitución de 1978 asignan a la palabra nación —respetando una tradición que se remonta a la Revolución francesa y a las Cortes de Cádiz— un significado vinculado a la soberanía política, un mínimo de rigor exige que ese mismo vocablo no sea empleado dentro del mismo bloque de constitucionalidad (donde figuran los Estatutos) para simbolizar los sentimientos de comunidad lingüística, cultural o histórica de muchos catalanes», en «El carbón de los reyes», El País, 8 de enero, de 2006. Me he referido con detalle a la cuestión en mi trabajo «La nación como estribo», aparecido en El Noticiero de las Ideas, nº 24, 2005, pp. 36-43 <<

[403] Me he referido con detenimiento a esa parte del Estatuto en mi trabajo «Blindaje competencial e indefensión constitucional», en donde categorizo, con una denominación que luego se ha generalizado, los dos tipos de blindaje a los que me refiero en el texto, analizo su significación y argumento por qué los considero incompatibles con la Constitución, en Claves de Razón Práctica, nº 176 (2007), pp. 18-25 <<

[404] Véase su interesantísimo artículo «El nuevo Estatuto frente a la Constitución», Claves de Razón Práctica, nº 158 (2005), p. 10 <<

[405] La Generalitat tendría así la capacidad normativa y la responsabilidad fiscal sobre todos los impuestos estatales soportados en Cataluña y la facultad de gestionarlos, recaudarlos, liquidarlos e inspeccionarlos, lo que haría a través de una Agencia Tributaria catalana; además, participaría, en pie de igualdad con el Estado central, en la determinación de la aportación catalana a la hacienda del Estado, a través de la denominada Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, órgano bilateral que se encargaría de canalizar, en el ámbito de la financiación autonómica, la relación entre la Administración del Estado y la Generalitat <<

[406] Ángel de la Fuente, «Reflexiones sobre el proyecto de Estatuto catalán», en el diario El País, de 5 de octubre de 2005. Ha insistido en el primero de los argumentos Luis María Díez Picazo en su indispensable «El Estatuto de Cataluña y la “West Lothian question”», en el diario El País, de 18 de noviembre de 2005 <<

[407] Santos Juliá, «Cambiar de discurso», en el diario El País, de 26 de febrero de 2006 <<

[408] Entrevista en el diario El País, de 12 de febrero de 2006 <<

[409] Véase el diario El País, de 22 de enero de 2006 <<

[410] Véase el diario El País, de 11 de abril de 2006 <<

[411] He dejado constancia de los principales de esos cambios, en los ámbitos más relevantes del texto estatutario (definición nacional, lengua, competencias, bilateralidad y financiación) en mi trabajo «El Estatuto catalán: texto y pretextos», aparecido en Claves de Razón Práctica, nº 162 (2006), pp. 24-27 <<

[412] Las sucesivas redacciones, desde la aprobada por el parlamento de Cataluña en septiembre de 2005 hasta la del Congreso de marzo de 2006, pasando por las del informe de la ponencia y el dictamen de la comisión en el Congreso, con los sucesivos cambios experimentados por el texto, marcados en negrita, pueden verse en Joaquín Tornos Mas (ed.), Los estatutos de autonomía de Cataluña, cit., pp. 520-773 <<

[413] Ibidem, p. 772 <<

[414] En todo caso, y entre tanto se resolvía el aludido recurso de inconstitucionalidad contra el nuevo Estatuto catalán, otros serían reformados en su estela, en mayor o menor grado: el primero fue el de las Islas Baleares (ley orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares); posteriormente el andaluz, sin duda el más similar en contenido al catalán, aprobado por ley orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía, al que se unirían posteriormente, y hasta completar el número de siete, que han sido, sin contar el de la Comunidad Valenciana, ya aludido, los Estatutos reformados en esta fase de la segunda descentralización, los tres siguientes: el de Aragón (ley orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón); el de Castilla y León (ley orgánica, 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León): y, finalmente, el de Extremadura (ley orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura) <<

[415] Véanse, respectivamente, diarios El País, de 30 de enero de 2006, La Voz de Galicia, de 4 de febrero de 2006 y El País, de 2 de abril de 2006 <<

[416] Véase, entre otros, el diario La Vanguardia, de 26 de noviembre de 2009 (la cursiva en el original) <<

[417] Realicé un análisis de urgencia de los principales contenidos de la sentencia, aparecido poco después de su publicación oficial, en «El Estatuto catalán y la sentencia de nunca acabar», en Claves de Razón Práctica, nº 205 (2010), pp. 4-18. Un estudio exhaustivo puede verse en Enrique Álvarez Conde y Rosario Tur Ausina, Las consecuencias jurídicas de la sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña. La Sentencia de la Perfecta Libertad, Madrid, Aranzadi y Thomson Reuters, 2010 <<

[418] Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España, Barcelona, Crítica, 2012, pp. 211-212 <<

[419] Sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 febrero (fundamento jurídico 3) <<

[420] Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1982, de 28 de abril (fundamento jurídico 1) <<

[421] Francesc de Carreras, «El dilema del Estado de las Autonomías», Claves de Razón Práctica, nº 188 (2008), pp. 10-19 <<

[422] Francisco Rubio Llorente, «La reforma de la Constitución», Claves de Razón Práctica, nº 188 (2008), pp. 4-9 <<

[423] Como siempre acontece en España con el cálculo del número de manifestantes, las cifras variaron enormemente en ambas ocasiones. En la manifestación del 10 de julio los organizadores hablaron de 1.500.000 personas, la Guardia Urbana de Barcelona de 1.000.000, la Agencia Lynce, contratada por la agencia EFE, habló de 56.000 manifestantes y el diario El País, de 11 de julio, de 425.000. Las diferencias no son menores para la Diada de 2012: 2.000.000 según los organizadores, 1.500.000 según el Departamento de Interior de la Generalitat y la Guardia Urbana, 600.000 según la delegación del Gobierno y el mismo número según el diario La Vanguardia, que, siguiendo un mismo sistema de cálculo sostuvo que en julio de 2010 se habrían manifestado 350.000 personas (La Vanguardia, de 14 de septiembre de 2013) <<

