El príncipe moderno

Democracia, política y poder

PABLO SIMÓN

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Sostengo que quienes censuran los conflictos entre la nobleza y el pueblo condenan lo que fue primera causa de la libertad de Roma, teniendo en cuenta más los tumultos y desórdenes ocurridos que los buenos ejemplos que produjeron [...] pues todas las leyes que se hacen a favor de la libertad nacen del desacuerdo entre estos dos partidos.

NICOLÁS MAQUIAVELO,

Discursos sobre la primera década de Tito Livio, I, 4

Al magnífico lector

Cuando alguien desea congraciarse con el lector, en especial si es con la voluntad de que elija su título en concreto, no le queda más remedio que acercarse a él con lo más valioso que posee. De ahí que muchos autores se presenten en sus escritos brindando una prosa magnífica, aventuras increíbles, reflexiones profundas, historias emotivas y tiernas o incluso un texto que sirva, por su carácter práctico, para mejorar alguna habilidad.

Con el ánimo de dar a quien sostiene este libro alguna prueba de utilidad, me he encontrado con que no poseo nada que me sea de mayor valor y estima que el conocimiento que he adquirido sobre las acciones políticas durante estos últimos años. Un conocimiento asentado en un cuidadoso examen de la actualidad, aquí y en otros lugares, el saber de la academia por mi formación en ciencias sociales, las numerosas interacciones con medios y charlas con periodistas, las conferencias en foros muy diversos y las conversaciones con académicos de una valía muy superior a la mía.

Aunque quizá esta obra sea indigna del lector, confío al menos en su indulgencia a la hora de aceptarla. Al fin y al cabo, no puedo hacer mejor regalo que poner a su disposición las condiciones de entender, en un plazo muy breve, todo cuanto he aprendido en largos y agitados años de formación, experiencias personales y no pocos errores de juicio. En la medida de lo posible, no he adornado esta obra con más jerga ni palabras de las necesarias, ni con largas frases, ni con artificios que la hagan oscura o incomprensible. He preferido que, si brilla, no sea por su estilo, sino por su contenido y, a poder ser, que sea esto último lo que la haga grata.

No quiero, en todo caso, que se vea como presunción el que alguien como yo se ponga a dictar cátedra sobre aquello que es la política y su orden. Pues, al fin y al cabo, igual que quien quiere tomar una buena fotografía de la realidad debe comenzar haciendo un buen encuadre, aquí no encontrará sino una herramienta, un instrumento al servicio de un mejor dibujo del paisaje. Por lo tanto, acoja el lector este libro con el mismo ánimo con el que está escrito; un viaje de descubrimiento, una pequeña contribución para entender mejor el mundo y un modesto obsequio para que el día de mañana se pueda confrontar con la cambiante política de modo más firme y seguro.

1

El consejero del príncipe

En los últimos años la política ha cobrado importancia para muchos ciudadanos. Esto es algo habitual en situaciones de crisis económica; el interés por lo público y el descontento general aumentan cuando la vida de los ciudadanos empeora. Además, tiene bastante sentido que haya sido así. La crisis comenzó en su faceta económica y se llevó por delante a muchos gobiernos, pero dada su profundidad y severidad no tardó en convertirse en una crisis política e institucional en todos los países de Europa. De repente hubo un ciclo de protestas callejeras, el surgimiento de nuevos partidos y una percepción de provisionalidad de todo lo que se había dado por sentado. Durante la última década muchas de las costuras de nuestros sistemas políticos han saltado por los aires y la desorientación se ha hecho evidente.

En paralelo con ese proceso de cambio profundo se han ido colando en el debate público unas figuras que hasta la fecha resultaban desconocidas: los politólogos. Cualquier estudiante de ciencia política sabe lo difícil que siempre ha sido explicar el contenido de esta disciplina. Lo más común era que los familiares cercanos preguntaran al universitario con qué partido iba a comenzar su carrera hacia la presidencia, asumiendo por definición que quería ser político. Sin embargo, ahora se reconoce que la función del politólogo, con permiso de algún nuevo partido español, no es esa, sino más bien la de analizar los fenómenos políticos, con mejor o peor fortuna, empleando herramientas de las ciencias sociales. Por eso con frecuencia los politólogos vienen pertrechados de datos, encuestas y experiencias comparadas, con saberes de su campo, pero también picoteando de la sociología, de la historia o de la economía. No siempre logran contribuir o ser útiles, pero poco a poco han ido saliendo de sus torres de marfil para intentar arrojar algo de luz a los acelerados cambios que estamos viviendo.

Esta disciplina, sin embargo, es más antigua de lo que parece. Casi se podría rastrear su origen en el momento en que los seres humanos comenzamos a vivir en comunidades sedentarias. Muchos pensadores la han ejercido aun sin saberlo y, pese a que Tucídides, Polibio o Aristóteles la hacen balbucir en el principio de los tiempos, el consenso inequívoco es que el padre de la ciencia política moderna fue Nicolás Maquiavelo. Este florentino renacentista, que vivió a caballo entre los siglos XV y XVI, fue un personaje contradictorio. Era bromista, buen comedor, amante tanto de las letras como de las mujeres, pero, sobre todo, un hombre apasionado por una cosa: la política.[1] Por paradójico que resulte, fue su fracaso en esta materia lo que consagró su figura. Maquiavelo había desempeñado diferentes cargos en la república de Florencia, pero su caída y la llegada al poder de los Médicis le dejaron en el ostracismo a los cuarenta y tres años. Desde entonces toda su obsesión fue, mediante su prosa descarnada y con su sonrisa equívoca, tratar de explicar por qué había caído el régimen republicano de su amada ciudad.

Maquiavelo, de manera muy provocadora, decía en El príncipe: «Siendo mi intención escribir algo útil para quien lo lea, he considerado más apropiado ir directamente a la verdad objetiva de los hechos que a su imaginaria representación».[2] Esta pornográfica declaración de intenciones, que habría de plasmar también en los Discorsi, era la razón de ser de toda su obra: su ánimo era desnudar la naturaleza de lo político. Una manera de pensar que, pese a tener quinientos años, sigue interpelando a cómo se organizan hoy nuestras sociedades. La idea de la racionalidad instrumental (medios orientados a fines), la diferencia entre lo real y lo aparente y, sobre todo, su noción de la política como un dominio autónomo permitieron entender algo clave: la política siempre entraña dilemas y el juicio sobre la misma es algo contextual.

Pese a las palabras falsas que siempre se ponen en sus labios[3] y lo poco comprendida que es su figura, la obra de Maquiavelo marcó un antes y un después. Schopenhauer hizo una analogía fabulosa que resume muy bien su pensamiento. A juicio del filósofo alemán, Nicolás Maquiavelo es como un «maestro de esgrima»: nos enseña el arte de la espada, un conocimiento puramente técnico y descarnado del poder. Él no entra en la valoración ética de los fines, «como un maestro de esgrima no presenta una exposición moral contra el asesinato y el golpe mortal».[4] Antes bien, nos enseña las reglas del juego, las analiza fríamente y nos muestra que el juicio sobre la política tiene que ser distinto al de la moral religiosa o humanista. La idea de que en ocasiones en política se debe hacer un «mal» que tiene efectos beneficiosos y de que, a la luz de estas consecuencias, deberá evaluarse.

La vocación de Maquiavelo es, por tanto, descubrir las reglas de funcionamiento del mundo y exponerlas de un modo desapasionado. Un nervio que no solo atraviesa la ciencia política como disciplina, sino que también, como se verá, atravesará este libro. Y, hasta cierto punto, si es útil adquirir tal conocimiento es porque eso sirve para poder obrar como consejeros del príncipe. Es decir, como guías para las acciones de aquellos que gobiernan, con el fin de aconsejar sobre cómo proceder en un mundo de cambiante Fortuna. De ahí, por tanto, que conocer la política «tal cual es» constituya el primer paso, imprescindible, para tratar de cambiar cómo funcionan nuestras sociedades.

POR QUÉ ES ÚTIL UNA CIENCIA DE LA POLÍTICA

Desde el año 2012, uno de los temas más importantes en España ha sido la corrupción. Numerosos escándalos pusieron en la picota al partido del Gobierno y periódicamente han aparecido nuevos políticos investigados. Esto ha llevado a que con frecuencia los comentaristas se lleven las manos a la cabeza porque la corrupción no parece pasar factura electoral a los implicados; pese a que se suceden las imputaciones, los votantes siguen optando por estos partidos. La explicación más habitual para esto y la favorita del gran público es que los españoles son los «herederos morales» del Lazarillo de Tormes.[5] Dado que la corrupción está socialmente aceptada en España, los ciudadanos serían, en el fondo, igual que sus gobernantes. Unos roban del erario, los otros recurren al trapicheo y a la economía sumergida. Por lo tanto, es natural que no se castigue a los corruptos en las urnas. En el fondo, todo es una cuestión de cultura política, menos crítica en España que la de los virtuosos ciudadanos de otras latitudes. Sin embargo, ¿de verdad podemos ser tan rotundos en el argumento?

En primer lugar, la mayoría de los estudios muestran que el castigo electoral a la corrupción es bastante bajo en la mayor parte de los países. Las elecciones parecen un mecanismo tan imperfecto para echar a los corruptos en España como en Brasil, en Japón o en el Reino Unido, con lo que el argumento cultural empieza a resquebrajarse. Además, tal vez no baste con mirar en qué medida son reelegidos los políticos, sino en qué medida la corrupción podría afectar a otro elemento clave: la propensión a votar. Datos recientes acerca de las elecciones municipales señalan un hecho interesante. Tras un escándalo de corrupción en la ciudad, la tendencia a votar de los partidarios del alcalde y de la oposición no se vio alterada de manera significativa. Sin embargo, los ciudadanos que no se identificaban con ningún partido de manera clara fueron más propensos a abstenerse. Este hecho, al penalizar más a los nuevos partidos o los partidos minoritarios, podría explicar por qué los alcaldes corruptos pudieron seguir en el cargo con mayor facilidad. Su continuidad en el poder solo se vio amenazada ante escándalos graves ampliamente cubiertos por la prensa.[6] 

Esta cuestión es un ejemplo perfecto sobre el tipo de contribución que puede hacer la ciencia política. Se parte de una premisa o de un argumento sobre un tema relevante, se contrasta empíricamente y, a partir de ahí, se intentan extraer conclusiones generales para confirmar o actualizar esta creencia previa. Si hay un efecto de la cultura en exonerar la corrupción, parece que la española no es diferente a la de otros lugares. De hecho, se ve que las elecciones son un mecanismo imperfecto para castigarla en todo el mundo. Además, está demostrado que las posiciones ideológicas de los votantes tienden a proteger del castigo en las urnas, pero la corrupción sí que afecta al sufragio. En concreto, lo hace mediante la abstención de los ciudadanos menos politizados, un efecto condicionado por el papel que juega los medios de comunicación al tratar el escándalo. Por tanto, he aquí unas aportaciones sobre la corrupción que, como se ve, son modestas, pero permiten desarrollar unos argumentos más exigentes que apelar, de forma general, a la cuestión cultural.

Esta aproximación es la que da valor a la ciencia política, una ciencia social que se interesa esencialmente por los fenómenos políticos —es decir, por todo aquello que implica el uso del poder y de la influencia—. A un científico social, al tratar con seres humanos, no le queda más remedio que buscar la falsabilidad. Es decir, apenas aspira a establecer tendencias generales sobre los fenómenos sociales, un saber provisional e inestable del mundo. Para ello sigue una serie de reglas (validez, fiabilidad, replicabilidad), contrasta hipótesis y recurre a diferentes estrategias, tanto cuantitativas como cualitativas. Esto le hace tener acceso a un conocimiento que siempre es parcial y, además, muy poco contundente. Se ve obligado con frecuencia a actualizar lo que pensaba sobre una gran cantidad de cuestiones. Sin embargo, es la única manera de aproximarse con cierto rigor al conocimiento de las dinámicas sociales, las cuales están en continua transformación.

Las ciencias sociales tienen también límites adicionales generados por sí mismas. La fragmentación del conocimiento, su excesiva compartimentación en disciplinas que no dialogan entre sí, dificulta la elaboración de diagnósticos generalistas. Se corre el riesgo de la hiperespecialización del conocimiento y de su desconexión con lo que ocurre en el mundo. Al mismo tiempo, la propia naturaleza de la producción académica, que en ocasiones tiene tintes casi fordistas (publicar mucho sin mirar qué), dificulta poder profundizar en cuestiones ambiciosas de largo recorrido para nuestras sociedades. Estos no son, ni mucho menos, problemas insalvables, pero ser conscientes de estos límites ayuda a que la entrada en escena de la ciencia política pueda ser más provechosa para el debate público. Eso sí, siempre que los politólogos asuman que la ambición de sus metas no puede paliar lo modesto de sus capacidades.

La ciencia política tiene diferentes ramas. Aunque una parte de ella se dedica al análisis de las instituciones, el comportamiento político o las relaciones internacionales, otra muy importante se centra en los aspectos normativos. Es decir, le preocupan esencialmente la discusión entre el «ser» y el «deber ser» y conceptos como «democracia», «libertad», «tolerancia», «igualdad», «lo justo» o «lo bueno». Esta rama parte de un paradigma totalmente diferente al expuesto antes pero fundamental y llevado por preguntas que van al núcleo mismo de lo político. Un ejemplo puede ilustrar esto de manera sencilla.

Si uno se pregunta: ¿qué es una democracia?, ¿por qué debemos gobernarnos democráticamente?, ninguna de estas dos preguntas puede seguir una pauta científica en su resolución. No podemos contrastar empíricamente si es más justo o no vivir en regímenes de estas características. Sin embargo, sin responderlas, no hay sociedad posible, porque, sin discusión normativa, no existe política. Ahora bien, si en vez de estas preguntas uno se interroga: ¿por qué a veces colapsan las democracias? O ¿por qué hemos llegado a tener «estas» democracias?, de nuevo se gira el foco hacia lo contrastable empíricamente. Por lo tanto, en el fondo hay una relación más estrecha de lo que parece entre lo normativo y lo empírico, ya que cualquier juicio teórico debe anclarse en las posibilidades de lo real. En este libro me centraré bastante más en esto último, pero resulta inevitable que lo primero también aflore.

Ahora bien, antes de desarrollar algunas premisas básicas de este texto se hace inevitable comentar, al menos de manera superficial, la relación entre la academia y el debate público; dos ecosistemas diferentes con sus propias lógicas y tensiones, pero que tienen una relación cada vez más intensa.

POLITÓLOGOS EN LA ARENA: LA RELACIÓN CON LOS MEDIOS

Desde hace algo más de un lustro el papel de los profesores de ciencia política ha ido en aumento en la esfera pública. Ya sea en prensa, radio o televisión, los politólogos se han ido incorporando progresivamente como columnistas o como analistas en diferentes programas. Las razones para ello pueden ser diversas, pero de entrada hay explicaciones tanto de oferta como de demanda.

Desde la perspectiva de la oferta, durante la última década se ha ido desarrollando una masa crítica de científicos sociales en España y en Europa, algo que se ha producido en paralelo con la expansión de facultades, universidades y centros de investigación. Esta generación de académicos ha reforzado el papel de unas disciplinas que han ganado peso específico en la comunidad científica. Estos nuevos profesores e investigadores normalmente están en posiciones júnior y precarias. Sin embargo, al ser de edades cercanas, también lo son en sus paradigmas, se leen entre ellos y, con frecuencia, permanecen algo más ajenos a las rencillas universitarias que sus mentores. Al mismo tiempo, ha habido un aumento de los graduados en ciencias sociales, lo que también ha generado cierto mercado para estas temáticas, mientras que mejoraban de manera importante las fuentes de datos e información disponible públicamente, fundamentales para poder hacer análisis con pocos recursos. Todo ello ha facilitado que pueda haber capital humano en las academias que revierta en una divulgación de cierta calidad.

Por el lado de la demanda también ha sido fundamental el creciente interés por los métodos de análisis y de opiniones alternativos entre el público. Esto ha sido así sobre todo desde la llegada de una crisis económica estrechamente vinculada con causas políticas y el surgimiento de nuevos partidos y movimientos sociales. Entretanto, el incremento del interés por la política, por las encuestas, así como el hecho de que cada vez haya más medios de comunicación centrados en estos contenidos (o formas de infotainment[7]), han ayudado a generar un acoplamiento entre la oferta y la demanda de análisis político. La infraestructura tecnológica también ha puesto su granito de arena en ambas dimensiones. Por primera vez ha sido posible puentear a los gatekeepers tradicionales de la opinión, los medios de comunicación, gracias a internet y al uso de blogs temáticos de ciencia política. Tanto es así que los propios medios se han adaptado en sus formatos digitales para generar contenidos cruzados, retroalimentando o alojando a muchos de esos blogs.

Estos hechos han dado a la ciencia política la oportunidad de hacer divulgación como nunca y de ganarse, hasta cierto punto, el derecho a ser escuchada. Sin embargo, la relación entre esta disciplina y la lógica del debate público no está exenta de tensiones.

La primera tensión evidente del académico es con la actualidad. Hay un equilibrio complejo entre generar contenidos que sean exitosos o populares y ser estrictamente riguroso con la credencial que uno posee. El frenético ritmo de los medios empuja al académico a hablar de temas de los que no tiene demasiada idea, a actuar como una especie de «opinólogo cualificado», pero esto no garantiza que necesariamente sea más preciso que un periodista. No obstante, si los politólogos se limitan a hablar solo de aquellos temas en los que tienen expertise, o bien se vuelven repetitivos o bien no llegan al gran público.[8] Quizá el valor del politólogo sea introducir cierto método a la hora de aproximarse a los problemas sociales con los argumentos o los datos disponibles sobre la cuestión. Algo que no lo convierte, ni mucho menos, en la única voz autorizada para hablar del tema, incluso si versa de política. Sin embargo, sí le permite hacer una contribución más o menos rigurosa a las cuestiones debatidas con una perspectiva diferente.

Una segunda tensión se relaciona con lo complicado que resulta el estudio de la política y su ajuste al formato de masas. Los fenómenos nunca son monocausales, por lo que insistir en la complejidad y en los matices suele ser la opción más prudente para hacer una aportación valiosa. Sin embargo, esto choca frontalmente con el ecosistema de las redes sociales y de los medios de comunicación, con frecuencia muy restringidos tanto en formatos como en tiempos. Además, esta limitación suele convivir con una tendencia al pluralismo polarizado, ya que las audiencias de los medios tienden a segmentarse ideológicamente, lo que da pie a un dilema: una simplificación excesiva del asunto llega más fácilmente al público, pero comporta altos costes en cuanto a su rigor. De hecho, lo que más alcance tiene es el cómodo eslogan partidista, pero eso desdibuja totalmente la contribución del politólogo. De ahí que un académico honesto no pueda ser más que una suerte de «cuervo» dedicado a rebajar expectativas a la hora de explicar las cosas, aun a riesgo de que sea la última vez que suene el teléfono.

Una tercera problemática se refiere a los conceptos y el lenguaje. En general, los politólogos tenemos el problema de no saber ni comunicar ni escribir. Aunque existan excepciones, tendemos a ser más confusos que la gente que se dedica a generar opinión de manera profesional (en especial, los periodistas). Al fin y al cabo, no es lo mismo escribir un artículo de investigación que una columna. Sin embargo, además, solemos cometer un error fatídico: hacemos una migración inmediata de los conceptos que usamos en la academia al debate público. Y el problema no solo se origina porque haya tecnicismos o cierta incomprensión cuando, con frecuencia, se abusa de una jerga inútil, sino porque transferimos conceptos como «democracia», «liberalismo» o «justicia» desde una posición determinada que puede ser la mayoritaria en la academia, pero que está dentro de lo debatible en la esfera pública. Si la política tiene mucho que ver con la concepción de valores, no se puede obviar esta circunstancia.

Finalmente, todos los académicos tenemos nuestras preferencias, ideas, sesgos y manera de enfocar lo que escribimos. En cierta medida esto parece inevitable, porque, incluso aunque se pretenda ser totalmente aséptico, todos estamos entrenados en una determinada tradición epistemológica. Que a algunos académicos les interese investigar unas cosas y no otras hace que este hecho resulte evidente. Sin embargo, esto no tiene por qué ser negativo, siempre que se sea lo bastante honesto como para reconocerlo y embridarlo. Solo se trata de asumir que, cuando entramos en el terreno de los juicios de valor, los politólogos no son más que una voz entre tantas. Nuestra contribución analítica es, sin embargo, la que nos dota de cierto valor ante el gran público.

Todas estas tensiones se presentan, hasta cierto punto, como inevitables para cualquiera con un mínimo de preocupación por contribuir de manera valiosa en los medios. Quizá no tienen solución y se basan en un continuo ensayo y error. Aun así, ser conscientes de ellas permite participar en la discusión pública de una manera más honesta y profesional.

EL INTELECTUAL HA MUERTO, LARGA VIDA A LA CIENCIA SOCIAL

Cuando se habla de política con frecuencia se recurre a la hipérbole. En el debate público es bastante frecuente evitar aproximaciones centradas en los conceptos, en las causas y consecuencias, en las motivaciones o en el estudio concienzudo de los fenómenos humanos. En lugar de hablar de cuestiones concretas y contrastables, suele gustar mucho más despejar la pelota por elevación para ir al campo de los principios, en el que todo el mundo se siente más cómodo desde su respectiva trinchera moral.

Una prenda habitual que acompaña a muchos creadores de opinión es la de una actitud crítica, rotunda y con un aire pesimista imposible de contentar. Este es el tipo de (presunta) intelectualidad moral que opera con comodidad al recordarnos que existe un orden social superior, un mundo mejor que aquel en el que ahora estamos instalados. Insisten con frecuencia en que ahí fuera existe una verdad revelada que, por descontado, ellos ya conocen y frente a la que el resto no podemos sino sentirnos alienados. Este perfil de intelectual es justamente el tipo que salta de manera habilidosa entre la dicotomía del «ser» y el «deber ser». Es decir, el que subraya lo incompleto e imperfecto de la sociedad presente y que sabe presentarnos de manera precisa cuál es el estado en el que el mundo debería encontrarse.

Sin embargo, no deja de resultar llamativo que estas personas consideren (en su mayoría) estar exentas del todo en cuanto a las responsabilidades que se derivan de llevar sus ideas a la práctica. Dado que bucean en un mundo dentro del cual no existen restricciones, el prístino mundo de los valores morales, de las ideas, de las opiniones, parece desprenderse que sus buenas intenciones y juicios constituyen una excusa para todo. No tienen por qué someterse a un contraste mínimamente documentado. Fiat justitia et pereat mundus.[9]

Se puede ver fácilmente esta idea si analizamos la reciente cruzada contra los «expertos»,[10] sean estos lo que fueren, pues el concepto es bastante elástico según quién lo emplee. Véase el regocijo general que causó el fallo de Nate Silver cuando dijo que Donald Trump jamás lograría la nominación presidencial o ser elegido después; o cuando el exministro de Justicia del Reino Unido, hecho sintomático, dijo que su país ya había tenido bastantes expertos. O el mito, persistente también (y repetido en España), del fracaso de las encuestas en el referéndum de salida de la Unión Europea —quienes no acertaron fueron las casas de apuestas y la opinión pública, pues los expertos en comportamiento electoral dudaron durante toda la campaña—; o el revés, este sí indudable, de los sondeos preelectorales en España en 2016, que llevó a algunos a hablar de la mayor sabiduría del hombre de la calle sobre el sociólogo. Algo así como que las encuestas son una suerte de brujería.

Señalo que se vea el regocijo general, porque, afortunadamente, ya sea por su pronóstico o por los hechos constatados, a estos supuestos expertos sí se les pueden pedir cuentas. Dicho de otro modo, existen unos hechos verificables que permiten contrastar la validez de sus análisis, una ventaja fundamental para mejorar la discusión pública. Sin embargo, cuando se critica a los expertos y se dice «que se vayan todos», parece que hay quien propone un modelo en el que la dóxa sea el nervio del debate, en el que las opiniones de rotunda base normativa, que parece que son libres, no deban ser fiscalizadas. El eterno retorno a la hiperinflación moral. Opinar es gratuito y nadie pide cuentas sobre la consistencia interna y externa de cuanto se dice.

El carácter de las ciencias sociales es eminentemente reflexivo. A partir de la descripción del objeto observado se influye en él; se captura lo que es, pero al mismo tiempo se lo decodifica y, en parte, se transforma también la acción política que se ejerce. Por poner un ejemplo sencillo de este extremo, las teorías de Karl Marx pueden ser un análisis del capitalismo, pero tienen su traducción en la acción política. Por eso nadie debe escapar a las implicaciones prácticas que tiene su manera de reflexionar. Muchas veces la moral, como pasa con el cientificismo,[11] es una manera de evadir esa responsabilidad social que debe ser exigida. No obstante, como cada vez tenemos un cuerpo de ciencias sociales más fuerte, se estrecha el margen para que estos enfoques salgan indemnes. Ya no existen excusas por las que la operatividad del «deber ser» no pueda ponerse a prueba.

Es cierto que, más allá del argumento de fondo, existe la pugna por unas sillas limitadas en los medios de comunicación y en los puestos de dirección política. Sin embargo, para conseguir un buen debate es fundamental ligar el mundo del «deber ser» con el del «ser». La ciencia política puede tener algo de valor en este punto siempre que se haga con honestidad. Al fin y al cabo, si los politólogos se dedican solo a dar su opinión o a repetir consignas partidistas, dejan de ejercer como tales. Aquellos que disfrutan de tribunas públicas tienen una importante responsabilidad que asumir, del mismo modo que la ciudadanía ha de demandársela. Resulta lícito operar en el mundo de las ideas y de los valores, pero, si se hace con el ánimo de contribuir a la mejora de la sociedad, parece obligado pensar en las implicaciones que comporta ponerlas en práctica. Y no creo que ninguna voz sobre en este empeño.

QUÉ ESPERAR DE ESTE LIBRO

El príncipe moderno parte de cuatro premisas. La primera es que la política tiene un carácter contingente y por tanto que nace de una serie de factores estructurales, coyunturales, de decisiones individuales y colectivas que obedecen a una correlación de fuerzas determinada. Puede ser que haya quien piense que la política es algo secundario porque se trata de una mera «superestructura» dependiente de fuerzas históricas, Dios, los mercados u otros entes lejanos. En tal caso, este libro difícilmente será de su agrado. Mi premisa de partida supone que la política es autónoma, relevante y con capacidad transformadora. Ello no significa, por supuesto, que no existan dilemas y restricciones (algo que se da de manera continua), ni tampoco que no haya diferentes incentivos que empujen a los actores en una u otra dirección. De hecho, así suele ser con frecuencia. Sin embargo, lo importante es que la política podrá ser o no ser, pero se debe esencialmente a sí misma.

Una segunda premisa importante del libro implica asumir que la sociedad presenta un pluralismo irreductible; dicho de otro modo, que la diferencia de pareceres sobre todo lo valioso, justo, bueno o noble es algo consustancial a nuestro carácter como seres humanos. De nuevo, qué disensos resulten relevantes dependerá de la acción política y del contexto histórico y social. En todo caso, no existe algo así como el interés general o nacional o cualquiera de sus derivaciones, por más que se trate de ficciones necesarias y que consigan traducir esa fragmentación en unidad de acción. Lo que nuestros sistemas políticos buscan son fórmulas para canalizar ese pluralismo y ese desacuerdo, acomodar las preferencias de los ciudadanos y tratar de traducirlo en políticas públicas concretas. Por eso justamente nos organizamos de diferentes maneras, con el objeto de tratar de apostar por determinados proyectos de sociedad.

Una tercera premisa de este libro es que la técnica o el conocimiento de las ciencias sociales no puede, de ninguna manera, reemplazar esa lógica de pugna y acuerdo entre diferentes sensibilidades políticas. Las ciencias sociales pueden servir para establecer regularidades empíricas, leyes tendenciales, escenarios más o menos probables..., pero no son un mecanismo que sirva para sustituir lo político. La tecnocracia se trata, por lo tanto, de una falacia, ya que, como paso previo, hay que escoger entre diferentes proyectos de sociedad. Sin embargo, el conocimiento de las ciencias sociales sí puede ser útil para perfeccionar el encaje entre medios y fines; es decir, para ajustar mejor qué se quiere hacer y cómo, pero asumiendo que el objetivo deberá ser fruto de la discusión política.

Finalmente, en este libro se asumirá con frecuencia que los agentes, tratados en general desde una perspectiva individual, tienen racionalidad en sus acciones. Esto no presupone que busquen su interés egoísta o que miren exclusivamente a corto plazo, ni tampoco que estén orientados solo hacia cómo reaccionan los otros actores e instituciones, pues también miran a menudo hacia dentro, hacia sus propias restricciones organizativas, morales o mentales. Lo que sí implica esta premisa es dejar aparcado de momento el camino de las emociones y de la irracionalidad como motor de la acción, sin negar que importe. Antes bien, este libro asumirá que los actores poseen «una cierta» racionalidad para intentar entenderla.

Estas cuatro premisas operan en paralelo con una idea implícita que emergerá con frecuencia: la política es una actividad muy gratificante, pero ingrata.

Una de las razones por las que esto es así está relacionada con la conocida como «trampa de las expectativas»: la diferencia entre lo que esperan los ciudadanos de sus políticos y lo que estos pueden darles realmente.[12] Los ciudadanos esperamos que los políticos sean líderes con gran cualificación, formación y virtud pública, pero, al mismo tiempo, queremos que sean cercanos a nosotros, que representen a la gente corriente. Pedimos a los políticos que sean líderes que marquen por dónde debe ir el país en el futuro, pero, al mismo tiempo, que estén dispuestos a ajustar su comportamiento a las preferencias de la mayoría de la población. Además, esperamos que nuestros líderes tengan principios sólidos y que jamás renuncien a ellos, pero, al mismo tiempo, que sean pragmáticos y que lleguen a pactos con otros (lo que, por definición, implica que abandonen sus programas de máximos).

Parece lógico que, ante esta situación, el desencanto político sea moneda corriente. No solo por demérito de los representantes que tenemos, sin duda en muchos casos merecido, sino también por las expectativas que ponernos en ellos. Es más, incluso en ocasiones merecería la pena valorar positivamente cosas que con frecuencia se tachan de enfermedades de nuestro sistema. Por poner un ejemplo, quizá la crítica más recurrente con la que nos topamos sea la del electoralismo de los políticos. Sin embargo, menos mal que es así y que les interesa conseguir votos, porque esto al menos les obliga a estar atentos a las preferencias de los ciudadanos y a cumplir sus programas electorales. Si los políticos fueran impermeables a la amenaza de perder la confianza de los ciudadanos, quizá nos encontraríamos en un escenario bastante peor.

Mi deseo en este libro es que su carga valorativa se vea acotada en su mínima expresión. Como se decía de Maquiavelo, mejor fijarse antes en la pertinencia de la estocada que en la justicia del duelo. Ciertamente, este texto no cubre todos los aspectos que me gustaría, pero sí una buena parte de los debates y cuestiones más candentes en el debate público. La crisis de los partidos, la brecha de representación, el comportamiento electoral, el uso del referéndum, la crisis de la socialdemocracia y los modelos de bienestar o cómo se gobierna en sistemas parlamentarios y presidenciales son algunos de ellos. Con frecuencia señalaré lo que sabemos y lo que no para intentar dibujar, con modestia, una cartografía de la procelosa política de nuestro tiempo. Un trazado que sabemos dónde empieza pero no dónde termina y que nos invita a un viaje tan apasionante que merece la pena emprenderlo a costa de cualquier riesgo.

2

¿El Leviatán encadenado?

Dicen que gobernar ya no es lo que era. Con frecuencia se apela a que la soberanía, entendida como poder de vida y muerte, está saliendo de los Estados nación hacia otras instancias. Según esta tesis, las dinámicas de la globalización y de la integración supranacional (esencialmente la Unión Europea) estarían haciendo que las decisiones adoptadas por los gobiernos de los países tengan un peso cada vez más limitado. Las elecciones pierden su utilidad y ya no importa qué partidos están al frente del ejecutivo... La capacidad última de decisión recae cada vez más en grandes poderes transnacionales, instituciones tecnocráticas o poderes económicos. Estaríamos, por lo tanto, ante un proceso de cambio global que deja maniatados a los estados. Todo lo que se puede hacer ahora desde la política son pequeños cambios al margen.

Aunque puedan parecer situaciones totalmente nuevas, este debate es mucho más antiguo de lo que se reconoce. Numerosos autores ya habían hablado antes de que el Estado no tiene en realidad capacidad para imponerse a los poderes externos.[13] El contexto presente lo que ha hecho es acrecentar aún más esa tortuosa relación entre el poder político y el económico. Un sistema democrático pasa, por definición, por lograr que todo el mundo tenga la misma capacidad de influencia, esto sería lo propio de una sociedad pluralista. Sin embargo, la desigualdad entre quien tiene recursos y quien no introduce, también por definición, crecientes asimetrías. ¿Cómo casan ambas ideas? ¿Cómo es hoy esta relación? No son preguntas sencillas, y, por desgracia, el debate se mueve muchas veces entre muñecos de paja, entre los que sacralizan una capacidad de los estados que nunca fue real y los que piensan que todo radica en una cuestión de voluntad política.

Para entender bien dónde estamos es necesario desandar un poco de camino. Hay que empezar por entender bien al Estado como tal antes de preguntarse cómo son nuestros sistemas democráticos y los principios que los conforman. Se trata de un viaje que siempre va a ser incompleto, sobre todo cuando la carga normativa de los conceptos es tan fuerte y la literatura sobre ellos, tan ingente. Sin embargo, debemos partir de dos o tres definiciones básicas de nuestros sistemas políticos antes de intentar entender cómo se relacionan con el contexto actual, en especial si nos interpelan sobre cuestiones elementales: ¿por qué el Estado? ¿De verdad se está vaciando de poder? ¿Lo llaman democracia y no lo es? ¿Y qué es «lo democrático» en la práctica y cómo se relaciona con la integración supranacional?

EL ESTADO SOY YO

Tras la caída de Muamar el Gadafi en 2011, Libia pasó a manos de los señores de la guerra y el país se sumió en el caos. Desde entonces se calcula que casi un millón de personas han huido de sus hogares, las exportaciones del país se han reducido a menos del 10 por ciento (esencialmente de crudo) y las pérdidas económicas son superiores a los doscientos mil millones de euros.[14] Grupos armados y yihadistas compiten por controlar el territorio mientras la criminalidad se ha disparado por completo. Al menos cincuenta mil personas han perdido la vida y la situación no tiene viso de normalizarse.

En este momento al menos tres gobiernos distintos se consideran los legítimos en Libia. El Gobierno de Acuerdo Nacional con sede en Trípoli, reconocido por las Naciones Unidas, pero cuya composición rechaza la Cámara de Representantes de Tobruk. El Gobierno de Salvación Nacional, conformado por una escisión del Parlamento libio de 2012. Y, finalmente, el Ejército Nacional encabezado por el general Jalifa Haftar, que controla el este del país con mano de hierro y está acusado de vulnerar los derechos humanos de forma sistemática. No hay una organización social pacífica y los tres polos de autoridad compiten entre sí por el control del territorio. De ahí que el caso de Libia sea quizá uno de los mejores ejemplos actuales de Estado fallido.

El concepto de «Estado» ha cambiado en diferentes momentos de la historia. Sin embargo, una definición de mínimos lo considera como aquella organización que dispone de una ventaja comparativa en el uso de la violencia y que se extiende en una determinada área geográfica acotada por su capacidad para gravar con impuestos a sus integrantes.[15] Cuando pierde alguna de estas capacidades, por la razón que sea, la situación deviene ingobernable y colapsa. Como en Libia, sí, pero también como en muchos otros lugares como Afganistán, Irak, Somalia, Chad, Haití o Zimbabue. Sin embargo, ¿por qué el Estado?, es decir, ¿en qué momento se establece y con qué fin?

Para la teoría liberal clásica el Estado es una especie de contrato entre individuos cuya finalidad última es acabar con el «estado de naturaleza», con el caos que su ausencia acarrea. Cuando no hay Estado, todo es una terrible lucha, una batalla de todos contra todos en la cual no hay paz social posible. Por lo tanto, la creación del Estado, del Leviatán,[16] es fruto de una especie de contrato social que obliga a los individuos a refrenarse por su bien, dejando de lado sus derechos naturales (su libertad de robar, de matar, de defenderse...) a cambio de tener derechos civiles. El Estado pasa a detentar el monopolio sobre el uso de la violencia y a dedicarse, en esencia, a dos cosas. Por un lado, a establecer un coste o una sanción social a comportamientos desviados; por el otro, a establecer unos impuestos para poder financiar su capacidad coercitiva. Y todo, por descontado, en torno a una autoridad única e indiscutible.

De esta manera, y desde casi el principio de los tiempos, el soberano comenzó a establecer un sistema impositivo y a sancionar aquellos comportamientos que se consideraban inaceptables para la comunidad social. Por ejemplo, el asesinato, el adulterio o el hurto se convirtieron rápidamente en conductas que debían castigarse por las autoridades —si se buscan los orígenes remotos de su sanción, nos podríamos retrotraer casi hasta el Código de Hammurabi, en el que el dios Shamash transmite al rey los fundamentos de justicia en el año 1750 antes de Cristo.

Sin embargo, esta aproximación basada en una especie de acuerdo entre individuos preexistentes al Estado y la comunidad política, los cuales confían voluntariamente en este poder supremo para no matarse entre ellos, peca de ser un enfoque ahistórico. Da la impresión de que, en un momento dado, se hubiese conformado una especie de asamblea de sujetos hartos del caos imperante para formar el Estado y no que fuera un proceso llevado por el devenir contingente de la historia. Es útil desde una perspectiva teórica, pero no explicativa. Quizá por eso la concepción predatoria del Estado puede darnos más pistas sobre por qué ha terminado siendo la forma de organización política dominante en el mundo.[17]

Este otro enfoque radica básicamente en el contexto de Europa occidental tras la caída del Imperio romano. Cuando este imperio se colapsó, surgieron una serie de señores locales que intercambiaban protección e impuestos por trabajar en sus tierras. En una época en la que el Viejo Continente se estaba ruralizando, la razón para que sucediera esto resultaba evidente: aquellos señores que controlaran más recursos tendrían una ventaja comparativa frente a sus rivales. Esta aproximación, a diferencia de la anterior, considera que el «estado de naturaleza», ese estadio de lucha permanente, no es algo que se da solo entre individuos, sino también entre señores feudales enfrentados. De esta manera, el Estado sería un producto de la necesidad de hacer la guerra mejor que tus adversarios, algo que requiere acumular mucha capacidad de coerción y de capital.

Un ejército profesional[18] es costoso de mantener y, a medida que se van desarrollando tecnologías más avanzadas (como la pólvora, por ejemplo), se hace necesario ser más eficiente en la obtención de recursos. Así, se impone implantar una administración estatal que pueda recaudar impuestos de la población, con lo que de este modo se construye una legión de burócratas y de administradores. Un mecanismo que no solo daría a los estados la capacidad de derrotar a sus adversarios, sino también una mejor capacidad para defender a sus propios súbditos. Eso sí, el Estado le pide a su población que pague no solo para protegerles de los enemigos, sino también de su propia capacidad coercitiva. De esta manera el Estado se convierte en una suerte de organización mafiosa que pide pagos a cambio de protección, incluso de sí mismo si es necesario.

Por lo tanto, y a modo de síntesis, el Estado busca hacer la guerra contra sus rivales externos, eliminar a sus rivales internos, proteger a sus ciudadanos para hacer valer su soberanía y extraer rentas de la manera más eficiente para financiar todo lo anterior. De ahí la conocida frase: «La guerra hace Estado», porque, al fin y al cabo, este conflicto constituyó su principal motor de expansión. Precisamente fue esto lo que llevó a que a medio plazo otras formas de Gobierno de las comunidades humanas (como las tribales o las imperiales) no tuvieran ya otra alternativa que imitar al Estado o terminar sometidas por él.[19] 

Muchos autores consideran que esta fragmentación competitiva entre diferentes estados es la que dio una ventaja decisiva a Europa occidental frente a otras regiones del mundo. Al haber pequeños países en continua competencia, sus esfuerzos se habrían centrado en mejorar tecnológicamente para someter a sus vecinos, una especie de espiral virtuosa por «crear Estado». Sin embargo, investigaciones más recientes consideran que estas continuas luchas no serían suficiente por sí solas.[20] ¿Acaso no había también esta división entre pequeños países en guerra en África u Oriente Próximo? Lo que sostienen estos trabajos es que, en el caso de Europa, a esta fragmentación política se le sumaba una importante unidad cultural e intelectual. El marco común de la cristiandad, el latín como lengua franca y la movilidad de las ideas y de los intelectuales en los siglos XV y XVI habrían ayudado a que no hubiera audiencias pequeñas y restringidas a las innovaciones. Incluso cuando la Iglesia prohibía determinadas obras, se reeditaban en el mundo protestante, una libertad cultural que no había en el Imperio otomano ni en China.

Por lo tanto, la combinación de esos estados competitivos con un ágil intercambio intelectual y cultural sería el origen de esa ventaja que tuvo Europa frente a otras regiones. Ahora bien, aunque esto pueda explicar la preeminencia de la organización política del Estado y que el modelo se exportase, no nos resuelve una incógnita esencial: ¿por qué en un momento dado el Estado tiene que ser una organización democrática? ¿Por qué el Estado habría de restringir su poder hacia el interior y convertir a sus súbditos en ciudadanos?

VIVA LA REPÚBLICA

Igual que en el caso del Estado, el establecimiento de las democracias liberales representativas fue un largo proceso de decantación. Un proceso que ni mucho menos fue determinista y que tuvo tanto avances como retrocesos. Con todo, el ideal de democracia tiene muy buena prensa, especialmente desde la Segunda Guerra Mundial. Tanto es así que en la actualidad todos los países del mundo, incluidos los autoritarios, se refieren a sí mismos como «democracias» o convocan elecciones periódicas para legitimarse.

Pensar que se puede despejar un debate tan largo y complejo de un plumazo carece de sentido. Sin embargo, desde luego, una parte de la confusión reinante sobre lo que es la democracia está relacionada con la comparación entre las democracias de las pólis griegas y los sistemas que se establecen a partir del siglo XVII, más de dos mil años después.[21] Las democracias de la Antigüedad eran constituciones mixtas edificadas sobre una ciudadanía restringida (que excluía a mujeres o esclavos) y que se basaban en una mezcla de asambleas y órganos representativos. El ejemplo que mejor se conoce es el de la pólis ateniense, del siglo VI antes de Cristo. Sin embargo —y esto es fundamental—, la regla más importante que articulaba la elección de los cargos en los sistemas democráticos era el sorteo. Es decir, un mecanismo que asume la igualdad radical de sus miembros para ejercer el poder: se ostentan los cargos por turnos, con lo que todos pueden gobernar y ser gobernados. El único sistema que existía para hacer que alguien pagara por una mala decisión era el ostracismo, una condena ciudadana que suponía el exilio de la comunidad.

A pesar de todo, los modelos que se establecen del siglo XVII en adelante son otra cosa, son repúblicas. Sus promotores, las élites europeas herederas de la Ilustración, abominaban de la idea de «democracia», asociada a las pequeñas ciudades Estado griegas y del norte de Italia. Despreciaron e ignoraron la participación directa y la lotería y prefirieron inclinarse por un sistema con rasgos «aristocráticos», lo que hizo que su punto de partida fuera bastante diferente. A su juicio, la base de la república está en elegir, de entre aquellos que mejor representan a la nación (en principio, los propietarios), a dirigentes que, sin tener un mandato imperativo, deliberasen para traer el progreso al país y defender el interés general. La llegada de estos regímenes liberales no fue algo incruento, sino que se asoció a procesos revolucionarios como la guerra civil inglesa y la Gloriosa, la guerra de la Independencia estadounidense o la Revolución francesa. Sin embargo, es de este tronco desde el que nacen las democracias contemporáneas, muy lejos tanto en principios como en instituciones de las experiencias de la Antigüedad.

El Estado liberal, que tiene su esplendor en la Europa del siglo XIX, se basa esencialmente en la división de poderes. La prioridad de estos sistemas era, más que otra cosa, restringir el poder del soberano y asegurar el imperio de la ley para proteger la autonomía individual. Ahora bien, en paralelo con este principio, la participación política y el sufragio eran censitarios, lo que lo restringía a los ricos y a los propietarios del país. Solo poco a poco el sistema político se fue abriendo en un proceso que llevó más de ciento cincuenta años de luchas, impulsadas sobre todo por el movimiento obrero, cuya irrupción en política por medio del sufragio universal secreto y directo fue duramente conquistada.[22] De hecho, esta apertura política parece haber llegado a un punto de no retorno: hoy nadie entiende que se está frente a un sistema democrático genuino en el que todos los ciudadanos puedan participar políticamente sin restricciones, incluidas las mujeres, discriminadas hasta hace bien poco.

Dos vectores, por lo tanto, son los que se establecieron en nuestros sistemas representativos. Por un lado, el principio liberal del imperio de la ley como mecanismo para proteger contra la arbitrariedad. El Estado debe embridarse en el ejercicio de su poder para reconocer una esfera de autonomía individual y, al mismo tiempo, ajustarse a unos procedimientos que respeten esos derechos mínimos.[23] Por el otro, el principio democrático, que supone llevar adelante aquellos proyectos sociales que cuenten con el apoyo mayoritario del cuerpo electoral. Forma y fondo, por tanto, que componen la propia esencia de nuestro sistema mediante un largo proceso de sedimentación.

Este mandato democrático, esta decisión de optar por un sistema republicano, iba a traer consigo dos elementos fundamentales (no necesariamente buscados) que nos van a interesar de manera especial de ahora en adelante.

Por un lado, reconocer que la sociedad era plural y, por lo tanto, que hay que dar pie a un mandato nacido de contraponer proyectos políticos que compiten sobre cómo organizarse. Puede que haya proyectos mejores o peores, ideas más o menos fundadas, pero, dado que cada facción o grupo pensará que la suya es la mejor, y esto es irresoluble, se optó por la segunda mejor alternativa: asumir la ficción necesaria de que todas las ideas valen lo mismo y contar cuál tiene más apoyo. Dicho de otro modo, que la manera en la que se resuelvan las pugnas en democracia sea, básicamente, contando cabezas (es decir, con elecciones libres y competidas).[24] De ahí que se abriera camino la idea de que todos los votos valgan igual —y que, después de todo, nadie sabe identificar mejor su interés que uno mismo—. Además, esto trajo consigo una consecuencia: la minoría hoy puede ser la mayoría mañana, de modo que su posición es reversible. Ello permite así que todo el mundo pueda esperar pacíficamente las siguientes elecciones para intentar persuadir a los votantes y que llegue su oportunidad de gobernar.

Por otro lado, una idea clave de los sistemas representativos pasó a ser la rendición de cuentas, es decir, que la fiscalización de los proyectos políticos debía ser periódica. Los gobernantes, dado que han de someterse al veredicto de las urnas y que pueden perder el poder, tendrían así incentivos para llevar adelante sus programas electorales, no vaya a ser que los votantes les castiguen por incumplir sus promesas. Incluso adecuarían, si fuera necesario, su comportamiento desde el Gobierno a la voluntad de la mayoría, aunque no fuera su propuesta programática inicial, de tal modo que, si son fieles al sentir ciudadano en las cuestiones del momento, tengan más opciones de ser recompensados con la reelección. Además, dado que el cuerpo social también cambia de opinión sobre los asuntos, se irían actualizando periódicamente los objetivos de los gobernantes en un sentido o en el otro.

Estas dos ideas siguen siendo esenciales para cualquier sistema democrático representativo. Algo que no elimina otros componentes que también lo conforman y que van desde la complementariedad de estos sistemas con mecanismos de democracia directa hasta el papel que juegan los sistemas judiciales independientes o los medios de comunicación. Sin embargo, estos dos pilares son, como poco, condiciones necesarias e imprescindibles para un sistema de corte democrático. Tomando esto como punto de partida, es posible dar un salto más en el argumento y preguntarse: ¿qué forma institucional adoptan estos principios? ¿Por qué las democracias se organizan de una manera tan diferente entre sí?

LAS «DOS CIUDADES» DE LA DEMOCRACIA

Identificar al primer ministro o al presidente de un país normal y corriente no suele entrañar demasiada dificultad. Sin embargo, resulta bastante más retador encontrar quién gobierna un país como Suiza. La razón es bastante sencilla: se trata de un Estado regido por un directorio de siete miembros. El Consejo Federal, que es como se conoce a este peculiar ejecutivo, se renueva cada cuatro años en una sesión plenaria de la Asamblea Federal (el legislativo del país), compuesta por la Cámara Baja (el Consejo Nacional, con doscientos diputados) y la Cámara Alta (el Consejo de los Estados, con cuarenta y seis miembros, dos por cantón y uno por semicantón). Una vez escogidos esos miembros del directorio, el Parlamento no tiene capacidad para destituirlos. Sus integrantes casi siempre son reelegidos para el cargo hasta que deciden no presentarse, y cada departamento se asigna también en función de la antigüedad. El presidente y vicepresidente del país apenas actúan como primus inter pares y se ostentan mediante un proceso de rotación por orden de veteranía.

Este Consejo Federal de siete miembros existe ininterrumpidamente en Suiza desde 1848. Como país fragmentado, multirreligioso y lingüístico, lo que hizo fue establecer de manera progresiva un sistema en el que todos sus grupos culturales pudieran sentirse cómodos. A este fin se estableció desde 1959 la conocida «fórmula mágica 2:2:2:1» para componer el ejecutivo. Siguiendo este acuerdo informal, los tres principales partidos en votos tendrían dos asientos cada uno en el consejo y la cuarta fuerza, uno. De este modo, los cuatro partidos se ven obligados a gobernar juntos en una suerte de «gran coalición» permanente. No es una previsión explícita, pero también se intenta que haya cierto equilibrio en la representación dentro del propio directorio. Debe haber cuatro carteras para germanoparlantes y tres para los demás, así como cierta paridad entre católicos y protestantes, aunque hoy esto ha perdido importancia debido a la secularización del país y, a ser posible, cada consejero ha de pertenecer a un cantón diferente.

Este ejecutivo tan peculiar muestra hasta qué punto las democracias pueden ser originales a la hora de diseñar sus instituciones. Sus modelos políticos casi siempre obedecen a las circunstancias políticas e históricas de cada país y están en continua revisión. Sin embargo, se pueden clasificar a grandes rasgos en función de en qué medida se ajustan a uno de estos dos principios: la idea de que hay que obedecer a la mayoría o la de que hay que incluir a la minoría. Ambas son nociones democráticas y ambos principios están en competencia de modo que promueven diseños muy diferentes.[25] 

En determinados países, en los que prima el principio de la mayoría, el poder tiende a estar concentrado. Lo habitual allí son los sistemas bipartidistas y los gobiernos rocosos de mayoría absoluta, un hecho que normalmente se acompaña de sistemas electorales mayoritarios, dado que los fomentan. Como el líder del partido también lo es del ejecutivo, lo normal es que el Parlamento solo consista en una correa de trasmisión de su voluntad. Al mismo tiempo, estos sistemas suelen tener una estructura territorial unitaria y solo poseen una sola cámara parlamentaria para que no se produzcan posibles vetos desde otras instancias. Finalmente, los cambios constitucionales suelen ser sencillos de hacer y la revisión de estos asuntos descansa en el derecho consuetudinario (common law) y la interpretación de cada juez.

Este modelo, que quizá tenga en el Reino Unido su ejemplo más ajustado, tiende a aceptar lo que decida la mayoría. Los mandatos electorales son claros, hay un ganador y un perdedor. No existen apenas contrapoderes al primero, ni ánimo de integrar a la oposición hasta que le toque, si procede, estar en el ejecutivo tras ganar ellos las elecciones. Son, en suma, sistemas en los que la responsabilidad política está clara, pues recae en un solo partido que será castigado o premiado en las siguientes elecciones, aunque eso se haga al coste de restringir el pluralismo político.

En otro tipo de democracias lo importante es que la minoría se tenga en cuenta a la hora de decidir, por lo que el poder se comparte. En este tipo de modelos, que en la jerga se denominan «consociativos», lo normal es que la competición sea multipartidista y que, por fuerza, deban formarse gobiernos de coalición. Muchas veces tienen que buscarse equilibrios entre diferentes partidos de base lingüística o religiosa y estos consiguen ser decisivos para formar Gobierno por la fragmentación política que generan sus sistemas electorales proporcionales. Suele haber una clara división de poderes y el Parlamento desempeña un papel central para generar consensos. Además, estos países presentan una estructura territorial descentralizada o federal y un bicameralismo fuerte que obliga a que la voz de las regiones sea tenida en cuenta. Adicionalmente, la revisión de la Constitución es un proceso complejo y su interpretación recae sobre el Tribunal Supremo.

Este tipo de países, que se parecen bastante a Suiza, tienden a repartir el poder. Todos los grupos deben tenerse en cuenta y en los gobiernos participan los colectivos sociales más relevantes. El pluralismo político es la norma, así como la inclusión de la minoría. Ahora bien, el mandato político que nace de las urnas resulta más equívoco, pues, en última instancia, el arreglo para gobernar se da entre líderes y las reformas ambiciosas en el país, por la gran cantidad de puntos de veto, son más difíciles.

Todas las democracias representativas combinan estos atributos de manera diferente y ello las sitúa más cerca de uno u otro polo a la hora de elaborar los ladrillos institucionales de sus sistemas políticos. Dibujado ya el proceso de construcción del Estado, de la democracia representativa y de las instituciones que la acompañan, incluyamos las transformaciones globales en la ecuación.

CUANDO EL PODER SE ESCAPA: GLOBALIZACIÓN Y DEMOCRACIA

Uno de los movimientos de protesta más dinámicos de finales del siglo XX es el antiglobalización. Tras la caída del Muro de Berlín y la desaparición de la alternativa al capitalismo, numerosos activistas críticos con el sistema confluyeron bajo esta etiqueta genérica. Su principal crítica es que la globalización ha generado un importante beneficio a las grandes multinacionales, lo que ha acentuado un modelo de desarrollo económico injusto basado en la explotación y ha aumentado las desigualdades a escala mundial. Como reacción, este movimiento coordina información o talleres y charlas como forma de difundir sus ideas y recurre a reivindicaciones creativas y a acciones directas de desobediencia civil. Estas últimas han llevado a que numerosos activistas se unan para protestar cuando hay reuniones del G8, del G20 o de las principales instituciones financieras internacionales. En cuanto a lo que nos ocupa, este movimiento se caracteriza por hacer una crítica que se dirige al núcleo mismo del sistema: la globalización resulta incompatible con la democracia.

La globalización quizá haya sido uno de los procesos más importantes de las últimas décadas. Si hay que establecer una definición de mínimos, se podría decir que este fenómeno implica una creciente integración de todos los países del mundo, en especial en la vertiente económica. Las naciones se han vuelto cada vez más interdependientes: gustos, mercancías, servicios, finanzas, cultura y personas cada vez se mueven con mayor velocidad y libertad por todo el mundo. Da la impresión de que todos nos volvemos, al mismo tiempo, más parecidos o de que, al menos, ahora uno puede elegir qué quiere ser en un gran mercado global. Sin embargo, la pregunta es si esta dinámica incide en los fundamentos de nuestros sistemas políticos. Si el poder se dispersa cada vez más, si los agentes económicos ganan en capacidad de influencia, ¿en qué medida la democracia sería entonces un sistema compatible con este proceso?, ¿se está vaciando de contenido real?[26] 

Algunos autores insisten en que la globalización realmente ayuda a que la democracia representativa se expanda por el mundo. Dado que la globalización genera crecimiento económico, permite que, en determinados países, aumente la clase media o que se promueva la educación para competir mejor. Esto, al producir individuos más autónomos y concienciados, ayudaría a sentar las bases materiales de la democracia. Además, como los sistemas democráticos son más estables y permiten que se hagan negocios con más facilidad, los poderes transnacionales presionarían en favor de liberalizaciones en los sistemas autoritarios y del establecimiento de un cierto respeto por la ley y por los derechos humanos. De ahí que la apertura comercial de esas dictaduras sea justamente el primer paso antes de su colapso.[27] Además, la globalización fomentaría el aprendizaje, la imitación y la información entre grupos que quieren democratizar sus países. Tanto las ONG como la oposición democrática podrían ser más efectivos gracias a redes transnacionales de apoyo, ya que, en última instancia, la globalización también es de ideas. Las nociones de «justicia» y «libertad» podrían difundirse con menos trabas.

Existe toda otra rama de autores que defienden justamente lo contrario: que la globalización constituye una amenaza para la democracia. La globalización, al favorecer la libre movilidad de capitales, estaría haciendo que los estados dejen de ser autónomos en su política económica. Apenas podrían pelear por atraer inversiones de grandes empresas que no son fiscalizables por los votantes y que siempre podrían amenazar con llevarse la producción a otra parte. Además, esto generaría perdedores dentro de los países que, al no poder ser compensados por unos modelos de bienestar cada vez más reducidos, estarían polarizando las diferentes clases sociales y erosionando las bases materiales de la democracia. A esto seguiría la imposición a los países menos desarrollados de medidas para satisfacer las necesidades del gran capital por parte de organizaciones tecnocráticas. Como las grandes empresas son las que controlan la información y se establecen consensos en torno a lo que es bueno en economía, cada vez habría una mayor desconexión entre las políticas y las demandas ciudadanas, lo que alimentaría el descontento. De este modo, la propia globalización sería menos sostenible ante la desaparición de las clases medias de los países desarrollados, cada vez más contrarias a la apertura comercial.[28] 

Finalmente, otros autores plantean una última posibilidad: que sencillamente el efecto de la globalización no sea directo, sino que se vea condicionado por otros factores; por ejemplo, por el tipo de instituciones del país o por el tipo de Estado de bienestar. Al fin y al cabo, existe una regularidad y es que las economías abiertas, como las de los países escandinavos, también poseen niveles importantes de gasto público y una buena gobernanza democrática. En todo caso, este debate, que sigue su curso, ha comenzado a contrastarse de manera empírica y, de momento, se apunta que, en efecto, la globalización sí puede tener el potencial capaz de erosionar los sistemas democráticos.[29] 

El fundamento clave para esto es el dilema entre ser competitivo económicamente y ser receptivo a las demandas de los electorados, algo que, como antes se señaló, constituye uno de los pilares esenciales de nuestros sistemas políticos. La movilidad del capital internacional, en general, reduce el margen de maniobra de los gobiernos de manera más intensa que en el pasado. Por lo tanto, a falta de mecanismos de coordinación internacionales, lo cierto es que la economía obliga a los gobiernos a acomodar sus expectativas. Por supuesto, no a todos ellos del mismo modo, pues, al fin y al cabo, la economía puede ser una forma de ejercicio del poder soberano que depende de la fuerza relativa del Estado, que no necesariamente se presenta como rival de esta nueva lógica, sino que muchas veces es su cooperador necesario. En cualquier caso, esta apertura globalizadora reforzaría las asimetrías dentro del sistema de poder mundial entre los estados con masa crítica para tener autonomía económica y aquellos que no la tienen.

De ahí, por lo tanto, que este efecto de la globalización parezca que va por barrios. Para los países que están más desarrollados la apertura comercial al mundo no ha representado una dificultad tan relevante. Cuando se contrasta el impacto de la globalización y se toman exclusivamente como base países más desarrollados,[30] no existe una pauta clara e inequívoca sobre cómo afecta al funcionamiento de sus modelos de bienestar o de sus democracias. El panorama resulta mucho más sombrío para aquellos países recién llegados al sistema de estados. Dado que estos últimos no tienen las bases financieras y económicas para poder contrapesar esta lógica, suelen ser bastante más vulnerables.

El hecho de que la globalización se vea acompañada de procesos de envejecimiento de nuestras sociedades y de cambio tecnológico cada vez más acelerado explica por qué es complicado encontrar la «pistola humeante». Estas dinámicas en curso se entremezclan, son complejas y, a veces, empujan en direcciones contradictorias. La mayor parte de la literatura académica señala que este nuevo entorno altera necesariamente la capacidad de los estados y de las democracias. Sin embargo, aún hace falta más trabajo para afinar la fuerza motora y, en caso de considerarse indeseable, cómo modularla de la manera más eficaz.

En este sentido, la agenda política en el mundo pasa hoy por incrementar la coordinación de políticas económicas y de mercados para lidiar con una economía abierta. Sea en un sentido de mayor regulación o de creación de áreas de libre comercio, los estados cada vez buscan más instrumentos para impulsar o contrapesar la globalización. Por esto mismo, si lo que se quiere es hablar del dilema entre Estado, democracia y globalización, surge rápidamente un caso ideal para contrastarlo, a saber, la dinámica de integración supranacional más avanzada hasta la fecha: la Unión Europea.

«NO HAY ALTERNATIVA, LO MANDA BRUSELAS»

Tras aprobar en el Consejo de Ministros un nuevo plan de ajuste en junio de 2012, el Gobierno de Mariano Rajoy debió afrontar renovadas protestas en la calle. El presidente dijo en varias ocasiones que entendía perfectamente el malestar generado ante unas medidas tan duras y difíciles. Acababa de suprimir la paga extra a algunos funcionarios, de incrementar el IVA y de reducir la prestación por desempleo para cumplir los objetivos de déficit marcados desde Bruselas, además de haber roto su compromiso electoral de reducir los impuestos. Las sesiones de control en el Congreso, en las que la oposición le pide explicaciones al Gobierno, fueron virulentas. El presidente insistió en el mismo mensaje una y otra vez ante los medios de comunicación: «Comprendo que hay mucha gente que no lo comparte; a mí hay cosas que no me gustan, pero en este momento no tenemos alternativa».[31] Como ocurriera con su antecesor en el cargo en 2010 ante ajustes similares, volvía a sonar el mismo mantra: «No hay alternativa, lo manda Bruselas».

Quizá uno de los experimentos políticos más interesantes de las últimas décadas sea esa especie de imperio democrático y posmoderno llamado «Unión Europea». Un proceso de integración supranacional que engloba a veintiocho países en una de las áreas regionales más prósperas y pacíficas del mundo. Resulta imposible resumir aquí toda esa dinámica,[32] pero basta con señalar que ha avanzado más que cualquier otro proyecto del mundo en términos de integración económica y política, aunque a diferentes ritmos según el país. Uno de esos procesos destaca por encima de cualquier otro: la creación del euro, una moneda común para diecinueve países y que ha supuesto que su política monetaria pase a estar en manos del Banco Central Europeo, con sede en Frankfurt. A cambio de beneficiarse de una moneda común, un valor seguro con efecto multiplicador para sus economías, los países aceptaron el compromiso de estabilidad presupuestaria. El déficit presupuestario debe ser siempre menor del 3 por ciento y la deuda ha de estar dentro de parámetros controlables: el 60 por ciento del PIB, en veinte años.

