ÍNDICE

Citas

PRIMERA PARTE
LA ECONOMÍA

Capítulo I. Crisis y recuperación de la economía española

Capítulo II. Tres reformas fundamentales: el sistema financiero, la estabilidad presupuestaria y el mercado de trabajo

SEGUNDA PARTE
EL DILEMA TERRITORIAL

Capítulo III. Economía territorial de España: ¿un dividendo de la descentralización?

Capítulo IV. Las balanzas fiscales y la postergada reforma de la financiación autonómica

Capítulo V. La secesión de Cataluña

TERCERA PARTE
CORRUPCIÓN Y PARTIDOS POLÍTICOS

Capítulo VI. La corrupción política en España y sus paradojas

Capítulo VII. El sistema electoral y los partidos políticos

CUARTA PARTE
TERRORISMO

Capítulo VIII. En el final del terrorismo: el balance negro de ETA

Capítulo IX. Los presos de ETA y el juego del gallina

Capítulo X. Una amenaza permanente y un terrorismo nacionalista emergente

Epílogo. LA HORA DE LA POLÍTICA

Notas

Créditos

«Algunas personas me han visto como un pedante,
pero insisto en que soy un tendero».

STEPHEN JAY GOULD,
Brontosaurus y la nalga del ministro,
Barcelona, 1993

«Dadme libertad para saber, expresar y argumentar
de acuerdo con mi conciencia, por encima
de todas las libertades».

JOHN MILTON,
Aeropagítica, Londres, 1644

PRIMERA PARTE

LA ECONOMÍA

Capítulo I

CRISIS Y RECUPERACIÓN
DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA

Aunque pueda parecer un tópico —y de hecho lo es, sin que ello le quite nada de su relevancia— y aunque para muchos resulte irritante evocarlo, lo cierto es que aquel 21 de diciembre de 2011 en el que Mariano Rajoy tomó posesión de la Presidencia del Gobierno, España se deslizaba hacia un abismo. La crisis económica se había desencadenado algo más de cuatro años antes, pero en su principio nadie quiso saberlo. Como en el universo de Gabriel García Márquez, en su Aracataca natal cuando la compañía bananera se fue llevándoselo todo y dejando a «sus gentes taciturnas, devastadas por los recuerdos… o nadie lo creía o nadie se atrevió a pensar en sus estragos».1 Una buena parte de los ciudadanos prefirió seguir escuchando los cantos de sirena de José Luis Rodríguez Zapatero, con su progresismo simbólico, sus promesas de prosperidad y sus disparatadas políticas de millonario gasto que habían de conducir al Estado al borde mismo de la quiebra. Ahora, después de cuatro años de medias verdades y engaños, de bandazos en la política económica y de deterioro en su bienestar, los españoles habían dado la mayoría absoluta al Partido Popular y el presidente Rajoy se disponía a afrontar una difícil tarea que, a la postre, había de producir múltiples descontentos, pues por el momento parecía que todos tendríamos algo que perder y nada garantizaba que hubiéramos de salir airosos de aquel embate.

Rajoy, sin embargo, haciendo gala de esa parsimonia que le caracteriza y que es una mezcla de pachorra conservadora y de arte para explotar en su favor la incertidumbre de los demás, no se apresuró a tomar decisiones radicales. Prefirió esperar hasta el comienzo de la primavera siguiente, pues se jugaba redondear el poder de su partido en las inmediatas elecciones autonómicas de Andalucía. Ganó esos comicios pero no pudo colocar a sus seguidores en el gobierno regional, pues, como tantas otras veces, una coalición oportunista mantuvo al Partido Socialista al frente del Palacio de San Telmo en Sevilla. Los tres meses perdidos fueron como otros tantos mazazos sobre el deterioro de las condiciones económicas de España, ya que aunque a muchos les parecía que cualquier gobierno merece cien días sin crítica y la prima de riesgo estaba dando un respiro, manteniéndose sobre un nivel que todavía no amenazaba la sostenibilidad de las finanzas públicas, estas continuaban deteriorándose lo mismo que las rentas de los ciudadanos y que la actividad productiva.

Al final de marzo, el Consejo de Ministros aprobaba el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2012, con severas reducciones en el gasto de los ministerios y aumentos sustantivos en la recaudación de impuestos. Estos eran objeto de un real decreto-ley que se sumaba a la subida del Impuesto sobre la Renta —un recargo de solidaridad, se dijo entonces— decretada un día antes de que acabara el año precedente. La nueva regulación, curiosamente, establecía también una amnistía fiscal que nadie entendió y que, todavía hoy, aun cuando se vean sus frutos en un cierto incremento de la recaudación derivada de la lucha contra el fraude fiscal, ningún economista académico justifica. El paquete se completaría unas semanas más tarde, el 27 de abril, con un Programa Nacional de Reformas que acompañaba al obligado programa de estabilidad que todos los gobiernos comunitarios deben someter a la aprobación de la Comisión Europea en virtud de los compromisos establecidos en los tratados y de las reglas de equilibrio presupuestario derivadas de ellos. Se formulaba así una política de austeridad que, con una configuración cambiante en sus detalles, pues el pragmatismo de que ha hecho gala el gobierno de Rajoy es indudable, ha llegado hasta nuestros días. Ha sido una política no solo de recortes, sino también de cambios en las instituciones y en las regulaciones que dan cauce a las actividades económicas. Cambios que muchas veces han sido relevantes, incluso algo osados, pero que también se han quedado en ocasiones a la mitad del camino y que, en cualquier caso, se han pegado como un vestido ceñido sobre el corpus estrictamente económico, evitando en todo lo posible entrar en la procelosa arena de la política.

En un capítulo posterior entraré a analizar las que considero más importantes entre esas reformas, pero ahora conviene que, para tratar de entenderlas, nos retrotraigamos sobre el curso de la crisis para examinar las causas que dieron lugar a su desencadenamiento y, sobre todo, a su severidad para con los españoles.

¿Cómo llegamos a esto?

Para entender bien la crisis en la que hemos vivido inmersos durante estos últimos años, debemos evocar los aspectos esenciales del último ciclo expansivo de la economía española, el que arranca con la legislatura que llevó a Aznar al gobierno y se cierra al acabar Zapatero su primer turno en la presidencia. Esa época de prosperidad tuvo, en mi opinión, tres fundamentos principales: el primero fue la estabilización de la economía que nos condujo al euro; el segundo se derivó de la expansión demográfica que, asentada sobre una alta natalidad, tuvo lugar en España hasta unos veinte años antes de la época de la que estamos hablando; y el tercero se refiere a las condiciones financieras que acompañaron durante unos cuantos años a la entrada en vigor del euro. Vayamos con ellos.

A mediados de la década de 1990 España acababa de salir de la crisis, intensa pero corta, que acompañó al derrumbamiento del sistema monetario europeo en 1992. Las sucesivas devaluaciones de la peseta que tuvieron lugar en ese año y el siguiente restauraron la competitividad de nuestras exportaciones y, sobre este fundamento, se pudo recuperar la senda del crecimiento. Sin embargo, el principal reto para el país no era solo ese. En febrero de 1992 se había firmado el Tratado de Maastricht que entraría en vigor al año siguiente marcando las condiciones y los plazos que, para el final del siglo, serían de obligado cumplimiento para aquellos estados miembros de la Unión Europea que aspiraran a formar parte de la Unión Monetaria y, por tanto, a pertenecer a la Zona Euro. Unas condiciones referidas a los límites de la inflación, el déficit público, el nivel alcanzado por la deuda gubernamental, los tipos de interés y la estabilidad de los tipos de cambio de las monedas nacionales, que en el caso de España no se cumplían y parecía difícil que pudieran llegarse a alcanzar.

El gobierno de Felipe González, en la que sería su última legislatura, con Pedro Solbes al frente del Ministerio de Economía, no adoptó con seriedad medidas de política económica conducentes a lograr los objetivos de Maastricht y, de hecho, cerró su etapa sin haberse aproximado, aunque fuera mínimamente, a su cumplimiento. González le dejó la tarea a su sucesor, José María Aznar, quien accedió a la Jefatura del Gobierno, tras las elecciones de 1996, en unas condiciones políticas relativamente precarias, pues, estando en minoría, necesitó apoyarse en los partidos nacionalistas vasco y catalán para ello.

El apoyo nacionalista tuvo unos costes políticos indudables, pero no impidió que Aznar identificara la entrada de España en el euro como el principal objetivo de su presidencia; una identificación que vinculó al prestigio internacional del propio país y que interpretó como una oportunidad para su definitiva modernización. En sus memorias señaló a este respecto que «desde que arrancó el sueño del euro… nunca dudé de que España debía estar entre sus países fundadores. España llevaba demasiado tiempo llegando tarde a todo… Nuestra historia era la de quien se sube con retraso y con billetes de segunda a un tren que ya está en marcha. Ahora teníamos la oportunidad de ser su locomotora. Podíamos protagonizar uno de los grandes hitos de la historia de la convivencia europea».2

El reto no era nada fácil y Aznar se lo encomendó a Rodrigo Rato para que, desde el Ministerio de Economía, liderara el equipo que había de lograrlo. Y así fue: en apenas dos años disciplinaron el gasto del Estado; congelaron las retribuciones de los funcionarios; emprendieron una política de desregulación de los mercados que redundó en un importante aumento de la competencia e impulsó la eficiencia, mejorando la productividad; y desarrollaron un amplio programa de privatizaciones que transfirió una buena parte de las empresas públicas estatales al sector privado, obteniendo como contrapartida más de 22.000 millones de euros, que sirvieron para amortizar una buena parte de la deuda pública. Como resultado, el examen de Maastricht se aprobó en todos sus criterios y España adoptó el euro como unidad de cuenta desde el principio de 1999 y tres años más tarde, junto a los otros once socios iniciales, sustituyó las viejas pesetas por los nuevos euros en la circulación monetaria.

Pero más allá del logro del euro, lo relevante es que la política desarrollada por el gobierno Aznar estabilizó la economía, situó en equilibrio las cuentas exteriores y redujo drásticamente las necesidades de financiación del sector público, liberando así recursos que alimentaron la inversión y, con ella, la producción y el empleo. En los cuatro paneles que forman el gráfico 1, el lector puede comprobarlo sin dificultad. El esfuerzo requerido para ingresar en la Unión Monetaria estaba rindiendo sus frutos y encaminaba al país hacia una etapa de crecimiento que habría de interrumpirse abruptamente unos cuantos años más tarde, cuando, como veremos, se quebraron las condiciones financieras que la habían alimentado.

Antes he señalado que el segundo de los fundamentos de la expansión tenía que ver con la demografía. La población de cualquier país evoluciona de una manera gradual, paulatina y carente de estridencias; pero impone sus cambios de forma inexorable, sin que ningún gobierno ni ninguna sociedad puedan escapar a ellos. Tales cambios están anunciados con mucho tiempo de antelación en los valores que adoptan sus variables básicas referidas al nacimiento y muerte de los individuos o a los desplazamientos geográficos de estos. La mano de hierro de la demografía se impuso en España, en la época de la que estamos hablando, cuando las generaciones nacidas en los años setenta y los primeros ochenta llegaron a la edad adulta. Eran las generaciones más numerosas de la historia, con entre 500.000 y 700.000 individuos cada una, que habían nacido cuando, tras la Ley de Educación de Villar Palasí —el ministro de Franco que instituyó la Enseñanza General Básica (EGB)—, se generalizó la escuela para todos los españoles, buena parte de los cuales habían pasado a estudiar el bachillerato y habían completado su formación en la universidad. Para hacernos una idea de las dimensiones de este fenómeno, se puede señalar que si al comenzar el decenio de 1980 había en España 2,6 millones de personas de entre veinticinco y veintinueve años, en 1995 ya habían alcanzado los 3,2 millones y diez años más tarde, en su momento culminante, llegaban a los 3,8 millones.

Estos españoles que, tras acabar sus estudios, se adentraban en la vida adulta, estaban deseosos de trabajar, de formar nuevas familias y de encontrar un hogar. Y a ellos, débilmente durante el último quinquenio del siglo pasado y de una manera arrolladora a partir del año 2000, se les añadieron 5 millones de inmigrantes extranjeros, la mayor parte de ellos trabajadores que trataban de resolver su vida en España, alentados por la llamada de la prosperidad.

Gráfico 1. Evolución del PIB, el mercado de trabajo, la tasa de inversión y la financiación en España

El país contaba por tanto con una abundante mano de obra que, como muestra el panel superior derecho del gráfico 1, posibilitó una enorme expansión del empleo —que pasó de 14,4 a 22,2 millones de puestos de trabajo entre 1995 y 2008— a la vez que redujo drásticamente la tasa de paro desde el 20,7 al 8,2 por ciento de la población activa. Este aumento del empleo fue posible porque, simultáneamente, la inversión, tanto empresarial como inmobiliaria, experimentó un crecimiento permanente. En el panel inferior izquierdo del gráfico 1 el lector puede comprobar que la parte del PIB dedicada a la inversión pasó del 22 a casi el 30 por ciento durante el periodo que estamos analizando. Y como consecuencia de todo ello, la riqueza de los españoles se vio muy favorecida, de manera que el PIB por habitante se incrementó desde los 17.887 euros del año 1995 a los 24.504 del año 2007. En esta última fecha, después de un larguísimo periplo que había durado décadas, por fin España superaba la renta media de la Unión Europea. Sin embargo, pronto, con la crisis, se perdería ese nivel, desvaneciéndose así el ensueño al que habían aspirado varias generaciones de españoles.

No debe sorprendernos que uno de los fundamentos más relevantes de la expansión económica de aquella época estuviera en el sector inmobiliario, pues eran muchas las personas que demandaban viviendas de nueva construcción. A este sector, pronto le acompañaría la construcción de infraestructuras —siendo los ferrocarriles de alta velocidad su paradigma de modernidad—, así como el aumento de la oferta turística sustentada sobre nuevas edificaciones de hoteles y apartamentos, propiciada en este caso, en gran medida, por el incremento de la demanda internacional.

Y no sorprende porque, además, la entrada de España en el área del euro generó unas condiciones financieras extraordinariamente propicias para ello. En efecto, el nuevo marco monetario condujo a que en muy poco tiempo los tipos de interés de la banca se fueran alineando con los imperantes en los países del núcleo central de la Zona Euro, notoriamente más bajos que los que, hasta entonces, se venían aplicando en España. Ello facilitó a los demandantes de viviendas —los jóvenes españoles, primero, los trabajadores inmigrantes, después, y entre todos ellos los turistas y jubilados europeos— un acceso barato al crédito hipotecario para financiar sus inversiones inmobiliarias. Estas llegaron a suponer, ya en la década de 2000, más de once puntos porcentuales del PIB, duplicando así los niveles que se habían registrado en el decenio anterior.

El impulso de la demanda trajo consigo, desde 2001, una escalada en los precios de la vivienda que, desde el sector financiero, fue interpretada como una bendición, pues al estar los créditos avalados por los inmuebles cuya compra se financiaba, el valor de esta garantía no hacía más que subir. Ello es lo que explica que los bancos y sobre todo las cajas de ahorro se lanzaran a la captura de nuevos clientes, relajando las condiciones de las hipotecas, extendiendo su plazo hasta cincuenta años y facilitando que con ellas se financiaran no solo las edificaciones, sino también el equipamiento doméstico, la adquisición de automóviles, la boda de los compradores y hasta su viaje de novios. Aquellas garantías cuyo valor se expandía misteriosamente lo justificaban todo, incluso el abandono de las reglas de la prudencia bancaria, el análisis riguroso de los riesgos y la comprobación de la solvencia a largo plazo de los clientes. Cuando la burbuja especulativa se pinchó, semejantes dislates mostraron con toda crudeza que se había vivido en un país de jauja, en una ficción contable que se deshacía como los azucarillos en el agua mientras la realidad se acababa imponiendo sobre unos españoles que asistían atónitos a su empobrecimiento colectivo.

Porque, todo hay que decirlo, aquellas compras inmobiliarias que empujaron la tasa de inversión hasta el 29,6 por ciento del PIB (véase el panel inferior izquierdo del gráfico 1), explicando unas tres cuartas partes de su aumento desde el 25,4 por ciento del año 2000, no se financiaron con el ahorro de los españoles, sino más bien con la apelación al ahorro exterior, principalmente de los países del núcleo central de la Zona Euro. Que el ahorro nacional no llegaba para tanto dispendio se ve muy claramente en la evolución de las necesidades de financiación de la economía española (panel inferior derecho del gráfico 1), que entraron en la zona negativa desde 1999 y que, a partir de 2004, se dispararon hasta llegar a un insostenible nivel del -9,3 por ciento del PIB. El lector debe tener claro que España ha sido tradicionalmente un país de ahorro insuficiente, aunque por lo general esta deficiencia podía ser soportada porque su diferencia con la inversión se movía en límites razonables. Por ejemplo, durante las décadas de 1980 y 1990, a ambas magnitudes apenas les separó, en promedio, una cantidad equivalente a un punto porcentual del PIB. Ahora, sin embargo, no era así; y el desequilibrio amenazaba con convertirse en una llamada para la crisis.

La insuficiencia del ahorro nacional a la que acabo de aludir era, por otra parte, la expresión genuina de las carencias de competitividad de la economía española. España es un país que tradicionalmente ha dedicado menos recursos que otros a la creación de tecnología, que ha tenido una base industrial menos compleja que la de las grandes naciones europeas y más volcada hacia las manufacturas tradicionales o de mediana complejidad tecnológica, y que, pese a los esfuerzos realizados en la educación, adolece todavía de un capital humano claramente inferior al de aquellas. Estas carencias dificultaban que el país generara un excedente en sus operaciones comerciales internacionales, aun cuando con el turismo y algunas otras exportaciones de servicios se podía paliar de manera parcial tal deficiencia.

En los años a los que nos estamos refiriendo, los problemas de competitividad se agudizaron, principalmente porque el auge inmobiliario absorbió demasiados recursos y ello impidió que la industria creciera al mismo ritmo que el conjunto de la economía. De hecho, el país se desindustrializó, de manera que las manufacturas perdieron peso en el conjunto de las actividades productivas. Como consecuencia, el desequilibrio comercial se hizo cada vez más grande. Quedaba así claro que, en la España del comienzo del siglo XXI, bajo la apariencia de la prosperidad se ocultaba un apremiante vacío en cuanto a la capacidad competitiva internacional.

Resumamos, en la etapa que hemos analizado, la pujanza de la economía española —sustentada sobre una estabilización exitosa que dio paso al euro, una demografía que ampliaba el número de los jóvenes que entraban en la edad adulta y una relajación financiera basada en el ensanchamiento del crédito exterior— llevaba consigo las semillas de la depresión. A la altura de 2007, con uno de los déficit exteriores más grandes del mundo, España se deslizaba por el filo de la navaja y cualquier acontecimiento inesperado podía hacerla caer en el abismo.

La crisis que viene de fuera

El detonante de la crisis no fue otro que el colapso del mercado hipotecario en Estados Unidos, un acontecimiento que se trasladó velozmente al resto del mundo, dando lugar al vaciamiento de la liquidez en los mercados interbancarios (véase el recuadro de la página siguiente). Tras la quiebra de Lehman Brothers, en septiembre de 2008, todos los indicadores económicos, que ya venían experimentando una desaceleración desde un año antes, se derrumbaron. Como se reflejaba en el gráfico 1, el PIB per cápita, el empleo y la inversión fueron acumulando pérdidas continuadas durante los cinco años siguientes, las finanzas públicas entraron rápidamente en una situación de déficit y, con aquella profunda recesión, empezó a corregirse el desequilibrio del sector exterior. Habría que esperar hasta 2014 para que las principales variables macroeconómicas empezaran a mostrar un vuelco, signo inequívoco de la recuperación. Entretanto, si se comparan las cifras de 2007 y 2013, se comprueba que el nivel del producto por habitante —expresivo del grado de bienestar de los españoles— se había reducido en casi un 10 por ciento y su valor real era casi parejo al del año 2001. Se constata asimismo la destrucción de 3,6 millones de puestos de trabajo, con lo que el número de personas ocupadas se retrotrajo también hasta el nivel del comienzo del siglo. Y la inversión se contrajo de tal manera que aún hoy no ha logrado alcanzar la tasa correspondiente al año 1995. De la enormidad de la crisis para la economía nacional y para la de cada uno de los ciudadanos, no cabe la menor duda.

Y sin embargo la crisis no fue debidamente identificada en su etapa inicial por el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero, cuyo ministro de Economía, Pedro Solbes, la consideró un acontecimiento menor. Se pensaba que la crisis venía de fuera, de Estados Unidos, y se creía que sería en ese país donde encontraría rápidamente su solución, antes de que pudiera dañar la prosperidad española. Es público y notorio que ambos políticos negaron la crisis, empleando para ello todo tipo de eufemismos, mientras los acontecimientos se desarrollaban de manera inexorable. Tal vez a ese diagnóstico se llegó porque, en sus primeros meses, la crisis financiera tenía en España un carácter distinto al de los otros países; y también porque no se quería reconocer que los desequilibrios acumulados durante la primera legislatura de Zapatero —que estaba a punto de completarse— eran potencialmente muy peligrosos en aquella situación.

EL ORIGEN DE LA CRISIS FINANCIERA INTERNACIONAL

El desencadenamiento de la crisis financiera internacional tuvo lugar en Estados Unidos cuando, en 2006, el mercado hipotecario se vino abajo al estallar una burbuja inmobiliaria que se había estando gestando desde 1997. Entre esas dos fechas el precio de las viviendas aumentó en un 124 por ciento. Tal inflación de los activos inmobiliarios atrajo una imponente cantidad de recursos financieros hacia ese mercado, a la vez que, a medida que pasaba el tiempo, entraban en él compradores de discutible solvencia.

En el país norteamericano, eran los bancos de inversión —que no pueden admitir depósitos de los ahorradores y se financian a través de la emisión de bonos y otros títulos— los que operaban en el mercado hipotecario. En su afán por ampliar su cartera de negocios, estas entidades extendieron los préstamos hacia inversores de bajo nivel de renta, con la idea de que, si se revelaban insolventes, el valor de las viviendas que garantizaban los préstamos sería suficiente para cubrir las pérdidas, pues su precio no hacía más que subir. Para obtener los recursos monetarios con los que financiar los créditos, estos bancos podían titulizar las hipotecas; es decir, podían emitir bonos respaldados por las hipotecas concedidas. Tales bonos tenían un plazo de devolución de unos pocos años, mientras que las hipotecas se concedían a muy largo plazo. Estos títulos, reputados como excelentes por las agencias de calificación de riesgos, eran vendidos a bancos y otros clientes en todo el mundo, pues ofrecían rentabilidades muy atractivas.

El negocio creció como la espuma durante casi una década, hasta que, a partir de 2004, las condiciones sobre las que se sustentaba empezaron a cambiar. Por una parte, en junio de ese año la Reserva Federal empezó a aumentar los tipos de interés para frenar la inflación, de manera que, hasta julio 2006, pasaron del 1 al 5,25 por ciento. Ello encareció los intereses de las hipotecas, provocando un número creciente de insolvencias. Estas se agravaron cuando, desde mediados de 2006, los precios de la vivienda comenzaron a bajar y, consecuentemente, el valor de las garantías hipotecarias se redujo.

Las consecuencias de estos dos acontecimientos no se hicieron esperar. A medida que los clientes subprime fallaban en el pago de sus mensualidades, los bancos prestamistas se quedaban con unas casas crecientemente desvalorizadas. En sus balances, las pérdidas se acumulaban de manera paulativa. En el verano de 2007, estas llegaban a niveles milmillonarios y se trasladaban hacia los bancos de todo el mundo que habían comprado los títulos hipotecarios. Estos bancos, por otra parte, no querían hacer pública su exposición a las pérdidas, para no generar desconfianza en los demás y perder así su posición en el mercado interbancario al que acudían todos los días para obtener o ceder liquidez. Pero como todos o casi todos se sabían tocados por la insolvencia norteamericana, ocurrió lo contrario: la desconfianza se extendió como un reguero de pólvora y derivó en el colapso de los mercados financieros. El 9 de agosto de 2007, el Banco Central Europeo tuvo que inyectar 95.000 millones de euros en esos mercados para afrontar el pánico que había provocado la decisión del gigante francés BNP Paribas de suspender la amortización de sus fondos de inversión.

La crisis financiera estaba servida. Todavía en 2007 cayó el banco británico Northen Rock, que sería nacionalizado. Y en 2008 se fueron sucediendo otras crisis: en Estados Unidos, Bear Stearns, Merrill Lynch, AIG, Goldman Sachs, Morgan Stanley, Washington Mutual y las aseguradoras Fanni Mae y Freddie Mac; en Gran Bretaña, Bank of Scotland y Bradford and Bingley. La quiebra de Lehman Brothers el 15 de septiembre de 2008 dejó definitivamente claro que nadie se encontraba a salvo.

Fuente: Elaborado a partir de Robert Skidelski (2009), El regreso de Keynes, Ed. Crítica, Barcelona.

Habría pronto, en marzo de 2008, unas elecciones generales y admitir la crisis habría descalificado la batería de medidas de gasto —como el cheque-bebé de 2.500 euros, vigente desde el año anterior, o la promesa de devolución de 400 euros a cada contribuyente del IRPF— que se habían arbitrado para ganarlas.

Veamos esos aspectos. Inicialmente la crisis financiera en España fue una crisis de liquidez y no de solvencia como en otros países. En estos últimos, los bancos se vieron atrapados por el problema de los títulos hipotecarios norteamericanos, porque los habían adquirido con profusión; y por ello, al revelarse las pérdidas derivadas de las hipotecas subprime, sus activos se desvalorizaron bruscamente, hasta el punto de que un buen número de entidades entró en quiebra. No pasaba lo mismo en España, donde, con excepción de algún que otro fondo de inversión marginal, ni los bancos ni las cajas de ahorro habían comprado aquellos títulos. Su problema era distinto y venía de la mano de la contracción de la liquidez internacional. Al menos en los primeros meses de la crisis, las entidades españolas lo que temían era no poder obtener en los bancos europeos el dinero necesario para hacer frente a la refinanciación de sus propias emisiones de títulos de deuda. No olvidemos que esas entidades crediticias habían estado financiando sus hipotecas —que son créditos a muy largo plazo— con el dinero que les prestaban a tres o cuatro años en Europa; y, por tanto, para hacer frente a los pagos acordados, necesitaban renovar ese mismo mecanismo tantas veces como fuera necesario para acomodar los plazos entre el periodo de devolución de las hipotecas en España y el de los títulos de deuda colocados en el exterior. Esto es lo que había venido ocurriendo en los años precedentes al amparo de la confianza que se desprendía del hecho de operar dentro de una misma área monetaria, la zona del euro. Pero ahora, el agotamiento de la liquidez internacional, fruto de la desconfianza en los sistemas bancarios, dejaba inermes a nuestros bancos y cajas.

Careciendo de fondos suficientes, estas entidades adoptaron la decisión de reducir los créditos que concedían a los demás agentes económicos, con lo que la crisis de liquidez se trasladó al sector productivo de la economía. Las empresas industriales y de servicios comenzaron así a despedir trabajadores y a dejar de hacer frente a sus deudas. A su vez, en el sector de las administraciones públicas, especialmente en los ayuntamientos, los gobiernos autonómicos y las universidades, las facturas empezaron a guardarse en los cajones, a la espera de mejores tiempos para sus ingresos, pues una consecuencia de la crisis estaba siendo la reducción de la recaudación fiscal. En definitiva, la cadena de impagos se fue generalizando y, una vez puesta en marcha, se llevó por delante a las muchas empresas que no pudieron aguantar. Su quiebra hizo elevarse enormemente el desempleo, a la vez que dejaban de devolverse una buena parte de los créditos recibidos con anterioridad. La crisis de liquidez rebotó así sobre los bancos y, de manera mucho más acusada, sobre las cajas de ahorro, convertida en una crisis de solvencia. La montaña de deudas impagadas con estas últimas entidades era de tal magnitud que casi todas ellas —con muy pocas excepciones— quebraron y tuvieron que ser intervenidas por el Banco de España. Al final, los desequilibrios acumulados en la época de prosperidad acabaron dañando la solvencia del sistema financiero y la crisis española, aunque Zapatero y su gobierno no quisieran reconocerlo, se hizo indistinguible de la que azotaba a los otros países europeos. La crisis que venía de fuera se trocó con la que se había gestado dentro.

Los errores de la política económica de Zapatero

Aunque, según los testimonios que han trascendido de sus protagonistas, es posible que en el equipo económico de Zapatero se hubieran planteado discrepancias acerca de la política a seguir durante la etapa inicial de la crisis, lo cierto es que el presidente se ajustó a un esquema de actuaciones sustentado sobre tres patas: una, que como ya se ha apuntado la crisis venía de fuera y también de fuera llegaría su solución, al tratarse de una perturbación financiera; dos, que la crisis no tenía sustento real en la economía española, singularmente en su sistema bancario, al que se consideraba como uno de los mejores del mundo; y tres que, en esas circunstancias, lo único que había que solventar era la caída coyuntural de la demanda mediante programas de gasto público que compensaran los efectos de la contracción del sector privado, pues había margen para ello debido a la existencia de unas cuentas públicas saneadas.

Dicho y hecho, Zapatero que, en 2007, se enfrentaba a un ciclo electoral próximo se aprestó a incrementar el gasto público buscando impactar sobre grupos de ciudadanos bien identificables para recabar sus votos. Tal era la funcionalidad del cheque-bebé o de la rebaja lineal de 400 euros en el IRPF a los que ya se ha hecho referencia. Después vendrían, en abril de 2008, un plan de 10.000 millones para reactivar la demanda o, en diciembre del mismo año, el Plan E con otros 8.000 millones destinados a los ayuntamientos —que sería reeditado once meses después con otros 5.000 millones—. A ello se añadirían las ayudas a las entidades de crédito, pues la crisis financiera no daba tregua, que entre 2008 y 2011 acabaron sumando más de 227.000 millones de euros. Por otra parte, para compensar los apoyos nacionalistas que recibía desde Cataluña, en 2009 se embarcó en un nuevo sistema de financiación autonómica que, además de requerir un aumento en los recursos del Estado destinados a las comunidades autónomas, tuvo como efecto secundario que estas pudieran sostener e incluso aumentar sus niveles de gasto como si la crisis no fuera con ellas. Entretanto, la recaudación de impuestos no hacía más que bajar, sin que el gobierno tratara de atajar la sangría en sus ingresos. Solo en septiembre de 2009 se adoptó una subida del IVA y se suprimió la mencionada reducción lineal del Impuesto sobre la Renta.

Con estos mimbres, las finanzas públicas experimentaron un auténtico descalabro. Entre 2007 y 2009, los ingresos del conjunto de las administraciones públicas se redujeron en un poco más de seis puntos con relación al PIB, situándose en la última de esas fechas en el 34,81 por ciento. En ese mismo periodo, como fruto de la política económica adoptada por el gobierno y también como resultado de la crisis —que había hecho crecer el gasto en la protección del desempleo y en los intereses de la deuda—, los gastos de esas mismas administraciones se incrementaron en casi 7 puntos, hasta llegar al 45,77 por ciento del PIB. La diferencia entre esas dos magnitudes —gastos menos ingresos— arrojaba la insostenible cifra negativa del -10,96 por ciento del PIB, tal como se ha mostrado en el gráfico 1 (panel inferior derecho).

Pero, más allá de estas consideraciones generales, conviene adentrarse por los entresijos de las cuentas públicas para obtener una visión más completa del asunto. En el cuadro 1 he reunido los datos más importantes, descomponiéndolos por tipos de administraciones. Por el lado de los ingresos —recursos no financieros, según la terminología contable— se puede observar que la caída que tuvo lugar hasta 2009 es achacable casi en exclusiva a la Administración Central, lo que se explica fundamentalmente por la reducción en la recaudación de los impuestos directos e indirectos por parte del Estado. Las demás administraciones, por el contrario, no vieron mermados sus ingresos, pues la caída del rendimiento fiscal de los impuestos autonómicos y municipales —que resultó más bien modesta— se compensó sobradamente con las transferencias recibidas del Estado. En el caso de la Seguridad Social, las cotizaciones sociales se mantuvieron estables, con lo que el aumento de las transferencias recibidas permitió a sus gestores aumentar los ingresos en una cantidad equivalente al 2,2 por ciento del PIB.

Cuadro 1. Cuentas de las administraciones públicas, 2007-2011 (en % del PIB)

ADMINISTRACIÓN CENTRAL

ADMINISTRACIÓN REGIONAL

ADMINISTRACIÓN LOCAL

SEGURIDAD SOCIAL

TOTAL DE LAS AA.PP.

2007

2008

2009

2010

2011

2007

2008

2009

2010

2011

2007

2008

2009

2010

2011

2007

2008

2009

2010

2011

2007

2008

2009

2010

2011

A. RECURSOS NO FINANCIEROS

19,18

15,70

13,29

15,81

16,55

14,62

14,32

15,44

13,68

12,90

6,13

5,98

6,52

6,44

6,01

12,49

12,63

14,69

14,36

14,68

40,92

36,72

34,81

36,23

36,03

Impuestos Indirectos

7,25

6,35

5,43

6,95

6,80

2,32

1,52

1,30

1,29

1,14

1,96

1,82

1,81

1,98

1,96

11,53

9,69

8,55

10,21

9,91

Impuestos Directos

9,44

6,90

5,56

6,01

5,59

2,74

3,02

3,38

2,82

3,35

1,04

0,97

0,87

0,88

0,91

13,23

10,88

9,81

9,70

9,85

Cotizaciones Sociales

0,93

0,95

1,04

1,06

1,05

0,04

0,04

0,05

0,05

0,05

0,03

0,04

0,04

0,03

0,03

11,62

11,69

11,82

11,68

11,68

12,62

12,73

12,95

12,83

12,82

Transferencias de otras AA. PP.

0,40

0,43

0,30

0,77

2,07

8,25

8,43

9,18

8,05

6,90

2,18

2,27

2,90

2,65

2,18

0,57

0,64

2,58

2,38

2,72

Otros ingresos

1,15

1,07

0,96

1,02

1,04

1,26

1,31

1,52

1,48

1,46

0,92

0,88

0,91

0,90

0,92

0,31

0,29

0,29

0,29

0,28

3,54

3,43

3,50

3,49

3,45

B. EMPLEOS NO FINANCIEROS

17,90

18,59

22,41

20,60

19,98

14,86

16,03

17,45

17,40

18,00

6,44

6,46

7,07

7,09

6,80

11,23

11,96

13,97

14,58

14,78

38,92

41,15

45,77

45,62

45,45

Remuneración de los asalariados

2,00

2,08

2,27

2,26

2,23

5,96

6,42

7,09

6,99

6,89

1,76

1,85

2,02

2,04

2,04

0,22

0,24

0,26

0,25

0,25

9,94

10,58

11,64

11,55

11,40

Consumos intermedios

0,81

0,85

0,90

0,83

0,85

2,35

2,49

2,76

2,74

2,79

1,73

1,83

1,87

1,96

1,94

0,13

0,13

0,13

0,12

0,11

5,02

5,31

5,66

5,65

5,70

Intereses

1,33

1,30

1,53

1,70

2,12

0,24

0,26

0,26

0,32

0,48

0,10

0,12

0,08

0,07

0,09

1,56

1,55

1,70

1,87

2,45

Subvenciones

0,25

0,24

0,25

0,26

0,27

0,35

0,39

0,40

0,37

0,38

0,14

0,15

0,17

0,16

0,15

0,36

0,33

0,33

0,35

0,34

1,10

1,11

1,16

1,14

1,14

Prestaciones Sociales

1,23

1,35

1,47

1,55

1,48

2,43

2,62

3,03

3,02

2,96

0,10

0,11

0,14

0,14

0,15

10,09

10,79

12,67

13,26

13,52

13,86

14,87

17,31

17,97

18,11

Transferencias a otras AA. PP.

9,12

9,42

12,58

10,95

9,77

0,85

0,96

0,99

1,33

2,30

1,04

0,97

0,85

1,01

1,26

0,38

0,43

0,54

0,56

0,53

Formación Bruta de Capital Fijo

1,36

1,45

1,48

1,39

1,17

1,86

2,05

1,99

1,83

1,55

1,32

1,08

1,60

1,43

0,94

0,04

0,04

0,04

0,04

0,03

4,58

4,61

5,11

4,69

3,69

Otros gastos

1,79

1,91

1,93

1,66

2,08

0,82

0,85

0,92

0,80

0,65

0,24

0,35

0,34

0,28

0,22

0,01

0,01

0,01

0,00

0,00

2,87

3,12

3,20

2,74

2,96

A-B. CAPACIDAD (+) O NECESIDAD
(-) DE FINANCIACIÓN

1,28

-2,89

-9,12

-4,79

-3,43

-0,24

-1,71

-2,01

-3,72

-5,10

-0,31

-0,48

-0,55

-0,65

-0,79

1,27

0,66

0,72

-0,23

-0,10

2,00

-4,42

-10,96

-9,39

-9,42

Fuente: Elaborado a partir de datos de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

A su vez, por el lado de los gastos —empleos no financieros en términos contables—, la Administración Central los aumentó en prácticamente todas sus partidas, en una cuantía agregada del orden del 4,5 por ciento del PIB. Cuatro puntos de esta se explican por el aumento de las transferencias a las demás administraciones, pues eran las comunidades autónomas, los ayuntamientos o la Seguridad Social los agentes encargados de ejecutar la parte mollar de los programas de gasto del gobierno que dirigía Zapatero. En el caso de las administraciones regionales, cuyo aumento de gasto llegó hasta una cifra del 2,6 por ciento del PIB, ello permitió, dentro de una pauta general de carácter incrementalista, aumentar sobre todo los salarios —debido a que sus plantillas de funcionarios y contratados no dejaron de subir—, los gastos corrientes —que en el cuadro 1 aparecen en la rúbrica de los consumos intermedios— y las prestaciones sociales derivadas de sus actuaciones en materia de discapacidad y servicios asistenciales. Por su parte, la Administración Local se vio envuelta en una dinámica parecida a la de las comunidades autónomas, aunque con cifras mucho más modestas, siendo los conceptos salarial y de inversiones —que contablemente se integran en la Formación Bruta de Capital Fijo— los que más aumentaron. Y por último, la Seguridad Social tuvo unos gastos que crecieron en un 2,7 por ciento del PIB, lo que se explica por un incremento casi equivalente en las prestaciones sociales.

Al final, como se ha dicho ya, el déficit público —o necesidad de financiación, en los términos del cuadro 1— acabó situándose en el -10,96 por ciento del PIB, lo que supone un aumento de 12,96 puntos porcentuales con respecto al año 2007 —en el que se había registrado un superávit del 2 por ciento del PIB—. De ello resultó responsable sobre todo el Estado, pudiéndosele atribuir el 80 por ciento del deterioro de las cuentas públicas. Los gobiernos autonómicos contribuyeron con una cuota del 14 por ciento a ese desequilibrio, la Seguridad Social lo hizo en un 4 por ciento y el 2 por ciento restante les corresponde a los ayuntamientos. No cabe, por tanto, el menor asomo de duda cuando se atribuye la desastrosa gestión de las finanzas públicas en aquella época al presidente Zapatero.

Así las cosas, el año 2010 sería testigo del desplome de la credibilidad en el Gobierno español. La situación deficitaria del sector público había hecho ascender aceleradamente su endeudamiento, de manera que a finales del ejercicio anterior ya llegaba a una cifra equivalente al 46,4 por ciento del PIB. Desde que comenzara la crisis la deuda pública se había multiplicado por 1,5 y, aunque su volumen total no era demasiado alto, la inquietud sobre su futuro asomaba en los mercados financieros. En mayo saltaban todas las alarmas a raíz de la crisis griega, que tuvo que resolverse con un rescate arbitrado por la Comisión Europea, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Central Europeo. El euro, la divisa común, estaba en cuestión y las autoridades comunitarias presionaban sobre las españolas para que frenaran la dinámica destructiva en la que estaban envueltas. El 9 de ese mismo mes, Elena Salgado, la nueva ministra de Economía, que había sustituido a Solbes un año antes, regresaba de una reunión del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN) de la Unión Europea con la exigencia de realizar un significativo y urgente ajuste fiscal. Fue entonces cuando Rodríguez Zapatero, según confesó él mismo en sus memorias de aquel momento,3 se percató de la gravedad de la crisis y dio un giro a su política económica para evitar la intervención europea sobre España.

Lo hizo, sin embargo, de una manera contradictoria, basada en medidas poco efectivas y sin el menor propósito de disciplinar al conjunto de las administraciones públicas o de emprender reformas estructurales que afectaran al sector privado. Con respecto a este último, en su balance solo se pueden anotar dos actuaciones, una relativa al ámbito laboral y otra al de las pensiones. La reforma laboral de Zapatero era un mero ejercicio retórico en el que aparentemente se facilitaba a las empresas con dificultades su descuelgue de los convenios colectivos y la posibilidad de abaratar los despidos, aunque en la práctica las trabas que se ponían para ello y la inconcreción de la manera como el Estado iba a hacerse cargo de una parte de las indemnizaciones a los trabajadores cesados, hacían de la norma un papel mojado. En cuanto a la reforma de las pensiones, se aprobó un alargamiento de dos años en la vida laboral, de manera que la jubilación pasaba de los sesenta y cinco a los sesenta y siete años. Pero el plazo adoptado para su plena vigencia era tan dilatado —pues habrá que esperar hasta el año 2027— que no tuvo ningún efecto a corto plazo. Ambas reformas, a pesar de su inanidad, irritaron a los sindicatos y suscitaron disensiones en el Partido Socialista, desgastando severamente el crédito político del presidente.

Desde la perspectiva de las finanzas públicas, el plan de ajuste para dos años, anunciado por Zapatero en mayo de 2010 y basado en el recorte de un 5 por ciento en los salarios de los funcionarios, la congelación de las pensiones, la supresión del cheque-bebé y la reducción de las inversiones del Estado, solo tuvo un impacto menor sobre el déficit público, que bajó desde los 10,96 puntos porcentuales del PIB en 2009 a 9,42 en 2011. Las causas de este recorte demasiado pequeño para la dimensión del problema que había que afrontar se pueden ver con claridad recurriendo de nuevo a los datos del cuadro 1.

¿Qué es lo que hizo en la práctica Zapatero? Pues sencillamente aligerar el déficit del Estado transfiriéndole su carga a las demás administraciones. ¿Cómo lo hizo? Pues es muy claro: por una parte, aumentó los ingresos de la Administración Central en 3,26 puntos del PIB por la doble vía de aumentar los impuestos indirectos y recabar transferencias millonarias de las otras administraciones, principalmente de las comunidades autónomas —que, entre 2009 y 2011, las multiplicaron por trece, pasando de 1.273 a 16.559 millones de euros, según datos de la IGAE—; y por otra, redujo los gastos en otros 2,43 puntos del PIB, reduciendo las inversiones públicas y, muy principalmente, las transferencias a las otras administraciones. De esta manera logró encoger el déficit estatal en un 5,69 por ciento del PIB. Sin embargo, al recortar los ingresos de las comunidades autónomas y los ayuntamientos, sin que estas administraciones se vieran obligadas a reducir sus gastos o, en el caso de las locales, lo hicieran mínimamente, lo que se logró es que en ellas aumentara el déficit ostensiblemente: 3,09 puntos porcentuales del PIB en las primeras y 0,24 en las segundas. A ello se añadiría la entrada en déficit de la Seguridad Social al tener estabilizados sus ingresos mientras las prestaciones sociales que pagaba se iban incrementando. De esta manera, el problema del exceso de gasto público con respecto a los ingresos que obtenía una Hacienda Pública demasiado raquítica se focalizaba así en los despilfarros autonómicos y municipales que venían, si haberse corregido, de la era de la prosperidad.

Unos derroches estos a los que, por cierto, el gobierno de Zapatero no estaba dispuesto a poner freno, pues no en vano, en su primer mandato, había descafeinado la Ley de Estabilidad Presupuestaria promulgada por Aznar, y ahora se encontraba constreñido por la imposibilidad de adoptar medidas unilaterales para disciplinar a las comunidades autónomas, según recordó Manuel Chaves, a la sazón ministro de Política Territorial, en el Congreso de los Diputados en una de las sesiones de control del mes de mayo de 2010.

Paradójicamente, la estabilidad presupuestaria acabaría siendo la tabla de salvación del Gobierno español ante las presiones europeas para que hiciera frente más decididamente a la corrección del desequilibrio en las cuentas públicas. Al comienzo de agosto de 2011, según relata Zapatero en sus memorias, una llamada del presidente del Banco Central Europeo, Jean-Claude Trichet, le puso en el disparadero de solicitar un rescate ante las instituciones de la Unión Europea. Veinte días más tarde, tal vez para salir de ese trance, presentó ante el Congreso una propuesta de reforma del artículo 135 de la Constitución con el fin de consagrar en ella el principio de estabilidad, de manera obligatoria para todas las administraciones. Se alineaba así a España con los países que habían adoptado, con el máximo rango legal, la que se consideraba como regla de oro presupuestaria a fin de asegurar el equilibrio entre ingresos y gastos. La reforma constitucional fue aprobada por una amplísima mayoría de los diputados y senadores, siendo promulgada el 27 de septiembre de 2011. No pasarían dos meses más hasta que, el 20 de noviembre, Zapatero perdiera las elecciones.

El gobierno de Rajoy: hacia la salida de la crisis

Mariano Rajoy llegó al gobierno con el enorme crédito político que le daba no solo la mayoría absoluta que había obtenido el PP en las elecciones de noviembre de 2011, sino también la posición de su partido en las comunidades autónomas y las grandes ciudades, pues también había arrasado en las anteriores elecciones municipales y regionales. Ha sido, de hecho, el presidente que más poder político ha concentrado sobre su persona durante la reciente historia de España, la que arranca de la Constitución de 1978. Y, sin embargo, el balance de sus actuaciones, siendo muy positivo, en especial en el terreno económico, no parece reflejar en toda su extensión ese poder.

Como se ha apuntado al comienzo de este capítulo, tras su toma de posesión, el nuevo gobierno constituido en diciembre de 2011 esperó a la conclusión de las elecciones autonómicas en Andalucía, que se celebraron tres meses después, para dar impulso a su política económica. No obstante, de manera urgente promulgó una reforma del Impuesto sobre la Renta con efectos inmediatos a partir de enero de 2012. Se evidenció así un aspecto fundamental de la orientación que ha tenido la política estabilizadora de Rajoy: su mayor confianza en el aumento de los ingresos fiscales —aun a costa de perjudicar a las clases medias asalariadas que constituyen el grueso de los votantes de su partido— que en la reducción de los gastos de las administraciones públicas.

Merece la pena detenerse un momento en esa reforma del IRPF que se presentó a los españoles como un recargo temporal de solidaridad sobre los que más tienen. Para ello se subían los tipos marginales del impuesto —es decir, los que afectan a la renta adicional que excede del mínimo de cada tramo de la tarifa— hasta llegar al 52 por ciento para las rentas más elevadas, a la vez que se recuperaba la deducción por la adquisición de la vivienda habitual que había desaparecido con anterioridad —y que, por cierto, se volvería a suprimir al año siguiente—. Esta manera de actuar era muy defectuosa, pues para incrementar la recaudación hubiese sido preferible un aumento de los tipos medios del impuesto, tal como señaló poco tiempo después el profesor José Félix Sanz, quien predijo que el ministro Montoro no lograría ingresar lo que esperaba en las arcas de la Hacienda Pública.4 Así fue, pues de los 5.357 millones adicionales proyectados para 2012 solo se alcanzaron 816. Tan magro resultado se obtenía además redistribuyendo la carga impositiva entre los contribuyentes, de manera que dos tercios de ellos resultaban perjudicados por el cambio, siendo los más afectados los que tenían una renta anual superior a 27.000 euros.5 La primera reforma fiscal del PP —el partido que había prometido combatir la crisis rebajando los impuestos— se volvía así contra las clases medias, en especial las asalariadas, que son las que tienen más controladas sus rentas. Cuando en el mes de julio se suprimió la paga extra de Navidad a los funcionarios, la desafección de esas clases medias con respecto al gobierno se hizo patente, tal como empezaron a reflejar, de manera imparable, los sucesivos sondeos de opinión del Centro de Investigaciones Sociológicas.

Con todo, la política económica de Rajoy fue muy distinta a la de Zapatero. Primero, porque siendo o no defectuosa en sus instrumentos, se propuso seriamente atajar el lamentable estado de las cuentas públicas para conducirlas hacia la senda de la estabilidad presupuestaria. Y segundo, porque también pretendió sacar al país de la crisis restaurando la actividad productiva, para lo que se arbitró un amplio programa de reformas estructurales que tuvo la virtud de reordenar los recursos y mejorar la eficiencia en su asignación, con lo que finalmente pudo recuperarse la senda del crecimiento económico.

Pero conviene añadir que tales propósitos no tuvieron un desarrollo lineal en su ejecución, como muchas veces se pretende reflejar desde el Gobierno o el Partido Popular en la presentación de sus resultados. Por el contrario, la política económica se fue configurando a partir de una acumulación de medidas, en ocasiones contradictorias, que se iban adoptando en función de las circunstancias, corrigiendo o profundizando en los pasos precedentes y aquilatando su contenido con la idea general de minimizar su impacto sobre los intereses y los grupos de poder establecidos. Rajoy ha sido, en este sentido, un dirigente político reformista con un toque claramente lampedusiano, que trata de conseguir que «todo siga como está» —y por tanto se preserve el legado democrático establecido con la Constitución de 1978—, aunque para ello sea «preciso que todo cambie».6

Entremos primero en la cuestión de las cuentas públicas. A la aludida reforma del IRPF siguió un trimestre de espera hasta que se anunciaron los Presupuestos del Estado para 2012, mientras se aguardaba el resultado de las elecciones andaluzas y se negociaba con Bruselas el tamaño del déficit aceptable para la Comisión Europea. Este último aspecto estuvo sometido a una severa controversia, pues mientras la Comisión presionaba para que el objetivo se ubicara en el 4,4 por ciento del PIB, el Gobierno español reclamaba un mayor margen, esperando como esperaba, mientras se cerraban las cuentas, que la herencia de Zapatero resultara ser mucho peor de lo anunciado por este. El 3 de marzo, Rajoy buscó zanjar el asunto, de manera unilateral, anunciando en la capital comunitaria que su gobierno lo situaría en el 5,8 por ciento, aunque después se quedaría medio punto por debajo. La perplejidad de los altos funcionarios de la Comisión se trocó pronto en desconfianza y esta se trasladó rápidamente a los mercados financieros. La prima de riesgo de la deuda española, que se había mantenido relativamente estable desde el mes de diciembre anterior y que aquel día apenas superaba los 300 puntos, emprendió una escalada que parecía imparable. El 24 de julio, con 638 puntos, tocó techo, y desde entonces ha seguido una tendencia a la baja hasta situarse, ya en el año 2015, en el entorno de los 100 puntos. Para inducir ese cambio de tendencia hizo falta pedir un rescate para el sector bancario —hasta 100.000 millones de euros en un préstamo de la Unión Europea—, firmar con esta un memorándum de entendimiento en el que se aceptaba someter la política económica española a la supervisión de los que el ministro Montoro llamaría «hombres de negro» y rectificar el presupuesto para encajar un nuevo plan de ajuste de 65.000 millones de euros en dos años.

De acuerdo con sus planes iniciales, el gobierno de Rajoy fijó en los Presupuestos de 2012 el objetivo de déficit del sector público en un 5,3 por ciento del PIB. Para ello pretendía mejorar los ingresos del Estado a partir de la ya mencionada subida del IRPF, del aumento del Impuesto sobre Sociedades y de un gravamen especial sobre la repatriación de dividendos y la regularización de patrimonios hasta entonces ocultos a la Hacienda Pública. Esto último puede parecer un arcano, y lo es, pues lo que estaba anunciando el ministro del ramo no era otra cosa que una amnistía fiscal para que aflorara el dinero negro.7 A la subida de impuestos se le agregaba un recorte en los gastos con el que se pretendía contribuir a la reducción del déficit con una intensidad dos veces mayor que la correspondiente a los ingresos.

Sin embargo, estos Presupuestos no gustaron en Bruselas, donde el ajuste planeado se consideraba insuficiente para cumplir con los compromisos de estabilidad acordados en la Unión Europea. Por ello, no sorprende que, una vez que España se vio obligada a solicitar el rescate para sus bancos, al gobierno de Rajoy no le quedara más remedio que dar una vuelta de tuerca a sus cuentas. El 11 de julio, un día después de la firma del memorándum de entendimiento, se anunciaba el ya mencionado recorte adicional de 65.000 millones de euros. En este caso, el grueso del ajuste venía de la mano de un aumento de impuestos que gravitaba principalmente sobre el IVA y de una reducción en el salario de los funcionarios, al eliminarse su paga extra de diciembre, y las prestaciones por desempleo. También aumentaban las cotizaciones a la Seguridad Social y las retenciones a los profesionales en el Impuesto sobre la Renta.

¿En qué medida se alcanzaron los principales objetivos de esta política de ajuste? Si volvemos a recurrir a las cuentas de las administraciones públicas (véase el cuadro 2 de la página siguiente) se puede afirmar que el gobierno logró situar a esas administraciones en la senda de la consolidación fiscal y reducir el déficit, aunque sin lograr las cifras anunciadas. En 2012, la necesidad de financiación del sector público acabó en una cifra del 6,6 por ciento del PIB que casi se repitió el año siguiente, aunque en 2014 se rebajó hasta el 5,7 por ciento.8 El ajuste se repartió, casi por partes iguales, entre el aumento de los ingresos y la reducción de gastos. Entre los primeros, la principal contribución corrió a cargo de los impuestos indirectos —sobre todo por la subida del IVA—, siendo menor la de la imposición directa, pues, por el contrario, las cotizaciones sociales acabaron reduciéndose con relación al PIB. Y entre los segundos, fue la inversión la que experimentó el mayor recorte, que también afectó, pero en mucha menos medida, al pago de salarios —pues se produjo una apreciable disminución del empleo—, el gasto corriente y los programas de subvenciones. Las prestaciones sociales y el pago de intereses experimentaron, en cambio, un aumento.

Si se observa el papel de las distintas administraciones, se puede afirmar que la totalidad del ajuste recayó sobre las comunidades autónomas y los ayuntamientos. Las primeras han visto reducirse su déficit en más de 3,4 puntos porcentuales del PIB y los segundos han ganado más de 1,3 puntos al pasar de un saldo negativo en sus cuentas a otro positivo. Y mientras tanto, la Administración Central aumentó moderadamente su déficit en 2012, para reducirlo en cifras muy modestas después. Las dos administraciones descentralizadas mostraron un comportamiento similar, pues en ambos casos la mayor parte de la reducción del déficit se debió a la contracción de los gastos en prácticamente todas sus rúbricas: personal, gasto corriente, subvenciones, prestaciones sociales y, de una manera más acusada, inversiones. También aumentaron sus ingresos, aunque en este caso de manera diferenciada, pues mientras en los gobiernos locales los principales incrementos vinieron de la mano de los impuestos municipales, en los regionales tuvieron más importancia las transferencias recibidas del Estado.

Como consecuencia de esta consolidación fiscal, numerosos servicios públicos han experimentado una contracción. En la sanidad, la enseñanza obligatoria, las educación superior y los servicios sociales ello se ha reflejado en unas menores dotaciones de personal, el cierre de algunas instalaciones, el cobro de mayores tasas o copagos y la restricción del acceso, en especial a los inmigrantes sin papeles. También se han reducido las actividades de investigación que se realizan en los organismos públicos y las universidades; y lo mismo puede decirse de las Fuerzas Armadas y la defensa. Es probable que en estos servicios haya habido un empeoramiento de la calidad, aunque no es descartable que una buena parte de su recorte se haya traducido, sencillamente, en una mejora de la eficiencia en su prestación.

Cuadro 2. Cuentas de las administraciones públicas, 2011-2014 (en % del PIB)

ADMINISTRACIÓN CENTRAL

ADMINISTRACIÓN REGIONAL

ADMINISTRACIÓN LOCAL

SEGURIDAD SOCIAL

TOTAL DE LAS AA.PP.

2011

2012

2013

2014

2011

2012

2013

2014

2011

2012

2013

2014

2011

2012

2013

2014

2011

2012

2013

2014

A. RECURSOS NO FINANCIEROS

16,55

17,57

17,26

17,57

12,90

16,22

13,95

13,78

6,01

6,15

6,31

6,29

14,68

14,24

14,30

14,11

36,03

37,00

37,50

37,77

Impuestos Indirectos

6,80

7,18

7,78

7,83

1,14

1,11

1,02

1,13

1,96

2,08

2,20

2,23

0,00

0,00

0,00

0,00

9,91

10,37

10,99

11,19

Impuestos Directos

5,59

4,95

6,02

6,11

3,35

4,56

3,49

3,41

0,91

0,93

0,98

0,99

0,00

0,00

0,00

0,00

9,85

10,44

10,50

10,51

Cotizaciones Sociales

1,05

1,05

0,99

0,99

0,05

0,04

0,04

0,03

0,03

0,03

0,02

0,02

11,68

11,38

11,17

11,23

12,82

12,50

12,22

12,27

Transferencias de otras AA. PP.

2,07

3,14

0,92

1,01

6,90

8,99

7,87

7,68

2,18

2,11

2,17

2,16

2,72

2,61

2,85

2,62

0,00

0,00

0,00

0,00

Otros ingresos

1,04

1,25

1,55

1,63

1,46

1,53

1,53

1,52

0,92

1,00

0,94

0,90

0,28

0,25

0,28

0,27

3,45

3,69

3,79

3,80

B. EMPLEOS NO FINANCIEROS

19,98

25,40

21,94

21,22

18,00

18,07

15,46

15,43

6,80

5,83

5,79

5,76

14,78

15,21

15,41

15,17

45,45

47,32

44,30

43,60

Remuneración de los asalariados

2,23

2,15

2,24

2,19

6,89

6,49

6,49

6,46

2,04

1,92

1,94

1,93

0,25

0,24

0,25

0,24

11,40

10,80

10,92

10,82

Consumos intermedios

0,85

0,83

0,79

0,78

2,79

2,73

2,58

2,52

1,94

1,88

1,84

1,78

0,11

0,12

0,13

0,12

5,70

5,55

5,33

5,21

Intereses

2,12

2,58

2,94

2,97

0,48

0,56

0,69

0,70

0,09

0,13

0,13

0,11

0,00

0,00

0,00

0,00

2,45

2,93

3,26

3,26

Subvenciones

0,27

0,25

0,41

0,47

0,38

0,29

0,25

0,24

0,15

0,14

0,14

0,14

0,34

0,27

0,19

0,20

1,14

0,95

0,99

1,04

Prestaciones Sociales

1,48

1,53

1,55

1,58

2,96

2,84

2,77

2,75

0,15

0,11

0,11

0,11

13,52

14,19

14,50

14,33

18,11

18,67

18,93

18,77

Transferencias a otras AA. PP.

9,77

11,98

11,23

10,82

2,30

3,57

1,30

1,42

1,26

0,95

0,95

0,96

0,53

0,35

0,32

0,27

0,00

0,00

0,00

0,00

Formación Bruta de Capital Fijo

1,17

0,88

0,74

0,64

1,55

1,00

0,88

0,82

0,94

0,48

0,47

0,52

0,03

0,03

0,01

0,02

3,69

2,38

2,10

1,99

Otros gastos

2,08

1.50

1,56

1,66

0,65

0,60

0,50

0,52

0,22

0,23

0,21

0,22

0,00

0,00

0,02

0,00

2,96

2,34

2,30

2,40

A-B. CAPACIDAD (+)
O NECESIDAD (-) DE FINANCIACIÓN

-3,43

-4,12

-7,83

-4,22

-4,69

-3,54

-3,65

-5,10

-1,84

-1,52

-1,66

-0,79

0,31

0,52

0,53

-0,10

-0,96

-1,11

-1,06

-9,42

-6,62

-10,32

-6,33

-6,79

-5,72

-5,83

Fuente: Elaborado a partir de datos de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

Nota: La cifra inferior que aparece en el concepto Capacidad/Necesidad de Financiación para los años 2012 a 2014 incluye las ayudas a instituciones financieras.

Por otra parte, conviene mencionar ahora la política desarrollada por el gobierno de Rajoy para facilitar la liquidez de las administraciones descentralizadas, pues este ha sido uno de los elementos centrales de ajuste del sector público, no solo porque ha reducido la presión financiera sobre las comunidades autónomas y los ayuntamientos, sino porque su concesión ha estado condicionada al desarrollo de planes de ahorro de costes y de cumplimiento de los objetivos de déficit. Los dos mecanismos principales de esa política han sido el Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores (FFPP) y el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA). El primero, creado en febrero de 2012, se ha destinado a facilitar el pago de las facturas atrasadas, inicialmente de los municipios y más tarde también de los gobiernos regionales. El segundo, constituido en julio de 2013, ha tenido como finalidad la cobertura de los vencimientos de la deuda autonómica, el pago de sus intereses y, en menor medida, también el pago a proveedores.

Mediante estos instrumentos, el Estado se ha hecho cargo de una buena parte de la deuda comercial de comunidades autónomas y ayuntamientos —en concreto, entre 2012 y 2014, se han pagado facturas pendientes por un valor próximo a los 67.000 millones de euros—. A cambio, esas mismas administraciones han contraído una deuda con el Estado por el valor de dichas facturas, aunque tendrán que pagarla dentro de bastantes años y casi sin intereses.

A su vez, el FLA también ha servido para que algunos gobiernos regionales pudieran endeudarse con el Estado, toda vez que, debido a su insolvencia, sus bonos tenían la mínima calificación —eran, de hecho, «bonos basura»— y tampoco podían concertar créditos con los bancos. El crédito concedido por el FLA a nueve comunidades autónomas, también a largo plazo y tipo de interés bajo o incluso nulo, ha ascendido a 37.404 millones de euros hasta el final de 2014.

El pago a proveedores, por otro lado, no solo ha beneficiado a las administraciones, sino también a las empresas y particulares que han podido cobrar las deudas que tenían con ellas, favoreciendo así la actividad económica de las primeras y el consumo en los segundos. Ello ha tenido una repercusión positiva sobre el conjunto de la economía, al traducirse en aumentos del PIB y del empleo. Un estudio del Banco de España9 ha cuantificado estos en 0,6 y 0,7 puntos porcentuales, respectivamente, de manera acumulativa hasta 2014. En consecuencia, se puede afirmar que los instrumentos financieros que estamos analizando no solo han contribuido a la corrección de los desequilibrios presupuestarios del sector público, sino también a encaminar a la economía española hacia la senda de la recuperación.

Este último objetivo —la vuelta al crecimiento de la economía— ha sido precisamente el que ha guiado el otro gran eje de la política económica de Rajoy al que se hacía referencia antes; el de las reformas estructurales. Estas, de la misma manera que la política presupuestaria, se han ido configurando por acumulación y sin responder a un plan preciso. El PP llegó al poder en diciembre de 2011 sin una idea programática clara de los cambios que había que hacer para afrontar la crisis y, en consecuencia, actuó con una buena dosis de improvisación sumando medidas orientadas a solventar, con mayor o menor acierto, los problemas que día a día se iban manifestando. Así, en febrero de 2012, se formularon las dos primeras políticas de reforma que luego resultarían cruciales: la del saneamiento bancario —que, como se verá en el próximo capítulo, hubo de ser reformulada en varias ocasiones— y la del mercado de trabajo —que también se analizará en el siguiente capítulo—. Dos meses después, en abril, acompañando al programa de estabilidad que ha de presentarse todos los años en Bruselas, aparecía el primer Programa Nacional de Reformas (PNR) del gobierno popular; y después de él se irían adoptando sucesivas medidas que, año tras año, acabarían siendo recogidas en las reformulaciones que, cada primavera, se efectuaron de dicho programa.

De esta manera, por el PNR han pasado temas muy diversos, como la reforma del sector financiero, la modernización de las administraciones públicas, la mejora de la eficiencia en los servicios sanitarios y educativos, las tasas judiciales, la viabilidad del sistema de pensiones, la liberalización de las televisiones autonómicas, la flexibilización del mercado de trabajo, el fomento de la competencia en los mercados, la desregulación de los servicios profesionales, el cambio en los modelos de gestión de aeropuertos y ferrocarriles, la reducción del déficit de tarifa en la electricidad, el apoyo a los emprendedores, la reforma de la educación, el fortalecimiento de los derechos de propiedad intelectual, la garantía de la unidad de mercado, el fomento de la I+D, el impulso de la internacionalización de las empresas, la sociedad de la información, la liberalización del transporte ferroviario de viajeros, la regeneración urbana y la rehabilitación de viviendas, la agricultura, la protección medioambiental, la inclusión social, el apoyo a la familia, la discapacidad, la reforma fiscal, la creación de empleo, la regeneración democrática y la lucha contra la corrupción.

Como cualesquiera otras acciones del gobierno, las de carácter económico están también sujetas al proceso político, de manera que su formulación suele ser objeto de transacción tanto en el seno del Consejo de Ministros, como en el Parlamento. A veces, las reformas estructurales van precedidas de complejos informes de expertos cuyo contenido solo marginalmente influye sobre su formulación final. Es lo que ocurrió, por ejemplo, con la reforma fiscal, que se alejó notoriamente de los consejos de la comisión nombrada para asesorar al Ministerio de Hacienda. O también con la nunca formulada reforma universitaria, para la que el ministro Wert encargó un dictamen y se ocupó de enterrarlo. Los procesos políticos son complejos y dan lugar a idas y venidas, a reformulaciones de lo ya aprobado y, a veces, a auténticas contrarreformas que se emprenden al cabo de unos meses. Los casos de la política energética y, de una manera más notoria, de la política judicial ilustran esta afirmación. Y también son esos mismos procesos los que frenan los planes iniciales para trastocarlos en medidas completamente distintas, como ocurrió con la reforma de las administraciones locales, en la que la intención de fusionar ayuntamientos no pasó del papel a la realidad.

Nuestro conocimiento acerca de los resultados obtenidos a partir de estos extensos catálogos de medidas reformistas es bastante escaso. El motivo no es otro que la ausencia de estudios de evaluación, pues en general los políticos son reacios a ver escrutadas las consecuencias de sus iniciativas, más aún si quienes las valoran escapan a su ámbito de influencia. Es muy probable que, en muchos casos, el éxito no haya acompañado a las acciones emprendidas, o que de manera eventual sus efectos positivos hayan sido débiles. Pero ello no obsta para que algunos problemas importantes hayan sido resueltos satisfactoriamente. Es el caso, como se analizará en el siguiente capítulo, del saneamiento y estabilización del sector financiero y, también, aunque no enteramente, de la consolidación fiscal o del encauzamiento de las instituciones del mercado de trabajo hacia la creación de empleo. Además, no cabe duda de que el impulso reformista adoptado por el gobierno del PP, aun cuando en ocasiones se haya visto truncado o se haya quedado a medias, ha permitido restaurar la confianza de los inversores en el futuro de la economía española, tal como refleja el descenso de la prima de riesgo de España desde los ya aludidos 638 puntos del 24 de julio de 2012 a los menos de 100 con los que se estrenó, el 2 de enero, el año 2015. Esa seguridad ha sido un elemento clave para lograr que el ciclo económico flexionara al alza a lo largo del año 2013, para alcanzar tasas positivas de crecimiento en el año siguiente, asentándose así la recuperación.

