MIKEL BUESA

LA CRISIS DE LA
ESPAÑA FRAGMENTADA

ECONOMÍA POLÍTICA DE LA ERA ZAPATERO

Ensayos 429

MIKEL BUESA

La crisis de la España fragmentada

Economía política de la era Zapatero

© 2010

Mikel Buesa

y

Ediciones Encuentro, S. A., Madrid

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INTRODUCCIÓN

«La misión intelectual del economista, como la de cualquier científico, es evidente y lógica, y no puede consistir sino en estudiar, investigar y enseñar. Pero aparte de la profesada en las aulas, existe otra enseñanza trascendente: la de adoctrinar a la sociedad, la de mejorarla haciéndola más justa y más estable, más progresiva y equilibrada a la vez».

Manuel de Torres, «Misión intelectual del economista»,

Anales de Economía,

Vol. XVI, n.º 62, Septiembre 1956

La economía española atraviesa una de las etapas más críticas de su trayectoria de desarrollo como fruto tanto del influjo exterior que nos llega de la crisis financiera internacional, como de las debilidades internas que se han ido acumulando durante décadas. El país vivió en el comienzo del siglo XXI envuelto en una euforia irracional, fruto de las singularmente favorables condiciones financieras que se derivaron de la formación de la Unión Monetaria Europea, y no supo aprovechar esa coyuntura para poner orden en su configuración productiva y límites en las fuerzas interiores que pugnaban por su fragmentación política. La crisis, que, como siempre ocurre, llegó de una manera sorpresiva, aun cuando se anunciaba desde hacía tiempo, ha puesto sobre el tablero de la actualidad ambos aspectos —el económico y el político— que inevitablemente será necesario solucionar de manera simultánea, lo que entraña una extraordinaria dificultad para los gobiernos que han de afrontar las circunstancias del presente.

Es en este contexto en el que, en los últimos años, he venido trabajando para divulgar en diversos medios los resultados del análisis de los principales problemas de la economía española y de las insuficiencias de la política económica para abordarlos. A ello he dedicado buena parte de mis colaboraciones mensuales en la revista digital Ojos de Papel (ojosdepapel.com), en La Ilustración Liberal y, de manera esporádica, en Libertad Digital, la Actualidad Económica o ABC, así como en un buen número de conferencias que he pronunciado en universidades y centros culturales de diferentes ciudades españolas. Los materiales que he ido preparando para esa tarea son los que han servido de base para este libro. Se trata de textos que he revisado en profundidad, redactando de nuevo algunas de sus partes y actualizando en todo lo posible sus datos para que el lector pudiera encontrar en ellos una referencia al presente.

El libro se abre con una consideración de la crisis económica y de los problemas territoriales de España. Ya he dicho antes que, desde mi punto de vista, lo que afrontamos no es sólo una particularmente desfavorable coyuntura recesiva en la economía, sino también una crisis política que se ha derivado de los excesos de la descentralización impulsados por un poder local que pugna por abrirse paso en todas partes y que se ha visto favorecido por la indefinición constitucional de sus límites. No soy contrario al hecho autonómico, pero sí a la fragmentación del Estado que su desarrollo ha propiciado; una fragmentación que dificulta enormemente la coordinación de la política económica y que pone continuamente contra las cuerdas al Gobierno de la Nación. Por ese motivo, los dos primeros capítulos describen la situación de la economía española, por una parte, y los dilemas territoriales a los que ésta se enfrenta, por otra. A ellos le siguen un análisis del Plan E con el que Zapatero buscó contentar a unos poderes locales ahogados por la severa carencia financiera que se derivó de la caída en la recaudación de los impuestos municipales, pues se trata de un ejemplo típico de la manera como el presidente del Gobierno ha ido improvisando medidas de política económica que, generalmente, no conducen a otra cosa que al despilfarro de unos recursos cada vez más escasos y difíciles de obtener. Y, posteriormente, entro en la consideración de los que entiendo son los casos más problemáticos de la financiación autonómica, el País Vasco y Navarra, pues en ellos han cristalizado los excesos a los que el nacionalismo, en el primer caso, o el regionalismo extremo, en el segundo, han conducido, poniendo en cuestión, en la práctica, la solidaridad interregional a la que obliga la Constitución. Es precisamente esa solidaridad la que se pretende menoscabar cuando, principalmente por el nacionalismo catalán, se reclama la elaboración oficial de las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas, un asunto este que también analizo en uno de los capítulos.

La exacerbación del nacionalismo conduce a las aspiraciones de independencia y a la pretensión de formar nuevos Estados. Surgen así las tensiones secesionistas y, por tanto, la problemática de la economía de la secesión. En España es éste un asunto que han puesto sobre el tapete político primero los nacionalistas vascos con el Plan Ibarretxe y después los catalanes con la convocatoria privada de una cadena de consultas locales acerca de la independencia. Por ello, merece la pena dedicar un cierto esfuerzo a evaluar prospectivamente el significado económico de estas pretensiones nacionalistas. Es lo que hago en la segunda parte del libro. Mi análisis, en ambos casos, parte de la idea de que la secesión implica una ruptura de la que emergen nuevas fronteras para los intercambios; fronteras que implican costes y que tienen, por consiguiente, efectos negativos sobre la producción. Además, la independencia supone la necesidad de formar un nuevo Estado cuyo coste han de afrontar sus habitantes. Haciendo algunas hipótesis razonables se pueden evaluar ambas cosas y establecer conclusiones al respecto. Éstas señalan que tanto para los vascos como para los catalanes la independencia cuenta con nulas ventajas económicas y que, en el caso de realizarse, conducirá a una severa caída del nivel de vida en ambas regiones.

La crisis no se resolverá sin que se adopten profundas reformas estructurales que favorezcan una mayor eficiencia en la asignación de los recursos y, por esa vía, incrementen el potencial de crecimiento de la economía española. Las reformas deben remover numerosos obstáculos, casi todos ellos vinculados a diferentes grupos de poder que, como cabe esperar, se oponen a perder las ventajas con las que cuentan, a costa, generalmente, de las clases más débiles. En la tercera parte del libro me refiero a este tipo de asuntos y aludo al problema de la educación y a la perentoria necesidad de frenar el fracaso creciente de nuestro sistema educativo; a la reforma del mercado de trabajo y, en conexión con ella, al poder sindical; a la reforma del mercado financiero en lo que atañe a las cajas de ahorros, verdadero núcleo del poder económico regional y local; al sistema de pensiones que ya está siendo horadado por los cambios demográficos de las tres últimas décadas; y a las políticas de equidad que desde mediados de la década de los noventa no han experimentado ningún avance significativo que pudiera reducir los elevados niveles de pobreza relativa que existen en el país.

La política económica, más allá del arsenal analítico de los economistas y de los instrumentos diseñados por ellos para intervenir sobre el curso de los acontecimientos históricos, está también vinculada a las ideas y tópicos que manejan los políticos, especialmente cuando éstos son difíciles de aconsejar, bien sea por su ignorancia, bien por su arrogancia. La personalidad de los dirigentes es así un factor que, en determinadas circunstancias, influye poderosamente sobre la conducción de las acciones del Estado. En los años recientes y, desde luego, en la etapa de crisis que nos ha tocado vivir, esa conducción le ha correspondido al presidente Rodríguez Zapatero. De él se ha dicho muchas veces que encarna a la totalidad del Gobierno y que sus ministros no son sino meros secretarios que cumplen órdenes sin apenas participar en la gestación de las decisiones. Por ello, me ha resultado atractivo indagar acerca de las ideas que inspiran a Zapatero en las materias económicas. Keynes decía que, por lo general, los políticos que se creen ajenos a cualquier influencia intelectual son herederos de algún mal escritor académico. En el caso de Zapatero no hay ni eso, como el lector tendrá ocasión de comprobar si lee los tres apuntes sobre su pensamiento que, en la cuarta parte del libro, cierran este recorrido que le ofrezco, en las páginas que siguen, por los problemas de la economía española.

Primera parte

CRISIS ECONÓMICA Y ECONOMÍA TERRITORIAL

1. La crisis internacional y la economía española

La economía española antes de la crisis

En el año 2007 los negocios en España iban viento en popa. El país vivía en una euforia económica que muy pocos ponían en duda y casi nadie sospechaba que podía encontrar, en pocos meses, su brusco final. En realidad, el ciclo expansivo había comenzado en la década anterior y se había visto impulsado por la pertenencia de España a la zona euro. Ello no había sido fácil y había requerido una dura política de estabilización que el gobierno de José María Aznar no tuvo miedo en adoptar poco tiempo después de ganar las elecciones en 1996, aun cuando contaba sólo con una minoría parlamentaria compensada con el apoyo de los nacionalistas catalanes y vascos. Aznar, en efecto, disciplinó el gasto estatal, congeló los salarios del sector público, aceleró la política de desregulación de los mercados —favoreciendo, de paso, la competencia y la eficiencia— y redujo con ímpetu la participación del Estado en numerosas empresas públicas ofreciéndolas al sector privado. Y así, cuando dos años después se examinaron las condiciones que, para poder formar parte de la Unión Monetaria Europea, había establecido el Tratado de Maastricht, pudo presentar un balance muy diferente al de la herencia que había recibido al acceder al poder, cumpliendo con todos ellos.

La estabilización macroeconómica fue, sin duda, un requisito esencial para el crecimiento. Pero éste también se vio impulsado por otros factores que conviene destacar y que orientaron a la economía hacia un modelo excesivamente dependiente de la industria de la construcción y del turismo, dos sectores basados en actividades de baja productividad e intensivas en el empleo de mano de obra.

El primero de ellos es de carácter demográfico y alude a la entrada en la edad adulta de las últimas generaciones del baby boom de la postguerra que, en España, se había extendido a lo largo de cuatro décadas hasta el comienzo de los años ochenta. Eran generaciones de entre 500.000 y 700.000 individuos, la mayoría con una formación equivalente al bachillerato y buena parte de ellos con un título universitario, que demandaban empleos, formaban familias y requerían una vivienda. A esta aportación demográfica interna se añadió más tardíamente, desde mediados del decenio de los noventa, un flujo migratorio exterior que no dejaba de crecer y que, ya en el nuevo siglo, hacía que la población española aumentara cada año en un promedio de más de 600.000 personas. Había, pues, mano de obra abundante y una demanda agregada creciente, elementos ambos que, en el marco de estabilidad propiciado por la política gubernamental, favorecían la expansión del sector inmobiliario —al que se sumaría pronto el de la construcción de infraestructuras— y de la oferta turística —esta última también favorecida por el crecimiento de la demanda mundial—.

Y el segundo alude al euro, la nueva moneda que entró en vigor en 1999 y que alineó rápidamente las condiciones financieras de la economía española con las prevalecientes en el núcleo central de la Europa comunitaria. Y, así, en muy poco tiempo, los tipos de interés se redujeron de manera drástica alentando la demanda de crédito. En tal circunstancia, primero los jóvenes españoles que entraban a raudales en el mercado de trabajo, más tarde, los inmigrantes que tomaron el relevo, y por fin los residentes extranjeros, principalmente alemanes y británicos, que veían en España un lugar idóneo para pasar sus vacaciones o para establecerse en su vejez, estuvieron dispuestos a endeudarse para adquirir viviendas y equiparlas. Las entidades financieras relajaron progresivamente las condiciones de sus créditos hipotecarios, ofreciéndolos a plazos cada vez más amplios de hasta cincuenta años y por un valor incluso superior a las garantías que los respaldaban, pues, entre tanto, los precios de las casas no dejaban de crecer y parecía que su valor se multiplicaba por el mero paso del tiempo. Y lo hicieron porque, aunque el ahorro interior era muy insuficiente, encontraron en el ahorro europeo una fuente de dinero deseosa de alimentar una expansión inmobiliaria a la que, en medio de la euforia, juzgaban sin límite.

Esta preferente orientación del crédito hacia las inversiones inmobiliarias, en las que existía un componente especulativo creciente alimentado por la escalada de los precios de las viviendas, impidió que la inversión se canalizara suficientemente hacia otras actividades productivas que no ofrecían rentabilidades tan elevadas porque, al estar sometidas a la competencia internacional, no podían participar en la espiral inflacionista. Éste es el motivo por el cual la industria no hizo más que retroceder en cuanto a su participación en el Producto Interior Bruto (PIB) y, con ello, se contrajo su capacidad para abastecer la creciente demanda interna y se acentuaron sus tradicionales carencias competitivas con respecto a los demás países desarrollados. La consecuencia no fue otra que la aparición de un déficit en las cuentas comerciales exteriores de España que se hacía cada año más grande. Debe tenerse en cuenta a este respecto que, durante algunos de los años finales de la década de los noventa, el país logró que sus exportaciones excedieran, aunque fuera en poco, a sus importaciones. Pero este paréntesis en el tradicional comportamiento de nuestro comercio exterior se cerró a partir de 1999 y, desde entonces, el déficit no dejó de crecer hasta alcanzar un máximo equivalente al 6,8% del PIB en el año 2007.

El lector debe comprender que, como resultado de las identidades contables que inspiran la Contabilidad Nacional, los desequilibrios entre el ahorro y la inversión interiores son equivalentes al saldo de la balanza de pagos por cuenta corriente —cuyo principal componente es la diferencia entre exportaciones e importaciones de mercancías y de servicios—. Ello no hace sino expresar las interrelaciones existentes entre todas las piezas de la economía que he expuesto en los párrafos precedentes y que se podrían resumir de la siguiente manera: la fiebre especulativa inmobiliaria —que se había impulsado inicialmente animada por la satisfacción de las necesidades de vivienda de unas generaciones de jóvenes muy numerosas que se estrenaban en la edad adulta accediendo fácilmente al empleo— encontró en los bancos europeos, debido a las condiciones financieras asociadas con la aparición del euro, a unas entidades gustosas de financiarla; con ello, la inversión se desvió de otros fines seguramente más productivos pero menos rentables y la economía empezó a acumular unos déficits crecientes con el exterior; pero esos déficits eran posibles porque, a pesar de las evidentes carencias de competitividad de la economía española que expresaban, podían ser financiados con capitales de otros países que venían a España a participar de las ganancias especulativas inmobiliarias. El equilibrio entre todos estos elementos era precario y, para deshacerlo, bastaba con cualquier perturbación que afectara a la burbuja especulativa. Y esa perturbación llegó, en el segundo semestre de 2007, de la mano de la crisis financiera internacional que se originó en Estados Unidos.

La crisis financiera internacional¹

La crisis financiera internacional tuvo su episodio desencadenante en Estados Unidos al estallar la burbuja inmobiliaria que se había desarrollado desde la segunda mitad de los años noventa y fue consecuencia de la insolvencia de un buen número de compradores de casas que carecían de recursos para hacer frente a los pagos de sus hipotecas. Ello coincidió, además, con una brusca caída de los precios de las materias primas que vino a empeorar aún más las cosas. Aunque el mecanismo de la crisis es relativamente sencillo de describir, su detalle reviste cierta complejidad.

Empecemos por el primero. Desde 1997 hasta 2006 el sector inmobiliario norteamericano registró un continuo aumento de precios —un 124% en el conjunto del período—, en tanto que los activos financieros permanecían relativamente estables en sus cotizaciones a largo plazo. Ello supuso un incentivo para desviar los recursos hacia las inversiones en viviendas —lo mismo que había ocurrido en España—, a la vez que, en ese mercado, entraban compradores cada vez menos solventes. Éstos podían aspirar a la adquisición de una casa porque el coste del dinero era bajo y los bancos de inversión estaban deseosos de conceder créditos hipotecarios para mantener su negocio. Esto último venía facilitado por dos factores: uno era que las viviendas que servían de garantía a las hipotecas tenían un precio que no dejaba de crecer; y el otro estribaba en que, después de varios cambios regulatorios que se adoptaron al comenzar el siglo, esos bancos de inversión podían titulizar sus hipotecas para obtener los fondos con los que las financiaban.

En este último término —titulizar— radica la clave de la crisis financiera. La titulización consiste en vender, bajo la forma de títu

¹

Me valgo para este apartado de la exposición que realiza, en su primer capítulo, Robert Skidelski,

El regreso de Keynes,

Crítica, Barcelona 2009.

los de inversión con un plazo de devolución de unos pocos años, un conjunto de hipotecas concedidas a largo plazo. Esos títulos, reputados con una alta puntuación por las agencias de calificación de riesgos, podían ser vendidos por todas partes a inversores de - seosos de sacar una buena rentabilidad a su dinero. Y lo fueron, de manera que, en el mundo financiero internacionalizado que había surgido de la globalización, se esparcieron entre las instituciones bancarias de todos los países, alcanzando valores muy elevados que se contabilizaban en miles de millones de dólares.

En ese mundo financiero en el que, como observa Skidelski, «nunca en la historia se había otorgado un espacio tan grande a la avaricia»², todo iba viento en popa hasta que empezaron a cambiar las dos condiciones fundamentales sobre las que se asentaba la expansión inmobiliaria. Así, por una parte, el dinero empezó a encarecerse porque la Reserva Federal, para combatir la inflación, en junio de 2004 inició una senda alcista de los tipos de interés de los fondos federales, de manera que éstos pasaron del 1 al 5,25% entre esa fecha y julio de 2006. Y, por otra, a mediados de este último año los precios de las viviendas comenzaron a bajar haciendo que las garantías de los préstamos hipotecarios perdieran valor. Las consecuencias no se hicieron esperar y muy pronto los compradores menos solventes, a los que se habían concedido las hipotecas subprime, acabaron fallando al no poder hacer frente a la devolución de unos préstamos cuyo tipo de interés iba en aumento. Esos fallos, por otra parte, se trasladaban a los bancos prestamistas que, al quedarse con las casas, anotaban en sus balances unos activos en continua desvalorización. Ya en 2007 las pérdidas eran millonarias y se trasladaban hacia los inversores últimos, es decir hacia los bancos norteamericanos y de otros países que habían comprado los títulos vinculados con las hipotecas subprime, y con ello se transmitía también una creciente desconfianza hacia esos bancos, pues ninguno quería hacer público su grado de exposición a dichos activos. Fue precisamente esa desconfianza la que derivó en el colapso de los mercados financieros, pues los bancos no querían prestarse dinero unos a otros al carecer de una evaluación cierta del grado de solvencia de cada uno de ellos. Es así como los mercados interbancarios, a los que habitualmente acuden las entidades para obtener liquidez a corto plazo, dejaron de funcionar.

² Cf. Robert Skidelski, op. cit., p. 26.

En el verano de 2007 la crisis era ya palpable en los bancos internacionales que más apelaban al mercado interbancario. En agosto, el gigante francés BNP Paribas suspendió la amortización de varios de sus fondos de inversión. Al mes siguiente caía el británico Northern Rock, que finalmente sería nacionalizado para evitar su quiebra. En marzo de 2008 el quinto banco de inversión de Estados Unidos, el Bear Stearns, tuvo que ser absorbido por el JP Morgan Chase. Y en septiembre el pánico se desató en el sistema financiero norteamericano: el día 7 dos aseguradoras —Fanni Mae y Freddie Mae— tuvieron que ser garantizadas por el Gobierno; el 15 Lehman Brothers, que llevaba operando desde 1850, fue a la quiebra; ese mismo día se vendió Merrill Lynch al Bank of America para evitar que corriera la misma suerte; y al día siguiente el Gobierno adquirió la mayoría del capital de AIG; el día 21 Goldman Sachs y Morgan Stanley cambiaron su estatus de bancos de inversión por el de sociedades de cartera para ser admitidos en la ventanilla de la Reserva Federal para obtener dinero; el 25 quebró Washington Mutual después de que sus clientes realizaran una retirada masiva de fondos; y así sucesivamente, de manera que otras ocho entidades tuvieron que echar el cierre de manera inmediata.

El pánico afectó también a la banca británica. A mediados de septiembre de 2008 el Lloyds TSB anunció la compra del Halifax Bank of Scotland para impedir que éste se hundiera; y al finalizar ese mes el Gobierno de Londres nacionalizó Bradford and Bingley, vendiendo su red de sucursales al Banco Santander. Estos problemas en el Reino Unido tuvieron un importante reflejo sobre Irlanda, donde su Gobierno, para evitar las retiradas masivas de fondos, tuvo que proporcionar una garantía general de todos los depósitos existentes en los bancos de ese país. Esta medida protectora, adoptada también en septiembre, desestabilizó el conjunto de los sistemas bancarios europeos, pues, en los demás países, la garantía de los depósitos se limitaba por lo general a 20.000 euros. Ése fue el motivo por el cual el 7 de octubre el Consejo de Mi nistros del Economía y Finanzas de la Unión Europea acordó un conjunto de principios comunes para la adopción de medidas nacionales orientadas a estabilizar el sistema financiero. Quince días antes eso mismo es lo que había hecho el Gobierno norteamericano con respecto a los bancos de su país; y cinco días después es lo que haría el eurogrupo con un plan de acción concertada para los países de la zona euro.

Nacía así una política de emergencia destinada a impedir el colapso financiero y a estabilizar a las entidades bancarias, complementando la rebaja de los tipos de interés y las inyecciones de liquidez que se acababa de concertar entre la Reserva Federal, el Banco de Inglaterra, el Banco Central Europeo, el Banco de Suecia, el Banco Nacional Suizo y el Banco de Canadá. Es la llamada política de rescate bancario cuyo volumen se cifraba, en febrero de 2010, según las estimaciones publicadas por el Banco Central Europeo, en el 27% del PIB para la zona euro, el 43% para el Reino Unido y el 26% para los Estados Unidos³. Una política cuyas principales medidas consistieron en la elevación de la garan

³ Véase: Banco Central Europeo: «Medidas adoptadas por los gobiernos de la zona euro en apoyo del sector financiero», Boletín Mensual, Abril 2010. [Disponible en: http://www.bde.es/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/ Publicaciones BCE/BoletinMensualBCE/04/Fic/bm1004-4.pdf.]

tía de los depósitos bancarios hasta 100.000 euros, la concesión de avales de los Estados a las emisiones de bonos por los bancos, las inyecciones de capital y el aseguramiento de los activos tóxicos en manos de éstos.

La especificidad de la crisis española

La crisis financiera internacional, lo mismo que a los demás países desarrollados, afectó severamente a la economía española y lo hizo de una manera inmediata. Ya en 2007 el PIB había experimen - tado una desaceleración de su crecimiento debido principalmente al agotamiento del ciclo inmobiliario; y en los primeros trimestres de 2008 la tasa de variación de esa macromagnitud se iba haciendo cada vez más pequeña. Al llegar el último trimestre, tras la quiebra de Lehman Brothers, todos los indicadores se derrumbaron y el PIB empezó a descender, registrando tasas negativas durante el año y medio siguiente. Al llegar 2010 se había perdido una buena parte del progreso de los años anteriores: la producción, en términos reales, había descendido al nivel de 2006, el PIB per cápita apenas superaba el valor de 2004 y más de la mitad de los progresos que había experimentado el país para acercarse al nivel promedio de prosperidad de la Unión Europea se habían desvanecido. Fruto de todo ello fue un extraordinario aumento del desempleo hasta superar los 4,6 millones de parados en los primeros meses de 2010, con una tasa del 20% sobre la población activa. Asimismo, como resultado del mayor desempleo y de la inseguridad que éste provoca sobre los ocupados, se desplomó el consumo de los hogares, de manera que las familias restringían sus gastos y aumentaban sus ahorros para prevenirse de los desastres futuros. Con esta restricción en la demanda, los precios empezaron a reducirse y, entre marzo y octubre de 2009, se produjo una situación deflacionista que aún no se ha corregido completamente, de manera que, en el primer trimestre de 2010, la amenaza de este fenómeno —que puede generar una espiral destructiva adicional en la actividad productiva— no ha desaparecido. Todo ello acentuó la crisis, lo mismo que lo hizo la inversión que llegó a caer casi un 18% en el segundo trimestre de 2009. Además, el comercio exterior ayudaba poco a paliar la reducción de la demanda interna, pues, al ser la crisis mundial, se contrajeron también los mercados de exportación y, por ello, tanto los ingresos por la venta de mercancías como los asociados al turismo y otros servicios se redujeron drásticamente, especialmente en 2009 cuando cayeron en casi un 12%.

Pero el mecanismo a través del cual la crisis financiera internacional se transmitió hacia la economía española no fue el mismo que en el caso de otros países, pues, salvo en algunos fondos de inversión marginales, el sistema financiero español apenas estaba expuesto a los activos tóxicos a los que antes he aludido. En efecto, así como en otros países europeos las entidades bancarias nacionales habían contribuido a financiar la expansión inmobiliaria norteamericana mediante la suscripción de los títulos derivados de las hipotecas subprime, no era ése el caso de los bancos y cajas de ahorro españoles. Para ellos, el riesgo no estaba en verse atrapados por unas inversiones en activos que se desvalorizaban rápidamente; su problema estribaba más bien en que, al haber alimentado el crédito hipotecario que concedían a los compradores españoles con la suscripción de deuda a medio plazo con los bancos europeos, la drástica reducción de la liquidez internacional amenazaba con colapsarlos sencillamente porque, en los mercados internacionales, no había dinero para refinanciar las deudas que iban a vencer en el inmediato futuro. En definitiva, la banca española se vio atrapada en la crisis no porque tuviera un problema de solvencia, sino porque en el mercado mundial existía un alarmante problema de liquidez. A falta de fondos, los bancos y cajas de ahorro reaccionaron restringiendo el crédito, con lo que trasladaron el problema de la liquidez a las empresas industriales y de servicios. Éstas, al ver que carecían de la posibilidad de obtener fondos descontando letras de cambio o pagarés en los bancos, empezaron a dejar de hacer frente a sus deudas, a aplazar el pago de salarios y de impuestos, en espera de que el paso del tiempo acabara restaurando los canales de crédito. Lo mismo hicieron las Administraciones Públicas, en especial los Ayuntamientos y las Universidades, que dejaron de pagar a sus proveedores. Y una vez puesta en marcha esta infernal rueda de impagos, de deudas aplazadas y promesas incumplidas, ya no se pudo parar, de manera que se llevó por delante a muchas empresas que no pudieron aguantar el tirón más allá de unos pocos meses y acabaron cerrando sus instalaciones y dejando sin empleo a sus trabajadores. De esta manera, según se desprende de la información de los directorios empresariales del Instituto Nacional de Esta dística (INE), en 2008 y 2009 hubo 281.000 empresas con asalariados que cesaron en su actividad, y otros 439.000 empresarios individuales que desaparecieron.

Es en este contexto en el que hay que situar la actuación del Gobierno durante la crisis. Su presidente, Rodríguez Zapatero, empezó negando los hechos. Más tarde, cuando ello fue inevitable, aceptó la existencia de problemas, pero los atribuyó al marco exterior y, amparándose en que las entidades financieras españolas no tenían activos subprime, consideró que su incidencia sería transitoria y que no merecía la pena emprender un programa de lucha contra la crisis porque ésta se acabaría solucionando por sí misma. En 2009, cuando el desempleo ya era masivo, aceptó referirse a la crisis por su nombre, pero siguió confiando en que un vuelco en la economía internacional arrastraría de nuevo a la economía española hacia el crecimiento. Un año más tarde, cuando la primavera hermoseaba ya los paisajes de España, la drástica caída de los mercados bursátiles, el contagio de la crisis griega y la percepción de insolvencia que, con respecto al Estado español, se adueñaba de los operadores internacionales en los mercados de deuda, unido todo ello a las serias advertencias que, desde la Unión Europea, le hicieron el presidente de Francia, Nicolas Sarkozy, y la canciller de Alemania, Angela Merkel, así como el presidente norteamericano, Barack Obama, obligaron a Zapatero a anunciar un severo programa de ajuste —con rebajas en los salarios de los funcionarios y congelación en las prestaciones de los pensionistas— que cercenó severamente su credibilidad política.

¿Qué había ocurrido para llegar a esa situación? Pues sencillamente que, primero para ganar las elecciones generales de 2008, después para pagar los apoyos políticos de los partidos nacionalistas, y más tarde para tratar de frenar los descontentos que se iban extendiendo por el país —el de los parados que veían cómo se les acababa el seguro de desempleo, el de las entidades bancarias presas de sus problemas de liquidez, el de los nacionalistas catalanes que querían más financiación para su gobierno autonómico, el de la industria automovilística seriamente tocada en sus ventas por la crisis, el de los alcaldes que carecían de dinero para sostener a la vez la infladas plantillas de sus Ayuntamientos y hacer obras con las que mostrarse activos ante sus vecinos, el de los sindicatos que no querían que las reformas en el mercado de trabajo pudieran cercenar su poder, el de los habitantes de las cuencas carboníferas, y así sucesivamente— embarcó al Estado en una espiral de aumento del gasto público en un momento en el que sus ingresos, por la reducción del rendimiento de los impuestos, estaban bajando, lo que acabó desequilibrando sus cuentas. Y, de esta manera, de un cómodo superávit de 12.000 millones de euros que se había registrado en 2007, se pasó a un déficit gigantesco que en 2008 superó los 30.000 millones, en 2009 casi llegó a los 100.000 y en el primer trimestre de 2010 ya superaba en un 15% la correspondiente cifra del año anterior.

Con un Estado camino de la bancarrota, un sistema financiero acogotado por unos problemas de liquidez que, en el caso de unas cuantas cajas de ahorro, se estaba convirtiendo en un problema de solvencia que amenazaba con su quiebra, un mercado de trabajo que, por su configuración institucional, lanza a millones de personas al desempleo cuando aparecen las dificultades, una demanda de consumo severamente rebajada por el cercenamiento de las rentas y el miedo al futuro, y una inversión disminuida hasta extremos anteriormente no conocidos, la gravedad de la crisis no se puede ocultar y sus negativos efectos son difíciles de combatir. Ello, especialmente si se tiene en cuenta que España llegó a esa situación cuando su gobernación se resentía debido al trastocamiento que, en su sistema institucional, había provocado el proceso de descentralización, por una parte, y la deslealtad institucional de los nacionalismos gobernantes en algunas de sus Comunidades Autónomas, por otra.

Una crisis política

La persistencia y profundidad de la crisis económica por la que atraviesa España, con un perfil diferencial con respecto a la mayor parte de los países occidentales, ha dejado en un segundo plano, aunque sin poder ocultarla, la existencia de una crisis política que pone en cuestión el sistema institucional que, con la transición a la democracia, se plasmó en la Constitución de 1978.

Esta crisis política ha tenido su expresión más acabada en el polémico Estatuto de Cataluña, aunque es resultado de una trayectoria que se emprendió mucho antes de que los nacionalistas catalanes lograran imponer un compromiso con ellos al presidente Zapatero. Porque, en efecto, la crisis política se ha ido gestando muy lentamente, a lo largo del último cuarto de siglo, a partir de la decisión que tomó el presidente Suárez de repartir el «café para todos» e imponer el sistema autonómico a todas las regiones de España, incluso a las que, por trayectoria histórica, carecían de existencia real. Aquella decisión trastocó un instrumento desafinado —el título octavo de la Constitución— que, en principio, estaba destinado a encontrar una respuesta institucional a los problemas vasco y catalán, y abrió una caja de Pandora cuyo resultado no fue otro que el de alentar una inveterada tradición española como es la de la fragmentar el poder en multitud de taifas locales. Pues, en aquel momento, si bien era cierto que la pulsión nacionalista exigía hacer algo con urgencia en el País Vasco y, quizá con menos premura, en Cataluña, ello no significaba que hubiera que extender hacia todos los rincones de nuestra geografía el ímpetu disgregador de unos poderes regionales que, en virtud de la letra de la Carta Magna, podían crecer sin límite.

Y crecieron. En una primera etapa muy pausadamente, pues se hacía necesario levantar las estructuras burocráticas del poder autonómico. Después, seguramente debido a que, durante los gobiernos de Felipe González, las mayorías absolutas daban a éstos una cómoda capacidad para resistir las tensiones descentralizadoras, con una clara orientación hacia las tareas administrativas y reguladoras, pero evitando la gestión de los servicios públicos propios del Estado del bienestar. Éstos llegaron cuando, tras las elecciones de 1996, se evidenció que, para gobernar el país, era imprescindible el concurso nacionalista, pues, para entonces, ya se había consolidado un reparto de los frutos electorales que concedía a los partidos vascos y catalanes de raigambre local un poder desmesurado con respecto a su representación institucional. Y, en efecto, con los gobiernos del presidente Aznar llegó el que, en su momento, se vislumbró como un modelo definitivo de descentralización en el que no sólo se incluían las competencias ejecutivas y legislativas, sino también la participación de las Comunidades Autó nomas en el manejo del sistema fiscal del Estado.

Pero ese modelo final no era más que una ilusión, como se desveló a partir del momento en el que asumió el poder Rodríguez Zapatero. La debilidad de su posición parlamentaria, unida a la carencia de unos principios ideológicos firmes que conducía a un relativismo práctico orientado únicamente hacia la persistencia en el poder, impulsó un salto cualitativo en el reparto de éste que suponía cuestionar los fundamentos mismos del sistema institucional. De los polvos del «café para todos» nacieron los lodos de la discusión acerca de las raíces locales de la soberanía; y, con ello, se pasó de la descentralización a la fragmentación del Estado. Tal es el sentido del Estatuto de Cataluña y, con menos estridencia, de los demás que se han reformado en estos últimos años.

Que la descentralización ha llegado demasiado lejos lo deja claro una simple estadística comparativa. En España, antes de las últimas reformas estatutarias, el 33% del gasto público total correspondía a las Comunidades Autónomas, una cifra ésta que excede en mucho el promedio de los países federales de la Unión Europea —Bélgica, Alemania y Austria— en los que a los gobiernos regionales corresponde sólo una cuarta parte de aquella magnitud. Si se tiene en cuenta, además, que las Corporaciones Locales, en estos últimos años, gracias al desarrollo desmesurado de lo que en la jerga de los Ayuntamientos suelen denominarse «competencias impropias» y que no corresponde sino a la invasión del ámbito competencial de otras Administraciones, se han hecho con el 14% de la tarta pública, y que, además, la Seguridad Social participa en otro 29%, al Estado central no le queda más que la gestión de un poco menos de una cuarta parte del total.

El Estado ha adelgazado así de una manera desmesurada quedándose casi sin margen para la aplicación de políticas discrecionales. Y si a todo ello se añade que, en virtud del desmesurado temor que suscita la colisión con los intereses autonómicos, en la práctica ha renunciado a ejercer sus competencias residuales para disciplinar el gasto de las demás Administraciones o para domeñar el desenfreno regulador de éstas a través de leyes de armonización, el resultado no ha podido ser otro que el de su parálisis y, con ella, el de la incapacidad del Gobierno nacional para afrontar los problemas que preocupan a los ciudadanos.

La conclusión anterior no es mera retórica. Ahí están las enormes dificultades del gobierno de Zapatero para corregir el desequilibrio de las cuentas públicas; para lograr que los Ayuntamientos dejen de recurrir al expediente de no pagar a sus proveedores y poder así seguir manteniendo servicios que no les corresponden pero de los que se derivan suculentos réditos electorales; para articular una política nuclear desde su exclusiva competencia en la materia; para hacer avanzar la estabilización financiera en el segmento de las cajas de ahorro; para hacer que en determinadas Comunidades Autónomas se cumplan las leyes educativas y, de paso, lograr que la alta inspección en esta materia funcione; para interconectar los distintos segmentos de la administración de justicia; para corregir los desequilibrios hídricos que la naturaleza ha impuesto sobre el país; para evitar la creciente fragmentación del mercado interior en los sectores sobre los que inciden de una manera decisiva las regulaciones autonómicas; y, así, un largo etcétera.

En definitiva, por lo que concierne a la conducción de la política económica, nos encontramos ante una importantísima carencia de coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas —el Estado, las Comunidades Autónomas y las Administraciones Locales— de manera que la dirección del Gobierno brilla por su ausencia, tal como han puesto de relieve los presupuestos de las Co - munidades Autónomas en estos años de crisis. Un repaso de las cuentas autonómicas señala que se han registrado todo tipo de políticas, desde la austeridad —las menos— hasta la expansión descontrolada en el gasto corriente —las más—; y desde la restricción en las inversiones hasta el incremento moderado de éstas. Y lo mismo puede decirse de unos Ayuntamientos que han sido incapaces de ajustar su gasto a la reducción de ingresos que se ha derivado de la crisis de los mercados inmobiliarios, y que además reclaman dinero para seguir ejerciendo unas competencias que no les corresponden, bajo la presión de unos desmesurados afanes clientelares teñidos de populismo.

La descoordinación de la política económica es el resultado del ejercicio de la autonomía de cada uno de los niveles de gobierno, por una parte. Pero es también consecuencia, por otra, de la renuncia del Estado a ejercer las competencias residuales de ordenación general que le permitirían limitar y disciplinar los programas de gasto y las acciones reguladoras de las Comunidades Autónomas. Y es, en fin, la consecuencia de la pulsión localista que impregna la actuación de estas últimas alejándolas de la lealtad institucional que cabría esperar de sus gobiernos autonómicos.

Los ciudadanos no han sacado ventaja de este estado de cosas. El fracaso del sistema educativo, las crecientes desigualdades en el acceso a servicios públicos esenciales como la sanidad, la discriminación lingüística en las regiones que cuentan con dos lenguas cooficiales, la inseguridad jurídica que se deriva de una administración judicial obsoleta y fragmentada, y la falta de una verdadera igualdad de oportunidades ante las Administraciones Autonómicas para licitar en sus concursos o para obtener de ellas ayudas y subvenciones, son problemas relevantes que se dejan sentir con una in tensidad cada vez mayor. Pero lo más relevante ahora es que la actual organización territorial del Estado dificulta enormemente el desarrollo de una política para la salida de la crisis, pues el Estado no dispone de los recursos suficientes y se ve impelido a malgastarlos en dar satisfacción a los intereses espurios de los gobiernos regionales, en especial de aquellos que, ostentados por coaliciones nacionalistas, intercambian reconocimientos competenciales o dotaciones presupuestarias por su apoyo político en el Parlamento de la Nación. De ahí que sea impostergable la revisión del marco competencial de las diferentes Administraciones para resolver los prin cipales problemas, también los económicos, que acucian a los ciudadanos. Ésta es una tarea que deberá emprenderse a la vez que se aborda la política económica para afrontar la crisis, lo que sin duda complica aún más las cosas al estrechar el margen de actuación del Gobierno.

La crisis política conduce, en definitiva, a la parálisis administrativa y de gobierno. Impide que los partidos políticos lleguen a los acuerdos que demandan los ciudadanos para afrontar los devastadores efectos que la depresión de la economía está teniendo en las familias y en las empresas. Ello es así porque las fuerzas mayoritarias —el PSOE y el PP— sólo pueden fiar su destino al logro de una minoría suficientemente amplia que les permita gobernar con el apoyo de alguno de los partidos de menor representación. Éstos, a su vez, se aprestan a subastar el poder que les otorga su posición en el sistema para apoyar al mejor postor de sus espurios intereses. Tal es el comportamiento habitual de nacionalistas, regionalistas y comunistas.

La solución a todos estos problemas no es una tarea fácil, pues no sólo habrá que suscitar la adhesión de unos ciudadanos que desconfían de los políticos hasta el punto de considerarlos, en conjunto, como uno de los principales problemas del país, sino que habrá que afrontar, simultáneamente, cambios en las instituciones y sacrificios económicos. El panorama al que nos enfrentamos no es nada alentador y, por ello, son muchos los que piensan que, como escribió el iraquí Alfred Shmueli, «debemos dejar que aquellos que asumen la responsabilidad de hacer girar esta gran rueda corran el riesgo de ser aplastados por ella»⁴. Sin embargo, podría ocurrir que, en esa rotación, todos nos viéramos implicados y que los paisajes de nuestra infancia y nuestra madurez acabaran arrasados por

⁴

Cf. Alfred Shmueli,

El harén de la sublime puerta,

Edhasa, Barcelona 1996, p. 35.

los acontecimientos. Por ello, creo yo que es necesario que los ciudadanos alentemos esos cambios y hagamos propuestas que conduzcan a ellos. Y por tal motivo en el epígrafe siguiente me adentro en los elementos de la política económica que considero más esenciales para la salida de la crisis.

Una política económica para España

Ni el más agorero de los economistas podría exagerar la magnitud del problema al que nos enfrentamos los españoles: recesión, desempleo masivo, desequilibrio en las cuentas públicas, precariedad en la solvencia de un buen número de entidades financieras y riesgo de deflación son elementos que preludian un período de depresión que no sólo será largo, sino también incierto, aunque ambas circunstancias dependerán a su vez de los errores y aciertos de la política económica. ¿Cuáles tendrían que ser, en esta situación, los objetivos de esta última? Desde mi punto de vista, teniendo en cuenta que la crisis española es a la vez financiera y real, y que se inscribe en el marco de una crisis internacional generalizada, la política económica tendría que abordar simultáneamente los cinco objetivos siguientes:

— Primero, la vuelta a la senda del equilibrio presupuestario en las Administraciones Públicas con la consiguiente corrección del déficit y el freno a la expansión de la deuda pública.

— Segundo, la estabilización financiera de manera que el sistema crediticio termine de reflejar en sus cuentas, lo antes posible, la desvalorización de sus activos y se recupere así la confianza en las entidades bancarias y puedan crecer con suficiente intensidad sus actividades de intermediación entre el ahorro y la inversión del sector privado.

— Tercero, la reactivación de la demanda de inversión con objeto de taponar la notoria insuficiencia de la demanda efectiva.

—Cuarto, la transformación del modelo productivo mediante la reasignación de los recursos de capital desde los sectores de la construcción e inmobiliario hacia las ramas industriales y de servicios cuya demanda puede ser expansiva en el medio plazo.

— Y quinto, el incentivo a la competitividad microeconómica para hacer crecer los niveles de productividad y la capacidad de equilibrar el sector exterior.

La consecución de estos objetivos no es nada fácil y requerirá grandes dosis de voluntad política, capacidad de negociación y seriedad en la gestión para el Gobierno. Éste habrá de emprender un amplio programa de reformas y, sin ninguna duda, tendrá que remover intereses poderosos que han anidado en las estructuras del poder político, de la Administración y de las instituciones civiles. Por ello, deberá promover un amplio consenso social en torno a dicho programa, convocando a los partidos políticos nacionales y a las organizaciones de la sociedad civil.

Comenzando por el equilibrio financiero de las Admi nistraciones Públicas, la corrección de su déficit, siguiendo los requerimientos del Programa de Estabilidad concertado en la Unión Europea, exige la aplicación de criterios muy severos de austeridad en el gasto y, a medio plazo, la realización de una reforma fiscal que potencie la recaudación de impuestos a través de la incentivación de la actividad económica.

La austeridad no consiste sólo en la aplicación de recortes dentro de las partidas presupuestarias de los diferentes gobiernos —na cional, autonómicos y municipales—, sino que requiere una reordenación completa de los programas de gasto destinada tanto a su racionalización como a su adaptación estricta al ejercicio de las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno. Se trata, por tanto y en primer lugar, de dejar bien establecido cuál es la Administración que debe ejercer cada una de las competencias administrativas y evitar con ello las duplicidades del gasto. Además, esos programas de gasto deben ser objeto de racionalización, de manera que su gestión se sujete a criterios de eficiencia y se acomode a las mejores prácticas que, en cada caso, existen no sólo dentro de España sino también en el ámbito internacional. Se trata así de desterrar el despilfarro con el que, desafortunadamente, se gestionan muchos de los servicios públicos y de las instituciones que los prestan.

Sobre esta base de racionalización, no cabe duda de que las Administraciones Públicas deben adelgazar sus programas de gasto a corto plazo y de que ello implicará sacrificios para muchas personas que serán las que directamente soporten su coste. Varias son las ideas que, desde mi punto de vista, se deben manejar a este respec to. La primera se refiere al hecho cierto de que las plantillas de personal han aumentado excesivamente durante los últimos años, por lo que será necesario reducirlas. Para ello, dada la gran dimensión que alcanza el empleo público —más de tres millones de personas—, seguramente bastará con congelar las plantillas sin renovar las vacantes que se produzcan por jubilaciones, finalización de contratos temporales o excedencias, salvo en unos pocos servicios que son esenciales —seguridad, educación obligatoria, sanidad y justicia—. Una medida de este tipo debe ser inflexible, lo que obliga a poner en manos del Estado la autorización a los Ayun - tamientos y Comunidades Autónomas de cualquier dotación de nuevas plazas para que no ocurra, como ya ha pasado, que mientras el Gobierno propugna una política de moderación en esas Administraciones se sigue contratando nuevo personal.

Por otra parte, no debe descartarse la congelación de sueldos. Entiendo, a este respecto, que la iniciativa que tuvo el presidente Zapatero de reducirlos, además de una enorme dificultad política, conlleva una notoria ineficacia, pues las cantidades en las que se reduce el gasto son relativamente pequeñas, generan descontento en la sociedad y dan lugar a empeoramiento en la calidad de los servicios.

Un segundo aspecto a considerar es el de la revisión de todos los programas de gasto que implican transferencias corrientes al sector privado y a otras Administraciones Públicas. Me refiero a las políticas de subvenciones que, en este momento, comprenden a una enorme variedad de objetivos y situaciones, muchas de las cuales son de difícil justificación. Un recorte generalizado de esos programas sería necesario. Sus efectos no tienen por qué ser negativos en la mayoría de los casos, pues sencillamente lo que se produciría es un incentivo para que los agentes subvencionados se comportaran con una mayor eficiencia. Los ejemplos a este respecto son múltiples y van desde las televisiones públicas hasta las universidades, desde las asociaciones de consumidores hasta los sindicatos y partidos políticos, desde las ayudas a sectores específicos, como el carbón, el cine o las energías renovables, hasta las que financian la investigación científica y tecnológica. En todos estos casos y en otros muchos es posible mantener la actividad con menores costes y, en consecuencia, con una menor presión sobre el gasto público.

En tercer lugar, ha llegado el momento de que los ciudadanos nos corresponsabilicemos con las decisiones de gasto público, pues muchas veces, mientras quien paga es el Estado o la Comunidad Autónoma, quienes decidimos somos nosotros. Ello es así cada vez que se acude a los servicios sanitarios o se adquieren medicamentos. No estoy sugiriendo que el consumo sanitario es superfluo, pues de sobra conozco cuál es la fragilidad de la salud humana. Simplemente digo que, como sobradamente han demostrado los estudios en estas materias, las fórmulas de co-pago en este tipo de servicios conducen a un empleo más racional de ellos y mejora la eficiencia con la que se asignan recursos a su sostenimiento. Por tanto, la creación del ticket sanitario o del ticket farmacéutico —lo mismo que existe el pago de la matrícula en las universidades, de las entradas en los teatros públicos o de los billetes en el transporte público— puede ser una medida conveniente para frenar la espiral de gasto.

Por otra parte, también se requiere poner freno a la proliferación de empresas públicas que ha tenido lugar durante los últimos años como consecuencia de las decisiones adoptadas en Co mu nidades Autónomas y Ayuntamientos⁵. En el año 2002 había 1.241 empresas dependientes de esas administraciones; cuatro años más tarde ya eran 1.972. Las autonomías habían creado 247 nuevas empresas y los municipios 484 en tan sólo cuatro años. Como consecuencia, el endeudamiento atribuible a estas entidades pasó de 9.000 a 12.000 millones de euros; y hoy en día, al finalizar 2009, supera los 22.000 millones. La privatización de muchas de estas empresas, que además suelen presentar sus cuentas con números rojos, se impone no sólo para acotar el gasto público, sino también para frenar una importante fuente de ineficiencias para la economía española.

Finalmente, el equilibrio financiero de las Administraciones no sólo ha de plantearse desde la reducción del gasto, sino también desde la mejora de los ingresos. Una reforma fiscal es necesaria en España, aunque la más elemental prudencia aconseja posponerla para el momento en que lo peor de la crisis haya pasado. Esa reforma tiene que estar destinada a favorecer la actividad económica y, por esa vía, a incrementar la recaudación de impuestos. Por tanto, no se trata de subir los impuestos —como, por cierto, hizo el Gobierno al incrementar el IVA a mediados de 2010—, sino de modificarlos para que un aumento del PIB inducido por la política fiscal sea la fuente de un aumento de los ingresos del Estado y

⁵

Véase: María Gómez Agustín,

La metástasis del INI,

Foment del Treball Nacional, Barcelona 2010.

de las Comunidades Autónomas. Y para ello parece que las mejores opciones son las que se inclinan por reducir la carga fiscal del trabajo reduciendo las cotizaciones a la Seguridad Social a cargo de los empleadores, compensándolas con la subida del IVA, por bajar los tipos del Impuesto sobre Sociedades y por mejorar la gestión del Impuesto sobre la Renta para lograr que en él se reflejen completamente las rentas mixtas de capital y trabajo que, en la actualidad, constituyen el grueso de la evasión fiscal en este impuesto.

La primera de estas medidas se justifica en el hecho de que España, cuya economía es, en términos europeos, intensiva en mano de obra, tiene uno de los niveles más elevados del continente en cuanto a las aportaciones a la Seguridad Social, lo que perjudica la competitividad de su sector exportador. Por tanto, su rebaja tendría una incidencia positiva en el aumento de las ventas de bienes y servicios en el exterior, contribuyendo así al equilibrio de la balanza de pagos por cuenta corriente. A este respecto, se puede estimar que por cada punto de reducción de las cotizaciones sociales, las exportaciones de bienes y servicios pueden aumentar en 0,6 puntos porcentuales. Ello quiere decir que, si las cuotas de los empleadores disminuyeran en cinco puntos, la exportación podría aumentar en unos 7.400 millones de euros, con lo que el actual déficit comercial se reduciría en un tercio aproximadamente. El coste recaudatorio de una decisión así tendría que ser compensado con la elevación de otros impuestos y lo razonable a este respecto es subir en unos cuatro puntos el tipo del IVA, pues este impuesto no tiene incidencia sobre la exportación.

La reducción del Impuesto de Sociedades, por otra parte, está justificada por el hecho de que, dentro de la Unión Europea, son ya quince los países en los que este gravamen es inferior al español y, además, el tipo impositivo en España es ocho puntos superior al promedio europeo. Esta figura fiscal actúa así como un desincentivo para la inversión en nuestro país, especialmente en el caso de las empresas multinacionales. Por ello, su rebaja sería muy interesante para atraer capitales extranjeros hacia la economía española y, por esa vía, favorecer la inversión productiva y, con ella, la mejora de las condiciones tecnológicas de la industria y los servicios.

Y la reforma del Impuesto sobre la Renta es un imperativo de la equidad. Este impuesto se ha convertido en la práctica en un gravamen sobre los rendimientos del trabajo, de manera que casi 9 de cada 10 euros de recaudación corresponden a ese origen. Ello es consecuencia, principalmente, de la inexistencia de controles sobre las rentas mixtas de capital y trabajo, de manera que se puede estimar que las rentas no declaradas de este sector superan los 40.000 millones de euros al año. Ello significa que la recaudación del impuesto se resiente en una cifra del orden de 5.000 millones, lo que equivale al 7% de los ingresos que todos los años obtiene el Estado por el impuesto. La reforma del IRPF debe integrar en el impuesto el conjunto de las rentas de los empresarios y profesionales para combatir el referido fraude y, de esa manera, incrementar la equidad con la que se reparte la carga fiscal entre los ciudadanos.

El segundo de los objetivos de una política para combatir la crisis que antes enunciaba es el que se refiere a la estabilización financiera. En octubre de 2008 el Gobierno español, dentro de un cuadro de medidas concertadas con los demás países de la Unión Europea, adoptó un primer paquete de actuaciones destinadas a preservar la estabilidad de las entidades de crédito. Ese paquete consistió en la ampliación de la cobertura del Fondo de Garantía de Depósitos a fin de tranquilizar a los depositantes de dinero en bancos y cajas de ahorro, por una parte, y en la habilitación de un Fondo de Adquisición de Activos Financieros y la autorización al Estado para otorgar avales a las entidades crediticias, por otra. Las decisiones tomadas eran, en aquel momento, imprescindibles para atajar la posibilidad real de que España se viera involucrada en un pánico financiero de dimensiones internacionales; y, por ello, de ben ser valoradas como esencialmente correctas.

Sin embargo, la instrumentación de estas medidas —que el Gobierno concertó en todos sus detalles con el Partido Popular— adoleció de algunos defectos que conviene resaltar. En primer lugar, la ausencia de transparencia en cuanto a su aplicación concreta, de manera que se hurtaba la información correspondiente al Congreso de los Diputados y al público en general, dio lugar a un cierto enrarecimiento de la competencia en el sector financiero. El riesgo que se corría es el de que se produjera una situación similar a la enunciada por la Ley de Gresham; es decir, que las entidades quebrantadas por la crisis en virtud de sus propios errores de gestión, que se beneficiaban preferentemente de la intervención estatal, acabaran desplazando a las de mayor solvencia. Algunos casos concretos, como el de la Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha, al que dedicaré un capítulo posterior, evidenciaron que ese riesgo era real y ello influyó más adelante, como enseguida veremos, para que la Comisión Europea pusiera severas condiciones a la utilización de los fondos estatales en apoyo de las operaciones de fusión de las cajas de ahorro.

Además, la regulación de los instrumentos para la compra por el Estado de los activos dudosos de los bancos y cajas o para la prestación de avales a sus emisiones de bonos, no aseguró la traslación completa de los costes de la intervención pública a las entidades que se beneficiaron de ellas. Y, por otra parte, esas medidas, al no verse acompañadas de otras relativas a la supervisión del Banco de España —como pudieran ser la elevación de los coeficientes de capitalización y de reservas sobre los depósitos a la vista, o el control de la ratio de endeudamiento— y al tratamiento penal de las responsabilidades mercantiles, han podido dar lugar a la aparición de problemas de riesgo moral en el sector.