[424] Un análisis del papel jugado por el parlamento catalán en todo el proceso que transcurre con anterioridad al año 2013 puede verse en Carles Viver Pi-Sunyer y Mireia Grau Creus, «La contribució del parlament al procés de consolidació i desenvolupament de l’autogovern de Catalunya i a la defensa de la seva identitat nacional», en Revista d’Estudis Autonómics i Federals, nº 18 (2013), pp. 88-125 <<

[425] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, Madrid, Alianza Editorial, 1988, p. 81 <<

[426] Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 120, de 18 de diciembre de 1989, pp. 7791-7792 <<

[427] Más información en Roberto Viciano Pastor, «El derecho de autodeterminación en nuestra reciente vida constitucional: análisis y problemática», cit., pp. 162-167 <<

[428] Tomo las citas textuales, del escrito, fechado el 6 de junio de 2013, en el que los letrados del parlamento de Cataluña, en nombre de la institución, presentan alegaciones ante el Tribunal Constitucional frente a la admisión a trámite por parte de este último de la impugnación de la resolución 5/X, del parlamento, de 23 de enero de 2013. Véase Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 97, de 10 de junio de 2013, p. 74 <<

[429] La mejor y más detallada crónica de los acontecimientos que se desarrollan en Cataluña a partir de ese momento, que los nacionalistas han denominado proceso de construcción nacional, es la de Miryam Iacometti, que se acompaña además de una bibliografía al respecto muy exhaustiva. Véase «L’accidentato camino dello Stato autonómico spagnolo tra la crisi economica e deriva soberanista: primi passi verso l’independenza della Catalogna?», Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, nº III (2013), pp. 856-878 <<

[430] Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 657, de 22 de marzo de 2010, p.1 <<

[431] Sobre la iniciativa de San Pere de Torrelló, véase el diario El País, de 5 de septiembre de 2012. El censo del municipio en 2012 era de 2.469 habitantes <<

[432] Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 390, de 2 de octubre de 2012, pp. 3-10 <<

[433] Véase Joan Vintró y Natalia Caicedo, «Cataluña», en VVAA, Informe Comunidades Autónomas 2010, Barcelona, Instituto de Derecho Público, 2011, pp. 423-428; y, de los mismos autores, «Cataluña», en VVAA, Informe Comunidades Autónomas 2011, Barcelona, Instituto de Derecho Público, 2012 pp. 415-416 <<

[434] Véase el diario El País (elpaís.com, de 18 y 19 de diciembre de 2012). El anexo 1 al acuerdo, titulado «Proceso de convocatoria de la consulta sobre el futuro político de Cataluña», puede consultarse en http://ep00.epimg.net/descargables/2012/12/18/1e01365afce100887a3a1d18836be2a2.pdf <<

[435] Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 13, de 24 de enero de 2013, pp. 3-4, de donde proceden todas las referencias del texto <<

[436] Ante la pregunta «¿Promete por su conciencia y por su honor cumplir fielmente las obligaciones del cargo de Presidente de la Generalitat, con fidelidad al Rey, a la Constitución, al Estatuto de Autonomía y a las instituciones nacionales de Cataluña?», Mas respondió literalmente: «Sí, lo prometo, y plena fidelidad al pueblo de Cataluña» <<

[437] Esa mayoría viene exigida por el artículo 6º de la ley orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum <<

[438] Véase el diario El País, de 25 de enero de 2013 <<

[439] Véanse los diarios El País y La Vanguardia, de 13 de diciembre de 2013 <<

[440] Véanse los diarios La Voz de Galicia y El País, ambos de 25 de enero de 2013 <<

[441] Véase el diario La Voz de Galicia, de 25 de enero de 2013 <<

[442] Véanse los diarios La Voz de Galicia y El Mundo, de 26 de enero de 2013 <<

[443] Véanse los diarios La Voz de Galicia y El País, de 9 de febrero de 2013 <<

[444] El Dictamen del Consejo de Estado, de donde proceden todas las referencias del texto, puede verse en http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=CE-D-2013-147 . El Dictamen se aprobó con sendos votos particulares formulados por los consejeros permanentes Fernando Ledesma Bartret y Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón <<