En sus orígenes, la construcción europea, incluida la propia creación del euro, fue posible gracias al «consenso permisivo». Los beneficios de la integración europea eran tan amplios y llegaban a tantas capas sociales que la ciudadanía ni siquiera le prestaba atención, tenía un interés limitado en cómo funcionaba y confiaba en los actores políticos nacionales para gestionarla. Esto se debía a que no resultaba evidente que hubiera ganadores y perdedores en el proceso, solo parecía tener elementos positivos. Para los países del sur de Europa, por ejemplo, entrar en la Unión Europea siempre se consideró un elemento fundamental para la consolidación democrática y para la modernización generada por los fondos de cohesión. Algo similar a lo que se pensaba que ocurriría con el euro, que obligaría a disciplinar las cuentas de los países incumplidores y que permitiría un enorme crecimiento propiciado por una potente moneda.

Sin embargo, este consenso comenzó a quebrarse entre las opiniones públicas con los estrechos márgenes de aprobación de Maastricht o cuando Francia y los Países Bajos tumbaron en plebiscitos el Tratado Constitucional.[33] A partir de la construcción del euro, de la Gran Recesión y de las intervenciones de la troika,[34] llegó el momento en el que se empezó a discutir en serio si esta dinámica de integración europea no había hurtado la soberanía nacional y la había colocado en manos de la tecnocrática Bruselas; si al final muchos de estos países habían cedido soberanía a unas instituciones en las que su voz no tenía ninguna influencia.

Los economistas han insistido en que la creación de un área monetaria sin una Unión Fiscal constituyó un error.[35] Un fallo que ni siquiera ha permitido legitimar decisiones tecnocráticas por sus resultados (las recetas de la troika han sido criticadas hasta por el propio Parlamento Europeo). Sin embargo, el aspecto decisivo para entender las ramificaciones políticas de la crisis tiene que ver con que la toma de decisiones en aquel momento tuvo un carácter eminentemente intergubernamental. Es decir, fueron los gobiernos de los estados miembros los que acordaron las políticas económicas, mientras que el Parlamento Europeo, la única institución del entramado comunitario directamente votada por los ciudadanos, desempeñó un papel casi testimonial. Eso ha tenido implicaciones que han agrietado en consenso europeo.

Como se ha explicado antes, los electorados de los diferentes países escogen a sus gobiernos para que cumplan un mandato político y esperan que sean receptivos a sus demandas. Pero, al mismo tiempo, si el Gobierno se desvía de las políticas que había prometido, se puede ejercer la rendición de cuentas y, en un plazo determinado, echarlo votando a otro partido. Debido a esta amenaza, los gobiernos buscan poner en práctica las políticas que los votantes prefieren, algo esperable dentro de nuestros sistemas representativos. Esta lógica implica que, hasta cierto punto, prime un componente inherentemente mayoritario en nuestras instituciones. Los gobiernos escuchan a la mayoría de sus votantes, que los eligen. Sin embargo, cuando deben sentarse en el Consejo Europeo, los gobiernos nacionales son los de un país más que negocia con el resto. Fruto de esa negociación surge un acuerdo que debe ser respetado. Por lo tanto, se solapa el elemento consensual. Las «dos ciudades» de la democracia en el mismo templo.

Sin embargo, he aquí que, a diferencia de las primeras fases de la integración, ahora resulta más difícil justificar el hecho de que la Unión Europea se ciñe solo a meras decisiones técnicas, pues el contexto ha cambiado notablemente. Los estados le han transferido políticas económicas con efectos distributivos, es decir, políticas que generan ganadores y perdedores. Y, en el entorno internacional, los acuerdos se negocian sobre la base de una correlación de fuerzas de los propios estados, en la que los países acreedores (norte) son siempre más fuertes que los deudores (sur). Por lo tanto, aparece una brecha dentro de Europa, un juego de suma cero[36] en el que unos países se imponen gracias a su fuerza relativa derivada de ser los que prestan dinero. El resultado final de este defectuoso diseño de la zona euro es esa ruptura norte-sur que ha impregnado el relato de la crisis y la erosión de los sistemas políticos internos. Unas decisiones intergubernamentales que abocan, por lo tanto, a una jaula de hierro de la que es difícil que un Gobierno débil pueda salir indemne.[37]

Por si fuera poco, además, los acuerdos en el seno de la Unión Europea deben cumplirse y ello genera una ruptura entre los electores y los partidos gobernantes, los cuales aplican las mismas políticas (anulan la rendición de cuentas) y se desvían de sus mandatos (anulan la receptividad). El resultado se traduce en una nueva fractura intrapaís que crea tensión en los sistemas de partidos clásicos, justamente la idea del «no tengo alternativa». Si el Gobierno cumple el mandato que ha hecho a sus votantes, debe violar sus acuerdos con la Unión Europea; si cumple los compromisos internacionales, ha de ignorar a sus votantes. Un equilibrio que reduce como nunca el margen de lo que se puede influir en política desde un solo Estado. La pregunta sería si es posible construir alternativas para que no exista este dilema; o, dicho de otra forma, si hay decisiones que afectan a todos, que tienen ganadores y perdedores más allá de las fronteras nacionales. ¿Es el momento de democratizar al nuevo Leviatán?

¿QUIÉN LE PONE EL CASCABEL AL NUEVO LEVIATÁN?

Si una cuestión ha entrado por la puerta grande aupada por la Gran Recesión ha sido la del déficit democrático de la Unión Europea. Ante los dolorosos ajustes que se han emprendido en muchos países y ante la supuesta indefensión de los gobiernos nacionales, la pregunta sobre quién ha votado a los que dictan las recetas que deben aplicarse parece legítima. Sin embargo, esta noble y larga polémica lleva mucho tiempo en la academia.[38] Algunos autores la han matizado con el argumento de que se trata de un déficit de credibilidad más que de un procedimiento, por lo que, en realidad, sería un problema de comunicación de la Unión Europea más que una crítica con base sustantiva. Otros autores lo que dicen es que el perverso diseño de la Unión Monetaria constituye el último clavo en el ataúd de un sistema políticamente insostenible. Por tanto, a falta de un sistema democrático, carece de sentido continuar con la integración dentro de la Unión Europea y es mejor desandar el camino.

Sea desde una visión o desde otra, las críticas de déficit democrático de la Unión Europea se pueden agrupar, de manera general, en cuatro grandes bloques.

En primer lugar, la integración europea ha sido un proceso de carácter intergubernamental en el cual los ejecutivos, mediante la firma de tratados, han transferido competencias y han diseñado la estructura de la Unión Europea. Esto ha hecho que los parlamentos nacionales hayan perdido su capacidad de control y de fiscalización de la toma de decisiones y que se hayan limitado a refrendar a posteriori dichos acuerdos. Por lo tanto, lo que ha habido es una decisión de ejecutivos al margen del debate entre partidos, que ha edificado la Unión Europea con gran opacidad y que ha anulado de facto la operatividad de las instituciones votadas por los ciudadanos. Incluso habría servido como un mecanismo por medio del cual poder vaciar de competencias a las instituciones subnacionales, las cuales se habrían quedado al margen del proceso de toma de decisiones, mientras que sus poderes se transfieren hacia Bruselas.

La segunda crítica es que el contrapeso principal que debería haber existido para la rendición de cuentas, el Parlamento Europeo, ha sido históricamente muy débil. Es verdad que no ha hecho sino ganar importancia con los tratados recientes y que hasta un acuerdo le ha permitido, desde 2014, proponer el candidato a presidente de la Comisión Europea (por parte del grupo político ganador de las elecciones, los conocidos como Spitzenkandidaten), pero sigue siendo un sucedáneo descafeinado de los parlamentos nacionales incluso con los actuales mecanismos de codecisión —los cuales hacen que se deba acordar la legislación con el Consejo Europeo y con la Comisión Europea—.

La tercera crítica es que en las elecciones europeas no se pelea por el control de una agenda política comunitaria a partir de divisiones ideológicas. Antes bien, las europeas son unas elecciones a las que los ciudadanos no les conceden mucha importancia y que casi siempre son votadas en clave interior. La participación electoral suele ser baja y son consideradas unas «elecciones de segundo orden», unos comicios que sirven más para castigar al Gobierno nacional que para otra cosa. La razón sería que, como no hay capacidad real para elegir un ejecutivo cohesionado y, al final, siempre se da una «gran coalición» entre populares, socialdemócratas y liberales, resulta imposible generar un mandato político de unas elecciones europeas. No existen programas ideológicos en competencia, sino una especie de acuerdo permanente entre las fuerzas políticas del establishment. Esto, de nuevo, haría distante a la Unión Europea de lo común en las democracias nacionales.

Finalmente, la cuarta crítica es que las instituciones europeas se encuentran muy alejadas de los ciudadanos, son extremadamente complejas y toman decisiones a partir de acuerdos secretos y con barreras comunicativas, de espaldas a la opinión pública. Esto contribuiría de manera crucial a que no hubiera un auténtico demos europeo. No existe un sujeto político en torno al cual se puedan sentir cercanas unas opiniones públicas nacionales tan diferentes entre sí, no se da el supuesto prerrequisito de una verdadera nación europea.

Con estas limitaciones, ¿se puede denominar «democracia» un país en el cual las elecciones nacionales no deciden la composición de un Gobierno, porque hay una coalición permanente de los principales partidos? ¿Un país en el que el mayor poder está en manos de sus unidades constitutivas, los estados, que deben llegar a alambicados acuerdos entre ellas para aplicar políticas comunes? ¿O uno en el que las decisiones son el resultado de complicadas interacciones con lobbies, ciudadanos y reguladores? Pues, si uno se para a pensarlo, esto no resulta tan diferente del caso de Suiza que se ha discutido antes. Se trata de un modelo de democracia en el que el acuerdo y la transacción como principio pesan más que poner a uno u otro Gobierno. Por lo tanto, habría que introducir un matiz fundamental en este debate. Quizá no hablamos tanto de un déficit democrático como de si este modelo de democracia sirve o si se desea otro. Y, sobre todo, si este diseño de democracia es políticamente sostenible por parte de los electorados nacionales.

Con frecuencia se pone el foco en la reforma de las instituciones, pero algunas críticas a la Unión Europea son injustas. Por ejemplo, la Unión Europea tiene instituciones y procedimientos más transparentes que la mayoría de los estados miembros. La mayoría de los lobbies que actúan en su seno y triunfan en sus propuestas son de corte ciudadano y no tanto empresariales.[39] El Parlamento Europeo ha ido ganando en importancia y, en paralelo, hasta los temas europeos comienzan a ocupar un lugar destacado en los informativos. Hoy hablamos mucho más que nunca de la Unión Europea y de los países de nuestro entorno, la semilla incipiente de cierto demos transnacional. Ciertamente, aunque con frecuencia sea con una posición crítica, los debates europeos están cada vez más politizados. Probablemente esto sea mejor que no hablar en absoluto de ello.

Dada esta crítica persistente sobre el déficit democrático, hoy se dibujan dos vías posibles como las únicas alternativas para salir del actual equilibrio imperfecto: devolver la soberanía a los estados o apostar por más integración. Ambas presentan claroscuros.

Los partidarios de recuperar la soberanía de los estados suelen hacer como si la globalización no existiera y como si se pudiera tener economías cerradas de nuevo, muchas veces minimizando el coste económico y político que tiene el retroceso de la integración. Además, tienden a idealizar una soberanía pasada que jamás existió, pues la soberanía no se ejerce sobre el vacío, sino sobre las relaciones de poder efectivas. Estas fueron justamente las condiciones que propiciaron el germen de la Unión Europea, un proyecto que nace de la alianza de unas débiles Francia y Alemania de la posguerra a las que no les quedaba más alternativa que sumar esfuerzos para sobrevivir. A veces merecería la pena revisar los debates de la época, porque recientemente ha habido no pocos casos de soberanía fallida, con el Brexit como ejemplo perfecto.

Sin embargo, los que defienden avanzar en la integración de manera acrítica suelen pecar de un optimismo buenista. A estas alturas, difícilmente puede justificarse que la integración se haga a cualquier precio. No sin una delimitación clara de competencias y sin que existan mecanismos de rendición de cuentas apropiados fuera de la lógica entre gobiernos. Aunque la Unión Europea sea un sistema consociacional, puede mejorar para que haya alternativas de diferente signo político, para acabar con la perpetua «gran coalición» cuando tratamos de políticas distributivas entre países y sectores sociales. ¿Es posible hacer de la Unión Europea una federación sin partidos federalistas? ¿Integrarnos fiscalmente implica olvidarnos de las bases materiales que hacen posible dicho proceso?

La Unión Europea es el primer proyecto en la historia que busca establecer una cooperación y una integración reforzadas entre países en ausencia de violencia. Es quizá uno de los objetos políticos más interesantes que nos lega el siglo XX. Con todo, este sujeto político se halla en una encrucijada. En este proceso de transformaciones políticas, mantener en el aire la famosa tríada «Estado, democracia y globalización» parece un ejercicio de juegos malabares. El establecimiento de estos tres elementos ha sido fruto de largas transformaciones durante siglos y nada impide que continúen existiendo. Eso sí, difícilmente será del mismo modo. Probablemente seguirán con nosotros durante un tiempo, pero cómo se relacionarán entre ellos y la forma que adoptarán están todavía por ver y, sin duda, el futuro de la Unión Europea será clave para la política que venga después.

Ahora bien, si algo señalan las elecciones recientes es que, para saber hacia dónde evoluciona tanto este proyecto como el resto del mundo, hay que mirar hacia las bases nacionales que le dan sustento, hay que girarse, necesariamente, hacia los sistemas de partidos políticos.

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La bancarrota de los sistemas de partidos

Los sistemas de partidos en Europa han sido relativamente estables durante las últimas décadas. Pese al shock que supuso la caída del Muro de Berlín y la reconversión de algunas formaciones comunistas, la estructura de competición, en general, no cambió de manera demasiado importante. Es cierto que algunos nuevos partidos, como los de extrema derecha o los verdes, se fueron incorporando al escenario electoral de manera progresiva desde la década de 1980, pero eso no puso en riesgo la hegemonía de los partidos cristianodemócratas (o conservadores) y socialdemócratas (o socialistas). Básicamente, la alternancia en los gobiernos europeos pivotaba en torno a ambos partidos. Sin embargo, en los últimos años esto parece estar cambiando de manera muy acelerada.

En algunos casos, partidos tradicionalmente periféricos han ido cobrando protagonismo. En las elecciones presidenciales francesas casi la mitad de los votantes optaron en la primera vuelta por fuerzas que hace apenas una década se consideraban minoritarias, como el Frente Nacional o la Francia Insumisa. Syriza, a la izquierda del Pasok, logró ganar dos elecciones generales en Grecia el año 2015, mientras este último partido, la socialdemocracia clásica, se asomaba a la extinción. Entre tanto, en otros países fueron surgiendo nuevas formaciones con capacidad para ser decisivos: si bien no siempre a la hora de conformar gobiernos, al menos sí para condicionar la agenda. Véanse los Verdaderos Finlandeses o Alternativa para Alemania (AfD), que ya es el primer grupo de la oposición en este país tras la formación de la nueva «gran coalición» en 2018.

A su vez, el Partido de la Libertad, en las elecciones de 2017 en los Países Bajos, llegó a ser la segunda fuerza en el Parlamento, aunque hasta la fecha ha sido excluido de cualquier coalición de Gobierno. Mientras tanto, el Movimento 5 Stelle contribuyó a la ruptura del sistema italiano en tres bloques parejos en apoyos electorales en 2013 hasta convertirse en el partido más votado, con Di Maio al frente, en las generales de 2018. Incluso España, que tradicionalmente había tenido uno de los sistemas de partidos más estables de Europa, se quebró con la irrupción de Podemos y de Ciudadanos en 2015, la cual llevó al bipartidismo español a su mínimo histórico, apenas el 51 por ciento de los votos.

No siempre es sencillo identificar una causa común al surgimiento de formaciones tan diferentes. Sin embargo, parece que la Gran Recesión no solo ha derribado gobiernos, sino que el descontento ciudadano ha provocado un cambio en la oferta política y esto tiene implicaciones para el conjunto del sistema. Han llegado nuevos agentes que cambian las coordenadas de la competición y, como los partidos son fundamentales en democracia, esto puede provocar transformaciones que afectan al sistema en sí mismo.

PARTIDOS EN DEMOCRACIA Y DEMOCRACIA DE PARTIDOS

Los partidos políticos constituyen el actor central de nuestras democracias representativas. A diferencia de lo que ocurre con otros agentes (como los movimientos sociales o los lobbies de cualquier tipo), poseen el monopolio de la competición política. Solo ellos pueden presentarse a unas elecciones y, aunque se diga que los candidatos independientes también puedan hacerlo, lo cierto es que casi siempre van en las listas bajo alguna etiqueta partidista o fundan una organización.

Los partidos políticos son importantes en nuestros sistemas por al menos cuatro razones. Primero, porque ayudan a estructurar el mundo de la política, tanto para los políticos como para los votantes. La política es algo complejo y, gracias a los partidos, que se identifican como ligados a determinadas ideologías, los ciudadanos podemos hacerla más previsible y entenderla de manera más sencilla. Por ejemplo, dudo que ningún votante se haya leído el Tratado Transatlántico de Comercio e Inversiones, un acuerdo de libre comercio entre Estados Unidos y la Unión Europea (algo normal y, hasta cierto punto, deseable para poder tener un mínimo de vida), pero, gracias a saber que existen partidos de izquierdas que están en contra, los votantes que se identifican con esta posición asumen que dicha medida no les conviene.[40] Sirven, por lo tanto, como un atajo para orientar el debate y la competición.

En segundo lugar, los partidos son agencias que permiten reclutar y socializar a nuestros líderes políticos. Estas organizaciones toman las decisiones sobre quienes acceden a los diferentes puestos de responsabilidad, a los parlamentos y a los gobiernos. Además, la vida interna y la cultura de los partidos también «amuebla» la mente de los políticos y su propia concepción del poder (tanto como la de afiliados y simpatizantes).

Una tercera función que desarrollan los partidos es la de la movilización política. Por ejemplo, los partidos son un agente clave para incentivar que la gente vaya a votar. Del mismo modo, a veces los propios partidos promueven la participación por medio de otros mecanismos —como las numerosas ocasiones en las que llaman a manifestarse por distintas razones o a seguir determinados comportamientos, como boicots a productos o a medios de comunicación—. Por lo tanto, los partidos estimulan la participación de la ciudadanía de diferentes formas.

Por último, los partidos también son el vínculo fundamental entre representantes y representados, ya que constituyen el agente más importante que agrega las distintas y heterogéneas preferencias de los ciudadanos. Los partidos se presentan con programas políticos, con un mandato de los ciudadanos, y son los principales depositarios de este último para ponerlo en práctica desde los gobiernos. A los partidos, en general, se les premia o se les castiga por su gestión desde el poder. Por lo tanto, se tratan de un cuerpo intermedio fundamental para la administración de ese delicado caudal que es la confianza ciudadana.

Aunque parece que estas organizaciones han estado siempre con nosotros, lo cierto es que su origen coincide con el nacimiento de las democracias representativas. De ahí que, para saber la razón de su surgimiento, normalmente se distinga entre dos grandes aproximaciones.

La primera es la que podemos llamar perspectiva «de abajo arriba» o de la escuela sociológica.[41] Según esta idea, los partidos tienen la finalidad de servir como canales de representación política de determinados grupos sociales. Por lo tanto, su origen respondería a las grandes transformaciones socioestructurales y a cómo los colectivos resultantes acomodan su presencia en las instituciones. Según esta idea, los partidos políticos que conviven en los diferentes países tendrían su germen en las dos grandes metamorfosis de Europa occidental producidas durante el siglo XIX y principios del XX.

Por un lado, durante este periodo se creó el Estado nación tal como lo concebimos hoy. Esto generó un conflicto sobre el papel de la Iglesia en la sociedad y de dicha disputa florecieron los partidos conservadores y liberales, enfrentados por esta cuestión, o, en determinados países, partidos confesionales de corte protestante y católico. Mientras que los liberales perseguían la secularización del país o, al menos, minimizar la influencia de las iglesias, los partidos confesionales se apoyaban en la importancia de la religión y en la tradición, un credo más ligado a la sociedad del Antiguo Régimen. En paralelo con este conflicto, la formulación del nuevo Estado también provocó disputas entre las nuevas élites del centro y las de las periferias. Estas últimas se resistían a perder su poder y autonomía ante la lógica de la homogeneidad del nuevo Estado nación. De esta reacción provienen, esencialmente desde finales del siglo XIX, los partidos de ámbito regionalista o nacionalista.

Por el otro, algo parecido sucedió con la modernización económica. La acelerada industrialización de Europa durante la primera mitad del siglo XIX generó la eclosión del eje izquierda-derecha. Poco a poco, el nuevo conflicto que vertebró la política y que atravesaba fronteras entre países era la lucha entre aquellos que poseían la riqueza y los que solo disponían de su mano de obra. Los partidos socialdemócratas y comunistas fueron surgiendo en virtud de este hecho con el ánimo de representar a las capas proletarias. Además, como Europa también desarrolló un proceso de urbanización, se produjo cada vez más una disociación entre los intereses de las grandes ciudades, en favor de la apertura comercial, y los de las zonas agrarias, con posturas más propensas al proteccionismo. Justamente, para defender los intereses de estos últimos, se formaron en algunos países partidos agrarios o de pescadores.

Esta explicación permite apuntar por qué, en lo esencial, resulta fácil encontrar las mismas familias políticas en la mayoría de los países. Todos ellos vivieron estas dinámicas de cambio profundo en sus sociedades —fuera de Europa ya es otro cantar—. Sin embargo, en función de la historia de cada país, prevalecieron unos u otros conflictos y, como consecuencia, también unos u otros partidos. Por ejemplo, en la península Ibérica los partidos socialistas tardaron más en surgir y en tener representación que en Alemania o en el Reino Unido, en parte por el desarrollo más tardío de su industrialización. Los partidos confesionales protestantes y católicos han sido importantes en los Países Bajos por su propia heterogeneidad religiosa, algo que no estaba presente en una Italia donde la fuerza de Democracia Cristiana fue, durante muchos años, incontestada. A su vez, en Suecia fueron importantes los partidos de pescadores (rurales), y fue a partir de finales del siglo XIX cuando la disputada construcción nacional de España facilitó el surgimiento de partidos regionalistas y nacionalistas vascos y catalanes.

Aunque los sistemas de partidos tras la Segunda Guerra Mundial fueron muy parecidos, a partir de la década de 1970 y la de 1980 afloraron nuevas familias: verdes-ecologistas y partidos antiinmigración. Algunos autores han señalado que esto puede vincularse con la aparición del eje posmaterialista que se produjo tras la eclosión de Mayo del 68,[42] pero, en todo caso, el nacimiento de estos partidos tiene lugar al tiempo que se suceden nuevas transformaciones sociales. La globalización, el vaciado del Estado nación o la integración europea son solo algunos de los cambios en curso que pueden generar una demanda de una nueva representación y que harían que brotara el eje cosmopolitismo-autoritarismo. Sin embargo, en cualquier caso, se trataría de unos cambios que, al arrojar peticiones desatendidas por los partidos clásicos, permiten que surja una reacción que abonaría el terreno a los recién llegados.

A pesar de ello, esta visión, excesivamente estructuralista, deja de lado que los propios partidos políticos también son generadores de esa reclamación de representación. Por ello, y como contrapunto, otros académicos han puesto más énfasis en la segunda gran explicación, el argumento «de arriba abajo» o la aproximación racionalelitista.

La idea esencial es que los partidos políticos son coaliciones de intereses de unos líderes que actúan como agentes políticos decididos a ganar elecciones. Por lo tanto, aunque esta idea no niega que existan diferencias estructurales en la sociedad, señala que son los propios partidos los que las activan y los que las movilizan de manera estratégica. Serían, pues, las élites las que se encargarían de polarizar el escenario político al hacer visibles determinadas diferencias entre grupos. Esto lo llevarían a cabo vinculando determinadas condiciones sociales objetivables con una ideología o estructurando toda su acción política en torno a ellas. En cualquier caso, para esta visión, la movilización se origina en las élites.

Esta idea también se basa en una regularidad empírica: el surgimiento de los nuevos partidos se ha dado en casi todos los casos en torno a un liderazgo carismático, algo que apunta hacia el papel fundamental de los «emprendedores» políticos a la hora de crear el escenario de competición. Por supuesto, pueden nacer diferentes partidos de nuevo cuño. En estos últimos tiempos han surgido desde «partidos movimiento», aparentemente poco institucionalizados y ligados a sectores de la sociedad civil, a partidos de extrema derecha posindustrial, mucho más orientados a principios de autoridad. Sin embargo, en ambos se tiende a una cierta centralización de la organización en la cúpula dirigente, aunque sea por distintas razones y mediante mecanismos diferentes.[43] Por lo tanto, según este enfoque, lo crucial es entender los partidos como actores orientados a funcionar como maquinarias electorales y como fábricas de discurso político.

Probablemente ambas visiones, tanto la más sociológica como la más racional-instrumental, tienen parte de razón. Resulta indudable que deben darse unas condiciones objetivas previas para que surjan las fuerzas políticas, pero también algún tipo de activación política de los conflictos sociales. Que estos últimos simplemente existan no basta, pues tiene que haber algún actor político que los ponga en la agenda —la creación de «conciencia», si se quiere—. ¿Y qué pesa más? No es sencillo saber en qué medida los asuntos son activados directamente por las élites pese a no existir (como ocurre con la inmigración en Finlandia), o sobre bases materiales más objetivables (como la crisis económica en Grecia). En todo caso, conviene no exagerar las capacidades de las élites partidistas. Los partidos no pueden teledirigir a los ciudadanos como si ellos fueran los estratégicos y racionales y los votantes, meros borregos adocenados. La dialéctica partidos-electores siempre es más compleja.

Además de este debate y de estos enfoques, es importante entender que una de las claves para el éxito de los partidos es la permisividad de las instituciones. De entre todas ellas, la más relevante con diferencia es el sistema electoral. En la medida en que en el país esté en vigor un sistema proporcional, con distritos electorales amplios y con barreras de entrada bajas, los nuevos partidos lo tendrán más sencillo para lograr representación parlamentaria; algo fundamental para conseguir visibilidad y recursos. Por el contrario, los sistemas mayoritarios, a una o a dos vueltas, exigen mayorías muy bien concentradas por circunscripción. Esto explicaría por qué, por ejemplo, el UKIP (Partido de la Independencia del Reino Unido) o el Frente Nacional consiguen una escasa o una nula representación en los parlamentos del Reino Unido y Francia; o por qué en Italia el porcellum, el sistema electoral vigente en 2013 y que premiaba con la mayoría de los escaños al vencedor en votos, hizo que el Movimento 5 Stelle, aunque obtuviera una importante representación, resultara innecesario para poder gobernar.

De este modo, la aparición de una línea de fractura social, el olfato de un político con capacidad para canalizar este descontento y unas instituciones electorales permisivas habrían favorecido la fundación de todos estos nuevos partidos, aunque con sesgos diferentes entre el norte y el sur de Europa. Sin embargo, incluso entre los países más duramente castigados por la crisis también existen diferentes niveles de cambio: en Grecia, el sistema de partidos se ha descompuesto con la desaparición del Pasok; el Movimento 5 Stelle hace bascular a Italia como eje entre el bloque de derechas y el de izquierdas; en España, Podemos y Ciudadanos han inaugurado un nuevo multipartidismo; y en Portugal, los partidos clásicos han mostrado tener una salud de hierro. Explicar esta variación entre países parece clave para saber en qué medida la Gran Recesión está transformando nuestros sistemas de partidos.

LA GRAN RECESIÓN COMO DISOLVENTE DE PARTIDOS

La volatilidad electoral constituye algo consustancial a cualquier elección. De hecho, se trata de un elemento fundamental para la rendición de cuentas y para la representación en democracia. Si ningún votante cambiara de partido entre elecciones, ¿qué más daría lo que hicieran los gobernantes en el poder? Sin embargo, dentro de la volatilidad electoral conviene distinguir dos tipos diferentes. Por un lado, está la que se produce entre partidos que ya tienen representación en el Parlamento. Por el otro, la que se da entre partidos que antes no la tenían. Sus efectos son radicalmente distintos. Mientras que la primera se produce de manera significativa en las elecciones en las que cambia el partido en el Gobierno, la segunda implica un cambio en el sistema de partidos en su conjunto.[44]

En las crisis económicas suele haber más volatilidad y más cambios de votos que durante los periodos de estabilidad. Esto tiene sentido sencillamente porque los votantes castigan más a los gobiernos. Sin embargo, no siempre está tan claro por qué, en ocasiones, este castigo se canaliza hacia partidos situados dentro del sistema mientras que otras veces beneficia a partidos extramuros. En España, por ejemplo, hubo una crisis económica en la década de 1990 y otra a finales de la de 2000. La primera se caracterizó por el corrimiento progresivo de votos desde el PSOE hacia el PP, hasta que este último ganó las elecciones de 1996, si bien por un estrecho margen. En cambio, en el periodo entre 2011 y 2015 irrumpieron dos partidos totalmente nuevos que sumaron ciento ocho diputados en el Congreso y que consiguieron representación en casi todos los parlamentos autonómicos y las capitales de provincia.

¿Está el tipo de volatilidad ligado a la severidad y a la duración de la crisis? Sin lugar a dudas, esto tiene algo que ver. Su intensidad puede hacer más probable que haya un surgimiento de nuevos competidores, pero ha de haber algo más. Al fin y al cabo, es frecuente que aparezcan nuevos partidos en una democracia, pero no siempre lo hacen con la misma fortaleza y dejando tan maltrecha la oferta política tradicional. Por eso mismo, para intentar responder al hecho de que esto ocurra en algunos países y no en otros, es relevante entender que una crisis económica debe combinarse con más factores. En ese sentido, tres elementos pueden hacer que dicha situación se vea agravada.[45] 

El primero es una percepción de convergencia programática entre los grandes partidos que están en el sistema. En democracia es importante que los ciudadanos puedan escoger entre proyectos políticos en competencia que ofrezcan un menú de programas distintos. Sin embargo, en ocasiones, se pueden producir fallos de oferta política que se traduzcan en que los ciudadanos tengan la impresión de que los partidos no pueden distinguirse entre sí, que existe colusión en las políticas que proponen.[46] Esto es algo que puede ocurrir por dos razones diferentes. Por un lado, porque los partidos políticos lleguen, de manera voluntaria, a acuerdos entre ellos que impidan a los electores buscar otras alternativas. Algo que sucede, por ejemplo, cuando se establecen gobiernos tecnocráticos o de «gran coalición». Por el otro, que haya factores supranacionales o contextuales que obliguen a los partidos a aplicar las mismas políticas al margen de sus verdaderas preferencias. Una restricción que puede ser tan real como tener una moneda común o una intervención económica externa. Ambos casos son propicios para que haya votantes que prefieran la existencia de partidos nuevos, extramuros del sistema, que propongan opciones que no ofrecen los clásicos.

Si nos fijamos en esta primera premisa, y aunque el relato pueda ser de trazo grueso, parece que esta idea se ha cumplido en Grecia, en Italia o en España a principios de la Gran Recesión. En el primer caso, el rescate de 2010, la sucesión de recortes, disturbios y la crisis dentro del Pasok (socialista) terminaron con la caída del primer ministro Yorgos Papandréu y la llegada al poder de Lukás Papadimos, un político tecnócrata ligado al Banco Central Europeo. En 2012 se produjeron dos elecciones —la primera se debió repetir porque no se pudo formar Gobierno—, tras las que ascendió al poder Andonis Samarás, de Néa Dimokratía (conservador), el cual gobernó, a su vez, en una coalición con su tradicional rival, el Pasok. Para entonces Syriza ya había pasado de los trece diputados de 2009 a ser el primer partido de la oposición en 2012 y, en 2015, se convirtió en la fuerza política más votada. Que los dos partidos clásicos se unieran para gobernar el país en un contexto tan difícil hizo que la coalición de izquierdas fuera la única alternativa viable para los votantes descontentos con los ajustes.[47] 

La situación en Italia a finales de 2011 era extremadamente complicada. Con un país al borde de la quiebra y acosado tanto por la situación de los mercados como por sus socios comunitarios, Silvio Berlusconi presentó su dimisión en noviembre de ese año. Esto precipitó un acuerdo entre su propio partido, El Pueblo de la Libertad, y el Partido Democrático, con el fin de sostener un Gobierno tecnócrata dirigido por Mario Monti. Este político, que había sido ministro y comisario europeo, llegó a primer ministro gracias a las sutiles maniobras del presidente de la República italiana, Giorgio Napolitano, que le nombró antes senador vitalicio. Su mandato era el de aplicar en el país las dolorosas reformas que no habían querido llevar adelante los anteriores gobiernos. El efecto de tener a este tecnócrata en el poder fue que la contraposición de programas entre izquierda y derecha quedó anulada, al menos de manera temporal, y, como reacción, en el año 2013, el Movimento 5 Stelle sacudió el tablero político del país.

Mientras tanto, en España, el Gobierno de Zapatero dio, en 2010, un giro en su política ante el riesgo de intervención y emprendió ajustes y reformas «cueste lo que cueste». El resultado fue un descalabro electoral equivalente al amplísimo poder que ganó el Partido Popular al año siguiente. El PSOE, ya en la oposición, mantuvo como líder al vicepresidente del Gobierno anterior, lo que dejó poco margen para mostrarse como un partido renovado, y extendió la percepción de que, tutelados desde Europa, no había margen para aplicar políticas económicas diferentes. El cortafuego a la insatisfacción política que supone la alternancia no operó como en la década de 1990 y el descontento acabó por detonar en las elecciones europeas de 2014 con la emergencia de Podemos. Por lo tanto, fuera porque hubo acuerdo entre los principales partidos (y no quedó más remedio que votar por otros) o porque instituciones supranacionales como la troika impusieron su agenda al margen del partido gobernante, se provocó un fallo de oferta política en estos tres países europeos.[48]

El segundo factor que puede explicar que haya más volatilidad hacia partidos nuevos es la escasa incorporación de los ciudadanos al sistema político. Esto se puede dar porque algunas transformaciones sociales hagan que ciertas capas de la población se sientan excluidas del sistema o porque los partidos tengan organizaciones que les impidan canalizarlas. En determinadas ocasiones hay conflictos que se activan y los partidos clásicos no siempre son lo suficientemente porosos para captar estas nuevas demandas sociales dentro de sus programas. A veces, estas reclamaciones pueden tener que ver con la crisis económica, pero no siempre es este el caso. Por ejemplo, la disputa territorial entre el norte y el sur de Italia es anterior a su crisis de la década de 1990, pero dañó considerablemente la hegemonía tradicional de la élite italiana articulada en torno a Democracia Cristiana.

Respecto a la inclusión de los ciudadanos, en todos los países del sur de Europa ha habido insatisfacción y protestas de forma regular. Sin embargo, los datos señalan que la popularidad de los gobiernos y la confianza hacia los partidos en esa zona se desplomaron a partir del inicio de la crisis.[49] Ahora bien, según de qué país se tratase, este descontento se tradujo de diferente manera. En Grecia, las protestas en la calle fueron violentas, mientras que en España se articularon desde el 15M con un relato común: la crisis como quiebra de las expectativas de toda una generación, la cual no se sentía representada. Estas protestas, sumadas a la rigidez de las organizaciones de los partidos clásicos y a la poca porosidad de la clase gobernante de España o de Italia, parecían indicar que los grandes partidos habían calculado mal el umbral de tolerancia de los votantes.[50] Probablemente, si hubieran tenido más reflejos y se hubieran esforzado por canalizar esas demandas en las organizaciones tradicionales, la historia habría sido diferente.

Finalmente, el colapso de las redes clientelares también tiene un impacto importante a la hora de facilitar el surgimiento de nuevos partidos. Aunque resulte paradójico, lo cierto es que las redes clientelares constituyen un mecanismo que solidifica el apoyo a los partidos tradicionales, por lo que si aquellas se desmoronan estos se vuelven más vulnerables. Esta caída se puede producir por diferentes razones, pero el impacto de una crisis, que reduce las rentas que se reparten, puede generar un revulsivo que haga que los votantes se vuelvan más críticos y exigentes. Además, ello supone que salgan a la luz más escándalos de corrupción como consecuencia de dicha descomposición, por lo que estos casos normalmente son el síntoma y no la causa.

De nuevo, el sur de Europa puede ofrecer un dibujo sobre escándalos de esa naturaleza. En la década de 1990 estalló uno de los casos más conocidos en Italia, el de Mani Pulite. El fiscal Antonio di Pietro llevó adelante desde el año 1992 un macroproceso judicial que encausó a los principales grupos políticos y agentes empresariales. Este proceso, conocido como «Tangentopoli» por la mención a unos sobornos que eran una moneda frecuente, terminó con el descalabro del sistema de partidos italianos —y provocó el advenimiento, en último término, de Silvio Berlusconi—. Los problemas de clientelismo en Grecia tampoco eran ninguna novedad. El fakeláki (el sobre) sigue siendo un mecanismo más que habitual para relacionarse con la administración en todos los planos, incluido el colarse en una lista de espera médica o, por descontado, conseguir algún favor de la clase política. En España esta cuestión también ha sido muy relevante, en especial por lo que toca a la burbuja inmobiliaria y a múltiples escándalos que afectaron al partido del Gobierno durante la crisis relacionados con su financiación irregular.

Por lo tanto, la interacción de la crisis económica con estos tres factores políticos puede facilitar un brusco cambio en la oferta política. Unos partidos clásicos que parecen equivalentes, nuevas demandas insatisfechas y la caída de las redes clientelares abren una ventana de oportunidad para políticos ambiciosos. Al parecer, esto es lo que ha ocurrido en muchos de los países de Europa. Eso sí, estos partidos están surgiendo en un contexto nuevo, con lo que poseen necesariamente unas características propias. Al fin y al cabo, del mismo modo que nuestras democracias no son hoy las mismas que hace doscientos años, tampoco lo pueden ser los agentes que en ellas operan.

EL ATAQUE DE LOS PARTIDOS MUTANTES

Los partidos políticos han ido evolucionando con la propia transformación de los regímenes políticos representativos. En las democracias más antiguas los partidos nacieron como un mal necesario[51] en un contexto de sufragio censitario, cuando solo determinado nivel de renta proporcionaba el derecho al voto. Partidos como los tories y los whigs en el Reino Unido eran la forma más habitual durante el siglo XVIII y XIX. Estas organizaciones surgieron en el seno de los parlamentos como unas alianzas inestables de líderes locales, sin apenas organización, basadas en afinidades personales. De hecho, cambiar de chaqueta resultaba algo común, ya que la disciplina de partido era algo extraño y la política no estaba profesionalizada —no se cobraba por ejercerla—. Los partidos liberales y conservadores, los más habituales en toda Europa, se trataban básicamente de alianzas de notables.

Sin embargo, entre los años 1880 y 1960, a medida que se fue extendiendo el sufragio a capas más amplias de la sociedad, surgieron nuevos partidos basados en la movilización de las masas —previamente excluidas de la competición política—. Los partidos socialistas, comunistas y cristianodemócratas fueron entrando en los parlamentos apoyados por sólidas organizaciones desde fuera de los legislativos y con unas cúpulas muy jerarquizadas. Hermanados con sindicatos o Iglesias, estos partidos subsistían en gran medida gracias a los ingresos de sus miembros, los cuales encontraban en el partido una cobertura casi de la cuna a la tumba. La prensa del partido, el sindicato del partido, la sede local, la caja de resistencia, los cursos de formación... Estas organizaciones eran una auténtica red que daba sentido a la vida de los militantes. Como se puede ver, esta evolución de las propias organizaciones coincide en el tiempo con las grandes transformaciones estructurales que se han tratado anteriormente.

Desde la década de 1970 en adelante la ambición política de los nuevos partidos se difuminó. Lejos de buscar grandes transformaciones sociales, la mayoría de los partidos se conformaron con mejoras incrementales y se orientaron a tratar de ganar elecciones compitiendo por el centro político, lo que a su vez hizo que moderaran sus discursos. El candidato y el marketing se volvieron más importantes, mientras que los lazos de identidad se fueron debilitando. Estamos en un contexto en que las organizaciones dejan de ser tan centrales, incluso en la financiación, y se profesionalizan mucho más. Después de todo, debido a los medios de comunicación, los líderes no necesitan tener una sede en cada pueblo, sino que pueden acceder de modo sencillo a muchísimos más votantes con unos pocos minutos de televisión. La consecuencia de todo esto es que las grandes etiquetas ideológicas se habrían desdibujado en eso que se llama «partidos de atrápalo todo». Incluso algunos autores hablan ya de partidos cártel. En esta variante, los partidos del sistema son organizaciones totalmente dependientes de la contribución del Estado y no compiten por proyectos alternativos, sino que, sencillamente, se reparten el poder mediante acuerdos. Eso sí, aprovechando al mismo tiempo para levantar barreras de entrada que corten el paso a nuevos competidores.

En cualquier caso, hay una tendencia general que se ha visto en los partidos de toda Europa los últimos treinta años: una caída de la afiliación.[52] Este proceso ha seguido un curso parecido tanto al de los grandes cambios sociales, que vacían la capacidad de influencia de estas organizaciones, como al de su propia transformación. Así, sigue el debate sobre si esto es un problema de la estructura o del agente; es decir, si los ciudadanos dan más la espalda a los partidos porque el mundo ha cambiado y no son tan relevantes, o porque los partidos mismos, al vaciarse de ideología, les interesan menos. En cualquier caso, lo que sí se sabe es que hoy militar en un partido es algo menos vertebrador de la identidad que lo era en el pasado. Del mismo modo, hay menos ciudadanos que se sienten vinculados con unas siglas determinadas y que se señalen abiertamente como cercanos a una formación. Además, y también como consecuencia, los propios votantes se han vuelto más promiscuos y cambian más fácilmente sus preferencias entre elecciones.

Todo parece indicar que muchos de estos cambios tienen un carácter irreversible. La creciente alfabetización, la indiscutible hegemonía de los medios de comunicación de masas o la digitalización de la comunicación son transformaciones que han facilitado que el tablero de juego haya cambiado. Por supuesto, eso no supone que las organizaciones políticas no tengan capacidad de resistencia. Aquellos partidos que se fundaron en el pasado arrastran cierta liturgia y un ánimo de socialización, un componente casi genético que genera que, en la práctica, los tipos ideales descritos antes se encuentren mucho más mezclados. Por ejemplo, en Alemania no es lo mismo el SPD (Partido Socialdemócrata Alemán) de la República de Weimar que el actual (el primero estaba enfocado más hacia las masas y el segundo es más del tipo «atrápalo todo»), pero ello no quita que arrastre una identidad y liturgia heredada desde sus orígenes. En cualquier caso, las organizaciones que surgen en la actualidad y que, en gran medida, aparecen espoleadas por los factores políticos y económicos antes descritos nacen en un ecosistema propio, lo que las dota de unas características diferentes.[53] 

Si se mira a partidos de origen reciente, este hecho se constata con facilidad. En mayo de 2002, apenas a nueve días de las elecciones parlamentarias de los Países Bajos, Pim Fortuyn encabezaba los sondeos. El profesor universitario y prolífico ensayista había decidido dar un paso adelante y competir en las elecciones de aquel país, hecho que tuvo una buena acogida en las encuestas desde el primer momento. Ahora bien, eso no impedía que su discurso fuera muy controvertido. A su juicio, el islamismo, una ideología que calificaba de «retrógrada», se estaba haciendo fuerte en Europa por culpa de una clase dirigente incapaz y corrupta, atrapada por la retórica de la corrección política. Por lo tanto, se hacía necesario dar un giro de timón que alejase a los Países Bajos de las ideas del «multiculturalismo» y que planteara, de manera abierta, que determinadas culturas eran incompatibles con los valores de la sociedad occidental.

Este tipo de mensajes causaron un enorme revuelo en la sociedad neerlandesa y sus polémicas posiciones le proporcionaron una notable presencia en muchos medios de comunicación. Pronto fue acusado de xenófobo y de estar alineado con otros partidos como el Frente Nacional francés. Sin embargo, en su denominación, el partido era bastante más descarado que su homólogo francés: decidió presentarse a las elecciones con el nombre de Lista Pim Fortuyn (LPF). La organización que fundó era de carácter estrictamente personalista y todo giraba en torno a su figura como líder en un indiscutible principio de autoridad. Sin duda, Fortuyn habría desempeñado un papel crucial en la política de aquel país durante los años siguientes, pero jamás llegó a presentarse porque fue asesinado por un activista animalista unos pocos días antes de que se celebraran las elecciones.

Este caso es solo un ejemplo de cómo plataformas en torno a personas carismáticas están apareciendo cada vez con mayor frecuencia. Parece que los candidatos outsiders sin partido gozan de un plus a la hora de competir. Incluso las etiquetas que usan sugieren que abominar de los partidos constituye la mejor estrategia y por eso recurren a fórmulas como «movimiento», aunque sea desde posiciones ideológicas antitéticas. Un ejemplo puede ser la reciente elección de Emmanuel Macron a la presidencia de Francia. De nuevo, no es casual que el diminutivo del nombre de su formación (En Marche!, EM) sean las iniciales del candidato. Antes que él, Silvio Berlusconi pudo hacer con su partido lo que quiso, primero Forza Italia y luego, El Pueblo de la Libertad, sin ningún tipo de restricción, en lo que algunos han denominado como «partido empresario». Incluso España tuvo en el pasado su nota de color con el GIL (Grupo Independiente Liberal), el partido dirigido por el controvertido Jesús Gil. Plataformas unipersonales de liderazgos carismáticos, casi sin organización, totalmente verticales.

Sin embargo, además de estos formatos, también parece que surgen cada vez más organizaciones denominadas «partido movimiento» en sentido genuino. Esta clase de formaciones están más ligadas en general a ideologías posmateriales y de izquierdas. Los partidos que se suelen poner como ejemplo de este tipo son los verdes, los cuales surgieron al calor de los movimientos sociales ecologistas. Es verdad que en el sur de Europa estas formaciones son débiles, pero en determinados países, como Alemania, han llegado a dirigir gobiernos de algunos länder y han participado en otros de coalición en varios países escandinavos. En sus orígenes, estos partidos tendían a rechazar el capitalismo y las instituciones representativas —son partidos que insisten en tener un pie en la calle y otro, en las instituciones, lo que los abocaba a estar en una continua tensión entre ambas—. Los partidos Verdes, además, solían diferenciarse del resto en cuanto a su funcionamiento interno más horizontal, por promover coportavocías con un hombre y una mujer y hasta por rotar diputados en sus grupos parlamentarios.

Estos partidos también se basaban en la flexibilidad de su organización, pero no en su verticalidad, como en los casos anteriores. Sin embargo, durante el siglo XXI, los verdes tendieron a moderarse y a asumir una estructura más jerárquica y burocratizada. Basta con ver la evolución de la indumentaria del líder de los verdes alemanes, Joschka Fischer, para seguir toda la trayectoria: pasó de prestar juramento como primer ministro de los verdes en el estado de Hesse calzado con zapatillas de deporte a ser ministro de Asuntos Exteriores con traje y corbata en la cancillería del socialdemócrata Gerhard Schröder.

Aunque no se trate de la única evolución posible, todos estos partidos sufren una fuerte tensión sobre cómo mantener la estructura mínima para poder funcionar pero sin caer en la burocratización propia de los partidos tradicionales.[54] Pueden compararse con otros casos, aún con éxito limitado en Europa, como el Partido Pirata, o, en el ámbito regional, las CUP (Candidaturas d’Unitat Popular) en Cataluña, o las «confluencias», a escala local, en diferentes ciudades de España, Islandia o Italia. En ocasiones terminan en manos de liderazgos carismáticos, algo que puede convertirse en su principal activo electoral, pero también los hipoteca. Si se mira a España, las CUP y las «confluencias» locales muestran este contraste. Los primeros asumen la rotación como algo normal e interiorizan el coste electoral que esto comporta, mientras que los segundos no pueden permitirse prescindir de sus alcaldes y alcaldesas más populares.

En suma, estos nuevos partidos pueden venir espoleados por una coyuntura determinada, pero también son fruto de su contexto. Hacer un partido hoy es sin duda más barato que en el pasado, se puede levantar mucho más rápido, hace falta menos militancia y organización. Sin embargo, también puede ser más efímero. Por eso la pregunta que habríamos de hacernos no es si los partidos clásicos sobrevivirán o no, sino si los nuevos partidos, que con mejor o peor fortuna ya han llegado hasta aquí, lograrán estabilizarse.

LOS NUEVOS ¿HAN VENIDO PARA QUEDARSE?

Un concepto muy vinculado con la estabilidad de los sistemas de partidos es el de «institucionalización». A grandes rasgos, esta idea se refiere a la medida en que la competición política resulta previsible. Por supuesto, en todas las elecciones y sistemas políticos se da un cierto grado de incertidumbre, no se puede anticipar al cien por cien quién ganará ni si habrá nuevos partidos que emerjan, pero la institucionalización habla sobre la medida en que lo inesperado se halla dentro de unos parámetros más o menos controlados. En ese sentido, un país puede tener un sistema político en el que tienden a competir casi siempre los mismos partidos (y con un porcentaje de voto relativamente estable a lo largo del tiempo). En el otro extremo, puede haber sistemas políticos en los que los partidos aparecen y desaparecen, se rompen y se fusionan de forma continuada. En el primer caso, el sistema está más institucionalizado y la supervivencia de los partidos parece estar más asegurada que en el segundo.

Un sistema político institucionalizado (hasta cierto punto) presenta algunas ventajas. La visión más conservadora argumenta que una pauta estable de competición hace más difícil que partidos que están en contra del establishment puedan llegar al poder y, potencialmente, establecer un sistema autoritario. Sin embargo, incluso sin caer en el tremendismo y sin sesgar el análisis en favor del statu quo, lo cierto es que tener partidos más o menos estables suele ayudar a orientar a los votantes en el mundo político. Sabemos a quién premiar y a quién castigar en las elecciones; sabemos en cierta medida qué defiende cada partido y en qué lado del espectro ideológico se ubican. En el caso contrario, cuando priman partidos personalistas que van y vienen, con infinitas marcas nuevas cada vez, con escisiones continuas e inacabables giros programáticos resulta complicado saber dónde se encuentran aquellos que mejor pueden defender nuestros intereses como votantes.

Tradicionalmente se dice que el factor más importante para facilitar que un sistema se institucionalice es el tiempo. A medida que tienen lugar elecciones, al menos en teoría, la oferta de partidos se va volviendo más estable y se produce un cierto equilibrio en la representación. Las principales demandas sociales del país ya cuentan con algún tipo de agente que las canalice. De ahí que al principio del periodo democrático sea normal que haya más fragmentación y más cambios en los partidos políticos que en fases más avanzadas. Por ejemplo, muchos partidos de Europa del Este se descompusieron tras realizar sus transiciones hacia la democracia, algo parecido a lo que le sucedió en España a la Unión de Centro Democrático (UCD).

Para comprobar la importancia de esta cuestión, basta con acercarse a algunas democracias jóvenes y ver cómo la agitación de sus sistemas políticos tiene implicaciones en términos de estabilidad. De nuevo la Europa del Este arroja en esto lecciones interesantes. En 1991, la Unión Democrática polaca ganó las elecciones. Este partido, de corte liberal cristiano, acababa de ser fundado ese mismo año por el que sería primer ministro: Tadeusz Mazowiecki. Como tercera formación quedó otro nuevo pequeño partido de corte católico, el WAK. En las elecciones de 1993, la Alianza de Izquierdas ganó los nuevos comicios, lo que apartó al entonces primer ministro y facilitó la alternancia, pero también entró como cuarta fuerza otro nuevo partido: la Unión Laborista. En 1997, hubo elecciones de nuevo, pero entonces la Unión Democrática, relegada a tercera fuerza política, ya se había unido a la Unión Liberal (que antes era el Congreso Liberal Democrático) y había obtenido un resultado parecido al de las elecciones anteriores. Quien ganó ampliamente las elecciones parlamentarias fue Acción Electoral Solidaria, una unión de treinta partidos conservadores formada apenas un año antes. En 2001, justo antes de las elecciones, este partido ya se había disuelto. Quien venció esta vez fue la coalición preelectoral de la Alianza de Izquierdas y la Unión Laborista. Por supuesto, nuevas formaciones consiguieron representación en esos comicios. El partido Ley y Justicia, encabezado por los hermanos Kaczyński, quedó en cuarta posición, aunque, en las elecciones de 2005, se convirtió en la fuerza más votada.

Como se ve, este no es un panorama sencillo para que el votante polaco pueda seguir el devenir de su política (y eso quince años después de inaugurar la democracia). Por más que muchos países puedan tener líneas estables de competición y unas siglas reconocibles entre elecciones, no todos los sistemas políticos gozan de este lujo. Que se lo digan si no a países como Argentina.

Si uno abandona la visión de conjunto sobre el sistema y baja al detalle, la carga de la prueba para institucionalizar la política en un país la tienen los recién llegados. Aquí el reto para los nuevos partidos es asegurar su supervivencia en el tiempo. Al fin y al cabo, la coyuntura política constituye un elemento que puede ayudar en un determinado momento para surgir, pero la Fortuna es cambiante y el viento de cola nunca tiene carácter permanente. Por esto mismo, con el fin de estabilizarse, cualquier nuevo partido debe centrarse básicamente en dos frentes distintos. Por un lado, ser capaz de generar identificación partidista entre los votantes; por el otro, ser capaz de construir una cierta organización con vocación de continuidad.

En cuanto a la construcción de identidad partidista, cualquier partido de nuevo cuño se enfrenta al reto de intentar que los votantes se identifiquen con él, de generar un sentimiento de afinidad parecido al que se tiene con un equipo de fútbol. No importa el resultado, los jugadores o el entrenador, ser del club da identidad. La clave está en que los votantes sientan como propios los «colores» del equipo —algo que, como se ha apuntado antes, cada vez es más difícil de lograr en los últimos años—. Eso, por supuesto, viene ayudado por el paso del tiempo; cuanta más vida tenga la organización, más probable es que el hábito de optar por ella en las elecciones provoque una cierta inversión emocional por parte del votante. Esto ayuda a que los partidarios valoren a la organización al margen de quién sea su líder. Por lo tanto, aunque los candidatos sean importantes, es crucial que a medio plazo los ciudadanos tengan cierto aprecio emotivo hacia la marca electoral y lo que esta representa. De ahí que sea raro ver que formaciones políticas clásicas colapsan totalmente de la noche a la mañana; muchos votantes se han socializado políticamente con ellas y comparten afinidad.

En paralelo a este hecho es importante también el proceso de construcción de la organización de los nuevos partidos. Es decir, en qué medida se asientan unas estructuras que puedan mantenerse de manera autónoma (establecer unos cargos, una organización, unos procedimientos y una tecnoestructura). No cabe duda de que todas las organizaciones desean en gran medida asegurar su supervivencia, pero, para ello, requieren mecanismos que les permitan desarrollar sus funciones básicas; necesitan ser capaces de tener cuadros, canales de reclutamiento, cohesión interna y, muy en particular, instituciones que canalicen el conflicto. Esto último es especialmente relevante. Con frecuencia, en las organizaciones jóvenes los costes de salida suelen ser bajos (los costes que tiene para sus miembros el escindirse en un partido nuevo); por ello es crucial que existan reglas internas incontestadas y neutrales que pauten la competición. Gracias a esto es posible evitar que la opción preferida por el sector crítico o minoritario sea abandonar el partido, generando incentivos para que permanezca dentro de la organización a la espera de que llegue el momento propicio.

Para conseguir estos dos objetivos los partidos, en general, deben pasar la prueba del algodón: sobrevivir al fundador. El ambicioso y astuto político que levantó el partido con sus manos constituye el principal activo de la organización, pero también se puede convertir en su mayor losa para crecer y desarrollarse.

Un caso de tintes casi edípicos fue el del Frente Nacional francés. En enero de 2011, con un apoyo de casi el 70 por ciento de la militancia, Marine Le Pen tomó el relevo del partido fundado por su padre, Jean-Marie, que quedó relegado a la posición de presidente de honor. Una de las principales obsesiones de Marine Le Pen era conseguir la «desdiabolización» del Frente Nacional, con el fin de normalizar su presencia en la política francesa. Este proceso resultó fundamental para que ella pudiera aspirar a competir en la segunda vuelta de las elecciones presidenciales francesas en 2016. Con tal propósito, Le Pen hija empezó a formar su propio equipo y a penetrar de manera más intensa en la estructura política que su predecesor apenas había apuntalado. Durante el mandato de este último, el Frente Nacional francés había seguido una dirección totalmente patrimonial, con frecuencia más orientada hacia turbios negocios que a convertirse en una formación competitiva. Esto provocó que el número de encontronazos entre padre e hija fuera cada vez mayor, hasta el punto de que, tras unas declaraciones filonazis de su padre, Marine Le Pen lo expulsó del partido en 2015, aunque posteriormente los tribunales le dieran la razón al fundador. En todo caso, el liderazgo de Marine Le Pen ya es incontestado.

Un reto parecido, probablemente con menos dramatismo familiar, les espera a dos nuevos partidos españoles, pues ambos, Ciudadanos y Podemos, dependen en gran medida de sus líderes. Albert Rivera ejerce un férreo control dentro de su formación, una amalgama con poca cohesión configurada por organizaciones y notables locales. Su armazón está poco afianzada todavía y, fuera de Cataluña, este partido sigue siendo una plataforma casi unipersonal. Le faltan cuadros y estructura. En cuanto a Podemos, pese a que su líder ha sufrido un fuerte desgaste, tiene una estructura muy centralizada, aunque con un poder muy limitado allí donde tiene mejores resultados electorales y gobierna, donde las «confluencias», y no el partido con su propia marca, mandan en la plaza (Compromís o Mareas son coaliciones independientes). Todo eso provoca en Podemos una gran fuerza centrífuga que le hace estar más pegado al territorio, pero a la vez ser más vulnerable a la fragmentación y a la atomización. Parece previsible que los nuevos procesos electorales en España ofrezcan pistas sobre la evolución de ambos partidos.

Por lo tanto, resulta muy probable que los nuevos partidos políticos que han florecido al calor de la Gran Recesión vayan a seguir un tiempo con nosotros, pero también es cierto que tanto el contexto como la crisis económica han mutado su número y naturaleza. A la pregunta de si tendrán éxito para consolidar sus espacios políticos todavía no hay una respuesta clara, y solo de ellos dependerá su afianzamiento o que otros vengan a reemplazarlos (como en el caso de los partidos clásicos). Algo que, con seguridad, se verá muy pronto, pues parece que hemos inaugurado un periodo en el que los ciclos políticos son cada vez más cortos.

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Las viejas brechas del nuevo siglo

El año 2016 pasará a la historia, no hay duda. El referéndum del Brexit, la repetición electoral en España, la victoria de Donald Trump en Estados Unidos, la extrema derecha acariciando la presidencia de Austria y la caída de Matteo Renzi tras el referéndum constitucional lo justifican con creces. El pesimismo se apoderó del mundo tras asistir a lo que parecía una aceleración del fin del orden democrático tal como lo conocíamos. Al año siguiente hubo que volver a contener la respiración. Las elecciones parlamentarias en los Países Bajos y en Alemania y las presidenciales francesas iban a plantear un nuevo reto. Pese a que Le Pen pasó a la siguiente vuelta y Alternativa para Alemania obtuvo unos muy buenos resultados, en esta ocasión el balance no fue similar y los partidos del establishment o las nuevas fórmulas como Macron terminaron por llevarse el gato al agua.

Sin embargo, nadie niega que algo ha cambiado en las coordenadas tradicionales de la competición. De repente, surgieron tres brechas, que parecían olvidadas, con una enorme fuerza.

La primera fractura es la que se ha producido entre el campo y la ciudad, con pautas cada vez más diferentes de voto y de participación. El campo se ha convertido en la reserva espiritual del voto conservador y de la extrema derecha, mientras que las fuerzas más liberales e izquierdistas han ganado presencia en las ciudades. La segunda es una importante brecha de género. Las mujeres han tendido a votar en menor medida por nuevos partidos y, en particular, apenas eligen a los partidos considerados de extrema derecha o que defienden un populismo xenófobo. Por último, también se ha producido una brecha generacional. De un tiempo a esta parte se ha visto cómo los jóvenes, en los sucesivos procesos electorales, han comenzado a votar sistemáticamente de manera distinta a sus mayores. A distintos partidos según el país, pero de forma continuada desde que comenzó la Gran Recesión.

¿Nos encontramos ante un nuevo paradigma del comportamiento electoral? Quizá lo que vamos a ver desde ahora es una pugna electoral entre aquellos que están a favor y aquellos que están en contra de la globalización. Entre los partidarios de sociedades abiertas a la economía y a la inmigración y los defensores de una vuelta atrás. O quizá se trate de algo ligado a una nueva guerra cultural en la cual las fuerzas reaccionarias han cobrado un nuevo impulso e impugnan el consenso tradicional. Estaríamos ante dinámicas de largo recorrido pero que, con la llegada de la crisis económica, habrían recibido un inusitado empuje. O tal vez simplemente es un momento coyuntural vinculado con esta y, cuando todo se calme, no tardarán en resurgir los patrones tradicionales del voto. Sea como fuere, resulta cada vez más urgente desempaquetar qué se esconde detrás de estas nuevas viejas brechas.