Ello puede constatarse fácilmente si volvemos al gráfico 1. En él se comprueba que el peor momento de la crisis, el punto inferior del PIB por habitante, del empleo o de la tasa de inversión, tuvo lugar en 2013, a los dos años del comienzo de la gobernación de Rajoy. Pero se constata también que en 2014 todos los indicadores fueron mejores. Está claro que aún no se ha restaurado el bienestar que se alcanzó en la era de la prosperidad y que se vio truncado por la crisis, pero se ha entrado en el camino que conduce hacia él. Porque, como se muestra también en el último panel de ese gráfico, esta recuperación se sustenta sobre una completa corrección del desequilibrio exterior de la economía española, lo que es un signo de su capacidad para competir en los mercados internacionales y, en definitiva, de la solidez con la que se afronta la nueva etapa.

Gráfico 2. Indicadores de la situación económica. Series originales

Fuente: Centro de Investigaciones Sociológicas.

Los españoles hemos sufrido importantes estrecheces con la crisis, hemos visto deterioradas nuestras rentas y ampliadas las bolsas de pobreza que existen en el país, los salarios se han recortado y, para muchos, la pérdida de empleo ha sido, hasta el momento, irreparable. Con esa experiencia tan reciente, no es extraño que juzguemos los acontecimientos con un cierto escepticismo. Pero si acudimos a los barómetros de opinión del Centro de Investigaciones Sociológicas (véase el gráfico 2), podemos comprobar que al iniciarse el año 2015 nuestra confianza económica se encuentra ya en el mismo nivel que tenía en 2007, cuando se inició la crisis. Este indicador es un promedio de la valoración que hacemos de la situación actual —que, tras dos años de continua mejora, llega ya al nivel que tenía al final de 2011, cuando el presidente Rajoy asumió su mandato— y de las expectativas de futuro que manifestamos —que, mucho más optimistas, se ubican en las cotas de 2004—. Parece claro, por todo ello, que la crisis económica, esa Gran Recesión a la que algunos han aludido para destacar su enorme severidad, empieza a ser para nosotros un aciago recuerdo del pasado.

Capítulo II

TRES REFORMAS FUNDAMENTALES:
EL SISTEMA FINANCIERO, LA ESTABILIDAD
PRESUPUESTARIA Y EL MERCADO
DE TRABAJO

De que el gobierno de Rajoy ha tenido un carácter reformista, no cabe la menor duda. Y no porque se presentara a las elecciones de 2011 con un programa bien definido con el que abordar los múltiples problemas que se acumulaban en la mesa de su predecesor, sino más bien por un sentido pragmático de la política: los electores le habían dado su confianza y ello le proporcionaba un caudal de poder que quería preservar aun a costa de verse forzado a realizar cambios. Ya he señalado que, en mi opinión, Rajoy es un dirigente lampedusiano; y es precisamente este carácter el que le conduce a adentrarse por territorios a veces incómodos, incluso hostiles, cuando las circunstancias fuerzan una transformación que, en todo caso, es inevitable para dar continuidad al sistema económico y político. Lo ha hecho siempre tratando de minimizar los daños, pues es consciente de que toda reforma, por el mero hecho de realizarse, provoca damnificados y crea descontentos entre los que ven afectados sus intereses. Ha sido, precisamente, ese control de los daños el que le ha conducido a limitar el alcance de las reformas y a dejarlas muchas veces inconclusas.

El catálogo de las reformas emprendidas por el gobierno del PP durante la presidencia de Rajoy es muy amplio, tal como se ha destacado en el capítulo precedente, por lo que existe un extenso abanico de posibilidades de elección al escoger algunas para su análisis. Por mi parte, he preferido seleccionar solo tres, todas ellas de gran relevancia por su incidencia en la recuperación de la economía española, por su propia naturaleza política y porque expresan muy bien ese freno pragmático del reformismo lampedusiano.

La primera es la que se refiere al sistema financiero. Con su reforma se impidió un catastrófico derrumbe que se habría llevado por delante al conjunto de las actividades productivas, dejando unas secuelas de empobrecimiento mucho mayores de las ya graves que hemos sufrido los españoles con la crisis. El objetivo central fue el de limpiar de activos tóxicos en los balances bancarios, principalmente los de las cajas de ahorro, para lo que hubo que transformar estas de una manera radical, desnudándolas del poder político que se ejercía sobre ellas desde las comunidades autónomas, los partidos políticos con poder local, los sindicatos y las patronales regionales. Son estas influencias políticas las que, con la inestimable colaboración del Banco de España mientras fue su gobernador el socialista Miguel Ángel Fernández Ordóñez, condujeron al descalabro de las cajas; y tal vez haya sido por ello, por lo que excluirlas del poder financiero no haya sido, al final, demasiado difícil.

Esta pérdida de poder en el ámbito autonómico contrasta, sin embargo, con la fortaleza que han mostrado los gobiernos regionales para limitar el alcance de la segunda de las reformas que se van a analizar en este capítulo: la de la estabilidad presupuestaria. En este caso, se ha dotado al Estado de los instrumentos suficientes para encaminar a todas las administraciones por la senda del equilibrio, aunque, en la práctica, el deseo de no incomodar demasiado a quienes ostentan el poder en las comunidades autónomas, sean o no miembros del partido gobernante, ha hecho que tal objetivo esté lejos de alcanzarse.

La tercera de las reformas que veremos en las páginas siguientes es la del mercado de trabajo. El diagnóstico de los problemas que este presentaba era muy claro: por una parte, las instituciones reguladoras de su funcionamiento lo hacían demasiado rígido, dificultando mucho los ajustes salariales en los periodos de crisis; por otra, la dualidad de su configuración, con una mayoría de trabajadores fijos altamente protegidos y un importante segmento de trabajadores con contrato temporal, carentes de tal amparo, hacía que estos soportaran casi enteramente los ajustes de empleo; y por la interacción entre ambos elementos, ocurría que en España las situaciones de crisis se solventaran con una enorme destrucción de puestos de trabajo que daba lugar a altas tasas de desempleo. La reforma desarrollada por el gobierno de Rajoy ha atendido principalmente al primero de esos elementos, logrando así una cierta flexibilización de los salarios, a la vez que una mayor capacidad de la economía para generar empleos. Pero apenas se ha tocado el problema de la dualidad, tal vez porque con ello se minimizaba la disconformidad tanto de los sindicatos, como sobre todo de los elementos más conservadores del empresariado, bien representados en las entidades patronales.

La reforma del sistema financiero

La crisis financiera internacional tuvo una repercusión inmediata sobre el sector bancario español, en especial sobre las cajas de ahorro, planteando inicialmente un problema de liquidez que en pocos meses acabó transformándose en un problema de solvencia para muchas de ellas. Después de la quiebra de Lehman Brothers, debido al clima de extrema desconfianza entre los bancos internacionales, el mercado interbancario se secó, lo que dificultó enormemente a las entidades españolas la refinanciación de las emisiones de títulos a medio plazo con la que venían financiando, desde hacía años, la concesión de créditos hipotecarios.

Sin embargo, las dificultades que esta situación planteó para las cajas de ahorro no se circunscribían solo a la disponibilidad de dinero para dar continuidad a sus actividades crediticias. Esta parte del sector financiero acumulaba problemas estructurales que, finalmente, se revelaron insalvables sin una intervención masiva del Estado. Su origen hay que buscarlo en la reforma de su gobierno corporativo que, en 1985, promovió Felipe González. A partir de aquel momento, los órganos rectores de las cajas fueron ocupados por políticos autonómicos, sindicalistas y representantes patronales cuyos intereses acabaron imponiéndose a los gestores profesionales. Con los años, se fue implantando un modelo de gestión que no atendía suficientemente a los riesgos financieros y que se supeditaba a la política de los gobiernos regionales. Estos, por otra parte, al ejercer las competencias de supervisión que les otorgaba la ley, dificultaban la labor de vigilancia del Banco de España.

Son varias las consecuencias que se derivaron de esta situación y que acabaron siendo problemáticas cuando se desencadenó la crisis. La primera se refiere al afán de los políticos autonómicos de agrandar el tamaño de las cajas sobre las que ejercían su poder, lo que derivó en un movimiento generalizado de fusiones que, en veinte años, redujo a la mitad el número de entidades. De esta manera, si a mediados de la década de 1980 había en España 81 cajas de ahorro, en 2007 su número se había reducido a 45. Estas fusiones no estaban justificadas por razones económicas, pues en este sector apenas hay economías de escala y, por tanto, no se logran reducciones en los costes al hacer más grandes las entidades. Además, en muchas ocasiones las redes de oficinas de las cajas que se fusionaban no eran complementarias entre sí, con lo que, al mantenerlas abiertas, se multiplicaban innecesariamente las estructuras productivas y sus costes. Lo que se ventilaba en las fusiones no era, por tanto, una mejora de la eficiencia en la prestación de los servicios financieros, sino el prestigio y el poder de los gobernantes locales que determinaban la gestión de las cajas.

En conexión con lo que se acaba de señalar, aparece una segunda derivación del modelo de gestión politizado de las cajas: el aumento desorbitado de su red de sucursales y de su plantilla de empleados. Durante el periodo al que nos estamos refiriendo, el número de oficinas abiertas al público aumentó en más de un 40 por ciento, llegando a casi 25.000, y el de empleados creció en un 56 por ciento, hasta situarse en 132.000. Pero mientras esto ocurría con las cajas, en los bancos tenía lugar el proceso inverso, pues el número de sucursales y de ocupados se rebajaban en un 13 y un 25 por ciento, respectivamente, quedando en poco más de 18.000 el primero y de 117.000 el segundo. Para valorar esta comparación, el lector tiene que tener en cuenta que, por aquella época, bancos y cajas se repartían casi por mitades el negocio bancario en España. Claro que, mientras aquellos lo hacían tratando de aquilatar sus costes, estas acumulaban excesos de capacidad productiva y de plantillas, haciendo cada vez mayor su ineficiencia.

Añadamos, a lo anterior, en tercer lugar, que las cajas, más que los bancos, en el curso de los años del primer decenio del siglo, orientaron su actividad crediticia hacia las actividades inmobiliarias. En 2007 este sector concentraba el 63 por ciento del crédito, cuando en los bancos apenas superaba el 50 por ciento. Había, por tanto, un riesgo inmobiliario muy notable que se sumaba, además, al asumido en el sector de las obras públicas para financiar las infraestructuras —principalmente autovías y aeropuertos— promovidas por las comunidades autónomas.

En definitiva, las cajas estaban en una situación delicada por su estructura poco competitiva y por la excesiva concentración de sus riesgos en la burbuja inmobiliaria. Cuando esa burbuja estalló debido al influjo de la crisis financiera que venía del exterior, esos problemas se magnificaron hasta afectar a la solvencia de la mayor parte de estas entidades.

Pese a ello, lo mismo que en el gobierno de Zapatero, en el Banco de España esta crisis de solvencia no se quiso ver, se minimizó su impacto y se toleraron prácticas tendentes a ocultarla —como fueron la inaplicación de las normas contables que obligaban a reflejar en los balances el valor de mercado de los activos, o también la refinanciación de créditos impagados para no aflorar las pérdidas—10, a la vez que se adoptaron medidas para inyectar liquidez a los bancos y cajas de ahorro. Para ello, en octubre de 2008, cuando ya había transcurrido un año desde que empezara la crisis, se creó un fondo, financiado con deuda pública, con cargo al cual comprar a las entidades de crédito activos de alta calificación —considerados, por tanto, como muy seguros—. De esta manera los bancos y cajas podían obtener dinero a cambio de deshacerse de una parte de sus inversiones en títulos de deuda privada. Además, el fondo podía avalar las propias emisiones de esas entidades a fin de facilitar su colocación en los mercados financieros. El Estado asumía así una parte del riesgo bancario, a la vez que facilitaba liquidez al sistema.

Mediante este mecanismo, como se muestra en el cuadro 3, entre 2008 y 2011 el Estado sumó un total de 210.000 millones de euros en ayudas al sector financiero. Este enorme caudal de dinero sirvió para aliviar la situación de liquidez a corto plazo de las cajas y bancos que lo recibieron, pero no aportó nada a la solución del problema principal que aquejaba al sector; un problema que no era otro que el de las pérdidas no afloradas que estaba dejando la crisis inmobiliaria después de haberse roto la burbuja de los precios, amenazando con la quiebra a una buena parte de las entidades que la habían financiado, y que solo podía abordarse mediante su recapitalización. Esto último es lo que se estaba haciendo en los demás países europeos, en los que las medidas de liquidez no impedían que se asignaran, en el mismo periodo, más de 300.000 millones de euros a aportar capital a los bancos más dañados.

Cuadro 3. Ayudas públicas al sector financiero en España y la Unión Europea (en millones de € y % del PIB)

Conceptos

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total

Recapitalización

1.300

9.497

8.528

40.418

2.110

61.853

Rescate de activos deteriorados

2.862

25.533

4.507

28.395

Garantías

36.139

55.825

61.727

71.969

53.607

279.267

Otros medios de liquidez

2.331

19.315

18.961

13.488

3.475

200

57.770

TOTAL

2.331

56.754

87.145

83.743

141.395

60.424

431.792

% del PIB

0,21

5,40

8,19

7,80

13,47

5,91

7,01

Pro memoria: Ayudas públicas al sector financiero en la UE (excluida España)

TOTAL

543.173

1.016.370

919.504

597.601

519.334

356.413

3.952.395

% del PIB

4,99

8,60

7,50

4,73

4,02

2,72

5,97

Fuente: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, «Informe de la CNMC sobre las Ayudas Públicas en España-2015».

La percepción de los problemas bancarios por parte de las autoridades no empezó a cambiar hasta que, a finales de marzo de 2009, se planteó la quiebra de la Caja de Castilla-La Mancha, que tuvo que ser intervenida por el Banco de España en una operación cuyo diseño y ejecución estuvo políticamente condicionada por los intereses del gobierno regional.11 A partir de ese momento y dado que los problemas de solvencia empezaban a aflorar en múltiples casos, la autoridad reguladora concibió una estrategia de fusiones con la que afrontarlos. La idea era integrar las cajas insolventes con otras entidades más sólidas, para así diluir los quebrantos y afrontarlos con los recursos de estas últimas, así como con las ayudas que pudiera aportar el Estado. Para apoyar esta política, en el mes de junio se creó el Fondo de Reestructuración Ordenada de la Banca (FROB), con una dotación de 9.000 millones de euros y una capacidad de endeudamiento de otros 90.000 millones. Y además se estableció la posibilidad de que algunas de esas operaciones no implicaran propiamente una fusión —lo que supone la desaparición de los órganos de gobierno de las cajas fusionadas en favor del consejo de administración de la nueva entidad que surge de ellas—, sino un Sistema Institucional de Protección (SIP). Bajo esta última figura se enmarcan unas instituciones dotadas de personalidad jurídica que operan de la misma manera que los bancos y con las que las cajas de ahorro que se integran en ellas suscriben un contrato de una duración mínima de diez años cuyo principal compromiso es la cesión mutua de liquidez y beneficios, distribuyéndose estos de manera proporcional a la participación de cada entidad en el grupo. Se pretendía así con los SIP que las cajas no tuvieran necesariamente que desaparecer al integrarse y que, una vez salvada la crisis, pudieran recuperar su individualidad si así lo determinaban sus órganos rectores. Se contentaba, de esta manera, a los poderes regionales que veían con reticencia su posible pérdida de influencia sobre estas instituciones financieras.

Pero una cosa son los diseños que se hacen en los despachos de los consultores y otra muy distinta las operaciones que finalmente se pueden llevar a cabo. Las resistencias de los gobiernos regionales para ceder su control sobre las cajas fueron muy potentes y en bastantes casos —los más notorios, los de Cataluña y Galicia— condicionaron las fusiones efectivamente realizadas. Además, las instituciones más solventes, como La Caixa y Unicaja, se resistieron a aceptar la mayor parte de las propuestas que les llegaban desde el Banco de España, principalmente porque desconfiaban de la valoración que este hacía de las entidades más dañadas. Como consecuencia una buena parte de las fusiones fracasaron y los bancos que surgieron de ellas tuvieron que ser nacionalizados o absorbidos, en operaciones muchas veces amparadas bajo generosas ayudas públicas, por otros más potentes, principalmente por el BBVA, Caixabank y el Banco Sabadell.

El gráfico 3 refleja de modo esquemático este proceso cuya conclusión se demoró hasta la entrada del PP en el gobierno, pues seguía pendiente el problema de la insolvencia de una gran parte de las cajas de ahorro, incluso después de las fusiones. El Banco de España había realizado en junio de 2010 unas pruebas de estrés,12 llegando a la conclusión de que solo un pequeño número de entidades tenía problemas para cubrir sus necesidades de capital. Sin embargo, solo ocho meses más tarde, cuando ya se empezaban a acumular los contratiempos y el gobierno de Rodríguez Zapatero había adoptado los primeros cambios regulatorios en esta materia, consideró que era necesario aportar al sistema algo más de 15.000 millones de euros para recapitalizarlo.

Que esta última cifra minusvaloraba la dimensión del problema se evidencia por las medidas urgentes que tuvo que adoptar, ya en febrero 2012, el gobierno del PP para reforzar la capitalización de los bancos y evitar su quiebra. De esta manera, por medio de un decreto-ley sobre el saneamiento del sistema financiero —el llamado Guindos I, por el nombre del ministro de Economía que lo promovió—, se exigió a esas entidades que, antes de acabar el año, respaldaran con su capital los riesgos existentes en los activos inmobiliarios que tenían en su cartera de créditos.13 Con los criterios aprobados por el Gobierno las necesidades de capital se elevaban hasta 53.842 millones de euros, que se añadían a los 15.000 anteriores. Sin embargo, solo unos meses después, en mayo, a través del que se denominaría decreto Guindos II, el Gobierno volvió a elevar sus exigencias, con lo que se añadieron a las necesidades de capital otros 30.000 millones. En total, por tanto, los bancos debían encontrar casi 99.000 millones de euros para capitalizarse o, si no podían hacerlo, vender sus activos asumiendo las pérdidas correspondientes. No sería la última cifra, pues en septiembre, esta vez bajo la exigencia de las autoridades europeas que, entretanto, habían tenido que acudir al rescate de la banca española, la consultora internacional Oliver Wyman determinó que harían falta 59.000 millones más.

El detonante de este último acontecimiento —la formalización del rescate con el Eurogrupo— fue la quiebra de Bankia. Este banco se había formado en 2010, a través de un SIP, por siete cajas de ahorro —entre las que las más importantes eran Caja Madrid y Bancaja— con una ayuda pública de 4.465 millones de euros procedentes del FROB. En julio del año siguiente, bajo la presidencia de Rodrigo Rato, con la finalidad de obtener el capital que necesitaba, salió a bolsa. La operación estuvo plagada de irregularidades, según se plantearía más tarde ante los tribunales de justicia, y aunque posibilitó la cobertura de las exigencias de capital que planteaba la regulación vigente en el momento, no por ello condujo al banco hacia una senda de estabilidad y beneficios.

Gráfico 3. Reestructuración bancaria en España (2009-2014)

Fuente: Elaboración propia con datos de la CECA y el Banco de España.

Al llegar el mes de mayo de 2012 su situación era insostenible. Las pérdidas se acumulaban a pesar de los artificios contables con los que se trataba de ocultarlas. El día 7 Rato presentó su renuncia a la presidencia de la entidad y el FROB anunció una nueva inyección de capital. Dos días más tarde José Ignacio Goirigolzarri fue designado como su máximo responsable, a la vez que se consumaba su nacionalización.

Habían pasado poco más de tres años desde la primera actuación del Banco de España en la crisis financiera —la de Caja Castilla-La Mancha, a la que antes se ha hecho referencia— y entretanto otras seis entidades financieras habían tenido que ser intervenidas —Cajasur y Caja de Ahorros del Mediterráneo (CAM)— o nacionalizadas —Catalunya Caixa, Unim, Novagalicia Banco y Banco de Valencia—. Con Bankia parecía alcanzarse el final del proceso de reestructuración, pero no fue así, pues todavía en 2012 el FROB tendría que ayudar a Liberbank y Caja3, y en 2013 tuvo que inyectar fondos para facilitar la venta del Banco Ceiss a Unicaja, así como participar en el capital del Banco Mare Nostrum y efectuar una nueva nacionalización, la del Banco Gallego, que finalmente sería integrado en el grupo del Sabadell.

La nacionalización de Bankia fue, con todo, una operación de gran envergadura económica que, dado el deterioro de las finanzas públicas, condujo al final al Estado a reclamar la ayuda europea para poder afrontar el gasto que requería la recapitalización del sistema financiero. El 9 de junio de 2012 el Gobierno anunció que había obtenido el acuerdo del Eurogrupo para que el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) concediera a España un crédito de hasta 100.000 millones de euros a un tipo de interés del 1,5 por ciento y un plazo de quince años, para destinarlo al saneamiento bancario. Entre las contrapartidas exigidas por Europa estaba la sujeción de ese proceso al control de Bruselas, la exigencia de una amplia serie de cambios normativos en materia bancaria, la creación de una Autoridad Fiscal Independiente y el sometimiento de las cuentas públicas españolas al conocimiento de un comité formado por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo, el Fondo Monetario Internacional y la Autoridad Bancaria Europea. Se trató de un rescate en toda regla que, aunque limitado al sector financiero, condicionó la autonomía de la política económica española hasta que, en noviembre de 2013, se acordó su finalización. En el casi año y medio que había transcurrido hasta ese momento, se habían utilizado solo 41.400 millones de euros de los cien mil acordados y se había modificado sustancialmente la regulación financiera española, dándose así cauce a la definitiva solución de la crisis bancaria.

Sin embargo, la cifra que se acaba de mencionar es solo una parte de las ayudas públicas comprometidas en el sector financiero. Los datos disponibles más completos son, a este respecto, los que se recogen en el cuadro 3, aunque tienen el inconveniente de que no llegan más que hasta el año 2013.14 Mientras gobernó el PP, el monto total de los recursos públicos empleados en el sector ascendió a algo más de 201.000 millones de euros, que sumados a los de la etapa socialista hacen un total que supera los 431.000 millones. Si en vez de los valores absolutos se tiene en cuenta su equivalencia al PIB, se puede constatar que el gobierno de Rajoy, al abordar el problema de la capitalización de los bancos, ha tenido que dedicar muchos más recursos al sector financiero que el que le precedió. En efecto, mientras que en la etapa de Zapatero el Gobierno destinó a esta finalidad un 5,4 por ciento del PIB, en promedio anual, en la de Rajoy este porcentaje ha llegado al 9,7 por ciento.

Por otra parte, si las cifras españolas se contemplan en una perspectiva comparada, se concluye que la crisis bancaria ha sido en España más costosa que en los demás países de la Unión Europea. Así, en nuestro país, hasta 2013, ha sido necesario emplear en las ayudas públicas para la reestructuración del sector, en promedio anual, un 8 por ciento del PIB, mientras que en el conjunto europeo solo se ha llegado al 6,4 por ciento. Ello pone en evidencia que tanto la tardanza en afrontar la crisis, como la resistencia a reconocer en ella un problema de solvencia que requería la recapitalización de los bancos, han elevado la factura pagada finalmente.

Ahora bien, el hecho de que se haya empleado un enorme volumen de ayudas públicas para afrontar la crisis financiera no significa que estas lo hayan sido a fondo perdido y que, por tanto, hayan implicado una transferencia irrecuperable de dinero desde el bolsillo de los españoles —que, al fin y al cabo, somos los que, a través de los impuestos, financiamos al Estado— hacia las arcas de los bancos. No es así, o no lo es del todo, puesto que las garantías concedidas por el Estado en forma de avales se han ido cancelando sin pérdidas en el momento del vencimiento de las emisiones de los títulos de deuda garantizada por parte de las entidades crediticias.15 E igual puede decirse de la aportación de liquidez por medio de créditos del Banco de España o del FROB, que han sido recuperados en su totalidad. Sin embargo, hay otros conceptos por los que solo se han registrado pérdidas, como ocurre con los llamados «Esquemas de Protección de Activos»16 —que no son sino unos avales concedidos por el FROB a los bancos que han adquirido las entidades financieras nacionalizadas o intervenidas, para cubrir los posibles quebrantos ocultos en su valoración— o también con el rescate de activos deteriorados que se ha realizado a través de SAREB17 —una entidad, esta, a la que se han transferido, por parte de los bancos, más de 50.000 millones de activos inmobiliarios de difícil venta y de créditos hipotecarios con problemas—. Además, por lo que se refiere al capital aportado por el FROB a los bancos intervenidos, una parte importante del mismo se ha perdido, de manera que en abril de 2015 solo se consideraba recuperable un 28 por ciento a través de su venta al sector privado, aunque es posible que este porcentaje termine siendo más elevado.18

Pero más allá de los recursos públicos que se han utilizado para solventar la crisis financiera, lo más relevante es que esta ha sido en gran medida superada, dando lugar a una radical transformación del sector bancario en España. A este respecto debe destacarse, en primer lugar, el hecho de que hayan desaparecido, como tales instituciones, casi todas las cajas de ahorro,19 de manera que la mayor parte de ellas han acabado integrándose en otros grupos bancarios, y las que han tenido continuidad, como La Caixa, Unicaja, Ibercaja y las cajas vascas, se han transformado en bancos, perdiendo así su estatus original (véase el gráfico 3). Este cambio ha sido trascendental, no solo porque a través de él se ha encontrado una salida para la crisis financiera, sino también porque así se ha expulsado al poder político y sindical local del gobierno y gestión de esas entidades. Estas han quedado en manos de profesionales de las finanzas que han de responder ante sus accionistas; y aquellos se han visto privados de uno de los principales soportes de su dominio sobre la sociedad.

Por otra parte, la estructura del sector bancario ha experimentado un importante cambio, quedando formada por solo dieciséis entidades.20 Ello ha supuesto un fortísimo proceso de concentración —pues antes de la crisis había quince bancos y cuarenta y cinco cajas de ahorro—, de modo que, en el momento actual, cuatro quintas partes del mercado de crédito están en manos de los cinco principales bancos: Santander, BBVA, Caixabank, Bankia y Sabadell. Se ha transitado, por tanto, hacia la constitución de un oligopolio muy concentrado, lo que exige una vigilancia constante de la Comisión Nacional de la Competencia para evitar cualquier tipo de prácticas colusivas, pues en las estructuras de mercado oligopólicas, como demuestran los estudios sobre ellas, se pueden dar, dependiendo de la evolución de la demanda, situaciones que pasan, sin solución de continuidad, de la competencia más feroz a la adopción de acuerdos para repartir el mercado, fijar los precios o establecer en común otros aspectos del trato con los clientes.

Ha de anotarse también, entre los cambios del sector, la reducción de su tamaño global, pues se han cerrado unas diez mil oficinas bancarias —quedándose en algo menos de 40.000— y el empleo en ellas ha descendido en cerca de 30.000 personas —hasta dejarlo en un poco más de 240.000 trabajadores—. Este cambio ha estado determinado principalmente por el comportamiento del segmento formado por las antiguas cajas de ahorro, que es el que, como ya se ha señalado, se encontraba sobredimensionado. No obstante, es posible que, a medida que la economía se vaya normalizando, pueda recuperarse una parte del empleo perdido.

Finalmente, no debe dejar de mencionarse que, después de muchos años, el Estado ha vuelto a hacerse presente en el sector bancario debido a la nacionalización obligada de las entidades más problemáticas. Cierto es que tales nacionalizaciones se hicieron con el propósito de sanearlas y privatizarlas en cuanto fuera posible. Y así se ha hecho ya con la mayoría de ellas, aunque persiste la estatalización en los casos de Bankia y el Banco Mare Nostrum. Es precisamente sobre estos bancos, sobre los que se ha suscitado el interés de algunos partidos de izquierda —curiosamente inspirados por una experiencia que nació durante la dictadura de Primo de Rivera y que creció con el régimen del Generalísimo Franco hasta desaparecer, ya en la democracia, cuando en los años 1990 los bancos del Estado fueron privatizados— para constituir a partir de ellos una banca pública para financiar los proyectos gubernamentales. Aunque las posibilidades de este propósito son, por el momento, remotas, sería conveniente que la privatización de los dos bancos mencionados se demorara lo menos posible.

La estabilidad presupuestaria

El principio de estabilidad presupuestaria fue introducido en la Constitución en septiembre de 2011 mediante una reforma promovida por el PSOE con el acuerdo del Partido Popular. A este le correspondió, unos meses más tarde, cuando ya había accedido al gobierno, la preparación de la ley orgánica que había de desarrollarlo; una ley que se aprobó sin el consenso de los socialistas, aunque con el apoyo de varios partidos políticos, además del PP. La adopción de este principio era obligada, pues así lo había aprobado la Unión Europea en la revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, así como en un acuerdo intergubernamental firmado por el Consejo Europeo en marzo de 2012.

La Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera fijó tres restricciones sobre la actuación económica de las administraciones públicas: la primera señala que estas deben operar, en cuanto al balance entre sus ingresos y gastos, sin incurrir en un déficit estructural; la segunda obliga a que el crecimiento del gasto público haya de ser inferior o, como máximo, igual al del PIB potencial de la economía; y la tercera limita la deuda pública de manera que no pueda superar el 60 por ciento del PIB. Estas restricciones no son, sin embargo, inmediatas, pues la ley establece un periodo transitorio para su cumplimiento hasta el año 2020. En esta fecha, serán obligatorios los límites de déficit y de deuda pública, en tanto que la regla de crecimiento del gasto lo es desde el primer momento.

Conviene que aclaremos el significado de los términos con los que la Ley de Estabilidad se refiere al déficit, al crecimiento del gasto y al nivel de la deuda pública. Empezando por el primero, el déficit se define en términos estructurales por lo que concierne al Estado y a las comunidades autónomas, y en términos puramente contables para las corporaciones locales y la Seguridad Social. Estas últimas, dice la ley, deben operar siempre con equilibrio presupuestario o, en su caso, con superávit. En cambio, a las primeras se les aplica el concepto de déficit estructural, expresión esta con la que se alude al resultado de restarle al déficit contable la parte del exceso de gastos sobre los ingresos que se explica por razones cíclicas —por ejemplo, en las etapas de crisis, por el aumento del desempleo o por la disminución de los ingresos fiscales—. Este déficit estructural no es observable a través de la contabilidad pública y debe ser estimado mediante la aplicación de una metodología econométrica bastante compleja que ha establecido la Comisión Europea. De esta manera se permite que tanto el Estado como las comunidades autónomas puedan incurrir en un déficit contable, cuando la coyuntura económica es adversa, para atender a las necesidades sociales aunque los ingresos sean insuficientes. Y también se evita que, cuando esa coyuntura es favorable y se multiplican los ingresos, esas administraciones amplíen desordenadamente sus programas de gasto. Para hacernos una idea de lo que todo esto implica, se puede señalar que si la regla de estabilidad hubiera estado vigente antes de 2012, el saldo presupuestario tendría que haber oscilado entre un superávit del 1 por ciento en los primeros años del siglo y un déficit de poco más del 2 por ciento a partir de 2009.21

La Ley de Estabilidad regula también un procedimiento formal para que el Gobierno fije cada año los objetivos de déficit tanto del Estado como de las comunidades autónomas, de manera que todas estas administraciones puedan elaborar sus presupuestos respetando el nivel aceptable de desequilibrio entre ingresos y gastos. Este último, por otra parte, se controla a posteriori, de forma que si no se cumple da lugar a medidas correctoras a través de la formulación de planes orientados a volver al equilibrio; y si estos últimos no se ejecutan adecuadamente, el Ministerio de Hacienda puede imponer medidas coercitivas que van desde las sanciones económicas hasta su intervención por el gobierno, en el caso de las comunidades autónomas, o su disolución, en el de los ayuntamientos.

En cuanto al crecimiento del gasto, la regla que establece la Ley de Estabilidad, de la que se excluye a la Seguridad Social, consiste en limitarlo siempre por debajo del nivel que alcance la variación anual del PIB potencial en términos nominales; o sea, teniendo en cuenta la variación de los precios. El PIB potencial es también una magnitud no directamente observable, que hace referencia al máximo nivel de producción que se podría obtener en el país, con la tecnología actual, a partir de la disponibilidad de trabajo y de capital existente, sin provocar un crecimiento de los precios. Para saber cuál es este PIB potencial se aplica también una metodología econométrica similar a la aprobada por la Comisión Europea. Los resultados que se han obtenido para los años más recientes sitúan su crecimiento en torno al 1,5 por ciento.

Finalmente, la tercera restricción que establece la Ley de Estabilidad alude al techo de la deuda pública, de manera que esta no podrá superar el 60 por ciento del PIB en el año 2020. De ese porcentaje, 44 puntos le corresponden al Estado, 13 a las comunidades autónomas y tres a las corporaciones locales. Dado que, como se verá enseguida, estas proporciones se superan ampliamente en la actualidad, la norma establece también que, en el intervalo de tiempo que media hasta 2020, se deben efectuar las reducciones del nivel de deuda que sean pertinentes para cumplir el objetivo. A ello se añade, por último, una cláusula de no rescate, de modo que se prohíbe que ninguna administración asuma los compromisos de deuda de cualquiera de las demás, así como de sus empresas públicas. Ello no obsta para que puedan establecerse por el Estado mecanismos de apoyo a la liquidez de las comunidades autónomas y los ayuntamientos, como efectivamente se ha hecho, tal como se ha expuesto en el capítulo anterior.

Pero más allá de los mandatos legales se encuentra la práctica política. Y es en este terreno en el que se constata que el impulso inicial con el que el gobierno de Rajoy abordó la cuestión de la estabilidad ha ido perdiendo fuelle a medida que ha pasado el tiempo. En efecto, como veremos a continuación con la ayuda de algunos datos, del rigor que, con respecto a esta materia, exigía el ministro de Hacienda, en especial cuando aludía a las comunidades autónomas, se ha pasado a una actitud de condescendencia hacia sus incumplimientos. Y como consecuencia de ello, España se encuentra bastante lejos de los objetivos establecidos por la Ley de Estabilidad para 2020, siendo muy probable que no llegue a alcanzarlos plenamente.

Para analizar esta cuestión, empecemos por ver el cumplimiento de la regla de gasto. Desde 2013 el Ministerio de Hacienda ha ido publicando la cifra máxima de crecimiento del gasto público prevista para cada año, así como una proyección para los tres siguientes. Hasta el momento, la regla ha sido escrupulosamente respetada por todas las administraciones, de modo que el gasto no financiero —que es el afectado por la Ley de Estabilidad— ha crecido siempre por debajo de lo establecido, en ocasiones con diferencias muy acusadas. Por ejemplo, en 2013 el aumento se fijó en el 1,7 por ciento, aunque lo que realmente se produjo fue una disminución del gasto tanto en el Estado como, de manera agregada, en las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Y lo mismo ocurrió en 2014, aunque en este caso solo disminuyó el gasto estatal, creciendo el autonómico en un 0,7 por ciento y el local en un 0,4, cuando la regla se había fijado en el 1,5 por ciento. Este comportamiento señala, aparentemente, una nítida voluntad política de sujetar el crecimiento del gasto público dentro de los límites de la estabilidad, lo que constituye una novedad reseñable en la política económica española, pues contrasta con lo que había venido ocurriendo en la década del 2000, en la que, según las estimaciones elaboradas por el Banco de España, si hubiese estado vigente la regla de gasto, esta se habría incumplido de forma sistemática.22

Pero esa voluntad política de ajustarse a los requisitos de la estabilidad se ve quebrada cuando se entra a considerar las demás exigencias normativas. De esta manera, si se estudia el grado de cumplimiento del objetivo de déficit que se establece cada año por el Gobierno, se comprueba que, aunque el conjunto de las administraciones se han ido acercando a la cifra acordada —hasta llegar en 2014 a ajustarla a la previsión del 5,8 por ciento del PIB—, ello ha enmascarado un comportamiento desigual para cada una de ellas.

En efecto, la Administración Central, que en 2012 tuvo un déficit que casi duplicó el objetivo a cumplir —principalmente debido a que tuvo que abordar la aportación de capital a algunos bancos para evitar su insolvencia—, corrigió después este comportamiento y, ya en 2014, se situó en la línea de cumplimiento. Algo similar se puede decir para la Seguridad Social, que en 2012 registró un déficit equivalente al 1 por ciento del PIB, cuando estaba previsto que cerrara sus cuentas en equilibrio, pero que en los dos años posteriores se movió dentro de los límites acordados por el Gobierno. A su vez, en el caso de las corporaciones locales lo que se ha constatado es una situación de superávit en los tres años que estamos considerando, incluso en 2012, en el que se había previsto un pequeño déficit para ellas. Esto significa que, en general, diputaciones y ayuntamientos se han situado plenamente dentro de las exigencias de la Ley de Estabilidad, lo que no obsta para que alrededor de seiscientos de ellos estén tutelados por el Ministerio de Hacienda por no haberlo hecho. Pero donde se han producido incumplimientos sistemáticos es en el caso de las comunidades autónomas. El conjunto de estas ha incurrido en un déficit superior al autorizado en todos los años, siendo destacable que, en vez de ir corrigiendo con el tiempo su nivel de incumplimiento, lo que ha hecho es agrandarlo.

Gráfico 4. Nivel de cumplimiento de los objetivos de déficit por las administraciones públicas españolas (en % del PIB)

Fuente: Elaborado con datos del Ministerio de Hacienda y administraciones públicas.

Existe, por tanto, un grave problema en el segmento autonómico con respecto a la estabilidad presupuestaria. Un problema que no ha sido abordado adecuadamente, al haber sido el gobierno de Rajoy muy permisivo en esta materia. Así, en 2013, en vez de fijar un objetivo homogéneo de déficit para todas las comunidades autónomas, como venía siendo la práctica presupuestaria en los años anteriores, lo que hizo fue establecer uno diferente para cada caso. El ministro Montoro justificó este exotismo diciendo que «no se puede caer en el error de identificar objetivos diferentes con privilegios, discriminaciones o con un trato más o menos benigno», aunque lo cierto es que no tuvo capacidad política para enfrentarse simultáneamente a las presiones nacionalistas catalanas, las socialistas que venían desde Andalucía y a las que le llegaban de su mismo partido, en especial desde la Comunidad Valenciana y Murcia. Al año siguiente, después de una importante polémica en la que destacaron las quejas de los gobiernos regionales financieramente más equilibrados, el ministro rectificó y se marcó un objetivo de déficit del -1,0 por ciento del PIB para todos ellos. No obstante, seguramente porque se trataba del año previo al de las elecciones autonómicas, los incumplimientos se generalizaron, de manera que, como se muestra en el gráfico 5, solo tres comunidades autónomas —País Vasco, Canarias y Navarra— cerraron sus cuentas dentro del límite establecido. Los casos más notorios fueron los de las regiones del arco mediterráneo —Murcia, la Comunidad Valenciana y Cataluña—, en las que los niveles excesivos de déficit han sido recurrentes, y Extremadura, que multiplicó por tres el déficit del año anterior. Además, en otros siete casos se produjo un aumento de las cifras, lo que señala la escasa voluntad política de algunos gobiernos autonómicos para situarse en la línea de la estabilidad.

Gráfico 5. Déficit de las comunidades autónomas en 2014 (en % del PIB)

Fuente: Elaborado a partir de datos de la IGAE.

Esta carencia de empuje político en orden al cumplimiento de los objetivos de déficit guarda relación con el hecho de que el Ministerio de Hacienda trata con guante de seda a las comunidades autónomas, en especial a las que más eluden los compromisos establecidos. Para hacernos una idea de ello basta señalar que ese ministerio solo ha aplicado las medidas coercitivas que prevé la Ley de Estabilidad en su nivel mínimo. Así, en 2012 todas las comunidades autónomas tuvieron que formular un plan económico financiero para el ajuste de sus gastos e ingresos; un año más tarde siete de ellas tuvieron que volver a hacerlo por no haber entrado en una dinámica de cumplimiento; y en 2014 ocurrió lo mismo con otras tantas —cinco que repetían y dos nuevas—. En resumen, Cataluña, Murcia, la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha y Navarra son las regiones en las que la estabilidad no ha logrado penetrar lo suficiente en las prácticas de gestión de sus gobiernos, de manera que en todos los años de vigencia de ese principio constitucional ha sido necesario aplicarles el nivel mínimo de coerción previsto en la norma. Pero el Ministerio de Hacienda no ha impuesto sanciones económicas a ninguno de ellos, a pesar de que en algunos casos hubiese sido razonable hacerlo.

Esta permisividad en el manejo político de la estabilidad se constata también en lo que se refiere al objetivo de deuda pública. España supera ampliamente el nivel del 60 por ciento del PIB que la Ley de Estabilidad fija para el conjunto de las administraciones públicas. Ello es lógico si se tienen en cuenta las enormes dificultades financieras por las que han atravesado estas como consecuencia de la crisis. Pero lo que no es tan razonable es que, transcurridos ocho años desde su comienzo y metidos ya en la senda de la recuperación, aún no se haya empezado a corregir esa desviación. Todo lo contrario, un año tras otro el volumen total de la deuda pública ha ido creciendo, superando siempre los niveles marcados por el programa gubernamental de estabilidad, tal como se refleja en el gráfico 6, hasta llegar en 2014 a una cifra equivalente al 97,7 por ciento del PIB. Y como en el caso del déficit, las mayores desviaciones con respecto a los objetivos se han registrado tanto en el Estado como en las comunidades autónomas, pues por el contrario, ya en 2014, las corporaciones locales lograron situarse dentro de ellos.

Sin embargo, conviene aclarar inmediatamente que el exceso de deuda autonómica tiene su origen principalmente en muy pocos gobiernos regionales. En el gráfico 7, en el que se refleja la situación a la que se llegó al finalizar 2014, se comprueba, en efecto, que los mayores niveles de endeudamiento están en la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha, Cataluña, Baleares y Murcia. Los gobiernos de estas comunidades autónomas, excepto en el caso de Cataluña, han estado en manos del Partido Popular durante los últimos años, aunque sus circunstancias políticas difieren de unas a otras.

Gráfico 6. Nivel de cumplimiento de los objetivos de deuda pública por las administraciones públicas españolas (en % del PIB)

Fuente: Elaborado con datos del Ministerio de Hacienda, administraciones públicas y el Banco de España.

Así, en la Comunidad Valenciana y en Murcia, el PP llegó al gobierno en 1995 y lo mantuvo hasta la última legislatura. En los casos de Castilla-La Mancha y Baleares, el partido que preside Rajoy heredó el gobierno de la mano del PSOE en 2011, aunque en esta última hubo anteriores gobernantes del PP. Y, por su parte, Cataluña ha tenido gobiernos nacionalistas, excepto en el periodo 2003-2010 que estuvo en manos de una coalición liderada por el PSOE. En consecuencia, la situación de endeudamiento de estas regiones no puede atribuirse enteramente al PP o a Convergència i Unió, pues otras fuerzas políticas, principalmente el PSOE, han coadyuvado a ella. Pero lo que sí es evidente es que, desde el gobierno de Rajoy, no se ha actuado con el rigor suficiente como para enmendar su situación de endeudamiento excesivo, empleando para ello todos los instrumentos que puso en sus manos la Ley de Estabilidad.

Gráfico 7. Deuda pública de las comunidades autónomas en 2014 (en % del PIB)

Fuente: Elaborado a partir de datos del Banco de España.

En conclusión, se puede señalar que, en materia de estabilidad presupuestaria, durante la gobernación de Rajoy se ha dado un importante avance regulatorio al desarrollarse la reforma constitucional que, en esta materia, impulsó el presidente Rodríguez Zapatero, forzado por las circunstancias y con el apoyo del PP. Pero, a pesar de ello, no se ha progresado lo suficiente en cuanto a la aplicación práctica de los objetivos de estabilidad, sobre todo porque, desde el Ministerio de Hacienda, ha existido una laxitud excesiva con respecto al compromiso insuficiente que, en esta materia, han mostrado algunos gobiernos regionales. Sin duda, ello ha obedecido a factores políticos, pues la exigencia estricta del cumplimiento de los objetivos de déficit y deuda pública habría llevado a la aplicación del sistema de sanciones previsto en la Ley de Estabilidad, tanto a regiones gobernadas por el PP, como a Cataluña. El conflicto latente en esta última desde que su presidente, Artur Mas, se embarcó en un proyecto independentista —tal como se verá en un capítulo posterior—, así como las tensiones internas entre los dirigentes territoriales del PP, son seguramente los factores que han llevado a aplazar el problema dejándolo solo parcialmente resuelto. En este, como en otros campos, el reformismo que exhibe Rajoy ha quedado inconcluso, a la espera de otros tiempos en los que tal vez el apremio de la estabilidad sea ineludible.

La reforma del mercado de trabajo

El mercado de trabajo es el entramado institucional en el que tiene lugar la asignación de los recursos laborales del país a las actividades de producción de bienes y servicios a través de la contratación de los trabajadores por parte de las empresas. Como resultado de ese proceso se determinan, por una parte, la cantidad de trabajo que se utiliza en el conjunto de la economía —o, lo que es lo mismo, el nivel de empleo— y, por otra, los precios pagados por ella —es decir, los salarios—. Como en todos los mercados, el funcionamiento de este se encuentra mediatizado por su marco institucional, de manera que, como se verá enseguida, las regulaciones específicas que afectan a las relaciones laborales —como son las formas de contratación, las normas de disciplina y despido, el sistema de negociación colectiva, los derechos de asociación sindical y patronal y las formas de protección del desempleo, por no citar más que las más relevantes— juegan un papel esencial en la determinación de los resultados del mercado.

Esas instituciones arrastran una carga histórica muy relevante y son resultado tanto de la iniciativa de los gobiernos, como de los consensos logrados en la confrontación de intereses —a veces, de manera muy conflictiva— entre los sindicatos de los trabajadores y las organizaciones empresariales. En España, esa carga histórica incluye un importante legado del franquismo, en especial por lo que concierne al sistema de indemnizaciones por despido —pues mientras duró ese régimen político se trató de compensar la ausencia de libertad sindical y los bajos salarios con una estabilidad laboral basada en unas altísimas indemnizaciones— y a la judicialización de los conflictos laborales individuales y colectivos —para lo que, en el Fuero del Trabajo, promulgado durante la Guerra Civil, en 1938, se creó la Magistratura de Trabajo—. Ese legado apenas se modificó cuando, llegada la democracia, se aprobó en 1980 el Estatuto de los Trabajadores, en el que se reconoció la completa autonomía de sindicatos y empresarios para negociar los convenios colectivos —que, en el franquismo, debían ser aprobados por el Ministerio de Trabajo— y se impulsó el papel de los sindicatos, en especial el de los que, a partir de los resultados de las elecciones a delegados sindicales en las empresas, se consideran como más representativos.

Las sucesivas reformas del Estatuto de los Trabajadores y de otros elementos de la legislación laboral han ido remodelando el marco institucional del mercado de trabajo. Entre ellas, la que quizás ha tenido una mayor trascendencia fue la que se promulgó en 1984 por el gobierno de Felipe González e introdujo la contratación temporal no causal; es decir, la posibilidad de que los trabajadores tuvieran un contrato de duración limitada sin que estuviera justificado por la naturaleza de la actividad laboral a realizar —como es el caso, por ejemplo, de las industrias de temporada o la recolección en la agricultura—. La consecuencia principal de esa reforma fue que, desde entonces, el mercado de trabajo se ha configurado en dos segmentos distintos: uno, que agrupa a los trabajadores fijos de las empresas; y otro, que reúne a los temporales. En épocas de prosperidad, en el primero de esos segmentos se ocupan aproximadamente dos tercios de los trabajadores y en el segundo el tercio restante. Es a esta segmentación a la que se hace referencia cuando se habla de la dualidad del mercado de trabajo en España.

A partir de 1992 se fueron introduciendo nuevas reformas para tratar de aumentar la flexibilidad en el mercado de trabajo, siendo los elementos más relevantes los siguientes: a) la extensión del ámbito de la negociación colectiva hacia las normas de ordenación del trabajo —como es, por ejemplo, la definición de las categorías y puestos laborales, así como la delimitación de sus funciones— que anteriormente estaban reservadas al Ministerio de Trabajo; b) la supresión del monopolio de los servicios estatales o autonómicos de empleo para dar entrada a las agencias privadas de colocación y a las empresas de trabajo temporal; c) el reconocimiento del despido por causas objetivas relacionadas con la situación económica o productiva de las empresas, un despido para el que se rebajaba sustancialmente la indemnización a los afectados; y d) la ampliación de las prestaciones por desempleo. Estas reformas, sin embargo, no lograron atajar los tres principales problemas que presentaba el mercado de trabajo: la rigidez de los salarios —que no se adaptaban ni a las condiciones de productividad de las empresas ni al nivel de desempleo—, las altas cotas de paro en las etapas de crisis económica y la enorme dificultad para reducirlas con la prosperidad y el amplísimo nivel de temporalidad.

Conviene que, antes de explicar la reforma que, en 2012, impulsó el gobierno de Rajoy, entremos a delimitar bien esos tres problemas. Para ello, lo primero que se debe tener en cuenta son las singularidades de nuestro mercado de trabajo con respecto al modelo que prevalece en el ámbito europeo. El gráfico 8 se ha elaborado con esa finalidad. Lo primero que en él se destaca es que, en España, la proporción de las personas que, teniendo edad para trabajar, lo hacen efectivamente o, en su caso, buscan activamente empleo, es similar a la del promedio europeo e, incluso, en los últimos años, algo mayor que este. Esa proporción es lo que se conoce como tasa de actividad y alcanzó en nuestro país al 74,2 por ciento de la población de entre quince y sesenta y cuatro años, casi dos puntos por encima de la media de la Unión Europea. Sin embargo, el deseo de trabajar de los españoles no se ve siempre satisfecho por las oportunidades que ofrece el mercado de trabajo. En efecto, la tasa de ocupación —que representa la proporción de esa misma población que tiene trabajo— es notoriamente inferior a la anterior y llegó a su máximo en el año 2007, en el momento final de la prosperidad, cuando alcanzó el 65,8 por ciento. Actualmente está en solo el 56,0 por ciento; o sea, más de 18 puntos por debajo de la anterior. Es también importante observar que nuestra tasa de ocupación ha estado casi siempre, de una manera muy notoria, por debajo de la media europea; y que solo en los años finales del ciclo de crecimiento llega a coincidir con ella. En otras palabras, en España el mercado de trabajo ofrece, en general, unas oportunidades insuficientes para los que buscan empleo y solo tras largos años de expansión económica —como entre 2005 y 2007— esas oportunidades llegan a estar a la altura de las que se observan en el conjunto europeo.

Consecuentemente con lo anterior, los niveles de paro en España son dramáticos. La tasa de desempleo —que se mide como la proporción de la población activa que no tiene trabajo— llega a niveles muy altos. Por ejemplo, en 2014, al 24,5 por ciento, cuando la media europea era de solo el 10,2 por ciento. En el gráfico se observa también que, mientras en la media europea esta tasa es relativamente estable —oscila entre el 7 y un poco menos del 11 por ciento entre los años de mayor prosperidad y los de crisis más profunda—, en España ocurre todo lo contrario, de manera que el desempleo crece enormemente con las crisis —hasta un poco más del 26 por ciento en 2013— y luego se recupera muy lentamente hasta coincidir con la pauta europea. En otras palabras, no solo llegamos a tener un desempleo muy elevado, sino que también nos cuesta muchos años llegar a reducirlo hasta niveles más o menos aceptables.

Hay dos aspectos adicionales que aparecen en el gráfico. El primero es que en España hay una proporción de personas que trabajan a tiempo parcial notoriamente menor que la media europea. En el año 2000, no llegaban al 8 por ciento —o sea, eran menos que la mitad de dicha media— y actualmente, después de que la reforma laboral modificara el tratamiento de este tipo de contratos,23 están en casi el 16 por ciento, todavía cinco puntos por debajo del nivel europeo. Y el segundo, que, contrariamente al anterior, la proporción de empleados con contrato temporal es, en España, muy superior al promedio de la UE. Este último, muy estable, oscila entre el 12 y el 15 por ciento, mientras que aquella se ha situado, durante la última década y media, entre el 23 y el 34 por ciento. Dicho de otra manera, mientras que en Europa solo uno de cada siete u ocho trabajadores está vinculado a su empleador con un contrato por duración limitada, en España eso ocurre con uno de cada tres o cuatro ocupados.

Gráfico 8. El comportamiento del mercado de trabajo español por comparación con la pauta europea

Fuente: Elaborado a partir de datos de EUROSTAT.

1 Porcentaje de la población de 15 a 64 años.

2 Porcentaje de la población activa.

3 Porcentaje de la población ocupada.

Gráfico 9. Indemnizaciones por despido

* Número de días por año trabajado.

** Número de mensualidades.

La dualidad del mercado de trabajo consiste, precisamente, en esto. En la diferenciación entre los trabajadores con contrato fijo y los que tienen un contrato temporal. ¿Por qué, en España, hay muchísimos más trabajadores temporales que en Europa? La respuesta a esta pregunta viene de la mano del diferente tratamiento que tienen ambos tipos de trabajadores en cuanto a sus condiciones de despido; unas condiciones que son notoriamente desiguales y que suponen un poderoso incentivo para la contratación temporal —a pesar de sus inconvenientes— por parte de los empresarios. Antes de la reforma laboral de 2012, los empleados fijos que eran despedidos de manera improcedente —o sea, por causas disciplinarias inexistentes o indemostrables— tenían que ser indemnizados con cuarenta y cinco días de salario por cada año trabajado en la empresa, pudiendo llegar a cobrar hasta cuarenta y dos mensualidades por ello (véase el gráfico 9). En cambio, si el empleado era temporal, la indemnización se limitaba a ocho días por año trabajado. Esta indemnización de los trabajadores temporales era también inferior a la que correspondía a uno fijo que fuera despedido por causas objetivas —es decir, en los casos de crisis de la empresa—, que se establecía en veinte días por año trabajado con un máximo de doce mensualidades.

Un estudio del Banco de España cuantificó de manera comparativa la significación de estas indemnizaciones de los trabajadores fijos en condiciones estandarizadas.24 Sus resultados mostraban que, para un trabajador a tiempo completo de cuarenta y dos años de edad, con 20 años de antigüedad en la empresa y un salario igual al promedio nacional, que sufriera un despido por causas objetivas, la indemnización en España sería de 56 semanas de salario, cuando la media de la OCDE se situaba en 25,8 semanas, menos de la mitad. Solo en dos países europeos —Alemania y Portugal— la indemnización era más elevada. Si el despido hubiese tenido un carácter ordinario, la indemnización ascendería a 128 semanas de salario. Está claro, entonces, que los costes de despido eran extraordinariamente elevados para los empleados fijos. En cambio, para los temporales, en el supuesto más desfavorable, apenas llegarían a tres semanas y media de salario.

Fue este menor coste del despido el que incentivó a los empresarios españoles a contratar trabajadores temporales en una proporción muy superior a la que se constata para los países europeos. La hiperprotección de los empleados fijos frente al desempleo, heredada, como ya se ha dicho, de la legislación franquista, actuó como una potente barrera de entrada para que los trabajadores pudieran acceder a ese tipo de contrato. Y, así, desde 1984, cuando se legalizó la contratación temporal no causal, hemos visto cómo en España aproximadamente un tercio de la mano de obra trabajaba bajo esta modalidad. El trabajo temporal tiene algunos inconvenientes para las empresas, pues al imposibilitar que los empleados consoliden una carrera laboral dentro de ellas, dificulta el aprendizaje en el puesto de trabajo, impide que los empresarios gasten en su formación y conduce a su menor productividad frente a los fijos. Pero estos problemas se han compensado pagando unos menores salarios. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Estadística estimaba que, en 2012, los contratados temporales cobraban solo un 72 por ciento del salario de los fijos, en el caso de las mujeres, y un 61 por ciento, en el de los hombres.

Además, el menor coste del despido hacía que, cuando las empresas tenían dificultades o simplemente afrontaban una situación de menor demanda en el mercado para sus productos, pudieran ajustar sus plantillas fácilmente prescindiendo de una parte de sus trabajadores temporales. Como consecuencia, la mayor parte de la rotación laboral en España se ha concentrado sobre este tipo de ocupados. Así, antes de la crisis, la probabilidad de que un contratado temporal pudiera perder su empleo era de alrededor del 15 por ciento, cuando la de un trabajador fijo se situaba en solo el 3 por ciento. Desde 2008, con la crisis, esas probabilidades se han elevado al 23 y 4 por ciento, respectivamente. A su vez, la contratación de trabajadores temporales es alrededor de siete veces mayor que la de trabajadores fijos.

Otro efecto de esta situación ha sido que los empleados temporales se han visto envueltos en una especie de trampa, encadenando un contrato tras otro, que les hace muy difícil salir de esa situación. En general, un trabajador que ingrese por primera vez en el mercado de trabajo tiene un 90 por ciento de posibilidades de hacerlo como temporal. Diez años más tarde, en el 40 por ciento de los casos, ese trabajador seguirá siendo temporal. Estas probabilidades suben hasta 95 y 60 por ciento, respectivamente, si el trabajador es de baja cualificación; y bajan hasta el 65 y 20 por ciento si el trabajador es un titulado universitario.

De todo lo anterior se desprende, en resumen, que debido al incentivo que supone el bajo coste del despido de los trabajadores temporales, estos constituyen una bolsa en el mercado de trabajo cuyo tamaño aumenta o disminuye según sea la coyuntura económica. Cuando las cosas van bien, se les contrata masivamente. Y cuando van mal, se les despide también masivamente. Si dejamos fuera a las personas que carecen de experiencia laboral, la mayor parte de los parados son trabajadores temporales. Son ellos los que sufren preferentemente el ajuste del empleo en el mercado de trabajo, sea para bien —cuando logran ser empleados— o para mal —cuando, por el contrario, son despedidos—. Y ello es así, sencillamente, porque para las empresas prescindir de ellos apenas tiene coste.

Ahora bien, que el mercado de trabajo español se caracterice por esta dualidad de la que estamos hablando no explica por qué el nivel del paro es tan elevado en nuestro país. ¿Por qué, cuando los negocios se marchitan, los empresarios en España tienden a despedir a sus trabajadores, casi siempre a los temporales, mientras que en otros países europeos no ocurre lo mismo, o bien esto pasa pero con mucha menor intensidad? La respuesta a esta cuestión viene de la mano de otro de los problemas a los que antes me he referido: la rigidez de los salarios y su inadaptación a las condiciones de productividad y empleo de la economía. Esa rigidez es la que impide que los ajustes en los costes de las empresas, cuando es necesario reducirlos en función de la coyuntura de los negocios, no puedan realizarse congelando o bajando los salarios de toda la plantilla —como, por cierto, es frecuente en otros países europeos—, no dejando otra salida que el recurso al despido, que, además de disminuir el empleo, también hace caer los costes.

Un estudio realizado por el Banco de España25 antes de la reforma laboral de 2012 muestra que los salarios pactados en los convenios colectivos estaban determinados fundamentalmente por la inflación del año anterior a su negociación y muy débilmente por la situación del empleo, sin que sobre ellos tuviera la menor influencia la evolución de la productividad. En ese mismo trabajo se revela que, según una encuesta sobre la formación de los salarios realizada por dicha entidad, cuando las empresas españolas afrontan una disminución de su demanda, en casi el 60 por ciento de los casos despiden a una parte de sus trabajadores temporales; también unas cuantas —el 12 por ciento— prescinden de algunos trabajadores fijos; pero son apenas un 5 o 6 por ciento las que proceden a reducir los salarios.

Esta rigidez salarial se puede visualizar claramente en el gráfico 10. Ahí se ve claramente que, mientras duró la prosperidad, los salarios crecieron a tasas relativamente próximas a las del PIB y el empleo; pero cuando llegó la crisis y estas dos últimas variables empezaron a decrecer, entonces los salarios continuaron aumentando, ciertamente en porcentajes cada vez más moderados, pero positivos. Solo a partir de 2012, cuando la reforma laboral cambió el marco institucional de la negociación de los convenios colectivos, se asistió a una reducción o congelación de los salarios.

Gráfico 10. Evolución del PIB, el empleo y los salarios (tasas de variación interanual en %)

Fuente: Elaborado a partir de datos del INE.

Para entender el problema de la rigidez salarial debe hacerse una referencia a los convenios colectivos que se negocian entre los trabajadores y las empresas y en los que se establecen las retribuciones de aquellos, así como otras condiciones de trabajo, como la jornada, las ventajas sociales, las categorías profesionales o las características de los puestos de trabajo a las que no vamos a hacer mención aquí. En España, esos convenios son de eficacia general, de manera que afectan a todas las empresas y trabajadores ubicados en el ámbito sectorial y geográfico para el que han sido acordados, con independencia de que esas empresas y trabajadores hayan estado efectivamente representados en su negociación. Esta obligatoriedad de los convenios da una excelente oportunidad a las entidades patronales y a los sindicatos para extender su poder más allá del estrecho marco de sus afiliados, pues negocian en nombre de todos aunque no sean todos los que les hayan conferido su mandato. Además, a los convenios, hasta la reforma de 2012, se les reconocía una ultra-actividad más allá del periodo de tiempo para el que se habían negociado, de modo que se mantenían vigentes hasta que no hubiera otro convenio acordado para sustituirlos. La consecuencia de ello era que su duración fuera, en promedio, de unos dos años y medio.

Con este diseño institucional, los convenios han venido afectando a la mayoría de los trabajadores asalariados —en torno al 70 por ciento, según los años— con independencia de que su afiliación a los sindicatos haya sido más bien reducida —el 16,7 por ciento en el final de la primera década del siglo, según las encuestas del Ministerio de Empleo—. Esos convenios se han negociado sobre todo con un grado de centralización intermedio, de manera que predominan los de carácter sectorial cuyo ámbito de aplicación es provincial o regional. Solo uno de cada diez asalariados está acogido a un convenio de empresa, lo que hace que, para la mayoría, sus condiciones laborales se establezcan en función del sector en el que opera la empresa para la que trabajan y la región en la que vivan. Es precisamente este nivel intermedio de centralización el que, según todos los estudios disponibles, conducía a que los salarios pactados no guardaran relación con la situación de la productividad y el empleo en las empresas sobre los que obligatoriamente se aplicaban. No sorprende, por ello, la inercia con la que se han comportado los salarios durante la crisis, a pesar de que muchas empresas acababan reduciendo empleo o, incluso, cerrando por no poder afrontar su coste cuando la demanda de sus productos o servicios estaba disminuyendo. En resumen, la inflexibilidad salarial, fruto de la singularidad del sistema español de negociación de los convenios colectivos, conducía a que la única salida para que las empresas pudieran afrontar la crisis era reducir las plantillas y, en el límite, cerrar sus instalaciones.

La reforma del mercado de trabajo que presentó la ministra Fátima Báñez al comenzar el verano de 2012 se centró fundamentalmente en tres aspectos. El primero se refiere a las condiciones de cese de los trabajadores, de manera que se rebajó el rigor exigible al despido por causas económicas, suprimiendo la autorización administrativa previa de los despidos colectivos a fin de facilitar su generalización. Además, como se ha mostrado anteriormente en el gráfico 9, se redujo la indemnización por despido improcedente a treinta y tres días por año trabajado, limitando su cuantía total a veinticuatro mensualidades. Y se subieron hasta doce los días de indemnización de los trabajadores temporales, aunque esta medida solo estaría vigente a partir del año 2015. Con todo ello, los costes de los despidos han bajado, aunque sigan siendo mucho más elevados que en el promedio de los países de la OCDE; y sigue existiendo una enorme diferencia entre los trabajadores fijos y los temporales en esta materia, con lo que se mantiene el incentivo para que las empresas sigan contratando preferentemente a estos últimos.

Por otra parte, la reforma introdujo un nuevo tipo de contrato fijo —el de emprendedores— para las empresas de menos de cincuenta trabajadores, al que se bonificó fiscalmente. Y además se relajaron las exigencias en los contratos de formación y a tiempo parcial. Estas medidas han complicado un poco más el enrevesado sistema de contratación laboral vigente, en vez de simplificarlo, con unos resultados más bien mediocres, pues a la primera de esas figuras apenas se han acogido 90.000 trabajadores cada año y los contratos a tiempo parcial, como se puede ver en el gráfico 8, solo han aumentado del 14,5 al 15,9 por ciento entre 2012 y 2014, lo que supone unos 290.000 empleos adicionales.

Y, finalmente, la reforma laboral modificó de manera sustantiva el sistema de convenios colectivos. Para empezar, desde su promulgación, se da prioridad a los convenios de empresa frente a los sectoriales o territoriales, aun cuando pudieran haberse pactado condiciones peores que las de estos. Además, se dan facilidades para que las empresas puedan descolgarse de los convenios vigentes y para que puedan modificar unilateralmente las condiciones de trabajo que estén por encima del mínimo establecido por estos. Y también se limita la ultraactividad, hasta dejarla en un año, una vez concluida la vigencia de cualquier convenio. Estos cambios han aumentado la flexibilidad interna de las empresas y han tenido fundamentalmente dos efectos: por una parte, se han sustituido en buena medida los despidos por las suspensiones temporales de empleo —lo que implica que los trabajadores dejan de cobrar su salario en la empresa para estar acogidos a la prestación por desempleo— y las reducciones de jornada —que producen el mismo efecto, aunque de manera parcial—; y por otra, se han pactado en numerosos casos rebajas salariales, lo que tiene un reflejo estadístico en las tasas negativas que, entre 2012 y 2014, se han registrado por el INE en cuanto al salario por trabajador (véase de nuevo el gráfico 10).

Dos han sido las principales consecuencias de esta mayor flexibilidad interna de las empresas. La primera, que, a partir de ella, se ha logrado frenar, primero, y revertir, después, el proceso de destrucción de empleo que había empezado en 2009. De esta manera, si en 2012 se perdieron, según la Encuesta de Población Activa, 789.000 empleos, en media anual, al año siguiente esa cifra se rebajó hasta 437.000 y en 2014 se registró ya un aumento de 223.000 personas con trabajo (véase, en el capítulo anterior, el gráfico 1). Y la segunda, que se ha favorecido una cierta devaluación interna —concepto este que alude a la reducción generalizada de los costes en las empresas, especialmente de los de la mano de obra— que ha permitido ganar en la competitividad exterior de la economía española y favorecer así las exportaciones. Ambos fenómenos han sido cruciales para la salida de la crisis.

Digamos una palabra más a lo que se refiere a la creación de empleo. La reforma laboral ha tenido la virtud de modificar la Ley de Okun para la economía española. Esta ley, formulada en 1962 por el economista norteamericano Arthur Okun, se refiere a la relación existente entre el crecimiento de la economía y el del empleo. De acuerdo con ella, según los estudios disponibles, en España se necesitaba que el PIB creciera por encima del 2,5 por ciento para que se creara empleo. Por debajo de esa tasa, el empleo no aumentaba. Sin embargo, tras la reforma laboral, esa relación ha cambiado y, de acuerdo con los modelos estimados por el Ministerio de Empleo,26 ahora solo es necesario que la economía crezca por encima del 1 o 1,2 por ciento para que se registren ganancias en el empleo. El fruto de la flexibilidad ha sido, por tanto, una mayor facilidad para la creación de empleo, tal como se está viendo desde mediados del año 2013.

