Índice

Portada

Citas

Prólogo

Capítulo 1. La economía del terrorismo

Capítulo 2. Las finanzas de ETA

Capítulo 3. El terrorismo y la economía del País Vasco

Capítulo 4. El País Vasco: una sociedad atemorizada

Capítulo 5. Las víctimas de ETA

Epílogo

Bibliografía

Créditos

Le tengo rabia al silencio
por lo mucho que perdí.

ATAHUALPA YUPANQUI

cantando a Marta Nogueira

El relato es dolor, pero también el silencio es dolor.

Prometeo encadenado,

ESQUILO

Prólogo

Este libro es el resultado de un largo proceso de investigación que me ha ocupado los últimos ocho años. Cuando inicié mi trabajo sobre la financiación de ETA y otros aspectos relacionados con la economía del terrorismo, lo hice intrigado por la existencia de un enorme vacío en el conocimiento de esta vertiente de las actividades terroristas, lo que no dejaba de resultar sorprendente si se tenía en cuenta que, en España, esa organización llevaba más de cuatro décadas ejerciendo la violencia. Las publicaciones académicas, más allá de la meritoria tesis doctoral de Florencio Domínguez —en la que las cuestiones económicas ocupaban un lugar relativamente secundario (véase Domínguez, 1998)— y de algún trabajo aislado —como el de Luis Rodríguez Sáez (1984) sobre los ataques a la central nuclear de Lemóniz, o el de mi maestro Juan Velarde (1987), dedicado a analizar la economía del terror en el caso de Guinea Ecuatorial—, apenas habían penetrado en el análisis económico del terrorismo nacionalista vasco. Y, por otra parte, los materiales elaborados por algunos periodistas interesados en el tema, además de estar dispersos en diferentes medios, incluso en algunos libros, carecían del rigor que los economistas solemos exigir al tratamiento de los datos económicos y financieros. Sin embargo, la información estaba disponible en multitud de fuentes y se habían hecho eco de ella los medios de comunicación, de manera que era posible empezar a reconstruir las líneas fundamentales de la economía de ETA.

Durante varios años —mientras me ocupaba de otros temas relacionados con el País Vasco, como el de la economía de la secesión, pues era urgente indagar acerca de las consecuencias que podía acarrear el proyecto independentista que el lehendakari Juan José Ibarretxe logró sacar adelante en el Parlamento de Euskadi— mi tarea se circunscribió a recopilar y ordenar aquellos datos dispersos para plasmarlos en las series que habitualmente empleamos los economistas para poder analizar la realidad. Se trató de una actividad pesada, y muchas veces ingrata, en la que, además de recoger la información, había que periodificarla y homogeneizarla, de manera que, en lo que atañe a las magnitudes monetarias, era cuestión de expresarlas en términos de capacidad adquisitiva equivalente. Esta operación —a la que los economistas aludimos con el anglicismo «deflactar»— consiste en transformar los valores monetarios nominales en otros que se reflejan en una moneda cuyo poder de compra es constante. Por ello, todos los valores monetarios que el lector encontrará en este libro se expresan en euros de 2002, año en que la moneda comunitaria tenía una capacidad adquisitiva alrededor de un 25 por ciento mayor que la actual. Elegí ese año por ser el que, a raíz de la ilegalización de Batasuna, marca la frontera entre dos etapas completamente distintas dentro de la actividad terrorista de ETA y de su economía, tal como el lector tendrá ocasión de comprobar y ha sido verificado, por medio de procedimientos estadísticos, en un reciente trabajo a cargo de los profesores Carlos Barros, Guglielmo Maria Caporale y Luis Gil-Alana (2009).