LA VENGANZA DE LOS PERDEDORES DE LA GLOBALIZACIÓN

Al mes de la toma de posesión, el presidente Donald Trump firmó la retirada de Estados Unidos del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus siglas en inglés). Este tratado, negociado por Barack Obama, su antecesor, era el primer gesto visible de la nueva administración: «Lo que acabamos de hacer es una gran cosa para el trabajador estadounidense», declaró Trump en la firma del decreto. Con este acto se consumaba un viraje respecto a las posiciones tradicionalmente defendidas por el Partido Republicano, en favor del libre comercio, pero es que este presidente dista mucho de venir de la cantera. Trump había ganado las primarias y las elecciones con un discurso claramente proteccionista, con un mensaje enfocado sobre todo hacia los estados del rust belt, los de la zona del medio-oeste de Estados Unidos. Esta zona del país, que se dedicaba esencialmente a la producción industrial, decayó de manera importante durante las décadas de 1970 y 1980. Esto facilitó que un argumento reduccionista funcionase como un cuchillo untando mantequilla caliente: si hoy las empresas estadounidenses están de capa caída y muchos obreros han perdido su trabajo es a causa de la apertura comercial del país, por lo que, si Estados Unidos levanta aranceles, si se insiste en el «América primero», resultará posible recuperar el empleo y la industria.[55]

Este marco no es totalmente nuevo, pero remite a un concepto que ha hecho fortuna en foros muy diferentes: «los perdedores de la globalización».[56] Este concepto se relaciona con la idea de una nueva oposición estructural entre sus potenciales «ganadores» y «perdedores» a escala mundial, tanto en términos económicos como culturales, la cual estaría afectando de lleno a las democracias occidentales.

La idea se podría resumir de la siguiente manera: la integración económica mundial o, si se prefiere, las decisiones políticas que la han favorecido habrían generado una brecha entre dos sectores de trabajadores. Por un lado, aquellos con mejor formación, empleados en sectores tecnológicos o con mayor movilidad (arquitectos, abogados o similares), los cuales se habrían visto beneficiados por la existencia de unos mercados más interdependientes que les habrían proporcionado una gran diversidad de oportunidades. Por el otro, los obreros manuales tradicionales, perjudicados por los procesos de desindustrialización y de deslocalización. Este último grupo, desclasado y abandonado por los partidos tradicionales, se mantendría receptivo ante las políticas nacionalizadoras y proteccionistas defendidas por los partidos de extrema derecha, desde Donald Trump hasta el Frente Nacional francés. Por lo tanto, la desigualdad traída por la globalización favorecería su reorientación política.

Este concepto es muy sugerente para explicar por qué han surgido con fuerza nuevos partidos populistas y, de hecho, ha sido apadrinado fácilmente a ambos lados del espectro político. Ahora bien, quizá resulte problemático el hecho de que se estén combinando las dinámicas de sistemas políticos muy heterogéneos siguiendo solo la línea de puntos de 2016. Por eso, al menos, se podrían introducir dos matices a esta tesis.

El primero sería que tratar de agrupar el voto a Donald Trump con el de los partidos de extrema derecha europea puede distorsionar el análisis. La elección del primero ha tenido, sin lugar a dudas, importantes implicaciones para todo el mundo. Sin embargo, los estudios señalan que las elecciones de 2016 son más de continuidad que de realineamiento en la pauta de competición de Estados Unidos. Es más, indican que el resultado de aquella elección responde a una dinámica de creciente polarización que se ha incrementado sin cesar desde la década de 1980. De hecho, lo que los estudios apuntan es que, en general, los demócratas votaron a su candidato, igual que hicieron los republicanos —el mejor indicador del futuro voto a Donald Trump fue el voto a Mitt Romney de la anterior elección—.

Es verdad que el fallo en los modelos de previsión de voto generó un gran revuelo y que de manera rápida se quiso ver una pauta electoral radicalmente distinta a la del pasado. Sin embargo, la explicación de la victoria republicana podría ser más sencilla. Hillary Clinton ganó en voto popular por casi tres millones de votos más, pero el éxito de Trump en los estados claves le dio la presidencia —distribuyó mejor sus apoyos, aunque en muchos de ellos ganó por un margen estrechísimo—.[57] Además, si uno observa la composición socioeconómica de sus votantes, no hay una constatación clara de que los obreros, que serían los supuestos «perdedores económicos» de la globalización, votaran por Trump en mayor número. Se mida como se mida dicho concepto (renta, nivel educativo, una combinación de ambos), esta hipótesis no se sostiene,[58] sino que más bien sería la abstención demócrata en algunos estados claves lo que explicaría el resultado. Esto último matiza bastante el relato que se dio de aquella elección.

Ahora bien, el caso de la denominada «nueva extrema derecha» (partidos de corte autoritario, nativista y xenófobo que han obtenido importantes resultados en las elecciones de Europa) sería diferente. Estas formaciones sí que han seguido un proceso creciente de proletarización de sus bases. De hecho, han articulado una mayor movilidad ideológica con el objetivo de afianzar este segmento electoral con tesis económicas cada vez más intervencionistas. Además, los sistemas electorales proporcionales, aplicados por defecto en las elecciones europeas,[59] también han facilitado en gran medida la infiltración de estos partidos. Les han proporcionado plataformas y recursos desde los que poder construir una organización. Por lo tanto, hay que ser muy cauto a la hora de considerar como parte del mismo fenómeno lo que ocurre a ambos lados del Atlántico —aunque pueda haber corrientes de fondo comunes—.

Un segundo matiz a esta idea sería la dificultad que entraña hacer comparaciones temporales cuando se habla de los perdedores de la globalización, en particular si nos referimos al voto obrero —cuya composición ha variado a lo largo del tiempo—. Hoy el número de obreros ha disminuido con respecto al total del censo —la economía se ha terciarizado—, y podría ser que la deslocalización industrial los hubiera transformado en abstencionistas crónicos. Serían, sin embargo, las segundas generaciones, los trabajadores precarios cualificados, los que, como perdedores en expectativas, optarían por los partidos extremistas. Esto podría sugerir que, quizá, la idea de «perdedor de la globalización» no lo es tanto en términos objetivos como en términos relativos o aspiracionales. Si uno considera que todo el mundo ha sacado partido de un modo u otro de la integración global (es decir, en la actualidad, un obrero es más rico que hace cuarenta años), lo que habría sucedido es que unos sectores, en comparación con otros, se habrían beneficiado de forma desproporcionada, generando así el agravio.

De manera adicional, no solo debe tenerse en cuenta la cuestión material, sino también la «globalización cultural». La presencia de minorías étnicas o religiosas, en muchos casos formadas por emigrantes de segunda generación, estaría generando entre una parte importante del electorado miedo a perder su forma de vida tradicional. Frente a una posición cosmopolita y abierta apadrinada por partidos de la nueva izquierda, se activarían cada vez más los asuntos vinculados con la identidad nacional y con la búsqueda de referentes que defiendan la propia comunidad («Francia, para los franceses»; «Los de aquí, primero»); en cada caso con formas diferentes, pero siempre con una agenda neoconservadora y dividiendo a los electorados de los partidos tradicionales. Por tanto, no se trataría tanto de que los perdedores económicos cambien el voto como de que, tal vez, sean sus vecinos de buena posición los que, alarmados por el avance de guetos en las ciudades, empiecen a apoyar a partidos que prometen mano dura.

La clave estaría en saber si esta dimensión cultural es autónoma o bien interacciona con la anterior. Es decir, esta lógica de los «perdedores de la globalización» ¿se activa con la movilización de la idea de un chovinismo del Estado de bienestar, con el sugerente discurso en favor de la redistribución y del gasto público solo para los «étnicamente» nacionales? Por el contrario, ¿depende del contexto y es un eje suficientemente sólido, aunque no se apoye en temas materiales? ¿Cómo es posible que la extrema derecha obtenga tan buenos resultados en países en los que la desigualdad no se ha disparado durante la Gran Recesión? Lo que parece claro es que esta dimensión no constituye un tema menor a la hora de decidir el voto. Por eso ver cómo interactúan las dimensiones materiales con las culturales se convertirá en la clave de bóveda para ver hacia dónde puede evolucionar el comportamiento político de los próximos años.[60] 

EL VOTO DE CLASE Y LA NUEVA EXTREMA DERECHA

En las elecciones presidenciales francesas de 2017 hubo un dato especialmente llamativo. Según el sondeo preelectoral del Institut Français d’Opinion Publique (IFOP), Marine Le Pen tenía el apoyo del 44 por ciento del voto obrero, muy por delante del 17 por ciento de Mélenchon o Macron.[61] Este hecho no era totalmente nuevo, ya que, en las elecciones de 2012, el Frente Nacional francés había conseguido el apoyo del 33 por ciento de este colectivo. No pocos comentaristas apuntaron que estos niveles de apoyo entre sectores obreros solo eran comparables con los que el Partido Comunista Francés obtuvo décadas atrás. El discurso del Frente Nacional francés para atraer su apoyo presentaba cierta similitud con el discutido antes: Marine Le Pen aparecía como la campeona de los pequeños y de los olvidados frente a una «izquierda globalizadora». Ahora bien, recordemos los matices a la hora de comparar al Frente Nacional francés con partidos que fueron fuertes en el pasado como el Partido Comunista: hoy los obreros de Francia apenas son el 20 por ciento de los activos y, de hecho, constituyen una generación de trabajadores diferente de la de la década de 1980.

Sin embargo, estos matices no pueden soslayar el hecho claro de que se ha producido un movimiento en Europa que parece empujar hacia una nueva lógica electoral tripolar, en la que los apoyos sociales se han debido reconfigurar en cada bloque. Con algunas notables excepciones, como España, Irlanda o Portugal, hoy la competición electoral en los países de Europa occidental se escinde entre la izquierda, el centro derecha y la extrema derecha populista.[62] No cabe ninguna duda de que estos últimos partidos ya pueden, a tenor de los resultados, considerarse actores políticos de pleno derecho.

Si se asume esta lógica y si se acepta una cierta simplificación, en Europa habría tres conjuntos de partidos. Un polo de la izquierda, que englobaría a las formaciones socialdemócratas, comunistas, verdes y de nueva izquierda, la cual está a favor de un Estado de bienestar fuerte, es liberal en asuntos sociales y, en general, tiene posiciones abiertas al multiculturalismo y la inmigración. Un polo de la derecha clásica, que incluiría a los partidos conservadores, cristianodemócratas y liberales, los cuales prefieren una menor intervención pública en la economía, son más restrictivos en temas culturales y suelen tener posiciones abiertas respecto a la integración europea. Y, por último, estaría la extrema derecha populista, la cual subordina sus posiciones sobre asuntos económicos, que progresivamente son de más gasto público y de proteccionismo, a posiciones más duras sobre temas culturales, contrarias al multiculturalismo y claramente euroescépticas.

¿Por qué no englobar a la extrema derecha populista como parte de la derecha tradicional? ¿Por qué asumir que estamos ante un polo independiente? Siguiendo la literatura especializada, tendría sentido tratarla de manera separada por dos razones. La primera es que cada bloque tiende a agrupar a los socios naturales y la extrema derecha casi nunca ha entrado en gobiernos de coalición con la derecha clásica. Es verdad que ha podido dejarla gobernar frente a la izquierda, pero, en este sentido, aún no se ha dado una regularidad de acuerdos de Gobierno estables como en los otros polos —aunque eso podría estar rompiéndose en países como Austria, Finlandia o Italia—.[63] Sin embargo, la segunda razón, de mayor peso, es la ideológica. En la izquierda, en general, ha habido cierta convergencia programática en los asuntos posmateriales, que despuntan sobre todo desde la década de 1970 —los partidos de la izquierda clásica han incorporado temas de la nueva izquierda como la defensa de las minorías o el feminismo—.

Por el contrario, en la derecha no se ha dado la misma dinámica, sino que se ha producido una escisión: la derecha tradicional es más promercado y es más tolerante y europeísta, mientras que la extrema derecha de nuevo cuño se presenta como mucho más intervencionista en lo económico, es radicalmente antiinmigración y mantiene una posición euroescéptica. Es cierto que la extrema derecha posee una enorme capacidad para modificar las coordenadas del debate y para atraer a otros partidos a sus posiciones duras con respecto a la seguridad o la integración. En Francia, el Frente Nacional ha marcado claramente la agenda en asuntos de inmigración a la derecha tradicional gaullista (y no solo). Sin embargo, eso no impide que, hasta el momento, lo habitual sea que mantengan distancias y que rivalicen; incluso en el problema migratorio, como cuando Alternativa para Alemania (AfD) y los cristiano demócratas alemanes de Angela Merkel (CDU) se enzarzaron por la crisis de los refugiados.

Este nuevo marco de competición tripolar es muy relevante por cómo interacciona con los condicionantes tradicionales del «voto de clase». En su definición más sencilla, este último se refiere a la medida en que la posición relativa de cada individuo en el mercado de trabajo determina el partido por el que este opta en unas elecciones.

La literatura tradicional señala que este proceso de voto no es directo, sino que se produce por diferentes vías. Si, en general, la estructura productiva ha ido cambiando, se debería esperar que la clase social tuviera menos peso a la hora de determinar el partido al que se vota. Al haber aumentado el sector terciario, al ser más difícil tener el mismo empleo toda la vida, en teoría debería haber una relación menos directa. Sin embargo, los estudios muestran que este elemento posee una relación indirecta, mediada, con el sentido del voto. Por un lado, porque el efecto de la estructura productiva opera en relación con determinadas ideologías y, por el otro, porque esta carga ideológica es relevante a la hora de votar o no según el contexto de la elección. Por eso lo verdaderamente importante son los actores políticos que se encargan de activar esos asuntos sociales en comicios específicos y asociarlos a valores ideológicos determinados, lo que hace que la clase pueda ser un factor clave a la hora de introducir la papeleta en la urna.[64] 

Sin embargo, tiene sentido pensar que la posición que un individuo ocupa en el mercado de trabajo no solo determina sus actitudes hacia la economía, sino también, de forma más general, sus actitudes «culturales». Es decir, la clase social determinaría dos ejes: las preferencias por el papel del Estado en la economía (mayor o menor) y las preferencias en términos de apertura social (más liberal-cosmopolita frente a más tradicionalista-autoritario). Así, cuando se observa esta relación de las diferentes clases con la posición en estos ejes y la competición de los tres bloques, surgen patrones interesantes dentro de Europa.

Los profesionales liberales, los directivos y los autónomos tienden a votar por los partidos de derecha tradicional. En general, mantienen posiciones en favor del mercado y son más abiertos a la globalización y a la defensa de los derechos individuales. En el otro lado, los profesionales socioculturales (profesionales ligados a la educación, a la sanidad, a los servicios sociales o a la comunicación) suelen votar más a los partidos de izquierdas. Dado que sus ocupaciones se basan más en la interacción con terceros, también tienen orientaciones más propensas a que el Estado intervenga en la economía con el fin de corregir las desigualdades y son abiertos en el eje cultural. Estos dos colectivos conforman el núcleo electoral, el bastión electoral, de estos polos.

Sin embargo, la extrema derecha es capaz de pelear bien por dos colectivos en cada flanco, dos grupos que desde siempre habían votado a los partidos tradicionales. A la izquierda es capaz de arrebatarle el voto obrero, pero también puede competir con los partidos tradicionales de centro derecha entre los pequeños propietarios y las clases medias. Si los asuntos centrales fueran económicos, esta coalición no podría sustentarse (ya que los obreros discrepan de los pequeños propietarios en su orientación económica: los primeros son más intervencionistas que los segundos). Sin embargo, la literatura destaca que son justamente los llamamientos a la identidad nacional —y no los de clase— los que proporcionan un pegamento eficaz a esta coalición electoral. La cuestión social siempre permanece subordinada al discurso chovinista, de tal modo que la extrema derecha puede crecer en ambas direcciones.

De ahí la importancia de los agentes políticos. En tanto que la competición se ocupe de asuntos identitarios, los pequeños propietarios, temerosos de las fronteras abiertas y de los temas de seguridad, pueden votar lo mismo que unos obreros tradicionales, que se sienten abandonados por el cosmopolitismo de la izquierda libertaria. Este hecho muestra de forma clara que se están modificando los patrones de apoyo electoral tradicional. Un nuevo eje que problematiza la dialéctica abierto-cerrado y que es hacia donde se dirige en gran medida el debate en Europa. Un hecho que hace, por tanto, que los partidos tradicionales se enfrenten a un escenario que no tiene viso de cambiar tras la salida de la crisis económica.

LA FRACTURA ENTRE EL CAMPO Y LA CIUDAD

Las transformaciones en el voto están teniendo también implicaciones territoriales. Por decirlo de manera sencilla, el campo y la ciudad han empezado a votar a formaciones políticas que se encuentran cada vez más alejadas entre sí. En España, las grandes ciudades y las zonas más pobladas votaron más por los nuevos partidos. En el Reino Unido, el voto del Brexit tuvo una implantación muy importante en las ciudades pequeñas y en los distritos más agrarios. Incluso en el caso de Francia, la mejor forma de predecir el voto al Frente Nacional es la distancia en kilómetros desde París.[65] En general, en esta fractura territorial hay dos Europas. Allí donde no hay partidos de extrema derecha o su formación es reciente, los partidos tradicionales siguen aguantando mejor en los bastiones menos poblados y rurales. Sin embargo, donde ya se han consolidado, los partidos nacionalistas y de extrema derecha compiten mejor en esos territorios.

En un principio se ha argumentado que las desigualdades en el desarrollo económico de ambas zonas constituirían un poderoso motor que explicaría dicha escisión. Si las ciudades y el campo se benefician de manera desigual de la globalización, resulta lógico que también voten de manera distinta. Al fin y al cabo, las ciudades podrían tener un nuevo hueco para convertirse en actores trasnacionales. Por ejemplo, en el C40 las grandes ciudades del mundo luchan coordinadamente contra el cambio climático o, por ofrecer un ejemplo más, Madrid y París han desarrollado una colaboración específica en la promoción de la paz. Las grandes ciudades son sujetos políticos cada vez más autónomos y dinámicos, los cuales pugnan por atraer inversiones, por promover la innovación y por construir alianzas. Por el contrario, las ciudades pequeñas y medianas, predominantes en las zonas rurales, cada vez más pobres y envejecidas, se estarían quedando descolgadas si no se encuentran en grandes áreas metropolitanas. Esta desigualdad en el desarrollo de ambas zonas sería lo que explicaría el porqué de la escisión territorial.

Ahora bien, este dibujo no parece proporcionar una explicación completa. Por un lado, porque estas desigualdades entre las dos zonas siempre han estado presentes y quizá existan dudas de que el votante de las ciudades tenga un conocimiento amplio sobre lo que estas llevan a cabo en el ámbito internacional. Y por el otro, aunque no menos relevante, porque el campo ha estado más resguardado de la crisis que las ciudades, en parte por encontrarse menos poblado y más envejecido. Dado que la destrucción del empleo ha sido menor en el campo, le ha permitido capear mejor el temporal de manera que, de notarse el shock económico en alguna parte, no parece que su virulencia destaque allí. Por lo tanto, de nuevo resulta interesante explorar cómo interactúa la dimensión económica de la desigualdad con la cultural: el ámbito rural es bastante más homogéneo desde una perspectiva social que el urbano, lo que puede tener una traducción relevante a la hora de explicar el sentido del voto.

En esa dirección, existen dos teorías contrapuestas. Por un lado, la teoría del contacto afirma que cuantas más relaciones haya entre diferentes grupos, menor es la tensión y el prejuicio mutuos.[66] Por ejemplo, un experimento con atletas de distintas etnias señaló que las actitudes xenófobas se reducían si los deportistas compartían el terreno de juego; eso sí, a condición de que el deporte fuera en equipo, pues debe haber cooperación entre ellos. Por el otro, la teoría del conflicto, que señala lo opuesto.[67] Si un grupo entra en contacto con otro que es considerado ajeno, aquel pasa a sentirse amenazado en su lucha por unos recursos materiales limitados. Se trata de un juego de suma cero en el que lo que ganan unos otros lo pierden. Sin embargo, la contrapartida es que, como reacción defensiva, aumenta la solidaridad interna y los lazos dentro del propio grupo, por lo que el individuo se vuelve más cooperativo con los suyos como vía de oposición a «los de fuera».

Si se vinculan estas teorías con el sentido del voto, parece que como valor agregado hay más apoyo a la idea de que «el roce hace el cariño»: las zonas urbanas, más heterogéneas, también votan menos por los partidos extremistas (paradójicamente, allí donde la crisis ha tenido más impacto y donde podría haber más competencia entre autóctonos y foráneos por el empleo o por los recursos sociales escasos). Por lo tanto, en general, se vuelve a dibujar una interacción entre las dimensiones materiales y las que son estrictamente de valores. Parece que las apelaciones a la inseguridad y a la pérdida de estatus simbólico calan más fácilmente donde los votantes son más parecidos entre sí. Los mensajes políticos que inciden en una supuesta pérdida de influencia de determinados grupos pueden ser más efectivos donde haya mucha homogeneidad entre los individuos; es decir, donde todos sean muy similares y se pueda culpabilizar a una comunidad ajena con la que ni siquiera se tiene contacto.

Sin embargo, no queda más remedio que ser cauto con esta conclusión: quizá parte de la competencia por los recursos se esté camuflando detrás de la abstención. Está relativamente documentado que las áreas metropolitanas tienden a abstenerse en mayor medida.[68] Esto suele relacionarse con su composición sociodemográfica: en general, su población es más joven, presenta una tasa más alta de desempleo y no ha nacido en el lugar. Por lo tanto, quizá allí también exista ese sentimiento de agravio hacia otras comunidades, al igual que en las zonas rurales, pero esto no se traduce en votos, porque están crónicamente desmovilizados. Dado que son los cosmopolitas, las clases medias más acomodadas (y las que no se rozan con los «diferentes»), las que van a votar, generarían esta sensación de que no existe conflicto en las ciudades. Por el contrario, en las zonas rurales, sí que apreciamos la diferencia, pues todos los colectivos participan de manera parecida en las elecciones.

En algunos casos esta diferencia territorial en el voto puede tener importancia si el sitio donde se obtienen los votos no es neutral frente al sistema electoral. Por ejemplo, en España, las zonas menos pobladas coinciden con las circunscripciones más pequeñas, lo que se traduce en una prima de representación para los partidos que son más eficientes en esos bastiones. Sin embargo, este es un caso extremo dentro de Europa. En la mayoría de los casos esta escisión territorial no sesga necesariamente su traducción en representación. Eso sí, lo que señala es que de manera progresiva los partidos políticos tradicionales se están deshilachando a lo largo del territorio y la polarización no se produce solo entre grupos, sino también entre territorios.

JÓVENES Y MAYORES, VOTANDO A LA CONTRA

Una de las cuestiones que más llamó la atención en las elecciones generales de España en 2015 fue la división por edades del voto. De hecho, se conformó una peculiar escalera de color. Los más jóvenes se fueron con Podemos; los siguientes más maduros, con Ciudadanos; las edades medianas se acercaron a los socialistas; y los mayores de sesenta y cinco años prefirieron al Partido Popular. De hecho, en las elecciones de 2016 la suma total del PP y el PSOE fue el 55 por ciento de los votos, pero, si uno observa el tramo de jóvenes menores de treinta y cinco años, el apoyo al bipartidismo se desploma hasta el 33 por ciento. Una escisión que nunca se había producido en la sociología política española.

Este modo de votar de manera diferente a sus mayores no es algo propio de España, sino que se ha manifestado en toda Europa. Por ejemplo, en Italia, el Movimento 5 Stelle es la opción preferida por los votantes de menor edad. Además, los jóvenes optaron en masa por el «No» en el referéndum de Matteo Renzi. También fueron los jóvenes los que permitieron la victoria de Syriza en 2014 y son el grupo predominante que explica la mejora electoral de Jeremy Corbyn en las elecciones del Reino Unido de 2017. Este potencial voto en contra del establishment, sin embargo, es capitalizado, en parte, por el Frente Nacional francés o por el Jobbik (Movimiento por una Hungría Mejor), ambos partidos de extrema derecha. No obstante, son también los jóvenes los que mayores tasas de rechazo muestran hacia el UKIP en el Reino Unido o hacia la AfD en Alemania. Por lo tanto, no siempre queda claro quién acapara el voto joven en cada país.

Puede que el referéndum del Brexit resulte paradigmático para ilustrar las implicaciones políticas de la brecha generacional. Según los sondeos de YouGov, un 66 por ciento de los jóvenes menores de veinticuatro años se manifestaba en favor de quedarse en la Unión Europea y solo un 23 por ciento lo hacía en favor de abandonarla (el resto se mantenían indecisos). Este estrato de jóvenes (3,8 millones de británicos) representa, más o menos, el 16 por ciento de la población total. La posición de los jóvenes podía marcar la diferencia en el resultado final, pero también es cierto que cualquier victoria que esté cimentada en el voto joven se asienta sobre bases endebles, pues como electorado son muy volátiles. No hay duda de que, si los jóvenes hubieran acudido a votar, habría ganado el remain. Sin embargo, apenas cuatrocientos noventa y dos mil jóvenes se registraron para hacerlo. El resultado ya es conocido y las implicaciones generacionales de la decisión, tremendas.

¿Por qué los jóvenes votan de otra manera? Existen dos explicaciones complementarias. La primera se centra en el conocido como «efecto ciclo vital».[69] Según este argumento, los jóvenes tienen un comportamiento político diferente por el mero hecho de serlo, pero, a medida que maduran y cumplen años, tienden a asemejarse a sus progenitores. Esta explicación es relativamente intuitiva. Cuando uno es joven, suele tener menos ataduras, un puesto de trabajo menos estable (o ser estudiante), pocos ingresos y, en general, vive con sus padres o no hace vida en pareja. Esto genera una aproximación diferente a la política. Sin embargo, con el paso del tiempo, el joven se hace adulto y debe pagar impuestos, emanciparse, tener un círculo de relaciones estable, asentarse en una comunidad... De este modo toma conciencia de la importancia que la política tiene en su vida y se vincula más con la sociedad que le rodea. Por lo tanto, a medida que envejece, se convierte en un ciudadano más concienciado y más proclive a tener un comportamiento político institucional.

La segunda se centra en el conocido como «efecto cohorte» o de generaciones políticas. Esta explicación, aunque también está relacionada con la edad, resulta diferente y se centra en la socialización en un momento determinado. Este enfoque afirma que, más que comparar los distintos patrones de comportamiento entre el segmento joven y el adulto, lo que hay que hacer es fijarse en el primer momento en el que el individuo se socializó políticamente. Es decir, comparar entre la juventud actual, la de nuestros padres y la de nuestros abuelos. Dado que cada generación vive en entornos sociales y políticos distintos, esto generaría una marca indeleble en sus actitudes, en sus percepciones y en su comportamiento político, lo que daría pie a unos patrones que mantienen su vigencia a lo largo del tiempo.

De esta manera, en Europa, las generaciones que vivieron en su juventud la posguerra mundial, el Mayo del 68 o la caída del Muro de Berlín —con uno u otro Gobierno en el poder, con uno u otro ciclo de protesta, con unos u otros partidos— habrían quedado marcadas para el resto de sus vidas. Por ejemplo, la generación que vivió la Guerra Civil española y el franquismo presenta actitudes más apolíticas y desmovilizadas; la de los jóvenes que asistieron a la Transición tiene mayores tasas de apoyo a la democracia y de interés e información política; la de los nacidos ya en democracia la secundan menos; y la de los jóvenes socializados durante el fin del bipartidismo tiene más interés y una intención de voto muy clara.

Esto no significa que los hechos relevantes que ocurren en la historia de un país no marquen a todos sus ciudadanos, sin importar a qué generación pertenezcan. Todos los hitos mencionados antes lo han hecho. Sin embargo, tiene cierto sentido pensar que encuentran en las generaciones más jóvenes una tabla rasa, un carácter más moldeable. La socialización política, que es un periodo que dura, más o menos, hasta los veinticuatro años, hace que todos los sucesos que tienen lugar antes de esa edad provoquen un gran impacto (los acontecimientos políticos y, por supuesto, también los entornos y la infraestructura por medio de los cuales cada generación puede influir en política).

Planteadas las dos explicaciones, ¿cuál de los dos efectos pueden ser más relevante para entender las diferencias en el voto? ¿El «efecto ciclo vital» o el «efecto cohorte»? De entrada, hay razones para pensar que, sobre todo, sería este último.

La brecha electoral generacional ha aparecido esencialmente a partir de la Gran Recesión, la cual ha tenido un impacto desigual entre las distintas generaciones europeas. Por ejemplo, en España, desde el año 2009, la pobreza juvenil se ha disparado del 8,8 por ciento al 15,7 por ciento, más del doble que en otras cohortes de edad. Además, los jóvenes son el colectivo que más renta y empleo ha perdido, así como el que más lentamente lo está recuperando. De ahí que su particular comportamiento electoral se vea explicado tanto por una pérdida adquisitiva objetiva como por una falta de expectativas vitales. Este es un contexto específico que quizá dejará una cicatriz en una cohorte importante de votantes. Dado que se han socializado en un momento de doble crisis, política y económica, resulta poco probable que sus pautas de comportamiento se deban solo a su condición de jóvenes.

Sin embargo, hay que poner en términos relativos la magnitud del cambio que pueden traer consigo. Los jóvenes de hoy, a diferencia de otras generaciones, también se caracterizan por ser un colectivo menos numeroso y más abstencionista que se moviliza solo en contextos muy concretos. Por eso nada está escrito. Tal vez en futuras elecciones apoyen de nuevo a los mismos partidos o se reorienten hacia otras formaciones políticas. O puede que se conviertan en abstencionistas crónicos, si se da el caso de que, por más que voten a sus partidos, estos nunca acceden al poder. Al carecer de perspectiva, resulta difícil de anticipar, pero parece indudable que, para comprobar en qué medida se consolidan las nuevas ofertas políticas en Europa, es clave observar su comportamiento electoral futuro.

EL TIEMPO DE LAS MUJERES

El 20 de enero de 2018 miles de personas participaron en la conocida como Marcha de las Mujeres, una protesta multitudinaria contra el presidente de Estados Unidos al cumplirse su primer año al frente del país. En ciudades como Nueva York, Washington, Los Ángeles o Las Vegas, marchas lideradas sobre todo por activistas feministas salieron a las calles no solo para mostrar su rechazo a las políticas de la administración Trump, sino también para intentar involucrar a más mujeres en la política. Se trataba de la segunda gran marcha de estas características que se organizaba, y a ellas se habían sumado las demandas de los movimientos LGTB y de los inmigrantes en situación irregular. Esta protesta coincidió en el tiempo con el movimiento formado en torno al #MeToo, la plataforma de actrices de Hollywood que denunciaron los numerosos abusos sexuales que se habían producido con total impunidad en la industria del cine.

Esta protesta está claramente enmarcada en la particular efervescencia que ha vivido el movimiento feminista durante los últimos años. Al fin y al cabo, otro de los efectos de la globalización es que las reivindicaciones sociales también se han vuelto mucho más transnacionales. El activismo se aprende y se emula. Las ideas circulan más rápido. Ahora bien, ello no impide que, en cada contexto concreto, haya habido dinámicas nacionales que canalicen las demandas de diferentes maneras.

Esto se pudo apreciar de forma paradigmática el 8 de marzo de 2018 en España, jornada de la huelga feminista. Esta acción reivindicativa consistió en un llamamiento a que las mujeres no trabajaran ese día con el fin de dar visibilidad a su labor fundamental en la sociedad, tanto en el centro de trabajo como en el hogar (aunque, dependiendo de los sectores, tuvo un impacto desigual). El apoyo de los medios de comunicación resultó clave para que se convirtiera en un éxito y las principales líderes de opinión españolas decidieron no aparecer ante cámaras y micrófonos. Además, la huelga vino secundada por organizaciones de muy diferente signo y los sindicatos mayoritarios propusieron un paro de dos horas. Las manifestaciones fueron transversales e intergeneracionales y las calles se tiñeron de violeta con consignas contra la violencia de género, para acabar con la brecha salarial o para reivindicar las pensiones de las mujeres mayores en todas las ciudades y pueblos de España. La movilización de las feministas españolas causó una gran admiración en todo el mundo y ocupó las principales portadas de los medios internacionales.

La problematización de la desigualdad de género no se ha restringido solo a esta reivindicación de las feministas, sino que también se ha visto en términos de comportamiento electoral. Igual que por territorios o por generaciones, se ha producido una notable escisión del voto en función del género. Por poner dos ejemplos: en Estados Unidos, las mujeres dieron masivamente su voto a Hillary Clinton (no debe olvidarse el papel que tuvieron, en la campaña de Trump, las denuncias de acoso sexual), mientras que en Austria las mujeres jóvenes votaron al candidato verde Van der Bellen antes que al ultraderechista Hofer. Es decir, a grandes rasgos, las mujeres han tendido a votar en mayor medida a partidos establecidos y mucho menos a la extrema derecha en toda Europa, algo que se ha hecho mucho más patente en todos los comicios recientes.

¿Por qué se produce esta división? De entrada, merece la pena desmentir el mito de que las mujeres son más conservadoras que los hombres. Esto muchas veces se hace simplemente al asociar, en el caso de España, los resultados electorales de 1933, esto es, las primeras elecciones de la Segunda República española en que las mujeres pudieron ejercer el voto, a que ganara la Confederación Española de Derechas Autónomas (CEDA). Sin embargo, el primer error de esta idea consiste en ignorar que lo decisivo para la derrota de la izquierda no se debió tanto a la elección de las nuevas votantes como al hecho de que sus candidaturas compitieran por separado frente a una derecha que se presentaba unida. Y, además, dejando de lado la historia, los estudios más recientes descartan esa idea del conservadurismo femenino. En general, las mujeres tienen una distribución ideológica muy parecida a la de los hombres (son tanto de izquierdas como de derechas), algo que se mantiene también entre edades. Es más, en países como España o Estados Unidos sucede al contrario de lo que dicta el «saber convencional», dado el vínculo del voto femenino con el PSOE o con el Partido Demócrata.

Una pauta que se repite de forma sistemática entre países es que las mujeres tienden a puntuar más bajo en las encuestas de interés y conocimiento políticos. Sin embargo, la razón de esto último se debe a que ellas contestan con más frecuencia «no sé» en los sondeos. Esto supone que el mecanismo real que subyace en esa diferencia resulte bastante más sutil: simplemente ellas prefieren no responder si no están seguras de algo. Por el contrario, a ellos les da más igual fallar. Esto indicaría que la aversión al riesgo es diferente en función del género, un hecho que sí tendría una implicación política. Las mujeres, en determinadas circunstancias, serían más reacias al conflicto, dada, principalmente, la distinta socialización de ambos sexos.[70] 

En general, los comportamientos arriesgados, «valientes», son más valorados socialmente por parte de los hombres, mientras que, para ellas, el error o la pretensión les es más criticada. Así, las mujeres serían más reacias a votar a partidos políticos que tengan posiciones extremas, que puedan traer consigo inestabilidad o cuya viabilidad quede en entredicho. Se trata de una explicación potencial para entender por qué las mujeres tenderían a votar menos por los partidos de nuevo cuño. Ahora bien, la implicación lógica de esta explicación sería que, a medida que pasara el tiempo y que fueran familiarizándose con las nuevas formaciones, la brecha de género se iría cerrando. En algunos casos, es pronto para saberlo. Sin embargo, también parece cierto que hay partidos nuevos como En Marche!, en Francia, o Ciudadanos, en España, que no muestran de ningún modo esta brecha. Por lo tanto, la aversión al riesgo solo puede ser, si acaso, una interpretación parcial.

Una explicación alternativa sostiene que lo importante no es que el partido sea nuevo, sino el tipo de partido que surge. Como en muchos casos los partidos que han aparecido con la crisis defienden valores nativistas, autoritarios o xenófobos, resulta muy posible que las mujeres no se acerquen a esas formaciones por una mera cuestión de propio interés. Los partidos de la nueva izquierda que surgen durante la década de 1970 están ligados sobre todo al movimiento feminista y defienden la emancipación de la mujer, justo el polo libertario contra el que los nuevos partidos de extrema derecha se movilizan.[71] Por lo tanto, estos últimos partidos simplemente no resultarían atractivos para las mujeres por las ideas que defienden y ellas se sentirían más cómodas al apoyar a las formaciones clásicas y cosmopolitas, las cuales están dentro de un cierto consenso básico sobre su papel en la sociedad.

Por último, también podría haber otro factor determinante que se relaciona con el tipo de liderazgo de los nuevos partidos. Existe un cierto consenso académico a la hora de establecer la representación en tres dimensiones.[72] La primera sería la representación descriptiva, es decir, en qué medida el representante es similar al representado en sus trazos sociales o de adscripción. La segunda sería la representación sustantiva, es decir, en qué medida esta semejanza se traduce en políticas públicas específicas para esos colectivos. Y, finalmente, la traducción de este elemento en representación simbólica, es decir, en la concepción que se tiene del propio representado en la sociedad. Estas tres ideas se entrelazan, lo que supondría que, cuantas más mujeres hubiera en política, más políticas públicas se harían para ellas y, en último término, también cambiaría la concepción que de ellas se tiene en la sociedad.

Sin embargo, el liderazgo, en la mayoría de los partidos de nueva extrema derecha y a veces también de extrema izquierda, está muy masculinizado. Es decir, los líderes son hombres, con actitudes muy masculinas y con primeros y segundos espadas que también pertenecen al mismo género. Esto provocaría una menor empatía de las mujeres hacia ese tipo de liderazgos y, por tanto, que no estuvieran tan dispuestas a votar por ellos.

Por lo tanto, no sería tanto la aversión al riesgo (ser nuevo) ni el tipo de partido que surge (extrema derecha), sino una cuestión de representantes que den garantías de llevar a cabo políticas públicas para ellas. Hay un número creciente de estudios que demuestran que la inclusión de mujeres en las instituciones altera su funcionamiento.[73] Por ejemplo, la presencia de mujeres condiciona las modalidades de deliberación. El número de representantes mujeres en el Congreso tiene efectos positivos sobre la introducción de políticas de salud y, en especial, de derechos reproductivos y relacionados con la maternidad. Asuntos en los que, además, las diputadas votan de forma siempre distinta a los hombres. Incluso se ha confirmado que las juezas deciden de forma muy distinta en casos de discriminación y que también alteran el comportamiento de los otros jueces del tribunal. Por tanto, si no hay mujeres al frente de los partidos, ellas son conscientes de que a la hora de la verdad las palabras no se traducen en hechos, ni la retórica en políticas para ellas. Lo relevante sería, pues, la ausencia de liderazgos femeninos.

Cualquiera que sea el mecanismo detrás de esta brecha de género, no hay duda de que se trata, junto con la generacional, de una de las fracturas más importantes que se han abierto en tiempos recientes. A su vez, esta ha coincidido con el surgimiento de una creciente presencia del movimiento y de la agenda feministas, simultáneo todo con las grandes transformaciones políticas que estamos viendo. Por ello, saber hacia dónde se desplaza políticamente la mitad femenina de la población será decisivo como nunca para determinar hacia qué tipo de mundo nos dirigimos.

5

Votar con el bolsillo, votar con el corazón

Parece que, durante los últimos años, las urnas tiran a dar. Desde que comenzó la Gran Recesión, los gobiernos de Europa no han hecho más que perder elecciones. A medida que la situación económica ha ido remontando, las derrotas electorales han sido menos catastróficas, pero no por ello los gobiernos han dejado de salir malparados a derecha e izquierda. Solo entre 2016 y 2018 los partidos conservadores de los Países Bajos o de Alemania retrocedieron cinco y nueve puntos, respectivamente, pese a que sus economías no mostraban síntomas de mala salud. A los socialdemócratas alemanes no les fue mucho mejor, pues perdieron hasta cuatro puntos, mientras que el Partido Democrático italiano se ha dejado ocho puntos en las últimas elecciones generales. Como caso más extremo, en las pasadas elecciones presidenciales francesas, el candidato del Partido Socialista, en el poder, apenas alcanzó el seis por ciento de los votos. La enfermedad parece contagiosa.

Mientras, algunos de los viejos adagios políticos parecen estar haciendo agua. Con frecuencia se decía que jamás un Gobierno convocaba un referéndum para perderlo; pues bien, ahí tenemos la fallida reforma constitucional de Renzi, el Brexit o el plebiscito sobre el proceso de paz de Colombia. Del mismo modo, los adelantos electorales se empleaban como un mecanismo para tratar de manipular el ciclo electoral: bien cuando se esperaba ganar, bien cuando se esperaba perder menos en las urnas. Y hete aquí que, de nuevo, parece que estas estrategias obtienen un éxito dispar. Por ejemplo, Theresa May, que hizo ese cálculo previo a la gestión del Brexit, no se esperaba la sorpresa que le iba a venir. Una sorpresa, por cierto, que llegó de la mano del que tantos daban por amortizado, el líder laborista Jeremy Corbyn, que recortó más de cinco puntos a los conservadores y que pasó a encabezar los sondeos.

Entender qué está pasando con los electores no resulta sencillo. Los entornos de creciente volatilidad, el surgimiento de nuevos partidos y la importancia de las campañas electorales parecen estar convirtiendo la incertidumbre en una nueva normalidad. Además, parece complicado saber si estos cambios son algo de carácter estructural o están ligados a la actual coyuntura. Como de costumbre, distinguir ambos componentes no es algo fácil. Sin embargo, en este tiempo que nos ha tocado vivir, los líderes políticos, qué duda cabe, van a sudar bastante más para seguir en el puesto, ya que algunos de los principios esenciales se han puesto en cuestión. Empezando por asuntos tan sencillos como que un buen presidente debe centrarse, ante todo, en la economía.

NO ES SOLO LA ECONOMÍA, ESTÚPIDO

En la campaña de 1992 entre Bill Clinton y Bush padre se popularizó la idea de que el mejor eje para ganar una elección presidencial era centrarse en cuestiones de índole económica. Tras el éxito del presidente republicano en la guerra del Golfo, que disparó su popularidad, el candidato demócrata, Bill Clinton, construyó su estrategia sobre temas estrictamente materiales ligados al consumo diario de la gente. Diferentes factores conspiraron contra la reelección de George Bush, desde la menor importancia de los asuntos internacionales tras la caída de la URSS hasta la ruptura de la base conservadora por no haber reducido los impuestos en 1988. Sin embargo, se instaló un consenso general acerca de que lo decisivo de aquella contienda fue que los demócratas eligieron el tema económico como frontispicio de su campaña.

El voto económico es un tema clásico en los estudios electorales y su argumento central es relativamente sencillo. Cuando los votantes están ante la urna consideran dos elementos al mismo tiempo: por un lado, miran con las luces largas y estudian qué proyectos realizarán los partidos una vez que lleguen al poder y, por el otro, también observan el retrovisor para ver qué gestión han llevado a cabo cuando se hallaban al frente de las instituciones. Que pese más una cosa u otra en una determinada elección, es decir, que hagan más un voto prospectivo (hacia delante) o retrospectivo (hacia atrás), depende del contexto.[74] Sin embargo, este último elemento es el que implica el voto económico. No cabe duda de que los elementos estructurales y de identidad pesan a la hora de votar, pero la teoría del voto económico señala que un factor importante en el momento de decidirse por uno u otro partido sería en qué medida el Gobierno ha tenido una gestión económica eficaz. La idea sería tan simple como que los votantes castigan a los gobiernos que administran mal y premian a los que lo hacen bien.

Para que el voto económico pueda funcionar se tienen que cumplir dos condiciones, dos elementos clave. Primero, que haya buena información, es decir, que los ciudadanos sepan qué ha hecho su Gobierno en el poder. Y segundo, que haya claridad en la atribución de responsabilidades, o, dicho de otro modo, que se sepa que es este Gobierno y no otro actor el responsable de las políticas que se quieren enjuiciar.

Se puede ilustrar fácilmente la enorme heroicidad que implica dar estas dos cosas por supuestas —y que los políticos son conscientes de este hecho—. Hay bastantes indicios que demuestran cómo las administraciones públicas generan más déficits en los años electorales, justamente en aquellos en los que los gobiernos intentan mostrar que están haciendo de todo por sus ciudadanos.[75] Ese año resulta crucial para los políticos porque es en él cuando pueden inaugurar proyectos, cortar cintas rojas y tratar de vender su gestión a los posibles votantes. En todo caso, la finalidad de esa actividad y ese gasto frenéticos es tan evidente como parece: manipular la agenda para que el ciudadano que presta menos interés a la política —y que, por lo tanto, no tiene mucha información sobre lo que hacen sus representantes— piense que el Gobierno está haciendo muchas cosas buenas por él.

Es cierto que algunos países han tratado de regular esta cuestión. Por ejemplo, desde la reforma de la Ley Electoral de 2011, en España se prohíbe hacer inauguraciones y campañas institucionales tras la firma del decreto de convocatoria electoral (cincuenta y cuatro días antes de la votación). Sin embargo, ello no altera de manera sustancial la distribución estratégica del gasto de las administraciones, que siguen jugando con los tiempos para reservar sus políticas más expansivas al final de la legislatura.

Del mismo modo, el segundo elemento, la claridad en la atribución de responsabilidades, también es cuestionable y su debilitamiento está muy conectado con una estrategia clásica seguida por cargos de cualquier color político. Cuando las cosas van bien, lo normal es que los partidos en el Gobierno se atribuyan todo el mérito de la gestión. Cuando las cosas van mal, suelen asignar la responsabilidad a otros —el Gobierno federal, el Gobierno subnacional, la Unión Europea, la globalización o quien el político de turno piense que es plausible—. Que los políticos jueguen con los grises parece algo normal, ya que asignar qué nivel es competente para cada asunto no siempre resulta fácil para el votante. No solo porque sean decisiones más o menos complejas, sino porque puede depender mucho de la estructura del Gobierno. Por ejemplo, en un sistema descentralizado en el que hay competencias compartidas entre distintas administraciones, determinar qué responsabilidad recae en cada Gobierno puede ser más complicado.

Esta confusión puede llevar a que, en ocasiones, ocurra una «contaminación entre arenas electorales»,[76] situación que se produce cuando los votantes no aciertan a castigar o a premiar a quien toca en cada nivel de Gobierno. Por ejemplo, a veces se quiere penalizar al partido que está en el ejecutivo central, pero se hace votando (también) en las elecciones autonómicas por su rival. Un diputado autonómico puede compartir color político con el presidente del Gobierno, pero difícilmente es el responsable de la dirección de la política nacional, sea esta positiva o negativa. Aun así, un número variable de ciudadanos no hacen distingos y cogen la papeleta del adversario, lo que genera esta contaminación y, como consecuencia, sanciona al Gobierno estatal por persona interpuesta, diluyendo la rendición de cuentas.

Por si las objeciones a estas dos premisas no bastaran, todavía quedan más cuestiones que matizar en la teoría del voto económico. Las opiniones que los ciudadanos tienen sobre la propia economía se basan casi siempre en percepciones subjetivas.[77] Y, por supuesto, esas percepciones no son independientes de la ideología o de la orientación partidista. En un mundo político lleno de complejidades, los votantes emplean atajos informativos para orientarse, un hecho que les permite tener una idea del mundo que consiga interiorizar sus contradicciones. Y, tal y como se explicó antes, los partidos son actores decisivos a la hora de crearlos.

Pues bien, esta capacidad que poseen las percepciones ideológicas para filtrar la información se puede dar hasta cuando existen datos económicos contrastables. Un ejemplo clásico es el paro. Los medios y los partidos (así como, por extensión, los votantes) afines al Gobierno tienden a destacar la cifra de creación de empleo cuando esta es positiva. Cuando es negativa, la culpa suele ser de la estacionalidad o del contexto internacional. Por el contrario, los medios y partidos (así como, claro, los votantes) de la oposición suelen buscarle las pegas al dato si este es positivo —la temporalidad en el empleo, por ejemplo, o la caída en los salarios—, pero asignan toda la responsabilidad al Gobierno, si es negativo. Esto señala que, incluso en el supuesto de que hubiera buena información y de que supiéramos con claridad qué nivel es responsable de cada asunto, el marco de las cuestiones económicas (el conocido como framing) es clave, de ahí que la ideología y la orientación partidista desempeñen un papel tan importante.

Dados todos estos condicionantes, parece cada vez más claro que «no es solo la economía, estúpido», sino que hay mucho más. Y ese «más» puede ser crucial cuando se sufren las secuelas de una de las peores crisis económicas de la historia reciente de Europa.

VOTAR CON EL BOLSILLO EN TIEMPOS DE LA GRAN RECESIÓN

Pese a todas las cautelas y matices anteriores, parece existir una regla general: cuando hay crisis económicas, los partidos en el poder tienden a perder elecciones. La literatura, además, señala que no solo pesa el crecimiento como factor económico a la hora de determinar el voto. Muchos análisis incorporan otras variables, como la inflación o el desempleo, y asumen que, cuando ambos se disparan, también lo hace el castigo al Gobierno. Además, este último elemento, el paro, tendría un impacto mucho mayor a la hora de apoyar o no a los partidos de izquierdas cuando estos se encuentran en el poder —se sobreentiende que su votante objetivo, los trabajadores, son los más perjudicados por dicho fenómeno—.

La literatura, además, ha señalado que el voto económico es más fuerte en los países del sur de Europa que en los del centro y el norte; es decir, una crisis se castiga allí con mayor severidad. Para explicarlo, se apuntan dos razones principales.[78] La primera es que en el sur de Europa tiende a haber gobiernos de un solo partido, con lo que identificar al culpable resulta algo más sencillo. Piénsese que, del mismo modo que se ha apuntado antes que la claridad en la atribución de responsabilidades es importante, esta propiedad tiende a reducirse cuando el Gobierno es compartido entre varios partidos en una coalición —siempre puedes echarle la culpa a tu compañero de viaje—. La segunda razón remite a la idea de que los países del sur se encuentran en posiciones económicas más vulnerables. Dado que tienen sistemas de bienestar más deficientes que otras naciones de Europa, una crisis económica se sufre más y, por lo tanto, los votantes se encargan de castigarlo con más contundencia.

En cambio, y esta paradoja es interesante, la causalidad parece estar menos clara en los casos de crecimiento. Dicho de otra forma: una crisis se paga, pero los electores son más tacaños a la hora de recompensar cuando la economía va bien. Quizá eso ayude a explicar cómo es posible que, aunque en abril de 2017 la economía española recuperó el nivel del PIB anterior a la crisis, el PP, entonces en el Gobierno, no recuperase apoyos electorales. Es posible que, como la preocupación por los políticos y por la corrupción seguía siendo alta en España, se hubiera fijado una especie de cortafuegos y quizá el malestar fuera más profundo. Aun así, cuesta pensar que solo el problema de la corrupción sea lo que determine esta distorsión del voto económico, incluso que se limite al sur de Europa.

Es cierto que la coalición de centro derecha portuguesa también perdió aparatosamente votantes en las elecciones de 2015, pese a la suave mejoría de su situación económica; o que el Partido Democrático italiano ha sufrido un enorme castigo en 2018 con una economía estancada. Ahora bien, ¿cómo es posible que este retroceso también lo haya sufrido la CDU de Ángela Merkel o el VVD de Mark Rutte? Después de todo, en estos dos últimos casos, ni la corrupción ni la estructura económica del país pueden ser factores determinantes. De ahí la pregunta clave: ¿es posible que la Gran Recesión haya cambiado los fundamentos del voto económico en toda Europa?

Tradicionalmente se había asumido que el crecimiento económico era una situación en la cual todos los sectores sociales ganaban. Se trataba de lo que se denominaba, en la jerga tradicional, un valence issue. Al igual que los votantes siempre preferirán políticos honestos a políticos corruptos, se suponía que con la economía pasaría algo parecido. Un votante siempre deseará que todo vaya bien económicamente, que haya empleo y que se produzca un crecimiento. Sin embargo, tal vez esto ha cambiado a partir de la Gran Recesión. Si la crisis ha dejado unas hondas cicatrices, si el modelo de recuperación también es importante, si los ajustes y recortes presupuestarios se han politizado, ahora es más explícito que nunca que la economía no solo constituye un tema de suma positiva, sino que también puede serlo de suma cero. Ante ese hecho, tiene sentido que se resienta el voto económico como un elemento que afecta por igual a todos los electores.

Cuando se discute sobre el modelo de recuperación económica, podemos pensar en dos dimensiones. Por un lado, sobre qué sectores sociales han recaído los ajustes del gasto en el periodo de contracción económica. Por el otro, en qué medida la recuperación alcanza a determinados colectivos. Si a lo largo de la crisis hubo importantes capas que vieron menguar su poder adquisitivo y su empleo y, para más inri, con la llegada de la recuperación, no han notado ninguna mejoría, entonces puede cobrar cierto sentido este cambio en los patrones fundamentales del voto económico, lo que dificulta que el apoyo electoral del Gobierno que hizo los ajustes se restablezca. Curiosamente, como hemos visto antes, los factores estructurales clásicos han vuelto a tener un papel destacado: género, edad o lugar de procedencia impactan más en el sentido del voto. Si el componente económico ha quedado camuflado en un malestar y, además, otros elementos, como los identitarios, se activan, tiene sentido pensar que los viejos principios han de ser revisados.

Las situaciones de crisis económica son una condición necesaria, pero no suficiente, para la ruptura de los sistemas de partidos que hemos visto en tiempos recientes. Por lo tanto, parece que la aleación de la Gran Recesión empuja hacia un cambio político con efectos diferidos. Así, ante la presencia de un descontento mucho más profundo canalizado mediante nuevos actores políticos, se puede entender mejor por qué los líderes políticos han desarrollado un miedo atávico a las urnas. Ya no basta con la receta tradicional de traer buenas cifras macroeconómicas debajo el brazo.

HABLA PUEBLO, HABLA

En los últimos tiempos parece que ha habido un creciente recurso al plebiscito. El de Alexis Tsipras para la negociación con la troika, los convocados por la Generalitat catalana en dos ocasiones (2014 y 2017), el del proceso de paz en Colombia promovido por el presidente Santos, el de la reforma constitucional italiana impulsado por Renzi o el referéndum para la salida del Reino Unido de la Unión Europea. Es cierto que todos han terminado bastante mal para sus promotores. Sin embargo, su uso ha sido moderadamente frecuente en nuestras democracias. Si se analizan los datos disponibles más interesantes,[79] desde la Segunda Guerra Mundial hasta la fecha ha habido algo más de ochocientos cincuenta referéndums de ámbito estatal en Europa, aunque debe admitirse que la mitad de ellos se concentran en Suiza. Con frecuencia se dice que existe una fuerte asociación entre la calidad de una democracia y la celebración de muchos referéndums, pero eso constituye más un mito que una realidad. Democracias jóvenes, como Grecia, Portugal o España, convocan tan pocos referéndums como Alemania, Islandia o los Países Bajos.[80]

Los referéndums tienen diferentes modalidades. Si nos fijamos en sus efectos, se pueden clasificar entre aquellos con efectos vinculantes o aquellos meramente consultivos. Si nos centramos en la vocación de su impulso, podemos clasificarlos entre los de carácter propositivo (si proponen cosas, obvio), aprobativo (si aprueban al final del proceso) o abrogatorio (si para lo que sirven es para anular una disposición en vigor). Y hasta se pueden diferenciar según el aspecto material del que versen. Aquí tenemos desde los referéndums para iniciar reformas constitucionales (de nuevo, Renzi en Italia) o institucionales (la reforma electoral del Reino Unido en 2011) hasta los que versan sobre temas económicos (renta básica en Suiza o sobre el euro en Dinamarca), tratados internacionales (los Países Bajos o Francia sobre la Constitución Europea), aspectos sociales (legalización de la marihuana en California o del aborto en Irlanda) o temas más exóticos (como el tope de gasto a los coches oficiales en Eslovaquia).

Sin embargo, una de las clasificaciones más interesantes es la que divide los referéndums en función de su origen. En este sentido, la distinción se presenta según si estos vienen impulsados «de abajo arriba» o «de arriba abajo».

En los referéndums «de abajo arriba» la iniciativa suele partir de algún tipo de actor de la sociedad civil. Esta clase de mecanismos es bastante común en las democracias anglosajonas (empezando por Estados Unidos) y en Suiza. De manera general, se trata de un referéndum que sirve para conseguir que iniciativas populares se materialicen en leyes. Si tomamos el caso más paradigmático, Suiza, allí son dos los cauces de consulta más empleados. Por un lado, está el referéndum opcional: si se reúnen cincuenta mil firmas antes de que transcurran cien días desde la aprobación de una ley, esta debe ser sometida a referéndum —y, en caso de perderlo, queda anulada—. Por el otro, la iniciativa popular: esta supone reunir cien mil firmas en un plazo determinado y, para aprobarse con éxito (es decir, convertirse en ley), requiere una mayoría doble, tanto en voto popular como en la mayor parte de los cantones del país.

Curiosamente, este mecanismo de carácter mayoritario refuerza el componente de consenso de la política suiza. Si un político sabe que su ley puede ser sometida a un referéndum y echada por tierra, no le queda más remedio que intentar tejer el mayor acuerdo posible. Debe implicar a todas las asociaciones relevantes, a los agentes sociales y a los potenciales partidos a los que concierne porque, si alguno se queda fuera, puede intentar celebrar una consulta que la derogue. Por otra parte, el referéndum de iniciativa popular sirve muchas veces para introducir asuntos en la agenda, al margen de que, al final, se voten. De hecho, casi un tercio de las propuestas jamás son sometidas a las urnas porque los propios políticos, a cambio de su retirada, las apadrinan como proyecto de ley. Desde luego, los temas que se proponen a votación no son necesariamente los más candentes o los más progresistas,[81] pero se trata de una vía para influir en política desde actores no partidistas. Una consecuencia natural del uso frecuente de estas herramientas es que en Suiza la participación en las elecciones legislativas suele ser baja. Al fin y al cabo, se vota con frecuencia, tienen un Gobierno de perpetua «gran coalición» y ni siquiera la elección al legislativo es la mejor manera de conseguir incluir asuntos en la agenda.

Un segundo tipo de referéndum es el que podríamos llamar «de arriba abajo» o plebiscito, si se quiere. Este tipo de referéndums son los que un líder convoca con ánimo de escuchar al pueblo pronunciarse sobre una cuestión concreta. El mecanismo plebiscitario es muy antiguo, pero quizá el ejemplo clásico más conocido viene del gusto que le cogió Napoleón III, el último emperador de Francia, a aquello de apelar a la legitimidad directa del pueblo francés. En tanto que se trata de un mecanismo del que disponen los ejecutivos, normalmente el presidente, y que se emplea con una clara intencionalidad política y por razones muy concretas.

Una primera razón para recurrir a él es conseguir una mayoría reforzada por encima de la del Gobierno o convencer a unos socios de coalición reticentes. Ante ese escenario, el presidente podría optar por el referéndum como una vía para sortear el bloqueo institucional que implica su falta de apoyos. Un buen ejemplo de este tipo es el referéndum de 1969, promovido por el general Charles de Gaulle con el fin de reformar la Constitución.[82] El presidente señaló que, si lo perdía, presentaría su dimisión. Al ser derrotado por el estrecho margen de dos puntos y medio, no le quedó más remedio que dejar paso a Georges Pompidou. Una segunda opción es la de emplear los referéndums como un arma contra la oposición. Sabemos que la mayoría de los votantes prefieren que los partidos estén unidos, que no sean un conjunto de facciones enfrentadas. De nuevo, en Francia, esta fue la estrategia seguida por Mitterrand en 1988 sobre los acuerdos de Matignon a propósito de Nueva Caledonia que dividían a sus rivales de la derecha.

Sin embargo, también puede ser que la escisión no se dé en la oposición, sino dentro del partido o de los partidos del Gobierno. Para evitar el posible coste que tendría tener a la mitad de tu grupo votando contra ti en el Parlamento (o para frenar una cascada de dimisiones), se busca en el referéndum una transacción entre la mayoría y la minoría dentro del partido. Unos ejemplos bastante ajustados serían el del referéndum de 1998 en Portugal sobre el aborto o el de 1975 para la permanencia del Reino Unido dentro la Comunidad Económica Europea (CEE). En ambos casos los partidos en el poder, socialista y laborista, estaban divididos sobre la cuestión. En ambos casos se requirió a la ciudadanía que desempatara la fractura interna, si bien en el primero no prosperó (como el propio primer ministro Antonio Guterres quería), mientras que en el segundo ganó la continuidad en el seno de la CEE. Las mismas razones, pero con un resultado diferente, se darían en el referéndum británico sobre la salida o no de la Unión Europea en 2016.

A veces también se convocan los plebiscitos cuando los gobiernos están en un momento de baja popularidad y pretenden encontrar un tema de consenso que los impulse. De nuevo, esto es algo muy francés. Mitterrand lo hizo en 1992 cuando intentó aprovechar el referéndum sobre el Tratado de Maastricht como una manera de demostrar que el Partido Socialista estaba en forma para ganar las legislativas del año siguiente. Sin embargo, otras veces se convoca como una vía para adelantarse a una pérdida de popularidad derivada de un viraje político o para lidiar con un elemento muy divisivo. Por ejemplo, el Gobierno laborista de Noruega se decidió a la celebración de un referéndum en 1994 sobre la entrada en la Unión Europea, una cuestión muy controvertida en el país y que no salió adelante. El referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN en 1986 también entra dentro de este tipo de cálculo: se convocó para intentar legitimar un giro respecto a la anterior posición del PSOE, que pasó de ser contrario a estar a favor.

Finalmente, también puede ser que el referéndum no consista en una jugada estratégica, sino en un compromiso programático entre los socios de Gobierno. Este ha sido el caso del referéndum para la reforma electoral del Reino Unido celebrado en 2011. El acuerdo entre los conservadores y los liberal-demócratas incluía entre sus cláusulas el compromiso de convocar un referéndum para cambiar del sistema mayoritario uninominal vigente a uno de voto alternativo. Mientras que los conservadores optaron por el statu quo, todos los partidos pequeños llamaron a votar por el sí y los laboristas se dividieron sobre el asunto. El resultado final fue una clamorosa derrota de la reforma electoral que dejó tocado el compromiso político de Nick Clegg, líder de los libdem. Eso sí, promesa cumplida.

Por lo tanto, aunque los referéndums pueden tener orígenes diferentes, el convocado desde arriba es el que más se presta a la manipulación política. A partir de esta constatación, las preguntas más relevantes que deberíamos hacernos son: ¿cómo votan los ciudadanos cuando son llamados a las urnas en un referéndum desde el poder? ¿Se comportan de modo muy distinto en otro tipo de convocatorias electorales? Y, muy particularmente, sea o no el caso, ¿está cambiando el referéndum en nuestro tiempo?

VOX POPULI. VOX DEI?

Australia es un país de la Commonwealth desde su independencia, por lo que, como manda la tradición en las excolonias británicas, su jefa de Estado es la reina Isabel II. En la práctica, sin embargo, quien desarrolla esas funciones es el gobernador general, un cargo designado por el Gobierno australiano —pasa igual en Nueva Zelanda o en Canadá—. En cualquier caso, este hecho no acostumbraba a ser un inconveniente para los australianos, que mostraban un alto nivel de apoyo a la monarquía. Solo a partir de la década de 1990 la situación empezó a cambiar. Los laboristas comenzaron a hablar abiertamente de establecer una república e incluso los conservadores, reacios al principio, se abrieron a una Convención Constitucional para abordar el tema. En aquellos momentos, las encuestas arrojaban un amplio apoyo a dar el paso hacia un modelo republicano, algo que debería decidirse en el referéndum sobre la cuestión convocado en 1999.