[445] Véase BOE, n.º 112, de 10 de mayo de 2013 <<

[446] Véase el diario La Voz de Galicia, de 10 de mayo de 2013 <<

[447] Véase el diario ABC, ABC.es, de 14 de mayo de 2013 <<

[448] El auto decidiendo el mantenimiento de la suspensión puede verse en el BOE número 167, de 13 de julio de 2013. En cuanto a la sentencia resolutoria de la impugnación presentada por el Gobierno, sentencia hecha pública el día 25 de marzo de 2014, cuando ya este libro estaba en prensa, los magistrados del alto tribunal decidieron por unanimidad, en primer lugar, y en lo relativo a los aspectos procesales del asunto, que el órgano de control de la constitucionalidad era competente para conocer del recurso toda vez que, según ellos, la Resolución 5/X del parlamento catalán no suponía un mero acto de trámite, sino un «acto perfecto o definitivo» que constituía «una manifestación acabada de la voluntad de la Cámara» y que, además, «sin perjuicio de su marcado carácter político», la Resolución tenía carácter jurídico y, en tanto que tal, producía «efectos de tal naturaleza» (fto. jco. 2) . Ello permitía al Tribunal Constitucional entrar en el fondo del asunto, para tomar en relación con él dos decisiones fundamentales: que la cláusula primera de la Resolución del parlament, «que proclama el carácter de sujeto político y jurídico soberano del pueblo de Cataluña debe ser considerada inconstitucional y nula» (ft. jco. 3); y que «respecto a las referencias al «derecho a decidir» cabe una interpretación constitucional, puesto que no se proclama con carácter independiente, o directamente vinculadas al principio primero de la declaración de soberanía del pueblo de Cataluña, sino que se incluyen en la parte inicial de la Declaración (en directa relación con la iniciación de un «proceso») y en distintos principios de la Declaración (segundo, tercero, séptimo y noveno, párrafo segundo). Estos principios […] son adecuados a la Constitución y dan cauce a la interpretación de que el «derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña» no aparece proclamado como una manifestación de un derecho a la autodeterminación no reconocido en la Constitución, o como atribución de soberanía no reconocida en ella, sino como una aspiración política a la que sólo puede llegarse mediante un proceso ajustado a la legalidad constitucional con respeto a los principios de «legitimidad democrática», «pluralismo» y «legalidad», expresamente proclamados en la Declaración en estrecha relación con el «derecho a decidir»» (fto. jco. 3). En coherencia con todo lo apuntado, el fallo de la sentencia declarará, en primer lugar, «inconstitucional y nulo el denominado principio primero titulado «Soberanía» de la Declaración aprobada por Resolución 5/X del parlamento de Cataluña»; y, en segundo lugar que «las referencias al «derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña» […] no son inconstitucionales si se interpretan en el sentido que se expone en los FFJJ 3 y 4 de esta Sentencia». Pese a mis diferencias respecto de la constitucionalidad del llamado derecho a decidir, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional confirma plenamente, en todo caso, las conclusiones que defiendo más adelante en relación con la abierta contradicción existente entre las pretensiones secesionistas del nacionalismo catalán y lo establecido en nuestra ley fundamental <<

[449] Véase el diario La Voz de Galicia, de 6 de marzo de 2013 <<

[450] Véase Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 43, de 18 de marzo de 2013, p. 12 <<

[451] Véase el diario El País, de 14 de marzo de 2013 <<

[452] Véase el diario La Voz de Galicia, de 26, 27 y 28 de febrero y 1 de marzo de 2013 <<

[453] Véase el diario El País, elpais.com, de 2 de marzo de 2013 <<

[454] Véase el diario La Voz de Galicia, de 29 de marzo de 2013 <<

[455] Véase el diario El País, elpais.com, de 22 de marzo de 2013 <<

[456] Véase el diario El País, elpais.com, de 29 de enero y 22 de marzo de 2013 <<

[457] Véase Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 50, de 27 de marzo de 2013, pp. 6-12, de donde proceden las citas del texto. También el diario El Mundo, elmundo.es, de 14 de marzo de 2012. En el pleno del día 17 de julio, el parlamento de Cataluña decidió tramitar la ley de consultas por vía de urgencia: véase la información en el diario ABC, ABC.es, de 17 de julio de 2013. El texto fue objeto de un debate de totalidad el 22 mayo en el parlamento, prorrogándose en septiembre el plazo de presentación de enmiendas (Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 145, 16 de septiembre de 2013). Véase el trabajo de Josep María Castellá Andreu, «Consultas populares no referendarias en Cataluña. ¿Es admisible constitucionalmente un tertium genus entre referéndum e instituciones de participación ciudadana?», en Revista Aragonesa de Administración Pública, nº XIV (2013), pp. 121-155, trabajo en el que se analiza el proyecto de ley de consultas no referendarias presentado por el Gobierno catalán a finales de 2001 y que caducó como consecuencia de la disolución anticipada del parlamento regional <<

[458] La proposición de ley dedicaba la mayor parte de su contenido a este tipo de consultas populares mediante votación: en concreto todo el título II: los artículos 7 a 27, del total de 29 preceptos que comprendía <<

[459] Resolución del Departamento de la Presidencia 639/2013, por la cual se nombran los miembros del Consejo Asesor para la Transición Nacional, en Diario Oficial de la Generalitat de Cataluya, número 6345, de 28 de marzo de 2013. Los miembros nombrados fueron los siguientes: presidente: Carles Viver i Pi-Sunyer; vocales: Enoch Albertí Rovira, Germà Bel i Queralt, Carles Boix y Serra, Núria Boch i Roca, Salvador Cardús i Ros, Ángel Castiñeira i Fernández, Francina Esteve i García, Joan Font i Fabregó, Pilar Rahola i Martínez, Josep María Reniu i Vilamala, Ferran Requejo i Coll y Joan Vintró i Castells. El hecho de que la presidencia del Consejo pasara a estar desempeñada por Carles Viver i Pi-Sunyer, quien había sido magistrado del Tribunal Constitucional («intérprete supremo de la Constitución») entre 1992 y 2001 y vicepresidente del mismo órgano entre 1998 y 2001 no dejaba de ser uno de los aspectos más chocantes del asunto <<

[460] Véase Decreto 113/2013, de 12 de febrero, de creación del Consejo Asesor para la Transición Nacional. En Diario Oficial de la Generalitat de Cataluya, n.º 6315, de 14 de febrero de 2013 <<

[461] Véase el diario El País, elpais.com, de 12 de abril de 2013 <<

[462] El Informe número 1 del Consejo Asesor para la Transición Nacional puede consultarse en http://premsa.gencat.cat/pres_fsvp/docs/2013/07/25/21/43/63684651-2219-42c3-bc5c-c1d8ce06fe65.pdf . El informa encontraba un claro antecedente en el elaborado por el Institut d’Estudis Autonomics, del que también Carles Viver i Pi-Sunyer había sido director: se trata del Informe sobre los procedimientos legales a través de los que los ciudadanos y ciudadanas de Catalunya pueden ser consultados sobre su futuro político colectivo. Puede verse en http://www.20.gencat.cat/docs/g <<