En noviembre de 2005 tuve ocasión de exponer por primera vez los resultados de mi trabajo en un seminario que organizó Fernando Reinares en el Instituto Universitario Ortega y Gasset con la presencia de expertos académicos y policiales de varios países. La buena acogida que tuvo mi ponencia me animó a continuar llenando los huecos existentes y a profundizar en los aspectos que aún tenían un tratamiento insuficiente. Poco tiempo después, como responsable del Foro de Ermua, me embarqué en un proyecto, que aún mantengo, de elaboración de datos estadísticos sobre las principales actividades de ETA. Había llegado el período en el que el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero negociaba con ETA un arreglo político y ello había dado lugar a que el Ministerio del Interior suspendiera la publicación de las estadísticas sobre la materia, pues de ese modo trataba de hacer llegar el mensaje —falso— de que el terrorismo se había acabado. Ese proyecto —que ha aportado una parte significativa de la información recogida en este libro— constituyó el embrión de la Cátedra de Economía del Terrorismo que actualmente dirijo en la Universidad Complutense de Madrid y que, desde 2006, viene siendo sostenida por la ayuda financiera de la Fundación Víctimas del Terrorismo. Dentro de la cátedra hemos ido desarrollando diversas líneas de investigación, algunas de las cuales ya han dado frutos importantes, como es el caso de la que se centró en el análisis de las consecuencias económicas de los atentados islamistas del 11-M en Madrid, de la que se derivó el libro que, con el título The Economic Repercussions of Terrorism, preparamos Thomas Baumert y yo para su edición por Oxford University Press.

Ahora ha llegado el momento de sacar a la luz pública este libro en el que se indaga acerca del terrorismo nacionalista vasco. ETA está formada por un conglomerado de organizaciones que desarrollan diferentes tipos de actividades destinadas a lograr la adhesión política de los vascos hacia su causa y, de esa manera, hacerse con el poder en un País Vasco independiente de España y Francia. El terrorismo es, por ello, un medio de expresión política que se lleva a cabo causando muerte, dolor y devastación sobre víctimas civiles inocentes de cualquier culpa. Cuando a unas actividades de esta naturaleza se las somete al escrutinio del análisis económico, es necesario contar con algún tipo de orientación teórica que guíe la investigación. Esto es lo que he hecho en el primer capítulo, donde sostengo que el terrorismo es una forma singular de guerra —pues la violencia se ejerce por organizaciones privadas, no estatales, de una manera sistemática y orientada al logro de fines políticos— a la que corresponde una forma también singular de economía. Esta última es la que englobo bajo el concepto de economía depredadora de guerra. El lector observará que tal economía define su modo de funcionamiento por oposición a la economía de la guerra moderna, de tal manera que si ésta se caracteriza por la movilización de los recursos de la sociedad para crear los bienes y servicios que se requieren en el esfuerzo bélico, aquélla —la del terrorismo— destruye dichos recursos para depredarlos y, con ello, sostener la actividad armada de las organizaciones terroristas.

Tres son los elementos esenciales de una economía depredadora de guerra. El primero se refiere a la obtención de los recursos financieros y materiales que se necesitan para desarrollar la violencia mediante atentados o acciones callejeras y para desplegar las actividades políticas, propagandísticas, formativas e incluso de asistencia social que cohesionan a los grupos de población sobre los que se sostienen las actividades terroristas. Por ello, el segundo capítulo se destina a explicar las finanzas de ETA; unas finanzas que se nutren de diferentes fuentes, entre las que las más relevantes no son otras que la obtención de subvenciones de las administraciones públicas, la extorsión a los empresarios y el rendimiento de actividades mercantiles. Soy consciente de que los medios de comunicación, por lo general, sólo han dado relieve a la segunda de esas vías de obtención de dinero y de que, en consecuencia, algunos lectores se sorprenderán al saber que, en España, durante muchos años, el terrorismo de ETA ha estado subvencionado por unas administraciones públicas —en especial, pero no sólo, por el gobierno vasco— que han concedido generosos fondos a todo tipo de entidades vinculadas a dicha organización armada. Lo han hecho, seguramente, sin querer saber para qué servía realmente ese dinero, mirando hacia otra parte mientras se libraban los cheques que iban a parar a manos de terroristas y, aunque parezca insólito, sin cometer ningún delito porque en España la financiación del terrorismo no ha sido una figura tipificada por el Código Penal hasta el año 2010.