En resumen, la reforma laboral ha supuesto un importante avance para la alineación de las instituciones reguladoras del mercado de trabajo con las pautas que prevalecen en los países más avanzados, especialmente en lo que atañe a la negociación de los convenios colectivos de trabajo. Ello ha supuesto mejorar las condiciones de la economía española para la creación de empleo y ha sido una de las claves de la salida de la crisis. Pero esa reforma no ha incidido apenas sobre la dualidad del mercado de trabajo, porque los cambios referidos a las condiciones del despido, y a su radical diferenciación entre los trabajadores fijos y los temporales, han sido muy tímidos. Persiste, por ello, la herencia que, en esta materia, recibieron nuestras instituciones del franquismo. Una herencia a la que los sindicatos no quieren renunciar y con la que las organizaciones patronales se encuentran muy cómodas porque cuentan con la válvula de escape que suponen unos contratados temporales de los que se puede seguir prescindiendo casi sin costes. Mientras esto sea así, a pesar de la flexibilidad interna lograda con el cambio en los convenios colectivos, las empresas seguirán fiando una buena parte de sus ajustes ante los cambios en la demanda al aumento —cuando la coyuntura sea expansiva— o a la disminución —cuando sea recesiva— de la bolsa de empleados temporales. Y, en consecuencia, aunque algo atenuados, en España seguiremos teniendo altos niveles de desempleo, especialmente en las crisis, por comparación con los otros países europeos. La reforma laboral se ha quedado coja —y así lo viene señalando la Comisión Europea, el FMI y la OCDE— y debe avanzar para afrontar el problema de la dualidad. Pero tal vez ello sea una exigencia excesiva para un gobierno que, como el de Rajoy, está imbuido de un espíritu lampedusiano que le conduce a dejar inconclusas sus tareas reformistas.

SEGUNDA PARTE

EL DILEMA TERRITORIAL

Capítulo III

ECONOMÍA TERRITORIAL DE ESPAÑA: ¿UN DIVIDENDO DE LA DESCENTRALIZACIÓN?

España es un país descentralizado. Organizado en comunidades autónomas tras la promulgación de la Constitución de 1978, en el curso de las más de tres décadas transcurridas desde entonces ha ido adquiriendo poco a poco de manera progresiva el perfil territorial que ahora presenta; un perfil que no quedó definitivamente configurado hasta que, en su segunda legislatura de gobierno, el presidente Aznar —que antes lo había hecho con la educación, las universidades y los servicios sociales— dejó prácticamente cerrado el proceso de transferencia de competencias, con la asignación de la sanidad y los servicios de empleo a las regiones. Sería, por tanto, a partir de la primera mitad de la década de 2000 cuando la dimensión económica y política de las autonomías adquirió su plenitud y cuando empezó también a cuestionarse por muchos, incluyendo políticos y académicos de distintas tendencias, si el modelo territorial al que se había llegado era el más adecuado para resolver los problemas de los españoles.

La descentralización ha ido vaciando al Estado para ir llenando a las comunidades autónomas, lo que no obsta para que el núcleo básico del poder siga residiendo en aquel, aunque muchas veces su iniciativa se vea constreñida por la resistencia de estas a ver incluso mínimamente cuestionada su capacidad decisoria. Terrenos como el de la educación, la política energética, la protección medioambiental, la financiación, las infraestructuras, la política hidráulica y tantos otros son objeto de frecuentes controversias, de pleitos competenciales que se eternizan ante el Tribunal Constitucional, de medidas contradictorias y muchas veces paralizantes que, en definitiva, dejan irresueltos los problemas o aplazada por muchos años su solución. «El Estado —han recordado no hace mucho los profesores Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes— como consecuencia de unos poderes locales cada vez más fuertes, se está quedando sin territorio en el que ejercer sus funciones… su soberanía… donde imponer el Derecho que emana de los órganos constitucionales habilitados para producirlo».27

Nuestro modelo territorial responde fundamentalmente a un impulso político que, en el momento de redactar la Constitución, buscó encontrar una respuesta a la pulsión autonomista —de seis tintes claros secesionistas— de los nacionalismos vasco y catalán. Para ello se recurrió al precedente de la Constitución republicana de 1931, de manera que en vez de establecer la nómina de nacionalidades y regiones, con sus respectivos regímenes de autonomía, se optó por dejar el tema abierto a la iniciativa de las provincias y a dejar que fueran los estatutos de autonomía los que acabaran perfilando el mapa autonómico. El profesor Muñoz Machado señala que «este fue el error originario que llevaría a la severa crisis constitucional de nuestros días», una crisis cuya raíz está «en las deficiencias de los Estatutos (en tanto que) normas… que fundan la organización de un Estado federal o autonómico».28 En ese mapa convivieron inicialmente dos tipos de comunidades autónomas, las que accedieron a la autonomía de una manera más rápida y completa amparándose en el artículo 151 de la Constitución —País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía— y las que lo hicieron con más parsimonia en la adquisición de competencias a través del artículo 143 de la carta magna —todas las demás—. Sin embargo, con el paso de los años, todas ellas, con algunas diferencias menores, han llegado a disponer de los mismos poderes y competencias. La excepción hay que encontrarla en los casos del País Vasco y Navarra, donde subsiste un régimen foral que establece una singularidad sustancial en cuanto a la financiación y que, en la práctica, se traduce en la existencia de un privilegio económico para estas dos regiones, tal como se verá en el capítulo siguiente.

Pero más allá de estos elementos políticos y jurídicos, en la formación del modelo autonómico también han influido las ideas de naturaleza económica que abogan en favor de la descentralización. La teoría del federalismo fiscal ha destacado tres argumentos a este respecto. El primero alude a la idea de que los gobiernos autonómicos, al estar más cerca de los ciudadanos y al conocer mejor sus necesidades, pueden configurar unos servicios públicos más adaptados a estas, y en consecuencia tales servicios serán superiores a lo que pudiera ofrecer una administración centralizada. El segundo se refiere a la presunción de que esos gobiernos, por su proximidad a la población, son más fácilmente sancionables por esta —bien a través de la crítica que se ejerce en los medios de comunicación, bien en los procesos electorales—, lo que les conducirá a ser más responsables y transparentes. Y el tercero, típicamente económico, postula que, teniendo los ciudadanos libertad de residencia, tratarán de establecer su domicilio en las regiones en las que obtengan un mayor rendimiento, en forma de servicios públicos, de los impuestos que pagan, de manera que «votando con los pies» obligarán a los gobiernos a ser eficientes. En definitiva, se considera que los modelos de organización política descentralizada cuentan con una ventaja importante y darán lugar a una gestión de los recursos públicos muy satisfactoria para los ciudadanos, ajustada en sus costes y poco propensa al derroche.

Sin embargo, los economistas también han encontrado argumentos que respaldarían la centralización. En primer lugar, en muchos servicios públicos hay economías de escala, lo que implica que cuanto mayor sea el ámbito territorial en el que se prestan, menores serán sus costes unitarios. Ello es típico de las funciones estatales más genuinas, como por ejemplo la defensa nacional —pues un ejército amplio y bien dotado de armamento sería demasiado caro para las entidades subestatales— o la diplomacia. Pero también de otras que frecuentemente están descentralizadas y por ese motivo se incurre en costes excesivos. Es el caso de muchos servicios hospitalarios especializados en los que una unidad puede atender a muchos pacientes y, por tanto, no tiene sentido económico montarla para atender a una población reducida; o también de las prestaciones farmacéuticas, pues la gran dimensión dota a las administraciones centralizadas de un poder de negociación frente a los laboratorios —por ejemplo, para fijar precios y descuentos— muy superior al de las descentralizadas.

Un segundo argumento se refiere a que, normalmente, existen dificultades para delimitar las competencias de los diferentes niveles administrativos, con lo que parece inevitable que la descentralización dará lugar a solapamientos entre ellos que conducirán a encarecer los servicios. Un ejemplo muy notorio lo tenemos, en España, en los servicios sociales, donde compiten con atribuciones similares el Estado, las comunidades autónomas y los ayuntamientos.

Además, está el problema de la corrupción política. Esta, como se verá en el capítulo correspondiente, tiene más oportunidades en el ámbito local y regional que en el nacional, aunque en todos ellos se registren casos notorios. Y por tanto, dado que la corrupción implica sobrecostes en las infraestructuras o en los servicios, a la vez que distorsiona la competencia en los mercados, nos encontraremos con una importante fuente de ineficiencias que dañarán el crecimiento económico. Casos de esta naturaleza se han registrado en España con relación a temas como el urbanismo —dando lugar a procesos especulativos en el sector inmobiliario—, la construcción de infraestructuras aeroportuarias y ferroviarias o la contratación de servicios.

Y finalmente cabe mencionar la indisciplina presupuestaria de los gobiernos autonómicos. Estos han operado durante mucho tiempo con lo que los hacendistas llaman «restricciones de presupuesto blando», aludiendo al hecho de que no suelen verse sancionados por incurrir en déficits, porque, en algún momento, el Estado acaba haciéndose cargo de ellos. En el capítulo anterior hemos visto que, en cierta medida, así ha sido en España, incluso después de la entrada en vigor de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Y, claro, cuando se da ese tipo de restricciones, al final los recursos se manejan de forma ineficiente, afectando al bienestar de los ciudadanos, a los que se trasladan los sobrecostes en el manejo de los asuntos públicos.

En definitiva, aunque la descentralización tiene sus pros, también tiene sus contras desde el punto de vista económico. En España estamos acostumbrados a que los políticos hagan casi siempre un panegírico de ella, atribuyéndole siempre ventajas y dando por supuesto que las ganancias que, durante el periodo democrático, hemos tenido en cuanto a nuestra renta per cápita, al menos hasta la crisis, se deben en gran medida a las autonomías. Se diría que hemos recibido un «dividendo económico de la descentralización». Sin embargo, al menos desde un punto de vista teórico, nada autoriza a suponer que las ventajas de la autonomía superan a sus inconvenientes. Es por ello por lo que la cuestión del dividendo de la descentralización tiene que ser sometida a una prueba empírica. Lo haremos en la parte final de este capítulo. Pero antes conviene detenerse en observar cómo hemos llegado a la situación actual y en analizar algunas de las consecuencias económicas que, para nosotros, ha tenido la formación del Estado autonómico.

El proceso de la descentralización

Un año después de la aprobación de la Constitución, en diciembre de 1979, se promulgaron los dos primeros estatutos de autonomía, los del País Vasco y Cataluña, dando satisfacción a las fuerzas más moderadas del nacionalismo. Ambos habían sido refrendados muy mayoritariamente apenas dos meses antes en sendas consultas populares, aunque sin levantar ningún entusiasmo, pues la participación en ellas estuvo algo por debajo del 60 por ciento. El proceso de descentralización había comenzado por donde se pretendía con la esperanza de que pudieran templarse las fuerzas políticas que representaban el elemento más rupturista del sistema político, pues las aspiraciones del nacionalismo a la independencia se habían proclamado durante todo el proceso que condujo a la sustitución del régimen del general Franco por la democracia. Sin embargo no fue así, de manera que, periódicamente, esas aspiraciones han vuelto a reafirmarse, como ocurrió en 2004 con el fracasado Plan Ibarretxe —un estatuto político para Euskadi que implicaba la ruptura con España— y, más tarde, en 2014 con el referéndum convocado por Artur Mas en Cataluña, luego transformado en consulta informal, para ejercer la autodeterminación.

A partir de ahí, el proceso de preparación de los futuros estatutos de autonomía fue propagándose por toda España con mucha improvisación, sin que hubiera una planificación previa y sin unos acuerdos políticos que pudieran ordenarlos. El año 1980 marcó un impasse, pero en el siguiente acabaron aprobándose los de Galicia, Cantabria, Asturias y Andalucía, este último de manera conflictiva, pues mientras el gobierno de UCD quería encauzarlo por la vía del artículo 143 de la Constitución, el Partido Socialista, que salió triunfante, reclamaba la del 151, que como ya se ha apuntado permitía llegar más rápidamente a un elevado techo competencial. Este contencioso andaluz fue el detonante para que, en una reunión celebrada entre el presidente Leopoldo Calvo-Sotelo y Felipe González, celebrada el 31 de julio de 1981, se adoptara la decisión de extender la autonomía sobre todo el territorio nacional. Surgió así la política del «café para todos» que conduciría al resultado actual. Un año más tarde, en 1982, se formaron las comunidades de La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias y Navarra. Y en 1983 se cerraría el mapa autonómico con los casos de Extremadura, Baleares, Madrid y Castilla y León. Solo quedaban Ceuta y Melilla, cuyo estatuto de ciudades autónomas esperó hasta 1995.

Pero la descentralización no solo era cuestión de aprobar unos estatutos de autonomía, sino que había que ir llenando las instituciones que esos estatutos creaban a través de un proceso de transferencia de competencias, funcionarios y presupuesto desde el Estado a las regiones. En el gráfico 11 se ha reflejado ese proceso. Como puede verse, el impulso autonómico fue muy intenso en las dos primeras legislaturas de la democracia, en las que gobernaron la UCD y el PSOE, respectivamente. Pero después el ritmo de los traspasos se ralentizó hasta la quinta legislatura, la última que presidió Felipe González. Con la llegada de Aznar al gobierno se propició la ampliación del techo competencial de las comunidades autónomas de la vía lenta para que se igualaran con las del artículo 151 de la Constitución, de manera que entre los años 1996 y 2003 se acabó completando el sistema autonómico. Y tras ese impulso, en las dos legislaturas de Zapatero y en la de Rajoy las competencias transferidas han sido de muy escasa significación.

Gráfico 11. Acuerdos de traspasos de competencias del Estado a las comunidades autónomas

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Administración Pública.

Número de acuerdos y personal traspasado (escala izquierda), coste efectivo (escala derecha).

Los datos del gráfico también permiten comprobar que el contenido de los 1.992 acuerdos firmados entre el Estado y las comunidades autónomas ha supuesto traspasar a estas un total de 796.444 funcionarios y un presupuesto equivalente al 6,74 por ciento del PIB. Como veremos enseguida, con el curso de los años, los gobiernos regionales han adquirido una dimensión muy superior a la que se acaba de indicar, hasta duplicar ese tamaño inicial. En efecto, según se muestra en el gráfico 12, desde mediados de la década de 1990 esos gobiernos fueron aumentando el empleo dependiente de ellos de una manera continuada, con un único paréntesis en 2005, hasta llegar a tener más de 1,8 millones de trabajadores en 2011. Esta inercia expansiva solo se detuvo cuando, a raíz de la crisis, los recursos presupuestarios de las comunidades autónomas experimentaron un severo retroceso durante dos años seguidos, de manera que en el último trienio sus efectivos se rebajaron hasta un poco menos de 1,6 millones de empleados.

Gráfico 12. Recursos presupuestarios y personales de las comunidades autónomas, 1995-2014

Fuente: Elaborado a partir de datos del INE.

Los factores que explican este proceso expansivo que, finalmente, con la crisis parece haberse detenido, son múltiples y se refieren a cinco tipos de causas distintas. En primer lugar, está el asentamiento del poder autonómico en el que han encontrado albergue las oligarquías locales —de secular raigambre en España— y sus políticas clientelares. A ello se añade, en segundo término, la pulsión incrementalista de unos gobernantes regionales deseosos de ver ampliadas sus competencias, lo que les ha conducido a invadir el ámbito propio tanto del Estado como de las corporaciones locales cuando esas competencias han estado mal definidas o había algún hueco que llenar en ellas, para lo que encontraron un amparo sorprendente en la doctrina del Tribunal Constitucional.29 Un tercer elemento ha sido, en la época de la prosperidad, el extraordinario aumento de la recaudación fiscal por los impuestos propios de las comunidades autónomas, muy favorecida por la burbuja inmobiliaria, lo que creó una situación de holgura financiera que fue rápidamente aprovechada por los gobernantes para ampliar el ámbito de sus políticas y el personal destinado a servirlas. En esta misma dirección han operado, en cuarto lugar, las sucesivas reformas del sistema de financiación autonómica, cuyo efecto ha sido la ampliación de los ingresos de las regiones, a la vez que se consolidaban los techos de gasto previos. Y por último, hay que anotar la debilidad de las normas de estabilidad presupuestaria, en especial las anteriores a la reforma de 2011, y su reiterado incumplimiento.

Como consecuencia de ese proceso expansivo, las comunidades autónomas han acabado participando, en 2014, en el 35 por ciento del gasto y en el 54,5 por ciento del empleo del conjunto de las administraciones públicas. Constituyen así, de manera agregada, el segmento más importante de estas. Ello supone una limitación para la conducción de las políticas desde el Estado, pues una gran parte de ellas, en especial en lo que atañe a la educación, la sanidad y los servicios sociales, debe ser concertada entre el poder central y los poderes autonómicos, lo que no siempre es fácil y da lugar a continuos contenciosos que muchas veces ralentizan —y, en ocasiones, incluso paralizan— la solución de los problemas. Ejemplos notorios de ello son, en el campo energético, la creación de un almacén centralizado de residuos radiactivos o el levantamiento de líneas de interconexión eléctrica de alta tensión entre las distintas regiones o con Francia; en el terreno hidráulico, la regulación del trasvase Tajo-Segura o la construcción de nuevas infraestructuras de ese tipo para aprovechar plenamente las aguas del Ebro; en el de la preservación medioambiental, la declaración de espacios naturales protegidos y parques nacionales;30 en el de la educación, la rebelión de algunos gobiernos autonómicos para poner en vigor las reformas de la enseñanza obligatoria o el boicot catalán a la libertad de elección de la lengua vehicular de la enseñanza; y en el de la sanidad, la exigencia de pago a los pacientes procedentes de comunidades autónomas distintas de aquella en la que requieren los servicios hospitalarios, la desatención a los estudiantes desplazados de su lugar de residencia familiar o las trabas al transporte de enfermos más allá de los límites territoriales de cada región.

La fragmentación del mercado interior

Uno de los fenómenos que se ha asociado a la expansión de las comunidades autónomas ha sido la fragmentación del mercado interior. La existencia de políticas regulatorias diferenciadas entre unas regiones y otras, los problemas en los negocios derivados de la política lingüística en las comunidades bilingües, el hecho de que, en la práctica, exista una preferencia local en la licitación de contratos públicos, el clientelismo tradicional en la conducción de la política social y económica o, hasta la crisis financiera, la utilización de las cajas de ahorro para apoyar los proyectos locales de inversión, son factores que han influido en esa fragmentación que ha acabado manifestándose en múltiples ámbitos de la actividad económica, según se muestra en el recuadro correspondiente.

La fragmentación del mercado interior no implica que las distintas partes del territorio se hayan convertido en compartimentos estancos, en pequeños mercados separados unos de otros, sino que existen trabas en ellos, barreras a la entrada que afectan a los productores de otras regiones y que, sin ser insalvables, sí implican costes para ellos cuando deciden competir fuera de su comunidad autónoma de origen.

La causa fundamental de esa fragmentación se encuentra asociada a la intensa actividad regulatoria de los gobiernos regionales, que ha multiplicado la extensión de las normas aplicables a las actividades de producción de bienes y servicios. Además, en muchas comunidades autónomas se ha desarrollado un potente intervencionismo económico a través de las políticas de gasto. Ambos aspectos se han sintetizado en el índice de libertad económica31 cuyos valores para 2013 se reflejan en el gráfico 12. La libertad económica guarda una relación positiva con el nivel de desarrollo económico, de manera que las regiones en las que es mayor son también las que cuentan con un PIB por habitante más elevado. Los autores del estudio también constatan que, en general, los gobiernos prolongados del centro derecha, representado por el PP, suelen ser más proclives a aplicar políticas que abren el juego al mercado y conducen a una mayor libertad económica, mientras que los de la izquierda, representados por el PSOE, son propensos a desarrollar un intervencionismo que reduce esa libertad.

Como se ve en el gráfico, todas las comunidades autónomas cuentan con algún tipo de interferencia a la libertad económica, de manera que esta no es absoluta en ningún caso, lo mismo que tampoco se da un intervencionismo absoluto en ninguna región.

ÁMBITOS DE LA FRAGMENTACIÓN DEL MERCADO INTERIOR ESPAÑOL

En este recuadro se expone un catálogo de los principales ámbitos en los que se ido produciendo una fragmentación del mercado interior español, lo que ha dado lugar a que las posibilidades de desarrollo de la oferta de bienes y servicios difiera de unas comunidades autónomas a otras, a que se establezcan diferenciaciones territoriales de precios o a que haya trabas a los intercambios mercantiles interregionales. La selección, que no pretende ser exhaustiva, aunque sí significativa, se basa principalmente en noticias y descripciones de casos que no se detallan para no alargar innecesariamente el texto.

SECTOR COMERCIAL

Instalación de grandes superficies

Horarios comerciales

Periodos de rebajas

INSPECCIÓN TÉCNICA DE VEHÍCULOS

Tarifas

TRANSPORTE POR CARRETERA

Céntimo sanitario

Inspección de vehículos de transporte

BEBIDAS ALCOHÓLICAS

Licencias de venta

Restricciones publicitarias

ENERGÍAS RENOVABLES

Concesión de licencias (eólica / fotovoltaica)

Instalaciones fotovoltaicas

Canon de producción hidroeléctrica

FISCALIDAD

Impuesto sobre Sucesiones en empresas familiares

Impuesto sobre Depósitos en entidades de crédito

RESTRICCIONES LINGÜÍSTICAS

Servicios públicos: enseñanza / sanidad

Subvenciones para uso de lenguas cooficiales

Doblaje de películas (Cataluña)

Etiquetado de productos

Billetes de transporte aéreo

MERCADO DE TRABAJO

Despidos colectivos

Permisos de trabajo a inmigrantes

Políticas activas de empleo

SERVICIO PÚBLICO DE SALUD

Servicios a no residentes en la comunidad autónoma

Transporte en ambulancia

TELEFONÍA MÓVIL

Licencia autonómica vasca

PRODUCCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE ENERGÍA
ELÉCTRICA

Líneas de transporte de alta tensión

Almacenamiento de residuos nucleares

GESTIÓN DE RECURSOS NATURALES

Cuencas hidrográficas

Parques naturales

Licencias de caza y pesca

Tratamiento de residuos

Zonas protegidas

SISTEMA JUDICIAL

Concurrencia de administraciones en las oficinas judiciales

Incompatibilidad de sistemas informáticos

SISTEMA EDUCATIVO

Programas escolares

Universidades

OTROS SECTORES

Programas de subvenciones públicas

Obras públicas (licitaciones de obras)

Vivienda protegida

Medios de comunicación

Arrendamientos urbanos

Juegos y apuestas

Gráfico 13. Índice de libertad económica en las comunidades autónomas, 2015

Fuente: Cabrillo et al., op. cit.

El valor del índice solo se puede considerar bajo en el caso de Madrid; y reducido en los de Baleares, La Rioja y la Comunidad Valenciana. En la mayor parte de las regiones existe un intervencionismo moderado, con índices entre 400 y 500 puntos; y resulta bastante elevado en Galicia, Castilla-La Mancha, Asturias y, sobre todo, Andalucía y Extremadura.

Algunos estudios han tratado de indagar acerca de la influencia que el intervencionismo de las administraciones autonómicas tiene en el desempeño económico de las regiones. Un trabajo pionero dirigido por Jordi Gual,32 en el que se analizó la relación existente entre la intensidad regulatoria de las comunidades autónomas, así como su nivel de intervencionismo mediante el empleo del presupuesto para apoyar a los sectores productivos, y el aumento de la productividad no pudo establecer ninguna relación lineal entre estas variables. Al parecer, según esta investigación, las interferencias sobre la libertad económica no parece que hubieran influido sobre las ganancias regionales de productividad. Sin embargo, esta conclusión fue matizada posteriormente por Anabel Zárate y Jaime Vallés,33 quienes, a partir de un modelo econométrico referido a los factores determinantes del crecimiento de la productividad, encontraron que esta se veía afectada negativamente, aunque de una manera débil, por la intensidad de las regulaciones autonómicas. Sus resultados mostraban, adicionalmente, que este efecto se debía en especial a las normativas medioambientales, empresariales y tecnológicas. Este hallazgo de una incidencia negativa de las restricciones a la libertad económica sobre la productividad y, en definitiva, el crecimiento económico, fue corroborado años después en otro trabajo académico realizado por Francisco Marcos y Juan Santaló,34 en el que se concluyó que una duplicación de la cantidad de normas autonómicas en una región, con respecto a las otras, conducía a una caída del 3,5 por ciento en la productividad regional y, además, se asociaba a una drástica reducción de las solicitudes de patentes y otros títulos de propiedad industrial, lo que indicaba que la merma de la libertad económica es contraproducente para el logro de innovaciones.

En definitiva, en estos últimos años se han ido acumulando evidencias que muestran que los excesos regulatorios autonómicos son muy poco favorecedores del desarrollo económico de las regiones en las que tienen lugar, a la vez que, como antes se ha señalado, se encuentran en la base de una cierta fragmentación del mercado interior. Para corregir esta quiebra de la unidad de mercado el gobierno presidido por Rajoy promulgó al finalizar el año 2013 una Ley de Garantía de la Unidad de Mercado cuyo pilar fundamental está en el establecimiento del principio de eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones que haya tomado cualquier comunidad autónoma en orden a autorizar, supervisar o controlar administrativamente las actividades privadas de carácter económico. Asimismo, se liberaliza el acceso a las actividades económicas y se limita la potestad administrativa de autorizarlas. Se pretende con ello que las empresas o profesionales que quieran operar en todo el país no tengan que someterse a permisos o reglas administrativas diferentes en cada una de las partes del territorio, de manera que les baste haberlos obtenido de la Administración de su región de origen.

Para que ese principio se cumpla, la referida ley apela a la confianza entre las distintas administraciones, a la vez que crea, para evitar conflictos, procedimientos e instrumentos de cooperación entre ellas a través de un Consejo para la Unidad del Mercado. Y, por otra parte, para que las empresas que pudieran verse afectadas por alguna decisión o norma autonómica que vulnere los principios de libertad de mercado o restrinja el desarrollo de sus actividades, se crea un procedimiento de reclamación ante el mencionado consejo para que sea este quien resuelva la dificultad con la comunidad autónoma correspondiente. Además, si las empresas estuvieran disconformes con el resultado, pueden dirigirse a la Comisión Nacional de Mercados y Competencia para que emita informe y, si lo considera pertinente, impugne la norma autonómica ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La puesta en funcionamiento de estas instituciones y procedimientos no ha tenido lugar plenamente hasta enero de 2015, cuando se constituyó el Consejo para la Unidad de Mercado, por lo que la experiencia en esta materia es más bien escasa y no permite un mínimo análisis acerca de su eficacia.35 Esta ha sido cuestionada a priori desde el punto de vista jurídico. A este respecto, se ha señalado que la Ley de Unidad de Mercado «rebosa de buenas intenciones, que están formuladas casi siempre con muy deficiente técnica», y que «ninguna de sus determinaciones podrá llevarse a cabo si las comunidades autónomas, en las materias de su competencia, no las acogen… (puesto que) una ley del Estado no puede imponer el reconocimiento mutuo de resoluciones o normas entre entidades públicas territoriales inferiores».36 Sin embargo, no es descartable que a partir de los mecanismos arbitrados por el Gobierno pueda avanzarse en este terreno y, de esa forma, eliminar o atenuar la fragmentación del mercado interior, con los consiguientes beneficios para la economía nacional.

El elusivo dividendo de la descentralización

La descentralización autonómica ha tenido algunas consecuencias negativas, tal como acabamos de ver en los epígrafes precedentes, pero ello no obsta para que su despliegue de medios en los servicios educativos, sanitarios, sociales, económicos y culturales haya alcanzado al conjunto de los ciudadanos. Los dirigentes políticos regionales han sostenido reiteradamente, sea cual sea el partido al que hayan pertenecido, que la autonomía ha sido una de las claves fundamentales para el desarrollo económico de sus territorios. Más aún, manifiestan que buena parte de la mejora del bienestar que se ha experimentado durante las tres décadas y media de existencia de las comunidades autónomas se debe precisamente a que estas han podido diseñar sus políticas muy pegadas al terreno, muy en consonancia con las verdaderas necesidades de la población.

Desde la perspectiva del análisis económico existen dos maneras de abordar la evaluación de las proposiciones anteriores: por una parte, viendo si se produce una disminución de las disparidades entre unas regiones y otras; y por otra, analizando si, en efecto, las economías regionales crecen, en los periodos en los que se acelera la descentralización, más que en las etapas en las que esta se estabiliza o retrocede.

La idea que subyace a la primera de esas formas de evaluación es que, si como promete la teoría del federalismo fiscal, la autonomía de las regiones promueve su desarrollo al mejorar la eficiencia con la que se asignan los recursos —pues, como se ha apuntado al comienzo de este capítulo, los gobiernos descentralizados no solo conocen mejor las necesidades sociales, sino que son más eficaces, responsables y transparentes—, entonces cabría esperar que, a largo plazo, se fueran atenuando las disparidades de renta entre ellas. En consecuencia, tendríamos que constatar una mayor proximidad entre los niveles del PIB por habitante de las comunidades autónomas; o lo que es lo mismo, una cada vez menor dispersión de esa variable.

Veamos si, en efecto, lo que se acaba de enunciar ha ocurrido en España. Cuando se ordenan las comunidades autónomas según su PIB per cápita, se puede comprobar que, desde 1980 hasta nuestros días, el País Vasco, Navarra y Madrid han ocupado siempre alguna posición entre las cinco regiones de cabeza. El País Vasco se situó al principio en la primera posición, pero luego el impacto negativo del terrorismo sobre su economía le hizo retroceder hasta que, desde el final de la década de los noventa, el debilitamiento de la campaña de ETA, y, más tarde, su abandono, le permitió recuperar buena parte del terreno perdido hasta quedar en la segunda posición, detrás de Madrid. Esta última región, que alberga a la capital de España, es desde hace un cuarto de siglo la que ostenta el liderazgo, marcando la posición preeminente. Y Navarra suele estar por en medio, casi siempre en el segundo o tercer puesto.

Además de estas tres comunidades autónomas, por la cabecera de la ordenación también ha estado casi siempre Cataluña, aunque perdió el grupo de los cinco primeros hacia mediados de la década de 1980. Otro caso muy frecuente ha sido el de Baleares, hasta que empezó el siglo actual, pues durante la última década ha ido retrocediendo hasta quedarse, en 2014, en el séptimo puesto. Y, por último, en algunos años, se ha visto en el grupo a La Rioja —al principio y al final del periodo— y Aragón, que ha tenido una presencia más esporádica hacia mediados de la primera década del siglo actual.

Por otra parte, si nos vamos ahora hacia el grupo de las cinco regiones de menor PIB por habitante, podemos observar que siempre han estado en él Castilla-La Mancha, Andalucía y Extremadura, estas dos últimas ocupando sin variación el final de la tabla. Además, menos en un lapso muy corto, en torno a 1985, siempre encontramos a Murcia; y con una frecuencia menor, a Galicia, que en la última década ha podido escapar a la maldición de los colistas. Dos casos adicionales han sido Castilla y León, que escaló posiciones ya en la década de 1990, y Canarias, que por el contrario las perdió para entrar en la parte final de la clasificación hacia mediados de los 2000.

Las demás comunidades autónomas, con variaciones menores en su jerarquía, han estado siempre entre esos dos grupos, en la parte de en medio, sin destacar especialmente por su nivel de desarrollo.

A la vista de la descripción anterior no parece que la distribución de las regiones españolas según el PIB promedio de sus habitantes haya experimentado grandes cambios. Las más ricas han sido, por lo general, siempre las mismas; y las más pobres, también. En el gráfico 14 podemos ver que la dispersión entre ellas se ha mantenido casi constante, tal como informa el coeficiente de variación.37 En consecuencia, con la creación, desarrollo y consolidación del Estado autonómico, en España no ha cambiado apenas la desigualdad económica entre las regiones y el PIB per cápita de la más rica ha sido siempre cerca del doble de la más pobre.

Gráfico 14. PIB por habitante en las comunidades autónomas (máximo, mínimo y coeficiente de variación —CV— base: España= 100)

Fuente: Elaborado con datos de la Contabilidad Regional de España (INE).

Algunos estudiosos de la economía, entre los que destaca Andrés Rodríguez-Pose, profesor en la London School of Economics, han abordado esta cuestión de la influencia de la descentralización sobre las desigualdades interregionales, teniendo en cuenta la experiencia de múltiples países. Así, en un trabajo en el que se comparan las experiencias de España, Brasil, China, India, México y Estados Unidos durante las dos últimas décadas del siglo XX, se concluye que los traspasos de competencias desde el Estado hacia las regiones no han permitido atenuar, de ningún modo, las disparidades entre estas y que, en consecuencia, «la idea de un supuesto dividendo económico (de la descentralización) en términos de equidad territorial debería ser recibida con mucha cautela, cuando no con un total escepticismo».38 No obstante, en un análisis más amplio, realizado a partir de una muestra de 26 países —entre ellos, España— para el periodo 1990-2006 y en el que se distingue entre la descentralización política —referida a las funciones de gobierno— y la fiscal —en la que se tiene en cuenta la parte del gasto público que corresponde a las regiones—, se concluye que, mientras la primera carece de influencia sobre las desigualdades territoriales, la segunda puede contribuir débilmente a reducirlas en el caso de los países de mayor nivel de desarrollo y, por el contrario, a aumentarlas en el de los países de bajo nivel de renta.39 En consecuencia, parece que España, por contraste con otras naciones avanzadas, no ha sabido aprovechar la potencialidad de la descentralización fiscal para aproximar entre sí los niveles relativos de bienestar de las comunidades autónomas.

La otra manera de evaluar si el proceso autonómico ha tenido efectos económicos favorables para las regiones es comprobar si, en efecto, la descentralización se encuentra asociada al crecimiento del PIB. El estudio que realizaron a este respecto Andrés Rodríguez-Pose y Adala Bwire tomando en consideración los casos de tres estados federales —Alemania, India y Estados Unidos— y tres países de reciente descentralización —Italia, México y España— no deja lugar a dudas: «En los seis países —concluyen los citados autores— los cambios en el nivel de descentralización son, en el mejor de los casos, irrelevantes en la determinación de los resultados económicos de las regiones. La ausencia de un dividendo

de la descentralización es evidente».40 Para llegar a esta conclusión, Rodríguez-Pose y Bwire midieron, para cada país, la influencia de la descentralización sobre el crecimiento de sus regiones, comparando las etapas en las que esa descentralización había progresado con los periodos en los que se había mantenido estable. Encontraron que la autonomía regional no había inducido, en ninguno de los países analizados, cambios sobre el comportamiento económico. El crecimiento de las regiones, en definitiva, ha sido independiente del nivel de autonomía que haya existido en ellas. En el caso de España, «las regiones que ganaron autonomía vía el artículo 151 en los años ochenta, y así disfrutaron de un mayor nivel de autogobierno, no lograron mayores niveles de crecimiento a mediados de los años ochenta en relación con los altamente centralizados años sesenta, o en relación a las comunidades autónomas con menor nivel de autonomía del artículo 143». Y en estas últimas, tampoco el aumento «de los poderes regionales… durante la década de los noventa se ha traducido en mayores niveles de crecimiento».41

En resumen, las supuestas ventajas económicas de la autonomía regional no aparecen por ninguna parte. Son elusivas, huidizas y no logran manifestarse ni en España ni en otros países que cuentan con una tradición federal o que, como el nuestro, han emprendido, en el curso del último medio siglo, el proceloso camino de la descentralización. Ello no significa que esta haya sido lesiva para las economías regionales. No es eso lo que muestran los estudios sobre el tema; pero tampoco lo contrario. Puede decirse, en el contexto de los países con un cierto nivel de desarrollo, que la autonomía es neutral: ni resuelve los problemas económicos ni los perjudica. No sirve para atenuar las diferencias interregionales de renta, pero tampoco las aumenta. No mejora la capacidad de crecimiento de las regiones, pero tampoco la disminuye. Los políticos localistas a los que se les llena la boca de alabanzas a la autonomía porque, con ella, pueden prometer la prosperidad a sus electores, o no saben de qué están hablando o mienten descaradamente. Y los que, en un país como España, en donde se ha llegado a uno de los mayores niveles de descentralización del mundo, reclaman más competencias para poder desarrollan todas las potencialidades de su región, se instalan en un discurso falaz que hiere la inteligencia de los ciudadanos debidamente informados.

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Si nuestro proceso autonómico ha sido claramente deficiente en su planteamiento jurídico, hasta el punto de haber complicado de forma importante la gobernación del país y haber vaciado en medida apreciable la capacidad del Estado para afrontar los problemas políticos y económicos; si sobre ese proceso se ha instalado una gestión regional en muchos casos propensa al despilfarro que ha agrandado en exceso el tamaño de la Administración descentralizada; si además se ha incurrido en una cierta fragmentación del mercado interior lesiva para la buena conducción de las actividades productivas; y si, además, el dividendo económico de la descentralización es una quimera, entonces cabe preguntarse si merece la pena persistir en el sistema territorial creado con la Constitución de 1978.

La respuesta a esta cuestión tiene, estrictamente, una naturaleza política. Desde mi punto de vista la Constitución estuvo acertada al decidirse por un sistema autonómico, aunque lo hiciera de una manera deficiente. Lo estuvo porque, se reconozca o no, España es una nación forjada sobre la dialéctica entre un poder central relativamente débil y unos poderes locales oligárquicos que, en su propio interés, amarraban las provincias al Estado. Durante siglos, la geografía del país, con un relieve endiablado, difícil de superar, dificultó su vertebración. Hubo que esperar al siglo XIX para, por medio de la infraestructura ferroviaria, unir definitivamente las distintas partes del territorio en un solo mercado nacional. Las carreteras capaces de canalizar el transporte sobre medios mecánicos llegaron más tarde, como también lo hicieron las telecomunicaciones. Hasta hace poco más de seis décadas, la vida de los españoles discurría casi en su integridad, salvo el corto periodo del servicio militar para los hombres, en el pueblo en el que habían nacido; y solo quienes, hastiados de la pobreza, emprendían la aventura de la emigración, acababan conociendo una parte del ancho mundo que nos rodea. Es en ese ambiente, en ese contexto, en el que se moldeó y fortaleció el poder local, incluso en los periodos de centralismo exacerbado, como el del franquismo que precedió a nuestro actual sistema democrático.

La Constitución dio cauce a esos poderes provinciales, agrupándolos en las comunidades autónomas e integrándolos en un modelo político que, en general, les daba satisfacción. El Estado de las autonomías dio así una solución política razonable a la tensión localista, aunque esta no fuera considerada suficiente por las fuerzas políticas nacionalistas en el País Vasco y Cataluña. Ese modelo ha sido progresivamente aceptado por los ciudadanos, de manera que cuenta con un apoyo superior al de cualquier otra alternativa, aunque también es cierto que, en los últimos años, su confianza en él se ha visto erosionada.42 Los problemas económicos y las tensiones independentistas han jugado un papel relevante en esto último. Por ello es relevante ahora abordar lo que la Constitución dejó inconcluso y cerrar el sistema autonómico con una mejor delimitación de los poderes y competencias descentralizados y con un reforzamiento de los mecanismos de cooperación y armonización entre las comunidades autónomas. En esto, como ha señalado Muñoz Machado, «sería muy conveniente que los arreglos se concretaran en una reforma constitucional… pero de ser imposible, existe un amplio camino a recorrer por la vía de la legislación, orgánica y ordinaria, del Estado, así como de la jurisprudencia constitucional».43 Por tal motivo, quizás el mayor reproche que habría que hacer al gobierno presidido por Rajoy es que, estando como está bien delimitado el problema autonómico, su política haya sido más bien de parcheo, en especial en el terreno financiero y presupuestario, tal como se ha visto en el capítulo anterior, y de corto alcance. Una ley sobre la unidad del mercado, siendo necesaria, no basta para dejar encauzado el asunto. El PP ha sido, en este caso, corto de miras y encogido de iniciativa política, porque el reformismo en esta materia tiene necesariamente que apuntar lejos y no debe verse coartado por la pachorra conservadora.

Capítulo IV

LAS BALANZAS FISCALES Y LA POSTERGADA REFORMA DE LA FINANCIACIÓN AUTONÓMICA

Situémonos por un momento en la Barcelona de comienzos de 1933. Habían pasado tan solo cuatro meses desde la firma en San Sebastián por el presidente de la República, don Niceto Alcalá-Zamora, de la ley que aprobaba el Estatuto de Nuria y apenas un mes desde las primeras elecciones al Parlament de Catalunya. Los talleres de la Tipografía Emporium, la conocida imprenta en la que se venían confeccionando los carteles y el material de propaganda de la Lliga Regionalista, acababan de imprimir y encuadernar un libro de Jaume Alzina titulado L’economia de la Catalunya autònoma. Alzina era un poco conocido economista menorquín al que la Generalitat nombraría ese mismo año jefe del Servicio de Estudios Económicos y Estadística. De hecho, L’economia era su primer libro, aunque no el último, pues más tarde escribiría otros acerca de los presupuestos locales catalanes y de la demografía regional. Precisamente por el estudio de esta última era reconocido el profesor Josep María Tallada, quien en 1918 había publicado una Demografia de Catalunya y ahora ocupaba escaño en la cámara legislativa regional, al haber sido elegido en las listas de la conservadora Lliga Regionalista. Tallada prologaba elogiosamente la obra de Alzina, considerándola «indispensable no solo para todos aquellos que intervienen… en las funciones directivas de nuestra organización, sino también para todos los catalanes, que, ahora más que nunca, es necesario que tengan un claro conocimiento de los defectos de nuestra economía, para contribuir a subsanarlos, y de las posibilidades de nuestra tierra, para poder convertirlos en realizaciones».44

¿Por qué recordar ahora una obra como L’economia de Alzina, de escaso mérito analítico y poco valor informativo, aun cuando su autor dirigía el organismo estadístico de la Generalitat? La respuesta es sencilla: porque en ella aparece por primera vez cuantificado el déficit fiscal de Cataluña, esa diferencia entre la aportación catalana a la Hacienda del Estado y lo que este retorna a la región en forma de gasto público. Ese déficit tantas veces invocado por los nacionalistas catalanes, esgrimiendo sus balanzas fiscales, para justificar el ilusorio victimismo con el que podían reclamar más recursos del Estado. El déficit, en suma, que finalmente, para acreditar su deriva secesionista, convirtieron en la idea de que «Espanya ens roba».

Alzina empieza afirmando que «la injusticia que la Monarquía cometía en Cataluña no podía ser más clara», pues según sus cuentas, en 1930, la región se hacía cargo de casi el 19 por ciento de los impuestos que los españoles pagaban al Estado, mientras que solo recibía un 5,5 por ciento de los gastos de este. La Monarquía, añadía, «favorecía a otras regiones a costa de los deficientísimos servicios que prestaba a Cataluña».45 Y más tarde extendía la misma crítica a la República, no sin antes constatar que el balance entre impuestos y gasto apenas había variado en 1933, y concretaba un poco más en cuanto a la identificación de la causa de los males catalanes, pues el gobierno, decía, «favorece una vez más a Madrid para que sus habitantes puedan desplazarse con más comodidad a las afueras… mientras que las demás regiones españolas, y muy especialmente Cataluña, ayudan a pagar todas esas mejoras».46

Si alguien, en nuestros días y tratando de aclarar los argumentos nacionalistas, quiere buscar al «economista difunto» al que aludió John Maynard Keynes cuando se refirió a «los hombre prácticos que se creen exentos por completo de cualquier influencia intelectual… que oyen voces en el aire (y) destilan su frenesí inspirados en algún mal escritor académico de algunos años atrás»,47 ahí tienen a Alzina. Como también tienen, muchos años después, a Ramón Trias Fargas, el catedrático de la Universidad de Barcelona que, tras pasar por las filas de Esquerra Democrática de Catalunya, acabaría recalando en la Convergència de Jordi Pujol, convirtiéndose en uno de los principales referentes del nacionalismo. Trias publicó en 1972 una Introducció a l’economia de Catalunya48 que ejerció una gran influencia sobre los economistas y políticos de la época. En ella sostuvo la tesis de que el ahorro catalán era superior a la inversión en la región y de que ello perjudicaba a su desarrollo económico. Trias era un economista académico y sabía, sin duda, como saben todos los estudiantes de economía que han cursado el primer año del grado, que una situación como la que él planteaba tenía su contrapartida en el superávit comercial de Cataluña con el resto de España. Trataba de ocultar así que la riqueza de Cataluña provenía del hecho de que podía colocar su producción manufacturera en un mercado protegido de la competencia internacional como era, en aquel momento, el español.

Esa ocultación no era ingenua porque, de esa manera, podía justificar la propuesta central de su texto: para que la región pudiera prosperar se necesitaba «ahorrar más y procurar perder el mínimo posible de nuestro ahorro fuera de Cataluña».49 La manera de lograrlo era, para Trias Fargas, bastante simple: era suficiente con reducir el déficit fiscal regional —que, con muy dudoso rigor contable, él estimaba en el 48 por ciento de los ingresos obtenidos por la Hacienda española— y que Cataluña se quedara con todos sus impuestos. Los ecos de esta propuesta todavía resuenan en nuestros oídos cuatro décadas después, como si las voces ancestrales del nacionalismo fueran eternas y susurraran a los catalanes que podrían ser ricos sin hacer nada, pues bastaría con que la Generalitat tuviera la capacidad de recaudar por sí misma los impuestos que ya se pagan y hurtárselos a la Hacienda de España.

El pensamiento de Trias Fargas caló en las minorías políticas catalanas que, cuando él escribía, estaban envueltas en la vorágine de la oposición, tanto de derechas como de izquierdas, a un franquismo terminal. Todos, de una u otra forma, compartieron la idea de que Cataluña estaba maltratada económicamente —incluso sabiendo que, cuando eso se escribía, su renta por habitante superaba en un 29 por ciento a la media española y duplicaba ampliamente a la de la región más atrasada de España—, de que había sufrido un expolio legendario y de que los demás españoles se estaban aprovechando de la laboriosidad de los catalanes. Todos y hasta nuestros días, pues aunque la reiteración de esa idea la encontramos ahora, principalmente, en las filas nacionalistas, también subyace en buena parte de las intervenciones de los socialistas cuando aducen que con el federalismo se dará un mejor encaje de Cataluña en España, y en las del Partido Popular, a cuya líder, Alicia Sánchez-Camacho, se le ha llenado la boca reclamando una mejor financiación para la Generalitat a fin de paliar sus deficiencias actuales.

El principal instrumento a través del cual se han mantenido las ideas simples y demagógicas que arrancan con Alzina y transitan a través de Trias, es la balanza fiscal. Esta se presenta ante el público como el instrumento contable —y, por tanto, objetivo— que muestra la verdad del despojo catalán por el resto de los españoles. Ahí están los números que lo demuestran, dicen los nacionalistas; unos números, señalan, que desde el Estado siempre se han tratado de ocultar, aunque gracias a la tenacidad y los votos de CiU en el Congreso, se lograron arrancar al presidente Zapatero en el comienzo de su segunda legislatura, cuando tuvo que prometer su publicación y acabó cumpliendo con su compromiso.50 Por ello, conviene que entremos a explicar alguno de los pormenores de ese instrumento, aunque solo sea para tener claro de qué estamos hablando.

Las balanzas fiscales de las comunidades autónomas

Las balanzas fiscales son presentadas muchas veces como un instrumento contable, más bien aséptico desde un punto de vista político, que encierra una objetividad fuera de toda duda, pues no en vano su contenido es en esencia numérico. Sin embargo, cualquier lector informado debería saber que las cifras de esas balanzas dependen crucialmente de los criterios de imputación y valoración que se utilicen para confeccionarlas; y que pequeños cambios en esos criterios pueden dar lugar a resultados muy alejados entre sí. Digamos para empezar que los economistas no han llegado a establecer todavía un consenso completo acerca de esos criterios y, por tanto, a una metodología estandarizada para cuantificar, por una parte, en qué medida los ciudadanos de cada región contribuyen a engrosar los ingresos de las administraciones públicas y, por otra, de qué manera se benefician del gasto que hacen esas administraciones.

El núcleo fundamental del disenso metodológico en esta materia radica en el criterio que se emplea para atribuir a un territorio los ingresos o gastos de una administración pública. Existen a este respecto dos enfoques claramente diferenciados que conducen también a resultados distintos. El primero, conocido como enfoque carga-beneficio, considera que los ingresos deben atribuirse a la región en donde residen las personas que soportan la carga fiscal correspondiente, con independencia de dónde estén quienes legalmente están obligados a presentar la correspondiente declaración en Hacienda. Para algunos impuestos, como el IRPF, ello es fácil porque el que soporta la carga es el mismo que hace la declaración. Pero para otros la cosa se complica. Por ejemplo, si el lector ha sido comprador de un vehículo fabricado por alguna de las empresas del grupo Volkswagen, debe saber que, aunque haya sido él quien ha pagado el IVA que se carga sobre el precio de su adquisición —y, por tanto, en esta metodología ese impuesto figura como una carga de la región en la que él reside—, la declaración correspondiente se ha presentado en Barcelona, pues es allí donde esa empresa centraliza todas sus operaciones de distribución y, en consecuencia, donde acaba liquidando el IVA.

A su vez, el enfoque carga-beneficio atribuye los gastos de la Administración a la comunidad autónoma en la que residen los individuos sobre los que recaen los servicios públicos o hacia los que se hacen las transferencias que financian determinadas prestaciones, independientemente del territorio en el que se producen esos servicios o se pagan esas transferencias. De nuevo, para muchas operaciones ello es fácil, pero en otras se complica. Por ejemplo, si un ciudadano manda a sus hijos a la escuela pública o recibe asistencia en el servicio regional de salud, el gasto correspondiente se imputará a la región en la que vive esa persona, que es también en la que radica la producción del servicio. Pero si a ese ciudadano le dan una beca del Ministerio de Educación, entonces el gasto hay que imputarlo al territorio en el que reside y no a Madrid, que es desde donde se realiza la transferencia correspondiente. La complicación es mayor en otros casos, principalmente porque los beneficios que las personas obtienen del gasto público son más bien abstractos. Piénsese, por ejemplo, en el gasto que se realiza en el Congreso de los Diputados o en el Ministerio de Defensa o en la Agencia Española de Cooperación Internacional. Los diputados, los militares o los diplomáticos trabajan para todos los españoles en general y, por tanto, atribuiremos el gasto de esos organismos a todos y cada uno de los ciudadanos en su respectivo territorio. El hecho de que todos los pagos se hayan realizado desde la capital del Estado no será, por ello, motivo para agrandar el gasto público que corresponde a Madrid.

El otro enfoque de las balanzas fiscales se conoce como el del flujo monetario. Es el preferido por los nacionalistas catalanes porque ayuda a engordar el tamaño de sus desdichas. En este caso los ingresos tributarios se atribuyen al territorio en el que se localiza la capacidad económica sometida a gravamen. En los ejemplos de antes, no habría problema con el IRPF, pero ahora el IVA del coche comprado a una empresa de Barcelona aparecería como un impuesto pagado por Cataluña. En el caso de los gastos, su atribución se hace al territorio en el que tienen lugar, con independencia del sitio en el que residan sus beneficiarios. Así que ahora la nómina de los diputados se la atribuiremos toda a Madrid, aunque el gasto de Defensa lo podremos distribuir en función de dónde se localicen los cuarteles, los buques de la Armada o las aeronaves del Ejército del Aire. Finalmente, las transferencias se imputan a la comunidad autónoma en la que se realizan, por lo que en este caso la beca de nuestro ejemplo coincidirá con el criterio anterior.

Si, como puede verse, en esto de las balanzas fiscales puede haber diferencias de criterio generales para imputar ingresos y gastos a una determinada región, el tema se complica mucho más cuando lo que hay que elegir es una regla concreta para atribuir cada concepto. Para ello, habrá que escoger un indicador apropiado y ahora las opciones pueden ser varias. No cansaré al lector con este asunto, pero merece la pena enunciar algunos de esos indicadores entre los que hay que optar sopesando sus ventajas e inconvenientes. Por ejemplo, para imputar el IRPF podemos tener en cuenta la cuota líquida del impuesto o la recaudación; para atribuir los bienes públicos, como la defensa, tendremos en cuenta la población —aunque resulta que hay dos cifras posibles que son diferentes: la estimada por el INE y la que se deriva del padrón municipal— o bien la renta de los hogares; para cargar el gasto en el seguro de cambio de las autopistas51 podemos considerar los kilómetros de este tipo de carreteras, el parque de vehículos o la renta regional; y así, un largo etcétera.

El lector no se sorprenderá si, con tanta complicación, los resultados de los estudios que han abordado este tema de las balanzas fiscales llegan a estimaciones del saldo fiscal de cada comunidad autónoma —o sea, de la diferencia entre lo que pagan sus residentes al Estado y lo que reciben de él— muy diferentes entre sí. El profesor Barberán concluye que, entre el uso de los criterios más favorables para cada región y de los más desfavorables, hay un recorrido muy amplio. Por ejemplo, recogiendo las comunidades autónomas de mayor nivel de renta, para Madrid estaríamos en un déficit que va desde el 2,4 hasta el 10,6 por ciento de su PIB regional; en el caso de Cataluña, entre un superávit del 0,4 y un déficit del 7,9 por ciento de su PIB; y en el del País Vasco, entre un superávit del 7,2 y un déficit del 0,7 por ciento de su PIB. Y si nos fijamos en las regiones menos aventajadas tendríamos un superávit de entre el 20,9 y el 8,7 por ciento de su PIB en Andalucía y también un superávit de entre el 32,6 y el 16,6 por ciento en Extremadura52.

Las balanzas fiscales, en definitiva, son todavía un instrumento bastante imperfecto para medir lo que pretenden con una cierta seguridad. Por ello, cuando tanto se insiste en emplearlas como un arma política arrojadiza sobre el Estado, como viene ocurriendo en el caso de Cataluña, lo razonable hubiese sido profundizar en los problemas metodológicos para tratar de llegar a unos procedimientos comunes y normalizados, como ocurre con todos los instrumentos estadísticos y contables. Si, por ejemplo, contamos con un Sistema Europeo de Cuentas Nacionales que sujeta las estimaciones del PIB de todos los países de la Unión Europea a una misma forma de cálculo, o en todos los países del mundo se emplea el Manual de Frascati, redactado por los expertos de la OCDE, para contabilizar el gasto en investigación y desarrollo (I+D), no parece que haya justificación para haber dejado este tema de las balanzas fiscales fuera del consenso metodológico. En vez de ello, Zapatero, como antes se ha dicho, se apresuró a mandar publicar unas balanzas que más que ayudar a la comprensión del fenómeno de los flujos territoriales de recursos a través de las operaciones económicas de las administraciones públicas, lo que sirvieron fue para enzarzar aún más la discusión política acerca de este asunto. Ello, no solo en el caso de Cataluña —que además se ha dedicado a publicar, desde entonces, cada año su propia balanza—, sino también en el de Navarra —cuya presidenta, Yolanda Barcina, las ha esgrimido para argumentar que su región no tiene privilegios financieros, un tema este cuya falsedad veremos más adelante, y que es muy solidaria con las demás de España— o en el de Extremadura, cuyo presidente, José Antonio Monago, entró al debate con un confuso documento para argumentar, con el mismo estilo que el de Alzina o Trias Fargas, los agravios de su comunidad autónoma y reclamar así «igualdad y equidad» para ella.

La llegada del PP al gobierno de la nación en 2011 supuso un cambio muy relevante en todo este asunto, pues el Ministerio de Hacienda patrocinó la preparación de un nuevo Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas en el que se tienen en cuenta las operaciones presupuestarias de todas las administraciones públicas —y no solo las del Estado—, con lo que se obtiene una visión completa de la incidencia regional de la actividad económica del conjunto del sector público.53 A sus resultados se hace referencia en el epígrafe siguiente.

Lo que dicen las Cuentas Públicas Territorializadas

Desde un punto de vista metodológico el Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas resuelve una buena parte de los problemas a los que se ha aludido en el epígrafe anterior. Sus autores optan por el enfoque carga-beneficio, lo que constituye una opción correcta para abordar el problema de la equidad en el reparto territorial de los ingresos y gastos públicos. Estos se consideran en su totalidad; es decir, teniendo en cuenta no solo los del Estado, sino también los de las comunidades autónomas, las corporaciones locales y la Unión Europea. Además, en ellas se distinguen claramente las partidas de gasto que se asignan a partir de criterios territoriales —como pueden ser la financiación regional o la municipal, además de la sanidad, la educación, la cultura y la vivienda— de las partidas que siguen otros criterios para su reparto —como es el caso de la protección social, la regulación económica y la promoción del empleo—. Y finalmente los resultados obtenidos para el saldo fiscal se expresan en términos relativos con respecto al conjunto de España.54

En el gráfico 15 se han reflejado las estimaciones del saldo fiscal de 2011 para todas las comunidades autónomas. Como se puede comprobar, las desigualdades entre ellas son muy acusadas y van desde un superávit de 4.312 euros por habitante en Ceuta y Melilla (24,8 por ciento de su PIB) hasta un déficit de 2.575 euros por habitante en Madrid (8,9 por ciento de su PIB). Hay cuatro regiones —la ya mencionada Madrid y Baleares, Cataluña y la Comunidad Valenciana— que aportan recursos a todas las demás y registran, por ello, un déficit. Ello resulta un tanto sorprendente, porque se podría esperar que las comunidades autónomas con déficit fueran las que tienen una renta per cápita mayor que la media. Es así en el caso de las tres mencionadas en primer lugar, pero no en el de la Comunidad Valenciana, que tiene un nivel de renta parecido al de Galicia, una región esta con superávit. Además, ni el País Vasco ni Navarra, que están entre las de mayor renta por habitante, reflejan un saldo negativo; y ocurre lo mismo con Aragón y La Rioja.

Gráfico 15. Saldos fiscales relativos de las comunidades autónomas

Fuente: Elaborado a partir de De la Fuente et al.

En el lado opuesto, entre las regiones de menor nivel de renta, que en general tienen un saldo positivo, hay dos casos llamativos, además del ya señalado de la Comunidad Valenciana. Uno es el de Murcia, que apenas recibe recursos aun cuando su renta es similar a la de Castilla-La Mancha. Y el otro es el de Ceuta y Melilla, por lo elevado de su superávit, lo que se explica por su singularidad territorial. En definitiva, aunque existe una relación inversa entre el saldo fiscal y el nivel de riqueza de las regiones, esa correspondencia es más bien débil y no se verifica en todos los casos.

Un comentario adicional merece la pena. A la vista del gráfico 15, el victimismo que proclaman los partidos nacionalistas de Cataluña, cuyos dos aspectos más relevantes se refieren a lo que consideran una desmesurada magnitud de su saldo fiscal y a un agravio comparativo con Madrid, tiene un fundamento más bien débil. Es cierto que el saldo fiscal catalán es negativo, pero resulta menor que el de Baleares —que, por cierto, es una región cuya renta per cápita es inferior a la de Cataluña— y, desde luego, no se compadece con las cifras de Madrid, cuyo déficit fiscal es proporcionalmente mayor, con respecto al nivel de renta, que el de Cataluña.

Pero más allá de lo que se acaba de señalar, lo que ha de destacarse es que de la mera cifra del saldo fiscal no resulta legítimo desprender ningún memorial de agravios, pues ese saldo es el resultado de la distribución territorial tanto de los ingresos impositivos como de los gastos que realizan las administraciones públicas. Ambos conceptos siguen una lógica geográfica distinta. Los impuestos se recaudan, básicamente, en función de la capacidad de pago de las personas, lo que implica que, en las regiones en las que viven los individuos de más renta, acaban ingresándose en la Hacienda —sea estatal, autonómica o local— cantidades per cápita muy superiores a las que se recogen en las regiones más pobres. Los gastos, a su vez, se distribuyen entre las personas muchas veces de manera igualitaria, como pasa con las pensiones de la Seguridad Social o con la atención sanitaria, la educación y las ayudas sociales. En estos casos, la distribución territorial dependerá de las características de la población. Por ejemplo, si en una región hay más personas ancianas, el gasto en pensiones o en sanidad será más elevado que en otra comunidad autónoma en la que la población es más joven, donde, en cambio, habrá más gasto en educación. También hay gastos que se distribuyen con un criterio territorial, como ocurre con las ayudas a las regiones atrasadas que, lógicamente, reciben por este concepto más recursos que las de mayor nivel de renta. Y en otros casos, los gastos siguen, para su reparto, una lógica de tipo económico, como ocurre con las ayudas a la agricultura, la minería del carbón o la pesca, o de tipo técnico, como pasa, al menos parcialmente, con las infraestructuras, todo lo cual hará que las regiones que reciban con mayor intensidad esos gastos serán las que albergan los sectores productivos beneficiados por ellos.

El Sistema de Cuentas muestra que dos tercios de los saldos regionales se explican por los ingresos fiscales, lo que señala que en los territorios con mayor renta personal se pagan más impuestos. Sin embargo, hay que hacer una matización a esta afirmación, ya que, al tener las comunidades autónomas competencias en materia impositiva, aparecen ciertas diferencias entre ellas en cuanto a la presión fiscal. Así, con respecto a la recaudación por cápita que se habría obtenido si el sistema fiscal fuera completamente homogéneo, en Canarias, Castilla y León, Madrid y, sobre todo, el País Vasco y Navarra se pagan menos impuestos. El caso canario se explica por la singularidad de su régimen fiscal; el castellano y el madrileño, por las rebajas en los impuestos autonómicos; y el vasco y navarro por especificidad de la gestión del régimen foral.55

Gráfico 16. Sobreesfuerzo fiscal regional (en € por habitante)

Fuente: Elaborado a partir de De la Fuente et al.

Por el contrario, en las demás regiones sus habitantes pagan más de lo que les correspondería en una situación de uniformidad, siendo los casos más notorios los de Asturias, Extremadura, Cataluña, Cantabria y Aragón (véase el gráfico 16).

El otro tercio de los saldos fiscales regionales tiene que ver con el gasto público. Aquí juegan un papel muy destacado las pensiones y los demás conceptos de la protección social —cuatro de cada diez euros— para los que las principales diferencias se asocian al nivel de renta, pues cuanto mayor es esta, también lo son las cotizaciones a la Seguridad Social y las prestaciones que se derivan de ellas. No obstante, en las regiones sobre las que, en los años ochenta, incidieron más intensamente la reconversión industrial y la de la minería —el caso más notorio es el de Asturias— se aprecia una mayor incidencia de este tipo de gastos.

A su vez, otros dos de cada diez euros del gasto territorializable tienen que ver principalmente con las infraestructuras —cuya distribución territorial se asocia al tipo concreto de proyectos que se ejecutan cada año—, las ayudas regionales europeas y nacionales —cuya distribución sigue de cerca el nivel de renta regional al incidir sobre todo en las menos aventajadas—, y otras partidas de gasto del Estado, entre las que las más importantes son las que tienen que ver con los servicios de seguridad y con la impartición de justicia. En este caso, la distribución regional es relativamente homogénea, si se exceptúan los casos de Ceuta y Melilla, seguro que por su carácter fronterizo, que obliga a reforzar la vigilancia frente a la inmigración, y del País Vasco, Navarra y La Rioja, lo que se explica por el gasto extra que supone la prevención y represión del terrorismo.

Y quedan, finalmente, los gastos que corresponden a la financiación autonómica —que suponen casi tres de cada diez euros del gasto territorializable—. Las diferencias territoriales son, en este caso, importantes e injustificadas, tal como se ve en el gráfico 17. Para empezar, mientras que la media nacional es en la financiación per cápita de 2.189 euros, en el País Vasco y Navarra se duplica prácticamente esa cantidad, sobrepasándose en ambos casos los 4.000 euros, lo que tiene mucho que ver con los privilegios que introduce el sistema foral de financiación en las dos regiones, tal como se verá con detalle más adelante. También duplica el promedio nacional la financiación de Ceuta y Melilla debido, no a su nivel de autonomía —que es más bien reducido—, sino al hecho de que las competencias más costosas —sanidad, educación y servicios sociales— las ejerce el Estado con un coste muy alto, que se debe, sobre todo, a los complementos salariales de los funcionarios en ese destino y a que el tamaño de la población atendida no permite explotar las economías de escala potenciales de los servicios.

Gráfico 17. Financiación de la comunidades autónomas

Fuente: Elaborado a partir de De la Fuente et al. (2014).

* La financiación se calcula bajo el supuesto de competencias homogéneas, lo que implica restar a los ingresos de todas las comunidades autónomas el coste de las competencias singulares (no homogéneas) que ejercen en función de sus estatutos de autonomía, excepto en el caso de Ceuta y Melilla en el que se suma el coste de las competencias no transferidas que ejerce el Estado. Además, en las comunidades forales se resta también el pago del cupo (País Vasco) o la aportación (Navarra).

** Se considera la población ajustada por las necesidades de gasto establecidas en el sistema de financiación autonómica, lo que implica considerar ciertos factores demográficos y geográficos.

Por otra parte, entre las comunidades autónomas adscritas al régimen común de financiación se dan también diferencias poco comprensibles, tanto por el valor absoluto de los recursos per cápita, como cuando estos se corrigen en función de las necesidades de gasto derivadas de las peculiaridades de la población, teniendo en cuenta su edad y dispersión geográfica, o del territorio, es decir extensión e insularidad.

Así, en el panel derecho del gráfico se constata que el recorrido de estos últimos va desde la posición ocupada por Baleares, con una financiación que es un 15 por ciento inferior a la media nacional, hasta La Rioja, que cuenta con casi un 24 por ciento más de recursos que dicho promedio.

En resumen, de acuerdo con los resultados del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas, el saldo fiscal de cada comunidad autónoma se explica por las partidas de ingresos y gastos que nada tienen que ver con un tratamiento diferenciado de los grupos de ciudadanos que tienen iguales obligaciones y derechos o para los que el sector público debe satisfacer necesidades similares. Esto es lo que ocurre con la generalidad de los impuestos, los gastos en bienes públicos de ámbito nacional, la protección social y la regulación económica, así como para una parte importante del gasto territorializable. Pero quedan sobre todo dos tipos de actuaciones en las que las desigualdades resultan poco justificables e introducen cotas de desigualdad muy notorias. Se trata del reparto de los recursos disponibles para financiar los servicios de las comunidades autónomas, por una parte, y de las rebajas o recargos fiscales —medidos sobre el nivel promedio que correspondería a un tratamiento impositivo uniforme para todos los ciudadanos—, que, en el ejercicio de sus competencias, realizan los gobiernos regionales. Ambos aspectos tienen que ver con el sistema de financiación autonómico, un sistema bajo el que se amparan dos regímenes muy distintos: uno que recoge la tradición foral reconocida como hecho diferencial en la Constitución para el País Vasco y Navarra; y otro que se aplica a las demás comunidades autónomas.

El régimen foral de financiación autonómica

El origen de la excepcionalidad foral que reconoce nuestra Constitución hay que buscarlo en el Abrazo de Vergara, protagonizado por los generales Espartero y Maroto y con el que se significó la finalización de la Primera Guerra Carlista. Derivada del compromiso adquirido en el convenio que se firmó en la localidad guipuzcoana de Oñate para establecer la paz, fue la Ley de 25 de octubre de 1839 en la que se confirmaron «los Fueros de las provincias Vascongadas y de Navarra, sin perjuicio de la unidad constitucional de la monarquía». Las consecuencias de este acontecimiento fueron casi inmediatas en Navarra, pues vino a facilitar la desaparición del viejo reino para verse integrado como provincia foral en España. Ello se hizo por medio de la Ley de 16 de agosto de 1841 que modificaba los Fueros y creaba un Convenio Económico para adaptar la fiscalidad tradicional de aquel territorio al general de la monarquía. Desde entonces, Navarra ha estado sujeta a este sistema que, para adaptarse a la estructura impositiva de cada época, ha sido renovado en ocho ocasiones, la última en 2007.