En todo caso, no se puede negar que el impacto inicial de esta política fue tranquilizador, aun cuando su volumen, que hasta mayo de 2009 había alcanzado una cifra cercana a los 48.000 millones de euros, era lo suficientemente considerable como para suscitar ciertas reticencias. Pero en esa fecha ya se había puesto de relieve que los problemas de fondo del sistema financiero y, singularmente, de las cajas de ahorro, no estaban resueltos y amenazaban con poner en riesgo al conjunto de la economía española con independencia de lo que ocurriera en el ámbito internacional. Esos problemas no eran otros que los asociados al hecho de que bancos y cajas, durante la euforia de la construcción, habían otorgado enormes préstamos al sector inmobiliario a partir de los fondos que habían captado, con plazos de vencimiento relativamente cortos, en los mercados europeos. Y ahora, cuando el sector inmobiliario se estaba hundiendo, su dinámica amenazaba con arrastrar tras de sí a las entidades de crédito, sobre todo a las cajas de ahorro que, por su configuración institucional, no podían ampliar su capital propio para reforzar su situación financiera y cumplir con los criterios de solvencia que les son exigibles de acuerdo con la legislación nacional y los acuerdos internacionales.

Por consiguiente, al mediar el año 2009, lo esencial de la crisis financiera era, en nuestro país, la delicada situación de las cajas de ahorro, una de las cuales —la de Castilla-La Mancha— hubo de ser intervenida por el Banco de España a finales del mes de marzo. Y, para abordar ese problema, la política diseñada por el Gobierno, con el aval del organismo de supervisión bancaria, fue muy insuficiente. Esa política trató de conjurar los riesgos en los que estaban incurriendo las cajas de ahorro mediante la promoción de diversas fusiones entre ellas. La idea era que las entidades de mayor solvencia absorbieran a las que rozaban la quiebra, empleando para ello los recursos que ponía a su disposición el Estado a través de un Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) dotado con un capital de hasta 9.000 millones de euros y una capacidad de endeudamiento de hasta 90.000 millones.

El FROB, creado a finales de junio de 2009, no se pudo poner en marcha hasta seis meses más tarde, pues no fue autorizado por la Comisión Europea hasta enero de 2010. La Comisión impuso, además, unas condiciones muy estrictas para su utilización, pues no sólo exigía que las entidades beneficiadas contaran con severos programas de reestructuración, sino que se obligaba también a remunerar con un alto coste los fondos empleados y se limitaban los pagos de dividendos y las retribuciones de los gestores. Asi mismo, la institución europea limitó temporalmente su autorización hasta el mes de junio de 2010.

En estas condiciones, la política de fusiones entre cajas de ahorro se condujo con una extremada parsimonia, fundamentalmente porque el Gobierno no quiso reformar la Ley de Cajas y limitar por esa vía las posibilidades de injerencia de los gobiernos autonómicos en los procesos de fusión. Dicho de otra manera, se dejó inalterado el poder de las Comunidades Autónomas sobre las cajas de ahorro; y al hacerlo se impidió que las operaciones de fusión se sujetaran a estrictos criterios de carácter económico, dejando que sobre ellas interfirieran los intereses políticos de los partidos, sindicatos y entidades patronales. Ésta es la causa por la que, a mediados de 2010, aún no se haya podido resolver el problema de las cajas y, con él, el de la estabilización del sistema financiero. Un problema que pesa gravemente sobre la economía española, pues de su solución depende que el flujo del crédito pueda restablecerse con normalidad, acabándose así con las severas restricciones que, desde el desencadenamiento de la crisis, experimentan las familias y las empresas.

En cuanto a la reactivación de la demanda de inversión, se debe destacar que la única política eficaz es aquella que concentra el esfuerzo extraordinario de la inversión pública en la construcción de infraestructuras generadoras de externalidades sobre el sector privado, que incrementan su productividad. Ello es necesario para que, con los recursos que se obtengan en el futuro, pueda financiarse el endeudamiento en el se incurre en el momento actual.

La política de inversiones del gobierno de Zapatero, reflejada en los Presupuestos Generales del Estado, no se orienta por estos principios. Así, lejos de aumentar, han disminuido, con lo que el sector público, en vez de sostener el nivel de la acumulación de capital, ha contribuido a su reducción. Además, sobre el nivel presupuestado inicialmente, sobre todo en 2010, se aplicaron importantes recortes, con lo que esa tendencia se ha visto intensificada cuando la aplicación de medidas de austeridad en el gasto público ha sido inevitable. Por otro lado, buena parte de esas inversiones se han programado para satisfacer intereses territoriales y compensar así los apoyos parlamentarios de los partidos nacionalistas y regionalistas, o para castigar la ausencia de éstos, con lo que no se han seguido los criterios de eficiencia que deben regir para hacer de la inversión pública un motor del desarrollo.

Asimismo, al margen de la política presupuestaria, en 2009 el Gobierno utilizó un Fondo Estatal de Inversión Local —el fondo de las peonadas de Zapatero al que aludiré en un capítulo posterior— con la finalidad de financiar obras municipales y así generar empleo. Este fondo fue dotado con 8.000 millones de euros —fi - nanciados con la emisión de deuda— y fue distribuido entre los más de 8.100 municipios españoles de forma proporcional a su población. Los 30.900 proyectos acogidos al fondo se refieren a infraestructuras y equipamientos urbanos, salvo en los contados casos —un 3,4%— que aluden a inversiones de carácter productivo. Se trata, por tanto, de inversiones que no han generado efectos sobre la productividad del sector privado y, en consecuencia, no propician ganancias en el crecimiento de la economía. Si ello es así, de esas obras no se derivará una nueva creación de recursos susceptibles de compensar a lo largo del tiempo el déficit en el que se ha incurrido para financiarlas y, por consiguiente, han implicado un enorme derroche de recursos. Las peonadas de Zapatero son, en resumen, un ejemplo de cómo no deben hacerse las cosas en materia de política de inversiones públicas. Por ello, es criticable la persistencia en el error que mostró el presidente del Gobierno cuando, para 2010, volvió a repetir, con algún retoque, esa misma política.

El cuarto objetivo de la política económica al que antes aludía se refiere a la reasignación intersectorial de los recursos de capital para favorecer el cambio en el modelo productivo. No se me oculta que, debido a los excesos intervencionistas del pasado, los economistas y, más aún, los políticos liberales son reacios a tratar esta cuestión. Sin embargo, hay que recordar que la asignación de recursos a determinados sectores de la economía puede estar sujeta a importantes fallos del mercado, principalmente por la existencia de costes hundidos y de externalidades pecuniarias y tecnológicas, así como por la aversión al riesgo en el mercado de capitales. Estos fallos del mercado actúan como barreras a la inversión y pueden ser corregidos mediante intervenciones públicas temporalmente limitadas y sujetas a reglas estrictas de evaluación y control. Una política industrial, extendida sobre las manufacturas y los servicios, sería así no sólo posible sino que también estaría justificada.

¿Cuál es la política industrial del gobierno de Zapatero? Un repaso a las acciones emprendidas durante los últimos años bajo la forma de ayudas públicas, tal como ha mostrado un informe que ha publicado al respecto la Comisión Nacional de la Competencia⁶, señala que la consideración del sector de servicios brilla por su ausencia. Con relación al sector industrial, los programas de gasto

⁶

Véase: Comisión Nacional de la Competencia,

Informe 2008: Ayudas Públicas

, CNC, Madrid 2009.

se encuentran anclados en el pasado. Así, casi el 40% de los recursos de la política industrial se destinan al sector del carbón —si - guiendo una tradición inveterada de la política industrial española que arranca de la Ley de 14 de febrero de 1907, promulgada durante el gobierno largo de don Antonio Maura—, y otro 15% a la de reestructuración de la industria textil —cuyo origen se remonta al año 1960 en plena vigencia del franquismo—, a la reconversión de la construcción naval y de la industria del calzado —que se inició con la década de los ochenta— y también de la marroquinería, curtidos, muebles y juguetes.

Todos estos programas son un ejemplo típico de ineficiencia, pues, tras largas décadas de existencia, no sólo no han resuelto los problemas, sino que los han agravado, al hacer de las ayudas del Estado una fuente de rentas para empresas y trabajadores que son percibidas como ingresos ordinarios independientes de su nivel de actividad. Y son también un ejemplo de clientelismo, con el que se pretende satisfacer las demandas de grupos sociales geográficamente localizados.

Pero lo grave no es sólo esto. Además, la sangría de recursos que estas políticas implican hace que sea muy insuficiente la financiación pública orientada a la transformación productiva de la industria, que apenas llega a un tercio de la anterior. Tampoco las dotaciones para la política energética —que son muy escasas— parecen ajustadas a la resolución de los retos que afronta el modelo energético español: su excesiva dependencia exterior; la vulnerabilidad de la economía española frente a las variaciones de precios del petróleo; los elevados costes de la producción de energía eléctrica; y el alto nivel de emisiones contaminantes, con el consiguiente incumplimiento de los compromisos internacionales orientados a su limitación. Y lo mismo se puede decir de las políticas de promoción comercial, cuyos recursos, de poco peso, se han ido reduciendo en los últimos años.

Finalmente, debo referirme a la cuestión de la competitividad microeconómica. Las políticas que inciden sobre ella son múltiples, aunque cabe destacar, como las más relevantes, las que aluden a la regulación del mercado de trabajo, la educación, las regulaciones administrativas, la supervisión de los mercados financieros, las barreras del mercado interior y la innovación tecnológica. Veámoslas de una forma sintética puesto que les dedicaré una parte posterior de este libro.

La regulación del mercado de trabajo requiere, en mi opinión, cambios urgentes orientados a su unificación normativa con objeto de acabar con la dualidad que separa al segmento de trabajadores fijos del de trabajadores temporales. Además, entiendo que la ordenación del despido —que actualmente supone una barrera a la contratación de trabajadores— debe aproximarse a las condiciones promedio de los países de la Unión Europea; es decir, un sistema de despido justificado con indemnizaciones máximas de 13 meses de salario y con una protección del desempleo hasta 22 meses. Y también considero que debe reducirse la carga fiscal del trabajo soportada por las empresas, tal como antes he señalado, pues no sólo es una de las más elevadas de Europa, sino que frena la competitividad de nuestro comercio exterior. Una sustitución parcial de las cotizaciones sociales por un recargo en el IVA —que, además de ser uno de los más bajos de la Unión Europea, tiene la ventaja de no gravar las exportaciones— sería muy beneficiosa para el conjunto de las empresas y, por ende, para la generación de empleo.

La educación es también crucial para la competitividad. Una reciente investigación publicada por el Banco de España⁷ ha puesto de relieve, a este respecto, que la calidad del capital humano está

⁷ Véase: Aitor Lacuesta, Sergio Puente y Pilar Cuadrado, «Una aproximación a la medición de la calidad del factor trabajo en España», Boletín Económico del Banco de España, Enero 2009.

descendiendo en los últimos años, y que la causa principal de este fenómeno es la reducción de la aportación que a ella hace la educación. Los altos niveles de fracaso escolar —por encima del 30%— y los bajos resultados en la transmisión de conocimientos, son los indicadores principales del mal funcionamiento de nuestro sistema educativo. Por ello, es impostergable su reforma, lo que exige revisar esa sorprendente concepción de la igualdad que se ha desplazado desde la idea de que todos los ciudadanos deben tener las mismas oportunidades educativas a la de que todos tienen que alcanzar la misma titulación. Requiere también restablecer la disciplina en las aulas y revisar los programas docentes. Y reclama devolver al Estado las competencias que están ahora en manos de las Comunidades Autónomas, para dotar al sistema de una concepción unitaria, ajena a los intereses de las oligarquías locales y a los ensueños nacionalistas.

Asimismo ha de actuarse sobre el marco regulador de los numerosos sectores de la economía, principalmente en los servicios, propiciando su liberalización, la supresión de trabas a la creación y cierre de empresas, y la reducción de cargas administrativas sobre éstas. Sobre este último punto, el Banco de España⁸ ha estimado que la rebaja en esas cargas incrementará el PIB en 0,27 puntos porcentuales durante diez años. Y recordemos que, en términos de empleo, ello equivale, ceteris paribus, a la creación, casi sin costes, de 53.400 puestos de trabajo al año. Una mención especial cabe hacer, en este capítulo de la política económica, al marco de supervisión de los mercados financieros, pues sus deficiencias son notorias. Una mayor independencia a los órganos encargados de ella, reforzando su capacidad investigadora y sancionadora —en especial en el mer

⁸ Véase: Paloma López, Ángel Estrada y Carlos Thomas, «Una primera estimación del impacto económico de una reducción de las cargas administrativas en España», Boletín Económico del Banco de España, Julio-agosto 2008.

cado de valores— y estableciendo reglas más estrictas para preservar la solvencia de las entidades que operan en esos mercados, son las reformas más urgentes. Y se precisa, además, una política activa para suprimir las barreras del mercado interior que se han derivado de las regulaciones proteccionistas de las Comunidades Autónomas —incluyendo tanto las de carácter sectorial como las de naturaleza lingüística—, así como de sus prácticas discriminatorias en materia de licitación y contratación pública.

Finalmente, debe reforzarse el sistema nacional de innovación en su segmento más débil; es decir, en todo lo relativo a las empresas innovadoras. La innovación es el resultado de las actividades de creación de conocimiento; unas actividades que están sujetas a importantes fallos de mercado que la actuación del Estado debe compensar. De ahí que deba reclamarse un mayor compromiso del sector público en la financiación de la investigación industrial — incluyendo la simplificación de los incentivos fiscales—, una mejora de las instituciones reguladoras de los derechos de propiedad industrial e intelectual, y una ampliación de las infraestructuras de apoyo a la creación y difusión de la tecnología.

Concluyo. La crisis ha situado a la economía española en una posición muy vulnerable que abre la posibilidad, nada remota, de entrar en un largo período de depresión. Una política económica orientada a combatir la crisis es posible, aunque indudablemente complicada. Requiere actuar, como he señalado, sobre el marco político, limitando la distribución territorial del poder y disciplinando, bajo la dirección del Ministerio de Economía, la gestión presupuestaria de todas las Administraciones Públicas. Y necesita, sobre todo, fijar unos objetivos claros y ambiciosos que se extiendan sobre todos los elementos relevantes del funcionamiento del sistema económico, y que convoquen, en torno a ellos, a las fuerzas políticas y sociales del país. Para esta tarea es crucial alcanzar un amplio consenso, tanto en lo que se refiere al diagnóstico de la situación, como en lo que concierne a las acciones a emprender y a los recursos públicos que han de aplicarse. Pero lo que es seguro es que ese consenso nunca se derivará del encastillamiento de los principales partidos políticos en ideas simplistas que identifican la política anticrisis con el blindaje del gasto social, con la creación de impuestos sobre los ricos o, en sentido contrario, con la reducción de los impuestos; ni tampoco será el resultado de un oportunismo ciego que sacrifica el bienestar de los ciudadanos a espurios intereses electoralistas.

2. Los dilemas económico-territoriales de España

La virulencia de la crisis económica no ha logrado apagar del todo el rumor del debate territorial, singularmente la algarabía identitario-financiera catalana, pues es un debate aún no resuelto. Por ello, merece la pena volver sobre él, sobre todo porque de las decisiones que se adopten con relación a los capítulos de su agenda dependerá también la capacidad que tenga España para superar la coyuntura adversa actual, viendo reforzada su economía. Cinco son, desde mi punto de vista, los dilemas que es necesario afrontar: el primero se refiere al modelo de financiación autonómica; el segundo, a las barreras interiores que están fragmentando el mercado nacional; el tercero, a la cuestión de la libertad en el uso de las lenguas oficiales; el cuarto, a la impostergable necesidad de frenar el deterioro del sistema educativo; y el quinto al deficiente funcionamiento de la justicia.

La financiación autonómica

La importancia del dilema de la financiación autonómica es difícil de exagerar. De él depende la existencia misma de España como Estado unitario y como mercado nacional, con las ventajas que la dimensión otorga a la actividad económica. Y depende también la configuración de la oferta de los servicios públicos esenciales —pues, no se olvide, éstos son competencia de las Administraciones regionales—, tanto en cantidad como en calidad. Una oferta sobre la que, a su vez, gravita la plasmación real de la igualdad entre los ciudadanos, su posibilidad de ver preservada su salud sin discriminación alguna, de acceder a todos los niveles de la educación, desde la preescolar hasta la universitaria, de ser atendidos solidariamente en caso de necesidad o de minusvalía, y de encontrar resueltos múltiples problemas cotidianos que, en la compleja sociedad en la que vivimos, requieren soluciones en las que necesariamente, sea por la vía de la regulación, sea a través de la intervención, han de participar los poderes públicos.

El modelo de financiación autonómica, basado en la multilateralidad y en la solidaridad, fue cuestionado a raíz de la aprobación del Estatuto de Cataluña y, posteriormente, de los Estatutos de otras Comunidades Autónomas en los que se introdujeron normas reguladoras, generalmente contradictorias entre sí, que invadían el terreno competencial del Estado, a quien la Constitución otorga la potestad de legislar al respecto. Y lo que está en discusión no son sólo los recursos de que pueda disponer tal o cual gobierno regional, sino algo mucho más importante como es el reconocimiento fáctico de una singularidad que apela a la soberanía para determinados territorios, singularmente a Cataluña. Por tal motivo, al haberse atendido las pretensiones nacionalistas catalanas en la negociación bilateral de la financiación autonómica que dio lugar al acuerdo de julio de 2009, se ha dado un paso decisivo hacia la fragmentación del Estado.

Un elemento novedoso que debe ser tenido en cuenta en todo esto es que, dentro de la arena política, las posiciones soberanistas se han trasladado desde su feudo tradicional —los partidos nacionalistas— hacia las formaciones de ámbito estatal, que han encontrado en ellas la coartada necesaria para justificar unas políticas populistas que, de momento, han tenido un buen rendimiento electoral. Ocurrió así, en la pasada legislatura, con el Partido Socialista; y, en la presente legislatura, ocurre, aunque de manera vacilante, con el Partido Popular. Ha sido, en efecto, el PP quien, en Cataluña, se ha enmarañado en un guirigay de declaraciones confusas acerca de la financiación autonómica, de manera que, simultáneamente, ha exigido el cumplimiento de las previsiones del Estatut en esta materia, a la vez que ha abominado de éste por su carácter inconstitucional.

Digámoslo con claridad: si de lo que se trata es de corregir el modelo de financiación autonómica dentro del marco constitucional, entonces no cabe ni la bilateralidad, ni la desigualdad. El modelo —que había que discutirlo porque el que se aprobó en 2001 era defectuoso y no previó la realidad demográfica cambiante que, como fruto de la inmigración, ha experimentado España— debería haber atendido a los siguientes principios:

— Autonomía, de manera que los gobiernos regionales tengan margen para el desarrollo de sus propios programas políticos, pues son los ciudadanos de cada Comunidad, y no el Estado, los que deben pronunciarse acerca de su idoneidad a través de los procesos electorales.

— Suficiencia para que las Comunidades Autónomas cuenten con los recursos que se requieren para el ejercicio de sus competencias. Y no se trata de que éstas se desenvuelvan en unos niveles mínimos —como, por cierto, siguiendo la estela doctrinal catalana, se ha aprobado tras la última negociación—, sino en unos suficientemente amplios para que las cotas del bienestar individual y colectivo de los españoles, en lo que dependen de los servicios públicos, sean similares entre sí con independencia de su lugar de residencia.

— Solidaridad, porque, en efecto, la solidaridad es un requisito imprescindible para lograr la suficiencia de los ingresos públicos regionales y la igualdad de los ciudadanos. La solidaridad — que, no se olvide, no nace del altruismo individual, sino del mandato constitucional— implica que, en las regiones más ricas, se generen y recauden parte de los recursos que han de destinarse a la financiación de las regiones más pobres. Ello no debe causar inquietud a los residentes de las Comunidades de mayor nivel de renta, pues es por medio de la solidaridad establecida como se agranda el mercado nacional y se amplían los horizontes a su producción. Dicho de otro modo, sin la solidaridad el mercado que abastecen las empresas localizadas en las regiones ricas se empequeñecería; y, si ello fuera así, sus posibilidades de crear riqueza serían menores, con lo que se empobrecería a sus habitantes. Para los ciudadanos de las regiones más desarrolladas, la solidaridad es así una garantía de su prosperidad; y para los de las menos avanzadas, de su bienestar.

— Corresponsabilidad fiscal para que sean los gobiernos que toman decisiones de gasto los que asuman también, ante los ciudadanos, la responsabilidad de establecer los ingresos fiscales.

Sin embargo, el modelo aprobado en diciembre de 2009 por el Congreso de los Diputados no ha respondido enteramente a estos principios. En primer lugar, porque se ha limitado el principio de solidaridad a lo que se consideran servicios públicos esenciales —es decir, la sanidad, la educación y los servicios sociales—, de manera que, como derivación, se conculca severamente el principio de suficiencia. Ello significa que, más allá del reparto de unos fondos adicionales, se ha configurado un sistema que, si los ingresos fiscales acaban siendo insuficientes, puede colocar a algunas Comunidades Autónomas en una delicada situación en la que no podrán ejercer plenamente sus competencias.

Además, el nuevo modelo ha incrementado extraordinariamente la cesión del rendimiento de los impuestos a las Comunidades Autónomas —50% del IRPF y del IVA, y 58% de los impuestos especiales—, pero no ha aportado esencialmente nada a la corres ponsabilidad fiscal, limitando ésta, en el Impuesto sobre la Renta, a la alteración del mínimo personal y familiar hasta un 10%, y a la ampliación de la deducción por vivienda. Asimismo, los gobiernos autonómicos pueden actuar sobre el tipo de gravamen del IRPF y, por tanto, sobre la fiscalidad de los asalariados, en tanto que las rentas del capital se encuentran blindadas fiscalmente, pues su tipo impositivo del 18% no puede ser alterado.

Ello, unido a la eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio, sitúa al sistema fiscal en una senda regresiva de la que difícilmente podrá salir en el futuro, toda vez que, con el nuevo sistema de financiación autonómica, se ha despojado al Estado de una gran parte de su capacidad recaudatoria y, por tanto, de su propia autonomía financiera.

Y a lo anterior se añade la creación de un complejo y opaco sistema de transferencias territoriales que opera a través de unos fondos denominados de convergencia y de competitividad, más bien oscuros, en los que se entremezclan las funciones propias de la financiación autonómica con las que la Constitución reserva al Fondo de Compensación Interterritorial, destinados a corregir los desequilibrios territoriales. Con ello no se pretende otra cosa que atender las exigencias catalanas de una financiación por habitante próxima a la de las regiones forales, lo que redundará en unas mayores desigualdades entre las regiones españolas.

Por otra parte, en la revisión del modelo de financiación no se ha abordado el problema de los privilegios que implica el régimen foral en el País Vasco y en Navarra, tal como se verá en sendos capítulos posteriores. Dado que ese régimen se incardina en la disposición transitoria primera de la Constitución, más que en su supresión, lo que cabe inmediatamente es trabajar en su reforma, teórica y práctica, para que de él no se derive una subvaloración de la contribución del País Vasco y Navarra a las cargas del Estado que se puede valorar en no menos de 2.081 millones de euros en el primero, y de 644 en el segundo.

Más concretamente, se debe corregir la metodología que se sigue en el cálculo del «cupo» del País Vasco y de la «aportación» de Navarra para que refleje los costes reales de las competencias que ejerce el Estado y que no han sido transferidas a esas Comunidades Autónomas. Tal corrección tiene que incidir en tres elementos:

— Primero, en la actualización de los índices de imputación que se emplean para atribuir a ambas regiones el valor que les corresponde de las cargas del Estado.

— Segundo, en la supresión del concepto de déficit por el que, en los dos casos, se reduce de manera exagerada su contribución a la caja común al utilizarse datos falsificados.

— Y tercero, en el empleo de datos realistas para el cálculo de las compensaciones por el IVA que reducen también el «cupo» y la «aportación». Unas compensaciones que están sobrevaloradas, como promedio anual, en casi un 125%.

La fragmentación del mercado nacional

Como es sabido, la actividad reguladora de las Administraciones Públicas, referida a las actividades de producción de bienes y servicios, a su distribución o a sus condiciones generales de funcionamiento, tiene su justificación en la corrección de los fallos del mercado que encuentran su raíz en las condiciones tecnológicas, de información o institucionales de éste, o en los objetivos redistributivos y de estabilización de los gobiernos. Las regulaciones que corrigen fallos del mercado tienden generalmente a favorecer la eficiencia y, con ella, el desarrollo económico. Pero las regulaciones orientadas por objetivos de redistribución o estabilización conducen muchas veces a reducir la eficiencia y a generar barreras a la entrada en los mercados, en beneficio de las empresas ya instaladas y en detrimento de la competencia.

Por otra parte, aun cuando las Administraciones Públicas orientan su actividad reguladora a la corrección de fallos del mercado, pueden generar ineficiencias con ella si existen problemas de información asimétrica y costes de agencia, si los costes de transacción inherentes a la regulación son elevados, si la incertidumbre sobre sus costes y beneficios es alta o si se dan fallos del sector público.

En estas circunstancias, desde la segunda mitad de la década de los 90, diversas organizaciones internacionales y gobiernos nacionales, como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), la Comisión Europea, la Union of Industrial and Employer’s Confederations of Europe (UNICE), han alertado acerca de los posibles efectos negativos de las regulaciones administrativas de carácter económico, en especial cuando esas regulaciones son excesivas, superpuestas y acumulativas en un mismo sector de actividad. Y, consecuentemente con ello, han propiciado políticas de revisión de las regulaciones y, en su caso, de desregulación, para favorecer la competencia en los mercados y la eficiencia en la asignación de los recursos económicos.

España no ha sido ajena a esta orientación revisionista de la actividad reguladora del Estado y, en general, ha aplicado las directrices europeas en esta materia, favoreciendo así una mayor competencia en determinados mercados. Sin embargo, mientras el Estado ha propiciado la desregulación, no ha ocurrido lo mismo con respecto a los gobiernos de las Comunidades Autónomas, de manera que en muchos de éstos se ha registrado una auténtica carrera legislativa que se ha traducido en la existencia de varios miles de normas publicadas. Así, un estudio realizado por Econlaw revela que, entre 1983 y 2008, la referida actividad reguladora se multiplicó por 1,5 en el caso del Estado, pero lo hizo por 18 en el de las Comunidades Autónomas. Esta diferencia ha dado lugar a un vuelco en la importancia relativa de ambas Administraciones en cuanto a la producción de normas: el 1983, el 96,5% de esa producción le correspondió al Estado, pero un cuarto de siglo más tarde su participación había bajado hasta el 7,5%, pues en 2008 el 92,5 de las normas publicadas fue de origen autonómico⁹.

El profesor Francisco Cabrillo, en un reciente trabajo sobre la libertad económica en las Comunidades Autónomas ha cuantificado las diferencias normativas entre éstas construyendo un índice de regulación. Este índice muestra un mínimo en el caso de la Comunidad de Madrid (100) y un máximo en Extremadura (168),, según se aprecia en el gráfico 2.1¹⁰. Detrás de esta diferencia se encuentran disparidades normativas que afectan a numerosos mercados, como son: 1. Grandes superficies comerciales; 2. Horarios comerciales; 3. Períodos de rebajas; 4. Tarifas de las ITV; 5. Seguridad alimentaria; 6. Despidos colectivos; 7. Etiquetado; 8. Transporte de mercancías por carretera; 9. Subvenciones; 10. Vivienda protegida; 11. Medios de comunicación; 12. Publicidad de las bebidas alcohólicas; 13. Arrendamientos urbanos; 14. Juegos y apuestas; 15. Energías renovables; 16. Fiscalidad sobre las sucesiones; 17. Impuesto sobre depósitos en las entidades de crédito; 18. Idioma empleado en las líneas aéreas; 19. Permisos de trabajo de los inmigrantes; 20. Telefonía móvil; 21 Gestión de las cuencas hidráulicas.

Desde diferentes instancias empresariales y sindicales se ha llamado la atención acerca de los efectos perniciosos que pudieran derivarse de la acción normativa de las Comunidades Autónomas

⁹ Los datos están extraídos de Econlaw Strategic Consulting, Evolución de la actividad regulatoria en España 1978-2008: Descentralización y Comu nidades Autónomas, Madrid 2009.

¹⁰

Véase: Francisco Cabrillo (dir.),

Libertad económica en las Comu nidades Autónomas

, Marcial Pons, Madrid 2008.

en materia económica, toda vez que con ella se están generando barreras a la movilidad de los factores productivos, especialmente el trabajo, y de las mercancías y servicios. Así, por poner sólo algunos ejemplos, en julio de 2007 la patronal de las pequeñas y medianas empresas catalana (PIMEC) alertó del hecho de que un 6% de las pymes de la región —1.200 empresas, aproximadamente— se habían visto obligadas a desarrollar sus planes de expansión fuera de Cataluña debido a la rigidez de la normativa medioambiental emanada de la Generalitat. En la misma fecha, la Cámara de Comercio de Sabadell señaló públicamente que se había producido un «aumento de fugas de capitales y empresas» de Cataluña «por motivos estrictamente fiscales», pues la fiscalidad catalana en materia de sucesiones era más elevada que la de Madrid, Valencia, Baleares, La Rioja, Navarra y el País Vasco.

El Consejo de Cooperación Económica, en su labor de asesoramiento a la Comisión Europea, ha alertado también acerca de la necesidad de favorecer en España políticas que restablezcan la unidad de mercado, en tanto que ésta se ha visto mermada por las regulaciones autonómicas.

Gráfico 2.1

Índice de Regulación de las Comunidades Autónomas, 2008

Fuente: Francisco Cabrillo, op. cit.

A su vez, los estudios académicos realizados en los últimos años han señalado que estas desigualdades normativas no han afectado aún al mercado de capitales¹¹, aunque están provocando que los flujos de capital se orienten hacia las regiones en las que existe mayor libertad económica. Éste es el motivo por el cual se ha podido constatar que las regulaciones autonómicas tienen un efecto negativo sobre las ganancias de productividad, lo que se traduce en un menor desarrollo de las Comunidades Autónomas en las que la proliferación normativa ha sido mayor.

En definitiva, las barreras interiores son un hecho que dificulta el desarrollo económico en España. Y por ello se debe actuar desde el Estado para restablecer la unidad del mercado, tal como previó en su día la Constitución cuando le otorgó la competencia para «dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas… cuando así lo exija el interés general».

La libertad lingüística

Un tipo especial de barrera interior que limita la circulación de factores productivos y que, por tanto, incide negativamente sobre la unidad del mercado nacional se deriva de las políticas de normalización lingüística desarrolladas por las Comunidades Autónomas bilingües. En ellas, la normalización se ha entendido como imposición a todos los ciudadanos de la lengua regional en detrimento del empleo del español y, sobre todo, menoscabando su libertad para elegir la lengua en la que quieren expresarse,

¹¹ Véase: Saúl de Vicente, José Luís Pérez y María Rosalía Vicente, ¿Se está rompiendo el mercado español? Una aplicación del enfoque FeldsteinHorioka, Fundación de las Cajas de Ahorros, Documento de Trabajo n.º 461, Madrid 2009.

relacionarse con las Administraciones Públicas y educar a sus hijos.

Las políticas de normalización lingüística se han convertido así en un obstáculo para el ejercicio de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Como ha señalado acertadamente Xavier Pericay, «allí donde gobierna el nacionalismo, la política lingüística […] perjudica la convivencia entre los ciudadanos» y «crea una red clientelar, […] una trama de dependencias y lealtades que no hace sino reforzar el silencio cómplice sobre sus abusos»¹². Pero hay que destacar, en este momento, que esas políticas están teniendo también importantes efectos negativos para la economía y el bienestar colectivo. Entre ellos, se pueden señalar, a título ilustrativo, los siguientes:

— En primer lugar, las dificultades que encuentran los grandes servicios públicos —principalmente, los sanitarios y educativos— para reclutar el personal de alta cualificación que requiere su prestación. En el País Vasco, por ejemplo, se ha denunciado la carencia de médicos de diferentes especialidades y la imposibilidad de completar las plantillas de los hospitales, con el consiguiente deterioro del servicio que se presta a los ciudadanos. En Baleares, a su vez, se han registrado abundantes casos de médicos que han renunciado a sus puestos en la sanidad pública por causa de las imposiciones lingüísticas. Lo mismo puede decirse de las Universidades cuando, como en el País Vasco, la contratación o selección de los profesores e investigadores queda constreñida a los hablantes de las lenguas cooficiales, con independencia de los méritos académicos, y ello dificulta el logro de elevados niveles de calidad.

— En segundo término, se puede destacar que, en el sector público, las exigencias lingüísticas de algunas Comunidades

¹²

Cf. Xavier Pericay (coord.),

¿Libertad o coacción? Políticas lingüísticas y nacionalismos en España

, FAES, Madrid 2007, pp. 270 y 271.

Autónomas se han convertido en un obstáculo objetivo para la movilidad de los funcionarios o trabajadores contratados. Ello, incluso, se extiende sobre los servicios de titularidad estatal, de manera que, en determinados destinos, es difícil completar las plantillas o consolidarlas, pues se produce una continua salida de los trabajadores con experiencia hacia lugares menos conflictivos. Es el caso, por ejemplo, de los jueces en el País Vasco, Galicia y Cataluña; o de los controladores aéreos en esas mismas Comunidades.

— En tercer lugar, se anota la extensión de esos mismos problemas al sector privado, de manera que, como recientemente ha denunciado el Club Financiero Vigo, «muchas empresas (en Galicia) se están enfrentando a la dificultad de retener o contratar personal cualificado procedente de otras regiones españolas o de otros países, cuya edad se sitúe en la franja de 30 a 50 años y que tengan hijos en edad escolar». Esta misma institución destaca que se registra ya un flujo perceptible de profesionales que se alejan de Galicia por motivos lingüísticos y, más grave aún, que «algunas grandes corporaciones, por las mismas razones y ante la presión de sus directivos, pueden trasladar sus delegaciones territoriales fuera de las Comunidades en las que se aplica la política (de normalización lingüística)»¹³. Asimismo, una reciente encuesta de Sigma Dos (enero de 2009) constata que las políticas lingüísticas, especialmente las que afectan al sistema educativo, constituyen una barrera a la movilidad geográfica de los trabajadores, de manera que algo más del 60% de los españoles las ven como una dificultad para aceptar un empleo que les obligue a cambiar de Comunidad Autónoma de residencia¹⁴.

¹³ Cf. Club Financiero de Vigo, Política lingüística. Una visión empresarial, CFV, Vigo 2008, pp. 16 y 17.
¹⁴ Véase: El Mundo, 6 de enero de 2009.

— Y, por último, no son irrelevantes las dificultades que las empresas foráneas tienen en las Comunidades Autónomas bilingües para presentarse a las licitaciones y concursos públicos. Las exigencias idiomáticas se han añadido a las más tradicionales de coparticipación de empresas locales, haciendo muchas veces imposible o extremadamente costoso competir en los mercados correspondientes. Y otro tanto ocurre con las exigencias lingüísticas asociadas a los programas de subvenciones, como es el caso de la cría de la perdiz roja, la rehabilitación de edificios, la construcción de infraestructuras deportivas, las escuelas taller, la renovación del comercio o la promoción de los productos agroalimentarios en Galicia; o también las subvenciones al rodaje de películas en Cataluña.

En resumen, no es exagerado afirmar que, a través de las políticas lingüísticas, se está fragmentando el mercado nacional. Y, con ello, se reducen las oportunidades para los trabajadores y empresas de las regiones castellanohablantes, a la vez que para éstas estrechan sus posibilidades de aprovechar las economías de escala que se asocian a los mercados amplios, con la consiguiente merma de su capacidad competitiva.

El deterioro del sistema educativo

Afirmar que, en España, la educación es uno de los principales problemas con vistas al futuro es ya un lugar común, a pesar de la resistencia de los poderes públicos, singularmente del Gobierno nacional, a reconocerlo. Y no se trata de un problema de asignación de recursos, como muchas veces se ha dicho, pues el nivel del gasto público educativo de España —5.718 euros por alumno en 2005 o, lo que es lo mismo, el 24,8% del PIB por habitante— no es muy diferente del que corresponde al promedio de la zona euro —6.186 euros o el 25% del PIB por habitante—. Es más bien un problema de calidad que se deriva de un imperfecto diseño organizativo.

En efecto, los informes recientes de la OCDE acerca del fracaso escolar señalan que España es uno de los países más deficientes del área. Así, sólo un 72% de los estudiantes logran titularse en la enseñanza secundaria, lo que está a diez puntos por debajo de la media de la OCDE y a catorce de la Unión Europea. Además los informes PISA revelan con nitidez que los conocimientos que se transmiten a los niños y adolescentes que acuden a las aulas son muy reducidos. No se trata sólo de que las puntuaciones medias que obtienen los estudiantes españoles en matemáticas, ciencia y lectura sean menores que el promedio de la OCDE —lo que nos sitúa en posiciones desaventajadas en la ordenación de los países analizados—, sino de que la mediocridad impera entre esos alumnos, de manera que la proporción de los que alcanzan un elevado rendimiento escolar es aproximadamente la mitad de la media del área¹⁵.

En definitiva, el sistema educativo tiene un rendimiento insuficiente y no está añadiendo a los jóvenes el capital humano que se requiere para sustentar un modelo de desarrollo económico basado en el conocimiento y en la innovación tecnológica. Es un sistema que no responde a las necesidades actuales de la sociedad española y que se configura como un freno para la salida de la crisis económica.

Las causas de este deterioro del sistema educativo son múltiples y van desde la concepción misma que inspira su organización hasta su fragmentación real en diecisiete subsistemas como fruto de la cesión de las competencias educativas del Estado a las Comu nidades Autónomas. Es este último aspecto el que aquí interesa,

¹⁵ Véase: Instituto de Evaluación del Ministerio de Educación y Ciencia, PISA 2006. Programa de Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE. Informe español, MEC, Madrid 2007.

pues el rendimiento educativo se ha visto disminuido especialmente con la definitiva descentralización del sistema que tuvo lugar en las dos legislaturas en las que gobernó el Partido Popular.

Esa descentralización, al abarcar una buena parte de los aspectos normativos, aun cuando formalmente el sistema sea único, y sobre todo al no haber sido acompañada por un efectivo ejercicio de las competencias residuales del Estado en orden a preservar el estricto cumplimiento de los programas educativos, se ha convertido en una trampa para los ciudadanos. Éstos, en efecto, son sus principales perjudicados, pues quienes son usuarios inmediatos de los servicios educativos, los estudiantes, no reciben una formación de suficiente calidad; y los que los tutelan, sus padres, no se explican cómo, después de tanto tiempo de asistencia a las aulas, sus hijos carezcan de unas oportunidades de empleo y retribución acordes con los años acumulados de escolaridad.

La reforma educativa, si se quiere enfilar, tras la crisis actual, una nueva etapa de desarrollo económico basada en el conocimiento y la innovación, es impostergable. Habrá que revisar esa sorprendente concepción de la igualdad que se ha desplazado desde la idea de que todos los ciudadanos, con independencia de su renta, deben tener las mismas oportunidades educativas, a la de que todos ellos tienen que alcanzar la misma titulación, aun cuando ello sea a costa de una drástica reducción de los niveles de conocimiento exigidos. Habrá también que restablecer en las aulas la disciplina que requiere la transmisión del conocimiento entre maestros y discípulos. Habrá que reformular los programas educativos para que se adapten a las necesidades técnicas del momento. Y habrá que devolver al Estado una buena parte de las competencias que están ahora en manos de las Comunidades Autó - nomas, para dotar al sistema de una concepción unitaria, en la teoría y en la práctica, que sea ajena a los intereses caciquiles de las oligarquías locales o a los ensueños nacionalistas de fundar la soberanía sobre el adoctrinamiento de toda una generación de escolares.

El mal funcionamiento de la justicia

Entre las instituciones que son más relevantes para el desarrollo económico, las que se relacionan con la seguridad jurídica tienen un relieve singular. Esas instituciones son esenciales para que los empresarios tengan confianza en el cumplimiento de los contratos y en el respeto a los derechos de propiedad. Ambos aspectos influyen poderosamente sobre la inversión, pues si el marco jurídico es confiable —básicamente por estar bien definido, ser estable y equitativo en el trato a los ciudadanos, sin reconocer privilegios, y contar con los medios requeridos para el buen y rápido funcionamiento de la justicia— y la propiedad se reconoce sin trabas, entonces puede haber la certeza de que el rendimiento del capital comprometido en la actividad económica retribuirá el esfuerzo y el riesgo asumido por los empresarios.

El sistema judicial es, a este respecto, una institución clave, pues como ya señaló Adam Smith en La riqueza de las Naciones, «el Soberano —es decir, el Estado— (debe) proteger, hasta donde sea posible, a los miembros de la sociedad contra las injusticias y opresiones de cualquier otro componente de ella». Y, para ello, añade el autor clásico, se han de cumplir dos requisitos: por una parte, la disponibilidad de unos medios económicos que, por lo general, «constituyen una parte muy pequeña en la totalidad de los gastos de gobierno» y que «no deben depender de la buena voluntad o de la buena situación económica de esa rama del gobierno»; y, por otra, la efectiva separación de poderes, pues «cuando el Poder judicial y el ejecutivo se mantienen unidos, es casi imposible que la justicia no se sacrifique con frecuencia a eso que vulgarmente se llama política»¹⁶.

¹⁶ Cf. Adam Smith, Investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las Naciones, Fondo de Cultura Económica, México 1958 (primera edición en 1776), pp. 628, 636 y 639.

En España la justicia presenta un estado lamentable. Carente de medios materiales y humanos, organizada bajo criterios procesales heredados del siglo XIX, gobernada por un Consejo determinado y a todas luces influido por el Poder ejecutivo, se enfrenta a una extraordinaria litigiosidad —184,6 pleitos anuales por cada 1.000 habitantes— al carecer el país de un suficiente desarrollo de las instituciones de mediación y arbitraje en los conflictos jurídicos. Frente a esa demanda, un total de 4.541 jueces —10,1 por cada 100.000 habitantes— tienen que hacer el trabajo que en Alemania abordaría una plantilla de 11.160, en Luxemburgo otra de 16.085 o, con más modestia de dotaciones, 7.546 magistrados en Portugal.

No sorprende, por ello, que más de la cuarta parte de los asuntos que ingresan en los juzgados cada año se queden pendientes de resolución, sumando en el último más de 2,4 millones. A los males tradicionales de la justicia se han añadido recientemente los derivados de la fragmentación del Estado, pues la transferencia de las competencias en esta materia a buena parte de las Comunidades Autónomas ha dado lugar al aumento de la interinidad de los funcionarios, la diferenciación salarial entre los dependientes de uno u otro gobierno regional y, sobre todo, a la constitución de espacios administrativo-judiciales estancos que carecen de la suficiente comunicación entre ellos, entre otros motivos por operar con sistemas informáticos incompatibles entre sí.

Los empresarios perciben esta situación como un estorbo para el buen funcionamiento de sus actividades económicas. En una encuesta con la que se trata de establecer los principales indicadores al respecto —realizada en 2006 por Carlos Sebastián y sus colaboradores— se obtienen los resultados que paso a resumir¹⁷:

¹⁷

Véase: Carlos Sebastián

et al

.,

Instituciones y Economía,

Fundación Ramón Areces, Madrid 2008.

— En primer lugar, algo más de la mitad de los empresarios —el 52%— consideran que la marcha de los tribunales es, en España, un obstáculo para las actividades productivas.

— Sin embargo, la jurisdicción laboral sale mejor parada, pues sólo un 38% de esos empresarios la valoran negativamente.

— El principal defecto que se ve en la justicia es su lentitud —lo que se destaca por seis de cada diez consultados—, sin que ello implique que se considere que sus sentencias sean injustas —pues sólo una cuarta parte de los entrevistados lo percibe así—. En cambio, la lentitud sí conduce a una sensación muy extendida de indefensión —en dos tercios de los empresarios— que también se plasma en la idea de que el mal funcionamiento de la justicia beneficia a los competidores que actúan de mala fe —lo que se manifiesta por el 54% de los encuestados—.

— Y, como colofón, todo ello conduce a que para siete de cada diez empresarios el estado actual de la administración de justicia contribuya a incrementar los costes de las empresas.

En apretada síntesis, por tanto, parece que se puede afirmar sin exageración alguna que el mal funcionamiento del Poder judicial supone, para España, un freno al desarrollo económico; y que ello hace urgente la actuación política en esta materia con la finalidad de sacar a los tribunales de su marasmo.

Los gobernantes españoles deben mirarse, para esto, en el espejo de los países más avanzados; y, a su vez, han de marcarse objetivos claros y evaluables, a fin de sacar a España del furgón de cola en el que se ubica. Conviene recordar a este respecto que los indicadores que elabora el World Economic Forum sobre la percepción de los empresarios acerca de la seguridad jurídica señalan que España ocupa la posición 23 entre los países de la OCDE y la 44 entre los 104 países que esta institución valora. En el gráfico siguiente se muestra que ese lugar promedio oculta una importante dispersión, de manera que, entre los aspectos que configuran la seguridad jurídica, hay algunos, como la eficacia legislativa, para los que la posición española es más favorable, mientras que para otros, como la confianza en la policía, resulta muy retrasada.

Gráfico 2.2

Percepción de los empresarios españoles acerca de la seguridad jurídica (2004)

Legislación de quiebras
Coste del crimen y la violencia
Protección de la propiedad intelectual
Eficacia legislativa
Independencia judicial
Eficacia del marco legal
Confianza en la policía

Fuente: World Economic Forum, Executive Opinion Survey.

Se indica a la derecha la posición de España en el ranking de los 104 píses en los que se ha realizado la encuesta. La posición global española en los indicdores de seguridad jurídica es: Puesto 44 de 104 países. Puesto 23 entre los 30 países e la OCDE.

La urgencia en la tarea de reestructurar la justicia y hacer de ella el bastión de la seguridad que hoy no es, resulta aún mayor si tenemos en cuenta que la crisis económica está incidiendo muy intensamente sobre el aumento de la demanda de los servicios judiciales y amenaza con colapsarlos. Un informe del Consejo General del Poder Judicial publicado en octubre de 2008 señalaba al respecto que, en efecto, la crisis estaba produciendo un gran aumento de las actuaciones de los órganos judiciales, y que tal incremento se iba a prolongar durante los años siguientes. Como consecuencia de ello, el informe evaluaba el incremento de la carga de trabajo de esos órganos en un 45,3% durante el bienio 2008–2009. Una carga que iba a intensificarse principalmente en los Juzgados de lo Mercantil y de lo Social, y algo más moderadamente en los de Primera Instancia en materia civil y en los Servicios Comunes de Notificaciones y Embargos¹⁸. La realidad ha sobrepasado esas previsiones.

Frente a estas estremecedoras cifras la política de justicia programada por el Gobierno en los Presupuestos Generales del Esta - do para 2009 y 2010 está siendo claramente insuficiente. Cabe recordar al respecto que los programas presupuestarios cuya ejecución corresponde al Ministerio de Justicia han experimentado un débil incremento de sus recursos, lo que no se corresponde con el aumento previsto de la carga de trabajo judicial. Asimismo, en los Presupuestos se han previsto aumentos de las plantillas de jueces y magistrados, de la de fiscales y de la de secretarios judiciales. Sin embargo, este aumento de plantillas es paralelo a una disminución apreciable del personal de gestión procesal y administrativa, tramitación procesal y administrativa y auxilio judicial, así como del personal laboral fijo en órganos judiciales. Por ello, no parece que la modificación de las plantillas de funcionarios al servicio de la justicia se acomode a los cambios previstos en la carga de trabajo de los juzgados. Y, por otra parte, en el orden material, el presupuesto contempla muy limitados recursos.

A ello hay que añadir la actuación de las Comunidades Autó - nomas, pues, aunque el Poder judicial es un poder del Estado que se encuentra centralizado, su soporte material y su personal de apoyo se encuentra transferido al poder autonómico. Ello hace que una parte del problema de los medios disponibles para la justicia dependa de los gobiernos regionales. Y éstos, aunque muchas veces han actuado modernizando las instalaciones de los juzgados, no

¹⁸ Véase: Consejo General del Poder Judicial, «Efectos previsibles de la crisis económica en la carga de trabajo de los órganos judiciales», Datos de Justicia. Boletín Información Estadística, n. 15, Octubre 2008.

siempre lo han hecho con eficacia. Es el caso de la informatización de la justicia, un terreno este que resulta esencial en la actual socie dad de la información, pues cada uno de esos gobiernos ha actuado por su cuenta implantando sistemas informáticos independientes que han resultado incompatibles entre sí. Ello, lejos de agilizar los procesos judiciales, en muchos casos los ha vuelto ineficaces.

Por consiguiente, no cabe duda de que es impostergable la adopción de medidas de reforzamiento personal y material de los órganos judiciales. El colapso de la justicia es un hecho y si no se le da una solución urgente cabrá reclamar al Gobierno la responsabilidad del desamparo judicial de los ciudadanos que pudieran ver conculcados sus derechos y los estragos que se ocasionen en el funcionamiento de la economía.

Conclusión

Los españoles nos enfrentamos en la actual coyuntura a cinco dilemas territoriales de los que depende, en buena medida, la capacidad de nuestro país para sostener tanto su unidad política como su desarrollo económico. Y lo hacemos en el marco general de una crisis que, como la que dio lugar a la definición en los años setenta de nuestro sistema democrático a través de la Constitución, tiene a la vez un carácter político y económico. Político, porque se ha cuestionado el principal fundamento organizativo de ese sistema —que no es otro que el carácter unitario y descentralizado del Estado—; y ello se ha hecho a costa del quebranto de los derechos individuales cuya garantía constituye su esencial fundamento político. Y económico porque, como resultado del embate exterior y de la endeblez interna, se han desvanecido las oportunidades de crecimiento y generación de empleo. Para salir fortalecidos de esa crisis habrá que saber, como entonces, conjugar voluntades políticas y consenso ciudadano; y, sobre todo, habrá que evitar los errores que entonces se cometieron cuando se creyó, falsamente, que las fuerzas políticas nacionalistas periféricas debían ser compensadas por ignotos agravios y se sembraron las semillas de la fragmentación del Estado que hoy están germinando.

3. Las peonadas de Zapatero: el Plan E, la economía española y el desempleo

En diciembre de 2008 el gobierno de Rodríguez Zapatero promulgó, dentro del llamado Plan E, un Real Decreto-Ley en el que se creaba un Fondo Estatal de Inversión Local con objeto de que los Ayuntamientos españoles pudieran emprender obras «de nueva planificación y de ejecución inmediata» a fin de contratar parados de la localidad y, de esta manera, paliar el problema del desempleo. El DecretoLey daba 45 días para que los ayuntamientos pudieran presentar sus solicitudes, a la vez que establecía el importe máximo de éstas en cada caso, pues distribuía los 8.000 millones de euros de su dotación de manera proporcional al número de habitantes de cada municipio.

Conviene prestar alguna atención al contexto político de la creación de este Fondo. Un contexto marcado por la crisis económica y los extraordinarios aumentos del desempleo, por una parte, y por la polémica sobre la financiación de los Ayuntamientos, por otra. Esta última, estaba determinada por las dificultades financieras de la práctica totalidad de las Corporaciones Locales, derivadas de la drástica reducción de sus ingresos fiscales; unos ingresos que gravitan de una manera especial sobre las actividades inmobiliarias. Los municipios se quejaban así de que no podían hacer frente a sus gastos, singularmente a los derivados de lo que ellos llaman «competencias impropias» y que no son sino el resultado de la invasión de las competencias autonómicas y estatales que han llevado a cabo en los últimos años con la finalidad, sobre todo, de poder realizar políticas de carácter clientelar con las que fidelizar el voto de amplios grupos de electores. Los alcaldes reclamaban así más dinero y exigían que la financiación local se discutiera en el mismo foro que la autonómica. Y el Gobierno, con la inestimable ayuda de la Federación Española de Municipios y Provincias —que preside el alcalde socialista de Getafe, Pedro Castro—, respondió a esta demanda sacando de la chistera el aludido Fondo. Con él acalló completamente las quejas municipales, pues todos los alcaldes, sin distinción de signo político, se apresuraron a aceptar el dinero que se iba a repartir. Es interesante observar que los dirigentes nacionales del Partido Popular hicieron algunas críticas menores a este plan del Gobierno, mientras que sus regidores no ocultaban su satisfacción por contar con unos importantes recursos adicionales con los que hacer obras y, así, presentarse ante los vecinos como activos gestores preocupados por sus problemas.

Los proyectos presentados

Una vez transcurrido el plazo marcado en el Decreto-Ley, el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) dio a conocer que un total de 8.107 municipios presentaron proyectos al Fondo, lo que quiere decir que lo hicieron casi todos los de España y que sólo cinco se quedaron al margen de los planes del Gobierno. El núme - ro de proyectos registrado fue muy amplio —en total, 30.907— y el grado de cobertura del gasto alcanzó casi al cien por cien, pues el valor de las obras proyectadas fue de 7.998,7 millones de euros. Los Ayuntamientos previeron que en esas obras se daría empleo a 277.535 trabajadores, sin que se haya especificado por cuánto tiempo iban a ser contratados.

Según la información difundida por el MAP —que se recoge en el cuadro 3.1—, la práctica totalidad de los proyectos se refieren a infraestructuras urbanas de todo tipo, siendo muy pocos los que se adscriben a categorías de naturaleza productiva —apenas el 1,21% del total que suman los de promoción industrial y turística, o el 2,20% encuadrados en el epígrafe de la eficiencia energética—. La prensa, haciéndose eco de las listas de proyectos aprobados que han sido publicadas en la página web del MAP, destacó esta desvinculación con el sistema productivo de las inversiones municipales, aludiendo a las obras de acondicionamiento de cementerios y sepulturas, a las referidas al deporte —como los campos de fútbol de hierba artificial, pistas de pádel y de skateboard, frontones, gimnasios y salas de musculación— o algunas muy singulares, como los SPA rurales y la construcción de un reloj solar y, también, de un órgano de piedra. Pero más allá de lo anecdótico, lo relevante es que el Gobierno iba a realizar un gasto muy cuantioso —equivalente al 76,9% de la inversión real del Estado presupuestada para 2009, y al 56% de la de los municipios— en financiar infraestructuras municipales que carecían de efectos externos sobre las actividades de producción de bienes y servicios del sector privado de la economía.