El segundo aspecto de esa economía depredadora alude a los daños inmediatos que el terrorismo causa sobre las personas y los bienes, así como a los costes que induce en una sociedad que quiere defenderse de sus ataques mediante la adopción de todo tipo de medidas de seguridad. El tercer capítulo se destina en buena medida a cuantificar esos daños y costes, y a explicar los métodos a través de los cuales la sociedad española se ha dotado de instrumentos para asistir materialmente a las víctimas de los atentados. El capítulo se completa con un análisis de los costes indirectos que ha ocasionado ETA a la economía del País Vasco y que constituye el tercero de los aspectos antes aludidos. Ahí se explica que, cuando el terrorismo se convierte en una amenaza recurrente, cuando la violencia se enquista en la sociedad, entonces afecta de una forma permanente a consumidores y empresarios, rebajando sus expectativas y afectando a sus decisiones de gasto. Éstas, en el caso de los empresarios, se plasman en unas inversiones inferiores a las que cabría esperar si la violencia no existiera y conducen a que la economía crezca por debajo de su nivel potencial. Esta pérdida de crecimiento ha sido el mayor coste de naturaleza económica que ETA ha ocasionado al País Vasco. El lector comprobará así que, después de cinco décadas de terrorismo, la economía vasca es más pequeña de lo que hubiese cabido esperar, de manera que, en vez de atraer población, la expulsa y, en vez de ofrecer oportunidades de empleo, deja que una buena parte de sus jóvenes trabajadores tengan que buscarse la vida en otras partes de España.

El terrorismo de ETA no hubiese podido alcanzar las dimensiones que ha adquirido sin el concurso del debilitamiento del Estado de derecho en buena parte del territorio vasco. A ello han contribuido tanto las organizaciones del entorno etarra como las propias instituciones vascas —dirigidas durante muchos años por los partidos nacionalistas— y las del Estado —cuyos dirigentes socialistas o populares, hasta tiempos relativamente recientes, no se atrevieron a exigir el cumplimiento de las leyes—. Por ello he dedicado el cuarto capítulo a este asunto. Mi enfoque es, en esto, poco especulativo, y se centra en el análisis de los datos que, por una parte, nos permite comprobar que ETA, a través de los partidos que ha controlado, ha logrado una apreciable cuota del poder político, induciendo así unos apreciables niveles de adhesión de la población vasca a su causa; y, por otra, constata que ello se ha desarrollado en el marco de unas instituciones públicas debilitadas, singularmente en lo que atañe a la seguridad —pues la Ertzaintza ha sido literalmente quebrada— y a la preservación del derecho —afectada por el acoso nacionalista a los jueces—. En el País Vasco se ha instalado así una espiral de silencio que conduce a muchos de sus habitantes a vivir con miedo, a mirar para otra parte, a renunciar a la expresión de sus sentimientos y opiniones políticas, y a eludir la defensa de su propia libertad. Esa espiral de silencio ha experimentado importantes fluctuaciones a lo largo del tiempo y, aunque actualmente registra uno de sus períodos más bajos, aún no se ha roto.

Para mí, que soy una víctima indirecta de ETA, pues en febrero de 2000 tres de sus militantes asesinaron a mi hermano Fernando —a la sazón portavoz del grupo socialista en el Parlamento vasco—, era importante acabar este libro con un tratamiento específico de las víctimas del terrorismo. Por tal motivo, el quinto y último capítulo se dedica a este asunto. Mi enfoque es deudor del recientemente fallecido Antonio Beristain, profesor de derecho penal, jesuita comprometido con todos los hombres dolientes y él mismo perseguido por ETA, con quien en los últimos años guardé una excelente relación de amistad. Él fue quien forjó el concepto de macrovíctimas del terrorismo, en el que se reúnen las víctimas directas de los atentados y quienes forman sus círculos de relación familiar y social, que he tratado de analizar empíricamente para llenar una laguna que —también en esto— existía en nuestro conocimiento. Y más allá de ello, he reunido en ese capítulo los materiales que nos permiten saber cómo son esas víctimas y cómo sufren su desamparo, en muchos casos bajo la enfermedad física o psicológica, a la vez que reivindican para ellas una justicia que resulta incompatible con cualquier política de perdón hacia los terroristas.