Entretanto, durante las cuatro décadas que siguieron al Abrazo de Vergara, las Vascongadas siguieron siendo consideradas provincias exentas, es decir ajenas a las obligaciones fiscales del resto de España y a la incorporación obligatoria de los jóvenes al ejército. Sin embargo, al terminar la Segunda Guerra Carlista y tras el fracaso de la oportuna negociación para acabar con esa situación excepcional, Cánovas del Castillo presentó al Senado la que, una vez aprobada, se promulgó como Ley de 21 de julio de 1876. En su desarrollo, sendos decretos de 1877 y 1878 ordenaron el cupo que Álava, Guipúzcoa y Vizcaya habrían de pagar anualmente al Estado y el concierto económico por el que esas provincias se incorporaban al sistema económico y tributario de la nación española. Desde entonces y hasta nuestros días —con la amplia excepción, para Guipúzcoa y Vizcaya, del periodo franquista, pues en 1937 fueron declaradas «provincias traidoras» y se les retiró el tratamiento foral—, el concierto y el cupo han sido piezas fundamentales del singular funcionamiento financiero de las diputaciones vascas, integradas desde diciembre de 1979 en la Comunidad Autónoma del País Vasco. En todo ese tiempo, los vascos —lo mismo que los navarros— se han resistido con uñas y dientes, dilatando los procesos de negociación por años e incluso décadas, ocultando la información fiscal, amenazando con revueltas y empleando el poder de los votos de su representación en el Congreso, a pagar los mismos impuestos que el resto de los españoles. Han defendido hasta la extenuación sus fueros, aunque no nos engañemos, pues como ha señalado un destacado analista de la trayectoria histórica de los conciertos económicos, «tras los fueros se oculta únicamente el huevo, el dorado huevo de no pagar impuestos».56

En su configuración actual, el concierto económico es, tanto para el País Vasco como para Navarra,57 una ley de armonización que sujeta el sistema fiscal de esas regiones a la misma estructura y las mismas figuras fiscales que las del Estado, con la particularidad de que las diputaciones forales, en el País Vasco, y el gobierno de Navarra cuentan con competencias para determinar los tipos impositivos, dentro de ciertos límites, y establecer desgravaciones o bonificaciones, siempre con la restricción general de que la presión fiscal dentro de sus territorios sea la misma que en resto de España —lo que, como se ha señalado en el epígrafe anterior, es un mero desiderátum reiteradamente incumplido—, así como de que su actuación asegure siempre la unidad del mercado interior español. En la práctica, después del proceso de cesión de una parte de los impuestos estatales a las comunidades autónomas, el margen de la autonomía fiscal de las instituciones vasco-navarras no es mayor que el de los gobiernos regionales del resto de España, con la única excepción de lo que se refiere al Impuesto de Sociedades.

Las leyes del concierto económico establecen, por otra parte, la metodología que se sigue para calcular la cantidad que el País Vasco y Navarra tienen que pagar anualmente al Estado a fin de contribuir al sostenimiento de las cargas comunes a todos los españoles. Esa metodología sigue el esquema que se presenta en el gráfico 18. Su punto de partida es la valoración de las cantidades que los Presupuestos del Estado destinan a financiar el ejercicio de las competencias que ni el País Vasco ni Navarra tienen asumidas en función de sus estatutos de autonomía —por ejemplo, las de defensa, asuntos exteriores, control de fronteras, puertos y aeropuertos, confederaciones hidrográficas, lucha antiterrorista, infraestructuras de ámbito supraautonómico, los intereses de la deuda, el Fondo de Compensación Interterritorial y un largo etcétera—. La cantidad correspondiente se multiplica por un índice de imputación que se considera equivalente a la importancia relativa que tiene la economía vasca, o navarra, en el conjunto de España. El resultado de esta operación nos da la cuantía teórica de lo que tendrían que pagar las dos regiones para participar equitativamente en el sostenimiento de las cargas del Estado. Sin embargo, es necesario efectuar algunas compensaciones y ajustes —que se restan de esa cuantía— para resarcirles de los impuestos estatales que soportan sus ciudadanos —principalmente el IVA y los impuestos especiales que gravan el alcohol, tabaco, electricidad e hidrocarburos—, de la recaudación del Impuesto sobre la Renta de los extranjeros y, de manera muy importante, del déficit del Estado,58 así como otras cantidades menores. Hechos esos ajustes, tendremos finalmente el cupo líquido que se desembolsará cada año para pagar al Estado.

Gráfico 18. Metodología de cálculo del cupo en el País Vasco y Navarra

* En el caso del País Vasco, el índice de imputación es el 6,24%; y en el de Navarra, el 1,60%.

Esta metodología de cálculo del cupo es, en términos generales, aceptable, aunque adolezca de algunos elementos criticables, en especial en lo que respecta a la compensación por el déficit y por el IVA. Pero, en la cuestión del cupo, el problema fundamental no está en la metodología, sino en el hecho de que, para establecerlo, en las sucesivas leyes en las que se ha publicado la cantidad que el País Vasco o Navarra tienen que pagar al Estado, se ha falseado la información, dando lugar a una minusvaloración de la cuantía correspondiente.

De esta manera, Ángel de la Fuente59 ha demostrado que en las leyes del cupo de 2002 y 2007, las competencias estatales no asumidas por el País Vasco se evaluaron en menos de la mitad de su valor real, mientras que el ajuste por el IVA se valoró en el doble de su cuantía real, en el primero de esos años, y en el cuádruple, en el segundo. La consecuencia no fue otra que las haciendas forales, en sus pagos al Estado, se ahorraron 2.800 millones de euros en 2002 y 4.500 millones en 2007. A una similar conclusión llega el profesor Carlos Monasterio, quien estima que, en el periodo 2002-2006, el País Vasco se ahorró, por el falseamiento de los datos empleados en el cálculo del cupo, una media de 3.155 millones de euros al año.60

A nadie puede sorprender, entonces, la enorme diferencia que existe entre la financiación de que disponen los gobiernos autonómicos del País Vasco o Navarra y la de los demás gobiernos regionales de España. De acuerdo con los datos de 2011 que se han representado en el gráfico 17, en promedio las comunidades forales disponen de 4.175 euros por habitante, mientras que las de régimen común solo cuentan con la mitad de esa cifra, 2.054 euros por habitante. Para el País Vasco, ello supone disponer de una sobrefinanciación de 4.741 millones de euros al año, en tanto que para Navarra la cifra se sitúa en 1.245 millones. En total, estamos hablando de casi 6.000 millones anuales que vascos y navarros se ahorran de pagar al Estado haciendo gravitar sobre el resto de los españoles la carga financiera de los servicios públicos que a ellos les corresponde.

Queda claro que el sistema foral supone, en la práctica, un privilegio intolerable del que se han beneficiado principalmente los gobiernos nacionalistas en el País Vasco y los foralistas en Navarra; y con ellos, como es lógico, el conjunto de la población, tanto porque pagan menos impuestos, como porque obtienen una cartera de servicios públicos más sofisticada y cara que el resto de los españoles. Al gobierno de Rajoy le hubiera correspondido la revisión de esta situación, pues la vigencia de las leyes del cupo es de cinco años, aunque se prorroguen automáticamente hasta que son sustituidas; ambas, la del País Vasco y la de Navarra, caducaron en 2012 y desde entonces esperan para ser renovadas. Desde el Ministerio de Hacienda nada se ha hecho para abordar esta situación y aprovecharla para corregir, al menos parcialmente, las prebendas que se derivan del sistema foral. Para ello, no se necesitan cambios radicales, pues bastaría con aplicar la metodología del cupo, tal como está ya diseñada, sobre bases ciertas y no sobre invenciones nacionalistas como hasta ahora.

El reformismo, imbuido de pachorra conservadora, se ha quedado, en este caso, inédito, con el agravante de que ha dejado pudrirse una situación que, por su efecto de emulación, es potencialmente muy peligrosa para el sistema democrático y constitucional. Pues, como se analizará con más detalle en el siguiente capítulo, el nacionalismo catalán ha tomado nota del asunto y aspira a lograr una financiación del mismo orden de magnitud que la vasca y navarra. Sus reclamaciones al respecto han derivado en un proyecto independentista que pone en cuestión la unidad de España. Por eso, tratar de ignorar los privilegios forales o de negarlos expresamente —como, por cierto, hacen de manera reiterada los dirigentes del PP vasco— es como practicar la política del avestruz con la vana esperanza de que, ocultando el problema, este deje alguna vez de existir.

La financiación de las comunidades autónomas de régimen común

El sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común se ha ido configurando a lo largo del tiempo de una forma variable en la que han influido, por una parte, los cambios en cuanto a los recursos fiscales que el Estado ha puesto a su disposición y, por otra, el mantenimiento del statu quo alcanzado por cada una de ellas con anterioridad a cada una de esas modificaciones. En su configuración actual, que fue adoptada en 2009 por el gobierno de Zapatero para atemperar las exigencias catalanas de una mayor financiación, ese sistema se asienta sobre cuatro elementos que se refieren a la determinación de los recursos disponibles, el cálculo de las necesidades de gasto de cada región, las transferencias horizontales de fondos entre las comunidades autónomas y las transferencias verticales desde el Estado hacia las regiones.

Por lo que concierne al primero de esos elementos, para establecer de cuantos recursos dispone el sistema se tiene en cuenta la recaudación fiscal que las comunidades autónomas obtienen a partir de los impuestos que les ha cedido el Estado total o parcialmente. Entre los primeros están los que gravan la matriculación de vehículos, el patrimonio, las sucesiones y donaciones, las transmisiones patrimoniales, la electricidad y las tasas sobre el juego. Y entre los segundos se cuentan la mitad de la recaudación del Impuesto sobre la Renta y del IVA, y el 58 por ciento de los impuestos especiales sobre el alcohol, el tabaco y los hidrocarburos. Aunque no sobre todos —porque la Unión Europea exige la uniformidad en los impuestos especiales y en el de la electricidad—, las comunidades autónomas tienen competencias normativas sobre muchos de estos impuestos y pueden establecer deducciones sobre ellos, así como fijar la escala de gravamen. Por este motivo, en igualdad de condiciones económicas, la recaudación fiscal puede diferir de una región a otra, simplemente porque su gobierno aplica unas reglas más o menos gravosas para los contribuyentes.

Para evitar que la política fiscal de cada administración autonómica influya sobre los resultados del sistema de financiación, lo que se hace es calcular la recaudación de impuestos que tendría lugar en cada región si se aplicaran las mismas reglas a todas ellas y todas fuesen igual de eficaces en la gestión tributaria. A la cantidad resultante se la denomina recaudación normativa; y es la que se tiene en cuenta a los efectos del sistema de financiación. Ello significa que si, en virtud de su política fiscal, en una comunidad autónoma se recauda realmente más o menos que lo que le corresponde por su recaudación normativa, la diferencia correspondiente, positiva o negativa, beneficiará o perjudicará a su gobierno sin que tal situación se tenga en cuenta para los cálculos del sistema de financiación.

Una vez obtenida la recaudación normativa de las comunidades autónomas y añadidos a ella los fondos que vaya a poner el Estado, se adopta el supuesto de que con esos recursos se cubren todas las necesidades de gasto regionales. Tiene que quedar claro que esas necesidades no se calculan a partir de los costes de los servicios públicos que ofrece cada comunidad autónoma, sino que su cuantía se deriva directamente del dinero recaudado o aportado por el Estado. Y si con ese dinero no llega para cubrir los gastos reales, entonces la comunidad autónoma en la que esto ocurra tendrá que recortar esos servicios o mejorar su eficiencia, o bien emitir deuda para cubrir la diferencia, una operación esta última para la que necesitará la autorización del Ministerio de Hacienda.

Sin embargo, aunque las necesidades de gasto estén supeditadas a la cuantía de los ingresos del sistema, su distribución territorial sí tiene en cuenta las posibles diferencias de costes que pueda haber entre unas comunidades y otras en función de su demografía y su geografía.

Gráfico 19. Distribución de las necesidades de gasto entre las comunidades autónomas (en %)

En efecto, tal como se muestra en el gráfico 19, el 38 por ciento de esas necesidades —y, por tanto, de los fondos disponibles— se reparte en función de la población protegida por el Sistema Nacional de Salud, el 30 por ciento según la población total, el 20,5 por ciento teniendo en cuenta la población escolar, y así sucesivamente.

Esta fórmula de reparto sirve también para calcular cuál es la población ajustada de cada comunidad autónoma, concepto este con el que se alude a la población medida en unidades de necesidad, pues es evidente que, por ejemplo, si en una región hay más ancianos que en la media, las necesidades de gasto serán mayores porque este segmento de población requiere más cuidados médicos y sociales. Y lo mismo se puede decir de la población en edad escolar, de la dispersión geográfica de los habitantes —que se aproxima con la variable alusiva al número de entidades de población—, la insularidad y las otras variables consideradas. Para dicho cálculo lo que se hace es repartir la población total de España, residente en las comunidades autónomas concernidas, teniendo en cuenta los citados criterios.

Establecidas las necesidades de gasto, se procede a distribuir los recursos del sistema siguiendo las pautas que se esquematizan en el gráfico 20. La mayor parte de esos recursos —el 83,7 por ciento del total— proceden de la recaudación normativa. Aproximadamente tres cuartas partes de esta última se ponen en común, a través del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, entre las comunidades autónomas, dando lugar a transferencias horizontales entre ellas. Tales transferencias pueden ser positivas, cuando la capacidad tributaria es menor que las necesidades, o negativas, cuando ocurre lo contrario. Todas regiones, menos Baleares, Cataluña y Madrid, están en el primer caso. Y la otra cuarta parte de dicha recaudación financia directamente a la comunidad autónoma a la que corresponde.

Por otro lado, el 16,3 por ciento de los recursos a repartir los pone el Estado, dando lugar a unas transferencias verticales desde la Administración Central hacia las autonómicas. Más o menos la cuarta parte de este dinero va a complementar el ya mencionado Fondo de Garantía, la mitad se destina a un Fondo de Suficiencia Global y el resto se integra en varios fondos de convergencia.

Gráfico 20. Recursos y necesidades de financiación de las comunidades autónomas de régimen común (en %)

Nota: Los porcentajes recogidos en este gráfico se corresponden con las cifras empleadas en 2009, el primer año de funcionamiento del sistema.

Bajo estas enigmáticas denominaciones —que son más un producto de la retórica política que del empleo de un lenguaje funcional asequible a los ciudadanos— se hace referencia a lo que sigue. En primer lugar, el Fondo de Garantía trata de asegurar que todas las comunidades autónomas reciben los mismos recursos por habitante de acuerdo con su población ajustada. De esa manera se busca que todos los españoles —excepto los vascos y navarros que, como se ha visto ya, tienen otro sistema que les privilegia— tengan igual tratamiento, según sus necesidades, en el disfrute de los servicios públicos que se gestionan desde los gobiernos regionales. Aunque no completamente, este objetivo se logra bastante bien, tal como refleja el gráfico 21, pues, por comparación con su capacidad fiscal, las disparidades regionales se atenúan de una manera notable. En efecto, según Ángel de la Fuente,61 si de acuerdo con dicha capacidad, la distancia entre las regiones mejor y peor dotadas —Madrid y Canarias— es de 91,5 puntos porcentuales con respecto a la media nacional, después de la aplicación del Fondo de Garantía esa distancia —ahora entre Madrid y Extremadura— se reduce a 17,1 puntos.

Gráfico 21. Resultados del sistema de financiación autonómica (índices de financiación por habitante ajustado*)

Fuente: Ángel de la Fuente.

* Índices a competencias homogéneas para 2010. Base: media nacional = 100.

Sin embargo, el principal problema surge de la aplicación de los demás fondos integrados en el sistema de financiación. El más importante de ellos es el Fondo de Suficiencia Global, cuya finalidad es restablecer el statu quo previo, de manera que todas las comunidades autónomas reciban al menos lo que tenían con el sistema de financiación anterior —que databa de 2001—. En consecuencia, esta dictadura del statu quo conduce a aumentar las desigualdades en la financiación que resultan del paso anterior. Y lo mismo ocurre cuando se aplican los fondos de convergencia autonómica, un eufemismo, este, con el que se oculta que, en vez de acercarse entre sí, las regiones divergen en su financiación por habitante. Estos fondos de convergencia son dos: uno, llamado Fondo de Cooperación, que se reparte entre todas las comunidades menos Baleares, Cataluña, Madrid, La Rioja y la Valenciana, en razón de su bajo PIB per cápita, su reducida densidad de población y su limitado crecimiento demográfico; otro, designado como Fondo de Competitividad, de incomprensibles objetivos, que se reparte entre las regiones excluidas del otro, menos La Rioja, a las que se añade Murcia.

Sumados todos ellos, la financiación por habitante ajustado que corresponde a cada comunidad autónoma se trastoca de una manera más bien caótica, como se ve en el gráfico. Por poner solo un ejemplo, no se entiende que, estando Castilla-La Mancha y Galicia en la misma posición tras la aplicación del Fondo de Garantía, cuando se añaden los otros fondos acaben distanciándose entre sí en casi siete puntos porcentuales. El resultado final es que la dispersión aumenta y ahora entre las regiones mejor y peor financiadas —o sea, Cantabria y la Comunidad Valenciana— haya una distancia de 25 puntos porcentuales con respecto a la media del conjunto.

En definitiva, el sistema de financiación de las comunidades del régimen común es farragoso y arbitrario; y conduce a una desigualdad que, si bien no es tan escandalosa como la observada para las regiones forales, carece de justificación. Puesto que al hacer los cálculos ya se han tenido en cuenta las diferencias en las necesidades de los ciudadanos de unas u otras comunidades autónomas, no se puede decir, como frecuentemente se oye a los políticos de uno u otro signo, que ese sea el argumento que da pie a las disparidades en la financiación. Unas disparidades que, como ha destacado De la Fuente, podrían desaparecer casi totalmente si se sustituyera «la maraña de fondos que reparten las transferencias (del Estado) por un único fondo de nivelación vertical que no fuera esclavo del statu quo y que (se) repartiera… de una forma razonable, respetando la ordenación preexistente de las regiones».62

•   •   •

A lo largo de la legislatura en la que Rajoy ha presidido el gobierno se ha suscitado muchas veces el problema de la financiación autonómica, principalmente por los más interesados en él; es decir, los gobiernos autonómicos. El debate ha estado muy influido por el hecho de que, con la crisis, los recursos de que han dispuesto las comunidades autónomas —tanto las de régimen común, como las forales— experimentaron un retroceso, a pesar de lo cual, su nivel promedio ha sido superior, en términos reales, al que existía antes de que se formara la burbuja inmobiliaria. Esto significa que, a pesar de la crisis y del descenso de recursos, se podrían haber mantenido los servicios públicos autonómicos en los mismos estándares que existían en 2004, desmintiéndose así «la visión catastrofista de que los recientes recortes en el gasto regional conducen inevitablemente al desmantelamiento del estado del bienestar».63 Y sin embargo hemos asistido, cada vez que los consejeros autonómicos de Hacienda se reunían en el Consejo de Política Fiscal y Financiera con el ministro del ramo, al bochornoso espectáculo de unos representantes políticos enzarzados en ver cómo podían sacar más dinero a costa de los demás.

El argumento central lo expresó muy bien, en marzo de 2013, el consejero valenciano cuando, para justificar su déficit, dijo aquello de que «somos eficientes en el gasto pero tenemos un déficit de financiación». Frases parecidas se han dicho por otros, olvidando sin duda que, aunque sea cierto que el sistema de financiación es desigual, su problema no era solo este, sino también que se habían instalado en el derroche y no sabían cómo atajarlo. En todo caso, había razones para reformar el sistema que Rajoy heredó de Zapatero, pues como hemos visto era muy deficiente y se alejaba del mandato de igualdad que la Constitución exige. Pero no hubo la suficiente voluntad política como para plantearlo; y del mismo modo que en el tema del sistema foral, el reformismo quedó prisionero de la pachorra conservadora.

La razón esgrimida reiteradamente por el ministro de Hacienda para aplazar sine die el cambio en el sistema de financiación autonómico es que no hay dinero suficiente para ello. Es un argumento muy conservador, a la vez que pobre de contenido, pues lo que hay detrás de él es, sencillamente, una nula voluntad para alterar el statu quo. ¿Por qué hace falta más dinero si lo que se persigue es avanzar en la igualdad de la disponibilidad de recursos para todos los españoles? Ya hemos visto que bastaría con sumar todo el que ahora pone el Estado y repartirlo con equidad para llegar a ese objetivo. Por tanto, si lo que se quiere es la igualdad, no hace falta más dinero.

Sin embargo, muy distinto es el planteamiento si, con la reforma del sistema de financiación, es acallar algunos descontentos. Desde Cataluña, desde Extremadura, desde la Comunidad Valenciana, desde Madrid se han expresado los más sonoros de ellos. Y lo que oculta el ministro Montoro cuando alude a la falta de dinero, no es otra cosa que no tiene recursos para, si no satisfacer con plenitud, sí al menos poner en sordina esas desavenencias sin modificar en un ápice la situación de las demás comunidades autónomas. Reaparece así la dictadura del statu quo que ha lastrado ese sistema desde su comienzo. Y parece claro que romper con ella es, seguramente, una tarea excesiva para el reformismo lampedusiano.

Capítulo V

LA SECESIÓN DE CATALUÑA

El 9 de noviembre de 2014 Cataluña se configuró, de hecho, como una entidad política independiente, toda vez que, como señaló el Fiscal General del Estado en su querella contra Artur Mas por haber convocado y realizado una consulta sobre la secesión, tal suceso «produjo como efecto material la completa ineficacia de los mandatos… del Tribunal Constitucional», de tal manera —añade la alta institución del Estado— que «lo que está en juego, realmente, es la vigencia de (sus) decisiones… en el territorio de Cataluña». Que esa entidad política acabe siendo un Estado separado de España es una posibilidad no descartable.

Sin duda, ese resultado no fue flor de un día, sino más bien producto reposado de una dilatada trayectoria de gestos simbólicos de soberanía impulsados desde la Generalitat y de renuncias por parte de un Estado que ha sido incapaz de hacer valer en todo momento la fuerza del derecho. Una trayectoria, además, marcada por los frutos del tráfico político, del intercambio de los votos e influencias nacionalistas tantas veces necesarios para dar viabilidad a los proyectos del gobierno nacional. Ha sido también consecuencia de un desarme ideológico que nace de la aceptación de la idea de que a los nacionalistas hay que hablarles con suavidad para no herir sus sentimientos y culmina con el silencio ante la aberrante pretensión política de que esos mismos sentimientos puedan llegar a ser una fuente de derechos. El discurso nacionalista se ha configurado así como un referente para los demás partidos políticos, en especial para el PSOE, aunque también para el PP, que han acabado asumiendo, más el primero que el segundo, una parte nada desdeñable de sus planteamientos.

El 9 de noviembre se evidenció también el fracaso de la estrategia adoptada por el gobierno de Rajoy frente al último embate del nacionalismo catalán. Una estrategia que lo confió todo a la actuación del Tribunal Constitucional, ignorando que la fuerza de este solo puede imponerse tras prolongados trámites y deliberaciones, y no puede servir, por ello, de palanca para hacer valer con urgencia la razón del Estado. Rajoy renunció así, de hecho, a los resortes que la Constitución pone a disposición de quien ostenta la presidencia para restablecer el orden político —desde su artículo 155, redactado para afrontar situaciones extremas de incumplimiento de las leyes que ponen en cuestión los intereses generales de España, hasta el 116, regulador de los estados excepcionales— cuando la acción ordinaria del gobierno se muestra insuficiente, así como al empleo de su fuerza coercitiva. Una renuncia, por otra parte, avalada desde una izquierda muy proclive a dar todo tipo de satisfacciones a las exigencias nacionalistas. Y una renuncia, también, que constituye una baza de singular importancia para los partidos nacionalistas catalanes si estos, finalmente, son capaces de resolver su pugna por la hegemonía independentista y llevar adelante su proyecto separatista.

Este proyecto emerge, como en todos los nacionalismos, de la afirmación de una identidad que apela a los sentimientos de aquellos que la consideran amenazada. Los autores norteamericanos Levinger y Lytle64 propusieron un esquema para entender su planteamiento basado en tres elementos: el primero es la percepción, real o ficticia, de una actualidad decadente; el segundo se refiere a la evocación de un pasado nacional glorioso, por lo general anclado sobre una visión mítica de la historia; y el tercero alude a la posibilidad de superar la insatisfacción actual, para restaurar la nación, mediante una lucha por la independencia —combatiendo a sus enemigos exteriores e interiores— con la que se hará efectiva la voluntad nacional; una voluntad que se identifica, más allá de cualquier regla política o constitucional, con la expresión democrática del pueblo.

La insatisfacción fundamental en el nacionalismo catalán se asienta sobre la economía y, más específicamente, sobre el déficit fiscal al que se ha aludido en el capítulo anterior y sobre el que insistiremos en este. Los nacionalistas ya no se movilizan, como en los viejos tiempos, por ideas románticas, sino más bien por los intereses económicos que dan lugar a la expresión «Espanya ens roba», con la que tratan de señalar que, fuera de España, los catalanes pueden ver satisfechas sus aspiraciones a un mayor bienestar.

Cuando se indaga acerca de estos asuntos entre la población catalana, los resultados que se obtienen señalan que, aunque la recepción de las ideas nacionalistas es amplia, no deja de ser minoritaria. Así, de acuerdo con el Baròmetre d’Opinió Política que realizó en febrero de 2015 el Centre d’Estudis d’Opinió, dependiente de la Generalitat de Catalunya, nos encontramos con que:

1. Una identidad exclusivamente catalana solo la manifiesta un 26 por ciento de los encuestados, aunque hay otro 23,4 por ciento que se consideran más catalanes que españoles.

2. Un sentimiento independentista lo manifiesta el 42,4 por ciento de la población.

3. Un 44,1 por ciento quieren que Cataluña sea un país independiente.

4. Y un 38 por ciento creen que, con la independencia, el nivel de vida será mejor que el actual.

En definitiva, alrededor de cuatro de cada diez catalanes se adscribe a las tesis independentistas del nacionalismo. Y cuando se indaga acerca de su perfil, los resultados son muy claros: se trata de personas con fuertes sentimientos de identidad que creen que los impuestos pagados por los catalanes deben quedarse dentro de Cataluña y que, a través de la independencia, aspiran a lograr un mayor bienestar económico. Por ello, en este capítulo se analizarán esos elementos, aunque se prescindirá del primero puesto que los sentimientos no pueden ser objeto de discusión racional y, en mi opinión, deben ser respetados siempre que de ellos no se pretenda derivar derechos de ninguna naturaleza y, menos aún, de carácter político.

«España nos roba»

Durante mucho tiempo los nacionalistas catalanes, basándose en las balanzas fiscales, han sostenido que el déficit que mostraban estas era desmesurado y que ello perjudicaba a la economía de Cataluña. El fantasma de Alzina y, sobre todo, el de Trias Fargas emergen detrás de esta idea. Retomemos al de este último, aunque solo sea porque era mejor economista que el primero y porque expresó con claridad los argumentos principales. En su Introducción a la economía de Cataluña, después de recordar a sus lectores que «por definición… a un superávit en la balanza comercial ha de corresponder un déficit en alguna de las otras cuentas» —o sea, en las financieras—, hizo una pirueta intelectual para afirmar que, en el caso de Cataluña, «parece que el superávit de mercancías —que, por cierto, él estimó en el 3,6 por ciento del PIB para 1967— es más que compensado por el déficit de las otras cuentas, y queda, al final, un déficit general, más o menos grande, en nuestra balanza con el resto de España».65 ¿De dónde salía ese «déficit general»? Pues, según Trias, de la «cuenta del sector público», en la que «la cantidad que no vuelve a la región de origen —o sea, a Cataluña— y que queda en manos de la Administración Central resulta excesiva».66 Naturalmente, después de esta cabriola no podía esperarse otra cosa que la instauración de los dos fundamentos doctrinales de carácter económico que el nacionalismo catalán ha venido repitiendo desde entonces: el primero señala que ese desequilibrio, metodológicamente imposible pero cuantificable según la particular invención estadística de su autor, «priva a Cataluña de fondos para autofinanciarse»; y el segundo afirma que «Cataluña podría subsistir sola».67

La Generalitat ha realizado un notable esfuerzo para mantener vivas estas ideas seminales que son la clave de la insatisfacción nacionalista con la inserción de Cataluña en España, aun cuando su nivel de autogobierno es notoriamente amplio y a pesar de la gran influencia que su partido hegemónico —Convergència i Unió— ha tenido sobre la gobernación del país. Para ello, ha promovido los estudios necesarios para construir la balanza fiscal catalana, estando disponible una serie de datos sobre su saldo desde 1986.68 Las cifras correspondientes se han reflejado en el gráfico 22, en el que se observa que, con pocas variaciones, según el gobierno catalán, el saldo fiscal de la región se ha mantenido en una cifra equivalente al 8 por ciento de su PIB. En términos nominales, ese saldo negativo habría pasado de 2.465 millones de euros en 1986 a 15.006 millones en 2011.

Esta última cifra tiene para nosotros mucho interés, pues si se tiene en cuenta que la población catalana era de 7,5 millones de habitantes en 2011, nos proporciona un saldo fiscal per cápita de -1.999,7 euros. Podemos comparar este saldo con el que, procedente de las Cuentas Públicas Territorializadas, se ha reflejado en el gráfico 14 del capítulo anterior, cuyo valor es de -1.119,0 euros. Ello significa que la Generalitat parece estar inflando el saldo fiscal en nada menos que un 78,7 por ciento. ¿De dónde sale esta diferencia? Pues de las disparidades metodológicas entre ambas fuentes que, en lo fundamental, se refieren a dos aspectos: uno, que el gobierno catalán utiliza el procedimiento del flujo monetario para sus cálculos, en vez del enfoque carga-beneficio; y el otro, que ese gobierno circunscribe el ámbito de su estimación a la Administración Central sin tener en cuenta a las demás administraciones.

Gráfico 22. Saldo de la balanza fiscal de Cataluña

Fuente: Generalitat de Catalunya (2014).

El primero de estos aspectos explica 32,3 puntos del referido porcentaje; y el segundo, los otros 46,4 puntos. En términos del PIB de Cataluña, el saldo fiscal negativo no sería, en 2011, del 7,7 por ciento, sino tan solo del 4,4 por ciento.

Por tanto, lo que aquí se discute no es que Cataluña presente un saldo fiscal negativo en sus cuentas del sector público —como, en cualquier país, cabe esperar de cualquier región de alto nivel de renta por habitante—, sino que ese saldo alcance las desmesuradas cifras que publica la Generalitat. Sentado esto, se pueden abordar dos aspectos adicionales que han entrado en la discusión acerca del saldo fiscal.

El primero se refiere a las frecuentes declaraciones de los dirigentes nacionalistas en las que se señala, para reforzar la idea del carácter excesivo de ese saldo, que «en Alemania el déficit de los länder está limitado al 4 por ciento».69 En apoyo de esta restricción se cita una supuesta sentencia del Tribunal Constitucional alemán que nunca se ha producido. Convivencia Cívica Catalana fue la primera entidad que desmontó este argumento acudiendo a los datos que ofrece el Statistiches Bundesamt Deutschland y la Generaldirektion für Wirtschaft und Finanzen. Se muestra, así, que en 2005 los déficits fiscales de Hessen (10,1 por ciento del PIB), Baden-Württemberg (9 por ciento), Hamburgo (7,4 por ciento) y Baviera (6,7 por ciento) superaban ampliamente ese supuesto límite, aunque en otros casos, como los de Nordrhein-Westfalen (2,4 por ciento), Schleswig-Holstein (1,6 por ciento) y Rheinland-Pfalz (0,9 por ciento) no se llegaba a él. Lógicamente, esos déficits fiscales financiaban los superávits que contabilizan Bremen, Sarre, Baja Sajonia, Berlín, Mecklenburg-Vorpommern, Turingia, Brandenburgo, Sajonia-Anhalt y Sajonia.70

Por tanto, no parece que el argumento del 4 por ciento tenga el menor fundamento. Las conclusiones de Convivencia Cívica Catalana, no por demoledoras, son menos ciertas. Y con ellas me quedo: «Es falso que el déficit fiscal de los länder alemanes esté limitado al 4 por ciento de su PIB como afirman destacados dirigentes de CiU… también es falso que Cataluña tenga más déficit fiscal que los länder alemanes». Por ello, recuerdan los autores del documento, es exigible «a los políticos que nos representan honestidad intelectual» para que «no falseen la realidad en beneficio de sus intereses partidistas y electorales».71

El segundo aspecto de la discusión sobre el saldo fiscal catalán alude a su excesivo nivel cuando se compara con el que aparece en regiones de otros países. Por expresarlo con las palabras del catedrático de la Universidad de Barcelona y antiguo diputado socialista Germà Bel, «el déficit fiscal de Baleares y Catalunya (y Madrid según el método del beneficio) no tiene parangón en el mundo desarrollado».72 En respuesta a esta afirmación, un estudio de Ángel de la Fuente, en el que se analiza comparativamente la situación de Cataluña con la de otras regiones de alto nivel de renta en Alemania, Estados Unidos, Italia, Reino Unido, Australia y Canadá, muestra que el caso catalán no es nada singular y que su tratamiento fiscal resulta similar al que, para las regiones de parecidas características, se da en esos países. Sus conclusiones señalan que «en las regiones relativamente ricas de los países avanzados, saldos fiscales negativos de tamaños parecidos al que presenta Cataluña seguramente están más cerca de la regla que de la excepción».73 Y añade, aludiendo a la situación privilegiada del País Vasco y Navarra, que «estas excepciones les sientan como una patada en la espinilla a muchos nacionalistas catalanes… pero eso no les da patente de corso para inventarse las lacrimógenas historias sobre el expolio con las que buscan cabrear al personal para arrimar el ascua a su sardina».74

«El mañana me pertenece»

Las viejas historias de nacionalistas son, como señala Jon Juaristi, «la clave de la reproducción de todo nacionalismo: relatos que transmiten una lejana y lancinante melancolía… historias… de pérdida y de negación… que concluyen en la desposesión desde la que el nuevo héroe debe partir en busca de la patria arrebatada».75 La del expolio fiscal, de la España que nos roba e impide nuestro desarrollo, es una de ellas. Que su falsedad resulte manifiesta, como acabamos de ver, no impide que los economistas nacionalistas catalanes la reproduzcan una y otra vez; y una y otra vez la rellenen de números inventados que prometen un futuro de prosperidad sin límite. Como en el hermoso himno —pues, por muy irritante que resulte, las canciones nacionalistas son casi siempre bellas— que, en Cabaret, la excelente película de Bob Fosse cuyo trasfondo es el ascenso del nazismo, canta un muchacho uniformado, rubio y de ojos azules, se augura el porvenir añorado:

Patria, patria, muéstranos la señal

que nuestros niños esperan ver.

Llegará el amanecer cuando el mundo sea mío.

El mañana me pertenece.

Es a ese mañana al que aludía, sin duda, el más conspicuo de aquellos economistas, Xavier Sala i Martín, en una conocida conferencia organizada, en 2001, por la Fundació Catalunya Oberta. Con la independencia, señala, «Cataluña podría dedicar entre el 8 y el 10 por ciento de su PIB, que ahora paga en concepto de déficit fiscal, a hacer infraestructuras y al gasto social para los catalanes»; y añade que el provecho de este maná se esparciría por toda la sociedad catalana: «Nuestros empresarios verían que sus beneficios serían muy superiores… nuestros trabajadores verían que sus salarios serían de los más altos de Europa… y nuestros consumidores verían que su poder adquisitivo podría haber sido un 70 por ciento más elevado que el actual».76

Resuena en Sala i Martín el eco casi olvidado de Ramón Trias Fargas, de su «nuevo regionalismo», del «de los catalanes que tienen antecesores en la colonia romana y de los que acaban de llegar con un billete de tercera… (de) la Cataluña de los ricos y de los pobres… (pues) cuando decimos que el ahorro catalán debe permanecer en Cataluña, decimos algo que conviene al empresario… y decimos algo que igualmente conviene al asalariado».77 Viejas historias de nacionalistas que se repiten y se renuevan, haciéndose cada vez más sofisticadas para mostrar el camino de la independencia. Es lo que vemos en el relato reciente, ahora más completo, de Núria Bosch y Marta Espasa,78 cuya estructura discursiva se articula sobre tres actos.

El primero se centra en la afirmación, por lo demás obvia, de que Cataluña es una región de alto nivel de renta per cápita que supera a la media europea. Se trata, además, de una región volcada sobre el comercio exterior cuyas exportaciones son equivalentes a un poco más de la mitad de su Producto Interior Bruto, aunque haya que matizar que, de esas exportaciones, la mayor parte han ido tradicionalmente al resto de España. Esto, señalan las autoras, ha cambiado recientemente —en los años de la crisis financiera, añado yo— de manera que ahora casi seis de cada diez euros exportados lo son al extranjero y el resto al territorio español. Y es en este comercio exterior en el que Bosch y Espasa sustentan su afirmación de la competitividad de la economía catalana, pues constatan que, pese a haber registrado desde hace mucho tiempo un déficit comercial, Cataluña muestra ahora, con la crisis, el perfil contrario; es decir, un superávit al ser las exportaciones mayores que las importaciones. Aun así, su relato es cauto, pues, aunque no hacen explícito que ese resultado debe su signo positivo a la contracción que han experimentado las importaciones con la crisis, sí se previenen de la provisionalidad de esa superioridad exportadora, pues según señalan «para conseguir mantener esta tendencia es importante incrementar la productividad y la competitividad». Y añaden que, para tal propósito, «es muy importante que la ganancia fiscal de la independencia de Cataluña se canalice adecuadamente hacia sectores estratégicos que garanticen la mejora de la economía catalana».79 Observe el lector que este comentario invalida, en cierto modo, la afirmación inicial de la competitividad actual de Cataluña, pues parece más bien que, por ser endebles sus fundamentos, para las autoras es necesario que la independencia lleve a consolidarlos. Pero dejémoslo estar.

El segundo acto en este relato se articula en torno a la idea de que, aunque Cataluña se proclame independiente, nada va a cambiar en su economía y, en especial en sus relaciones comerciales con el exterior. Advierta el lector que lo que se está diciendo es que una transformación institucional tan importante como la independencia nacional carece de implicaciones para el funcionamiento de una economía como la de Cataluña. Para Bosch y Espasa esto será así por tres motivos. Para empezar, porque, según ellas, «en (los) mercados liberalizados las fronteras se convierten en irrelevantes».80 Dicho así, en abstracto, hasta podría parecer cierto; pero que se lo digan a los conserveros de pescado de L’Escala o de Vilassar de Mar, cuyos productos si Cataluña quedara fuera de la Unión Europea estarían gravados con un arancel del 24 por ciento, o al fabricante de automóviles instalado en Martorell y Barcelona, que vería incrementados sus precios con una tarifa del 10 por ciento. Claro que este supuesto ni siquiera se lo plantean Bosch y Espasa, porque —y esta es la segunda causa— «se parte de la base de que Cataluña estará en la UE, con lo que no tiene sentido hablar de aranceles». ¡Genial! Y, además, nos advierten las autoras con un alarde de imaginación, si la región se quedara fuera de la Unión Europea, eso «iría en contra de los intereses de todas las empresas multinacionales radicadas en Cataluña… las perjudicaría de forma gravísima sin beneficiar significativamente a nadie».81 Ya saben ustedes cómo se las traen las multinacionales, parecen querer decirnos, aunque no lo hagan, pues inmediatamente añaden que «el único escenario razonable… es el mantenimiento del status quo: la libre circulación de bienes, personas y capitales entre estos dos espacios»82 —o sea, Cataluña y la Unión Europea—. Y hay un tercer motivo que se refiere solo al comercio entre Cataluña y España, un «comercio (que) debería mantenerse… teniendo en cuenta que se mantendría la misma moneda (y) que las lenguas no cambiarían».83

Llegamos así a la apoteosis final, al tercer acto en el que, números en ristre, Bosch y Espasa no pueden por menos que concluir que sus «cifras muestran la viabilidad de Cataluña como estado independiente, es decir, la capacidad de autofinanciarse y su capacidad para mantener no solo los servicios del estado del bienestar sino incluso incrementarlos».84 No hurtaré al lector esos números en los que se muestra la ganancia fiscal de la independencia; ahí están, en el cuadro 4.

Cuadro 4. Ganancia fiscal de la independencia de Cataluña (en millones de € a precios de 2010)

2006

2007

2008

2009

2010

Media
2006-2010

%
del PIB

1. Ingresos adicionales

52.707

55.690

47.234

41.099

44.363

48.219

25,0

2. Gastos adicionales

32.415

33.926

35.575

39.081

38.282

35.856

18,5

3. GANANCIA FISCAL (1-2)

20.289

21.765

11.658

2.018

6.081

12.362

6,4

4. Desaparición de la participación en el déficit del gobierno español

-4.799

-5.422

5.662

15.703

10.708

4.370

2,2

GANANCIA FISCAL TOTAL (3+4)

15.490

16.343

17.320

17.721

16.789

16.733

8,6

Fuente: Bosch y Espasa (2014).

Veamos ahora cómo se calcula esa ganancia fiscal. A nadie sorprenderá que reaparezcan aquí las balanzas fiscales de las que ya hemos hablado en las que se inflan los ingresos y se deshinchan los gastos. Nuestras autoras toman como ingresos adicionales de la Generalitat los primeros, con lo que incurren en una sobrevaloración de lo que ocurriría si todos los impuestos y cotizaciones sociales se quedaran en Cataluña. Una simple confrontación de sus datos con los que, sobre la recaudación de impuestos en la región, publica la Agencia Tributaria nos dice que esa sobrevaloración es del orden del 13 por ciento de la cifra que aparece en el cuadro. Y con los gastos ocurre lo contrario, de manera que se puede estimar una infravaloración del 20 por ciento a partir de las propias publicaciones de la Generalitat. Si se hiciera la corrección correspondiente, resultaría que la ganancia fiscal de Cataluña se quedaría en casi nada —solo un 1,2 por ciento del PIB—, pero entonces el relato, esta historia de nacionalistas que estamos contando, no podría terminar con el entusiasmo que le imprimen Bosch y Espasa: «Los más de 16.000 millones de euros de ganancia fiscal se podrían dedicar a incrementar el gasto público o a rebajar los impuestos… (ello) aumentaría el consumo o/y la inversión, lo cual generaría un efecto positivo sobre la economía, incrementando su capacidad productiva y creando nuevos puestos de trabajo».85

La economía de la secesión

Dejemos de lado la retórica nacionalista y vayamos a lo que nos dice la economía de la secesión. Uno de los principales argumentos de esta para explicar la emergencia de nuevas naciones se refiere a las oportunidades que para estas supone la globalización. Así lo han destacado dos profesores de Massachusetts, uno en Harvard y el otro en Tufts, Alberto Alesina y Enrico Spolaore, quienes han sostenido que la apertura de las economías y la reducción de las barreras al comercio han proporcionado un ambiente favorable para que nuevos países independientes se conviertan en actores de la economía mundial. Ello es así porque, al multiplicarse las posibilidades de acceso a los mercados exteriores, las pequeñas economías pueden aprovechar las ventajas de su especialización gozando de economías de escala, dado que estas ya no dependen del tamaño de su mercado interno. En otros términos, dentro del mundo globalizado, la dimensión de las naciones no es un factor limitante de los resultados económicos.

El tamaño de las naciones, The Size of Nations, es precisamente el título de la obra de Alesina y Spolaore que encuentra su apoyo empírico en la emergencia de los 118 nuevos países que han surgido desde el final de la Segunda Guerra Mundial como resultado de los procesos de descolonización, primero, y de las secesiones impulsadas por el nacionalismo, principalmente dentro del antiguo bloque soviético, después. Una obra que, por otra parte, ha servido de inspiración a los nacionalistas catalanes, como lo evidencia el hecho de que haya sido traducida a su idioma y editada con una introducción del que fuera conseller d’Innovació, Universitats i Empresa, Josep Huguet i Biosca, así como con una generosa subvención de la Generalitat de Catalunya.86

Un aspecto que Alesina y Spolaore no entraron a analizar y que considero crucial para la discusión de los casos europeos —como el de Escocia, el País Vasco o Cataluña— y americanos —como el de Quebec— es el que se refiere a las soluciones institucionales que posibilitaron la inserción de las nuevas naciones en la economía mundial. En la mayor parte de los casos de descolonización, esta vino de la mano de las relaciones privilegiadas que los países concernidos mantuvieron con sus anteriores potencias coloniales, plasmadas en acuerdos como los de la Commonwealth of Nations o la Communauté Française, y sobre todo en una práctica política que trató de preservar los lazos establecidos, lo que a su vez constituyó el fundamento de su extensión a todos los miembros de la que luego sería la Unión Europea a través de la Convención de Yaundé, en 1963, la Convención de Lomé, en 1975, y el Acuerdo de Cotonou, en 2000. Y por lo que se refiere a los países que emergieron del desmantelamiento del antiguo bloque soviético, aunque no en todos los casos, su engarce con la economía mundial vino de la mano de su integración en la Unión Europea, dentro de un proceso aún inacabado que estuvo alentado por el ejemplo alemán —con la absorción del Este— y la idea del triunfo del capitalismo frente al comunismo.

A la luz de estas experiencias cabe preguntarse si Escocia, Cataluña, el País Vasco, Quebec y otras regiones de países desarrollados y democráticos que cuentan con partidos nacionalistas que aspiran a la independencia, van a encontrar valedores para su inserción institucional en la economía mundial, una vez separadas de sus respectivos estados, o si más bien van a enfrentarse a dificultades insalvables, toda vez que su secesión los va a situar fuera de los acuerdos regionales —la Unión Europea o el Tratado de Libre Comercio de América del Norte—, de la Organización Mundial del Comercio y de los demás convenios internacionales.

La respuesta a esta cuestión no está dada y todo augura que, en el mejor de los casos, se tratará de un proceso que durará varias décadas. Es precisamente en este punto en el que hay que considerar otra de las aportaciones de la economía de la secesión centrada en el llamado efecto frontera. Con este concepto se alude a los costes que, para el comercio, suponen las fronteras y, consecuentemente, al daño que en las economías de los países separados provoca su aparición donde antes no existían. El tema lo plantearon dos economistas canadienses —John McCallum y John F. Helliwell—87 que auguraron pérdidas comerciales muy importantes para Quebec, toda vez que esta provincia se relacionaba con las demás de Canadá con una intensidad veinte veces mayor que con cualquiera de los estados norteamericanos. Y posteriormente fue estudiado empíricamente en los casos soviético, yugoslavo y checoslovaco —con una aportación seminal de Jan Firdmuc y Jarko Firdmurc—88 mostrándose que esas pérdidas fueron, en efecto, cuantitativamente muy destacadas. Añadamos que tal fenómeno tuvo lugar en el periodo en el que las repúblicas emergentes que se independizaron experimentaron retrocesos de su PIB de entre el 16 y el 68 por ciento en el curso de la década posterior a su secesión, aunque hubo cuatro casos —Croacia, la República Checa, Eslovenia y Eslovaquia— en los que el precio pagado fue solo el del estancamiento. Sea como fuere, todas ellas vieron cómo se alejaban de los niveles de desarrollo de las regiones europeas cuyas economías, entre tanto, seguían creciendo.

El caso de las repúblicas yugoslavas ha sido estudiado recientemente por Andrés Rodríguez Pose y Marko Stermšek,89 quienes han analizado el impacto global de las secesiones sobre el crecimiento económico de los países surgidos a partir de ellas para tratar de ver si ha existido un dividendo económico de la independencia. Lo primero que cabe destacar es que la desintegración de Yugoslavia, al dividirse en ocho repúblicas entre 1991 y 2008, condujo a un severo retraimiento de las economías de todas ellas, de modo que su Producto Interior Bruto por habitante experimentó un retroceso durante la primera mitad de la década de 1990 —que, en los casos de Vojvodina, Kosovo y Montenegro, se extendió prácticamente hasta el comienzo de los años 2000—, recuperándose posteriormente con una extraordinaria parsimonia. Así, a la altura de 2011, su nivel solo se había restablecido en Eslovenia —donde la depresión había sido menor y desde 1999 la cifra del PIB per cápita superó a la de 1990— y en Croacia y Macedonia —donde tal logro se demoró hasta el segundo quinquenio de 2000—. En todos los demás casos, el tamaño de las economías es actualmente más pequeño que hace un cuarto de siglo, cuando comenzaron los procesos independentistas.

Pero más allá de esta constatación —que ha supuesto no solo una enorme pérdida de bienestar para los yugoslavos, sino también un importantísimo retroceso de su nivel económico con respecto al de los demás europeos— lo más relevante de la investigación de Rodríguez Pose y Stermšek es su indagación acerca de los factores económicos y políticos que han determinado el crecimiento de las economías en las ocho repúblicas de la antigua Yugoslavia. Para ello se han valido de técnicas econométricas que han aplicado a una serie de datos, referidos al periodo que media entre 1955 y 2011, sobre el nivel de desarrollo regional, los factores relacionados con la independencia —incluyendo elementos como las guerras civiles, las sanciones internacionales y el desarrollo de la democracia— y un conjunto de variables estructurales con las que se contempla la evolución de la población, la estructura productiva, la apertura comercial exterior y la fragmentación étnica.

Las conclusiones obtenidas son muy interesantes y muestran, en primer lugar, que «la secesión no tuvo ninguna incidencia en los resultados económicos sucesivos de las nuevas repúblicas independientes que emergieron de la antigua Yugoslavia».90 No hay, por tanto, un dividendo económico de la independencia. Sin embargo, que el hecho de la independencia careciera de relevancia para el crecimiento de las economías yugoslavas, no significa que el proceso que condujo a la independencia no la tuviera. Tal proceso estuvo marcado, en varios de los casos, por el conflicto bélico y las sanciones internacionales, factores ambos que aparecen negativa y significativamente relacionados con el desempeño de las economías. Otras variables relevantes para este último, como es habitual en los modelos de crecimiento, fueron la evolución de la población, el nivel económico de partida y el grado de apertura comercial de los nuevos países.

De todo ello, deducen Rodríguez Pose y Stermšek que el caso de las repúblicas yugoslavas pone de manifiesto que más que la secesión lo relevante es la manera como esta se configura. Señalan los autores que «en los casos en los que la secesión sucedió sin conflicto real y sin alteración significativa de los vínculos socioeconómicos previos con el resto del mundo, la secesión no ha tenido ningún impacto económico notable en el rendimiento económico resultante». Por el contrario, añaden, «cuando la secesión se logra por el conflicto y la alteración de los patrones de comercio preexistentes, todos los involucrados en el proceso sufren». Y, proyectando esta experiencia del este europeo hacia las pretensiones independentistas en las regiones desarrolladas de Europa, como Cataluña o Escocia, advierten así a los políticos que las alimentan: «Un divorcio amistoso no entregará un dividendo de la independencia… (pero) un divorcio amargo, por el contrario, es probable que tenga consecuencias económicas negativas de larga duración».91

Esta última reflexión nos adentra en la inquietante realidad histórica que nos muestra que la mayoría de los procesos de secesión han sido altamente conflictivos. El derecho internacional, como se verá más adelante, una vez acabadas las descolonizaciones de los años sesenta del pasado siglo, ha sido reacio a aceptar nuevos casos de separación y se ha reafirmado en el principio de integridad territorial de los estados ya reconocidos. Por ello, las proclamaciones de independencia de los últimos cuarenta años han estado envueltas en la violencia, salvo unas pocas excepciones que han venido de la mano de acuerdos entre las partes concernidas, de manera que los estados emergentes fueron rápidamente reconocidos. Los ejemplos de Singapur —separado de la Federación de Malasia en 1965—, Timor Oriental —reconocido por Indonesia en 2002— o el Cantón del Jura —segregado del de Berna, en Suiza, en 1979—, así como la disolución de la antigua Checoslovaquia, en 1993, y la desintegración de la Unión Soviética, dos años antes, son de esa naturaleza, aunque no constituyen la regla.

Las secesiones envueltas en procesos de violencia han sido, sin embargo, mucho más frecuentes. Recordemos, por ejemplo, que Eritrea logró separarse de Etiopía en 1993 tras una década de conflicto armado; o que Sudán del Sur llegó a un acuerdo de segregación con Sudán en 2011, tras varios decenios de guerra civil; o también que la independencia de la mayor parte de las repúblicas yugoslavas se vio envuelta en sucesivas guerras durante la última década del siglo pasado. En ocasiones, esos procesos bélicos se desarrollaron con el auxilio de una potencia exterior. Es lo que ocurrió en 1921 con Mongolia, separada de China tras la intervención soviética; o con Bangladés, medio siglo más tarde, tras la intromisión de la India en apoyo de su secesión con respecto a Pakistán; o más recientemente con Bosnia-Herzegovina y con Kosovo, donde fue relevante la participación de la OTAN impulsada por Estados Unidos y algunos de los miembros de la Unión Europea; y hace poco tiempo con Crimea y la ayuda de Rusia, aunque en este caso sin que la guerra haya llegado a declararse.

Claro que la guerra, incluso cuando ha sido virulenta, no siempre ha dado el resultado apetecido por las fuerzas políticas separatistas. El ejemplo de Biafra, cuya independencia apenas se mantuvo durante tres años —entre 1967 y 1970— y fue sangrientamente reprimida por el gobierno de Nigeria, es bien elocuente; como lo es también el de los Tigres Tamiles, en este caso apoyados militarmente por India, que tras casi un cuarto de siglo de guerra terrorista fueron derrotados por el ejército de Sri Lanka, impidiéndose así la creación del Estado Tamil en la península de Jaffna. Y a estos casos se suman algunos más, a veces con la intervención de fuerzas de otros países, llegadas en auxilio del estado afectado para reprimir a los grupos separatistas, como ocurrió en la isla de Unión cuando intentó separarse de San Vicente y Granadinas en 1979; en el Tíbet y Sinkiang, que han tratado de desligarse de China; en el de la isla de Bougainville, entre 1990 y 1993, al pretender su secesión de Papúa-Nueva Guinea; o en el de la isla de Santo, cuyo intento de independencia con respecto a Vanuatu (Nuevas Hébridas) fue reprimido en 1982 por una tropa conjunta de Francia y el Reino Unido.

Todo esto deja claro que, en los tiempos actuales, cuando el derecho internacional ha establecido su preferencia por la estabilidad de los estados ya reconocidos, aunque las secesiones son posibles, su viabilidad es incierta. Los casos de éxito han venido de la mano de la guerra como procedimiento para imponer la voluntad de los independentistas frente al estado del que querían segregarse, con la particularidad de que, casi siempre, la victoria ha requerido el apoyo y el compromiso de una potencia exterior, de un padrino con capacidad para hacer aceptable la excepción entre los miembros establecidos de la comunidad internacional —aunque no siempre con fortuna, como revela el hecho de que Kosovo aún no haya sido admitido en la ONU—. Y también están las poco frecuentes secesiones pacíficas, fruto de acuerdos y complicidades hilvanados entre fuerzas políticas capaces de respetarse entre sí y de encontrar las vías institucionales de la ruptura sin que, por ello, tuviera que desmoronarse el estado fraccionado.

Cuando observamos a los nacionalistas catalanes tratando de imponer su separación de España por la vía de los hechos consumados, ajenos a las prácticas democráticas, por mucho que se quiera identificar a estas con la realización de consultas populares de imposible legalidad, parece que nada se ha aprendido de la experiencia internacional.

La independencia de Cataluña

Entremos ahora a examinar con sentido prospectivo la independencia de Cataluña a la luz de la economía de la secesión y explicitemos de entrada que el principal supuesto sobre el que se sustenta el análisis que se realiza a continuación no es otro que el que prescinde de cualquier violencia para hacerla efectiva. Porque si, como ha ocurrido con tanta frecuencia en otros casos, la secesión catalana llegara a ser el resultado de un asalto bélico a la soberanía de España, entonces todos los cálculos, por razonables que puedan ser, no servirán para hacernos entrever las consecuencias económicas de tal acontecimiento.

Mi punto de partida, contrario al que expresan los nacionalistas para hablar de este asunto, es que, con su independencia, Cataluña se quedará fuera de la Unión Europea, de la Organización Mundial de Comercio, de Naciones Unidas, de la OTAN y de cualesquiera otras organizaciones internacionales a las que pertenezca España como estado reconocido por los demás socios de ellas. A este respecto, cabe recordar que, en términos del derecho internacional, como destaca Manuel Medina Ortega, aunque la resolución 1574/XV de la Asamblea General de Naciones Unidas, adoptada en 1960, «proclamó el derecho a la libre determinación de todos los países y territorios sometidos a la dominación… colonial», esa misma organización estableció diez años después, en la resolución 2625/XXV, la garantía del «derecho de los estados a mantener su soberanía y su integridad territorial», de manera que «se rechaza ahora el derecho de cualquier minoría, etnia, región, nacionalidad, nación o pueblo a adquirir la independencia mediante declaraciones o actos unilaterales». En definitiva, señala el profesor Medina Ortega, «la secesión de una parte de un estado… se rige por el derecho interno de ese estado», de forma que las declaraciones unilaterales de independencia «no merecen el reconocimiento jurídico de la comunidad internacional».92

En la Unión Europea ocurre lo mismo. La separación de una región con respecto al estado al que pertenece es un acontecimiento no previsto en sus tratados constitutivos y, consecuentemente con ello, daría lugar a su exclusión de la Unión, quedando fuera de ella, tal como ha señalado el presidente de la Comisión, en varias ocasiones, dando respuesta a preguntas planteadas por diputados del Parlamento Europeo, y ha sido reiterado por los juristas especialistas en el derecho europeo.93

La consecuencia inmediata de la exclusión de Cataluña de las instituciones europeas sería la aparición de fronteras donde antes no existían. Tales fronteras lo serían con España y con todos y cada uno de los socios de la Unión e implicarían una separación de carácter económico con costes para la economía catalana —y para las demás, aunque en todo caso muy inferiores debido a su mayor tamaño— derivados de cuatro hechos principales. El primero es que la Unión Europea, aun cuando es una de las zonas más abiertas al comercio del mundo, protege su mercado a través de una Tarifa Exterior Común en la que se definen unos derechos arancelarios que hay que pagar para introducir mercancías dentro de él. En el caso de las exportaciones catalanas, dada su composición, se puede estimar que la protección media de Europa —y de España en tanto que país comunitario— frente a ellas sería del 5,7 por ciento. El segundo se refiere a que, al quedar Cataluña sin anclaje en la Organización Mundial del Comercio, dejaría de disfrutar de cualquier ventaja en los países que tienen concertados acuerdos comerciales con la Unión Europea, con lo que se le dejaría de aplicar la llamada «cláusula de la nación más favorecida» —o sea, el régimen comercial más favorable para sus exportaciones— y tendría que afrontar en todos los mercados internacionales el mayor nivel de protección que los respectivos gobiernos hayan aprobado para ellos. El tercero alude a los costes de transacción que implica atravesar las fronteras y que se concretan en el papeleo que debe gestionarse, las paradas para inspección de las mercancías, el seguro de cambio y otras formalidades; unos costes que la OCDE estima en hasta un 13 por ciento del valor de las exportaciones a los países desarrollados.94 Y el cuarto guarda relación con el «efecto frontera» al que me he referido en el epígrafe anterior y que afecta al comercio de Cataluña con el resto de España. Las estimaciones más recientes de este efecto señalan que la intensidad de esta relación es, para las exportaciones catalanas a las demás regiones españolas, 57 veces mayor que con cualquier otro país del mundo en condiciones de igualdad de tamaño económico y distancia geográfica.95 Si esa intensidad se redujera a un tercio como consecuencia de la secesión,96 al separarse los mercados, tendría el mismo efecto que la imposición de una barrera arancelaria del 27 por ciento sobre el valor de las ventas de productos catalanes en España.

Estos son los elementos a partir de los cuales se puede hacer una proyección razonable del impacto que tendrían las fronteras de Cataluña para sus exportaciones. Referiré los cálculos al año 2011, pues es el más reciente para el que se dispone de datos oficiales de la distribución geográfica del comercio exterior catalán (véase el gráfico 23) y tendré en cuenta las estimaciones del Banco de España sobre la elasticidad precio de las exportaciones españolas.97

Gráfico 23. Distribución geográfica de las exportaciones catalanas de bienes y servicios, 2011 (en millones de €)

Fuente: Elaborado a partir del Marc Input-Output de Catalunya (Idescat).

Los resultados de esa proyección destacan la reducción del comercio que, tras la independencia, afectará especialmente a las exportaciones hacia España y en mucha menor medida hacia los demás países de la Unión Europea. Para las ventas al resto del mundo no se dispone de suficientes datos, motivo por el cual no se han modificado en los cálculos, aunque, debido a la desvinculación de Cataluña con la Organización Mundial del Comercio y la aplicación del régimen comercial más desfavorable, experimentarán algún retroceso. En conjunto, como se ve en el cuadro 5, las ventas de Cataluña en el exterior se reducirán en más de 30.000 millones de euros, lo que supondrá una caída de actividad equivalente al 16,4 por ciento del PIB.98

Cuadro 5. Proyección de las exportaciones catalanas después de la independencia

Áreas
comerciales

Antes
de la independencia

Después
de la independencia

Reducción
del comercio (%)

España (Mercancías)

38.147

23.678

37,9

España (Servicios)

24.226

14.536

40,0

Subtotal España

62.373

38.214

38,7

→ 12,4 % del PIB

UE (Mercancías)

35.879

30.310

15,5

UE (Servicios)

17.363

15.106

13,0

Subtotal Unión Europea

53.242

45.416

14,7

→ 4,0 % del PIB

Resto del mundo (Mercancías)

6.965

6.965

-

Resto del mundo (Servicios)

9.349

9.349

-

Subtotal Resto del mundo

16.314

16.314

-

Total exportaciones

131.929

99.944

24,2

→ 16,4 % del PIB

El comportamiento de la exportación no será la única causa de la caída del PIB tras la independencia de Cataluña. Es de prever también que, enfrentadas a los efectos del aumento de la protección en los mercados europeos, un buen número de empresas opten por deslocalizar su actividad productiva y abandonen total o parcialmente el territorio catalán. Ha habido anuncios de empresas concretas a este respecto —como son los casos del Grupo Planeta, Volkswagen-Audi España, Arbora & Ausonia, Sanofi, Asea Brown Boveri, Bayer, La Jijonenca, Simon, GVC Gaesco, Optum, General Electric o Piaggio—, pero se carece de estudios sistemáticos al respecto. Noticias de prensa señalan que, desde 2010, en torno a 1.500 empresas catalanas se habrían deslocalizado ya en otras regiones de España —con preferencia en Madrid y Aragón— o en el extranjero. Por ello, es plausible esta hipótesis de deslocalización vinculada a la independencia, aunque no podamos avanzar la dimensión que pudiera alcanzar.

En todo caso, una reducción del PIB como la aquí calculada introduciría una brecha de casi 19 puntos porcentuales en el PIB por habitante que, si la evolución de Cataluña fuera como la española del último cuarto de siglo, con respecto al promedio de la Unión Europea, tardaría dos décadas en recuperarse. Dicho de otra manera, el nivel de bienestar de los catalanes experimentará, en términos relativos con Europa, un retroceso de veinte años con la independencia. Un indicador genuino de esta pérdida de bienestar nos lo da el nivel de empleo. La caída de la actividad que he estimado tendría su reflejo en la destrucción de unos 530.000 puestos de trabajo, con lo que la tasa de desempleo de Cataluña llegaría a situarse por encima del 33 por ciento de la población activa.

En este escenario tan desastroso, con un paro insoportable, las finanzas de la Generalitat podrían acabar siendo insostenibles. En el cuadro 6 se muestra una simulación de lo que podría ocurrir. En el capítulo de gastos se recogen, con datos de 2011 para mantener el mismo año base que en el análisis del comercio, los que actualmente realiza el gobierno catalán en el ejercicio de sus competencias, los que corresponden al Estado y son atribuibles a la región —según la estimación efectuada por la propia Generalitat en su balanza fiscal con el método carga-beneficio— y los de la Seguridad Social. Nótese que, en este ejercicio, no se amplían los gastos del nuevo estado catalán más allá del nivel actual del gasto público en Cataluña y, por tanto, no se ha supuesto que la independencia ofrece la oportunidad para aumentar este, como se sostiene en los relatos nacionalistas. Por otra parte, en el capítulo de ingresos se ha contemplado el conjunto de la recaudación de impuestos —gran parte de los cuales son ahora administrados por la Agencia Tributaria—, proyectando las cifras actuales en función de la caída prevista del PIB a partir de una ecuación lineal que relaciona ambas variables. Y también se han estimado las cotizaciones a la Seguridad Social que corresponderían al nivel de empleo derivado de la caída en el PIB. El resultado, como puede verse, es inverso al de los relatos nacionalistas, toda vez que lo que se aprecia es un déficit público de gran dimensión, difícilmente sostenible.

Cuadro 6. Las finanzas de la Generalitat después de la independencia

Ingresos

Millones €

Gastos

Millones €

Recaudación fiscal

40.225

Competencias autonómicas

35.133

Cotizaciones sociales

20.890

Competencias estatales

13.599

A. Total ingresos

61.115

Seguridad Social

29.228

A–B. Déficit público

-16.845

B. Total gastos

77.960

Pro memoria: Déficit público con respecto al PIB = 10,0 %

En apretada síntesis, lo que se deriva del análisis de la secesión catalana es que, como ya ha ocurrido antes en otros países, la independencia, incluso en condiciones pacíficas, puede suponer un grave shock para la economía de Cataluña que le hará retroceder no menos de dos décadas en su proceso de desarrollo, empobrecerá a sus habitantes y arrasará sus finanzas públicas. Y sobre este cuadro general se agregarán los problemas del endeudamiento, el desempleo o los sesgos totalitarios del nacionalismo. Josep Pla lo supo ver, hace muchos años, con indudable talento cuando, poco antes de su muerte, según cuenta el profesor Antonio Cerdá,99 escribió una carta al presidente Tarradellas en la que le pedía que no se fiara de los nacionalistas, porque «apenas sirven para nada», y le aconsejaba que «el catalanismo no debía prescindir de España porque los catalanes fabrican muchos calzoncillos, pero no tienen tantos culos». Sígase, pues, su consejo.

¿Conllevar el problema de Cataluña?

Es conocido el discurso en el que, en mayo de 1932, durante una sesión de las Cortes de la Segunda República en la que se debatía el Estatuto de Cataluña, José Ortega y Gasset sentenció que «el problema catalán, como todos los parejos a él, que han existido y existen en otras naciones, es un problema que no se puede resolver, que solo se puede conllevar… es un problema perpetuo, que ha sido siempre, antes de que existiese la unidad peninsular y seguirá siendo mientras España subsista».100 El pesimismo y la claudicación que imprimen este discurso ha inspirado, durante muchos años, la acción política española, más atenta a evitar los conflictos, aunque a veces fuera a costa de resignar los derechos de los ciudadanos, que de afrontarlos aun a costa de irritar a los dirigentes nacionalistas. Mariano Rajoy no ha sido una excepción a este respecto, toda vez que la orientación general de su gobierno ha sido la de no pronunciarse sobre la escalada conflictiva que iba planteando Artur Mas hasta llegar a la consulta independentista a la que he aludido al comienzo de este capítulo. No obstante, hay que apuntar también que, a iniciativa del ministro de Asuntos Exteriores, José Manuel García-Margallo, se desarrolló un sordo debate con los separatistas, cuya principal contribución ha sido la publicación de varios informes que se distribuyeron por toda la red diplomática española.101 Y dentro del PP, debe anotarse asimismo la actividad desplegada por la Fundación FAES, de la que han quedado algunos documentos de mucho interés.102 Pero eso ha sido todo.

En términos políticos, por parte del gobierno el debate con el nacionalismo en torno a la independencia ha sido más bien callado y alejado de cualquier estridencia, de manera que una buena parte de los ciudadanos catalanes —que no son independentistas— ha estado huérfano de apoyos. Más aún, en el Partido Popular no ha faltado quien, desde posiciones muy destacadas, ha venido a dar la razón a las quejas del nacionalismo en lo que atañe a su núcleo central —que no es otro, como aquí se ha visto, que el que emerge de las balanzas fiscales para derivar en el «Espanya ens roba»—. Me refiero, naturalmente, a la presidenta del PP en Cataluña, Alicia Sánchez-Camacho.