Tal vez convenga, a este respecto, hacer una mención al papel económico de la inversión pública. Un papel que tiene una vertiente coyuntural y otra de largo plazo. El primero fue destacado por Keynes en su Teoría general al ubicar en la inversión pública el principal instrumento de actuación del Gobierno para hacer frente, en el corto plazo, a las reducciones de la demanda efectiva. Y el segundo corresponde más bien a los desarrollos recientes de la teoría neoclásica del crecimiento que enfatizan en los factores que inciden sobre el aumento del PIB y de la productividad del trabajo. Los estudios empíricos que han abordado este último tema han constatado, en general, un efecto positivo de la inversión pública sobre el crecimiento y también sobre la productividad del sector privado, aunque no en todos los casos¹⁹. Ese efecto positivo se aprecia sobre todo para el gasto en infraestructuras de transporte y telecomunicaciones —que por lo general se determina con criterios de eficiencia—, pero no así para las inversiones que tienen fines redistributivos —como la vivienda— o que son el soporte de los servicios públicos —como las de defensa y seguridad—. En otras palabras, cuando la inversión pública se orienta hacia el aumento de la eficien cia del sistema económico, suele incidir positivamente sobre el crecimiento del PIB y la productividad; pero cuando esa inversión se plantea para dar cumplimiento a los objetivos de equidad, entonces su efecto sobre el crecimiento carece de significación.

Cuadro 3.1. Distribución por tipos de obras de los proyectos presentados al Fondo Estatal de Inversión Local

Tipos de obras o actividades % Rehabilitación y mejora de espacios públicos 31,79
Equipamientos e infraestructuras de servicios básicos 28,89
Equipamientos y edificios culturales, educativos y deportivos 17,47
Edificios y equipamientos sociales, sanitarios y funerarios 8,41
Promoción de la movilidad y seguridad vial 3,63
Conservación del patrimonio histórico y municipal 2,67
Ahorro y eficiencia energética 2,20
Supresión de barreras arquitectónicas 2,20
Protección del medio ambiente 1,32
Promoción industrial 0,65
Promoción turística 0,56
Prevención de incendios 0,21

TOTAL 100,00

Fuente: MAP.

¹⁹ Véase, para una revisión de los estudios disponibles, el reciente trabajo de Carmen Díaz y Diego Martínez, «Inversión pública y crecimiento: un panorama», Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública, n. 176 (1/2006). También es de mucho interés, por situar el caso de España en el marco de los países de la Unión Europea, el texto de Francisco de Castro y José M. González-Mínguez, La composición de las finanzas públicas y el crecimiento a largo plazo: un enfoque macroeconómico, Banco de España, Documentos Ocasionales, n. 0809, Madrid 2008.

Por tanto, a la luz de los estudios empíricos podía esperarse, con una alta probabilidad, que las obras municipales financiadas con el Fondo Estatal de Inversión Local, debido a su naturaleza redistributiva, carecieran de efectos sobre el crecimiento a largo plazo de la economía española. Sin embargo, en la coyuntura de aquel momento hubiese sido necesario, además de impulsar la demanda a corto plazo, mejorar las bases del crecimiento y, con ellas, la capacidad competitiva del sistema productivo. Por este motivo, la política de inversión pública del Estado debería haberse centrado en las infraestructuras que mejoran la eficiencia. No ha sido así; y ello plantea un problema adicional con respecto a la financiación del Fondo, pues al haberse previsto ésta con la emisión de deuda pública, es evidente que el coste correspondiente restará recursos, en el futuro, al sector privado.

En efecto, si nos encontráramos frente a inversiones generadoras de externalidades positivas sobre el sector privado, al incrementar su productividad, entonces sería esa mejora de la eficiencia la que acabaría cubriendo el coste de su financiación actual por medio del endeudamiento del Estado. Pero al no existir esas externalidades, en virtud de ese mismo endeudamiento, serán las generaciones futuras las que tendrán que hacerse cargo del despilfarro de recursos en el que ahora incurre el Gobierno.

Los efectos sobre el empleo

Pero más allá de la inutilidad del Fondo para impulsar el crecimiento de la economía española, cabe preguntarse sobre sus efectos sobre el empleo. Ya se ha señalado que el MAP estimó que, en las obras municipales, iban a trabajar 277.535 personas, previamente en situación de desempleo. Esta cifra resulta de agregar los empleos previstos en proyectos de diferente duración que como máximo sería de un año. Ello que significa que, en términos de trabajadores/año, tal cuantía tenía que ser necesariamente menor. Las fuentes disponibles a este respecto son contradictorias. Por una parte, el Servicio de Estudios Económicos del BBVA publicó en agosto de 2009 un análisis de simulación macroeconómica que atribuía al Plan E una variación positiva del empleo de 404.800 trabajadores entre febrero y julio²⁰. Ello daría lugar a la creación de unos 200.000 empleos en el conjunto del año, con lo que se habrían cumplido las previsiones del Go bierno. Unos meses más tarde, en octubre, se hacía público un estudio de AFI Consultores para las Administraciones Públicas en el que, teniendo en cuenta los efectos directos e indirectos de las obras municipales de construcción, se llegaba a un impacto del Fondo de Inversión Local cifrado en 143.200 empleos²¹. Esta cifra parece más acorde con las que se conocen en el caso de Madrid. En efecto, en este municipio, el más grande de España y, en consecuencia, el que más dinero recibió, de los 28.587 empleos previstos sólo se concretaron 18.206, tres cuartas partes de los cuales correspondieron a trabajadores que ya estaban contratados por las empresas concesionarias de las obras, y el resto a nuevos empleados que, por lo general, lograron un contrato temporal de una duración media de 27 días²².

²⁰ Véase: Servicio de Estudios del BBVA, Observatorio Económico, 6 de agosto de 2009.
²¹ El estudio fue sintetizado en cuanto a sus conclusiones por La Gaceta de 29 de octubre de 2009.

Por consiguiente, parece claro que los efectos sobre la creación de puestos de trabajo en las obras municipales financiadas por el Estado han sido muy limitados, de manera que su repercusión sobre la disminución del nivel de paro no ha podido ir más allá de unos 0,5 puntos porcentuales en la hipótesis más favorable. Pero, además, hay que tener en cuenta que esos efectos han sido generadores de desigualdad entre los parados de las diferentes provincias españolas. Como se verá a continuación, la probabilidad de que un parado de la provincia de Soria se haya beneficiado de los planes del Gobierno es casi catorce veces mayor que la que ha tenido un parado de Almería. Y ello no es sino la consecuencia de haber distribuido territorialmente los recursos del Fondo Estatal de Inversión Local de una manera proporcional a la población de las distintas localidades cuando, como a cualquiera se le alcanza, el reparto geográfico del desempleo no está determinado por la división administrativa municipal. Veámoslo con cierto detalle.

Lo primero que conviene señalar a este respecto es que aparentemente la distribución del Fondo en proporción a la población de cada Ayuntamiento resulta razonable. En el gráfico 3.1 se muestra así, con una agregación provincial, la ubicación geográfica del desempleo y de los puestos de trabajo que se atribuyen al Fondo. La relación entre ambas variables es evidente —pues el paro es numéricamente más grande en las provincias más pobladas— y ello se refleja en el elevado valor del coeficiente de determinación (R²) del ajuste de regresión entre ellas —que señala que, en un 90%, el reparto de los empleos del Fondo se asocia con el número de parados provinciales—. Aun así, sin embargo, se dan diferencias en el tratamiento de las provincias, como puede verse en los casos de Barcelona y Madrid, pues aquélla, con menos parados que ésta, cuenta con un número apreciablemente mayor de puestos de trabajo atribuibles al Fondo. En el gráfico se singularizan las provincias en las que, de acuerdo con esta comparación, los municipios sacan más ventaja —como Barcelona y La Coruña, que quedan por encima de la recta de regresión— o, por el contrario, están en desventaja —co - mo Málaga, Las Palmas y Almería que se sitúan por debajo—.

²²

Los datos básicos del informe del Ayuntamiento de Madrid a este respecto los recogió

El Mundo

de 4 de noviembre de 2009.

Gráfico 3.1
Distribución provincial del desempleo y de los puestos de trabajo generados por el Fondo Estatal de Inversión Local

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE (EPA) y del MAP

.

Pero que haya, en términos absolutos, más parados en las provincias más pobladas, no significa que el desempleo sea un problema de mayor envergadura en donde vive más gente. Una visión simplista como ésa oculta que las oportunidades de trabajo se distribuyen por la geografía de una forma bien distinta, lo que hace que la probabilidad de estar parado no dependa del tamaño de la población. Esa probabilidad se expresa en la tasa de paro —que señala el número de desempleados por cada cien personas activas, que trabajan o desean trabajar—. Si se pone en relación la generación de puestos de trabajo por el Fondo Estatal de Inversión Local con la tasa de paro de cada provincia —tal como se muestra en el gráfico 3.2—, entonces se aprecia que el criterio empleado para repartir los recursos de aquél no guarda relación alguna con la intensidad con la que se manifiesta el problema del desempleo. En efecto, la recta de regresión ajustada entre esas variables muestra un coeficiente de determinación (R²) muy bajo, de modo que sólo un 2,8% de esos puestos de trabajo se explica por el nivel relativo del paro.

Gráfico 3.2
Tasa provincial de paro y distribución de los puestos de trabajo generados por el Fondo Estatal de Inversión Local

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE (EPA) y del MAP.

Gráfico 3.3
Probabilidad de los parados de cada provincia de ser contratados en las obras municipales financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local

A título indicativo, el gráfico muestra que Barcelona y Madrid, con una tasa de paro similar a la de Palencia, obtienen del Fondo muchos más empleos que esta última. Lo mismo ocurre si se compara Alicante y Murcia con Ceuta y Melilla, o Sevilla con Huelva, o Málaga con Almería y así sucesivamente.

Dos son las principales consecuencias de esta disociación entre el reparto que ha hecho el Gobierno de su Fondo y la intensidad del problema del desempleo que se resume en la tasa de paro. La primera de ellas es que los parados de una u otra provincia —y localidad— han podido tener una probabilidad mucho mayor de encontrar trabajo en las obras municipales que financia el Estado que los que viven en otro sitio. En el gráfico 3.3 se muestra este efecto y se comprueba que la mayor ventaja la han tenido los desempleados de Soria —con una probabilidad de ser contratados superior al 45%— y están también bien situados los de Lugo, Orense, Huesca y Zamora —con probabilidades de entre el 30 y el 35%—, así como los de Cuenca y Ávila —con más del 20%—. Y, en el extremo opuesto, se ubican los parados de Almería —con una posibilidad de ser contratados inferior al 5%— y los de Málaga, Las Palmas, Tenerife, Ceuta y Melilla —donde la probabilidad apenas supera el 5%—.

Por tanto, la política que diseñó el Gobierno para promover inversiones por los Ayuntamientos encierra un importante efecto discriminatorio en razón del territorio de residencia de los parados. Esa discriminación no obedece a razones políticas, pues no están más sistemáticamente beneficiados los desempleados de las entidades locales gobernadas por el PSOE, o más perjudicados los que viven en las zonas de influencia del PP, sino que resulta del hecho de que el Fondo Estatal de Inversión Local fue concebido bajo criterios que no tienen nada que ver con la economía, tal como enseguida se mostrará.

La segunda consecuencia de la discordancia entre la distribución del Fondo y la del nivel relativo del desempleo es que los efectos de aquél sobre éste son muy desiguales. Ello significa que la capacidad del instrumento estatal para reducir las tasas de paro es muy distinta en unas u otras provincias. En el gráfico 3.4 se muestran esos efectos con respecto al nivel de paro de finales de 2008, bajo el supuesto de que no es necesario corregir los datos sobre los puestos de trabajo atribuibles a las obras municipales para expresarlos en términos de trabajadores/año. El resultado obtenido señala que la mayor progresión en la caída de la tasa de paro se obtiene en Ávila y Zamora —con más de tres puntos porcentuales—. También es relevante la reducción de la tasa de paro en Cáceres y Soria al superar los 2,5 puntos; y en Cuenca, Ganada, Jaén, León, Lugo, Orense y Palencia, donde la caída oscila entre 2 y 2,5 puntos. Y, por el contrario, el efecto reductor de la tasa de paro va a ser pequeño en Madrid, Vizcaya, Guipúzcoa, Álava y Almería —del orden de 0,7 o 0,8 puntos porcentuales—.

Conclusión

A la vista de todo lo que se ha expuesto es difícil encontrar elementos de racionalidad económica en el Fondo Estatal de Inversión Local. No responde ni a razones de promoción del crecimiento económico ni a una pretensión de paliar los efectos del desempleo en las zonas del territorio nacional en las que éste es más intenso. Por tanto, su racionalidad, si es que existe, habrá que buscarla en otro tipo de argumentos. El Decreto-Ley que lo regula los proporciona. En efecto, esa norma obliga a los Ayuntamientos que se acojan a ella, a exhibir en las obras financiadas por el Estado la leyenda: «Fondo de inversión local para el empleo – Gobierno de España».

Las normas reglamentarias de desarrollo del Decreto-Ley especificaron un poco más esta obligación estableciendo el diseño de las vallas publicitarias de las obras y sus dimensiones. Por tanto, parece que la finalidad del Fondo responde principalmente a una pretensión publicitaria del Gobierno que se extiende por la práctica totalidad de los municipios de España. A favor de esta interpretación puede aducirse el hecho de que la leyenda mencionada no recoge el nombre de la institución creada por el Decreto-Ley —es decir, el Fondo Estatal de Inversión Local—, sino que es más bien un reclamo propagandístico alusivo al empleo.

Gráfico 3.4
Incidencia del Fondo Estatal de Inversión Local sobre la reducción de la tasa de paro provincial

En un Gobierno que ha hecho de las operaciones de imagen su principal preocupación, ello no es sorprendente. Como tampoco lo es que, para diseñar el instrumento de su acción, se haya inspirado en la política de empleo más retrógrada de todas cuantas se han desarrollado en España: el Plan de Empleo Rural (PER) que se inició en 1984 y que actualmente recibe la denominación de Acuerdo Económico para la Protección Social Agraria (AEPSA). Un plan que no logró ninguno de sus objetivos iniciales, que se convirtió en una fuente de fraude y corrupción y que ha tenido la enorme ventaja política de crear, para el Partido Socialista, una importante red clientelar entre la población rural de Andalucía y Extremadura cuyo voto es muy relevante para el sostenimiento del poder de ese partido en ambas regiones. El concepto central del PER fue el alusivo al pago, principalmente por los Ayuntamientos, de las peonadas que los parados tenían que acreditar para poder cobrar el subsidio de desempleo. Por ello, evocando esa experiencia, creo que es legítimo aludir al Fondo Estatal de Inversión Local designándolo bajo el lema que encabeza este capítulo: Las peonadas de Zapatero.

A pesar del evidente fracaso económico de la política que se ha analizado en las páginas precedentes, el Gobierno debió encontrar en ella réditos potenciales de carácter electoral, anunciados por las encuestas periódicas que al respecto realizan los partidos políticos y los medios de comunicación. Y, por ello, en octubre de 2009 se aprestó a reeditar la experiencia, esta vez enmarcada en el mantra de la sostenibilidad, término este de significado económico impreciso pero de indudable atractivo mediático, toda vez que ha sido aceptado por la sociedad tras largos años de influencia del pensamiento ecologista del que es originario. En efecto, en esa fecha un nuevo Decreto-Ley instituyó el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local que, bajo su ampuloso título, no tiene otra finalidad que la de dar continuidad a las mismas obras de equipamiento municipal que su predecesor, durante 2010, aunque en este caso con el añadido de que dos de cada diez euros pagados por el Estado a los Ayuntamientos se destinarán a financiar el gasto corriente de los servicios sociales y educativos municipales. En total, se ponen sobre la mesa 5.000 millones de euros que, una vez más, no van a generar un capital infraestructural que, por inducir el incremento de la productividad del sector privado, pudiera rendir en el futuro los recursos actuales que se emplean para financiarlos. Y, en consecuencia, como ya ha ocurrido con el fondo anterior, volverán a pesar, en forma de deuda pública, sobre los españoles de las posteriores generaciones.

Ni que decir tiene que los alcaldes de todos los signos políticos se han apresurado a idear en qué pueden derrochar este dinero. Y, así, 8.105 municipios han presentado al Gobierno sus proyectos. En total suman 30.620 proyectos con un presupuesto de 4.986 millones de euros y con una previsión de empleo temporal de 274.000 personas. El tiempo dirá en qué humos se acabará desvaneciendo tanto gasto superfluo y qué sacrificios tendrá que asumir la sociedad española por haberlo realizado.

4. Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas: una concesión al nacionalismo

Más allá de toda duda las balanzas fiscales han entrado en la agenda política del momento. Reclamadas por Convergència i Unió en el Congreso de los Diputados durante la segunda investidura del presidente Rodríguez Zapatero, con la finalidad de que sus saldos formaran parte del juego de la negociación de un nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, el presidente del Gobierno se apresuró a conceder su publicación como un documento oficial. Se daba así satisfacción a una reivindicación histórica del nacionalismo catalán que, desde los años sesenta, había visto en ellas un soporte fundamental para el sostenimiento de sus aspiraciones financieras y, sobre todo, para alimentar el populismo que, durante mucho tiempo, ha sido el fundamento de su hegemonía política. Y no sólo era una reivindicación del nacionalismo moderado, sino también del más radical —pues es evidente que esa bandera fue ondeada con machacona insistencia por ERC durante la anterior legislatura— y, lo que es más relevante, por los socialistas del PSC que, en esto, cuentan con una larga tradición que se remonta a las corrientes catalanistas que se integraron en él durante el proceso de agregación de las diferentes tendencias del socialismo regional que dio lugar a la fundación del partido en los albores del actual sistema democrático.

Así pues, parece que con entusiasmo desbordante las principales fuerzas políticas de Cataluña, más allá de diferencias ideológicas, se han adscrito a la idea de que las balanzas fiscales son fundamentales para sustentar su actuación política. Sorprende esta unanimidad que nos obliga a evocar la vieja observación de Keynes quien, en las páginas finales de su Teoría general, anotó: «Las ideas de los economistas…, tanto cuando son correctas como cuando están equivocadas, son más poderosas de lo que comúnmente se cree». E inmediatamente añadió que «los hombres prácticos, que se creen exentos por completo de cualquier influencia intelectual, son generalmente esclavos de algún economista difunto»; para después aludir a los políticos «que oyen voces en el aire, (y) destilan su frenesí inspirados en algún mal escritor académico de algunos años atrás»²³.

No es difícil encontrar, en este caso, al economista difunto, al mal escritor académico cuyas ideas erróneas han alcanzado un poder inusitado. Su nombre no es otro que el de Ramón Trias Fargas, catedrático de la Universidad de Barcelona estrechamente vinculado, a través del servicio de estudios del Banco Urquijo, con la promoción en España de la economía regional, antes, naturalmente, de engrosar las filas de Esquerra Democràtica de Cata lunya, partido que se integraría en la Convergencia de Jordi Pujol. Fue, en efecto, Trias Fargas quien, en 1972, publicó una Introducció a l’economia de Catalunya que se tradujo dos años más tarde al español y tuvo una indudable difusión entre los economistas y políticos de la época²⁴.

En su obra, el profesor Trias Fargas, partiendo de algunos trabajos anteriores sobre la balanza de pagos de Cataluña, realizados dentro del ámbito académico de la Universidad Central de

²³ Cf. John Maynard Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, Fondo de Cultura Económica, México 1943, p. 337.
²⁴ Ramón Trias Fargas, Introducción a la economía de Cataluña, Alianza Editorial, Madrid 1973.

Barcelona, sostuvo que el ahorro generado en la región superaba a la inversión y que tal situación perjudicaba el desarrollo económico catalán. En vez de razonar los términos de una economía abierta —y, en consecuencia, constatar que ese desequilibrio se tenía que compensar necesariamente con un superávit comercial—, prefirió hacer caso omiso de la relación externa de la región con los demás territorios de España, aun cuando en su libro se hacía un amplio estudio de ellos. Es decir, ignoró el verdadero motor de los negocios catalanes que estaba en la base del superior nivel de desarrollo de Cataluña: la venta de las mercaderías manufacturadas en la que ya entonces era la «fábrica de España» en un mercado interior protegido de la competencia internacional.

Trias Fragas parecía más bien imbuido de una idea autárquica. Y, por ello, sostuvo que, para impulsar el crecimiento catalán, era necesario «ahorrar más y procurar perder el mínimo posible de nuestro ahorro fuera de Cataluña»²⁵. Cómo lograrlo era, en su singular análisis económico, muy sencillo: bastaba disminuir al máximo el déficit fiscal regional que, con dudoso rigor contable, estimaba en el 48% de los ingresos obtenidos por la hacienda del Estado. O sea, se trataba de que los impuestos pagados por los catalanes se gastaran exclusivamente en Cataluña y no se transfirieran al resto de España. Note el lector que esta propuesta —que ha pasado sin variación alguna al pensamiento político común de las diversas variantes del nacionalismo catalán— lleva implícita una idea falsa pero muy atractiva para las personas ignorantes de las florituras del análisis económico: la promesa de hacer ricos a los catalanes sin que éstos tuvieran que hacer nada.

Y, sobre esa base, Trias pretendió asentar un «nuevo regionalismo» de carácter populista en el que confluirían los intereses de todos, «de los catalanes que tienen antecesores en la colonia romana y de los que acaban de llegar con un billete de tercera, […] (de) la Cataluña de los ricos y la Cataluña de los pobres», pues «cuando decimos que el ahorro catalán debe permanecer en Cataluña, decimos algo que le conviene al empresario… y decimos algo que igualmente conviene al asalariado»²⁶. Ni que decir tiene que el profesor barcelonés, como todos los demagogos de esta especie, eludió el incómodo problema de la distribución de la riqueza diciendo que «una vez incrementada la renta regional, (ya) veremos cómo la repartimos»²⁷. Y proclamó, con euforia irrefrenable, que «el catalanismo como exclusiva de la burguesía ha terminado»²⁸. Dicho de otra manera, es obvio que, en las ensoñaciones de este intelectual, la lucha de clases, el conflicto de intereses entre capitalistas y asalariados, se desvanecía en la armonía universal de la nación reencontrada, de la etnia aislada y libre de las ataduras que, de momento, la mantenían unida a una España concebida como poder opresor ajeno a la tradición catalana.

²⁵ Cf. Ramón Trias Fargas, op. cit., p. 83.

La propuesta del profesor Trias Fargas tuvo un indudable impacto entre las minorías políticas catalanas que, en aquellos años, se afanaban en la lucha contra el franquismo; y dado que esa propuesta impregnó tanto a la derecha como a la izquierda catalanista, no sería sorprendente que, en el imaginario nacionalista, la eliminación del déficit fiscal se identificara con el derrocamiento de la dictadura. Se expandió así un sentimiento victimista, una idea de expolio, el delirio de haber sufrido un despojo legendario, como si el resto de los españoles se hubieran aprovechado siempre de la laboriosidad de los catalanes. Quien con mayor claridad ha expresado esta idea es el también distinguido economista académico Xavier Sala i Martin, para el que «un argumento importante que se tendría que utilizar para valorar los costes y beneficios de la independencia —se refiere a la de Cataluña— es el déficit de la balanza fiscal… El beneficio principal, según dicen, es la ‘solidaridad interre gional’. Pero una cosa es la solidaridad y otra que te roben la cartera»²⁹.

²⁶ Ib., p. 84.
²⁷ Id.
²⁸ Id.

Pues bien, a partir de estas ideas simples y demagógicas, la cuestión de la balanza fiscal se convirtió en uno de los tópicos más relevantes en los que confluyeron los programas políticos de la derecha y la izquierda catalanista, incluyendo más tardíamente al socialismo. Y puesto que, a partir de ellas, lo que se pretende argumentar es el saqueo de Cataluña, no sorprende que, como ha destacado el profesor Ángel de la Fuente, «exista la tentación de utilizar las balanzas fiscales de manera demagógica, manipulándolas para excitar la indignación ciudadana ante agravios reales o supuestos con la esperanza de obtener rendimientos electorales»³⁰.

Llegados a este punto, conviene avisar al lector que, aun cuando en apariencia la discusión sobre las balanzas fiscales sólo versa acerca de la oportunidad de su publicación o de su limitada utilización al no tener en cuenta los flujos reales interregionales de bienes y servicios, las cosas se complican mucho más. Ello es así debido a las dificultades metodológicas que encierra el concepto de balanza fiscal. Éste se presenta muchas veces como un instrumento contable de carácter imparcial u objetivo. Sin embargo, debe aclararse que tal objetividad es también una ilusión, pues los economistas están aún muy lejos de haber establecido un consenso

²⁹ Cf. Xavier Sala i Martin, «Independència de Catalunya: la viabilitat econòmica», Conferencia pronunciada en Omnium Cultural, Barcelona, febrero de 1998. [http://www.columbia.edu/~xs23/papers/independ.htm].

³⁰ Cf. Ángel de la Fuente, «Problemas metodológicos y distorsiones políticas en la elaboración de las balanzas fiscales para las regiones españolas», incluido en Maximino Carpio García (coord.), Metodología para la elaboración de las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas, Consejo Económico y Social, Madrid 2002, p. 99.

sobre el asunto, una metodología estandarizada para determinar cuál es la contribución de los ciudadanos residentes en cada región a los ingresos de las Administraciones Públicas y los beneficios que esos mismos ciudadanos obtienen a partir de los gastos que realizan esas Administraciones.

En efecto, sin ninguna pretensión de exhaustividad, se puede señalar que los gastos de las Administraciones Públicas se pueden imputar a un territorio teniendo en cuenta cuál es la localización geográfica de su realización o bien considerando dónde viven sus beneficiarios. Por poner sólo un ejemplo, según el primero de esos criterios el coste de la base naval de Cartagena se atribuiría a Murcia, pero de acuerdo con el segundo habría que repartirlo entre todas las Comunidades Autónomas debido a que la actividad de ese establecimiento militar proporciona un servicio de defensa a todos los españoles. Pero las complicaciones no acaban ahí, pues, además, para cada partida de gasto hay que tener en cuenta un criterio de reparto regional; y muchas veces son varias las posibilidades entre las que elegir. Y con los ingresos ocurre lo mismo, pues una cosa es dónde se declaran los impuestos y otra muy distinta quién los paga.

Todo ello hace que los resultados del cálculo puedan ser divergentes según sea el criterio de imputación empleado. Así, tomando en consideración el caso de Cataluña como ejemplo indicativo, el profesor Ramón Barberán demostró que el saldo fiscal de esta región, estimado según las diferentes reglas de cálculo utilizables, tiene un recorrido que va desde una cifra positiva equivalente al 0,4% del PIB a otra negativa del 7,9% de este agregado macroeconómico³¹. Por tanto, para determinar cuál es el saldo fiscal de una

³¹ Véase: Ramón Barberán Ortí, «La sensibilidad de los saldos de las balanzas fiscales a las variaciones metodológicas», incluido en Maximino Carpio García (coord.), Metodología para ..., op. cit.

región, son varias las orientaciones metodológicas que pueden seguirse y, paralelamente, varios los resultados que pueden obtenerse. Además, las metodologías se adscriben, en ocasiones, a las simpatías políticas de quien las adopta. Citemos a este respecto al profesor López Casasnovas, catedrático en la Universidad Pompeu Fabra, quien, con toda claridad, señala en uno de sus trabajos su interés en establecer, para el cálculo del saldo catalán, un «escenario soberanista… (con) derechos de recaudación y de participación en beneficios por parte de los diferentes territorios»³².

En definitiva, en el actual estado de la investigación económica sobre este asunto, no fue prudente que el Gobierno se embarcara en la publicación oficial de las balanzas fiscales de las Comu nidades Autónomas³³, tal como hizo a mediados de 2008, toda vez que aún queda un amplio margen de discusión sobre su metodología contable. Más que realizar precipitadamente esas balanzas, el Ministerio de Economía debería haber nombrado un comité de expertos para tratar de llegar, en un plazo razonable, a las convenciones necesarias que hagan de esas balanzas un documento aceptable. Y, en ese mismo sentido, debería integrar las balanzas fiscales en un sistema completo de cuentas económicas que refleje la totalidad de los flujos económicos, reales y financieros, entre las diferentes regiones de España.

Pero no nos dejemos llevar por la racionalidad abstracta. Lo que verdaderamente ha estado en juego con la discusión sobre las balanzas fiscales es la integridad y la legitimación del Estado democrático en España, a la vez que la unidad y la dimensión del merca

³² Cf. Guillem López Casasnovas, «El déficit fiscal de Cataluña con la Administración Central, 1995-1998. Apuntes para evitar una discusión de sordos», Maximino Carpio García (coord.), Metodología para…, op. cit., p. 79.

³³ Véase: Ministerio de Economía y Hacienda, Las balanzas fiscales de las CC.AA. españolas con las AA. Públicas centrales, 2005, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 2008.

do interior nacional. Para entender esto, basta con tomar en consideración el hecho de que, como destacó en su día el profesor De la Fuente, tres cuartas partes de los flujos interregionales de ingresos y gastos derivados de la actividad del sector público son atribuibles exclusivamente a la redistribución personal de la renta —en virtud de la cual hay más equidad y se amortiguan las diferencias entre los ricos y los pobres que se derivan del mero funcionamiento del mercado, lo que, a su vez, legitima el sistema político y amplía el tamaño del mercado—; otro 8% financia la creación de bienes públicos de carácter nacional y la regulación de la economía — haciendo que ésta corrija sus fallos de mercado—; y sólo queda una sexta parte para los gastos en los que cabe la aplicación de criterios discrecionales de reparto territorial³⁴.

En consecuencia, en la práctica, el margen de actuación para aliviar supuestos agravios regionales —salvo que se quiera hacer más desigual la distribución personal— es demasiado estrecho como para satisfacer las aspiraciones nacionalistas. Si éstas, apoyadas en una visión simplista de los saldos fiscales, acaban triunfando en el diseño del sistema de financiación autonómica —y así ha sido, al menos parcialmente con la reforma de 2009— y se limitan los flujos interregionales de ingresos y gastos públicos, ese margen puede verse sobrepasado. En tal caso, el potencial de desarrollo económico de España, y de todas sus regiones, se estrechará; y, con él, las rentas de los ciudadanos y su nivel de vida. No sería sorprendente, entonces, que se levantaran voces contra el sistema que hubiera propiciado ese cambio, afectando así a la legitimidad de la democracia. Por ello, sería oportuno que quienes ahora nos gobiernan corrigieran el tortuoso rumbo que han emprendido.

³⁴ Véase: Ángel de la Fuente, Un poco de aritmética territorial: anatomía de una balanza fiscal para las regiones españolas, Documento de Trabajo del Instituto de Análisis Económico, CSIC, Barcelona 2000.

5. El pufo vasco

« Pufo. m. fam. Estafa, engaño, petardo. Petardo. m. fig. Petición de una cosa con ánimo de no volverla.» RAE, Diccionario manual e ilustrado de la lengua española (3.ª ed. revisada), Espasa-Calpe, Madrid 1985

Desde la perspectiva financiera del sector público, el País Vasco y Navarra son casos singulares cuya especificidad se encuentra determinada por la existencia del Concierto Económico. Este régimen foral —que en Navarra se denomina Convenio— aparta a dichas Comunidades Autónomas del sistema de financiación regional establecido para las demás y propicia que, en ellas, la disponibilidad de recursos en manos del gobierno regional exceda sobradamente al promedio nacional. La excepcionalidad foral, que en la práctica se traduce en la fijación, bajo reglas negociadas en función de intereses políticos espurios, de un «cupo» con el que los territorios forales contribuyen a los gastos del Estado, entra así en abierta contradicción con los principios constitucionales de igualdad y solidaridad «que deben prevalecer sobre los nebulosos derechos históricos»³⁵ a los que se apela para justificarla, y genera una situación de privilegio de la que es exponente el hecho de su inviable generalización a las demás regiones, pues, como ha destacado Cantarero, si todas las Comunidades Autónomas adoptasen el sis

³⁵ Cf. Ángel de la Fuente, Los mecanismos de cohesión territorial en España: un análisis y algunas propuestas, Fundación Alternativas, Documento de Trabajo 62/2005, Madrid 2005, p. 32.

tema de cupo y su cálculo se efectuara del mismo modo en que lo hacen el País Vasco y Navarra, «la hacienda central quebraría al no poder hacer frente a sus necesidades de gasto»³⁶.

En el caso del País Vasco, el origen de esta peculiar forma de financiación se remonta a la abolición del sistema foral tras la última guerra carlista y a la búsqueda de una forma transitoria de integración de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya —en aquella época «provincias exentas» y, por tanto, exceptuadas del sistema tributario— a la hacienda pública del Estado. El Real Decreto de 28 de febrero de 1878 reguló por primera vez el Concierto Económico con la finalidad de que las provincias vascongadas contribuyeran a financiar el Estado «por todos los conceptos y en idéntica proporción que las demás de la Monarquía», de manera que en ellas fuera de aplicación el sistema tributario vigente en las demás provincias de España. El Concierto se concibió como un sistema provisional de duración limitada a ocho años, durante los cuales las aludidas provincias se irían integrando en el sistema económico —el Concierto Económico— español. Pero esa transitoriedad se convirtió en permanencia gracias a las sucesivas renovaciones del sistema, de manera que éste —incluso tras haber sido derogado para Vizcaya y Guipúzcoa, declaradas «provincias traidoras» en 1937— ha subsistido hasta nuestros días. La Constitución, con el reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales, y el Estatuto de Autonomía del País Vasco lo han consolidado como un derecho inalterable, llegándose incluso a concederle un carácter pactista, de manera que, singularmente tras la Ley 12/2002, con la que el gobierno de Aznar dio satisfacción a las reivindicaciones nacionalistas, el Concierto Económico ha acabado concibiéndose como un

³⁶ Cf. David Cantarero, «Descentralización fiscal, financiación y experiencias comparadas», incluido en el libro colectivo El Concierto Económico Vasco a debate, Ciudadanía y Libertad, Vitoria-Gasteiz 2007, p. 62.

pacto entre iguales. Y así, tanto el Concierto como su especificación en el cupo que establece la cuantía de la aportación del País Vasco al sostenimiento del Estado el resultado de un genuino proceso de negociación política³⁷.

Existe entre los estudiosos del sistema de financiación autonómica un consenso generalizado acerca del carácter privilegiado del Concierto Económico, pues conduce a que el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales cuenten con unos recursos mayores que las demás Administraciones autonómicas, y en que ese carácter se deriva de la ventaja que concede un cálculo del cupo que subvalora la cuantía que debería corresponder al País Vasco si la distribución regional de las cargas del Estado fuera equitativa. Sin embargo, han sido pocas las ocasiones en las que se ha entrado en la cuantificación de esa subvaloración y, por tanto, en la determinación de la dimensión real del privilegio vasco. Mi propósito en las páginas que siguen es contribuir a medir ese privilegio, teniendo en cuenta la metodología establecida en la última Ley del Cupo, aprobada en 2007. Se trata de evaluar en qué medida esa metodología conduce inexorablemente a una infravaloración de la aportación del País Vasco a la financiación de las competencias del Estado con respecto a la que le correspondería si el tratamiento de la región fuera equivalente al de las demás Comunidades Autónomas.

Análisis del cupo provisional de 2007

Tal como se configura tras la restauración de la democracia, el Cupo Vasco no constituye sino la compensación al Estado que realiza la Comunidad Autónoma por el coste de las competencias no asumidas por ésta. La metodología seguida para su determinación —que, en su configuración básica, se ha mantenido inalterada desde que fuera definida en la Ley del Concierto Económico de 1981— consiste en una valoración, a partir de los presupuestos del Estado, del coste de las competencias que éste ejerce sin que lo haga el Gobierno Vasco. A partir de esa valoración, se atribuye a la Comunidad Autónoma un porcentaje de participación en las cargas del Estado mediante la aplicación de un índice de imputación que, si bien en cálculo inicial correspondiente al año 1981 se fijó implícitamente en el 6,29%, con posterioridad a la Ley del Cupo de 1988 ha quedado establecido en el 6,24%.

³⁷ Véanse: Alberto López Basaguren, «El Concierto Económico del País Vasco: del mito a la realidad», y José M.ª Ruiz Soroa, «El Concierto Económico Vasco como paradigma político», incluidos ambos en el libro colectivo El Concierto Económico…, op. cit.

Debe observarse a este último respecto que, en su regulación inicial, el aludido índice de imputación se concibió como una cantidad variable, determinada «básicamente en función de la renta de los Territorios Históricos», según señala el texto legal. Sin embargo, cuando hubo que efectuar el primer cálculo del cupo se tuvieron en cuenta tanto la renta como la población, pues de ese modo se podía rebajar su cuantía, y con posterioridad a 1988, una vez fijado en el 6,24%, no se quiso cambiar esta cifra, seguramente porque desde el Partido Nacionalista Vasco no se quiso reconocer que la participación del País Vasco en la economía española seguía una trayectoria descendente.

Una vez calculada la participación del País Vasco en las cargas del Estado, la cantidad resultante se minora en función de los impuestos e ingresos no tributarios de carácter estatal que soportan los ciudadanos del País Vasco y que no corresponden a su singular sistema fiscal, a lo que se añade la parte proporcional del déficit público, para dar como resultado una cifra que, con otros ajustes menores, acaba siendo la que la Administración vasca ingresa en el Tesoro Público. Tales minoraciones parecen razonables en lo que concierne a los ingresos del Estado obtenidos en el País Vasco, pues financian las competencias no asumidas por la Comunidad Autónoma ya que las que ésta ejerce se cubren con los impuestos concertados que recaudan las Diputaciones Forales. Pero no ocurre lo mismo con respecto al déficit público, pues la minoración realizada a partir de la aplicación del índice de imputación a la diferencia entre los ingresos fiscales y los gastos del Estado equivale a asumir que tal diferencia —el déficit presupuestario— se genera únicamente en las competencias no asumidas, lo que no es razonable ni responde a la realidad.

Pues bien, teniendo en cuenta esta metodología, la Ley del Cupo referida al período 2007-2011 establece el cupo provisional para la primera de esas fechas en 1.565 millones de euros, tal como se muestra en la columna A del cuadro 5.1. Ello es el resultado de una valoración de las competencias estatales que no ejerce la Comunidad Autónoma, equivalente al 45,5% del gasto presupuestado por el Estado, lo que da lugar, tras la aplicación de un índice de imputación del 6,24%, a una cifra de 5.351 millones de euros, expresiva del coste de la estatalidad que cabe atribuir al País Vasco. Esta cifra puede estar sobrevalorada, tal como más adelante se verá, debido a que el empecinamiento nacionalista en dejar inalterado el índice de imputación conduce a ello. Pero donde cabe centrar por el momento el análisis crítico del cálculo propuesto por la Ley es, principalmente, en el capítulo de compensaciones y ajustes.

En efecto, dando por válidas las cifras que se manejan en cuanto a la estimación de la carga que suponen las figuras impositivas y los ingresos no tributarios, lo que no puede aceptarse es la pretensión de que en las cuentas públicas del Estado existe un déficit superior a los 40.000 millones de euros y que ese déficit dé lugar a una compensación de 2.550 millones al País Vasco. Y ello, sencillamente, porque tal déficit no existe.

¿Cómo se explica entonces la literalidad del texto legal aprobado por el Congreso y el Senado? La respuesta es simple: los redactores de la Ley del Cupo sencillamente, sin que ningún diputado o senador haya cuestionado su trabajo, a los efectos del cálculo que proponen, han eliminado del capítulo de los ingresos presupuestarios del Estado los tributos cedidos a las Comunidades Autó nomas. Por esta vía, tal como se muestra en la columna B del citado cuadro, el cupo líquido a pagar por el País Vasco al Estado se ha reducido nada menos que en 3.177 millones de euros. En efecto, si en los ingresos estatales se contabilizan esos tributos, entonces el déficit antes mencionado se diluye y aparece un superávit presupuestario de más de 10.000 millones de euros, una cifra esta que, en aplicación de la metodología del cupo, tendría que dar lugar a una compensación al Estado de 626 millones de euros. Y, consecuentemente, dejando inalterado todo lo demás, resultaría que la cantidad a pagar por Euskadi para sostener el ejercicio de las competencias del Estado llegaría a los 4.742 millones de euros, en vez de los ya mencionados 1.565 millones.

Sin embargo, bajo la consideración de que los tributos cedidos a las Administraciones Territoriales no deben ser tenidos en cuenta, podría haberse planteado una solución diferente, como es la de excluir del capítulo de gastos, a los efectos del cálculo del déficit presupuestario del Estado, las transferencias a las Comunidades Autónomas que se incluyen en él. Con este supuesto, como se muestra en la columna C, el déficit público se rebaja a 1.894 millones de euros y la compensación correspondiente se queda en sólo 118 millones. Y, consecuentemente, de jando igual todo lo demás, el cupo líquido a pagar por el País Vasco asciende a 3.997 millones de euros; es decir, 2.432 millones más de los que finalmente fueron aprobados en la Ley que aquí se examina.

Las estimaciones precedentes no agotan el examen crítico de la última Ley del Cupo Vasco, pues, como ya se ha señalado, ésta asume el índice de imputación del 6,24% que se había determinado en la Ley de 1988. A este respecto son dos las consideraciones que han de efectuarse:

— En primer lugar, es evidente que cuando se utilizó por primera vez ese índice de imputación, ello obedeció al interés por rebajar la cuantía del Cupo, pues las normas jurídicas, desde la Ley 12/1981, han señalado siempre que su determinación ha de fundamentarse «básicamente en la renta de los Territorios Históricos». Ello no excluye, evidentemente, que se empleen otras variables, pero en ningún texto legal se ha mencionado nunca la población. Asimismo, en la referida Ley se ordenaba que el índice de imputación «en su expresión conceptual se señalará en la Ley del Cupo y se aplicará durante la vigencia de ésta, sin perjuicio de su distinta valoración anual». Tal mandato nunca se ha cumplido: ninguna Ley del Cupo ha clarificado de dónde sale el misterioso 6,24% y, menos aún, cuál es el motivo por el cual jamás ha experimentado una modificación y su «valoración anual» se ha mantenido inalterada cuando es evidente que la economía vasca ha modificado su importancia dentro de la española. Sólo una razón política puede explicar esta anomalía y esa razón no es otra que los nacionalistas nunca han querido reconocer el declive de la economía vasca y su decreciente participación dentro de España; un fenómeno este que cabe atribuir principalmente al terrorismo, pues el daño ocasionado por ETA a esa economía ha sido siempre, para ellos, un tema tabú.

* A. Ley 29/2007. B. Considerando los ingresos fiscales antes de su cesión a las entidades territoriales y un índice de imputación del 6,24%. C. Exclu yendo en la estimación del déficit presupuestario los gastos en transferencias a las Comunidades Autónomas y los ingresos por impuestos cedidos a éstas, u un índice de imputación del 6,24%. D. Considerando los ingresos fiscales antes de su cesión a las entidades territoriales y un índice de imputación del 5,43%. E. Excluyendo en la estimación del déficit presupuestario los gastos en transferencias a las Comunidades Autónomas y los ingresos por impuestos cedidos a éstas, u un índice de imputación del 5,43%. F. Mediante la valoración directa de las competencias no asumidas y un índice de imputación del 5,43%, con exclusión del concepto de déficit presupuestario.

— Y, en segundo término, que desde una perspectiva teórica no debe existir objeción a la utilización de variables económicas y demográficas en el cálculo del coste de las competencias estatales atribuible a una determinada Comunidad Autónoma, tal como se ha puesto de relieve en los estudios referentes a las balanzas fiscales territoriales. Más concretamente, los indicadores más empleados en el caso de los bienes públicos son precisamente la población y la renta disponible. Por tanto, parece razonable que, como es el caso, cuando se busca un índice general de imputación referente a programas de gasto en bienes públicos, se recurra a alguna combinación de las participaciones regionales en el PIB y la población del conjunto de España. El índice que anteriormente se ha expuesto, en el que se ha basado la determinación del cupo desde 1981, cumple ese requisito.

Sin embargo, debe puntualizarse que el referido índice de imputación del Cupo Vasco, de manera implícita, pondera en mayor medida la variable que adopta un menor valor —en este caso, la población— que la que tiene un mayor valor —es decir, el PIB—, lo que es contradictorio con el texto de la ley, que, como ya se ha señalado, establece el carácter básico de la renta de los Territorios Históricos.

Consecuentemente con lo anterior, es cuestionable el empleo de un índice de imputación como el del 6,24% de manera permanente a lo largo del tiempo y más bien parece razonable que ese índice sea variable con el cambio de la importancia relativa de la economía vasca dentro de España. Siguiendo este criterio, en las columnas D, E y F del cuadro 5.1 se ha tenido en cuenta un valor del índice de imputación basado en la participación actual del País Vasco en el PIB y la población del conjunto nacional, calculado por el mismo método que se utilizó en 1981, lo que arroja un resultado del 5,43%.

En la columna D se ha aplicado el referido índice de imputación a las cifras derivadas de los criterios que se han tenido en cuenta la columna B; es decir, teniendo en cuenta el valor real del superávit presupuestario del Estado. En este caso, el cupo líquido a pagar alcanzaría un valor superior a los 4.000 millones de euros, lo que supone 2.494 millones más que la cifra establecida legalmente.

Por otra parte, en la columna E se ha realizado el mismo ejercicio partiendo de los supuestos de la C; es decir, considerando el déficit presupuestario calculado mediante la exclusión en el gasto de las transferencias a las Comunidades Autónomas y en los ingresos de los impuestos cedidos a estos entes territoriales. El resultado obtenido señala un cupo líquido a pagar de 3.411 millones de euros, lo que supone 1.846 millones más que el cupo regulado en la Ley.

Finalmente, para cerrar las estimaciones de la infravaloración de la aportación vasca a la financiación de las competencias del Estado, se ha recurrido a un procedimiento directo de determinación del valor de las cargas no asumidas por el País Vasco, de manera que la imputación a la región de los diferentes tipos de gasto se ha realizado mediante la aplicación de los criterios comúnmente aceptados en la construcción de las balanzas fiscales, en concreto los criterios empleados por Utrilla de la Hoz en su análisis sobre el País Vasco³⁸. Asimismo, para valorar las compensaciones se ha excluido el concepto de déficit presupuestario y se han tenido en cuenta los mismos índices de imputación que en los cuadros precedentes.

³⁸ Véase: Alfonso Utrilla de la Hoz, «Estimación de las implicaciones sobre el sector público de una alternativa secesionista en el País Vasco», incluido en Mikel Buesa (ed.), Economía de la secesión. El proyecto nacionalista y el País Vasco, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 2004.

El resultado correspondiente se recoge en la columna F del cuadro 5.1. Ahí se muestra una valoración de las cargas del Estado no asumidas por la Comunidad Autónoma que llega a los 4.788 millones de euros, lo que, aplicadas las compensaciones derivadas de los ingresos estatales, conduce a un cupo líquido a pagar de 3.646 millones. Por tanto, de acuerdo con este procedimiento el cupo estaría infravalorado en una cifra de 2.081 millones de euros.

Recapitulando los resultados expuestos a lo largo de este epígrafe, la aplicación de los diferentes supuestos que se han adoptado para la estimación del Cupo Vasco arrojan como resultado la existencia de una subvaloración en su determinación legal. El tamaño de este efecto oscila entre 1.846 y 3.177 millones de euros. No obstante, la cifra más razonable es, en mi opinión, la que se desprende de una valoración de las competencias estatales no asumidas por las Administraciones vascas basada en la metodología de las balanzas fiscales, y en la aplicación al cálculo de las compensaciones de un índice de imputación que pondera más el PIB que la población. Es decir, el último resultado expuesto, según el cual esa subvaloración se estima en 2.081 millones de euros.

Esta cuantía equivale al 3,4% del PIB vasco. Se trata de una cifra nada despreciable que pone en manos del Gobierno Vasco una financiación extraordinaria con la que pueden abordarse las costosas políticas nacionalistas y disimularse las notables ineficiencias del sector público vasco.

La subvaloración del Cupo Vasco en otros estudios

He señalado antes que han sido pocos los casos en los que se ha abordado la estimación de las cifras a las que debería haber respondido la determinación del Cupo Vasco, pero ello no significa que nunca se haya hecho. Por ello, para situar los resultados expuestos en el epígrafe anterior, conviene ahora volver sobre ellos.

Por una parte, en el ya citado trabajo de Ángel de la Fuente, con datos referidos al promedio del período 1990-1997, se ofrece información de la diferencia que arroja el cupo efectivamente pagado y el que resultaría de generalizar el sistema de cupo y aplicar una misma metodología para su estimación en todas las Comunidades Autónomas. Sus cálculos establecen que el Cupo Vasco es 2,5 veces inferior al que correspondería de acuerdo con un tratamiento homogéneo de todas las regiones. Una valoración de esa diferencia permite señalar que la transferencia potencial de recursos al País Vasco, a través del cupo, equivale al 8,2% de su PIB³⁹. La cifra, como puede apreciarse, es sensiblemente superior a la que antes he ofrecido, multiplicándola por más del doble.

Por otro lado, Víctor Serna examina en detalle la metodología del cupo para el quinquenio 2002-2006 y comprueba que, en el año base, se incurre en una subvaloración algo mayor a 1,8 millones de euros y que, entre 2002 y 2005, se acumula una diferencia de 8,1 millones de euros entre el cupo efectivo y el que debería haberse pagado. Ello significa que, de acuerdo con estos cálculos, el País Vasco obtiene del resto de España unos recursos financieros del orden del 4% de su PIB regional. Y de ahí que el autor concluya que «el Concierto Económico no tenía por qué ser un privilegio, pero ha sido y es un privilegio debido a que se falsean las cifras para calcular el líquido a pagar […] utilizando un chantaje político»⁴⁰.

En tercer lugar, Carlos Monasterio

⁴¹

estudia la cuestión del cupo en la perspectiva de la teoría del federalismo fiscal, entrando en el

³⁹ Véase: Ángel de la Fuente, Los mecanismos de cohesión…, op. cit.
⁴⁰ Cf. Víctor Serna, «El Concierto Económico como privilegio: el fraude en el señalamiento del Cupo», incluido en Reflexiones sobre el Concierto Económico y sobre los Derechos Históricos, San Sebastián 2007 (inédito).
⁴¹ Véase: Carlos Monasterio, «Un análisis del sistema foral desde la perspectiva de la teoría del Federalismo Fiscal», incluido en Carlos Monasterio e Ignacio Zubiri, Dos ensayos sobre financiación autonómica, Fundación de las Cajas de Ahorros, Madrid 2009.

detalle de su metodología y cuantificando sus diferentes conceptos para el quinquenio 2002–2006. Sus resultados son los que se reflejan en el cuadro 5.2. En ellos se aprecia esencialmente lo siguiente:

Cuadro 5.2. Cupo efectivamente pagado por el País Vasco al Estado y Cupo teórico calculado según la Teoría del Federalismo Fiscal, 2002-2006 (Millones de €)

Conceptos 2002 2003 2004 2005 2006 Media anual Flujos financieros efectivos entre
la Hacienda Foral y la del Estado

(A) Cupo líquido a pagar 1.061,2 1.120,1 1.185,5 1.353,5 1.340,6 1.212,2
(B) Ajustes por IVA e ImpuestosEspeciales - 1.029,8 - 1.133,9 - 1.241,8 - 1.229,0 - 1.229,7- 1.172,8

(C = A - B) Cupo efectivamente 31,4 - 13,8 - 56,3 124,5 110,9 39,3pagado a la Hacienda del Estado
Estimación del cupo según la
Teoría del Federalismo Fiscal

(D) Cupo líquido a pagar 2.856,0 3.099,0 2.877,0 3.981,0 4.675,0 3.497,6
(E) Ajustes por IVA e Impuestos - 354,5 -380,5 - 417,5 - 263,3 - 98,8 - 302,9Especiales
(F = D - E) Cupo teórico 2.501,5 2.718,5 2.459,5 3.717,7 4.576,2 3.194,7
(G = F - C) Diferencia entre el cupo 2.470,1 2.732,3 2.515,8 3.593,2 4.465,3 3.155,3teórico y el efectivamente pagado
Magnitud de la subvaloración
del Cupo Vasco 5,5 5,7 4,9 6,4 7,3 6,0 (G como % del PIB)
Fuente: Monasterio (2009), INE y elaboración propia.

— En primer lugar, el cálculo del cupo líquido efectuado de acuerdo con la metodología oficial (A) y el estimado teóricamente (D) son sustancialmente distintos. En el promedio del quinquenio 2002-2006, aquella cifra es sólo un poco más de un tercio de ésta, lo que equivale a una subvaloración de casi 2.300 millones de euros al año. Esta diferencia se explica por la peculiar manera de imputar al Estado un déficit muy superior al real, tal como se ha visto en el epígrafe anterior. A este respecto, cabe recordar que las cuentas del Estado registraron un déficit muy pequeño hasta 2004 y que, desde 2005 y 2006, se saldaron con superávit.

— En segundo término, también existe una importante diferencia en cuanto a la estimación de los ajustes que rebajan la cifra a pagar, lo que se explica por el hecho de que, en los cálculos oficiales, se sobrevalora sistemáticamente la compensación del Estado al País Vasco por la recaudación del IVA. En el promedio del período esta diferencia ha sido de casi 870 millones de euros anuales.

— En conjunto, el cupo que la hacienda vasca a pagado a la estatal ha estado subvalorado en 3.155 millones de euros anuales, lo que equivale al 6% del PIB del País Vasco.

Este último resultado es superior al que he estimado en el anterior epígrafe, pues mi cálculo no ha entrado en la valoración de la compensación por el IVA, que por sí sola supone el 1,6% del PIB vasco.

Finalmente, Ángel de la Fuente, en un trabajo que toma en consideración los dos últimos años base de la determinación del cupo —es decir, 2002 y 2007—, efectúa una estimación alternativa a la legalmente establecida corrigiendo tanto las cifras referentes al valor de las competencias del Estado que no se ejercen desde el Gobierno Vasco, como las relativas a los ajustes del IVA, llegando a la conclusión de que, en el primero de esos años el País Vasco se ahorró casi 2.800 millones de euros y, en 2007, otros 4.500. Estas cuantías son equivalentes al 6,23 y al 6,88% del PIB regional⁴².