Al escribir este libro he adquirido unas cuantas deudas con instituciones, amigos y familiares que me han alentado en mi trabajo. Agradezco a la Fundación Víctimas del Terrorismo y a su presidenta, Maite Pagazaurtundua, las ayudas concedidas a la Cátedra de Economía del Terrorismo. También debo mencionar a Editorial Planeta por hacerse cargo del original. En ello ha desempeñado un papel importante su editora Ana Bustelo, a quien hace ya dos años confié un avance del libro. El interés que mostró en aquel momento supuso para mí un incentivo para continuar con su redacción. Mis compañeros en la Cátedra de Economía del Terrorismo —Thomas Baumert, Aurelia Valiño, Joost Heijs y Javier González Gómez— han apoyado siempre mi trabajo, liberándome muchas veces de las tediosas tareas administrativas y discutiendo conmigo los diferentes resultados a los que nos conducía la investigación. Y mi familia, de una manera especial mi mujer, Carmen Martín Baanante, ha sido el soporte imprescindible sin cuyo aliento seguramente no podría haber culminado la tarea de escribir el libro. Ahora que lo entrego a la imprenta, permítanme los lectores que lo dedique a la memoria de Fernando Buesa. En el cementerio de Santa Isabel, en Vitoria, donde yacen sus restos muy cerca de los de mis abuelos y mi padre, su sepultura acoge este epitafio: «Fue un hombre de paz. Defendió la libertad de todos con la palabra.» Espero que este libro, hecho de palabras, contribuya también a que nuestra libertad deje algún día de estar amenazada por el terrorismo.

CAPÍTULO 1

La economía del terrorismo

El terrorismo es una forma de actuación política adoptada por ciertas organizaciones que se basa en el ejercicio de una violencia sistemática contra las personas y los bienes, con la que se persigue la adhesión de la población a su causa, no mediante el convencimiento ideológico, sino por el miedo, hasta doblegar la voluntad de los ciudadanos y del Estado en orden a aceptar las exigencias de aquéllas. Es, en cierta manera, una forma singular de guerra cuyas acciones armadas se diseñan y ejecutan con vistas a conseguir el desistimiento de la sociedad frente a las pretensiones de dominación o de poder de las referidas organizaciones. Esta forma de guerra, al contrario de las establecidas con el desarrollo del Estado moderno, especialmente después de las innovaciones napoleónicas, no trata de preservar el territorio propio para asentar sobre su suelo unas actividades de producción con las que sostener el esfuerzo bélico, sino que propicia su destrucción para facilitar la extracción de los recursos materiales y financieros que requiere su mantenimiento.

La concepción moderna de la guerra hace de ésta una actividad social sujeta a la política. De acuerdo con la definición clásica de Carl von Clausewitz (1832), «la guerra..., es un acto de violencia para obligar al contrario a hacer nuestra voluntad». Se trata de una violencia concreta, singular y diferenciada en cada caso que se configura como un instrumento político en manos del Estado. La guerra podrá concebirse así como «la prosecución del tráfico político con la intervención de otros medios», como «un instrumento de la política» que presupone la existencia de un Estado nacional en función de cuyos intereses pueden delimitarse un nosotros y un nuestro enemigo, y puede concretarse en qué consiste nuestra voluntad, esa voluntad que el Estado quiere imponer a su adversario.