En octubre de 2013, esta dirigente del PP se descolgó en el Comité de Dirección de su partido reclamando una financiación específica para Cataluña. Era, según dijo, su manera de dar una respuesta contundente al desafío secesionista —soberanista, apuntó más bien la señora Sánchez-Camacho, empleando un palabro de indudable raíz nacionalista—. El caso es que su idea era construir un modelo de financiación autonómica destinado a reconocer el hecho diferencial de Cataluña sobre la base de tres elementos: uno, la limitación de la solidaridad interregional; dos, la sujeción del modelo de financiación al principio de ordinalidad para que la jerarquía de las regiones no cambie como consecuencia del mismo; y tres, que los fondos implicados en el trasiego de recursos entre las comunidades autónomas fueran finalistas. Ni que decir tiene que reprodujo uno tras otro los argumentos nacionalistas sin el menor rebozo. Habló del famoso y falso 4 por ciento —al que ya me he referido unas páginas más atrás— y demostró un desconocimiento supino con referencia al sistema alemán. Y además, con eso de los fondos finalistas, acabó negándoles a todas las comunidades autónomas, menos a Cataluña, el principio de autonomía que consagra la Constitución.

Alicia Sánchez-Camacho desarmó allí, desde el punto de vista ideológico, a su partido para competir políticamente con los nacionalistas en Cataluña. Lo que vino después ya lo sabemos: el camino hacia la independencia, con ese hito tan importante como fue la rebelión contra el Tribunal Constitucional y su prohibición de hacer un referéndum, primero, y una consulta, después. Cierto es que, a toro pasado, la reacción del gobierno ante este último hecho fue la actuación penal de la Fiscalía del Estado, cuyo resultado está aún pendiente de resolución, por lo que todavía no todo está dicho.

Sin embargo, de lo que no cabe duda es que la vía de la reclamación constitucional —y más tarde penal— utilizada por Rajoy para enfrentar el enorme desafío independentista, siendo legítima e inevitable, no ha sido políticamente la más adecuada, pues no ha conducido al resultado apetecido. De ahí que sea necesario explorar otras. Desde mi punto de vista, un foco de inspiración podría ser la política de la claridad que desarrolló el primer ministro canadiense Stéphane Dion para que la cuestión de la secesión dejara de dirimirse en el campo de juego nacionalista y pasara a deliberarse en la arena institucional democrática. Dion señaló que, en Canadá —y yo diría también que en España, propuestas federalistas incluidas—, el «debate sobre la unidad (ha) llevado a una estéril discusión sobre la Constitución», pues la unidad no está cuestionada por el reconocimiento de la diversidad, sino por un «procedimiento… secesionista muy difícil de conciliar con la democracia» cuyos dos pilares son «una pregunta refrendaria confusa y una apretada mayoría (que no permite asegurar) que la secesión sea la elección claramente expresada por la población». La verdadera cuestión, añadió Dion, «no es saber si los quebequeses pueden decidir su futuro… (sino) saber cómo, por qué procedimiento, los quebequeses que no quieren la nacionalidad canadiense podrían retirársela a los quebequeses que quieren conservarla».103

Stéphane Dion —que en su libro confiesa haber transgredido las dos reglas de oro de la corrección política en el debate sobre la secesión, o sea la de que «es necesario cortejar a los nacionalistas con suaves palabras» y la de «no admitir nunca en público que el adversario podría ganar»—104 fue quien planteó en 1996 a la Corte Suprema de Canadá las tres preguntas que dieron lugar al famoso dictamen de este tribunal acerca del asunto. Un dictamen que dejó sentado que ni sobre el fundamento del derecho internacional ni sobre el de la Constitución de Canadá existe un «derecho a la secesión», aunque ello no obste para que sí haya un «derecho a plantear la demanda de secesión… y a obtener una respuesta democráticamente fundamentada». Es precisamente para dar esa respuesta, para lo que Dion presentó a la Cámara de los Comunes canadiense su Ley sobre la Claridad, obteniendo el respaldo parlamentario en marzo del año 2000.

El Tribunal Constitucional español ha dejado también claro, en su sentencia de 2008 sobre la Ley de Consulta del País Vasco y en la más reciente de 2014 sobre la Declaración de Soberanía y del Derecho a Decidir del Pueblo de Cataluña, emitida un año antes por el Parlamento catalán, que la Constitución no exige una adhesión militante a su contenido y puede, por ello, plantearse la cuestión secesionista a través de su reforma, estando habilitadas las asambleas legislativas de las comunidades autónomas para proponer tal cambio, siendo un deber del Parlamento español entrar a considerarlo. Parecería, por tanto, que el tema de la secesión solo se puede proponer a través de la reforma constitucional, lo que haría prácticamente inviable, por la naturaleza de los consensos requeridos, su consecución.

Sin embargo, como ha señalado recientemente José María Ruiz Soroa, «si la Constitución ha previsto y regulado su propia reforma, nada impide al legislador ordinario regular los trámites previos necesarios para iniciar ese proceso de reforma… en los supuestos que afecten a la unidad nacional».105 Dicho de otra manera, también en España es posible que una política de la claridad encuentre su plasmación legislativa, entrando a regular los procedimientos democráticos a través de los cuales se pueda constatar, en una comunidad autónoma y en cada una de sus unidades territoriales, la existencia de una voluntad clara y mayoritaria de secesión, y a partir de ella establecer de manera negociada sus condiciones, dando al conjunto del pueblo español, a través del trámite concreto de reforma constitucional en el que esas condiciones se plasmen, la oportunidad de pronunciarse en su favor o en su contra.

Esta propuesta de Ruiz Soroa debería, en mi opinión, completarse con otros elementos destinados a hacer más nítido el debate y, sobre todo, a dejar fuera de él los pronunciamientos que lo contaminan, por lo general desde el bando nacionalista. Un ejemplo de ello es la cuestión de la permanencia de las regiones separadas en la Unión Europea; un tema este que ha dado lugar tanto a un debate académico serio, como a múltiples declaraciones carentes de fundamento, y que debiera dirimirse con una consulta formal del Gobierno español a los órganos europeos que tengan competencia para establecer una declaración doctrinal incontrovertida. Lo mismo puede decirse con respecto al asunto de las condiciones de utilización del euro en el caso de que la región separada decidiera adoptarlo como unidad monetaria. Y así un sinfín de temas de naturaleza económica e institucional sobre los que los ciudadanos necesitan tener la mejor información posible antes de pronunciarse acerca de su futuro en común, y sobre los que merecería la pena establecer un programa de estudios al que pudieran concurrir los mejores investigadores académicos del país.

La secesión es, sin duda, en este momento, el tema político de mayor envergadura al que nos enfrentamos los españoles. En Cataluña, sus valedores han franqueado ya, aunque por ahora solo sea verbalmente, la frontera que separa la aceptación formal de las instituciones del terreno sedicioso de la declaración unilateral de independencia. Tal vez, en el momento supremo en el que ya no caben las palabras, esta última acabe siendo solo un deseo frustrado, un desiderátum irrealizable, un tránsito para el que falte el coraje político que conduce inevitablemente a la violencia. Sea cual sea, sin embargo, el momentáneo devenir de los acontecimientos, bueno será que quienes tienen la responsabilidad de mover la rueda que los impulsa no se dejen arrollar por ella y encuentren en la política de la claridad la inspiración necesaria para reconducir la cuestión al ámbito de la deliberación democrática en el que aún no ha entrado.

TERCERA PARTE

CORRUPCIÓN Y PARTIDOS POLÍTICOS

Capítulo VI

LA CORRUPCIÓN POLÍTICA
EN ESPAÑA Y SUS PARADOJAS

Los periodos electorales suelen ser propicios para la emergencia del problema de la corrupción y su reflejo en los medios de comunicación, pues, al parecer, los partidos políticos son proclives a ventilar este tipo de asuntos con la esperanza de que alguna influencia puedan tener sobre las preferencias de los votantes. Los partidos suelen comportarse como si la denuncia de la corrupción —siempre bajo la restricción de señalar solo a los rivales— fuera a servir para inclinar la balanza en su favor, ignorando que la evidencia empírica, como más adelante se verá, no avala semejante tesis. Y, de esa manera, cierran con las elecciones un ciclo para empezar otro nuevo, como si los comicios pusieran un punto final a los errores del pasado.

La corrupción es un problema relevante en todos los países del mundo, aunque adquiere dimensiones alarmantes, sobre todo, en los de menor nivel de desarrollo. La ONG Transparency International publica desde mediados de los años noventa un «Índice de Percepción de la Corrupción» que ayuda a situar adecuadamente el asunto, señalando cuál es la situación de un total de 175 países. España, como se refleja en el gráfico 24, ocupaba en el comienzo del siglo una posición bastante cómoda —en torno al puesto veinte— con un nivel que, si bien no era de los más bajos del mundo, indicaba que el problema de la corrupción era manejable. Sin embargo, al entrar en la segunda mitad de la pasada década, el índice fue experimentando un continuo deterioro hasta perder alrededor de diez puntos; y el lugar que ocupamos en el ranking mundial dio un salto de diez posiciones entre 2009 y 2012, y de casi otras diez en los dos últimos años. Es evidente, por tanto, que en el tiempo más reciente la corrupción, lejos de atemperarse, se ha acentuado en nuestro país y de una manera apreciable. No debiera sorprendernos esta lacra creciente de nuestro sistema político, pues como ha destacado Pranab Bardhan, la corrupción es un fenómeno sujeto a rendimientos crecientes, de manera que, entre los funcionarios o los políticos, a medida que aumentan los casos de corrupción, resulta cada vez más costoso ser honesto. Y ello genera una dinámica acumulativa que puede conducir a cualquier país por una senda de deterioro difícil de corregir.106

Gráfico 24. Índice de percepción de la corrupción en España

Fuente: Elaborado con datos de Transparency International.

La corrupción es, por otra parte, un fenómeno multifacético, difícil de definir y de medir, que quiebra el orden instituido, corrompe los valores sociales, transfiere la riqueza pública hacia individuos privados y actividades parasitarias y trastoca la asignación de recursos económicos, haciéndola ineficiente. Sus causas son muy diversas y tienen que ver con aspectos históricos, institucionales y económicos, según han señalado, en una excelente síntesis, los profesores españoles José Antonio Alonso y Carlos Garcimartín.107 Entre los primeros, señalan, está la tradición jurídica, de manera que, aunque la evidencia disponible no sea del todo concluyente, son los países cuyo sistema legal es de raíz napoleónica o bismarckiana y dan mucho relieve a la autoridad estatal para la resolución de los conflictos de intereses, los que más albergan la corrupción. Se añade, además, la religión dominante, de modo que, como confirman los estudios empíricos, hay más corrupción en las sociedades católicas, ortodoxas, confucionistas e islámicas. Y a todo ello se agregan los niveles de fragmentación étnica, cultural o lingüística, pues esa división debilita, por lo general, el marco institucional y amplía las oportunidades para los políticos y funcionarios corruptos.

Pero más allá de estos elementos de raíz histórica, existen otros más inmediatos, de tipo institucional, que aparecen reflejados en los estudios empíricos con evidencias favorables, aunque estas no siempre sean concluyentes. Es el caso, por ejemplo, de la democracia, pues los sistemas políticos democráticos tienden a sancionar con mayor rigor la corrupción. O también del sistema judicial, pues cuando este es poco sólido se muestra más bien débil para controlar la corrupción, facilitando así su progresión. Asimismo, se ha destacado que el prestigio social y las retribuciones de los funcionarios pueden ser relevantes en este asunto, pues una alta consideración social de la función pública, unida a unos sueldos razonablemente altos constituyen incentivos para alejar a los políticos y los empleados del Estado de la tentación de corromperse. Y, de la misma manera, el nivel de descentralización de las administraciones públicas puede alentar las prácticas corruptas al multiplicar los ámbitos de decisión discrecional en la aplicación de las leyes y reglamentaciones. No obstante, esto último no ha podido ser corroborado por los análisis empíricos. Mencionemos también el grado de estabilidad política e institucional de cada país que opera en un sentido favorable para el control de la corrupción.

Finalmente, son varios los factores de índole económica que influyen sobre los niveles de corrupción. Es el caso del grado de desarrollo, una variable esta que se ha mostrado como muy relevante, habiéndose comprobado que la corrupción está asociada negativamente a la renta por habitante, de modo que aquella es mayor cuanto menor es esta. Ello revela que el desarrollo económico es, seguramente, el mejor antídoto contra la corrupción, aunque, de una forma marginal, esta también se constata en las naciones más desarrolladas. Además, asociadas al desarrollo aparecen otras variables que moderan la corrupción, como son el nivel educativo de la población, la rivalidad competitiva en los mercados, la apertura de las economías al comercio internacional y la equidad en la distribución de la renta.

Las investigaciones sobre la corrupción en España son bastante limitadas. No se dispone de cifras debidamente contrastadas ni de fuentes que recojan datos de manera sistemática, aunque algunos investigadores académicos han realizado un notable esfuerzo de acumulación de datos partiendo de fuentes periodísticas. Por ello, no es posible abordar aquí el conjunto de los aspectos que se acaban de enunciar. Habremos de desenvolvernos con unos objetivos más limitados, tratando de desentrañar hasta dónde llega la penetración de la corrupción en nuestro país, cómo es percibida por los ciudadanos, quiénes son sus actores, en qué regiones es más intensa y qué consecuencias económicas y políticas entraña.

¿Cuánta corrupción hay en España?

Una pregunta tan sencilla como la que encabeza este epígrafe no es nada fácil de responder. La inexistencia de fuentes sistemáticas de información sobre el asunto hace imposible reconstruir, ni siquiera como una somera aproximación, nada que se parezca a una serie anual de datos sobre los casos de corrupción investigados y su resolución judicial. Habremos de conformarnos, por ello, con cifras aisladas de diversas procedencias y de fiabilidad a veces discutible.

Comencemos por las causas instruidas en los tribunales de justicia. El Consejo General del Poder Judicial informaba en abril de 2013 que había, en el conjunto de España, un total de 1.661 procedimientos abiertos que afectaban a los tipos penales relacionados con la corrupción política y económica. Para ese mismo año, la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada señalaba en su memoria su participación acusadora en 312 causas diferentes. Estas cifras agregan varios conceptos diferentes y, por tanto, solo una parte de su valor corresponde al tema de la corrupción política que aquí estamos tratando. Otras informaciones periodísticas indicaban por las mismas fechas que, en lo que llevamos de siglo, se han planteado unos 800 casos de naturaleza política en los que se habrían practicado unas 2.000 detenciones.108 La primera de esas cifras es cercana a la de 730 causas abiertas con relación a los partidos políticos de la que informó el entonces fiscal general del Estado, Cándido Conde Pumpido, en el Congreso de los Diputados, en una comparecencia que tuvo lugar en noviembre de 2009. Asimismo, reuniendo los datos publicados por varios medios acerca de los asuntos más relevantes, se puede estimar que, en el mismo periodo, las cantidades defraudadas por los corruptos ascenderían a 4.862 millones de euros.109 Si estos últimos datos fueran correctos, tendríamos que, desde que arrancó nuestro siglo, cada año se habrían abierto, como media, unas 60 causas judiciales, con 154 personas detenidas y un fraude de 324 millones de euros. Lógicamente, detrás de estos promedios hay una gran dispersión, pues muchos de esos casos han sido de pequeña dimensión, en tanto que otros, los más importantes, agrupan a muchos implicados y se refieren a defraudaciones multimillonarias.110

Estas cifras acotan el problema de la corrupción política dentro de unos límites bastante estrechos, especialmente desde el punto de vista económico, pues el daño causado apenas llega a un 0,03 por ciento del PIB anual. Sin embargo, ello no obsta para que la proyección política del problema haya sido muy amplia, pues su geografía se extiende sobre un conjunto de ayuntamientos en los que vive, al menos, el 56 por ciento de la población española. En efecto, según un trabajo publicado por los profesores Luis M. Jerez, Víctor O. Martín y Ramón Pérez, de la Universidad de La Laguna, entre 2000 y 2010 hubo casos de corrupción en 676 municipios —el 8,3 por ciento de los de España—, entre los que se contaban 39 capitales de provincia, donde residían 26,3 millones de personas. Estos mismos autores, cuya fuente primaria es la prensa, señalan que antes de 2006 apenas se plantearon noticias, y que desde esa fecha, «cuando el caso Malaya en Marbella destapó la caja de Pandora… los casos de corrupción o de irregularidades urbanísticas denunciados por todo tipo de agentes sociales (fueron) una constante».111

La tardía exhibición de la corrupción en los medios de comunicación, posterior principalmente, como se acaba de señalar, al caso Malaya, es seguramente el factor que explica la evolución del índice de percepción de la corrupción que se ha mostrado al comienzo de este capítulo, pues en efecto su descenso se hace patente a partir del año 2006. Sin embargo, no se encuentra una evolución similar en la preocupación de los españoles por este problema. Como se puede comprobar en el gráfico 25, de acuerdo con los resultados del barómetro de opinión del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), no es hasta finales de 2009 cuando la corrupción se empieza a hacer visible entre los principales problemas que preocupan a la opinión pública. Y habrá que esperar al año 2013 para que ese interés comience a hacerse extremo.

Gráfico 25. Porcentaje de la población que considera la corrupción como uno de los tres problemas más importantes de España (medias trimestrales)

Fuente: Elaborado a partir de datos del CIS.

Esta evolución de la opinión de los ciudadanos señala una situación paradójica, pues la corrupción no ha sido un fenómeno valorado en el momento en el que se producía o en el que era conocido a través de los medios de comunicación, sino en el que ha coincidido con otras circunstancias económicas y sociales, principalmente con los efectos acumulativos de la crisis que alcanzan su cénit, precisamente, en los años más recientes. Siguiendo los barómetros del CIS112 se comprueba que, nada más desencadenarse la crisis financiera, el paro y la economía ascendieron al primer nivel de preocupación para los españoles, mientras que perdieron fuelle otros asuntos que, como la inmigración, el terrorismo o la vivienda, anteriormente se consideraron importantes. Más tardíamente, hacia 2011, se acentuó el relieve dado a los partidos políticos, y un año más tarde el concedido a los problemas sociales. En esta escalada, la corrupción irrumpió, como he indicado, aún más tarde y llegó a su máximo en 2014, justo cuando la economía empezó a considerarse cada vez menos preocupante y se moderó el énfasis sobre los partidos políticos. Por tanto, la irritación ciudadana con la corrupción que ahora se percibe con tanta intensidad, más que una reacción moral vinculada a una escala de valores cívicos bien asentados, parece un fenómeno asociado al malestar que ha producido la pérdida de rentas y empleo durante la crisis, y a la necesidad de cargar las culpas correspondientes sobre las elites dirigentes, con las que, al fin y al cabo, se vincula a los políticos corruptos.

Vayamos ahora a otros dos aspectos cuantitativos de la corrupción en España. El primero se refiere a su distribución geográfica, pues aunque muchas veces se aluda a ella como un fenómeno generalizado, lo cierto es que se encuentra bastante concentrado en el territorio. En el gráfico 26 se han reflejado los datos que, sobre las personas imputadas o condenadas por corrupción entre 2000 y 2014, publicó en noviembre de este último año la agencia Europa Press. Se trata de un total de 1.886 individuos, la mayor parte vinculados con partidos políticos, entre los que también se encuentran empresarios, funcionarios o sindicalistas implicados en los mismos casos que aquellos. Acerca de su ubicación territorial se pueden señalar las siguientes notas:

Gráfico 26. Corrupción en las comunidades autónomas (imputados y condenados entre 2000 y 2014)

Fuente: Elaborado a partir de datos de Europa Press e INE.

1. Si se atiende al número de imputados y condenados, lo primero que hay que resaltar es que hay comunidades autónomas que han sido ajenas —Navarra y La Rioja— o casi ajenas —Cantabria, Extremadura, Castilla La-Mancha y Castilla y León— a la corrupción política. En ellas, o bien no se han dado casos de este tipo o bien estos han sido mínimos, con menos de un imputado por año.

2. El número de imputados y condenados es también modesto en otras regiones, como el País Vasco, Asturias, Aragón y Ceuta y Melilla. Pero crece a un nivel notoriamente más elevado en los de Madrid, Comunidad Valenciana, Galicia, Murcia y Canarias. Y resulta extremo en los de Andalucía y Baleares.

3. Sin embargo, si se tiene en cuenta el diferente tamaño de las comunidades autónomas y se relativizan los datos, entonces el panorama regional de la corrupción adquiere un orden muy diferente. Como se muestra en el gráfico, la mayor parte de las regiones ha registrado menos de cincuenta imputados y condenados por cada millón de habitantes y solo en seis casos encontramos cifras más altas. Se trata de Andalucía, Galicia, Murcia y Canarias, donde la ratio está por debajo de cien, y de Ceuta y Melilla, especialmente esta última ciudad, y Baleares, que se pueden considerar como los territorios más corruptos de España.

La corrupción política tiene, por tanto, perfiles geográficos bastante bien definidos que conducen a una diferenciación territorial en cuanto a su intensidad. Desde un punto de vista poblacional, son muy importantes las capitales de provincia y su periferia, así como las zonas litorales; y tienen, en cambio, menos relieve las de interior o de montaña. Ello se corresponde con el hecho de que gran parte de los casos de corrupción se gestan en las actividades urbanísticas irregulares que tienen que ver, sobre todo, con las modificaciones del planeamiento urbano destinadas a blanquear actuaciones ilegales, al desvío de fondos obtenidos en la enajenación del patrimonio municipal hacia fines irregulares, la reclasificación de suelo no urbanizable y la concesión ilícita de licencias.113

Un estudio más formalizado sobre este tema, basado en el análisis estadístico de 206 casos de corrupción que tuvieron lugar entre 1999 y 2011, concluye que la probabilidad de que se produzca una situación de ese tipo es mayor en los municipios grandes, en los que cuentan con una mayor fidelidad del electorado hacia el partido gobernante y en los que se forman coaliciones de gobierno entre varios partidos políticos.114

El otro aspecto a considerar atañe a los partidos políticos. Se encuentra muy extendido el tópico de que hay corrupción en todos los partidos y lo cierto es que las causas judiciales abiertas afectan a la mayor parte de los que tienen responsabilidades de gobierno en las instituciones, siendo más frecuentes cuanto más elevado es ese compromiso. Ello indica que es el ejercicio del poder el que da ocasión a la corrupción. Pero hay que añadir que la intensidad con la que esto tiene lugar es muy distinta en unos u otros partidos.

Ello se puede ver muy bien en el gráfico 27, en el que además del número de procedimientos judiciales que se han abierto —hasta 2009, pues no se han publicado datos posteriores— se refleja un cociente que relaciona estos con el número de votantes de cada partido —que se puede tomar como indicativo de su poder político—. En efecto, aunque el PSOE y el PP son, por este orden,115 los partidos que han estado incursos en un mayor número de procedimientos judiciales, la intensidad con la que estos tienen lugar es relativamente baja —26 y 20 encausamientos por cada millón de votantes, respectivamente— lo que les alinea con la mayor parte de los demás partidos. Pero no es así con los que, bajo este prisma, aparecen más bien como organizaciones orientadas hacia la corrupción, como ocurre con Coalición Canaria, el Grupo Independiente Liberal —que en su día organizó Jesús Gil y Gil para hacerse con la gobernación de Marbella y que logró extender su poder hacia otras localidades del sur de España—, el Partido Andalucista y Unió Mallorquina, el partido de María Antonia Munar, hoy en día encarcelada, con el que trató de aprovecharse de la fragmentación electoral existente en las Islas Baleares.

Gráfico 27. Corrupción en los partidos políticos (procedimientos judicializados a finales de 2009)

Fuente: Elaborado a partir de datos de la Fiscalía General del Estado y del Ministerio del Interior.

Esta mayor intensidad de la corrupción en partidos políticos de ámbito local o regional se ve corroborada en otra fuente de información referida al número de personas imputadas o condenadas por casos de corrupción que publicó el periódico El Mundo en diciembre de 2014. Debe señalarse que esta fuente es incompleta puesto que se refiere a los casos más sonados o de mayor entidad económica que se han producido en lo que va de siglo. Se trata, por tanto, de una muestra representativa de lo más granado de la corrupción, en la que aparecen 363 nombres asociados con la política, así como los de 205 de empresarios o funcionarios que, por no estar afiliados a partidos, no se tienen en cuenta aquí. Con estos datos he elaborado el gráfico 28, donde se comprueba que, más allá de los valores absolutos —en los que vuelve a aparecer el dominio del PP y el PSOE, ahora en un orden inverso al de gráfico anterior—,116 la intensidad de la corrupción aparece en un nivel más bien bajo para los partidos de ámbito nacional —PP, PSOE e Izquierda Unida, más la excepción del Bloque Nacionalista Gallego—, se incrementa claramente en los de carácter regional —Coalición Canaria, Partido Andalucista, PNV y CiU— y se exacerba en los de tipo local —Unión Cordobesa, Partido de Almería, Asociación Federal de Vecinos del Valle de Jinámar-Ciudadanos por el Cambio, del municipio grancanario de Telde, y el Grupo Independiente Liberal, de Jesús Gil, en conjunción con la Coalición por Melilla, del exsocialista Mustafa Aberchán—.

Gráfico 28. Corrupción en los partidos políticos (personas imputadas o condenadas a finales de 2014)

Fuente: Elaborado a partir de datos de El Mundo y Ministerio del Interior.

Consecuencias económicas de la corrupción

La investigación académica sobre la corrupción ha sido bastante escasa en España, por lo que disponemos de poca evidencia empírica acerca de sus efectos. En lo que concierne a la economía, los estudios internacionales se han centrado principalmente en las implicaciones que tiene la corrupción en cuanto a la eficiencia en la asignación de los recursos y con respecto al crecimiento económico. Por lo que se refiere al primero de esos aspectos, se puede señalar que la corrupción reduce el nivel de eficiencia en la asignación de recursos, haciendo más costosa la producción de bienes y servicios y cercenando el rendimiento del capital y el trabajo utilizados en ella. Y en cuanto al segundo, al afectar a la eficiencia, la corrupción también incide negativamente sobre el crecimiento de las economías, pues implica un incentivo perverso que distorsiona las decisiones de inversión, obliga a dedicar recursos a las actividades de búsqueda de rentas y penaliza la innovación.

Esto último ha sido comprobado en algunos trabajos realizados por investigadores españoles teniendo en cuenta una amplia muestra de países de todo el mundo117 o con respecto a los que, como España, forman parte de la OCDE.118 Sin embargo, no ha podido ser corroborado cuando se ha estudiado, para las regiones españolas, si la corrupción ha tenido alguna influencia sobre su crecimiento, pues no se ha encontrado ninguna evidencia significativa al respecto, aun cuando sí se ha constatado que hay diferencias relevantes entre las comunidades autónomas en cuanto al nivel de corrupción.119

Mayor interés tiene, sin embargo, desde la perspectiva económica, la investigación realizada por un grupo de la Universidad de Las Palmas120 a partir de una encuesta representativa de la población española, diseñada para poder medir la repercusión que tiene la corrupción sobre la satisfacción personal de los individuos —a la que también podemos considerar como expresión de la felicidad subjetiva—. Lo primero que se comprueba en este trabajo es que la percepción de la corrupción es mayor entre las mujeres, las personas de más edad y las de nivel educativo elevado, los funcionarios públicos y los habitantes de las regiones en las que la participación del sector público o del sector de la construcción en el PIB es más alta —en concreto, Andalucía, Baleares, Canarias, Cataluña, la Comunidad Valenciana, Madrid y Murcia—. Es interesante observar que ni el hecho de que los individuos tengan una práctica religiosa regular ni el de que simpaticen con los partidos de izquierda influye sobre una mayor percepción de la corrupción.

Por otra parte, en la investigación a la que me estoy refiriendo se constata que la percepción de la corrupción influye negativamente sobre el nivel de satisfacción personal de los individuos. Ello da pie a que se pueda estimar el coste social de la corrupción mediante un modelo que establece su equivalencia a un cambio en el nivel de ingresos de esos mismos individuos. Dicho de otra manera, el coste que se calcula para la corrupción es el mismo que produciría una reducción determinada de los ingresos sobre la felicidad de las personas. El resultado muestra que, en promedio, ese coste fue de 822,2 euros por habitante en 2008 —el año de referencia de la investigación—, lo que, para el conjunto de la población, equivalía a un total de 39.502,6 millones de euros.

La cifra que se acaba de mencionar supone un 3,5 por ciento del PIB. El coste social de la corrupción es, por tanto, muy elevado. Esta constatación permite formular una segunda paradoja de la corrupción referida a la magnificación de sus efectos sobre el bienestar de los individuos. En el epígrafe anterior se ha señalado que las cantidades defraudadas en los casos de corrupción conocidos apenas suman 324 millones anuales en promedio —o sea, el 0,03 por ciento del PIB— y, sin embargo, este exiguo coste económico conduce a una pérdida agregada de felicidad casi 120 veces mayor en el conjunto de los españoles.

Finalmente, se puede añadir una anotación acerca de las diferencias regionales en este coste social de la corrupción. En el gráfico 29 se reúnen los datos pertinentes, mostrándose en ellos que, como cabía esperar, la corrupción genera una pérdida de satisfacción más elevada que la media nacional, medida en términos absolutos, en Murcia, la Comunidad Valenciana, Madrid, Baleares, Andalucía y Canarias, quedando las demás comunidades autónomas por debajo de ese promedio, excepto Cataluña que se ubica en él. Sin embargo, las diferencias de renta per cápita entre las regiones hacen que haya algunos casos entre las de mayor coste social, singularmente el de Madrid, en los que este suponga una proporción muy baja del PIB por habitante; y lo mismo se puede decir del de Cataluña. Por el contrario, entre las de menor coste social de la corrupción, se señala especialmente Extremadura, donde supone una de las mayores proporciones del PIB por habitante; y algo parecido ocurre, aunque no con tanto énfasis, en el caso de Castilla-La Mancha y Galicia.

Gráfico 29. Coste social de la corrupción en las regiones españolas

Fuente: Elaborado a partir de Carmelo J. León et al. y el INE.

En resumen, la investigación económica española sobre la corrupción no ha podido establecer que esta haya incidido negativamente sobre el crecimiento de las regiones, aunque sí ha medido con precisión su coste social en términos de la pérdida de satisfacción con la vida que implica para los españoles. Ese coste, para el conjunto de España, es equivalente al que produciría una reducción del 3,5 del PIB; pero para los habitantes de algunas comunidades autónomas es aún más elevado, llegando en Andalucía y Extremadura al 4,8 por ciento del PIB per cápita. Claro que, en otras, es más reducido, quedándose en el 2,5 por ciento en el caso del País Vasco y una décima más en los de Madrid y Navarra. La desigualdad territorial es, en esto, muy notoria, lo mismo que en otros fenómenos sociales que tienen una incidencia económica sobre el bienestar.

Consecuencias políticas de la corrupción

Los estudios sobre las consecuencias políticas de la corrupción en España, y más concretamente sus repercusiones electorales, son más abundantes que los referidos a la economía. Una buena parte de ellos hacen referencia al ámbito local, aunque también se dispone de algunos trabajos en los que se abordan las elecciones generales. En el primero de esos terrenos, de lo que han tratado sus autores es de desvelar si, teniendo en cuenta la experiencia de nuestros ayuntamientos, la corrupción les ha pasado factura a los alcaldes y concejales corruptos. Y la respuesta —que señala una tercera paradoja en este asunto— es, en general, negativa, aunque admita algunos matices menores, tal como se verá a continuación. El electorado español es condescendiente con los políticos corruptos, por mucho que, en coyunturas muy particulares, se indigne con ellos y los considere un problema social relevante. Esos políticos y los partidos a los que pertenecen no han solido encontrar un castigo electoral cuando se han vuelto a postular en los comicios municipales.

El trabajo que de una manera más cruda ha señalado esta realidad de la sociología electoral española es el que realizaron Gonzalo Rivero y Pablo Fernández-Vázquez para la Fundación Alternativas.121 Sus autores analizaron a fondo los casos de corrupción en los diversos municipios de Andalucía y la Comunidad Valenciana —dos de las regiones en las que está más extendida— entre 2003 y 2007, encontrando que esa lacra aparecía con más frecuencia en las localidades más pobladas, en las ubicadas en la costa y en las que contaban con una mayor cantidad de suelo urbanizable. Y, por otra parte, estudiaron cuáles habían sido los efectos electorales de la corrupción, llegando a la conclusión de que «el resultado electoral de los alcaldes acusados (de corrupción) no es diferente al de los alcaldes sin acusaciones», de manera que «no hay un castigo electoral por parte de los votantes» y «los partidos cuyos alcaldes se ven envueltos en casos de corrupción no se ven penalizados en las urnas».122 La gravedad de este resultado, desde un punto de vista institucional, no se les escapa a estos investigadores, pues señalan que supone «un serio revés para el control de los políticos por (medio de) las elecciones y pone en cuestión la capacidad del mecanismo electoral para discriminar… entre buenos y malos candidatos (y)… expulsar de la arena política a aquellos que podrían haberse aprovechado irregularmente de los bienes comunes».123

Menos rotundas fueron, sin embargo, las conclusiones de un trabajo de Elena Costas-Pérez, Albert Solé-Ollé y Pilar Sorribas-Navarro124 en el que se contemplaban todos los casos de corrupción, judicializados o no, que aparecieron en la prensa entre 1999 y 2007. Su análisis sobre las elecciones municipales de 2007 mostró que esos escándalos les habían pasado factura a los políticos implicados, de manera que habían perdido cerca de un 4 por ciento de los votos. Se trata, como se ve, de una reducción muy exigua del voto que, seguramente, apenas incidió sobre las posibilidades de reelección de los candidatos afectados. Sin embargo, conviene puntualizar que en esta misma investigación se estimó que en los casos en los que había habido una sentencia condenatoria o en los que la prensa había ofrecido una amplia cobertura, con noticias reiteradas sobre ellos, la pérdida de votos de los alcaldes corruptos se elevaba considerablemente hasta un 14 por ciento. Ello apunta a que, cuando los ciudadanos cuentan con una información suficiente, la pasividad ante la corrupción se reduce, aunque obviamente sin llegar a un rechazo radical.

En un sentido similar al anterior, en un trabajo de Juan Luis Jiménez y Carmen García125 basado en el examen de 234 casos de corrupción y de los resultados electorales de 2003, 2007 y 2011, se concluye también que los partidos afectados experimentaron un pequeño retroceso en el voto recibido, aunque solo en el caso de la izquierda —con una pérdida de alrededor del 2 por ciento para el PSOE—, pues por el contrario en la derecha aumentaron los votos —en torno al 4 por ciento en el caso del PP—. Esta diferenciación en cuanto al castigo electoral de la corrupción tal vez no tiene una raíz ideológica, sino que puede responder a la diferente percepción que los ciudadanos tienen de las ventajas o de los inconvenientes que les reporta esa realidad. En este sentido, un estudio reciente, centrado en las elecciones de 2011, concluye que, aunque en términos globales la corrupción está penalizada con una caída del 1,8 por ciento del voto a los partidos implicados, detrás de esa media se esconden dos tipos de situaciones: la de los alcaldes corruptos cuya gestión no ha mejorado el bienestar de los ciudadanos —cuyo voto desciende alrededor del 4,2 por ciento— y la de los que, por contra, sí lo han elevado —y que no retroceden en el apoyo de los votantes—. En definitiva, concluyen sus autores, «los votantes hacen la vista gorda a la corrupción si obtienen beneficios secundarios de ella… y administran su castigo cuando no reciben compensación».126

Otro interesante resultado que aparece en algunos de los estudios que se han realizado sobre la corrupción en el ámbito municipal es que esta afecta negativamente a la participación de los ciudadanos en las elecciones, haciendo aumentar la abstención. En el trabajo de Jiménez y García antes citado, se señala que ese efecto es del 1,8 por ciento, una proporción solo un poco superior a la estimada por Elena Costas-Pérez en una investigación centrada sobre las elecciones de 2007 y realizada a partir de una encuesta específica sobre el asunto.127 Sin embargo, esta última matiza que la abstención inducida por la corrupción no afecta a todos los ciudadanos por igual, puesto que los que se identifican con los partidos corruptos y con los de oposición no se ven concernidos, mientras que los individuos que se consideran independientes y no se reconocen en ningún partido concreto son los que abandonan la contienda electoral y se abstienen. Esto, lógicamente, acaba beneficiando a los políticos corruptos, pues mientras que sus partidarios no les sancionan, una parte de las personas que podrían reforzar una alternativa contra ellos dejan de participar en las elecciones.

Finalmente, se dispone de un par estudios que abordan el tema de la corrupción desde la perspectiva del análisis de las elecciones generales. El más antiguo hace referencia a las que tuvieron lugar en 1996, en un momento electoral que guarda algunos paralelismos con la situación actual, pues en aquella época el PSOE se encontraba severamente criticado en los medios de comunicación por la aparición de numerosos casos de corrupción, a la vez que los sondeos de opinión, como en 2013 y 2014, reflejaban una alta preocupación de los españoles por este tema.128 Sus autores, que construyen el análisis empírico modelando los resultados de la encuesta preelectoral del CIS, concluyen que la corrupción influyó positivamente sobre la participación electoral, aunque de forma moderada y en todo caso inferior a la de otros factores, de manera que «aquellos electores que incluían la corrupción en el núcleo de su agenda política tenían una probabilidad apreciablemente menor de abstenerse».129 Asimismo, la corrupción implicó un castigo electoral para el Partido Socialista, aunque muy rebajado por la consideración de otros elementos en la determinación del voto. Como señalan los autores, «la corrupción importa pero otros factores importan más», y, en concreto, en aquella coyuntura, fue crucial para atenuar el castigo al PSOE «el apoyo a las políticas sociales implantadas por los socialistas y la desconfianza hacia el PP».130

El otro trabajo hace referencia a la influencia de la corrupción local sobre el resultado en las elecciones generales de los dos mayores partidos en 2011. En línea con lo que ya se ha apuntado, se constata que los votantes apenas modifican su conducta como consecuencia de la corrupción y que, además, lo hacen de manera diferenciada según apoyen al PP o al PSOE. En concreto, mientras que el primero de esos partidos se vio favorecido por un incremento del voto del orden del 0,7 por ciento, el segundo experimentó un castigo electoral del 0,8 por ciento.131

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A lo largo de este capítulo se ha mostrado que, más allá de la agitación propia de los periodos electorales, la corrupción política alcanza en España un nivel más bien moderado y, con la cautela que impone la insuficiencia de datos, tal vez creciente en los años finales del ciclo expansivo de la economía durante la década de 2000. Se trata de un fenómeno, este de la corrupción, desigualmente distribuido sobre el territorio, que alcanza su mayor incidencia relativa en los dos archipiélagos y en la ciudad autónoma de Melilla, aunque el mayor número de casos conocido se asiente sobre Andalucía, Baleares, Canarias, Cataluña, Galicia, la Comunidad Valenciana y Madrid. Es asimismo un asunto que concierne a todos los partidos políticos con una frecuencia prácticamente proporcional al poder que estos ostentan, aunque haya que llamar la atención sobre algunos de ellos, de ámbito local, que más que políticas parecen organizaciones de índole delictiva.

Frente a la corrupción política, el comportamiento de la sociedad española es triplemente paradójico. Por una parte, apenas preocupa a los españoles cuando se les pregunta acerca de los principales problemas del país, excepto en coyunturas muy concretas, como la de los años más recientes, en los que la influencia de las estrecheces económicas es mayúscula y los ciudadanos buscan algún chivo expiatorio sobre el que cargar las culpas de sus tribulaciones, encontrándolo en los políticos corruptos. Por otra, pese a que el fraude que se deriva de la corrupción no sobrepasa, en promedio, el de unos pocos centenares de millones de euros al año, los españoles se sienten severamente tocados por ella en su satisfacción personal, pudiéndose valorar la pérdida de felicidad que experimentan en una cuantía equivalente a la que produciría una merma instantánea de casi 40.000 millones de euros en el PIB. En otras palabras, el coste real de la corrupción es muy inferior a su coste social. Y finalmente, a pesar de ello, el comportamiento electoral de los ciudadanos es bastante condescendiente con los políticos corruptos, a los que apenas se penaliza con los votos salvo en casos muy excepcionales.

En este contradictorio contexto social se inscriben las instituciones que guardan alguna relación con el problema de la corrupción. Están, por una parte, las judiciales de las que depende la sanción de las conductas corruptas; una sanción que por lo general tarda en llegar y que pierde su eficacia cuando los procesos de alargan interminablemente. Para hacernos una idea de la parsimonia con la que actúa la justicia baste señalar que, según los datos de Europa Press ya expuestos, de las 1.886 personas implicadas en casos de corrupción en lo que va de siglo, solo 162, menos de un 10 por ciento, han sido condenadas por los tribunales. Y están, por otro lado, los propios partidos políticos, reacios siempre a depurar sus estructuras dirigentes de personas indeseables a las que, conocida su venalidad, no cabe confiar de ninguna manera los asuntos públicos.

Frente a esta debilidad institucional, las medidas que se han propuesto, en la última legislatura, desde el gobierno del PP para atajar la corrupción se antojan insuficientes. Estas hacen referencia a futuras leyes reguladoras de los altos cargos de la Administración del Estado —donde solo muy excepcionalmente se han planteado casos de corrupción—, del control económico-financiero de los partidos políticos —que está bien que se mejore, pero que no puede impedir, por su carácter clandestino, la corrupción asociada a la financiación de los partidos, que es solo una pequeña parte del problema— y de una reforma penal y procesal sobre el tema con la que se pretende endurecer la sanción de las conductas corruptas y agilizar las causas que se abran para ello. Pero no se ha dicho ni hecho nada en el orden interno del propio partido, del control de sus dirigentes y gestores o de sus códigos éticos de conducta. Y lo mismo que del PP puede decirse del PSOE, donde no se ha pasado de una mera declaración —eso sí, muy rimbombante— al respecto, o de los demás partidos. Parece, por ello, que mientras los ciudadanos sigamos haciendo caso omiso de la corrupción en nuestra conducta electoral y, por ese mismo motivo, las elecciones sigan sin servir de mecanismo de depuración de los políticos corruptos, estos volverán por sus fueros antes o después.

Tal vez el lector considere excesiva esta conclusión, propia más bien del pesimismo meridional al que, en alguna ocasión, se refirió el gran escritor italiano Leonardo Sciascia.132 Sin embargo, como él mismo dijo cuando esperaba la muerte en un hospital de Milán, «vivimos rodeados de porquería y lo que vemos habitualmente no nos lleva a ninguna salida posible del pesimismo… (porque) todos somos culpables, aunque el poder sea el culpable principal».133

Capítulo VII

EL SISTEMA ELECTORAL
Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos son motivo de preocupación en España, seguramente porque un buen número de ciudadanos los asocia con la corrupción y con un innecesario abultamiento de las administraciones públicas, sin que ello implique, sin embargo, una desafección con respecto al sistema democrático liberal del que esos partidos forman necesariamente parte. El malestar con los partidos constituye una corriente de fondo en la opinión pública, de manera que, según los años, entre el 5 y el 10 por ciento de los españoles ha venido manifestándolo tradicionalmente en los barómetros del CIS, tal como puede verse en el gráfico 30. Pero en los últimos años, esa opinión ha crecido ostensiblemente hasta llegar a triplicarse. Al comienzo de 2013 llegó a su punto álgido, con un valor del 30 por ciento, para luego moderarse paulatinamente, aunque todavía en el primer trimestre de 2015 superaba el 20 por ciento. No sorprende, por ello, que en los medios de comunicación —y, más allá de ellos, en los círculos de opinión y en las conversaciones políticas—, los partidos aparezcan como entidades desacreditadas, muchas veces indignas de confianza y frecuentemente rechazadas. Se habla mucho de la necesidad de una regeneración democrática que cambie el comportamiento de los partidos, que modifique sus estructuras y los haga más transparentes y asequibles a la participación ciudadana.

Sin embargo, este tema se suele tratar como si solución dependiera únicamente de la voluntad de los dirigentes de los partidos políticos y, eventualmente, de la de sus afiliados. No se suele tener en cuenta que la configuración de los partidos tiene también determinantes estructurales que modelan su organización, sus prácticas y sus formas de selección de líderes. Dos son, a este respecto, los principales aspectos a considerar: por una parte, el sistema electoral, que configura el filtro a través del cual se seleccionan los partidos que entran en el juego del reparto del poder; y por otra, la economía de los propios partidos, que determina los recursos con los que pueden contar estos para desarrollar las actividades electorales a través de las cuales compiten por la obtención de los votos. En el caso de España ambos elementos, como se verá en este capítulo, se refuerzan mutuamente, configurando un sistema de partidos marcadamente oligopólico; es decir, un sistema en el que, en la práctica, hay pocos competidores con posibilidades de éxito.

Gráfico 30. Porcentaje de la población que considera a los partidos políticos como uno de los tres problemas más importantes de España (medias trimestrales)

Fuente: Elaborado a partir de datos del CIS.

Y además, el nuestro es un oligopolio partidario altamente concentrado, de manera que el sistema selecciona a dos partidos que se reparten la mayor parte de la representación —y por tanto, del poder—, dejando a los demás una fracción más bien reducida de la misma. Este es el motivo por el que nuestro sistema político tiende a configurar gobiernos de mayoría con una oposición en la que un solo partido soporta la mayor parte de la tarea crítica y los demás ejercen un papel residual o secundario. Pero no siempre es así, pues a veces las legislaturas se conforman con gobiernos minoritarios —también designados, de forma eufemística, como de mayoría simple o relativa—, y entonces son los partidos residuales los que encuentran su momento estelar, haciendo pagar caros sus apoyos en favor de aquellos.

El sistema electoral español

El actual sistema electoral de España fue establecido en 1977 para servir de marco regulatorio en las elecciones generales del 15 de junio del mismo año que constituyen el punto de arranque de nuestra democracia. Por medio de esas elecciones se configuraron, en efecto, las Cortes Generales que enterraron definitivamente la institucionalidad política del franquismo y redactaron la Constitución de 1978. Se trataba, en cierto modo, de un sistema electoral provisional, aunque los constituyentes no lo consideraron así y recogieron en la carta magna lo esencial de su configuración, con lo que ha acabado siendo un elemento permanente de nuestra organización política.

El artífice del sistema electoral fue Óscar Alzaga, político democristiano que se destacó por su oposición al régimen del general Franco —y fue represaliado por ello—, además de catedrático de Derecho Político. Alzaga se integró pronto en la Unión de Centro Democrático (UCD), el partido que se formó para arropar al presidente Suárez en la transición de la dictadura a la democracia, y es en ese papel en el que se inscribió su tarea de diseñador del sistema electoral. La finalidad fundamental de este fue que la UCD ganara las elecciones con una amplitud suficiente como para que fuera ineludible su continuidad en el gobierno —cosa que efectivamente se logró, aunque con mayoría simple— mientras se abordaba la redacción de la Constitución. El sistema electoral de Alzaga, como ha destacado uno de sus más críticos analistas, «logró lo increíble: contentar al búnker franquista… a la oposición y… al gobierno», y, de esa manera, «a los españoles nos dio la oportunidad de transformar una dictadura militar en una democracia constitucional».134

Así pues, el sistema electoral tuvo mucho de meritorio en la coyuntura específica para la que se diseñó —y por eso no cabe descalificarlo alegremente—. Pero ello no significa que, visto en la perspectiva actual, no deba ser considerado críticamente, en especial por las implicaciones que tiene sobre el funcionamiento de los partidos y del sistema político. Este es el motivo por el que nunca debió ser constitucionalizado —como, por cierto, pidió sin éxito el propio Óscar Alzaga, «anteponiendo, desde su escaño, sus ideales políticos a sus intereses electorales»,135 durante los debates de la Constitución—, porque al ser así se dificulta enormemente su reforma. Y, sin embargo, lo fue porque ese sistema no solo benefició en 1977 a la UCD, sino también al PSOE y a los partidos nacionalistas dominantes, a todos ellos con un número de diputados mayor que el que les correspondería en proporción a los votos obtenidos, mientras que perjudicaba a los demás partidos, entre ellos a los comunistas.136

Pero vayamos al análisis de los elementos fundamentales del sistema electoral. El primer aspecto que conviene resaltar es que, en España, se eligen muy pocos diputados; en concreto, 350. Un país del tamaño del nuestro debería tener alrededor de 500 parlamentarios nacionales, como ocurrió durante la Segunda República, con 470, o con las Cortes franquistas, con 531. Ya sé que hay mucha gente, generalmente poco informada, que considera que cuantos menos políticos haya, mejor. Pero lo que verdaderamente implica ese número no es que ahorramos costes, sino que distorsionamos la proporcionalidad de los resultados y, con ello, la representatividad de los diputados electos. Para hacernos una idea de esto, baste señalar que, con el actual sistema, en las 28 provincias menos pobladas —en las que hay menos de medio millón de electores por cada una— se elige un diputado por cada 75.958 posibles votantes, mientras que en las 22 más pobladas la elección de cada diputado corresponde a 116.904 potenciales votantes. Esto significa que la población en edad electoral de las partes menos habitadas de España tiene un 54 por ciento más en su capacidad de representación que las más populosas. Sin embargo, si el Congreso reuniera a 500 diputados, entonces esa diferencia se reduciría al 36 por ciento.

La falta de proporcionalidad entre votantes y diputados es consecuencia de la fijación de las provincias como circunscripciones electorales, así como de la asignación a cada una de estas de un mínimo de dos diputados, y de uno más por cada una de las dos ciudades autónomas —Ceuta y Melilla—. Ello hace que haya 102 puestos del Congreso repartidos igualitariamente y que queden 248 que se distribuyen en proporción con la población. En consecuencia, dejando aparte las ciudades mencionadas, el número de diputados por circunscripción va desde un mínimo de 2 en el caso de Soria hasta un máximo de 36 en el de Madrid. En términos más generales, en 25 provincias, más las ciudades autónomas, como se muestra en el cuadro 7, se elige hasta un máximo de 5 escaños; en otras 18 hay entre 6 y 8 diputados; y en las 7 que quedan la representación se mueve entre 10 y 36 diputados.

La principal consecuencia de este reparto territorial de los escaños es que en el grupo más numeroso de provincias el sistema electoral se comporta, en la práctica, como si fuera mayoritario. Ello se debe a que, como hay pocos puestos de diputado, para acceder a uno hay que sacar muchos votos —un mínimo del 19,2 por ciento en 2011—, y ello solo es asequible para muy pocos partidos. Estos son, por lo general, solamente dos, aunque en circunscripciones en las que la fragmentación del electorado es muy elevada —lo que, hasta ahora, solo ha ocurrido en Álava, Navarra y Lérida— puede haber hasta cuatro. El resultado que se deriva de esta situación es que, en estas provincias, el partido ganador se lleva una prima de representación; y lo mismo ocurre con el segundo, aunque en una medida menor. Esta es la raíz principal del bipartidismo que caracteriza a nuestro sistema político.

Un efecto similar, aunque más atenuado, aparece en las 18 circunscripciones en las que se eligen entre 6 y 8 diputados —no hay ninguna con 9—, en las que la aplicación de la Ley D’Hont para el reparto de escaños favorece a los que más votos tienen.

Cuadro 7. Los tres segmentos del sistema electoral español

Mayoritario

1 a 5 escaños

Intermedio

6 a 8 escaños

Proporcional

10 y más escaños

TOTAL

Circunscripciones

27

18

7

52

Diputados a elegir

99

125

126

350

Escaños por circunscripción

3,7

7,0

18,0

6,7

Umbral efectivo medio en 2011*

19,2

9,8

4,0

11,0

Fuente: Tomado de Politikon (2014).

* Porcentaje mínimo de votos necesario para obtener un escaño.

En este caso, para entrar en el reparto hacen falta menos votos —el 9,8 por ciento— lo que es factible para alguno de los partidos minoritarios, por lo común de carácter nacionalista o regionalista, como ocurre con el Foro Asturias, el Bloque Nacionalista Gallego, Amaiur, Coalición Canaria, Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) y la Chunta Aragonesista. Curiosamente, en algunas de estas provincias —como Vizcaya, Guipúzcoa, Gerona y Tarragona— el PP y el PSOE obtienen algunos escaños por su condición de minoritarios en ellas. Y hay que añadir que en las ocho provincias del sur de España, pertenecientes a Castilla-La Mancha, Andalucía y Extremadura, que se clasifican en este grupo, solo sacan escaño estos dos últimos partidos.

Finalmente, quedan siete circunscripciones en las que se vota a 10 o más diputados y donde el reparto es básicamente proporcional. En ellas, para entrar en el Congreso solo hace falta obtener el 4 por ciento de los sufragios, lo que es asequible para algunos partidos como Izquierda Unida, UPyD, ERC y Compromís.

La principal consecuencia de este sistema electoral es el bipartidismo. Este se gesta no solo por los efectos aritméticos que tiene en la selección de los diputados de cada tipo de circunscripción, sino también, como ha destacado el colectivo Politikon, en los de carácter psicológico que operan a largo plazo y que se concretan en el hecho de que los partidos minoritarios no nacionalistas apenas emplean recursos en las provincias que eligen pocos representantes, así como en que una parte de los votantes de estas se desvían de sus preferencias hacia el voto útil, lo que favorece a los partidos mayoritarios.137 La evolución de ese bipartidismo puede verse en el gráfico 31, donde se muestra que los dos primeros partidos —que no han sido siempre los mismos, pues ese papel les ha correspondido a la UCD, el PSOE, la coalición Alianza Popular-Partido Demócrata Popular, Coalición Popular y el Partido Popular, estos últimos herederos unos de otros— han obtenido entre un mínimo del 64,8 y un máximo del 83,8 por ciento de los votos y entre 282 y 323 diputados, siendo los promedios correspondientes del 73,4 por ciento y de 298,9 parlamentarios.

Gráfico 31. Evolución del bipartidismo en España (número de diputados y % de los votos de los dos primeros partidos)

Fuente: Elaborado con datos del Ministerio del Interior.

Durante la última legislatura, bajo la gobernación de Rajoy, este asunto del bipartidismo ha sido cuestionado por numerosos comentaristas políticos, en general poco conocedores de los efectos estructurales del sistema electoral. Se ha argumentado así, a partir de los resultados de las elecciones al Parlamento Europeo o de las elecciones municipales y autonómicas, que el descenso de los votos obtenidos por los dos primeros partidos, PP y PSOE, a cifras del 49,1 por ciento, en el primer caso, y el 52,1 por ciento, en los otros dos, que estábamos ante el final del bipartidismo y que, en adelante, el poder se repartiría entre cuatro contendientes, los dos ya mencionados junto a Podemos y Ciudadanos, estos últimos partidos emergentes con éxito. Sin embargo, esto no es así.

Un trabajo de simulación publicado por el periódico El País, en el que se distribuyen los escaños del Congreso en función de los resultados de las elecciones municipales,138 muestra que los dos primeros partidos acabarían ocupando 251 de ellos, los partidos emergentes obtendrían 26, los partidos nacionales tradicionales —IU y UPyD— se quedarían con 14 y los nacionalistas y regionalistas —entre los aparecerían nuevas fuerzas políticas— con 59. El bipartidismo, como se ve, se mantendría —pues con poco más de la mitad de los votos tendría casi el 72 por ciento de los diputados—, aunque con menos vigor que hasta ahora. Y a su vez, el poder se desparramaría hacia los nuevos partidos y, sobre todo, hacia los nacionalistas, mientras que la fragmentación del Parlamento, con un total de 21 partidos —ahora hay solo 13—, iría en aumento.

Pero el sistema electoral no solo establece las reglas de reparto de la representación ciudadana y, consecuentemente, del poder, sino también el modo a través del cual se ejerce este último. Recordemos que, cuando Óscar Alzaga se ocupó de su diseño, los partidos políticos eran muy débiles, pues no en vano habían estado prohibidos desde la Guerra Civil. El franquismo encuadraba a los políticos del régimen en un partido único —la Falange Española Tradicionalista y de las Juntas de Ofensiva Nacional Sindicalista, que con el tiempo derivó en el Movimiento Nacional—, quedando todos los demás relegados a la clandestinidad. Cuando murió Franco, estos últimos eran pocos y estaban divididos, a derecha e izquierda, en una multiplicidad de grupos de muy escasa entidad, salvo quizás en el caso del Partido Comunista de España. Los socialistas, después del congreso de Suresnes en 1974, se reorganizaron a marchas forzadas con la ayuda financiera de la socialdemocracia alemana; y la derecha buscó aglutinarse, aunque de manera incompleta, en la Unión de Centro Democrático. A su vez los nacionalistas vascos y catalanes salieron de un largo periodo de letargo. Los partidos eran, en definitiva, muy débiles y, por ello, la ley electoral buscó reforzarlos otorgándoles todo el poder de la representación popular en el Congreso. Para ello, se estableció que las candidaturas debían integrarse en listas cerradas y bloqueadas, con lo que los electores no podían modificar en nada las decisiones del aparato central de los partidos al establecer su composición. Ello concedió un enorme poder a la dirección de los partidos en detrimento de sus bases; un poder que, además, se fortaleció aún más en el Reglamento del Congreso al supeditar cualquier iniciativa de los diputados individuales a la aprobación de los portavoces de los grupos parlamentarios.

No cabe duda de que este diseño del sistema electoral fortaleció a las organizaciones partidarias y sirvió así para resolver un problema que podría haber sido grave durante la transición a la democracia y en los años ulteriores en los que se asentó el sistema institucional diseñado por la Constitución. Pero también, transcurrido el tiempo, ese mismo fortalecimiento del aparato de los partidos derivó en nuevos problemas, principalmente por lo que se refiere a la selección de las elites políticas y al debilitamiento ideológico de aquellos. Ambos problemas se vieron, además, acentuados por el modo en que se organizó la economía de los partidos, tema este al que se dedica el siguiente epígrafe.

La economía de los partidos políticos

El sistema español de partidos políticos se configura, ya lo he señalado, como un oligopolio altamente concentrado. Está constituido, en efecto, por dos competidores, el Partido Popular y el Partido Socialista, que concentran una gran parte de la representación popular y del poder que se deriva de ella, a los que se añaden otros dos contendientes nacionales —IU y UPyD que, recientemente, parece que pueden ser sustituidos por Podemos y Ciudadanos— y varios regionales —CiU, PNV, ERC, BNG, CC, Amaiur, Compromís y FAC— con una representación más bien exigua, aunque en el ámbito autonómico o local algunos de estos puedan llegar a ser dominantes. Esta estructura se deriva, lógicamente, del sistema electoral que se acaba de analizar, pero también de una economía que la refuerza y, sobre todo, la anquilosa, debido a que introduce unas fortísimas barreras de entrada en el sistema.

Expliquemos bien esto último. El sistema electoral, principalmente por la exigencia de que las circunscripciones electorales coincidan con las provincias y por el empleo de la Ley d’Hondt como regla de atribución de escaños, conduce a una representación concentrada en pocos partidos políticos, alejada de la proporcionalidad en el cómputo nacional. Sin embargo, no veo este resultado como un problema, toda vez que, con él, se asegura la gobernabilidad del país, al evitarse que la fragmentación del electorado tenga un reflejo inmediato sobre la distribución del poder. El problema, por tanto, no está en los resultados electorales, sino en el hecho de que esos resultados se reiteren, con pequeñas variaciones, elección tras elección. Digamos que nuestro sistema electoral posibilita la alternancia de dos grandes partidos en el poder; pero en principio no dificulta el relevo de esos mismos partidos dentro del oligopolio. La ausencia de tal relevo es, indudablemente, un efecto de las barreras a la entrada que la economía de los partidos genera.

El fundamento básico de la economía de los partidos en España estriba en el hecho de que estos han devenido en instituciones fuertemente dependientes de la obtención de subvenciones públicas. Los partidos políticos españoles ya no son asociaciones de ciudadanos que, con sus propios recursos, intervienen en la política. No es así y más bien se trata de instituciones económicamente vinculadas al Estado, las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Y ello, con el agravante de que esa vinculación es solo accesible para unos pocos actores: los partidos que ya forman parte del oligopolio.

Veámoslo con más detalle. El aspecto que más se destaca cuando se analiza la financiación de los partidos políticos es que apenas están sostenidos con las cuotas que pagan sus afiliados, mientras que, por el contrario, las subvenciones públicas que reciben son esenciales para su funcionamiento. En el gráfico 32 se han recogido los datos oficiales disponibles para los principales partidos.139 De acuerdo con ellos, se constata que, en el periodo 2008-2013 y en promedio, algo más de las tres cuartas partes de su financiación ha provenido de las mencionadas subvenciones. La dispersión en torno a esa media es pequeña, aunque se pueden anotar tres casos singulares en los que las cifras son muy inferiores a ella. Uno es el de Convergencia Democrática de Cataluña, partido en el que las subvenciones oscilan entre el 25 y el 45 por ciento, según los años; y los otros dos son los de UPyD y Ciudadanos al comienzo del periodo, en el que ambos partidos estaban dando sus primeros pasos y aún no habían consolidado su presencia en el sistema político.

Gráfico 32. Estructura de los ingresos de los principales partidos políticos

Fuente: Elaborado con datos de los partidos políticos y del Tribunal de Cuentas.

Paralelamente, las cuotas de los afiliados juegan un papel menor en la financiación de los partidos. El promedio es, para la muestra seleccionada, de un 14 por ciento. Y de nuevo se destacan algunos casos singulares como el de ERC, partido en el que los militantes apenas han aportado el 0,5 por ciento de los ingresos de su formación, o como el de CDC, en el que las cuotas han llegado a suponer en algún año más de la mitad de los recursos, siendo su promedio en el periodo superior a un tercio.

Por último, las demás fuentes de ingresos —entre las que están el producto de la venta de merchandising, las retenciones sobre el sueldo de los cargos institucionales y las donaciones— no llegan, en media, al 10 por ciento de los recursos, aunque en algún caso exceden muy sobradamente de esa cifra, como por ejemplo en el de CDC, siendo menos destacados los del PSOE, ERC y PNV.

En definitiva, como se ve en casi todos los casos, la economía de los partidos gravita sobre la existencia de subvenciones públicas destinadas a ellos. Conviene añadir a este respecto que a esta situación se ha llegado a través de un proceso en el que las subvenciones a los partidos, a medida que el sistema democrático se iba asentando, se fueron reforzando con el tiempo. Los partidos encontraron en el maná de las subvenciones una fuente fácil de ingresos y trataron de reforzarla lo más posible a través de la proliferación de sus fuentes.

La Ley Orgánica 3/1987, que reguló por primera vez, de manera completa, la financiación de los partidos en España, previó que estos pudieran obtener solo tres tipos de subvenciones: a) por los gastos electorales siempre que lograran la correspondiente representación, con cargo a las distintas administraciones públicas; b) por los gastos de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, y en las asambleas autonómicas, con cargo estas instituciones; c) y para su funcionamiento ordinario, con cargo al Estado, siempre que contaran con algún electo en el Congreso de los Diputados.

Sobre este régimen inicial, muy rápidamente, de manera especial en algunos territorios como el País Vasco y Cataluña, las subvenciones de funcionamiento ordinario se extendieron hacia las comunidades autónomas; y las subvenciones para el sostenimiento de los grupos políticos hacia los ayuntamientos. El Tribunal de Cuentas advirtió muy pronto este movimiento, aunque no hizo nada para impedirlo, más allá de consignar su irregularidad en sus sucesivos informes contables sobre los partidos políticos. De manera que las subvenciones autonómicas subsistieron hasta su legalización en la Ley de Financiación de Partidos Políticos de 2007; y las de carácter local, en ayuntamientos y diputaciones, hasta su reconocimiento en la Ley de Régimen Local de 1999.

En consecuencia, los partidos políticos españoles han gozado de subvenciones estatales, autonómicas y locales para financiar sus campañas electorales, su funcionamiento ordinario y sus grupos parlamentarios y municipales. Y a esas subvenciones también se han añadido las que, por diferentes ministerios y entes autonómicos, se convocan todos los años para sostener las actividades de las fundaciones vinculadas con los partidos políticos.

Puntualicemos, sin embargo, que la posibilidad de que un partido pueda ser financiado por cualquiera de las administraciones públicas está determinada por sus resultados electorales. Así, las subvenciones para el gasto ordinario de los partidos se limitan a aquellos que tienen representación en el Congreso o en las correspondientes asambleas autonómicas. Lo mismo ocurre con las subvenciones que cubren los gastos de los grupos parlamentarios, añadiéndose en este caso los ayuntamientos. E idéntico tratamiento tienen las subvenciones destinadas a las fundaciones políticas. Y, por supuesto, las subvenciones electorales. En todos los casos, además, la cuantía de esas subvenciones es proporcional a los resultados electorales, de manera que reciben más los partidos con mayor representación. Dado que el sistema electoral, sea cual sea su ámbito geográfico, da ventaja a los dos partidos con mayor número de votos, este sistema de reparto de las subvenciones refuerza la capacidad de esos dos partidos para mantenerse en el liderazgo.140 El sistema de financiación pública de los partidos políticos se convierte así en una barrera de entrada en el mercado político.

El ejemplo más acabado del funcionamiento de esta barrera a la entrada es el de las subvenciones que financian las campañas electorales. Estas se concretan en dos tipos de conceptos: los gastos ordinarios que hacen los partidos para difundir su programa e informar a los electores, y los gastos en los que esos partidos incurren para enviar sus papeletas de votación al domicilio de los electores. La importancia de estos dos tipos de subvenciones es desigual aunque casi equilibrada: por ejemplo, en la campaña general correspondiente a la legislatura que arrancó en 2011, del total subvencionado —cifrado en 57,2 millones de euros— el 54,7 por ciento correspondió a la subvención de los gastos ordinarios y el 45,3 por ciento a la subvención de los envíos domiciliarios.

Sin embargo, el funcionamiento de estos dos tipos de subvenciones es muy distinto. Así, las que financian el gasto ordinario de las campañas se reparten de acuerdo con dos criterios: uno es el número de escaños logrados; y el otro es el número de los votos obtenidos en las circunscripciones en las que se ha alcanzado la representación. Debido a que, como ya se ha dicho, el sistema electoral concede una prima de representación a los dos partidos más votados, el reparto de estas subvenciones favorece a los líderes, tanto en el conjunto nacional, PP y PSOE, como sobre todo en el de las regiones donde hay partidos nacionalistas dominantes, CiU, PNV y Amaiur, según se muestra en el gráfico 33. Y por otra parte, perjudica a los demás partidos, en especial a los de ámbito nacional, IU y UPyD.141

Por su parte, las subvenciones que financian los envíos electorales cubren la totalidad de los gastos. Sin embargo, solo se distribuyen entre los partidos que, por cumplir los correspondientes requisitos, pueden formar un grupo parlamentario en el Congreso —es decir, los que cuentan con al menos 15 diputados o bien los que, teniendo un mínimo de 5 electos, hayan obtenido el 15 por ciento de los votos en las circunscripciones en las que se han presentado o bien el 5 por ciento en el conjunto nacional—, excluyéndose todos los demás. Esta regla suele dar lugar a diferentes tipos de marrullerías parlamentarias para formar grupos espurios de duración limitada a unos pocos días, con la única finalidad de cobrar —trincar sería un término más preciso— las subvenciones. Por ejemplo, en la legislatura a la que estamos haciendo referencia, esto es lo que ocurrió con ERC, cuyos tres diputados se adscribieron al grupo de Izquierda Plural por el espacio temporal de un solo día, dando así lugar al derecho a cobrar la subvención, y con UPyD, que se unió temporalmente al Foro Asturias con igual objetivo.