⁴² Véase: Ángel de la Fuente: ¿Está bien calculado el cupo?, Unitat de Fona ments de l’Anàlisi Econòmica (UAB) e Institut d’Anàlisi Econòmica (CSIC), Working Papers, nº 803.10, Barcelona 2010.

Conclusiones

Desde su reformulación en 1981, el régimen de Concierto Eco - nómico, en virtud del cual las Administraciones vascas contribuyen al sostenimiento financiero del Estado mediante el pago de un cupo, se ha convertido en un sistema de privilegio que pone en manos de esas Administraciones cuantiosos recursos que pueden considerarse como una transferencia hacia el País Vasco desde el resto de España. El mecanismo que conduce a ese resultado es sencillo: el cupo se fija mediante unas reglas pactadas políticamente entre los Gobiernos del Estado y la Comunidad Autónoma que conducen a una sistemática subvaloración del coste de las competencias estatales no asumidas por ésta. El diseño general de tales reglas fue definido en la Ley 12/1981, aunque su especificación para cada uno de los períodos quinquenales a los que se refieren las diferentes leyes del cupo se ha negociado separadamente con resultados netamente favorables para el Gobierno Vasco. Tal negociación ha respondido, por lo común, a un esquema en el que este último ha buscado permutar el apoyo político al Gobierno nacional de turno por el sostenimiento de una situación financiera ventajosa. Y como resultado de todo ello el Cupo Vasco se ha convertido en un auténtico pufo, en una estafa o engaño al conjunto de los ciudadanos españoles que han contemplado, confusos, cómo los legisladores han sido capaces de plasmar en los textos aprobados por las Cortes Generales conceptos de imposible justificación desde el punto de vista económico.

En el caso aquí estudiado —que corresponde a la última Ley del Cupo, referida al quinquenio que va desde 2007 hasta 2011— la determinación del cupo provisional en el año base —es decir, 2007— recoge una subvaloración de la cantidad a pagar por la Administración vasca que supera los 2.000 millones de euros. Dos son los elementos principales que conducen a este resultado. Por una parte, la atribución al Estado de un déficit presupuestario inexistente del que se desprende una deducción de 2.550 millones de euros del coste atribuido a las competencias estatales no asumidas por el Gobierno Vasco; y, por otra, el empleo de un índice de imputación del 6,24% en la estimación de este coste, que supera al que razonablemente debería utilizarse si tal índice reflejara la verdadera dimensión relativa de la economía vasca dentro de España —es decir, el 5,43%—.

El pufo vasco alcanza así una cifra que equivale al 3,4% del PIB regional. Esta cifra puede verse incrementada por una subvaloración de la compensación que el Estado hace a las haciendas forales en razón de la recaudación del IVA; subvaloración que el profesor Monasterio ha estimado en un 1,6% del PIB. Si se toman en consideración ambas cifras de manera conjunta, podría evaluarse el pufo vasco en unos 3.250 millones de euros. Pero la cifra podría ir más lejos si, como ha destacado el profesor de la Fuente, también se han minusvalorado en el cálculo las cargas del Estado, llegándose a una cifra próxima al 7% del PIB. Ello significa que, en términos per cápita, las Administraciones vascas han dispuesto de unos 2.000 euros por cada habitante, lo que les ha concedido una notable holgura financiera para dedicar recursos a las políticas nacionalistas o para ocultar las ineficiencias en las que incurren, con creciente intensidad, los servicios públicos dependientes de ellas.

6. El blindaje del Concierto Económico Vasco

La naturaleza del Concierto Económico

El Concierto Económico no es, como muchas veces se afirma, el resultado del sostenimiento o de la recuperación del sistema foral en virtud del reconocimiento por la Constitución de los derechos históricos del País Vasco. Todo lo contrario, el Concierto surge, precisamente, de la desaparición del sistema foral. En 1878, a raíz de la supresión de los derechos forales, el Real Decreto de 28 de febrero de aquel año estableció el Concierto con la finalidad de que las provincias vascongadas contribuyeran a financiar el Estado «por todos los conceptos y en idéntica proporción que las demás de la Monarquía».

La nueva institución nació así no para diferenciar a dichas provincias de las demás, sino más bien para hacerlas iguales a las demás. Y nació con una clara vocación de provisionalidad, pues se configuró como un sistema que tenía que durar tan sólo ocho años mientras se establecían las bases para que las provincias vascas se integraran plenamente en el sistema fiscal español de la misma manera que el resto del territorio nacional. No ocurrió como se había previsto y la provisionalidad del Concierto se ha extendido a lo largo de 130 años —con un paréntesis de cuatro décadas en los casos de Guipúzcoa y Vizcaya que, por ser consideradas «provincias traidoras», vieron suspendido su régimen a partir de 1937 por el gobierno de Franco—. Y ello porque muy pronto las oligar quías locales vieron que el Concierto podía ser manejado como un sistema de privilegio en virtud del cual la carga fiscal de los residentes en el País Vasco podía ser menor a la soportada por el resto de los españoles. Tal es el motivo por el cual el Concierto Económico no puede ser considerado como una reclamación genuinamente nacionalista, sino más bien como una reivindicación oligárquica y localista que hoy en día, precisamente por su carácter diferenciador local, ha impregnado a todos los partidos políticos.

Por otra parte, en su actual configuración y desde una perspectiva fiscal, el Concierto no es, como tantas veces se sostiene, una expresión de la autonomía genuina de los vascos para recaudar sus impuestos. Todo lo contrario, el Concierto es una ley estatal de armonización que sujeta al sistema fiscal vasco a la misma estructura y figuras impositivas que las del sistema fiscal español, dándoles a las Diputaciones Forales la autonomía para fijar los tipos impositivos dentro de ciertos límites, así como para establecer desgravaciones o bonificaciones, y, a la vez, exigiéndoles que el resultado de su actuación no aparte la presión fiscal agregada soportada por los vascos del nivel registrado en el resto de España.

Más en concreto, los principios armonizadores que inspiran la legislación sobre el Concierto Económico son los siguientes:

— La adecuación de las figuras impositivas vascas a las mismas denominaciones y estructura que las vigentes para la hacienda del Estado que define la Ley General Tributaria.

— El mantenimiento de una presión fiscal efectiva global equivalente a la del conjunto de España.

— Y el aseguramiento de la unidad del mercado interior español, respetándose la libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales.

⁴³ El lector interesado en el detalle puede acudir a los trabajos de David Cantarero, «Descentralización fiscal… », op. cit, y Carlos Monasterio, «Un análisis del sistema foral…», op. cit.

Sobre esa base, el Concierto define las competencias normativas de las haciendas forales distinguiendo básicamente entre la imposición directa, donde la autonomía fiscal es amplia, y la indirecta —IVA e Impuestos Especiales—, donde se tienen que aplicar las normas emanadas del Estado. En la práctica, la autonomía fiscal de las Diputaciones Forales es actualmente muy similar a la que gozan las demás regiones de España en lo que se refiere al Impuesto sobre la Renta, aunque no así en lo que atañe al Impuesto de Sociedades, para el que esas regiones carecen de competencia.

La presión fiscal en el País Vasco

Las características del Concierto Económico que se acaban de describir se reflejan en los resultados del sistema en cuanto a la presión fiscal. Este concepto hace referencia a la proporción del PIB que se destina al pago de impuestos por parte de los ciudadanos. Si tenemos en cuenta todas las exacciones fiscales —es decir, los impuestos y las cotizaciones sociales—, se puede afirmar que, con una dimensión variable a lo largo del tiempo, en el País Vasco la presión fiscal ha sido sistemáticamente más baja que en el conjunto de España, tal como muestra el gráfico 6.1. En 2007 —último año para el que, en el momento de editar este libro, tenemos datos completos— la diferencia era de cuatro puntos porcentuales. Ello significa que, si los vascos hubiesen estado gravados con la misma intensidad que los demás españoles, habrían tenido que aportar a las arcas públicas algo más de 2.600 millones de euros adicionales a los que se recaudaron en dicho año.

Gráfico 6.1

Presión fiscal en el País Vasco y España

Fuente: Elaborado a partir de INE, Contabilidad Nacional de España, y EUSTAT, Cuentas económicas de las Administraciones Públicas.

Pues bien, esta diferencia en la presión fiscal se explica a partes iguales por la menor incidencia que tienen, en el País Vasco, las cotizaciones sociales y los impuestos sobre la renta, pues, por el contrario, la presión fiscal debida a los impuestos sobre la producción —como el IVA, las tarifas arancelarias o los impuestos especiales sobre los carburantes, el alcohol y el tabaco— es la misma que en España. En el caso de las cotizaciones sociales, ello es lógico si se tiene en cuenta que la existencia de topes superiores de cotización provoca que, con respecto a los salarios —que son un componente fundamental del PIB—, su incidencia sea menor cuando éstos son elevados, lo que es el caso del País Vasco. Pero, en el de los Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas y de las Socie - dades, ello depende del nivel de los tipos impositivos y de las desgravaciones fiscales. Y es el caso que, en el País Vasco, por lo que concierne al Impuesto de Sociedades, esos tipos han sido sistemáticamente inferiores a los del resto de España.

El cuestionamiento de las normas fiscales forales ante la justicia

Ha sido precisamente esta menor fiscalidad sobre las sociedades la que ha generado conflictos con otras regiones españolas, especialmente las que son limítrofes con el País Vasco, como ocurre con La Rioja y Castilla y León, pues éstas han visto en el Impuesto de Sociedades regulado por las Diputaciones Forales vascas una competencia fiscal ilegítima que ha dado origen a diversos desplazamientos de empresas hacia el territorio vasco en detrimento del desarrollo económico de esas Comunidades Autónomas. Este asunto ha sido planteado varias veces ante los tribunales españoles y europeos, tanto por los gobiernos autonómicos como por algunos particulares que se han considerado perjudicados por las decisiones administrativas vascas.

El caso más llamativo a este respecto fue el de las llamadas «vacaciones fiscales» con las que se pretendió atraer empresas hacia el País Vasco durante los años noventa, para así contrarrestar el efecto negativo que estaba teniendo el terrorismo sobre las inversiones. Así, en 1993, se decidió premiar a las nuevas compañías que se instalaban en los territorios forales con la exención del Impuesto de Sociedades durante diez años, siempre que tuvieran un capital mínimo de 120.000 euros o crearan al menos diez empleos. Dos años más tarde, se empezaron a conceder créditos fiscales del 45% a las inversiones nuevas de más de 15 millones de euros, y en 1996, las empresas más prósperas también fueron premiadas con reducciones de entre el 25 y el 99% de la base imponible. En el año 2000, la Comisión Europea consideró que estos incentivos fiscales cabía calificarlos como ayudas de Estado incompatibles con la libre competencia, lo que fue ratificado por el Tribunal Europeo de Justicia en media docena de sentencias, todas ellas condenatorias del Estado español por haberlas consentido.

Por otra parte, en diciembre de 2004 el Tribunal Supremo anuló una buena parte de las normas del Impuesto de Sociedades por considerarlas ayudas de Estado. Ello dio lugar a una cascada de pleitos posteriores sobre el mismo asunto, instados por los Gobiernos de La Rioja, Castilla y León y varios particulares ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (TSJPV). Éste, en 2006, planteó ante el Tribunal Europeo de Justicia una cuestión prejudicial referida a la posibilidad de que la menor fiscalidad vasca sobre las sociedades fuera considerada una ayuda de Estado. La respuesta del Tribunal de Luxemburgo estableció que, para que las medidas forales pudieran ser compatibles con la normativa europea, tenían que cumplir tres requisitos: uno, que las Diputaciones vascas tengan una autonomía institucional constitucionalmente respaldada; dos, que esas instituciones tengan autonomía de procedimiento para establecer las normas fiscales; y tres, que también tienen que tener autonomía económica y financiera, de manera que las ventajas que puedan otorgar en los impuestos a los residentes en su territorio no se compensen por parte del Estado español. Esto último conduce inevitablemente a la posibilidad de que la menor cuantía del cupo con respecto al que debiera ser su nivel teórico, pueda ser considerada una compensación a la menor presión fiscal que, por los impuestos directos, existe en el País Vasco.

El TSJPV, interpretando la resolución de la institución judicial europea, sentenció a finales de 2008 que las normas forales cumplen los tres requisitos establecidos por Luxemburgo. El primero es el más evidente puesto que las Diputaciones Forales tienen una autonomía institucional reconocida en virtud de la disposición transitoria primera de la Constitución. El segundo suscita algunas dudas para los jueces vascos, aunque consideran que los mecanismos de conciliación establecidos para la elaboración de las normas fiscales forales no van en detrimento de la autonomía procedimental de las Diputaciones. Y, en cuanto al tercero, considera que «el País Vasco opera como fiscalmente responsable» de sus políticas tributarias y asume «las repercusiones que de una menor recaudación puedan derivarse en la limitación del gasto público», de manera que no existen «previsiones normativas específicas» en el sistema fiscal para que un hipotético déficit recaudatorio pudiera ser «soportado o subvencionado por los poderes públicos centrales o por otras regiones». Por ello, concluye que «es implanteable que se pueda compensar directa o indirectamente el coste de una medida tributaria reductora de ingresos de las Haciendas Forales» y desvincula esa posibilidad con la cantidad que la Comunidad Autónoma paga al Estado a través del cupo, argumentando que «el cupo se determina sin la menor consideración a lo que los territorios históricos hayan obtenido por vía de los ingresos, lo cual les otorga un notable potencial y autonomía en cuanto al gasto público».

Considero que esta última argumentación del TSJPV es harto discutible, toda vez que el Concierto Económico engloba como un todo al conjunto de los elementos del sistema fiscal vasco, incluyendo las competencias normativas de las Diputaciones Forales y las reconocidas al Gobierno Vasco para la negociación del cupo. La cuantía de este último, de la misma manera que los demás recursos con los que se financia el ejercicio de las competencias autonómicas, se reparte, a su vez, entre las Diputaciones en virtud de lo establecido en la Ley de Territorios Históricos. Todo ello, unido al carácter político que, como se ha visto en el capítulo anterior, tiene la determinación del cupo, hace que, en mi opinión, la cifra en la que éste se concreta no pueda verse con independencia de lo que hagan las Diputaciones en materia recaudatoria, tal como afirma el órgano de justicia vasco. Pero, en cualquier caso, habrá que esperar a lo que diga el Tribunal Supremo sobre todo esto, cuando se resuelvan los recursos que ya están planteados.

El blindaje del Concierto Económico

Con el fin de dificultar el continuo cuestionamiento de las normas forales del Impuesto de Sociedades ante los tribunales —el último de los cuales tuvo lugar en febrero de 2010 por un recurso planteado por el Gobierno de La Rioja ante el TSJPV—, a finales de 2009 el Parlamento Vasco, bajo el impulso nacionalista, planteó el blindaje del Concierto Económico mediante una proposición de ley con la que se pretendía conceder al Tribunal Constitucional la competencia exclusiva para conocer los recursos que pudieran interponerse contra las referidas normas fiscales de las Diputaciones vascas, excluyendo la posibilidad de que éstos se pudieran plantear ante los tribunales ordinarios. Dicha proposición fue aceptada por el Congreso de los Diputados, aprobándose la ley orgánica correspondiente, en el marco de las negociaciones presupuestarias entre el Gobierno que preside Rodríguez Zapatero y el Partido Nacionalista Vasco, que condicionó su apoyo a la aceptación del blindaje. La referida ley orgánica fue recurrida, a su vez, ante el Tribunal Constitucional por los Gobiernos riojano y castellano-leonés, estando el asunto pendiente de resolución.

El blindaje del Concierto Económico constituye, desde mi punto de vista, una auténtica aberración jurídica, pues las normas forales de carácter fiscal, como todas las demás emanadas de las Juntas Generales de las provincias vascas, no son leyes —puesto que esos órganos de representación territorial carecen de competencia legislativa— sino reglamentos administrativos de desarrollo emanados de una ley habilitadora, en este caso la Ley del Con cierto Económico. Los aspectos que me parecen más importantes a este respecto son los siguientes:

— En primer lugar, el blindaje vulnera el principio de jerarquía normativa que establece el artículo 9 de la Constitución, al situar las normas forales en el mismo nivel que las leyes, ya que sólo éstas son recurribles ante el Tribunal Constitucional.

— Ello implica, en segundo término, que se sustrae a los ciudadanos el derecho a plantear recursos contra dichas normas ya que éstos no están habilitados para presentarse ante el Tribunal Constitucional con el fin de recurrir normas administrativas. Y, por tanto, se vulnera el principio de igualdad ante la ley de todos los españoles ya que el control judicial de las Administraciones provinciales vascas, en materia fiscal, queda fuera del ámbito de los tribunales ordinarios. Desde este punto de vista, el blindaje constituye un ataque sin paliativos al sistema democrático.

— En tercer lugar, se vulnera la prohibición que la Constitución hace, en su artículo 145, de la federación de Comunidades Autónomas, pues, al situar las normas forales en el mismo plano de igualdad con las leyes emanadas del Parlamento de Vitoria, convierte de hecho al sistema autonómico vasco en un sistema federal. Ello contradice también el Estatuto de Guernica, cuyo artículo 38 establece que las leyes autonómicas «solamente se someterán al control de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional», en tanto que «los actos y acuerdos y las normas reglamentarias —como es el caso de las fiscales— emanadas de los órganos ejecutivos y administrativos del País Vasco serán recurribles ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».

— Asimismo, se vulnera, en cuarto lugar, el artículo 163 de la Constitución que otorga a todos los órganos judiciales la posibilidad de dirigirse al Tribunal Constitucional si consideran que una norma legal puede ser contraria a la Constitución, pues ese supuesto se excluye en la práctica con la ley del blindaje.

— Y, finalmente, el blindaje vulnera el reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales que establece la Constitución, pues, como también ordena ésta, «la actualización del régimen foral» debe realizarse «en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía», y es evidente que este requisito no se ha cumplido.

En resumen, con el blindaje se le ha privado al Parlamento de la Nación de su competencia exclusiva para legislar en materia fiscal con respecto al País Vasco, de manera que la promulgación de las normas jurídicas superiores en esa materia se comparte ahora con unas entidades locales —las Diputaciones de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya— que, aun cuando se designen con el arcaico término de forales, no son diferentes ni de mayor rango que las demás existentes en España, instaurándose así un nuevo privilegio para ellas.

Por esos motivos, es sorprendente que los dos partidos políticos nacionales —como entiendo que pretenden ser el PSOE y el PP— hayan sido abducidos, en este asunto, por el nacionalismo vasco. En el caso del PSOE porque se dio un apoyo al blindaje del Concierto Económico tanto en el Parlamento Vasco como en el Congreso de los Diputados. En el del PP, más limitadamente, porque ese apoyo sólo tuvo lugar en la cámara autonómica, sin materializarse en el Parlamento Nacional, aun cuando algunos de sus diputados expresaran con claridad su alejamiento de la posición parlamentaria del partido. Por ello, sin que haya casi resquicio para el optimismo, me parece que es el momento de recordar a estos dos partidos —que hoy en día están comprometidos mutuamente en la gobernación del País Vasco— que ha llegado ya el momento de desligarse de las rémoras nacionalistas y oligárquicas que, desde hace más de un siglo, pugnan por sostener situaciones de privilegio para sus intereses, y encaminar al país a su definitiva modernidad.

7. El privilegio navarro

El Convenio Económico de Navarra con el Estado

El caso de Navarra, en lo que atañe a las finanzas públicas, es muy similar al del País Vasco, pues en esta región también sigue vigente un régimen foral que la singulariza con respecto a las demás Comunidades Autónomas. Las relaciones de Navarra con el Estado se rigen por un Convenio Económico muy similar al Concierto vasco, aunque de origen anterior a éste, pues se remonta al reconocimiento de los fueros navarros en la Ley del 25 de octubre de 1839. La concreción económica de ese reconocimiento tuvo lugar dos años más tarde con la promulgación de la Ley de 16 de Agosto de 1841, en la que se reguló el primer Convenio Económico entre el Estado y Navarra. Posterior mente ese Convenio sería renovado y adaptado a la regulación fiscal vigente en el conjunto de España en 1877, 1927, 1941, 1969, 1990, 1997, 2003 y 2007. Además, en cada una de esas ocasiones se modificó la cuantía de la aportación que Navarra debía hacer al Estado⁴⁴.

A este respecto es interesante observar que tales renovaciones no han seguido una pauta regular ni en lo referente a su ritmo temporal, pues entre ellas han transcurrido entre cuatro años y medio siglo, ni en lo que concierne al esfuerzo económico que se ha exigido a la región para afrontar su contribución a las cargas comunes del Estado. En efecto, según muestra el cuadro 7.1, en el momento inicial del Convenio a Navarra se le impuso una carga de 1,8 millones de reales, equivalente al 0,62% de su PIB. Tres décadas y media más tarde, en 1877, los ocho millones de reales fijados para la Aportación duplicaron el esfuerzo en términos del PIB regional. Con posterioridad, en 1927, cuando la Aportación pasó a ser de 6 millones de pesetas, el esfuerzo se redujo en unas décimas. Pero en 1941, ya dentro del régimen franquista, con una cifra de 21 millones de pesetas, volvió a duplicarse, alcanzando el 2,21% del PIB. Sorpren dentemente, cuando en 1969 se modificó el Convenio y pese a que la norma declaraba

⁴⁴ Véase: David Cantarero, «Descentralización fiscal…», op. cit .
Cuadro 7.1. Evolución de la Aportación de Navarra al Estado, 1841-2005

Aportación fijada en la Ley Años del Convenio Económico entre el Estado y Navarra Esfuerzo exigido a Navarra (% del PIB regional)

1841 1.800.000 Reales
1877 8.000.000 Reales
1927 6.000.000 Pesetas
1941 21.000.000 Pesetas
1969 230.000.000 Pesetas
1990 61.827.500.000 Pesetas
2000* 60.055.602.000 Pesetas 2005** 553.491.700 Euros 0,62 1,19 1,10 2,21 0,70 7,56 3,30 3,61

Aportación de Navarra (% del Gasto del Estado)

0,14
0,26
0,18
0,21
0,07
0,45
0,23
0,31

Fuente : Elaboración propia a partir de los textos legales y las series históricas del PIB elaboradas por Albert Carreras, Leandro Prados de la Escosura y Joan R. Rosés, «Renta y riqueza»; incluido en A. Carreras y X. Tafunell (coords.). Estadísticas históricas de España. Siglos XIX y XX, vol. III, Fundación BBVA, Bilbao 2005 (2.ª ed.) y el INE.
* Renovación aprobada en 2003.
** Renovación aprobada en 2007.

en su preámbulo que «Navarra actualiza(ba) su aportación al sostenimiento de las cargas generales […] (teniendo) en cuenta las […] exigencias de la actividad financiera del Estado con el consiguiente incremento del gasto público», el esfuerzo se redujo drásticamente quedando en una cifra del 0,70%, muy próxima a la estimada para 1841. Esta anomalía fue corregida dos décadas después, ya dentro del actual sistema constitucional, cuando en 1990 la Aportación se elevó hasta 61.827 millones de pesetas y, con ello, el esfuerzo regional se multiplicó por diez hasta situarse en el 7,56% del PIB. Sin embargo, transcurrido un decenio más, la renovación del Convenio partió esta última cifra por la mitad, de manera que en los últimos años Navarra apenas ha dedicado un 3,5% de su PIB a financiar las competencias estatales no asumidas por su Gobierno Foral.

Una variabilidad similar, aunque de menor rango, se observa en las cifras que aluden a la importancia relativa de la Aportación de Navarra cuando se mide como proporción de los gastos del Estado. En este caso, los porcentajes correspondientes se establecen entre un mínimo del 0,07% en 1969 y un máximo del 0,45% en 1990, siguiendo sus variaciones una pauta temporal similar a la expresada para el indicador del esfuerzo regional realizado en la financiación de las cargas estatales.

Entre los analistas del sistema de financiación autonómico existe un consenso generalizado acerca del carácter privilegiado del Convenio Económico de Navarra —al igual que el del Concierto Económico Vasco—, pues de él se deriva el hecho de que el Gobierno Foral, como recoge el gráfico 7.1, cuente con unos recursos superiores a los que disponen las demás Administraciones autonómicas⁴⁵, no estando justificada esa diferencia por la desigualdad en

⁴⁵ Veáse, por ejemplo: Ignacio Zubiri, «Los sistemas forales: características, resultados y su posible generalización», incluido en Santiago Lago Peñas (ed.), Financiación del estado de las Autonomías: perspectivas de futuro, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 2007.

Gráfico 7.1.
Financiación autonómica por habitante en 2006

(€)

NAVARRA PAÍS VASCO CC.AA. MADRID CATALUÑA (Régimen
Común)

Fuente : Elaborado a partir de Miguel Ángel García Díaz, Carlos Martín Urriza y Luís Zarapuz Puertas, Crisis financiera, situación de la economía española y Presupuestos Generales del Estado 2009, Gabinete Económico de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras, Madrid 2008.

los techos competenciales. Asimismo, esos estudiosos apuntan en general a que ese privilegio se deriva de la ventaja que concede un cálculo de la Aportación que subvalora la cuantía que debería corresponder a Navarra si la distribución regional de las cargas del Estado fuera equitativa.

No obstante, como en el caso vasco, han sido pocas las ocasiones en las que se ha entrado en la cuantificación de esa subvaloración y, por tanto, en la determinación de la dimensión del referido privilegio. A este respecto, Ángel de la Fuente, con datos referidos al promedio del período 1990-1997, ofrece información de la diferencia que arroja la Aportación efectivamente pagada y la que resultaría de su generalización hacia todas las Comunidades Autó nomas⁴⁶. Sus cálculos establecen que la Aportación de la Comu nidad Foral es 1,2 veces inferior a la que le correspondería, lo que da lugar a una transferencia implícita de recursos a esta región desde el resto de España del orden del 2,2% del PIB navarro. Señalemos a efectos comparativos que el cálculo de este autor para el País Vasco multiplica las cifras de Navarra, de manera que el cupo es 2,5 veces inferior al que correspondería de acuerdo con un tratamiento homogéneo de todas las regiones; y la transferencia implícita de recursos nacionales hacia esta región es equivalente al 8,2% de su PIB. En definitiva, por tanto, parece que el privilegio navarro es notoriamente inferior al vasco.

En las páginas siguientes, siguiendo la misma pauta metodológica que la empleada en un capítulo anterior para el País Vasco, trataré de refutar esa apreciación realizando los cálculos necesarios a partir de la última de las revisiones del Convenio Económico, aprobada en 2007⁴⁷. No obstante, de manera previa efectuaré algunas consideraciones acerca de la configuración del régimen fiscal de Navarra.

⁴⁶ Tal metodología consiste en repartir la carga del Estado de manera proporcional a las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta su participación en el PIB nacional y en la población total de España. Este procedimiento es, en teoría, el mismo que se emplea para calcular la aportación de Navarra y el Cupo Vasco, tal como se verá más adelante. Véase: Ángel de la Fuente: Los mecanismos de cohesión…, op. cit., pp. 51-56.

⁴⁷

Véase la Ley 48/2007, de 19 de diciembre (

BOE

del 20 de diciembre de 2007).

El régimen fiscal de Navarra

De acuerdo con el Convenio Económico el régimen fiscal de Navarra se encuentra sujeto a importantes limitaciones armonizadoras con respecto al sistema fiscal definido para el conjunto de España. Ese régimen fiscal no es, por ello, plenamente autónomo, de forma que el Gobierno de Navarra no puede establecer figuras tributarias distintas de las existentes en las Comunidades Autó nomas de régimen común. De este modo, el Convenio establece que las normas tributarias de Navarra «se adecuarán a la Ley General Tributaria en cuanto a terminología y conceptos». Ade más, la presión fiscal efectiva global de Navarra debe ser equivalente a la del resto de España. Y, finalmente, las normas fiscales deben garantizar la libre circulación de personas, bienes y capitales, así como la libertad de establecimiento, sin generar efectos discriminatorios.

Dentro de ese marco general de armonización, la Comunidad Foral cuenta con cierta autonomía que es plena, en el nivel normativo, en cuanto a los impuestos directos, y nula o muy limitada en lo referente a los impuestos indirectos, según se muestra en el cuadro 7.2. Ello la diferencia de las Comunidades Autónomas de régimen común que también tienen cierta autonomía en la imposición directa —excepto en la de sociedades—, aunque menor que la de Navarra, y una capacidad similar a la de esta región en lo referente a la imposición indirecta. A este respecto, el profesor Zubiri ha señalado que la capacidad para determinar el nivel de recaudación fiscal de Navarra es muy similar a la que tienen las Comunidades de régimen común, pues en ambos casos cuentan con la posibilidad de incrementar el IRPF, el impuesto sobre los medios de transporte, las gasolinas, las tasa sobre el juego o el impuesto sobre transmisiones patrimoniales. Este autor destaca asimismo que «su única opción adicional para recaudar más es aumentar el impuesto de sociedades», aunque esta posibilidad es «muy limitada porque los gobiernos raramente quieren penalizar a sus empresas con impuestos elevados»⁴⁸.

⁴⁸ Cf. Ignacio Zubiri, «Los sistemas forales…», op. cit., p. 363.

Cuadro 7.2. Capacidad normativa en materia fiscal de Navarra y las Comunidades Autónomas de Régimen Común

Fuentes: Convenio Económico entre el Estado y Navarra, e Ignacio Zubiri, «

Los sistemas forales…

»

, op. cit.,

Y, por otra parte, la capacidad de Navarra para modificar la estructura de los impuestos indirectos no difiere de la de las demás Comunidades Autónomas. No ocurre lo mismo con relación a la imposición directa, pues Navarra puede modificar la base liquidable del IRPF y cuenta con una amplia autonomía en el Impuesto de Sociedades que ha utilizado para reducir la carga fiscal de las empresas ubicadas en la región. Ello hace que, de acuerdo nuevamente con Zubiri, «a efectos prácticos, probablemente la única diferencia sustantiva de capacidad normativa entre las Comunidades Autónomas de régimen común y foral es que éstas tienen la posibilidad de cambiar el nivel y estructura del Impuesto sobre Sociedades»⁴⁹.

Como resultado de los márgenes de autonomía con los que cuenta el Gobierno de Navarra para configurar el sistema impositivo, la presión fiscal es en la región más reducida que en el conjunto de España, tal como se refleja en el gráfico 7.2. En efecto, la presión fiscal, medida en términos del PIB, ha sido en Navarra, durante la última década, dos puntos y medio inferior a la que corresponde al agregado nacional. Este resultado se explica principalmente por la menor incidencia de las cotizaciones sociales, lo que, como ya se ha indicado en el caso vasco, tiene su explicación en el hecho de que, al estar las bases de cotización sujetas a un tope superior, el mayor nivel salarial de Navarra con respecto al promedio español hace que una parte del total de las retribuciones de los trabajadores quede fuera de la obligación de cotizar a la Seguridad Social. De esta forma, entre 2000 y 2008, 1,5 puntos porcentuales de la menor presión fiscal se derivan de este factor.

Por otra parte, aunque no sea siempre coincidente, la presión fiscal por los impuestos sobre la renta es la misma en Navarra que en España, lo que difiere de lo que he expuesto antes para el País Vasco. A este respecto conviene precisar que, en el IRPF, el Go bierno de Navarra mantuvo, hasta el comienzo de la década actual, unos tipos impositivos sistemáticamente inferiores a los establecidos por el

⁴⁹ Ib., pp. 364 y 365. Gráfico 7.2.

Presión fiscal en Navarra y en España

Fuente: Elaborado a partir de INE, Contabilidad Nacional de España, e Instituto de Estadística de Navarra, Cuentas económicas de las Administraciones Públicas.

Estado para el territorio común, lo que provocaba que la región tuviera «sistemáticamente una presión fiscal entre un 20 y un 25% por debajo de la del Estado»⁵⁰. No obstante, esta diferencia se ha corregido en el período más reciente. A su vez, por lo que concierne al Impuesto de Sociedades, la regulación navarra ha sido tradicionalmente muy similar a la estatal, motivo por el cual nunca se han planteado contenciosos entre otras regiones y Navarra por este impuesto.

⁵⁰

Cf. Ignacio Zubiri,

«

Los sistemas forales…

»

, op. cit., p. 371.

Pero no ocurre lo mismo con los impuestos indirectos sobre la producción y las importaciones, para los que la presión fiscal en la región es, normalmente, alrededor de un punto porcentual inferior a la media nacional. Ello es resultado tanto de una menor incidencia del IVA como de los demás impuestos indirectos. A este respecto, se debe tener en cuenta que una quinta parte de la imputación de esa presión fiscal en el caso del IVA corresponde a las transferencias que, de acuerdo con el Convenio Económico, realiza el Estado para compensar el impuesto recaudado por el Gobierno central a los residentes en Navarra; compensación esta que algunos autores consideran excesiva y que explicaría la diferencia que se constata en la presión fiscal por este impuesto⁵¹.

Análisis de la Aportación de Navarra al Estado en el año base de 2005.

Con una presión fiscal algo más reducida que en el territorio fiscal común de España y teniendo en cuenta que las competencias autonómicas de Navarra sólo cubren el 40% de la valoración correspondiente al conjunto de las competencias del Estado, es sorprendente que el Gobierno regional disponga, para el ejercicio de sus atribuciones, de unos recursos que, como antes se ha visto, duplican en términos per cápita a los que corresponden a las demás Comunidades Autónomas. Evidentemente, una parte de esa mayor capacidad financiera de Navarra se puede explicar por su mayor nivel de renta por habitante, dado que la progresividad de la fiscalidad directa y la proporcionalidad de la indirecta operan en ese sentido. Pero esa explicación resultaría incompleta si no se tuviera en cuenta que, como se argumentará a continuación, la Aportación de Navarra al sostenimiento de las competencias estatales no integradas dentro del ámbito foral es menor que la que le corresponde de acuerdo con el tamaño de la región dentro de España.

⁵¹ Ib., p. 373.

Para corroborar esta tesis, en este epígrafe se va a examinar la metodología por la que se establece la valoración de la Aportación, se van a discutir sus fundamentos y, sobre todo, su incorrecta aplicación, tomando en consideración la última revisión del Convenio Económico, aprobada en la Ley 48/2007, ya mencionada, que fija en 2005 el año base de esa tasación. Dicha metodología —que sigue estrechamente la pauta aprobada para el País Vasco en 1981, aunque en Navarra no entró en vigor hasta 1990⁵²— consiste en una valoración, a partir de los presupuestos del Estado, del coste de las competencias que éste ejerce sin que lo haga el Gobierno Navarro. A partir de esa valoración, se atribuye a la Comunidad Foral un porcentaje de participación en las cargas del Estado mediante la aplicación de un índice de imputación que, desde 1990, ha quedado establecido en el 1,60%, sin tenerse en cuenta que, desde entonces, la importancia relativa de Navarra en la economía española ha experimentado un cierto cambio.

Calculada así la participación de Navarra en las cargas del Estado, la cantidad resultante se minora en función de los impuestos e ingresos no tributarios de carácter estatal que soportan los ciudadanos navarros y que no corresponden a su singular sistema fiscal; y a ello se añade la parte proporcional del déficit público, así

⁵² Es interesante observar que, aunque el estatus autonómico de la región dentro del marco constitucional se aprobó en 1982 al promulgarse la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, se tardó ocho años en clarificar la ordenación del Convenio Económico y la consiguiente Aportación de Navarra al Estado, pues no fue hasta la Ley 28/1990 cuando se renovó el Convenio vigente desde 1969 (Decreto-Ley 16/1969). Tal clarificación siguió estrechamente la pauta fijada para el País Vasco en la Ley 12/1981, de 13 de mayo, del Concierto Económico, de manera que en lo fundamental los regímenes fiscales de ambas regiones son iguales.

como un ajuste por los impuestos directos convenidos que busca perfilar correctamente la atribución a cada parte —Navarra y el Estado— de los ingresos tributarios correspondientes. El resultado es la cifra que el Gobierno Foral debe ingresar en el Tesoro Pú blico. A estas minoraciones se les puede aplicar el mismo análisis crítico que antes se ha apuntado para el caso vasco.

Pues bien, teniendo en cuenta esta metodología, la última Ley del Convenio determina la Aportación de Navarra para el período 2005-2009, estableciendo su cuantía, para el primero de esos años, en 553 millones de euros, tal como se muestra en la columna A del cuadro 7.3. Ello es el resultado de una valoración de las competencias estatales que no ejerce la Comunidad Foral, equivalente al 59,8% del gasto presupuestado por el Estado, lo que da lugar, tras la aplicación de un índice de imputación del 1,60%, a una cifra de 1.554 millones de euros, expresiva del coste de la estatalidad que cabe atribuir a Navarra. Esta cifra puede estar sobrevalorada, tal como más adelante se verá, debido a que el empecinamiento de las autoridades locales en dejar inalterado el índice de imputación conduce a ello. Pero donde cabe centrar por el momento el análisis crítico del cálculo propuesto por la Ley es, principalmente, en el capítulo de compensaciones y ajustes.

En efecto, dando por válidas las cifras que se manejan en cuanto a la estimación de la carga que suponen las figuras impositivas y los ingresos no tributarios, lo que no puede aceptarse es la pretensión de que en las cuentas públicas del Estado existió en 2005 un déficit de 44.000 millones de euros y que ese déficit dé lugar a una compensación de 705 millones a Navarra. Y ello, sencillamente, porque tal déficit no se produjo.

¿Cómo se explica entonces la literalidad del texto legal aprobado por las Cortes Generales? La respuesta es simple: los redactores de la Ley del Convenio sencillamente, a los efectos del cálculo, han eliminado del capítulo de los ingresos presupuestarios del Estado

Cuadro 7.3. Estimación de la Aportación de Navarra para el año 2005

Fuente : Elaboración propia.
* Incluidos los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas.
A. Ley 48/2007; B. Ingresos fiscales antes de la cesión a las entidades territoriales e índice de imputación del 1,60%; C. Valoración directa de las competencias no asumidas e índice de imputación del 1,56% en las compensaciones, con exclusión del concepto de déficit presupuestario.

los tributos cedidos a las Comunidades Autónomas. Por esta vía, la Aportación de Navarra al Estado se ha reducido nada menos que en 696 millones de euros, pues, si en los ingresos estatales se contabilizan esos tributos, entonces el déficit antes mencionado se reduce a 601 millones de euros, una cifra ésta que, en aplicación de la metodología aprobada, tendría que dar lugar a una compensación de sólo 10 millones de euros. Y, consecuentemente, dejando inalterado todo lo demás, resultaría que la cantidad a pagar por Navarra para sostener el ejercicio de las competencias del Estado llegaría a los 1.249 millones de euros (columna B).

Pero, si en vez de seguir la pauta metodológica anterior, se procede a determinar directamente el valor de las cargas no asumidas por el Gobierno Foral, de manera que la imputación a la región de los diferentes tipos de gasto se realiza mediante la aplicación de los criterios comúnmente aceptados en la construcción de las balanzas fiscales, entonces los resultados difieren. En la columna C del cuadro se ha seguido ese criterio y se ha obtenido que la valoración de esas cargas es de 1.488 millones de euros, una cifra menor que la establecida oficialmente. Asimismo, en esa columna, para valorar las compensaciones se ha excluido el concepto de déficit presupuestario y se ha tenido en cuenta un índice de imputación inferior al oficial —el 1,56%— que se ha calculado teniendo en cuenta la actual importancia relativa de Navarra en la economía española, tanto por lo que concierne al PIB como a la población. El resultado es, como se puede apreciar, de 1.197 millones. Por tanto, de acuerdo con este procedimiento, la Aportación estaría infravalorada en 644 millones de euros.

Conclusión

En definitiva, resulta obvio que, si nos alejamos del espurio sistema de valoración de la Aportación que se ha establecido en los pactos entre el Gobierno Foral y el del Estado, Navarra tendría que pagar a éste una cifra notoriamente superior a la que se le ha exigido. En eso consiste el privilegio que otorga la apelación a los Fueros.

Digamos que, si se toma la menor de las cuantías en las que he calculado la subvaloración de la Aportación, entonces resulta que Navarra se queda con una cifra equivalente al 4,2% de su PIB, que resulta algo mayor que la estimada para el País Vasco y claramente superior a la apuntada por el profesor De la Fuente y que se ha mencionado al principio. En otros términos, el Gobierno Navarro dispone actualmente de una financiación extraordinaria de 1.350 euros por habitante. Por ello, se puede afirmar sin ambages que, en Navarra, el régimen foral ha conducido a una situación de privilegio y que esa situación se ha derivado no de la autonomía fiscal, sino de la manipulación de las cifras presupuestarias que dan lugar al cálculo de la contribución de los navarros al sostenimiento de las cargas del Estado.

Segunda parte

ECONOMÍA DE LA SECESIÓN

8. Unidad de mercado y secesión: el caso del País Vasco

Secesión y economía

La cuestión nacionalista —cuya radicalidad hay quien oculta refiriéndose a ella con la eufemística pretensión de que se trata de debatir sobre un «proyecto de convivencia territorial»— se encuentra desde hace varios años en el orden del día de la política española. Acontecimientos tales como la aprobación del Plan Ibarretxe en el Parlamento de Vitoria —posteriormente rechazado en Madrid por el Congreso de los Diputados, aunque sostenido como proyecto electoral en la contienda regional vasca—, la reforma estatutaria de Cataluña —cuya definición final está sujeta a lo señalado por el Tribunal Constitucional, sin que ello obste para que se hayan puesto en práctica elementos que, al menos, implican una fragmentación del Estado—, o como la convocatoria por entidades privadas, aunque con apoyo en los partidos políticos nacionalistas, de varios refrendos sobre la independencia de esta última Comu nidad Autónoma, son hechos que obligan a reflexionar seriamente sobre el fondo del asunto y a preguntarse si, más allá de la escalada demagógica que ayuda a cosechar votos, a los ciudadanos de las distintas regiones de España les interesa que éstas acaben constituyéndose en naciones independientes.

Los economistas, siempre dispuestos a discutir los pros y contras de las decisiones políticas en la perspectiva del bienestar, han avanzado algunas respuestas bien interesantes sobre ese problema, amparándose tanto en las ideas teóricas como en las evidencias empíricas. Éstas señalan, de entrada, que durante el último medio siglo ha habido una auténtica proliferación de nuevos países, de manera que, si al finalizar la Segunda Guerra Mundial se contabilizaban 74, en la actualidad son 192 los que se sientan en el foro de las Naciones Unidas. Dos son las causas de este fenómeno: por una parte, la descolonización de los imperios europeos que fue muy intensa entre los años cincuenta y el decenio de los setenta; y, por otra, las secesiones impulsadas por el nacionalismo, sobre todo en el antiguo bloque soviético, que han tenido lugar con posterioridad a la caída del Muro de Berlín. Entre ambos procesos existe una diferencia fundamental, pues si el primero discurrió de manera que las naciones emergentes mantuvieron, por lo general, una relación económica privilegiada con su antigua metrópoli, el segundo se ha desenvuelto en medio de enfrentamientos —muchas veces armados— que han diluido en gran medida las viejas relaciones comerciales y financieras.

Se ha señalado que esta creación de nuevas naciones se encuentra relacionada con la globalización, de manera que la creciente apertura de las economías y la consiguiente reducción de las barreras al comercio parece haber proporcionado la oportunidad para su independencia. Así, en el período aludido, mientras la protección arancelaria media mundial se ha dividido entre cinco, el número de países se ha multiplicado casi por tres. Alberto Alesina y Enrico Spolaore han explicado que esa apertura, al multiplicar las oportunidades de acceso a los mercados exteriores, hace que las pequeñas economías puedan aprovechar sus ventajas de especialización, pues la obtención de los menores costes que se derivan de una gran escala de producción no depende, en esas condiciones, de la dimensión de su mercado interno. En otras palabras, dentro de un mundo globalizado, el tamaño de la nación deja de influir sobre las posibilidades de alcanzar unos buenos resultados económicos¹.

Esta teoría ha podido explicar, en alguna medida, la emergencia de las naciones que resultaron de la desmembración de los imperios coloniales, pero resulta de difícil aplicación a las que han sido fruto de un proceso de secesión, pues, en este caso, se han levantado barreras donde no existían y ha empezado a operar lo que los economistas denominamos como «efecto frontera». Con este concepto —que inicia su andadura en los trabajos de McCallum y Helliwell sobre Canadá y, en particular, sobre Quebec, publicados al tiempo que se celebraba el segundo referéndum secesionista de esta provincia²— se designan los costes que, para el comercio, implica la necesidad de atravesar las fronteras. Unos costes que se manifiestan en el hecho de que es mucho más fácil intercambiar mercancías en el interior de cada país —entre zonas geográficas con las que se comparte una misma lengua, un mismo marco institucional, una misma idiosincrasia y unos mismos sentimientos de pertenencia— que con el exterior, incluso en ausencia de aranceles. Pues bien, la existencia de este «efecto frontera» hace que, según

¹ Véase: Alberto Alesina y Enrico Spolaore, The size of nations, MIT University Press, Cambridge-Massachusetts 2003. [Hay traducción catalana, La mida de les nacions, LID Editorial Empresarial y Generalitat de Catalunya, Madrid 2008.] Asimismo, Alberto Alesina, Enrico Spolaore y Romain Wacziarg, «Economic integration and political disintegration», American Economic Review, n.º 90 (5), 2000.

² John McCallum, «National borders matter, Canadian-U.S. regional trade patterns», American Economic Review, n.º 85 (3), 1995. John F. Helliwell, «Do national borders matters for Quebec’s trade», Canadian Journal of Economics, n.º 29 (3), 1996. John F. Helliwell, National borders, trade and migration, National Bureau or Economic Research, Working Paper, n.º 6027, 1997, y John F. Helliwell, How much do national borders matter?, Brookings Institution Press, Washington, D.C. 1998. Sobre el proceso secesionista de Quebec puede verse Jean-Pierre Derriennic, «La evolución de las perspectivas de secesión de Quebec desde 1995», Cuadernos de Alzate, n.º 28, 2003.

los estudios disponibles, la intensidad de los intercambios internos a cada país sea habitualmente entre cinco y veinte veces mayor que los externos, y en ocasiones incluso más, siempre que se consideren espacios de similar tamaño situados a la misma distancia.

Cuando la secesión destruyó la base común que compartían algunos de los países surgidos en la década de los noventa, el «efecto frontera» irrumpió inexorablemente en sus relaciones mutuas, reduciéndolas de manera drástica y produciendo estragos en sus posibilidades de crecimiento. El ejemplo de las antiguas repúblicas soviéticas, de Yugoslavia o de Checoslovaquia, así lo revela, pues la intensidad de sus intercambios descendió entre tres y cinco veces³ y el PIB disminuyó, en algunos casos dramáticamente —como en Ucrania (68% de caída durante el decenio), Letonia (51%), Rusia (46%), Bielorrusia (40%) y Lituania (35%)— y en otros de forma más moderada —co - mo en Estonia (16%), Croacia (8%) y la República Checa (2%)—, anotándose sólo dos excepciones en las que apenas creció —Es lovenia, con un 11% de aumento, y Eslovaquia, con un 5%⁴—. En definitiva, la promesa del nacionalismo al propiciar la secesión es, de acuerdo con esta experiencia, una invitación al empobrecimiento, a la ausencia de horizontes, al abandono del tren del progreso.

¿Qué podemos decir, a todo esto, de las regiones españolas? Un estudio realizado en la Universidad de Valencia⁵ señala que el «efecto frontera» provoca que esas regiones comercien entre sí, por término medio, con una intensidad veinte veces más grande que con cualquier otro país extranjero, a igualdad de tamaño y distancia. Sin embargo, otro trabajo más reciente publicado por el IESE de la

³ Véase: Jan Fidrmuc y Jarko Fidrmuc, «Desintegration and Trade», Review of International Economics, n.º 11 (5), 2003.

⁴ Véase, para las tasas de crecimiento, ICEX, Claves de la economía mundial, Madrid 2000.

⁵ Véase: Salvador Gil-Pareja, Rafael Llorca-Vivero, José Antonio Martínez-Serrano y Josep Oliver-Alonso, «The border effect in Spain», The World Economy, vol. 28, n,º 11, 2004.

Universidad de Navarra duplica esa estimación⁶. Como se aprecia en el cuadro 8.1, en la mayoría de las regiones dicha intensidad se sitúa próxima a la media, pero en varios casos es mucho más grande y sólo en el de Madrid es mucho más reducida. Las dos estimaciones son, por otra parte, dispares en cuanto al orden de magnitud del «efecto frontera» para algunas regiones, lo que se explica por la diferente

Cuadro 8.1. El «efecto frontera» en las regiones españolas Resultados de dos estimaciones de modelos de gravedad del comercio exterior en los períodos 1995-1998 y 1995-2005

Fuente : Gil-Pareja et al. (2004) para el período 1995-1998 y Ghemawat et al. (2009) para el período 1995-2005.

Nota: El «efecto frontera» mide el número de veces en el que el comercio con las otras regiones de España es más intenso que con cualquier otro país del mundo en condiciones de tamaño y distancia equivalentes.

⁶ Véase: Panhaj Ghemawat, Carlos Llano y Francisco Requena, «Rethinking regional competitiveness: Catalonia’s International and interregional trade, 1995-2006», IESE, Universidad de Navarra, Working Paper WP-802, Julio 2009.

metodología y el distinto período analizado en los trabajos que se citan. Pero, en todo caso, lo que esas estimaciones revelan es que, en España, cualquier proceso de secesión puede dar lugar a importantes pérdidas de bienestar para los ciudadanos de la región en la que se emprenda. Ello se mostrará con más detalle para los casos del País Vasco y de Cataluña en éste y en un ulterior capítulo.

La secesión es, en resumen, un mal negocio. El interés material de la ciudadanía de cualquiera de las Comunidades Autónomas no está en que éstas se conviertan en naciones independientes. Cuando los partidos nacionalistas propugnan la desmembración de España, pretenden hacernos ignorar que las leyes de la economía imponen su ineludible dictamen más allá de cualquier voluntad humana. En esos partidos se recurre a la vieja aspiración totalitaria de subordinar la economía a la política. Pero la experiencia de la historia nos enseña que están condenados al fracaso y que, si no lo impedimos, nos veremos arrastrados por ellos a un tiempo de penuria y desgracia. El caso del País Vasco, que se expone con sentido prospectivo en las páginas que siguen, así lo muestra.

El Plan Ibarretxe: un proyecto secesionista

El Plan Ibarretxe, plasmado en el proyecto de «Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi», aprobado por el Parlamento Vasco y rechazado por el Congreso de los Diputados, reúne dos características que son esenciales para poder efectuar cualquier ejercicio prospectivo acerca de sus efectos económicos. La primera es que, tal como se destacó por los portavoces de los Partidos Popular y Socialista en el Congreso⁷, el proyecto que ese

⁷ Vieánse en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados las intervenciones de Mariano Rajoy y Alfredo Pérez Rubalcaba en el pleno del 1 de febrero de 2005.

plan encarna carecía de encaje constitucional en España y, por ello, no constituía sino un subterfugio para establecer su verdadero objetivo, que no era otro que el de dar satisfacción a la vieja aspiración del nacionalismo vasco. Y la segunda es que tal independencia no lo sería sólo de España, sino del conjunto de la Unión Europea, de manera que el nuevo estado vasco quedaría excluido de esta última y adquiriría el estatus de un tercer país sin un tratamiento preferencial o diferenciado.

Este último punto debe ser tratado con un detalle mayor, pues, desde la perspectiva nacionalista, se argumenta que, en el caso de secesión, el País Vasco permanecerá dentro de la Unión Europea. Ello se relaciona con la estabilidad institucional que asegura esa situación; una estabilidad que es fundamental para garantizar la continuidad de los intercambios exteriores, con España y con los demás países de la Unión, que son esenciales para el funcionamiento de la economía vasca. Una continuidad que, en sentido inverso, podría verse seriamente comprometida si el País Vasco adoptara un estatus ajeno al proceso de la unificación europea. Esto es lo que expresaron, a través de su organización patronal, los empresarios vascos ante la propuesta secesionista del lehendakari Ibarretxe cuando señalaron que ésta «abre […] nuevas incertidumbres […] que pueden acabar afectando a las decisiones empresariales de inversión, de ubicación y de compra y a los mercados de destino y consumo de nuestros productos»; y de ahí que se concluyera que «un cuestionamiento unilateral de los marcos jurídicos y de actuación establecidos podría resultar contraproducente»⁸. Asimismo, el Círculo de Empre sarios Vascos destacó también que la referida propuesta «genera importantes incertidumbres», y que puede suponer «la imposibilidad, por lo menos a medio plazo, de inserción plena en Europa» y

⁸

Cf. Confebask, «Declaración institucional de los empresarios vascos ante la propuesta del Lehendakari»,

El Correo

, 10 de octubre de 2002.

conducir a «poner en riesgo lo logrado, con el esfuerzo de todos, a lo largo de los últimos años»

⁹

.

Por tanto, se entiende bien que la propuesta nacionalista incluyera la paradoja de la secesión con respecto a España —y, eventualmente, a Francia— a la vez que la adhesión a la Unión Europea —a la que España y Francia pertenecen y con las que, en consecuencia, el País Vasco se vería unificado en el plano político y económico—. Y ello se ve además como un elemento de continuidad institucional, de manera que se supone que tal adhesión ya está dada y que, aun cuando el País Vasco proclamara su independencia, tal hecho no pondría en cuestión su existencia como nación europea, como Estado miembro de la Unión.

Esta idea merece un comentario crítico, pues expresa la mayor de las falacias del argumento nacionalista en torno a la secesión. Ello es así debido a que, dentro del actual marco jurídico-constitucional europeo que los tratados europeos consagran, ningún territorio regional de cuantos se integran en la Unión está vinculado a ella de manera independiente del Estado del que forman parte. Y, por tal motivo, la secesión de uno de ellos daría lugar a su separación de la Unión, en la que sólo podría ingresar tras el oportuno proceso de negociación; un proceso en el que podría chocar con el veto del Estado seccionado y de cualquiera de los demás Estados miembros¹⁰. No sorprende, en estas circunstancias, que la Comi sión Europea, en sesión parlamentaria del 22 de octubre de 2002, contestando a la pregunta de una eurodiputada socialista, se pronunciara con particular claridad sobre el asunto que aquí se examina, al

⁹ Cf. C. Segovia, «El Círculo de Empresarios exige el más estricto respeto a la legalidad vigente», El Mundo, 2 de octubre de 2002.