Sin embargo, con el paso del tiempo, especialmente después de la segunda guerra mundial y más aún tras la caída del Muro de Berlín —que dio por finiquitado el enfrentamiento Este-Oeste y, con él, la guerra fría— ese carácter estatal de la guerra ha ido cayendo en desuso. Münkler (2002) ha destacado así que «los Estados han abdicado de su condición de monopolizadores fácticos de la guerra, y en su lugar se presentan, cada vez con más frecuencia, actores paraestatales, en parte incluso privados, para los que la guerra se ha convertido en constante campo de actividad». Las organizaciones terroristas forman parte de esos actores y su actividad armada constituye su principal forma de actuación política. El que fuera dirigente de una de las pocas organizaciones terroristas exitosas, que acabó integrándose en el gobierno de Israel y obtuvo, incluso, el Premio Nobel de la Paz, Menahem Begin (2008), recuerda así en sus memorias que la lucha del Irgún «no sería tan sólo militar», pues su menor capacidad bélica frente a la fuerza del ejército británico le obligaba a «compensar su desventaja con otros factores», entre los cuales el más relevante sería la política. Y, por ello, concluye precisando que la del Irgún «sería una lucha política desarrollada con medios militares».

Por tanto, en las organizaciones terroristas han de reconocerse unos fines políticos que se defienden y se tratan de imponer mediante el ejercicio de una violencia que se concibe en términos bélicos, bajo una caracterización militar y sujeta, por ello, a una disciplina de mando. Es ese singular empleo de la fuerza armada el que permite afirmar que el terrorismo es una forma específica de guerra que se diferencia de otras y a la que corresponde un modo particular de gestión de los recursos que se emplean en su desarrollo: la economía depredadora de guerra. En este capítulo se exponen los elementos que delimitan este modelo de economía bélica, pues a partir de ellos puede ordenarse la información disponible acerca de ETA para analizar las fuentes de las que extrae los recursos económicos y financieros que sirven a sus acciones terroristas y a su implantación política, así como los efectos económicos y sociales que se derivan de su violencia.

La guerra moderna y la guerra terrorista

Un buen punto de partida para llegar a la delimitación conceptual de la economía depredadora de guerra consiste en realizar un análisis comparativo de los elementos que definen la guerra moderna y la guerra terrorista. Siguiendo el esquema que se presenta en la tabla 1.1. ha de aludirse, en primer lugar, a los actores que protagonizan la actividad bélica y a sus objetivos. En la concepción de la guerra moderna, esa actividad corresponde en exclusiva al Estado nacional, en la medida en que es él quien ostenta el monopolio del ejercicio legítimo de la violencia.

Los objetivos de la guerra

El Estado nacional —y con él la guerra moderna— es heredero del absolutismo. Durante los siglos XVII y XVIII, como ha destacado Mary Kaldor (2001 y 2004), con la formación de los Estados absolutistas se fue consolidando una nueva concepción de la guerra cuyos objetivos se definieron tomando en consideración la razón de Estado. De acuerdo con este concepto, cuya paternidad cabe atribuir a Armand Jean du Plessis —el cardenal de Richelieu, primer ministro de la Francia de Luis XIII—, se estableció que el bienestar del Estado justificaba cualesquiera medios que se emplearan para promoverlo, de manera que, a partir de él, el interés nacional sustituyó a la idea medieval de una moral universal como elemento rector de la política, y se aceptó que, para lograr la paz y la seguridad, cada Estado debía actuar en función de sus intereses particulares, identificables con los de su soberano (Kissinger, 1996). Tales intereses —y, por tanto, los objetivos de la guerra— se identificaron básicamente con la continuidad dinástica de las casas reales y con los límites fronterizos nacionales, de manera que su defensa o su reivindicación se consideraron legítimas, incluso cuando se emplearan medios violentos para sostenerlas.