Gráfico 33. Subvenciones para gastos electorales ordinarios (elecciones generales de 2011)

Fuente: Elaborado con datos del Ministerio del Interior.

La lógica de estos comportamientos es evidente, pues el logro de la subvención de los envíos de papeletas a los electores implica poder llegar, con la propaganda electoral, a todos los votantes. Hay que tener en cuenta a este respecto que esos envíos son extraordinariamente costosos —unos 8 millones de euros si se quiere cubrir todo el territorio nacional—, razón por la cual los partidos que no tienen expectativas de éxito no suelen realizarlos. Un ejemplo muy interesante a este respecto es el de Izquierda Unida, partido que en las últimas elecciones generales apenas registró gastos ordinarios de propaganda o de realización de actos electorales, con lo que las subvenciones que recibió para ellos fueron muy reducidas; sin embargo, aprovechó extensamente la realización de envíos postales de papeletas electorales, lo que le permitió dar a conocer sus candidaturas a la práctica totalidad de los electores.

Añadamos que el envío domiciliario de papeletas coloca a los partidos que pueden realizarlo en una posición muy ventajosa, pues los electores reciben solo sus papeletas y no las de las demás candidaturas. Posición de ventaja que, además, se refuerza por el hecho de que, en España, no se garantiza el secreto del voto al no ser obligatorio el uso de las cabinas de votación —por lo demás siempre escasas y mal ubicadas en los colegios electorales— para los electores. Esta circunstancia —que ha sido reiteradamente denunciada en los informes de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) sobre los procesos electorales españoles—142 hace que sean numerosos los casos de votantes que, para no exhibir públicamente sus preferencias, opten por llevar la papeleta desde casa, lo que solo es factible para un limitado grupo de opciones partidarias.

Como resultado final de todo lo anterior, según se muestra en el gráfico 34, las subvenciones acaban cubriendo, en promedio, el 88 por ciento de los gastos electorales de los partidos que logran escaños. No obstante, esta media esconde una desigualdad muy grande entre los que ven financiada la casi totalidad de sus campañas electorales —PP, IU, CiU y PNV— y los demás, entre los que, en los comicios aquí analizados, se pueden establecer cuatro grupos: PSOE y ERC con una financiación entorno a las cuatro quintas partes; UPyD y Amaiur con aproximadamente dos tercios; Foro Asturias con cerca de la mitad; y CC, BNG, Compromís y Geroa Bai con un tercio o menos.

Gráfico 34. Subvenciones electorales (porcentaje de los gastos totales cubiertos por las subvenciones en la campaña de las elecciones generales de 2011)

Fuente: Elaborado a partir de datos del Ministerio del Interior.

En resumen, por tanto, resulta evidente que la economía de los partidos políticos españoles hace que estos sean, en lo esencial, dependientes de la financiación que, por medio de distintos tipos de subvenciones, reciben del Estado o las demás administraciones. La vinculación de estas subvenciones a los resultados electorales, por su propio diseño, actúa como un elemento de discriminación en un doble nivel: por un lado, entre los partidos que obtienen representación institucional en las elecciones y los que no alcanzan el número de votos necesario para ello, quedando así excluidos en el reparto de los recursos financieros públicos; y por otro, dentro del primero de esos grupos, entre los partidos dominantes, sea en el ámbito nacional o en el local, y los secundarios, siendo estos receptores de subvenciones con una intensidad muy inferior a la de aquellos. Esta doble discriminación actúa como una barrera de entrada y, consecuentemente, como un factor de anquilosamiento en la distribución del poder, de manera que se hace muy difícil penetrar en el oligopolio partidario y más aún en su núcleo central, formado por el PP y el PSOE, en el nivel nacional, y CiU y el PNV, en el regional. No obstante, en la última legislatura, en un contexto de fuerte pérdida de apoyo popular para el Partido Socialista, se han dado tres casos de entrada en dicho oligopolio —Amaiur, Compromís y Foro Asturias—. Esta dinámica se ha mantenido durante la gobernación de Rajoy y se ha extendido también hacia el Partido Popular, de manera que, primero en las elecciones europeas y después en las municipales y autonómicas, su retroceso ha puesto en posición de penetrar en el oligopolio a dos nuevos partidos —Podemos, comiéndole el terreno a IU y, parcialmente, al PSOE, y Ciudadanos, que ha desplazado a UPyD a la vez que ganaba votos a costa del PP—. Ello perfila una estructura partidaria más equilibrada hacia el futuro, aunque lo que se visualiza como posible al escribir estas páginas tendrá que ser confirmado en las elecciones generales de finales de 2015 o comienzo de 2016. Sin embargo, no debe confundirse tal equilibrio con la superación del bipartidismo, pues como se ha anotado en el epígrafe anterior, este es un rasgo estructural del sistema electoral que se mantendrá inevitablemente mientras no sea reformado y siga vigente.

Finalmente, no puede cerrarse esta revisión de la economía de los partidos políticos españoles sin hacer mención a los problemas de financiación irregular y a su creciente desequilibrio patrimonial. Sobre lo primero, no está de más recordar que una parte de los casos de corrupción a los que se ha aludido en el capítulo anterior se vinculan con la financiación ilegal de las estructuras partidarias o de las campañas electorales. Sin embargo, no se dispone de ningún estudio que nos permita conocer las dimensiones de este fenómeno que, obviamente, ha de deslindarse de la corrupción política en la que solo se busca el lucro personal. Y, por otra parte, a ello hay que añadir las operaciones irregulares de financiación que no tienen vinculación con la corrupción. Sobre estas últimas, según un informe de la Fiscalía del Tribunal de Cuentas referido al ejercicio de 2012, que fue difundido por el diario El País en enero de 2015, en todos los grandes partidos —CDC, UDC, PP, PSOE, EA y PNV— había habido infracciones graves a las normas fiscales o de financiación. Entre ellas se menciona el hecho de no contabilizar todos los ingresos y gastos, simular ingresos o gastos, defraudar en distintos impuestos, falsificar documentos, admitir condonaciones de deudas o donaciones ilegales y operar a través de empresas controladas por el partido.

En cuanto a los desequilibrios patrimoniales se puede señalar que, según el Tribunal de Cuentas, en 2009 había diez partidos con un patrimonio neto negativo, de manera que no podían hacer frente a sus deudas con su capital y, por tanto, estaban en situación de quiebra. Dos años más tarde, en 2011, ese número había subido hasta diecisiete, aunque un año más tarde se había reducido a nueve. Salvo uno —Izquierda Unida, que en 2012 presentaba el mayor desequilibrio patrimonial con un «agujero financiero» superior a los 13 millones de euros— todos los demás eran partidos de ámbito regional: Unió Democrática de Catalunya (12,5 millones de euros), Convergència i Unió (9,2 millones), Bloque Nacionalista Gallego (3,8 millones), Iniciativa per Catalunya-Verts (3,1 millones), Bloc Nacionalista Valencià (0,7 millones), Chunta Aragonesista (0,2 millones), Esquerra Unida i Alternativa (0,1 millones) y Geroa Bai (22.000 euros).

Implicaciones

Con el sistema electoral y con la economía que se han descrito en los epígrafes precedentes, los partidos españoles han devenido en organizaciones sujetas a una fuerte inercia conservadora que se deriva del hecho de que la competición política se encuentra severamente limitada, aun cuando ello no impida, en coyunturas críticas como la actual, la emergencia de nuevas formaciones. En España, prácticamente, lo que se dirime en las convocatorias electorales es la eventual rotación entre los dos partidos líderes, sin que nunca se plantee su posible sustitución. Son tres los aspectos en los que esta inercia se muestra con meridiana claridad: la selección del personal político y la burocratización de las organizaciones, por una parte, y su desideologización, por otra.

Comenzando por el primero, se puede señalar que, con el curso de los años, se ha ido extendiendo un proceso de selección de los dirigentes locales, regionales y nacionales de los partidos políticos, vinculado al desarrollo de una carrera profesional dentro de su correspondiente organización. Los partidos buscan cada vez menos atraer a profesionales con conocimientos útiles para la gestión política, y se conforman con la promoción de los que han sabido ser fieles a la organización —y a sus dirigentes— durante los largos años en que han ocupado puestos secundarios dentro de ella. Dado que la retribución de los políticos que ocupan puestos de representación es relativamente mediocre, no sorprende que muchos de los que, finalmente, acaban ocupándolos sean personas poco cualificadas que nunca han obtenido empleos de relevancia en el sector privado o en el ámbito funcionarial de las administraciones públicas.

Los políticos profesionales, sobre todo en el ámbito local y regional, aunque también en el nacional, han estado sujetos así, de manera creciente, a un proceso de selección adversa en el que los mejor preparados para el ejercicio de las funciones públicas de representación y de dirección de las administraciones resultan rechazados, mientras que los más dóciles con quienes ostentan el poder son promocionados.

Con este bagaje no resulta nada sorprendente que los partidos políticos se hayan convertido en organizaciones fuertemente burocratizadas, en las que cuenta más la fuerza inercial del ejercicio del poder interno que los resultados del debate político o los de la gestión de las instituciones en términos del bienestar de los ciudadanos. Algunos ejemplos recientes pueden ayudar a comprender esto. El primero se refiere a las enormes dificultades que experimentan algunos partidos para renovar a sus elites dirigentes. Las más de las veces, más que renovación, lo que se produce es una continuidad con relevos propiciados por las direcciones que se retiran del liderazgo. Los partidos políticos españoles no han sido capaces, en general, de arbitrar procedimientos democráticos para su cambio interno, especialmente cuando los resultados electorales han sido adversos. Ello tiene mucho que ver con el hecho de que los dirigentes que fracasan en las elecciones rara vez dimiten de sus cargos y tratan de permanecer en ellos por encima de cualquier circunstancia. Incluso en algún caso, como el del PSOE, en el que se ha ensayado un procedimiento de participación de la militancia para la elección de la Secretaría General, la renovación no ha llegado mucho más lejos, de manera que una buena parte de los dirigentes nacionales y regionales son perdedores en las respectivas elecciones.

Otro ejemplo lo proporciona la progresión de la corrupción política desde el ámbito local, al que parecía circunscrita hasta hace tan solo unos pocos años, hacia el regional y el nacional. Pero más grave que esto es, como he destacado en el capítulo anterior, la incapacidad que tienen los partidos para depurar las responsabilidades de sus dirigentes en esta materia, debido a que carecen de incentivos, pues la corrupción apenas pasa factura electoral.

Finalmente, el descrédito que tiene la clase política entre los ciudadanos, al que se ha hecho referencia al comienzo de este capítulo, no ha conducido, prácticamente en ningún caso, a emprender acciones destinadas a superarlo. Los partidos tradicionales se han revelado carentes de ideas y de iniciativas para encontrar una salida a tal situación y ello ha dado pie a la emergencia de dos nuevas formaciones —Podemos y Ciudadanos— que, desde posiciones opuestas —pues el primero trata de desbordar el sistema constitucional de 1978, mientras el segundo busca reformarlo para consolidarlo—, han entrado en la competición política con buenos resultados en las elecciones europeas, locales y autonómicas que aún no han sido revalidados en unos comicios generales.

A todo ello se añade la desideologización de los partidos políticos. Aunque pueda parecer sorprendente, sobre todo cuando asistimos a un enfrentamiento continuado entre los partidos dominantes, el debate político tiene muy poco de doctrinal. Esos partidos han ido vaciándose en los últimos años de su sustrato ideológico originario —expresivo de concepciones diferentes acerca de la organización de la sociedad— para irse llenando de propuestas dispares procedentes de distintos grupos sociales o de intereses que cuentan con una cierta proyección electoral. Y de esta manera todos o casi todos los ismos han ido encontrando hueco en las propuestas y el discurso partidario. Un discurso que, por otra parte, aparece cada vez más fragmentario —se expresa típicamente en un mensaje de Twitter— e incoherente, pues carece de un hilo argumental que lo integre dentro de un conjunto de principios básicos, es decir, en el interior de una propuesta ideológica.

Las consecuencias de esta desideologización para la organización política de la sociedad española son devastadoras, especialmente en dos terrenos, el de la unidad nacional y el de la política económica. Por lo que al primero se refiere, hemos asistido, sobre todo desde mediados de la década de 1990, a una creciente permeabilidad de los partidos nacionales hacia las ideas y propuestas de los partidos nacionalistas periféricos. Estos han sabido hacer valer su peso electoral para obtener concesiones que muchas veces rozan el marco constitucional. Pero lo más relevante es que sus argumentos y reivindicaciones se han extendido sobre las elites locales de los partidos nacionales. Esta ósmosis nacionalista, que conduce al localismo, explica que la resistencia a la reforma de las administraciones municipales y provinciales sea muy intensa, o que el gobierno de Rajoy se haya visto inerme para reformar la financiación autonómica.

En cuanto a la política económica, las cosas no pueden ser más claras. Si se repasa el discurso de los principales partidos o de sus líderes —y también sus actuaciones cuando han gobernado—, se advierte que, en los temas esenciales, todos ellos han transitado, sin solución de continuidad, de la defensa de determinadas propuestas concretas a su repudio, aunque siempre con camino de vuelta. Así, aspectos como el equilibrio macroeconómico, en general, y el presupuestario, en particular, la presión fiscal, el sistema de pensiones, la regulación del mercado de trabajo, la libertad de mercado, la supervisión del sistema financiero, la política de innovación y tantos otros, son objeto de controversias que, en lo esencial, dependen de la ubicación que, en cada momento, ocupa cada uno de los partidos —en el gobierno o en la oposición— y no del programa que puedan haber formulado estos. La política económica, en ausencia de un consenso básico acerca de sus objetivos fundamentales y de sus plasmación institucional, se configura como una arena propicia para la diatriba y el regate corto; su manejo se somete a cambios imprevistos, cuando no sorpresivos, sin que medie ninguna evaluación seria de sus resultados; y todo ello hace difícil y azarosa la conducción de la economía hacia mayores cotas de empleo y bienestar.

La reforma de los partidos políticos

En diciembre de 2014 el periódico El País publicaba una encuesta de Metroscopia en la que se ponía de manifiesto que una gran mayoría de los españoles no se consideraba capaz de explicar cómo se financian los partidos políticos. Es más, la casi totalidad de los encuestados creían que los partidos no son transparentes en cuanto a sus finanzas. Sin embargo esta unanimidad se perdía a la hora de plantear cuáles habrían de ser las fuentes de recursos para los partidos políticos, pues mientras un 46 por ciento se inclinaba por la exclusividad de las cuotas de los afiliados y las subvenciones estatales, otro 30 por ciento estaba en favor de las aportaciones privadas, institucionales o personales, debidamente registradas y conocidas; y había un 18 por ciento que optaba por una mezcla de ambos procedimientos. Además, en esa encuesta se preguntaba por el tema de las elecciones primarias abiertas a militantes y simpatizantes, a lo que más de las cuatro quintas partes de los entrevistados respondían afirmativamente.

Transparencia y elecciones primarias parecen haber calado entre los españoles como remedios para nuestro sistema de partidos políticos. El primero de ellos, en muy poco tiempo, ha penetrado también en los propios partidos, tal vez porque se ven obligados por la Ley de Transparencia que se aprobó a finales de 2013, aunque de manera desigual e insuficiente, tal como se desprende de los informes de la Fundación Compromiso y Transparencia. Así, el más reciente de ellos —que se construye a partir de una batería de 25 indicadores— agrupa a los partidos analizados en tres categorías: transparentes, en la que se incluyen los cinco partidos que cumplen al menos con dieciséis indicadores, entre los que han de estar los estados financieros y los informes del Tribunal de Cuentas; translúcidos, en la que se integran cuatro partidos que cumplen con un mínimo de doce indicadores; y opacos, que es la clase más numerosa, con once partidos que cumplen con menos de doce indicadores (véase el gráfico siguiente).

Gráfico 35. Transpariencia de los partidos políticos (número de indicadores a los que dan cumplimiento)

Fuente: Elaborado con datos de la Fundación Compromiso y Transparencia.

En cuanto a las elecciones primarias, el problema que se plantea es de naturaleza conceptual, pues bajo esa denominación se incluyen formas diversas de elección de candidatos. Así, en las experiencias de los partidos que las han incorporado a su acervo aparecen elecciones entre candidatos que deben haber obtenido previamente un amplio número de avales y elecciones entre candidatos a los que no se exige tal tipo de avales; ha habido también elecciones dirigidas desde la cúpula de los partidos y otras más libres; y también se han visto comicios en los que ha habido desigualdad en los medios puestos a disposición los candidatos por los partidos —como, por ejemplo, los censos de militantes o las páginas web—, mientras que en otros casos la competición ha sido equilibrada. En definitiva, puede haber diferentes modelos de elecciones primarias y no todos ellos garantizan las mismas condiciones democráticas.

Pero más allá de estos dos aspectos, lo que se desprende del análisis aquí realizado es que se necesitan cambios tanto en el sistema electoral como en las reglas de financiación de los partidos para que existan incentivos estructurales para su democratización y renovación. En el sistema electoral sería necesario incrementar las oportunidades de competición política, de manera que no hubiera tanta desigualdad en la asignación de escaños entre las diferentes circunscripciones electorales. Una reforma en profundidad requiere ineludiblemente un cambio constitucional, pero dentro de los límites marcados por la Constitución es posible avanzar en el sentido indicado, por ejemplo, aumentando el número de diputados hasta 400 o disminuyendo el mínimo de escaños por circunscripción a uno solo. Y de la misma manera podría reforzarse el secreto del voto estableciendo, como ocurre en la mayoría de los países democráticos, la obligatoriedad de que los votantes pasen por una cabina cerrada antes de depositar su voto, y la de que las papeletas de votación solo se encuentren disponibles en esas cabinas. También podría ser interesante establecer que los partidos, para poder obtener escaños, tuvieran que obtener un mínimo de los votos en cómputo nacional —por ejemplo, el 1 por ciento— a fin de evitar la excesiva fragmentación de la cámara legislativa.

Y por lo que se refiere a las reglas de financiación de los partidos, los aspectos que considero más relevantes son, en primer lugar, la conveniencia de proporcionar un mayor protagonismo a los militantes de los partidos en la financiación de estos. Y lo mismo se puede decir de las donaciones del sector privado, sin que ello implique que estas carezcan de control o que no estén sujetas a limitaciones cuantitativas y a reglas estrictas de transparencia. En segundo término, las subvenciones del Estado y de las otras administraciones deben estar sujetas a limitaciones cuantitativas, de manera que no puedan superar un determinado porcentaje de los gastos que financian, y cualitativas, de modo que, en ningún caso, puedan servir para el pago de salarios a los políticos que ostentan cargos públicos o de representación interna en su propio partido. En tercer lugar, algunos programas de subvenciones son de muy difícil justificación, como por ejemplo los que se orientan a financiar las actividades de las fundaciones vinculadas a los partidos políticos, por lo que deberían eliminarse. También debería ser suprimida la subvención de los envíos domiciliarios de papeletas y propaganda electoral, dado su carácter severamente discriminatorio. Y finalmente, en la distribución de las subvenciones destinadas a los gastos de funcionamiento ordinario de los partidos, así como las que cubren los gastos electorales, debieran cambiarse las reglas de reparto, de manera que todos los partidos participantes en eventos electorales pudieran tener la posibilidad de obtenerlas. Una asignación basada únicamente en el número de votos obtenidos —tal vez sujeta a alguna restricción referida al logro de un porcentaje mínimo de sufragios— evitaría los efectos discriminatorios actuales, incrementando así la rivalidad política y preservando el valor constitucional del pluralismo político.

En el programa reformista del gobierno que preside Rajoy no ha habido nada de esto. Sus propuestas se han limitado al tema de la transparencia y al establecimiento de algunos controles sobre la gestión financiera de los partidos, así como a la modificación del sistema de elección de los alcaldes en los comicios municipales. Ninguna de esas reformas afecta a los incentivos negativos a los que se ha aludido en este capítulo, por lo que una vez más estamos ante un reformismo limitado y lampedusiano que es insuficiente para impulsar la regeneración de nuestro sistema de partidos y, con él, del funcionamiento de nuestra democracia.

CUARTA PARTE

TERRORISMO

Capítulo VIII

EN EL FINAL DEL TERRORISMO:
EL BALANCE NEGRO DE ETA

La legislatura en la que Mariano Rajoy ha presidido el gobierno ha sido la primera, en lo que llevamos de democracia, en la que ETA no ha cometido ningún atentado terrorista. En realidad esta situación es anterior a la toma de posesión de Rajoy y viene de la segunda legislatura de Zapatero. ETA produjo su última muerte en el territorio español el 30 de julio de 2009 cuando asesinó a dos guardias civiles —Carlos Enrique Sáenz de Tejada García y Diego Salva Lezaún— en el municipio mallorquín de Calviá. Sin embargo, volvería a matar, esta vez en Francia, ocho meses después, cuando en un enfrentamiento con agentes de la Gendarmería dio muerte a Jean-Serge Nérin; y aún heriría a otro gendarme, en un nuevo enfrentamiento con la policía, el 9 de abril de 2011. Pese a ello, en septiembre del año anterior, había declarado una tregua; tregua que confirmaría el 20 de octubre de 2011 anunciando el cese definitivo de la actividad armada.

Aunque el gobierno socialista de Zapatero quiso presentar este último acontecimiento como el final del terrorismo, lo cierto es que ETA no se ha disuelto y mantiene aún algunas de sus actividades, principalmente en el terreno político y en la gestión de su principal activo humano, constituido por los presos que cumplen condena en las cárceles españolas y francesas, pues según todos los indicios no dispone de más de una treintena de militantes en libertad. Al señalar esta circunstancia —la permanencia de la organización terrorista— no quiero minimizar el hecho de que, en España, llevamos más de un quinquenio sin que se hayan producido atentados —y es en este sentido en el que se puede hablar de un final de la violencia—, sino que más bien me parece pertinente enfatizar que aún subsiste un problema político que no ha sido resuelto.

Y se trata de un problema relevante, pues el final de ETA, para que la sociedad española se reconcilie consigo misma, especialmente en el País Vasco, tiene que reflejar el repudio radical de su historia de violencia y muerte, de profanación de las vidas humanas que, una tras otra, ha dejado tras de sí en un reguero de acontecimientos que ha durado más de cuatro décadas. Cerrar esa narración, lograr la disolución de esa organización, es un reto sin precedentes en nuestra propia historia, pero que tiene espejos en los que mirarse en otros países europeos, algunos de los cuales, como el Reino Unido en Irlanda del Norte, han resuelto muy mal su propio conflicto. Los obstáculos que habrá que sobrepasar no son menores, pues no en vano los partidos políticos nacidos del movimiento que lideró ETA —Amaiur y la coalición EH Bildu— trabajan para impedirlo al considerar que la herencia del terrorismo es intrínseca a su proyecto de independencia para el País Vasco. Esos partidos no podrán ser apartados de la acción política, como ocurrió en 2003 con la ilegalización de Batasuna, pues han sido bendecidos por el Tribunal Constitucional en una decisión como poco controvertida, cuando no directamente política, adoptada bajo la idea falsa de que se estaba contribuyendo, en apoyo a la negociación que Rodríguez Zapatero entabló con ETA, al final de esta.

Más adelante, en el siguiente capítulo de este libro, retomaré este asunto. Pero antes de hacerlo, me parece conveniente no dejar la memoria al olvido y recuperar lo que podríamos denominar el balance negro de ETA, presentando de manera sintética y cuantitativa los hechos de violencia que esta ha producido causando víctimas, depredando recursos y provocando daños materiales y económicos cuyas cicatrices aún son bien visibles si se quiere mirar sin prejuicios y con afán de restablecer la justicia.

Las víctimas de ETA

En lo que alcanza la memoria documentada —y sobre este tema del terrorismo etarra quedan lagunas insalvables que obligan a considerar como provisionales todos los datos cuantitativos— desde que inició en 1962 sus acciones armadas hasta que cerró su campaña en 2010, a ETA se le pueden atribuir 3.101 atentados o incidentes violentos, incluyendo los que resultaron frustrados. Durante una etapa inicial, que llegó hasta 1976, tal como puede verse en el gráfico 36, esos ataques fueron más bien pocos y no pasaron en ningún año de cuarenta. Sin embargo, desde 1977 ETA reforzó extraordinariamente su campaña terrorista en un intento de impedir, una vez muerto Franco, la transición de España a la democracia. Los atentados elevaron así su cifra a unos 200 por año hasta 1984. Pero la represión, por una parte, y las acciones contraterroristas ilegales del GAL —atribuibles a la iniciativa del Estado a través del Ministerio del Interior—, por otra, le obligaron a ceder en su ímpetu armado, con una drástica reducción en el número de incidentes, así como a buscar una salida negociada al conflicto que había impulsado. Entre los meses finales de 1986 y los iniciales de 1989, tuvo lugar en Argel esa negociación entre ETA y el gobierno presidido por Felipe González sin que se llegara a ningún acuerdo. La frustración de esa vía negociada supuso una derrota política para ETA, que intentó retomar la escalada terrorista, aunque la caída de su cúpula dirigente en la localidad francesa de Bidart cercenó seriamente su capacidad para cometer atentados. Desde entonces la actividad de ETA, aunque con altibajos, fue siempre en retroceso hasta su declive final. Aun así, la organización terrorista trató de forzar nuevas negociaciones declarando treguas temporales —la más amplia de las cuales tuvo lugar tras la firma con los partidos nacionalistas del Pacto de Lizarra en 1998— en las que aprovechaba para reforzar sus estructuras y comandos. En esta etapa final fue muy relevante la ilegalización de Batasuna, a la que ya se ha aludido, pues desarboló una gran parte de la infraestructura local que ETA empleaba para organizar y realizar sus atentados. En 2003 y 2004 estos llegaron a un nivel mínimo, de manera que cuando se celebraron las elecciones generales de este último año el terrorismo había desaparecido. El acceso de José Luis Rodríguez Zapatero al poder, y su empeño en llegar a una paz pactada, alentó de nuevo a ETA para reemprender su campaña, lo que hizo débilmente, y así adquirir fuerza negociadora. Sin embargo, ni ETA ni Zapatero lograron llegar a ningún acuerdo y tras la ruptura de su último alto el fuego en diciembre de 2006, la represión policial, ayudada por la cooperación francesa, dejó a ETA completamente desarbolada, cesando su violencia, de manera definitiva en 2010.

Gráfico 36. Acciones terroristas de ETA y víctimas mortales

Fuente: Elaborado a partir de datos de ETA (Zuzen 79 Herriaren indarra), Ministerio del Interior, Vasco Press y Cátedra de Economía del Terrorismo (Universidad Complutense de Madrid).

En el curso de esa campaña terrorista tan larga —que duró casi cinco décadas— ETA produjo un gran número de víctimas. El jesuita y penalista vasco, gran impulsor del derecho victimal, Antonio Beristain señaló en uno de sus últimos libros que «todo delito terrorista produce muchas víctimas, en plural… la directa y muchas más indirectas… por eso merecen el nombre de macrovíctimas».143 Es a esas macrovíctimas a las que hay que descubrir con relación a ETA, pues más allá de un recuento, a veces controvertido, de muertos, el horizonte de la victimación provocada por esta organización terrorista es muy extenso. Con los datos que actualmente se dispone a partir de fuentes muy diversas —que van desde las listas elaboradas por el Ministerio del Interior a las preguntas parlamentarias contestadas por el gobierno, pasando por el Consorcio de Compensación de Seguros, así como algunas fuentes privadas—, se puede conjeturar que las víctimas directas de los atentados cometidos por ETA suman un total 37.639. Su distribución es la siguiente:

1. Están, en primer lugar, las 857 personas asesinadas desde que, en 1968, fuera muerto el guardia civil José Pardines Arcay,144 hasta que en 2010 cayera el gendarme Jean-Serge Nérin (véase el gráfico 36).

2. Hay, además, 92 personas secuestradas, en la mayor parte de los casos para extorsionarlas y obtener rescates millonarios, aunque también se contabilizan secuestros de finalidad política, como el del cónsul alemán Beil en 1970 o el concejal de Ermua Miguel Ángel Blanco en 1997, y secuestros circunstanciales mientras se cometía un atentado. Diez de esos secuestrados fueron asesinados.

3. Los heridos en atentados, cuyo número exacto se desconoce, suman alrededor de 4.800 personas. Aproximadamente una cuarta parte de ellos quedaron con lesiones permanentes y un estudio promovido por el Gobierno vasco cifra en 709 los que quedaron inválidos.

4. Y se añaden a los anteriores al menos 31.900 personas damnificadas por los daños materiales ocasionados por los atentados de ETA. Esta cifra debe considerarse mínima, pues solo se dispone de información de los casos en los que los bienes afectados estaban asegurados.

Las víctimas indirectas son mucho más numerosas. Para empezar están los amenazados, que la organización pacifista Gesto por la Paz estimó en unos 40.000, solo en el País Vasco, aunque el mencionado informe del Gobierno Vasco reduce a 15.659 el número de las personas sobre las que ETA recabó datos para preparar atentados sobre ellas. Luego, les siguen los exiliados —o siguiendo la terminología internacional, los desplazados interiores— que abandonaron el País Vasco con el fin de escapar a las amenazas o al riesgo que se cernía sobre ellos y que se pueden estimar en unos 125.000. Y se añaden a los anteriores las familias de las víctimas directas y los miembros de su entorno de amistades, que según una encuesta realizada en el País Vasco por el equipo del Euskobarómetro se elevan hasta unos 380.000 individuos que o se consideran personalmente afectados por los atentados o declaran conocer a alguna víctima. Si agregamos todas estas cifras podemos concluir que las macrovíctimas de ETA ascienden a unas 583.000 personas en España, la mayoría de ellas residentes en el País Vasco.

Pero este recuento apenas nos descubre la acumulación de sufrimiento humano que ha provocado ETA. Para la gran mayoría de sus víctimas, los atentados de esta organización terrorista fueron un acontecimiento inesperado, tal como puso de manifiesto el Proyecto Fénix que auspició la Asociación de Víctimas del Terrorismo a comienzos de la década de 2000, de manera que solo una de cada siete pensaron en alguna ocasión que podían ser objeto de tal violencia. Ello no debiera sorprender a nadie puesto que, en la planificación de sus acciones, salvo en muy contadas excepciones, ETA no ha buscado una finalidad específica sino genérica. Se atacaba a este u otro objetivo según la facilidad para hacerlo y poder huir, no porque sus posibles víctimas fueran portadoras de alguna culpa, sino más por el carácter simbólico de los agredidos.

Por eso, las víctimas han vivido su desgracia anonadadas, sin saber qué decir o cómo reaccionar, incapaces de encontrar una explicación racional a su sufrimiento, pues esta es imposible. En muchos casos se han visto envueltas en confusos sentimientos de vergüenza e incluso de culpa. Y se han encontrado radicalmente desamparadas al experimentar la inapelable ruptura que supone saber que ya no pueden confiar en el mundo, en que podrán encontrar el socorro de otros seres humanos. Las víctimas de los delitos violentos —y el terrorismo es solo uno de ellos— ven aniquilada su existencia, pierden su confianza en las instituciones e incluso en su propia familia y se consideran objeto de una injusticia extrema, casi siempre imposible de restaurar. Y más allá de los hechos objetivos —pues en España, desde los años noventa del siglo pasado, se ha desarrollado un importante elenco de ayudas materiales y morales— se consideran, en su gran mayoría, abandonadas por las instituciones.

Esa experiencia traumática conduce muchas veces a trastornos psiquiátricos. Los estudios que se han hecho sobre este asunto señalan que, para las víctimas de atentados, la prevalencia de tales enfermedades es hasta cinco veces mayor que para la población en general. De esta manera, la probabilidad de que una víctima directa llegue a ser un enfermo psiquiátrico llega al 52 por ciento; y en el caso de los familiares de víctimas se eleva hasta el 36 por ciento. Los estudios disponibles indican que, incluso pasados veinte años del momento de la victimación, esas probabilidades siguen siendo muy altas: 45 y 30 por ciento, respectivamente.

Y no se trata solo de los daños psicológicos, sino también de los de carácter físico. Un estudio referido a las víctimas de ETA en el País Vasco señala que la victimación terrorista puede alterar las creencias y valores básicos de las personas, en especial la consideración del sentido positivo de la vida y la visión benevolente de los demás seres humanos. Y también concluye que, en ellas, la incidencia de enfermedades somáticas llega a ser hasta cuatro veces mayor que en el resto de la población. No son infrecuentes las adicciones, en especial el alcoholismo. Y se dan también casos de suicidio como el que, en un relato estremecedor que merece ser recordado, contó Javier Ybarra, cuyo padre fue primero secuestrado y después asesinado en 1977, hablando de su hermano Cosme: «Sin madre a la que acudir en busca de consuelo, con un padre asesinado y una familia de empresarios y financieros que preferían mirar para otro lado, nosotros las pasamos canutas. El benjamín de nuestra familia, Cosme, era de los que sufría con mayor intensidad, con dolor físico y mental. Cuando llegaba la noche soñaba que se moría y se iba a pasear con nuestros padres por las praderas más verdes del cielo… Cada vez que pasábamos frente al cementerio de Derio, Cosme repetía lo mismo: “Estoy deseando irme con ellos”. Un día le pudo la nostalgia y se fue al otro mundo sin decírselo a nadie. Se fue desde una gasolinera de Zamudio, cerca de Derio, en forma de bola de fuego, como un meteorito, como una estrella fugaz. Educados en la fe cristiana, entendimos que su muerte debía estar programada en las más altas instancias del cielo, desde hacía ya tiempo, pues lo único que quedó intacto en la quema total fue la fotocopia, en papel corriente, de una estampa de la Virgen de Malta que nuestro hermano mayor, Juan Antonio, le había metido en su cartera hacía no mucho».145

Los recursos depredados por ETA

Para el desarrollo de su campaña terrorista, ETA ha necesitado recursos con los que financiar los diferentes tipos de actividades que forman parte de ella, entre los que están, además del sostenimiento de sus comandos, la obtención de armamento y explosivos, el mantenimiento de una infraestructura —legal y clandestina— de locales de reunión o albergue, la asistencia social a los presos y sus familias, y las tareas de propaganda, formación y de carácter político propias de una organización de esa naturaleza. Esos recursos se han obtenido unas veces de manera directa —principalmente por medio de la extorsión a los empresarios y el saqueo de polvorines, depósitos de armas y vehículos— y otras de forma indirecta a través de un entramado de entidades de todo tipo —desde partidos políticos, como Herri Batasuna y sus derivaciones, hasta asociaciones culturales, empresas mercantiles y colectivos informales— que, bajo el auspicio de ETA, se han integrado en el Movimiento de Liberación Nacional Vasco (MLNV) y que han recaudado dinero, realizado negocios lucrativos y, sobre todo, obtenido subvenciones públicas cuyo rendimiento se ha canalizado hacia los fines de la organización terrorista.

A partir de la documentación incautada tanto a ETA como a las entidades del MLNV, así como de los informes del Tribunal de Cuentas acerca de los partidos políticos, se ha podido conocer, si no la totalidad, sí el núcleo principal de esos recursos, especialmente por lo que se refiere a los últimos veinte años de la existencia de dicha organización.146 Por tratarse de datos procedentes de fuentes dispersas y de desigual concreción, ha sido necesario periodificarlos adecuadamente y también homogeneizarlos en términos del poder adquisitivo para hacerlos comparables, para lo que se ha utilizado un índice de precios que permite expresarlos en euros del año 2010. Pues bien, desde 1978 —primera fecha para la que se dispone de información— hasta 2010, ETA y sus organizaciones asociadas han dispuesto de un total de 360,9 millones de euros, lo que hace un promedio anual de 10,9 millones a lo largo de ese periodo.

Como se puede ver en el gráfico 37, ha existido una irregularidad notable en ese acopio de recursos, con fechas de fuerte contracción, sobre todo después del fracaso de las conversaciones de Argel, en los años finales de los ochenta y el comienzo de los noventa, así como tras la ilegalización de Batasuna en 2003, que cegó una parte muy importante de las fuentes institucionales de financiación del MLNV, y otros en los que ocurrió todo lo contrario, como 1997, 2001 y 2002, años en los que tuvieron lugar operaciones de extraordinario rendimiento en la extorsión o en el logro de subvenciones para actividades políticas, en este caso procedentes de la Unión Europea.

Gráfico 37. Recursos depredados por ETA para su financiación (en miles de € a precios de 2010 y ‰ del PIB del País Vasco)

Fuente: Elaborado a partir de datos procedentes de la documentación incautada a ETA, Tribunal de Cuentas y Gobierno vasco.

Si estas cifras las ponemos en relación con el tamaño de la economía del País Vasco, tal como se hace en el gráfico, se constata que estamos ante cantidades más bien modestas que, en el año de máximo rendimiento para ETA, apenas superan el 0,8 por mil del PIB de la región; y que, en el conjunto del periodo, solo llegan al 0,25 por mil de esa magnitud macroeconómica. Se puede decir, por ello, que el terrorismo es una forma singular de guerra —es decir, siguiendo la formulación clásica formulada por Carl von Clausewitz, de «continuación del tráfico político por otros medios», o sea, con «actos de violencia para obligar al contrario a hacer nuestra voluntad»—147 que se realiza bajo el auspicio de una entidad no estatal que quiere imponer sus designios al conjunto de la sociedad a través de «una lucha política desarrollada con medios militares»148 —como muy bien lo definió Menahem Begin en sus memorias como dirigente del Irgún— y cuyo coste es más bien bajo, por lo que se encuentra al alcance de cualquier organización que tenga el empuje suficiente como para emprenderlo. Tal ha sido el caso de ETA a lo largo de medio siglo.

Algo más de cuatro de cada diez euros depredados por ETA para financiar sus actividades los obtuvo mediante la extorsión a los empresarios, principalmente en el País Vasco y en Navarra, sumando un total de 123,1 millones. Hasta el final de los años ochenta del siglo pasado, esa extorsión se apoyó de una manera muy importante en el secuestro, aunque también se enviaban cartas amenazadoras a los industriales para exigirles el pago de determinadas cantidades. Posteriormente, los secuestros extorsivos fueron disminuyendo —el último tuvo lugar en 2004—, mientras que se reforzaba el procedimiento de las amenazas por correo. ETA actuó en este asunto buscando la vía de menor coste y riesgo para sus activistas, especialmente cuando se constató que las autoridades españolas iban a ser permisivas con los pagos de los empresarios. A este respecto no está de más recordar que, en España, no ha habido más que dos casos de procesamiento de empresarios por colaborar con ETA, uno de los cuales condujo a la condena de las implicadas —las hermanas Bruño— en la Audiencia Nacional, aunque su sentencia fue revocada por el Tribunal Supremo por considerar que estas actuaron por «estado de necesidad»; y el otro, por el que fueron encausados varios directivos de la empresa Azcoyen en el año 2004, fue finalmente sobreseído once años después por haber prescrito los delitos.

La permisividad con las actividades extorsivas de ETA tuvo lugar también en el ámbito regional vasco. En 2004 trascendieron, así, unas investigaciones de la Fiscalía Anticorrupción sobre la Hacienda Foral de Vizcaya porque, al parecer, esta había creado un registro especial en el que estaban inscritos 118 empresarios de la provincia, buena parte de ellos vinculados al PNV, a los que ETA había extorsionado. De esta manera, la autoridad fiscal de la provincia buscaba ocultar una actuación irregular por medio de la cual se consideraban deducibles del impuesto de sociedades los pagos a la banda terrorista. La cobardía recibía así el premio de la opacidad fiscal.

Sin embargo, hay que dejar claro que lo mismo que hubo empresarios que pagaron a ETA, fueron muchos más los que se negaron a hacerlo, asumiendo así el coste personal de la persecución a la que fueron sometidos. Sobre cuántos fueron unos y otros solo hay datos fragmentarios, a partir de los cuales se puede estimar que hubo unos 11.000 extorsionados y que entre el 10 y el 20 por ciento de ellos cedieron al chantaje etarra. Acerca de estos últimos conviene puntualizar que, en su mayor parte, lo hicieron después de haber negociado con los recaudadores de ETA las correspondientes cantidades y plazos como si se tratara de una transacción comercial como cualquiera otra. Por ello, no parece aceptable que, en tiempos muy recientes, se haya impulsado con el apoyo del Gobierno Vasco una campaña para reivindicar a los que pagaron a ETA como víctimas del terrorismo, pues al hacerlo se comete una tremenda injusticia con los resistentes que no pusieron un duro para financiar el terrorismo. Es como decirles a estos que fueron unos ingenuos o unos imbéciles; y que ahora que todo ha pasado son lo mismo que los que costearon la violencia de ETA.

La segunda fuente importante de recursos para el entramado etarra han sido las subvenciones otorgadas por las distintas administraciones, de manera que 3,6 de cada 10 de los euros que se han reflejado en el gráfico 37 los han puesto el Gobierno Vasco, el Parlamento de Vitoria, algunos ayuntamientos de la región y la Unión Europea. Aunque pueda resultar insólito, en España, el terrorismo, como muchas otras actividades de la sociedad, ha estado subvencionado desde el sector público. Ello ha sido posible porque ETA ha actuado no solo por sí misma, sino a través de una multiplicidad de entidades asociativas de apariencia legal, entre las que las más importantes para la obtención de financiación fueron los partidos políticos —Herri Batasuna, Euskal Herritarrok, Batasuna, Partido Comunista de las Tierras Vascas y Acción Nacionalista Vasca— supeditados a ella. Esos partidos, durante el largo periodo previo a su ilegalización, recibieron financiación tanto del gobierno como del Parlamento Vasco y los ayuntamientos, por una cuantía total que, en euros actuales, podemos valorar en 78,8 millones. Con ese dinero se pudieron mantener las actividades políticas del MLNV y, además, una buena parte de los fondos se desviaron hacia la financiación de operaciones ilegales. Otra entidad relevante para este asunto fue Udalbiltza-Kursaal, la asociación de los municipios controlados por la izquierda abertzale y sus cargos electos a la que se canalizaron irregularmente fondos de los ayuntamientos y que, además, obtuvo en 2001 y 2002 cuantiosas ayudas de la Unión Europea para sus proyectos. Dos años más tarde fue ilegalizada.

Pero no solo fueron las entidades políticas las receptoras del dinero público. También cuentan las múltiples asociaciones de carácter cultural, los periódicos y revistas, y las empresas editoriales vinculadas con el MLNV, así como las asociaciones de familiares de los presos de ETA. El conjunto de ellas fue receptora de no menos de 25,4 millones de euros procedentes de las arcas públicas, en especial las del Gobierno Vasco, a través de los múltiples programas de subvenciones destinados a promover el uso del euskera, desarrollar la cultura popular y asistir a las familias con miembros encarcelados.

En el curso de esta historia de la financiación de ETA con recursos públicos solo ha habido una administración que no ha contribuido a ello: la del Estado. No es que el Estado no haya podido destinar fondos a alguna entidad vinculada con la organización terrorista; es que, a pesar de estar obligado a ello, se ha negado a hacerlo. Expliquémoslo para que se compruebe que, cuando hay voluntad política, es posible evitar la financiación del terrorismo. El asunto viene de la época en la que Felipe González presidía el gobierno, una de cuyas decisiones fue la de no pagar a Herri Batasuna las subvenciones electorales que le correspondían por sus resultados en los comicios de 1986, 1989 y 1993, en los que obtuvo representación en el Congreso de los Diputados. El gobierno socialista alegó dificultades formales y materiales para sostener su postura, aunque las razones eran de naturaleza política. El partido de ETA recurrió a los tribunales y logró una sentencia favorable de la Audiencia Nacional en 1998: el Estado debía abonarle 1,8 millones de euros, pero seguía negándose a hacerlo. Entretanto, el poder había pasado a manos del PP, con el presidente Aznar a la cabeza. Un nuevo recurso de HB dio lugar a que la Audiencia Nacional sancionara con cinco multas sucesivas de 300 euros a Ana Pastor, entonces subsecretaria del Ministerio del Interior. Las multas fueron recurridas para dilatar el proceso, en espera de la ilegalización de Batasuna. Lograda esta, el asunto acabó cerrándose cuando, gobernando de nuevo el PSOE con Zapatero, el ministro de Justicia, Fernando López Aguilar, dio orden de poner la cantidad demandada a disposición del Tribunal Supremo para que este la integrara en la liquidación de los bienes de dicho partido. En 2006, el Tribunal Supremo encomendó al Tesoro Público que destinara los fondos a las víctimas del terrorismo, aunque dos años después volvió sobre sus pasos para resolver que se devolviera a las cajas de ahorro de Vizcaya y Guipúzcoa —BBK y Kutxa— y enjugar así la deuda que Batasuna tenía con ellas.

Finalmente, el tercer tipo importante de ingresos que tuvo ETA para financiar sus actividades terroristas fueron los rendimientos de sus actividades mercantiles. En los años noventa la organización terrorista promovió la creación de un entramado de empresas con la doble finalidad de obtener fondos y dar empleo a sus militantes huidos hacia los países latinoamericanos. A esas empresas se añadieron las herriko tabernas —formalmente dependientes de diferentes entidades asociativas—, cuya coordinación y suministro correspondió a unas nuevas sociedades denominadas Banaka, Eneko, Erosgune y Aulki. De las informaciones que han trascendido sobre estas actividades se desprende que ETA obtuvo de ellas al menos 58,4 millones de euros a lo largo de los años, lo que supone el 20 por ciento de la financiación total.

Buena parte de las entidades mercantiles de ETA se desmantelaron como consecuencia de las actuaciones policiales que se desarrollaron desde el final de la década de 1990. Pero no ocurrió lo mismo con las herriko tabernas. Estas fueron intervenidas judicialmente a raíz de la ilegalización de Batasuna, pero continuaron su actividad como lugares de reunión y de recaudación de dinero para la organización terrorista, pues los jueces no fueron capaces de controlarlas. Y tampoco el Tribunal Supremo pudo proceder a su liquidación, puesto que, con el apoyo del fiscal del Estado, dictaminó que, al ser propiedad de distintas asociaciones, no podía considerarse que estuvieran integradas patrimonialmente en Batasuna. No obstante, años más tarde, en 2014, la Audiencia Nacional en una sentencia sobre el caso estableció lo contrario, afirmando que «la titularidad real de las herriko tabernas es de Herri Batasuna, aunque formalmente figuren a nombre de otros», y sentenció que 107 de ellas fueran decomisadas. Esta sentencia fue confirmada en 2015 por el Tribunal Supremo, por lo que se espera que las herriko tabernas sean subastadas, dándose así por cerrado este episodio de la lucha contra ETA.

Los daños personales y materiales ocasionados por ETA

En el curso de su campaña terrorista, ETA ha ocasionado cuantiosos daños personales y materiales. Unas páginas más atrás he hablado de las víctimas y ahora lo haré de nuevo teniendo en cuenta la valoración económica que, por la vía de los seguros, las indemnizaciones por daños pagadas por el Ministerio del Interior desde 1975 y las indemnizaciones por responsabilidad civil establecidas por los jueces podemos conocer con precisión. Y también se tendrán en cuenta las destrucciones de bienes materiales, principalmente viviendas, edificaciones empresariales, infraestructuras y vehículos, que acompañan a la mayor parte de los atentados. En este caso, la información de que disponemos es de peor calidad, pues se limita a los bienes cubiertos por pólizas de seguro desde 1972, el primer año en el que se hizo cargo de este tema el Consorcio de Compensación de Seguros, y por indemnizaciones del Ministerio del Interior desde 1993, también el primer año en el que entraron en vigor.

La cuantía total de ambos tipos de daños desde 1968 hasta 2010 se valora en casi 1.326 millones de euros actuales; o sea, en una cifra 3,7 veces mayor que el conjunto de los recursos depredados por ETA a los que se ha hecho referencia en el epígrafe anterior. Como el lector puede comprender, el terrorismo no necesita mucho dinero para financiarse, pero saca un rendimiento muy elevado, con los perjuicios que provoca, de cada euro que emplea. En el gráfico 38 se ha recogido la evolución de esta variable desde 1968 hasta 2010. Su trayectoria sigue la pauta que ya se ha visto anteriormente para los atentados y las muertes provocadas por ellos; es decir, un recorrido ascendente en la etapa de la transición a la democracia y los primeros años ochenta, para luego emprender un camino descendente hasta el momento final de la campaña terrorista. Sin embargo, en ese itinerario aparecen algunos puntos singulares que rompen las tendencias apuntadas y que se deben a acontecimientos singulares que pueden identificarse con facilidad. Así el pico de 1982 se explica sobre todo porque en ese año cometió el atentado que ha causado mayores daños de toda su historia, en el que destruyó una gran parte de las instalaciones de Telefónica en su central de la calle Ríos Rosas de Madrid; el de 1987 se debe al atentado contra el cuartel de la Guardia Civil de Zaragoza; el de 1991 a una repentina elevación de las indemnizaciones por responsabilidad civil a las víctimas; y el de 2006 a la enorme cuantía de los daños provocados en el aparcamiento de la Terminal 4 del aeropuerto de Barajas. También en los primeros años de la década de 2000 y en 2008 hay elevaciones en la serie de datos que se deben a la amplitud que alcanzaron en esas fechas los atentados con explosivos, aunque ninguno de estos se destacara por la valoración de las destrucciones provocadas.

Gráfico 38. Daños personales y materiales provocados por ETA (en miles de € a precios de 2010 y ‰ del PIB del País Vasco)

Fuente: Elaborado con datos del Consorcio de Compensación de Seguros y del Ministerio del Interior.

En el promedio del conjunto del periodo contemplado en el gráfico, los daños se han evaluado en 31,6 millones de euros anuales, lo que supone el 0,76 por mil del PIB del País Vasco. De esa cifra, el 45 por ciento corresponde a los perjuicios de carácter material y el otro 55 por ciento a los de índole personal. Pero ni una ni otra recogen todos los costes que la sociedad ha tenido que asumir como consecuencia del terrorismo etarra. En el primer caso, porque nuestra serie de datos no contemplan las consecuencias que se derivaron de dos campañas singulares de ETA contra sendas infraestructuras del País Vasco. Me refiero a la central nuclear de Lemóniz, en Vizcaya, y a la autovía de Leizarán que comunica Guipúzcoa con Navarra.

Contra Lemóniz ETA realizó 297 atentados, entre 1977 y 1981, en los que, además de destruir diversa maquinaria e instalaciones de la compañía Iberduero —propietaria de la central— y causar heridas a algunos de sus trabajadores, asesinó a dos ingenieros. Esto último provocó la paralización de las obras y, tras un acuerdo entre Iberduero y el Gobierno, la clausura definitiva de la central nuclear, con la consiguiente pérdida de las inversiones realizadas. El coste de los daños ocasionados en el curso de esa campaña se valoró en 35,7 millones de euros a precios de 2010, pero la tasación de los activos abandonados fue mucho mayor, ascendiendo hasta los 7.109 millones de euros. Esta cantidad, tal como se determinó en el mencionado acuerdo, fue trasladada a los consumidores de energía eléctrica por medio de un recargo en las tarifas que se implantó en 1983 y no terminará de aplicarse hasta 2019.

El caso de la autovía de Leizarán es diferente debido a que la campaña de ETA no buscó la cancelación de su construcción sino el cambio de su trazado, apoyando así a los grupos ecologistas vinculados con el movimiento independentista. Entre 1988 y 1991 se perpetraron con ese objetivo 194 ataques terroristas y se cometieron cuatro asesinatos. La campaña se cerró cuando en abril de 1992 las autoridades aceptaron el trazado exigido por ETA, proporcionándole así una victoria política a la organización terrorista. Los daños sobre la maquinaria y otros activos se evaluaron, nuevamente en euros de 2010, en 159,5 millones.

Por todo ello, si sumáramos a la serie reflejada en el gráfico 38 los estragos causados en estas dos campañas, la cifra de los daños materiales provocados por ETA se elevaría a 7.907,7 millones de euros; o sea, una cuantía casi 22 veces mayor que la de los recursos utilizados por ETA en su campaña, lo que refuerza la idea, antes expresada, de que ETA ha sacado un extraordinario rendimiento al dinero que ha depredado para financiarse.

Tampoco están recogidos en el gráfico 38 todos los costes ocasionados por ETA con relación a las víctimas de su violencia, pues una parte de ellas se han hecho acreedoras a las pensiones extraordinarias establecidas por el poder legislativo en 1987 para ellas. Los gobiernos han sido bastante reacios a dar información pública de estas pensiones, de manera que solo se dispone de datos acerca de ellas para el corto periodo que va de 1994 a 2011. En él, el gasto estatal en dicho concepto se elevó hasta los 971 millones de euros —como siempre a precios de 2010—, lo que supone una media anual de 53,9 millones. Esta cifra es tres veces mayor que la del promedio anual de las indemnizaciones pagadas a las víctimas —que apenas llega a los 17,5 millones a lo largo de todo el periodo aquí analizado—. Para la sociedad española, por tanto, el coste de la victimación terrorista, debido a su solidaridad con quienes más han sufrido como consecuencia de ella, ha sido notoriamente elevado.

El daño económico para el País Vasco: la macroeconomía del terrorismo

El terrorismo tiene también efectos macroeconómicos relevantes cuando las campañas de atentados son continuadas y afectan al nivel de incertidumbre y a las expectativas de los consumidores y de los empresarios. Los estudios que se han realizado a este respecto muestran que, en efecto, la tasa de crecimiento de las economías se ve lastrada por este tipo de violencia política, dando lugar a pérdidas en el PIB. En el caso del País Vasco han sido varios los trabajos en los que se ha destacado que, a partir de la segunda mitad del decenio de 1970, la senda del crecimiento de la economía vasca se fue apartando progresivamente del nivel que habría alcanzado si el terrorismo de ETA no hubiese afectado severamente a la inversión y la actividad productiva.149

Siguiendo la misma metodología que la de esos trabajos, en el gráfico 39 he reflejado el gap o distanciamiento que, a lo largo de la campaña de ETA, se produjo entre el PIB por habitante efectivamente observado en el País Vasco —el que se refleja en las estadísticas— y el potencial —que se puede simular a partir del comportamiento real de otras regiones españolas de alto nivel de desarrollo, como Cataluña y Madrid mucho menos afectadas por el terrorismo—. En él se puede comprobar que a partir de 1978, es decir, desde el momento en el que esa campaña experimentó su mayor escalada, el crecimiento de la economía vasca se mantuvo apartado de su nivel potencial. Este efecto negativo del terrorismo sobre el crecimiento se extendió sobre algo más de un cuarto de siglo, hasta el año 2004. El gap entre el PIB per cápita real y el potencial alcanzó su valor máximo en 1983, con un 10,5 por ciento, manteniéndose después, hasta 1999, dentro de una horquilla que oscila entre el 6 por ciento y ese límite superior. Después de esa última fecha se fue reduciendo paulatinamente hasta desaparecer, ya en 2005, en un momento en el que la campaña de ETA se había debilitado ostensiblemente. En el conjunto del periodo, mi estimación arroja un resultado promedio del 7 por ciento que se aproxima al obtenido en los estudios antes citados y guarda también cierta similitud con los casos de Irlanda del Norte (Reino Unido) y la región Este y Sureste de Anatolia (Turquía), analizados por otros autores.

Gráfico 39. Gap del PIB por habitante en el País Vasco como consecuencia del terrorismo de ETA (en % sobre el PIB por habitante observado)

Fuente: Elaborado con datos del Banco de Bilbao, FUNCAS e INE.

Detrás de ese promedio del 7 por ciento de pérdida del PIB por habitante a lo largo de veintiséis años hay un doble fenómeno. Por una parte, el de la reducción de la población vasca. Con una economía dañada por el terrorismo, a partir de 1976 el País Vasco experimentó un proceso continuado de emigración neta. Por término medio, perdió 7.300 habitantes al año durante la década de 1980, reduciéndose esa cifra a 5.500 en el decenio siguiente y a 4.300 en el de los años 2000. Estas cantidades son equivalentes a un 0,26 por ciento de la población regional en cada uno de los años del periodo. Por otro lado, también el PIB se redujo considerablemente con respecto a su nivel potencial, pudiéndose estimar esa caída en el 18,3 por ciento para el conjunto de los años que estamos analizando. Ello equivale a un total de 96.956 millones de euros; o si se prefiere, a 3.729 millones en cada uno de los años en los que el PIB por habitante creció por debajo de su nivel potencial.

Como el lector puede comprobar con estas cifras, el impacto macroeconómico del terrorismo para el País Vasco ha sido muy grande, de manera que, si ETA no hubiese existido, la región habría tenido en 2010 un PIB casi un 20 por ciento más grande que el que efectivamente tuvo; y su población habría sido de 2,84 millones de habitantes, es decir unos 700.000 más que los que realmente vivían en ella. Esta es la dimensión económica del coste del terrorismo que se sintetiza en la variación del PIB per cápita.

Los costes de la seguridad

El terrorismo induce en los estados sobre los que se centran sus ataques la adopción de medidas de seguridad con el objetivo de combatir a las organizaciones que practican la lucha armada. Ello implica unos gastos que pueden llegar a ser extraordinariamente importantes cuando la amenaza es persistente y las exigencias de seguridad en la sociedad resultan elevadas. Tal ha sido el caso de numerosos países y lo es también en España con respecto a la prevención y represión de las actividades armadas de ETA, como se tendrá ocasión de comprobar de inmediato.

La información de que disponemos acerca de los costes de seguridad relacionados con ETA es más bien escasa debido a la confidencialidad a la que someten los datos correspondientes las autoridades administrativas responsables de la política antiterrorista; es decir, el Ministerio del Interior y la Consejería de Interior del Gobierno Vasco, que dentro de su autonomía tiene encomendadas competencias de seguridad, así como los organismos de inteligencia dependientes del Estado. Sin embargo, con ocasión de la instrucción de un sumario contra Batasuna —el partido político vinculado a ETA— en la Audiencia Nacional, el juez instructor del caso pidió a un grupo de peritos del Ministerio de Hacienda una valoración completa de los recursos empleados por el Estado y por el Gobierno Vasco en la lucha contra ETA. Los resultados del informe realizado por esos peritos, referido al periodo 1994-2003, fueron publicados en varios medios de comunicación. A partir de su consulta directa y bajo algunas hipótesis acerca de la trayectoria presupuestaria de los servicios antiterroristas,150 he estimado la serie de los gastos en seguridad que se recoge en el gráfico 40 con referencia al periodo 1994-2010.

Gráfico 40. Estimación de los costes de seguridad relacionados con ETA (en millones de € a precios de 2010)

Fuente: Elaborado a partir de datos presupuestarios y de la Audiencia Nacional (Sumario 35/2002), Ministerio del Interior y Gobierno Vasco.

Como se puede comprobar, la trayectoria del coste de la lucha contra ETA muestra un perfil moderadamente creciente que experimentó algunos saltos de nivel en los años 2001 —en el que se inició la contratación de escoltas privados para proteger a diversas personalidades—, 2004-2005 y 2009 —en los que esos servicios de escolta se reforzaron considerablemente—, para decaer en 2010, al cesar las actividades armadas de la organización terrorista. El coste de la seguridad se duplicó entre 1994 y 2009 a pesar de que los atentados de ETA fueron decayendo en ese periodo. Ello hay que atribuirlo a la alta prioridad que dio el Gobierno de España a la lucha contra ETA desde finales de la década de 1990 en consonancia con las demandas crecientes de seguridad expresadas por la sociedad española. El principal cambio a este respecto se produjo a raíz del acceso del Partido Popular al poder en 1996, muy especialmente tras la ruptura, en 1999, de la tregua que ETA había adoptado tras la firma del Pacto de Lizarra. El gobierno posterior del Partido Socialista, desde 2004, aunque se embarcó pronto en una negociación con ETA, no redujo los recursos empleados en esa política y mantuvo la prioridad ya establecida.151

En el conjunto del periodo el gasto en seguridad ascendió a 9.385 millones de euros a precios de 2010, lo que supone un promedio anual de 552 millones. Si comparamos esta cifra con la de los daños personales y materiales provocados por los atentados de ETA para el mismo periodo —incluyendo los atribuibles a las campañas contra Lemóniz y Leizarán, así como las pensiones otorgadas a las víctimas—, podemos comprobar que la seguridad ha costado 1,6 veces más que esos daños. Visto en otra perspectiva, si tenemos en cuenta todos los conceptos que se han ido exponiendo a lo largo de este capítulo —excepción hecha de los costes macroeconómicos—, un 62 por ciento de todos los costes provocados por el terrorismo etarra para la sociedad española se han derivado de la necesidad de mantener un enorme aparato de seguridad para combatirlo.

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ETA ha sido un pesado lastre para la sociedad española durante más de cuatro décadas. Su violencia ha llenado de muerte y destrucción numerosos hogares, sobre todo en el País Vasco y Navarra, pero también en otros lugares de España, pues casi no ha habido provincia que, en alguna ocasión, no haya sido escenario de algún atentado de esa organización terrorista. En este capítulo he tratado de establecer su negro balance a lo largo de todos esos años, recogiendo todo lo que la información cuantitativa nos permite conocer de él. Pero han quedado fuera de consideración muchos otros aspectos que, siendo importantes, sin embargo han sido poco estudiados y se desconoce casi todo sobre ellos: la degradación moral de una parte significativa de la población vasca que ha alentado el terrorismo o que ha callado ante él, mirando hacia otra parte; el debilitamiento del Estado democrático y de sus instituciones en extensas zonas de la geografía vasca donde la anomia ha imperado durante largos periodos de tiempo; el quebranto de los aparatos de seguridad, singularmente de la Ertzaintza, y la fatiga institucional de los jueces destinados al País Vasco, gran parte de ellos amenazados de muerte por ETA; el miedo a hablar, a comunicarse, a expresar las opiniones políticas; el exilio interior de muchos para poder permanecer dentro de la región y la huida al exterior para desembarazarse de las amenazas. Todos ellos han sido fenómenos que han estado ahí, presentes y silenciados a la vez, y sobre ellos habrá que extender el balance, pues aunque, con la expiración de la campaña armada, la sociedad vasca ha ido saliendo de su abatimiento, está pendiente aún la tarea de saldar las cuentas para lograr el definitivo final del terrorismo. Es posible que este sea el cometido de la próxima generación, pues los precipitados históricos necesitan tiempo para decantarse, pero ello no nos exime a los ciudadanos, y menos aún a los gobiernos, de trabajar ahora para que así ocurra. Lamentablemente la legislatura que es objeto de análisis en este libro, la de la gobernación de Rajoy, apenas ha añadido nada en este terreno y, como se verá en el próximo capítulo, ha dejado para otro momento decisiones que podrían haber ayudado a avanzar hacia aquel objetivo.

Capítulo IX

LOS PRESOS DE ETA
Y EL JUEGO DEL GALLINA

Lo que se preveía como un camino sin sobresaltos para el gobierno de Mariano Rajoy en materia antiterrorista, no fue así. A finales de enero de 2014, con ocasión del homenaje que se tributa a Gregorio Ordóñez todos los años desde el de su asesinato allá por 1995, las víctimas de ETA se revolvieron contra el Partido Popular y su política antiterrorista. Se escenificaba así un desencuentro que se había ido desarrollando paulatinamente al hilo de acontecimientos poco comprensibles, la mayor parte de ellos protagonizados por un ministro del Interior, Jorge Fernández Díaz, cuyo desconocimiento y torpeza en esta materia ha sido notorio. Primero fue, en los días iniciales de su mandato, su reunión secreta con el expresidente Rodríguez Zapatero, de cuyo contenido nada ha trascendido, pero que ha alimentado un severo prejuicio acerca de la continuidad de una supuesta hoja de ruta pactada entre este y ETA. Luego, la continuidad en su ministerio de la mayor parte de los estrategas y asesores que habían trabajado mano a mano con Alfredo Pérez Rubalcaba durante el gobierno anterior; una continuidad que impidió la renovación doctrinal de la lucha contra el terrorismo, hasta el punto de forzar la dimisión del profesor Rogelio Alonso, al que el ministro Fernández Díaz había llamado para ese cometido. Estuvo también el «caso Bolinaga», el preso de ETA enfermo de cáncer que retó con una huelga de hambre al Estado, buscando su excarcelación, cosa que logró precisamente por la falta de rigor del ministro popular para llevar el asunto. Y un año más tarde al gobierno le estalló entre las manos el asunto de la revocación por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de la «doctrina Parot», lo que condujo a la excarcelación de más de sesenta militantes históricos de ETA, cada uno de ellos condenado, en la mayor parte de los casos, por múltiples asesinatos.

La reacción de Mariano Rajoy ante la crítica de las víctimas de ETA no se hizo esperar demasiado, pues, en los primeros días de febrero, la convención que el PP celebró en Valladolid tuvo uno de sus ejes centrales en el terrorismo y en sus víctimas —con intervenciones de personas muy significadas, como Pilar Elías, la viuda de Ramón Baglietto, asesinado en 1980, Marimar Blanco, hermana de Miguel Ángel Blanco, asesinado en 1997, y Manuel Giménez, hijo de Manuel Giménez Abad, asesinado en 2001—, hasta el punto de que el presidente proclamó con solemnidad que «la disolución incondicional de ETA y la derrota del terrorismo con todas sus consecuencias es el único final aceptable en toda esta historia».

Sin duda es, el que se acaba de enunciar, un objetivo loable. Que el gobierno persiga la derrota final de ETA ha sido reclamado reiteradamente por sus víctimas y por una buena parte de la sociedad española. Pero ETA ni se ha disuelto ni su legado ha desaparecido. La política contraterrorista del gobierno del PP no se ha cobrado tan deseada victoria. Y no lo ha hecho, no porque el ministro Fernández Díaz haya seguido una fantasiosa «hoja de ruta de Zapatero», sino porque no introdujo cambios sustantivos en el diseño que de ella hizo su predecesor, Alfredo Pérez Rubalcaba. Los dos pilares básicos de esa fórmula fueron el endurecimiento de la represión, a lomos del trabajo policial y la cooperación internacional, y el ofrecimiento a los terroristas presos de una puerta de salida, la vía Nanclares, basada en una interpretación flexible de la legislación penal y penitenciaria. Se trataba con ello de crear las condiciones que, hace mucho tiempo, se habían urdido en el Pacto de Ajuria Enea para entablar una negociación «legítima» del final de ETA. Los resultados de la primera de esas directrices fueron notoriamente exitosos, pues ETA vio cómo iba disminuyendo su capacidad para cometer atentados hasta el punto de anunciar el abandono de las acciones violentas. Pero los de la segunda brillaron por su ausencia, de manera que, salvo en una proporción insignificante, los terroristas encarcelados no se acogieron a ella, impidiéndose así que tuviera lugar el final de ETA idealizado en la sede de la Lehendakaritza vasca allá por el año 1988.

Pues bien, es este mismo diseño de la política antiterrorista el que viene gestionando el ministro Fernández Díaz desde el día de su toma de posesión. El PP no ha añadido sobre él ningún elemento nuevo ni ha cuestionado en lo más mínimo su utilidad para el logro de los objetivos que pretende. Ello, a pesar de que la experiencia acumulada en los años transcurridos desde entonces evidencia que el final de ETA, su disolución incondicional y su derrota —por emplear las palabras de Rajoy— no ha llegado ni tiene visos de producirse. Digámoslo de otra manera: esa configuración de la política antiterrorista es útil para la contención de ETA —como efectivamente lo corroboran la ausencia de atentados y las algo más de 100 detenciones de terroristas practicadas durante la legislatura—, pero no va más allá porque su corolario no es otro que el final negociado de la banda armada —un final que, en mi opinión, muy acertadamente los populares no están dispuestos a aceptar, al menos por el momento—. Expliquemos entonces por qué fracasa la vía Nanclares, la oferta de generosidad para el arrepentimiento de los terroristas.