[463] La resolución 125/X puede consultarse en el Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 78, de 13 de mayo de 2013, pp. 9-10 <<

[464] Véase el diario El País, elpais.com, de 6 de mayo de 2013 <<

[465] Los datos proceden de un sondeo del Centre d’Estudis d’Opinió, dependiente de la Generalitat. Los resultados, correspondientes a la segunda oleada de 2013, pueden consultarse en http: www.ceo.gencat./ceop/appJava/pages <<

[466] Véase el diario El País, elpais.com, de 10, 11 y 14 de junio de 2013 <<

[467] Véanse los diarios El País (elpais.com) y La Vanguardia (lavanguardia.com), de 25, 26 y 27 de junio de 2013 <<

[468] La carta de Mas a Rajoy puede consultarse en el diario La Vanguardia, de 26 de julio de 2013. Véase en http://www.lavanguardia.com/politica/20130726/54378899583/carta-mas-rajoy.html <<

[469] Véase el diario La Voz de Galicia, de 28 de julio de 2013 <<

[470] La Carta de Rajoy a Más puede verse en el diario ABC, ABC.es, de 15 de septiembre de 2013. Véase http://abc.es/espana/20130914/abci-texto-integro-carta-201309141755.html <<

[471] Una información muy exhaustiva sobre la Diada y la cadena humana organizada ese día en el diario El País, elpais.com, de 12 de septiembre de 2013 <<

[472] Véase el diario El País, elpais.com, de 25 de junio de 2013 <<

[473] Véase el diario El País, elpais.com, de 5 de septiembre de 2013 <<

[474] Véanse los diarios El País, elpais.com, de 8 de septiembre de 2013 y La Voz de Galicia, de 7 de septiembre de 2013 <<

[475] Véase el diario El País, elpais.com, de 10 de septiembre de 2013 <<

[476] Véanse los diarios El País, elpais.com, y La Voz de Galicia, ambos del 16 de septiembre de 2013 <<

[477] Véase el diario La Voz de Galicia, de 26 de septiembre de 2013 <<

[478] Véase el diario La Voz de Galicia, de 30 de octubre de 2013 <<

[479] El texto completo del Manifest del Pacte Nacional pel Dret a Decidir puede consultarse en el diario La Vanguardia, lavanguardia.com, de 16 de septiembre de 2013.Véase http://www.fileo2.lavanguardia.com/2013/09/16/54386622793-url.pdf <<

[480] Véase Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 160, de 2 de octubre de 2013, pp. 3-4, de donde proceden todas las citas del texto. Véanse los diarios El País (elpais.com) y La Vanguardia (lavanguardia.com), de 27 de septiembre de 2013 <<

[481] Véase la información al respecto del diario El País, que en su edición digital (elpais.com) del día 27 de septiembre de 2013 fue dando cuenta de la evolución de las negociaciones a medida que se desarrollaba la sesión <<

[482] Véase el diario La Voz de Galicia, de 13 de noviembre de 2013 <<

[483] Un cuerpo electoral en el que Mas, conocedor de las muchas encuestas sobre el referéndum realizadas por entidades públicas y privadas, había planteado desde el principio que deberían votar los mayores de 16 años. Véase el diario El País, elpaís.com, de 25 de enero de 2013. Un gran cantidad de datos de encuesta respecto del referéndum y la independencia de varios institutos de opinión (CEO, DYM, ICPS) pueden verse en http://wikipedia.org/wiki/independentismo-catalan <<

[484] Véase el diario La Voz de Galicia, de 10 de diciembre de 2013 <<

[485] Véase el diario El Periódico, de 14 de diciembre de 2013. Según informaciones de esos mismos días, ERC se mostraba partidaria de que la independencia se aprobase con el voto de la mayoría de los electores en la primera pregunta e idéntica mayoría entre la parte de estos que votarán sí en la segunda, lo que permitiría la independencia de Cataluña con algo más del voto del 25% del cuerpo electoral con una participación del 100% del censo, porcentaje —el primero— que iría disminuyendo a medida que la participación descendiese de ese 100%: así, por ejemplo, con esa forma de recuento y para una participación del 70%, en la hipótesis de un voto favorable a las dos preguntas del 51%, la independencia de Cataluña podría llegar a aprobarse con el voto favorable del 18,2% del censo electoral. Véase el diario La Voz de Galicia, de 15 y 16 de diciembre de 2013 <<

[486] Véanse los diarios El País y La Vanguardia, de 13 de diciembre de 2013 <<

[487] Véanse los diarios El Mundo y La Voz de Galicia, de 15 de diciembre de 2013 <<

[488] Véase el Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 239, de 17 de enero de 2014 (en http://www.parlament.cat/activitat/bopc/10b239.pdf ), de donde proceden todas las citas <<

[489] Véanse, con información detallada al respecto, los diarios El País y La Vanguardia, de 17 de enero de 2014 <<

[490] Véase PSC. Programa electoral 2012, en http://www.Socialistas.cat/es/programa-electoral <<

[491] Véase el diario El País, elpais.com, de 16, 17 y 18 de enero de 2014 <<

[492] Véase el diario El País, elpais.com, de 15 de enero de 2014 y la entrevista con Pere Navarro, en el mismo diario digital, el día 18 de noviembre, en la que refiriéndose a los críticos de su partido, el líder del PSC declaraba que había «gente que trabaja más para sí misma que para el PSC» <<

[493] Véase Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, X legislatura, sesión plenaria de 19 de febrero de 2014, nº 178, pp. 62-71 (debate de la propuesta) y Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, X legislatura, sesión plenaria de 20 de febrero de 2014, nº 179, pp. 18-19 (aprobación por el pleno). El texto originario de la moción presentado por UPyD, así como las enmiendas al mismo, y el resultado final de la negociación entre los grupos que acabaron apoyándola pueden verse en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, X legislatura , nº 411, de 25 de febrero de 2014, pp. 27-30. Aunque la propuesta de UPyD hace referencia a la resolución 323/IX del parlamento catalán, se trata de un error: es la 323/X, según se ha visto páginas atrás <<