La paradoja era que la mayoría republicana del país se encontraba dividida sobre cómo debería elegirse al nuevo presidente: mediante el nombramiento directo por parte del primer ministro, por medio de un comité constitucional..., y la fractura más importante se producía entre aquellos que preferían que al presidente lo designara el Parlamento y los que preferían que fuese elegido directamente por los ciudadanos. Finalmente, tras duras negociaciones, la alternativa planteada para votar en referéndum fue la de que el nuevo presidente debía obtener el apoyo de las dos terceras partes del Parlamento. El problema fue que optar por este sistema no salió gratis, ya que los principales grupos republicanos que estaban a favor de la directa del jefe de Estado pidieron el voto por el «No» en el referéndum. Puestos a escoger, se decantaban por la monarquía antes que dejar la puerta abierta a una «mala república». Las consecuencias no son difíciles de anticipar: esta ruptura dentro del campo republicano pulverizó su mayoría en los sondeos y la opción monárquica se impuso con el 54,8 por ciento de los votos.

Este ejemplo ilustra una cuestión clave sobre los referéndums: la importancia tanto de la pregunta como de las respuestas alternativas. Sobre lo primero se ha hablado extensamente y se ha afirmado que, cuando la pregunta es confusa y el enunciado, poco claro, se pueden introducir distorsiones en el sentido del voto. Basta con citar el ejemplo de la pregunta del referéndum sobre la permanencia de España en la OTAN como modelo de consulta mal formulada.[83] Sin embargo, sobre las alternativas, existe una reflexión capital: dependiendo de entre qué opciones pueda escoger la ciudadanía, el resultado será uno u otro. Al fin y al cabo, según qué se dé a elegir, puede acabar prefiriéndose el statu quo (como Australia).[84] Dada la importancia de estos hechos y el que sean los convocantes quienes suelan controlar la pregunta, las opciones entre las que hay que elegir y el momento en el que se celebra el plebiscito, el Gobierno puede convertirlo en un instrumento puesto a su servicio. Por eso surgió el dicho clásico de que «los gobiernos no convocan referéndums para perderlos».

Ahora bien, ¿resulta siempre igual de sencillo que la opción favorita del convocante se imponga? Habría que empezar por aclarar que, en un referéndum, la ciudadanía no necesariamente responde a lo que se le pregunta. Por ejemplo, es bastante dudoso que la mayoría de los italianos se hubieran leído con detalle la reforma constitucional propuesta por Renzi en 2016. Sin embargo, ello no les disuadió, ni mucho menos, de participar. Esto fue así porque, como el propio primer ministro italiano dijo, incautamente, en caso de perder el plebiscito presentaría su dimisión. Como consecuencia, un porcentaje importante de italianos convirtieron el referéndum en un plebiscito en favor o en contra del primer ministro. De ahí que un buen indicador de la probabilidad de que se convoque un referéndum —y de ganarlo— sea la popularidad del gobernante.

Si los gobernantes están tocados ante la opinión pública, no suelen dar el paso de dejar oír la voz a la ciudadanía o corren mayores riesgos si deciden atreverse. Alexis Tsipras, primer ministro de Grecia, hizo justo al revés que Matteo Renzi: convocó un referéndum nada más llegar al poder en 2015. En plena «luna de miel»[85] con los votantes y dentro de un contexto de negociación con la troika no tuvo problemas para que su opción, el Oxi («No» al pacto propuesto por el Banco Central Europeo, la Comisión Europea y el Fondo Monetario Internacional), ganara ampliamente. Por lo tanto, en muchos casos, los votantes pueden tener la tentación de convertir el referéndum en una especie de «elección de segundo orden» con la que dar un toque de atención o un impulso al Gobierno.

Un asunto clave que debe considerarse, también, es la importancia del propio referéndum, es decir, la cuestión sobre la que versa. Cuando hay consenso entre los partidos y no se trata de un tema que divida la opinión pública, la participación se desploma (véase el Tratado Constitucional Europeo en España de 2004), pero el resultado también resulta más previsible. Cuando sí la divide, como el referéndum sobre la independencia convocado en Escocia en 2014, la participación se dispara por encima del 80 por ciento, aunque el resultado puede ser más incierto.

De todos modos, como ocurre con el voto en general, los atajos partidistas son cruciales. De hecho, los partidos u otras organizaciones suelen dar una consigna de voto o, al menos, algunos destacados miembros de aquellos así lo hacen. Por tanto, los simpatizantes disponen de una guía a seguir cuando estén frente a la urna. Ahora bien, la coherencia, la claridad y la uniformidad del propio partido son importantes para que este recurso logre su efecto. Después de todo, como se ha visto antes, el referéndum se convoca muchas veces para tratar de solucionar problemas internos de los propios partidos —y esa división es la que puede hacer que el atajo partidista tenga un papel más equívoco—.

Véase el caso del Brexit. Para un votante laborista (aunque su líder no fuera muy entusiasta) o liberal demócrata no era demasiado problema saber qué votar, bastaba con que siguieran la consigna de su partido y que apostaran por el remain. Sin embargo, esto resultaba bastante diferente para un conservador. Que hubiese ministros del mismo partido defendiendo opciones opuestas hizo que su electorado tratara de buscar atajos diferentes: qué líder defendía una cosa u otra, los creadores de opinión de su órbita más cercana... Después de todo, la información de los votantes sobre el asunto siempre desempeña una función importante (menor cuanto más técnico es el tema sobre el que se vota), pero en la mayoría de los casos la batalla decisiva se disputa durante la campaña electoral. El bando que consiga centrar bien el marco de la elección —por ejemplo, en el caso del Brexit, se impuso la inmigración— logrará desplazar en su favor el resultado final.

Esto a veces conlleva una curiosa paradoja.[86] La opinión pública puede verse influida por los distintos argumentos políticos en función de dos cuestiones: la atención que le presta a la política (o al tema en concreto del referéndum) y la que le concede a un discurso que refuerce sus orientaciones previas. La gente más atenta al asunto, aquella a la que este le preocupa más, es proclive a escuchar mensajes de cualquier tipo, tanto a favor como en contra de su posición. Sin embargo, también tiende a aceptar con frecuencia aquellos que encajan con su actitud previa, reforzándola. Por el contrario, los ciudadanos que prestan menos atención a la política se exponen normalmente a un menor número de mensajes contradictorios, pero también esto les hace tendentes a aceptarlos de manera acrítica.

Según esta idea, y siguiendo el ejemplo del referéndum convocado en Suiza sobre la renta básica, aquellos suizos que sabían de qué se hablaba y que estaban interesados en el asunto tendieron a exponerse a diferentes argumentos sobre la implantación o no de aquella, aunque también fueron más proclives a asumir como propios los que les daban la razón. Por el contrario, los suizos que no siguieron el tema o que no se interesaron tanto por él se limitaron a aceptar lo que les llegó lejanamente: que mayoritariamente fue que la renta básica era cara y suponía dar dinero a cambio de nada. Por eso es tan importante dar con la tecla de una buena campaña electoral o con el enmarcado del propio referéndum, porque pueden cambiarlo todo entre los que están menos atentos a la discusión.

Todos estos elementos, pese a no ser nuevos, invitan a darle una vuelta a la frase citada antes de que «los gobiernos no convocan referéndums para perderlos». Más aún a la vista de las experiencias recientes. Un electorado enfadado con el establishment parece que tiene también capacidad para colarse por estas tuberías. Por lo tanto, al igual que el voto puede ser más volátil y las encuestas, más imprecisas, al igual que puede haber cierto deseo de desalojar a los partidos del Gobierno, el referéndum se puede convertir, cuando posee un carácter plebiscitario y se ha convocado desde el poder, en un instrumento más de castigo. Además, los elementos a corto plazo multiplicarían aún más su influencia en los referéndums. Si los atajos partidistas empiezan a debilitarse, como le ocurre al tradicional papel que antes desempeñaban los medios de comunicación, aún se necesitará una mayor pericia para ganarlos.

Esto implicaría que aquellos plebiscitos convocados por los gobiernos —no tanto los que vienen de abajo— se estuviesen volviendo un material mucho más delicado de manejar que en el pasado. Ahora uno debe pensárselo mucho antes de celebrarlos —si eres un gobernante que desea seguir en el puesto, se sobreentiende—. En suma, manejar los ciclos políticos se ha ido convirtiendo en un verdadero problema para los partidos gobernantes, algo que también le ocurre, por cierto, a una herramienta tan propia de los sistemas parlamentarios como es fijar con tino la fecha de la convocatoria electoral.

MÁS VALE VOTAR A TIEMPO QUE RONDAR CIEN AÑOS

Una de las atribuciones del presidente o del primer ministro en los sistemas parlamentarios es poder convocar elecciones antes de que la legislatura ordinaria se agote.[87] Sobre los adelantos electorales, es decir, mover la fecha de las elecciones sin perder una moción de confianza, existen dos presupuestos básicos.[88] Por un lado, los partidos políticos prefieren estar en el Gobierno que encontrarse en la oposición[89] y, por otro, someterse al escrutinio de los electores (cuando no era necesario) siempre añade un componente de riesgo, de incertidumbre. Pueden pasar muchas cosas entre la convocatoria y la elección. Además, los contextos de creciente volatilidad electoral y los nuevos partidos hacen que las encuestas se conviertan en un instrumento menos preciso. Por lo tanto, todo ello proporciona a la decisión de adelantar las elecciones un cierto carácter de apuesta.

El adelanto estratégico tiende a darse ante dos situaciones. Por un lado, cuando los gobiernos consideran que van a perder en las siguientes elecciones y quieren hacer control de daños. Tal fue el caso del presidente José Luis Rodríguez Zapatero, el cual adelantó las elecciones en 2011, un año antes de acabar su legislatura, asumiendo que de esperar el castigo habría sido aún más severo. Por el otro, cuando los partidos piensan que van a ganar (con más margen) y quieren aprovechar la coyuntura para maximizar sus escaños. Stephen Harper, el primer ministro conservador de Canadá, convocó elecciones en 2008, a mediados de legislatura, algo que le ayudó a poner más tierra de por medio con respecto a sus rivales del Partido Liberal y le permitió alcanzar la mayoría absoluta. Es verdad que ha habido algún caso en el que se ha intentado desactivar este uso estratégico del adelanto electoral. Por ejemplo, en el Reino Unido se aprobó la Fixed-term Parliaments Act para obligar a que las legislaturas durasen un tiempo determinado. Sin embargo, Theresa May no tuvo ningún problema en pactar con la oposición su modificación cuando a ambos les convino acudir a las urnas.

En España solo se pueden disolver las Cortes Generales en los supuestos de que se agote la legislatura ordinaria, de que se fracase en la formación de Gobierno (artículo 99 de la Constitución) o de que haya transcurrido un año desde la firma del último decreto de disolución. Sin embargo, otros países no incluyen esta previsión y deben recurrir a diferentes estrategias para llamar a las urnas. En Alemania solo se permite la disolución del Bundestag cuando el Gobierno pierde la confianza de la Cámara y el presidente de la república procede a convocar elecciones. Esta fue la estrategia que siguió el canciller socialdemócrata Gerhard Schröder en 2005 para adelantar las elecciones tras la derrota de su partido en Renania del Norte-Westfalia: presentó una cuestión de confianza ante la Cámara e hizo que sus propios diputados se abstuvieran para poder provocar el adelanto.

Si se hace un recuento de los adelantos electorales que han tenido lugar en las democracias parlamentarias, se observa que estos apenas se producen durante la primera mitad de la legislatura y que lo más habitual sea que se den el tercer o el cuarto año. Además, los gobiernos que más adelantan las elecciones son los denominados «monocolor» (un único partido gobernando) cuando están en minoría parlamentaria, mientras que los que menos lo hacen son los gobiernos de coalición. Esto tiene sentido, pues, si bien la primera fórmula es más inestable, la segunda normalmente implica un acuerdo de legislatura que permite agotarla, ya que los partidos que apoyan al Gobierno alcanzan la mayoría absoluta en el Parlamento. Por último, hay una fuerte tendencia a que la convocatoria de adelanto de elecciones coincida con un aumento de la popularidad del presidente o con una oposición alejada en las encuestas del partido que está en el Gobierno o en medio de un proceso de división interna.

A escala regional, cuando existe un modelo parlamentario, el manejo del tiempo también resulta útil en la medida que sea más o menos conveniente que los asuntos nacionales «contaminen» la arena subnacional. Esto es algo bastante común en España, y quizá una de las autonomías que más ha empleado el adelanto estratégico ha sido Andalucía. De 1996 a 2008 los gobiernos del PSOE hicieron que las elecciones coincidieran con las generales. Pensaban que, en ese contexto, el granero de votos socialista empujaría su marca hacia arriba. Sin embargo, esto cambió cuando Zapatero adelantó las elecciones en 2011. En un contexto muy poco favorable para los socialistas, el entonces presidente de la Junta de Andalucía (José Antonio Griñán), también del PSOE, decidió que las elecciones fueran en marzo de 2012 con el fin de agotar de manera natural la legislatura. Su idea era que cierto retraso en la convocatoria ayudaría a que, con la llegada de los conservadores a La Moncloa y con los primeros recortes, algunos votantes andaluces se lo repensaran. Una estrategia enfocada exclusivamente a evitar ser (tan) castigado por la gestión del Gobierno nacional anterior.[90]

En suma, si el tiempo es el recurso más valioso en política, en el supuesto de los adelantos electorales presenta su expresión más acabada. Por eso merece la pena darle una vuelta a en qué condiciones no solo es más probable el adelanto, como ya se ha discutido, sino también en cuáles puede obtener más éxito. La comparativa entre dos casos concretos puede ayudarnos a resaltar los ingredientes del triunfo.

LECCIONES GRIEGAS A LA PÉRFIDA ALBIÓN

Tras el acuerdo del tercer plan de rescate con la troika, aprobado con la oposición abierta de más de un cuarto de su grupo parlamentario, el primer ministro Alexis Tsipras presentó su dimisión y convocó nuevas elecciones. Syriza había llegado al poder en enero de 2015, mediante un acuerdo de coalición con los nacionalistas griegos de ANEL (Griegos Independientes) y, a la vuelta del verano, tras una durísima negociación con un referéndum de por medio (el del Oxi antes comentado), convocó de nuevo a los griegos a las urnas en septiembre. El resultado fue que el Gobierno se dejó dos puntos en las elecciones y cuatro escaños, pero su rival conservador de Néa Dimokratía perdió doscientos mil votantes y se estancó a más de siete puntos de distancia, con lo que Tsipras pudo volver fácilmente a formar Gobierno.

El contexto de la elección fue vital y los datos hablaban por sí mismos.[91] Un 77 por ciento de los griegos estaban descontentos con el Gobierno de Tsipras y, en similar porcentaje, opinaba que su Gobierno había capitulado ante los acreedores. Es más, un 83 por ciento pensaba que Syriza había incumplido el programa electoral con el que se había presentado a las elecciones. Por lo tanto, de acuerdo con esta idea, uno podría pensar que el adelanto electoral era una estrategia suicida, que en las nuevas elecciones legislativas se produciría un castigo importante al Gobierno por parte del electorado. Sin embargo, eso distaba mucho de lo que las encuestas apuntaban.

El nivel de apoyo electoral a Syriza, según los sondeos preelectorales, era de un 33 por ciento (similar en voto válido al de las anteriores elecciones), mientras que su más directo competidor, Néa Dimokratía, rondaba un 18 por ciento. Es decir, había un margen de quince puntos de apoyo entre el primer y el segundo partido en el país heleno, lo que suponía seis puntos más respecto al resultado de las pasadas elecciones de enero. La oposición, descabezada tras la dimisión de Andonis Samarás, anterior primer ministro, no había hecho más que hundirse. En todo caso, resultaba llamativo ese 19 por ciento de indecisos —de los más altos de la serie histórica— que podían señalar cierta desmovilización en el bloque del centro y del centro derecha.

¿Cómo puede explicarse esta paradoja? ¿Cómo es posible que los votantes siguieran prefiriendo a Syriza, cuando esta coalición había incumplido sus compromisos electorales? Probablemente porque los griegos entendían que el Gobierno había estirado todo lo posible las posibilidades de un acuerdo y que, debido a las circunstancias, se había visto forzado a capitular. Este era el marco de la elección que el Gobierno había instalado en la opinión pública y, fuera o no cierto, resultaba verosímil.

Cada vez más trabajos empíricos señalan que, en contextos de creciente internacionalización de la economía, la atribución clara de responsabilidades es más complicada.[92] No se sabe si la mala gestión es culpa del Gobierno o de la coyuntura. Debido a esto, los gobiernos podrían encontrar una válvula de escape, pues los ciudadanos entenderían que no solo ellos son los responsables de la mala situación económica —o de un acuerdo de rescate—, sino que también intervienen factores externos. Si se es más cínico, se podría pensar que esta es una estrategia para transferir responsabilidades a un agente externo y evitar el castigo en unas elecciones. Sea como fuere, tanto si se le da o no la razón al Gobierno griego, se llega al mismo resultado: había un marco en la campaña electoral que, junto con una oposición débil y carente de liderazgo, hacía conveniente el adelanto de elecciones.

Ahora bien, el principal cálculo que había hecho Alexis Tsipras era a futuro. Existían buenas razones para pensar que el coste de gobernar iría in crescendo rápidamente. Por un lado, porque, tras la firma del tercer rescate, iba a tener que aplicar medidas impopulares que violaban su programa electoral, algo que muy pronto le generaría un desgaste que daría margen a sus rivales para rehacerse. Y, por el otro, Tsipras tuvo que aprobar el rescate con una parte de su grupo parlamentario sublevada, con el comité central de Syriza votando en contra y con un congreso convocado para septiembre cuyas previsiones no auguraban mucha tranquilidad. Cada votación en el Parlamento iba a ser un calvario que no solo minaría su imagen —iba a necesitar cada vez más el apoyo de los partidos de la oposición, los mismos con los que aprobó el plan—, sino que daría tiempo a que la oposición interna se organizara y le criticara. Con el adelanto electoral Tsipras llevó a cabo una jugada audaz dentro de su coalición; pudo rehacer sus listas electorales y obligó a sus críticos a presentarse en solitario y sin casi tiempo para poder organizarse, sacando unos resultados muy pobres.[93]

Como se ve, esta estrategia fue muy osada, pero tenía pleno sentido. Exactamente esto mismo pensaba Theresa May al poco de acceder al Gobierno. La primera ministra británica poseía una larga trayectoria dentro del Partido Conservador. Tras la dimisión de David Cameron provocada por el resultado del Brexit, ella vio que había llegado su momento y presentó abiertamente su candidatura para sucederle. La exministra de Interior logró, tras la renuncia de su principal rival, ser nombrada líder en julio de 2016 y asumió su cargo en Downing Street.

A May le iba a corresponder gestionar la salida del Reino Unido de la Unión Europea, una negociación que se preveía como el principio de un proceso de desgaste y de frustraciones. La aplicación efectiva del artículo 50 (el que regula la salida de la Unión Europea en su tratado) supondría una factura difícil de pagar para un Partido Conservador que se revolvía dividido entre los defensores de un soft o un hard Brexit. Mientras que algunos conservadores preferían una salida de mínimos, con el fin de mantener una situación lo más cercana posible a la actual con el mercado común europeo (sin representación institucional), otros optaban por salirse totalmente y recuperar el pleno control de su política (sin acceso al mercado común europeo). Por lo tanto, no se trataba solo de que existiera una división que arrastrara al referéndum, sino que era evidente que no había un plan sobre qué hacer una vez que este se ganara.

Ante esta tesitura, la primera ministra optó por forzar un adelanto electoral —y eso que, en teoría, la Fixed-term Parliaments Act la obligaba a agotar legislatura—. Theresa May hizo del Brexit el eje vertebrador de su campaña, en la que pidió a los británicos que le dieran un mandato claro para poder negociar con mayor fuerza con Bruselas (al igual que hizo Tsipras cuando convocó su referéndum). Además, los sondeos daban unos veinte puntos de ventaja a los conservadores sobre los laboristas, que estaban enfrascados en una continua disputa interna. Desde su llegada al liderazgo, el jefe de la oposición, Jeremy Corbyn, había tenido que pasar una moción de censura de su grupo parlamentario para, posteriormente, ser reelegido en unas nuevas primarias. Sin embargo, a medida que se acercaba la contienda, todo se fue volviendo en contra de la primera ministra.

El Partido Laborista empezó a recuperar intención de voto entre sus antiguos votantes antes incluso de la publicación de sus principales propuestas —lo que aún se aceleró más cuando la propia May comenzó a cometer errores como el anuncio de la dementia tax en su programa electoral—.[94] Pese a que alrededor de un 15 por ciento de los votantes laboristas seguían valorando de manera negativa a Corbyn, una vez que las elecciones pasaron a convertirse en una realidad, muchos de ellos regresaron al partido. Dada la incapacidad de los liberales para resultar atractivos, la concentración en torno al Partido Laborista resultó ser un mal menor, en especial para aquellos que eran partidarios de seguir en la Unión Europea.

Los datos mostraron que la publicación del programa conservador y las dinámicas de campaña de las últimas semanas generaron una creciente movilización de la parte de los votantes contrarios al Brexit y de los antiguos votantes liberal-demócratas, que se alejaron más de los conservadores. El hecho es que el asunto de la elección fue cambiando de forma progresiva: los temas sociales empezaron a ocupar un mayor espacio en la agenda de los partidos, de tal modo que hasta un 28 por ciento de los laboristas declararon haber votado antes por estas cuestiones que por ser anti-tories. Mientras, el 21 por ciento de los conservadores lo hicieron por el asunto del Brexit. El liderazgo de May apenas sumó un 5 por ciento de apoyos a su partido frente al 13 por ciento de Corbyn. La conclusión fue que la primera ministra que había convocado las elecciones no fue capaz de centrar la campaña en los temas que, en teoría, habían justificado el adelanto.[95]

El resultado fue congruente con ello. Los conservadores sumaron dos millones de votos más, pero, dado el peculiar sistema electoral mayoritario del Reino Unido, esto se tradujo en una pérdida de doce diputados, así como de la mayoría absoluta. Mientras, los laboristas, por su parte, engrosaron sus filas con tres millones de votantes, se quedaron a solo dos puntos y medio de sus rivales y aumentaron en treinta sus diputados. He ahí la paradoja. El contexto resultaba ideal para el adelanto de elecciones: la oposición estaba dividida y había suficiente ventaja electoral. Sin embargo, el fracaso de la primera ministra en la campaña a la hora de imponer su discurso permitió que sus rivales se movilizaran. El resultado ha sido la formación de un Gobierno más débil que ha tenido que buscar el apoyo de los unionistas conservadores de Irlanda del Norte, el Democratic Unionist Party (DUP). Y es que, en última instancia, no basta con seguir el manual, pues justificar el porqué del adelanto electoral lo decide todo. Lección griega.

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Socialdemocracia, diestra y siniestra

La crisis de la socialdemocracia es uno de los temas de discusión más frecuentes en los debates de casi toda Europa. (Y no por falta de indicios en esa dirección, dicho sea de paso.) Hacia la segunda mitad de la década de 1990 los partidos socialdemócratas gobernaban en trece de los quince estados miembros de la Unión Europea. Desde entonces, no han hecho más que encadenar derrotas, han caído en la irrelevancia en un número cada vez mayor de países y han sido incapaces de encabezar alternativas de Gobierno en solitario o en coalición. Un proceso que se ha repetido desde hace más de una década y con una crisis económica desde 2008 que parece haberles dado, en muchos casos, la puntilla.

El repaso es demoledor. El caso más contundente es la casi extinción del Pasok, pero, en paralelo, el PSOE se ha dejado la mitad de sus votos desde 2008, el Partido Laborista holandés pasó de treinta y ocho a nueve escaños en 2017, el SPD alemán ha vuelto a ceder votos hasta alcanzar su mínimo histórico y el candidato a las elecciones presidenciales de 2017 del Partido Socialista francés, Benoît Hamon, logró el humillante 6 por ciento de los sufragios y quedó en quinta posición. Hasta en los tradicionales bastiones de los socialdemócratas como Finlandia los socialistas no terminan de levantar cabeza. En Suecia, resisten en minoría, pero, en Dinamarca, pese a haber crecido en 2015, también perdieron el Gobierno. Solo en Portugal y en el Reino Unido parecen seguir una tendencia electoral contraria.

Las explicaciones que se ofrecen para este declive son diversas y, con frecuencia, están enfrentadas. En algunos casos, se plantea que estos partidos tuvieron mala suerte cuando se dieron de bruces con la crisis financiera y no fueron capaces de gestionarla con la inteligencia necesaria para plantear un modelo alternativo. En otros se dice que realmente nunca quisieron hacerlo ya que, como los partidos socialdemócratas se desviaron ideológicamente con la tercera vía, son formaciones mucho más cercanas a políticas de desregulación y a los grandes negocios. Hasta hay quien señala que no se trata de una cuestión de modelo equivocado sino, directamente, de ausencia de modelo.

Este proceso de declive electoral, en todo caso, no es algo que afecte solo a los socialdemócratas. Antes de la crisis, los partidos de centro derecha y de centro izquierda sumaban en torno al 40 por ciento de los votos en la zona euro. Hoy están, como promedio, sobre la mitad de esa cifra. El desgaste de conservadores y socialistas es contundente. Que, por ejemplo, en las elecciones presidenciales austriacas los antaño mayoritarios SPÖ (centroizquierda) y ÖVP (centroderecha) no pasen a la segunda vuelta puede convertirse en la nueva norma. Por lo tanto, aunque con intensidad variable, se podría hablar de la crisis de las familias políticas clásicas en Europa.

Sin embargo, es cierto que los conservadores aún mantienen la ventaja de gobernar mayoritariamente en los países europeos frente a sus rivales de izquierda, los cuales parecen atrapados en un doble frente: el de la nueva izquierda, a un lado, y el de partidos de corte socio-liberal, al otro. Quizá el reemplazo de los socialdemócratas vaya a ser la nueva normalidad en los sistemas de partidos occidentales; o tal vez se trate de un elemento coyuntural. En cualquier caso, indagar en las causas de esta caída constituye un primer paso obligado para saberlo.

LO SIENTO, PERO YA NO SOIS LOS QUE ERAIS

A principios de 1983 se celebró una cumbre en París en la que se dieron cita siete jefes de Gobierno socialdemócratas con el objetivo de unir esfuerzos y de intercambiar programas para reactivar la economía mundial.[96] Los líderes eran Felipe González (España), Pierre Mauroy (Francia), Andreas Papandréu (Grecia), Olof Palme (Suecia), Bruno Kreisky (Austria), Habib Thiam (Senegal) y Kalevi Sorsa (Finlandia). El encuentro tuvo lugar bajo los auspicios del presidente francés François Mitterrand, que había llegado al palacio del Elíseo en 1981. El marco general del encuentro fue crítico con las políticas de contención del gasto que se habían venido aplicando tras el estallido de la crisis del petróleo.

Ahora bien, pese a este intento de concierto de las izquierdas europeas, también existían diferencias entre aquellos países sobre cómo lidiar con la recesión. Mientras que Francia insistía en que el futuro pasaba por el reparto del trabajo, otros países se decantaban por aplicar reformas que fomentaran la solidaridad dentro de la entonces denominada Comunidad Económica Europea (CEE). En cualquier caso, todos ellos tenían en común que pertenecían a una generación con liderazgos socialistas fuertes y con una continuidad en el tiempo. En casi todos esos países los socialdemócratas, tras ganar sus elecciones con amplias mayorías, gobernaban con relativa comodidad y, de hecho, muchos de los primeros ministros que se dieron cita en París encanecerían en el poder.

Cuando un observador se interroga sobre las razones de la crisis actual de los partidos socialdemócratas, una de las explicaciones que destaca sobre el resto es su fracaso a la hora de captar liderazgos. Se argumenta (frecuentemente con nostalgia) que los líderes del pasado tenían más talento y que estaban mejor alineados con su tiempo y con sus bases. Si se prefiere, que en el pasado los líderes de centroizquierda o provenían de ámbitos más cercanos a sus electores o tenían mejor olfato para adaptar su comportamiento en función de las necesidades de sus países. Dicho de otro modo: tenían más talento que los dirigentes actuales. Si esto es así, y asumiendo que, quizá, hubo unos años en los que coincidió un dream team al frente de los partidos socialdemócratas en toda Europa, el remedio para su crisis sería sencillo: un cambio de liderazgo bastaría para resolver el problema.

Una crítica evidente a este planteamiento es obviar que pueda haber causas estructurales que eviten que dichos liderazgos surjan ahora (ya es casualidad que, al igual que antes vinieron todos los buenos líderes, ahora solo lo hagan los malos). Podría ser, por tanto, que haya motivos más profundos relacionados con la gestión de la política contemporánea. Además, si la razón por la cual no se consiguen líderes tan buenos como en el pasado responde al sistema de reclutamiento de los partidos, se produce entonces una curiosa paradoja. En los años dorados de la socialdemocracia casi todos los partidos elegían a sus líderes mediante congresos de delegados, algo que hoy se tildaría, a nivel interno, de poco democrático. Dado que los sistemas de voto directo de los militantes o las primarias no se introdujeron hasta más tarde, parecería que, cuanta más voz se les da a las bases, menos competitivos resultan sus líderes.[97] 

Ahora bien, ¿de verdad se podría establecer una vinculación tan directa entre la vida interna del partido y las competencias de sus líderes? ¿Por qué este síndrome del «buen liderazgo perdido» afecta más a los partidos socialistas que a los conservadores o los liberales? ¿Acaso no han tendido a converger en los modelos de reclutamiento a ambos lados del espectro político? No cabe duda de que los líderes siempre son importantes para un partido, pero, con frecuencia, se les asigna un excesivo peso explicativo sobre la trayectoria de sus formaciones, quizá porque se mezclan añoranzas del pasado con crónicas periodísticas centradas esencialmente en las características personales. Por eso, si la crisis de estos partidos conecta con el reclutamiento, el reemplazo de los líderes puede ser a lo sumo una condición necesaria pero difícilmente suficiente para sanarla.

Una segunda explicación sobre el devenir de la socialdemocracia se centra también en el papel de los agentes, pero no se vincula tanto con problemas de liderazgo como con sus propios programas ideológicos. En este campo, muy prolijo en los debates de la izquierda, entrarían las críticas a la deriva de los socialdemócratas desde la década de 1990.[98] 

Una interpretación benévola con estos partidos argumenta que ha habido una suerte de triunfo incontestable de la socialdemocracia, ya que sus ideas centrales se habrían convertido en hegemónicas. Como luego se apuntará cuando abordemos el Estado de bienestar, muchas de sus políticas han logrado un éxito sin paliativos y han terminado apadrinadas por todos los partidos del sistema. Sin embargo, eso ha tenido como contrapunto el vaciado de gran parte de su programa, lo que ha convertido a la izquierda socialdemócrata en una ideología que básicamente se encuentra a la defensiva. Hoy los socialistas no tendrían un modelo articulado sobre un conjunto de políticas claras, sobre una idea global de las relaciones entre mercado y Estado, sino paquetes de políticas públicas desconectados, casi siempre más centrados en cuestiones sociales o simbólicas que en reformas profundas de la economía. Es decir, para estos partidos la salida estaría en acometer un proyecto nuevo de sociedad.

Una interpretación que da menos concesiones se centra en los efectos indeseables producidos por el hecho de que los socialistas, desde la década de 1990, hayan optado por la tercera vía.[99] Este planteamiento establece que, dada la necesidad de hacer coexistir la globalización con la defensa de los elementos esenciales del Estado de bienestar, hay que incorporar más liberalismo en las recetas políticas que deben aplicarse desde la socialdemocracia. Por ello tratan de combinar valores tradicionales de centro izquierda con la liberalización de los mercados y el fomento de la competencia, la reducción de la carga fiscal del Estado y la valorización del papel central del individuo. Esto ha generado que los socialdemócratas se movieran más hacia la derecha, en teoría como una reacción a un cambio de contexto pero también en parte para ganar elecciones. Una aproximación que habría tenido su máxima expresión en los gobiernos de Tony Blair (laboristas del Reino Unido), Gerhard Schröder (SPD alemán) o Bill Clinton (demócratas de Estados Unidos).

Esto supuso un cambio importante en las prioridades políticas de los partidos socialdemócratas. Más que en las políticas expansivas del gasto, la tercera vía prefirió centrarse sobre todo en las de oferta, como fomentar una educación más cualificada. También introdujeron, en muchos casos, una mayor preocupación por los asuntos de seguridad. Ahora bien, aquellas solo pueden entenderse como un giro hacia posiciones de corte más socio-liberal, mucho más reacias a la participación del sector público en sectores no esenciales para introducir competencia y, en teoría, fomentar una gestión más eficiente. Este giro habría implicado, según algunos, aceptar premisas liberales ajenas a la socialdemocracia, una suerte de traición ideológica, y ello se habría saldado con su decadencia electoral y en el hecho de que sus bases electorales clásicas les hayan dado de forma progresiva la espalda.

Ahora bien, puede constatarse asimismo que los gobiernos socialistas de la tercera vía ganaban elecciones en sus respectivos países. Es cierto que, en el caso de Alemania o del Reino Unido, los socialistas no han regresado todavía al poder desde entonces, pero, incluso cuando alguno de los candidatos ha rechazado explícitamente este giro, como hizo Martin Schulz con el SPD, esto no le ha hecho lograr mejores resultados.[100] 

Resulta indudable que, en general, todos los partidos socialdemócratas se han moderado respecto a los programas de las décadas de 1970 y 1980. Sin embargo, esto no les ha impedido recuperar el poder en lugares como España, Portugal o Dinamarca. En todo caso, si se tratara únicamente de una cuestión ideológica, bastaría con que estos partidos volvieran a una plataforma de izquierdas más clásica. E incluso esta posibilidad podría cuestionarse empíricamente. Si ciertamente se tratara solo de una cuestión ideológica, los partidos a su izquierda, poscomunistas o de nueva izquierda, que casi siempre sostienen posiciones asimilables a la socialdemocracia de entonces, deberían haberlos fagocitado. Sin embargo, esto no ha sucedido así —salvo en Grecia—. De nuevo, parece que la cuestión es más compleja.

En todo caso, tanto los líderes como los programas serían dos caras de la misma moneda: una pérdida del atractivo de los políticos y del tipo de propuestas socialdemócratas. Esto ha llevado a que algunos autores señalen que realmente existe una causa común a ambas: la impotencia de los estados ligada a los procesos de integración global.[101] Un fenómeno que se pone especialmente de manifiesto en los países de la zona euro.

La tesis fundamental sería que, debido al proceso de integración monetaria europea, los países no tendrían el mismo margen de maniobra para hacer políticas expansivas del gasto que en el pasado. Como la gobernanza europea es compleja, los equilibrios de pesos y contrapesos de la Unión Europea generarían un constreñimiento en la toma de decisiones que sesgarían las políticas económicas hacia la derecha. Además, la Unión Europea habría permitido políticas de liberalización de servicios que, de haberse tenido que aplicar en un ámbito nacional, habrían sido frenadas o moduladas por actores políticos tradicionales como los partidos o los sindicatos. Por lo tanto, no solo existiría un déficit democrático en la Unión Europea, también habría un sesgo tecnocrático orientado a decisiones de corte liberal. De ahí que los líderes de izquierdas sean más impotentes que en el pasado (y percibidos como peores) y que deban prometer mejoras mucho más discretas (y percibidas como más liberales).

Dado que el proceso de integración económica europeo ha evolucionado en paralelo con el declive de los socialdemócratas, resulta complicado imputar el sentido de la causalidad en esta explicación. Es decir, podría argumentarse que es la falta de fuerza de la socialdemocracia la que habría impreso un determinado sello ortodoxo al euro (asumiendo que existe) y no a la inversa. Después de todo, la construcción de la Unión Europea es esencialmente política. En cualquier caso, como ya hemos visto antes, la Unión Europea ha pasado a ser el chivo expiatorio de las políticas adoptadas en el ámbito nacional, ya que se tiende a mitificar en torno a la soberanía aquellos asuntos que los países jamás podían haber planteado antes en solitario. Aun así, todas estas explicaciones, con sus posibles objeciones, se centran en los agentes, en los propios partidos. Sin embargo, también podría ser que el mundo hubiera cambiado bajo los pies de los socialdemócratas, un hecho que haría que su complicada situación dependa menos de ellos y más de las circunstancias.

LO SIENTO, PERO YA NO SOMOS LOS QUE ÉRAMOS

El 2 de julio de 2017 se produjo en España la primera huelga de repartidores de comida a domicilio.[102] Los llamados riders, repartidores de comida en bicicleta, son trabajadores que reciben remuneración por los viajes encargados, pero no por las horas totales que tardan en repartir. De ahí que las reivindicaciones de aquel paro no fueran solo un salario digno por entrega, sino también una jornada laboral de al menos veinte horas semanales. Alegaban que desde la plataforma digital no se les garantizaba un mínimo de ocupación, con lo que, al final de la semana, acababan perdiendo dinero. Sin embargo, esta iniciativa se desarrolló al margen de los sindicatos tradicionales. Los organizadores insistieron en que tenían poca o ninguna afinidad con las dinámicas de los sindicatos mayoritarios, así que optaron por proponer su propio modelo de huelga. En respuesta a ello, Unai Sordo, el secretario general de la central sindical española Comisiones Obreras, declaró que era necesario «organizar colectivos tan difusos» y que se hacía imperativo «buscar nuevas herramientas de organización y de representación».

Esta aparente anécdota dista de serlo en una Europa en la que los principales agentes y motores del voto a partidos socialdemócratas se han transformado. Las organizaciones hermanas de los partidos de centro izquierda han sido tradicionalmente los sindicatos, los cuales, con frecuencia, han movilizado votantes en su favor. Sin embargo, estas organizaciones son cada vez más débiles en todo el continente. De manera sostenida, allí donde no es obligatoria, la afiliación ha tendido a reducirse, con unos sindicatos cada vez más frágiles y fragmentados.[103] Esto se relaciona con los cambios estructurales de la economía posfordista. Fuera de la función pública y de los grandes centros fabriles, las carreras laborales de los individuos se han vuelto cada vez más irregulares. La contratación temporal y la polarización salarial entre los trabajadores no ha hecho más que aumentar; trabajadores que, además, cada vez tienen trayectorias laborales más atípicas y heterogéneas.[104] Esto supone una dificultad objetiva para que los partidos y los sindicatos de izquierdas puedan ofrecer un programa político coherente que consiga agrupar intereses cada vez más diversos.

Evidentemente, estos cambios hacen que los tipos de políticas públicas a los que deben recurrir los partidos socialdemócratas tengan que ser más diversos. El surgimiento de nuevas formas de desigualdad, derivadas tanto de las dinámicas globales como del cambio tecnológico, son cada vez más difíciles de combatir. Las partidas clásicas de gasto, como la sanidad o las pensiones, tienen dificultades con más frecuencia para cubrir a unos trabajadores con trayectorias irregulares (en especial, si las ayudas dependen de la cotización a la Seguridad Social). La base «familiarista» del diseño de los Estados de bienestar no lo tiene fácil para afrontar nuevas problemáticas, como la pobreza infantil, la precariedad laboral de los jóvenes, la atención a las familias monoparentales o los problemas derivados de la brecha salarial de género.

Esta situación habría conformado una escisión dentro de los trabajadores: un núcleo moderadamente protegido por las políticas tradicionales de los partidos socialdemócratas (insiders) y una creciente periferia de trabajadores precarios conformada, esencialmente, por jóvenes, mujeres, inmigrantes y parados de más de cincuenta años (outsiders).

La literatura más reciente señala que los partidos socialdemócratas se han quedado a los pies de los caballos por estos cambios de fondo, los cuales les crean un dilema de muy difícil solución.[105] Si estos partidos deciden desatender a la creciente periferia de ciudadanos precarios, desempleados o frustrados en términos de expectativas, estos colectivos se sentirán atraídos por formaciones políticas situadas a su izquierda. Así, los partidos de corte populista o las alianzas rojiverdes serían los más beneficiados por esta situación y tendrían en estos sectores su principal base de apoyo. Por otra parte, si los partidos socialdemócratas tratan de acercarse a las demandas de los trabajadores más precarios, corren el riesgo de perder sus caladeros naturales de votantes y beneficiar a partidos ubicados más a la derecha en sus programas —centro liberal, conservadores y hasta de extrema derecha—.

Esta tesis está ilustrada en el caso concreto de la aparición de nuevos partidos a la izquierda de los socialdemócratas suecos durante la década de 1990, en particular el Partido de la Izquierda y los Verdes. Como reacción al surgimiento de estas formaciones políticas, el Partido Socialdemócrata sueco (SAP) intentó recuperar a sus votantes perdidos con un programa más cercano a sus demandas, pero lo que consiguió fue perder votantes por el centro y por la derecha, algo de lo que se aprovechó el Partido Moderado. Esto llevó a que los socialdemócratas, por primera vez desde el siglo XX, acabaran en la oposición, lo que inauguró un periodo en el que las derechas pasaron a normalizar la alternancia del poder en Suecia.

Con todo, puede que no se trate solo de una cuestión del cambio en las bases materiales de la economía. Como ya se ha comentado, los propios partidos políticos se han transformado y les resulta mucho más difícil mantener las tasas de fidelidad electoral del pasado. Si estamos frente a una crisis de los cuerpos intermedios, esto podría penalizar todavía más a aquellos partidos que dependan de una potente intervención pública. La causa estructural de fondo sería, pues, la interacción en un entorno más complejo con menos agentes que puedan servir de anclaje y que agrupen preferencias muy heterogéneas entre sí. Además, habría que añadir que, con frecuencia, las competiciones electorales más recientes no se plantean en términos que puedan resultar especialmente provechosos para los partidos de centro izquierda. Cuando los debates son sobre la inmigración, el cosmopolitismo, etcétera, los partidos socialdemócratas parecen tener más dificultades a la hora de articular propuestas que no dividan sus bases electorales.

De este tipo de explicaciones, que se centran más en la demanda que en la oferta, se deriva un corolario natural: los partidos socialistas lo tendrán muy complicado para recuperar unos niveles de apoyo similares a los que tenían antes de la década de 1970. Esta idea alberga menos esperanzas acerca de la capacidad de los socialdemócratas para cambiar su fortuna y señala que su crisis tiene una explicación mucho más estructural. Plantea, por tanto, un escenario todavía más pesimista para estos partidos.

Al margen de esta explicación estructural, parece que existen países en los que los socialistas van por libre. No deja de llamar la atención que tanto Portugal como el Reino Unido estén evolucionando en sentido contrario a la dinámica general, con partidos socialdemócratas que remontan en apoyos tanto desde el Gobierno como desde la oposición. ¿Habría que considerarlos casos desviados de una tendencia universal? ¿Pueden haber inaugurado un cambio de tendencia que podrá verse en otros países en los que han llegado recientemente al poder como España? Explorarlos con más profundidad, haciendo, de paso, una revisión histórica, tal vez permita apuntar cómo esos partidos han tratado de resolver los dilemas que se han indicado.

¿EL RELOJ PARADO?: DE CALLAGHAN A CORBYN

Margaret Thatcher ha pasado a la historia por ser una de las líderes más influyentes de los últimos treinta años en Europa. No cabe duda de que sus ideas neoliberales tuvieron un influjo que sobrepasó su propio campo ideológico (incluso hay quien comenta, con bastante malicia, que su principal legado fueron las políticas de Tony Blair). Sin embargo, pese a que con frecuencia se ha señalado su notable talento político, resulta sorprendente el poco énfasis que se ha puesto en que sus rivales colaboraron activamente en encumbrar su figura. Algo que interpela sobre todo al Partido Laborista británico de la década de 1970 y que puede ilustrar muy bien los dilemas que se plantean en este tipo de partidos.

A finales de la década de 1970 la izquierda británica estaba dividida en dos grupos muy claros. Por un lado, el Partido Laborista institucional, con el primer ministro James Callaghan, que afrontaba desde el Gobierno la difícil tarea de combatir la escalada de precios durante los peores años de la crisis del petróleo. Sus políticas de ajuste y de reducción del gasto trataban de reducir una inflación de dos dígitos y un desempleo que se había disparado. Por el otro, la izquierda del partido, liderada por Tony Benn, y la rama trotskista militant tendency, decididas a que la crisis no representara una pérdida de poder adquisitivo para sus bases políticas y sindicales. Obviamente, ambos propósitos eran difíciles de congeniar y provocaron un terremoto dentro del Partido Laborista.

El primer ministro Callaghan había llegado al Gobierno en minoría parlamentaria tras reemplazar a Harold Wilson. Su debilidad en Westminster le hizo recurrir a la negociación colectiva y a la moderación salarial con el objeto de contener la escalada de precios, lo que le ayudaría a no tener que subir los tipos de interés. La promesa electoral de los laboristas fue que ellos podrían mantener la paz social, limitando por un lado las subidas de precios —que tienen un efecto nocivo sobre la capacidad de consumo— y, en paralelo, evitando las huelgas que habían acabado con el Gobierno conservador de Edward Heath.

La verdad es que, durante una primera fase, estas políticas del Gobierno obtuvieron cierto resultado, pero, en invierno de 1978, la izquierda del Partido Laborista decidió abandonar las conversaciones. En vez de moderación salarial a escala nacional, las trade unions (los sindicatos de clase) exigieron negociar por separado y reclamaron subidas de sueldo mediante huelgas sostenidas. Se produjo por entonces el famoso «invierno del descontento», una oleada de paros, manifestaciones y disturbios que paralizó el país. Estos tuvieron éxito hasta tal punto que incluso los enterradores llegaron a dejar el trabajo. Quizá, si James Callaghan hubiera convocado elecciones antes su destino habría sido diferente, pero, como dejó pasar ese tren, no le quedó más remedio que enfrentarse al hecho de que el 3 de mayo de 1979 Margaret Thatcher le ganara las elecciones por siete puntos.

La nueva primera ministra recurrió a una vía mucho más agresiva para terminar con la inflación. Básicamente subió los tipos de interés, algo que estabilizó rápidamente los precios, pero que generó un repunte inmediato del desempleo. Entretanto, tras perder las elecciones, el laborismo tuvo que recomponerse con el fin de tratar de recuperar el poder. Tony Benn y sus seguidores insistieron en que la causa última de la derrota electoral del partido fue optar por la moderación salarial para intentar salir de la crisis y renunciar a las políticas de nacionalización de los medios de producción. Sobre la base de estas tesis, Benn y sus seguidores decidieron tomar la organización. Esto hizo que, tras la renuncia de Callaghan, los diputados laboristas escogieran como líder a Michael Foot, un hombre del ala izquierda del partido más próximo a las reivindicaciones de las bases.

Esta elección llevó a una ruptura importante dentro de su partido. Tanto fue así que un grupo de moderados del laborismo tradicional acabaron por salirse de aquel y formaron el SDP, una organización precursora de los actuales liberal-demócratas (libdem). Y, por si fuera poco, la guerra de las Malvinas aún dividió más al partido, ya que el ala izquierda laborista se opuso de manera frontal a una intervención armada que consiguió disparar la popularidad de los conservadores. Además, los sindicatos, fundamentales en la elección del liderazgo, tuvieron una gran influencia en el contenido del programa electoral de 1983. En este último, los laboristas pedían nacionalizaciones, el desarme nuclear unilateral y la salida de la Comunidad Económica Europea (CEE). Conocido popularmente como «la nota de suicidio más larga de la historia», supuso una nueva y estrepitosa derrota para ellos, que tuvieron que pasar más de una década en la oposición.

Quizá por eso Margaret Thatcher tuvo en sus rivales unos buenos aliados a la hora de conservar el poder. Ella supo aprovechar la escisión en el laborismo para desarmar a los sindicatos y empujar a sus rivales hacia posiciones políticas que hacían imposible que le pudieran ganar en las urnas; una ventana de oportunidad magnífica para conseguir avanzar en su propio proyecto político.

Hubo quien quiso ver una situación parecida a aquella en la elección de Jeremy Corbyn como líder del Partido Laborista en 2015. Este veterano diputado se había ubicado siempre en el ala más izquierdista de su partido, un hecho que no le impidió cosechar hasta el 60 por ciento de apoyos en las primarias, procedentes, en gran medida, de nuevos votantes y de militantes desencantados. Su triunfo fue capaz de superar la tenaz oposición tanto de los principales medios de comunicación como de los líderes tradicionales de su partido, de ahí que no tardaran en surgir líderes de partidos de izquierdas interesados en emular su triunfo. Sin embargo, muchos analistas señalaron que un dirigente situado tan a la izquierda lo tendría muy difícil para ganar. Parecía que la maldición de la década de 1980 se cernía de nuevo sobre el laborismo británico.

Que Corbyn alcanzara el mando de su partido se debió a varias razones de fondo. Una de ellas, relevante, fue la frustración interna causada por la aplastante victoria de los conservadores en las elecciones de mayo de 2015, la cual desmoralizó muchísimo a los laboristas. Una proeza de los conservadores no prevista por las encuestas y, en parte, atribuida al débil liderazgo de Ed Miliband, su candidato anterior; pero, además, el cambio del sistema de elección interna del Partido Laborista tuvo un peso capital. Anteriormente, el cuerpo electoral que votaba quién dirigiría el partido se dividía en tres grupos que determinaban el resultado final: el grupo parlamentario, los militantes y las organizaciones próximas al partido (básicamente los sindicatos). Sin embargo, en esta ocasión, se aplicó por primera vez el sistema de votación de «un afiliado, un voto», en el que el apoyo de cada inscrito tiene el mismo valor. Ello ayudó a que las bases clásicas laboristas, más a la izquierda que los líderes del partido, resultaran decisivas en la victoria de Corbyn.

El principal escollo a su liderazgo fue, sin duda, provocado por las propias disputas internas. Al pasar un año, y tras sucesivos desencuentros y dimisiones de su equipo, los diputados laboristas forzaron una moción de censura contra él. Pues bien, en septiembre de 2016, Jeremy Corbyn ganó sus segundas primarias de su partido, imponiéndose al candidato rival, Owen Smith, por un porcentaje algo superior al que tuvo el año anterior. Su plataforma, de nuevo, fue netamente izquierdista: nacionalización del ferrocarril, sanidad pública, derechos de los trabajadores, pacifismo y gasto en políticas sociales. Mientras, las divisiones internas en el laborismo no hicieron sino agrandar su distancia en los sondeos con respecto a los conservadores. Parecía que la izquierda británica se iba a ver abocada otra vez a una larga travesía por el desierto. Fue entonces cuando Theresa May, que había tomado el relevo del Partido Conservador tras la dimisión de David Cameron por el fiasco del Brexit, entendió que la debilidad de sus rivales la colocaba en el momento propicio para adelantar las elecciones y para reforzar su mayoría absoluta.

La historia es conocida: según se convocaron las nuevas elecciones el Partido Laborista empezó a mejorar sus perspectivas electorales. Algunos analistas señalaron que Corbyn había demostrado más capacidad de liderazgo del que tenían sus rivales y que Theresa May había cometido el error de proponer la dementia tax en su programa. Sin negar el impacto que estos hechos pudieran tener, una gran parte de este cambio se produjo por cómo, pese a no gustarles demasiado el líder, el voto se fue coordinando detrás de él para tratar de frenar a los conservadores. El resultado final fue que, pese a que Theresa May ganó las elecciones y creció cinco puntos y medio, Jeremy Corbyn lo hizo en casi diez y quedó a poco más de dos de desbancarla. Theresa May perdió su mayoría absoluta y el crecimiento de los laboristas resultó espectacular. La lectura en el laborismo fue eufórica y, por primera vez desde Tony Blair, consiguieron crecer electoralmente. Al momento se pusieron en cabeza en los sondeos.

Véanse, por lo tanto, los dos contextos. En ambos casos los partidos estaban (en mayor o en menor medida) divididos, en las dos situaciones el laborismo viró hacia una plataforma más a la izquierda desde la oposición, y, sin embargo, el resultado electoral fue el opuesto. Es cierto que, en los dos, se da una regularidad: únicamente cuando hay cambio de liderazgo, los giros ideológicos de los partidos son más creíbles, algo bastante respaldado por la literatura especializada.[106] Ahora bien, solo cabe pensar en dos alternativas: o que el viraje ideológico a la izquierda no sea una condición imprescindible para ganar por parte de los socialdemócratas o que, de serlo, constituya una condición necesaria, pero no suficiente.

EL RUEDO IBÉRICO: PORTUGAL Y ESPAÑA

En 2015 se formó en Portugal un Gobierno en minoría de António Costa, del Partido Socialista (PS), apoyado desde fuera por el Bloco de Esquerda (BE) y la coalición del Partido Comunista y el Partido Verde (CDU).[107] Desde que se inauguró la democracia en Portugal, los principales partidos del país han sido dos: el Partido Socialista, de centroizquierda, y el Partido Social Demócrata (PSD), de centroderecha. Ambos han presidido, cuando no tenían la mayoría necesaria, gobiernos en minoría (sobre todo los socialistas) o de coalición (sobre todo el PSD con el Partido de Centro Democrático Social-Partido Popular, CDS-PP). Sin embargo, la novedad del Gobierno de Costa es que, en 2015, pudo inaugurar una estrecha colaboración entre los tres partidos de izquierda de la Asamblea Nacional, algo sin precedentes en Portugal, dado el tradicional antagonismo entre comunistas y socialistas.

Desde que se constituyó el Gobierno, el PS no dejó de crecer en las encuestas. Además, en términos de rendimiento económico, Portugal ya ha salido del procedimiento de déficit excesivo y ha tomado diversas medidas como rebajar la jornada laboral de los empleados públicos a treinta y cinco horas semanales, ajustar de nuevo las pensiones al IPC, paralizar algunas privatizaciones e incrementar el salario mínimo un 10 por ciento. Aunque no es verdad que se haya expandido el sector público y sí que la recuperación económica empezara ya con el anterior Gobierno, lo que es indudable es que se ha animado a algunos sectores que indican que es posible seguir otras políticas económicas. Aquellos argumentos tan contundentes sobre el corsé de estar en la zona euro no parecen resistir este contraejemplo —hasta su ministro de Finanzas, Mário Centeno, pasó a presidir el Eurogrupo, órgano informal de los ministros de la zona euro—.

Si se comparan los casos de Portugal y España, pueden señalarse algunas claves sobre la dispar evolución de sus respectivos partidos socialistas y sobre qué condiciones pueden facilitar su acceso al Gobierno. Cuando comenzó la Gran Recesión y mutó a una crisis de deuda soberana en la Eurozona, allá por el año 2010, había gobiernos socialistas en ambos países de la península Ibérica. Sin embargo, a diferencia de España, Portugal terminó con la intervención total de la troika en abril de 2011.[108] El Gobierno en minoría de José Sócrates, sin apoyos suficientes en la Asamblea Nacional y tras perder su cuarto plan de recortes, presentó su renuncia el 23 de marzo y el presidente de la República portuguesa, Cavaco Silva (del PSD),[109] convocó elecciones para junio.

Los socialistas se dejaron en esas elecciones ocho puntos, casi lo mismo que subió el PSD de Passos Coelho, lo que le permitió formar un Gobierno de coalición con el CDS-PP. En España, las elecciones se demoraron hasta noviembre de 2011. Tras reducir el gasto público, impulsar una reforma bancaria y otra laboral un año antes, el PSOE tuvo una caída de quince puntos, aunque, eso sí, partiendo desde un punto mucho más alto de concentración bipartidista (entre el PSOE y el PP sumaban el 83 por ciento de los votos frente al 65 por ciento de los dos principales partidos en Portugal). El PP de Mariano Rajoy ganó aquellas elecciones con una contundente mayoría absoluta. Por lo tanto, como era previsible, en ambos casos, los gobiernos perdieron las elecciones y fueron reemplazados por sus rivales de centroderecha.

Sin embargo, la intervención de la troika en Portugal fue un elemento mucho más polarizador. Hasta 2012, los socialistas habían tenido una oposición suave hacia los paquetes de austeridad aplicados por el PSD. Su posición era la de reclamar responsabilidad hacia los compromisos internacionales tras el rescate, por más que este implicara subir impuestos, privatizar y recortar los sueldos públicos. Por ejemplo, el PS se abstuvo en los presupuestos de ajuste del primer año del Gobierno de Passos Coelho. Poco a poco, los socialistas fueron virando a posiciones más críticas, debido a las masivas protestas que se concentraban en las calles. La disputa sobre la propuesta de bajar las contribuciones de los empresarios a la Seguridad Social fue el punto de no retorno. El PS abandonó el consenso con la troika y votó en contra del presupuesto general de 2013 (incluso interpuso un recurso ante el Tribunal Constitucional).[110]

Resulta llamativo que, mientras que el PS portugués se escoró hacia posiciones más duras sobre la austeridad, en España, donde se suponía que los socialistas hacían una oposición frontal a los ajustes del PP, esto no era percibido por el electorado.[111] ¿Se trató de una cuestión de agencia, es decir, de que, al no haberse reemplazado el liderazgo —que ostentaba el vicepresidente del anterior Gobierno socialista—, estas críticas no resultaban creíbles? ¿Podría haber cambiado la historia si el PSOE hubiera adelantado las elecciones y se hubiera ahorrado su último año de gestión? Es complicado saberlo. Ahora bien, el hecho de que el PSOE no pudiera o no supiera mantener una posición más combativa contra los ajustes tiene algo que ver con el fallo de oferta política que condujo a que fuera en España, y no en Portugal, donde surgieran nuevos partidos.

Un aspecto que no debe perderse de vista es la vida interna de los propios partidos. En tiempos de división e incertidumbre, la cohesión de una organización política puntúa doble. Los comunistas en Portugal siempre habían tenido un mando muy cohesionado bajo el histórico Jerónimo de Sousa y un vínculo muy fuerte con el sindicato CGTP, el principal impulsor de su acción en la calle. Esto les habría de permitir centralizar las negociaciones. En el caso del BE, la situación era muy diferente. En diciembre de 2011, abandonaron el Bloco doscientos miembros que estaban en desacuerdo con la dirección del partido y, un año después, se produjo una escisión y la baja de su histórico fundador, Daniel Oliveira. Por si fuera poco, la facción más moderada del BE se salió del partido, en julio de 2014, tras el mal resultado obtenido en las elecciones europeas. Solo a partir del liderazgo de Catarina Martins como portavoz de su comisión interna y la revisión de la estructura del Bloco en la IX Convención, el partido se estabilizó.

También hubo un cambio de mando en el Partido Socialista con la decisión de António Costa (por entonces alcalde de Lisboa) de retar como candidato a primer ministro al líder del aparato, António José Seguro, que había sido elegido dirigente del PS por los militantes en unas primarias en 2013. En unas nuevas primarias, esta vez abiertas, se impuso Costa con un 64 por ciento, pese a la falta de apoyo de la mayoría del grupo parlamentario y de las estructuras locales del partido.[112] 

Esta dinámica de división no parece muy distinta de la que había en la izquierda española, aunque habría que matizarla. Si uno establece una equivalencia entre el Bloco y Podemos, la división se mantenía latente ante la sucesión de elecciones desde las europeas de 2014, en las que este último partido entraba en la arena política. Sin embargo, Podemos tenía entonces una escasa institucionalización, tanto interna como territorial —a la espera de que las dos facciones internas disputaran entre sí en Vistalegre II,[113] algo que ocurriría tras la repetición electoral de 2016—. Ello introducía rigideces en la negociación. Por su parte, en el PSOE no había un líder sin apadrinar como António Costa. Antes bien, su secretario general, Pedro Sánchez, había sido al principio protegido por el establishment de su partido, aunque después se enfrentaría a él en unas nuevas primarias. En todo caso, tanto en España como en Portugal los partidos de izquierdas se encontraban divididos internamente.

Durante la campaña electoral de 2015, el PS insistió en que quería encabezar un Gobierno en solitario, pero António Costa dijo que, en caso de no alcanzar la mayoría necesaria, preferiría antes una cooperación con la izquierda que facilitar un Gobierno del PSD. Las elecciones de aquel año propinaron un severo castigo al partido en el Gobierno, que concurrió en una coalición con su socio, el CDS-PP, denominada Portugal à Frente. Pese a que esta formación fue la fuerza más votada, el PS remontó ligeramente. El BE duplicó sus resultados y la CDU subió en mucha menor medida. Ante esa aritmética, solo cabían dos opciones: permitir un Gobierno conservador o formar algún tipo de entente en la izquierda. Los socialistas portugueses, como le pasaría a los españoles en 2016, tendrían la última palabra.

Tras el fallido Gobierno de Passos Coelho, que duró apenas once días, se formó el nuevo ejecutivo del PS. Las reticencias entre los grupos evitaron un acuerdo conjunto, ya que los comunistas y el Bloco arrastran unas relaciones históricamente tensas. Aunque Costa les invitó a entrar en el Gobierno, estos partidos se negaron, pero el punto de encuentro fue satisfactorio. Costa sabía que, si facilitaba un Gobierno de la derecha, su caída era probable, mientras que el BE quería diferenciarse mediante su disposición a negociar sobre políticas concretas que lucharan contra la austeridad. Resulta indudable que la aritmética parlamentaria era más simple en el caso de Portugal que en el de España —los bloques ideológicos suman y el eje territorial no existe—, pero, en este caso concreto, Costa y Sánchez compartían la idea de que su supervivencia quedaba asegurada si alcanzaban el poder (Sánchez demostraría que resucitar desde la oposición también era posible).

De nuevo, pueden extraerse algunas pautas comunes al comparar ambas situaciones. En los dos casos, los socialistas estaban en el Gobierno cuando comenzó la Gran Recesión. En Portugal, remontaron (ligeramente) desde la oposición, en caso de España esto no fue así. Quizá eso se encuentra muy relacionado en Portugal con el grado en que los votantes identificaron a los socialistas como contrarios a las políticas del Gobierno —y cambiaron su liderazgo—, lo que evitó un fallo de oferta política que abonara el camino para el surgimiento de nuevos partidos. Sin embargo, en ninguno de los dos ejemplos fue suficiente para que los socialdemócratas pudieran formar un Gobierno por sí solos, de modo que, en ambos casos, necesitaron alianzas —algo que cada vez ocurre en más países—.