Los hechos: no hay terroristas arrepentidos

Si hay algo que resulta desconcertante en la actividad política de los gobiernos y de los partidos que los sustentan es la persistencia que, en ciertas ocasiones, tienen las ideas equivocadas. Tal ocurre porque en esa, como en otras actividades de la vida social, se da con mucha fuerza lo que, en la teoría del conocimiento, se designa bajo el concepto de «dependencia de la trayectoria», con el que se alude a la necesaria subordinación del saber actual a lo aprendido en el pasado. Pues bien, uno de esos elementos de la política en el que la dependencia de la trayectoria pesa como una losa es el que se refiere, dentro del ámbito antiterrorista, a la reinserción de los presos de ETA. Ello es así porque sus evidentes fracasos nunca han sido reconocidos. Antes, por el contrario, han sido interpretados como éxitos bajo el argumento de que basta con que haya habido un terrorista arrepentido para que haya merecido la pena el esfuerzo, aunque tal arrepentimiento no haya hecho mella en la organización a la que tal individuo pertenecía ni haya implicado el menor debilitamiento de esta.

Vayamos, pues, con los hechos antes de adentrarnos en las causas que explican los reveses con que, en todas las ocasiones, se han saldado los intentos de abrir una brecha en ETA a partir de la reinserción de sus presos. El primer episodio a considerar es, evidentemente, la amnistía de 1977. Su finalidad no fue otra que la de establecer una ruptura entre el régimen del general Franco y la nueva democracia que emergía tras las elecciones del mes de junio de aquel año. Una ruptura que implicaba el olvido penal de todos los delitos de intencionalidad política que se habían cometido, sin distinción de bandos, hasta aquel momento. Entre ellos, lógicamente, se encontraban los cometidos por ETA y las demás organizaciones terroristas —Grapo, FRAP, Movimiento Ibérico de Liberación y varios grupos anarquistas o de extrema derecha— que, en los años finales del franquismo, habían matado a un total de 97 personas. Varias de estas organizaciones, entre ellas ETA, continuarían haciéndolo con posterioridad a la amnistía.

Esta continuidad de la campaña de ETA señala con nitidez el fracaso de la amnistía como procedimiento para dejar zanjado el terrorismo. Un fracaso que, además, se plasmó en la reincorporación de una buena parte de los amnistiados a las tareas requeridas para el ejercicio de la violencia política. En efecto, de acuerdo con un estudio realizado por las Fuerzas de Seguridad del Estado del que dieron cuenta los periodistas de ABC Jesús María Zuloaga y Javier Pagola en enero de 1996, de los 1.232 reclusos de ETA que salieron de la cárcel con la amnistía, 678 —el 55 por ciento— reincidieron en las actividades terroristas, coadyuvando así a la ofensiva que ETA desencadenó a lo largo de los seis años siguientes y en la que se cometieron más de 1.300 atentados —uno cada dos días, en promedio— y se asesinó a 365 personas —una cada semana—. Dicho estudio destacó, además, que los amnistiados reincidentes fueron una décima parte del total de los 6.944 militantes que se incorporaron a ETA durante las dos décadas posteriores al perdón estatal. Y lo hicieron para ejercer funciones relevantes en los comandos, la infraestructura, las labores de información e, incluso, en la dirección de la organización terrorista.

La segunda operación de reinserción de etarras se desarrolló entre 1982 y 1985 tras el acuerdo entre Juan María Bandrés y Mario Onaindía —que actuaban en representación de ETA político-militar— y Juan José Rosón —entonces ministro del Interior del gobierno de UCD que, en diciembre del primero de esos años, sería sustituido por el socialista José Barrionuevo—, y que sería prorrogado gracias a las gestiones del senador nacionalista Joseba Azcárraga. Se trata de la disolución de la mencionada rama de ETA que estuvo acompañada por la aplicación de medidas de perdón, de manera que muchos etarras pudieron normalizar «su situación, en unos casos tras obtener un indulto, en otros gracias a la excarcelación o la vuelta del exilio, sin riesgo de sufrir persecución policial o judicial».152 Las consecuencias de esa normalización para las víctimas del terrorismo, las evaluaron Ángel Altuna y José Ignacio Ustaran Muela —hijos de sendos asesinados por ETA político–militar en septiembre de 1980, sin que nunca se supiera quiénes fueron los autores de tales crímenes— al destacar, en una carta escrita en ABC, en febrero de 2006, la total impunidad en la que se desenvolvió, pues «no se siguió ninguna investigación policial que permitiera continuar con los procesos abiertos, no se reabrieron los casos archivados ni se investigaron los asesinatos de ETA por aclarar», de forma que, sin que se «reconociera el daño realizado, ni se expresara un mero esbozo de… arrepentimiento… se consideró que los presos que se situaban cercanos a los que habían dejado las armas estaban ya automáticamente reinsertados». En definitiva «el atajo que erróneamente se tomó entonces» hizo que la reinserción de los polimilis se acabara configurando como «una situación injusta».

De esa manera, un total de 258 etarras fueron excarcelados o eximidos de responsabilidad sin mayores miramientos153, y, si bien la banda terrorista en la que estaban encuadrados desapareció, ello no impidió que alrededor del 70 por ciento de los polimilis rechazaran la reinserción para acabar integrándose finalmente en ETA militar. Esta organización llegó a contar así, en el periodo mencionado, con entre 1.500 y 2.000 militantes activos, con lo que se pudo dar continuidad a la ofensiva terrorista. La reinserción de los polimilis no contribuyó al final del terrorismo, pues, como destacó Ángeles Escrivá en su estudio sobre este proceso, «en el transcurso de pocas semanas pudo comprobarse que el logro había sido un poco mayor que el que las cifras pudieran indicar, pero también se confirmó que el problema pasaba a ser ETA militar».154

El tercer programa de reinserción es el que activaron los socialistas Enrique Múgica, desde el Ministerio de Justicia, y Antonio Asunción, desde Instituciones Penitenciarias, entre 1989 y 1996. Fue el complemento de la política de dispersión de presos etarras que se había iniciado en 1987 y se inspiró en la experiencia del pentismo que había desarrollado, en la década anterior, el gobierno italiano para inducir el arrepentimiento de los dirigentes de las Brigadas Rojas. Para ello, en 1988 se modificó el Código Penal con el fin de albergar la figura del arrepentimiento —entendida esencialmente como delación— en tanto que origen de decisiones administrativas orientadas a la extinción de las penas y a la concesión de la libertad condicional a los presos de ETA. La finalidad no era otra que, como escribió el dirigente socialista Ramón Jáuregui, «separar a los presos más blandos para que en un ambiente de mayor libertad pudieran dar los pasos necesarios para la reinserción… mientras que para los otros mantendríamos el régimen más duro que contempla el reglamento».155 Dicho de otra manera, se trataba de abrir una brecha en la organización terrorista para debilitarla por medio de la actuación sobre sus militantes encarcelados. La política penal se convertía así en un instrumento de la prevención contra el terrorismo.

Ni que decir tiene que, una vez más, la decepción fue rotunda. En 1989 la autoridad penitenciaria reclasificó a 322 reclusos de ETA —el 57 por ciento de los albergados, en aquel momento, en las cárceles españolas— para orientarlos hacia la reinserción. Sin embargo, a lo largo de un periodo de ocho años —entre 1989 y 1996— solo logró que 115 etarras alcanzaran el tercer grado, concediéndosele la libertad condicional a 78. Ello hace un promedio anual de 14,4 presos para la referida clasificación y de 9,8 para la situación de libertad. Si se confrontan estas cifras con la media de etarras internados durante el periodo —537 anuales— se comprueba que la incidencia de la política de reinserción fue mínima: el 2,7 por ciento en el caso de los terceros grados y el 1,8 por ciento en el de las libertades condicionales. La reinserción hizo poca mella en ETA y no impidió que mantuviera su campaña de atentados con un promedio superior a los veinte asesinatos al año mientras duró. No sorprende, por ello, que el reputado penalista José Ramón Serrano-Piedecasas concluyera al respecto, en aquellas fechas, que «la experiencia recogida en España en los años de vigencia de esta institución —la del arrepentimiento— ha supuesto una clara exteriorización de su fracaso como medio para hacer frente al terrorismo».156

Y llegamos así a la última de las ocasiones en la que se ha ensayado una política de reinserción de terroristas, la que corresponde a la etapa del más reciente gobierno socialista, en la que, siendo Alfredo Pérez Rubalcaba ministro del Interior, se puso

en pie la llamada vía Nanclares, por ser la prisión ubicada en este pueblo alavés la estación término de los presos de ETA que han obtenido beneficios penitenciarios. Durante los ocho años en los que se ha desarrollado —entre junio de 2007 y el momento actual, pues el gobierno del PP dio continuidad a esa política—, ha habido 68 reclusos acogidos al programa correspondiente. De ellos, solo 27 acabaron su periplo en la cárcel de Nanclares, la puerta de entrada hacia los beneficios penitenciarios. Entretanto, al menos 5 reclusos fueron expulsados del programa por la autoridad penitenciaria y el resto lo abandonaron voluntariamente durante los seis últimos meses de su vigencia. Digamos que únicamente 17 presos han llegado a obtener la libertad —el último, Valentín Lasarte, que había participado en siete asesinatos—, uno más, en régimen de prisión atenuada, falleció en su domicilio, y los 9 restantes aún permanecen en prisión.

Se trata, como puede colegirse de los datos, de unos resultados muy mediocres si se tiene en cuenta que, durante el periodo de vigencia de la vía Nanclares, las cárceles españolas han albergado a un promedio de 608 presos de ETA. En efecto, el programa impulsado por el ministro Rubalcaba apenas se ha orientado hacia el 11,2 por ciento del total de reclusos de la organización terrorista, siendo los que han llegado a alguna forma de libertad el 3 por ciento. No ha habido, por tanto, ninguna quiebra del colectivo de presos de ETA, a pesar de que este es el eslabón más débil de la organización terrorista.

Sin embargo, conviene recordar que el ministro Jorge Fernández Díaz anunció a finales de abril de 2012 un nuevo «programa para el desarrollo de la política penitenciaria de reinserción individual en el marco de la ley», con la finalidad declarada de «alentar evoluciones positivas de separación respecto al control que las organizaciones criminales mantienen sobre sus presos». Y no ocultó, según dijo a los dirigentes de las asociaciones de víctimas del terrorismo, su aspiración de «romper las estructuras de ETA», pues pretendía que los reclusos acogidos al programa sumen entre uno y dos centenares.

Para lograr ese objetivo, Fernández Díaz ideó dos elementos instrumentales. El primero aludía a las condiciones exigibles a los reclusos para acogerse al programa; unas condiciones que se centraban en la desvinculación de estos con respecto a la organización terrorista, sin que tuvieran que cumplir los requisitos de colaboración con la justicia y petición de perdón a las víctimas que recoge el Código Penal. Y el segundo se refería al acercamiento de los reinsertables a cárceles del País Vasco para que participasen, dentro de ellas, en un programa de reeducación orientado al cumplimiento de las aludidas condiciones de la ley penal para la concesión del tercer grado y, en su caso, de la libertad condicional.

Pero fracasó, aunque sobre este tema, desde el Ministerio del Interior, se haya extendido un manto de olvido, pues ningún preso de ETA ingresó en la vía Nanclares durante la gobernación del PP. Ello no debiera sorprendernos, porque el fracaso ha sido, como acabamos de ver en la ya dilatada historia española del terrorismo, lo que siempre ha ocurrido con este tipo de políticas. Y ha sido así porque su diseño conduce inexorablemente a la decepción, tal como podemos comprender con la ayuda juego del gallina, uno de esos instrumentos matemáticos propuestos por la teoría de juegos que tanto ayudan a entender los problemas derivados de las conductas estratégicas de los seres humanos.

Las causas: el juego del gallina

Si las políticas de reinserción de terroristas arrepentidos han fracasado —en el sentido de que no han logrado quebrar la organización terrorista dentro del ámbito penitenciario—, no es porque ETA sea un caso especial, ni menos aún porque «el camino sea lento, largo, duro e implacable» o porque su desarrollo sea «como la lluvia fina», como argumentaban los gestores de la política penitenciaria durante la presidencia de Zapatero al defender la vía Nanclares. Es sencillamente porque su diseño incorpora un cuadro de incentivos que impide la consecución de aquel objetivo.

Esos incentivos se pueden estudiar acudiendo a la teoría de juegos y, más concretamente, al juego del gallina, un artificio lógico formulado por Bertrand Russell en 1959 para idear una metáfora del atolladero al que conducía el empate nuclear entre Estados Unidos y la Unión Soviética, una vez desencadenada la carrera por acumular bombas atómicas. El juego del gallina responde, en efecto, a las características singulares de los presos terroristas a los que se les hace una oferta de beneficios penitenciarios a cambio de su arrepentimiento. El dilema al que se enfrentan estos es más profundo de lo que pudiera avistarse detrás de esa transacción, pues su decisión de abandonar a la organización terrorista en la que militan constituye una ruptura radical que expresa el fracaso de sus opciones vitales y políticas y que les desvincula del grupo social en el que esas opciones se han desarrollado, quedando aislados en el gueto de la cobardía. Los arrepentidos son así, en la perspectiva del grupo que apoya el terrorismo, unos traidores merecedores de su desprecio e incluso —como el asesinato de Yoyes157 expresó dramáticamente— de su venganza. Y, por ese motivo, desearían no tener que adoptar ninguna decisión personal, aunque el premio fuera la libertad; quisieran subsumirse en una marea colectiva que disimulara su hartazgo y sus ganas de dejarlo; les gustaría que fueran verdad las promesas, siempre demoradas, de una amnistía arrancada al Estado por la fuerza de los que todavía están fuera de la cárcel.

La versión más popular del juego del gallina —y la que a nosotros nos interesa— es la que recogió Nicholas Ray en su película Rebelde sin causa. En una de sus secuencias se muestra a dos jóvenes que corren la «carrera del gallina», una competición en la que se dirigen con sus automóviles, a toda velocidad, hacia un precipicio. El juego consiste en saltar del coche antes de caer en el abismo, haciéndolo más tarde que el contrincante, pues si se salta demasiado pronto, se es un «gallina», un cobarde, un perdedor. Lo mismo ocurre con los presos de ETA a quienes se invita a abandonar el terrorismo mediante una decisión individual —no importa ahora si es pidiendo perdón a las víctimas o si es repudiando a la organización a la que pertenecen— que ha de tomarse al margen de lo que hagan los demás, corriendo el riesgo de ser un «gallina» a los ojos de estos, de sus familiares y de su pueblo.

De acuerdo con la teoría, las soluciones de equilibrio de este juego, en un modelo simplificado de dos jugadores, son las tres que se detallan en el recuadro. Por una parte, están las dos que muestran que, de manera simétrica, uno de los etarras, asumiendo el oprobio de ser un «gallina», decide reinsertarse, en tanto que el otro resuelve continuar encarcelado hasta el último momento. Y, por otra, la más halagüeña que se deriva de una acción colectiva para abandonar el terrorismo, aceptando la reinserción como un acto político, lo que supone una salida de la prisión sin ningún deshonor.

Naturalmente, lo que las autoridades penitenciarias pretenden es que se produzca alguna de las dos primeras soluciones mencionadas, porque de ello se derivaría un éxito político indudable al verse quebrada la unidad de la organización terrorista en el ámbito carcelario. Pero lo que la teoría señala es que, enfrentados a este juego, los terroristas tratarán de tomar la decisión de arrepentirse lo más tarde posible, cuando sea inevitable, porque cualquier otra salida les pone ante la tesitura de pasar por cobardes. Y resulta que, en el juego real al que se somete a los presos de ETA, ese momento no llega nunca porque no se han marcado plazos para la reinserción; esta es una opción abierta, intemporal. Es como si el precipicio al que se dirigen los jóvenes de Rebelde sin causa se desplazara hacia el horizonte a la misma velocidad a la que ellos corren con sus automóviles. Por eso, los etarras presos, con muy pocas excepciones, tal como se ha ilustrado en el epígrafe anterior, esperan y no se acogen a la reinserción, incluso en los casos en los que pudieran estar convencidos de la inutilidad de su opción violenta y discrepen de la dirección de ETA. ¿Qué ha pasado con los disidentes más renombrados, como Mujika Garmendia, Arrospide Sarasola, Zabaleta Elosegi, Arkauz Arana o San Epifanio San Pedro, que ocuparon puestos de dirección en la organización terrorista? Pues ha pasado que todos los esfuerzos desplegados por el Ministerio del Interior para que progresaran en su reinserción resultaron baldíos.158

EL JUEGO DEL GALLINA:
APLICACIÓN AL CASO DE LOS PRESOS DE ETA

Para modelizar la situación de los presos de ETA mediante la utilización del juego del gallina, partiremos del supuesto de que son dos los individuos (A y B) a los que se ofrece la posibilidad de la reinserción. Ambos deben optar por alguna de estas dos posibilidades: una, arrepentirse y abandonar la organización terrorista, aceptando la reinserción; y dos, reafirmarse en su militancia terrorista y rechazar la reinserción a la espera de haya algún tipo de solución colectiva.

Si ambos reclusos rechazan la reinserción, ninguno de ellos obtendrá ningún beneficio. Permanecerán encarcelados, por lo que podemos valorar su situación con un cero. Por el contrario, aceptar la reinserción será preferible para ellos, pues se les promete la libertad. No obstante, tal aceptación puede tener lugar de dos formas diferentes:

1. En la primera, los presos se ponen de acuerdo y logran una solución colectiva, de manera que ambos salen a la calle sin merma de su prestigio. Es, para ellos, la situación más deseable, por lo que la valoraremos con un tres.

2. En la segunda, uno de los presos (A o B) decide reinsertarse pero el otro no. El reinsertado será repudiado como un cobarde, por lo que su satisfacción, siendo positiva, será menor, por lo que la valoraremos con un uno. Sin embargo, el preso que rechace la reinserción será considerado un patriota y acogido por su comunidad. No obtendrá la libertad, pero sí la satisfacción de ser aceptado por su grupo terrorista. Consideraremos el valor de esta situación preferible a la anterior, pero no a la de la obtención de la libertad, por lo que la puntuaremos con un dos.

En el siguiente cuadro se expresan las valoraciones precedentes:

De acuerdo con la noción de equilibrio de Nash, con la que se alude a cualquier resultado en el que los jugadores no lamenten la estrategia adoptada, en este juego se observan tres soluciones de equilibrio:

1 y 2. Dos de ellas son simétricas y consisten en que uno de los jugadores acepta la reinserción mientras que el otro no lo hace o, en todo caso, espera para hacerlo el último.

3. Y la tercera corresponde al acuerdo entre los jugadores para pedir la reinserción de manera conjunta para ambos. Por lo general, en la aplicación del juego del gallina no suele aceptarse este tipo de solución, porque se tiende a partir del supuesto de que las decisiones son individuales y separadas de lo que hagan los demás. Pero, en nuestro caso, la tomaremos en consideración porque, efectivamente, la mayoría de los presos de ETA han optado por ella.

Pero no olvidemos la otra solución de equilibrio al juego de Bertrand Russell, la que impulsa el acuerdo entre los terroristas para propiciar su salida de la cárcel. ETA ha rechazado tradicionalmente cualquier oferta de reinserción o de disfrute de beneficios penitenciarios para sus presos. Sin embargo, en la nueva situación propiciada por la tregua declarada en 2010, sobre todo después de que en el verano del año siguiente cediera la dirección política de la izquierda abertzale a Batasuna, dejando así constancia de su propia debilidad operativa, ETA cambió su doctrina con respecto a sus militantes encarcelados y, a partir de noviembre, ordenó que estos presentaran solicitudes de excarcelación bien para sí mismos —lo que hicieron los alrededor de ochenta reclusos que habían cumplido las tres cuartas partes de su condena, tenían problemas de salud o habían sido objeto de la aplicación de la «doctrina Parot»— o para sus compañeros, a la vez que exigían su acercamiento a cárceles del País Vasco y Navarra. La información disponible señala que unos quinientos etarras recluidos secundaron esta iniciativa, dando así una victoria política a la organización terrorista que mostró, de esa manera, que mantenía su control sobre los presos, toda vez que estos sabían que estaba condenada al fracaso, tal como efectivamente ocurrió, pues no se atendió ninguna de las solicitudes presentadas. Más aún, a partir de este movimiento se revitalizó la capacidad organizativa de ETA en el frente carcelario, dando lugar a iniciativas posteriores de exigencia de una amnistía, a la vez que a la proclamación del «fracaso político de la vía Nanclares».

La expresión más acabada, hasta el momento actual, de este reforzamiento del poder de ETA con respecto a sus presos, es la que se mostró en el caso Bolinaga. Recodemos que este recluso —Josu Uribetxeberria Bolinaga, cuya notoriedad la marcó su papel de secuestrador y carcelero del funcionario de prisiones José Antonio Ortega Lara, y que también participó en el asesinato de tres guardias civiles— fue trasladado por el Ministerio del Interior a San Sebastián a comienzos de agosto de 2012 para que fuera tratado de cáncer. Se repetía así un desplazamiento que, por los mismos motivos, ya se había producido entre mayo de 2005 y noviembre de 2009, periodo en el que el preso permaneció en la cárcel de Nanclares de Oca. Sin embargo, la singularidad de la ocasión estriba en su aprovechamiento por la organización terrorista para desarrollar una nueva campaña reivindicativa de la libertad para aquellos de sus militantes que, cumpliendo condena, estaban enfermos de gravedad.

Esa campaña se articuló sobre tres elementos. Por un lado, el propio Bolinaga se declaró en huelga de hambre el 9 de agosto dentro del hospital donostiarra en el que estaba siendo tratado, lo que dio lugar a un empeoramiento de su estado de salud. Se revivía así la experiencia de José Ignacio de Juana Chaos, que cinco años antes había protagonizado una acción similar de la que acabó derivándose su puesta en libertad. Por otra parte, Bildu organizó simultáneamente una campaña de solidaridad con el preso, con manifestaciones casi diarias y con una concentración permanente en las puertas del hospital. Y en tercer lugar, la huelga de hambre se extendió por las diversas cárceles hasta que acabaron sumándose a ella 304 presos, según informó el secretario general de Instituciones Penitenciarias, Ángel Yuste.

Lógicamente, la reacción de las asociaciones de víctimas del terrorismo fue inmediata, de modo que, a medida que se extendía la huelga de hambre entre los etarras encarcelados, aquellas insistían ante el Ministerio del Interior para que no cediera al chantaje terrorista. El 13 de agosto se produjo el primer pronunciamiento de la AVT en este sentido; y después seguirían otros más. En medio de esta pugna, intervino la autoridad judicial, de forma que tres días después el juez Santiago Pedraz solicitó al gobierno que estudiara la concesión del tercer grado a Bolinaga. Asiéndose a este soporte, el ministro del Interior vio las puertas abiertas para una rápida resolución del caso; y así, sin que hubiera cesado la presión de la organización terrorista, en veinticuatro horas, el 17 de agosto lo resolvió otorgando ese estatus penitenciario al etarra hospitalizado, a la vez que trasladaba el asunto al juez de vigilancia penitenciaria para que le concediera la libertad condicional. Esta última se produjo al finalizar el mes, dando lugar a un recurso de la fiscalía que, pese a su solidez, no fue atendido por la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, con lo que 12 de septiembre adquirió el carácter de firme. Josu Uribetxeberria Bolinaga quedaba así en libertad hasta su muerte en enero de 2015.

ETA había ganado y así lo expresó en un comunicado de su organización de presos (EPPK) que se difundió el 22 de agosto. En él se interpretaba la concesión del tercer grado a Bolinaga como «el principio del fin de la política penitenciaria del gobierno» y se exigía que los presos de ETA fueran «reagrupados en Euskal Herria», para concluir que «se ha acabado el tiempo de las medidas de excepción, se ha agotado la vigencia de la dispersión… es tiempo de lucha y ¡lo conseguiremos!». Además, tres semanas más tarde se informaba que Bildu, en su análisis de los acontecimientos, consideraba que el caso Bolinaga había «provocado una quiebra de la confianza de las víctimas en el presidente Mariano Rajoy» y que había «dejado en evidencia la separación traumática entre dos corrientes del PP» con respecto a la política antiterrorista, de manera que «en términos políticos, la situación es más favorable para nuestros intereses colectivos que hace unos meses».

La de Bolinaga no fue la última campaña promovida por ETA para exigir un cambio en la política penitenciaria. En noviembre de 2014 autorizó a sus presos a solicitar, mediante escritos individuales ante el Juzgado Central de Vigilancia Penitenciaria, pero dentro de una acción colectiva, el final de la política de dispersión y su traslado a cárceles del País Vasco. Ese mismo mes, esta nueva campaña se extendió a Francia y, ya en enero de 2015, se reforzó con un comunicado del EPPK en el que se expresaba «su rechazo a participar en ninguna iniciativa que contemple el arrepentimiento o la delación de otros compañeros». Dos meses más tarde llegó el rechazo de la Audiencia Nacional a sus pretensiones.

Ha sido así como, finalmente, la culminación de la vía Nanclares se expresó no solo en un fracaso práctico por lo exiguo de sus números, sino también —y de forma más importante— en una derrota política del Estado frente a ETA. El ministro Fernández Díaz, que fue capaz de atisbar que esa política estaba agotada —«cegada» es la expresión que entrecomilla Mónica Ceberio, periodista de El País, en una de sus crónicas de 2012 sobre el asunto—, no tuvo, sin embargo, la suficiente sagacidad como para atribuir la causa de tal agotamiento a su propio diseño; y en vez de ello, la achacó al engaño que ETA ha ejercido sobre sus presos. Por tal motivo, no sorprende que su miopía al valorar la política de reinserción de su predecesor en el Ministerio del Interior le condujera a tratar de reeditarla. «Queremos estimularlos [a los presos de ETA] para que vuelvan a esta vía [la de Nanclares]», le señaló a esa periodista, añadiendo: «A los reclusos les digo que no hagan caso de lo que les dice ETA porque les está engañando… (pues) no va a haber medidas colectivas… solo va a haber reinserción individualizada».

Buscando la derrota de ETA: una política penitenciaria basada en la «disociación»

No es que Fernández Díaz errara al decir que toda reinserción de terroristas debe ser individualizada. En lo que se equivocó, como fruto de su incompetencia, fue en emular el procedimiento de su predecesor y, por eso, la inexorable lógica del juego del gallina le llevó no solo al fracaso, sino también a que se potenciara el control que ETA ejerce en el frente carcelario, aun a pesar de ser una organización terrorista en proceso de descomposición. Sin embargo, considero que es posible ensayar una política que, al modificar las reglas de ese juego, abra la posibilidad de que la reinserción sea capaz de producir una brecha efectiva en ETA, contribuyendo así a su derrota. Para ello, conviene que se tenga en cuenta la experiencia italiana de la disociación.

En 1987, ocho años después de que, por primera vez, se regulara en Italia la figura del arrepentimiento específicamente referida a los terroristas, se completó la correspondiente legislación con el reconocimiento de la disociación. Lo que había ocurrido entretanto es que los éxitos policiales en la lucha contra las Brigadas Rojas y otras organizaciones armadas habían colocado dentro de las cárceles a casi todos sus militantes activos —de la misma manera que, en estos últimos años, viene ocurriendo con ETA—. Los arrepentidos, los pentiti, entre quienes se contaban los principales dirigentes de las Brigadas Rojas, habían actuado como delatores —tal como exigía la ley— a fin de obtener beneficios penitenciarios, coadyuvando así a la represión del terrorismo. Pero una buena parte de los activistas detenidos tenían poco que contar porque su trabajo en la base de las actividades terroristas no les había permitido obtener demasiada información acerca de la organización. No podían ser arrepentidos, pues el arrepentimiento iba vinculado a la delación. Las autoridades italianas legislaron para amparar este tipo de casos, creando la figura de la disociación, de forma que los convictos que, además de admitir su actividad delictiva y repudiar la violencia política, se desvincularan definitivamente de las organizaciones terroristas y lo acreditaran con su comportamiento, podían ser premiados con un tratamiento penitenciario favorable. Los resultados obtenidos permitieron abrir una brecha significativa en la población carcelaria, separando a los disociados del núcleo irreductible de las organizaciones armadas, pues el 80 por ciento de los 1.400 presos de las Brigadas Rojas se desvincularon de estas, acogiéndose a la norma. El terrorismo fue derrotado gracias a la acción policial y judicial, pero la dilución definitiva de su organización estuvo impulsada por la legislación que se acaba de mencionar.159

En España, como he mencionado antes, el arrepentimiento fue adoptado por la ley penal en 1988 como elemento necesario para que los terroristas pudieran acceder a la libertad condicional, pero los legisladores de entonces —y los que posteriormente modificaron el Código Penal— no consideraron conveniente albergar en la ley española la figura de la disociación, más allá de considerarla una circunstancia atenuante del delito, en tanto que fuente de beneficios penitenciarios. Y, sin embargo, en la vía Nanclares, especialmente con el programa abierto por Fernández Díaz, la disociación —y no el arrepentimiento— han sido las fuentes principales del otorgamiento de un tratamiento favorable a los reclusos de ETA que se han avenido a entrar en ellos. Tal cosa ha sido posible gracias a la aplicación extemporánea del artículo 100.2 del Reglamento Penitenciario; una norma pensada para otros casos a la que se han agarrado las autoridades del Ministerio del Interior, con la aquiescencia del Juzgado de Vigilancia Penitenciaria, como único procedimiento disponible para aplicar su política. Se ha desvirtuado así la norma y el Estado de Derecho se ha resentido. Resuena, por ello, la advertencia que, en su discurso de despedida como director de la Fiscalía de la Corona británica, pronunció, en octubre de 2008, lord Ken Macdonald: «El mejor modo de desinflar las amenazas (terroristas) consiste en fortalecer nuestras instituciones en lugar de degradarlas».

La vía para modificar la estructura del juego del gallina pasa, precisamente, por el fortalecimiento de las instituciones frente al terrorismo. Desde mi punto de vista, serían tres los pasos a dar por parte del gobierno. El primero consiste en desactivar la utilización del artículo 100.2 del Reglamento Penitenciario con respecto a la política de reinserción de terroristas, de manera que se evite el exceso de discrecionalidad que se ha venido dando en los casos tratados durante la vigencia de la vía Nanclares y, sobre todo, deje de desvirtuarse una norma que no fue establecida para esa finalidad.

Los presos de ETA —y también la sociedad en general— deberían tener claras las reglas a las que puede sujetarse su reinserción y, sobre todo, deberían saber que esta no va a estar supeditada a los avatares de la política. Asimismo, deberían estar informados acerca de que la reinserción no consiste en una rápida excarcelación, sino más bien en una reducción de las penas, condicionada a la observación de determinados comportamientos incompatibles con la actividad terrorista, que pudiera resultar reversible si los etarras reinciden en cualquier tipo de delitos de terrorismo, incluyendo los de enaltecimiento o los de menosprecio hacia las víctimas.

Un cambio así tendría que estar acompañado, en segundo lugar, por la promulgación de una ley sobre la disociación o desvinculación en la que se establecieran con claridad los beneficios penitenciarios a los que pueden aspirar los terroristas que renuncien voluntariamente a su vinculación con la organización a la que pertenecen. De la misma manera, la referida ley debería tasar los comportamientos que se esperan en el recluso disociado y los procedimientos de verificación de su separación con respecto a ETA o cualquier otra banda terrorista. Una ley de este tipo podría inspirarse en la experiencia italiana, adaptando lógicamente su contenido a las singularidades del sistema penal español, aunque teniendo en cuenta los tres principios sobre los que se fundamenta: reducción de penas, reversibilidad de las decisiones judiciales sobre ellas y limitación temporal en la aplicación de la ley.

La regulación jurídica de la «disociación» en Italia (véase el recuadro de la página siguiente), aunque pueda considerarse generosa en cuanto a los beneficios penitenciarios que otorga a los terroristas, es en extremo rigurosa con respecto a las condiciones que establece para su aplicación individual. Ello es así por varios motivos.

Primero, porque se exigen a los terroristas, estén presos o no, conductas que de manera inequívoca acrediten su ruptura con las organizaciones a las que han pertenecido. Unas conductas que se añaden a una declaración formal de su repudio de la violencia como método de la lucha política.

Segundo, porque se requiere a los disociados que tomen su decisión de abandonar la organización a la que pertenecen en un plazo perentorio e inamovible de, como máximo, treinta días a contar desde la fecha de promulgación de la ley.

Y tercero, porque la ley establece una cláusula de revocación de los beneficios otorgados a los reclusos, de modo que los pierden si estos adoptan una conducta incompatible con la «disociación», pudiendo volver a la prisión si hubieren alcanzado la libertad.

Estos tres principios —rigor en la exigencia de conductas incompatibles con la democracia, plazo fijo y muy corto para adoptar decisiones y revocabilidad de los beneficios penitenciarios— son fundamentales para explicar el éxito de la política de «disociación». Un éxito que se plasmó en la práctica desaparición de las Brigadas Rojas.

LA DISOCIACIÓN EN LA LEGISLACIÓN ITALIANA
SOBRE EL TERRORISMO

La Ley n.º 34 de 1987 reguló en Italia la figura de la disociación, referida a los terroristas que se desvinculan de las organizaciones armadas a las que han pertenecido, con la finalidad de contribuir a la derrota de estas en el frente carcelario.

La disociación se definió como una agregación de conductas observables en los imputados o condenados por delitos terroristas que hubieran abandonado la organización a la que pertenecían. Esas conductas son: a) la admisión de la actividad terrorista efectivamente desarrollada; b) la existencia de comportamientos que son objetiva y unívocamente incompatibles con la subsistencia del vínculo asociativo; y c) el repudio de la violencia como método de lucha política.

La Ley 34/1987 ofrecía a los disociados un conjunto de beneficios penales según el tipo de delitos cometidos. Son los siguientes:

1. La conmutación de la pena de cadena perpetua por la de treinta años.

2. La reducción en una cuarta parte de las condenas por delitos de asesinato consumado o intento de asesinato, y los de lesiones personales graves.

3. La reducción en la mitad de las condenas por delitos de carácter asociativo, posesión de armas y explosivos, falsificación, colaboración, apología e instigación del terrorismo.

4. La reducción en un tercio de las condenas en todos los demás casos.

Adicionalmente, la Ley 34/1987 establecía que:

1. A los disociados cuya pena de reclusión no fuera superior a diez años se les pudieran conceder a la libertad condicional.

2. El cumplimiento del conjunto de las penas a las que estuvieran condenados los disociados no pudiera exceder de veintidós años y seis meses.

Esta ley, por otra parte, excluía de los beneficios penales anteriores todos los casos en los que los condenados lo hayan sido además por delitos de devastación, saqueo o masacre vinculados con atentados contra la seguridad del Estado o la seguridad pública, para los que el Código Penal italiano contempla la pena de prisión perpetua.

Para que los miembros de las organizaciones terroristas pudieran acceder a estos beneficios, la Ley 34/1987 exigía que:

a. Los delitos se hubieran cometido antes del 31 de diciembre de 1983; es decir, cuatro años antes de su aprobación.

b. Los imputados o condenados hubieran expresado su desvinculación de las organizaciones terroristas a las que pertenecieron con anterioridad a la entrada en vigor de la ley o, excepcionalmente, en los treinta días siguientes a esta última fecha.

c. Los potenciales beneficiarios no se hubiesen acogido a la figura del arrepentimiento regulada en decreto-ley de medidas urgentes para la tutela del orden democrático y la seguridad pública de diciembre de 1979.

Finalmente, la Ley 34/1987 contenía una cláusula de revocación, de manera que los beneficios otorgados quedaban sin efecto si quienes los recibían cometían un nuevo delito de terrorismo o tenían una conducta incompatible con su disociación.

El apremiante plazo en el que los presos pueden acogerse a la disociación es crucial para deshacer el maleficio del gallina. Este se fundamente, en buena medida, sobre el carácter permanentemente abierto que tiene la política penitenciaria española para aceptar casos de arrepentimiento. Sin cerrar esta eventualidad, tal como está definida actualmente en el Código Penal, la disociación o desvinculación debería tener un plazo limitado y tasado. De este modo, sería necesario que, tal como se planteó en Italia, la posibilidad de que cualquier preso pudiera manifestar su deseo de desvinculación tendría que acotarse temporalmente dentro un plazo razonable que, en nuestro caso, no debiera ser superior a los tres meses desde la vigencia de la ley. Ello permitiría dejar claro a los etarras o a los miembros de otros grupos terroristas que están en prisión, que el tren de la disociación solo pasa una vez hasta tanto las organizaciones en las que se integran no se disuelvan.

Finalmente, el tercer paso de este replanteamiento de la política de reinserción debería ser la legitimación de las víctimas para ser parte interesada en los procedimientos administrativos y penales relacionados con los terroristas que causaron su infortunio. Ello supone dar un paso más allá de lo establecido en la vigente Ley de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, en la que ya se establece el derecho de estas a tener información de «todo lo relacionado con la ejecución penitenciaria (de las sentencias judiciales) hasta el momento del cumplimiento íntegro de las penas, particularmente en los supuestos que supongan concesión de beneficios o excarcelación de los penados». Se trata, por tanto, de trascender lo que en la mencionada ley no es más que un procedimiento de comunicación —que, por cierto, todavía no se ha desarrollado, con lo que las víctimas ignoran actualmente lo que ocurre con sus victimarios cuando están encarcelados—, para ampliar el derecho de las víctimas a ser oídas en los casos de reinserción. Con ello no pretendo que las víctimas puedan condicionar o subordinar a sus intereses las decisiones de la política penitenciaria —pues entiendo que, en una sociedad democrática, a quien corresponde la legitimidad para desarrollarla es al gobierno salido de las urnas—, sino más bien que esos intereses, expresados en cada caso concreto y no a través de sinuosos medios de representación, sean tenidos en cuenta por quienes ejercen la responsabilidad de tomarlas.

Queda por señalar a cuántos presos de ETA podría aplicarse una política de este tipo. Si excluimos a los condenados por haber cometido asesinatos, estaríamos ante un grupo de unos doscientos reclusos de los poco más de trescientos cincuenta actualmente encarcelados en España. A ellos habría que añadir otro centenar de huidos del país que están reclamados por delitos de colaboración, lo que eleva la suma a trescientas personas. Esta cifra supone, aproximadamente, la mitad de todos los efectivos de ETA en el momento actual, contando los que están en la clandestinidad, los exiliados y los presos en España, Francia y otros países. Quiere ello decir que una política de disociación podría infligir un daño político muy importante a esa organización terrorista. Sin embargo, no conviene olvidar que la oportunidad para aplicarla es efímera, pues se estima que en cuatro o cinco años solo restarán encarcelados los asesinos cuyas condenas tardarán en extinguirse entre una y media y tres décadas. Y para ellos no puede haber transacción política que los exima de todo el castigo por sus irreparables crímenes.

Capítulo X

UNA AMENAZA PERMANENTE
Y UN TERRORISMO NACIONALISTA EMERGENTE

La ausencia en España de atentados con cierta notoriedad después de la retirada de ETA ha hecho pensar a mucha gente que el problema del terrorismo está más o menos resuelto o que al menos no resulta preocupante. A lo largo de la legislatura que ha discurrido bajo la presidencia de Mariano Rajoy, de acuerdo con los sondeos que publica regularmente el CIS, los españoles que consideran que ese asunto está entre los problemas más relevantes apenas supera el 0,7 por ciento del total. Parecería como si la cuestión del terrorismo estuviera superada, pendiente solo de algún fleco, como el del definitivo final de ETA al que se ha hecho referencia en el capítulo anterior. Y sin embargo, hay que decir que, pese a ello, el tema terrorista sigue siendo muy relevante debido a las amenazas que se ciernen sobre España, lo mismo o aún más que sobre otros países occidentales.

La prevención y represión del terrorismo constituye, en efecto, uno de los asuntos a los que el Ministerio del Interior dedica un mayor esfuerzo, no solo porque los flecos que quedan de ETA son mucho más importantes de lo que comúnmente se cree —pues aún están por resolver judicialmente 349 de sus atentados—, sino también porque, de una manera permanente, la amenaza de la yihad terrorista se encuentra presente en España y porque a lo largo de la última década se ha ido desarrollando una nueva organización terrorista —Resistencia Gallega— que, aunque todavía se la pueda calificar como emergente, va adquiriendo cuerpo al aglutinar políticamente a las minorías violentas del nacionalismo en Galicia. A estos dos terrorismos se hace referencia a continuación.

La yihad terrorista en España

La presencia del terrorismo islamista en España se remonta al año 1985, cuando, en el mes de abril, tuvo lugar un atentado brutal en el restaurante El Descanso, en la localidad madrileña de Torrejón de Ardoz, al parecer dirigido contra los militares norteamericanos que ocupan una base aérea próxima. La acción, que produjo dieciocho muertos y ochenta y dos heridos, fue reivindicada por dos organizaciones diferentes, Yihad Islámica —un grupo impulsado en los años setenta por los Hermanos Musulmanes en Egipto, que después se extendió por el Líbano y la Franja de Gaza— y Waad —la marca que utilizaba entonces el Frente Popular para la Liberación de Palestina-Comandos Especiales, organización escindida de la OLP—, sin que a día de hoy se haya resuelto su autoría. Sin embargo, mucho tiempo después, con motivo de la investigación de los atentados del 11-M de 2004, un testigo reconoció como autor de la masacre de El Descanso a Mustafá Setmarian Nasar, un sirio que se había casado en 1987 con una española y había obtenido la nacionalidad en nuestro país.

Este personaje —que pasó tiempo en Afganistán y que, en 2005, fue detenido en Pakistán, donde fue entregado a Estados Unidos, quien lo tuvo prisionero hasta su puesta en libertad en diciembre de 2011— formó parte del núcleo inicial de la primera célula que estableció Al Qaeda en España en 1994, algunos de cuyos miembros, una década más tarde, se acabarían entroncando con el grupo que ejecutó los atentados contra los trenes de Atocha.160 Entretanto, desde 1995 se han venido produciendo detenciones de personas vinculadas al salafismo yihadista, la ideología bajo la que se amparan todas las organizaciones y células independientes que han desarrollado la yihad terrorista a lo largo de las últimas décadas.

Si nos ceñimos al siglo actual, una idea general de la presencia del yihadismo en España puede obtenerse a partir de los datos disponibles acerca de las operaciones policiales que han dado lugar a la desarticulación de las diferentes células terroristas que han operado en nuestro país y a la detención de sus miembros. Como se refleja en el gráfico 41, se pueden distinguir dos etapas, una que llega hasta los atentados del 11-M en 2004 y que se alarga con la oleada represiva posterior hasta 2008, y otra que abarca los años más recientes. En ambas se asiste a un proceso expansivo en cuanto a las células desarticuladas que, en el primer caso, se cierra con un amplio número de detenidos, mientras que en el segundo, pese al aumento de estos, no parece haber culminado.161

La composición de las redes yihadistas en esos dos periodos temporales difiere sensiblemente de uno a otro. De acuerdo con los datos que se han reunido en el gráfico 42, en la primera etapa, sobre todo hasta 2006, la mayor parte de las células se adscriben a tres grandes organizaciones armadas: el argelino Grupo Islámico Armado (GIA) que acabaría transformándose en el Grupo Salafista por la Predicación y el Combate (GSPC), el Grupo Islámico Combatiente Marroquí (GICM) y Al Qaeda Central. En la segunda mitad de este periodo aparecen muy activas las redes iraquíes, con células de Al Qaeda en Irak y de Ansar al Islam, así como Al Qaeda en el Magreb Islámico (AQMI), en el que se subsumen las redes argelinas anteriores. Hay también al final de esta etapa algunas células independientes y se contabiliza un caso de lobo solitario que preparaba un atentado suicida.

Gráfico 41. Operaciones policiales y detenidos por terrorismo yihadista en Epaña

Fuente: Elaborado a partir de datos recopilados por GESI (Universidad de Granada) y el Ministerio del Interior.

Nota: Los datos de 2015 se refieren al primer semestre.

Gráfico 42. Organizaciones yihadistas en España. Células desarticuladas en operaciones policiales

Fuente: Elaborado a partir de datos recopilados por GESI (Universidad de Granada).

En el segundo periodo se producen cambios muy importantes, pues las organizaciones anteriores, salvo AQMI y Al Qaeda Central —esta última con una sola célula desarticulada—, desaparecen prácticamente para dar paso al Estado Islámico (IS) —la entidad que ha ido monopolizando el protagonismo de la lucha islamista en Siria e Irak—, así como a una auténtica proliferación de células independientes y de lobos solitarios, ahora dedicados en su mayor parte a la propaganda en internet. También se contabiliza una célula integrada en Jabhat Al Nursa, organización combatiente en Siria que se encuentra asociada a Al Qaeda.

Estos cambios en cuanto a la adscripción de las células yihadistas instaladas en España a lo largo de los tres quinquenios más recientes han estado también acompañados de una transformación de sus actividades dentro de las organizaciones a las que pertenecen. En la primera de las etapas que hemos distinguido, tal como se puede ver en el gráfico 43, lo principal fue la logística; es decir, la facilitación de refugio o la ayuda al tránsito de los terroristas que actuaban en otros países, la obtención de recursos financieros y su transferencia al exterior, y la falsificación de documentos. Pero también existió un importante número de células orientadas al complot terrorista; o sea, a la preparación de acciones violentas que, sin embargo, no llegaron a realizarse. Entre estos ataques frustrados se pueden mencionar dos acciones preparadas por el GSPC para atentar en Estrasburgo (Francia) en 2001 y en España en 2005; otras dos de Al Qaeda focalizadas en la Costa del Sol y Barcelona, en 2003 y 2004, respectivamente; una del GIA, también en 2004; y seis más preparadas por células independientes, entre las que las más llamativas son las referidas a sendos atentados contra el ferri Ceuta-Algeciras, en 2005, y el metro de Barcelona, en 2008, y un atentado suicida en 2007. En este mismo periodo se registraron los atentados del 11-M, así como tres operaciones adicionales relacionadas con estos, en las que fueron desarticuladas sendas células que prestaron apoyo, para facilitar su huida, a los terroristas que formaron parte del grupo responsable de ellos; y una más en la que se detuvo a dos activistas del GICM que prestaron apoyo a los atentados de Casablanca, realizados en 2003, en los que se contabilizaron treinta víctimas, dos de ellas españolas. Y completan las actividades de esta etapa el reclutamiento de militantes para varias organizaciones y, con poca presencia, las de propaganda.

Gráfico 43. Organizaciones yihadistas en España. Actividad de las células desarticuladas

Fuente: Elaborado a partir de datos recopilados por GESI (Universidad de Granada).

En el segundo periodo, sin embargo, hubo más diversificación en cuanto a las actividades de las células terroristas. Es llamativo que solo se cometiera un atentado, aunque no tuvo lugar en España sino en Marruecos: el asesinato de un antiguo yihadista cuyo ejecutor fue detenido en nuestro país en 2012.

También disminuyeron los complots para cometer atentados, todos ellos atribuidos a células independientes o lobos solitarios, así como las actividades de naturaleza logística. Pero, en cambio, aumentaron mucho las células dedicadas al reclutamiento de terroristas, principalmente para proporcionar combatientes —y también mujeres— a las organizaciones que operan en la guerra de Siria, sobre todo al Estado Islámico; y también las de propaganda, a cargo casi siempre de individuos aislados o células independientes. Y a todo ello se añaden las detenciones de combatientes, bien cuando habían emprendido el camino para incorporarse a la guerra en Siria, Libia o Mali, bien cuando regresaban de esos destinos.

Este último elemento merece ser destacado, pues desde 2013 se ha producido una cierta focalización de las actividades yihadistas en el reclutamiento y envío de combatientes a las zonas de conflicto, muy especialmente a Siria de la mano del Estado Islámico. Las informaciones disponibles al respecto son a veces difusas, aunque todo apunta a que hasta comienzos de 2015 habrían emprendido ese camino un centenar de españoles. La cifra no es muy alta, sobre todo si se tiene en cuenta que en las filas de esa organización los extranjeros se cuentan por miles. Pero ello no obsta para que encierre un riesgo potencial relevante, pues más allá de los que pierdan la vida, una fracción importante de ellos regresará convertida en un grupo de militantes con experiencia que podrían implicarse en la realización de acciones violentas en España.

En resumen, el terrorismo yihadista tiene una trayectoria ya dilatada en España y su amenaza se ha hecho palpable en la preparación de atentados —aunque solo hayan sido exitosos en el caso del 11-M— y en un amplio elenco de actividades destinadas a financiar, reclutar y trasladar combatientes, así como a adoctrinar con la propaganda a futuros militantes de las organizaciones armadas.

El perfil sociológico de esos militantes constituye un aspecto muy relevante para orientar la política contraterrorista, especialmente en su aspecto preventivo. Una investigación realizada sobre algo más de ocho decenas de yihadistas condenados por actividades terroristas en España hasta 2012 revela que predominan entre ellos los varones jóvenes de entre veinticinco y treinta y nueve años, siendo significativa la ausencia de mujeres, lo que contrasta con la experiencia de otros países europeos en los que estas han participado, aunque de manera muy minoritaria, en las células terroristas. No obstante, en los dos últimos años se han empezado a producir en nuestro país detenciones de mujeres vinculadas a la yihad terrorista, lo que supone un cambio con el inmediato pasado. Otro rasgo importante de los militantes convictos es que, en su mayor parte, se trata de personas casadas o que mantienen uniones de hecho, siendo solteros solo un poco más de dos de cada diez. Este aspecto es llamativo y diferencia a las organizaciones yihadistas de las del terrorismo nacionalista —por ejemplo, en ETA casi el 90 por ciento de los activistas eran solteros en el momento de su ingreso en la banda—,162 lo que nos remite al hecho de que la motivación de los yihadistas es de naturaleza religiosa, dentro de un credo en el que el matrimonio se considera fundamental para los buenos musulmanes. Además, la mayoría de estos individuos son extranjeros, principalmente de nacionalidad argelina, marroquí o pakistaní, y solo unos pocos son de origen español, aunque en los últimos años la proporción de estos últimos ha ido creciendo. Adicionalmente se puede indicar que se trata de personas cuyo nivel educativo supera el del promedio de las sociedades de las que proceden —pues casi una cuarta parte han cursado estudios universitarios y otro 22 por ciento secundarios, aunque un tercio solo hayan obtenido la educación primaria y otra quinta parte carecen de formación reglada—, lo que es común al perfil de los sujetos asociados a las organizaciones yihadistas en esas mismas sociedades. Y, finalmente, cabe añadir que, en el momento de su detención, estos militantes carecían en su mayor parte de antecedentes penales, aunque el 22 por ciento sí los tenían. Este rasgo se ha ido acentuando con el tiempo, de manera que, a medida que nos acercamos al momento actual, su proporción se hace creciente. Ello remite a un fenómeno, también advertido en otros países europeos, como es el del papel cada vez más relevante de las cárceles como lugares de radicalización islamista.163

Precisamente sobre este último tema —el de la radicalización— otro trabajo de los autores que se acaban de citar revela varios aspectos interesantes. El primero es que, aunque la mayoría de los yihadistas encarcelados en España son extranjeros, su adoctrinamiento y adhesión al yihadismo ha tenido lugar preferentemente en nuestro país. Ello ha sido así, de manera exclusiva, en casi la mitad de los casos. Y la otra mitad se reparte a partes iguales entre los que se radicalizaron en sus países de origen y los que lo hicieron tanto en estos como en España. Por tanto, el escenario principal de dicho proceso está en nuestro país y, dentro de él, se localiza sobre todo en los entornos urbanos de Madrid, Barcelona, Valencia, Salamanca, Granada y Ceuta. Los lugares específicos en los que los terroristas se fueron adoctrinando son múltiples: reuniones en domicilios privados, mezquitas y recintos de culto, locales comerciales, actividades al aire libre y, en menor medida, centros de trabajo y prisiones. Estas últimas han ido adquiriendo una importancia cada vez más grande con el tiempo, a medida que un número significativo de delincuentes comunes se han ido asociando a las organizaciones y células yihadistas, después de haber convivido en la cárcel con militantes veteranos condenados por sus actividades terroristas.164

El de la radicalización es un proceso complejo y largo que, en promedio, discurre a lo largo de cuatro o cinco años. Para la mayor parte de los yihadistas que se adoctrinaron en España, ese proceso se sustentó sobre la influencia de unos pocos activistas carismáticos —como fue el caso de Abu Dahdah, heredero en el liderazgo de la primera célula española de Al Qaeda cuando, en 1995, Mustafá Setmarian Nasar dejó España, o años más tarde de Serhane ben Abdelmajid Fakhet, el Tunecino, que se inmoló en Leganés tras los atentados del 11-M—, siendo menos destacada la labor de los familiares, compañeros y amigos, y los líderes religiosos. No obstante, en los tiempos más recientes, estos últimos han ido adquiriendo un papel creciente en detrimento de los dirigentes carismáticos. En apoyo de la tarea de unos y otros, se han empleado todo tipo de materiales de propaganda y adoctrinamiento, como folletos, casetes de audio y grabaciones de video, así como, de una manera creciente, las herramientas que proporciona Internet. Por otra parte, en la radicalización de algo más de la mitad de los individuos que se han estudiado han sido relevantes los vínculos de parentesco, amistad o vecindad, previos a su instrucción en el salafismo, con militantes ya asentados en las células terroristas. Esta red social de referencia ha sido aprovechada por los reclutadores de futuros terroristas, quienes en general han buscado en los círculos de musulmanes jóvenes a las personas que han tratado de atraer para su causa. No obstante, también ha habido algunos casos en los que la radicalización ha sido más bien solitaria, de manera que una vez culminada han sido los individuos conversos al yihadismo los que han buscado las células u organizaciones en las que insertarse.

Frente a este panorama tan complicado de organizaciones, actividades, militantes y formas de radicalización, la política criminal española ha experimentado cambios importantes, adaptándose a las circunstancias. Conviene señalar que hace poco más de una década, el disenso político en esta materia era notorio, como se puso de manifiesto en 2003, con ocasión de los atentados de Casablanca, y un año más tarde, con motivo de los del 11-M. En ambos casos, la izquierda reaccionó buscando una causa justificativa interna achacable al partido del gobierno, que a la sazón era el PP. Los ataques yihadistas se atribuyeron así al apoyo prestado por el presidente Aznar a la política norteamericana ulterior a los ataques del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington y, más específicamente en el segundo caso a una supuesta participación española en la guerra de Irak. Pese a ese lastre ideológico, el gobierno de Zapatero que resultó de las elecciones de 2004 supo articular una política antiyihadista acorde al enorme reto que planteaba la matanza del 11-M.

En una etapa inicial se reforzaron los sistemas de prevención, tanto mediante el aumento de las plantillas policiales dedicadas a ella, como a través de la realización de gastos en seguridad por parte de las empresas públicas y privadas gestoras de las infraestructuras críticas. También se ampliaron los servicios de traducción en el Ministerio del Interior y el CNI; y se intensificó la cooperación internacional orientada a la lucha contra el yihadismo. Se estima que, entre 2004 y 2008, los recursos empleados contra este ascendieron hasta un promedio de 490 millones de euros; es decir, hasta una cuantía equivalente al 90 por ciento de lo que, por la misma época, se gastaba en la lucha contra ETA.

Sin embargo, desde el punto de vista penal no se produjeron cambios relevantes —excepción hecha de una sentencia del Tribunal Supremo que modificó en un sentido restrictivo los requisitos jurisprudenciales para considerar delictivas las conductas de integración o colaboración con organizaciones terroristas— hasta la reforma del Código Penal de 2010. Ello hizo que el resultado de las operaciones policiales —que entre 2004 y 2010 dio lugar a 404 detenciones (véase el gráfico 41)— solo tuviera un débil reflejo en la condena de los yihadistas por los tribunales, de manera que en la mayor parte de los casos estos eran absueltos por no ajustarse las pruebas contra ellos, muchas veces embrionarias, a los criterios de la jurisprudencia.

En 2010, los cambios introducidos en la norma penal, tanto por lo que se refiere al concepto de organización terrorista, como por lo que respecta a determinadas conductas, como las de adoctrinamiento, captación, formación y adiestramiento de terroristas, condujeron a una mayor eficacia en cuanto al resultado en condenas de la represión del yihadismo. Pero aún quedaban flecos por resolver y, además, era necesario trasladar a la ley penal las decisiones contenidas en la resolución 2178 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, adoptada en 2014 con el copatrocinio de España. Como consecuencia, la reforma penal de 2015 ha sido una de las principales aportaciones del gobierno de Rajoy al fortalecimiento de la lucha contra el terrorismo, muy especialmente el de raíz islamista. En ella se completa la definición de los delitos de finalidad terrorista en temas como, entre otros, las infracciones informáticas, la tenencia de documentos o archivos destinados al adoctrinamiento, el desplazamiento a un territorio extranjero controlado por una organización terrorista, el uso de internet para la propaganda o el adiestramiento de terroristas.

Asimismo hay que anotar, entre los aspectos que han mejorado con el actual gobierno, la cooperación con Marruecos y la intensificación de las expulsiones de yihadistas por razones de seguridad nacional. Y también la firma de un pacto de Estado contra el yihadismo con el PSOE, en enero de 2015, a raíz del ataque contra Charlie Hebdo en París, cuyo contenido es, sin embargo, demasiado difuso. Finalmente, se puede mencionar el anuncio de un plan contra la radicalización —un aspecto este en el que otros países europeos han acumulado ya una dilatada experiencia, pero que en España no ha tenido desarrollo—, aunque se mantiene en secreto gran parte de su contenido y no se ha especificado con qué medios va a contar y cómo se van a articular, dentro de él, las actuaciones del Gobierno central y las de las administraciones autonómicas y locales que tienen asignadas competencias en las materias incluidas en ese plan.

El renacer del terrorismo nacionalista: Resistencia Gallega

El 20 de julio de 2005, pocos días antes de la celebración del Día de Galicia, coincidente con la festividad de Santiago Apóstol, se dio a conocer, a través de la publicación de un manifiesto, Resistencia Galega (RG), una organización terrorista que justificaba la lucha armada y anunciaba el inicio inmediato de una campaña violenta. Tres días más tarde tenía lugar su primer atentado: la colocación de un artefacto explosivo en la oficina central de Caixa Galicia en Santiago de Compostela. RG nacía así con la vocación de liderar el independentismo gallego y de aglutinar a los diferentes grupúsculos radicales que, ya desde el comienzo del siglo XXI venían desarrollando una persistente cadena de incidentes.

La existencia de una organización de esta naturaleza no era un hecho nuevo en Galicia, pues ya desde la década de 1970 se habían registrado diferentes experiencias de esta naturaleza. En los años iniciales de ese decenio, Unión do Povo Galego (UPG) se dotó de un brazo armado formado por una decena de militantes, aunque su actividad no fue mucho más allá de la realización de algunos atracos antes de ser desmantelado por la policía en agosto de 1975. A finales de la misma década, el Partido Galego do Proletariado (PGP), surgido como una escisión de UPG, creó Galiza Ceive-OLN (GC-OLN) que, a través de su grupo Loita Armada Revolucionaria (LAR), organizó varios atentados, hasta que en septiembre de 1980 fue también desarticulado, siendo detenido entre otros de sus miembros Antom Arias Curto. Este individuo fue, unos años más tarde, el principal dirigente del Exército Guerrilheiro do Povo Galego Ceive (EGPGV), la organización terrorista que, en aquellos años, alcanzó un mayor auge. Constituida en 1983, desarrolló una campaña de noventa atentados hasta 1990, desapareciendo definitivamente tres años más tarde bajo la presión policial. Arias Curto estuvo encarcelado hasta 1995.

Fue en este mismo año cuando se constituyó la Asamblea de Mocidade Independentista (AMI), una organización que entronca con varias de las disidencias de UPG que se produjeron en el último tercio de los años ochenta y que acabaría disolviéndose en 2014. De AMI surgiría, una década más tarde, Resistencia Gallega. AMI se unió en 2001 a otras organizaciones, entre las que destaca la comunista Primeira Linha (PL), para constituir Nós-Unidade Popular (Nós-UP), desde la que también aflorarán aportaciones personales hacia RG. Estas organizaciones, a su vez, forman parte del Movimiento de Liberación Nacional Gallego (MLNG), en el que, por medio de vínculos informales o no orgánicos, se integran otros grupos de militancia sectorial —feminismo, ecologismo, deporte, defensa de la lengua, juventud, derechos civiles, estudiantes y sindicalismo— que mantienen estrechas relaciones con las organizaciones homónimas del Movimiento de Liberación Nacional Vasco y de los independentismos catalán, asturiano y castellano.

Sin embargo, la deriva terrorista del MLNG no esperó a la aparición de Resistencia Gallega para volver sobre los pasos del Exército Guerrilheiro, pues desde 2001 los militantes más radicalizados de AMI, Nós-UP, AGIR y BRIGA —estas últimas, organizaciones estudiantil y juvenil del Movimiento, respectivamente— desarrollaron una campaña de acciones violentas con la que trataron de emular el terrorismo callejero del País Vasco. Por ello, el análisis de RG debe situarse dentro de esta trayectoria, de forma que se tengan en cuenta los incidentes terroristas que, desde el alumbramiento del nuevo siglo, vinieron produciéndose en Galicia.

Resistencia Gallega es una organización poco dada a la elaboración teórica e ideológica, de modo que son solo dos los documentos en los que ha expresado su pensamiento y su proyecto de lucha armada. Se trata, por una parte, del manifiesto fundacional con el que se dio a conocer en 2005, y por otra, de un segundo manifiesto emitido seis años más tarde, en octubre de 2011. Entre ambos se da una clara continuidad y los argumentos que se expresan en ellos son similares, siendo la principal innovación del segundo su afirmación de la validez del terrorismo como forma de lucha para la consecución de los objetivos independentistas.

Esos argumentos se inscriben en la típica estructura triádica de la retórica nacionalista a la que se ha aludido en un capítulo anterior, en la que se parte de la idea de un pasado glorioso que, en virtud de los enemigos de la nación, ha dado paso a un presente en decadencia que es posible superar con la lucha armada para recuperar un futuro en el que los objetivos nacionales lleguen a realizarse. De esta manera, RG comienza afirmando el carácter nacional de Galicia; un carácter que se fundamenta en la historia y en el anhelo de quienes lo reivindican. El primer manifiesto arranca así de la declaración de este último: «Tenemos la voluntad y la determinación colectiva para hacer valer nuestro derecho a existir como pueblo… enorgulleciéndonos de nuestra identidad». E inmediatamente se expresan en él las raíces de esa identidad apelando a un difuso pasado que no se detalla ni se ubica en un tiempo concreto, aunque paradójicamente se afirme lo contrario: «Somos una nación… una subjetividad colectiva formada por ciudadanos y ciudadanas libres en una Galicia soberana que construyó generación tras generación una urdimbre y tradición de lucha… El pueblo gallego no somos un concepto abstracto, un ente metafísico… (puesto que) la identidad nacional se forja siempre en un tiempo histórico y en un espacio territorial en presencia de catalizadores socioeconómicos, políticos y ambientales». Y a partir de ahí se salta a la decadencia, a la negación de la nación en el presente debido a la opresión que ejerce España: «Nunca estuvo tan amenazada nuestra capacidad volitiva. La normalidad democrática española es un hecho histórico que administra nuestra muerte como nación, impidiendo que las necesidades se conviertan en realidades, frustrando históricamente el deseo y la necesidad de soberanía».

En el segundo manifiesto se incidirá con más detalle en la misma idea, dando al diagnóstico un sentido agónico e imprimiéndole un dramatismo expirante: «Los agresores de nuestra tierra nos ponen una y otra vez ante el mismo dilema: paz social y tranquilidad personal por legalidad y acatamiento de los imperativos sistémicos que están destrozando nuestro país, liquidando nuestra cultura y llevando a la desesperación a nuestra clase trabajadora… Nos ofrecen la paz de los cementerios… la paz de un territorio arrasado». Y más adelante, en el mismo documento, se identificará a la España actual no como un Estado democrático sino como una fuerza opresora enraizada en una amalgama de oscuros intereses: «Galicia lleva treinta y seis años bajo un estado de excepción democrático, firmemente asentado sobre las viejas estructuras franquistas… y un régimen cuya espina dorsal está constituida por un conglomerado de ocupación formado por holdings industrial-comercial-infraestructural-energético-financieros, el cártel sindical-mediático español y las fuerzas policiales del Estado».

Establecida esta descripción apocalíptica, se entra en la prescripción de los remedios que puedan dar lugar a recuperar la nación gallega: «La resistencia cultural, la resistencia económica, la resistencia estrictamente política y la resistencia ilegal, en un sentido amplio, son todas pertinentes y necesarias». Es precisamente una forma de resistencia ilegal, el terrorismo, la que se reivindica como relevante: «Desde 1995 asistimos a una nueva resistencia gallega que utiliza la violencia política como una arma más de combate en el proceso de liberación nacional y social». Y se añade que «la resistencia gallega, brazo armado del pueblo, forma parte activa del proceso de liberación nacional y social de Galicia»; un proceso cuyo objetivo final no es otro que «la independencia y el socialismo».

En resumen, el discurso ideológico de Resistencia Gallega parte la afirmación de la existencia de una soberanía nacional en Galicia, gestada sin demasiadas concreciones en su devenir histórico, que habría sido sojuzgada por España. Una soberanía que se podría recuperar, con la finalidad de construir el socialismo, mediante el ejercicio de la resistencia en todos los órdenes, singularmente en el de la práctica de la violencia política, es decir, más allá de la retórica, del terrorismo.

Es interesante observar con relación a esto último que, aunque RG ha reivindicado el terrorismo desde su constitución, el énfasis en su eficacia revolucionaria no se produce hasta la publicación, seis años más tarde, de su segundo manifiesto. Es precisamente en este último documento, en el que se argumenta su preeminencia sobre otras formas de combate político. Sin embargo, esto se hace solo en un sentido práctico, de forma que en ningún momento RG ha teorizado acerca de la eventual subordinación de la acción política o cultural a las necesidades y exigencias de la lucha armada. En este sentido, RG ha ubicado el terrorismo entre los demás tipos de actuación de las fuerzas políticas independentistas. Ello no obsta para que, desde el primer manifiesto, se adivine la intención de sus promotores de dinamizar con la violencia esas formas de actuación, lo que se hace más explícito en el segundo manifiesto cuando se afirma, tras criticar a las fuerzas independentistas que se oponen al terrorismo —«los problemas estructurales del independentismo gallego acaban siempre escondiéndose detrás del chivo expiatorio de la lucha armada», se dice en uno de sus párrafos finales—, que «el independentismo gallego nunca fue tan fuerte como cuando supo compaginar inteligentemente todos los frentes de lucha y articular una amplia gama de respuestas».

El hecho de que RG no haya tratado de establecer una posición superior de la acción terrorista con respecto a las actuaciones políticas institucionales o de masas, tiene al parecer su reflejo en su estructura organizativa. Lo que se sabe de esta es bastante incierto, dada la opacidad de la organización terrorista, aunque un auto de la Audiencia Nacional señala que esta «funciona a partir de dos estructuras: una ilegal que se encarga de trabajar a nivel operativo e ideológico y de planificar los actos terroristas; y otra legal compuesta por organizaciones que dinamizan la estrategia diseñada por la sección clandestina». Con más precisión, a partir de documentos internos de RG, seguramente obtenidos de fuentes policiales, el periodista Javier Pagola dibuja el organigrama que se reproduce en el gráfico 44. De él se desprende que:

1. Los promotores de RG se asignan el papel de brazo armado de una aún no constituida Organización de Liberación Nacional (OLN) que asumiría la dirección política del independentismo gallego. La OLN se concibe así como un partido de vanguardia del que emanarían las directrices que habrían de seguir las restantes organizaciones. Sin embargo, señala Pagola, «la debilidad de la que hace gala en estos momentos, por los golpes policiales que viene sufriendo, obliga a que el liderazgo se lleve desde la propia RG».