[494] Patxo Unzueta, «Aquel día», en el diario El País, de 23 de enero de 2013 <<

[495] Una gran cantidad de datos de encuesta respecto del referéndum y la independencia de varios importantes institutos de opinión (CEO, DYM, ICPS) pueden verse en http://es.wikipedia.org/wiki/independentismo-catalan <<

[496] Eric J. Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, Barcelona, Crítica, 1992, p. 13 <<

[497] Véase El País, de 29 de septiembre de 2004 <<

[498] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, Madrid, Alianza Editorial, 1988, pp. 161-162 <<

[499] Eric J. Hobsbawm, Naciones y nacionalismo desde 1780, cit., p. 13 <<

[500] La cita de Gellner en Naciones y nacionalismo, cit., p. 80. La de Subirós en su «Genealogía del Nacionalismo», Claves de Razón Práctica, nº 24 (1992), p. 33 <<

[501] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, cit., pp. 78-79 <<

[502] Me he referido a ello en mi libro La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, Madrid, Alianza Editorial, 210, pp. 320-331. Por lo demás, la diversidad interna de los Estados federales es uno de sus elementos más característicos. Así puede verse en Roberto L. Blanco Valdés, Los rostros del federalismo, Madrid, Alianza Editorial, 2012, pp. 37-45 <<

[503] Véase Roberto L. Blanco Valdés, La construcción de la libertad. Apuntes para una historia del constitucionalismo europeo, cit., pp. 284-290 <<

[504] Véase, en esa línea, Javier Pérez Royo, «El derecho a decidir», en el diario El País, de 24 de noviembre de 2007 <<

[505] Véase Segundo Ruiz Rodríguez, La teoría del derecho de autodeterminación de los pueblos, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1998 <<

[506] Javier Ruipérez, Constitución y autodeterminación, Madrid, Tecnos, 1995, pp. 47 y ss <<

[507] Todas las resoluciones de la ONU, incluidas las tres citadas, de las que proceden todas las citas, pueden consultarse en http://www.un.org/es/documents/ag/resga.shtml <<

[508] Véase el diario La Vanguardia, de 4 de noviembre de 2012 <<

[509] El artículo 155 de nuestra Constitución está claramente inspirado en el 37 de la alemana, que regula el mecanismo de la llamada coerción federal: «1. Si un estado no cumpliere las obligaciones federales que le incumben con arreglo a la Ley Fundamental o a otra ley federal, podrá el Gobierno federal, con el asentimiento del Consejo Federal (Bundesrat), adoptar las medidas necesarias para imponer a dicho Estado el cumplimiento de sus deberes mediante la coerción federal. 2. Para el ejercicio de la coerción federal, tendrá el Gobierno federal o, eventualmente, su comisionado, el derecho a impartir directrices frente a todos los estados regionales y sus órganos» <<

[510] Me he referido a ello con profundidad en mi libro Los rostros del federalismo, cit., pp. 22-45 <<

[511] Daniel J. Elazar, Exploración del federalismo, Madrid, Editorial Hacer, 1990, p. 32 <<

[512] El estudio puede consultarse en http://www.cis.es/cis/opencms/-Archivos/Marginales/2840_2859/2857/Es2857_mapa.htm <<

[513] Me he referido a la cuestión en mi libro Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, Madrid, Alianza Editorial, 2005, pp. 127 y ss <<

[514] Véase la obra imprescindible de Miquel Siguan, Bilingüismo y lenguas en contacto, Madrid, Alianza Editorial, 2001 <<

[515] Sirva como ejemplo paradigmático el simposio celebrado los días 12, 13 y 14 de diciembre de 2013, organizado por la Generalitat, la Sociedad Catalana de Estudios Históricos y el Centro de Historia Contemporánea de Cataluña, que, bajo el título «Espanya contra Catalunya: una mirada histórica (1714-2014)», tenía como objeto primordial, según su programa, «analizar con criterios históricos, desde el siglo XVIII hasta nuestros días, las consecuencias que ha tenido para el país la acción política, casi siempre de carácter represivo, del Estado español en relación con Cataluña». Uno de los apartados del programa llevaba por título «La apoteosis del expolio: el siglo XXI». El cartel del simposio puede verse en http://blogs.iec.cat/sceh/wp-content/uploads/sites/26/2013/05/D%C%ADptic1.pdf. Otro buen ejemplo fue la campaña de CiU, realizada a través de un cartel insertado en su cuenta de Facebook, en el que podía leerse literalmente que «La España subsidiada vive a costa de la Cataluña productiva»: véase el diario La Voz de Galicia, de 3 de septiembre de 2012. O, en fin, un vídeo promovido por la plataforma independentista sumate.cat sobre el supuesto expolio de Cataluña por el resto de España, que no tiene desperdicio, y puede verse en You Tube (http://www.youtube.com/embed/5t7Blqzu4TE ) <<

[516] Javier Cercas, «Democracia y derecho a decidir», en el diario El País, de 13 de septiembre de 2013. Y también la excelente reflexión que, a partir de ese artículo, realiza Mario Vargas Llosa en «El derecho a decidir», igualmente en el diario El País, de 22 de septiembre de 2013 <<

[517] He criticado esas políticas, tanto por su incoherencia con la Constitución como por sus resultados incompatibles con el respeto a los derechos individuales, en mi trabajo «Políticas lingüísticas y construcción nacional: el laboratorio español», en Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid (número monográfico sobre Identidad, derecho y política), nº 17 (2013), pp. 475-500. Debe verse, además, con gran provecho, la obra de Manuel Jardón, La «normalización lingüística», una anormalidad democrática, Madrid, Siglo XXI, 1993 <<