Aunque la división interna era algo evidente dentro de los partidos de la izquierda, la clave era el interés mutuo en gobernar y cómo el rechazo a las políticas de la troika podía servir para aproximar posturas. Mientras que el BE sí podía tener incentivos para asegurar la alternancia y los comunistas, disciplinados, miraban a este partido de reojo con el fin de no quedarse al margen, en el caso de España el escenario fue muy diferente. Para Podemos, la oportunidad de ganar la hegemonía de la izquierda en una repetición electoral era demasiado atractiva y la desconfianza que le tenía el PSOE era patente. Por lo tanto, aunque exista una tendencia estructural a la fragmentación de la izquierda, puesto que los socialistas ya no son hegemónicos, esto no necesariamente impide que los socialdemócratas puedan acceder al poder en coalición. De ahí que haga falta mirar también hacia quienes le disputan el espacio político y estar atentos a si, en algún momento, estos últimos se verán incentivados para cooperar a la hora de formar gobiernos.

LA SOCIALDEMOCRACIA ¿ENTRE ESCILA Y CARIBDIS?

Si se asume que la socialdemocracia se encuentra en crisis, ya sea por factores vinculados con la oferta política o con la demanda social, cabe pensar que estos partidos no volverán a alcanzar, al menos a corto plazo, los apoyos electorales que obtuvieron en el pasado. Si la competición en Europa se está volviendo tripolar (entre la izquierda, la derecha tradicional y la extrema derecha populista), los socialdemócratas ya no serían sino un partido más dentro de la amalgama de las izquierdas. Es cierto que los socialistas han optado históricamente por pactar con los liberales, dado su tradicional enfrentamiento con los comunistas, especialmente durante las décadas de la posguerra. Pero, debido a que ahora la diversidad en el campo de la izquierda resulta muy superior y se han de alcanzar regularmente acuerdos de Gobierno, debemos ampliar la mirada en la margen izquierda.[114] 

La familia más importante a la izquierda de los socialdemócratas está compuesta por los comunistas en sus diferentes variantes. Estos partidos, sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial, habían logrado una enorme popularidad con su inclusión en los gobiernos de frente popular contra los nazis. Sin embargo, poco a poco, fueron migrando hacia organizaciones cada vez más subordinadas a la URSS y abandonaron la cooperación con aquellos partidos que no optaban por la vía revolucionaria y la supresión del capitalismo. Su exclusión de la élite gobernante y sus doctrinas antiburguesas les permitieron ganarse tanto el voto de los insatisfechos con el sistema político como de las protestas coyunturales. A partir de la década de 1970, y como reacción a una progresiva crisis de liderazgo y de militancia, la unidad de acción en estos partidos se fue quebrando y floreció el Eurocomunismo. El Partido Comunista Italiano, la organización más importante de Europa, seguido por otros, como el Partido Comunista de España, fue uno de los primeros en adoptarlo.

Estos partidos abandonaron su ambición de instaurar una dictadura del proletariado e incluso fueron capaces de llegar a «compromisos históricos»[115] con sus rivales. Sin embargo, estas posiciones ensancharon aún más la escisión entre sus líderes y las bases, que se dividían entre los más moderados y abiertos a pactar y los que insistían en mantener una posición más militante. La caída del Muro de Berlín dio la puntilla a los distintos partidos comunistas, que siguieron diferentes vías de reciclaje ideológico. En algunos casos renunciaron a la etiqueta de «comunistas» o la difuminaron en plataformas más amplias, a menudo con partidos verdes (Izquierda Unida en España o el Partido Comunista de los Países Bajos, hoy Izquierda Verde). En otros evolucionaron en sus programas hasta convertirse en partidos equivalentes a los de la socialdemocracia (Demócratas de Izquierda en Italia). Solo en algunos contextos muy puntuales estos partidos políticos continuaron manteniendo su filiación e ideología con cambios marginales (el Partido Comunista griego, por ejemplo). Estos últimos han mantenido un escaso, aunque estable, nivel de apoyo.

Junto a ellos tiende a ubicarse a los partidos verdes, ya mencionados antes, que surgen ligados a los nuevos movimientos sociales ecologistas y que incluyen reivindicaciones vinculadas con los derechos de las minorías y elementos posmateriales. De estos grupos, Los Verdes de Alemania son los más importantes, aunque en los Países Bajos o en Islandia han crecido de manera significativa durante las últimas elecciones. A estos partidos se los suele ubicar en posiciones de la izquierda por la vinculación del ecologismo con una crítica al consumismo capitalista —y que lleva a que, a veces, se hable de ellos como «partidos sandía», verdes por fuera, rojos por dentro—. En términos de organización, son unas formaciones que tienen una participación de las bases bastante superior a la de, por ejemplo, los comunistas y se encuentran muy ligadas al activismo. Su electorado, en general, es joven, urbanita y formado. En estos partidos se fueron imponiendo progresivamente los sectores más pragmáticos y, en la década de 1990, los verdes empezaron a entrar con cierta regularidad en los gobiernos del centro y del norte de Europa.

Finalmente, una tercera familia de partidos a la izquierda de los socialistas son los que podrían denominarse «socialpopulistas». Estos partidos emplean la estrategia populista con el fin de conseguir representación electoral y se suelen situar, también por origen y por demandas, a la izquierda. Simplificando mucho, estas formaciones problematizan su descontento con los gobernantes mediante el empleo de una división dialéctica entre el pueblo y las élites.[116] Su conceptualización del «pueblo» suele estar ligada a la «gente corriente» o a «los desposeídos», en ocasiones con inspiración de experiencias en países de América Latina. Podemos, en España, Francia Insumisa o el Partido Socialista Escocés serían ejemplos de estos partidos, que han conseguido abrirse paso, con más o menos fortuna, a la izquierda de los socialdemócratas arrebatándoles una parte sensible de sus votantes con más nivel educativo y con trabajos precarios.

Esta amalgama de partidos de la izquierda da una idea de lo heterogéneos que han de ser los acuerdos a los que estos deben llegar para poder gobernar. Aun así, esto no ha impedido que se formen gobiernos que incluyen fuerzas plurales de izquierdas y existen países que hasta lo tienen institucionalizado informalmente. En Dinamarca hay una gran fragmentación electoral (a derecha e izquierda), pero se asume que solo existen dos bloques: el rojo y el azul. Cuando se suman uno u otro, se forma Gobierno —con más o menos carteras para cada partido según sus apoyos relativos en el bloque—. Los socialdemócratas son allí la primera fuerza de la izquierda y, de hecho, ampliamente, aunque todo depende de que sean capaces de sumar.

En todo caso, que los socialdemócratas afronten la competencia de un número cada vez mayor de partidos ubicados a su izquierda no supone que este sea, ni mucho menos, el único frente que tienen abierto. Desde posiciones más moderadas han ido apareciendo partidos que les disputan el electorado de centro. Amalgamados con frecuencia con los liberales, muchas veces encabezados por líderes carismáticos, han ido surgiendo partidos de corte socio-liberal. En Marche!, de Emmanuel Macron, es sin duda el más exitosos, pero también hay otras experiencias menos vistosas como Demócratas 66 en los Países Bajos.

Estas formaciones tienen posiciones ideológicas a medio camino entre el reformismo y la tercera vía socialdemócrata y, casi siempre, defienden opciones favorables a Europa. Algunos autores, de hecho, señalan que se benefician de cierta pulsión tecnocrática en el electorado ante la actual situación de desafección política y económica.[117] Se trata de organizaciones que se denominan de centro reformista y que buscan atraer a la política a gente llegada de otros ámbitos profesionales (gente con trayectorias laborales de éxito que, según argumentan, también será capaz de gestionar mejor el país). Estas formaciones ya se han abierto camino en algunos países, como Francia, a costa de los socialdemócratas, un hecho que ha sido muy dañino para el socialismo francés debido a la fuga masiva de cuadros. Sin embargo, aún no hay suficiente margen para saber si estas organizaciones, casi siempre con forma de plataformas unipersonales, se consolidarán.

Este asalto desde dos frentes distintos a la fortaleza socialdemócrata hace que estos partidos se encuentren en situaciones cada vez más incómodas. Con frecuencia, el debate principal para ellos consiste en decidir hacia dónde quieren orientar sus alianzas, ya que, en un amplio número de países, los socialistas han pasado a ser el «partido mediano», es decir, aquel que decide hacia qué lado se inclina la balanza del Gobierno.

Además, los partidos socialdemócratas están perdiendo la capacidad de encabezar ejecutivos, pues han empezado a dejar de ser el primer partido de su bloque (sea a la izquierda o sumando con el centro). Estos sorpassi, junto al hecho de que en cada vez más países los partidos contrarios al establishment (casi siempre de extrema derecha) sean los mayoritarios en la oposición, presentan un paralelismo histórico inquietante: el desplazamiento, a principios del siglo XX, de los partidos liberales por los socialdemócratas. Los partidos liberales, que habían protagonizado la clásica alternancia en el poder con moderados y conservadores, perdieron en muchos lugares la capacidad de llegar al Gobierno y fueron convirtiéndose en los socios júniores de las coaliciones situadas a la derecha. Un augurio quizá muy negro para estos partidos. ¿Conseguirán los socialdemócratas encabezar gobiernos o tendrán que contentarse con ser la nueva bisagra? Todo esto aún está por ver, pero apelar a la historia de esas formaciones constituye un pobre argumento, pues nada es para siempre.

7

El estado del (mal)estar en el mundo

Desde la década de 1970, mucho antes de la Gran Recesión y coincidiendo con la crisis de los partidos tradicionales, se hace mención de la de los modelos de bienestar europeos. Por alguna razón, los estados de bienestar han sido puestos claramente en entredicho o se han tratado de reformar desde entonces. Aunque las causas son muy diversas, el énfasis de la explicación, según el interlocutor, recaerá más en una cuestión estructural o en los agentes.[118] Es decir, en los cambios de fondo en nuestras sociedades o en los de los actores políticos.

Las explicaciones estructurales se centran en que la globalización, el cambio tecnológico y el envejecimiento demográfico, unas dinámicas de largo recorrido, generan cada vez más retos para los modelos de bienestar. Dadas estas transformaciones, las políticas tradicionales heredadas de la Segunda Guerra Mundial ha perdido su capacidad para continuar generando un sistema inclusivo. Las explicaciones que parten de los agentes se refieren al giro ideológico hacia el neoliberalismo en los partidos tradicionales. La tecnocracia económica de las organizaciones supranacionales y el hecho de que los partidos tradicionalmente de izquierdas se hayan escorado hacia posiciones más socioliberales estarían detrás de esa supuesta crisis. La pregunta, sin embargo, sigue sobre la mesa: ¿nuestros modelos de bienestar entran en crisis por un cambio de calado que hace inevitable su reforma o porque los partidos han comprado ese mensaje? Nunca se aclara del todo, aunque, en el discurso público, ambas explicaciones son igual de atractivas (y tienen adeptos) para la izquierda y para derecha.

Por si fuera poco, la Gran Recesión habría acelerado muchas de estas dinámicas. Aunque Nicolas Sarkozy habló de la «refundación del capitalismo» tras la crisis financiera originada por la caída de Lehman Brothers, la Gran Recesión no tardó en mutar a crisis financiera y de deuda pública. La fractura que trajo consigo a la Unión Europea fue enorme. Mientras las opiniones públicas y los gobiernos de los países del norte insistían en la necesidad de hacer ajustes para la sostenibilidad de las cuentas públicas, desde el sur se acusaba a estos países (esencialmente a Alemania) de imponer el «austericidio». Esta situación tuvo su conflicto más descarnado en el caso de Grecia, cuando se vieron de manera explícita los límites que existen para determinadas negociaciones políticas en una zona económica y monetaria común.

Ante estos hechos, los equilibrios políticos y sociales que sostienen los modelos de bienestar podrían estar cambiando. Para saber si esto es así, resulta necesario rastrear su origen. Solo a partir de ese punto se podrá observar si los equilibrios políticos que los hacen sostenibles se mantienen o si se están reformulando, tal vez, desde 2007, de modo más acelerado.

SOBRE ESTA PIEDRA EDIFICARÁS MI IGLESIA

En 1917 se adoptó en los Países Bajos un sistema electoral de tipo proporcional. La reforma se aprobó en un comité integrado por los siete principales partidos del país, que participaron en pie de igualdad, y su aprobación se hizo por unanimidad. Sin embargo, este cambio político era parte de una negociación mucho más amplia que incorporó distintas medidas sociales, entre las que se encontraba un sistema de ayudas públicas para escuelas. En un momento en el que la ampliación del sufragio era el tema clave de discusión en toda Europa, se llegó a la conclusión lógica de que, si todos los partidos iban a ser tratados de igual manera, también lo deberían ser las escuelas —algo que jugaba, evidentemente, en favor de aquellos que no tenían acceso a las de orientación religiosa—.

Este acuerdo fue considerado un éxito por una parte sustancial del movimiento obrero de la época y se reproduciría, con variantes, en más países del centro y del norte de Europa. Al fin y al cabo, hay que recordar que los partidos y los sindicatos socialistas tenían en sus demandas elementos tanto políticos e institucionales como sociales. El obrerismo, desde los orígenes del cartismo inglés en la primera mitad del siglo XIX, había planteado siempre similares reivindicaciones de ambas naturalezas. La igualdad en el valor del voto, que este fuera secreto, que los parlamentarios cobraran,[119] la libertad sindical y la extensión del sufragio no podían separarse de adoptar la jornada laboral de ocho horas o de la abolición del trabajo infantil.

La intervención del Estado en la economía era bastante reducida antes del siglo XX. El desarrollo del Estado moderno, que adopta su forma de democracia liberal representativa en el siglo XIX, se basaba en la idea del laissez faire. Su principal papel era defender la nación frente al exterior (o favorecer una expansión colonial) y afianzar un sistema que garantizara el cumplimiento de los contratos con seguridad jurídica, es decir, con tribunales de justicia.

Esta situación hacía que el bienestar social de los ciudadanos más pobres quedara casi siempre en manos de las instituciones de beneficencia. En España, por ejemplo, esto dio lugar a famosas expresiones sobre la «sopa boba», los guisos que sobraban de los conventos y que se repartían a los pobres a modo de caridad. Sin embargo, en paralelo con los procesos de industrialización del continente y de la pujanza de los movimientos obreros, la situación fue cambiando. Muchas de las organizaciones tradicionales, como los gremios o la Iglesia, perdieron la capacidad de lidiar con la problemática social en un contexto de migraciones masivas a las ciudades, de desarrollo de grandes centros fabriles y de creciente proletarización.[120] Se dio pie así a que el gasto público comenzase a crecer desde finales del siglo XIX, ya que al Estado no le quedó más remedio que actuar para asegurar un bienestar mínimo.

En efecto, la intervención del Estado en la economía comenzó a gestarse entonces, pero no se puede argumentar que se debiera solo a esta causa funcional. En muchos casos, esta lógica obedeció de manera explícita a estrategias reactivas cuya intención era frenar el auge del movimiento obrero y la conflictividad social. Un ejemplo es el del canciller Otto von Bismarck en la Alemania guillermina. Junto con las trabas que ponía a los partidos y a los sindicatos obreros, trató de minar la base social del SPD con políticas sociales —lo que también le valió la crítica del sector situado más a la derecha de su partido—. Para ello aprobó, en 1883, un seguro de enfermedad, uno de accidentes, en 1884, y uno de vejez, en 1889, financiados de manera conjunta por el Estado, la patronal y los obreros. Eso sí, sus iniciativas tuvieron un éxito limitado: el SPD continuó siendo un partido pujante y ganando elecciones hasta la llegada del Tercer Reich.

En otros casos se enfatiza que la progresiva internacionalización de la economía, la apertura comercial y el colonialismo habrían sido factores decisivos en la expansión del gasto público.[121] En la medida en que las economías se iban abriendo, los estados pasaban a tener menos control sobre ellas y, por lo tanto, no les quedaba más remedio que gastar y ampliar los derechos para generar estabilizadores automáticos frente a las crisis cíclicas que esta internacionalización implicaba. Por ejemplo, un seguro de desempleo, el cual, al dispararse el paro cuando se produce una crisis económica internacional, compensara la pérdida de salario de los trabajadores y lograse que el consumo interno en el país no se desplomara —algo, por tanto, que evitaría que la crisis fuera más severa—.

Además, las economías más abiertas al exterior son justamente las que desarrollan un nivel de concentración industrial más alto —porque exportan más—. Esto provocaría que, de manera indirecta, se agruparan más trabajadores en los mismos centros fabriles, lo que generaría una mayor sindicación, más poder de negociación para los obreros, más convenios colectivos y, en suma, todos los mecanismos políticos que ayudan a que se asienten los pilares del Estado de bienestar. Todo esto nos permite entender por qué las economías más abiertas de Europa, las escandinavas, son las que más gasto público tienen.

Sin embargo, aunque hubiera cierta base anterior, fue después de la Segunda Guerra Mundial cuando se produjo un salto, tanto cuantitativo como cualitativo, en el gasto público y en la regulación del mercado de trabajo. Tras la conflagración mundial, toda Europa se encontraba en ruinas. Los países del Viejo Continente tenían ante sí millones de muertos, unas economías de mercado y un tejido industrial devastados y, a la vez, miles de veteranos desmovilizados que debían regresar a la vida civil. Las mujeres, fundamentales durante el esfuerzo bélico, se habían incorporado de manera puntual a la vida laboral y, en esa coyuntura acababan de ganar en la mayoría de los países su derecho al voto.[122] Por primera vez en la historia, el sufragio pasaba a ser verdaderamente universal.

Mientras, en ese contexto, los partidos socialdemócratas y democristianos se fueron asentando como las principales formaciones políticas del conjunto de Europa. Acababa de comenzar la Guerra Fría y Estados Unidos presentó el plan Marshall, un ingente esfuerzo de inversiones y de créditos para reconstruir el Viejo Continente en la medida en que hubiera estabilidad. En general, se extendió el consenso de que había que evitar que se repitieran los errores del periodo de entreguerras, cuando la emergencia social fue el caldo de cultivo para la subida al poder del fascismo.

Las guerras son conflictos trágicos, pero, como demuestran diferentes estudios, acarrean otros subproductos. Uno de ellos es que implican bruscas reducciones de la desigualdad en las sociedades y que dan pie a que se puedan generar sistemas impositivos de carácter progresivo con más facilidad —ya que los ricos están más dispuestos a contribuir en un contexto de emergencia nacional—.[123] Todos estos mimbres, muy específicos de aquel periodo, permitieron un nuevo comienzo en Europa y llevaron a lo que conocemos como «capitalismo coordinado». Según este nuevo modelo, el Estado iba a pasar a tener un papel más destacado en la economía. Para ello se implicó en la actividad productiva sobre la base de grandes empresas de su propiedad, predominantemente industriales, en las que una mano de obra fuertemente sindicalizada sirviera de un modo sencillo para la coordinación salarial. Este nuevo modelo fue capaz de generar, hasta la década de 1970, de manera simultánea, altas tasas de crecimiento económico, bajo desempleo, baja inflación y una creciente expansión del Estado de bienestar.

Los pilares que sustentaban este acuerdo eran básicamente políticos. Por un lado, los sindicatos se comprometieron a no controlar directamente los medios de producción y a aceptar una moderación salarial que hiciera efectiva la política monetaria y fiscal del Gobierno (por lo tanto, que permitiera crear empleo público sin inflación). Por el otro, los partidos políticos aceptaron ampliar las prestaciones sociales y el gasto público como compensación, así como ser financiados, además, mediante un sistema fiscal de carácter progresivo.

Lo cierto es que las bases de ese acuerdo se forjaron cuando el nivel de servicios era relativamente bajo y el número de usuarios (salud o pensiones), reducido. Esto permitía que cualquier inversión, por mínima que fuera, tuviera unos réditos enormes y que los potenciales problemas del modelo se diluyeran en el tiempo. Europa se urbanizó y se industrializó, y se universalizaron el bienestar y la sociedad de consumo en un tiempo récord. Entre la década de 1950 y la de 1960 comenzaron a volverse normales cosas que, hasta la fecha, resultaban excepcionales, como la vivienda en propiedad, el coche, los electrodomésticos o las vacaciones pagadas. Las trayectorias laborales encontraron cierta estabilidad y la educación llegó a ser, con paso firme, universal. Poco a poco, las clases medias fueron alzándose como el mito aspiracional, lo que todos los obreros querían llegar a ser. Por desgracia, las mujeres aún tardarían en incorporarse plenamente al mercado laboral, pero, hasta la década de 1970, las bases del Estado de bienestar se generalizaron hasta tal punto que fueron consensuadas por todos los actores políticos.

Ahora bien, en cada país, el Estado de bienestar adoptó distintas formas en función de las ideologías que estimularon su formación y, sobre todo, de cómo interactuaran entre sí el Estado, el mercado de trabajo y las familias. Así se establecieron los tres modelos conocidos de Estado de bienestar.

TRES SON LOS MUNDOS DEL ESTADO DE BIENESTAR...

En marzo de 1998, el primer ministro Tony Blair anunció un ambicioso paquete de reformas económicas y del sistema de bienestar británico. El ministro de Asuntos Sociales, Frank Field, había redactado el conocido como green paper, donde se detallaban una serie de medidas dirigidas a reducir la pobreza infantil y la de los pensionistas, además de los embarazos no deseados entre adolescentes. En ese documento, el nuevo laborismo incorporaba de manera expresa la voluntad de «reducir los costes de la Seguridad Social y alentar que se incorpore la fuerza laboral [...] aumentando las ventajas a jubilados, familias y niños pobres, reducir el fraude del sistema y mejorar la educación en el campo». Uno de los pilares clave del sistema era una reforma tributaria. Gordon Brown, entonces ministro de Finanzas, expuso claramente la vocación de esta reforma: el trabajo paga y recompensa la iniciativa en un «Estado de bienestar que, en lugar de atrapar a gente en la pobreza, ofrezca oportunidades a todos».

Esta idea, expresada en dichas reformas propuestas por el laborismo de la tercera vía, a saber, el papel central del mercado de trabajo como medio de intercambio, entronca con uno de los modelos clásicos de Estado de bienestar según los especialistas,[124] el modelo liberal. Este sistema, que es propio de países como el Reino Unido o Estados Unidos, se basa en una intervención limitada del Estado. La redistribución constituye un objetivo secundario y los programas sociales están muy centrados en la población más pobre. Se trata de un Estado de bienestar esencialmente asistencialista, apenas restringido a los jubilados y a la gente con ingresos bajísimos. Ello supone que los subsidios de desempleo no suelan ser muy generosos y que la sanidad tenga carácter mayoritariamente privado. En Estados Unidos, por ejemplo, la reforma sanitaria de Barack Obama no creaba un sistema nacional de salud, sino que intervenía para que no hubiera nadie sin seguro médico. En todo caso, esta participación limitada del Estado también se produce en el mercado laboral, que se encuentra muy poco regulado. No tiende a haber un salario mínimo o una indemnización por despido, por lo que tener empleo resulta fundamental para poder subsistir.

El segundo gran modelo de Estado de bienestar es el conocido como «modelo socialdemócrata o escandinavo». En este caso, la dinámica es inversa a la del liberal y el Estado interviene en gran medida en la economía, tanto con predistribución como con redistribución.[125] Sus prioridades son una distribución de la renta lo más equitativa posible y la igualdad de resultados al final de la misma, para lo que recurre a programas sociales universales y muy bien financiados. Los programas públicos tienden a ser de una calidad notable y solo los muy ricos no hacen uso de ellos. Este modelo de bienestar tiene importantes políticas en prestaciones sociales, escuelas infantiles y ayudas directas a la natalidad. Eso sí, todo esto supone una carga fiscal muy importante para su mantenimiento. Su modelo de mercado laboral, sin embargo, no es muy diferente del liberal: apenas tiene regulación y el coste del despido es bajo, aunque esto se ve compensado con prestaciones por desempleo bastante generosas y políticas de recualificación continuadas.

El tercero de los modelos es el conocido como «modelo continental o democristiano». En este, la intervención del Estado es muy amplia, aunque su vocación de redistribuir sea menor que en el modelo escandinavo. El propósito de sus políticas sociales consiste sobre todo en asegurar el mantenimiento de un mínimo nivel de vida. Si bien es verdad que las coberturas se extienden a toda la población, su cuantía suele estar condicionada por el nivel de renta previo, el cual se deriva principalmente de las cotizaciones a la Seguridad Social. Por ejemplo, el nivel de subsidio de desempleo o de la jubilación depende de lo que se haya contribuido, de modo que está vinculado con el salario que se cobraba en el puesto de trabajo. En general, aquellos programas que tienen un carácter universal no suelen contar con mucho presupuesto, por lo que el sector privado está más desarrollado que en el modelo socialdemócrata. Finalmente, los mercados de trabajo se caracterizan por estar muy regulados para dotar de estabilidad al empleo.

Cada uno de estos sistemas, que son fruto de un contexto determinado —y, como se puede deducir, de la primacía de determinados partidos—, generan diferentes efectos sociales. El modelo liberal se caracteriza por presentar niveles de desigualdad más altos, pero, al mismo tiempo, por tener un mercado de trabajo muy dinámico. En estos sistemas se suelen dar niveles de desempleo bajos, ya que el mercado laboral es el principal provisor de bienestar y no existe alternativa. Las relaciones laborales entre empresas y trabajadores suelen estar «desintermediadas». En el modelo escandinavo los niveles de igualdad son mayores y se suelen basar en la «flexiguridad»: hay rotación en el mercado de trabajo, pero también importantes ayudas sociales de carácter universal para compensarla, y se da una gran incorporación laboral de la mujer. Finalmente, el modelo continental se caracteriza por tener niveles intermedios de desigualdad con niveles de pobreza contenidos, pero normalmente ligados a poca movilidad laboral. En general, se trata de un modelo «familiarista», en el que la incorporación de la mujer al mundo laboral (o los modelos familiares no tradicionales) está penalizada.

Los países del sur de Europa, como España, Italia o Grecia, se suelen incorporar dentro del sistema continental. Ahora bien, un componente específico de estos modelos es la importante «dualización» de sus mercados de trabajo. Esto suele generar una precariedad que se hace crónica en los jóvenes, las mujeres, los inmigrantes y los parados de más de cincuenta años, es decir, los colectivos con más dificultades para cotizar lo suficiente para que el sistema los cubra. Como consecuencia, sus modelos de bienestar suelen tener un importante sesgo generacional, en el que la natalidad y la emancipación familiar se ven erosionadas, pese a que sus índices de incorporación femenina al mercado laboral no siempre sean malos. Además, en muchos casos, el sistema resulta poco eficiente a la hora de redistribuir los ingresos generados por los impuestos. Su desarrollo tardío y el contexto en el que se implantaron estos modelos suelen darse como principales argumentos para explicar dichas ineficiencias.

Es cierto que cada uno de estos modelos, que tienen su origen dentro del consenso que se produjo tras la Segunda Guerra Mundial, afrontan unos retos específicos. Aun así, esto no ha impedido que, desde la década de 1970, se haya hablado de manera global de la necesidad de su revisión, ya sea para reducirlos, para preservarlos o para mejorarlos.

CUANDO EL ESTADO DE BIENESTAR MURIÓ DE ÉXITO

A mediados de la década de 1970 se produjo la crisis del petróleo y, por primera vez desde la Segunda Guerra Mundial, se originó en Europa el fenómeno de la estanflación. Este hecho combina la falta de crecimiento económico con un alza de la inflación, algo que desafiaba la teoría keynesiana (hegemónica en esa época). Aquellos momentos de crisis coincidieron con la llegada al poder de Margaret Thatcher, en el Reino Unido, y de Ronald Reagan, en Estados Unidos, que suelen considerarse los grandes padres de las políticas (neo)liberales. No hay duda de que la crisis fue una buena oportunidad para implantar políticas de reducción del gasto público y para realizar bajadas de impuestos. Sin embargo, también es verdad que estas políticas fructificaron en un contexto en el que se habían dado importantes cambios estructurales en las economías desarrolladas.

Uno de los más importantes fue que el éxito del compromiso histórico tras la Segunda Guerra Mundial transformó la sociedad industrial de la posguerra en una sociedad de servicios. Cada vez menos trabajadores estaban empleados en centros fabriles y más desempeñaban profesiones liberales, como abogado o arquitecto —o teleoperador o camarero—. El desarrollo y la universalización de la educación llevó a que un número mayor de trabajadores pudieran participar de ocupaciones con más valor añadido. Además, se fueron desarrollando las cadenas mundiales de producción. Cada vez más las fases de fabricación, en especial las ligadas a la mano de obra barata, se fueron deslocalizando con la entrada de China o la India en el comercio mundial. En Europa, tras la caída del telón de acero, esta dinámica se aceleró y muchas empresas se desplazaron a los países del Este. No pocos sectores industriales tradicionales, como la siderurgia, la minería o los astilleros, se vieron obligados a sufrir dolorosas reconversiones en todo el continente ante la presión de la competencia internacional.

Un ejemplo muy preciso de estas transformaciones podría encontrarse en la conocida ciudad belga de Charleroi. Este municipio valón se había beneficiado de los procesos que habían tenido lugar durante la Revolución industrial de mediados del siglo XIX y en él se desarrolló una pujante industria siderúrgica muy ligada a sus minas de carbón. Esta relevancia se mantuvo durante todo el periodo posterior a las Grandes Guerras hasta el punto de que hubo incluso una importante emigración procedente de otros países de Europa, como España (sobre todo de Asturias y León, zonas con gran tradición minera). A pesar de ello, en la década de 1970, esta industria comenzó a padecer un acusado declive y el desempleo se disparó, generando un enorme malestar. Esto también acarreó una alteración de la geografía urbana que recuerda a la decadencia padecida por otras tantas ciudades de tradición industrial como Detroit o Liverpool. Sin embargo, si hoy se conoce en toda Europa esta ciudad es porque la aerolínea de bajo coste Ryanair instaló allí una base de operaciones en 1997, con lo que el aeropuerto de Charleroi pasó a transportar viajeros por todo el continente. Servicios y turismo en una ciudad que ya no tiene nada que ver con la de mediados de la década de 1950 pero donde el desempleo estructural y la reconversión industrial han dejado importantes cicatrices.

Además de estas transformaciones mundiales, las distintas mejoras tecnológicas tuvieron, a su vez, un gran impacto. La progresiva automatización de diferentes tareas redujo de manera importante el número de obreros necesarios en una línea de montaje. La creciente importancia, por tanto, de actividades periféricas a las cadenas de producción se tradujo en la reducción del tamaño de las empresas y de las industrias. Y todo ello provocó una pérdida gradual de la influencia de los sindicatos, que han mantenido su presencia en los grandes centros fabriles y en el sector público pero han perdido (o no han podido llegar con tanta facilidad) al resto de ocupaciones. El resultado final es que la polarización en los salarios entre trabajadores también ha sido mayor, con el consecuente aumento de la desigualdad. Por lo tanto, esta combinación de factores estructurales ha tenido bastante importancia a la hora de modificar no solo la dimensión política de los partidos de izquierdas, como antes se comentó, sino también las condiciones de los sistemas de bienestar.

En paralelo con todas estas transformaciones, se ha producido un notable cambio demográfico dentro de nuestras sociedades. El sistema de bienestar se sostenía sobre dos pilares: disponer de una población activa lo suficientemente numerosa como para garantizar el modelo de pensiones y de una familia de corte tradicional. Sin embargo, desde mediados del siglo XX ambos comenzaron a alterarse. Por un lado, los países europeos cada vez están más envejecidos. Afortunadamente, en las sociedades europeas se vive más tiempo y la mortalidad infantil no ha hecho sino caer, lo cual solo puede tener una lectura positiva. Ahora bien, eso también implica que resulte más complicado mantener el pacto intergeneracional mediante el cual los trabajadores actuales sostienen a los pensionistas. Por el otro, y también por suerte, el modelo de familia tradicional ha entrado en crisis. Entre otras cuestiones, las mujeres se han incorporado al mercado de trabajo, lo cual, a falta de políticas públicas más ambiciosas de conciliación, dificulta que se puedan mantener las tasas de natalidad del pasado.[126]

De hecho, el cambio estructural de la economía ha tenido un impacto decisivo en la vida de las mujeres.[127] Gracias a la democratización de los electrodomésticos, el abaratamiento en el mantenimiento del hogar les ayudó a dar un nuevo impulso a su emancipación, ganando poder de negociación dentro de las parejas. Además, los anticonceptivos han permitido que la mujer tenga una mayor libertad sobre su cuerpo. Así, se ha ido liberando progresivamente de la tiranía de tener que verse asociada a un papel reproductivo y doméstico. Debido a que la productividad en los hogares proporcionó más tiempo propio a las mujeres y a que la división de las tareas del hogar tradicional dejó de tener un sentido práctico —ya no lo tenía moral—, la mujer pudo combatir de manera más eficaz el predominio masculino en todas las esferas. Esto vino acompañado de importantes luchas para que el Estado reconociera el divorcio, despenalizara el aborto o favoreciera el trabajo femenino. Gracias a esta combinación, la mujer ha podido lograr, aunque aún de manera insuficiente, más autonomía que a mediados del siglo xx.

Como se puede ver, muchas de estas transformaciones señalan que el Estado de bienestar había conseguido muchos e importantes éxitos. La terciarización de la economía, que ha permitido que el agotador trabajo fabril no resulte inevitable, una mayor apertura y riqueza de nuestras sociedades, el notable desarrollo tecnológico, el crecimiento de la esperanza de vida o la emancipación (aún incompleta) de la mujer son prueba de ello. Por tanto, los elementos estructurales detrás de la crisis de los Estados de bienestar existen y son, hasta cierto punto, fruto de su triunfo. Ahora bien, llegados a este punto, deberíamos fijarnos en los agentes y reflexionar sobre cómo la estructura social permite que haya un mayor o menor respaldo social a las políticas redistributivas. Y eso exige, necesariamente, incluir los apoyos políticos en la ecuación.

¿POR QUÉ (SOLO) A VECES NOS PREOCUPA LA DESIGUALDAD?

Un aspecto fundamental para entender por qué existe más o menos redistribución en un país es el equilibrio político que lo apoya. La existencia de prestaciones sociales depende de que haya, al menos hasta cierto punto, unos votantes que las deseen. Hasta ahora se ha puesto el énfasis en los cambios estructurales, pero carece de sentido obviar a los agentes políticos, como si estos solo fueran meros actores pasivos sin ninguna capacidad de influencia en dichos cambios. Al fin y al cabo, son los partidos los que ponen en práctica o no las políticas de afianzamiento y reforma del Estado de bienestar.

De manera intuitiva, cabría pensar que, cuanta más desigualdad haya en una sociedad, más demanda existirá en favor de una decidida intervención pública para corregirla. Por el contrario, donde no haya apenas desigualdades no se producirá esa demanda, porque, sencillamente, no es un problema social. Lo curioso, sin embargo, es que, la mayoría de las veces, las encuestas apuntan la relación inversa: son las sociedades menos igualitarias las que menos demandan políticas redistributivas —algo que sugiere, por tanto, que quizá es un pez que se muerde la cola—. Para tratar de desentrañar las razones de esta paradoja cada vez más estudios especializados se han centrado en la estructura de dicha desigualdad y en cómo se relaciona con las instituciones y los partidos.

Para hacer este ejercicio, suele partirse de modelos teóricos deliberadamente simplificados. Asumamos por un momento que existen tres clases en la sociedad, las tres iguales en peso numérico: los pobres, la clase media y los ricos. Dado que ninguno de los tres grupos es mayoritario, habría que formar una coalición de dos de ellos para decidir cuánto se redistribuye, cuánta intervención del Estado sería deseable. Como las preferencias entre ricos y pobres están muy alejadas entre sí, esto supone que es la clase media la que tiene una mayor capacidad para decantar la balanza de uno u otro lado. Partiendo de esa base, entrarían ahora en acción las instituciones y, en concreto, el sistema electoral.[128]

En un sistema electoral mayoritario, el ganador se lo queda todo en términos de representación, con lo que puede aplicar aquellas políticas que prefiera. En los sistemas mayoritarios, tiende a haber un solo escaño por circunscripción, así que lo más habitual es que se produzca una competición bipartidista entre un partido de centro izquierda y otro de centro derecha. Siguiendo con esta idea, tiene sentido pensar que los ricos votarán de forma mayoritaria a la derecha (que preferirá que haya poco gasto público y menos impuestos) y los pobres, a la izquierda (que optarán por lo opuesto). Por lo tanto, son las clases medias las que desempatan la situación. Según estos modelos teóricos, las clases medias tenderán a votar con más frecuencia a los conservadores. La razón reside en que las clases medias, ante el miedo de que la izquierda les suba los impuestos para dar dinero a los pobres sin recibir nada a cambio, querrán que se mantenga el statu quo —o incluso que haya bajadas impositivas— como proponen los partidos de la derecha.

En un sistema proporcional, cada partido tiende a recibir tantos escaños como porcentaje de votos obtiene. Al no existir un único escaño en juego, la tarta de la representación se reparte entre diferentes formaciones, de modo que suelen darse sistemas multipartidistas. Asumamos que, al haber tres clases, también tendríamos tres partidos de igual tamaño que se verían obligados a formar gobiernos de coalición. Ante este hecho, los partidos de las clases medias desearán formar gobiernos con las izquierdas antes que con las derechas. La razón es sencilla: las clases medias, tras acceder al Gobierno en coalición con un partido de izquierdas, disponen de instrumentos desde el poder para asegurarse de gravar con impuestos solo a los ricos, con el fin de redistribuir la riqueza entre ellas y los pobres sin tener que aportar mucho a la caja común. De esta manera, el equilibrio oscilaría en la dirección opuesta.

Este modelo parte, por lo tanto, de un compromiso «interclase», de modo que la redistribución tendería a incentivarse allí donde existen entornos multipartidistas. Ello permitiría explicar al mismo tiempo por qué los partidos conservadores gobiernan con más frecuencia en países con sistemas mayoritarios y cómo, además, se relaciona esto con unos menores niveles de gasto público.[129] En Estados Unidos, por ejemplo, jamás se desarrolló un partido socialista y no pocos estudios señalan que esto puede tener que ver con el tipo de instituciones de aquel país: un sistema mayoritario y descentralizado que se lo puso muy difícil y, sobre todo, una sociedad de frontera construida sobre la base de sucesivas oleadas de inmigrantes que no se sentían vinculadas entre sí y que no desarrollaron una solidaridad de clase.[130] 

Justamente esta última idea permite cuestionar el carácter eminentemente individual del enfoque anterior. La crítica fundamental a los modelos clásicos es que la redistribución no es una cuestión meramente de maximización del interés de cada sujeto —que puede que también—, sino que se refiere, sobre todo, a los lazos de solidaridad. Por ejemplo, la fragmentación étnica, lingüística o religiosa de un país suele relacionarse con una menor preferencia por el gasto público. Esto suele ser así porque, aunque pueda haber muchas minorías pobres, lo importante en la arena política es si los de tu mismo grupo reciben las transferencias sociales, por lo que resulta más difícil que se desarrollen lazos de solidaridad cruzados y cada cual busca que se gaste en él. Así, al igual que este argumento se plantea para diferencias de adscripción, se puede extrapolar en términos de la mayor o menor solidaridad entre las diferentes clases sociales.

La investigación más reciente apunta que lo importante para que haya una voluntad de redistribución no es tanto el cálculo estratégico de esas tres clases sociales como que se dé cierto altruismo basado en las percepciones de las experiencias compartidas.[131] Este sentimiento se generaría por la estructura de la desigualdad social preexistente en el país, es decir, por la distancia relativa entre los ingresos de las clases sociales.

Si en un determinado país las clases medias tienen poca diferencia de renta con respecto a los pobres, serán más propensas a vivir de manera similar, a residir en barrios parecidos, a llevar a sus hijos a las mismas escuelas. Además, si la distancia entre las clases medias y las pobres es pequeña, siempre existen mayores probabilidades de poder caer en la pobreza. Por lo tanto, esto ayudaría a que las clases medias desarrollaran más solidaridad con las menos acomodadas y fueran más sensibles a los argumentos que estén en favor de la redistribución. Sin embargo, si las clases medias se encuentran más cerca de las altas (y más lejos de las más humildes), entonces se incrementa su esperanza de ascender en la escala social, lo que refuerza su afinidad con ellas. Y, por lo tanto, estas clases medias no querrían necesariamente que el Estado desarrolle un destacado papel en el afianzamiento de la redistribución.

Así, lo decisivo para que los partidos políticos puedan llevar adelante programas más o menos redistributivos es la afinidad de las clases medias. Países como México, Chile, Estados Unidos, España o Grecia, según indican datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), tienen el 10 por ciento de su población entre los más pobres de toda la región.[132] Este hecho favorece que, en general, la preferencia por un sistema redistributivo en sus sociedades sea menor, ya que su estructura social está construida, en el fondo, en torno a dos tercios —las clases medias y las altas—.[133] Por el contrario, los países nórdicos o centroeuropeos, donde esta distancia entre clases es sustancialmente menor, haría más complicado desplazar las políticas hacia una menor redistribución. De esto se deriva que, al margen de qué partido esté en el Gobierno, proponer una mayor redistribución allí donde la estructura social tiene lejos a las clases medias de las bajas resulte más difícil.

Esto puede ayudar a entender por qué incluso los partidos más a la izquierda tienden a ser más liberales en las sociedades anglosajonas, mientras que hasta un conservador parece que está situado a la izquierda en un país como Dinamarca. Pero, además, debe añadirse una dimensión adicional. Esta estructura de desigualdad puede verse afectada no solo por las políticas internas del país, sino también por fenómenos externos que la pueden condicionar (como las crisis económicas). En esos marcos de polarización de las diferencias entre clases, los equilibrios nacionales se pueden alterar —y la crisis del petróleo o la Gran Recesión constituirían ejemplos de ello—. Si la distancia salarial entre las clases medias y las bajas aumenta, los partidos entenderán que resulta más costoso favorecer la redistribución. Por lo tanto, parece importante no perder de vista que la construcción de percepciones sociales de igualdad es clave para que los partidos políticos puedan sacar adelante sus programas de bienestar.

SACAR A TU PAÍS DE LA POBREZA

Cuando en el año 2003 Lula da Silva obtuvo la presidencia de Brasil, lo primero que hizo fue centrar su mandato en los sectores más empobrecidos. Para ello lanzó el programa conocido como Bolsa Família, una ayuda familiar dirigida a aquellos que ganaban menos de treinta dólares al mes. Su iniciativa bebía de los modestos avances que había planteado Henrique Cardoso, su antecesor en el cargo. Entre los programas sociales del presidente Lula da Silva se encontraban algunos como Bolsa Escola, un programa dirigido a fomentar, mediante ayudas económicas, la asistencia a clase y que llegó a incentivarla hasta en un 90 por ciento de los menores brasileños. Su programa, sostenido durante diez años, cubrió a casi catorce millones de familias pobres. Las mejoras ligadas a estas políticas fueron impresionantes: se dispararon los índices de educación, de renta y de salud pública y muchas familias pudieron alcanzar los estándares de una incipiente clase media. Sin duda, este ha sido uno de los legados más importantes de su presidencia.

Muchas veces, el análisis del Estado de bienestar es un estudio básicamente eurocéntrico, algo que tiene cierto sentido por la propia especificidad de las experiencias y de los acuerdos del Viejo Continente. Sin embargo, cada vez más países emergentes han desarrollado mecanismos para tratar de hacer extensivo el bienestar a sus sociedades. Entre las políticas más exitosas y que más se han desarrollado están los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC), que, con frecuencia, han tenido una supervisión técnica y el apoyo económico de instituciones internacionales como el Banco Mundial. Aunque estas políticas sociales tuvieron su modelo de mayor éxito en Brasil, no tardaron en expandirse, con variantes, a la mayoría de los países de América Latina, como Chile, Argentina, México, Colombia y Honduras. Su éxito ha sido tan notable que no han quedado restringidas a ese continente y se han aplicado (o se están probando programas piloto) en países como Indonesia, Marruecos, Egipto, Bangladesh o Filipinas.

Este tipo de programas se basan en la aportación de gratificaciones directas a las familias por parte del Estado a cambio de que estas modifiquen determinados patrones de consumo. Se espera que, dando dinero, se pueda redirigir el gasto familiar hacia la sanidad y la educación. Todo ello está relacionado con la vocación última de estos planes: romper los mecanismos de transmisión intergeneracional de la pobreza con una fuerte inversión durante la infancia en esas dos materias. Por ejemplo, el programa Bolsa Família ayuda a las familias que demuestren que sus hijos menores de seis años han sido vacunados. Familias en Acción, en Colombia, y Progresa, en México, transfieren dinero a aquellas familias que acrediten que sus hijos asisten a la escuela. Avancemos, en Costa Rica, hace lo mismo, pero se centra en la enseñanza secundaria para jóvenes entre los doce y los veinticinco años en situación de vulnerabilidad. El Programa de Asignación Familiar de Honduras se centra al mismo tiempo en la salud, en la educación y en la mejora de la alimentación. Todos, por lo tanto, atacan problemas que perpetúan situaciones de vulnerabilidad en la infancia.

Todos estos programas se caracterizan por haber recibido muchísimos análisis sobre su eficacia.[134] Esto se ha debido, en parte, a que su aplicación ha llegado en un momento en el que se atiende mucho más a la evaluación de las políticas públicas, aunque también porque se trata de programas que captan fondos internacionales y, por tanto, deben justificarse más. En general, la valoración de estos programas es muy positiva. Casi siempre se ha podido observar que han generado incentivos eficaces para la formación de capital humano, al ayudar a la escolarización y al reducir la brecha de género en esta materia. Además, los PTC han afectado tanto al consumo total de las familias —que se incrementa— como a la composición de este. Los receptores de estas ayudas suelen gastar más en alimentos con mayor cantidad de nutrientes. Es cierto que su eficacia resulta menor a la hora de promover la vacunación, pero aquella ha sido muy elevada a la hora de reducir el trabajo infantil.

Un sólido argumento que suele emplearse contra estos programas es su potencial capacidad para crear una «trampa de pobreza». Según este planteamiento, abonar transferencias monetarias de manera continuada a los segmentos más pobres de la sociedad podría provocar que estos se acomodaran a dicha situación. Es decir, que no tengan incentivos para salir de la pobreza (formándose más, buscando empleo, etcétera), porque ya reciben una bonificación del Estado. Sin embargo, la mayoría de los estudios han concluido que dicho efecto no se produce. Al contrario: los PTC se han convertido en mecanismos que han estabilizado la renta de los hogares más pobres ante la pérdida repentina de ingresos, en especial cuando estallan las crisis económicas. Un efecto añadido, tal vez no buscado por este tipo de programas, es que han tendido a incrementar el poder negociador de las mujeres, pues muchas veces son ellas las receptoras netas del ingreso, ya que, en estos países, en general, son las encargadas de cuidar a la familia. Estos programas les proporcionan una posición de fuerza dentro del hogar, lo que, al emanciparlas en cierta medida del cuidado familiar, les ha permitido, en muchas ocasiones, poder buscar trabajo fuera de él.

Probablemente, el principal problema de estos programas es que muchas veces se trata de políticas distributivas, es decir, financiadas con los superávits de las cuentas públicas. Como en muchos países no existen bases fiscales que puedan mantenerlos en el tiempo, son los primeros en sufrir las crisis. Sin embargo, estas políticas, fuera de los países occidentales, se han convertido en un paso cada vez más frecuente para establecer unos rudimentos del Estado de bienestar. No debemos olvidar que, en muchos de estos países, la posición de partida es mucho peor —por ejemplo, en índices de alfabetización o de desnutrición infantil—. Por lo tanto, no dejan de suponer unas medidas muy relevantes que han sacado a millones de personas de la pobreza más severa.

8

El gobierno del Parlamento

Las democracias representativas tienen tres familias en función de cómo se relacionan el legislativo y el ejecutivo. La primera es la de los sistemas presidenciales. En estos sistemas, al presidente (que combina ser jefe del Estado y del Gobierno) se lo vota directamente por parte de los ciudadanos para un mandato temporal fijo. En paralelo, estos eligen a los representantes de su Parlamento, sea o no bicameral, también de manera directa. Y lo más importante, estos poderes no tienen primacía el uno sobre el otro: ni el presidente depende de la mayoría en el legislativo para mantenerse en el cargo, ni aquel puede a su vez disolverlo.

La segunda gran familia, la de los sistemas semipresidenciales, también se caracteriza por tener un presidente elegido de manera directa que ejerce como jefe del Estado. Sin embargo, en estos sistemas sí existe la figura del primer ministro, que es el jefe del Gobierno y que, a diferencia del presidente, depende de la confianza del Parlamento para poder continuar en su cargo. Sobre ambos modelos habrá ocasión de hablar más adelante.

Sin embargo, la mayoría de los países europeos se engloban en la tercera gran familia, la del sistema de corte parlamentario. En ella, los ciudadanos solo votan directamente a los diputados de su Parlamento. Tras esto, corresponde a los diputados otorgarle la confianza al primer ministro, al presidente del Consejo o del Gobierno, al canciller o al premier (según se denomine en cada país); de ahí que el jefe del ejecutivo tenga una legitimidad indirecta. Además, en estos modelos los dos poderes están íntimamente atados. El ejecutivo depende para subsistir de la confianza explícita o implícita de la Cámara, que, en cualquier momento, se la puede retirar mediante una moción de censura. Por su parte, y como ya se trató, el ejecutivo, si así lo considera, puede disolver la Cámara y convocar elecciones. Por tanto, a diferencia de los otros sistemas, la relación entre el ejecutivo y el legislativo es aquí de mutua confianza.

Además, debe recordarse que, en los sistemas parlamentarios, no es lo mismo ser jefe del Estado que del Gobierno. De hecho, en estos países el primero no es elegido directamente por los ciudadanos: bien porque se trata de monarquías, como el Reino Unido, Suecia o los Países Bajos, bien porque son repúblicas cuyos presidentes se escogen por mayorías cualificadas en sesiones conjuntas de las Cámaras Altas y Bajas, como en Italia o en Alemania. En cualquier caso, en los sistemas parlamentarios las jefaturas del Estado suelen estar ocupadas por figuras de arbitrio y simbólicas. El poder real reside en el jefe del Gobierno.

Los cambios en los sistemas de partidos de toda Europa, que se han sucedido a gran velocidad, han generado una dinámica de gran inestabilidad en los sistemas parlamentarios. Esto ha traído consigo que la formación de Gobierno se haya convertido en un proceso mucho más complejo y, en ocasiones, imposible. Por ejemplo, Grecia tuvo que repetir elecciones en 2012 ante su fracaso en la formación del ejecutivo, al igual que pasó en España en 2016. Asimismo, hay países en los que formar Gobierno siempre ha supuesto un reto, debido a su gran pluralidad política (como Bélgica o como los Países Bajos), pero, incluso algunos que siempre se habían caracterizado por su estabilidad han tenido problemas (como en Alemania, donde tras las elecciones federales de 2017, se batió el récord de medio año sin formar un ejecutivo).

Es posible que, a partir de ahora, esta vaya a ser la tónica dominante. Sin embargo, merece la pena volver a revisar los fundamentos de los sistemas parlamentarios para entender por qué nuestras instituciones podrían no estar adaptadas para las crecientes fragmentación y volatilidad de nuestras sociedades.

EL PARLAMENTARISMO, UNA CUESTIÓN DE CONFIANZA

Un fundamento clave de los sistemas parlamentarios es que el legislativo y el ejecutivo son mutuamente dependientes. Dado que en este sistema no se vota directamente al primer ministro (en adelante se empleará este nombre genérico), este necesita la confianza de la Cámara para poder acceder al cargo.[135] Ahora bien, es importante señalar que esa confianza se puede otorgar, según el país, de dos maneras diferentes.[136] 

Por un lado, está el conocido como «parlamentarismo positivo». Este sistema obliga a dar el apoyo a un candidato mediante un voto explícito. Por lo tanto, hay que pasar por el trámite de que se presente un candidato con un programa de Gobierno que sea sometido al escrutinio de todos los grupos parlamentarios. Tras este acto, le toca pronunciarse a la Cámara. Las mayorías exigidas para obtener la confianza varían según el país. En Alemania o España se requiere una mayoría absoluta, aunque cuarenta y ocho horas después basta con una mayoría simple —más síes que noes—. Esta última norma es la que prima, por defecto, en Grecia o en Bélgica.

Por el otro, se encuentran los sistemas de «parlamentarismo negativo», en los cuales no es necesario pasar por una sesión de investidura. Desde el momento en que el primer ministro es nombrado por el jefe del Estado, se considera que se le ha otorgado la confianza. Esto reduce la exigencia a que el Gobierno deba ser «tolerado» por el Parlamento, aunque venga de estar en funciones. Tal es el modo de proceder en democracias parlamentarias como Dinamarca, los Países Bajos o Noruega.

Una vez investido el Gobierno, puede serle retirada la confianza por parte de la Cámara mediante una moción de censura. Si esta última es «constructiva», debe exigirse un candidato alternativo y una mayoría absoluta para derribar al Gobierno, como ocurre en España o en Alemania. En otros casos, una mayoría simple puede ser suficiente para derribar al Gobierno. Pueden darse también circunstancias en las que sea el primer ministro quien interpele al legislativo para saber si sigue contando con su apoyo, en cuyo caso estaríamos ante una cuestión de confianza. La cuestión de confianza la suelen emplear los primeros ministros para disciplinar a sus diputados —ya que perderla conllevaría una convocatoria electoral—.[137] En todo caso, mientras que la moción de censura es una iniciativa que nace de la Cámara, la cuestión de confianza es instigada por el Gobierno, y las mayorías para superarlas no siempre son las mismas.

Tanto los sistemas de investidura como las mociones de censura están relacionados entre sí. Lo habitual es que los sistemas de investidura más severos tengan mociones de censura más complicadas. Por el contrario, cuando el parlamentarismo es «negativo», las mociones de censura suelen ser más sencillas. Tiene sentido que, si los requisitos son más duros para acceder al poder —por una investidura compleja—, también lo sean para derribar al Gobierno y viceversa.

Esta relación hace que, aunque los sistemas de «parlamentarismo negativo» permitan prescindir de armar una mayoría explícita (no hay que votar abiertamente), el Gobierno sí se tenga que asegurar que no se forme ninguna coalición «en su contra» desde el Parlamento. Por poner un ejemplo, en Dinamarca, Lars Løkke Rasmussen pudo convertirse en primer ministro en 2015, pese a que su partido, el Venstre (liberal conservador),[138] fue la tercera fuerza en diputados. La razón es que consiguió trenzar un acuerdo con Populares (la extrema derecha), Liberales y Conservadores. De hecho, estos dos últimos partidos terminaron entrando en el Gobierno al año siguiente, pero lo importante es que los compromisos a los que llegó con estas formaciones sirvieron para impedir que pudieran sumar sus votos a una moción de censura de la izquierda.

Esto en cuanto a los partidos, pero ¿cómo se elige a la persona que será primer ministro? En los sistemas parlamentarios esta no es necesariamente la cabeza de lista y, aunque en algunos lugares resulta obligatorio que sea diputado, en otros esto ni siquiera supone una condición previa. En cualquier caso, el jefe del Estado sí puede desempeñar un papel en esta fase. Formalmente, los reyes o los presidentes de la república son los que nombran al candidato que debe explorar si puede conformar una mayoría parlamentaria suficiente, es decir, designan un formateur. Es cierto que, en algunos casos, este papel del jefe del Estado es muy restringido (en Bulgaria o en Grecia solo puede ser designado candidato el de la fuerza más votada). Sin embargo, en otros, lo es menos, especialmente en casos de monarquías como las de Bélgica o los Países Bajos.[139]

En algunos países en los cuales estas cuestiones nunca han sido objeto de discusión incluso pueden aparecer innovaciones en la práctica, en especial cuando se da un contexto de gobernabilidad complejo. Por ejemplo, en España, en 2016, Mariano Rajoy, líder del Partido Popular, que había sido la fuerza más votada, rehusó ser candidato a la investidura. La ausencia de negociaciones previas entre los partidos puso al rey español en una situación incómoda, ya que ningún candidato tenía una mayoría parlamentaria. La decisión de Felipe VI de proponer como candidato a Pedro Sánchez, del PSOE, zanjó esta situación de aparente vacío legal. En cierto modo, cuando el rey lo designó, innovó en la práctica constitucional, sacudiéndose la presión política y nombrando una figura que, de facto, iba a explorar si podía armar una mayoría —como luego veremos con más detalle, fue incapaz de hacerlo, lo que supuso la repetición de las elecciones—.

Sin embargo, en otros contextos, el rey puede ser un actor de primer orden. La enorme dificultad para formar Gobierno en Bélgica durante 2010-2011, un periodo de más de trescientos cincuenta y tres días sin ejecutivo, obligó al rey Alberto II a hacer encaje entre los diferentes partidos. Para ello incluso tuvo que recurrir a figuras como el informateur (que explora las opciones para designar al candidato a primer ministro), el preformateur (que es el candidato en la «fase previa»), el mediador (para buscar acuerdos) o el clarificador (para que cierre los acuerdos), en una secuencia que se alargó durante meses. Elio Di Rupo, del Partido Socialista de Valonia, terminó como primer ministro del país, pero no sin antes tener que dimitir como formateur tras el intento fallido de formar Gobierno. Finalmente, se logró conformar una coalición de seis partidos en una crisis política que forzó al límite las atribuciones del rey de los belgas.

Una vez investido el primer ministro, se produce una cadena de delegación de confianza. Le corresponde a esta figura designar a sus ministros que, a su vez, nombran a sus secretarios de Estado y a otros cargos de la Administración. En algunos países existen las figuras de ministros séniores y júniores según sus atribuciones; en otros, existen también ministros sin cartera, que están en el gabinete pero sin un departamento específico. En todo caso, el Gobierno es un órgano colegiado: el Consejo de Ministros. Sobre los requisitos para ser miembro, hay sistemas en los cuales los ministros son diputados (conocidos como generalistas), pero, en otros, lo habitual es que pueda ser cualquier individuo designado por el presidente (especialistas). El Reino Unido entraría en el primer modelo, mientras que Noruega se correspondería con este último.

Poco se sabe sobre cómo funciona por dentro un Consejo de Ministros (y apenas existen estudios que lo aborden de manera sistemática). Al parecer, algunas decisiones se votan y con otras se alcanza un consenso, pero rara vez se viola el principio del secreto de sus deliberaciones. Sin embargo, no cabe duda de que el componente personal pesa y que la elaboración de su agenda resulta crucial.[140] En España hay carpetas de diferentes colores elaboradas por los secretarios de Estado según la prioridad del asunto. En Alemania existen distintos colores en las firmas según la importancia de la resolución que debe adoptarse.

En tiempos muy recientes se ha hablado mucho de que las democracias parlamentarias se están «presidencializando». La cada vez mayor importancia de los líderes, el hecho de que los partidos sean organizaciones jerárquicas o el solapamiento entre el cargo de líder del partido y del ejecutivo, entre otras razones, habrían empujado a que todo gire cada vez más en torno a la figura del primer ministro. Sin embargo, esto puede depender mucho del tipo de Gobierno ante el que nos encontremos y, muy particularmente, de en qué medida el Gobierno esté formado sobre la base de uno o de diferentes partidos. Algo que conduce, necesariamente, a hablar de la diferencia entre gobernar en solitario y hacerlo en coalición.

UN GABINETE PARA GOBERNARLOS A TODOS

Tras trece años de gobiernos laboristas encabezados por Tony Blair y Gordon Brown, los conservadores regresaron al poder en el Reino Unido en 2010. Los tories habían sido el partido más votado en aquellas elecciones, pero, con trescientos siete diputados, no llegaban a los trescientos veintiséis necesarios para poder gobernar en solitario. Se produjo lo que se conoce como un hung parliament, un «parlamento colgado». Para poder asegurarse esa mayoría, el primer ministro David Cameron no tuvo más opción que buscar un acuerdo con los liberal-demócratas de Nick Clegg y sus cincuenta y siete diputados. El acuerdo implicó la formación del primer Gobierno de coalición del Reino Unido desde la Segunda Guerra Mundial. Los libdem se hicieron con cinco carteras, incluida la vicepresidencia para su líder. De igual modo, se pusieron por escrito los principales elementos del pacto en amplias áreas de políticas que iban desde un referéndum para la reforma electoral hasta el cambio en el sistema de pensiones, de gestión del déficit, del sistema bancario o de la inmigración.

He aquí, por lo tanto, un cambio de calado en la conformación del ejecutivo. Por eso mismo, cuando se habla de tipos de Gobierno, normalmente se agrupan en función de si son monocolores, formados por un solo partido, o de coalición, si incorporan a ministros de diferentes partidos.

Los gobiernos monocolores pueden, a su vez, ser de dos clases. Por un lado, de mayoría si el partido en el Gobierno obtiene la mayoría absoluta en el Parlamento. Así ha sido históricamente en el Reino Unido, pero también los ha habido con frecuencia en Grecia, Portugal o España. Por el otro, están los gobiernos monocolores en minoría, que tienen ministros de un solo partido, pero no llegan a reunir una mayoría absoluta en el Parlamento. Este tipo de gobiernos han sido la regla dominante en España cuando el PP o el PSOE no alcanzaban los ciento setenta y seis diputados. El Gobierno que formó Mariano Rajoy en 2016 ha sido el Gobierno en minoría con menor base parlamentaria de la historia de España (con ciento treinta y siete diputados), superado a continuación por el de Pedro Sánchez en 2018 (con ochenta y cuatro escaños), que le batió el récord. Los gobiernos en minoría se dan con más frecuencia en aquellos lugares en los que existe un «parlamentarismo negativo» (recuérdese Dinamarca) o en aquellas situaciones en las que hay un partido central contra el que no se pueden formar coaliciones alternativas, por lo que no queda más remedio que dejarle gobernar.

Los otros tipos de gobiernos son los de coalición y, dentro de esta familia, hay tres variantes. La primera es la de coalición mayoritaria. Siguiendo con la lógica anterior, se trata de aquel caso en el que los partidos cuyos ministros integran el gabinete aportan juntos los escaños necesarios para llegar a la mayoría absoluta. El ejemplo del Reino Unido que abría esta sección ilustra uno. El segundo tipo es una coalición minoritaria, que se da cuando los partidos que componen el gabinete no alcanzan ese umbral. El gabinete de coalición que se formó en Suecia en 2014 y que incorpora a ministros socialdemócratas y verdes sería un caso de esta clase: el primer ministro Stefan Löfven basó su Gobierno en los apenas ciento treinta y siete diputados, al que contribuyen ambos partidos, cifra lejos de la mayoría absoluta de ciento setenta y cinco diputados.