¹⁰ Véase para una argumentación detallada sobre este tema, Andrés Ortega y José María de Areilza: «Escisión y permanencia en la UE. Aproximación a un marco teórico sin precedentes», Claves de Razón Práctica, n.º 100, Marzo 2000. Y también José María de Areilza, «El régimen anti-secesión de la Unión Europea», Cuadernos de Alzate, nº 28, 2003.

señalar que «el Tratado de la UE no puede en ningún caso constituir la base jurídica que cubra la iniciativa del señor Ibarretxe»

¹¹

.

Abundando en este mismo sentido, puede señalarse que en el marco del Tratado de Lisboa se excluye la posibilidad de la separación de cualquiera de las regiones de los Estados miembros de la Unión. Ello lo destacó con claridad, en el ejercicio de su cargo como presidente de la Comisión, Romano Prodi cuando, a preguntas de la eurodiputada galesa Eluned Morgan, señaló que «cuando una parte del territorio de un Estado miembro deja de pertenecer al Estado en cuestión, por ejemplo, porque se convierta en un país independiente, los Tratados cesarían de aplicarse en ese territorio… y el nuevo país tendría que iniciar todos los procedimientos establecidos para solicitar la adhesión a la Unión, una decisión que en cualquier caso requeriría la ratificación de los parlamentos nacionales de todos los Estados de la Unión, una vez que se hubiera alcanzado un acuerdo por unanimidad en el seno del Consejo Europeo»¹². En definitiva, la secesión de una cualquiera de las regiones europeas con respecto al Estado que la alberga, sin que ello diera lugar a su separación de la propia Unión Europea, no es un supuesto contemplado dentro del entramado jurídico-constitucional de ésta. Y, en consecuencia, las pretensiones del lehendakari Ibarretxe con su proyecto secesionista eran sencillamente inviables.

Pues bien, si como ocurre con el Plan Ibarretxe se pretende la secesión, entonces aparecerán unas nuevas fronteras delimitando y separando el ámbito del País Vasco del espacio español y europeo. El balance global de un acontecimiento así será necesariamente negativo para los ciudadanos vascos, puesto que tales confines implicarán un profundo cambio institucional y, con él, los tres tipos de costes siguientes:

¹¹ Cf. S. Pozzi, «La Comisión Europea rechaza la propuesta soberanista de Ibarretxe», El País, 23 de octubre de 2002.

¹² Cf. E. Aljarilla, «Prodi: las regiones que se independicen saldrán de la UE», El Mundo, 19 de abril de 2004.

— En primer lugar, los que se derivan directamente de la aparición de las referidas fronteras, dando lugar a un encarecimiento de las exportaciones vascas —al tener que pagar aranceles y al tener que asumir costes de transacción— y, por tanto, a su reducción. A ello se añadirán las estrategias de deslocalización que algunas empresas emprenderán para tratar de eludir esos costes y, sobre todo, para tratar de preservar sus mercados en el resto de España.

— En segundo término, los que nacen de la necesidad de asumir el ejercicio de las competencias estatales en las que se expresa la soberanía —es decir, las relaciones internacionales, la defensa, el sistema judicial y la supervisión del sistema financiero—, así como del sostenimiento del Estado del bienestar, lo que ha de traducirse en una elevación de las cargas fiscales para los residentes en el territorio vasco.

— Y en tercer lugar, los que emergen del necesario abandono del Euro como patrón monetario, dando lugar a una importante inestabilidad macroeconómica que ahondará, al menos durante cierto tiempo, los efectos críticos de la reducción de la actividad productiva.

El coste de las fronteras

Las fronteras, desde el punto de vista económico, separan más que unen, puesto que los mercados que delimitan gozan siempre de una cierta protección arancelaria, incluso en un ámbito liberal como el de la Unión Europea. Además, atravesarlas supone asumir costes de transacción que se concretan en la gestión del papeleo fronterizo, las paradas de inspección de las mercancías, los seguros o las posibles variaciones en los tipos de cambio de las monedas. La incidencia de tales costes será tanto mayor cuanto más intensas sean las relaciones de la región con la economía de la que se separa. Los estudios de que disponemos a este respecto concluyen que la relación comercial del País Vasco con las otras regiones de España es, como antes se ha visto, más de 18 veces más intensa que con cualquier otro país en condiciones de igualdad de tamaño y distancia si tomamos la estimación más conservadora de las antes expuestas¹³. Y ello se debe principalmente a que se comparte un mismo idioma, unas mismas instituciones, un mismo régimen comercial y una contigüidad en cuanto a los límites territoriales.

Una idea más descriptiva de lo anterior la proporcionan los datos del comercio exterior vasco. En los años recientes, del total de las exportaciones, un 54% se han dirigido al resto de España; otro 27% a los demás países de la Unión Europea; y el 19% restante al resto del mundo. Con respecto a las importaciones, los porcentajes son, respectivamente, del 66, el 21 y el 13%. Dicho en otras palabras, el 85% de las transacciones comerciales externas del País Vasco tienen lugar dentro del espacio europeo y, en este ámbito, esencialmente en el español.

Por tanto, se puede concluir que los flujos comerciales del País Vasco dentro de España son de muy difícil sustitución; y que, en el caso de secesión, siguiendo la senda de otras experiencias euro peas, como las de las antiguas repúblicas soviéticas o yugoslavas, y también la de Checoslovaquia, su reducción correrá pareja a una relevante caída de la producción doméstica, según señalaré un poco más adelante.

¹³ En el mismo sentido apuntan los trabajos de Asier Minondo, «Comercio internacional y «efecto frontera» en el País Vasco», Revista de Economía Aplicada, n.º 32, 2003; y de Salvador Gil Pareja, Rafael Llorca Vivero y José Antonio Martínez Serrano, «El sesgo español del comercio vasco», incluido en M. Buesa (ed.), Economía de la secesión. El proyecto nacionalista y el País Vasco, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid 2004.

Los efectos del surgimiento de las fronteras se acabarán modelando, por otra parte, en función de los comportamientos que adopten los agentes empresariales al adecuar sus estrategias competitivas a la nueva situación institucional que surja de la secesión. Por ello, tiene interés conocer cómo perciben los empresarios vascos el planteamiento que ha ido formulando el Gobierno Vasco desde septiembre de 2002 en torno a su proyecto político. Una encuesta realizada a este respecto, sobre el millar de empresas no financieras medianas y grandes que existen en el País Vasco, con una muestra limitada aunque suficientemente representativa de ellas, conduce a unos resultados que permiten destacar lo que sigue¹⁴:

— En primer lugar, esas empresas se encuentran estrechamente vinculadas al mercado nacional español, hasta el punto de que una buena parte de ellas cuentan con instalaciones productivas y de distribución dentro de él, además de las localizadas en el País Vasco.

— En segundo término, durante los últimos años, en las decisiones de inversión y localización de estas empresas, más allá de los factores habituales de demanda, cambio tecnológico y coste del capital, ha ejercido una influencia apreciable tanto el terrorismo como la situación política de la región, elementos estos que, en alrededor de un tercio de los casos, les han inducido a trasladarse a otras regiones.

— En tercer lugar, los directivos empresariales destacan que el Plan Ibarretxe les afecta negativamente, de manera que consideran no sólo que su consecución puede perjudicar a sus negocios, sino que ya lo ha hecho, incluso antes de su tramitación parlamentaria.

¹⁴ Véase, para el detalle cuantitativo, Mikel Buesa, Joost Heijs, Thomas Baumert y Mónica Martínez Pellitero: «Las empresas del País Vasco ante la secesión», incluido en Mikel Buesa (Ed.): Economía de la secesión…, op. cit. En el mismo sentido, con referencia a las pequeñas empresas, puede verse la encuesta de ATA: Autónomos Vascos: consecuencias del Plan Ibarretxe. Valoración económica y política, Federación Nacional de Trabajadores Autónomos, Madrid 2003.

— Y, por último, como consecuencia de lo anterior, en cuatro de cada diez empresas se ha empezado ya un proceso formal o informal de evaluación de la estrategia futura, contemplándose varias posibilidades, entre las que la más citada es el abandono del País Vasco mediante el traslado de la actividad productiva o de la sede social a otras regiones de España. Esta opción, que se plantea la cuarta parte de las empresas medianas y grandes, puede dar lugar a un efecto directo de reducción de la actividad económica de la región equivalente al 10% del PIB.

Puede efectuarse una estimación cuantitativa de los efectos que, sobre la producción y el empleo, se derivarán de la secesión¹⁵. Por lo que al comercio se refiere, hay que tener en cuenta que el gravamen arancelario medio con el que la Unión Europea protege su mercado es del orden del 2,8%, con lo que las exportaciones vascas que se orientan hacia él experimentarán un incremento en sus precios equivalente a dicha protección. Además, las actividades comerciales exteriores de las empresas vascas verán elevarse sus costes de transacción, pudiéndose utilizar a este respecto las estimaciones que sobre este tema ha realizado la OCDE, de acuerdo con las cuales, en los países de mayor nivel de desarrollo, las reglamentaciones aduaneras pueden tener una incidencia de hasta el 7% ad valorem y las retenciones fronterizas otra del 6%. A ello hay que añadir que la secesión reducirá el «efecto frontera» —como ocurrió en los países del este europeo, tal como antes se ha indicado—, lo que equivale a la existencia de una protección adicional en el comercio con las otras regiones de España. Aunque en la experiencia de las antiguas repúblicas soviéticas o yugoslavas ese efecto se redujo hasta en

¹⁵ Véase, para el detalle de los cálculos que siguen, Mikel Buesa, «Economía de la secesión: los costes de la ‘no-España’ en el País Vasco», incluido en M. Buesa (ed.), Economía de la secesión…, op. cit.

cinco veces, en las estimaciones que siguen supondré que, en el caso vasco, su caída será de la mitad. Y una caída así producirá el mismo efecto que la imposición de un arancel del 22,5%. Sumando todos estos conceptos se obtiene una incidencia de las nuevas fronteras sobre los precios del 15,8% para las exportaciones a los países europeos y del 38,3% para las ventas en España.

Pues bien, considerando que la sensibilidad de la demanda a las elevaciones de precios —lo que los economistas solemos llamar elasticidad— se sitúa, según el estudio más reciente del Banco de España al respecto, en –1,3 —lo que significa que una subida de precios del 1% se plasma en una reducción de las ventas del 1,3%—, puede establecerse, como se señala en el cuadro 8.2, que, en el terreno comercial, la pérdida de mercados llegará a una cifra equivalente al 21,2% del PIB, de la que 3,7 puntos corresponde a la reducción de las exportaciones a Europa y 17,5 puntos a la caída de las ventas en las diferentes regiones de España.

A esta pérdida de mercados se tiene que añadir el efecto de las deslocalizaciones de instalaciones productivas que ocasionarán las empresas que dejarán el País Vasco, tal como antes se ha señalado. Unas deslocalizaciones que, de acuerdo con los resultados de la encuesta ya aludida, se plasmarán en una caída adicional del 10% en el PIB. En consecuencia, el efecto total de los fenómenos descritos se cifra en una reducción del producto regional que puede llegar a casi un tercio, el 31,2% con más precisión. Lógicamente, una caída así de la actividad económica se llevará por delante a un buen número de puestos de trabajo, de manera que los desempleados adicionales a los existentes en una coyuntura de crecimiento —próximos a 90.000— serán de casi dos centenares de miles, con lo que la tasa de paro se elevará por encima del 40%. El País Vasco regresará así a una situación peor incluso que la que se vivió en los primeros años ochenta, cuando a la devastadora acción del terrorismo se sumaron los efectos de la reconversión industrial.

Cuadro 8.2. Escenario de reducción en la actividad y el empleo como resultado de la caída de las exportaciones

y de la deslocalización de empresas

Fuente: Elaboración propia.

El coste de la formación de un nuevo Estado

El segundo tipo de costes al que se ha aludido con anterioridad es el referente a la asunción de las competencias estatales. La secesión del País Vasco, en el caso de que se produjera para satisfacer las aspiraciones del nacionalismo, daría lugar a la formación de un nuevo Estado y, por tanto, a la necesidad de desarrollar, por parte del Gobierno Vasco, las competencias en las que se expresa la soberanía nacional. Esas competencias aluden, principalmente, a las funciones clásicas del Estado —como son la gestión de las relaciones internacionales, la defensa nacional y la regulación e intervención monetaria y económica— y a las propias del Estado del bienes tar que se concretan en el sostenimiento de la Seguridad Social. Actualmente, como se verá seguidamente, el saldo entre los gastos que, siendo imputables al País Vasco, son asumidos por el Estado español, y los ingresos que este último obtiene en la región, es favorable para los ciudadanos vascos. Éstos tendrían así que renunciar a su privilegiada situación —que se deriva sobre todo del sistema de Concierto Económico— y, con ello, a la transferencia neta de recursos que reciben del resto de España.

Con los datos que se recogen en el cuadro 8.3, referidos al año 2002, en cuya estimación se han utilizado criterios estrictamente académicos, se puede establecer el balance de este asunto¹⁶. Como puede verse, el coste atribuible al País Vasco por el ejercicio de las funciones del Estado se aproxima a los 5.000 millones de euros. Se trata, principalmente, del sostenimiento de las relaciones internacionales y de la defensa nacional, así como, con un tono menor, de las competencias en materia de intervención sobre algunos sectores productivos, protección social y otras. A ese gasto se añade el de la Seguridad Social —principalmente en pensiones y, con menos inciden cia, en prestaciones por incapacidad, desempleo y otras in - cidencias— cuya cuantía, superior a los 5.600 millones, es aún mayor que la anterior. En total, los gastos que sería necesario realizar para que el Gobierno Vasco fuera el de un nuevo Estado se establecen en 10.659 millones de euros en la fecha de referencia.

Para compensar estos gastos, el Estado español recibía en el año 2002 del País Vasco unos ingresos de 6.474 millones de euros, de los que la mayor parte —más de 4.250— correspondían a las cotizaciones que las empresas y los trabajadores ingresan en la caja única de la Seguridad Social, y el resto a los impuestos que se recaudaban por la Agencia Tributaria —2.163 millones— y al cupo que, como consecuencia del sistema de Concierto Económico, pagan el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales —1.035 millones—. Por tanto, esa compensación es sólo parcial, pues para financiar todo el gasto faltan 4.185 millones de euros que en el año citado ponía directamente el Estado y que constituía una transferencia de recursos hacia el País Vasco que se realizaba desde el resto de España.

¹⁶ El detalle de las estimaciones se encuentra en el trabajo de A. Utrilla, «Estimación de las implicaciones sobre el sector público de una alternativa secesionista en el País Vasco», incluido en M. Buesa (ed.), Economía de la secesión…, op. cit.

Cuadro 8.3. Estimación del coste de las competencias estatales en el País Vasco. Año 2002

Fuente : Elaborado a partir de las estimaciones de Utrilla (2004)

1 Correspondientes a retenciones de impuestos directos de no residentes, IVA y depósitos fiscales de impuestos especiales.

Esta última cifra se contabilizaría como un exceso de gastos públicos sobre los ingresos, en el caso de que el País Vasco se independizara de España. Dicho en otras palabras, el nuevo Estado vasco tendría que asumir un déficit público muy importante nada más iniciar su funcionamiento; un déficit del orden del 9,3% del PIB, lo que debe considerarse como insostenible si nos atenemos a los criterios habituales en la valoración del grado de saneamiento de las finanzas públicas. Y si no es sostenible, entonces sólo cabe una política de aumento de los ingresos —lo que supone elevar los impuestos y cotizaciones sociales— o de reducción de los gastos —lo que equivale a empeorar los servicios públicos, incluidas las transferencias a las familias— o ambas cosas a la vez. En consecuencia, por una u otra vía, los ciudadanos vascos verán cómo disminuye su renta disponible y empeora su nivel de vida para dar satisfacción a las pretensiones estatalistas del nacionalismo.

El abandono del Euro y la inestabilidad monetaria

La tercera fuente de costes derivada de la secesión es, según se ha señalado ya, el que emerge de la situación monetaria que se planteará debido a que, de forma inevitable, un País Vasco independiente tendrá que abandonar el Euro y crear su propia moneda —a la que haré alusión llamándola «Eusko»—. Esa situación será, con toda probabilidad, de gran inestabilidad, de manera que las tensiones monetarias afectarán negativamente a la inversión, generarán inflación y acabarán repercutiendo sobre los tipos de interés, elevándolos, lo que, en definitiva, se traducirá en pérdidas de bienestar¹⁷.

Este argumento parte de la hipótesis de que el Gobierno Vasco se verá obligado a crear una nueva moneda. Tal hipótesis surge de la consideración de las funciones que, dentro del sistema económico, corresponden a la gestión monetaria. A este respecto, conviene recordar al lector que, para cualquier país, la disponibilidad de una moneda propia tiene dos ventajas principales:

— La primera se refiere a la posibilidad de contar con un Banco Central emisor de moneda —como era el caso, hasta hace unos

¹⁷ En lo que sigue me baso en el trabajo de Álvaro Anchuelo, «¿Sería el Eusko una alternativa sensata al Euro? Efectos económicos para el País Vasco de tener una moneda propia», incluido en M. Buesa (ed.), Economía de la secesión…, op. cit.

pocos años, del Banco de España y lo es, en la actualidad, del Banco Central Europeo— que puede ejercer el papel de prestamista en última instancia de los bancos comerciales cuando éstos tienen problemas de liquidez. Los bancos comerciales suelen disponer de unos fondos limitados para atender las retiradas de depósitos que efectúan sus clientes, pues la mayor parte del dinero que ingresan en sus cuentas los ahorradores se presta a los inversores para obtener así una rentabilidad razonable. Por lo general, esos fondos son suficientes; pero hay ocasiones en las que se producen retiradas extraordinarias, sobre todo cuando los acontecimientos políticos o de otra naturaleza generan desconfianza en los depositantes. Es entonces cuando se plantean crisis de liquidez y cuando el Banco Central, emitiendo si es necesario nuevo papel moneda, garantiza todos los pagos prestando dinero a la banca comercial.

— Y la segunda alude a la posibilidad de desarrollar una política monetaria y cambiaria. Cuando un país dispone de su propia moneda, a través de las operaciones que realiza su Banco Central, puede regular la oferta de dinero y fijar los tipos de interés para tratar de estabilizar la economía, encareciendo el dinero cuando hay inflación y excesos de demanda sobre la oferta de bienes y servicios, o abaratándolo cuando la economía da muestras de recesión. Y, a su vez, puede operar en los mercados de divisas para estabilizar el tipo de cambio o, en el caso de una crisis del sector exterior generada porque las exportaciones son insuficientes para financiar las importaciones, para devaluarlo y lograr así que aquéllas se abaraten y éstas se encarezcan.

En definitiva, la emisión de moneda y la fijación del tipo de cambio son dos potentes instrumentos de política económica que resultan imprescindibles para afrontar las situaciones críticas que se generan en cualquier economía. Pero esos instrumentos sólo están disponibles cuando es el Estado el que ejerce la soberanía monetaria. Y, por el contrario, cuando un Estado utiliza la moneda de otro, entonces tiene que renunciar al empleo de la política monetaria. Éste sería el caso de un País Vasco independiente si su gobierno decidiera mantener el Euro, pues, al ejercer la secesión y pasar a ser considerado como un país ajeno a la Unión Monetaria Europea —cuyos tratados constitutivos no contemplan la posibilidad de que una región se independice de cualquiera de los Estados miembros—, entonces no podría pretender que el Banco Central Europeo acudiera en su ayuda ante cualquier problema de liquidez.

Pero es justamente la elevada probabilidad de que se plantearan problemas de liquidez como consecuencia de la independencia la que haría necesaria la intervención de la autoridad monetaria. Ya he señalado antes que, con la independencia, el País Vasco perderá una parte de su actividad económica y de su empleo. Esta crisis estará inducida, en buena medida, por el sector exterior, al caer las exportaciones y deslocalizarse una parte de las empresas, lo cual se manifestará en un desequilibrio creciente de la balanza de pagos. Entonces no sería extraño que se plantearan importantes retiradas de fondos en los bancos comerciales, pues la incertidumbre sería cada vez más seria y un buen número de depositantes tratarían de retirar sus Euros para ponerlos a salvo en otras partes de España. Y sin su propia moneda, el Gobierno Vasco carecería de instrumentos para afrontar la crisis. Por ello, se puede pensar que, de manera inevitable, el nuevo Estado vasco dará curso legal a una nueva moneda bajo la autoridad de un Banco Central Vasco creado para ello.

La creación del «Eusko» implicará que los ciudadanos vascos tengan que soportar ciertos costes que no son irrelevantes. Entre los más importantes se pueden mencionar los siguientes:

— En primer lugar, los costes de adaptación a la nueva moneda. Como nos ha ocurrido recientemente a todos los españoles con el paso de la Peseta al Euro, habrá que adaptar los cajeros automáticos, las máquinas expendedoras y recreativas, los programas informáticos, el etiquetado, las cajas registradoras del comercio y un sinfín de elementos adicionales. Sólo en la banca y en el sector comercial se estima que esa adaptación puede costar algo más de 100 millones de Euros. Además, estarán los costes psicológicos que sufrirán todos los habitantes al tener que modificar sus hábitos de cálculo. Y ni que decir tiene que, como se evidenció con la experiencia del Euro, habrá comportamientos oportunistas de quienes querrán sacar ventaja de todo ello aumentando sus precios y trasladando así sus costes de adaptación a los demás.

— En segundo término, están los costes de transacción que se derivan de la utilización de varias monedas. Los particulares y, de manera más importante, las empresas tendrán que cambiar sus Euskos por Euros en la mayor parte de sus transacciones con el exterior; y tendrán que pagar, por ello, unas comisiones de cambio, sufrirán ciertos retrasos en sus operaciones y tendrán que preparar a su personal para que aprenda a realizar sus actividades de gestión con varios patrones monetarios. Se estima que estos costes serán equivalentes a un 1% del PIB todos los años.

— En tercer lugar, se encuentran los efectos de la discriminación de precios que suelen practicar las empresas internacionales cuando los mercados aparecen separados entre sí. Las fronteras propician estas prácticas, de manera que esas empresas operan a precios más altos en unos sitios y a precios más bajos, por el mismo producto, en otros. Los mercados pequeños, donde la competencia es relativamente débil, son favorables para que los precios sean elevados; y éste es el caso del País Vasco si la secesión se lleva a término, por lo que cabe esperar que los consumidores acaben soportando discriminaciones de este tipo.

— En cuarto lugar, el aumento de la incertidumbre en el conjunto de la economía, pues el tipo de cambio Eusko-Euro podrá verse sometido a fluctuaciones que serán tanto más intensas cuanto peor sea el desequilibrio comercial con el exterior. Además, la volatilidad cambiaria afectará a la intensidad de las transacciones con otros países haciéndolas más débiles. Se reducirán así las exportaciones y, con ellas, la producción y el empleo, lo que añadirá aún más incertidumbre al sistema económico. Esto afectará también, de manera negativa, a las inversiones extranjeras —pues las empresas multinacionales tienen una gran aversión a los riesgos de tipo económico e institucional—, con lo que la aportación de capitales exteriores que sería muy útil para equilibrar la balanza de pagos, acabará mostrándose muy exigua¹⁸. Entonces, la autoridad monetaria se verá obligada a elevar los tipos de interés en un intento de frenar estos efectos negativos, lo que encaminará a la economía vasca hacia la senda de la depresión.

En resumen, la inevitable alternativa del Eusko no se adoptará sin costes. Éstos, más allá de las molestias y los gastos de la adaptación a la nueva moneda o del pago de las comisiones cambiarias, se plasmarán sobre todo en la existencia de una gran incertidumbre en la economía, lo que se traducirá en inflación, elevados tipos de interés e inestabilidad del tipo de cambio, conduciendo a la economía vasca a un ciclo depresivo que podrá durar bastante tiempo y que empobrecerá a los ciudadanos vascos.

¹⁸ Este efecto indeseable de la adopción del «Eusko» se añadirá a una situación de extrema debilidad, en cuanto a la atracción de inversiones directas extranjeras, que ya arrastra la economía vasca. En los últimos años, como fruto de la incertidumbre introducida por la política secesionista del Gobierno Vasco, que se añade a los efectos negativos del terrorismo, esas inversiones han sido mínimas cuando no negativas en términos netos —inver

Conclusión

¿Qué cabe concluir de lo que se ha expuesto en las páginas precedentes? La respuesta es bastante simple: un País Vasco independiente, al romper los lazos que unen su economía a la del resto de España y al trucar el entramado institucional que ordena sus actividades productivas, afrontará unas graves dificultades económicas que harán caer la creación de riqueza y, con ella, las oportunidades de empleo, de manera que sus habitantes se enfrentarán al fantasma del desempleo masivo. Asimismo, ellos tendrán que asumir la prestación de unos peores servicios públicos y pagar unos mayores impuestos, de manera que su nivel de vida se verá debilitado. El sacrificio será, además, desigual, de manera que los perceptores de rentas públicas, sobre todo los pensionistas, serán los que más bienestar pierdan. Y todos los ciudadanos se verán envueltos en un clima generalizado de incertidumbre.

Nada de todo esto parece afectar a los proponentes del programa secesionista, que insisten alocadamente en difundir la falacia de que la independencia hará de Euskadi un paraíso. Da la sensación de que, en su visionario totalitarismo, el lehendakari Ibarretxe, y con él quienes desde el nacionalismo o desde la izquierda le han apoyado sosteniendo su gobierno, quieren hacer efectiva la predicción que hace ya muchos años formulara, todavía en el exilio, el que fuera presidente del Gobierno Vasco: Jesús María de Leizaola, quien, preguntado en cierta ocasión sobre cuáles serían las consecuencias de la independencia para Euskadi, contestó: «Cien años de pobreza»¹⁹. La

sión menos desinversión—. Un estudio detallado de este asunto es el de Carlos Manuel Fernández-Otheo, «Evolución, características y determinantes de la inversión directa extranjera del País Vasco», incluido en M. Buesa (ed.), Economía de la secesión…, op. cit.

¹⁹

Cit. por Patxo Unzueta, «Los costes de la independencia»,

El País,

29 de noviembre de 2001.

conciencia de que tal estrago se producirá con seguridad no ha abandonado a los dirigentes nacionalistas. Ellos creen que el margen diferencial de bienestar del que, con respecto a la media española, disfrutan actualmente los vascos, les proporciona un colchón de seguridad para sus pretensiones, de manera que podría sacrificarse en aras de la independencia²⁰. Nadie ha sabido expresarlo mejor que el que fuera presidente del PNV, Xabier Arzalluz, quien ya en 1987, en una conversación que relata Hans Magnus Enzensberger, manifestó con rotundidad que los nacionalistas «estamos dispuestos a pagar cualquier precio para desarraigar de una vez la ocupación española (sic); incluso nos avendríamos a un descenso del nivel de vida»²¹. Es claro, por tanto, que para lograr sus objetivos políticos esos nacionalistas están dispuestos a empobrecer a los ciudadanos. Su afán patriótico carece entonces de cualquier intención de progreso para la sociedad. Tal es el desvarío en el que se plasman los sueños de su nación soberana.

²⁰ Véanse las declaraciones de Juan María Juaristi, presidente en su momento de la Comisión de Economía del Parlamento Vasco, a J.M. Garayoa, «El Plan Ibarretxe tiene un precio», La Vanguardia, 28 de octubre de 2002.

²¹

Cf. Hans Magnus Enzensberger,

¡Europa, Europa!

, Anagrama, Bar celona 1987, p. 312.

9. La República de Navarra: un ejercicio prospectivo

Propongo a los lectores un ejercicio prospectivo; es decir, una proyección hacia el futuro de las tendencias actuales adaptadas a las circunstancias cambiantes de la realidad política y económica. Situémonos dentro de alrededor de una década: la República de Navarra, tras el referéndum que convocó el gobierno nacionalista del País Vasco en medio de la última campaña terrorista, acabó consolidándose como el proyecto conjunto del nacionalismo vasco, unificando los viejos territorios forales de Álava, Vizcaya, Guipúzcoa y Navarra. El acuerdo con el Estado español, que finalmente se firmó sin demasiada oposición, pues el hartazgo de la sociedad así lo determinó, no incluyó otras zonas reivindicadas por los nacionalistas en Cantabria, Burgos, La Rioja o Aragón. La República de Navarra surgió así sin una ulterior violencia con respecto a España, aunque el régimen instaurado dentro de ella, de carácter populista y con ribetes totalitarios, actuó sin descanso para reprimir toda disidencia.

Tal como había previsto el Euskobarómetro, en los meses inmediatos a la declaración de independencia, una buena parte de los españolistas, identificados con los partidos de signo nacional, abandonaron su lugar de residencia para instalarse en otras partes de España. Más de 127.000 vascos y casi 79.000 navarros emprendieron ese periplo. No fueron los únicos: en un goteo incesante, durante los años siguientes, repitieron la experiencia 298.000 vascos más y otros 93.000 navarros; es decir, la mitad de los que, en las encuestas, señalaban que no descartaban marcharse. La República de Navarra, que se había formado con una población de 2,7 millones de habitantes, se quedó finalmente con 2,1. Su limpieza ideológica se había consumado.

Este éxodo repercutió negativamente sobre la economía. La falta de mano de obra, pues la inmigración extranjera no pudo compensarlo, y la reducción de la demanda, obligaron a cerrar muchas instalaciones productivas. La República de Navarra redujo así su PIB en un 22% con respecto al año de la independencia. Esta caída resultó ser más intensa en el viejo reino —llegando hasta casi el 29%— que en el País Vasco —donde apenas superó el 20%—.

El Estado navarro, por otra parte, había quedado desgajado del ámbito institucional de la Unión Europea. Ésta, fiel a los tratados fundacionales, no aceptó que la secesión de la República de Navarra diera lugar a la aparición automática de un nuevo miembro y se apresuró a señalar que los gobernantes del país emergente, una vez que cumplieran con los requisitos democráticos, po drían aspirar a negociar su adhesión. Entretanto, se impondría un tratamiento económico similar al de las demás naciones ajenas a la Unión. La aparición de una frontera política y económica con España y con los demás países de la UE fue inmediata.

Atravesar las fronteras económicas tiene costes que gravan las mercancías y elevan sus precios. Hay que pagar los aranceles; hay que realizar trámites administrativos, documentar los envíos y soportar inspecciones en los puestos fronterizos que alargan el transporte y lo encarecen; hay que operar con la divisa extranjera, asegurar el tipo de cambio y las operaciones de crédito. Todo junto supone un encarecimiento de las exportaciones y ello hace que se

La República de Navarra: un ejercicio prospectivo

reduzca su demanda: la República de Navarra dejó así de exportar a los países de la Unión Europea, incluyendo a España, más de 13.000 millones de euros al año. O sea, perdió un tercio de sus mercados europeos y, con esa pérdida, experimentó una reducción adicional de su producción. En total, esta caída de los mercados exteriores se plasmó en una pérdida del 21,7% del PIB, nuevamente con relación a la cifra del año de la independencia. Y, una vez más, la peor parte se la llevaron los navarros, donde el quebranto llegó al 24%, pues para los vascos la reducción se limitó al 21%.

Las encuestas que se hicieron antes de la independencia entre los empresarios señalaron que, para no perder sus mercados, muchos de ellos estaban preparados para deslocalizar su producción. Finalmente el vaticinio se cumplió y aproximadamente una cuarta parte de las empresas medianas y grandes trasladaron sus instalaciones a otras regiones de España o a alguno de los países de la Unión Europea. Ello supuso un zarpazo adicional sobre el PIB que acabó cuantificándose en el 10%, esta vez de una forma muy homogénea en todos los territorios.

La suma de todos estos efectos acabó siendo muy importante y, en la década transcurrida desde la independencia, se acumuló una pérdida del 53,7% en el PIB de la República de Navarra. Se reprodujo, de esta manera, como si no se hubiese aprendido nada, la misma experiencia que en último decenio del siglo XX habían atravesado los países que se desmembraron de la antigua Unión Soviética, como Ucrania, Letonia, Rusia, Bielorrusia o Lituania, donde el PIB descendió entre el 35 y el 68%. No obstante, desde un punto de vista relativo la caída de la actividad económica se vio parcialmente atenuada por el descenso en la población, de manera que el producto por habitante se redujo en menor medida. Así, al final del período, los ciudadanos de la emergente República eran un 36% más pobres que al comienzo, afectando esta merma más intensamente a los navarros —42% de reducción en el PIB per cápita— que a los vascos —34%—. Claro que si se tiene en cuenta lo que pasó con los españoles, los resultados macroeconómicos de la República de Navarra de forma inevitable tenían que ser valorados muy negativamente. En efecto, en España el PIB por habitante mantuvo el mismo dinamismo que en los años anteriores a la secesión y, pasado el decenio, se había acumulado una ganancia del 14,2%. Esto hizo que los vascos y navarros pasaran de una situación en la que eran, por término medio, un 27% más ricos que los demás españoles, a otra en la que, por su renta, acabaron siendo un 24% más pobres que éstos.

En definitiva, la lección que se extrae de este ejercicio prospectivo señala que la independencia de la República de Navarra, con la secesión de todos los territorios forales, implicará un importante sacrificio para las personas que hoy los pueblan. Unos emprenderán el camino del exilio y otros verán mermado su bienestar por el recorte de su renta, tanto en términos absolutos como relativos. No se sorprenda el lector; esto ya lo sabían los promotores de la independencia, como dejaron bien claro en algunas ocasiones mientras difundían sus ideas políticas. La República de Navarra, envuelta en su pobreza, habrá dado así satisfacción a la vieja aspiración del nacionalismo vasco que ya formulara Sabino Arana: «la independencia de Euskeria […] para aislarnos de los maketos en todos los órdenes de la vida […] y trabajar para Dios».

10. El coste de la independencia de Cataluña

La aparición de nuevos Estados independientes ha suscitado, durante la última década, el interés de los economistas, dando lugar a importantes aportaciones en dos terrenos netamente diferenciados entre sí, tal como se ha señalado en un capítulo anterior. El primero, que se deriva de la observación de los procesos de descolonización que tuvieron lugar durante la segunda mitad del siglo XX, alude al tamaño de las naciones y, más concretamente, a las posibilidades que se abren para las más pequeñas dentro de una economía globalizada en la que las barreras al comercio se hacen cada vez más pequeñas, multiplicándose así las posibilidades de acceso a los mercados internacionales. Unas posibilidades que, como han mostrado Alberto Alesina y Enrico Spolaore, se concretan en el aprovechamiento de las ventajas de la especialización bajo unas condiciones en las que la obtención de unos costes reducidos a través de una gran escala de producción no se subordina a la dimensión del mercado interno. Y, así, el tamaño de la nación deja de influir sobre la oportunidad de alcanzar unos buenos resultados económicos. En otras palabras, la globalización abre la viabilidad económica de la emergencia de nuevas naciones de extensión limitada.

Y el segundo es el que se refiere a los casos de secesión en los que la constitución de los nuevos Estados es el resultado de la desmembración de las viejas naciones, lo que conlleva la aparición de barreras comerciales donde antes no existían, dando lugar al que llamamos «efecto frontera». Este concepto —que fue acuñado por los profesores McCallum y Helliwell en Canadá, a raíz de sus estudios sobre las consecuencias económicas de una eventual independencia de Quebec— se refiere a los costes que, para co merciar, se derivan de la existencia de fronteras y que se manifiestan en el hecho de que el intercambio de mercancías y servicios es mucho más fácil en el interior de cada país que con el exterior, aun cuando no existan aranceles. Este «efecto frontera» refleja así la idiosincrasia común de las regiones interiores de cada nación, a la vez que su diferenciación con respecto a los demás países, lo que hace que la intensidad de los intercambios internos sea muy superior a la de los exteriores. Su papel es, por tanto, el mismo que ejercen los aranceles, de manera que actúa como un poderoso mecanismo de protección.

Pues bien, este mecanismo de protección, según han mostrado los acontecimientos, puede reducirse de forma drástica e incluso llegar a desaparecer cuando la secesión irrumpe como un fenómeno políticamente traumático que destruye la base común de algunos países. En concreto, los estudios que se realizaron acerca de las viejas repúblicas soviéticas, de Yugoslavia o de Checos lovaquia, a raíz de su escisión, señalan que el «efecto frontera» registró una caída de entre tres y cinco veces, dando lugar así a una fuerte disminución de los intercambios y, por ende, del PIB. Dicho en otros términos, los procesos de secesión dieron lugar a la aparición de fronteras económicas donde antes no existían, erigiéndose así las mismas barreras que previamente sólo operaban con respecto a los mercados exteriores.

La secesión de Cataluña

En Cataluña la idea de la secesión, aunque cultivada durante mucho tiempo por el nacionalismo, no ha tenido una plasmación real en la política práctica hasta muy recientemente cuando, con ocasión del proceso de aprobación de su nuevo Estatuto de Autonomía en 2006, los partidos nacionalistas dieron un giro a sus reclamaciones de autogobierno para exigir la independencia. Fruto de ello han sido los refrendos informales convocados en un amplio número de municipios catalanes para solicitar un pronunciamiento directo acerca de ese asunto con resultados ciertamente mediocres, a pesar de su manipulación al haberse admitido el voto de los menores de edad y de los extranjeros residentes, pues ni siquiera una cuarta parte de los ciudadanos se ha manifestado favorable a la independencia.

Pero, más allá del planteamiento político secesionista, me interesa destacar aquí que también ha habido, en este asunto, una argumentación económica cuyo mejor exponente se encuentra en el reputado académico Xavier Sala i Martín. En ella se acude básicamente al argumento referido al tamaño de las naciones, rechazándose la importancia del «efecto frontera» y, por tanto, de las relaciones comerciales preferentes dentro del ámbito nacional español. Sala i Martín, primero en una conferencia que pronunció en Om - nium Cultural en 1998²², y más tarde en otra organizada en 2001 por la Fundació Catalunya Oberta²³, lo expresó muy claramente: «la evolución de la economía mundial hace que el beneficio de formar parte de un Estado como el español se esté desvaneciendo rápidamente […] ya que, en un mundo sin proteccionismo económico, los mercados y la dependencia política son dos cosas totalmente independientes». Sin embargo, es justamente la cuestión del «efecto frontera» la que más interesa, pues al menos en el corto y el medio plazo, como más adelante se verá, sus consecuencias, en el caso de secesión, pueden llegar a ser devastadoras. Sala i Martín lo admite de manera implícita cuando señala que «si la Unión Europea garantizara que una Cataluña independiente no tendría ningún problema para seguir siendo miembro de la Unión, el proceso de independencia sería más sencillo y, sobre todo, más deseable». Y también lo han visto así los promotores de los refrendos independentistas cuando, al pedir el pronunciamiento de los electores, se alude al marco europeo y se pregunta: «¿Quiere que la nación catalana se convierta en un Estado de derecho, independiente, democrático y social, integrado en la Unión Europea?».

²² Véase: Xavier Sala i Martín, Independència de Catalunya. La viabilitat econòmica, Omnium Cultural, Barcelona 1998. [Disponible en http://www. columbia.edu/~xs23/papers/independ.htm.]

²³ Véase: Xavier Sala i Martín: Catalanisme Obert al Segle XXI: L’Economia, Fundació Catalunya Oberta, Girona 2001. [Disponible en http://www.columbia.edu/~xs23/catala/articles/2001/FCO/Fundacio%20 Catalunya% 20Oberta%20Paper.pdf.]

Es evidente que los nacionalistas catalanes, como anteriormente hicieron los vascos con ocasión de la discusión del Plan Ibarretxe, tal como he mostrado en mi libro sobre la Economía de la secesión²⁴, fían la viabilidad de su proyecto independentista a la estabilidad que, para las relaciones económicas y comerciales, proporcionaría la permanencia de las regiones segregadas de España dentro de la Unión Europea, pues en tal caso no existiría, con la secesión, ningún cambio institucional que pudiera afectarlas. Pero este supuesto es muy poco realista debido a que la UE está integrada por los Estados que, en el curso de su formación, se han ido adhiriendo a ella y que, previamente, han sido aceptados unánimemente por todos sus miembros. Además, sus tratados constitutivos no contemplan la posibilidad de que cualquiera de los territorios que forman parte de los Estados miembros pueda separase de ellos, con lo que el Estado que surgiera de una operación de este tipo quedaría apartado de la UE, tal como ocurrió en el caso de Argelia cuando, en 1962, accedió a su independencia.

²⁴ Véase: Mikel Buesa, Economía de la secesión…, op. cit.

Por consiguiente, si Cataluña o cualquier otra región europea se constituyera en un Estado independiente y quisiera formar parte de la UE, entonces tendría que negociar su adhesión y cumplir los requisitos que la Unión exige a sus miembros. Y lo mismo puede señalarse con respecto a la Unión Monetaria Europea, donde la integración es aún más exigente. Ello significa que ese nuevo Estado tendría que asumir un largo proceso de negociación que, en ningún caso, podría durar menos de cinco años y que, muy probablemente, siempre que hubiera la requerida voluntad política en todas las partes, sería superior a una década.

En estas condiciones, la aparición de fronteras sería inevitable y, con ellas, surgirían las trabas al comercio de bienes y servicios, a la movilidad de los capitales y también a la de las personas, con los costes que todo ello conlleva para la economía. De tales costes, sin duda, los más relevantes son los referidos a las transacciones comerciales, por lo que a continuación me referiré a ellos.

El coste de las fronteras para Cataluña

Cataluña es una región estrechamente vinculada al mercado nacional español y al mercado común europeo. Así, en 2008, según datos del Institut d’Estadística de Catalunya (Idescat), sus exportaciones —que sumaron un total de 150.050 millones de euros, lo que equivale al 69,2% del PIB regional— se orientaron en un 56,4% hacia las demás regiones españolas, en un 23,9% a los otros países de la Unión Europea y en sólo un 19,7% al resto de los mercados mundiales. En cuanto a las importaciones catalanas —cuyo valor fue de 143.346 millones de euros (66,1% del PIB)— se puede señalar que su procedencia fue en un 43,9% del resto de España, en otro 31,5% de los países comunitarios y en un 24,6% del resto del mundo. Estas cifras señalan que Cataluña obtiene actualmente un superávit comercial equivalente al 3,1% del PIB. Sin embargo, no debe obviarse que esta cómoda posición comercial es el resultado de un importante superávit en las relaciones con el resto de España —que equivale al 10,0% del PIB— y de sendos déficits en los intercambios con los países de la UE y del resto del mundo —que se cifran, respectivamente en el –4,3 y –2,6% del PIB—.

En esta situación, la aparición de fronteras entre Cataluña y las demás regiones españolas, así como con los países comunitarios, fruto de su secesión, tendrá que tener, necesariamente, alguna repercusión sobre sus intercambios comerciales. En efecto, la constitución de una frontera implica, por una parte, la aplicación de los aranceles protectores del mercado interior europeo —en nuestro caso, la Tarifa Exterior Común que, dada la estructura del comercio exterior de Cataluña, supone una carga del 5,7% sobre los precios de sus exportaciones y, supuesto un tratamiento recíproco, del 4,9% para sus importaciones—. Por otra, existen costes de transacción derivados de la tramitación aduanera de las operaciones comerciales, la inspección de las mercancías, la obtención de licencias, el riesgo del tipo de cambio —dado que Cataluña, al quedar fuera del área del euro, seguramente adoptaría una divisa propia— y otros elementos; unos costes que, siguiendo las evaluaciones de la OCDE para los países desarrollados, se pueden estimar en una carga equivalente sobre los precios del 13%. Y a ello se le añadiría un descenso importante de la intensidad de los intercambios con España al caer el «efecto frontera» al que antes he aludido. Esto último es difícil de valorar, pero si se tiene en cuenta la experiencia internacional ya referida, podría aceptarse la hipótesis de que, como mínimo, ese efecto se reduciría a la mitad, con lo que la intensidad de tales transacciones pasaría de 22 a 11 veces, lo que resulta equivalente al efecto de un arancel adicional del 26%.

Con estas previsiones, se puede conjeturar que las exportaciones catalanas al resto de España experimentarán un aumento de precios del 44,7%; y las que se orientaran a los países comunitarios, del 18,7%. En el caso de las importaciones, esos incrementos serán del 43,9 y el 17,9%, respectivamente. Pues bien, si se tiene en cuenta la sensibilidad de la demanda a los precios, los cálculos correspondientes —cuyo procedimiento es el mismo que el empleado en el anterior capítulo sobre el caso vasco— conducen a estimar que la reducción de las exportaciones de Cataluña hacia España alcanzará una cifra de 49.209 millones de euros; y hacia los demás países de la Unión Europea, de otros 8.730 millones. Ello hace un total equivalente al 26,7% del PIB actual de la región, con lo que el efecto de la secesión a medio plazo será una importante caída del producto real y, por tanto, un empobrecimiento de su población. De esta manera, el PIB per cápita de los catalanes pasará, con la independencia, de los actuales 29.457 euros anuales a 21.592, una cantidad inferior a la media española, que es de 24.020 euros. Cataluña dejará de ser, entonces, una de las regiones punteras de España para pasar a ser un país independiente cuya renta por habitante será similar a la de Grecia, Eslovenia o Chipre.

Y si se trasladan estas estimaciones al cálculo de los saldos exteriores, se llega a la conclusión de que el déficit comercial de Cataluña con los países de la UE y con el resto del mundo ya no podrá compensarse con un superávit con respecto a España. En efecto, con la independencia todos los saldos se volverán negativos: –10.864 millones de euros con España, –13.136 millones de euros con los demás países de la Unión Europea y los actuales –5.813 millones de euros con el resto del mundo. En total un déficit en el comercio de bienes y servicios de –29.813 millones de euros que equivaldrán al 18,8% del PIB de Cataluña, una vez descontada la caída de la producción antes mencionada. En definitiva, Cataluña puede pasar a ser la nación independiente más deficitaria del mundo, siempre que encuentre algún país o países que asuman el riesgo de financiar una cifra semejante, literalmente insostenible, pues, si no es así, entonces la crisis de la economía catalana será aún más profunda que la ya descrita y los habitantes de Cataluña se empobrecerán aún más de lo que se ha señalado.

El Estado catalán

La independencia nacional implica la necesidad de constituir un Estado y desarrollar las competencias que le son propias, tanto las clásicas —administración de justicia, defensa, obras públicas y relaciones internacionales— como las vinculadas a la preservación de bienestar —educación, seguridad social, asistencia a los desfavorecidos y prestaciones de desempleo—, así como las relacionadas con la intervención en ciertos ámbitos de la economía sujetos a fallos del mercado. Para el nacionalismo catalán la creación de un Estado propio se vincula a la cuestión de la balanza fiscal, de manera que el déficit que ésta presenta con respecto al resto de España —que, en palabras de Sala i Martín, se califica de «exagerado»— se verá automáticamente corregido y los catalanes podrán disponer para sí mismos de los correspondientes recursos. Sala i Martín lo señala con nitidez: «Cataluña podría dedicar entre el 8 y el 10% de su PIB, que ahora paga en concepto de déficit fiscal, a hacer infraestructuras y al gasto social para los catalanes», y ello tendría como consecuencia que «nuestros empresarios verían que sus beneficios serían muy superiores, […] nuestros trabajadores verían que sus salarios serían de los más altos de Europa […] (y) nuestros consumidores verían que su poder adquisitivo podría haber sido un 70% más elevado que el actual»²⁵.

Esta visión idílica —que tiene un fondo de razón, pues es cierto que el déficit fiscal existe y que su cuantía, según sea la metodología empleada para su cálculo, se desenvuelve entre el 6,5 y el 8,7% del PIB regional, de acuerdo con las estimaciones publicadas oficialmente por el Gobierno español²⁶— debe ser sometida al escrutinio de la aritmética de los números. Partiendo de esas estimaciones —que se refieren al año 2005— se puede establecer que, en el caso más favorable, los recursos que los catalanes ponen para financiar las funciones del Estado se elevan a 46.323 millones de euros. De ellos, 32.483 corresponden a las cotizaciones sociales y el resto —13.840 millones— a impuestos estatales que no revierten en Cataluña. Lógicamente, para establecer el balance de los recursos financieros que el Gobierno de Cataluña tendría a su disposición en el caso de la independencia, a las cifras anteriores habría que sumar los 21.517 millones de euros que actualmente constituyen la financiación autonómica. En total, por tanto, el nuevo Estado catalán podría disponer, según este balance, de 67.480 millones de euros.

Veamos ahora los gastos. Por una parte, las prestaciones sociales, principalmente las pensiones y los subsidios de enfermedad y maternidad, suman 30.257 millones de euros. El ejercicio de las actuales competencias autonómicas absorbe otros 21.517 millones. Y la asunción de nuevas competencias estatales —como el sistema judicial, la defensa, la construcción de infraestructuras, las relaciones internacionales y la intervención económica—, estimadas con criterios conservadores y pensando en un Estado más bien modesto en sus pretensiones, podría llegar a los 6.315 millones de euros. En total, todo ello suma 58.089 millones de euros que, confrontados con los recursos valorados en el párrafo anterior, arrojan un cómodo superávit de 9.391 millones de euros.

²⁵ Cf. Xavier Sala i Martín, Catalanisme Obert…, op. cit., p.32.
²⁶ Véase: Ministerio de Economía y Hacienda, Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas, 2005, Madrid 2008.

Sin embargo, esta cuenta —que cuadra muy bien con la proyección idílica realizada por Sala i Martín— es poco realista, pues si bien los gastos —que, por lo general, son muy poco flexibles a la baja— se pueden tomar como razonables, no ocurre lo mismo con respecto a los ingresos. Ello es así porque la recaudación fiscal es muy sensible a la coyuntura económica, de manera que, cuando ésta se tuerce para dar lugar a una caída de la actividad, entonces la obtención de recursos a través de los impuestos y las cotizaciones sociales se reduce. A partir de una función que liga el nivel del PIB de Cataluña con la recaudación fiscal en su territorio, se puede concluir que, en el caso de que se cumplieran las previsiones de pérdida de actividad que se han expuesto en el epígrafe anterior —es decir, una caída del 26,7% en el PIB—, la percepción de impuestos bajará hasta una cifra de 24.391 millones de euros. Y, por otra parte, si se tiene en cuenta que el desplome de la actividad económica se ha de traducir en la pérdida de un poco más de un millón de empleos —1.022.900 para ser más precisos, según el resultado de una función que relaciona el número de puestos de trabajo con el PIB—, cabe esperar que la recaudación por cotizaciones sociales se quede en tan sólo 25.462 millones de euros.

Todo ello significa que, una vez desencadenada la crisis económica a la que conduce la aparición de fronteras, los ingresos del Estado catalán acabarán siendo de 49.853 millones de euros, un 26,5% menos que en el escenario base de estas estimaciones —que, no se olvide, se ha construido a partir de los datos de 2005—. Esos ingresos habría que confrontarlos con un gasto igual al de dicho escenario —dada su inflexibilidad a la baja—, aumentado con las prestaciones por desempleo que cobrarán los trabajadores despedidos; unas prestaciones cuya cuantía se puede valorar en 9.256 millones de euros, totalizándose así un gasto de 67.345 millones. Ello significa que el prometido superávit fiscal del nuevo Estado independiente de Cataluña acabará tornándose en un déficit de 17.492 millones, lo que supondrá el 11,0% del PIB. La sostenibilidad de este déficit, lo mismo que la del derivado de las cuentas exteriores antes expuesto, es muy dudosa, por lo que el Estado catalán tendría que emprender una dura política de ajuste que, en ausencia de elementos compensadores procedentes del resto de España, inevitablemente tendrá que plasmarse en una reducción del empleo en las Administraciones Públicas, los subsidios al sector privado y las prestaciones sociales —principalmente, las pensiones—.

Conclusión

Nosaltres Sols! , tal era el lema de uno de los principales grupos catalanistas que, liderados por Daniel Cardona i Civil, aspiraban a la independencia de Cataluña allá por la década de los 30. Nosotros solos es todavía uno de los tópicos políticos que se sostienen desde el nacionalismo más radical en la Cataluña actual, desde ese nacionalismo que ha acabado convocando el referéndum de independencia en dos centenares de municipios catalanes. Ha llegado, por tanto, el momento de establecer cuáles podrían ser las implicaciones de tal soledad para la economía catalana y, por derivación, para el bienestar de los catalanes. En las páginas precedentes he presentado algunas estimaciones preliminares que no dejan lugar a dudas: la independencia de Cataluña, de manera inevitable, conducirá a una grave crisis económica en ese territorio que reducirá el nivel de vida de sus habitantes y obligará a que, por el efecto de un déficit insostenible, empeoren los servicios públicos y las prestaciones sociales que oferten sus Administraciones.

Nada de esto es, sin embargo, novedoso. Y, aunque no hubiese sido cuantificado, sí fue percibido por algunas de las más preclaras inteligencias que Cataluña ha dado a España. El profesor de investigación del CSIC Antonio Cerdá, hoy Consejero en el Gobierno de Murcia, recordó hace unos años, en un artículo publicado por ABC en 2005, que Joseph Pla, poco tiempo antes de su muerte, dirigió una carta al presidente Tarradellas para pedirle que no se fiara de los políticos nacionalistas. «Apenas sirven para nada», advirtió Pla para, a continuación, añadir que «el catalanismo no debía prescindir de España porque los catalanes fabrican muchos calzoncillos, pero no tienen tantos culos»²⁷. Pla «no andaba mal encaminado», concluye Cerdá. En efecto, los resultados que, desde el análisis económico de la secesión, he presentado en estas páginas así lo corroboran. Pero más hubiese valido que los sucesores de Tarradellas en el gobierno de Cataluña no nos hubiesen dado ocasión para comprobarlo.

²⁷

Cf. Antonio Cerdá, «Las malas compañías de Zapatero»,

ABC

, 17 de mayo de 2005, p. 48.