2. RG aparece como una más entre las organizaciones integradas bajo el paraguas de la OLN, cada una de las cuales ejerce una función especializada, aunque alguna de ellas —como es el caso de la sindical— aún no ha podido desarrollarse.

Gráfico 44. Organigrama de Resistencia Gallega

Fuente: Tomado de ABC, 26 de abril de 2013.

Por otra parte, desde un punto de vista interno, RG está dirigida, al parecer, por un pequeño grupo de antiguos militantes de la AMI, liderados por Antom García Matos, Toninho, y Asunción Losada Camba, ambos huidos a Portugal, y el primero de ellos procedente del EGPGV, por cuya militancia cumplió seis años de prisión. En un escalón inferior se encuadran los militantes con más experiencia que, en grupos de dos o tres personas, se ocupan de la realización de las acciones terroristas. Y más en la base se ubican los militantes de reciente incorporación, en proceso de adiestramiento. El número total de miembros de la organización es desconocido, aunque en 2007 se barajó la cifra de veinte o veinticinco personas, que en 2011 habrían ascendido hasta cuarenta. Las estimaciones más recientes señalan que, más allá de ese número, solo una quincena de activistas serían operativos. En todo caso, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han detenido, desde 2002, al menos a 90 personas relacionadas con las acciones violentas del independentismo gallego, una parte sustancial de las cuales vinculadas a RG.

Las acciones terroristas de RG suelen consistir, principalmente, en la colocación de artefactos explosivos elaborados artesanalmente o en el lanzamiento de artefactos incendiarios sobre diferentes tipos de objetivos, como son las sedes de partidos políticos, obras de infraestructura, empresas inmobiliarias, oficinas bancarias, instalaciones y oficinas públicas o el domicilio de personalidades públicas. A ello hay que añadir los incidentes de naturaleza simbólica, como las manifestaciones violentas o la quema de banderas españolas en lugares públicos. Normalmente los atentados se desarrollan de manera que solo produzcan daños materiales y no haya víctimas mortales o con lesiones. No obstante, las acciones de RG han ocasionado seis heridos, cinco de los cuales lo fueron en manifestaciones callejeras ilegales y uno más en un atentado con paquete bomba destinado específicamente a su víctima —que era un exmilitante de AMI—. Esta elusión de los daños físicos tiene su razón de ser en motivaciones políticas —pues en la sociedad gallega hay un rechazo generalizado hacia el empleo de la violencia con fines políticos— y operativas —pues se teme una intensificación de la represión policial difícil de afrontar—. Señalemos adicionalmente que RG no suele reivindicar sus atentados.

A Resistencia Gallega o a las organizaciones afines a ella se le atribuyen, desde que en 2001 se reactivara el nacionalismo violento en Galicia, un total de 149 incidentes terroristas. Se trata de acciones de terrorismo de baja intensidad —pues sus daños se limitan, en general, a lo material y solo en muy pocos casos se han producido heridos, como ya se ha señalado— que habitualmente se suelen calificar, siguiendo el precedente de ETA en el País Vasco, como de terrorismo callejero. Una comparación de la cifra que se acaba de exponer con la que se ha contabilizado para el País Vasco, señala el carácter emergente y, en cierto modo, menor del terrorismo nacionalista gallego: 10,6 incidentes anuales en el caso de este último frente a 324 en el vasco. Dicho de otra manera, mientras que RG o los grupos que la apoyan han logrado realizar, en promedio, un poco menos de una acción mensual a lo largo de la quincena de años en que llevan actuando, ETA —a través principalmente de sus organizaciones juveniles—, en un periodo similar, ha perpetrado casi a diario un incidente de esta naturaleza.

El promedio que se acaba de indicar no debe ocultar, sin embargo, que la campaña de RG ha tenido altibajos, de manera que su intensidad ha sido variable a los largo de los años. Así, como se observa en el gráfico 45, tras una etapa inicial que llega hasta el año 2008, el número de incidentes se mantuvo relativamente estable entre seis y nueve al año, siendo más bien reducidos los daños ocasionados, aunque estos se duplicaron desde 2006. Con posterioridad las acciones terroristas crecieron de manera notable hasta llegar al máximo de veinticuatro incidentes en 2010, aunque, debido a un cierto cambio en los objetivos atacados, las pérdidas materiales ocasionadas se redujeron. Y en el periodo más reciente se anota una senda descendente, seguramente debido a la incidencia de la represión policial.

Gráfico 45. Incidentes terroristas de Resistencia Gallega y grupos afines

Fuente: Elaborado a partir de los datos recopilados por la Cátedra de Economía del Terrorismo de la Universidad Complutense de Madrid.

Los daños totales estimados para las acciones de RG alcanzan la cifra —expresada en euros constantes de 2012— de 3,2 millones, lo que supone una media anual próxima a los 230.000 euros; una cifra, esta, que, sin ser despreciable, es bastante modesta. El perfil temporal de estos daños es similar al expresado para el número de incidentes terroristas, aunque con algún matiz derivado principalmente de los cambios que se han producido en cuanto a los objetivos atacados y a la intensidad con la que estos se han tenido en cuenta. Ello es así porque son, sobre todo, los ataques a empresas los que ocasionan mayores daños. Estos últimos han sido los más numerosos —el 31 por ciento del total— y se han focalizado sobre todo en las sucursales bancarias y en el sector inmobiliario. El segundo objetivo en importancia, con un 21 por ciento, han sido las sedes de los partidos políticos —PP y PSOE, principalmente— y también de los sindicatos y entidades patronales. Están después las acciones de violencia simbólica, con el 19 por ciento, que por lo general derivan en daños contra oficinas bancarias, comercios e instalaciones municipales. Estas últimas, junto a las oficinas de empleo y los juzgados, suman otro 12 por ciento de los incidentes. Y queda un 17 por ciento de acciones destinadas a intimidar, vejar o agredir a personalidades públicas —como ha ocurrido en varias ocasiones con el catedrático de la Universidad de Santiago Roberto Blanco Valdés o los dirigentes de la asociación cívica Galicia Bilingüe— o a estudiantes y militantes de organizaciones no nacionalistas e, incluso, a disidentes de las organizaciones del MLNG.

Aunque el inicio de la campaña terrorista del nacionalismo radical gallego que, finalmente, derivó en la constitución de Resistencia Gallega tuvo lugar en el mes de mayo de 2001, no sería hasta un año después cuando comenzaran las actividades represivas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado contra sus autores. De esta manera, la primera detención de un miembro de la AMI, al que se sorprendió quemando un cajero automático en Santiago de Compostela, tuvo lugar en abril de 2002. Desde entonces y hasta el primer semestre de 2015, la Policía Nacional o la Guardia Civil han practicado 105 detenciones de personas a las que se ha relacionado con RG o las organizaciones afines a ella. Sin embargo, el número de los detenidos es inferior a esa cifra —se trata, en concreto, de noventa personas—, pues ha habido varios casos de individuos arrestados en múltiples ocasiones.

El perfil temporal de las detenciones aludidas se muestra en el gráfico 46. Ahí se puede comprobar que, en una etapa inicial que llega hasta 2004, los arrestos practicados fueron solo unos pocos cada año; y en casi todos los casos se saldaron sin sanciones penales o administrativas para los detenidos. En 2005, el perfil experimentó un cambio brusco, pues en cuatro operaciones policiales se practicaron veintidós detenciones. La más conocida de todas ellas fue la llamada Operación Castiñeira, en la que la Guardia Civil hizo once apresamientos entre miembros del AMI, algunos de los cuales fueron posteriormente reconocidos como dirigentes de RG —como es el caso de Antón García Matos (Toninho)— y otros resultarían reincidentes en acciones terroristas —como María Bagaria, Adrián Mosquera y María Osorio—. Todos ellos, sin embargo, fueron puestos en libertad por la Audiencia Nacional y su caso sobreseído tras años más tarde al considerar la fiscalía que no había pruebas suficientes para someterlos a juicio. A la Operación Castiñeira siguió un periodo de tres años de limitada actuación policial. Pero desde 2009 y hasta 2011, esta se incrementó notablemente, de modo que, en once operativos diferentes, hubo cuarenta y seis arrestos —casi la mitad de todos los reflejados en el gráfico—, resultando sancionados penalmente casi todos los detenidos. Finalmente, desde 2012, en consonancia con el perfil decreciente de las acciones armadas de RG, el número de capturas se ha reducido.

Gráfico 46. Detenciones relacionadas con Resistencia Gallega y grupos afines

Fuente: Elaborado a partir de los datos recopilados por la Cátedra de Economía del Terrorismo de la Universidad Complutense de Madrid.

Por otra parte, como se ha señalado ya, ha habido varios casos de personas detenidas en múltiples ocasiones. Se trata de trece individuos que han sido arrestados una treintena de veces. La mayor parte de ellos han sido sancionados penalmente, aunque generalmente sus condenas han sido leves, en consonancia con el tipo de condenas que se han aplicado a los miembros de RG o de sus organizaciones afines cuando han sido finalmente sometidos a la autoridad judicial. A este respecto, se ha afirmado en algún estudio que los jueces han actuado con bastante laxitud ante el terrorismo nacionalista gallego,165 y los datos disponibles, incluso para los reincidentes, lo corroboran. Sin embargo, en 2013 se produjo un cambio muy relevante en la actuación de la Audiencia Nacional con ocasión del proceso al que fueron sometidos cuatro activistas de RG —tres de ellos del grupo de reincidentes al que estoy aludiendo— por un atentado cometido en 2011. En esa ocasión, por primera vez, la fiscalía acusó a miembros de RG por delitos de terrorismo, obteniendo la condena de los encausados. El Tribunal Supremo confirmó al año siguiente el carácter terrorista de Resistencia Gallega.

Conviene destacar que el fuerte incremento de la represión que tuvo lugar en 2009 se produjo en un contexto de malestar policial con respecto a la política del Ministerio del Interior relativa al terrorismo nacionalista gallego. En 2010, tanto la Policía Nacional como la Guardia Civil se quejaron de la escasez de los medios de que disponían para enfrentarse a RG y, por otra parte, la Asociación Profesional de la Guardia Civil reclamó una «renovación de la cúpula del servicio de información en Galicia» debido a su «ineficacia». Tal vez como fruto de estas quejas, en ese mismo año se incrementó en un 20 por ciento la dotación de la policía destinada a la lucha contraterrorista; y en marzo de 2011 se organizó un grupo específico para combatir a RG dentro de la Unidad de Intervención Policial de Galicia, formado por cincuenta agentes del Cuerpo Nacional de Policía.

El problema de la eficacia policial en el caso de RG ha sido estudiado mediante un modelo estadístico en el que se tiene en cuenta la relación entre detenciones y acciones terroristas. Sus resultados muestran que la represión ejercida sobre núcleo central de los activistas de RG, responsables de los atentados con explosivos, tiene un efecto inmediato de reforzamiento de la actividad terrorista que, sin embargo, se desvanece al cabo de pocos meses. Esto último tiene que ver con el hecho de que el aumento de los incidentes violentos proporciona a las fuerzas de seguridad nuevas oportunidades de investigación y conduce a un incremento posterior de los apresamientos. En cambio, la detención de los simpatizantes del movimiento, en general durante las manifestaciones violentas y acciones de contenido simbólico, conduce directamente a la reducción ulterior de los hechos de este tipo al ejercer un efecto disuasivo inmediato. La lucha contra el terrorismo nacionalista en Galicia ha sido, por tanto, bastante eficaz para frenar los incidentes simbólicos, pero se mueve en una especie de círculo vicioso en lo que atañe a los atentados.166 Este círculo es, al parecer, cada vez más estrecho, según muestra la tendencia numérica de las acciones terroristas en los últimos años, lo que indica que, por el momento, solo se avanza parsimoniosamente hacia la resolución del problema. En definitiva, la actividad de Resistencia Gallega se ve frenada por las actuaciones policiales e impulsada por su propia inercia, así como por los factores políticos e ideológicos que siempre hay detrás de las organizaciones de esta naturaleza.

Todo lo anterior permite concluir que, por su inserción dentro del nacionalismo radical gallego, su propio impulso político y, a pesar de la represión, su capacidad para obtener los recursos humanos y materiales con los que desarrollar una campaña permanente, aunque también comparativamente débil, Resistencia Gallega es una organización terrorista emergente que podría llegar a dar un salto cualitativo en el empleo de su violencia y derivar en un problema de magnitud muy superior a la actual. Naturalmente, ello dependerá de la eficacia con la que el Estado pueda combatirla tanto en el terreno político como en el policial y judicial. En el primero, son muy pocas las iniciativas que se han tomado para identificar a RG como un riesgo para la democracia y, por ello, no sorprende que cuente con simpatías entre los partidos nacionalistas con representación institucional. En el segundo, se ha tardado bastantes años en dar a este problema la respuesta que merece. Esperemos que en el futuro logre avanzarse en ambos campos y que, definitivamente, el terrorismo se borre del horizonte político de Galicia.

Epílogo

LA HORA DE LA POLÍTICA

El reformismo de Rajoy se ha ido desenvolviendo, a lo largo de la legislatura en la que ha gobernado, dentro de unos límites relativamente estrechos, en consonancia con su carácter lampedusiano, tal como se ha ido mostrando a lo largo de este libro, de manera que se ha buscado molestar lo menos posible a los poderes establecidos, entre ellos a los del propio partido del presidente. Esto no significa que la labor realizada haya sido fácil ni que su alcance haya sido corto. No ha sido fácil porque la envergadura del principal problema afrontado por Rajoy —el económico— era de dimensiones descomunales, pues la crisis financiera provocó el derrumbamiento de una buena parte del sistema económico, con el consiguiente empobrecimiento de los españoles. Y hay que reconocer que el gobierno popular supo darle salida a esa situación, no solo al encauzar las cuentas públicas hacia la senda del equilibrio, sino también abordando una reforma financiera que desposeyó de una de sus principales fuentes de poder —las cajas de ahorro— a las oligarquías locales y una reforma del mercado de trabajo que modernizó las instituciones laborales poniendo freno a las rémoras que impedían la creación de empleo.

Si la época en la que nos ha tocado vivir hubiese sido otra, seguramente los elementos que se acaban de señalar hubieran bastado para justificar a un gobierno y dar por válida su gestión, incluso con una valoración muy favorable. Sin embargo, los tiempos en los que vivimos no son tan apacibles como para ello; y cuando se echa la vista atrás y se hace el balance de la legislatura, aparecen sombras que inquietan, se encuentran problemas irresueltos y se evidencian los contornos que han confinado la acción del gobierno dentro de lo que podemos describir como la pachorra conservadora.

Para empezar, ha de constatarse que los costes de la crisis y del ajuste para superarla han sido muy elevados para los españoles. La pérdida generalizada de bienestar, en especial entre las clases medias asalariadas, ha conducido a la desafección de muchos votantes del PP y del PSOE, los dos partidos que, a lo largo de la etapa democrática que inauguró nuestra Constitución, han conducido la gobernación del país por sendas moderadas y gradualistas de cambio que, tomadas en su conjunto, han de considerarse exitosas. Una desafección que ha favorecido el auge del populismo, representado principalmente por Podemos, cuyos éxitos electorales se han ido consolidando a partir de los comicios europeos de 2014. Es verdad que, paralelamente, ha irrumpido una nueva fuerza reformista de centro —Ciudadanos—, aunque su alcance electoral ha sido menor que el de aquella.

El populismo tiene una deriva antisistema muy inquietante, pues pretende derrumbar el edificio constitucional proponiendo una alternativa de tintes totalitarios, difícilmente compatible con la democracia. Su proyección electoral, aunque de momento limitada, ha sido magnificada, después de las elecciones municipales, por unos pactos de izquierda que, oficiados por el Partido Socialista, han permitido a Podemos o a sus socios hacerse con el poder en algunos de los principales ayuntamientos del país. La contrapartida obtenida por el PSOE no es otra que la gobernación de varias comunidades autónomas en detrimento del Partido Popular, bajo pactos de legislatura que muy probablemente van a ser explotados hasta el extremo por las fuerzas populistas.

Pero más allá de unos futuribles inciertos, lo que la irrupción del populismo ha evidenciado es que los problemas territoriales del país pueden acabar agravándose mucho más allá de los extremos a los que ya han llegado, pues además del socio socialista tras su auge se encuentra también un variopinto elenco de partidos nacionalistas con los que Podemos ha llegado a acuerdos para compartir el poder. Estas fórmulas han encontrado hueco en Cataluña, Navarra, Aragón, la Comunidad Valenciana y Baleares, con lo que las tensiones territoriales, incluidas las secesionistas, van a complicarse a partir de ahora, abriéndose nuevos frentes que pondrán en evidencia lo limitado de las reformas que se han emprendido en este campo.

En efecto, como se ha visto en los capítulos correspondientes, aunque el gobierno de Rajoy desarrolló la reforma constitucional relativa a la estabilidad presupuestaria, no fue capaz de imponer en todos sus extremos la legislación correspondiente a las comunidades autónomas. Y no lo fue porque, después de la pérdida de poder que supuso la desaparición de las viejas cajas de ahorro para las oligarquías regionales, buena parte de ellas de su propio partido, no quiso castigarlas más obligándolas a respetar los límites establecidos para el equilibrio entre los ingresos y gastos de los gobiernos autonómicos. La pachorra conservadora aconsejó en este caso que el reformismo no llegara tan lejos como para que, finalmente, la de la estabilidad se convirtiera en una idea fuerte de la gestión gubernamental. Al fin y al cabo, se piensa, cuando el crecimiento económico impulse de nuevo la recaudación tributaria, el problema será menor e incluso desaparecerá. Pero con ello se ha desaprovechado la oportunidad para ajustar el tamaño de las administraciones territoriales al nivel estructural que nuestro sistema fiscal permite financiar.

En el ámbito territorial, esta pachorra conservadora también ha impedido la introducción de cambios en el sistema de financiación de las comunidades autónomas, dejándose aplazada sine die cualquier reforma al respecto. No obstante, al gobierno de Mariano Rajoy y en especial a su ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, les cabe el mérito de haber propiciado los estudios que han clarificado más allá de cualquier duda las dimensiones económicas de este problema. La publicación de las Cuentas Públicas Territorializadas ha evidenciado así que los privilegios financieros a los que conduce el sistema foral son de una magnitud intolerable y desde luego incompatible con el mandato constitucional de igualdad; y también han puesto de manifiesto que entre las comunidades autónomas de régimen común subsisten diferencias que son perfectamente asumibles. Ambos problemas se podrían haber abordado sin necesidad de apelar a nuevos recursos con los que pacificar los descontentos que, sin duda, todo cambio produce. El primero, sencillamente mediante una aplicación realista —y no a través de una ficción numérica carente de objetividad— de las reglas que ya están establecidas en las leyes del concierto económico, en el caso del País Vasco, y del convenio económico, en el de Navarra. Y el segundo, mediante una reordenación de los fondos disponibles para repartirlos con criterios de equidad, sin hipotecarse al viejo principio de mantenimiento del statu quo que hasta ahora ha impedido equiparar a todos los gobiernos regionales.

La pachorra conservadora también ha frenado la acción del gobierno frente al secesionismo catalán, aunque en este caso se suman otros factores, entre ellos la debilidad ideológica de la que han dado muestra los dirigentes de los partidos constitucionalistas en Cataluña, tanto en el PP como, de una forma incluso más extrema, en el PSOE. Ha llegado el momento de dejar de hablar con suavidad a los nacionalistas y de decirles, aunque se hieran sus sentimientos, que sus pretensiones secesionistas les conducen a una catástrofe, que sus historias bajo el calor del fuego son invenciones de corto alcance y que sus fantasiosos cálculos no resisten el rigor del análisis. Hay que decirles también que su pretensión de camuflar como democrático un derecho a la secesión no es más de un burdo engaño totalitario. Y sobre todo hay que hurtarles la iniciativa política sometiendo cualquier planteamiento de la cuestión nacional a un proceso de claridad en el que, inspirado en la experiencia canadiense, estén definidos los procedimientos, los plazos, las competencias y las reglas que pudieran dar lugar a que cualquier parlamento regional ejerciera con lealtad la iniciativa secesionista dentro del cauce establecido por la Constitución.

La irrupción del populismo también ha puesto en cuestión el sistema de partidos, apoyándose sobre todo en el problema de la corrupción política. No seré yo el que niegue ese problema, pero sí diré que, empujados por la frustración que para nosotros ha supuesto la crisis económica, los españoles hemos magnificado sus dimensiones. Afortunadamente en España la corrupción política se ha desenvuelto dentro de unos límites que son manejables y, aunque ha trascendido del ámbito local, no ha penetrado apenas en el terreno administrativo y menos aún en el judicial. Por ello, nuestra vida cotidiana no se tiene que apoyar sobre el pago de gratificaciones a los funcionarios, los médicos, los profesores o los jueces. Son estos últimos los que, con parsimonia aunque con rotundidad, han emprendido en los últimos tiempos la depuración penal de los políticos corruptos. Y seguramente su labor no será agradecida por los ciudadanos, pues somos nosotros los españolitos de a pie los que hemos bendecido con nuestros votos a esos mismos políticos, cuyos partidos, a derecha e izquierda, viendo que la corrupción carece de sanción electoral, por lo general tampoco ha hecho nada para expulsarlos. Mi pesimismo en este asunto es manifiesto, pues al final todos somos culpables de la porquería que nos rodea.

Sin embargo, más allá de la corrupción es verdad que el sistema de partidos está en crisis. Lo está sobre todo porque, como he señalado antes, los dos principales partidos, el PP y el PSOE, han experimentado la desafección de una parte importante de sus electores. Hay quienes creen que esta es una crisis del bipartidismo y que, en el futuro, el poder se verá mucho más repartido entre los actores políticos y que estos se verán así impelidos a buscar consensos para gobernar. Pero no nos engañemos, pues como he puesto de relieve en el capítulo correspondiente el bipartidismo no es sino un resultado necesario de nuestro sistema electoral. Es este el que con su diseño y sus reglas conduce inevitablemente a que haya dos partidos dominantes en el conjunto de España, dejando hueco también para los partidos nacionalistas hegemónicos en el País Vasco y Cataluña. Esto no significa que esos partidos dominantes no puedan cambiar; pueden y tal vez lo harán, pero no esperemos que se repartan más o menos igualitariamente el poder con cualquiera de las otras fuerzas emergentes. Estas, si avanzan lo suficiente, sustituirán a aquellos, pero no nos encontraremos con un equilibrio entre tres o cuatro partidos. En la coyuntura actual, dada la gran debilidad del Partido Socialista, podría ocurrir que se viera sustituido por Podemos en el reparto de los votos y de los escaños, aunque considero que la probabilidad de que ello ocurra aún es baja. Pero, por el contrario, a lo que seguramente nos enfrentaremos pronto es a una gran fragmentación de la representación política, de manera que no es impensable un Congreso en el que los dos primeros partidos —PP y PSOE— sumen alrededor de 250 diputados y el resto se repartan entre casi una veintena de fuerzas políticas, de las que menos de la mitad —Podemos, Ciudadanos, CDC, IU, ERC, PNV, Compromís y EH Bildu— puedan formar un grupo parlamentario. Ello hará complicada la gobernación del país, aunque puede ser la oportunidad para que, si las fuerzas dominantes logran arbitrar un consenso, se emprenda la siempre postergada reforma de nuestro sistema político.

En este libro he dedicado bastante atención a la cuestión del terrorismo, a su pasado, a su presente y a su futuro. En el pasado se ubica el balance que tenemos que realizar con respecto a ETA; un balance necesario no solo para tratar con justicia a las que fueron sus víctimas —entre ellas, mi hermano Fernando Buesa, asesinado en el año 2000—, sino para evitar que el terrorismo acabe teniendo un premio político y sea considerado como un episodio tal vez lamentable, aunque en todo caso necesario en el devenir del País Vasco, tal como ahora proponen los epígonos de ETA instalados en las poltronas de EH Bildu. En el presente se encuentra el problema del final del terrorismo etarra, a cuya consecución para nada ha contribuido la pasividad del gobierno con relación a los presos de ETA. Mi tesis es que debería ensayarse con ellos —con los que no son directamente responsables de los crímenes irreparables cometidos— una política basada en la experiencia italiana de la disociación, estableciendo un qui pro quo entre beneficios penitenciarios individualizados y abandono irreversible de la vinculación con la organización terrorista. Y sobre el futuro se proyectan las nuevas amenazas que vienen de la mano del yihadismo salafista —que ya ha causado graves daños en España, pero que desde el infausto año en el que nos golpeó, hace ya más de una década, se encuentra contenido— y del nacionalismo galleguista —con la emergencia de Resistencia Gallega que, aunque reprimida, aún puede desplegarse gracias a los apoyos políticos con los que cuenta en el nacionalismo más radical—. Unas amenazas que, por ahora, han sido bien resueltas a partir de unos medios policiales eficaces y una labor legislativa que ha permitido adaptar a las circunstancias específicas del momento actual el tratamiento penal del terrorismo. No está resuelto, sin embargo, el problema de la radicalización yihadista.

Todos estos problemas, los más o menos encauzados y los que definitivamente están por resolver, tendrán que ser abordados después de que se cierre la legislatura en la que sobre Mariano Rajoy ha recaído el peso de la gobernación de España. Para nada descarto, a la vista de los resultados y las encuestas electorales, que vuelva a ser él quien encabece de nuevo el gobierno, en cuyo caso auguro que tendrá que modificar su manera de hacer política. Tendrá que abandonar la pachorra conservadora, la parsimonia con la que, desde la tranquilidad que proporciona la mayoría absoluta, se contemplan los problemas, esperando que el tiempo haga su labor, para convertirse en una especie de empresario político, en un gestor de iniciativas y consensos no hacia el interior de su propio partido —como ha ocurrido durante su presidencia— sino hacia las demás fuerzas parlamentarias y hacia la sociedad civil. Tendrá que recomponer, además, las bases electorales del PP, restaurando los valores que inspiran a las clases medias, entre ellos los que ponen su énfasis en el papel institucional de la familia, en el valor del trabajo y en el principio del mérito. Y tendrá que tener la vista puesta en los problemas que ahora emergen de la mano de una demografía ignota en la que la reducida natalidad proyecta sus estragos sobre el futuro inmediato: envejecimiento, insuficiente renovación generacional, tensiones financieras sobre las pensiones y tamaño decreciente del mercado.

Tal vez algunos lectores se pregunten si un cambio así será posible, si puede sonar la hora de la política, después de tanto énfasis sobre la economía, bajo la dirección del actual líder del PP. Es una pregunta legítima, aunque quienes conozcan el pasado de Mariano Rajoy, desde los lejanos tiempos en los que, allá por los ochenta, presidió la Diputación de Pontevedra, hasta los actuales, pasando por su amplia experiencia como ministro en cinco carteras diferentes, seguramente tendrán pocas dudas. Uno de sus mayores críticos, el profesor y columnista Antón Losada, concluye así el libro que dedicó a diseccionar su actuación política: «La frase que mejor podría definir a Mariano Rajoy se inspiraría en la mítica descripción que hace sobre sí mismo Walter White, el protagonista de Breaking bad: Rajoy no está en peligro, él es el peligro. Cuando sus rivales abren la puerta y les disparan creyendo que la víctima será Rajoy, es cuando se percatan de que en realidad es Rajoy quien ha llamado a la puerta y lleva la pistola; pero normalmente ya resulta demasiado tarde».167 Pocas veces se habrá escrito un elogio tan contundente acerca de la capacidad de un político para el ejercicio del poder, aunque siempre habrá que recordar que el poder nunca se posee y siempre se otorga.

Notas

1   Gabriel García Márquez, Vivir para contarla, Editorial Mondadori, Barcelona, 2002, pp. 38 y 79.

2   José María Aznar, Memorias I, Editorial Planeta, Barcelona, 2012, pp. 255 y 256.

3   Véase José Luis Rodríguez Zapatero, El dilema: 600 días de vértigo, Editorial Planeta, Barcelona, 2013.

4   Véase José Félix Sanz, «Cuatro errores en el IRPF», El Mundo, 15 de febrero de 2012; y «Por qué la subida de tipos del IRPF es un fracaso», El Mundo, 14 de julio de 2012.

5   Véase José Félix Sanz y Desiderio Romero, «Valoración del impacto del incremento de los tipos impositivos del IRPF. ¿Quién paga qué?», Cuadernos de Información Económica, n.º 226, 2012.

6   Giuseppe Tomasi de Lampedusa, Il Gattopardo, Giangiacomo Feltrinelli Editore, Milán, 1958. Cita de la edición española, Círculo de Lectores, Barcelona, 1968, p. 33.

7   Se desconoce la efectividad de la amnistía fiscal, a la que al parecer se acogieron 30.000 contribuyentes. Sin embargo, se puede presumir que no fue mucha, pues en 2013, con el establecimiento de una nueva obligación de declarar en la Agencia Tributaria la titularidad de bienes y derechos en el extranjero, bajo la amenaza de sanciones de hasta el 150 por ciento del valor de lo defraudado, fueron 134.310 las personas que la cumplimentaron. En 2014, a esta cifra se sumaron otros 32.125 contribuyentes.

8   En estas cifras no se ha contabilizado el rescate bancario, que técnicamente supone un gasto para la Administración Central, aunque las ayudas otorgadas a los bancos son, en principio, reembolsables, estando financiadas con una línea de crédito europea. El lector puede observar en la última línea del cuadro la incidencia de dicho rescate en la contabilidad pública.

9   Véase Mar Delgado Téllez, Pablo Hernández de Cos, Samuel Hurtado y Javier J. Pérez, Los mecanismos extraordinarios de pago a proveedores de las administraciones públicas en España, Banco de España, Documentos Ocasionales, n.º 1501, Madrid, 2015.

10   El lector debe tener en cuenta que, en un contexto de caída de los precios, al no aplicarse a los activos inmobiliarios su valor de mercado, se impide que estos reflejen una valoración cada vez más reducida, con lo que se ocultan las pérdidas correspondientes en los balances. Lo mismo ocurre si se refinancian los créditos impagados, pues de esta manera se mantiene la ficción de que, en algún momento, se devolverán y, por tanto, no son fallidos cuyas pérdidas tiene que asumir el banco. Ambas prácticas se emplearon en el comienzo de la crisis financiera para ocultar la creciente insolvencia de las entidades crediticias.

11   Véase sobre este caso mi trabajo «La crisis financiera y la intervención de la Caja de Castilla-La Mancha. Lecciones para la política económica», que se incluye en Mikel Buesa, La crisis de la España fragmentada. Economía política de la era Zapatero, Ediciones Encuentro, Madrid, 2010, pp. 211-233.

12   Las pruebas o test de estrés son simulaciones en las que se trata de estimar qué cantidad de capital adicional podría requerir un banco en el caso de que se produjera un empeoramiento de la situación económica conducente a un aumento de la morosidad, de la reducción del valor de las garantías en los créditos u otros acontecimientos que puedan afectar a su solvencia.

13   Las operaciones de crédito se clasifican en tres niveles de riesgo teniendo en cuenta, por una parte, el sector o zona geográfica donde se conceden y, por otra, el comportamiento de los prestatarios en cuanto al pago de intereses y la devolución del principal: normal, subestándar y dudoso. Para cada nivel de riesgo y tipo de operación inmobiliaria, el decreto Guindos I estableció un porcentaje de cobertura que debía ser respaldado con el capital regulatorio de cada entidad bancaria. Ese porcentaje iba desde el 7 por ciento para los riesgos calificados de normales hasta el 80 por ciento en los subestándar o dudosos referidos a operaciones de compra de suelo.

14   El Banco de España hizo pública una nota de prensa en junio de 2014 en la que cifraba las ayudas públicas al sector bancario en 185.226 millones durante el periodo 2009-2013. Esta cifra es inferior a la expuesta en el cuadro 2 debido al carácter restrictivo con que el Banco de España contempla el asunto. Los datos del cuadro 2 reúnen la información notificada por el Gobierno de España a la Comisión Europea y sigue la metodología aprobada por esta última para cuantificar las ayudas de Estado. Son, por ello, más fiables que las difundidas por la institución bancaria.

15   Según el Banco de España, hasta abril de 2014 se había devuelto el 69 por ciento de los avales concedidos con anterioridad por un valor de 103.436 millones de euros. Además, por este concepto el Estado cobra comisiones, puesto que los avales no son gratuitos. De acuerdo con el Informe 2013 de la Asociación Española de Banca, esas comisiones han supuesto un ingreso para el Estado de 2.289 millones de euros entre 2008 y 2012.

16   El Banco de España estimaba que, a finales de 2013, las pérdidas debidas a los Esquemas de Protección de Activos se elevaban hasta los 7.888 millones de euros.

17   La Sociedad de Gestión de Activos Procedentes de la Reestructuración Bancaria (SAREB) se creó en 2012 con mayoría de capital privado y una participación del 45 por ciento por parte del FROB. Su finalidad ha sido la de hacerse cargo de los activos inmobiliarios e hipotecarios deteriorados de los bancos nacionalizados, para venderlos posteriormente. En los dos años que lleva de funcionamiento, 2013 y 2014, ha acumulado unas pérdidas de 854,2 millones de euros.

18   Así lo señaló el presidente del FROB en una comparecencia parlamentaria el 15 de abril de 2015, estimando las pérdidas en más de 40.000 millones de euros. En el mismo sentido, aunque con otras cifras, se pronuncia el comunicado del Banco de España aludido en una nota anterior, donde se señala que de los 61.495 millones de euros aportados por el Estado en forma de capital a los bancos, hasta mediados de 2014 únicamente se habían recuperado 1.760 millones; es decir, el 2,9 por ciento.

19   Las únicas cajas que han sobrevivido a la crisis son Caixa Ontinyent y Caixa Pollensa, dos pequeñas entidades que no han encontrado problemas de capitalización en estos años.

20   Se trata de las trece reseñadas en el gráfico 3, más el banco EVO y las dos cajas mencionadas en la nota anterior.

21   En la práctica, la regla de estabilidad no se habría cumplido más que entre los años 2005 y 2007. Véase el trabajo de Pablo Hernández de Cos y Javier J. Pérez, «La nueva ley de estabilidad presupuestaria», Boletín Económico del Banco de España, abril de 2013.

22   Véase Hernández de Cos y Pérez, op. cit., p. 75.

23   En 2013 se modificó la legislación para mejorar las prestaciones de la Seguridad Social a los trabajadores a tiempo parcial y se redujeron las cotizaciones correspondientes.

24   Véase Ángel Estrada, Mario Izquierdo y Aitor Lacuesta, «El funcionamiento del mercado de trabajo y el aumento del paro en España», Boletín Económico del Banco de España, julio-agosto de 2009.

25   Véase Pilar Cuadrado, Pablo Hernández de Cos y Mario Izquierdo, «El ajuste de los salarios frente a las perturbaciones en España», Boletín Económico del Banco de España, febrero de 2011.

26   Véase Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Informe de evaluación del impacto de la reforma laboral, Madrid, 2014, pp. 57 y 58.

27   Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes, El Estado sin territorio. Cuatro relatos de la España autonómica, Marcial Pons, Madrid, 2011, p. 14.

28   Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España, Crítica, Barcelona, 2012, pp. 35 y 27.

29   Como explica Santiago Muñoz Machado en el sexto capítulo de su ya citado Informe sobre España, el Tribunal Constitucional ha aceptado que las comunidades autónomas pudieran tener unas competencias de desarrollo legislativo que no están reconocidas en la Constitución; ha resuelto asimismo que las competencias exclusivas del Estado pudieran ser concurrentes con las de las comunidades autónomas; y se ha resistido siempre a declarar la nulidad de las normas autonómicas impugnadas por el Estado, estableciendo en vez de ello interpretaciones que las hicieran compatibles con la Constitución. En definitiva, señala Muñoz Machado, «el Tribunal Constitucional… se inclinó por la pendiente de las virguerías jurídicas y creó un fantástico universo de conceptos que ha de manejarse para saber, aproximadamente, de qué tipo es una competencia y qué facultades incluye. Se ha olvidado por completo el Tribunal Constitucional, al dejarse caer por ese precipicio, que en Derecho las soluciones que no son sencillas resultan inútiles» (p. 114).

30   Véase sobre estos temas el ya mencionado libro de Francisco Sosa Wagner y Mercedes Fuertes (2011).

31   Véase Francisco Cabrillo et al., Libertad económica en España 2015, Ed. Civismo, Madrid, 2015. Existen versiones anteriores del índice de libertad económica, realizadas por el mismo equipo de investigadores, referidas a los años 2008, publicada por Marcial Pons, 2011, publicada por Thomson Reuters, y 2013, publicada por Civismo.

32   Véase Jordi Gual, Sandra Jódar y Álex Ruiz, El problema de la productividad en España: ¿cuál es el papel de la regulación?, La Caixa, Documentos de Economía, n.º 1, Barcelona, 2006.

33   Véase Anabel Zárate y Jaime Vallés, «Comunidades autónomas, actividad normativa, productividad y crecimiento», XIV Encuentro de Economía, 2007.

34   Véase Francisco Marcos y Juan Santaló, Regulation, Innovation and Productivity, IE Business School Working Paper, n.º 10-04, Madrid, 2010.

35   Hasta abril de 2015 se habían presentado ante la Consejo para la Unidad de Mercado 19 reclamaciones por actuaciones autonómicas contra la libertad de establecimiento o de circulación y se habían abierto 41 procedimientos de información sobre barreras a la unidad del mercado. Además, la Comisión de Mercados y Competencia había emitido 43 informes sobre la materia, aunque de momento solo ha presentado un recurso contra una de las resoluciones autonómicas impugnadas.

36   Véase el prólogo de Santiago Muñoz Machado al libro de María José Alonso, Comentario a la Ley de Garantía de la Unidad de Mercado. El nuevo marco jurídico de la unidad de mercado, La Ley, Madrid, 2014.

37   El coeficiente de variación es una medida de dispersión que muestra el valor de la desviación típica como porcentaje de la media aritmética. Cuanto más cerca está de cero, menor es la dispersión, y cuanto más se acerca a cien, más alta es la dispersión.

38   Andrés Rodríguez-Pose y Nicholas Gill, «Is There a Global Link Between Regional Disparities and Devolution?», Environment and Planning A, n.º 36, 2004, p. 2.116.

39   Andrés Rodríguez-Pose y Roberto Ezcurra, «Does Decentralization Matter for Regional Disparities? A Cross-Country Analysis», Journal of Economic Geography, n.º 10, 2010.

40   Andrés Rodríguez-Pose y Adala Bwire, «La ineficiencia económica de los procesos de descentralización», Ekonomiaz. Revista Vasca de Economía, n.º 58, 2005, pp. 171-172.

41   Ibid., p. 170.

42   Véase el libro de Robert Liñeira El Estado de las autonomías en la opinión pública: preferencias, conocimiento y voto, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid, 2014.

43   Informe sobre España, op. cit., p. 240.

44   Véase el «Pròleg» al libro de Jaume Alzina, L’economia de la Catalunya autònoma, Barcelona, 1933, p. 11.

45   Alzina, op. cit., pp. 77-79.

46   Ibid., p. 93.

47   John Maynard Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, Fondo de Cultura Económica, México, 1943, p. 337.

48   Véase la traducción española: Ramón Trias Fargas, Introducción a la economía de Cataluña, Alianza Editorial, Madrid, 1973.

49   Trias Fargas, op. cit., p. 83.

50   Véase Instituto de Estudios Fiscales, Las balanzas fiscales de las CC. AA. españolas con las administraciones públicas centrales 2005, Madrid, 2008. En la introducción de este documento se especifica que «el objetivo de la publicación de las balanzas fiscales es el cumplimiento de un mandato parlamentario y el posterior compromiso expresado por el presidente del Gobierno en su debate de investidura el pasado 8 de marzo de 2008», p. 3.

51   Recordémosle al lector que, en la época en la que la moneda española era la peseta, el Gobierno, para favorecer la inversión privada en autopistas, cosa que no podía hacerse más que endeudando a las empresas concesionarias en el extranjero, aseguró el tipo de cambio de esas operaciones. De esta manera, si la peseta se devaluaba y había que pagar más pesetas por cada dólar de deuda o de intereses, la pérdida correspondiente la cubría el Estado. Para que el lector se haga una idea de lo que este seguro suponía, baste señalar que la devaluación de 1982 costó al Estado —y, por tanto, a todos los españoles— la bonita cifra de 95.000 millones de pesetas (571 millones de euros) en los años 1983 y 1984. Claro que, si tenemos en cuenta que entre 1977 y 2008, según el Ministerio de Fomento, el seguro de marras ha costado algo más de 4.773 millones de euros, entonces la cifra anterior es poco más de una anécdota.

52   Véase Ramón Barberán Ortí, «La sensibilidad de los saldos de las balanzas fiscales a las variaciones metodológicas», incluido en Maximino Carpio García (Coordinador), Metodología para la elaboración de las balanzas fiscales de las comunidades autónomas, Consejo Económico y Social, Madrid, 2002.

53   Véase Ministerio de Hacienda y administraciones públicas, Informe sobre la dimensión territorial de la actuación de las administraciones públicas, Ejercicio 2011, Madrid, 2014; y también Ángel de la Fuente, Ramón Barberán, Ezequiel Uriel, José Luis Fernández y Carlos Herrero, «Un sistema de cuentas públicas territorializadas para España. Metodología y resultados para 2011», Fedea, Estudios sobre la Economía Española, n.º 2014/03, Madrid, 2014.

54   En concreto, se calcula el saldo por habitante en cada región como diferencia entre el beneficio neto per cápita derivado de la actuación del sector público en una región y el valor promedio de esa misma magnitud para el conjunto de España.

55   De acuerdo con el sistema foral de concierto económico, la presión fiscal en el País Vasco y en Navarra debería ser la misma que en el conjunto de España. Pero no es así debido principalmente a la gestión del Impuesto de Sociedades, en el primer caso, y a la del Impuesto sobre la Renta, en el segundo. En ambos casos, también es más reducida la incidencia de las cotizaciones sociales al haber una mayor proporción de trabajadores que superan los topes de cotización. Lo mismo ocurre con el IVA, debido a que el cálculo de lo que corresponde a cada una de estas comunidades autónomas está sujeto a la negociación política del cupo que pagan al Estado. Véase: Mikel Buesa, La crisis de la España fragmentada. Economía política de la era Zapatero, Ediciones Encuentro, Madrid, 2010, capítulos 6 y 7.

56   Véase Gonzalo Martínez Díez, Fueros sí, pero para todos, Silos, Valladolid, 1976, p. 66.

57   En Navarra recibe el nombre de Convenio Económico, aunque para evitar una reiteración innecesaria me referiré a él englobándolo con el Concierto Económico del País Vasco, pues ambos tienen igual naturaleza y son muy similares entre sí. Lo mismo ocurre con el cupo, que en Navarra recibe el nombre de aportación.

58   La justificación de la compensación por el déficit del Estado es la siguiente: dado que el déficit se genera por el ejercicio de las competencias por el Estado y conduce a un aumento de la deuda pública, en el futuro se pagarán más intereses por ella. Puesto que los intereses no son una competencia asumida por el País Vasco o Navarra, entonces si no se compensara el déficit, se estaría pagando en el futuro el aumento de los gastos financieros del Estado a pesar de haber desembolsado totalmente en el pasado la parte que les corresponde del gasto estatal.

59   Véase Ángel de la Fuente, «¿Está bien calculado el cupo?», Moneda y Crédito, n.º 231, 2011.

60   Véase Carlos Monasterio, «Un análisis del sistema foral desde la perspectiva de la teoría del federalismo fiscal», incluido en Carlos Monasterio e Ignacio Zubiri: Dos ensayos sobre financiación autonómica, Fundación de las Cajas de Ahorro, Madrid, 2009. Asimismo, la subvaloración de los cupos vasco y navarro, con resultados próximos a los ya expuestos, se estudia en los capítulos 5 y 7 de mi libro, ya citado, La crisis de la España fragmentada.

61   Véase Ángel de la Fuente, «Algunas propuestas para la reforma del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común», UFAE e IAE Working Papers, n.º 922, Barcelona, 2012.

62   Ibid., p. 10.

63   Ángel de la Fuente, «Las finanzas autonómicas en el boom y en la crisis (2003-12)», BBVA Research, Documentos de Trabajo, n.º 13/16, 2013, p. 8.

64   Véase Matthew Levinger y Paula Franklin Lytle, «Myth and Mobilisation: the Triadic Structure of Nationalist Rhetoric», Nations and Nationalism, vol. 7, n.º 2, 2001.

65   Trias Fargas, op. cit., p. 67.

66   Ibid., p. 74.

67   Véase Trias Fargas, op. cit., pp. 68 y 69.

68   Véase Generalitat de Catalunya, Departament d’Economía i Coneixement, Metodología y cálculo de la balanza fiscal de Cataluña con el sector público central en 2011, Barcelona, 2014.

69   Véanse las declaraciones de Artur Mas al periódico Le Monde del 17 de febrero de 2012. Citadas por Convivencia Cívica Catalana, Análisis del déficit fiscal catalán. Comparación de Cataluña con los länder alemanes, Barcelona, 2012. En este documento se citan declaraciones e intervenciones parlamentarias en el mismo sentido de Jordi Pujol y Josep Antoni Duran i Lleida.

70   Véase también en el mismo sentido el trabajo de Ángel de la Fuente, ¿Maltrato fiscal?, Instituto de Análisis Económico (CSIC), Barcelona, 2014, pp. 9 y 10.

71   Convivencia Cívica Catalana, op. cit., p. 13.

72   Germà Bel, «Balanzas fiscales y cisnes negros», La Vanguardia, 25 de septiembre de 2012.

73   Ángel de la Fuente, ¿Cisne negro o pollo del montón? El déficit fiscal catalán en perspectiva, Instituto de Análisis Económico (CSIC), Barcelona, 2012, p. 5.

74   Ángel de la Fuente, ¿Maltrato fiscal?, op. cit.

75   Jon Juaristi, El bucle melancólico. Historias de nacionalistas vascos, Espasa, Madrid, 1997, p. 18.

76   Xavier Sala i Martín, Catalanisme obert al segle XXI: l’economia, Fundació Catalunya Oberta, Girona, 2001, p. 32.

77   Trias Fargas, op. cit., p. 84.

78   Véase Núria Bosch y Marta Espasa, «La viabilidad económica de una Cataluña independiente», Revista de Economía Aplicada, vol. XXII, n.º 64, 2014.

79   Ibid., p. 140.

80   Ibid., p. 141.

81   Ibid., p. 142.

82   Ibid., p. 143. Las autoras añaden que «una cosa no es incompatible con la otra, y hay antecedentes que así lo demuestran». Pero no citan esos antecedentes, lo que no deja de ser curioso porque la literatura sobre esta materia de las secesiones no menciona ninguno. Claro que esta es una historia de nacionalistas y, en el género de ficción, están permitidas tales licencias.

83   Ibid., p. 142.

84   Ibid., p. 151.

85   Véase Bosch y Espasa, op. cit., p. 159.

86   Véase Alberto Alesina y Enrico Spolaore, La mida de les nacions, Lid Editorial, Barcelona, 2008. La edición original, con el título The size of nations, es de MIT University Press, Cambridge-Massachusetts, 2003.

87   Sus textos fundamentales son John McCallum, «National Borders Matter: Canadian-U.S. Regional Trade Patterns», American Economic Review, n.º 85 (3), 1995; John F. Helliwell, «Do National Borders Matters for Quebec’s Trade», Canadian Journal of Economics, n.º 29 (3), 1996; John F. Helliwell, National borders, trade and migration, National Bureau of Economic Research, Working Paper, n.º 6027, 1997; y John F. Helliwell, How Much do National Borders Matter?, Brookings Institution Press, Washington D. C., 1998.

88   Véase Jan Fidrmuc y Jarko Fidrmuc, «Disintegration and Trade», Review of International Economics, n.º 11 (5), 2003.

89   Véase Andrés Rodríguez Pose y Marko Stermšek, The Economics of Secession. Analysing the Economic Impact of the Collapse of the Former Yugoslavia, Governance and Economics Research Network, Universidade de Vigo, Working Paper A 2014-8, Vigo, 2014.

90   Ibid., p. 22.

91   Ibid., p. 23.

92   Manuel Medina Ortega, El derecho de secesión en la Unión Europea, Marcial Pons, Madrid, 2014, pp. 207 y 209.

93   Véase, además del libro de Medina Ortega citado en la nota anterior, los trabajos de Andrés Ortega y José María de Areilza, «Escisión y permanencia en la UE: Aproximación a un marco teórico sin precedentes», Claves de Razón Práctica, n.º 100, marzo de 2000; José María de Areilza, «El régimen anti-secesión de la Unión Europea», Cuadernos de Alzate, n.º 28, 2003; y Bárbara Ruiz Balzola, «Independencia y permanencia en la Unión Europea: consideraciones jurídicas… y coda política», incluido en Joseba Arregi Aranburu (coordinador), La secesión de España. Bases para un debate desde el País Vasco, Editorial Tecnos, Madrid, 2014.

94   Véase OCDE, Pesrpectives économiques de l’OCDE, n.º 71, 2002, p. 163.

95   Véase Pankaj Ghemawat, Carlos Llano y Francisco Requena, Rethinking Regional Competitiveness: Catalonia’s International and Interregional Trade, 1995-2005, IESE Business School, Working Paper WP-802, Barcelona, 2009, p. 16.

96   Adopto este supuesto por ser el más favorable para la exportación catalana. De acuerdo con Fidrmuc y Fidrmuc (2003) en las secesiones del este europeo la intensidad de los intercambios se redujo a entre un tercio y un quinto. En este último supuesto, el efecto sobre la exportación de Cataluña sería equivalente al de un arancel del 33 por ciento.

97   El concepto de elasticidad hace referencia a la sensibilidad de la demanda a las variaciones en los precios y establece la proporción en la que aquella baja cuando estos suben. Para las exportaciones de mercancías utilizaré la estimación de Elvira Prades y Coral García, «Actualización de la función de las exportaciones españolas de bienes», Boletín Económico del Banco de España, abril de 2015, y para las exportaciones de servicios, la de Esther Gordo, Coral García y Jaime Martínez-Martín, «Una actualización de las funciones de exportación e importación de la economía española», Boletín Económico del Banco de España, diciembre de 2008.

98   Este resultado difiere en casi diez puntos del que obtuve en mi libro La crisis de la España fragmentada, op. cit., en el que empleé las cifras de comercio exterior para 2005, más volcadas sobre el mercado español que las actuales. Esta diferencia, además del hecho de que la elasticidad-precio de las exportaciones se haya reducido drásticamente, según el Banco de España, explica la mayor parte de dicha diferencia. Por lo demás, el resultado que aquí se expone es similar al obtenido, siguiendo otro procedimiento, por Clemente Polo, «El peso de las exportaciones en la economía catalana», incluido en Oriol Amat et al., La cuestión catalana hoy, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 2013.

99   Antonio Cerdá, «Las malas compañías de Zapatero», ABC, 17 de mayo de 2005. Debo añadir que algunos consideran que la citada carta es apócrifa.

100   Véase el discurso en http://www.beersandpolitics.com/discursos/jose-ortega-y-gasset/el-estatuto-de-cataluna/1231.

101   Véanse los siguientes textos del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación: Cataluña en España. Por la convivencia democrática; Sobre la eventual declaración unilateral de independencia de Cataluña y el Derecho Internacional; Consecuencias económicas de una hipotética independencia de Cataluña, todos ellos disponibles en www.exteriores.gob.es.

102   Véase FAES, 20 preguntas con respuesta sobre la secesión de Cataluña, Madrid, 2014; y José María de Areilza Carvajal et al., Cataluña en claro. Economía, Derecho, Historia, Cultura, Ed. FAES, Madrid, 2014.

103   Stéphane Dion, La política de la claridad, Alianza Editorial, Madrid, 2005, pp. 34, 39 y 40.

104   Ibid., pp. 40 y 41.

105   José María Ruiz Soroa, «¿Es posible regular la secesión aquí y ahora?», incluido en Joseba Arregi Aranburu (Coordinador), La secesión de España…, op. cit., p. 33.

106   Véase Pranab Bardhan, Scarcity, Conflict and Cooperation: Essays in the Political and Institutional Economics of Development, Cambridge University Press, Cambridge, 2005.

107   Véase José Antonio Alonso y Carlos Garcimartín, «Causas y consecuencias de la corrupción: una revisión de la literatura», incluido en José Antonio Alonso et al., Corrupción, cohesión social y desarrollo. El caso de Iberoamérica, Fondo de Cultura Económica, Madrid, 2011.

108   Véase El País de 17 de junio de 2013.

109   He llegado a esta cantidad a partir de los datos publicados por El Mundo el 1 de noviembre de 2009 y el 20 de marzo de 2015, y ABC el 1 de noviembre de 2009.

110   El más importante de todos los contabilizados, el caso Malaya, supone casi la mitad de la cuantía reseñada. Otros casos multimillonarios, de más de 100 millones de euros, han sido el Saqueo II de Marbella (161 millones) y el de los ERE de Andalucía (855 millones).

111   Luis M. Jerez Darias, Víctor O. Martín y Ramón Pérez González, «Aproximación a una geografía de la corrupción urbanística en España», Ería, n.º 87, 2012, p. 12.

112   Véase para un detalle mayor sobre este tema el artículo de Kiko Llaneras, «Los problemas de los españoles antes y después de la crisis», 2012, en http://politikon.es/2015/01/21/los-problemas-de-los-espanoles-antes-y-despues-de-la-crisis-2/.

113   Véase Luis M. Jerez Darias et al., «Aproximación a una geografía de la corrupción…», op. cit., pp. 14-17.

114   Véase Juan Luis Jiménez, «Corrupción local en España», Cuadernos Económicos de ICE, n.º 85, junio de 2013.

115   Debe recordarse que, en la fecha de referencia de la información, el PSOE era el partido de gobierno.

116   Recordemos que en la fecha de referencia de este gráfico era el PP el partido de gobierno.

117   Es el caso de José Antonio Alonso y Carlos Garcimartín, «Causas y consecuencias de la corrupción…», op. cit., pp. 67-69.

118   Véase Javier Salinas Jiménez y María del Mar Salinas Jiménez, Efectos de la corrupción sobre la productividad: un estudio empírico para los países de la OCDE, Instituto de Estudios Fiscales, Papeles de Trabajo, n.º 6/06, Madrid, 2006.

119   Véase Paloma Acevedo Alameda, Efectos de la corrupción sobre el crecimiento: estudio regional para España, CEMFI, Madrid, 2005.

120   Véase Carmelo J. León, Javier de León y Jorge E. Araña, «Relación entre corrupción y satisfacción», Revista de Economía Aplicada, vol. XXII, n.º 64, 2014.

121   Véase Gonzalo Rivero y Pablo Fernández-Vázquez, Las consecuencias electorales de los escándalos de corrupción municipal, 2003-2007, Fundación Alternativas, Estudios de Progreso, n.º 59/2011, Madrid, 2011.

122   Ibid., pp. 27 y 36.

123   Ibid., p. 36.

124   Véase Elena Costas-Pérez, Albert Solé-Ollé y Pilar Sorribas-Navarro, «Corruption Scandals, Voter Information, and Accountability», European Journal of Political Economy, vol. 24, n.º 4, 2012.

125   Véase Juan Luis Jiménez y Carmen García, Corruption and Local Politics: Does it Pay to be a Crook?, Universitat de Barcelona, IREA, Documento de Trabajo n.º 2012/12, Barcelona, 2012.

126   Véase Pablo Fernández-Vázquez, Pablo Barberá y Gonzalo Rivero, «Rooting Out Corruption or Rooting for Corruption? The Heterogeneous Electoral Consequences of Scandals», Corruption and Local Politics: Does it Pay to be a Crook?, documento de trabajo de próxima publicación en Political Science Research and Methods. Las frases citadas son de las pp. 24 y 1.

127   Véase Elena Costas Pérez, Political Corruption and Voter Turnout: Mobilization or Disaffection?, Institut d’Economía de Barcelona, document de treball, n.º 214/27, Barcelona, 2014.

128   Véase Miguel Caínzos y Fernando Jiménez, «El impacto de los escándalos de corrupción sobre el voto en las elecciones generales de 1996», Historia y Política, n.º 4, 2000.

129   Ibid., p. 115.

130   Ibid., pp. 124 y 125.

131   Véase Juan Luis Jiménez, Carmen García y Christopher Méndez, How Worried Should National Parties be About Local Corruption?, Universitat de Barcelona, Càtedra Pasqual Maragall, Working Paper n.º 01/2013, Barcelona, 2013.

132   Leonardo Sciascia, El caso Aldo Moro, Destino, Barcelona, 1999, pp. 54 y ss.

133   Citado por Juan Cruz en la necrológica publicada por El País de 21 de noviembre de 1989.

134   Jorge Urdánoz Ganuza, Veinte destellos de ilustración electoral (y una página web desesperada), Ediciones del Serbal, Barcelona, 2014, pp. 130 y 131.

135   Ibid., p. 131.

136   En las elecciones de 1977, UCD obtuvo el 34,5 por ciento de los votos y el 47,1 por ciento de los escaños; el PSOE, sumado al PSC, con el 29,2 por ciento de los votos, se quedó con el 33,7 por ciento de los escaños; para el PNV las proporciones fueron 1,6 por ciento y 2,3 por ciento, respectivamente; y el Pacte Democràtic per Catalunya, el 2,8 por ciento y 3,1 por ciento. Los comunistas del PCE sacaron el 6,3 por ciento de los votos pero solo el 3,4 por ciento de los diputados; y los del PSUC, con el 3,1 por ciento de los votos, el 2,3 por ciento de los diputados. Los otros seis partidos con representación obtuvieron el 15,0 por ciento de los votos y el 8,0 por ciento de los escaños. Véase Jorge Urdánoz Ganuza, Veinte destellos…, op. cit., p. 79.

137   Véase Politikon, La urna rota. La crisis política e institucional del modelo español, Debate, Barcelona, 2014, p. 58.

138   Véase El País de 25 de mayo de 2015.

139   Los datos proceden principalmente de las cuentas que publican los partidos en sus portales de transparencia, aunque en algún caso han sido corregidas con los datos que aparecen en los informes de fiscalización del Tribunal de Cuentas. Debe aclararse que Amaiur, Coalición Canaria, Bloque Nacionalista Gallego, Foro Asturias, Compromís y Podemos no publican datos sobre sus cuentas.

140   Se exceptúa de esta regla general el caso del País Vasco en las elecciones autonómicas, debido a que el reparto de escaños entre las tres circunscripciones electorales, en vez de ser proporcional a su población, es igualitario. Al repartirse 25 escaños en cada circunscripción, su distribución, dentro de cada una de ellas, es proporcional al voto emitido. Y lo mismo ocurre en el agregado autonómico.

141   La desproporción entre los partidos líderes y los seguidores es mayor en el caso de los partidos nacionales, como IU y UPyD, debido a que para la obtención de subvenciones solo cuentan los votos en las circunscripciones donde se ha obtenido representación. Estos partidos, en general, obtienen escaños en muy pocas de las provincias en las que presentan candidatos, con lo que una parte muy importante de sus votos carece de valor a los efectos del cálculo de la subvención. Ello no ocurre, sin embargo, con los partidos menores de carácter regionalista o nacionalista, debido a que sus candidaturas se presentan en pocas circunscripciones y a que, en una buena parte de ellas, obtienen escaños.

142   En concreto, en el referido a las elecciones generales de 2011 se afirma taxativamente que la «ley electoral (española) no garantiza completamente el respeto el carácter secreto del voto, un principio fundamental para las elecciones democráticas». Véase: OSCE/ODIHR, España. Elecciones generales anticipadas. 20 de noviembre de 2011. Informe final de la Misión de Evaluación de Elecciones de la OSCE/ODIHR, Varsovia, 2012, pp. 23-24.

143   Antonio Beristain, Protagonismo de las víctimas de hoy y mañana. Evolución en el campo jurídico penal, prisional y ético, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, p. 35.

144   En 2010 el gobierno de Zapatero estableció como día de las víctimas del terrorismo la fecha en la que, en 1960, fue asesinada en San Sebastián la niña Begoña Urroz, atribuyendo este crimen a ETA. Sin embargo, la investigación histórica ha establecido con claridad que el atentado en el que falleció Begoña Urroz fue cometido por una organización anarquista, el Directorio Revolucionario Ibérico de Liberación.

145   Javier Ybarra, «Zapatero cabalga hacia el conflicto», El Mundo, 20 de mayo de 2005.

146   El lector que esté interesado en el detalle de los datos puede consultar mi libro ETA, S.A. El dinero que mueve el terrorismo y los costes que genera, Planeta, Madrid, 2011.

147   Carl von Clausewitz, Vom Kriege, Ferdinand Dümmler, Berlín, 1832. Se cita de la edición española De la guerra, La Esfera de los Libros, Madrid, 2005, pp. 17 y 31.

148   Menachem Begin, La rebelión. La lucha clandestina por la independencia de Israel, Inedita Editores, Zaragoza, 2008, p. 77.

149   Las dos investigaciones más relevantes han sido las de Alberto Abadie y Javier Gardeazabal, «The Economic Cost of Conflict: A case Study of the Basque Country», American Economic Review, vol. 93, n.º 1, 2003; y Rafael Myro, Alberto Colino y Patricio Pérez, «Crecimiento económico y conflicto social en el País Vasco», incluido en el libro de Mikel Buesa (Ed.) Economía de la secesión. El proyecto nacionalista y el País Vasco, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2004.

150   Los créditos presupuestarios referidos a las actividades de seguridad han mantenido una senda muy regular de crecimiento tanto por lo que se refiere al Ministerio del Interior como al Gobierno Vasco. Por ello he adoptado el supuesto de que los gastos de la lucha contra ETA desarrollados por las unidades policiales dependientes de esas administraciones siguen la misma evolución que esos créditos, incluyendo su congelación en algunos años en los que los presupuestos correspondientes tuvieron que ser prorrogados. A las cifras así estimadas he añadido los créditos adicionales que, desde el año 2001, se han aprobado para financiar los servicios privados de escolta de personalidades que se establecieron a raíz de la ofensiva de ETA, iniciada en 2000, contra políticos, jueces, profesores y dirigentes del movimiento ciudadano contrario al terrorismo.

151   Véase Ignacio Cosidó y Óscar Elía, España, camino de libertad, Fundación FAES, Madrid 2010; Rogelio Alonso, «Una evaluación de las dinámicas psicosociales relacionadas con la organización terrorista ETA y la política antiterrorista del Gobierno de España entre 2004 y 2008», Revista de Psicología Social, vol. 24, n.º 2, 2009; y Mikel Buesa, «Peldaños de la violencia terrorista: ETA en la tregua de 2006-2007», Revista de Psicología Social, vol. 24, n.º 2, 2009.

152   Florencio Domínguez, «El enfrentamiento de ETA con la democracia», incluido en Antonio Elorza (Ed.), La historia de ETA, Temas de Hoy, Madrid, 2000, p. 313.

153   Esta es la cifra que da Florencio Domínguez para el conjunto del proceso, es decir, para el acuerdo de Bandrés y Onaindía con Rosón y para las gestiones de Joseba Azcárraga. En una conversación que tuve con este último en julio de 2013 me señaló que su intervención a partir de 1982 condujo al indulto de 110 miembros de ETA VIII Asamblea, ETA militar y Comandos Autónomos. También me señaló que, paralelamente, hubo 240 miembros de ETA sin delitos de sangre que retornaron del exilio y, tras presentarse en la Audiencia Nacional, eran puestos en libertad.

154   Ángeles Escrivá, ETA, el camino de vuelta, Seix Barral, Barcelona, 2006, p. 97.

155   Ramón Jáuregui, El país que yo quiero. Memoria y ambición de Euskadi, Planeta, Barcelona, 1994, p. 194.

156   José Ramón Serrano-Piedecasas, Emergencia y crisis del estado social. Análisis de la excepcionalidad penal y motivos de su perpetuación, Promociones y Publicaciones Universitarias, Barcelona, 1988, p. 207.

157   María Dolores González Catarain, Yoyes, dirigente de ETA en la década de 1970, abandonó la organización terrorista en 1978 después de exiliarse en México, país en el que permaneció hasta 1985. En este año se acogió a la amnistía de 1977 y regresó al País Vasco. Tachada de traidora por sus antiguos correligionarios, fue asesinada en Villafranca de Ordicia (Guipúzcoa) el 10 de septiembre de 1986. Véase Rogelio Alonso, Florencio Domínguez y Marcos García Rey, Vidas rotas. Historia de los hombres, mujeres y niños víctimas de ETA, Espasa, Madrid, 2010, pp. 590-592.

158   Los etarras mencionados, cuya disidencia se remonta en algún caso hasta el año 2004, fueron trasladados a las cárceles de Zuera, Villabona o A Lama en espera de su incorporación a la vía Nanclares. Esta se vio frustrada a raíz del anuncio de una tregua de ETA en septiembre de 2010, con lo que, según las autoridades de Instituciones Penitenciarias, se creó una expectativa de excarcelación colectiva de los presos de ETA. Unos meses más tarde, ya con el gobierno del PP, al formularse el nuevo programa de política penitenciaria orientado hacia los terroristas, esas mismas autoridades estimaron que los referidos presos y otros más, hasta sumar alrededor de tres decenas, aspirarían a sumarse a la reinserción.

159   Véanse sobre este asunto Michael Burleig, Sangre y rabia. Una historia cultural del Terrorismo, Taurus, Madrid, 2008, capítulo 6; Enzo Musco, «Los colaboradores de la justicia entre el pentismo y la calumnia: problemas y perspectivas», Revista Penal, n.º 2, 1998; y Beatrice de Graaf, «Decline and Dissolution of Italian Terrorism: the Case of the Brigate Rosse, 1970-2001», Los finales del terrorismo: lecciones desde la perspectiva comparada, Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, 2010.

160   Las intrincadas conexiones entre ambos acontecimientos han sido descritas con detalle en el magistral estudio sobre los atentados del 11-M escrito por Fernando Reinares, ¡Matadlos!, Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2014, capítulo 1.

161   Aunque no sigo su periodificación, para este análisis me baso en el libro de María Ponte y Javier Jordán, Todo el peso de la ley. Apuntes jurisprudenciales sobre las operaciones contra el terrorismo yihadista en España, Biblioteca GESI, Granada, 2014. El lector puede encontrar en este texto una descripción completa de las operaciones policiales contra la yihad terrorista.

162   Me remito al excelente estudio de Fernando Reinares, Patriotas de la muerte, Taurus, Madrid, 2011, 6ª edición ampliada.

163   Véase para más detalles sobre los militantes yihadistas en España, Fernando Reinares y Carola García-Calvo, Los yihadistas en España: perfil sociodemográfico de condenados por actividades terroristas o muertos en actos de terrorismo suicida entre 1996 y 2012, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo n.º 11/2013, Madrid, 2013.

164   Véase Fernando Reinares y Carola García-Calvo, Procesos de radicalización violenta y terrorismo yihadista en España: ¿cuándo?, ¿dónde?, ¿cómo?, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo n.º 16/2013, Madrid, 2013.

165   Véase Carlos Ruiz Miguel, «A propósito del terrorismo galleguista», La Ilustración Liberal, n.º 35, 2008.

166   Véase Mikel Buesa y Thomas Baumert, Hit the Core or Weak the periphery? Comparing Strategies to Break the Circle of Violence with an Embryonic Terrorist Group: the Case of Galician Resistance, Instituto de Análisis Industrial y Financiero, Universidad Complutense, Documento de Trabajo, Madrid, 2015.

167   Véase Antón Losada, Código Mariano. Desmontando a Mariano Rajoy, Roca Editorial, Barcelona, 2014, p. 147.

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