Con la consolidación del Estado nacional tras las revoluciones burguesas, y sobre todo tras la experiencia de las guerras napoleónicas, entre finales del siglo XVIII y comienzos del XIX, la razón de Estado cobró un nuevo significado. Los objetivos de la guerra se ampliaron al identificarse nuevos intereses nacionales, especialmente los relacionados con el afán de expansión territorial o con la ampliación del área de influencia internacional. Además, la guerra se hizo popular, en el sentido de que, en ella, empezó a participar todo el pueblo al hacerse obligatorio el servicio militar. Y, ya en el siglo XX, con la experiencia de dos guerras mundiales y de un largo período de guerra fría —en el que el nivel potencial de enfrentamiento entre los bloques formados por las naciones democráticas y las comunistas llegó a extremos hasta entonces desconocidos— la razón de Estado acabó adquiriendo todo su desarrollo. Así, la justificación de la guerra por los intereses nacionales se extendió hacia los de las coaliciones de Estados, hasta el punto de que se llegaron a establecer bloques militares permanentes —como es el caso de la OTAN y el Pacto de Varsovia—. Por otra parte, a raíz de la segunda guerra mundial —que fue concebida por las naciones aliadas como una guerra contra el Mal—, la fijación de los objetivos de la acción bélica dejó de estar determinada sólo por los conflictos nacionales, para dar entrada a las rivalidades ideológicas. Además, los ejércitos fueron ya, para siempre, ejércitos de masas que reclutaban a una multitud de soldados, muchas veces de diferente origen.

Este último aspecto es muy relevante, pues con la masificación de los ejércitos y la formación de coaliciones estables, el interés del Estado fue minándose progresivamente en tanto que motivación de la guerra. La movilización de millones de hombres en los conflictos requería una justificación ideológica capaz de inducir una elevada moral de combate entre los soldados. Tal justificación, como destacó J. Glenn Gray (2004) recogiendo su experiencia como psicólogo y soldado, permitía «establecer una imagen del enemigo (con la que) diferenciar..., radicalmente..., el acto de matar con el de asesinar». De acuerdo con este autor, al desaparecer «las convenciones de la ética militar» y, con ellas, «las restricciones con respecto a la manera de acabar con la voluntad del enemigo..., con ayuda de la propaganda, (se) alcanzó rápidamente una moralidad terriblemente simplificada» y se admitió que «cualquier acto que ayudara..., a ganar la guerra era correcto y bueno»; y para ello se precisó «una imagen típica del enemigo..., condicionada por la necesidad de odiarle sin límites». De esta manera, el discurso patriótico envolvió las acciones de la Entente cordiale durante la primera guerra mundial, en tanto que la lucha contra el mal sirvió para levantar la moral de los ejércitos aliados durante la segunda conflagración internacional, y la afirmación de la democracia frente al totalitarismo representado por el sistema soviético fue el sustrato sobre el que se asentó la hegemonía estadounidense en el seno de la OTAN mientras duró la guerra fría. Sin embargo, estas motivaciones ideológicas acabaron por ser rechazadas bajo el influjo de los movimientos pacifistas y de otras organizaciones emergentes de la sociedad civil, perdiendo su significado en conflictos tan relevantes como los de Vietnam o Afganistán, lo que condujo, en ambos casos, a la derrota moral y militar de norteamericanos y soviéticos.

La guerra terrorista, por su parte, tiene como actores principales a organizaciones armadas no estatales que, como ha mostrado Mary Kaldor (2001), surgen como resultado de una política de afirmación de identidades por parte de grupos étnicos o religiosos que se consideran a sí mismos como sujetos de derechos políticos y que reivindican el ejercicio del poder por medio del empleo de la violencia. Amartya Sen (2007), Premio Nobel de Economía, ha señalado a este respecto que «la identidad puede matar desenfrenadamente..., cuando se cultiva el sentimiento de que tenemos una identidad supuestamente única, inevitable», de manera que «la violencia se fomenta mediante la imposición de identidades singulares y beligerantes en gente crédula, embanderada detrás de eximios artífices del terror». A su vez, el escritor libanés Amin Maalouf (1999) ha designado como «identidades asesinas» a las concepciones religiosas o ideológicas que «reducen la identidad a la pertenencia a una sola cosa», de manera que «instalan a los hombres en una actitud parcial, sectaria, intolerante, dominadora, a veces suicida, y los transforma a menudo en gentes que matan o en partidarios de los que lo hacen». Y, por ello, no sorprende que «la deriva identitaria» —siguiendo la expresión de Tzvetan Todorov (2002)— haya sido identificada como uno de los principales riesgos para la democracia.