Tercera parte

LAS REFORMAS ESTRUCTURALES

11. Educación y economía

En la perspectiva de los economistas, la educación es uno de los elementos fundamentales de la explicación de los procesos de desarrollo, pues su influencia sobre la cualificación de los trabajadores —lo que solemos denominar capital humano— se considera como uno de los factores más importantes en la determinación de la productividad. La educación proporciona a los seres humanos los conocimientos que configuran el horizonte conceptual de sus vidas; un horizonte que les hace capaces de aprehender el mundo real y, dentro de éste, el del trabajo. Tal es la razón por la cual la formación que se recibe en la escuela o en la universidad constituye el bagaje a partir del cual, con la acumulación de experiencia, se obtiene la cualificación laboral, la capacidad para ejercer un trabajo y obtener de él una retribución acorde con su rendimiento.

Además, del nivel educativo depende también el nivel tecnológico del sistema productivo. Las tecnologías no son sino conocimiento acumulado en las formas y métodos de producción que se incorpora a las rutinas de las empresas, a su manera de abordar las soluciones técnicas a los problemas productivos, y también a los bienes y servicios que se obtienen. El input educativo de las tecnologías que se desarrollan internamente en el mundo industrial o cuyo logro se obtiene en cooperación con el mundo académico es muy relevante. El desarrollo tecnológico requiere el empleo de científicos e ingenieros entrenados en la búsqueda de soluciones a problemas complejos de carácter concreto, asociado a un producto o un sistema productivo. Requiere también el entrenamiento de los trabajadores en el empleo de la tecnología, en su comprensión, en su comportamiento. Y lo mismo ocurre si las tecnologías, en vez de ser desarrolladas por quienes las van a emplear, son adquiridas a otros, muchas veces a empresas extranjeras, bajo la forma de má - quinas, patentes, planos o asistencia técnica. También la tecnología importada requiere aprendizaje, comprensión, lo que sólo será viable si se cuenta con la base de conocimientos previa que la haga asimilable.

Por tanto, afirmar que la educación forma parte del núcleo de problemas esenciales de cualquier nación, no constituye ninguna exageración: resolver los problemas educativos es, seguramente, una de las mejores formas de contribuir al desarrollo económico y, con él, al bienestar de los ciudadanos.

En España adolecemos de unos bajos niveles de productividad en términos comparativos con los países más desarrollados. De ellos se deriva una capacidad disminuida para competir en los mercados internacionales, lo que acaba traduciéndose en fuertes desequilibrios exteriores: las importaciones exceden con mucho a las exportaciones y ello nos obliga a recurrir al ahorro exterior para poder financiarlos. La baja productividad se corresponde con un también bajo nivel relativo de capital humano y, así, mientras nuestra población en edad de trabajar ha pasado, en promedio, 9,4 años dentro del sistema educativo, la de Estados Unidos cuenta con 13,2 años de escolarización. La media de la Unión Europea está en 11,4 años de estudios. Se trata de diferencias notorias que, a pesar del esfuerzo realizado por los españoles durante las últimas décadas, no han logrado acortarse de una manera apreciable, pues los otros países siguen compitiendo en la carrera por lograr una mejor formación. Los estudios que sobre esto han realizado en el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas lo dejan claro¹.

Pero no se trata sólo de que la población española tenga menos años de escolarización, sino que también hay que tener en cuenta que, sobre todo en los últimos años, la calidad de la educación en España ha ido disminuyendo de una manera alarmante. Es conocido el aumento del fracaso escolar, de manera que el porcentaje de los jóvenes que no han completado la enseñanza secundaria obligatoria —el 31% en 2007— duplica el promedio europeo. También se han difundido mucho los resultados del Informe PISA que realiza la OCDE en el que se comparan las puntuaciones obtenidas por los alumnos de 15 años, en 57 países de todos los continentes, en ciencias, matemáticas y lectura². Un informe que revela que, en el conjunto de España, aunque no así en todas sus regiones³, los conocimientos adquiridos están claramente por debajo del promedio de los países más desarrollados (véase el gráfico 11.1); y que, además, en nuestro país cunde la mediocridad, de manera que nuestra élite escolar —la formada por los estudiantes más aventajados— es muy estrecha.

Sin embargo, son menos conocidos otros aspectos como el hecho de que una mayoría de los profesores —según una encuesta dirigida por el conocido impulsor de la LOGSE, Álvaro Marchesi— consideran que ha habido un empeoramiento en el nivel de conocimientos de sus alumnos⁴. O también que, según un estudio patrocinado por la Fundación Bofill⁵, una de las variables que inciden sobre el bajo nivel de conocimientos de los estudiantes en Cataluña es la lengua materna, de forma que los castellanohablantes obtienen puntuaciones significativamente más reducidas que los catalanoparlantes (véase el gráfico 11.2). Y añadamos a todo ello que, como ha mostrado en un trabajo reciente el profesor Rafael Doménech⁶, existe una relación positiva entre los años de escolarización de la población adulta y el rendimiento educativo de los escolares de 15 años.

¹ Véanse los Cuadernos de Capital humano que desde el año 2000 viene publicando este centro de investigación en la web: http://www.ivie.es/indexb.php.
² Véase: Instituto de Evaluación del Ministerio de Educación y Ciencia: PISA 2006. Programa de Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE. Informe español, MEC, Madrid, 2007.
³ Sólo se han incluido en el gráfico las regiones para las que se hizo el estudio por iniciativa de sus gobiernos autonómicos.
⁴ Véase: Noelia Álvarez: La situación de los profesores noveles, 2008, Organización de Estados Iberoamericanos para la Ciencia y la Cultura y Fundación SM, Madrid 2008.

Gráfico 11.1

Nivel de conocimientos de los alumnos españoles de 15 años por comparación con el promedio de los países desarrollados (OCDE) según el Informe Pisa (Promedios nacionales y regionales)

Fuente: Base de datos OCDE-PISA 2006.

⁵ Véase: Ferran Ferrer, Òscar Valiente y José Luís Castel, Equitat, excel·lència i eficiència educativa a Catalunya. Una análisis comparada, Editorial Mediterrània y Fundació Jaume Bofill, Barcelona 2008.

⁶

Véase: Rafael Doménech Vilariño,

La evolución de la productividad en España y el capital humano,

Fundación Alternativas, Madrid 2008.

Gráfico 11.2

Puntuaciones de los alumnos catalanes según su lengua materna

Fuente: Ferran Ferrer et al., op. cit.

Éstos son los principales problemas que ha de abordar la política educativa. En mi opinión, ésta, para reformularse correctamente, debería partir de la aceptación por los diferentes actores políticos y sociales de la idea de que la escuela no debe ser el escenario de las confrontaciones ideológicas, sean de carácter religioso, moral o político. Tampoco debe estar sujeta al interés de los poderes locales, sean o no de carácter nacionalista, ni menos aún al de los grupos económicos interesados en la contraposición entre la enseñanza pública y la privada. Y para que esto sea así, no cabe duda de que el único modelo viable es aquel en el que el Estado ostenta las principales competencias que dan lugar al diseño y la regulación del sistema educativo, el control e inspección de los centros de enseñanza y también el del ajuste de los contenidos de los textos escolares a los programas docentes establecidos. Ello supondría, con respecto a la situación actual, una recentralización de las competencias educativas de las Administraciones Públicas, quedando para las Comunidades Autónomas la simple ejecución de la política educativa del Estado.

Esa política tendría que incrementar sus recursos financieros, aunque en esto el esfuerzo a realizar no tiene por qué ser excesivo, pues los niveles de gasto educativo actuales se encuentran próximos al promedio europeo e incluso lo superan si se tiene en cuenta su valor por alumno (véase el gráfico 11.3). El mayor esfuerzo ha de hacerse en la escuela infantil y en la educación primaria, pues es en estos niveles iniciales en donde se gesta el fracaso escolar que se manifiesta, años más tarde, entre los alumnos de secundaria. Es paña debe mejorar su actuación educativa entre los niños que se incorporan a la escuela —especialmente, entre los que provienen de las clases más desfavorecidas económicamente, o de las familias desestructuradas— durante los primeros años de su andadura.

Además, parece conveniente el rediseño del sistema actual en algunos aspectos singularmente problemáticos. Uno de ellos es el de la diversificación de los itinerarios en el segundo ciclo de la secundaria, de manera que se puedan atender, dentro de este nivel de la enseñanza obligatoria, las necesidades de los alumnos que prefieren una orientación profesional frente a la de carácter más académico. Otro es el de la introducción de incentivos al aprendizaje por parte de los alumnos mediante la realización de pruebas estandarizadas de carácter nacional cuya superación sea considerada como un requisito ineludible para la obtención de la titulación académica. Asimismo, debe haber incentivos para el profesorado, de manera que su destino o puesto de trabajo y su retribución dependa, parcialmente, de su esfuerzo formativo individual, del rendimiento de sus alumnos y del de su centro. Esto último debería implicar una mayor autonomía de los colegios e institutos públicos en lo que atañe a su organización interna y al empleo de sus medios materiales y personales. Y no debe descartarse la posibilidad de introducir elementos de competencia entre los centros a través de la atribución de una mayor capacidad de elección a los padres de los alumnos, incluyendo la introducción del cheque escolar. Naturalmente esto último tendría que acompañarse de un sistema de evaluación objetiva y pública de los centros, sea cual sea su propiedad, y de sus resultados, pues de otro modo el mercado no sería lo suficientemente transparente como para asegurar la racionalidad del derecho de elección de los padres.

Gráfico 11.3

Recursos destinados a la educación en España y en la Unión Europea

Fuente: Eurostat.

En el sistema educativo se juega el futuro económico del país y el bienestar de las generaciones que nos sucederán. Ahora que en España experimentamos el zarpazo de la crisis, es el momento de remover los obstáculos que, en el pasado, impidieron que nuestra escuela alcanzara la calidad requerida por una sociedad cada vez más abierta y competitiva en la que los viejos anhelos de equidad y libertad pudieran llegar a realizarse.

12. La reforma del mercado de trabajo

Introducción

La crisis económica ha evidenciado, una vez más, la obsolescencia de las instituciones en las que se enmarca el funcionamiento del mercado de trabajo en España. Como el Guadiana, el debate sobre su reforma emerge ante la urgencia de los problemas que se plantean en el mundo laboral: por una parte, la vertiginosa destrucción de puestos de trabajo con su correlato en un rápido aumento del desempleo; y, por otra, la enorme dificultad que, para las finanzas públicas, supone la atención del derecho de los parados a la obtención de un subsidio que palíe su pérdida de ingresos. Y, todo ello, envuelto en las severas repercusiones que el paro tiene tanto para la economía como para la sociedad.

Si algo caracteriza a la economía española con respecto a las de las demás naciones occidentales es la persistencia de unas elevadas tasas de desempleo, incluso en los momentos álgidos del ciclo. Además, en España, el paro es muy volátil, de manera que cualquier dificultad económica se refleja en un rápido incremento del número de trabajadores que son expulsados de sus puestos de trabajo. Y ello se acompaña de unas muy elevadas tasas de temporalidad derivadas de la amplia participación de los contratados temporales en el empleo asalariado total. Paro y temporalidad son, así, dos notas singulares del mercado de trabajo en España; dos notas que, por otra parte, resultan complementarias entre sí, pues la movilidad laboral —y, por tanto, las transiciones entre las situaciones de empleo y desempleo o los cambios de ocupación— se concentra fundamentalmente en el segmento de los trabajadores temporales.

La temporalidad ha venido afectando, en la fase alcista del ciclo económico, a aproximadamente un tercio de los asalariados, aunque en el momento actual, en plena crisis, ha descendido a una cuarta parte debido a que la mayoría de los trabajadores que han perdido su empleo se encuadraban en esta categoría. Ello significa que, en el mercado de trabajo, se ha producido una segmentación, una dualidad de situaciones, que se expresa en un amplio grupo de asalariados con contrato fijo que están al abrigo del desempleo y que se benefician de los pactos salariales negociados entre las entidades patronales y los sindicatos, y en otro más estrecho formado por trabajadores temporales que se ven obligados a asumir los ajustes de cantidades —es decir, la posibilidad de perder su trabajo— que vienen obligados por las fluctuaciones de la demanda.

La segmentación del mercado de trabajo

Esta dualidad del mercado de trabajo tiene su origen en dos elementos que conviene recordar aquí. El primero se refiere a la persistencia de las instituciones reguladoras del empleo que nacieron durante el régimen del general Franco; unas instituciones que protegieron a los trabajadores frente al desempleo haciendo del despido una decisión de difícil ejecución y, en todo caso, muy costosa para los empresarios; y unas instituciones, también, que fueron refrendadas en lo fundamental cuando, en 1980, instaurada ya la democracia, se promulgó el Estatuto de los Trabajadores. Y el segundo alude a la legalización, en 1984, de la contratación temporal no causal mediante distintas figuras contractuales que no sólo flexibilizaban el despido, sino que también lo abarataban sustancialmente. La dualidad del mercado de trabajo se forma, así, a partir de una clara diferenciación de las condiciones del despido en los dos segmentos en los que se ha dividido el mercado de trabajo.

Esa diferenciación se expresa, por un lado, en una facilidad de despido que es mayor en el caso de los temporales, pues sus contratos, al ser de duración limitada, se extinguen al finalizar su plazo o al considerarse acabada la obra o servicio para el que se suscribieron. Y, por otro, en la existencia de unas indemnizaciones muy distintas para cada caso. Éstas se concretan, para los trabajadores con contrato fijo, en 45 días de salario por año trabajado, con un límite de 42 mensualidades, aunque si el despido se considera amparado en causas objetivas —por crisis de la empresa, para lo que se suele exigir su entrada en pérdidas—, la indemnización se reduce a 20 días de salario por año trabajado, con un límite de 12 mensualidades, existiendo también el caso singular de los trabajadores con un contrato de fomento del empleo estable para los que la indemnización se reduce a 33 días por año trabajado, siendo el máximo de 24 mensualidades. En cambio, los asalariados temporales sólo reciben indemnización en contados casos —básicamente cuando no se renueva un contrato eventual o por obra—, y ésta es de sólo 8 días por año trabajado en la empresa.

El Banco de España⁷ ha estimado, siguiendo una metodología definida por el Banco Mundial, que para un trabajador fijo en condiciones estandarizadas —es decir, un empleado de 42 años que

⁷ Véase: Ángel Estrada, Mario Izquierdo y Aitor Lacuesta, « El funcionamiento del mercado de trabajo y el aumento del paro en España», Boletín Económico del Banco de España, Julio-Agosto 2009.

trabaja a tiempo completo, lleva 20 años en la empresa y gana un salario igual al promedio del conjunto del país— el coste del despido en España es equivalente a 128 semanas de salario que si el despido es por causas objetivas se reducen a 56. Esta última cifra, según se aprecia en el cuadro 12.1, se considera como una de las más elevadas de entre los países de la OCDE, donde la media es de sólo 25,8 semanas de salario, y donde la mayoría de ellos —21 de 29— no superan esta última cifra. Ello significa que, con respecto a los trabajadores fijos españoles, los costes de despido en los que

Cuadro 12.1
Indemnizaciones por rescisión de contratos en los países de la OCDE.
Coste de despido por causas objetivas en condiciones estandarizadas, expresado en semanas de salario

Fuente: Banco Mundial: Doing Business.

han de incurrir las empresas son desmesurados. Y significa también que esos costes actuarán como una barrera a la entrada en ese segmento del mercado de trabajo, aunque no en el de los asalariados temporales, pues, comparativamente, el despido de estos últimos tiene un coste prácticamente nulo.

Esto último se comprueba de una forma nítida cuando se observa que la contratación de trabajadores temporales es aproximadamente siete veces mayor que la de trabajadores fijos. O también que alrededor del 90% de los trabajadores sin experiencia previa son contratados temporalmente, especialmente si su cualificación educativa es reducida. Más aún, a estos últimos les resulta muy difícil abandonar el segmento temporal, de manera que, entre ellos, el 60% de los que cuentan con diez años de experiencia siguen trabajando bajo un contrato de duración limitada. Para que el lector se haga una idea comparativa, cerca de dos tercios de los titulados superiores empiezan a trabajar en el segmento temporal, pero con un poco más de dos años de experiencia sólo permanece en él un 40%, reduciéndose esta tasa a la mitad a los diez años de carrera laboral.

Pero las diferencias entre los trabajadores fijos y temporales no acaban ahí. También tienen su plasmación en las condiciones a las que acceden a la protección por el desempleo. Los primeros —que, en épocas de prosperidad, apenas se ven en una situación de paro, pues ésta afecta sólo al 1,5% de ellos, sin que este porcentaje llegue al 4% en la depresión— cuentan con una generosa prestación del Estado que, en promedio, equivale a cerca del 70% de su salario. España es, a este respecto, uno de los países de la OCDE en los que la cuantía de esa prestación es más elevada, al ocupar el puesto décimo del ranking correspondiente. Pero si atendemos a los trabajadores temporales —que son los que más transitan por las oficinas de desempleo, pues, durante el ciclo alcista, el paro afecta a alrededor de la quinta parte, y durante el recesivo, a cerca de la mitad—, entonces el nivel de protección se reduce en diez puntos porcentuales hasta el 60% del salario, lo que queda por debajo del promedio de la OCDE.

En resumen, la segmentación del mercado de trabajo refleja una profunda desigualdad entre los asalariados fijos y temporales. Ello, con ser grave en el plano de la equidad, tiene además dos implicaciones muy severas para la economía en su conjunto. Por una parte, conduce a que los ajustes en el mercado de trabajo se realicen a través de la contratación en las fases de auge, o el despido masivo de trabajadores temporales en las de depresión, quedando excluida cualquier posibilidad de que las empresas corrijan sus costes modificando los salarios. El desempleo es así la válvula de escape de las crisis en la economía española; pero al operarse de esa manera la depresión se acentúa, pues el paro afecta seriamente a las expectativas de consumo, restringiendo el gasto de los ocupados, y, por derivación, a las de inversión, pues esa caída del gasto hace que se deteriore la confianza de los empresarios en el futuro inmediato, tal como reflejan las estimaciones trimestrales de la Contabilidad Nacional que publica el INE. Dicho de otra manera, al centrarse el ajuste del mercado de trabajo en el nivel de desempleo, las recesiones en España se hacen más intensas y, sobre todo, más duraderas que en otros países.

Pero es que, además, el alto nivel de temporalidad, al impedir que muchos trabajadores adquieran las destrezas necesarias para los empleos de cierta cualificación, repercute negativamente sobre la productividad de la economía, lo que equivale a decir que reduce su capacidad competitiva en el comercio internacional y, como consecuencia, sus posibilidades de obtener, a través de la exportación, los ingresos necesarios para equilibrar las cuentas exteriores. Este último aspecto es, como todo el mundo sabe, especialmente sensible en España, pues su economía ha tendido tradicionalmente al desequilibrio financiero con el crecimiento. Ello, en el momento actual, cuando como consecuencia de la adopción del euro se ha perdido la posibilidad de alterar el valor de la moneda, hace que la única posibilidad de ajustar la cuenta exterior pase por incrementar la capacidad competitiva de las empresas. Y una alta proporción de trabajadores con contrato temporal es un freno para ello.

El modelo de negociación de los convenios colectivos de trabajo

La dualidad en cuanto a las condiciones laborales no es el único problema que se aprecia en el mercado de trabajo español. Éste adolece también de un sistema de negociación colectiva que tiene efectos perversos sobre la viabilidad de las empresas al quedar desvinculados los salarios que deben abonar a sus trabajadores de los niveles concretos de productividad que se obtienen de su trabajo. El marco institucional de la negociación colectiva otorga a los sindicatos un papel crucial en la representación de los trabajadores, aun cuando sólo uno de cada diez de éstos se encuentra afiliado a aquéllos. Ello es así debido a que el ámbito más frecuente de negociación es el sectorial y no el de la empresa. A esa delimitación sectorial se le añade el hecho de que seis de cada diez convenios son de carácter provincial o autonómico, y otros tres más de ámbito nacional, con lo que sólo una décima parte de los trabajadores está sujeta a convenios de empresa (véase el gráfico 12.1). Y ocurre que, fuera de la empresa, la ley sólo otorga representación a los sindicatos que hayan obtenido más delegados en las correspondientes elecciones, lo que hace que las Centrales Sindicales se encuentren muy interesadas en desarrollar los convenios colectivos de naturaleza territorial-sectorial. Estos convenios son, a su vez, obligatorios para todas las empresas del ámbito establecido en ellos, siendo muy restrictivas las condiciones para descolgarse de sus estipula

Gráfico 12.1
Incidencia de los diferentes tipos de convenios colectivos de trabajo (% del total de los trabajadores sujetos a convenio en 2008)

Fuente: Ministerio de Trabajo e Inmigración.

ciones. Además, esos pactos extienden su vigencia más allá del plazo que se determina en ellos, de manera que se prorrogan automáticamente hasta que son sustituidos por otros. Esta ultra-actividad de los convenios colectivos hace que, en España, su duración sea, en promedio, de dos años y medio, con lo que muchas veces las cláusulas pactadas en unas determinadas circunstancias no se pueden adaptar a las condiciones cambiantes de la coyuntura económica. Esto explica que, durante la actual etapa de crisis económica, los salarios hayan seguido creciendo a pesar de la fuerte reducción que ha experimentado el empleo. En la mayoría de los demás países europeos la vigencia de los convenios es habitualmente de uno o, como máximo, dos años.

Pues bien, este diseño institucional conduce a que, en España, exista una enorme rigidez en los salarios y a que éstos no guarden relación con la productividad. Así, los estudios que se han realizado al respecto señalan que los incrementos salariales en las diferentes ramas de la economía son muy superiores a los aumentos de la productividad, encareciéndose de esta manera, a lo largo del tiempo, el componente retributivo de los costes de las empresas. Ello sólo es sostenible cuando la demanda resulta fuertemente expansiva, pues la euforia del gasto posibilita que los aumentos de costes se trasladen a los precios. Pero cuando la crisis económica asoma y los consumidores, sean éstos nacionales o extranjeros, restringen su gasto, entonces las empresas deben ajustar sus precios; y sólo podrán hacerlo si existe margen suficiente entre los salarios y la productividad. Cuando ese margen es reducido, entonces inevitablemente sobreviene la quiebra.

Los estudios internacionales señalan que el modelo de negociación colectiva de tipo sectorial-territorial es el que conduce al mayor divorcio entre salarios y productividad, y, como consecuencia, resulta ser el más desfavorable para el empleo. A este respecto debe destacarse que es en los países en los que los convenios colectivos se negocian en la empresa —y también en los que las condiciones de trabajo se conciertan para todos los sectores en un ámbito nacional— donde se produce una mayor consonancia entre aquellos elementos, favoreciéndose así el sostenimiento de los niveles de empleo. En el caso concreto de España, una investigación realizada por el Servicio de Estudios del Banco de España destaca que «el ámbito de negociación tiene efectos relevantes sobre (los) incrementos salariales acordados, (de manera) […] que los acuerdos de sector provinciales ofrecen incrementos salariales significativamente superiores tanto con respecto a los convenios de sector nacionales, como con respecto al ámbito más descentralizado, es decir, el de la empresa… Los convenios de empresa alcanzan incrementos salariales significativamente inferiores a los de los convenios de ámbito sectorial/provincial»⁸.

En definitiva, vemos que el diseño de las instituciones del mercado de trabajo en vez de coadyuvar al empleo y a la competitividad, operan justamente en el sentido inverso, lo que, en los períodos de crisis, las convierte en una rémora para reducir el desempleo y recuperar el crecimiento de la economía, y, en las etapas de auge, en un freno para consolidar un sistema productivo capaz de sostener el equilibrio de las cuentas exteriores a través de la competencia internacional.

La reforma del mercado de trabajo

En estas circunstancias, considero ineludible una reforma del mercado de trabajo en España. Ha llegado el momento de librarse de las rémoras del pasado —por mucho que sobre ellas se asienten los poderosos intereses sindicales— y de acabar con el conservadurismo que ha caracterizado a la política laboral desde el comienzo de nuestro actual sistema democrático. Las propuestas que se han hecho a este respecto durante los últimos meses son, a mi modo de ver, demasiado tímidas y de corto alcance. Introducir unas nuevas formas de contratación con menores costes de despido, como ha hecho la CEOE, o propugnar un cambio en el corres

⁸ Cf. Mario Izquierdo, Esther Moral y Alberto Urtasun, El sistema de negociación colectiva en España: un análisis con datos individuales de convenios, Banco de España, Documento Ocasional n.º 0302, Madrid 2003, p. 19.

pondiente sistema de indemnizaciones, como ha reclamado el Gobernador del Banco de España, son medidas aceptables pero insuficientes. Dada la magnitud del problema se requiere una reforma mucho más radical.

Esa reforma debería orientarse hacia la completa unificación de las condiciones jurídicas de la contratación de todos los trabajadores, acabando así con la distinción entre los fijos y los temporales, salvo cuando éstos lo son por la naturaleza de la actividad. Tal unificación tendría que referirse tanto a las condiciones salariales, como a los costes del despido, de manera que éstos no dependieran más que de la antigüedad del trabajador en la vida laboral. En este sentido, podría adoptarse un sistema similar al danés o al austríaco, de manera que cada trabajador cotice una parte de su salario para constituir un fondo individual que financie su situación de desempleo. De esta manera, las indemnizaciones por despido podrían rebajarse drásticamente hasta unas cifras de entre 10 y 30 días por año trabajado —con un máximo de 13 meses de salario, alcanzable transcurridos cinco años de trabajo—, más acordes con las que prevalecen en los países avanzados de la Unión Europea. Me interesa subrayar que no propugno el despido libre, pues, en todo caso, el despido tendría que estar justificado bien por razones disciplinarias, bien por causas económicas o tecnológicas. Los criterios de valoración de estas últimas deberían ser más acordes con las consideraciones propias de la economía de la empresa que con un rígido baremo basado en la cuenta de pérdidas y ganancias.

Asimismo, la protección de los desempleados tiene que ajustarse a los estándares europeos y tratar por igual a todos ellos. A este respecto, el porcentaje del salario que obtienen los parados podría elevarse unos cinco puntos porcentuales sobre su nivel actual —llegando al 75% durante los seis primeros meses y quedándose en el 65% posteriormente—. A su vez, la duración máxima de la prestación para los trabajadores con seis años de cotización, se debe quedar en los 24 meses actuales. La financiación de estas prestaciones debe derivarse hacia el Estado, para lo que sería conveniente un refuerzo fiscal basado en el aumento de los tipos impositivos del IVA; un aumento que podría estar acompañado de una rebaja de las cotizaciones sociales, de manera que la carga impositiva del trabajo se redujera, mejorando así la competitividad de las empresas. A este respecto, un punto porcentual de incremento el los tipos del IVA equivale, en términos recaudatorios, aproximadamente a 1,07 puntos en las cotizaciones sociales. Por ello, si el IVA español se situara en el 20% —que es el tipo que prevalece en los países de Europa—, las cotizaciones podrían rebajarse en un 4,28%, con lo que éstas se alinearían hacia el promedio europeo. A este respecto, conviene añadir que un reciente estudio de simulación, realizado por los profesores Oscar Bajo y Antonio Gómez, ha concluido que una actuación de política económica que combine este tipo de cambios en la fiscalidad sobre el trabajo y sobre las ventas, puede conducir a aumentos en el empleo y en el PIB asociados con un mayor rendimiento de la recaudación fiscal, dando lugar a una importante reducción del déficit público⁹.

Otra reforma necesaria es la que se refiere a la negociación colectiva. El modelo actual es, como se ha visto, muy ineficiente, por lo que se requieren cambios normativos que obliguen a que las condiciones salariales sólo puedan negociarse en el ámbito de la empresa o en el de convenios generales de carácter nacional. En cambio, los aspectos referentes a las condiciones de seguridad, la distribución de la jornada de trabajo en cada sector concreto y la formación de los trabajadores, serían negociados en convenios de ámbito intermedio, sectorial o territorial.

⁹ Véase: Oscar Bajo Rubio y Antonio Gómez Gómez-Plana, «Medidas de política fiscal contra el desempleo (y el déficit público): cotizaciones sociales versus IVA», Información Comercial Española, n.º 853, Marzo-Abril 2010.

Las instituciones del mercado de trabajo no se agotan en los temas que aquí se han abordado, aunque ellos sean los más relevantes desde la perspectiva económica. Por consiguiente, convendría que una reforma de gran envergadura como la que aquí he propugnado entrara también en otros aspectos como, por ejemplo, el de las políticas activas de empleo —que están muy insuficientemente dotadas y que requieren una coordinación entre las Co munidades Autónomas, pues son éstas las Administraciones responsables de ellas—, o el del funcionamiento del Servicio Público de Empleo Estatal, que es actualmente muy ineficaz y que tendría que ser complementado con una mayor participación del sector privado en la intermediación para el empleo.

Todo ello requiere grandes dosis de voluntad política y, sobre todo, alejamiento de los intereses corporativos, especialmente por parte de los sindicatos. El profesor Fuentes Quintana —maestro de los economistas de mi generación que, desde el Ministerio de Economía impulsó las reformas institucionales que definen una buena parte de nuestro actual sistema económico— señaló en cierta ocasión que «el principal partido político que hay en el país lo forman los sindicatos», aludiendo a la cerrada defensa que éstos realizan de los intereses de sus afiliados —no del conjunto de los trabajadores— sin que les importen las consecuencias de su política. Años más tarde, uno de esos economistas de mi generación, José Luís Malo de Molina, actual director del Servicio de Estudios del Banco de España, constató que «las actitudes puramente defensivas de los sindicatos frente a las necesidades de adaptación del marco institucional del mercado de trabajo, les colocan en una posición conservadora, enfrentada al progreso social»¹⁰. De ahí que, en este caso, nuestros gobernantes harían muy bien si tomaran distancia

¹⁰ Las citas de Fuentes Quintana y de Malo de Molina las he recogido del libro de Juan Velarde, Cien años de economía española, Encuentro, Madrid 2009, pp. 311 y 312.

con respecto a los agentes sociales que dicen representar, aunque ello sea dudoso, al conjunto de las clases trabajadoras.

Epílogo

En junio de 2010 el gobierno de Rodríguez Zapatero aprobó por decreto ley una reforma de las instituciones del mercado de trabajo que no dio satisfacción a los retos planteados. Aunque esa reforma se presentó al público bajo la idea de que abarataba el coste del despido reduciéndolo de 45 a 33 días por año trabajado, lo cierto es que esa reducción sólo se planteó de manera muy limitada con respecto a los ceses motivados por razones económicas de los trabajadores acogidos a contratos de fomento del empleo indefinido. Asimismo, se señaló que se iban a facilitar los ajustes de plantillas en las empresas en crisis, cuando, en realidad, no se hizo otra cosa que enmarañar con conceptos indefinidos la valoración de las causas económicas que pueden dar lugar a las reducciones del empleo. También se dijo que se iba a facilitar que las empresas pudieran desvincularse de los convenios colectivos sectoriales, pero las medidas adoptadas en este sentido fueron más bien débiles. Y, por último, no se solucionó el problema de la segmentación del mercado de trabajo entre los contratados fijos y los de carácter temporal. El profesor Eduardo Alemany señaló, por todo ello, que «esta reforma no representa ningún cambio estructural importante […], no se han introducido medidas flexibilizadoras ni en el despido ni alteraciones del contrato (de trabajo) […] (y) al final quien sigue perjudicado es el personal joven, de reciente ingreso y con contratos eventuales»¹¹.

¹¹

Cf. Eduardo Alemany, «Una reforma laboral que apenas reforma»,

El Mundo

, 18 de junio de 2010.

El caso es que, en este asunto, la actuación de Zapatero recuerda el aforismo que Lampedusa puso en boca del Príncipe de Salina, poco antes del desembarco de Garibaldi en Sicilia: «Si queremos que todo siga como está, es preciso que todo cambie»¹². Y, así, la reforma del mercado de trabajo se ha hecho, bajo la incontenible presión de los mercados financieros internacionales, ayudada por las autoridades europeas, para lavar la cara a nuestras instituciones laborales sin transformar ninguno de sus elementos esenciales y, por encima de todo, tratando de preservar el poder que otorgan a los grandes sindicatos.

¹²

Cf. Giuseppe Tomasi de Lampedusa,

El gatopardo

, Círculo de Lectores, Barcelona 1968, p. 33.

13. El poder sindical

A lo largo de los últimos años se ha ido consolidando en España un modelo sindical cuya principal característica es la concentración del poder y de la representación laboral oficialmente reconocida en dos grandes Centrales —Comisiones Obreras y Unión General de Trabajadores—, a las que se añade, con una menor capacidad, la Unión Sindical Obrera, y con proyección local los sindicatos nacionalistas, o con incidencia profesional los sindicatos independientes. Este modelo, que emula claramente las estructuras económicas de carácter oligopolista, se inscribe a su vez sobre una sociología laboral en la que la mayoría de los trabajadores asalariados no se encuentra sindicada. La información disponible sobre esto es oscura —seguramente porque los sindicatos no quieren desvelar la que, sin duda, es su principal debilidad—, aunque se puede señalar que, según el Ministerio de Trabajo, en 2007 un 15,8% de los trabajadores por cuenta ajena estaban afiliados a un sindicato. Este porcentaje, que no llega ni a la mitad del que se registraba un cuarto de siglo antes, sitúa a España en uno de los niveles más bajos de afiliación de Europa, donde hay países —como Suecia, Dinamarca, Finlandia y Chipre— en los que se supera el 70%, y donde, en promedio, esa magnitud se sitúa entre el 30 y el 35%. Sólo Polonia y Francia son países donde la implantación de los sindicatos es aún menor que la española.

Con una base humana tan endeble el poder sindical sólo puede asentarse sobre un diseño institucional que concede a las principales Centrales un plus de representación que va más allá de la capacidad de sus afiliados para hacerse presentes en las empresas y en la sociedad. Ese diseño institucional corresponde a un sindicalismo de concertación que se aleja de la pulsión reivindicativa y de los conflictos colectivos, aunque no renuncie enteramente a ellos y los promueva cuando las circunstancias se hacen extremas. El concepto de sindicato más representativo, consagrado en la Ley de Libertad Sindical de 1985, constituye su piedra angular, tal como ha destacado el académico y ex ministro Fernando Suárez en una notable intervención en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas¹³. Señala a este respecto Suárez que «la voluntad del legislador asumió la estrategia de las dos Centrales que aparecen como principales y elevó a la categoría de modelo nacional el que tales centrales deseaban, de forma que resulte imposible en la práctica que ninguna otra formación sindical […] llegue a alcanzar la condición de más representativa»¹⁴.

El reconocimiento de los sindicatos más representativos no se deriva sólo de los procesos de elección de delegados sindicales por parte de los trabajadores, sino también de la institucionalización de todo tipo de acuerdos entre las grandes Centrales y las organizaciones empresariales o las Administraciones Públicas. Y, de esta manera, en España el poder legislativo ha asumido, en la práctica, los referidos acuerdos trasladándolos a la legislación ordinaria, dando así por válidos unos procedimientos reguladores de las relaciones laborales que nada tienen que ver con el funcionamiento de las instituciones democráticas de representación política. Por esa vía, los sindicatos y las entidades patronales han entrado a participar en la gestión de algunos organismos públicos —como es el caso del Servicio Público de Empleo Estatal y de sus réplicas en las Comunidades Autónomas, o de un sinnúmero de Comisiones Consultivas, Consejos e Institutos del Estado—, o han visto reconocidas y financiadas sus propias creaciones institucionales —como ocurrió con la Fundación para la Formación Continua en la Empresa (FORCEM) que, después de que el Tribunal de Cuentas detectara todo tipo de anomalías e irregularidades, fue sustituida por la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo, o con el Servicio Interconfederal de Mediación y Arbitraje (SIMA)—. El poder sindical de las grandes Centrales, sobre todo a partir de mediados de la década de los noventa, se ha ido extendiendo así sobre la base de la concertación y el diálogo social en instancias superiores, mientras los trabajadores asalariados se iban desvinculando de los sindicatos y se iba reduciendo la afiliación a éstos.

¹³ Véase: Fernando Suárez González, La situación sindical, Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, Madrid 2009. Disponible en http://www. racmyp.es/noticias/2009/2009-06-09%20-%20Fernando%20Suarez%20 Gonzalez.pdf.].

¹⁴

Ib., p. 16.

Para que un proceso de esta naturaleza pudiera desarrollarse, han sido necesarias dos condiciones que se suman al reconocimiento oficial de la mayor representatividad. La primera se refiere al establecimiento de un modelo de negociación colectiva desvincu lado de las empresas y, por tanto, de la base laboral que forman los trabajadores. Ese modelo es el que ubica la negociación en un nivel intermedio de centralización, de manera que la mayor parte de los convenios colectivos son de carácter sectorial y regional. De esta manera, según la estadística que publica el Ministerio de Trabajo, de cada diez trabajadores, nueve están afectados por un convenio de aquel tipo y sólo uno por un convenio de empresa.

Un modelo de negociación así constituye una gran ventaja para las grandes Centrales, pues, al tener la condición de sindicato más representativo, pueden asumir la encomienda de los trabajadores sin que se tenga en cuenta si entre sus afiliados hay empleados de todas las empresas que resultarán afectadas por los convenios que se negocian. Éstos, a su vez, en virtud de una legislación laboral que reconoce su extensión sobre el conjunto completo del ámbito funcional de la negociación, son obligatorios para todas las empresas y trabajadores del sector/región correspondiente, con independencia de que aquéllas se encuentren inscritas en las organizaciones patronales y éstos en los sindicatos que han suscrito el acuerdo.

La segunda condición alude al sistema de financiación de los sindicatos. Coherentemente con el modelo de representación separado de la afiliación que se acaba de exponer, ese sistema se ha desvinculado de las aportaciones de los trabajadores asociados para gravitar sobre las ayudas de las Administraciones Públicas. Dos han sido sus principales pilares: por una parte, el reparto del llamado patrimonio sindical; y, por otra, el entramado de subvenciones que conceden el Estado, las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos.

La distribución del patrimonio de los antiguos sindicatos franquistas entre las Centrales sindicales se acordó en 1981 entre el Gobierno, UGT y CCOO. En su virtud se repartieron numerosos inmuebles entre estos sindicatos, de manera que pudieron obtener gratuitamente los locales en los que instalar sus sedes. Cinco años más tarde, una ley estableció la distinción entre el patrimonio de la antigua Organización Sindical y el que, durante la Guerra Civil, se había incautado a los sindicatos de la época. El reparto de este último benefició a la UGT —que finalmente obtuvo la propiedad de 144 inmuebles con más de 135.000 metros cuadrados, así como el pago de 174,5 millones de euros—, pues el otro sindicato histórico, la CNT, apenas logró que se le devolvieran tres inmuebles y una compensación de 2,5 millones. Lógicamente, Comisiones Obreras y los demás sindicatos creados durante el franquismo se quedaron fuera de esta operación.

En cuanto a las subvenciones percibidas por los sindicatos, su cuantía constituye un arcano que, de momento, ha resultado impenetrable, más allá de algunas cifras parciales. En 2009, las cantidades consignadas en los Presupuestos Generales del Estado para financiar a los sindicatos en función de su representatividad alcanzaron los 18 millones de euros, de los que, casi a partes iguales, el 80% se repartió entre CCOO y UGT, y el resto correspondió al conjunto de los otros 78 sindicatos con derecho a ser financiados. Además, existen otras partidas presupuestarias que, consignadas en las cuentas de los diferentes ministerios, se dirigen a las organizaciones sindicales, como las que financian sus actividades de formación o sus actuaciones de mediación y arbitraje. En total, la financiación estatal de los sindicatos fue, en dicho año, de 112,5 millones de euros. Y a ello se han de añadir los fondos que otorgaron los gobiernos autonómicos, las diputaciones provinciales y los grandes municipios, de cuyas cifras no sabemos nada pues, de momento, nadie ha realizado el trabajo de investigación correspondiente.

Por otra parte, la legislación laboral establece que los delegados sindicales dispongan de horas de trabajo destinadas a su papel de representación. En ciertos casos ese horario sindical cubre la totalidad de la jornada, lo que da lugar a la figura del liberado. En España se estima que existen unos 28.500 liberados sindicales, de los que sólo 4.127 —según datos de la CEOE— lo son en empresas y el resto corresponden al sector público. Ello significa que, en la práctica, las Administraciones Públicas no sólo financian las actividades de los sindicatos, sino que, además, soportan directamente el coste de una buena parte del personal que trabaja para ellos.

En resumen, el poder sindical en España se ha asentado sobre un modelo de organización que otorga a las dos grandes Centrales —CC OO y UGT— una posición preeminente tanto en lo que se refiere a la representación institucional y a la capacidad de negociación de convenios colectivos y acuerdos con las Adminis traciones Públicas, como a la obtención de los fondos públicos sobre los que se sostiene la financiación de sus actividades. En ambos elementos, el sistema que se ha instituido desvincula a los sindicatos de su base de afiliación, lo que se ha traducido en el hecho de que no sólo son muy pocos los trabajadores sindicados, sino que además su proporción ha ido disminuyendo a lo largo de las tres últimas décadas. Se produce así la paradoja de que, a medida que los sindicatos españoles se han ido fortaleciendo institucionalmente, su capacidad real de representación se ha visto menguada. No sorprende, entonces, que la desafección de los trabajadores hacia los sindicatos sea cada vez más palpable y que, por tal motivo, su participación en las movilizaciones que convocan las grandes Centrales sea en la actualidad muy mediocre, sin parangón alguno con la que se pudo observar durante los años de la transición a la democracia o en el decenio de los ochenta. Este fenómeno, lejos de ser un signo de normalidad, ha de considerarse más bien un síntoma del deterioro institucional de nuestro sistema democrático que, además, repercute negativamente sobre la economía, al dificultar en extremo la reforma del sistema de relaciones laborales y su adaptación a los requerimientos cambiantes del sistema económico. Por ello, en la agenda de reformas que, sin duda, habrá que abordar en el próximo futuro, la del poder sindical ha de ser incluida entre las de mayor prioridad.

14. La crisis financiera y la intervención de la Caja de Castilla-La Mancha. Lecciones para la política económica

Los hechos: la intervención de la Caja de Castilla-La Mancha.

El domingo 29 de marzo de 2009 el Banco de España anunció la intervención de la Caja de Castilla–La Mancha (CCM) unas horas después de que, en los medios digitales, se hubieran desatado las especulaciones al respecto al haberse difundido que el presidente de esa entidad, Juan Pedro Hernández Moltó, se encontraba reunido desde poco después del mediodía con los dirigentes del organismo supervisor. La decisión se había tomado por la Comisión Ejecutiva del Banco de España el día anterior, sábado, y se había comunicado, tal como establece la Ley 26/1988 de disciplina e intervención de las entidades de crédito, al ministro de Economía. El Banco de España ejercía así su competencia para intervenir cualquier «entidad de crédito (que) se encuentre en una situación de excepcional gravedad que ponga en peligro la efectividad de sus recursos propios o su estabilidad, liquidez o solvencia» —según señala el artículo 31 de la mencionada Ley—, y lo hacía sustituyendo provisionalmente los órganos de administración y dirección de CCM, pues, en efecto, la intervención llevaba aparejado el cese inmediato de la totalidad del Consejo de Administración de la entidad y el nombramiento de tres funcionarios del Banco que inmediatamente tomaron el control.

Tal vez a las personas que desconocen la operativa bancaria les haya podido sorprender una decisión como ésta, pues implica una ingerencia radical del poder del Estado —que, en este caso, se ejerce de forma autónoma por el Banco de España— sobre una entidad privada, aunque de carácter social, cuyos órganos de gobierno están controlados por el poder político regional y local, en este caso principalmente por el gobierno autonómico. Pero no hay nada de extraño en ello, toda vez que el sistema financiero está sujeto a un régimen especial de supervisión administrativa, singularmente intenso, debido a su carácter institucional, más allá del hecho de que los bancos y cajas de ahorro son también empresas. Ese carácter institucional se deriva de la ineludible necesidad de que las entidades financieras ejerzan como intermediadoras en las relaciones económicas, sosteniendo el sistema de pagos y canalizando los flujos de ahorro hacia los inversores, sustentando su papel sobre la confianza de los demás agentes económicos. Por tanto, no hay nada de extraordinario en la intervención de CCM más allá del hecho de que sólo excepcionalmente suelen plantearse situaciones de insolvencia, inestabilidad o falta de liquidez entre las entidades financieras.

En efecto, la situación de CCM había llegado a tal extremo. Ya desde el final del año anterior se venía apuntando que pasaba por un momento delicado para su liquidez y solvencia. En febrero los rumores tomaron carta de naturaleza cuando se supo que esta caja de ahorros había iniciado negociaciones con Unicaja —una de las entidades financieras más importantes de Andalucía— para una eventual fusión de ambas. La operación se planteaba como una sa lida posible a la crisis de CCM, toda vez que, al ser absorbida por otra caja más grande, sus desequilibrios patrimoniales y sus problemas de solvencia —derivados de un alto nivel de morosidad en los créditos que tenía concedidos— quedarían disueltos en los balances más saneados de Unicaja. Además, el Banco de España apoyaba esta solución, pues, para la estabilidad del sistema financiero, siempre es mejor este tipo de actuaciones que la intervención sobre las entidades para su eventual liquidación; y también lo hacía la cúpula dirigente del Partido Socialista, pues no en vano el PSOE gobierna en Castilla-La Mancha y en Andalucía y, de esta manera, se podían ocultar mejor las posibles responsabilidades en las que pudieran haber incurrido los máximos responsables de CCM vinculados con dicho partido.

Ahora se ha sabido que el Banco de España y el Gobierno te - nían preparada la intervención «desde hace tres meses», según ha revelado Miguel Ángel Fernández Ordóñez en el Congreso de los Diputados. La operación se demoró, sin embargo, todo lo posible, hasta el momento en el que la negociación para la fusión entre CCM y Unicaja encalló definitivamente. El Gobernador del Banco de España ha justificado esta demora alegando la salvaguarda del dinero de los contribuyentes; argumento este cogido por los pelos, pues la institución que preside estaba dispuesta a emplear ese mismo dinero para satisfacer los requerimientos de Unicaja, aunque al parecer con el límite de 1.500 millones de euros.

El hecho cierto es que los órganos rectores de Unicaja desconfiaban con respecto a las cifras que se les habían presentado tanto por CCM como por el Banco de España. Éste avalaba antes de la intervención la cifra de 1.446 millones de euros en créditos morosos proporcionada por CCM, equivalente al 7,24% de todos los concedidos. Pero, según se ha sabido después de la intervención, la morosidad ascendía realmente a 2.480 millones de euros, siendo la tasa correspondiente del 14,5%. Por otra parte, Unicaja había encargado una auditoria a PriceWaterHouse Coopers que estimaba, de forma provisional, un desajuste patrimonial potencial de 3.000 millones de euros, admitiéndose la posibilidad de que fuera aún más amplio. Tal desajuste se habría gestado como consecuencia de un conjunto de operaciones de crédito fallidas con diversos promotores inmobiliarios, al parecer muy bien conectados con el poder político regional encarnado en la figura del presidente autonómico, José María Barreda, y en la de su predecesor, el actual presidente del Congreso de los Diputados, José Bono. A mediados de marzo se había informado así que sólo veinte empresarios debían a CCM 3.136 millones de euros como consecuencia de préstamos que se consideraban incobrables. Y para terminar de agravar las cosas, según se supo tras la intervención, esta situación se había tratado de ocultar mediante operaciones de refinanciación e incluso a través de la participación de CCM en el capital de las empresas deudoras que se habían incorporado a su corporación industrial.

Además, el apoyo que el Banco de España estaba dispuesto a prestar a la operación de fusión, a través del Fondo de Garantía de Depósitos de las Cajas de Ahorros, se consideró muy insuficiente. La entidad supervisora ofrecía unos 1.500 millones de euros, pero Unicaja reclamaba más de 3.000. Esta última cantidad fue, a su vez, rechazada por la Comisión Gestora del Fondo, con lo que la operación de fusión no podía salir adelante.

El viernes 27 de marzo la situación era ya desesperada. A partir de septiembre de 2008 CCM había visto cómo se reducían drásticamente los fondos que las demás entidades financieras le prestaban en el mercado interbancario. Y desde mediados de febrero del año siguiente, después de la dimisión de varios consejeros nombrados por el PP, se estaba produciendo una continua retirada de fondos por parte de los depositantes. Las cifras a las que ha aludido un portavoz del Gobierno regional, no confirmadas por el Banco de España, ascienden a 700 millones de euros. Un informe interno de CCM ha señalado que, sólo en marzo, los depósitos de los ahorradores se habían reducido en 330 millones de euros hasta quedar en 20.829 millones. Tal retirada de fondos —que, en términos relativos, es equivalente al 1,6% de los depósitos realizados por los clientes— no era irrelevante, pues, debido a los estrechos márgenes en los que se desenvuelve el negocio bancario, podía desestabilizar el balance de la entidad, evidenciando su quiebra. De la misma manera, tampoco era irrelevante la circunstancia de que el propio Gobierno regional fuera uno de los clientes más activos en esa retirada de fondos. Tras la intervención se ha sabido que, en marzo, la Junta de Castilla-La Mancha vació 144 millones de euros de las cuentas que tenía abiertas en CCM. Aunque ello se ha justificado en razón del «pago de las obligaciones a las que tienen que hacer frente los organismos dependientes de la Junta», no debe olvidarse que los depósitos de las Administraciones Públicas en las entidades financieras no se encuentran respaldados por el Fondo de Garantía de Depósitos.

Ese viernes el Gobernador del Banco de España recibió por última vez al presidente de Unicaja para urgirle la fusión. La sangría en los depósitos de CCM y el hecho de que sus cuentas de 2008 no pudieran ser aprobadas antes de que venciera el primer trimestre debido a los desacuerdos entre los auditores y el consejo de administración, hacían impostergable adoptar una decisión. El presidente de Unicaja, con el apoyo del Gobierno de Andalucía, se negó a respaldar la operación. La intervención era ya la única opción que quedaba y se ejecutó de manera inmediata.

La actuación del Banco de España… y del Gobierno

Una vez sintetizados los principales hechos conocidos, podemos adentrarnos en el análisis de la actuación del Banco de España y del Gobierno. Ambas deben ser consideradas de manera separada, pues aunque parece razonable que las dos instituciones coordinen sus políticas, cada una de ellas actúa bajo responsabilidades y regulaciones diferentes. El Banco de España tiene como misión fundamental la preservación de la estabilidad y solvencia de las entidades financieras individualmente consideradas para, así, asegurar la estabilidad del sistema financiero en su conjunto. Para ello goza de plena autonomía y sólo debe sujetarse a criterios de naturaleza técnica y no política, pudiendo entrar por ello en colisión con los intereses e incluso con las decisiones del Gobierno. Éste, por el contrario, tiene una naturaleza política, de manera que sus actuaciones tendrán principalmente ese carácter, incluso cuando estén inspiradas en los mejores conocimientos que proporciona el análisis económico. Y ambos, lógicamente, han de desenvolverse dentro del marco jurídico establecido tanto por las normas nacionales como por los acuerdos de carácter supranacional en los que participa España. Veamos entonces, bajo esas premisas, cuáles han sido los elementos más esenciales del caso que nos ocupa.

El Banco de España actuó demasiado tarde

Ya se ha señalado que el Banco de España, en concertación con el Gobierno, tenía preparada su intervención desde tres meses antes de hacerla efectiva. El Gobernador, en comparecencia parlamentaria, ha reconocido, según fuentes periodísticas, que «si no hubiese habido problemas de liquidez seguiríamos mareando la perdiz». No parece que ésta sea la mejor actitud cuando se reconoce que CCM afrontaba «serios problemas» como consecuencia de «una inadecuada gestión de riesgos y una potente expansión del negocio que se financió en buena parte a través del recurso a los mercados de renta fija internacionales, generando importantes desequilibrios». Más aún, el Gobernador desveló ante los diputados que «ya en 2003 (el Banco de España) recomendaba a los administradores de esta Caja que reflexionasen sobre el volumen (de recursos) dedicado a la actividad promotora (inmobiliaria)» y que, tras una inspección, en julio de 2008, se constató «un empeoramiento en la calidad de la inversión crediticia», hasta tal punto que se exhortó a sus directivos a «encontrar una solución que asegurase su viabilidad futura, preferentemente integrándose con otra caja de ahorros».

Por tanto, pasaron nueve meses desde que el Banco de España instó a CCM a fusionarse con otra entidad. Durante una buena parte de ese período los administradores de CCM, en vez de aprestarse a cumplir con la recomendación del órgano supervisor, trataron de desarrollar una huida hacia delante refinanciando créditos fallidos concedidos a promotores inmobiliarios y participando en el accionariado de sus empresas cuando, en ese momento, se sabía que sus dificultades financieras serían crecientes, pues la burbuja inmobiliaria había empezado a desinflarse desde un año antes. El Banco de España conocía estos extremos, pero prefirió no ejercer sus competencias sancionadores y de intervención hasta que fue inevitable. Y al actuar de esta manera, es evidente que coadyuvó, aunque sólo sea por omisión, al deterioro extremo de la situación financiera de CCM.

Por tanto, creo que puede afirmarse que el Banco de España ha actuado demasiado tarde. Según el Gobernador, «los objetivos últimos (de la intervención) son proteger los ahorros de los depositantes y acreedores, evitar convulsiones en los mercados y preservar la estabilidad del conjunto del sistema financiero». No cabe duda de que estos objetivos se hubieran abordado mejor si la intervención del Banco de España se hubiese llevado a cabo con anterioridad, a partir del momento en el que se evidenció el incumplimiento de sus recomendaciones; es decir, a principios del año 2009. ¿Por qué no ha sido así? Ésta es una cuestión que, por el momento, hasta que no se conozcan más detalles del proceso, no puede responderse y sólo puede ser objeto de hipótesis. Desde mi punto de vista, la más plausible es que el Banco de España, seguramente por la extracción partidaria de su Gobernador, ha tenido en cuenta los intereses políticos del Partido Socialista para pausar sus decisiones, de manera que ha subordinado éstas a aquéllos hasta que ya no era posible aguantar más.