[518] Véase mi libro Los rostros del federalismo, cit., pp. 347-349 <<

[519] La larga cita procede de mi libro Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, cit., pp. 151-152 <<

[520] Véase Congreso de los Diputados, «Proposición de ley del grupo parlamentario mixto para permitir el derecho de autodeterminación de los pueblos (122/000092)», presentada el 07/02/2013 e inadmitida a trámite en términos absolutos el 12/02/2013. Véanse, también, los diarios El País (elpais.com), de 7 de febrero, y La Voz de Galicia, de 8 de febrero de 2013 <<

[521] Véanse los diarios La Voz de Galicia (lavozdegalicia.es) y El Mundo (elmundo.es), de 8 de octubre de 2013 <<

[522] Véase el diario La Voz de Galicia, de 18 y 19 de marzo de 2013 <<

[523] Véase el diario La Voz de Galicia, de 6 y 30 de junio de 2013 <<

[524] Véase el diarionorte.es, de 9 de mayo de 2013 <<

[525] Véase el diario El País, elpais.com, de 26 de octubre de 2011 <<

[526] Véase la propuesta en http://www.eaj-pnv.eu/adjuntos/pnvDocumentos/16045_archivo.pdf. También los diarios El País, elpais.com, y El Correo. elcorreo.com, ambos de 26 de diciembre de 2013 <<

[527] Véanse los diarios El País (elpais.com, de 21 de septiembre de 2013) y La Voz de Galicia, de 20 de octubre de 2013 <<

[528] Véanse los diarios La Voz de Galicia y El Correo, de 6 de julio de 2013 <<

[529] Véase el diario El País, elpais.com, de 27 de agosto de 2012. La resolución, 737/IX, de 25 de julio de 2012, del parlamento catalán, puede verse en Bulletí Oficial del Parlament de Catalunya, nº 363, de 26 de julio de 2012 <<

[530] Véase el diario El País, de 14 de septiembre de 2013 <<

[531] Debe verse al respecto el documento La deslleialtat de l’Estat respecte de Catalunya. Balanç de situació, elaborado por el departamento de Presidencia de la Generalitat, con fecha de 15 de octubre de 2013. Puede consultarse en http://www.ep00.epimg.net/descargables/2013/10/15/16d5da00b4ef616621feee9bcb90a540.pdf <<

[532] Véase el diario económico Expansión, expansión.com, de 21 de septiembre de 2012 <<

[533] La información sobre la propuesta de Sánchez-Camacho y las reacciones de todo tipo que provocó puede obtenerse consultando los seis diarios de mayor tirada de España (El País, El Mundo, La Vanguardia, El Periódico, ABC y La Voz de Galicia) entre el 7 de octubre y mediados del mismo mes <<

[534] Véase el diario El País, elpais.com, de 7 de octubre de 2013 <<

[535] Fundación Rafael Campaláns, Por una reforma constitucional federal, Barcelona, 2013. El documento puede consultarse en http://ep00.epimg.net/descargables/2013/05/03/2384dab1af7d53ab72361dab440e813a.pdf <<

[536] El diario El País, en su edición digital de 3 de mayo de 2013, titulaba «El PSC propone que España y Cataluña se reconozcan mutuamente como “nación”» <<

[537] Véase el diario El País, elpais.com, de 3 de mayo de 2013 y La Voz de Galicia, de 4 de mayo de 2013 <<

[538] Véase el diario El País, elpais.com, de 29 de mayo de 2013 <<

[539] La negociación entre los dirigentes territoriales del PSOE se desarrolló sobre todo a lo largo del mes de junio. Véase el diario El País, elpais.com, de 2 de junio y 5 de julio de 2013, en donde se informa del comienzo y del final de las conversaciones <<

[540] El documento Un Nuevo Pacto Territorial para la España de Todos puede verse en:

http://www.psoe.es/source-media/000000562000/000000562233.pdf.

El documento Hacia una Estructura Territorial del Estado puede verse en:

http://www.psoe.es/source-media/000000571000/000000571056.pdf <<

[541] Véase el diario El País, elpais.com, de 6 de julio de 2013 <<

[542] Véase el diario El País, elpais.com, de 12, 13, 14 y 15 de julio de 2013 <<

[543] Véanse los diarios El País (elpais.com) y ABC (ABC.es), de 24 y 26 de agosto de 2013 respectivamente <<

[544] Véase el diario El País, elpais.com, de 2, 3 y 4 de octubre de 2013. En las dudas y titubeos de la posición de Unió Democràtica jugaría un papel esencial el temor a que la independencia de Cataluña se tradujera en su inmediato abandono de la Unión Europea, algo confirmado con insistencia por diversas autoridades de la UE. Véase al respecto Manuel Medina Ortega, El derecho de secesión en la Unión Europea, Madrid, Fundación Alfonso Martín Escudero y Marcial Pons, 2014 <<

[545] Véase el artículo de Joaquín Leguina, «El federalismo como magia», en el diario El País, de 30 de septiembre de 2013 <<

[546] Véanse los diarios La Voz de Galicia, de 27 de septiembre de 2013, y El País, elpais.com, de la misma fecha <<

[547] Véase el diario La Voz de Galicia, de 6 de noviembre de 2013 <<

[548] Así lo apuntaba un sondeo de la empresa Metroscopia de noviembre de 2013. Si la pregunta a los encuestados era la de si estaban a favor o en contra de la independencia, el sí ganaba al no por cuatro puntos (46% frente a 42%), pero si la pregunta incluía tres opciones la situación cambiaba: a favor de la independencia: 31%; a favor de que Cataluña siga formando parte de España: 57%, porcentaje este último que era el resultado de sumar un 17% partidario de que Cataluña tuviese las mismas competencias que hasta ahora y un 40% partidario de aumentarlas. Véase el diario El País, elpais.com, de 3 de noviembre de 2013. Y, también, el artículo de Patxo Unzueta, «Unanimidad engañosa», en el diario El País, de 14 de noviembre de 2013 <<