Finalmente, una coalición sobredimensionada es aquella en la cual se integran partidos centrales que superan con mucho la mayoría absoluta. Este último tipo de Gobierno, cuando integra a socialdemócratas y a conservadores, es conocido coloquialmente como «gran coalición». Esta ha tendido a darse, especialmente, en Alemania (la canciller democristiana Angela Merkel ha encabezado hasta tres con los socialdemócratas) o en Austria (en este caso, fue liderada por los socialistas entre 2013 y 2016). Las razones que se alegan para su formación suelen ser situaciones de emergencia nacional (guerras o catástrofes), la necesidad de hacer reformas que impliquen mayorías cualificadas (como cambios constitucionales) o la decisión de neutralizar la capacidad de influencia de los partidos bisagra.

En los sistemas parlamentarios se han probado todas estas fórmulas de Gobierno en diferentes ocasiones, aunque el asunto siempre ha ido un poco por barrios. En los países del centro y del norte de Europa, donde la tendencia al multipartidismo resulta mayor, son rarísimas las mayorías absolutas y suele haber gobiernos en minoría o coaliciones. Estos últimos gobiernos incorporan con frecuencia más de dos y tres partidos en el gabinete, en ocasiones encabezados por la segunda, la tercera o hasta la cuarta fuerza en escaños del Parlamento. Por ejemplo, el primer ministro de Bélgica, Charles Michel, del MR (liberalconservadores valones), formó un Gobierno «cuatripartito» en 2014 pese a que su partido era la cuarta fuerza en votos y la quinta en escaños.

Por su parte, en el sur de Europa o en los países de la Commonwealth, los sistemas electorales suelen favorecer a aquellos partidos que aspiran a obtener mayorías absolutas, ya que tienen estructuras de competición bipartidista. Por lo tanto, los gobiernos monocolores suelen ser allí la norma general. Sin embargo, es importante recalcar (tantas veces como haga falta) que en un sistema parlamentario no existe la primacía de la primera fuerza en votos, sino que gobierna aquel que más escaños suma. Cosa distinta es que en los sistemas electorales mayoritarios esto suela coincidir con los partidos más votados.

Un mito recurrente es la idea de que los gobiernos de coalición tienden a ser más inestables que los de mayoría absoluta. Sin embargo, si uno considera la estabilidad de un Gobierno en función de su duración —sin cambiar su forma o sin caer—, se da la circunstancia de que ambas fórmulas son casi igual de estables. La literatura especializada indica que cualquier Gobierno que llegue a la mayoría absoluta —sea de coalición o monocolor— tiende a agotar la legislatura. Los gobiernos que menos duran, por el contrario, suelen ser los de coalición minoritaria (porque son inestables) y los de «gran coalición» (porque, en su mayor parte, son puntuales). Los gobiernos en minoría tienden a colocarse en una posición intermedia.[141] 

Este es un elemento interesante en sí mismo que señala que la crítica que recalca la inestabilidad de los gobiernos de coalición se halla bastante desenfocada. Diferente a la inestabilidad es que sean gobiernos más atados de manos y más controlados por sus socios, no solo desde el Parlamento sino también desde Gobierno, y que la política sea más viva también dentro del ejecutivo. La cuestión, entonces, consiste en saber cómo se negocian las coaliciones y qué factores consideran los partidos a la hora de establecerlas.

ACORDAR PARA GOBERNAR

En contextos fragmentados, una tónica que cada vez resulta más frecuente en Europa, se hace necesario buscar acuerdos para formar mayorías de Gobierno. A la hora de conseguirlos, los partidos normalmente consideran cuatro elementos al mismo tiempo.

El primero se centra en los objetivos que tienen para el Gobierno. En ocasiones, los partidos creen que puede ser más sencillo impulsar políticas desde el Parlamento y dejar a otro (u otros) que asuman el ejecutivo. Acuerdan con ellos determinadas políticas para dotar al Gobierno de mayoría y estabilidad —normalmente los presupuestos—, pero luego no entran en el gabinete y negocian ley a ley. Así pasó en Irlanda en 2016 cuando Enda Kenny, del Fine Gael, consiguió el apoyo para ser taoiseach (primer ministro) del Fianna Fáil, el principal partido de la oposición. El acuerdo incluyó los presupuestos, pero sin que este último entrase en el Gobierno con carteras. Los partidos suelen optar por quedarse fuera de un Gobierno si piensan que gobernar será desagradable (en tiempos de crisis) o si creen que puede ser preferible para capitalizar la oposición.

En el caso de que quieran entrar en el Gobierno, los partidos tratan de buscar un compromiso entre las políticas de su programa que quieren impulsar y las carteras ministeriales con las que pueden hacerlo. En esto último se suele cumplir la ley de Gamson, por la cual a cada partido se le dan tantas carteras según la contribución en escaños que haga para la obtención de la mayoría parlamentaria. En la Comunitat Valenciana, por ejemplo, el «pacto del Botánico» fijó que el Partit Socialista del País Valencià (PSPV) y Compromís tendrían la mitad de las carteras, ya que, al quedarse Podem fuera, cada partido aportaba más o menos la mitad de los escaños para la mayoría parlamentaria que apoyaba al Gobierno. Eso sí, la decisión sobre qué carteras ostenta cada partido también es relevante. La más importante, en cualquier Gobierno, es la de Hacienda —no en vano, su titular es quien controla la bolsa—. Sin embargo, lo habitual es que cada partido escoja aquellas que le permitan impulsar en mayor medida su programa (las izquierdas suelen preferir Educación o Trabajo y las derechas, Interior o Economía).

El segundo de los elementos que debe tenerse en cuenta es en qué medida los actores políticos están cohesionados internamente. En ocasiones, los partidos están divididos entre facciones y eso condiciona su poder de negociación de cara al exterior, así como las condiciones que pueden asumir —y hasta quién se integra en el Gobierno—. A veces, los partidos son coaliciones preelectorales de diferentes fuerzas políticas, lo que hace que no siempre coincidan en sus objetivos. En todo caso, si el liderazgo es fuerte, pueden estar menos atados de manos a la hora de sentarse a la mesa. Si uno compara en Italia el apoyo del Partido de la Refundación Comunista (PRC) al Gobierno de Romano Prodi (2006) con el de la Liga Norte al de Silvio Berlusconi (2001), las diferencias saltan a la vista. Mientras que los primeros se dividieron internamente varias veces y contestaron públicamente las políticas del Gobierno que, en teoría, apoyaban, la disciplina interna de la Liga Norte, capitaneada por Umberto Bossi, permitió a este partido virar sin problema varias veces sin ningún coste interno.

Un tercer elemento que los negociadores consideran son las alianzas «multinivel». Conviene recordar que los partidos tienen presencia en diferentes instituciones y, a veces, les interesa que dichas alianzas sean congruentes —o incluso negocian en varias mesas a la vez—. En España, aunque no siempre se ve explícitamente, las alcaldías, las diputaciones y las comunidades autónomas tienden a realizar alianzas similares por partidos, atravesadas por los intereses cruzados de aquellos. En Bélgica, desde 2014, las elecciones europeas, federales y regionales son concurrentes precisamente para favorecer que la lógica de todos los gobiernos se tenga en cuenta de una sola vez.[142] 

Finalmente, un elemento clave que los partidos consideran es cómo verán los votantes las alianzas con unos u otros. Este supuesto, de gran relevancia, define básicamente todas las complicaciones de un acuerdo de Gobierno o de coalición: cómo gobernar con alguien a quien quieres derrotar en las urnas.

Cada vez que se forma un Gobierno surge un problema de delegación.[143] Cada uno de los socios de un Gobierno de coalición tiene distintas preferencias sobre las políticas públicas, ya que, al fin y al cabo, cada uno presenta su propio programa. Sin embargo, cuando se configura un Gobierno de coalición, se produce una división del trabajo por carteras de Gobierno (a cada partido le corresponde una). Algo que, por cierto, puede incentivar el oportunismo de los diferentes actores: resulta muy cómodo mostrar en público las discrepancias con los otros partidos, acusar al resto de socios de las políticas impopulares y apropiarse del rédito que proporciona todo lo bueno conseguido desde el Gobierno. Además, al gestionar sus propias carteras, también pueden sentirse inclinados a desviarse de los acuerdos que han firmado con los otros socios. Eso es muy sencillo de comprobar en la política fiscal. Todos los ministros quieren gastar mucho en las políticas de los departamentos que controlan, con lo que, «en agregado», los gobiernos de coalición tenderían a tener presupuestos descontrolados.[144]

De nuevo, el Reino Unido puede ser un ejemplo interesante a la hora de mostrar estos dilemas. El Gobierno de Cameron impulsó durante su mandato una importante subida de las tasas universitarias, pasando de las tres mil doscientas a las nueve mil libras anuales (de unos tres mil ochocientos a unos diez mil seiscientos euros). Esta política generó una enorme movilización estudiantil y, además, iba directamente en contra de las promesas electorales de los liberales, sus socios de Gobierno, los cuales, en primavera, se habían comprometido a no incrementarlas si llegaban al poder. Por lo tanto, habría sido totalmente plausible que los liberaldemócratas se quejaran de forma abierta de esta política, rompieran el Gobierno o se comportaran de modo desleal siguiendo una óptica estrictamente partidista. Después de todo, la cartera de Educación estaba en manos de Michael Gove, ministro tory, y ellos podrían haber escurrido el bulto. Sin embargo, Nick Clegg se mantuvo firme en su compromiso con los conservadores y, pese a que, al final, el decreto solo se aprobó por veintiún votos de diferencia, el acuerdo se mantuvo, aunque, a la postre, tuviera desastrosas consecuencias electorales para ellos.

¿Por qué este es el resultado más frecuente en un Gobierno de coalición? ¿Por qué, pese a que la racionalidad puramente instrumental del partido empuje en la otra dirección, al final los socios buscan un compromiso?

Este hecho normalmente se liga con diferentes mecanismos institucionales y de competición que permiten modular las tensiones entre los socios. Por un lado, muchas veces los gobiernos escogen a miembros cruzados para sus carteras; es decir, dentro del mismo ministerio hay cargos de diferentes partidos trabajando juntos. Aunque esto pueda generar algo de descoordinación al principio, ayuda a que existan menos «asimetrías de información» —todos los partidos pueden saber lo que pasa en todos los ministerios— y favorece una cooperación más leal. Por otro, en ocasiones, este papel no se ejerce desde el ejecutivo, sino desde el Parlamento. Si existe una Cámara fuerte con diputados muy especializados y con gran cualificación técnica, los desacuerdos entre socios se pueden encarrilar dentro del legislativo.[145] Por más que discrepen, al final disponen de comisiones decisivas en políticas públicas para buscar un acuerdo que, además, podría constituirse de manera transparente y exponer comportamientos oportunistas de los socios ante los votantes.

Sin embargo, también puede ser que la propia lógica competitiva haga que estos dilemas puedan ser resueltos. Cuando existe una competición política relativamente estable y fragmentada, los partidos saben que deben llegar obligatoriamente a acuerdos si algún día quieren gobernar. Por lo tanto, el margen para el oportunismo se reduce, ya que el rival puede ganar más o menos escaños en la siguiente elección, pero necesariamente se tendrá que sentar contigo a la mesa.[146] Hay interacciones que se repiten en el tiempo que ayudan a ser leal desde una legítima diferencia. Además, es posible que la competición se presente tan segmentada que haya poco miedo a perder votantes, en especial si existen varios ejes de competición y los trasvases son escasos. Eso podría explicar, por ejemplo, por qué en España es más habitual entrar en coalición a escala autonómica entre partidos de ámbito estatal y no estatal. En Euskadi, el PNV y el PSE no tendrían ningún problema en ser socios en tanto que sus votantes están lejos en la cuestión identitaria y es más complicado que crucen la orilla.

En cualquier caso, no existe una lógica inapelable sobre cómo reaccionan los votantes ante los gobiernos de coalición. En general, se había argumentado que el pez grande se comía al chico, de modo que el socio júnior de una coalición necesariamente acababa perjudicado en favor del grande. Sin embargo, estudios más recientes señalan que este hecho parece estar mucho más matizado y que puede verse influido, por ejemplo, por la estructura gubernamental. Cuando la división de tareas en el Gobierno está más separada entre los socios, con carteras y políticas muy claramente identificables según el partido, la fortuna electoral de aquellos varía más.

Considerados todos estos elementos, ¿puede ser que, en un tiempo en que surgen nuevos partidos y hay más volatilidad electoral, formar Gobierno resulte más complicado? ¿Es posible que estén debilitándose algunos de los fundamentos que permitían la confianza mutua necesaria para gobernar?

LA VICEPRESIDENCIA, EL CNI... Y DOS HUEVOS DUROS

Durante los últimos años la formación de Gobierno se ha convertido en algo complejo en toda Europa. En las últimas tres elecciones, el Reino Unido ha tenido dos parlamentos sin mayoría absoluta (con David Cameron y con Theresa May como primeros ministros). En España, la pluralidad en el Congreso de 2015 fue incluso mayor que la de 1977, durante las primeras elecciones democráticas. En Alemania, el auge de la extrema derecha obligó a los democristianos a explorar una coalición con liberales y verdes (la conocida coalición Jamaica, por emular los colores de esa bandera). Tras el fracaso en las negociaciones, a Angela Merkel no le ha quedado más alternativa que repetir gran coalición con el SPD. Incluso los resultados de las elecciones italianas, en 2018, con el Movimento 5 Stelle como partido más votado, han puesto a prueba la finezza de aquel país a la hora de negociar para formar un Gobierno con la ultraderechista Liga Norte de Matteo Salvini.

Estos cambios no se refieren solo a la creciente fragmentación partidista, sino que también han conllevado un componente cualitativo: en muchos casos han tenido que ser los principales partidos del país los que dejen gobernar al otro (o gobernar juntos) con el fin de evitar la parálisis o la repetición electoral como pasó en Grecia en 2012.[147] El Gobierno de Irlanda se retrasó hasta dos meses, récord en su país, tras la pérdida de la mayoría del Fine Gael y terminó gobernando con el permiso del primer partido de la oposición. En Italia, tras la potente irrupción del Movimento 5 Stelle, ya en 2013, la formación de Gobierno resultó muy compleja. In extremis, Enrico Letta logró salir elegido presidente del Consejo meses después, pero solo pudo sobrevivir gracias tanto a la escisión del centro derecha de Angelino Alfano, antes mano derecha de Berlusconi, como a tres pequeñas formaciones centristas, incluida la de Mario Monti.

Esta complejidad se puede ilustrar en casos concretos, como el de España, que se vio obligada a repetir las elecciones tras fracasar en formar Gobierno. Tradicionalmente se ha insistido en que el fracaso de las negociaciones entre enero-mayo de 2016 tuvo su origen en la poca sintonía personal de los líderes y en su ánimo de ir de nuevo a las urnas para laminar a su rival. Sin lugar a dudas, esto tiene algo de cierto. Sin embargo, quizá abstrayéndose un poco de la situación particular de las negociaciones sea posible analizar algunas pautas que nos ayuden a extraer lecciones para toda Europa.

El proceso de investidura en España, regulado por el artículo 99 de su Constitución, consagra que corresponde al Congreso de los Diputados dar la confianza al candidato a presidente del Gobierno. Tras realizar una ronda de consultas, el rey, con el refrendo del presidente del Congreso, debe proponer un candidato a la investidura. Este no necesita ser diputado, pero el sistema parlamentario español es «positivo», así que el Congreso debe votar explícitamente si lo respalda. Se considera que el candidato supera la investidura si obtiene la mayoría absoluta de la Cámara o, cuarenta y ocho horas después, logra una mayoría simple. La Constitución recoge que, en caso de fracasar dicho candidato, se debe proceder de nuevo desde el principio. Transcurridos dos meses desde la primera votación, si ningún candidato forma Gobierno, el rey pasaría a disolver ambas Cámaras y convocaría nuevas elecciones.

Este sistema de investidura no está en vigor en todo el territorio español. En las comunidades autónomas existen tres modelos de investiduras «simplificadas». El primero es el recogido en el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha y es similar a la cláusula mayoritaria de las elecciones locales españolas. En caso de que no haya mayoría absoluta, ni mayoría simple en dos meses, se investirá automáticamente al candidato de la fuerza más votada. Los otros dos casos están regulados por ley. Por un lado, el caso de Asturias, recogido en la Ley del Presidente: tras la votación, si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta, los dos candidatos con la mayoría de los votos pasan a una segunda vuelta. Esta vez los diputados autonómicos solo pueden votar a favor o abstenerse. Por el otro, el modelo que se aplica en la elección del lehendakari en Euskadi contempla el voto nominal. Por lo tanto, solo se puede votar a favor de tantos candidatos como se presenten, sin haber un límite, lo que impide que se formen coaliciones «a la contra».

En estos sistemas, el bloqueo de la investidura resulta casi imposible y siempre empieza a andar un Gobierno —aunque sea con una débil base parlamentaria—. Sin embargo, a escala estatal, el voto debe ser explícito (a favor, en contra o abstención). Adicionalmente, no solo resulta más complicado elegir Gobierno, sino también quitarlo. Una vez que ha sido investido, el presidente solo puede ser derribado mediante una moción de censura «constructiva» —que requiere una mayoría absoluta en torno a un candidato alternativo—. Esto hace que haya que pensárselo bien antes de apoyar a un candidato. Por último, el Congreso de los Diputados es una institución débil en España, poco financiada, sus comisiones no están muy profesionalizadas y carece de mecanismos formales e informales que permitan fiscalizar los acuerdos (a diferencia de países del centro y del norte de Europa); una institución que, como se ha señalado antes, puede ser fundamental para canalizar los disensos que se puedan originar en una coalición.

Por lo tanto, en otros países las investiduras y las mociones suelen ser más sencillas y los legislativos, más fuertes. Sin embargo, estas reglas son una constante desde 1978, luego parece claro que existen factores coyunturales que han interactuado con ellas en 2016. El diseño institucional de España puede operar sin mayores problemas en un sistema de gran concentración bipartidista y poco fragmentado. Ahora bien, los problemas pueden surgir cuando existe un hardware institucional que dificulta el acuerdo combinado con un software partidista totalmente nuevo en, al menos, tres aspectos.

El primero y más evidente es la fragmentación electoral, que ha hecho que entre en el Congreso un número de partidos superior al de cualquier otro momento de la historia reciente de España.[148] El PP obtuvo en las elecciones de 2015 la mayoría más minoritaria de la historia hasta la fecha con ciento veintitrés diputados. Es más, en esa tesitura, ni el bloque Partido Popular-Ciudadanos (ciento sesenta y tres) ni el PSOE-Podemos-Izquierda Unida (ciento sesenta y uno) se acercaron lo suficiente a la mayoría absoluta de ciento setenta y seis escaños.[149] Además, tanto PSOE como Podemos se encontraban divididos internamente de diferentes formas. Esto complicaba aún más cualquier intento de negociación, ya que a los puntos de veto de cada partido se le sumaban las discrepancias internas.

Las mayorías posibles también eran muy complejas por los rechazos cruzados. Podemos y Ciudadanos se vetaron mutuamente. Esquerra Republicana de Catalunya (izquierda independentista) y Democràcia i Llibertat (antigua Convergència i Unió, conservadores independentistas) fueron excluidas por el PP, el PSOE y Ciudadanos, ya que insistían en la convocatoria de un referéndum de autodeterminación en Cataluña. Los diecisiete diputados de estos partidos, que habían sido decisivos para la gobernabilidad en el pasado, quedaron, en esta ocasión, al margen. La pluralidad en el Congreso no es necesariamente un factor que impida el acuerdo, por más que lo haga más complejo; sin embargo, sí puede ser un problema si viene acompañada de una polarización ideológica, en el caso de España, tanto en el eje izquierda-derecha como en el territorial.

Por si esto fuera poco, el cambio en el sistema de partidos español no fue una dinámica gradual, sino que se debió a una súbita volatilidad electoral. En las elecciones de 2015, muchos votos cambiaron de manos en muy poco tiempo —casi el 34 por ciento fueron a partidos sin representación parlamentaria—. Antes se ha apuntado que un componente necesario para la confianza a la hora de negociar es que la estructura de competición sea relativamente estable, que pueda haber interacciones repetidas que generen confianza. Sin embargo, como en ese contexto las fronteras electorales eran porosas entre los partidos, esta condición tampoco se cumplió en el caso de España. La gran volatilidad hacia nuevos partidos hacía que todos los actores pudieran pensar que las cartas habían estado mal repartidas. Como consecuencia, el disparador automático de una nueva convocatoria electoral resultaba un elemento demasiado tentador si, con unos pocos cientos de votos, se podía desplazar el orden de la competición.

Elementos institucionales y específicos de las elecciones de 2015 se conjuraron para dar pie a una dinámica de competición muy compleja. Tras la repetición electoral de 2016, y pese a que el PP fue el único partido reforzado, incluso estrechando las opciones no se terminó de despejar el panorama. De hecho, casi pudieron haberse celebrado unos terceros comicios. Finalmente, el PSOE se abstuvo para permitir la formación del ejecutivo en minoría de Mariano Rajoy, tras un tormentoso comité federal que acabó con la salida de su líder, Pedro Sánchez, que luego volvería a liderar su formación tras las primarias celebradas un año después.[150] 

En todo caso, esto ya señala algunas cuestiones fundamentales. Primero: no todos los países han adaptado sus instituciones para investir gobiernos con relativa facilidad en entornos fragmentados. Segundo: que la acelerada ruptura, en muy poco tiempo, de los sistemas de partidos hace que estas dificultades resulten aún más evidentes; pero, tercero y fundamental: si esta división se acompaña de una mayor polarización, el panorama todavía es más complejo por la mutua desconfianza entre los que deben pactar para poder gobernar.

Estos factores pueden explicar por qué, en estos últimos tiempos, la formación de Gobierno ha pasado a ser todo un reto y el hecho de que, al final, los partidos tradicionales decidan apoyarse mutuamente para lograrlo. Quizá consideren que, al menos, comparten un código político común frente a los nuevos partidos. Sin embargo, la paradoja que se plantea es que el cordón sanitario desplegado para que no gobiernen otras formaciones puede acabar reforzando a sus adversarios al desdibujar las diferencias de su oferta política. Esto, a la postre, puede servir para hacer de esas fuerzas antiestablishment la única alternativa efectiva y acelerar la descomposición de los sistemas de partidos nacionales. Al fin y al cabo, hoy la extrema derecha encabeza la oposición en media docena de países europeos y espera ansiosa su turno.

«YOU MIGHT VERY WELL THINK THAT; I COULDN’T POSSIBLY COMMENT»[151]

A lo largo de este capítulo se ha hablado de cómo, mediante las mociones de censura, pueden caer los gobiernos. Sin embargo, apenas se ha comentado otra vía alternativa para la caída de los presidentes y de los primeros ministros: una conjura de sus compañeros de partido. No resulta, en todo caso, algo infrecuente. En las democracias parlamentarias,[152] casi la mitad de los primeros ministros han caído mediante una conspiración fraguada por sus compañeros de partido o por sus socios de coalición. Las elecciones o las mociones de censura son, por lo tanto, un medio más, pero ni mucho menos el único para quitar de en medio a un líder del ejecutivo. De hecho, tomar al asalto el partido que encabeza el ejecutivo puede ser, con mucha probabilidad, el camino más rápido para alcanzar la cumbre.

En un repaso histórico podemos ver casos en todo el espectro ideológico, tanto a la derecha como a la izquierda. Por ejemplo, uno mítico es el de Margaret Thatcher, que fue derrocada en una conspiración tramada por su propio partido. Pese a tener frente a sí una oposición laborista muy débil, el crecimiento económico de aquellos años era bastante bajo y la popularidad de la Dama de Hierro cayó en picado. Esto favoreció que sus exministros Michael Heseltine y Geoffrey Howe movieran los hilos para conseguir la sustitución de Thatcher por John Major como candidato a las elecciones. Otro caso conocido es el de Willy Brandt, canciller socialdemócrata de la República Federal de Alemania (RFA). El canciller fue apartado del poder en mayo de 1975, pese a haber ganado las elecciones apenas tres años antes. Su falta de autoridad para sofocar los enfrentamientos entre las facciones rivales y el descubrimiento de que su jefe de gabinete era un espía de la República Democrática Alemana (RDA) provocaron su fin, y fue reemplazado como canciller por su compañero de filas Helmut Schmidt.

En España ha habido un caso de presidente del Gobierno que cayera antes de agotar su mandato mediante una conspiración: Adolfo Suárez. Como es bien sabido, en 1979 la UCD ganó sus segundas elecciones y gobernó de nuevo en minoría. Sin embargo, en 1980, la economía estaba completamente estancada y su partido se encontraba cada vez más dividido entre diferentes facciones, aunque todas tenían en común el odio hacia su jefe. Incluso ese mismo año, doscientos líderes «ucedistas» lanzaron un manifiesto crítico con el Gobierno, lo que terminó de transmitir a la opinión pública que Suárez ya no controlaba su partido. Acorralado, el presidente del Gobierno dimitió de su cargo y el partido saltó por los aires en las elecciones generales de 1982. Este episodio ha quedado para siempre en el imaginario de la cultura política y partidista española: la división se penaliza en las urnas.

Un conspirador dentro de un partido tiene que hacer muchas cábalas antes de atreverse a dar un paso adelante. De entrada, debe calcular qué probabilidades tiene de triunfar en el relevo y ganar las elecciones posteriores (como John Major en 1992); de triunfar en el relevo, pero perder las elecciones después (como Gordon Brown en 2010); de no hacer nada y esperar tiempos mejores; o de intentar la conjura a riesgo de terminar fracasando. A la hora de estudiar las probabilidades relativas de cada escenario, un elemento fundamental que el conspirador debe sopesar es el contexto electoral. Es decir, en qué medida resulta grato o no gobernar. Si, por ejemplo, la situación económica es claramente negativa, intentar dar un golpe puede resultar más arriesgado —le va a tocar a él enfrentarse a una difícil tesitura—. Los rivales del primer ministro preferirán que se abrase en la gestión y, después, tratarán de hacerse con el testigo. Sin embargo, esto también plantea la paradoja de que, cuando la economía crece, se reduce el riesgo de que el partido gobernante sea castigado en las urnas, pero aumenta las probabilidades de que se produzca una conspiración interna.[153] Los conspiradores de dentro del partido ven aumentadas sus probabilidades de sobrevivir en el Gobierno tras liquidar al jefe si la cosa funciona.

A los dos años de las elecciones de 2005, en el Reino Unido, Gordon Brown, canciller del Exchequer (ministro de Hacienda), comenzó a hablar abiertamente de su candidatura a suceder a Tony Blair como líder del laborismo —y, en consecuencia, como primer ministro—. En todo caso, la rivalidad entre ambas figuras, desde hacía tiempo, no se disimulaba. En varias ocasiones se comentó un supuesto pacto incumplido por parte de Blair para cederle las riendas del partido a Brown antes de las elecciones. Incluso hubo sonadas desavenencias en público. En cualquier caso, estas tensiones no impidieron que los laboristas, con Blair al frente, ganaran de nuevo —aunque perdieron votos y escaños, conservaron la mayoría absoluta—.

Ahora bien, cada vez más debilitado por su política internacional —la guerra de Afganistán e Irak—, a Tony Blair no le quedó más remedio que dar un paso atrás e incluso bendecir en público la sucesión de su rival.[154] Recordemos que, por aquel entonces, aún no había estallado la crisis económica y era un buen momento para actuar en la batalla interna. La situación cambió de manera clara cuando, al año siguiente, llegó la crisis y el gabinete de Gordon Brown quedó al albur de un episodio que habría de barrer a casi todos los gobiernos europeos. En todo caso, Brown habría tenido suerte de llegar a sobrevivir: según los estudios, de las conspiraciones internas contabilizadas solo un 30 por ciento de los primeros ministros que liquidaron a su antecesor fueron revalidados en las urnas.

La progresiva apertura de los partidos ha cambiado también el modo en el que se plantean las conspiraciones internas. Tradicionalmente, los sistemas de elección de líderes giraban en torno a habitaciones cerradas con los cuadros de los partidos o a congresos, en mayor o menor medida, controlados por el aparato. La disputa se basaba en equilibrios internos y, si se quería triunfar en la conjura, había que captar a los actores con poder territorial u orgánico, bien apelando a salvar al partido ante la deriva a la que el dirigente actual lo abocaba —porque, se entiende, sería derrotado—, bien prometiéndoles rentas o beneficios con la llegada de la nueva dirección.

Sin embargo, a medida que los sistemas de primarias se han vuelto habituales, se abre el camino para que los políticos ambiciosos de dentro del partido puedan retar a los dirigentes tradicionales. No se debe pensar que un sistema más abierto es necesariamente más democrático, ni que el aparato no tenga influencia, pero ahora el mecanismo de desafío resulta más abierto y más transparente. Se trata del mismo procedimiento que ha permitido que figuras políticas desplazadas por las élites de sus partidos, como Pedro Sánchez, en el PSOE, Jeremy Corbyn, en el Partido Laborista, o Matteo Renzi, en el Partido Democrático (PD) italiano, hayan podido regresar a lomos de sus bases. Eso sí, solo en este último caso ha supuesto un acceso directo al poder, de ahí que constituya el ejemplo ideal en cuanto a conspiraciones internas.

Matteo Renzi, alcalde de Florencia, fue derrotado en las primarias del Partido Democrático en 2012 frente a Pier Luigi Bersani, que encabezó la lista electoral de este partido el año siguiente. Sin embargo, pese a que el PD obtuvo la mayoría de votos, su dirigente no logró formar Gobierno y debió ceder el testigo a Enrico Letta, preboste del partido. Letta terminó formando un Gobierno y convirtiéndose en presidente del Consejo gracias al apoyo circunstancial de Berlusconi y de los centristas de Monti. Con todo, los deseos de Renzi por llegar a la presidencia no habían desaparecido. En diciembre de 2013, apenas ocho meses desde la formación de Gobierno, volvió a competir en las primarias del PD. Sin embargo, esta vez se convirtió en el secretario general con el 70 por ciento de los apoyos. El eje central de su campaña fue un mensaje muy crítico con la clase política y su compromiso de reformar a fondo la política italiana. Renzi declaró a La Stampa que, con él de secretario general, el Gobierno de Letta sería más fuerte, algo que distaba mucho de revelar sus verdaderos planes.[155]

Dos meses después, las tensiones entre el primer ministro y el líder del PD se pusieron de manifiesto con declaraciones cruzadas en medios de comunicación y mediante reuniones con el presidente de la República, Giorgio Napolitano. Letta no tenía por entonces intención de dimitir y hasta hizo público su plan Italia 2014. Pese a ello, su Gobierno tenía los días contados. Matteo Renzi hizo que se votara la reprobación del Gobierno en el consejo político del PD con las cámaras de televisión en directo. El resultado fue abrumador: ciento treinta y seis votos a favor y dieciséis en contra. Enrico Letta declaró horas después que presentaría su dimisión y el presidente Giorgio Napolitano encargó al exalcalde de Florencia que formara Gobierno. Se convertiría así en el tercer primer ministro que, en el plazo de dos años, ocupaba el palacio Chigi sin ser votado como cabeza de lista. Una conspiración casi pornográfica.

Por lo tanto, hay que recordar que, en el sistema parlamentario, los partidos políticos son siempre centrales. Como no se vota al primer ministro de manera directa, esto puede hacerles vulnerables a los golpes palaciegos y provocar que las interacciones con los socios de Gobierno sean más complejas e interesantes. No parece que con la crisis haya habido más conspiraciones que en el pasado. La materia de la política sigue siendo la misma. Eso sí, lo que parece es que hay más primeros ministros que toman la decisión de no repetir. ¿A qué puede deberse esto? ¿Esperan que, si no se presentan a la reelección, podrán escapar de la sanción electoral a su partido por su gestión? ¿O es más bien que prevén que habrá una conspiración y prefieren dar un paso atrás? Desde luego, los armarios no dan abasto a tantos cadáveres políticos.

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Todos los hombres del presidente

Una de las fórmulas de democracia más antiguas del mundo es la presidencial. Esta modalidad fue la preferida por los primeros países que se emanciparon del dominio colonial europeo —básicamente todo Estados Unidos y los países de América Latina—. Dado que estos nuevos estados fueron los primeros en experimentar con sistemas representativos prescindiendo de testas coronadas, terminaron por encontrar en el presidencialismo su propio diseño institucional.

Pese a esto, el parlamentarismo seguía siendo la moda en la mayoría de las democracias libres. Solo tras la oleada de democratización que arranca en la década de 1970 los diferentes países que surgen de la descomposición de la Unión Soviética, pero también algunos del Sudeste asiático, tendieron a combinar ambos sistemas, los conocidos como semipresidenciales, en parte por salir de dictaduras donde los líderes eran fuertes (y que, desde la presidencia, mantenían su poder), en parte por buscar modelos intermedios que hicieran más estables sus todavía frágiles regímenes.

El presidencialismo no suele tener muy buena prensa entre los politólogos. Esto está relacionado con la experiencia de los estados de América Latina durante la década de 1960. La regresión autoritaria de países como Argentina, Chile o Brasil se vinculó con frecuencia con el fracaso de sus instituciones a la hora de gestionar el conflicto político. Pese a ello, con el paso del tiempo, parte de este resquemor ha ido desapareciendo. Desde la década de 1980 se inauguraron nuevos sistemas democráticos, los más inclusivos y paccionados de toda la historia del continente. A finales del siglo XX, las dictaduras militares de este último habían desaparecido en su gran mayoría y los sistemas presidenciales seguían ahí.

Sin embargo, en tiempos recientes han vuelto a darse repetidos casos de zozobra. El golpe de estado en Honduras de 2009, la caída de Fernando Lugo en Paraguay en 2012, la de Dilma Rousseff en Brasil en 2016 o la salida de Pedro Pablo Kuczynski de Perú en 2018 señalan que podría estar comenzando un nuevo ciclo de inestabilidad política. Las causas son, en parte, internas —corrupción, protestas, cuestiones institucionales—, pero han coincidido con ajustes en la gobernanza económica de la zona. Igual que cuando las dictaduras militares cayeron con el empujón de la crisis del petróleo, el coletazo de la Gran Recesión parece que está llegando en diferido.

¿En qué medida las instituciones presidenciales están jugando algún tipo de papel y acrecentando esta inestabilidad? Intuitivamente se podría pensar que, en tiempo de vacas flacas, el refugio preferido por los votantes puede ser un líder fuerte. Ahora bien, si la crisis trae consigo la creación de nuevos partidos y plataformas, ¿no es también más sencillo asaltar el poder cuando se dispone de una institución individual tan poderosa como la presidencia? Podría ser que los oportunistas y las nuevas formas de autoritarismo puedan encontrar en este mecanismo un canal idóneo. Quizá por estas razones merezca la pena analizar en qué medida esta institución importa con el fin de ver cómo interactúa con un contexto de cambio creciente.

EL CLÁSICO DEBATE SOBRE EL PRESIDENCIALISMO

Todos los 20 de enero, cada cuatro años, son un día especial en Estados Unidos: se trata del día de la toma de posesión del nuevo presidente electo. Para ser más precisos, es a las doce en punto del mediodía cuando el candidato entrante debe jurar la Constitución ante el presidente del Tribunal Supremo, máximo órgano judicial del país e intérprete del texto. Esa ceremonia suele ser muy vistosa, con casi un millar de invitados entre congresistas, senadores, jueces, expresidentes y, cada vez más, gente famosa. Tras el almuerzo, que se celebra a continuación del evento, hay un paseo desde el Capitolio hasta la Casa Blanca que dura, más o menos, dos horas. Algunos presidentes hacen parte del trayecto en coche, pero otros lo recorren entero a pie para poder saludar a los ciudadanos que se hayan acercado a la ceremonia. Llegada la noche, el presidente suele participar en un baile inaugural con gran pompa, aunque lo habitual es que hasta bien entrada la madrugada se paseen por los diferentes convites que se celebran en su honor. Obama estuvo en ocho en su segunda toma de posesión y hasta Donald Trump acudió a tres distintos.

Existe una razón por la que en Estados Unidos esta ceremonia se puede celebrar con tanta periodicidad y exactitud cada cuatro años: a diferencia de lo que ocurre en un sistema parlamentario, en el presidencial tanto el legislativo como el ejecutivo tienen un mandato por un periodo fijo y predeterminado de tiempo —así que se puede programar el baile con perfecta precisión—.

Además, en estas democracias, cada uno de los poderes se votan de manera separada y la independencia entre ambos es total. Por un lado, está el presidente (que es el jefe del Estado y del Gobierno a la vez), el cual no necesita tener una mayoría en el legislativo para continuar en el cargo, ni puede ser depuesto por una moción de censura como ocurre, por ejemplo, en España, en Alemania o en el Reino Unido. Este cargo se caracteriza por ser votado de manera directa por los ciudadanos.[156] La previsión más frecuente en los sistemas presidenciales es que esta elección se haga a dos vueltas, que se repitan los comicios entre los dos candidatos más votados si ninguno de ellos alcanza la mayoría absoluta.

Sin embargo, existen algunos países, como México, que tienen la elección a una sola vuelta y eso, en alguna ocasión, les ha dado un disgusto. Por ejemplo, en las elecciones presidenciales de 2006 se presentaron tres candidatos: Roberto Madrazo (PRI), Andrés Manuel López Obrador (PRD) y Felipe Calderón (PAN). Pues bien, el voto se repartió de tal modo que el 22,03 por ciento fue para el primero; el 35,29 por ciento, para el segundo; y el 35,91 por ciento, para el tercero. La diferencia de apenas trescientos mil votos entre estos últimos facilitó que hubiera acusaciones de fraude en la elección y que incluso López Obrador se negara a reconocer el resultado.[157] Probablemente tener una segunda vuelta, como sus países vecinos del sur, hubiera ayudado a evitar este problema.

La presidencia, a diferencia del sistema parlamentario, se caracteriza por ser un ejecutivo unipersonal. Mientras que el Consejo de Ministros parlamentario es un órgano colegiado en la toma de decisiones, en este sistema el presidente elige a sus secretarios o ministros a título de asistentes en sus funciones ejecutivas. Pese a esto, la figura del vicepresidente resulta más relevante aquí que en el sistema parlamentario: si el presidente muere o dimite, el vicepresidente es quien le sucede en lo que resta del mandato, ya que, en general, ha sido votado directamente en el ticket electoral (su nombre también estaba en la papeleta). Eso, sin embargo, no sucede así en el sistema parlamentario, pues en este la continuidad del vicepresidente depende de la confianza del primer ministro y, si este último fallece o dimite, es necesario que la Cámara vuelva a dar su confianza, implícita o explícita, a un nuevo primer ministro.

Por el otro lado, se encuentra el legislativo, que también es votado directamente por los ciudadanos para un determinado periodo de tiempo. El presidente no puede adelantar elecciones y disolver la Cámara de Representantes y el Senado cuando más le convenga, como vimos que se podía hacer en el sistema parlamentario; es más, los ciclos entre las elecciones para votar ambos poderes no suelen coincidir. En Estados Unidos, por ejemplo, los presidentes se votan cada cuatro años, mientras que el Senado y la Cámara, cada dos. Esto hace que, a mitad del mandato presidencial, tengan lugar las conocidas como midterm elections. Sin embargo, entre la Cámara Alta y la Baja también existen diferencias. Mientras que el Senado se renueva por tercios cada dos años, ya que el mandato de senador es de seis, los cuatrocientos treinta y cinco miembros de la Cámara de Representantes se vuelven a elegir completamente en cada elección.

Como en casi todos los países presidenciales existen renovaciones parciales del legislativo y los ciclos de ambos poderes no suelen coincidir, hay algunas elecciones legislativas que concurren con las presidenciales y otras que no. Esto lleva a que se puedan producir los conocidos como coattail effects,[158] que la elección presidencial pueda «arrastrar» el voto por el mismo partido en las legislativas en aquellos casos en que son simultáneas. Resulta más fácil que el partido de un presidente popular pueda sacar buenos resultados en las elecciones legislativas cuando la elección de ambos cuerpos se da a la vez que cuando esto no sucede —y se las puede usar para darle un toque de atención—.

Que haya una división tan fuerte de poderes en los sistemas presidenciales implica que los cambios políticos son siempre mucho más graduales; hay más reparto de funciones que en los sistemas parlamentarios y se debe llegar a acuerdos entre diferentes instituciones, no solo entre partidos. Por lo tanto, no es casual que los presidentes intenten impulsar su obra legislativa más importante al principio de su mandato, cuando disponen del ímpetu y de las mayorías —la tramitación de leyes resulta farragosa y las renovaciones parciales del legislativo cambian pronto la relación de fuerzas—.

Sin embargo, más allá de esto, una de las discusiones clásicas en la literatura especializada es el potencial peligro del presidencialismo para la continuidad de la democracia.[159] Los sistemas presidenciales se caracterizan por tener dos poderes electos de manera directa por un periodo fijo, por ser ambos igualmente legítimos y por no necesitarse mutuamente para sobrevivir. Este hecho genera con frecuencia que se pueda dar un color político en la presidencia y una mayoría de otro color en el legislativo, lo que puede arrastrar al país a una situación de bloqueo (deadlock). Mientras que el presidente intenta sacar adelante su agenda legislativa, las promesas que ha contraído con los votantes, el Congreso, controlado por sus rivales, se lo puede impedir de manera continuada e impulsar las medidas contrarias. Y esta colisión tiene difícil solución.

Por si esto fuera poco, muchas veces los presidentes no pueden disciplinar a los diputados de su propio partido porque estos últimos se deben a los votantes de sus distritos, lo que hace que tengan intereses distintos a los suyos. Mientras que el presidente se juega la reelección en todo el país, el diputado no. Esto hace que en los sistemas presidenciales los diputados tengan una disciplina de voto mucho más baja que la de sus homólogos parlamentarios (en torno al 70 por ciento frente a casi el 92 por ciento del otro modelo, según la literatura especializada). El presidente no puede sino intentar crear alianzas con ellos y, además, sin poder amenazarlos con disolver la Cámara. No se puede devolver la pelota al electorado para que decida conformar una mayoría distinta o evalúe qué cuerpo es culpable de la parálisis porque las elecciones están acotadas en el tiempo.

Esto, a su vez, se combina con otros dos elementos. Por un lado, en un sistema presidencial es más complicado formar coaliciones mediante la elección de secretarios o ministros de otros partidos. Dado que la presidencia tiene un carácter unipersonal, ser parte del ejecutivo no ofrece ninguna garantía al partido que se integra en ellas; el presidente puede apartarlo cuando considere oportuno. Es verdad que un primer ministro puede hacer lo mismo, pero en un Gobierno de coalición parlamentaria los escaños del partido sirven como un cemento decisivo, pues, sin esos diputados, el Gobierno no puede sobrevivir. Esto aquí no se aplica y lo débil de cualquier compromiso se ve reforzado por la indisciplina de los diputados; difícilmente el miembro integrado en el ejecutivo puede hablar en nombre de sus compañeros de siglas.

Por otro lado, los sistemas presidenciales suelen incorporar la limitación de mandatos en el presidente. De nuevo, México sería el caso más extremo al aplicar el principio de «no reelección», que no permite repetir mandato en ningún cargo. Hay, sin embargo, algunos países que permiten la reelección diferida (el presidente se puede volver a presentar tras un mandato de descanso), como Chile, o la reelección consecutiva (se le permiten dos mandatos seguidos, pero ninguno más), como Ecuador. Pues bien, esta limitación hace que los presidentes no tarden en convertirse en «patos cojos». Este síndrome remite a la situación en la que los presidentes se encuentran en su último mandato y no pueden volver a presentarse, lo que hace que los legisladores se alejen de ellos dado que dejan de ser figuras importantes a la hora de asegurar su propio futuro político. Esto debilita a las presidencias y termina haciendo el bloqueo del legislativo más probable.

Así, con un presidente de un color y un legislativo de otro, ante la dificultad para disciplinar a los diputados y ante la posibilidad de que el presidente sea un «pato cojo», resulta fácil acabar en un bloqueo institucional; justo el contexto que aumenta la probabilidad de que los militares desempaten entre ambos poderes, tal como pasó durante el ciclo golpista de América Latina de las décadas de 1960 y 1970. Sin embargo, los análisis más recientes matizan el funcionamiento de estos sistemas.[160] Al fin y al cabo, esta es una de las polémicas más largas y nobles de la ciencia política, aunque cada vez se ha ido abriendo más camino el argumento de que el presidencialismo tiene más mecanismos para regularse a sí mismo de lo que parece.

EL IMPEACHMENT COMO VÁLVULA DE ESCAPE

En 2014 Dilma Rousseff fue reelegida presidenta de Brasil en unos comicios muy disputados. En su mandato anterior, Rousseff hizo una política más bien continuista, ceñida a seguir la obra de Gobierno de Lula da Silva, su mentor y primer presidente brasileño del Partido de los Trabajadores (PT). Sin embargo, su situación en este nuevo mandato era bastante más delicada. La crisis económica (y política) que se cernía sobre Brasil, que se tradujo en masivas protestas callejeras, hundió la popularidad de la presidenta apenas transcurrido un año de su elección. Este desgaste de su figura dio un salto cualitativo en diciembre de 2015: el presidente de la Cámara de los Diputados aceptó la solicitud de juicio político contra la presidencia federal. Se imputaba a Dilma Rousseff haber violado la ley presupuestaria y, de manera implícita, verse implicada en actividades corruptas con la empresa pública de petróleo Petrobras.

Al activarse este procedimiento legal, se creó un comité específico para el caso y se convocó a la presidenta a unas maratonianas comparecencias. Sus alegatos no sirvieron de mucho: el Congreso votó, por más de dos terceras partes (el mínimo requerido), su revocación temporal del cargo. De manera interina, su vicepresidente, Michel Temer, uno de los impulsores del proceso y su mayor beneficiario, asumió la presidencia. Sin embargo, la suspensión no sería definitiva hasta que el Senado, en un máximo de ciento ochenta días, no se pronunciase por una mayoría equivalente a la del Congreso. Fue durante la mañana del 12 de mayo de 2016, con cincuenta y cinco votos a favor y veintidós en contra, cuando la Cámara Alta brasileña zanjó el juicio político y depuso, de manera inapelable, a la presidenta Dilma Rousseff.

Como se ha señalado en varias ocasiones, una virtud que poseen los sistemas parlamentarios es que el poder legislativo y el ejecutivo pueden liquidarse mutuamente. El primer ministro puede disolver el legislativo mediante un adelanto electoral estratégico, del mismo modo que, si pierde la confianza de la Cámara, puede sufrir una moción de censura. Su ventaja es que genera rotación en los gobiernos, pero no el colapso del sistema. Al fin y al cabo, ni el adelanto electoral ni la moción de censura requieren más justificación que la política. Si en un momento dado se forma una mayoría de un color distinto en el Congreso, en virtud de un acuerdo entre partidos, no hay que ofrecer más explicaciones: se puede presentar la moción y derrocar al ejecutivo.

Por el contrario, en los sistemas presidenciales se supone que hay una rígida separación de poderes entre dos autoridades directamente votadas por los ciudadanos, ambas igual de legítimas. En teoría esto hace que sean poderes inexpugnables. Sin embargo —aquí se añade el matiz— en la práctica existe un mecanismo por medio del cual un Congreso puede tumbar a la presidencia: el impeachment. Esta palabra, traducida a veces como «juicio político» o «juicio a la presidencia», hace referencia al proceso de destitución de un presidente por parte del legislativo. A diferencia de una moción de censura parlamentaria, este procedimiento se caracteriza por ser un mecanismo excepcional y por aplicarse solo en situaciones restringidas, normalmente por razones penales. Aun así, pese a ese carácter, el hecho es que se ha convertido en un recurso que cada vez se utiliza con más frecuencia.[161]

Si se revisan los datos recientes, ha habido un promedio de un impeachment cada dos años en toda América Latina, aunque solo veintisiete de los cuarenta y cinco procesos iniciados hasta 2010 han salido adelante. Sin embargo, desde la década de 1990, se ha multiplicado el uso de esta vía para deponer a los presidentes: Fernando Collor de Mello en Brasil (1992), Carlos Andrés Pérez en Venezuela (1993), Abdalá Bucaram en Ecuador (1997), Raúl Cubas Grau en Paraguay (1999) o, si acudimos a casos más recientes y controvertidos, aparte del mencionado en Brasil, los de Manuel Zelaya en Honduras —que tuvo forma de golpe de Estado— (2009) o el de Fernando Lugo en Paraguay (2012). Es verdad que el uso de este mecanismo para la retirada forzosa de presidentes no se puede explicar mediante un solo factor, pero su empleo sí que coincide con la larga ola de democratización iniciada en América Latina en la década de 1980, momento en que los militares dejaron de entrometerse en política.

Véase, por lo tanto, que, pese a que la presidencia tiene un mandato fijo, lograr acabarlo en el puesto se está volviendo algo cada vez más complicado. Los escándalos de corrupción, la libertad de prensa y la movilización callejera, qué duda cabe, han hecho más difícil la vida de cualquier presidente. No obstante, estos factores no bastan para provocar la caída de un dirigente si no existe una coalición de rivales políticos en el legislativo dispuesta a derribarlo, sobre todo en el momento en el que la figura del juicio al presidente puede entrar en acción.

Según el diseño presidencial, en casi ningún país de América Latina el presidente puede disolver un Congreso que le sea hostil —Perú o Uruguay lo aceptan en supuestos muy restrictivos—. Sin embargo, casi todos los países de la región recogen algún modelo de impeachment. Lo habitual es que completarlo requiera de grandes mayorías en las diferentes Cámaras, si bien Honduras o Guatemala tienen un procedimiento más simplificado. Algunos países, como Bolivia o Costa Rica, presentan un modelo de impeachment judicializado mediante el cual el Congreso autoriza una causa contra el presidente en los tribunales (se crea así un actor de veto más, que alarga y dificulta el éxito del proceso). Por el contrario, otros países, como Ecuador, sencillamente permiten la declaración de «incapacidad» por mayoría simple, lo que, de facto, también destituye al presidente.

De todo esto se desprende que, mientras que el Congreso sí que tiene mecanismos constitucionales para derribar al presidente, casi nunca es posible en el caso contrario. Ello explica por qué, cuando ambos poderes están enfrentados, es el legislativo el que tiene más capacidad para imponerse dándose la paradoja de que se produzca una cierta «parlamentarización» de los regímenes presidenciales. Los presidentes tienen que intentar construir alianzas en el legislativo, quieran o no, lo que los obliga a dar más cabida a la oposición. De lo contrario, no es ya solo su agenda legislativa, sino incluso su mandato, lo que podría estar amenazado. Ahora bien, esto no deja de presentar un lado oscuro: el empleo de este recurso excepcional como norma genera una tensión institucional que hace difícil que el propio sistema político salga indemne.

HOUSE OF CARDS (EN LA PRÁCTICA)

Las elecciones a la presidencia de la República de Perú en 2016 fueron particularmente reñidas. El 5 de junio, la candidata ganadora en la primera vuelta, Keiko Fujimori, se enfrentó al candidato de Peruanos por el Kambio, Pedro Pablo Kuczynski, en la segunda vuelta. Este último se acabó imponiendo por poco más de cuarenta mil votos. Ahora bien, Perú convoca a la vez las elecciones a los ciento treinta diputados del Congreso, y ahí las noticias fueron bastante peores para el nuevo inquilino de la Casa de Pizarro. Fuerza Popular, el partido de Fujimori, ganó ampliamente a las formaciones de los otros candidatos y alcanzó la mayoría absoluta con setenta y tres parlamentarios. De ahí que los problemas para Kuczynski acabaran de empezar. Casi inmediatamente, los diputados de Fuerza Popular se dedicaron a obstruir la obra del presidente desde el Parlamento y reprobaron a sus ministros hasta en cinco ocasiones.

El culmen llegó en 2017, cuando el presidente Pedro Pablo Kuczynski fue acusado de «incapacidad moral permanente para gobernar» por parte del Congreso. El motivo para plantear dicha «incapacidad» provenía de las acusaciones vertidas contra el presidente: este habría recibido dinero de una constructora brasileña, Odebrecht, durante su época de ministro. Parecía que la votación iba a ser un mero trámite y que el presidente tenía las horas contadas, ya que con dos tercios de la Cámara basta para que sea depuesto. Sin embargo, en un giro inesperado de última hora, la declaración de incapacidad se abortó, pues solo votaron a favor setenta y nueve diputados. El presidente se salvó por los pelos gracias a una traición. Kenji Fujimori (hermano y rival político de Keiko) y su facción de diez diputados optaron por la abstención. Las cámaras incluso llegaron a filmar las lágrimas del líder político tras haber salvado a Kuczynski del impeachment. La explicación para el llanto de Kenji se descubrió unos días después: el presidente anunció, la noche del 24 de diciembre, un indulto humanitario a Alberto Fujimori, su padre y antiguo presidente de Perú, condenado a veinticinco años de prisión por asesinatos y secuestros.[162]

Este caso ilustra muy bien cómo muchas veces los presidentes no pueden sino transigir —y, en ocasiones, incluso forzar los límites— para mantenerse en el puesto. Otro ejemplo muy en la línea sobre el que ya se ha tratado lo encontramos en Brasil. Su sistema político ha generado numerosas críticas por verse abocado a la parálisis, la ineficiencia y la corrupción.[163] Sin embargo, aproximaciones posteriores han matizado esta idea. Por ejemplo, se alega que, gracias a la baja disciplina de partido, la presidencia dispone de cierto margen de maniobra para negociar con los diputados de manera individual.[164] De hecho, el peculiar modelo brasileño es conocido con frecuencia como «presidencialismo de coalición», es decir, un sistema en el que sus presidentes deben, necesariamente, transaccionar con los numerosos partidos del Congreso para intentar aprobar sus medidas.[165]

Los cargos oficiales contra la presidencia de Rousseff en su impeachment se centraron en la violación de la ley presupuestaria. Sin embargo, esto no dejaba de resultar llamativo, pues dicho proceso fue aprobado por un Congreso de los Diputados en el que casi el 60 por ciento de sus miembros tenían alguna cuenta pendiente con la justicia, en casi todos los casos por corrupción.[166] Resultaba claro que la causa que se alegaba no era más que una mala excusa para camuflar un ardid político. La razón de fondo era la falta de un compromiso político entre el PT y (esencialmente) el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB), una formación política que, desde el fin del régimen militar, había llegado a acuerdos con diferentes formaciones. Por lo tanto, su caída se produjo casi como si hubiera tenido lugar en un sistema parlamentario, cuando un socio del Parlamento retira la confianza al Gobierno por razones políticas, todo dentro de la tendencia hacia el recurso regular del impeachment propia de toda la zona. El vicepresidente Michel Temer, del PMDB, es quien consiguió hacerse así con la vicepresidencia del país; el mismo Temer que, por cierto, habría de superar a su vez un intento de destitución en 2017.

¿Significa esto que siempre se impone el legislativo? ¿Implica que, cuando un presidente ha perdido los apoyos del Congreso, su caída resulta inevitable? Conviene matizar, porque la situación puede ser muy distinta cuando se está ante lo que los estudios denominan un contexto de «fluidez constitucional». Supongamos que un presidente llega al poder, pero que, por la razón que sea, no dispone de mayoría en la Cámara. Un mecanismo que puede seguir para circunvalar la autoridad de un legislativo desafecto es convocar una Asamblea Constituyente, es decir, constituir una Cámara diferente —a ser posible con normas de elección nuevas y más favorables al poder— con el mandato de redactar una Constitución y generar así un momento fundacional para un régimen nuevo.

Esta estrategia ha sido seguida hasta en dos ocasiones en Venezuela. La primera fue en 1999. Aunque Hugo Chávez fue elegido presidente el año anterior con un amplio apoyo, el 56 por ciento, carecía de una mayoría absoluta en la Cámara. Su partido, el Movimiento V República (MVR), solo disponía de treinta y cinco de los doscientos siete diputados. Fue en ese contexto en el que Chávez creó una Asamblea Constituyente,[167] aprobada en referéndum en abril, que redactó una nueva Constitución, ratificada en otro plebiscito en diciembre. En 2000, ya al amparo de la nueva Carta Magna, se volvieron a celebrar elecciones presidenciales y legislativas. En esta ocasión el MVR sí se garantizó una cómoda mayoría. La segunda vez que esta estrategia tuvo lugar fue en 2017, cuando Nicolás Maduro recurrió a la misma vía para anular los poderes de una Asamblea Nacional controlada por la oposición: la Mesa de Unidad Democrática (MUD). En este último caso, la tensión institucional casi ha arrastrado al país a una guerra civil.

Estas vías de «fluidez constitucional» pueden servir como paso previo a un autogolpe. Un ejemplo paradigmático sería el de Alberto Fujimori en Perú. En 1992, ante la negativa del Congreso a concederle poderes especiales (en esta Cámara el presidente no tenía mayoría parlamentaria), Fujimori decidió disolverlo. La Cámara intentó seguir con reuniones en secreto, pero no sirvió de mucho debido al apoyo del ejército al presidente. Además de liquidar al legislativo, Fujimori aprovechó la situación para reorganizar totalmente el poder judicial y para convocar, como indica el manual de instrucciones, un Congreso Constituyente. Si nos fiamos de las encuestas de aquel momento, este golpe de timón concitó amplios apoyos ante el desprestigio en el que la clase política se había sumido. A efectos prácticos, sumergió a Perú en un ambiente irrespirable, dado el autoritarismo de su presidente, ahora sí, plenipotenciario.

Esto muestra en qué medida los presidencialismos pueden verse sometidos a tensiones constitucionales de hondo calado. Al fin y al cabo, el impeachment no deja de confrontar dos legitimidades y, cuando termina el proceso, no resulta raro que la institucionalidad del país se resienta. Algo, por cierto, que no tiene por qué quedar confinado a las (ya no tan) jóvenes democracias de América Latina.

PARACAIDISTAS EN EL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL

La IV República francesa nació tras la Segunda Guerra Mundial como un sistema de corte parlamentario. Si algo caracterizaba a este régimen era su inestabilidad crónica en la formación de gobiernos: hasta veinticinco gabinetes en los veinte años que su Constitución estuvo en vigor. En todo caso, este régimen tenía que convivir con una Francia en pleno proceso de descolonización. La situación en Argelia, donde la insurrección parecía inminente, estaba cada vez más enquistada y una nueva moción de censura hizo que el Gobierno cayera en 1958. Esto precipitó que el 13 de mayo los militares se sublevaran en Argel. El general De Gaulle, héroe de la Segunda Guerra Mundial, se postuló entonces como candidato a primer ministro al día siguiente, y el último presidente de la IV República, incapaz de contener el conato de rebelión, terminó por claudicar. Las condiciones de De Gaulle fueron la redacción de una nueva Constitución, la de 1958. Con él acababa de nacer la V República.

Según el artículo 6 de la nueva Constitución, el presidente sería elegido por un colegio electoral de ochenta mil diputados y notables locales en una elección indirecta, algo no muy diferente de otros países parlamentarios. Sin embargo, con la reforma de este artículo, en 1962, y el establecimiento de una elección directa, el sistema político francés devino efectivamente en un régimen semipresidencial. Aquel año el general De Gaulle estaba en el cénit de su popularidad: tras los referéndums de autodeterminación de Argelia y tras sufrir un intento de asesinato, el presidente anunció que quería celebrar un referéndum el 12 de octubre sobre la elección presidencial directa. El Consejo de Estado advirtió que la reforma era inconstitucional —y tenía razón (incluida la convocatoria del referéndum)— y el Gobierno cayó después de perder una moción de confianza.

De Gaulle no se arredró y, en lugar de elegir a otro primer ministro, decidió disolver la Asamblea Nacional y convocar nuevas elecciones legislativas. Solemnemente declaró que, si perdía, dimitiría. Se lo jugó todo a una carta y la apuesta fue un éxito total: De Gaulle ganó el referéndum con un 62 por ciento, mientras que sus afines ampliaron su mayoría en la Asamblea Nacional. La elección directa del presidente no había estado en vigor en Francia desde la II República —Luis Napoleón Bonaparte fue su primer presidente directo—. El sistema, desde entonces, volvió a un modelo con ecos de imperio: la legitimidad directa del presidente de la República y la indirecta del primer ministro. Al primero lo votan los ciudadanos y al segundo lo escogen los diputados de la Asamblea Nacional. Este es el modelo semipresidencial y, aunque Francia sea el caso más conocido, muchos otros países como Rusia, Portugal, Lituania, Polonia, Rumanía, Ucrania o Georgia han seguido este molde.[168]

En los sistemas semipresidenciales existe una división de tareas en el ejecutivo, ya que, de facto, se trata de una diaquía, de un Gobierno bicéfalo. Sin embargo, varía mucho según el país. En algunos, el presidente ostenta funciones mucho más simbólicas, como Portugal, pero en otros puede tener un papel muy relevante, como en Francia. En todo caso, lo habitual es que el presidente se ocupe de lo que se conoce como «alta política»: políticas exteriores y tratos con potencias extranjeras, política de defensa y la representación del Estado. Por su parte, el primer ministro suele encargarse de la «baja política»: la de ensuciarse las manos con el ejercicio diario del gobierno del país. Con el paso del tiempo, la diferencia entre estas dos «políticas» ha ido desdibujándose, no solo porque la política de la Unión Europea haya incidido también en la interior, sino también porque, al fin y al cabo, los propios presidentes se juegan repetir en el cargo con asuntos de gobierno ordinario. Por lo tanto, ambas figuras tienen un notable interés en que la labor gubernamental resulte exitosa, por más que el presidente pueda optar por un plano más institucional.

Una pregunta lógica es cuál de estas dos figuras concentra más poderes, si la del presidente o la del primer ministro. Y en general, la respuesta viene determinada por si se da o no congruencia entre el presidente de la República y el color político del legislativo. Cuando el partido del presidente tiene mayoría absoluta en la Asamblea, el poder reside en este, ya que suele compartir su posición institucional con la de líder del partido con mayoría. Así, puede disciplinar a sus diputados y encargarse de nombrar primer ministro a aquel en quien más confíe. Por ejemplo, Emmanuel Macron, el nuevo presidente de Francia, pudo elegir sin problemas a Édouard Philippe como primer ministro en 2017. En las elecciones legislativas, que se basan en circunscripciones uninominales (escogen un solo diputado) a dos vueltas, su nuevo partido, En Marche!, consiguió trescientos cincuenta de los quinientos setenta y siete escaños en juego. Con una amplísima mayoría absoluta, el poder del palacio del Elíseo resulta incuestionable.