El expediente a los consejeros de CCM señala la existencia de graves irregularidades en su gestión

El 4 de abril el Banco de España anunció la apertura de un expediente sancionador a los quince miembros del consejo de administración de CCM en aplicación de las normas de disciplina bancaria que se contienen en la Ley 26/1988. Se imputó a dichos consejeros infracciones muy graves por llevar la contabilidad de la entidad con irregularidades esenciales que impiden conocer su situación patrimonial y financiera. Más en concreto, se aludió a que la cuenta de pérdidas y ganancias de 2008 reflejó unos beneficios de 30 millones de euros cuando tendría que haber arrojado unas pérdidas de unos 1.000 millones de euros. Asimismo, el expediente señaló el incumplimiento del deber de veracidad informativa para con los depositantes, prestamistas y público en general; y también se refirió a las deficiencias existentes en el control de riesgos.

El mero hecho de la apertura de este expediente —del que pueden desprenderse sanciones muy cuantiosas de hasta 150.000 euros, además de la inhabilitación para el ejercicio de cargos de administración bancaria durante diez años— señala que el Banco de España ha encontrado irregularidades muy importantes en la gestión de CCM. Ello no vendría sino a confirmar lo que los inspectores de la entidad supervisora ya habían detectado antes de la intervención, aunque no hubieran accedido a toda la información necesaria.

Pero la cuestión fundamental a este respecto no es que se hayan corroborado los problemas de CCM, sino que, de nuevo, se actuó demasiado tarde, cuando el daño causado a la entidad era muy cuantioso. Esta parsimonia en el ejercicio de la potestad sancionadora del Banco de España pone de relieve varios problemas:

— Uno, que sus procedimientos de supervisión son insuficientes para detectar las eventuales irregularidades en la administración de las entidades bancarias.

— Dos, que su capacidad real para disciplinar a los administradores bancarios está lastrada por deficiencias en su autoridad.

— Tres, que esa capacidad de disciplina está mediatizada por los intereses políticos del Gobernador cuando son coincidentes con los del partido que ejerce la influencia principal sobre el gobierno de las entidades investigadas.

Cuál sea la importancia de estos problemas en el caso que nos ocupa es pronto para establecerlo, pues no se dispone de toda la información necesaria para valorarlos. Pero no cabe descartar que nos encontremos ante una combinación de todos ellos.

Añadamos a lo anterior, como nota marginal aunque no irrelevante, que no deja de ser particularmente sangrante el hecho de que los consejeros de CCM —que presuntamente son responsables de graves irregularidades— se hayan premiado a sí mismos con importantes elevaciones retributivas. Así, entre 2004 y 2007, el conjunto de sus sueldos casi se duplicó al pasar de 1,06 a 1,94 millones de euros al año; las pensiones y seguros de vida a los que tienen derecho por pertenecer al consejo se triplicaron, pasando de 0,07 a 0,23 millones de euros; lo mismo ocurrió con las dietas percibidas por la asistencia a los consejos de las empresas participadas por CCM, que pasaron de 0,08 a 0,27 millones de euros; y, finalmente los créditos recibidos de CCM por esos consejeros se multiplicaron por 4,6, pasando de 0,24 a 1,10 millones de euros. Alguno de esos consejeros ha declarado a la prensa que «al consejo nos llegaban todas las operaciones aprobadas por la correspondiente división de riesgos, nosotros no aprobábamos nada»; y ha añadido que se enteraron de que CCM no tenía beneficios, sino pérdidas, en una comida celebrada sólo dos días antes de la intervención del Banco de España. Si esto fuera así, resultaría evidente que las retribuciones aludidas sólo serían el precio del silencio.

Los argumentos de la intervención del Banco de España y el discurso político del Partido Socialista

El Banco de España ha sido parco en la argumentación de su decisión de intervenir sobre CCM. En su comunicado del 29 de marzo se limitó a señalar que su Comisión Ejecutiva la había adoptado al constarse que la búsqueda de una solución para CCM en el marco de la actuación del Fondo de Garantía de Depósitos no había fructificado, no sin antes dejar bien sentado que «Caja Castilla-La Mancha tiene un patrimonio neto positivo y es, por tanto, una entidad solvente, pero tanto la situación de su capital regulatorio como sus perspectivas financieras aconsejaban buscar soluciones que garantizaran su futuro».

El Gobernador del Banco de España, en su comparecencia parlamentaria del 2 de abril, insistió en el mismo argumento: «Quiero reiterar que la entidad presenta a 31 de diciembre de 2008 un patrimonio neto contable positivo incluso después de registrar los ajustes estimados por la inspección» —una inspección que, por cierto, en ese momento no estaba terminada, según reconoce el alto directivo de la entidad supervisora— y, por ello, «no presenta ningún ‘agujero’ patrimonial». Pero, siendo esto así, añade el Gober nador, «no quiero dar a entender que la entidad presente un adecuado perfil regulatorio puesto que […] no cumple los mínimos exigidos de recursos propios regulatorios». Más en concreto, dice, «la normativa de solvencia española exige a las entidades de crédito mantener un coeficiente mínimo de recursos propios del 8% de sus activos ponderados por riesgo» y CCM «en estos momentos no estaría cubriendo dicha exigencia». Por consiguiente, de lo señalado por el Gobernador del Banco de España cabe deducir que CCM, al no cubrir los requisitos normativos de solvencia, sería una entidad insolvente. Pero el mismo Gobernador se apresura a puntualizar que no es así, pues «ello —es decir, su consideración sobre la falta de cobertura de las exigencias de solvencia— no significa que (CCM) sea una entidad insolvente».

Este galimatías incomprensible según el cual CCM puede a la vez ser y no ser una entidad insolvente sólo puede ser explicado porque el Gobernador está teniendo en cuenta distintas formas de valoración de los activos de la caja, básicamente de su cartera de préstamos y créditos. Éstos, en determinados casos, están sujetos a morosidad o bien son incobrables porque las garantías que los respaldan se han desvalorizado fuertemente —como ha ocurrido con los vinculados a operaciones inmobiliarias—, por lo que su riesgo ha aumentado. Ello, de acuerdo con las normas reguladoras, obliga a aumentar también el capital de la caja o sus reservas —por ejemplo, constituyendo una provisión por la morosidad—, pues si no se hiciera así entonces no habría equilibrio entre el activo y el pasivo en el balance de la entidad y aparecería un desequilibrio patrimonial. Pero lo que el Gobernador está diciendo es que si se es más laxo en cuanto a los criterios contables —por ejemplo, valorando las garantías de los préstamos de acuerdo con los precios anteriores a su desvalorización en el mercado— entonces es posible hacer desaparecer ese desequilibrio y aparentar que la entidad carece de problemas de solvencia.

Pero sigamos con el discurso del Gobernador. He mencionado antes que la auditoria encargada por Unicaja a PriceWaterHouse Coopers estimaba que en CCM había un desajuste patrimonial de 3.000 millones de euros. Pues bien, como por ensalmo, el Gobernador, en su comparecencia parlamentaria, después de aludir al Real Decreto-Ley 4/2009 en el que el Gobierno aprobó un aval de hasta 9.000 millones para cubrir el crédito otorgado por el Banco de España a CCM, añade: «nuestra previsión de utilización gira alrededor de los 3.000 millones».

¿Por qué el Banco de España, en vez de ajustarse a la consideración del balance de CCM dentro del marco de la regulación bancaria que le corresponde supervisar, se ha introducido en especulaciones de otra índole que, además, ha sido incapaz de aclarar? De nuevo planea sobre su actuación la sombra de la militancia política del Gobernador. Sus argumentos han estado condicionados por el interés del Gobierno y del Partido Socialista en ocultar las graves deficiencias de la gestión de CCM —no se olvide que su presidente ha sido promovido por el PSOE y es militante de este partido, y que son los intereses del Gobierno socialista de Castilla-La Mancha los que están en juego— y en aparentar que sus problemas son sólo de liquidez en el corto plazo.

En efecto, el preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2009, antes aludido, es muy ilustrativo a este respecto cuando señala, como única justificación de la medida, que «el Banco de España ha comunicado al ministro de Economía y Hacienda que la Caja de Ahorros de Castilla-La Mancha requiere la provisión de una financiación extraordinaria para superar sus dificultades transitorias de liquidez y así posibilitar su operativa y el cumplimiento de todas sus obligaciones frente a depositantes y acreedores». Y aún más clarificadoras han sido las declaraciones de José María Barreda, presidente del gobierno regional castellano-manchego, cuando señala que, aunque las dificultades de CCM «son públicas y notorias», su causa estriba en que «ha habido una campaña sistemática y sostenida en el tiempo de descrédito» y que «algunos sectores han alentado rumores acerca de la viabilidad de la caja». O sea, toda una conspiración incomprensible para este político, pues «si se ponen en balance los activos y pasivos de la caja, los activos superan muy claramente a los pasivos», aunque, añade para puntualizar su propia afirmación, introduciendo una contradicción insuperable, que «en este momento hay algunos bienes patrimoniales que no se podrían ejecutar».

El Banco de España, el Gobierno y la política de estabilización financiera

En la intervención de CCM existe un elemento colateral, aunque significativo, que es preciso resaltar para poner de manifiesto que la política de estabilización financiera, tal como se está llevando en la práctica cotidiana, incurre en severas contradicciones que, por una parte, alientan las situaciones de riesgo moral que se pueden dar en el negocio bancario y, por otra, introducen un sesgo perverso en el sistema, una especie de Ley de Gresham aplicada al sector financiero, según la cual las entidades quebradas en virtud de sus propios errores de gestión —que se benefician preferentemente de la intervención estatal y que, por tanto, no obedecen a las inexorables reglas de la competencia— pueden acabar desplazando a las de mayor solvencia que sí se ven sujetas a ésta.

Ese elemento colateral se deriva del hecho de que CCM ha sido beneficiaria de las compras de activos por el Fondo de Adquisición de Activos Financieros instituido por el Real Decreto-Ley 6/2008, y ahora, en virtud de la intervención del Banco de España avalada por el Gobierno, lo va a ser también del sistema de avales a las entidades financieras creado en el Real Decreto-Ley 7/2008. Ambos instrumentos de la política de estabilización financiera fueron creados dentro del marco de las medidas acordadas por el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas de la Unión Europea el día 7 de octubre de 2008, y por los Gobiernos de la zona euro cinco días más tarde, con el fin de afrontar las consecuencias de la crisis financiera internacional sobre los sistemas bancarios europeos. El Banco de España en su Informe de Estabilidad Financiera de no - viembre del 2008 dio cuenta puntual de esos acuerdos y de su plasmación en las medidas adoptadas por los distintos países, señalando asimismo los cuatro principios generales a los que éstas debían ajustarse. Esos principios son los siguientes:

— «En primer lugar, se diseñan mecanismos que facilitan la financiación a las entidades de crédito […] limitados en su cuantía y vigencia (y) destinados a las entidades que operan en los países de la zona euro siempre que satisfagan, al menos, los requerimientos mínimos de capital regulatorio». Anote el lector la frase subrayada pues es relevante para lo que más adelante se señala.

— «En segundo término, los Estados podrán reforzar el capital de las entidades de crédito […] a través de la adquisición de acciones preferentes o algún otro instrumento de características similares». El lector comprenderá inmediatamente que este tipo de instrumento, aunque previsto en las medidas estabilizadoras españolas, no ha sido utilizado en el caso de CCM.

— «En tercer lugar, se plantea un compromiso explícito para evitar la quiebra de instituciones financieras relevantes». Observe el lector que la intervención del Banco de España en CCM se ha arbitrado a pesar de que el Gobierno considera que esta entidad es poco importante o que, más bien, según el presidente Rodríguez Zapatero, sólo «tiene una importancia relativa» pues únicamente representa el 0,8% de los activos del sistema financiero español. No es extraño, por ello, que el vicepresidente y ministro de Economía considerara que «la decisión que hemos tomado es menor, de trámite» y que tenía un significado «más simbólico que económico».

— Y, «en cuarto lugar, se emplaza a las autoridades competentes a que consideren la necesidad de asegurar la flexibilidad suficiente en la implementación de las normas contables de valoración». Tal vez sea por esto por lo que el gobernador del Banco de España considera que, en una conjunción de contrarios digna del mejor materialismo dialéctico, CCM es solvente e insolvente a la vez.

Pero vayamos con el primero de esos principios. Si los instrumentos extraordinarios de financiación de las entidades de crédito —como el Fondo para la Adquisición de activos Financieros (FAAF), según recuerda el Banco de España— sólo debieran haber canalizado sus recursos hacia los bancos o cajas de ahorro que cumplen con los requisitos de capital regulatorio, entonces CCM no tendría que haberse beneficiado de ellos. Pero no ha sido así. La página web del FAAF es muy clara a este respecto cuando incluye a CCM entre las entidades que han obtenido financiación en sus subastas. Más en concreto, señala que la cantidad total recibida por ella es de 244.521.910 euros.

Es sorprendente que si el Banco de España conocía que CCM no cumplía con los requerimientos de solvencia —y, por tanto, de capital regulatorio— sus funcionarios no lo hubiesen puesto en conocimiento del Consejo Rector del FAAF. A este respecto no está de más recordar que tres representantes de la entidad supervisora forman parte del Comité Técnico del FAAF, cuya misión es asesorar a la Comisión Ejecutiva de éste. Tal asesoramiento ha sido efectivo, de manera que, según recuerda el Banco de España en su Primer informe a la Comisión Ejecutiva del Fondo, remitido al Congreso de los Diputados, el citado Comité ha elaborado, en todos los casos, «un informe técnico que contiene una propuesta de adjudicación motivada». En otras palabras, CCM ha accedido de una manera impropia a la financiación extraordinaria del Estado gracias a la negligencia del Banco de España, al haber omitido susrepresentantes la información al FAAF acerca de la situación real de dicha entidad con respecto al capital regulatorio.

Pero si sorprendente es lo que se acaba de señalar, más inaudito resulta que el Gobierno, al aprobar el aval de 9.000 millones de euros para garantizar las obligaciones derivadas de la financiación que otorgue el Banco de España a CCM en virtud de su intervención, haya imputado esa cuantía al sistema de avales del Estado a las operaciones de financiación nuevas que realicen las entidades de crédito residentes en España, instituido en el Real Decreto-Ley 7/2008. Y ello, por dos motivos: primero, porque ese sistema de avales forma parte de los mecanismos extraordinarios de financiación para cuyo acceso es exigible el cumplimiento de los requisitos de capital regulatorio; y segundo, porque difícilmente se puede justificar que la operación de intervención del Banco de España en CCM esté contemplada entre los supuestos regulados por la norma que se acaba de mencionar — es decir, «las emisiones de pagarés, bonos y obligaciones admitidas a negociación en mercados secundarios oficiales españoles»—.

Está claro, por tanto, que la intervención de CCM no encaja de ninguna manera en el diseño de la política de estabilización financiera que aprobó el Gobierno en octubre de 2008 y convalidó el Congreso de los Diputados a los pocos días de publicarse las correspondientes normas extraordinarias. Y está claro también que ese mismo Gobierno, con la ayuda del Banco de España, ha hecho caso omiso de sus propias reglas para actuar en el caso de CCM con la única finalidad de salvar la imagen pública de los gestores del Partido Socialista. Al actuar así, ambas instituciones, Gobierno y Banco de España, han bastardeado la política de estabilización financiera, haciéndole perder credibilidad. Más aún, se han apartado de una forma deliberada de las reglas de la competencia arbitradas por la Comisión Europea para hacer aceptable dicha política; y al hacerlo, han podido convertir los recursos vertidos sobre CCM en una ayuda prohibida por el Tratado de la Comunidad Europea. No sorprende, por ello, que la Comisión Europea, según ha declarado el portavoz de la Comisaria de la Competencia, esté recabando información para «determinar si ha habido ayudas de Estado y si se han respetado las reglas sobre ayudas públicas».

Pero siendo esto así, el Congreso de los Diputados no tuvo empacho en convalidar el Real Decreto-Ley 4/2009 con el que el Gobierno avaló la intervención del Banco de España. Tal convalidación conculcó la letra y el espíritu de la política de estabilización financiera adoptada por España en concordancia con los demás países de la Unión Europea, singularmente con los de la zona euro. Al convalidarse sin más esa norma, se avaló la arbitrariedad con la que había actuado el Gobierno al vincular su respaldo a los créditos que el Banco de España otorgue a CCM con los instrumentos de la política de estabilización financiera. A este respecto no está de más recordar que el Congreso de los Diputados aprobó unánimemente el 24 de marzo una proposición no de ley en la que se le señalaba al Gobierno que «en ningún caso las intervenciones del Estado, en el marco de las medidas de estabilización financiera, deben sustituir a las que, en su caso, pudiera tener que adoptar el Banco de España para intervenir en entidades financieras».

Es cierto, sin embargo, que si el Real Decreto-Ley 4/2009 no se hubiera convalidado podría haberse planteado una situación de hecho muy delicada, pues se habría mostrado la incapacidad del Gobierno español para afrontar una eventual quiebra bancaria, con los consiguientes efectos negativos sobre la confianza internacional en el sistema financiero español. Pero tampoco cabe despreciar la posibilidad de que la medida arbitrada en esa norma pueda acabar siendo considerada una ayuda de Estado que, por estar prohibida, tendría que ser reintegrada al Tesoro, dando así lugar a una situación equivalente a la anterior. La solución a este dilema podría haber venido de una tramitación del Real Decreto-Ley como proyecto de Ley con el compromiso del Gobierno para, en el trámite parlamentario, propiciar una solución alternativa a la financiación del aval, imputándolo a una ampliación del límite que, a este respecto, se estableció en el artículo 54 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009. Una sencilla solución como ésta habría resuelto el galimatías en el que, acuciado por sus problemas políticos, se había metido el Gobierno. Pero también es verdad que si se hubiera autoenmendado, entonces habría hecho palmaria su propia debilidad.

Las lecciones del caso Caja Castilla-La Mancha

Los hechos descritos y las consideraciones analíticas que se han efectuado en las páginas precedentes permiten establecer algunas conclusiones orientadas hacia la política económica. Cuatro son, a este respecto, las lecciones que a mi modo de ver pueden extraerse del caso CCM.

En primer lugar, es evidente que el marco institucional del sistema financiero requiere cambios urgentes para que puedan abordarse las crisis bancarias en condiciones de eficacia. El Gobernador del Banco de España lo señaló al concluir su comparecencia sobre el caso CCM en el Congreso de los Diputados. Allí apuntó la necesidad de que las cajas de ahorro puedan ampliar más fácilmente sus recursos propios, aunque no se refirió a la urgente necesidad de desvincular la gestión de estas entidades de la influencia inmediata de los gobiernos regionales o locales, así como de los partidos políticos y sindicatos. Una mayor profesionalización de los administradores de las cajas, evitando que sus cargos dependan de los intereses partidarios, es imprescindible para que su gestión se guíe únicamente por los criterios de eficiencia. Y para ello se necesita una revisión radical de legislación estatal y autonómica sobre las cajas que convierta a estas entidades en sociedades anónimas, las reconduzca hacia los fines sociales que inspiraron su creación e impida que sus órganos rectores se repartan entre los actores políticos.

Una vía a través de la cual se pueden abordar ambos problemas —el de la ampliación de los recursos propios y el de la exclusión de los actores políticos en la gestión— es profundizar en el carácter privado de las cajas de ahorro —que, no se olvida, aun cuando tienen una naturaleza social, son de fundación privada— mediante su conversión en sociedades anónimas. Para ello, su capital fundacional tendría que dividirse en acciones. Una parte sustancial de ese capital podría atribuirse a la Obra Social de cada caja, convertida ésta previamente en fundación. Otra se quedaría en manos de los entes autonómicos o municipales promotores originarios de las entidades. Y otra, en fin, podría ser ofrecida a los impositores para que suscribieran, a través de la Bolsa de Valores, el capital correspondiente. A partir de ahí el juego del mercado pondría la gestión de la institución en la línea del lucro mercantil, la competencia y la eficiencia.

El Gobernador del Banco de España también aludió a la necesidad de que se modifique la regulación del Fondo de Garantía de Depósitos para evitar el recurso al aval del Gobierno en las operaciones de intervención. En este sentido parece imprescindible un refuerzo de los recursos de que dispone dicho Fondo, pues de otra manera no es posible esperar que, si la crisis de solvencia se extiende sobre más entidades, quepa hacer efectiva la garantía de 100.000 euros a los depositantes, aprobada dentro del paquete de medidas de estabilización financiera, sin ocasionar severas tensiones sobre las cuentas públicas. Esto es lo que se ha hecho, en junio de 2009, con la creación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), dotado con 9.000 millones de euros, cuya operatividad, sin embargo, ha tenido que esperar hasta que, a finales de enero de 2010, fuera aprobado para un período de seis meses por la Comisión Europea.

En segundo término, debe destacarse que, en el asunto CCM, la actuación del Gobernador del Banco de España y, seguramente, de la Comisión Ejecutiva de esta entidad, ha sido deplorable. Como se ha destacado antes, esa actuación ha estado muy influida por intereses de naturaleza partidaria, de manera que la militancia política del Gobernador ha lastrado su independencia y, con ella, la autonomía misma de la institución que preside. La gravedad del momento actual aconseja no proceder a su relevo, pero ello no impide exigir que haya una voluntad firme de rectificación para que acontecimientos como los que se han vivido no vuelvan a repetirse. La autonomía del Banco de España y la independencia de su Gobernador son elementos imprescindibles para asegurar una eficaz gestión de las tareas de supervisión, incluidas las de intervención y disciplina de las entidades crediticias, que esta institución tiene encomendadas.

Un tercer aspecto a considerar es el que se refiere al mensaje, implícito en su intervención, que ha transmitido el Banco de España a las entidades financieras. Ese mensaje alude a la voluntad inequívoca de la institución supervisora de no dejar caer ningún banco o caja de ahorros con independencia de su dimensión. Si los acuerdos europeos se refieren en esto a las entidades financieras relevantes, la política española elude esa restricción, principalmente por la implicación partidaria que tienen las cajas de ahorros. Pero al emitirse este mensaje, también se incentiva que los administradores bancarios incurran en situaciones de riesgo moral. Como es sabido, el riesgo moral se da en aquellas situaciones en las que los gestores se benefician de las ganancias a las que conducen sus decisiones, pero no afrontan las pérdidas que eventualmente se produzcan, pues éstas se trasladan a un tercero.

Es evidente que el Banco de España y el Gobierno deben corregir esta orientación permisiva de su política si se quieren eludir los problemas del riesgo moral. Unos problemas que podrían ser muy importantes en las entidades que, ante el deterioro de su situación patrimonial, emprenden una huida hacia delante incurriendo en riesgos crecientes que dañan severamente su solvencia. El caso de CCM se ajusta a este patrón que podría repetirse.

Tal corrección podría hacerse a partir de dos elementos. El primero debe ser la transmisión de un mensaje claro al sector financiero en el sentido de que no se van a tolerar las situaciones de insolvencia —incluso meramente potencial— y de que el Estado no va a acudir al rescate de cualquiera de las entidades, de manera que no se excluye la quiebra de éstas. Y el segundo, la presentación urgente en el Congreso de los Diputados de un proyecto de ley que endurezca penal y patrimonialmente la exigencia de responsabilidades a los consejeros y directivos de las entidades financieras.

Todo ello, sin olvidar el caso concreto de los administradores de CCM. El expediente disciplinario abierto por el Banco de España es insuficiente, por su naturaleza estrictamente administrativa, para depurar todas las responsabilidades en las que hubieran podido incurrir esos administradores. Por ello, es necesario que el caso se plantee ante los tribunales de justicia, seguramente dentro de la ju risdicción mercantil. Una decisión del Gobierno instando la actuación urgente de la fiscalía, así como su personación en el proceso a través de la Abogacía del Estado, para defender el interés público, sería para ello muy conveniente.

Y, por último, parece necesario que la política de estabilización financiera esté acompañada de un plan específico para ajustar la capacidad del sector crediticio. Éste, al amparo de la burbuja inmobiliaria, ha crecido desmesuradamente, de tal manera que la mayor parte de los observadores estiman que, en él, existe un exceso de oficinas, trabajadores y cajeros automáticos. Tal exceso podría rondar, en el caso de las cajas de ahorro, el 50% de las sucursales y un tercio de los empleados. El plan de ajuste, que debiera estar supervisado por el Banco de España, no sólo permitiría reducir los costes, sino también obtener fondos a través de la venta de activos, facilitando así el proceso de saneamiento del sector. Y su materialización podría conllevar la realización de operaciones de fusión destinadas al fortalecimiento patrimonial de las entidades afectadas.

A este respecto, conviene señalar, en contra de una doctrina política que empieza a ser dominante, que los problemas de solvencia de las entidades financieras no son un mero problema de dimensión. Por ello, su solución no debe concebirse como un mero proceso de fusiones entre las cajas de ahorro, como si las fusiones fueran la tabla de salvación a la que ineludiblemente hubiera que agarrarse. Se intentó en el caso de la Caja de Castilla-La Mancha uniéndola con la andaluza Unicaja, operación esta basada en la afinidad política de los gobiernos autonómicos que debían dar su autorización para realizarla, y fracasó. Pero más allá de esta operación afortunadamente frustrada, lo relevante es que las fusiones gozan de muy poco respaldo empírico que avale su interés como estrategia de salida a la crisis para las entidades financieras. Los estudios disponibles sobre esta materia dejan claro que la gran dimensión no mejora la eficiencia de los bancos y cajas de ahorro, pues el tamaño óptimo en el negocio bancario —es decir, aquel en el que los costes se reducen al mínimo— es más bien el de una entidad mediana de las que operan en el mercado español. Además, esos estudios revelan que en seis de cada diez fusiones no se alcanzan las tasas de rentabilidad esperada, precisamente porque la ausencia de sinergias opera en el sentido inverso al de la racionalización. Por tanto, aunque algunas fusiones bancarias hayan funcionado, no se puede esperar que sean la solución general a los problemas de solvencia de las cajas. Y si esto es así, sólo un cambio institucional profundo, como el que se ha planteado en las líneas precedentes, puede encarrilar al sector hacia la eficiencia y la estabilidad.

Epílogo

El 22 de mayo de 2010 el Banco de España intervino Cajasur sustituyendo a sus administradores y haciéndose cargo de la entidad. Ésta se había anunciado como insolvente una semana antes, aunque desde hacía meses se conocía su situación. De hecho, a finales de julio de 2009 la entidad supervisora había dado su aprobación a la fusión de esta caja de ahorros con Unicaja, operación que, además, estaba respaldada por el Fondo de Garantía de Depósitos. Pero la fusión no se llevó a cabo principalmente debido a que los directivos de las dos instituciones no querían perder su poder y a que los trabajadores de Cajasur no estaban dispuestos a la inevitable reestructuración de la plantilla. Durante meses la situación se fue pudriendo sin que el Banco de España fuera más allá de la realización de unas advertencias que no hacían sino mostrar su falta de voluntad política para imponerse mediante el ejercicio de sus competencias de intervención. Y la intervención ha llegado no porque la Comisión Ejecutiva del Banco de España haya adoptado una decisión independiente, sino porque han sido los propios dirigentes de Cajasur los que la han instado como último recurso para defender sus intereses. Perecería como si del caso de CCM no se hubiera aprendido nada.

15. La reforma de las Cajas de Ahorro

La crisis de la Caja de Castilla-La Mancha y su intervención por el Banco de España, decidida el 29 de marzo de 2009, puso sobre el tapete no sólo los problemas de esta entidad concreta, sino también los del conjunto de ese segmento del sistema financiero español. Recordemos que las cajas, que a todos los efectos son entidades de depósito similares a los bancos, gestionan el 40% del pasivo de esas instituciones y que lo hacen con una singular estructura empresarial que hace de ellas un sector muy ineficiente frente a sus competidores bancarios. Así, la productividad por empleado —medida en función del pasivo por trabajador— apenas alcanza los dos tercios de la cifra correspondiente a los bancos; lo mismo ocurre con la ratio de productividad por oficina, que no llega siquiera a la mitad de la que se atribuye a estos últimos. Digámoslo de otra manera: las cajas, en su conjunto, tienen unas plantillas sobredimensionadas y una red de oficinas excesiva para el volumen del negocio que realizan; y ello implica que, para equipararse al nivel competitivo de los bancos, tendrían que prescindir de un tercio de sus plantillas y de un 55% de sus sucursales.

Es en este marco empresarial en el que, en el momento actual, se plantea la crisis del sector. Ésta viene de la mano de los excesos financieros cometidos en el pasado. Y aunque sea cierto que no todas las entidades se han gestionado de la misma manera, esos excesos se han concretado principalmente en la minusvaloración de los riesgos asumidos en operaciones de financiación de las empresas inmobiliarias, y también de proyectos industriales, generalmente dentro del ámbito regional o local y en conexión con el poder político, aunque no han faltado las promociones de apartamentos y casas de verano en las zonas costeras. Ya hemos visto que, en el caso concreto de la Caja de Castilla-La Mancha, el Banco de España constató que un conjunto de operaciones de crédito fallidas concertadas con una veintena de empresarios inmobiliarios bien relacionados con la presidencia regional, entre las que la más emblemática fue la construcción del aeropuerto de Ciudad Real, habían dado lugar a un extraordinario aumento de la morosidad, situándola por encima del 14% del conjunto de los créditos otorgados por la entidad a finales del año 2009. Todo ello se hizo, según el expediente abierto a los administradores de esta caja, incumpliendo los deberes de transparencia en la gestión, de manera que no se reflejó contablemente su verdadera situación patrimonial y financiera, y se ocultó la correspondiente información a los depositantes y prestamistas. Lamentablemente, estas situaciones de riesgo han puesto al borde de la quiebra a varias entidades, lo que se ha traducido en fortísimas presiones del Banco de España para que procedan a fusionarse con otras en mejor situación financiera.

El caso de Caja Castilla-La Mancha ha puesto de relieve, por otra parte, con relación al Banco de España, que sus procedimientos de supervisión son insuficientes para detectar las eventuales irregularidades en la administración de las entidades bancarias; que, además, su capacidad real para disciplinar a los administradores bancarios está lastrada por deficiencias en su autoridad; y que esa capacidad de disciplina está mediatizada por los intereses políticos del Gobernador cuando son coincidentes con los del partido que ejerce la influencia principal sobre el gobierno de las entidades investigadas. Además, el hecho de que también los gobiernos autonómicos tengan competencias en materia de supervisión de las cajas, hace que cualquier actuación informal del Banco de España se supedite a las decisiones de aquéllos. Por ello, sólo cuando una entidad es intervenida por la autoridad bancaria deja de existir la interferencia de las Comunidades Autónomas.

Este último aspecto es relevante, pues, si bien las cajas de ahorro son de fundación privada, su naturaleza social hace de ellas un apetitoso bocado para el poder político. De hecho, la ley que reguló, en 1985, sus órganos rectores y las leyes autonómicas que han desarrollado esta normativa básica han dado a las Adminis traciones regionales y locales una capacidad desmesurada para controlar los consejos de administración de estas entidades. Ello, unido a ciertas competencias supervisoras de la actividad crediticia, ha ocasionado la continua ingerencia del poder político en la gestión de las cajas. Buena parte de los problemas actuales de carácter financiero que emergen cotidianamente en estas instituciones y que afectan a su solvencia, se han gestado a partir de decisiones que, en un marco de euforia financiera, han dado rienda suelta a proyectos megalómanos de los gobiernos locales en los que se han implicado promotores privados atraídos por la posibilidad de acumular sustanciosas plusvalías. El papel evaluador de los riesgos financieros que, bajo criterios de prudencia y rentabilidad examinados en el largo plazo, deben ejercer las entidades crediticias frente a las iniciativas empresariales, sean éstas estrictamente privadas o alentadas por el poder político, ha fallado precisamente porque este último se ha sentado simultáneamente a ambos lados de la mesa. De ahí que despolitizar a las cajas sea una tarea urgente que habrá que abordar de inmediato.

¿Cómo hacerlo? Desconfiemos de los retoques regulatorios que modifican la apariencia para que, en el fondo, nada cambie. Sólo la existencia de un juego adecuado de contrapoderes en la administración de las Cajas podrá dar solución al problema. Y ello sólo podrá alcanzarse si el capital fundacional de estas entidades se divide en acciones para convertirlas en sociedades anónimas cuyo capital se repartiría entre la Obra Social, las entidades promotoras y el público que lo suscribiera en el mercado de valores.

Una reforma de esta naturaleza permitiría abordar con facilidad otro de los problemas que, en este momento, acucian a las cajas. Según ha expresado reiteradamente el Gobernador del Banco de España, existen severas dificultades para que este tipo de entidades puedan ampliar sus recursos propios, pues al no disponer de capital social no pueden decidir la ampliación de éste apelando directamente a los accionistas o a los ahorradores. El único procedimiento actualmente posible es la emisión de cuotas participativas que en ningún caso conceden derechos políticos a sus suscriptores y que, además, han de contar con el respaldo de la Asamblea General. Este mecanismo —que, por lo demás, ha fracasado en algunas de las operaciones que se han planteado durante los últimos años— carece de la flexibilidad necesaria para adaptar el capital regulatorio de las cajas a las exigencias de supervisión del Banco de España. Como es sabido, la norma de solvencia establecida en España exige que las entidades de crédito mantengan un coeficiente mínimo de recursos propios equivalente al 8% de sus activos ponderados en función de su riesgo. Esta regla es la que tanto Caja Castilla-La Mancha como Cajasur no pudieron cumplir y ello las abocó a una intervención del Banco de España en evitación de su quiebra. Pues bien, si las cajas tuvieran capital social, entonces la posibilidad de emitir nuevas acciones para reforzar el capital regulatorio, incluso bajo acuerdos adoptados entre los grupos de accionistas representados en el consejo de administración, podrían dar una salida más ágil a los problemas de solvencia.

En el último año estos problemas de solvencia se están tratando de ver como un mero problema de dimensión, y en función de ello se ha propugnado por el Banco de España un proceso de fusiones entre las cajas de ahorro como si ésta fuera la tabla de salvación a la que ineludiblemente hubiera que agarrarse. Para ello, en junio de 2009 se reguló la creación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), en el que se siguieron las directrices de la Comisión Europea en esta materia para preservar lo más posible la competencia¹⁵, y al que se dotó inicialmente con 9.000 millones de euros. Este instrumento de apoyo a las entidades financieras en crisis fue aceptado por la Comisión Europea, aunque ésta limitó su utilización al primer semestre de 2010.

Las operaciones de fusión de cajas de ahorros amparadas en la política del Banco de España se han sintetizado en el cuadro 15.1. Se trata, como puede verse, de siete fusiones que agrupan a 16 entidades y de cuatro Sistemas Institucionales de Protección (SIP), también llamados fusiones frías, en los que se integran 19 cajas. Los SIP son instituciones dotadas de personalidad jurídica que operan de un modo similar a los bancos y en los que se integran las cajas implicadas bajo un contrato de duración mínima de diez años cuyo principal compromiso es la cesión mutua de liquidez y beneficios, distribuyéndolos proporcionalmente a la participación de cada entidad en el grupo.

Estas operaciones de fusión agrupan un volumen de activos cercano a 1,2 billones de euros, lo que supone casi el 90% de los activos totales de las cajas de ahorro españolas. Ello significa que, tras su realización, las fusiones impulsadas por el Banco de España darán lugar a un cambio radical del sector, propiciándose su concentración. Además, las previsiones de la entidad supervisora apuntan a una reducción de la cuarta parte de las oficinas y de tres

¹⁵ Véase: Francisco Uría, «Crisis financiera, mecanismos de apoyo a las entidades de crédito en dificultades y derecho de la competencia», Estabilidad Financiera, n.º 18, 2010.

Cuadro 15.1. Fusiones de Cajas de Ahorros impulsadas por el Banco de España y el FROB

de cada diez empleos, con lo que se ganará en productividad, aunque sin llegar al nivel de los bancos, y seguramente en solvencia, aunque esto último dependerá del curso que siga la crisis bancaria y de que la gestión de las cajas surgidas de las fusiones deje de estar influida por el poder político.

Sin embargo, debe añadirse que las fusiones gozan de muy poco respaldo empírico que avale su interés como estrategia de salida a la crisis para las entidades financieras. Y así los estudios disponibles dejan claro que la gran dimensión no mejora la eficiencia de los bancos y cajas de ahorro, pues su tamaño óptimo —es decir, aquel en el que sus costes se reducen al mínimo— es más bien el de una entidad mediana de las que operan en el mercado español. Además, esos estudios revelan que en seis de cada diez fusiones no se alcanzan las tasas de rentabilidad esperada, precisamente porque la ausencia de sinergias opera en el sentido inverso al de la racionalización. Por tanto, aunque algunas fusiones bancarias hayan funcionado, no se puede esperar que sean la solución general a los problemas de solvencia de las cajas. Y si esto es así, sólo un cambio institucional profundo, como el que se ha planteado en las líneas precedentes, puede encarrilar al sector hacia la eficiencia y la estabilidad.

16. El modelo energético y la energía nuclear

La economía española se ha caracterizado, desde hace ya mucho tiempo, por mantener una elevada intensidad energética en sus actividades productivas y sociales, de manera que el consumo de energía por unidad de producto se mantiene en niveles más elevados que los correspondientes al conjunto de los países europeos. De esta manera, en el último año para el que se dispone de datos, mientras en España se consumieron 184 kilogramos equivalentes de petróleo (Kep) por cada 1.000 euros de PIB, el promedio de la Unión Europea fue de 169 Kep y el de la zona euro de 162 (véase el gráfico 16.1). Ello resulta sorprendente para un país pobre en recursos energéticos que ha experimentado con especial virulencia los shocks petroleros y que registra una muy elevada dependencia del exterior para el suministro de energía primaria. El lector se hará fácilmente una idea de esto si tiene en cuenta que algo más del 80% de nuestro suministro energético proviene de otros países —cuando en el promedio europeo esa ratio es de sólo el 50%— y que esos países son, en su mayor parte, políticamente inestables. Ello implica un importante problema de vulnerabilidad para la economía.

Gráfico 16.1

Intensidad energética de la economía

(Kilogramos equivalentes de petróleo por cada 1.000 euros de PIB)

Fuente: Eurostat.

Otro problema relevante del modelo energético español es el del alto coste al que se produce la energía eléctrica, con la inevitable consecuencia de unas tarifas demasiado elevadas que repercuten negativamente sobre las empresas al incrementar sus costes de producción de bienes y servicios. Así, en uso doméstico los precios más frecuentes son actualmente en España alrededor de un 15% superiores al promedio de los veintisiete países de la Unión Europea; y en uso industrial superan ese promedio en aproximadamente el 10%, según se muestra en el gráfico 16.2 para el segundo semestre de 2009. Naturalmente, este problema se gesta en una estructura de la producción en la que las centrales de menores costes —las nucleares y las de ciclo combinado— apenas suman el 30% de la potencia instalada, y las de mayores costes —basadas en energías renovables—, cuya cuota de mercado va en aumento, superan la cuarta parte del total. El resto se lo reparten las térmicas de carbón o de fuel y algunas otras instalaciones de coste intermedio.

Gráfico 16.2
Precios de la energía eléctrica por tipos de consumidores en el segundo semestre de 2009
(Euros por Kwh, excluidos los impuestos)

Y un tercer problema relevante alude a la cuestión de las emisiones de gases de efecto invernadero a la atmósfera. El compromiso de España con respecto al Protocolo de Kyoto fue que, en 2010, esas emisiones no serían superiores al 15% de las contabilizadas en 1990. Sin embargo, el incumplimiento de este compromiso es manifiesto, toda vez que los gases arrojados a la atmósfera superan con mucho los del año tomado como base para el cálculo, siendo el principal sector responsable de tal situación el energético. De este modo, en los últimos años, las emisiones se sitúan entre un 40 y un 60% del nivel comprometido, cuando en el ámbito europeo se observa, por el contrario, de manera agregada, un incumplimiento mucho más reducido, pues las emisiones se encuentran estancadas en un nivel del orden del 90% de la cifra de hace dos decenios (véase el gráfico 16.3).

Gráfico 16.3

Emisión de gases de efecto invernadero

(Índice de emisiones equivalentes de CO

²

; base 1990=100)

Estos tres problemas son de compleja resolución, aunque, al menos parcialmente, podrían encontrar una vía de salida en la producción de energía eléctrica a partir de la fisión nuclear. En primer lugar, por lo que se refiere a la dependencia energética, debe señalarse que, aunque las centrales nucleares requieren el suministro exterior de uranio enriquecido, el valor de las importaciones, de unos 300 millones de euros al año, sólo supone la centésima parte del correspondiente a las de petróleo. Por ello, su capacidad potencial de contribuir a la reducción de la dependencia energética es muy elevada.

Gráfico 16.4

Costes de producción del Megavatio-hora en diferentes tipos de centrales eléctricas, 2008 (Euros)

Fuente : Comisión Nacional de la Energía. Para las centrales eólicas y fotovoltaicas, Baltasar Montaño, «¿Cuánto cuesta un kilovatio?», El Mundo, 20 de enero de 2008.

Por otra parte, en lo que se refiere a los costes de producción, se puede señalar que éstos, aunque no son los más reducidos de entre todas las tecnologías de producción de electricidad, pues resultan aventajados por los de las centrales hidráulicas, sí están entre los más bajos. Así, la Comisión Nacional de la Energía estimó en 2008 que, bajo condiciones estandarizadas, la obtención de un megavatio-hora nuclear costaba, en España, 44,4 euros, mientras que el hidráulico se situaba en 39,0 euros. Y los demás tipos de centrales tenían costes más elevados: 68,6 euros por megavatio-hora las de ciclo combinado que queman gas; 71,8 las térmicas de carbón; 84,0 las eólicas y 430,0 las fotovoltaicas (véase el gráfico 16.4). En esta estimación de los costes de la electricidad en las centrales nucleares se han tenido en cuenta no sólo el valor del combustible consumido y de la amortización del capital, sino también los desembolsos por la gestión futura de los residuos radiactivos y los que tendrán lugar, en su momento, por la clausura y desmantelamiento de las instalaciones. Ello señala que estamos ante una de las opciones energéticas más favorables desde el punto de vista económico¹⁶. Y a ello se añade que el funcionamiento habitual de dichas centrales supera las 8.000 horas al año, nivel este no superado por ninguna otra de las alternativas posibles, lo que hace que el suministro sea no sólo barato sino además continuado a lo largo del tiempo.

Esto último tiene unas especiales implicaciones para la configuración de un modelo óptimo del parque de generación de electricidad. En efecto, la Comisión Nacional de la Energía, en el mismo informe que se acaba de citar, destacó que, si el mercado eléctrico funcionara en condiciones de competencia perfecta, sin barreras a la entrada para la instalación de cualquier tipo de centrales, el coste variable del combustible nuclear señalaría la frontera del coste mar

¹⁶ Véase: Comisión Nacional de la Energía: «Precios y costes de la electricidad. Informe complementario a la propuesta de revisión de la tarifa eléctrica a partir del 1 de julio de 2008», Madrid, 20 de Mayo de 2008. Disponible en http:// www.cne.es/cne/doc/publicaciones/cne82_08.pdf.

ginal de la producción eléctrica en la mitad de las horas de funcionamiento del sistema, correspondiendo el resto, fundamentalmente, a la energía hidráulica. Sin embargo, ello no es así en la realidad española actual debido a que, por una parte, la moratoria nuclear ha impedido la expansión de la capacidad productiva de este tipo de centrales y, por tanto, su adaptación al aumento de la demanda; y, por otra, a que se han agotado las posibilidades de expansión del parque hidroeléctrico. Y ello hace que el coste marginal de la producción eléctrica esté determinado, en la mitad del tiempo, por las centrales de ciclo combinado y las de carbón, y en la otra mitad por las hidráulicas. En otros términos, la política energética española ha conducido a que, inevitablemente, la electricidad haya acabado teniendo unos costes de producción más elevados que lo que un empleo racional de las tecnologías disponibles podría permitir.

Finalmente, este recorrido por las características de la energía nuclear no puede terminar sino señalando que no hay en esta for ma de energía emisiones de gases de efecto invernadero, lo que, por cierto, también ocurre en el caso de las renovables. Por tanto, cuando se justifica la promoción de éstas por su contribución al cumplimiento del Protocolo de Kioto, lo mismo cabe decir de aquélla.

En resumen, la energía nuclear es una alternativa razonable para afrontar los principales problemas que afectan al sector energético en España y que tienen severas repercusiones sobre la competitividad de la economía española. Por ello, no se entiende el empeño del Go bierno socialista para mantener inalterado el esquema de la política energética que se estableció en la década de los 80 y que implicó el veto administrativo a cualquier ampliación de la capacidad productiva nuclear. Y menos aún se entiende que esa política se haya revestido recientemente de un ecologismo simplista cuando se ha tratado de contraponer a la energía nuclear con la producida por los molinos de viento o las granjas solares, toda vez que estas tecnologías suponen costes de generación de electricidad que resultan excesivos para los consumidores. El mix energético puede nutrirse de diferentes fuentes de suministro que se complementan entre sí, y ello hace que puedan convivir dentro de él las diferentes tecnologías disponibles.

Actualmente España cuenta con ocho centrales nucleares con una capacidad instalada de 7.700 megavatios que producen en torno al 19% de la energía primaria que consume el país. Esta participación sólo llega a la mitad de la ratio que, como promedio, registra la Unión Europea, donde países como Francia, Alemania, Reino Unido, Suecia y Bélgica cuentan con importantes instalaciones. Por ello, parece razonable que duplicar la capacidad de producción española pueda ser un objetivo de la política energética. Para lograrlo sería necesario no sólo emprender los procesos de inversión requeridos en nuevas instalaciones, sino también ampliar hasta donde sea técnicamente posible la vida útil de las que ya funcionan. Éstas tienen autorizaciones de funcionamiento hasta los años que van de 2021 a 2026, pudiéndose alargar una década más.

Sin embargo, el gobierno de Zapatero no parece que se encamine hacia una solución de este tipo. Primero, porque no parece dispuesto a autorizar la construcción de nuevas centrales; y segundo, porque en el caso de la de Garoña, a pesar del informe del Consejo de Seguridad Nuclear que certificó la viabilidad técnica de su continuidad hasta 2019, decidió prorrogar sus operaciones sólo hasta 2013. Sus argumentos no fueron demasiado sólidos, pues se refirieron al hecho de que se trata de una central pequeña y a que el programa electoral del PSOE no contemplaba su continuidad. Por ello, tal vez conviniera recordar que, cuando se adoptan esas decisiones, lo que se juega no es el rendimiento electoral de un Gobierno, sino más bien la capacidad que en el futuro pueda tener el país para enderezar sus problemas energéticos y, con ello, contribuir a reforzar su economía y su capacidad para salir de la crisis con los menores estragos posibles.

17. La termita demográfica y la impostergable reforma del sistema de pensiones

Hace casi una década, el demógrafo y político Joaquín Leguina recordaba, en un artículo periodístico escrito con Juan Antonio Cordón, en el que se comentaban las proyecciones de población para mediados de nuestro siglo, que «la demografía opera como las termitas; lenta, tozuda y oscuramente, pero con un poder destructor equiparable al de la dinamita»¹⁷. La termita demográfica es, en efecto, una de esas fuerzas que llevan la semilla del cambio social y que inexorablemente conducen a la prosperidad o a la catástrofe. Se vio en las sociedades occidentales —unas antes, como Estados Unidos, y otras más tardías, como España— cuando la caída de la natalidad, asociada a la masiva incorporación de las mujeres al mundo laboral, trajo consigo una buena parte del progreso posterior a la Segunda Guerra Mundial y, con él, los profundos cambios sociales que tan magistralmente retrató Marvin Harris en La cultura norteamericana contemporánea¹⁸. Y lo vemos ahora cuando la estabilización de la fecundidad en unos niveles muy bajos y el alargamiento de la esperanza de vida de la población ponen en cuestión los fundamentos financieros del Estado del bienestar.

¹⁷ Cf. Juan Antonio Fernández Cordón y Joaquín Leguina, «La termita demográfica», El País, 3 de febrero de 2001.
¹⁸ Véase: Marvin Harris, La cultura norteamericana contemporánea, Alianza Editorial, Madrid 2002.

En el lúcido documento elaborado por la Comisión convocada por la patronal del seguro, Unespa, para estudiar estos asuntos y presidida por el ex ministro de economía Rodrigo Rato, se señala con claridad que esos dos fenómenos poblacionales van a cambiar, en las próximas décadas, «el equilibrio demográfico de España», dando lugar a «un aumento sustancial de la importancia relativa del segmento de los mayores en todos los órdenes de la vida» y haciendo que «el sistema de pensiones públicas no sea sostenible a largo plazo con sus características actuales»¹⁹.

Para entender adecuadamente esta afirmación creo que es útil comenzar repasando los elementos que, hoy por hoy, configuran el sistema de pensiones. Desde que, en 1963, la Ley de Bases de la Seguridad Social reformó el sistema de pensiones, en España contamos con un sistema de reparto. En dicha ley se dio por cerrado el anterior sistema de capitalización que estaba a cargo de las Mutualidades Laborales, entidades estas que, por haber prometido unas prestaciones superiores al rendimiento financiero de las cotizaciones acumuladas, estaban en quiebra.

Con el sistema de reparto se introdujo una nueva forma de gestión de las pensiones que, en esencia, consiste en que los trabajadores cotizan a la Seguridad Social por la contingencia de jubilación, obteniendo así el derecho a cobrar una pensión en el momento de alcanzar la edad establecida para aquélla —actualmente los 65 años—. Esa pensión se calcula en función de los años de cotización y de la cuantía cotizada en los años más recientes. La regla de cálculo vigente en este momento es la división por 210 de

¹⁹ Véase: Comisión para el estudio de los efectos del envejecimiento en el Estado del Bienestar, Reflexiones para la reforma, Madrid, 2010, p. 5. [Disponible en http://www.unespa.es/ adjuntos/fichero_3001_20100120.pdf.]

la suma de las cotizaciones de los 180 últimos meses, actualizada su cuantía según el índice de precios al consumo; y a la cantidad resultante se le aplica un porcentaje que varía según los años de cotización del trabajador, siendo el 100% cuando se han cotizado 35 o más años. Como resultado, el sistema garantiza una pensión que viene a ser, aproximadamente, del 80% en el caso de los trabajadores cuyo salario, antes de la jubilación, era equivalente a la mediana de la distribución correspondiente, aunque se reduce a la mitad o menos de las cuantías percibidas por la población de mayor nivel retributivo. Por su parte, la financiación de las pensiones se realiza con las cotizaciones de los trabajadores que están en activo. Esto quiere decir que, para que exista una situación financiera saneada, tiene que haber más activos que jubilados. Se estima que, para guardar ese equilibrio, se requiere que haya más de dos trabajadores que cotizan por cada persona que está jubilada —2,3 para ser más precisos—.

Con este sistema de reparto, el equilibrio financiero de las pensiones depende de dos variables. Por una parte, del número de pensionistas que haya por cada trabajador ocupado; cifra esta que, a su vez, está determinada por la tasa de cobertura de las pensiones —pensionistas/personas en edad de jubilación—, de la tasa de dependencia de ancianos —personas en edad de jubilación/personas en edad de trabajar— y de la tasa de ocupación —personas empleadas/personas en edad de trabajar—. Y, por otra, de la generosidad del sistema; es decir, de la cuantía de la pensión media.

Teniendo en cuenta lo anterior, la evolución futura del sistema está ligada de manera determinante a la evolución de la población. Si ésta envejece rápidamente y cada vez hay más personas mayores de 65 años con respecto a las que están en edad de trabajar —entre 16 y 65 años—, las dificultades serán mayores. Además, si el empleo de las personas que tienen edad para trabajar disminuye —como ocurre ahora con la ampliación del paro— también se resentirá el equilibrio financiero de las pensiones. Y lo mismo pasa si la edad media de jubilación, como revela la práctica cotidiana, es menor que la establecida como obligatoria.

Los estudios²⁰ que han tratado de analizar el futuro de las pensiones tienen en cuenta todos estos elementos y, en lo que atañe a la demografía, se suelen basar en las previsiones de población a largo plazo que realiza el Instituto Nacional de Estadística. Éstas se basan en hipótesis razonables sobre la evolución de la natalidad, la mortalidad y el saldo migratorio, y señalan que debido a que la primera es muy baja y a que la esperanza de vida es muy amplia y paulatinamente creciente, la población en edad de jubilación va a aumentar mucho. De esta manera, si actualmente viven en España 7,6 millones de mayores de 65 años —el 16,6% de la población total—, al iniciarse la quinta década del siglo serán 16,4 millones — el 30,8% de los algo más de 53 millones de habitantes que habrá en 2050—. Para sostenerlos, actualmente se dispone de una población en edad de trabajar —de entre 16 y 64 años— de 31 millones de personas, lo que supone un 67,6% del conjunto de los españoles. Pero en 2050 sólo serán 29,3 millones, bajando la proporción hasta el 55%. Esto significa que, si ahora la tasa de dependencia de ancianos es de un poco más de 4 potenciales trabajadores por cada mayor de 65 años, al medir el siglo esa ratio se quedará en 1,8, con lo que el equilibrio financiero del sistema de pensiones no podría asegurarse, aun en el supuesto extremo de que todas las personas en edad de trabajar se encontraran empleadas y cotizando a la Seguridad Social.

²⁰ Véanse: Ángel de la Fuente y Rafael Doménech, Convergencia real y envejecimiento: retos y propuestas, Unitat de Fonaments de l’Anàlisi Econòmica (UAB) and Institut d’Anàlisi Econòmica (CSIC), Working Papers, n.º 764.09, Barcelona, Marzo 2009, y José Luís Fernández Pérez y José Antonio Herce San Miguel (dirs), Los retos socioeconómicos del envejecimiento en España, Consultores de las Administraciones Públicas, Madrid 2009. [Disponible en http://www.unespa.es/adjuntos/fichero_3009_ 20100125.pdf.]