[549] Véase el diario ABC, Abc.es, de 11 de marzo de 2013, según el cual Mas habría encargado a un grupo de juristas la exploración de la posibilidad de unos comicios plebiscitarios. Con una información en la misma línea, meses después, el diario El País, elpais.com, de 27 de julio de 2013 <<

[550] Duran puso de relieve, en la sesión de control al Gobierno celebrada en el Congreso de los Diputados el 16 de octubre, que si el ejecutivo no respondía «a las aspiraciones de Cataluña», entonces se iba «a encontrar con una declaración unilateral de independencia que algunos van a hacer en el parlament». Véase el diario El País, elpais.com y La Vanguardia, la vanguardia.com, de 16 de octubre de 2013 y La Voz de Galicia, de 17 de octubre de 2013 <<

[551] Véase el diario El País, elpais.com, de 6 de octubre de 2013 <<

[552] Véase el diario El País, elpais.com, de 5 de octubre de 2013 <<

[553] Véase al respecto la opinión de varios constitucionalistas españoles en el diario El País, elpais.com, de 6 de octubre de 2013 <<

[554] Véanse, entre otros, los trabajos de Andrés de Blas Guerrero, «Nación y nacionalismo en Ortega y Gasset», en Justo G. Beramendi y Ramón Máiz (comps.), Los nacionalismos en la España de la II República, Madrid, Siglo XXI, 1991, pp. 27-37 y «Nación y nacionalismo en M. Azaña», en Cuadernos de Alzate, nº 3, 1986, pp. 67-70. También Juan Carlos Sánchez Illán, «Ortega y Azaña frente a la España de las autonomías: de la Ley de Mancomunidades al Estatuto de Cataluña, 1914-1932», en Cuadernos Republicanos, nº 49, 2002, pp. 73-95. Más recientemente, debe verse el prólogo de José María Ridao a la obra Dos visiones de España. Discursos en las Cortes Constituyentes sobre el Estatuto de Cataluña (1932), de Manuel Azaña y José Ortega y Gasset, Madrid, Galaxia Gutenberg-Círculo de Lectores, 2005, pp. 5-24; y el estudio preliminar de Eduardo García de Enterría a la obra Sobre la autonomía política de Cataluña, de Manuel Azaña, Madrid, Tecnos, 2005, pp. 9-82 <<

[555] La intervención parlamentaria de Ortega y Gasset en el Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, legislatura de 1931-1933, sesión de 13 de mayo de 1932, nº 165, pp. 5574-5582. Cito por José María Ridao, Dos visiones de España. Discursos en las Cortes Constituyentes sobre el Estatuto de Cataluña (1932), cit., pp. 28 y 30, respectivamente <<

[556] Ibidem, pp. 31-33, de donde proceden todas las citas <<

[557] Ortega se refiere, obviamente, al Estatuto de Nuria, que, como hemos visto en el capítulo 2, había sido aprobado ya antes de que se eligiesen las Cortes Constituyentes <<

[558] Cito por José María Ridao, Dos visiones de España. Discursos en las Cortes Constituyentes sobre el Estatuto de Cataluña (1932), cit., pp. 34-37, de donde proceden todas las referencias del texto <<

[559] Ibidem, pp. 38-39, de donde proceden todas las citas <<

[560] Ibidem, p. 40 <<

[561] Ibidem, p. 44 <<

[562] Ibidem, pp. 45-55 <<

[563] Ibidem, p. 40 <<

[564] Ibidem, p. 56 <<

[565] Así califica el discurso de Azaña Eduardo García de Enterría en el estudio preliminar a la obra Sobre la autonomía política de Cataluña, de Manuel Azaña, cit., p. 41 <<

[566] Antes sobre todo en su discurso de Barcelona, de 27 de marzo de 1930 y en su intervención en las Cortes de 22 de octubre de 1931, con ocasión del debate constituyente. Después, en sus discursos en las Cortes de 2 y 3 de junio y 31 de agosto de 1932. de Pueden verse todos en Manuel Azaña, Sobre la autonomía política de Cataluña, cit., pp. 85-89, 90-95, 152-172, 173-185 y 186-202, respectivamente <<

[567] La intervención parlamentaria de Manuel Azaña puede verse en el Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes de la República española, legislatura de 1931-1933, nº 173, sesión de 27 de mayo de 1932, pp. 5855-5877. Un facsímil del discurso puede verse en Manuel Azaña, Discursos parlamentarios, Madrid, Publicaciones del Congreso de los Diputados, 1992, pp. 262-283, publicación en la que pueden verse igualmente los discursos parlamentarios citados en la nota anterior. Ahora y en adelante cito por Manuel Azaña, Sobre la autonomía política de Cataluña, cit., pp. 96-151 <<

[568] Manuel Azaña, Sobre la autonomía política de Cataluña, cit., p. 120 <<

[569] Ibidem, p. 98 <<

[570] Ibidem, pp. 122-148 <<

[571] Ibidem, p. 99 <<

[572] Ibidem, pp. 101-102, de donde proceden todas las citas <<

[573] Ibidem, pp. 103-104 y 108 <<

[574] Ibidem, pp. 109-111 <<

[575] Ibidem, pp. 113 y 119-121 <<

[576] Antonio Gramsci, Quaderni dal carcere (28, III), edición crítica del Instituto Gramsci, editada por Valentino Gerratana, Einaudi Editore, 2007 <<

[577] Me refería a ello en mi libro Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, cit., en especial pp. 146 y ss <<

[578] Véase Roberto L. Blanco Valdés, Los rostros del federalismo, cit., en especial pp. 322 y ss <<

[579] Tomo las palabras, escritas en 2005, de mi libro Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, cit., p. 23 <<