Las políticas identitarias han encontrado su caldo de cultivo, sobre todo después de la caída del Muro de Berlín, en la erosión de los Estados nacionales, cuando la fragilidad de éstos ha hecho de ellos una estructura fallida, incapaz de sostener el orden institucional. Así ocurrió en algunos países surgidos del proceso de descolonización durante las décadas de los cincuenta y sesenta, cuando la retirada de las potencias administradoras de su territorio dejó un vacío administrativo y de poder; y esos Estados nacieron bajo el signo de la debilidad, de manera que nunca llegaron a consolidarse. En otros casos, principalmente entre las viejas repúblicas soviéticas y yugoslavas, con el fin del sistema comunista el Estado preexistente acabó descomponiéndose antes de dar paso a nuevas estructuras de poder. Incluso este fenómeno se ha registrado también, aunque sin duda de forma atenuada, en algunos países que son miembros de la Unión Europea, en los cuales existen grupos étnico-nacionalistas que reivindican, por medios armados, un poder territorialmente acotado, como es el caso del nacionalismo vasco en España o del nacionalismo irlandés en Reino Unido. Los Estados débiles, como ha destacado Loretta Napoleoni (2004), pueden ser un «vivero del terrorismo», pues su fracaso deja un vacío que «los grupos armados vienen a llenar». Dentro de ellos, suelen aparecer redes delictivas que resultan favorecidas por la irrupción de la economía paralela o informal. Las organizaciones criminales, los entramados de corrupción, el mercado negro y los tráficos ilícitos de drogas y armas son fenómenos que proliferan cuando la autoridad estatal se desvanece. Y dentro de esa economía paralela aparecen hombres de negocios que emplean a un gran número de personas, ocupándolas en actividades delictivas, y, eventualmente, acaban formando verdaderos ejércitos particulares de hombres armados, pudiéndose afirmar así como «señores de la guerra» que ejercen un liderazgo identitario.

La guerra terrorista surge así cuando los grupos identitarios tratan de afirmar su poder mediante el empleo de la violencia, desarrollando una actividad bélica más o menos intensa. Tal actividad ha resultado favorecida, además, por la transformación del comercio de armas que se derivó de la desaparición del bloque soviético en los años noventa del siglo XX. Moisés Naím (2006) ha mostrado a este respecto que «desde 1990 el mercado armamentístico se ha visto radicalmente reconfigurado», de manera que «las fuentes de suministro se han descentralizado..., el número de pequeños fabricantes ha aumentado..., debido a que las técnicas de fabricación de armas cortas apenas han cambiado en las últimas décadas..., y abundan las licencias comerciales y todavía más las falsificaciones». Asimismo, con la reducción del tamaño de los ejércitos en las antiguas naciones del bloque del Este, surgió «un floreciente mercado de segunda mano basado en los excedentes de los ejércitos de la era comunista». Y todo ello ha redundado en un abaratamiento de los precios y ha dado a las organizaciones terroristas la oportunidad de equiparse a bajo coste en las redes del comercio ilícito de armas.

Y, para lograr la afirmación de la identidad, el objetivo de la guerra es la movilización política. La violencia se orienta a la expansión de la propia red extremista mediante la adhesión de la población involucrada. En concordancia con tal objetivo, la táctica básica de combate utilizada es el terrorismo. Por ello, esa adhesión no nace del convencimiento sino del miedo que se extiende entre todos los habitantes cuando se eliminan los adversarios políticos que pueden obstaculizar el control de la sociedad. En definitiva, como ha destacado Michael Ignatieff (2005), se recurre «a la violencia..., para hacer imposible la política pacífica y..., se ponen como objetivos a los civiles desarmados..., para castigarlos por su afiliación o por su origen étnico». De ahí que en estas guerras se violen sistemáticamente los derechos humanos y sean frecuentes las acciones de limpieza étnica y de genocidio contra la población civil. No sorprende, entonces, que la gran mayoría de las bajas en estos conflictos se produzcan entre los no combatientes.