Sin embargo, no siempre ha sido así en Francia. Ha habido contadas ocasiones (se ha producido en tres de sus trece legislaturas) en las que el presidente no ha tenido la mayoría en la Asamblea Nacional. En ese momento, el poder se escora hacia la figura del primer ministro, que lidera una mayoría parlamentaria para impulsar legislación, de cuya confianza depende para sobrevivir, y quien tiene a su alcance todos los recursos de la administración pública. El resultado se traduce en que hay un primer ministro de un partido, que manda de manera efectiva, y un presidente de otro, con un papel mucho más residual. Es lo que se conoce como la «cohabitación». En todo caso, incluso en Francia, resulta un fenómeno extraño. En la reforma de 2000 se modificó la legislatura presidencial de siete a cinco años, para que los comicios coincidieran en el espacio de pocos meses con las elecciones parlamentarias. Gracias a esto, es más fácil que el ciclo político esté acompasado y que el partido del presidente también gane la Asamblea Nacional —si hay mucha distancia entre ambas elecciones, se puede usar como forma de castigo—.

A veces, un presidente puede intentar tensionar sus atribuciones, pero, en una situación de «cohabitación», al final la mayoría en el Parlamento siempre se impone. Como ya se ha tratado antes, en las elecciones de Portugal de octubre de 2015 la fuerza más votada fue Portugal à Frente, la coalición conservadora del Partido Social Demócrata de Portugal con el Centro Democrático Social. La misma noche electoral el candidato de esta formación, Pedro Passos Coelho, reclamó para sí el derecho a ser primer ministro al haber recibido la mayoría simple de los votos. Sin embargo, la situación no era demasiado halagüeña para sus intereses. La suma del Partido Socialista de António Costa con el Bloco de Esquerda y el Partido Comunista conformaba una mayoría absoluta, así que todo quedaba en manos de las izquierdas, en si estas alcanzaban o no un acuerdo.

El sistema político del país luso es un modelo semipresidencial, por lo que, aparte de sus elecciones a la Asamblea Nacional, en la que se elige el primer ministro, tienen un presidente de la República votado directamente por los ciudadanos. En aquel momento, el presidente era de centro derecha, Aníbal Cavaco Silva. Según la Constitución del país, es al presidente de la República al que le corresponde nombrar al primer ministro, aunque su supervivencia dependa de la Asamblea.[169] Cavaco Silva, pese a que no estaba nada claro que contase con los apoyos parlamentarios, se empecinó en nombrar a Passos Coelho como primer ministro, incluso cuando las izquierdas manifestaron su intención de formar Gobierno.

Pese a este gesto, poco importó, pues, en el plazo de diez días el Gobierno de Passos Coelho había caído tras no poder superar una moción de censura: los ciento veintitrés diputados de la izquierda votaron en su contra. Su Gobierno batió el récord de brevedad de la historia del país. Tras este suceso, el presidente de la Asamblea Nacional se reunió con el presidente de la República para indicarle que su primer ministro no contaba con la confianza de la Cámara, así que no le quedó más remedio que claudicar. A los pocos días propuso a António Costa como primer ministro, el cual conformó un Gobierno del PS en minoría con el apoyo externo del Bloco y de los comunistas. Por lo tanto, queda bastante claro que, en un sistema semipresidencial, las elecciones legislativas son la clave de bóveda en el reparto del poder —en especial si la presidencia carece de poderes importantes—.

LA PRESIDENCIA COMO TRAMPOLÍN

Como se ha visto en varias ocasiones, las instituciones importan porque condicionan el margen que tienen los diferentes actores políticos para alcanzar el poder y desarrollar sus proyectos. Y, si algo hemos visto es que los contextos donde más outsiders han llegado a gobernar han sido precisamente en los países de corte (semi) presidencial. ¿Por qué será? Un argumento relativamente intuitivo sería que este tipo de modelos hacen que el ejecutivo se juegue «a una sola bala». Es verdad que puede haber más división de poderes que en un régimen parlamentario, pero este sistema también ofrece más posibilidades a un Homo novus de hacerse con el ejecutivo gracias a que la elección es directa; no hace falta una ronda posterior de acuerdos entre partidos que tamice el resultado.

Además, la mayor personalización de la política y la creciente centralidad de los candidatos pueden ayudar a que alguien popular, ajeno a la política tradicional, pueda terminar en el sillón presidencial en un momento de desprestigio de la clase política o de zozobra durante una crisis. Por el contrario, en un sistema parlamentario parece más complicado obtener una mayoría absoluta en una sola elección —en particular si el sistema electoral es proporcional—, pues el partido o el candidato necesitará pactar con otros o deberá construir su espacio político en los sucesivos ciclos electorales. El contrapeso horizontal del compromiso en la Cámara hace difícil que logre una hegemonía completa.

De todas las elecciones europeas recientes, las presidenciales francesas de 2017 fueron con mucho las más importantes e inciertas. Los sondeos, a pocas semanas de la elección, señalaban un cuádruple empate entre Marine Le Pen (la candidata de extrema derecha), Emmanuel Macron (el socioliberal apadrinado por parte del establishment socialista), François Fillon (el candidato de la derecha gaullista) y Jean-Luc Mélenchon (de la izquierdista Francia Insumisa). Ninguno de los candidatos de los partidos clásicos pasó al segundo turno: ni el socialista Benoît Hamon, muy descolgado de la carrera, ni François Fillon, de los republicanos. Aunque la participación fue más alta de la prevista y por muy pocos puntos el resultado podría haber sido diferente, el hecho es que Macron y Le Pen pasaron a la segunda vuelta.

Pocos meses antes, en la elección presidencial austriaca, el escenario fue muy parecido. La segunda vuelta se la jugaron Van der Bellen (verdes) y Norbert Hofer (FPÖ, extrema derecha).[170] En ambos casos, gracias a que se trataba de la elección directa de la presidencia, fue fácil para un candidato outsider o para un partido nuevo colarse en la segunda vuelta.

Un elemento que también refuerza las posibilidades de los candidatos con don de la oportunidad es que, como para elegir la presidencia se establece un sistema electoral con un solo «gran premio», en general a dos vueltas, la coordinación y el voto estratégico desempeñan un papel crucial. Es cierto que esto último suele condicionar más la segunda vuelta, pero existen buenas razones para pensar que obtener la medalla de plata en la primera puede equivaler a triunfar. Si uno asume que los votantes se preocupan de quién les gobierna y no solo optan por el bien mayor, sino, sobre todo, por evitar el mal mayor, pasar a la fase eliminatoria puede marcar la diferencia. Esto es así sobre todo si un candidato genera un importante rechazo —como, por ejemplo, le ocurre a la extrema derecha—.

En al caso de Austria, Hofer obtuvo casi un millón y medio de votos frente a los novecientos mil del candidato verde y los ochocientos diez mil de la tercera candidata más cercana, la independiente Irmgard Griss. Es posible que, si esta última hubiera pasado a la siguiente ronda, hubiera logrado coordinar el voto anti-Hofer y, quizá, haber acabado en la presidencia; o no, nunca lo sabremos. Sin embargo, en todo caso, el hecho de que Van der Bellen pasara el corte fue clave para atraer a todos los votantes contrarios al FPÖ, por más que jamás hubieran tenido simpatía por el partido verde, y así lograr su victoria.

Algo parecido se dio en el caso de las elecciones presidenciales francesas. Es cierto que Emmanuel Macron fue, de entrada, la fuerza más votada, pero la primera vuelta sabía mucho a segunda. Como se sabe, todos los sondeos coincidían en que aquel que pasase la primera vuelta sería capaz de derrotar a Le Pen, pues coordinaría en su favor el voto republicano.[171] De hecho, era Macron el candidato que más alejaba el riesgo de que Le Pen llegara al Elíseo. Eso sí, su victoria fue mucho más importante que la austriaca, pues, al fin y al cabo, supuso la radical transformación del sistema de partidos francés, el fin de los socialistas y el surgimiento de un nuevo polo de poder en Francia: un Partido Democrático socioliberal. En las elecciones legislativas que se celebraron después obtuvo el mismo éxito y su nueva formación consiguió una amplísima base parlamentaria para empujar su programa.

Antes se han mencionado diferentes casos de América Latina en los que la llegada a la presidencia de una figura fuerte marcó un antes y un después. Sin embargo, si el año 2016 pasará a la historia por algo es por la victoria de Donald Trump en las elecciones presidenciales de Estados Unidos. Hay muchos autores que argumentan que las primarias de los partidos funcionan allí como una suerte de primera vuelta informal: los candidatos deben ser capaces de construir su propia plataforma personal (de apoyos políticos y de financiación) para, al final, acabar al frente de las siglas del partido republicano o del demócrata. Este proceso es extremadamente largo, pero resulta decisivo. La sorprendente victoria de Trump en las primarias, después de haber sido repudiado a lo largo de la campaña por su propio partido, sacudió las bases de la política de Estados Unidos. Mientras, en el otro lado, las primarias demócratas estuvieron agitadas por la pugna entre Hillary Clinton, que sería nominada finalmente, y Bernie Sanders.

Tras la victoria, contra todo pronóstico, de Donald Trump, se especuló mucho sobre la posibilidad de que, de haber sido Sanders el candidato demócrata, el resultado habría sido diferente. Algunas encuestas decían que este candidato podría superar a Trump en una elección por mayor diferencia que la que se daba a Clinton. Por supuesto, esta es una afirmación indemostrable, aunque como hipótesis no sea descabellada. Es verdad que no se puede saber qué habría pasado a lo largo de la campaña ni en los debates, ni quién hubiera sido su candidato a vicepresidente... Sin embargo, nos da una buena medida no solo de la enorme importancia que tiene llegar a la liza, sino, muy especialmente, de qué rivales llegan a ella.

Por lo tanto, se hace difícil no concluir que los sistemas (semi)presidenciales poseen unas instituciones que se prestan más a allanar el camino hacia el poder de actores nuevos en política en situaciones de importante crisis o descontento. Parece que, en un sistema parlamentario, que en general se vincula con sistemas electorales proporcionales, conseguir entrar en el legislativo puede ser más sencillo y fundar un partido nuevo suele convertirse en una aventura más segura. Sin embargo, resulta más complicado ser decisivo, al menos desde el inicio. Tus rivales siempre podrán pactar entre ellos para evitar que accedas al poder. Por el contrario, en un sistema presidencial un clima de opinión favorable, un candidato telegénico y un descrédito del adversario pueden llevar en volandas al sillón presidencial. Al fin y al cabo, no es casual que la «hipótesis populista» nazca en este contexto.

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Que vienen los federales

Durante la última etapa del siglo XX y principios del XXI, cada vez más países han emprendido reformas para descentralizar su estructura territorial. Incluso muchos ejemplos tradicionales de centralismo, como Francia, han optado por la dispersión vertical del poder entre diferentes niveles de Gobierno. Después de todo, se puede argumentar que los procesos de integración supranacional como la Unión Europea conforman una suerte de creación de un Estado federal o, al menos, de reparto vertical del poder. Sin embargo, pese a esta tendencia general, no existe un modelo único. Aunque algunos países, como Canadá, Alemania, la India o Estados Unidos, son federales casi desde su origen, muchos otros se han descentralizado gradualmente y, muy a menudo, con alambicados procesos de negociación.

En muchos países de la OCDE, la descentralización se ha relacionado con el intento de acomodar a minorías territoriales. Aunque este debate aflora de manera periódica en España, este tipo de tensiones son menos excepcionales de lo que parece más allá de los Pirineos. Escocia con el Reino Unido, Quebec con Canadá, o la situación de Bélgica, con la fractura entre valones y flamencos, no dejan de presentar ciertos paralelismos. Ahora bien, es posible que en un contexto de crisis económica, como el que ha asolado a muchos de esos países, la situación haya alcanzado un grado cualitativamente distinto.

La razón para pensar esto sería que en muchos países la crisis territorial podría convertirse en la válvula de escape para el descontento político. Por un lado, porque en una situación en la que se afrontan ajustes económicos severos la idea de la independencia de un territorio puede resultar mucho más atractiva —la promesa de un nuevo comienzo, de una oportunidad de hacer las cosas mejor—. Y, por el otro, con la misma lógica, aunque en sentido inverso, también las regiones pueden convertirse en el chivo expiatorio ideal para transferir decisiones impopulares o para culparlas de hacer insostenible el modelo social, todo con el fin de generar pulsiones en favor de la recentralización.

La paradoja es que, en un contexto cada vez más global, se mira con mayor intensidad y frecuencia hacia la identidad nacional como fuente de cohesión política. Por eso, en ocasiones, se hace difícil saber cuál es el mecanismo que explica las crecientes políticas de descentralización. Quizá estas se vinculen con el sincero interés de gestionar sociedades con economías más complejas, donde el ámbito regional y el local pueden ir camino de ser cada vez más importantes. O tal vez son el último recurso de países que afrontan cada vez más riesgo de ruptura ante la pujanza rediviva de las identidades nacionales como algo sólido en un tiempo de creciente volatilidad y fragmentación. Sea cual fuere la razón, merece la pena saber hacia dónde evolucionan estas tensiones territoriales y si estamos ante un potencial florecimiento de estados independientes.

¿CUÁNTOS CAFÉS PARA TODOS AGUANTA LA BANDEJA?

Si se sigue la definición canónica de la literatura especializada, normalmente se distinguen cuatro modelos diferentes de organización territorial del Estado.

El primero es el Estado centralizado. Según este sistema, la forma más habitual en los países de extensión reducida, solo existen dos niveles de Gobierno: el municipal y el central. Esto convierte a la capital del país en el punto neurálgico desde el que se toman todas las decisiones. Ahora bien, ello no significa que el Gobierno no pueda estar desconcentrado —que no haya delegaciones gubernamentales en diferentes territorios—. Por ejemplo, la Francia centralista no dejaba de tener sus prefectos en cada departamento nombrados directamente por el Gobierno para encargarse de los asuntos diarios en esas regiones.[172] Sin embargo, su posición era de total subordinación al poder central y, en cualquier momento, podían ser retirados de su cargo o perder sus prerrogativas. El modelo centralizado se puede encontrar en lugares como Dinamarca, Portugal o Irlanda, donde, si existen regiones, estas apenas tienen un carácter testimonial.

El segundo modelo de distribución territorial del poder es el regionalizado. A diferencia del anterior, en este sistema algunos territorios del país disponen de un Gobierno regional provisto de determinadas competencias. Estos poderes en general no son de gran importancia o se acomodan al carácter específico de la región —por ejemplo, educación y cultura, si se trata de un territorio multilingüe—. Del mismo modo, los ciudadanos eligen de manera directa a las instituciones regionales, sin que estas sean designadas por parte del centro, ya que votan un legislativo, un ejecutivo o ambos. Ahora bien, las regiones suelen tener una cierta subordinación con respecto al nivel central. Por ejemplo, casi nunca son autónomas a la hora de recaudar sus propios tributos y la regionalización constituye un proceso reversible, ya que el centro tiene una posición de primacía. Lo habitual es que este tipo de modelos no sean demasiado estables porque afrontan tensiones tanto para regionalizar el conjunto del país como para avanzar hacia una federalización más profunda.

Un caso de este tipo es la Italia de la I República. Este país, de acuerdo con la Constitución de 1948, creó cinco regiones autónomas con un estatuto especial y con la capacidad para elegir sus propios parlamentos y gobiernos. Entre esas cinco se encontraba el Valle de Aosta. Este territorio italiano, limítrofe con Francia y Suiza, había sufrido un intento de anexión francés tras la Segunda Guerra Mundial con la excusa del perjuicio que sufría la población de esta lengua. Su Estatuto de Autonomía fue un arreglo para lidiar con la diversidad del territorio. Sin embargo, aunque en un principio la regionalización estaba acotada a estos cinco territorios, en 1970 este sistema descentralizado se generalizó a todo el país. El resultado fue la creación de veinte regiones italianas con competencias en diversas materias como vivienda, educación, cultura o salud.

Un tercer modelo de ordenación territorial es el federal. La palabra «federalismo» viene del latín foedus, pacto, y es un sistema de reparto del poder bastante antiguo. Se podría decir que Estados Unidos es el primer gran país del mundo que se establece como un modelo federal (con mil matices) y que fijó un mecanismo de gobierno compartido de las trece colonias recién independizadas de Inglaterra. Más allá de la propia naturaleza institucional de este país, en los debates entre los padres fundadores se habló de que el federalismo debía desempeñar un papel imprescindible como contrapeso liberal al poder.[173] La soberanía, repartida entre los territorios, constituía una forma de escapar de la centralización propia del poder despótico de los monarcas europeos. Surge este modelo, por lo tanto, en un contexto en el que comienzan a abrirse paso los primeros gobiernos representativos.

En todo caso, el fundamento del modelo federal es que existe una administración subestatal (que se puede llamar Estado, región, provincia, land...) elegida directamente por los ciudadanos entre el nivel central (o federal) y el municipal. A diferencia del modelo regional, aquí no existe una subordinación implícita de estas unidades territoriales al centro, sino una clara distribución de tareas entre administraciones. De hecho, casi siempre las propias constituciones incorporan un catálogo con las materias que le corresponden a cada nivel de Gobierno. Además, se suele incorporar en la carta magna una cláusula residual, es decir, una previsión sobre a qué órgano de la administración se le asignan, por defecto, todas las competencias que no estén expresamente reguladas. Por último, las unidades subnacionales normalmente tienen capacidad de influencia en las decisiones del centro político, de ahí que deban participar de manera obligatoria en las reformas constitucionales, porque la carta magna también es un acuerdo entre los territorios. También cuentan, en general, con un Senado donde se representan sus intereses.

El último de los modelos territoriales es el sistema confederal —si bien lo apropiado, más que hablar de Estado confederal, es hacerlo de una confederación de estados—. En este modelo, países independientes y soberanos deciden, motu proprio, generar una institución conjunta para afrontar de manera más estrecha determinados asuntos de interés común. Esto se ha dado históricamente en asuntos comerciales, de moneda o de defensa. En cuanto a su gestión diaria, lo más habitual es que se genere un foro compartido (una Asamblea, por ejemplo) al que cada Estado envía un delegado con mandato imperativo, es decir, un representante con unas órdenes fijadas de antemano.

La principal diferencia de la confederación con cualquier articulación federal es que, como norma básica para tomar decisiones, se exige la unanimidad. Por tanto, todos los estados miembro deben estar de acuerdo en la decisión política adoptada, pues, de lo contrario, deberán actuar de manera independiente, sin el paraguas de la confederación. Del mismo modo, los estados pueden salirse de esta institución en cualquier momento si así lo consideran oportuno, porque no existe ningún tipo de cesión de soberanía. Estos modelos eran más comunes en el pasado en casos como la Confederación Germánica, la Liga Hanseática o la República Árabe Unida, pero han ido desapareciendo. Al fin y al cabo, por más que algunos países conserven el nombre, como la Confederación Helvética (Suiza), de facto son modelos federales.[174]

Dado que el modelo federal es, en general, el que está más extendido en el mundo, merece la pena indagar un poco más en las diferentes formas que adopta este sistema porque, cuando se habla de federalismo, lo importante no es tanto el nombre como el apellido.

E PLURIBUS UNUM[175]

«Federalismo» es una palabra que se ha vuelto a poner de moda en los últimos tiempos, casi siempre ligada a procesos de reforma constitucional. Sin embargo, esta noción ya está muy asimilada en países que poseen ese espíritu casi desde su fundación. Incluso algunos de ellos, como Canadá, que tradicionalmente han sido un dominio británico, casi eran antes federales que independientes. En cualquier caso, lo relevante del modelo federal no es tanto el término genérico, sino cómo se complementa y concreta. Existe tal diversidad en las formas de organización de estos sistemas que, sin hacer un repaso más profundo de sus características, esta etiqueta pierde mucho de su valor informativo.

Tal como se ha explicado, en el modelo federal el poder político se divide por mandato constitucional entre una autoridad central (la federación) y los estados federados. Sin embargo, en la formación de un Estado federal existen, básicamente, dos caminos. Por un lado, está la vía del coming together, que es la de aquellos países que se formaron cuando diferentes estados independientes decidieron federarse, en general para oponerse a una amenaza exterior. Ejemplos de ella serían Estados Unidos, Alemania o Suiza. Por lo tanto, los estados existían ya antes del acuerdo. Por el otro, se encuentra la vía del holding together, la de aquellos países unitarios que deciden descentralizarse para acomodar diferentes demandas de autogobierno. Ejemplos de ella serían Bélgica o, con matices, el Reino Unido. El ejercicio del poder recaía en el Estado en su conjunto, el cual, por la vía de la descentralización política, lo fue transfiriendo a unidades constitutivas de nueva creación. Es decir, hay países en los que la soberanía era de las partes, que se unen, y otros en los que era del centro, pero que se transfiere.

Una segunda diferenciación dentro de estos modelos se da en función del reparto de competencias. Por un lado, está el «federalismo dual», que es aquel en el que existe una diferencia muy clara entre los poderes de cada nivel. Por ponerlo crudamente, se sigue un principio sencillo: a cada nivel, una competencia, tal como ha sucedido históricamente en Estados Unidos. Por el otro, se encuentra el «federalismo cooperativo», en el que las competencias más importantes son legisladas o ejecutadas entre ambos niveles de Gobierno. Por ejemplo, en educación, el nivel federal establece la normativa general o de base, pero corresponde a la unidad federada desarrollar la ley, modificarla y aplicarla. De nuevo con matices, tal vez Alemania constituya el principal ejemplo. En cualquier caso, casi todos los países federales han evolucionado hacia un modelo más cooperativo, incluso Estados Unidos, que, a partir del New Deal, sobrecargó los poderes del Estado federal (aunque, como se puede imaginar, con no poca controversia).

Un tercer componente de los modelos federales se refiere a la distribución de los poderes entre las regiones. En algunos casos, existe una distribución simétrica de las competencias en la que todos los estados federados tienen los mismos poderes y atribuciones. Así funciona en Austria, por ejemplo. Sin embargo, también puede ser que haya un país en el que algunos estados federados tengan más poderes que otros. Un ejemplo sería el caso de Canadá, donde Quebec posee competencias en materia lingüística y de inmigración que otras provincias no tienen, en particular sobre la base de su relación privilegiada con países de habla francesa. En todo caso, la tendencia global es hacia una mayor «simetrización» en todas las federaciones porque el agravio comparativo entre estados suele arrastrar hacia ese escenario. En España, por ejemplo, existieron, en un principio, dos vías de acceso a la autonomía[176] con niveles competenciales distintos, si bien fueron perdiendo todo su significado a medida que, mediante transferencias, los poderes se igualaron entre ellas (con la importante excepción del peculiar sistema de financiación de Euskadi y Navarra).

Un cuarto componente adicional sobre la organización de un Estado federal pasa por el análisis de sus dos ejes fundamentales y de cómo se relacionan entre sí.[177] 

Por un lado, el nivel de autogobierno que tienen las unidades federadas. Aquí entran asuntos como el hecho de que las regiones tengan ejecutivos y legislativos elegidos por los ciudadanos, que el Gobierno regional posea capacidad para fijar impuestos sobre personas físicas, sociedades o de carácter indirecto, que las unidades territoriales disfruten de competencias amplias (desde cultura, como la más básica, hasta policial y de inmigración, como las más importantes) o que el Gobierno disponga de una administración regional plenamente autónoma. Por el otro lado, en qué medida existe gobierno compartido, es decir, el grado en el que las unidades subestatales participan para hacer la voluntad del centro político. Esto último se consigue cuando los estados federados tienen que participar obligatoriamente en una reforma constitucional, cuando hay un Senado fuerte con el que se puede vetar o condicionar la política federal, cuando las unidades territoriales pueden decidir los impuestos nacionales o cuando se exigen acuerdos intergubernamentales para aplicar determinadas políticas.

Si observamos ambas dimensiones, existe una gran variedad de combinaciones y todas ellas se ajustan al modelo federal. Hay países donde las regiones tienen mucho autogobierno y mucho gobierno compartido (Alemania), donde tienen mucho gobierno compartido pero poca autonomía (Austria) o donde tienen mucha autonomía pero poco gobierno compartido (Reino Unido). Por ejemplo, los länder, en Austria, tienen bastantes menos poderes que una comunidad autónoma en España, mientras que, en Estados Unidos, un Estado no solo posee más poderes que ambos, sino también más capacidad para influir en la legislación nacional. Son diferentes combinaciones que arrojan una constelación variada de federalismos posibles.

Finalmente, un elemento que requiere cierta clarificación dentro de los modelos federales es su vertiente fiscal. El federalismo fiscal se basa en el principio de «corresponsabilidad», es decir, cada una de las administraciones debe ser responsable de los gastos y de los ingresos que realiza en el ejercicio de sus atribuciones de autogobierno. De esta manera, se pueden proveer los servicios al nivel que demandan sus ciudadanos y, lo que es igual de importante, hacer que ellos soporten la carga fiscal correspondiente por ese gasto público. Si quiere gastar más, el Estado federado debe subir los impuestos y, si los baja, tendrá también que reducir el gasto público. Un federalismo fiscal bien articulado es importante, porque permite que exista claridad en la atribución de responsabilidades: los ciudadanos podrían distinguir fácilmente qué autoridad se encarga de dar el servicio público, evaluar si están satisfechos con lo que pagan y reciben de prestación y, mediante su voto, obrar en consecuencia.

El debate fiscal resulta complejo porque el nivel federal suele disponer de transferencias condicionadas o incondicionadas que pueden influir en el gasto en un territorio, en los suelos mínimos de financiación para las competencias compartidas o en la solidaridad interregional. Es verdad que la gestión pública de un modelo descentralizado introduce cierta complejidad porque opaca las responsabilidades de políticos nacionales y regionales, pero también en esto hay un gradiente. En un extremo, están aquellos países que tienden a permitir que Hacienda sea controlada por las regiones, que ellas gasten y que decidan su carga fiscal —con una expresa separación entre la que corresponde al nivel subnacional y al federal—. En el otro, aquellos países en los que la financiación está controlada por el Estado central, que, a su vez, distribuye los recursos como considera más adecuado sobre criterios más o menos discrecionales. El primer supuesto siempre es más claro para el votante que el segundo.

Si se toman todas las dimensiones anteriores, estas se pueden aplicar a diferentes estados y clasificarlos. Si, por ejemplo, se analiza el caso de España, se verá que estas se combinan de manera muy diferente entre sí. Es más, hay autores que dicen que este país ya es, de facto, un sistema federal. Desde luego no por nacimiento, sino que se construyó desde la descentralización progresiva (holding together) y con carácter cooperativo al solaparse la gestión de las competencias entre varios niveles. Del mismo modo, tiene un origen asimétrico entre comunidades —aunque desde la década de 2000 se ha «simetrizado» bastante—. Resulta indudable también que, como país, tiene unas unidades subestatales con poderes comparables a los del entorno (aunque no siempre con una clara definición competencial), pero que estas poseen muy poco margen de influencia en las decisiones de la administración general del Estado. Además, tiene un sistema de financiación dual (el concierto vasco y navarro frente a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, LOFCA) en continua e insatisfactoria revisión,[178] por lo que parece, en cualquier caso, que a España le faltan algunas instituciones federales y que se encuentra a medio camino todavía. Estaríamos, por tanto, ante un caso claro de descentralización «evolutiva», con una continua revisión de su sistema.

Ahora bien, esto suscita unas preguntas muy claras: ¿bajo qué condiciones ese cambio es a mejor o a peor?; o, dicho de otra manera: ¿qué ventajas e inconvenientes tiene optar por una descentralización del modelo territorial de Estado?

¿POR QUÉ LA DESCENTRALIZACIÓN PUEDE SER UNA BUENA IDEA?

El primer Gobierno de «gran coalición» encabezado por Angela Merkel culminó en 2006 una reforma de la Ley Fundamental de Bonn (su Constitución) tocando el núcleo central de su sistema territorial. Con el respaldo de los dos tercios de los parlamentarios en sus dos Cámaras, requisito para la reforma, lo que se buscaba era una racionalización del modelo que permitiera reducir los conflictos de competencias. Además, también se perseguía que el número de leyes que requirieran la aprobación del Bundesrat (la Cámara Alta alemana, donde se reúnen representantes de los dieciséis länder) se redujera en la medida de lo posible. La razón estribaba en que esta institución casi siempre generaba una parálisis del procedimiento legislativo debido a su importante poder de veto. Ahora bien, para compensar la pérdida de influencia de los länder en Berlín, el Gobierno federal pasó a asignarles competencias adicionales en materias de educación o de función pública.

Casi una década después, en 2017, la segunda «gran coalición» de Merkel realizó una reforma constitucional que, de nuevo, revisaba la estructura federal del país. En este caso, se entraba en el reparto fiscal y se pudo articular un acuerdo que contentó a los dos principales partidos (CDU-CSU y SPD), pero también a la mayoría de los länder. El acuerdo estipuló que sería el Estado federal y no los territorios el que financiaría a los länder más pobres. A cambio, la federación ganó más poderes a la hora de invertir en materia educativa, autopistas y control fiscal. No deja de ser interesante cómo, en aquel debate, afloraron argumentos ya familiares:[179] «Queremos que con este sistema todos los ciudadanos puedan vivir igual, independientemente de dónde vivan; que ninguna región se quede atrás», decía Oppermann, del grupo parlamentario del SPD, frente a lo que decía Eichel, exministro de Economía de este mismo partido: «Baviera sale muy beneficiada solo porque allí gobierna el partido hermano del Gobierno. Es un estado rico, no lo necesita [la financiación directa del Estado central]».

Este debate muestra que las discrepancias dentro de los modelos federales son moneda corriente en lo referente a la relación entre los territorios, a cómo ordenar el sistema y a la mejor manera de garantizar al unísono los principios de eficiencia y equidad. Unos debates que han hecho correr ríos de tinta tanto a favor como en contra de la descentralización.

Si se rastrea en la literatura, un argumento clásico en favor de la descentralización es que permite una provisión óptima de servicios públicos, más cercana a las preferencias reales de los ciudadanos.[180] Un ejemplo práctico: si en España hubiera un solo Estado central que tuviera que decidir qué modelo de sanidad aplicar, si público o privado, todo quedaría al albur de los resultados de las elecciones generales. Sin embargo, como hay autonomías, esto permite ofrecer menús de políticas diferentes según el territorio. Simplificando mucho, los andaluces, que votan más a la izquierda, priorizan un modelo público; los madrileños, que votan más a la derecha, privado. Así, el ajuste de las políticas públicas con las preferencias de los votantes es mayor que si hubiera una sola decisión a nivel estatal —que a veces contentaría a unos y otras, a otros—.

Además, un modelo descentralizado también permite más eficiencia porque, al disponer de más ámbitos de decisión, las distintas regiones y estados federados pueden aplicar diferentes políticas públicas. Esto brinda una especie de «laboratorios» desde los que generalizar después aquellas políticas que tengan más éxito. En ocasiones, incluso las propias regiones pueden acabar compitiendo entre ellas por atraer más inversiones o desarrollar mejores servicios públicos, lo que les ayudaría a ser más eficientes. Sin embargo, algunos estudios también han apuntado que esta competencia entre regiones puede tener un lado oscuro. Sin ir más lejos, cuando genera incentivos para no contribuir a un bien público.[181] Por ejemplo, cuando hay una situación de crisis económica y es necesario recortar el gasto o subir los impuestos para que el sistema no colapse, lo normal es preferir que lo haga otro nivel administrativo y/o la región vecina. Por lo tanto, si no existen mecanismos de colaboración que subsanen estos incentivos perversos, la competencia fiscal también puede acabar convirtiéndose en un problema.

Un caso ilustrativo puede ser, de nuevo, España. En 1993-1994, el Gobierno de Euskadi, que tiene amplias competencias en materia fiscal, estableció las conocidas como «vacaciones fiscales». Este Gobierno fijó una rebaja impositiva para premiar a todas aquellas empresas que se instalaran en su comunidad autónoma. Esto colocó en una situación de inferioridad a Cantabria y La Rioja, comunidades autónomas limítrofes, que denunciaron que esta política favorecía la deslocalización empresarial. En 2006, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ratificó que esas medidas eran incompatibles con el mercado común y que debían revertirse. En cualquier caso, si estas comunidades autónomas hubieran tenido la capacidad, quizá habrían rebajado a su vez los impuestos, en una carrera que hubiera reducido cada vez más sus bases fiscales, y se habría entrado en una lógica perversa conocida como dumping fiscal. Algo parecido a lo que realiza Irlanda con el impuesto de sociedades a escala europea.

Pese a estos casos, sin lugar a duda sonados, la literatura más reciente apunta que la descentralización puede ayudar a un control riguroso de las finanzas públicas al evitar que se produzcan déficits excesivos.[182] Por lo tanto, para maximizar las ventajas económicas de la descentralización, el diablo está en los detalles. Un federalismo «desordenado» podría hacer que se despilfarraran recursos en competencias concurrentes que empujan en direcciones contrapuestas; uno clarificado podría tener más potencial para favorecer una mejor provisión de servicios.

Desde una perspectiva estrictamente política, se ha planteado que la descentralización permite una mayor cercanía a los representantes públicos y, en consecuencia, también un mejor control político de estos. Al fin y al cabo, resulta más sencillo valorar en qué medida se está satisfecho con el servicio prestado cuanta mayor es la proximidad. Además, hasta podría permitir cierta limitación de la influencia de los grupos de presión, ya que cuando el Estado se encuentra descentralizado siempre hay más actores implicados en las políticas.[183] Dicho de una manera mucho más cínica, cuanto más codecididas están las políticas, más bolsillos hay que llenar para influir y, por tanto, menor riesgo de captura del poder político por parte de los grupos de presión al haber más controles cruzados.

Ahora bien, si las unidades territoriales son de pequeño tamaño, podría darse justo la dinámica contraria: permitirían que los líderes locales pudieran blindar su posición desde la administración con mayor facilidad al controlar rentas y prebendas e influir en los medios de comunicación locales. Y, como ya se ha comentado antes, la descentralización también puede servir como un mecanismo para empañar la claridad en la atribución de responsabilidades. De ahí, de nuevo, la importancia de establecer una buena delimitación de los ámbitos materiales de cada administración y seguir los principios de federalismo fiscal. Si ya se vio lo difícil que es el ejercicio de la rendición de cuentas, mejor no ponérselo más complicado al votante.

Por tanto, como se aprecia, la literatura especializada es muy extensa y ha manejado argumentos tanto a favor como en contra de la descentralización. Sin embargo, la mayor parte de ella es favorable a esta dinámica, tanto desde la perspectiva económica como desde la política. Es decir, la tendencia global de la que se hablaba al arranque del capítulo tiene una razón de ser. Cosa diferente es cómo se articula el diseño territorial en cada país para potenciar más sus luces que sus posibles sombras.

Finalmente, hay que introducir una dimensión política relevante que, hasta el momento, no se ha tratado. Aunque en su diseño original la descentralización buscara dividir el poder, también puede servir para el acomodo de minorías territorialmente concentradas; un sistema que podría ayudar a que los grupos étnicos, lingüísticos o religiosos desarrollaran su propio autogobierno sin necesidad de tener un Estado propio. Descentralizar para seguir juntos. Dada la importancia de este argumento, merece la pena explorarlo con más detalle.

JUNTOS, PERO NO REVUELTOS: DESCENTRALIZACIÓN Y ACOMODO

En 1970 se realizó una importantísima reforma constitucional en Bélgica sobre la estructura territorial del poder. Hasta la fecha, los cambios constitucionales habían sido muy parciales,[184] pero el clima de opinión de los años anteriores abocó a los líderes políticos belgas a revisar a fondo el modelo de Estado. Durante la década de 1960, el tema lingüístico se había convertido en un eje clave en las divisiones del país, en especial desde 1963, cuando se estableció una clara frontera entre las zonas de habla francófona y neerlandesa. Aparte de la tensión política y social de las áreas limítrofes, este cambio conllevó la partición, según la lengua, del Ministerio de Educación o de la radiotelevisión pública, por ejemplo. Se hacía necesario ordenar de manera institucional lo que ya era, de facto, una realidad.

El nuevo sistema de 1970 fijó una división territorial del país en función de tres regiones (Valonia, Flandes y Bruselas) y de tres comunidades lingüísticas que no necesariamente coincidían con las anteriores (francesa, flamenca y alemana). La reforma también introdujo múltiples obligaciones para que la minoría francófona (cuatro millones frente a los seis de los flamencos) tuviera vías de protección en términos políticos. Por poner un ejemplo, si tres cuartos de los diputados de un grupo lingüístico consideraban que una iniciativa legal suponía una amenaza a sus intereses, se les concedía poder de veto.[185] Este doble nivel subestatal (la región y la comunidad) no era elegido de manera directa, sino entre los miembros escogidos en el Senado y el Congreso correspondientes a cada grupo. Por si fuera poco, junto con el país todos los partidos políticos se dividieron en dos grupos: los de habla francófona y los de habla valona. Ello provocó que todas las familias políticas se escindieran, duplicando así el número de formaciones en el legislativo.

En 1980, como señal de fuerza, la región y comunidad flamencas tomaron la decisión de fusionarse en una sola institución. Mientras, continuaba el problema de qué hacer con la capital, Bruselas, físicamente ubicada en Flandes pero de lengua y tradición mayoritariamente francófona. En 1989, se decidió que Bruselas eligiera su propio Parlamento de manera directa con un ejecutivo que debía ser paritario entre las dos lenguas —lo que, en este caso, al revés que a escala federal, implicó sobrerrepresentar al neerlandés—. Seis años después, también le seguirían las regiones en este sistema de elección directa. En otra reforma, la de 1993, las comunidades y regiones ganaron más competencias y medios financieros, una autonomía que seguiría creciendo con las reformas de 2001 y 2002. Mientras, los partidos estaban cada vez más divididos. Hasta tal punto se complicaba la formación de Gobierno en el país, con larguísimas negociaciones, que, desde 2014, se fijó que las elecciones europeas, regionales y federales pasaran a celebrarse a la vez para ver si así, al menos, se facilitaba la concentración del voto en los mismos partidos entre diferentes niveles.

El resultado final de todo este proceso de reformas ha sido la creación de uno de los estados más descentralizados del mundo. Las competencias de las regiones son amplísimas y engloban economía, empleo, agricultura, medio ambiente, energía, transportes públicos, vivienda y hasta relaciones internacionales dentro de esos ámbitos.[186] Las comunidades lingüísticas se reservaron las competencias en educación, cultura, atención sanitaria básica o criminalidad juvenil. Por último, para el Estado federal solo quedó justicia (de manera genérica), seguridad social, política monetaria (que, de facto, la tiene el Banco Central Europeo), seguridad, defensa y asuntos internacionales dentro de esas competencias. Quizá el caso belga resulte extremo en algunas cuestiones, pero revela de manera interesante que en muchas situaciones la descentralización se emplea como un mecanismo para intentar asegurar la continuidad de un país.[187] Es decir, la descentralización como un mecanismo para que las comunidades territoriales puedan seguir siendo parte del Estado.

La construcción del Estado belga es fácilmente identificable como un federalismo del tipo holding together, de devolution de poderes a las regiones. Sin embargo, también se introdujeron mecanismos de carácter consociativo con el objeto de que flamencos y valones debieran participar de cualquier decisión en el nivel federal. Un ejemplo de esto sería que, desde la reforma de 1970, se hizo obligatorio que hubiera Consejos de Ministros paritarios entre partidos por uso lingüístico. Esta previsión supuso que en el Gobierno federal conformado en 2014 por el primer ministro Charles Michel, su partido, el MR, de centro derecha, que apenas tenía veinte diputados, ostentara la mitad de las carteras. La razón es que se trataba del único partido valón de la coalición de Gobierno. El resto, la N-VA, CD&V y el Open VLD (derecha nacionalista, conservadores y liberales, respectivamente), que suman sesenta y cinco diputados, al ser todos ellos partidos flamencos, se tuvieron que repartir la otra mitad del gabinete.

La existencia de partidos de ámbito regional, territorial, nacionalista o independentista aumenta de modo claro la presión en favor de la descentralización de un país, un hecho que no significa necesariamente que los partidos de ámbito estatal hagan caso de esas propuestas o exigencias. Por poner dos ejemplos: en el caso español sí se dio esta contrapartida porque se consideraba fundamental que los nacionalistas moderados vascos y catalanes se integraran en el pacto de la transición a la democracia de 1978. Sin embargo, en el Reino Unido, ni el Partido Conservador, ni el Partido Laborista se abrieron de manera clara a una descentralización de Escocia, de Gales o de Irlanda del Norte hasta 1997, cuando Tony Blair impulsó los procesos de devolution. Incluso en Irlanda del Norte el autogobierno ha sido suspendido en varias ocasiones. Por lo tanto, no existe una relación inmediata entre la demanda y su aplicación.[188]

Una pregunta frecuente es si aumentar el poder de los niveles subnacionales sirve para que aparezcan cada vez más (y más fuertes) partidos regionalistas o independentistas. Este argumento tiene cierto sentido. Si el ámbito de competición está centralizado, es improbable que un partido que no se presente en todo el Estado pueda gobernar. Por el contrario, si hay arenas regionales de competición, los partidos de ámbito no estatal pueden gobernar en sus territorios y, además, reforzarse gracias a su predominio institucional. Asimismo, esto también les ayudaría en dos sentidos. Por un lado, les serviría para que pudieran competir mejor en el ámbito estatal —al disponer de más medios, visibilidad, etcétera—, pero, por el otro, también podría darse la circunstancia de que acabaran siendo decisivos para la formación del Gobierno estatal, lo que les permitiría venderse como los mejores campeones en la defensa del interés de sus respectivos territorios.

Pues bien, en principio, los estudios empíricos apuntan que esto suele ser así y que la descentralización del poder favorece que la política se vuelva más local. Quizá la secuencia pueda verse de manera más clara en el caso de España. Los partidos nacionalistas vascos y catalanes (algo menos los gallegos) fueron los que más empujaron para que se creara el Estado de las Autonomías, si bien solo para sus territorios. Obviamente, eran partidos anteriores a la descentralización del país. Ahora bien, la generalización de este sistema en diecisiete comunidades autónomas se tradujo en una ventana de oportunidad institucional para la creación de una miríada de pequeños partidos regionalistas en casi todas ellas. Por lo tanto, se generó una mayor consideración de lo territorial en la política. Este mismo análisis se puede aplicar al hecho de que en Italia las ligas (véneta, lombarda, etcétera), que luego conformaron la Liga Norte y su reivindicación de la Padania (ahora abandonada), sean posteriores a los procesos de descentralización que arrancaron en ese país en la década de 1970.

¿Es, por lo tanto, útil la descentralización para contener el conflicto territorial y acomodar a las minorías dentro de un país? Muchas visiones pesimistas opinan que se trata de un elemento ineficaz o que incluso empeora la situación. Al fin y al cabo, si la descentralización impulsa que haya partidos de base regional fuerte, ¿no sería contraproducente dar más alas a los campeones políticos territoriales? ¿Podría ocurrir que la descentralización fuera la etapa previa a la ruptura con el Estado? Lo que sabemos por la literatura especializada más reciente es que, aunque los estados descentralizados fortalecen a los partidos de ámbito no estatal, al mismo tiempo reducen la probabilidad de que las tensiones territoriales degeneren en secesiones o en conflictos.[189] Sobre todo cuando los acuerdos entre las partes son consistentes en el tiempo, es decir, cuando el acuerdo de autogobierno es estable y la minoría tiene la certeza de que no será revertido de forma unilateral por la mayoría.

Ahora bien, si los análisis insisten en que la descentralización tiene, a grandes rasgos, más ventajas que inconvenientes, si sabemos que también territorializa la política partidista y, además, puede ser útil para prevenir el desmembramiento de un Estado, ¿por qué estamos, cada vez en más países, frente a procesos de independencia? ¿Se trata de una dinámica imparable de nuestro tiempo?

EL FRACASO DEL ACOMODO Y LA VÍA A LA INDEPENDENCIA

Aunque se sumó al final de la campaña, los medios le concedieron un papel decisivo a la hora de inclinar la balanza en favor del no en el referéndum escocés. Gordon Brown, escocés de nacimiento, ya ex primer ministro del Partido Laborista, conservaba en aquel momento su acta de diputado en Westminster por Kirkcaldy y Cowdenbeath. A pocos días del referéndum para la independencia de Escocia, previsto para el 18 de septiembre de 2014, había encuestas que apuntaban a la victoria del sí por un margen muy estrecho. Esto hizo que los grandes partidos británicos y otras organizaciones contrarias a la independencia, agrupados para la campaña en la plataforma Better Together, entraran en pánico. El Scottish National Party (SNP), liderado por el carismático Alex Salmond, estaba acariciando la victoria con la punta de los dedos.

La irrupción de Brown en la contienda, con un apasionado discurso en favor de la continuidad de Escocia en el Reino Unido, ayudó a que su campo recuperase el ánimo. Finalmente, con una participación del 84 por ciento, se impuso el no con el 55,3 por ciento de los votos. Ello supuso que Alex Salmond presentara su dimisión y que el SNP, con mayoría absoluta en el Gobierno de Escocia, aceptase meter en el congelador sus demandas de independencia durante una década. Aunque David Cameron, el primer ministro, habló en campaña de una potencial devolución de más competencias a Escocia, estas medidas tampoco llegaron a concretarse. El primer ministro había logrado salvar la integridad de su país por los pelos.

Fue el referéndum para la salida de la Unión Europea, que perdió, el que se lo llevó por delante y ahí Gordon Brown no pudo hacer gran cosa durante la campaña. Hoy Escocia, claramente europeísta, se agita de nuevo incómoda ante la obligación de salir de una Unión Europea de la que se siente parte junto a un Reino Unido del que estuvo a punto de separarse. El caso de Escocia en 2014 ejemplifica lo más cerca que ha estado un país europeo de vivir un proceso de secesión con éxito. Ese fracaso no impide que otros territorios busquen emular su camino con el fin de triunfar donde ellos fallaron.

Si se rastrea el origen de la palabra «secesión», se verá que el uso de este término se trata de algo deliberado: procede del término latino secessio plebis, una suerte de huelga general que llevaron a cabo los plebeyos romanos para pedir derechos políticos, y en la que amagaron con abandonar Roma para formar una nueva comunidad. Sin embargo, hoy entendemos «secesión» en un sentido muy diferente del de lucha social, aunque sea un vocablo mucho más preciso que otros que acompañan al fenómeno, como «autodeterminación» o «soberanía», los cuales suelen generar más confusión.

La secesión es básicamente el proceso por el cual se crea un nuevo Estado separado de un Estado matriz original. En cualquier caso, resulta importante insistir en que, en el supuesto que se produzca, el Estado matriz sigue existiendo como entidad. Una secesión no implica una disolución de la unidad política previa, como en la URSS, o la partición de un país, como en la antigua Checoslovaquia. Además, tampoco se pueden considerar secesión situaciones de «irredentismo», proceso por el que se propugna la adhesión de un territorio a otro por motivos culturales, políticos o lingüísticos como en Irlanda del Norte, Trieste con Italia o en partes de Ucrania con Rusia.

En general, se suelen aducir tres razones para justificar la independencia de un territorio.[190] La primera es la «adscriptiva», que defiende que el sujeto legitimado para secesionarse es la nación —que vendría a ser una comunidad territorialmente concentrada con trazos culturales comunes—. Esta fue una idea muy popular en el nacimiento de Estados nación durante el siglo XIX. Dado que el Estado liberal es ciego sobre los rasgos de la comunidad política, la nación como elemento vertebrador y fuente de legitimidad eclosionó con fuerza tras la Revolución francesa. Lo mismo para separarse, como pasa con las colonias americanas de España o Portugal, o para unificar estados independientes, como Alemania o Italia. Sin embargo, debido a que las naciones son artefactos construidos, no siempre resultan fáciles de objetivar (más aún cuando las identidades se solapan), con lo que su triunfo queda al albur de la correlación de fuerzas históricas. Además, si bastara con ser nación para tener derecho a un Estado, esto podría justificar las decisiones unilaterales o la violación de los derechos de las minorías.

La segunda razón es la conocida como «de causa justa». Según esta idea, la secesión solo sería legítima de manera excepcional: cuando se violan derechos humanos de un grupo o se produce la vulneración de un acuerdo entre partes (normalmente de autogobierno). La creación del Estado nuevo, por tanto, constituye un remedio para una situación de opresión continuada. Esta idea podría encajar, por ejemplo, con las repúblicas de la antigua Yugoslavia, cuando los genocidios continuados no dejaron más alternativa que buscar la creación de estados nuevos con una cierta homogeneidad. Ahora bien, esta teoría no resuelve quién es el árbitro que determina dicha opresión. ¿Cuándo se considera roto un acuerdo de autogobierno? ¿Cuántas violaciones de derechos son necesarias para legitimar la secesión? Además, este es un argumento contramayoritario, algo que también debe tenerse en cuenta. No importa que una mayoría quiera la independencia, supondría que la independencia de una comunidad no es posible en ausencia de avasallamiento.

Por último, la tercera razón se centra en el procedimiento y establece que una secesión es legítima si se produce mediante cauces mayoritarios, con algún tipo de referéndum en el que participen las partes. Los casos de Escocia y Quebec constituirían ejemplos ideales y, parece obvio, se trata de la aproximación más compatible con países de tradición liberaldemocrática. Sin embargo, de nuevo, también aquí hay críticas: no siempre se sabe qué sujeto (demos) es la base de dicha mayoría (¿una región?, ¿un municipio?) y casi siempre termina teniendo un elemento subyacente o explícito de corte étnico o nacionalista. Después de todo, esta teoría no puede operar por sí misma, ya que podría desencadenar secesiones ad infinitum. Además, las preferencias ni son inmutables, ni independientes de las opciones preguntadas en el referéndum como ya se vio, luego siempre existe la duda sobre si de verdad se recoge la voluntad popular. Al fin y al cabo, en el caso de secesión, no se debe olvidar que estas mayorías cambiantes generan decisiones casi irreversibles.

Estos tres elementos se suelen combinar en las discusiones sobre la secesión. Ahora bien, ¿qué hace más probable que una secesión triunfe?; o, más claro: ¿por qué Sudán del Sur o Timor Oriental han podido configurar estados propios, mientras que esto no ha sido posible hasta la fecha en los casos de «naciones sin Estado» europeas?

SE HACE ESTADO AL ANDAR

La literatura especializada establece que, para que una secesión tenga éxito, deben darse algunos prerrequisitos, unas condiciones que son necesarias pero no suficientes.[191] Debe existir una proximidad geográfica entre los grupos con rasgos identitarios comunes (deben estar concentrados territorialmente), que tengan algún tipo de expectativa económica o política insatisfecha y que, unidos por un sentimiento de comunidad, confronten con un Estado matriz que haya perdido legitimidad por algún tipo de razón. Establecida esa base, casi siempre se suele apostar por la secesión cuando se combinan dos elementos: por un lado, el hecho de que el grupo étnico sienta angustia existencial, miedo por su continuidad futura; y por el otro, la expectativa de que la secesión mejorará la situación y logrará salvaguardar su supervivencia, en especial la económica. Esto conduce a que, en general, sean los territorios más ricos los que prefieran la autonomía y que esta se torne en apoyo a la independencia cuando no están satisfechos con sus actuales niveles de autogobierno.[192] 

En la práctica, la secesión más recurrente ha sido la realizada por medio de intervenciones internacionales, pero, en cualquier caso, se trata de un proceso muy complicado de sistematizar. Casi siempre se basa en equilibrios de realpolitik y de relaciones entre estados. Después de todo, pueden existir causas justas para la secesión en muchos lugares del mundo, pero no se interviene siempre. ¿Por qué sí en Kosovo, pero no en Chechenia, el Kurdistán o el Sáhara Occidental? Es más, dado que la comunidad internacional tiende a ver los procesos de secesión como problemas domésticos, la legalidad interna es la que suele primar, haciendo que el statu quo prevalezca. Esto deja a los partidos independentistas con poco margen: la mayoría de los Estados incluyen en su Constitución cláusulas en las que queda expresamente prohibida la secesión —salvo Etiopía o San Cristóbal y Nieves—, luego esta vía solo puede obtener éxito cuando se combina un enorme apoyo interno y/o externo.

En contextos democráticos y sin ocupación militar se podría considerar que Noruega (de Suecia) en 1905 e Islandia (de Dinamarca) en 1918 son los únicos casos de secesión no violenta. Por desgracia, el sangriento proceso de independencia de Irlanda no permite incorporarlo entre los ejemplos. De ahí que la falta de precedentes dificulte la previsión. Sin embargo, sí que existe una regularidad: ningún proceso de independencia en un sistema democrático y liberal es viable sin alcanzar antes un acuerdo entre las partes. Es decir, incluso recurriendo al mecanismo del referéndum mediante el argumento plebiscitario debe haber, de manera explícita o implícita, algún tipo de compromiso entre los independentistas —que normalmente se encuentran en el Gobierno regional— y el Gobierno o principales actores del Estado matriz.

Además, debe señalarse que la confusión terminológica es importante en este asunto. La autodeterminación de las colonias está regulada por la ONU, pero no así los casos en los que se trata de la secesión de un territorio no ocupado, el cual, en muchos casos, ya posee instituciones de autogobierno propias. De ahí que se busquen fórmulas alternativas para justificar un fenómeno que tiene mala prensa. La razón de esto último se entiende cuando se confirma que casi un 75 por ciento de las guerras civiles que se han producido desde 1945 han tenido un carácter étnico o territorial. Al fin y al cabo, solo puede existir secesión efectiva por vía violenta (si es unilateral) o por un acuerdo (que requiere negociación). Desafortunadamente, la primera ha sido la fórmula más frecuente fuera de los países de la OCDE.[193]

Quizá Canadá sea el ejemplo más acabado de un intento de acomodo sin éxito, de una posibilidad de secesión in extremis y de una regresión del proceso; permite, de hecho, mostrar todos los procesos ya discutidos.[194] Canadá, excolonia británica, ha tenido históricamente un peculiar funcionamiento federal de carácter asimétrico y dual. Este país fija su tronco existencial en la Carta Magna, la cual se origina en el Estatuto de 1867, si bien todas las enmiendas e interpretaciones no escritas de la misma también se consideran parte del cuerpo constitucional. En cuanto a la estructura territorial, las unidades que forman el país son las provincias. Aunque todas disponen de cierto autogobierno, no existe un Senado territorial como en otros estados federales. Es cierto que sus miembros deben asignarse por provincias, pero quien los nombra es el gobernador general (representante de Isabel II) a propuesta del primer ministro.

En cualquier caso, el rasgo más distintivo de la política de Canadá es Quebec, la Belle Province. Este territorio constituye una de las trece entidades federadas que conforman el Canadá moderno. Ganada por los británicos durante la guerra de los Siete Años, se trata de la única región de habla francófona y de tradición exclusivamente católica de todo el norte de América. Este territorio se había caracterizado por tener una relación complicada con Ottawa. La llegada al poder en 1976 del independentista PQ (Parti Québécois) había desembocado en la convocatoria de un referéndum, en 1980, para tratar de obtener el reconocimiento de la soberanía de Quebec. Dicha convocatoria se saldó con un 59 por ciento en contra, pero tuvo efectos tectónicos en toda la política del país. En 1987, a los ciento veinte años de la fundación de Canadá, el primer ministro Brian Mulroney (del Partido Conservador) intentó una serie de reformas constitucionales con el ánimo de integrar mejor la provincia de Quebec dentro de la federación.

Esas enmiendas, conocidas como los Acuerdos del lago Meech, proponían el reconocimiento de Quebec como una sociedad diferenciada, otorgarle el derecho a veto constitucional a todas las provincias (haciéndolo explícito, hasta la fecha no lo era), el aumento de las competencias provinciales en materia de inmigración, una compensación económica razonable para cualquier provincia que rechazara aplicar una medida a escala federal (si tenía competencias sobre la materia) y mayor poder provincial en la elección de senadores y jueces de la Corte Suprema. Sin embargo, estas enmiendas no solo fueron rechazadas de plano por los gobiernos provinciales de Nuevo Brunswick, Manitoba o Terranova, sino también por el antiguo primer ministro liberal Pierre Trudeau, figura carismática de gran relevancia. Un proceso que fue bloqueado y que todavía disparó más las tensiones entre las demás provincias y Quebec, donde el movimiento separatista cada vez se hacía más fuerte.

Las negociaciones constitucionales fueron reimpulsadas al poco tiempo llegándose a un compromiso en 1992. En el acuerdo de Charlottetown se planteó profundizar en el autogobierno de las provincias para que Quebec pudiera sentirse más cómoda, retomando parte de la reforma anterior. Tras larguísimas y alambicadas negociaciones entre los partidos, el pacto pasó a someterse a referéndum. Los Partidos Conservadores, Liberales y el New Democratic Party (socialdemócratas) pidieron el voto afirmativo; estos, aunque reconocían que el acuerdo podía tener puntos flacos, insistían en que ratificarlo era la única manera de asegurar la continuidad del país. En contra se postuló de nuevo Pierre Trudeau, pero también los partidos independentistas quebequenses, tanto el Bloc Québécois (que compite a escala federal) como el Parti Québécois (que compite a escala provincial).[195] El primero, porque pensaba que aprobarlo suponía desintegrar el Gobierno federal; el segundo, porque pensaba que no se daba suficientes poderes a Quebec. El 26 de octubre, un 55 por ciento de los canadienses rechazaron las enmiendas.

Este fracaso terminó de dar alas a Jacques Parizeau, primer ministro de la provincia de Quebec por el PQ, para proponer un nuevo referéndum sobre la independencia. A diferencia de la convocatoria de 1980, esta vez los independentistas iban cargados de nuevas razones e insistían en la incapacidad de Canadá para reconocer su estatus diferenciado como provincia. En el nuevo referéndum, que habría de celebrarse en 1995, la pregunta era clara (en 1980 fue muy confusa) y se mencionaba una nueva asociación con Canadá que implicaría el reconocimiento de su soberanía. Tal como se especificaba en la ley oficial aprobada por el Gobierno de Quebec, en caso de que las partes no llegaran a un acuerdo o no se llegaran a establecer conversaciones, el Gobierno provincial podría declarar unilateralmente la independencia tras un resultado favorable en el referéndum.

El referéndum tuvo lugar el 30 de octubre de 1995 con una participación electoral récord, el 93,5 por ciento. La opción del no ganó por un estrechísimo margen, el 50,58 por ciento y ello generó que el recuento fuera muy polémico, algo previsible con tan poca diferencia. Como ocurriría años después en Escocia, Parizeau presentó su dimisión. Sin embargo, el primer ministro liberal de Canadá, Jean Chrétien, logró aprobar que Quebec tuviera poder de veto en cualquier futura reforma constitucional y que se le reconociera como una sociedad distintiva.

Como reacción al referéndum, el primer ministro blindó el autogobierno de Quebec a la vez que puso un recurso a la Corte Suprema de Canadá para que aclarara las condiciones legales de la secesión. Sobre la base de esa famosa sentencia se estableció después la Clarity Act, que se aprobó en el año 2000. Esta ley se ha considerado hasta la fecha la guía fundamental a nivel internacional sobre cómo establecer referéndums de secesión (hasta Escocia al menos) y fijó, en esencia, cinco principios. Primero: corresponde a la Cámara de los Comunes de Canadá decidir si la pregunta del referéndum es suficientemente clara. Segundo: esta Cámara también será la encargada de fijar si la mayoría producida en el referéndum es favorable. Tercero: superado este trámite, se deberá abrir un proceso de negociación con todas las demás provincias para llevar la secesión a efecto. Cuarto: Ottawa podrá anular la decisión alcanzada en el referéndum si se violan algunos de estos principios. Y, finalmente: la secesión de una provincia siempre requerirá una enmienda constitucional. La vía unilateral quedó definitivamente cegada.

La polarización territorial, con tres procesos de reforma y dos referéndums de independencia, causó un enorme desgaste dentro y fuera de Quebec. Con frecuencia se había alegado que la demografía jugaba en favor de los independentistas —dado que las cohortes más jóvenes eran las más favorables a la secesión, el reemplazo generacional hacía imparable la independencia—. Sin embargo, esta lógica nunca tuvo demasiada razón de ser. Aunque la generación de francófonos quebequenses que se socializó durante los referéndums mantiene niveles más altos de apoyo a la independencia, hoy el 73 por ciento de los francófonos consideran que deben quedarse en Canadá y el 64 por ciento creen que la cuestión soberanista está zanjada.[196] Algo que señala, de nuevo, lo contingente que es la política y que no existen fuerzas deterministas que la impulsen.

El caso de Canadá sirve para recordar que las tensiones territoriales son recurrentes en muchos países y que, muchas veces, las dinámicas de acomodo federal no necesariamente tienen éxito. Articular un modelo descentralizado puede tener muchas ventajas, pero nunca se debería olvidar que no existe un camino inequívoco para hacer que quien se siente diferente dentro de un Estado deje de hacerlo o se sienta confortable en él. Este es un ámbito en el que la política sí que carece de manual de instrucciones.

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Exhortación al príncipe moderno

Muchos científicos sociales se muestran reacios a que su conocimiento pueda intervenir en los debates contemporáneos. Parece que, en ocasiones, hasta hay una actitud deliberada por oscurecer sus contribuciones y encapsularlas dentro del circuito cerrado de la academia. La relevancia social de su trabajo es algo secundario. Sin embargo, resulta una posición difícil de entender, en especial si se asume que comprender el mundo que nos rodea constituye el arma más poderosa y útil de transformación social. La reciente Gran Recesión y sus secuelas, los vertiginosos cambios políticos que estamos viviendo, deberían servir de mayor acicate para que las ciencias sociales, muy especialmente la ciencia política, hagan una contribución valiosa. Los politólogos se enfrentan a una apasionante agenda de investigación, a preguntas dignas de ser investigadas como hacía tiempo, y eso reduce el margen para quedarse de espaldas al mundo.

Aun así, esta urgencia de contribuir a los debates de nuestro tiempo no es algo que convenga solo a la disciplina. Nicolás Maquiavelo decía que la propiedad fundamental para un príncipe que buscara mantener el Estado, al igual que para unos ciudadanos que quisieran ser libres, es la virtud (virtù). Para él, la virtud reunía esas cualidades que permitían al gobernante hacer frente a lo contingente de la política y adaptar su comportamiento a las circunstancias. Es decir, esas cualidades que ayudan a lidiar con la Fortuna, con una política que es maleable y que no está escrita de antemano. La virtud, concepto que Maquiavelo se llevó fuera del plano moral, a diferencia de sus predecesores, y lo colocó en el de la utilidad pública. Por tanto, y parafraseando a Maquiavelo, si, para tener virtud, al gobernante no le queda más remedio que convertirse en un león y un zorro, ¿cómo habría el príncipe moderno de renunciar al conocimiento que tiene a su alcance para alejar a los lobos y esquivar las trampas?