[580] Véase Javier Pérez Royo, El nuevo modelo de financiación autonómica: análisis exclusivamente constitucional, Madrid, McGraw-Hill, 1997. También el amplio reportaje «El polémico camino del reparto del dinero», de Andreu Missé, en el diario El País, elpais.com, de 2 de mayo de 2005 <<

[581] Véase el informe del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, El Gobierno de la sanidad y descentralización sanitaria y estructura organizativa, p. 85., en http://www.msssi.gob.es/organizacion/sns/informeAnualSNS/docs/informeAnualAnexol.pdf <<

[582] Véase Xavier Bonal, Xavier Rambla, Eduardo Calderón y Núria Pros, La descentralización educativa en España. Una mirada comparativa a los sistema escolares de las Comunidades Autónomas, Universitat Autónoma de Barcelona, 2005, pp. 21 y ss., en http://www.academia.edu/2035653/La_descentralizacion_educativa_en_Espana <<

[583] He intentado reconstruir el proceso histórico de construcción del federalismo cooperativo en Estados Unidos, proceso en el que el crack de 1929 jugó un papel esencial, en mi libro Los rostros del federalismo, cit., pp. 239-260 <<

[584] El Gobierno de la Generalitat solicitó al Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) 5.370 millones de euros en 2012 y 9.073 millones de euros en 2013. Véase el diario La Vanguardia, lavanguardia.com, de 29 de enero de 2013 <<

[585] Los resultados de todas las elecciones generales y autonómicas celebradas en España desde 1977 pueden consultarse con gran comodidad en el Portal Constitución de la página web del Congreso de los Diputados. En http:// www.congreso.es/consti/elecciones/generales/index.htm <<

[586] Félix Ovejero Lucas, «De lenguas, sendas, mercados y derechos», en el diario El País, de 28 de febrero de 2005 <<

[587] Pueden verse al respecto las sentencias del Tribunal Constitucional 87/1983, de 27 de octubre; 88/1983, de 27 de octubre; 137/1986, de 6 de noviembre; y, sobre todo, 337/1994, de 23 de diciembre y 31/2010, de 28 junio, esta última relativa al Estatuto de Autonomía de Cataluña <<

[588] Me he referido con detalle a la cuestión lingüística en España en «Políticas lingüísticas y construcción nacional: el laboratorio español», en Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, cit., pp. 475-500 <<

[589] En 1982 se solicitó la asignación de ISBN para 2.175 libros en catalán, 218 en gallego y 338 en euskera; veinte años después, en 2002, las cifras respectivas fueron 7.300, 1.498 y 1.221, lo que supuso incrementos del 236%, 587% y 261%, respectivamente. En el mismo período el incremento de solicitud de ISBN para libros editados en español fue del 98% (de 27.396 en 1982 a 54.160 en 2002). Véanse los datos oficiales recogidos en el Anuario El País 1985 (para 1982) y Anuario El País 2004 (para 2002), pp. 134 y 184. Las cifras en 2005, antes del inicio de la crisis, fueron de 57.779 en castellano (7% respecto a 2002), 8.577 en catalán (17%), 1.826 en gallego (22%) y 1.731 en euskera (42%). Véanse los datos oficiales recogidos en el Anuario El País 2007, p. 130 <<

[590] Véase «Informe sobre los textos y cursos de Historia en los centros de Enseñanza Media», Real Academia de la Historia, Madrid, 23 de junio de 2000. En http://www.filosofia.org/his/h2000ah.htm <<

[591] Puede verse para el caso de Cataluña y el País Vasco el libro de Pedro Antonio Heras, La España raptada. La formación del espíritu nacionalista, Barcelona, Altera, 2005. Puede verse también mi reseña del libro («Escuelas convertidas en Iglesias») en Revista de Libros, nº 153 (2009), pp. 19-21 <<

[592] Ernest Renan, ¿Qué es una nación? Cartas a Strauss, Madrid, Alianza Editorial, 1987, p. 65 <<

[593] Véase mi libro Nacionalidades históricas y regiones sin historia. A propósito de la obsesión ruritana, cit., pp. 125 y ss <<

[594] Utilizo el concepto en el sentido en que viene haciéndolo una corriente creciente en la historiografía actual. Véase, por todos, la obra de Eric J. Hobsbawm y Terence Ranger (eds.), The invention of tradition, Cambridge University Press, 1984. Un balance de esta corriente analítica puede verse en Jon Juaristi, «La invención de la nación. Pequeña historia de un género», Claves de Razón Práctica, nº 73 (1997) <<

[595] Fernando Savater, «Falacias de la legitimación histórica», Claves de Razón Práctica, nº 7 (1990), pp. 32-33 <<

[596] «Rubalcaba defiende la reforma federal de la Constitución ante separadores y separatistas», titular del diario La Voz de Galicia de 1 de diciembre de 2013. Véase también, en el mismo sentido, el diario El País, elpais.com, de 1 de diciembre de 2013 <<

[597] En el barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas de septiembre de 2012 se manifestaban a favor de «un Estado con un único Gobierno central sin autonomías» el 24,5% de los encuestados, casi tres puntos más que en el de julio del mismo año, cuando la cifra era del 21,9%. El porcentaje descendía ligeramente, al 23,3%, en el barómetro de julio de 2013 y al 22,1% en el de noviembre de 2013. Los estudios pueden verse en http://www.cis.es/cis/opencm/ES/11_barometros/indez.jsp <<

[598] Ernest Gellner, Naciones y nacionalismo, cit., 1988, p. 19 <<

[599] La frase, de Alfonso Guerra, en una entrevista que publica el diario El País, de 3 de diciembre de 2013 <<

[600] Las palabras forman parte de un discurso pronunciado por Azaña ante la Asamblea del Partido de Acción Republicana el 28 de marzo de 1932 <<