En definitiva, la insuficiencia de la población autóctona en edad de trabajar se compensará con la inmigración, pero el efecto de la entrada de extranjeros será sólo parcial, con lo que la tasa de dependencia de ancianos crecerá de manera continua hasta mediados de este siglo. Por otra parte, una vez que se supere la crisis actual, es previsible que el empleo siga creciendo y, por tanto, haya un aumento del número de personas que cotizan a la Seguridad Social. Pero ello no podrá frenar el aumento del número de pensionistas que habrá en el futuro con respecto al número de las personas con empleo; y así, cada empleado tendrá que cotizar para sostener a un número cada vez mayor de jubilados.

La combinación de estas tendencias señala que entre 2020 y 2025 el gasto de las pensiones empezará a ser mayor que el de las cotizaciones, produciéndose así un déficit en el sistema. Como hasta esas fechas, por el contrario, se habrán ido acumulando superávits que alimentarán las reservas del sistema —es lo que se suele denominar como la hucha de las pensiones—, se podrá afrontar la situación de desequilibrio durante algún tiempo gastando el capital atesorado. Pero esta posibilidad sólo existirá durante unos diez años, por lo que, entre 2030 y 2035 se prevé que el sistema entre en un déficit irremisible cuyo sostenimiento financiero será inviable.

Por tanto, el problema de las pensiones se planteará con intensidad dentro de 10 o 15 años y, de una manera acuciante, dentro de 20 o 25 años. Esto significa que, cuando se habla del problema de las pensiones, no se está diciendo que los actuales pensionistas se van a quedar sin cobrar, como muchas veces se argumenta por los sindicatos y el Gobierno, más imbuidos por la demagogia que por sus deberes institucionales. Se está diciendo que los que se jubilen dentro de una década —y posteriormente— van a empezar a tener problemas y, por eso, tenemos que buscar ahora las soluciones que impidan que esos problemas estallen en el futuro.

¿Qué soluciones se apuntan como las más viables? En esencia, los estudios disponibles apuestan por el alargamiento de la vida laboral hasta los 67 o 68 años como la solución más potente. Es lo que se ha hecho recientemente en otros países y, como acaba de pu - blicarse en un estudio del Banco Central Europeo²¹, se trata de la medida más potente, de manera que, en el conjunto de los países de la zona euro, «si se elevara la edad efectiva de jubilación […] en dos años, los derechos por pensiones se reducirían en un 5,2%». Una decisión de este tipo, por sí sola, puede asegurar el equilibrio financiero del sistema, cosa que no ocurre con otras que se han propuesto, como es el aumento del número de años que se tienen en cuenta para calcular la pensión y, en consecuencia, la reducción de la generosidad de las pensiones que se otorgan. Lo mismo se puede decir con respecto al alargamiento hasta 50 años del período de cotización para lograr la pensión máxima, de manera que los estudios disponibles estiman que sus efectos serían muy insuficientes. Y lo mismo ocurriría si las pensiones se revalorizaran anualmente por debajo del crecimiento de los precios. Finalmente, la vía, sugerida por algunos, de aumentar las cotizaciones sería muy inconveniente porque aumenta los costes del trabajo en las empresas, afecta negativamente a su competitividad y acabaría por provocar una reducción en las exportaciones, lo que no conviene para el equilibrio exterior de la economía española.

En resumen, el retraso en la edad de jubilación es la medida más efectiva para afrontar el reto que la termita demográfica impone, de manera inexorable, al sistema de pensiones en España. Este retraso tendría que acompañarse de la supresión de los incentivos con los que cuentan las grandes empresas para prescindir de

²¹ Véase: Banco Central Europeo, «Derechos de los hogares en los sistemas públicos de pensiones de la zona euro: resultados obtenidos aplicando el nuevo sistema de Cuentas Nacionales», Boletín Mensual, Enero 2010.

los trabajadores de más de cincuenta años a través de las prejubilaciones. Éstas, además de introducir un agravio comparativo entre los trabajadores de la misma generación que están empleados en los diferentes sectores de la economía, resultan extremadamente inconvenientes para el equilibrio financiero del sistema de pensiones, por lo que podría ser interesante gravarlas con un impuesto específico equivalente al valor actualizado de las prestaciones futuras que, con cargo a la Seguridad Social, pueden obtener los trabajadores prejubilados.

Con respecto a las pensiones y los pensionistas se hace mucha demagogia. Los partidos políticos tienen la tendencia a difundir entre las personas mayores la falsa idea de que, si gobiernan ellos, sus rentas van a mejorar. Implícitamente les transmiten el mensaje de que las pensiones las da el Gobierno, cuando la verdad es que quien las financia son los trabajadores en activo. También los sindicatos se han acostumbrado a la demagogia en este sentido, como si las pensiones fueran una conquista social arrancada con sangre, sudor y lágrimas a los capitalistas. Otra falsedad más. En España el sistema de protección social comenzó a dar sus primeros pasos a principios del siglo pasado cuando un político moderado, Antonio Maura, a la sazón presidente del Gobierno, creó el Instituto Nacional de Previsión (1908). Desde entonces el Estado del bienes - tar experimentó un conjunto de transformaciones que paulatinamente fueron mejorando la protección social. La culminación de este proceso tuvo lugar durante los gobiernos de Felipe González cuando se universalizaron los derechos a recibir una pensión, por parte de los mayores de 65 años, y a la atención sanitaria, cerrándose así el último fleco de un sistema que ya cubría a más del 95% de la población española. Esas mejoras no fueron nunca el fruto de la lucha sindical, sino más bien el resultado de las iniciativas de políticos más bien conservadores preocupados porque las condiciones de vida de los trabajadores no derivaran en estallidos sociales, como muy bien expuso el profesor Juan Velarde en su libro Cien años de economía española²². Y hay que decir que sus logros, hasta el presente, fueron notables. Por ello, ahora que la termita demográfica hace impostergable la decisión de reformar el sistema de pensiones, lo que se espera de los gobernantes y de quienes ejercen la oposición sobre ellos es que aborden este problema con realismo, basándose en los mejores estudios disponibles, y planteen su solución alejados de cualquier tentación populista, haciendo pedagogía democrática y tratando a los ciudadanos como personas adultas capaces de entender y asumir las medidas que se propongan.

²²

Véase: Juan Velarde,

Cien años de economía española

, Encuentro, Madrid 2009, capítulo V.

18. Políticas de equidad en España: Zapatero y la desigualdad

Una constante del discurso socialista que encarna el presidente Rodríguez Zapatero es la apelación a la fortaleza de las políticas sociales y, por medio de ellas, al logro de mayores cotas de igualdad económica entre los españoles. Así, cuando se ha tratado de establecer el elemento diferencial del socialismo con respecto a las políticas conservadoras en lo referente a la manera de abordar la crisis, el énfasis se ha puesto en el mantenimiento del gasto social, como si este elemento fuera el que estableciera la frontera entre las visiones liberal y socialdemócrata de la política económica. El trasfondo del debate no es otro que el que alude a la equidad en la distribución de la renta y, por tanto, al nivel relativo de desigualdad económica entre los ciudadanos. Sin embargo, los oficiantes de ese debate huyen de la discusión sobre la equidad —que es un concepto susceptible de cuantificación y, por tanto, de evaluación— y prefieren enzarzarse en la vaguedad de los enunciados generales o en el detalle de tal o cual ayuda a un pequeño grupo de personas necesitadas cuya delimitación cuantitativa es siempre difusa. Por ello, conviene abordar la cuestión despojándola de la retórica que la envuelve para dar respuesta a una pregunta sencilla: ¿ha mejorado la equidad durante el gobierno de Zapatero?

Afortunadamente para nosotros, el Instituto Nacional de Estadística (INE) elabora desde 2004, en el marco de una investigación de ámbito europeo coordinada por Eurostat, la Encuesta de Condiciones de Vida, a partir de la cual podemos obtener el material numérico que posibilita una respuesta bien ajustada a la pregunta anterior. Y esa respuesta es, sin ninguna duda, negativa.

En efecto, el primero de los indicadores que el INE proporciona a este respecto es el índice de Gini. Con él se mide el grado de desigualdad existente en la distribución personal de la renta, de manera que los valores que adopta van desde el cero —que señala una completa equidad cuando todos los individuos perciben los mismos ingresos— hasta el cien —cuando toda la renta se concentra en un solo individuo—. Por tanto, cuanto más bajo es este indicador mayor es el nivel de equidad distributiva o, si se prefiere, cuanto más elevada es su cuantía mayor es asimismo la desigualdad. Pues bien, si en 2004, cuando Rodríguez Zapatero entró a gobernar, el índice de Gini adoptó en España un valor de 30,7, cinco años más tarde, en 2008, había aumentado en cinco centésimas hasta situarse en 31,2. Es claro entonces que la equidad, lejos de mejorar, tal como sugiere la retórica del socialismo zapateril, ha empeorado, aunque lo haya hecho con modestia.

Otra forma más sencilla de medir la desigualdad es la ratio S80/S20 que relaciona la renta que está en manos del 20% de los hogares más ricos, con la que se encuentra en poder de la misma proporción de los hogares más pobres. Según el INE, en 2008, este cociente señalaba que los ricos tenían una renta 5,4 veces mayor que la de los pobres; y su posición relativa había mejorado desde cinco años antes, pues en 2004 el valor del indicador era 5,1. Por tanto, también por esta vía se comprueba que la equidad ha ido empeorando durante las últimas legislaturas.

Este nivel de desigualdad en la distribución de la renta es más elevado en España que en el promedio de los países de la Unión Europea, donde la ratio S80/S20 era 4,8 en 2005. Más aún, de los 27 países de la UE, sólo ocho —Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania, Polonia, Portugal y el Reino Unido— presentan una menor equidad que España; y en uno más —Rumania— el nivel es el mismo. A su vez, la desigualdad es notoriamente inferior a la española —con una ratio S80/S20 en torno a 3,5— en Austria, Bulgaria, Dinamarca, Eslovenia, Finlandia, Países Bajos, la República Checa y Suecia. Ello indica claramente que una mayor equidad no sólo es posible, sino que constituye un objetivo alcanzable para la política social española.

Pero para valorar esta última conviene situar los resultados de la legislatura socialista en una perspectiva temporal más amplia. Para ello viene muy bien la excelente síntesis que ha realizado para Cáritas un equipo dirigido por Luís Ayala dentro del VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España²³. De acuerdo con su análisis, entre mediados de los años setenta y el comienzo de la década de los noventa tuvo lugar en España un importante aumento de la equidad distributiva, de manera que las fuertes desigualdades heredadas de franquismo se fueron atenuando paulatinamente, aun a pesar de la crisis que afectó a la economía española hasta bien entrado el decenio de los ochenta. Esta «aparente paradoja de la contención de la desigualdad en una etapa de fuerte destrucción de empleo y profunda caída de la actividad económica se explica —señala el profesor Ayala— por la simultaneidad de factores muy distintos […] (como) la quiebra del modelo de determinación salarial, […] el desarrollo tardío de componentes básicos del sistema de protección social y de los instrumentos tributarios más progresivos». En suma, los gobiernos centristas de la época, y el socialista

²³ Véase: Luís Ayala (coord.), «Desigualdad, pobreza y privación», en FOESSA, VI Informe sobre exclusión y desarrollo social en España, Cáritas Española, Madrid 2008.

presidido por Felipe González, impulsaron un Estado del bienestar que apenas se había desarrollado durante la dictadura; y como resultado de ese empujón se logró un nivel de equidad semejante al que exhiben los países desarrollados menos igualitarios.

Sin embargo, el impulso reformista, en lo que a la política social se refiere, se frenó con el acceso al poder del Partido Popular. Éste actuó bajo una inspiración extremadamente conservadora que veía en las acciones redistributivas del Estado un obstáculo a los incentivos al trabajo —una tesis esta que no ha podido ser corroborada por los estudios empíricos—, ignoraba que los avances en la equidad tienen un efecto directo sobre el tamaño del mercado —con lo que se favorece la innovación tecnológica o, como ya apuntó Adam Smith en los capítulos iniciales de La riqueza de las Naciones, la división del trabajo— y confiaba en que los incrementos del empleo darían por resueltos todos los problemas distributivos. El gobierno de Aznar, creyéndose inspirado por la doctrina liberal, desoía así el consejo de los viejos maestros de esta escuela, para quienes la libertad económica no estaba reñida con el Estado Social. Léase si no a Hayek en su Camino de servidumbre cuando afirma que «los argumentos para que el Estado ayude a organizar un amplio sistema de seguros sociales son muy fuertes», hasta el punto de que «no hay incompatibilidad de principio entre una mayor seguridad, proporcionada de esta manera por el Estado, y el mantenimiento de la libertad individual»²⁴. Y como fruto de esta confusión conceptual se introdujeron cambios fiscales que limitaron los efectos redistributivos de la imposición personal sobre la renta, a la vez que se limitó el crecimiento de las prestaciones sociales, especialmente las de carácter asistencial. En tales circunstancias el nivel de desigualdad se quedó estancado.

²⁴

Cf. Friedrich A. Hayek,

Camino de servidumbre

, Alianza Editorial, Madrid 1978, p. 159.

Con la entrada de Rodríguez Zapatero en el Gobierno nada de esto cambió. El mismo conservadurismo que había alumbrado a su predecesor se mantuvo, aun cuando el discurso gubernamental anunciaba mejoras para los más desfavorecidos. Pero no confundamos la retórica con la política práctica: el gasto social, que había venido descendiendo en términos relativos desde hacía una década, acabó situándose en el 20% del PIB, con lo que el esfuerzo español en esta materia se quedó en un nivel equivalente al 76,5% de la media de la Unión Europea. Y lo mismo puede decirse en el terreno fiscal. Así, la única reforma del IRPF firmada por Zapatero — la de 2007— ha tenido dos efectos redistributivos que difícilmente redundarán en un aumento de la equidad. Por una parte, como se ha destacado por la Fundación de las Cajas de Ahorros, ha hecho caer los tipos impositivos medios para todos los contribuyentes, aunque de una forma más intensa para los que obtienen las rentas más bajas y las más altas, sin incidir apenas entre los de rentas medias. Y, por otra, ha escindido el impuesto en dos, de manera que los rendimientos del ahorro y las ganancias del capital tributan según un tipo único más bien reducido del 18%, mientras las del trabajo lo hacen sobre una escala variable que va desde el 24 hasta el 43%. Conviene recordar con respecto a esto último que los rendimientos del capital mobiliario son obtenidos principalmente por las personas más adineradas del país, pues no en vano el 70% de la riqueza financiera está en manos del 10% de la población. Y si a todo ello se le añade la reciente supresión del Impuesto sobre el Patrimonio, que implica una mejora de la renta de los más ricos en unos 2.100 millones de euros, podemos afirmar, sin lugar a dudas, que con Zapatero el socialismo ha culminado la contrarrevolución fiscal que emprendió su predecesor en el Gobierno.

No sorprenderá entonces que en los últimos años apenas se hayan registrado avances en la erradicación de la pobreza dentro de España. Si en 2004 la Encuesta de Condiciones de Vida cifraba la tasa de pobreza relativa en el 19,9% de la población, en 2007 apenas la había rebajado en tres décimas, quedando en el 19,6%. Ello significa que casi uno de cada cinco españoles viven con una renta inferior al 60% del valor de la mediana de la distribución de la renta. Tal proporción está lejos de la media europea —que se sitúa alrededor del 15%— y contrasta con la de países como Alemania, Austria, Dinamarca, Finlandia, Holanda y Suecia, donde sólo uno de cada diez ciudadanos se encuentra por debajo del umbral de pobreza. Las políticas sociales de Zapatero no han corregido este problema por mucho que se haya proclamado que se han subido las pensiones mínimas, que se protege más a los desempleados, que se atiende a la dependencia o que se progresa en la igualdad de género. Y así los mayores riesgos de pobreza se registran entre los pensionistas, los parados, los incapacitados, las mujeres y los niños. Es decir, en los segmentos de población que no han visto progresar la política social, pues en España, por comparación con los países más avanzados de Europa, existe un auténtico déficit en materias como las pensiones de viudedad y orfandad, el subsidio de desempleo, los servicios y prestaciones para las personas dependientes, la corrección de las discriminaciones salariales por sexo y las prestaciones económicas para la infancia.

¿Podrían corregirse estos déficits sociales en una situación de crisis económica como la actual? Por lo general se suele sostener que la progresión en el Estado del bienestar sólo es posible en perío dos de expansión económica. Sin embargo, la experiencia española, como antes se ha señalado, desmiente esta presunción, pues fue precisamente durante la crisis de los setenta y ochenta cuando más se desarrollaron las políticas sociales —y, con ellas, más se corrigieron las desigualdades—, y ha sido durante la última década de crecimiento cuando ese desarrollo se ha frenado. Por ello, incluso en las actuales circunstancias, cabe reclamar al Estado un mayor compromiso social que vaya cerrando paulatinamente la brecha que nos separa de la Europa más avanzada. Bueno será entonces que el socialismo abandone la demagogia zapateril para ponerse a la tarea de recuperar sus viejos planteamientos de equidad, y la derecha se libere de sus prejuicios contra la redistribución y recobre en esto la mejor tradición liberal.

Cuarta parte

TRES APUNTES SOBRE LAS IDEAS ECONÓMICAS DEL PRESIDENTE ZAPATERO

19. La crisis, Zapatero y el fetichismo del dinero

Hace algún tiempo, en el marco de una ronda de conversaciones con los portavoces de los partidos políticos parlamentarios acerca de las medidas adoptadas por el Gobierno para afrontar la crisis financiera, el presidente Rodríguez Zapatero fue interrogado por una diputada de la oposición acerca de las ideas que tenía para abordar también la crisis del sector real de la economía. Circunspecto y con convicción, Zapatero respondió: «¡Desen gáñate, el único sector real es el dinero!». La anécdota viene a cuento porque por fin encontramos expresada en ella, con nitidez, la razón última, el pensamiento profundo que inspira la visión que el presidente tiene de la economía y de la política económica.

El de Zapatero es el que, parafraseando a Marx —don Karl, no se confunda el lector con ese otro gran intelectual que fue don Groucho, aunque tal vez por reducción al absurdo pudiéramos creer que han sido los galimatías y extravagancias de este último los que inspiran al primero; o sea, a Zapatero—, podríamos considerar como el fetichismo del dinero. «Desengañaos —parece querer decirnos—, todo en la economía y en la política, lo único real, es el dinero». Por cierto, que fue el mismo Marx el que observó en sus Grundrisse que «el dinero es como el carnicero de todas las cosas, como Moloch al cual todo es sacrificado», para añadir más tarde que «el dinero se vuelve de improviso en soberano y dios del mundo de las mercancías (y) representa su existencia celestial». Y todo ello para desarrollar su idea, que quedaría finalmente expresada en El Capital bajo el epígrafe del fetichismo de la mercancía, según la cual el dinero y las mercancías aparentan tener una voluntad independiente de los hombres que los producen.

Hete aquí, pues, al presidente Rodríguez Zapatero imbuido por el Moloch, por el Baal, por el Saturno que devora a sus hijos, que exige el sacrificio de los más débiles. Inspirado por el fetichismo del dinero considerará que la única política económica necesaria en el momento actual —cuando la crisis extiende sus efectos devastadores sobre el empleo, cuando la contracción de la demanda causa estragos sobre la producción, cuando la deflación arrasa el valor de los activos reales y, con ellos, las posibilidades de obtención de crédito por las empresas y los particulares— es la que facilita el numerario a los bancos y los libera de sus operaciones fallidas para transferirlas al Estado. Es esa política que ha consistido en emitir 50.000 millones de deuda pública que ha sido suscrita por las entidades crediticias —adquiriendo así activos solventes con los que sanear sus balances— para que, con el dinero que han pagado, sea el Estado quien les haya comprado sus activos de valor más dudoso —con lo que, además de reforzar el saneamiento aludido, recuperarán el numerario inicial—, de manera que, finalmente, los bancos y cajas de ahorro le han endosado al Estado sus problemas a cambio de que éste les coloque su deuda —que no es otra que la que todos los ciudadanos acabaremos teniendo con ellos por mor de la ingeniería financiera—. Esa política que se complementa con el aval del Estado a las operaciones de emisión de deuda bancaria a medio plazo por un valor superior a 100.000 millones de euros. Esa política que, en fin, se había prometido transparente y sujeta al control del Parlamento, pero que, gracias a un acuerdo en lo básico entre los Partidos Socialista y Popular —para que luego se diga que no son capaces de arbitrar consensos, añado—, no lo va a ser, pues el Gobierno considera inconveniente que se sepa adónde va a parar el dinero — con el artificioso argumento de que ello podría dañar la imagen y la solvencia de los bancos receptores— y menos aún que unos diputados —que al fin y al cabo no son expertos en los manejos financieros— sean detalladamente informados al respecto. Y digo artificioso argumento porque, si de verdad la situación financiera de esos bancos fuera tal que su solvencia estuviera en juego, lo razonable no habría sido comprarles sus activos de dudoso valor, sino que más bien deberían haber sido intervenidos por el Banco de España con la ayuda del Fondo de Garantía de Depósitos o del FROB.

Así pues, lo único interesante para la política es, al parecer, el dinero. No sorprende, entonces, que los Presupuestos Generales del Estado que ha presentado el gobierno de Rodríguez Zapatero en los últimos años sólo se hayan preocupado de dar materialidad al fetichismo del dinero y que no hayan guardado relación alguna con la crisis del sector real de la economía. Para empezar, esos Presupuestos se han elaborado bajo un modelo general de la economía española que opera como si la crisis no existiera o fuera mucho menos grave de lo que todos los indicadores muestran. Tal es la razón por la que se han situado en un horizonte de crecimiento en el que se ha previsto un aumento del producto, de la inversión y del consumo, y en el que sorprendentemente también se incrementa el desempleo. De nada vale que todas las informaciones disponibles apunten en el sentido inverso, pues, en realidad, para una política dirigida desde el fetichismo del dinero, ello no es relevante. Para esa política lo auténticamente importante es obtener ingresos —o sea, dinero— para repartirlo; y si los cálculos están mal hechos, de manera que la recaudación de los impuestos se aleja de las previsiones, para eso está la emisión de deuda pública que también proporciona dinero. Es así como el déficit público, en vez de ser moderado, se ha acabado elevando a una cifra estratosférica, dando al traste con los compromisos de España en la Unión Europea dentro del Pacto de Estabilidad.

Sin embargo, lo peor no es incumplir los compromisos; lo peor es que, para financiar ese déficit, ha habido que emitir más deuda pública —más de 50.000 millones de euros en 2008 y de 119.000 en 2009, lo que da una cifra total de 169.000 millones— y que esa deuda se ha colocado en una buena parte entre los ahorradores nacionales. ¿Qué ocurre cuando esos ahorradores, en este tiempo turbulento que nos toca vivir, prefieren los títulos seguros y razonablemente rentables del Estado, en vez de aventurarse por el proceloso cauce de las inversiones empresariales que cuentan con un mayor riesgo? Pues sencillamente que ese enorme volumen de deuda acaba desplazando el ahorro que, en condiciones normales, iría a parar a financiar las inversiones privadas. Dicho de otra manera, las emisiones de deuda pública compiten por la liquidez en condiciones ventajosas y ello supone un escollo para la cobertura de las necesidades de financiación de las empresas, incluso cuando éstas pudieran estar saneadas y ser altamente competitivas. Y es así como el sector privado pasó de emitir títulos por valor de más de 268.000 millones de euros en 2007 a sólo 96.000 millones en 2008 y 84.000 millones en 2009. Pero, ya se sabe, según la doctrina Zapatero, lo único real es el dinero.

Las cosas, con el Presupuesto, no quedan ahí, sino que llegan mucho más lejos porque el fetichismo del dinero se extiende, como una mancha de aceite, por los entresijos de los programas de gasto hasta las más arcanas partidas que se integran en las cuentas públicas. Si de verdad existiera la crisis del sector real —quiero decir que, si el Gobierno considerara que esa crisis es un asunto relevante para la política económica— entonces cabría esperar que una buena parte del gasto público se orientara hacia la reasignación de recursos desde los sectores menos competitivos hacia los que cuentan con más posibilidades de crecimiento. Dicho de otra manera, el Gobierno habría utilizado el Presupuesto para contribuir con él a la salida de la crisis reforzando el sistema productivo y ayudando a su adaptación competitiva. El Gobierno, en definitiva, habría hecho suya la idea de que es necesario cambiar el modelo productivo.

Esta idea no es peregrina ni absurda. Conviene recordarlo, porque la reclamación de tal cambio no constituye una manía de los economistas desafectos con el Gobierno o de los sindicalistas que repiten eso del modelo como si fuera un mantra sin sentido. Recordemos, para ello, al gran economista austríaco Joseph Alois Schumpeter, a quien debemos la mejor formulación de la teoría del desarrollo económico. Fue él quien, recogiendo la tradición de la economía clásica, puso a la innovación en el centro de los procesos de transformación productiva —«del vendaval perenne de la destrucción creadora», como señaló en su Capitalismo, socialismo y democracia—; unos procesos que impulsan la expansión a largo plazo. Y también señaló que el declive de «las empresas antiguas y las industrias establecidas desde antiguo» es insoslayable y provoca «crisis o depresiones generales». Sin embargo, Schumpeter creía que ese proceso debía ser modulado por la acción del Estado. Por ello, dejó escrito que «no tiene, ciertamente, sentido tratar de conservar indefinidamente industrias que van quedando anticuadas; pero sí tiene sentido evitar su derrumbamiento estrepitoso e intentar convertir una huida, que puede llegar a ser un centro de efectos depresivos acumulativos, en una retirada ordenada»¹.

Veamos, entonces, a la luz de las ideas shumpeterianas, qué mensaje trasladan los Presupuestos de Rodríguez Zapatero con

¹

Cf. Joseph A. Schumpeter.

Capitalismo, Socialismo y Democracia

, Folio, Barcelona 1984, p. 129.

relación a la reasignación de recursos para coadyuvar a la transformación del modelo productivo y contribuir así a la salida de la crisis. Para empezar, en una situación como la actual cabría esperar que el Estado tuviera un fuerte compromiso inversor y, por tanto, una aportación acrecentada a la acumulación de capital. No ha sido así; y los programas de inversiones públicas han contemplado no sólo una reducción nominal de sus recursos en el momento de su formulación, sino que también han sido objeto de recortes adicionales cuando la inevitable cuchilla del ajuste fiscal se ha impuesto gracias a las presiones de las instituciones europeas y de los mercados de capitales. Pero lo peor no es que el Estado haya frenado el crecimiento de la acumulación de capital; lo peor está en que, de nuevo, el fetichismo del dinero ha planeado sobre la distribución de sus inversiones. Y, así, ésta se ha inspirado primordialmente en un criterio clientelar que obliga a pagar las adhesiones políticas y a castigar la disidencia. Si se observa el reparto de la inversión pública por Comunidades Autónomas esto se hace meridiano: allí donde gobierna el Partido Socialista los dineros aumentan; y donde no lo hace, por lo general disminuyen, salvo que los partidos regionales correspondientes hayan acordado una transacción de votos favorables al Presupuesto a cambio de inversiones —como es el caso de Navarra, el País Vasco y Galicia—. No busque el lector un criterio de eficiencia en las inversiones públicas, pues, como ha dicho Zapatero, lo único real es el dinero; es decir, el dinero que suma voluntades y doblega oposiciones; el dinero que, como esto siga así un poco más de tiempo, acabará consolidando un régimen zapaterista y arrinconando los usos democráticos.

Y podemos seguir por las políticas que, adecuadamente diseñadas, pueden facilitar la reorientación de los recursos en orden al fortalecimiento de los sectores con mayor capacidad de transformación que están en la base del desarrollo económico. Por ejemplo, la política industrial. Busque el lector sus datos en los Presupuestos y comprobará su generosa dotación de recursos, cifrada en unos 2.900 millones de euros cada año. De ellos, dos tercios se han ido a las políticas de reconversión industrial y al carbón; políticas que no se orientan a la «retirada ordenada» de las industrias declinantes, aconsejada por Schumpeter, sino más bien a su conservación indefinida y, de paso, al sostenimiento de una amplia red clientelar de empresas, trabajadores, ayuntamientos y de las organizaciones de todos ellos. Veamos: la política del carbón lleva un siglo sosteniendo a este renqueante sector; la del textil es más reciente y sólo data de seis décadas atrás; las intervenciones en la construcción naval empezaron en los años sesenta y su reconversión a finales de los setenta; las del calzado no cuentan con tanta tradición pues no se alargan más allá de un cuarto de siglo; y así sucesivamente. Esta política industrial es un ejemplo del conservadurismo extremo, de la incapacidad de los Gobiernos —el actual y los que estuvieron antes— para favorecer la reestructuración del sector dejando caer definitivamente lo menos productivo que queda en él, y de su preferencia por alimentar a los grupos de presión, por lo general de ámbito local, enganchándolos permanentemente al Presupuesto. He aquí otra vez representada la eficacia del fetichismo del dinero. Y, mientras tanto, para promover la inversión de las pequeñas y medianas empresas en las regiones de menor desarrollo y para la promoción industrial en general apenas han quedado recursos.

Por ejemplo, también, la política científica y tecnológica que sigue centrada en el reparto de dinero entre las universidades y los organismos gubernamentales, con preferencia de estos últimos, a algunos de los cuales, como el CSIC, se le han aumentado las dotaciones de una forma extraordinaria. Y por el contrario las ayudas a las empresas —que son el segmento más débil de nuestro sistema de innovación— siguen siendo insuficientes para impulsar un cambio fundamental que coloque a una buena parte del tejido productivo en la línea de la introducción de nuevos productos o de la incorporación de nuevos sistemas de producción más productivos y competitivos. De esta manera, seis de cada diez euros se los siguen llevando las instituciones científicas y cuatro van para las empresas. Digamos adicionalmente que, si lo que se quiere es propiciar un cambio estructural hacia la competitividad, no se trata de ahogar financieramente a la investigación científica, sino de ampliar mucho más los recursos que se destinan al cambio tecnológico en las actividades productivas. Esto es lo que no contempla suficientemente la política presupuestaria.

Por ejemplo, asimismo, la raquítica política energética de los Presupuestos de Zapatero que apenas concede unas decenas de millones a esta rúbrica, casi todos para incentivar las energías renovables y el ahorro en el consumo. Ello significa que no hay una política definida para afrontar la transformación del modelo energético a fin de reducir su dependencia de las importaciones de petróleo y gas —y de paso, atemperar la vulnerabilidad de la economía española ante las variaciones del precio de estos suministros—, de moderar los elevados costes de la producción de electricidad y de ajustar las emisiones de gases de efecto invernadero a los compromisos internacionales adoptados por España.

Y así sucesivamente con otros elementos relevantes para la transformación del modelo productivo, como pueden ser los que se refieren a la internacionalización y la exportación —que le importa tan poco al gobierno de Zapatero que se ha reducido la dotación del Instituto de Comercio Exterior, tal vez porque en este caso no hay clientelismo posible— o a la educación —que también tiene unas partidas cuyos recursos, además de descender en términos reales, no se orientan a una mejora organizativa en el sistema educativo o al aumento de su rendimiento—.

En fin, el colofón de todo este planteamiento conservador lo pone la política de vivienda, de manera que, con más de 1.500 millones de euros al año, se convierte en una prioridad fundamental. Es sorprendente, pues, con un mercado saturado en el que existe actualmente alrededor de un millón de viviendas sin vender, que el Gobierno se proponga favorecer la ampliación de esta cifra en más de 150.000 unidades adicionales en cada ejercicio. El fetichismo del dinero planea de nuevo sobre este asunto, pues de lo que se trata es de conceder ayudas a los potenciales compradores —que, incluso, van a poder ser personas de renta alta—, además de a los jóvenes arrendatarios de pisos y a otros grupos sociales, todo ello, sin duda, para favorecer su adhesión política. Y, así, el sempiterno problema de la vivienda esperará un año más a que el Gobierno decida tratarlo, no para transferir rentas a los promotores y constructores, sino para encauzar su solución.

En resumen, unos Presupuestos del Estado que, en los dos últimos años, han ignorado la crisis del sector real de la economía y que, inspirados por el fetichismo del dinero, se han orientado al reparto de los recursos públicos con criterios más clientelares que económicos. Los problemas, por ello, seguirán ahí esperando a que algún día haya un Gobierno capaz de abordarlos con decisiones transformadoras. Pero muy bien pudiera ocurrir que ese día tardara en llegar o no llegara nunca, pues Zapatero nos está esperando a la vuelta de la esquina —que es lo mismo que decir de la legislatura— para recordarnos, con la satisfacción cínica que concede el aprovechamiento de las debilidades humanas: «¿Lo veis? Lo único real, lo único que importa es el dinero».

20. El pensamiento económico de Zapatero

Aunque se desconoce quién ilustró en materia de economía a Zapatero durante dos tardes, seguramente largas y no sabemos si muy bien aprovechadas, lo cierto es que, por una vez, no se ha cumplido la observación que hizo Keynes en la última de sus notas finales a la Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero, pues, si bien el presidente es un «hombre práctico que se cree exento por completo de cualquier influencia intelectual» —en especial de los poderosos, diría yo—, el frenesí que destila no parece «inspirado en algún mal escritor académico de algunos años atrás». Zapatero es un autodidacta, un zoon politikon bregado en el difícil equilibrio de las entretelas partidarias, un apparatchik adaptable y permanentemente variable, tornadizo, mudable con los vientos que, día a día, orientan la nave del poder por derroteros insospechados. Conocedor como nadie de las debilidades humanas, halaga o amenaza, pronuncia la palabra que su interlocutor quiere oír y no tiene empacho en comprar voluntades cuando éstas le ofrecen su apoyo por un precio tasado.

El pensamiento económico de Zapatero no se configura, por ello, a partir de su adhesión a una escuela o a una idea rectora acerca del devenir de los asuntos referidos a la generación y distribución de los recursos. No, la suya no es una asimilación más o menos fiel de las propuestas liberales o socialdemócratas, ni siquiera constituye un mantra repetitivo o la cita extemporánea de un autor más o menos famoso. No, la suya es más bien una geografía variable como la línea de la marea que va y viene en aparente contradicción, en la que los conceptos se adaptan a las circunstancias y en la que las cosas son y no son simultánea o sucesivamente. Uno está tentado en atribuir esta sustancial característica de las ideas del presidente a la lectura atenta del Hegel trastocado por el renano Friedrich Engels, pero rechaza tal suposición pues nunca se le ha visto citar al conocido autor del Anti-Dühring.

En realidad, las cosas son más simples: Zapatero es el último heredero en España de la vieja aspiración autoritaria de la subordinación de la economía a la política; una aspiración que cuenta con una dilatada tradición en los izquierdismos —y, por cierto, también en los fascismos— y que, en nuestro país, había tenido a su último cultivador práctico, desde el poder, en el general Franco durante el primer decenio de su dilatado mandato. No crea el lector que el mío es un afán comparativo entre ambas figuras, pues resulta evidente que entre ellas existen amplias diferencias que las hacen inasimilables entre sí. En tal sentido, es de destacar que Zapatero se encuentra henchido de voluntarismo —algo que no comparte con el general—, hasta el punto de que, dentro de su horizonte conceptual, empeño y realidad se confunden en abierta contradicción con los datos que nos permiten evaluar esta última, de tal manera que el proceloso mundo de la economía española se trastoca en apacible paisaje no hoyado por la zozobra o la inquietud.

Veámoslo así en su discurso sobre la crisis. Primero fue su negación: «Todo el mundo sabe que en la economía hay ciclos; hemos tenido un ciclo muy bueno y ahora tenemos desaceleración», le dirá, en plena campaña electoral, a Carlos Herrera, el 14 de febrero de 2008. Después, asomando ya, entre líneas, el hegelianismo bastardo, la negación de la negación: «Muchos españoles se interrogan por el futuro de nuestra economía […], son conscientes de que en un mundo globalizado el cambio en la situación económica internacional deja sentir sus efectos en todos los rincones del mundo, también entre nosotros», apuntará, ganadas las elecciones, en su discurso de investidura. Más tarde, afirmará ante el Congreso de Comisiones Obreras, el 17 de diciembre, que «tenemos que afrontar una nueva crisis económica internacional, con dolorosas consecuencias para todos, y también para España, en materia de desempleo que (por parte del Gobierno) van a ser afrontadas con nuevos esfuerzos inversores, manteniendo los compromisos sociales». Y así sucesivamente.

Veámoslo también, pues la cita precedente da pie para ello, en su obsesiva defensa de los débiles. «Yo quiero un país solidario», ha dicho en una de sus últimas entrevistas, para añadir inmediatamente que su gobierno ha tomado «medidas para mantener la política social sin hipotecar el futuro». Una idea esta que también apareció en el discurso que pronunció ante el Congreso de los Diputados el 27 de noviembre de 2008, justo un día antes de que el Instituto Nacional de Estadística publicara su estimación del índice de Gini, según la cual la primera legislatura de Zapatero se cerró con un distanciamiento entre ricos y pobres, en cuanto a la distribución de la renta, a favor de […] los ricos. Y, de la misma manera, lo podemos ver en su manera de abordar la política energética —teniendo «muy presentes los problemas medioambientales», decía en 2005 ante el Club Financiero de La Caixa, con el objetivo de «fundar un nuevo modelo de desarrollo económico: un desarrollo sostenible» dirá más tarde, en 2009, ante la Asamblea General de Naciones Unidas—, cuando de ella aún no se ha derivado reducción alguna de las emisiones de gases de efecto invernadero —que, según las estadísticas conocidas, aumentaron en más de 15 millones de toneladas equivalentes de CO² a lo largo de su primer mandato—, ni tampoco de los precursores del ozono troposférico y de los gases acidificantes y eutrofizantes —que se han mantenido estancadas—.

Pero el voluntarismo no agota el pensamiento económico de Zapatero. La suya es también una visión maniquea de la que emerge un enemigo ajeno, externo al belén progresista, causante de los males que su política debe enfrentar. Lo fueron, así, Estados Unidos y la voracidad de sus financieros mientras gobernaba Bush —aunque, no así con Obama—, lo han sido más tarde los especuladores —«durante años se han cometido muchos excesos y ahora […] los ciudadanos estamos pagando en todo el mundo la codicia ilimitada y la especulación irresponsable en que incurrieron aquellos que se aprovecharon de unos mercados financieros mal regulados», apuntó en febrero de 2009 en el Congreso de los Diputados— y lo son, por último, los empresarios —a quienes «les falta visión de país y cierta sensibilidad», señaló en octubre de 2009 no sin añadir, como si fuera un grave pecado, que «han estado pidiendo al Gobierno que rebajáramos las condiciones de despido y los derechos de los trabajadores»—. Por ello, no es extraño que, ante semejantes fuerzas del mal, conciba la acción de su gobierno como un combate casi personal —«el Gobierno es el principal responsable de luchar con determinación y acierto contra la crisis, y de responder por ello ante los ciudadanos», dijo también en febrero—, aunque no excluya, como recurso retórico, la petición de ayuda —el Gobierno reclama y ofrece una cooperación nacional», añadió— a todo tipo de agentes sociales y políticos. Y tampoco sorprende que, en este marco, haya optado por gobernar empleando un recurso de excepción, como son los decretos-leyes, en vez de adentrarse en la procelosa senda del consenso parlamentario.

Añadamos por último a este cuadro la convicción que le lleva al presidente a identificar la economía con el dinero, como he señalado en el capítulo anterior. No creo que Zapatero haya sido lector de los Grundrisse. Sin embargo, actúa como si hubiese sido un fiel discípulo de Marx y hubiese aprendido bien la lección que dejó escrita en sus bosquejos: «El dinero es como el carnicero de todas las cosas, como Moloch al cual todo es sacrificado». Pues, en efecto Zapatero conoce bien el valor que tiene el dinero del que dispone, a través de los Presupuestos Generales del Estado, para adquirir las voluntades políticas que requiere el mantenimiento de su ejercicio en el poder. Lo hemos visto tantas veces que casi es innecesario aludir al detalle. Pero citemos el ejemplo del reparto territorial de las inversiones públicas o el laberinto de la financiación autonómica o las millonarias subvenciones a las comarcas mineras o los euros de los parados o el neo-premio de natalidad que nos retrotrae a las viejas instituciones franquistas o, en fin, el Plan E de obras municipales. Y lo volveremos a ver cada vez que se reabra ese akelarre anual en que ha convertido la tramitación parlamentaria de las cuentas del Reino y del que saldrá, como tantas veces, henchido de poder y vacío de soluciones para los problemas de los españoles.

21. Agua dulce, agua salada: Zapatero y la macroeconomía

El desarrollo de la macroeconomía durante las últimas décadas ha dado lugar a dos visiones muy próximas entre sí en cuanto a sus fundamentos teóricos, aunque severamente discrepantes en cuanto a sus conclusiones prácticas. Una se conoce como «neoclásica» porque trata de dar continuidad a la manera de ver la economía que impulsaron los marginalistas, como Menger, Walras o Marshall, durante el último tercio del siglo XIX, y la otra como «neokeynesiana» porque aún se vincula por un estrecho hilo a las ideas rupturistas que, con respecto a la macroeconomía clásica y como reacción ante la Gran Depresión, formuló John Maynard Keynes en 1936 en su Teoría general sobre el empleo, el interés y el dinero. El profesor Robert Waldmann, de la Universitá Tor Vergata de Roma, sin embargo, con afortunada expresión, ha preferido apodar a estas dos corrientes como la «economía de agua dulce», en el primer caso, y la «economía de agua salada», en el segundo. Ello responde al hecho de que los principales economistas neoclásicos enseñan o se han formado en Chicago, a orillas del lago Michigan, en tanto que los impulsores del neokeynesianismo se ubicaron en universidades como las de Columbia, Princeton o Harvard, próximas a la costa atlántica.

Los economistas de agua dulce, señala Waldmann², formulan complejos «modelos de equilibrio general con mercados completos e información simétrica» que consideran «aproximaciones aceptables a la realidad». Utilizan, además, instrumentos matemáticos complejos para poder «desarrollar las implicaciones —añade el profesor de Roma— de supuestos que casi nadie entre la gente corriente dejaría de considerar absurdos si los entendieran». En cambio, entre los economistas de agua salada hay un poco de todo, desde «gente que intenta desarrollar una investigación empírica útil sin emplear una teoría económica formal […] hasta gente que llama la atención sobre la importancia de los mercados incompletos, la información asimétrica y la competencia imperfecta». Waldmann apostilla que «en Estados Unidos se da una fuerte correlación entre el agua dulce y el agua salada con la derecha y la izquierda, respectivamente, aunque esa correlación no es perfecta».

Pero sean de agua dulce o agua salada, los macroeconomistas de las dos escuelas comparten una buena parte de sus premisas teóricas, de manera que todos ellos creen que los mercados resuelven todos los problemas de asignación de recursos, pues existe siempre algún mercado para cualquier contingencia posible. No obstante, mientras que los neoclásicos consideran como un dogma de fe que los mercados se autorregulan y que, por tanto, cualquier ingerencia del poder del Estado sobre ellos para lo único que sirve es para estropear las cosas, los neokeynesianos son más permisivos con los gobiernos puesto que entienden que, a veces, hay fallos en los mercados, principalmente porque algunos de los agentes que operan en ellos cuentan con información que no tienen otros —la información es «asimétrica», se dice— y se producen fenómenos de «selección adversa» derivados de decisiones insuficientemente informa

² Véase en su blog http://angrybear.blogspot.com la entrada «Background on ‘fresh water’ and ‘salt water’ macroeconomics», correspondiente al 27 de enero de 2009.

das. En la perspectiva neokeynesiana los fallos de mercado son frecuentes en todos los ámbitos, afectando a la producción de bienes y servicios, al trabajo y a las finanzas.

Con ocasión de la crisis financiera y económica actual, los debates entre las dos escuelas se han recrudecido. Ambas han tenido dificultades para encajar la irrupción de un fenómeno tan adverso y de una forma tan inesperada. Para los economistas de agua dulce la crisis es difícil de admitir y, en cualquier caso, sólo se puede haber derivado de una política equivocada de creación excesiva de dinero propiciada por las autoridades monetarias. En cambio, los de agua salada han insistido que los mercados financieros han dejado de realizar su papel de asignar eficientemente el capital, teniendo en cuenta los diferentes niveles de riesgo de las inversiones, básicamente por un problema de información asimétrica. Pero, como ha observado el historiador y biógrafo de Keynes, Robert Skidelsky, en un notable libro titulado El regreso de Keynes, los neokeynesianos «no pueden explicar las crisis que surgen de la incertidumbre, cuando un ciego guía a otro ciego», pues «ésta es una crisis de ignorancia simétrica, no de información asimétrica, […] (en la que) los banqueros no sólo fueron avariciosos, sino que además estuvieron increíblemente bien entrenados para engañarse a sí mismos». Este profesor emérito de la Universidad de Warwick indica que «si sólo una persona estuviera perfectamente informada nunca podría haber una crisis general, pero la única persona perfectamente informada es Dios, y él no juega a la bolsa»³. Y añade que las dificultades de las dos escuelas teóricas de la macroeconomía para explicar la crisis se deriva de que ambas prescinden de la consideración de «la influencia irreductible de la incertidumbre sobre el comportamiento»⁴ humano.

³ Cf. Robert Skidelsky, El regreso de Keynes, Crítica, Barcelona 2009, p. 66. ⁴ Ib., p. 67.

El presidente Rodríguez Zapatero no ha leído seguramente a Keynes, ni es un probable seguidor de la Escuela de Chicago, ni tampoco ha debido profundizar demasiado en la obra de los que quizá son ahora los más destacados neokeynesianos, los premios Nobel Joseph Stiglitz y Paul Krugman —el primero, colaborador habitual, y el segundo, ocasional, de la Fundación Ideas, vinculada al Partido Socialista—. Sin embargo, su recorrido macroeconómico parece inspirado por todos ellos.

En los prolegómenos de su acceso al poder, cuando en 2004 estaba en campaña electoral, Zapatero, seguramente inspirado por algún mal escritor académico, como decía Keynes, destilaba su frenesí macroeconómico predicando el equilibrio presupuestario a lo largo del ciclo económico. Era su manera de decir que a él no le incomodaba el déficit público, lo que le resultaba esencial para diferenciarse del PP, pues la derecha había venido aplicando una política de búsqueda del equilibrio entre los ingresos y losgastos de las Administraciones Públicas que venía avalada por el Tratado de Maastricht, obligada por el Pacto de Estabilidad europeo e inspirada en una vieja idea del Partido Liberal de Mateo Sagasta durante la Restauración —la del «santo temor al déficit» que propugnó don José Echegaray, insigne matemático e ingeniero, también escritor al que se otorgó el premio Nobel, cuando ocupó la cartera de Hacienda después del golpe de Estado del general Pavía—. Y como no le molestaba el déficit público, una de las cosas que hizo una vez en el poder fue cargarse la Ley de Estabilidad Presupuestaria que, en 2001, aprobó el gobierno Aznar. Esto último no dejó de resultar paradójico, pues en las fechas en las que arremetió contra esta ley, el año 2006, las cuentas públicas se saldaban con superávit.

¿Qué estaba ocurriendo para que se diera una incongruencia como la que acabo de señalar? Pues algo muy sencillo: Zapatero se comportaba en aquella época, a pesar de ser de izquierdas, como un economista de agua dulce. Los economistas de esta especie no confían en el Estado y menos aún en que, por medio del Presupuesto, desarrollen políticas activas para alterar el juego de las fuerzas del mercado. Como mucho, aceptan que la autoridad monetaria actúe regulando la cantidad de dinero en circulación, preferiblemente de una manera previsible. Y como en España eso ya no se hace, pues se ha cedido la competencia al Banco Central Europeo, lo mejor para los macroeconomistas neoclásicos era que el Estado no hiciera nada más allá de mantener el nivel habitual de los servicios públicos. Zapatero no era uno de ellos, pero hacía las cosas como si lo fuera, seguramente porque su ministro de Economía, Pedro Solbes, no veía que hubiera apenas problemas y no quería complicarse la vida.

Una de las consecuencias de esta economía de agua dulce fue, como ya he dicho, la aparición del superávit público. Lo que ocurrió es sencillo de explicar: por una parte, la economía estaba en crecimiento y ello impulsaba la recaudación de impuestos; por otra, como en el Impuesto sobre la Renta no se había deflactado la tarifa, la recaudación crecía mucho más; y, finalmente, no había demasiadas presiones para forzar el gasto público porque Zapatero estaba entretenido con esas políticas que los socialistas llaman de ampliación de los derechos de los ciudadanos, que gestionan desde el Ministerio de Igualdad y que cuestan poco dinero. La única distorsión que provocaban aquellos ingresos superiores a los gastos era de naturaleza doctrinal y ésta fue resuelta rápidamente por Zapatero declarando que «el superávit también es socialista».

Pero la tentación del dinero es irrefrenable. Instalado en el superávit, Zapatero, que como ya he comentado en alguna ocasión considera que lo único real en la economía es el dinero que él puede gastar para allegarse la adhesión y los votos de los ciudadanos, vio pronto la ocasión para realizar políticas selectivas de gasto con esa finalidad. Su macroeconomía, de repente, se vació del agua dulce y comenzó a llenarse de agua salada. Ya antes de la crisis empezó así el frenesí del gasto discrecional. Y cuando, en 2008, con los síntomas de la desaceleración ya instalados, además había que ganar elecciones, llegó a su apoteosis: esto para los jóvenes que se van de casa, esto otro para las mujeres que tienen hijos, lo de más allá para todos los perceptores de rentas del trabajo, aquellos fondos para promesas de mejora de la financiación autonómica, otros más para contentar a los apoyos parlamentarios, y así con las más inverosímiles finalidades. Zapatero parecía el Rey Midas que extendía su Frigia presupuestaria hasta los más recónditos confines de los programas de gasto.

Esta economía de agua salada del presidente Zapatero era más bien peculiar. Los economistas neokeynesianos prescriben el exceso de gasto financiado con emisiones de deuda pública, sin demasiados miramientos, para las situaciones recesivas. Pero el caso es que Zapatero los encontró en su singular camino de Damasco cuando todavía la economía española no apuntaba más que unos leves indicios de desaceleración. Y una vez convertido a la nueva doctrina, lo mismo que Saulo, ya no tuvo freno. De esta manera, en 2008, una vez ganadas las elecciones y, sobre todo, en 2009, cuando la crisis se había instalado en la economía española, el déficit de las cuentas públicas se desbocó tornándose en océano de procelosas aguas salobres, agitadas por los huracanados vientos que soplaban desde los mercados financieros internacionales. Se evidenció así, una vez más, con respecto a Zapatero, la certeza de aquella observación que Leonardo Sciascia incluyó en las primeras páginas de El caballero y la muerte: «El que se convierte siempre se convierte a lo peor, aunque parezca lo mejor. Lo peor, en quien es capaz de convertirse, siempre acaba siendo lo peor de lo peor»⁵.

⁵

Cf. Leonardo Sciascia,

El caballero y la muerte

, Tusquets, Barcelona 1989, p. 13.

En efecto, entrada la primavera de 2010, cuando en los planes del Gobierno se anunciaba, al parecer sin fundamento alguno, el final de la crisis para España, ésta le estalló a Zapatero en sus manos. Al parecer, ninguno de sus asesores le había advertido que las diatribas de los macroeconomistas son como los juegos florales, que sirven para llenar las páginas de las revistas académicas, para engordar los programas de posgrado de los campus universitarios bañados por las aguas dulces o las saladas, pero para poco más, pues los economistas prácticos, los que están en los bancos centrales o en los ministerios de finanzas, prefieren sujetarse a reglas sencillas —como las que previenen de los déficits superiores al 3% del PIB, de las tasas de inflación mayores que el 2% en los precios de consumo o del déficit comercial permanente— para evitar que la acumulación de desequilibrios acabe provocando una severa depresión. La crisis española, en efecto, se tornó en ingobernable al llegar el mes de mayo y, entonces, todo fueron palos para el presidente del Gobierno. Las críticas y las exigencias de un drástico cambio de rumbo no llegaron sólo de la oposición; a ellas se sumaron las instituciones europeas, el Fondo Monetario Internacional y, de una manera harto drástica, los prestamistas internacionales con exigencias crecientes en cuanto a la retribución de sus créditos y con la advertencia de que éstos podían dejar de estar a disposición de las instituciones españolas. El fantasma de la quiebra, del Spain Default, planeó sobre los mercados financieros. Y Zapatero no tuvo más remedio que reconvertirse de nuevo, volviendo a la economía de agua dulce por el contundente procedimiento del recorte del gasto público a costa de los funcionarios, de los pensionistas, de las madres gestantes y de las personas dependientes. Y, a continuación, aprobó una reforma laboral con mucho florilegio propagandístico y poco contenido real —según he comentado en el capítulo correspondiente—, lo que no le ahorró la enemiga de los sindicatos que convocaron una huelga general aplazada a tres meses. Hizo todo ello en la más radical soledad, sin compartir el apoyo de ninguna fuerza política, gastando el poco crédito político que le quedaba, dejando claro que carece de convicciones ideológicas y poniendo de relieve que su único interés estriba en sostenerse dentro del poder. Con la aprobación por la mínima de su programa de ajuste y de su política para el mercado de trabajo en el Congreso de los Diputados, el primero en mayo y la segunda en junio de 2010, pareció haberlo logrado. Pero fue entonces cuando empezaron a hacerse apuestas acerca de cuántos serían los meses en los que podría seguir siendo el inquilino de La Moncloa.

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ISBN: 978-84-9920-058-3 Depósito Legal: M-39999-2010 Printed in Spain

La economía española atraviesa una de las etapas más críticas de su trayectoria de desarrollo. Mikel Buesa analiza los principales problemas de la economía española y las insuficiencias de la política económica para abordarlos, poniendo el acento en la responsabilidad política de los gobiernos recientes y en la fragmentación territorial favorecida por éstos. En esta línea aborda la problemática de la economía de la secesión, es decir, de las consecuencias económicas de las pretensiones independentistas. Asimismo propone algunas de las reformas necesarias para incrementar el potencial de crecimiento de la economía española, e indaga acerca de las ideas que inspiran al presidente Zapatero en las materias económicas. Un libro imprescindible para entender las raíces y el alcance de la actual crisis económica y política española.

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