Estamos en un tiempo de transiciones en las que se solapan varios cambios a la vez, todos con importantes implicaciones políticas. La globalización arrastra a un mundo de mayor interdependencia, con luces y sombras, y Occidente cada vez pesa menos económica y políticamente. Entre tanto, Europa sigue envejeciendo, lo que plantea desafíos nuevos para la sostenibilidad de sus modelos de bienestar. El cambio tecnológico ha acelerado los ritmos sociales y económicos, con lo que las bases materiales del poder se siguen transformando. Y, entre tanto, la crisis de los cuerpos intermedios continúa agravándose y los agentes que antes representaban a los ciudadanos están en proceso de mutación. Si muchos de los principios clásicos de la política necesitan una mirada nueva, es difícil pensar en un mejor momento para pertrecharse de armas. ¿Cuándo podría ser más útil que ahora resucitar la idea de la ciencia política como la destreza de la esgrima?

En este libro se han brindado algunos estoques para el triunfo del príncipe. Ciertamente, con profundidad desigual, pero tratando de aportar alguna luz sobre muchos temas. El Estado y la democracia, su organización institucional, los partidos nuevos y viejos, las nuevas brechas de comportamiento electoral con la llegada de la globalización, los referéndums y los adelantos electorales, el devenir de la socialdemocracia y los estados de bienestar, cómo gobernar en un sistema presidencial y en uno parlamentario o la estructura territorial del poder. A veces, señalando con claridad lo que sabemos sobre el asunto de fondo; otras veces, apenas delimitando el perímetro de lo mucho que tenemos aún que aprender. Todo, eso sí, con el único ánimo de intentar ofrecer una brújula en este vibrante terreno de juego. Revisemos brevemente los puntos cardinales.

HOBBES IS IN DA HOUSE

Hoy ya nadie cuestiona que los seres humanos nos veamos sujetos a la autoridad del Estado. Sin embargo, su forma actual fue fruto de un proceso de construcción que duró siglos, un largo e irregular andamiaje edificado a base de pura decantación histórica. Que su poder quedase embridado progresivamente frente a sus ciudadanos (limitándose mediante el imperio de la ley) y que sus instituciones se abrieran a ser electas (su forma de democracia representativa) con la participación de los ciudadanos (expandiendo el sufragio) no era algo inevitable. Ni siquiera lo es a tiempo presente, como certifica la situación de muchos países del mundo. El Estado actual es fruto de una contingencia construida tras una larga evolución, con frecuencia sazonado de rupturas violentas. Pese a ello, hoy es la forma más común de organización social y su persistencia está más allá de toda duda.

En su forma democrática, algo más de la mitad de los países del mundo, el ordenamiento del Estado ha oscilado entre dos principios, combinando de este modo sus instituciones entre dos tipos ideales. Por un lado, algunos países tienen sistemas en los que prima el principio de mayoría, valorando ante todo la idea de la rendición de cuentas. Por el otro, otros estados han configurado sus instituciones para que la minoría sea incluida, primando la idea del compromiso. Ambos son principios democráticos, pero no siempre resultan compatibles. Aun así, la plasticidad del Estado ha facultado a este para que pueda buscar arreglos muy diferentes entre sociedades que permiten a los agentes políticos tener un escenario definido para defender sus proyectos de país. Instituciones que han supuesto asumir el compromiso tácito de la provisionalidad de la permanencia en el poder para un ordenamiento pacífico de la sociedad.

Conviene no olvidar que el poder del Estado es enorme, con frecuencia mayor del que se plantea por aquellos que confunden que se inhiba de usarlo con que no pueda desplegarse. Cuidado, pues, aun dormido, el Leviatán todavía tiene poder sobre la vida y la muerte. Sin embargo, también es cierto que la progresiva integración económica global ha supuesto que el margen de los gobiernos para poner en práctica un mandato político y rendir cuentas se haya resentido. Los estados se ven obligados, a regañadientes, a asumir su menor omnipotencia en un mundo en el que cada vez hay más interrelación entre todos ellos y los actores que trascienden sus fronteras.

Justamente porque se asume esta debilidad se plantean las iniciativas de integración supranacional; es decir, la idea de ganar masa crítica para conseguir regular y ordenar un mundo más complejo. La Unión Europea, el primer caso de integración posmoderna edificada de manera pacífica y dialogada, tiene, en parte, ese origen. La debilidad de unos estados devastados por la guerra que se unen no solo para prevenirla, sino, sobre todo, para seguir teniendo algo que decir en el mundo. Ahora bien, esta integración ha afrontado importantes retos políticos de manera reciente, explicitados especialmente desde la Gran Recesión. El desajuste entre una crisis económica europea y unos costes nacionales que socavan sus bases políticas es, sin duda, el talón de Aquiles de la Unión Europea.

Dada esta situación, ni parece fácil avanzar alegremente hacia una mayor integración con implicaciones distributivas, ni es gratis recuperar autonomía nacional en un contexto de mayor interdependencia. El surgimiento de este nuevo Leviatán, si es que va a nacer, requiere afrontar el reto de hacerlo por primera vez en ausencia de violencia y, al tiempo, con un cariz democrático. No hay manual de instrucciones para semejante cosa. Además, el propósito presenta la complicación adicional de tener que desplegarse en un momento en el que los actores encargados de llevarla a cabo están pasando por boxes.

Los partidos son agentes mutantes que están con nosotros casi desde que arrancaron los sistemas representativos; lo han hecho con formas diferentes, en perpetua crisis y reciclaje. Ante el cambio de contexto que vivimos, no cabe duda de que los partidos pasan por una nueva fase de adaptación. Estas organizaciones no dejan de perder afiliación y votantes fieles, de verticalizar sus liderazgos y de dar la voz a sus militancias. El efecto es que los partidos cada vez están más obsesionados por el corto plazo y se han vuelto mucho más plásticos, más fáciles de levantar, más propensos a ser derribados. De la década de 1980 en adelante, nuevos temas quiebran a las ideologías tradicionales que habían vertebrado la competición política en Occidente. Hoy un candidato advenedizo lo tiene más fácil que nunca para lanzarse a la arena política, una llamada a la ambición de aquellos que crean que pueden afrontar el complicado reto de gobernar.

La Gran Recesión ha abierto una enorme ventana de oportunidades para estos cambios y sus efectos sociales, diferidos en el tiempo, lo que, a su vez, ha implicado una aceleración mayor de los ciclos políticos. La pérdida de identificabilidad en las alternativas, el surgimiento de nuevas demandas y la descomposición de redes clientelares ayuda a entender por qué en toda Europa han florecido una miríada de partidos antiestablishment a izquierda y a derecha. Por lo tanto, es un contexto peculiarmente volátil en unos estados que confrontan retos novedosos. No cabe duda de que Hobbes sigue teniendo una criatura de garras afiladas, pero con la paradoja de que quienes siempre habían presumido de saber domarla todavía intentan descubrir si están en este siglo o en el pasado.

URNAS, CENIZAS Y ROSAS MARCHITAS

Las elecciones se están poniendo cada vez más interesantes, es cierto. Más fragmentación, más volatilidad, nuevos partidos que florecen sin cesar... Esto ha hecho que la política en Occidente se haya vuelto mucho más agitada. Entre los factores que se apuntan para señalar ese cambio, uno muy relevante es la politización de las incertidumbres, algo que daría pie a que se hable cada vez más de quién pierde y de quién gana con la globalización. A lomos de esta retórica, la extrema derecha se ha convertido en un polo político de atracción por derecho propio y ha movido el consenso que se trazó tras la Segunda Guerra Mundial. Esas nuevas fuerzas tienen cada vez más poder institucional y más capacidad para condicionar la agenda. Su fuerza nace, en gran medida, de una coalición construida en torno a la unión sobre cuestiones culturales de los antiguos obreros que apostaban por la izquierda y las temerosas clases medias cuyo voto era antes por la derecha clásica.

Mientras, tres brechas se han abierto en todo el mundo y se hacen evidentes en cada nueva contienda electoral. Cada vez votan más diferente el campo y la ciudad, los jóvenes y los mayores, los hombres y las mujeres. Aunque sea por distintas razones, y como contrapunto al supuesto auge del marketing político y los liderazgos, los factores estructurales vuelven a importar desde que estalló la crisis. También en paralelo, los viejos principios de la política van haciéndose poco a poco más condicionales a las circunstancias. Los ciudadanos ya no votan tan fácilmente en función del bolsillo, pues la crisis parece haber desatado un malestar persistente en los países que la han sufrido. Quien pensara que simplemente con recuperar la senda del crecimiento económico iba a ser suficiente para sobrevivir al juicio de los electores tiene un serio problema.

En general, en la misma línea, las urnas se han vuelto un arma arrojadiza contra los gobiernos. Antaño imperaba el principio de que los referéndums no se hacían para perderlos, pero ahora los gobiernos que los convocan no hacen más que encadenar derrotas. Un instrumento que, aunque en algunos sistemas lo usan con bastante frecuencia, se está convirtiendo en material inflamable en manos de los gobernantes. Hasta los adelantos electorales, que habían sido una herramienta de primer orden en manos de los primeros ministros, requieren de mayor pericia en su uso para que no terminen erosionando la posición de estos. Incluso si se elige el momento más propicio para la convocatoria, no existen garantías de éxito. Cualquier mecanismo, por pequeño que sea, que pregunte a los ciudadanos se convierte en una válvula de escape de la presión acumulada durante estos dolorosos años de crisis.

De cuantos partidos han sufrido este aldabonazo electoral, este continuo cambio en las coordenadas de voto, los partidos socialdemócratas se llevan la palma. Es verdad que los conservadores también han ido de capa caída ante la mayor fragmentación política, que las grandes familias europeas están cada vez más tocadas, pero los socialistas acumulan tantas derrotas que casi se han convertido en una especie protegida dentro del panorama partidista europeo. Sea por razones que les compete solo a ellos, sea porque el mundo en el que se encuentran ha cambiado para siempre, cada vez les resulta más complicado tener su propio espacio político. La competencia tanto a su izquierda como a su derecha cada vez es más intensa. ¿Es su destino acabar como los partidos liberales, que entre el siglo XIX y el XX se convirtieron en partidos bisagra, sin capacidad de encabezar gobiernos?

Aunque casi nunca se apunta, una razón que también está detrás de su decadencia es que sus ideas se han vuelto transversales. El establecimiento de los estados de bienestar europeos ha sido un éxito sin precedentes en la historia, que ha generado una calidad de vida sin igual en todos los estándares que se quiera cotejar. Europa sigue siendo la región del mundo en la que mejor se vive y, en gran medida, los partidos socialdemócratas, antes de la década de 1980, fueron unos impulsores clave. Sin embargo, ahora ya ha dejado de ser su patrimonio exclusivo y parece que estos partidos, como estatuas de sal, miran solo hacia atrás con nostalgia. De un tiempo a esta parte, sus propuestas son más defensivas que otra cosa, así que de ellos depende reformular su proyecto o ceder el testigo a otros.

Al fin y al cabo, los procesos de transformación estructural en curso están obligando a estos sistemas de bienestar a reformarse en un contexto en el que la desigualdad en sus sociedades se ha disparado. Frente a esto, las recetas en políticas públicas son parciales, en ocasiones en una tensión entre medios y fines. Así que, mientras las bases políticas de los sistemas de bienestar se van erosionando, van cambiando, el poder político tiene cada vez más complicado llevar adelante su agenda. La desigualdad o el cambio tecnológico son como el nivel del mar con el cambio climático, continuarán creciendo. Cómo afrontar eso ya queda en manos de la política. Después de todo, dependerá de la virtù de los gobernantes el saber construir los diques necesarios para que los poderes que se votan domeñen la fuerza de los que no.

AL CÉSAR LO QUE ES DEL CÉSAR

Según el Estado frente al que nos encontremos, diferentes son las vías de acceso al poder para aquel que lo codicie. En los sistemas parlamentarios lo normal es que la construcción de un partido sea solo el primer paso. Como con frecuencia estos sistemas conviven con un sistema político fragmentado eso hace necesario pactar para gobernar. Ello suele implicar que aquel que opte a ser primer ministro requiera de la pericia para lidiar con diferentes formaciones, llevar la iniciativa desde el Parlamento, lograr su confianza (o, al menos, ser tolerado por él) y, con frecuencia, formar coaliciones y repartir el poder en el gabinete. La paradoja del sistema es tener que buscar un compromiso, muchas veces con aquellos contra los que compites en las elecciones. Los arreglos institucionales para conseguirlo necesitan también los mimbres de unas pautas de competición estables.

Esto es bien distinto en el sistema presidencial, donde el ejecutivo y el legislativo están disociados y reciben el voto de los ciudadanos de manera directa. A diferencia del sistema parlamentario, aquí la separación entre los poderes es bien nítida. Sin embargo, con frecuencia, estos modelos invitan a la formación de una plataforma personal y el partido es la excusa para su figura carismática. Se puede optar directamente al poder y, según las reglas de elección que haya, hasta el más advenedizo puede asegurarse el solio. Eso sí, siempre que sepa aprovechar el contexto propicio para ello. No parece casual que los países en los que hay este tipo de modelos sean los mismos en los que los candidatos outsiders tienen un trampolín mejor dispuesto. Al final de la carrera, solo puede quedar uno.

Como se ha discutido, los diferentes sistemas institucionales establecen más o menos dificultades para formar Gobierno. Ahora bien, allí donde el acuerdo se hace necesario, en los sistemas parlamentarios, es cada vez más complicado llevarlo a buen puerto. La creciente fragmentación partidista y la llegada de nuevos partidos está convirtiendo esto en un reto hasta en aquellos países con mayor tradición en este sentido. Esa condición que se fija casi desde el principio, la idea de tener una cierta previsibilidad en la competición, es cada vez más complicada de sostener. Ahora bien, incluso en el caso de triunfar en el empeño, ser César supone exponerse a la traición. Cuando se gobierna en un sistema parlamentario, las primeras dagas vienen de las propias filas. Conviene, por tanto, estar alerta, porque el poder protege, pero no blinda.

En un sistema presidencial, el mecanismo de la traición resulta muy diferente y, de nuevo, no ha hecho sino ir en aumento en estos tiempos. Aunque la quiebra desde el propio partido siempre constituye una posibilidad, la vía más frecuente es la deserción de aliados en el legislativo. La presidencia tiene un mandato directo de los ciudadanos, qué duda cabe, pero la pérdida de estos apoyos en la Cámara puede dar pie a un impeachment y a su caída. Esta vía, que apunta a una especie de «parlamentarización» de los sistemas presidenciales, también supone la normalización de un recurso que se pretende extraordinario. Esto provoca una creciente tensión constitucional en muchos de estos países y, a la postre, la inestabilidad que comporta.

En paralelo con esta dimensión, resulta igual de importante el reparto territorial del poder. Las diferencias en esta cuestión también son notables, pero quizá los modelos federales sean la tipología más común. Existe un importante debate sobre esta cuestión, aunque, desde una perspectiva de eficacia y de equidad, se suele señalar que es positivo repartir el poder entre los territorios y que estos últimos tengan mecanismos para conformar la voluntad del centro político. Sin embargo, el diablo está siempre en los detalles, porque el federalismo necesita de apellidos para conocerse a sí mismo. Además, se supone que entre sus ventajas se encuentra la de acomodar la diversidad territorial de un país, al menos si las minorías están concentradas. En ese sentido, la experiencia es dispar, pero, desde luego, no siempre queda claro qué fue primero, si el huevo o la gallina.

Vivimos un tiempo en el que la crisis y el malestar han hecho que cada vez más naciones sin Estado persigan la idea de la independencia. Son las paradojas de un mundo interdependiente. Cada vez más grupos tienen la nostalgia de una soberanía que nunca existió o el sueño de una que está por ganar. Motores poderosos que, sin duda, marcarán los próximos años ante un escenario en el que, cuanto más cambia todo, más necesidad tenemos de certidumbres, y en el que al Estado se lo sigue viendo como un valor seguro de refugio. En qué medida se pueda recurrir a vías de acuerdo o de acomodo territorial dependerá mucho de los actores políticos, pero los casos de secesión siguen siendo tan singulares que parece difícil generalizar del conocimiento fragmentario que tenemos a la mano.

LA HORA DEL PRÍNCIPE MODERNO

Después de todo lo que se ha expuesto me pregunto si, en las actuales circunstancias, no podría surgir un príncipe moderno, alguien virtuoso en el desempeño de las funciones públicas, alguien cuyo ánimo no pudiera traer tanto la felicidad a sí mismo como a aquellos que son miembros de su comunidad política. Y no puedo por menos de decir que, difícilmente, ha existido un tiempo en que sus servicios hayan sido más necesarios y sus condiciones, más favorables.

Quizá era necesario que llegara un momento en el que todo aquello que parecía sólido se moviera bajo nuestros pies, en el que los grandes cambios de nuestra época se acelerasen, para que se tomase conciencia de cuán necesario es recuperar la centralidad de la política. Nace aquí un destello de esperanza y tal vez vernos cada vez más cerca de un sendero inexplorado empuje a dar un paso a aquellos que saben que la política constituye la única hipótesis que se contrasta con su ejercicio.

Hacer un retrato robot de este nuevo príncipe es algo vano, pues, al igual que la política es contextual y contingente, lo han de ser también sus atributos. Max Weber, en una admirable cita de El político y el científico, dice:

Lo único que puedo decirles es que, cuando en estos tiempos de excitación que ustedes no creen «estéril» (la excitación no es ni esencialmente, ni siempre una pasión auténtica), veo aparecer súbitamente a los políticos de convicción en medio del desorden gritando: «El mundo es estúpido y abyecto, pero yo no; la responsabilidad por las consecuencias no me corresponde a mí, sino a los otros para quienes yo trabajo y cuya estupidez o cuya abyección yo extirparé», lo primero que hago es cuestionar la solidez interior que existe tras esta ética de la convicción. Tengo la impresión de que en nueve casos de cada diez me enfrento con odres llenos de viento que no sienten realmente lo que están haciendo, sino que se inflaman con sensaciones románticas. Esto no me interesa mucho humanamente y no me conmueve en absoluto.

Es, por el contrario, infinitamente conmovedora la actitud de un hombre maduro (de pocos o muchos años, que eso no es importante), que siente realmente y con toda su alma esta responsabilidad por las consecuencias y actúa conforme a una ética de responsabilidad, y que al llegar a cierto momento dice: «No puedo hacer otra cosa, aquí me detengo». Esto sí es algo auténticamente humano y esto sí cala hondo.[197] 

Probablemente, ese es el ánimo de la responsabilidad que debería prevalecer en quien aspire a ser el príncipe moderno. No creo que se requiera de él una gran formación, ni ser docto en muchos campos, pues el conocimiento corre el riesgo de entorpecer la acción intuitiva de la política. Tampoco es recomendable tener en él a un fanático, alguien de ideas duras como el pedernal. Si fuera el caso, difícilmente podrá cambiar su proceder ante el cambio en las circunstancias. Como diría Isaiah Berlin, demasiado erizo y muy poco zorro.

Si se revisa a tantos gobernantes cuyas obras se ha tratado, seguramente se verán en ellos rasgos comunes lejos de lo anterior. El príncipe bien podría ser alguien que tenga tres o cuatro principios claros, pero suficiente flexibilidad para perseguirlos adaptándose a las circunstancias. Alguien que, si es posible, asuma que las transformaciones pueden ser aquí y ahora, abrazando la idea de que resulta preferible encender la luz a esperar a que salga el sol. Un príncipe quizá con suficiente empatía para colocarse en el lugar de aquellos de quien se siente conciudadano, sin que eso le haga perder de vista el gran guion de la obra. Que sepa de lo que habla y se crea lo que dice, pero, muy especialmente, alguien que, aún teniendo las mejores aptitudes, sepa, sobre todo, rodearse de aquellos que son mejor que él.

En un momento en el que ni siquiera está claro que planteemos las preguntas correctas a los dilemas de nuestro tiempo, en el que los acordes de la política suenan con una partitura nueva, y pese a que la trampa de las expectativas jugará siempre en su contra y harán su obra ingrata a los ojos de muchos, no cabe duda de que hacen falta más príncipes que nunca.

Póngase a su servicio la ciencia de la política y reconozcamos juntos, yo el primero, el gran valor de su empresa.

Notas

[1] M. Viroli. La sonrisa de Maquiavelo, Barcelona, Tusquets, 2002.

[2] Maquiavelo, El príncipe, XV, trad. de Antonio Hermosa Andújar, Madrid, Gredos, 2011, p. 51.

[3] Por ejemplo, Maquiavelo jamás dijo que el fin justifique los medios.

[4] A. Schopenhauer, «Apéndice. Crítica de la Filosofía Kantiana», El mundo como voluntad y representación [1819], 2.ª ed., AKAL, 2009, p. 583.

[5] Ya es mala pata haber heredado la cultura moral de este personaje y no, por ejemplo, la de Pedro Crespo en El alcalde de Zalamea...

[6] E. Costas-Pérez, A. Solé-Ollé y P. Sorribas-Navarro, «Corruption Scandals, Voter Information, and Accountability», European Journal of Political Economy, 28, 4 (2012), pp. 469-484.

[7] Programas que ligan información con entretenimiento.

[8] Si el debate solo estuviera compuesto por especialistas, los medios tendrían que invertir mucho tiempo en buscarlos, algo que colisiona con la inmediatez de su trabajo. Además, no es solo cuestión de que tenga el conocimiento, sino de que sepa expresarlo, y en eso el académico hiperespecializado no suele ser muy hábil. De ahí que, al final, los medios, debido a un coste de producción, terminen optando por el «malo conocido», el periodista tertuliano habitual, alguien reconocible por la audiencia.

[9] «Que se haga la justicia y allá perezca el mundo.»

[10] Cuando Philip E. Tetlock en El juicio político de los expertos, aborda el estudio de doscientos ochenta y cuatro expertos en política entre 1984 y 2003, apunta que justamente aquellos expertos que más acertaban —y también quienes menos figuraban en los debates— son los menos taxativos e ideologizados, los que elaboraban más los argumentos, los más abiertos a la incertidumbre. Un argumento del libro bastante diferente del que se trasmitió en numerosos medios de comunicación.

[11] La idea de que simplemente con datos es posible ofrecer una solución óptima a cada problema social; la falacia tecnocrática.

[12] S. K. Medvic, In Defense of Politicians. The Expectations Trap and Its Threat to Democracy, Londres, Routledge, 2013.

[13] Véase la discusión sobre el 18 Brumario de Karl Marx en <http://www.jotdown.es/2015/10/la-democracia-segun-karl-marx/>.

[14] «6 years after the Arab Spring: Where is Libya now?», <https://www.middleeastmonitor.com/20170215-6-years-after-the-arab-spring-whereis-libya-now/>.

[15] Para una discusión, véase D. C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge, Cambridge University Press, 1990.

[16] T. Hobbes, Del ciudadano y Leviatán, Madrid, Tecnos, 2013.

[17] C. Tilly, Coercion, Capital, and European States, AD 990-1990, Oxford, Basil Blackwell, 1990, p. 100.

[18] Un ejército bajo el mando de las coronas y no basado en llamar a filas a señores feudales o mercenarios. Esto último, por cierto, obsesionaba a Maquiavelo como algo que se debía evitar.

[19] La paz de Westfalia de 1648 marca, en términos históricos, su consagración definitiva.

[20] J. Mokyr, A Culture of Growth. The Origins of the Modern Economy, Princeton (Nueva Jersey), Princeton University Press, 2016.

[21] B. Manin, Los principios del Gobierno representativo, Madrid, Alianza, 1998.

[22] A. Przeworski, «Conquered or Granted? A History of Suffrage Extensions», British Journal of Political Science, 39, 2 (2009), pp. 291-321.

[23] Algunos autores señalan que al soberano no le quedó otra opción que restringir su poder al imperio de la ley para garantizar que sus súbditos aceptaban el pago de impuestos y no huían con sus riquezas a otro país. Para el desarrollo de ese argumento, véase D. C. North y B. R. Weingast, «Constitutions and Commitment. The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth-Century England», The Journal of Economic History, 49, 4 (1989), pp. 803-832.

[24] Precisamente por eso no recurrimos al sorteo. Las ideas que cada candidato defiende importan y dejarlas al azar impide que se pueda ver el apoyo ciudadano que estas tienen detrás.

[25] A. Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, 2.ª ed., New Haven (Connecticut), Yale University Press, 2012.

[26] Para una discusión en profundidad de las razones presentadas a continuación, véase K. C. Schwartzman, «Globalization and Democracy», Annual Review of Sociology, 24, 1 (1998), pp. 159-181.

[27] Aunque también hay quien argumenta que sucede al revés, que primero llega la democracia y eso es lo que facilita la apertura comercial. Véase H. V. Milner y K. Kubota, «Why the Move to Free Trade? Democracy and Trade Policy in the Developing Countries», International Organization, 59, 1 (2005). pp. 107-143.

[28] D. Rodrik, La paradoja de la globalización: democracia y el futuro de la economía mundial, Barcelona, Antoni Bosch, 2012.

[29] Q. Li y R. Reuveny, «Economic Globalization and Democracy. An Empirical Analysis», British Journal of Political Science, 33, 1 (2003), pp. 29-54.

[30] D. Brady, J. Beckfield y M. Seeleib-Kaiser, «Economic Globalization and the Welfare State in Affluent Democracies, 1975-2001», American Sociological Review, 70, 6 (2005), pp. 921-948.

[31] «Rajoy insiste en que ha optado por lo “difícil”: Tenía que elegir entre “un mal y un mal peor”», <http://www.rtve.es/noticias/20120718/rajoy-insiste-hechocosas-no-gustan-hay-decidir-entre-mal-mal-peor/547919.shtml>.

[32] Véase M. Cini y N. Pérez-Solórzano Borragán, European Union Politics, 5.ª ed., Oxford, Oxford University Press, 2016.

[33] L. Hooghe y G. Marks, «A Postfunctionalist Theory of European Integration. From Permissive Consensus to Constraining Dissensus», British Journal of Political Science, 39, 1 (2009), pp. 1-23.

[34] Grupo de decisión conformado por la Comisión Europea, el Banco Central y el Fondo Monetario Internacional que intervino las economías de diferentes países mediante préstamos condicionados a determinadas reformas y planes de ajuste, en general impopulares.

[35] B. Eichengreen, «Europe, the Euro and the ECB. Monetary Success, Fiscal Failure», Journal of Policy Modeling, 27, 4 (2005), pp. 427-439.

[36] Un juego de suma cero es aquel en el que lo que uno gana, el otro lo pierde.

[37] No se trata, ni mucho menos, del único frente que tiene abierto la Unión Europea, ya que a esta brecha también hay que sumarle la fractura entre el este y el oeste. El grupo de Visegrado (República Checa, Eslovaquia, Polonia y Hungría) ha comenzado explícitamente a desafiar el principio de derecho en la Unión Europea mediante el refuerzo del papel de sus presidencias y la pérdida de poder de sus Tribunales Constitucionales. La crisis de los refugiados se ha convertido en un nuevo shock externo que ha puesto a prueba las instituciones comunitarias y que ha justificado el hecho de que en esos países se pase a hablar abiertamente de democracias «iliberales». Desde 2018, y pese a la reducción de los flujos de refugiados del norte de África, tanto Austria como Italia, donde la extrema derecha es socio de gobierno, se han sumado a las demandas de este bloque.

[38] E. O. Eriksen y J. E. Fossum (eds.), Democracy in the European Union. Integration Through Deliberation?, Londres, Routledge, 2000.

[39] A. Dür, P. Bernhagen y D. Marshall, «Interest Group Success in the European Union. When (and Why) Does Business Lose?», Comparative Political Studies, 48, 8 (2015), pp. 951-983.

[40] La polémica sobre el Tratado de Libre Comercio entre la Unión Europea y Estados Unidos (TTIP) es bastante larga y ha generado mucha división. Ahora bien, en este ejemplo, sea o no verdad que el acuerdo resulta perjudicial para los trabajadores como apuntan los partidos de izquierda, los votantes se orientan de modo más sencillo gracias al atajo de la identidad ideológica o de partido. Algo que, por cierto, no se limita a asuntos complicados, sino que es un atajo que llega hasta los más sencillos.

[41] S. Rokkan y S. M. Lipset, Party Systems and Voter Alignments. Cross-National Perspectives, Nueva York, The Free Press, 1967.

[42] R. Inglehart, «Post-Materialism in an Environment of Insecurity», American Political Science Review, 75, 4 (1981), pp. 880-900.

[43] Para una discusión más detallada sobre los modelos de organización partidista y cómo, bajo la apariencia de primarias muy abiertas, puede haber mecanismos de control político de los dirigentes, puede consultarse Politikon, La urna rota, cap. 6, Barcelona, Debate, 2014, o este artículo clásico: R. S. Katz, «The Problem of Candidate Selection and Models of Party Democracy», Party Politics, 7, 3 (2001), pp. 277-296.

[44] E. N. Powell y J. A. Tucker, «Revisiting Electoral Volatility in Post-Communist Countries. New Data, New Results and New Approaches», British Journal of Political Science, 44, 1 (2014), pp. 123-147.

[45] J. Morgan, Bankrupt Representation and Party System Collapse, Pensilvania, Penn State University Press, 2011.

[46] En la jerga politológica, una «cartelización» del sistema político.

[47] Lo que acabaría haciendo después Syriza en el Gobierno es, por otro lado, una historia ya conocida.

[48] Otros ejemplos parecidos los tenemos en las intervenciones del Fondo Monetario Internacional en la década de 1990 en diferentes países de América Latina.

[49] Sonia Alonso muestra que, de hecho, la satisfacción de los gobiernos subió en el norte y en el centro de Europa. S. Alonso, «The Growing Economic and Ideological Breach Between Northern and Southern EU Countries Is Pushing Europe Towards a Perfect Storm», LSE European Politics and Policy (EUROPP), blog, 2013.

[50] Justamente, la variable organizativa tiene aquí mucha importancia. En América Latina, por ejemplo, los partidos políticos clásicos con mayor porosidad interna, con más flexibilidad en la captación de liderazgos, han tendido a sobrevivir en mayor medida. Véase L. Wills-Otero, Latin American Traditional Parties, 1978-2006. Electoral Trajectories and Internal Party Politics, Bogotá, Ediciones UniandesUniversidad de los Andes, 2015.

[51] Hay una frase muy hermosa de John Stuart Mill para justificar la existencia de los partidos como algo indeseable pero inevitable, porque «habría que optar entre destruir la libertad que permite que existan, o bien dar a cada ciudadano las mismas opiniones, pasiones e intereses. Y si lo primero acaba en tiranía, lo segundo va contra la naturaleza humana».

[52] P. Mair, Gobernando el vacío. La banalización de la democracia occidental, Madrid, Alianza, 2015.

[53] R. Gunther y L. Diamond, «Species of Political Parties. A New Typology», Party Politics, 9, 2 (2003), pp. 167-199.

[54] El antiquísimo dilema de la «ley de hierro de la oligarquía» de Michels. A medida que crece, toda organización se vuelve burocrática y jerárquica, lo que erosiona su democracia interna y la convierte en más conservadora. Véase R. Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna, Buenos Aires, Amorrortu, 1969.

[55] Se trata de un acuerdo de libre comercio entre países de la cuenca del Pacífico para rebajar barreras arancelarias y estandarizar regulaciones entre sus firmantes. «Trump saca a EE UU del Tratado de Libre Comercio del Pacífico», <https://www.20minutos.es/noticia/2941223/0/trump-firma-tratado-transpacifico-financiacion-ong-aborto/>.

[56] H. Kriesi, E. Grande, R. Lachat, M. Dolezal, S. Bornschier y T. Frey, «Globalization and the Transformation of the National Political Space. Six European Countries Compared», European Journal of Political Research, 45, 6 (2006), pp. 921-956.

[57] Los conocidos como swing states, aquellos estados que pueden cambiar de manos y decantar la balanza de un lado o de otro.

[58] Noam Lupu, «Los votantes de Trump no son obreros», <https://elpais.com/elpais/2017/07/03/opinion/1499098968_973656.html>.

[59] Las elecciones europeas no solo tienen sistemas proporcionales por defecto, sino que, además, al ser consideradas elecciones de segundo orden, suelen tener tasas de participación electoral más bajas y más voto de castigo a los gobiernos y partidos clásicos. No es casualidad que Nigel Farage o Marine Le Pen empezaran así su carrera política.

[60] Para una de las más completas y provocativas discursiones sobre esta materia en castellano, véase J. Fernández-Albertos, Antisistema. Desigualdad económica y precariedad políca, Madrid, Catarata, 2018.

[61] «Qui sont les electeurs qui votent Le Pen?», <http://www.liberation.fr/debats/2017/03/19/qui-sont-les-electeurs-qui-votent-le-pen_1556881>.

[62] D. Oesch y L. Rennwald, «Electoral Competition in Europe’s New Tripolar Political Space. Class Voting for the Left, Centre-Right and Radical Right», European Journal of Political Research (2018): <https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/1475-6765.12259>.

[63] Igual que los acuerdos de gran coalición entre cristianodemócratas y socialdemócratas son excepcionales (y, cuando pueden, los partidos prefieren gobernar con partidos de su bloque), podría estar sucediendo algo parecido en el caso de estos países y ser acuerdos contextuales (más claro en Italia que en Austria). Habrá que esperar para ver si la pauta de Gobierno se afianza o no.

[64] Casi se podría decir que los ciudadanos responden, pero que los agentes políticos son los que plantean la pregunta. Si en unos comicios se politiza el eje social, entonces este cobrará más importancia a la hora de votar. Para una discusión en profundidad, véase G. Evans (ed.), The End of Class Politics? Class Voting in Comparative Context, Oxford, Oxford University Press, 1999.

[65] «Marine Le Pen wins just 5 per cent of Paris vote while rural FN support surges», <http://www.independent.co.uk/news/uk/home-news/french-electionmarine-le-pen-paris-vote-5-per-cent-rural-vote-fn-national-front-emmaunel-macron-a7698601.html>.

[66] G. W. Allport, The Nature of Prejudice, Cambridge (Massachusetts), Addison-Wesley, 1954.

[67] L. McLaren y M. Johnson, «Resources, Group Conflict and Symbols. Explaining Anti-Immigration Hostility in Britain», Political Studies, 55, 4 (2007), pp. 709-732.

[68] R. Liñeira y J. M. Vallès «Differential Abstention in Catalonia and the Community of Madrid. A Socio-political Explanation of an Urban Phenomenon», Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 146 (2014), pp. 69-92.

[69] Sobre ambos efectos, véase G. G. Albacete, Young People’s Political Participation in Western Europe. Continuity or Generational Change?, Londres, Palgrave Macmillan, 2014.

[70] C. C. Eckel y P. J. Grossman, «Men, Women and Risk Aversion. Experimental Evidence», Handbook of Experimental Economics Results, 1 (2008), pp. 1061-1073.

[71] Aunque con matices, pues no todos los partidos de este tipo tienen una posición severa en cuanto a los derechos sexuales o de minorías.

[72] H. F. Pitkin, The Concept of Representation, Berkeley y Los Ángeles (California), University of California Press, 1967.

[73] Puede verse un resumen en <https://politikon.es/2015/01/29/gobiernos-masculinos-gobiernos-sexistas/>.

[74] C. J. Anderson, «Economic Voting and Political Context. A Comparative Perspective», Electoral Studies, 19, 2 (2000), pp. 151-170.

[75] A. Blais y R. Nadeau, «The Electoral Budget Cycle», Public Choice, 74, 4 (1992), pp. 389-403.

[76] I. L. Peñas y S. L. Peñas, «Descentralización y voto económico en España/Decentralization and Economic Voting in Spain», Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 136 (2011), pp. 111-125.

[77] Además de poder discernir entre el voto económico egotrópico o sociotrópico. Dicho de manera más sencilla, ¿lo que me preocupa es cómo le va a mi bolsillo o la «percepción general» de la marcha de la economía? Muchas veces la gente puede ser pesimista sobre su situación personal y optimista sobre la situación general (o viceversa).

[78] M. S. Lewis-Beck y R. Nadeau, «PIGS or Not? Economic Voting in Southern Europe», Electoral Studies, 31, 3 (2012), pp. 472-477.

[79] B. Gómez y J. Font (coords.), ¿Cómo votamos en los referéndums?, Madrid, Los Libros de la Catarata, 2014.

[80] Tanto es así que este país llegó a abolir la realización de referéndums consultivos en febrero de 2018: «Holanda suprime el referéndum consultivo tras el incómodo “no” al pacto Ucrania-UE», <https://elpais.com/internacional/2018/02/22/actualidad/1519325709_723021.html>.

[81] Véase, por ejemplo, la prohibición de los minaretes de las mezquitas.

[82] La reforma consistía básicamente en la descentralización del país y el cambio del funcionamiento del Senado.

[83] Literal: «El Gobierno considera conveniente, para los intereses nacionales, que España permanezca en la Alianza Atlántica, y acuerda que dicha permanencia se establezca en los siguientes términos: 1) La participación de España en la Alianza Atlántica no incluirá su incorporación a la estructura militar integrada. 2) Se mantendrá la prohibición de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio español. 3) Se procederá a la reducción progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en España. ¿Considera conveniente para España permanecer en la Alianza Atlántica en los términos acordados por el Gobierno de la Nación?».

[84] Si se quiere leer más sobre este hecho y su relación con el teorema de Arrow, léase: «El arte del referéndum», <https://elpais.com/elpais/2014/08/29/opinion/1409335196_515412.html>.

[85] El concepto «luna de miel» hace referencia al periodo de gracia que se suele conceder a los nuevos gobiernos; normalmente coincide con un leve repunte de su popularidad al principio del mandato.

[86] J. Zaller, The Nature and Origins of Mass Opinion, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.

[87] En los regímenes presidenciales esto no resulta posible, porque tanto ambas Cámaras como el presidente tienen un mandato fijo y no están basados en una relación de confianza mutua.

[88] J. M. Maravall, La confrontación política, Madrid, Taurus, 2008.

[89] Bien porque desean el poder dados los beneficios, prebendas y honores que obtienen; bien porque es condición necesaria pero no suficiente para llevar adelante sus proyectos políticos.

[90] El Partido Popular fue la primera fuerza, pero sin duda obtuvo menos votos que si las elecciones autonómicas hubieran coincidido con las generales, lo que abrió al PSOE la posibilidad de formar Gobierno con Izquierda Unida, como así hizo.

[91] Véase <http://www.bridgingeurope.net/nationwide-poll-on-politicaldevelopments-in-greece---july-2015.html>.

[92] J. Fernández-Albertos, «Does Internationalisation Blur Responsibility? Economic Voting and Economic Openness in 15 European Countries», West European Politics, 29, 1 (2006), pp. 28-46.

[93] El sector crítico se presentó con el nombre de Unidad Popular y fue encabezado por un exministro de Tsipras, aunque este partido ni siquiera llegó a entrar en el Parlamento.

[94] La financiación por parte de las personas mayores de determinados tratamientos médicos. Dicha propuesta provocó un enorme revuelo entre la base electoral conservadora, en particular en la de mayor edad.

[95] «Why People Voted Labour or Conservative at the 2017 General Election», <https://yougov.co.uk/news/2017/07/11/why-people-voted-labour-orconservative-2017-gener/>.

[96] «Los presidentes socialistas de siete Gobiernos europeos defienden en París la solidaridad ante la crisis económica», <https://elpais.com/diario/1983/01/24/internacional/412210805_850215.html>.

[97] Para una discusión en profundidad sobre los sistemas de primarias, sobre sus componentes positivos y negativos, puede consultarse Politikon, La urna rota (en concreto, la discusión sobre la ley de la disparidad de May).

[98] A. Gamble y T. Wright, «Introduction. The New Social Democracy», The Political Quarterly, 70, 1 (1999), pp. 1-9.

[99] A. Giddens, La tercera vía. La renovación de la socialdemocracia, trad. de P. Cifuentes Huertas, Madrid, Taurus, 2000.

[100] «Schulz gira a la izquierda para recuperar antiguos votantes socialdemócratas» <https://elpais.com/internacional/2017/02/21/actualidad/1487691381_797705.html>.

[101] I. Sánchez-Cuenca, La impotencia democrática, Madrid, Los libros de la Catarata, 2014.

[102] «Los repartidores de Deliveroo, en huelga por su precaria situación», <http://cadenaser.com/ser/2017/07/03/economia/1499064891_313101.html>.

[103] Los datos del Instituto de Amsterdam para Estudios Avanzados del Mercado de Trabajo apuntan no solo la caída en la afiliación sindical en la mayoría de los países de Europa, sino también la tasa de cobertura de los convenios de empresa. Pueden consultarse más datos en <http://www.uva-aias.net/en/ictwss>.

[104] El trabajo pierde, así, un componente clave del anterior orden social: el de dotar a los individuos de identidad.

[105] J. Lindvall y D. Rueda, «The Insider-Outsider Dilemma», British Journal of Political Science, 44, 2 (2014), pp. 460-475.

[106] P. Fernández-Vázquez y Z. Somer-Topcu, «The Informational Role of Party Leader Changes on Voter Perceptions of Party Positions», British Journal of Political Science (2017), pp. 1-20.

[107] M. Lisi, «U-Turn. The Portuguese Radical Left from Marginality to Government Support», South European Society and Politics, 21, 4 (2016), pp. 541-560.

[108] Hay quien dice que fue una intervención innecesaria, como Robert Fishman: <http://www.nytimes.com/2011/04/13/opinion/13fishman.html>.

[109] El presidente era de un color político diferente que el primer ministro. Esto, conocido como «cohabitación», será explicado más adelante.

[110] Este Tribunal Constitucional llegaría a anular diferentes recortes emprendidos por el Gobierno de centro derecha. Véase <http://www.elperiodicoextremadura.com/noticias/internacional/tribunal-constitucional-portugal-anula-recortes-pagas-funcionarios-pensionistas_724447.html>.

[111] Véase aquí el récord absoluto en la España de 2013 en el voto blanco, nulo o de abstención entre el electorado y el hecho de que muchos de estos contrariados provenían del tradicional electorado socialista: <https://www.eldiario.es/piedrasdepapel/Pesadilla-cocina-Blanco-abstencion-indecision_6_133046727.html>.

[112] Un sistema de dos selectorados diferentes para primer ministro y secretario general, lo mismo que tiene el PSOE en España.

[113] Que enfrentó al sector «pablista», de orientación poscomunista y cercano a la dirección de Pablo Iglesias, su secretario general, con el «errejonista», de posiciones más populistas y próximos a Íñigo Errejón, hasta entonces el número dos.

[114] L. March y C. Mudde, «What’s Left of the Radical Left? The European Radical Left After 1989. Decline and Mutation», Comparative European Politics, 3, 1 (2005), pp. 23-49.

[115] Así se denominó la iniciativa de Enrico Berlinguer, secretario del PCI, para tratar de encontrar una colaboración con los democristianos y con los socialistas que abortara cualquier tentación de autoritarismo y se abriera a la moderación (se produjo de 1973 a 1980).

[116] F. Vallespín y M. Martínez-Bascuñán, Populismos, Madrid, Alianza, 2017.

[117] S. Lavezzolo y L. Ramiro, «Stealth Democracy and the Support for New and Challenger Parties», European Political Science Review, 10, 2 (2018), pp. 267-289.

[118] Para un debate más amplio, véase D. Lizoain Bennett, El fin del Primer Mundo, Madrid, Los libros de la Catarata, 2017.

[119] Con el fin de que la política no se convirtiera en un terreno exclusivo de las clases rentistas.

[120] H. L. Wilensky, The Welfare State and Equality. Structural and Ideological Roots of Public Expenditures, Berkeley y Los Ángeles (California), University of California Press, 1974.

[121] D. R. Cameron, «The Expansion of the Public Economy. A Comparative Analysis», American Political Science Review, 72, 4 (1978), pp. 1243-1261.

[122] Salvo Suiza, que no incorporaría el voto femenino hasta 1971.

[123] K. Scheve y D. Stasavage, Taxing the Rich. A History of Fiscal Fairness in the United States and Europe, Princeton (Nueva Jersey), Princeton University Press, 2016.

[124] G. Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Nueva York, John Wiley & Sons, 2013.

[125] La «predistribución» se refiere a intervenir en el mercado, por ejemplo, marcando topes salariales o fijando convenios, y la «redistribución», a intervenir después de él, como ocurre con los impuestos progresivos o con las prestaciones sociales.

[126] Con frecuencia se menciona el papel fundamental de la emigración en la sostenibilidad de nuestro sistema. Sin lugar a dudas, es así, pero muchas veces se exagera el grado en que pueden alterar elementos como la pirámide demográfica. Una investigación reciente señala cómo los inmigrantes ajustan sus pautas familiares al entorno. Véase «Los inmigrantes no tendrán los hijos que nosotras tampoco tenemos», <http://www.eldiario.es/piedrasdepapel/inmigrantes-hijos_6_659394093.html>.

[127] C. Olivetti y B. Petrongolo, «Unequal Pay or Unequal Employment? A Cross-Country Analysis of Gender Gaps», Journal of Labor Economics, 26, 4 (2008), pp. 621-654.

[128] T. Iversen y D. Soskice, «Electoral Institutions and the Politics of Coalitions. Why Some Democracies Redistribute More Than Others», American Political Science Review, 100, 2 (2006), pp. 165-181.

[129] Aunque también se podría afirmar que la relación causal es la inversa y que donde las izquierdas eran más fuertes es donde se estableció un sistema electoral proporcional y donde existe más redistribución. Y, al revés, que donde eran débiles no se cambió el sistema y sigue habiendo poco gasto público.

[130] A. Alesina, E. Glaeser y B. Sacerdote, «Work and Leisure in the United States and Europe. Why so different?», NBER Macroeconomics Annual, 20 (2005), pp. 1-64.

[131] N. Lupu y J. Pontusson, «The Structure of Inequality and the Politics of Redistribution», American Political Science Review, 105, 2 (2011), pp. 316-336.

[132] Véanse los datos de la OCDE, <http://www.oecd.org/social/inequality-and-poverty.htm>.

[133] En España, por ejemplo, la expansión del Estado de bienestar apenas enfrenta a ideologías y a partidos políticos. La razón estriba en que un importante número de españoles están a favor de su ampliación en programas no redistributivos, pero no a favor de su puesta en práctica en aquellos enfocados a los sectores más pobres y desfavorecidos. Véase J. Fernández-Albertos y D. Manzano, «The Lack of Partisan Conflict Over the Welfare State in Spain»,South European Society and Politics, 17, 3 (2012), pp. 427-447.

[134] A. Fiszbein y N. Schady, Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty, Washington, D.C., The World Bank, 2009: <http://siteresources.worldbank.org/INTCCT/Resources/5757608-1234228266004/PRR-CCT_web_noembargo.pdf>.

[135] En todos los sistemas políticos del mundo se suele distinguir entre sistemas unicamerales (como Portugal o Dinamarca), donde solo hay una Cámara, y bicamerales (como Italia o España), donde existen dos. Lo habitual es que la confianza se otorgue por la Cámara Baja, que es la que es elegida siempre de manera directa por los ciudadanos.

[136] Estos modelos de investidura también se aplican a los sistemas semipresidenciales, ya que el primer ministro debe ser, de alguna manera, apoyado por el legislativo.

[137] También cuando son derrotados en una votación importante en el Parlamento o cuando han adquirido el compromiso de celebrarla a mitad de legislatura.

[138] Paradójicamente, «Venstre» en danés significa «izquierda».

[139] Si bien es cierto que ello no equivale a discrecionalidad, ya que, a la postre, un papel demasiado político de las monarquías en la formación de Gobierno puede conducir a su cuestionamiento. En Bélgica, Noruega, Dinamarca, Luxemburgo o los Países Bajos, se han ido introduciendo reformas para evitar su politización —en muchos casos otorgando más atribuciones en la designación del candidato a los primeros ministros en funciones o al Parlamento—.

[140] Los jefes de gabinete de la presidencia, figuras poco estudiadas en los sistemas parlamentarios, deberían ser analizados en mucha mayor medida.

[141] K. Strøm, W. C. Müller y T. Bergman (eds.), Cabinets and Coalition Bargaining. The Democractic Life Cycle in Western Europe, Oxford, Oxford University Press, 2008.

[142] Y, de paso, conseguir que se reduzca la división gracias al efecto de la «contaminación entre arenas electorales», algo que ya se ha explicado.

[143] L. W. Martin y G. Vanberg, Parliaments and Coalitions. The Role of Legislative Institutions in Multiparty Governance, Oxford, Oxford University Press, 2011.

[144] De hecho, es verdad que, en general, los gobiernos de coalición suelen tener un mayor gasto público.

[145] Los parlamentos pueden desempeñar tres funciones con mayor o menor intensidad: a) la electiva (no solo del primer ministro, también de otros cargos, de tribunales, etcétera); b) la legislativa, con más o menos autonomía y dominio sobre políticas públicas; y c) la de control. Cuanto más margen tienen en la legislativa, más fuerte se considera al Parlamento como mecanismo de garantía para alcanzar acuerdos.

[146] Algo que, por tanto, también reduciría la necesidad de mecanismos de control dentro de la coalición. Véase A. Falcó-Gimeno, «The Use of Control Mechanisms in Coalition Governments. The Role of Preference Tangentiality and Repeated Interactions», Party Politics, 20, 3 (2014), pp. 341-356.

[147] En ocasiones, como en Grecia o en Italia durante la crisis económica, que apoyaron a candidatos tecnócratas.

[148] Si se analiza la división según el número efectivo de partidos (que pondera cada uno de ellos en función de su peso electoral), esta es incluso superior a la 1977.

[149] Una sorprendente paradoja del sistema electoral español es que el bloque de izquierdas, pese a haber obtenido casi un millón de votos más que el de derechas, tenía dos diputados menos. Esto se debe, esencialmente, a que el PP es mucho más eficiente consiguiendo votos en los distritos menos poblados, en donde la relación escaños-población tiene un retorno mayor. Así, Izquierda Unida, con casi un millón de votos, al tener su voto disperso por todo el territorio, apenas obtuvo dos diputados.

[150] Pedro Sánchez llegaría a ser presidente de España antes de acabar la legislatura gracias a una moción de censura «constructiva» discutida los días 31 de mayo y 1 de junio de 2018. Varios elementos conspiraron en su favor: el descrédito del PP (a la baja en las encuestas y salpicado por casos de corrupción); la nula expectativa de sorpasso en la izquierda, que le aseguró el apoyo incondicional de Podemos; el hecho de que las fuerzas independentistas catalanas se avinieran a permitir la alternancia tras el fracaso del proceso de independencia unilateral; o que el Partido Nacionalista Vasco consiguiera garantías para el mantenimiento del acuerdo presupuestario que negoció con el Gobierno de Mariano Rajoy. Con ciento ochenta votos, la moción triunfó por primera vez desde 1978, lo que convirtió a Pedro Sánchez en el séptimo presidente en tiempo reciente de la democracia española.

[151] La frase de Francis Urquhart, el protagonista de la serie de la BBC House of Cards, y la expresión más acabada de la elegancia en la conspiración política.

[152] J. M. Maravall, La confrontación política, Taurus, Madrid, 2008.

[153] J. A. Cheibub, A. Przeworski y S. M. Saiegh, «Government Coalitions and Legislative Success Under Presidentialism and Parliamentarism», British Journal of Political Science, 34, 4 (2004), pp. 565-587.

[154] Que ganó por trescientos ocho de los trescientos cincuenta y tres miembros del Consejo del Partido Laborista.

[155] «Enrico Letta anuncia su dimisión tras el voto de castigo de su partido», <https://elpais.com/internacional/2014/02/13/actualidad/1392279252_119957.html>.

[156] En Estados Unidos en concreto es un poco diferente, porque se vota un colegio de electores. Cada Estado tiene un número de «electores» asignados en función de su población, que van (salvo en Nebraska y Maine) al candidato que consiga la mayoría de los votos. Sin embargo, eso no impide que, en ocasiones, haya discrepancias entre el voto popular y el voto en el colegio. Por ejemplo, como ya se ha explicado, Hillary Clinton tuvo casi tres millones de votos más que Donald Trump, pero perdió la elección. ¿La razón? Consiguió más votos que él en la costa Este, pero menos en los estados clave para decantar la mayoría en el colegio.

[157] Aunque siguió compitiendo hasta que, en las presidenciales de 2018, ganó amplísimamente con su propio partido: Movimiento de Regeneración Nacional (MORENA).

[158] La expresión viene de la idea de que los legisladores se agarran a «la cola del abrigo» del presidente para que les arrastre hasta el escaño. J. A. Ferejohn y R. L.Calvert, «Presidential Coattails in Historical Perspective», American Journal of Political Science, 28, 1 (1984), pp. 127-146.

[159] J. J. Linz, «The Perils of Presidentialism», Journal of Democracy, 1, 1 (1990), pp. 51-69.

[160] J. A. Cheibub, A. Przeworski y S. M. Saiegh, «Government Coalitions and Legislative Success Under Presidentialism and Parliamentarism», British Journal of Political Science, 34, 4 (2004), pp. 565-587.

[161] A. Pérez-Liñán, Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2009.

[162] Después de su aprobación la justicia peruana indicó que tal indulto podría ser anulado. Por si fuera poco, el presidente Kuczynski presentó su renuncia a los dos meses, antes de que se produjera un nuevo intento de impeachment, este sí, muy difícil de librar, provocado por la difusión de vídeos que mostraban a sus aliados intentando comprar votos para abortar su destitución.

[163] Según la literatura clásica, su sistema electoral con listas abiertas, su modelo federal o la debilidad de sus partidos políticos harían inevitable esta lectura. Para una discusión véase: B. Ames, The Deadlock of Democracy in Brazil, Míchigan, University of Michigan Press, 2002.

[164] J. Fernández-Albertos y V. Lapuente, «Doomed to Disagree? Party-Voter Discipline and Policy Gridlock Under Divided Government», Party Politics, 17, 6 (2010), pp. 801-822.

[165] Por poner este dato en su contexto, el Partido de los Trabajadores, que es la fuerza más votada en Brasil, tenía sesenta y ocho de los quinientos trece diputados del Congreso resultante de las elecciones de 2014.

[166] Se puede leer en <https://www.huffingtonpost.com/entry/dilma-rousseff-brazil-impeachment-hypocrisy_us_5717e3ebe4b0479c59d6e146>.

[167] En la que el oficialismo, con el 61,5 por ciento de los votos, obtuvo ciento veinticinco de los ciento treinta y un escaños en juego.

[168] En general, los sistemas semipresidenciales se subdividen en dos: los sistemas de premier, en los que el primer ministro depende exclusivamente de la Cámara (el presidente lo elige, pero solo el Parlamento puede echarlo), y los sistemas presidente-parlamentario, en los cuales el primer ministro y el gabinete necesitan la confianza de la Cámara, pero también la del presidente, el cual puede echarlo en cualquier momento y, de facto, se desenvuelve casi como un sistema presidencial. Son los primeros los que se tratarán en esta sección.

[169] Como se ve, por lo tanto, se trata de un sistema sin investidura explícita, de «parlamentarismo negativo», tal se ha tratado en la sección de sistemas parlamentarios.

[170] De hecho, debieron repetir la elección por un problema con el voto por correo, según una resolución de su Tribunal Supremo.

[171] Algo parecido a lo que pasó, aunque con mucho menor margen, en las elecciones presidenciales de 2002, las que Jacques Chirac (conservadores) se enfrentó con Jean-Marie Le Pen (Frente Nacional).

[172] El tradicional gobernador civil durante el franquismo en España, ahora delegado del Gobierno, podría servir de ejemplo.

[173] Se pueden leer en los Federalist papers (1788). En diferentes medios de prensa se produjeron vivos debates sobre la nueva Constitución de Estados Unidos entre Alexander Hamilton, James Madison y John Jay.

[174] Podría decirse que la Unión Europea tiene un funcionamiento (casi) confederal en algunos temas, como por ejemplo, Interior o Defensa. Los estados pueden buscar una cooperación reforzada en estas materias, pero la competencia no recae en la Unión Europea, sino en el acuerdo entre ellos. Sin embargo, en otras materias como Competencia o Moneda, ahí opera claramente como un sistema federal por más que esté aún incompleto.

[175] «De muchos, uno.» Uno de los lemas de Estados Unidos, que hace mención a la voluntad de las trece excolonias británicas de convertirse en un nuevo país independiente.

[176] Las conocidas como de «vía lenta» (artículo 143), que implicaban un techo competencial más bajo, y las de «vía rápida» (artículo 151), con mayores poderes y reservada en principio a Cataluña, Galicia y Euskadi, aunque Andalucía también se incorporó por esta vía.

[177] L. Hooghe, G. N. Marks y A. H. Schakel, The Rise of Regional Authority. A Comparative Study of 42 Democracies, Londres, Routledge, 2010.

[178] Para una discusión en profundidad, véase S. León (coord.), La financiación autonómica. Claves para comprender un (interminable) debate, Madrid, Alianza, 2015.

[179] «Alemania aprueba una reforma constitucional que reorganiza las finanzas de los estados», <https://elpais.com/internacional/2017/06/02/actualidad/1496384635_768054.html>.

[180] W. E. Oates, «An Essay on Fiscal Federalism», Journal of Economic Literature, 37, 3 (1999), pp. 1120-1149.

[181] Un «bien público» no es aquel de «interés general», sino que se refiere a un bien no excluyente (no puedes privar a nadie de su uso) y no rival (su consumo no perjudica el consumo de otros usuarios) que suele generar comportamientos oportunistas a la hora de crearlos —es más cómodo que lo hagan los demás y, después, aprovecharte de él—.

[182] P. Simón, A. Sacchi y S. Lago-Peñas, «Who Honours the Rules of Federalism? Party System Nationalisation and Fiscal Performance», Political Studies, 66, 2 (2017), pp. 265-286.

[183] S. Khemani, Decentralization and Accountability. Are Voters More Vigilant in Local Than in National Elections?, Washington D. C., The World Bank, 2001.

[184] A excepción de las enmiendas para el reconocimiento del sufragio universal a finales del siglo XIX y la reforma de 1919.

[185] K. Deschouwer, The Politics of Belgium. Governing a Divided Society. Londres, Palgrave Macmillan, 2012.

[186] No olvidemos que la aprobación del CETA (Acuerdo Económico y Comercial Global), el tratado de libre comercio de la UE con Canadá, sufrió un revés cuando el Parlamento de Valonia rechazó su firma y forzó a una negociación in extremis para que dicha Cámara lo ratificara.

[187] Eso no significa que el país no atraviese una profunda crisis existencial. En 1996, el famoso caso Dutroux fue un punto de inflexión en ese sentido, cuando una serie de fallos policiales y judiciales revelaron la debilidad del Estado belga, lo que generó un profundo malestar que aún no ha cicatrizado del todo.

[188] Véase, sin ir más lejos, el caso de Córcega, cuyas demandas de autogobierno y protección lingüística hasta tuvieron tintes violentos en la década de 1970, pero que apenas han sido atendidas desde París hasta la fecha.

[189] D. Brancati, «Decentralization. Fueling the Fire or Dampening the Flames of Ethnic Conflict and Secessionism?», International Organization, 60, 3 (2006), pp. 651-685.

[190] A. Buchanan, Secesión. Causas y consecuencias del divorcio político, Barcelona, Ariel, 2013.

[191] J. R. Wood, «Secession. A Comparative Analytical Framework», Canadian Journal of Political Science/Revue Canadienne de Science Politique, 14, 1 (1981), pp. 107-134.

[192] N. Sambanis y B. Milanovic, «Explaining the Demand for Sovereignty», The World Bank, 5888 (2011).

[193] Sobre todo, por medio de movimientos guerrilleros o de guerras civiles. En los países más desarrollados también ha tenido algunas expresiones violentas: el terrorismo de ETA (Euskadi) o del IRA (Irlanda del Norte).

[194] P. H. Russell, Constitutional Odyssey. Can Canadians Become a Sovereign People?, Toronto (Ontario), University of Toronto Press, 2004.

[195] Los partidos, en Canadá, se caracterizan por estar desconectados entre niveles, es decir, solo se presentan en una arena de competición. Esto despista un poco, pero implica que el Partido Liberal Canadiense no es el mismo partido que, por ejemplo, el Partido Liberal de Quebec (mucho más conservador).

[196] «Majority of Quebecers believe question of independence is settled. Poll», <http://www.cbc.ca/news/canada/montreal/quebec-angus-reid-canada-indepdence-1.3788110>.

[197] M. Weber, El político y el científico, trad. de Francisco Rubio Llorente, Madrid, Alianza, 1967, pp. 175-176.

¿Cómo podemos entender la política para así poder obrar como consejeros del Príncipe?

Una introducción al descompuesto y desorientador panorama de la política actual.

CubiertaEste libro cubre algunos de los aspectos que componen buena parte de los debates y las cuestiones públicas que ocupan la actualidad de nuestro país.

La crisis de los partidos, la brecha de representación, el comportamiento electoral, el uso del referéndum, la crisis de la socialdemocracia y los modelos de bienestar son algunos de ellos.

Partiendo de cuatro premisas esenciales -el carácter contingente de la política; el pluralismo de las sociedades contemporáneas; el papel de las ciencias sociales y la noción de «razón» como agente motor-, este libro busca aproximar a los lectores al escabroso mundo de la ciencia política, porque solo comprendiendo los mecanismos que rigen el poder, podremos intentar cambiar el funcionamiento de nuestras sociedades.

Sobre el autor

Pablo Simón (Arnedo, 1985) es profesor de ciencia política en la Universidad Carlos III de Madrid y especialista en sistemas de partidos y sistemas electorales. Cursó sus estudios de doctorado en la Universitat Pompeu Fabra y ha sido investigador posdoctoral en la Université Libre de Bruxelles. Ha escrito numerosos artículos académicos en revistas como West European Politics, Publius, Political Studies o South European Politics and Society. También es editor de Politikon, coautor de La urna rota y El muro invisible, publicaciones conjuntas de este colectivo, y analista habitual en medios de comunicación como El País, La Sexta o Cadena SER.

Edición en formato digital: octubre de 2018

© 2018, Pablo Simón

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Diseño de la cubierta: Marc Cubillas

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