El derecho internacional de la guerra

Un segundo plano de la comparación entre las dos modalidades de guerra que se están examinando se refiere a las normas a las que está sujeta la actividad bélica. En el caso de la guerra moderna, el ejercicio de la violencia no es arbitrario, sino que se ve constreñido por determinadas reglas de actuación cuyo cumplimiento es imprescindible para que la guerra quede legitimada. Ignatieff (2001) ha mostrado que ese marco normativo se formó, durante largo tiempo, en torno a ciertas pautas consuetudinarias cuya raíz se encuentra en lo que él llama «el honor del guerrero» y que, en lo esencial, se refieren a los tres aspectos siguientes:

• En primer lugar, la guerra es una actividad privativa de los soldados que han sido habilitados para involucrarse en la violencia armada en nombre del Estado. Los soldados han de estar, así, debidamente enrolados en el ejército y controlados por sus mandos; han de luchar vestidos de uniforme —y, por tanto, diferenciados de la población civil—, portando sus armas al descubierto y obedeciendo las órdenes directas de un jefe que pueda asumir la responsabilidad de sus acciones.

• En segundo término, las acciones de los soldados deben sujetarse al empleo de métodos honorables, lo que excluye la realización de actos ruines, como la violación de las treguas o el uso de las armas después de ser hecho prisionero.

• Y, finalmente, la acción armada debe orientarse exclusivamente contra los enemigos combatientes —los soldados del ejército contrario—, debiendo dejar al margen a la población civil, siempre que lo permitan las necesidades militares.

El honor del guerrero fue objeto de codificación a partir de la segunda mitad del siglo XIX, dando lugar a la formación del derecho internacional humanitario o de la guerra cuya finalidad ha sido la limitación de la capacidad de destrucción bélica, por una parte, y la evitación de cualquier sufrimiento innecesario para alcanzar los objetivos militares, por otra (Bouchet-Saulnier, 2003). Esta rama del derecho se vio impulsada inicialmente por el ginebrino Jean-Henri Dunant, testigo del horror en la batalla de Solferino y fundador de la Cruz Roja Internacional (Ignatieff, 2003). Fue, en efecto, después de la fundación de esta organización en 1863, cuando se acordó la primera Convención de Ginebra y se recuperaron así «las antiguas tradiciones militares del honor, aplicándolas a la guerra democrática» y se extendieron «las normas de conducta en cuanto a la asistencia a los heridos y el recuerdo de los muertos..., al hombre común», dando lugar a la codificación del «honor de los guerreros europeos» y a su universalización (Ignatieff, 2001). A esa convención seguirán hasta nuestros días otros múltiples instrumentos jurídicos con el fin de regular el tratamiento de los prisioneros, los no combatientes, los heridos y los enfermos, el concepto de necesidad militar, la delimitación de las armas y las tácticas prohibidas, la sanción de los criminales de guerra, el genocidio, la protección de los bienes culturales durante los conflictos, el amparo a las víctimas y la participación de los niños en la guerra (Gutman y Rieff, 2003).

Por otro lado, en el último tercio del siglo XX, en un proceso paralelo al de la proliferación de las normas internacionales sobre el derecho de guerra, renació el debate acerca de la posibilidad de que la guerra misma pudiera ser ilegítima. La discusión sobre la «justicia» o legitimidad de la guerra viene de antiguo y se suscitó a partir de la contradicción existente entre el legado ideológico del Imperio romano —según el cual la guerra no tiene otra justificación que la conquista del poder— y los principios morales del cristianismo y el islamismo (Carr, 2002, Walzer, 2001 y 2004). La aportación seminal al debate fue obra de san Agustín de Hipona, quien en La ciudad de Dios defendió la idea de que «la guerra..., sólo está justificada por la injusticia de un agresor», siendo su «objetivo..., la paz», aunque entendió esta última como la paz de Dios, lo que permitió que su doctrina pudiera interpretarse también como legitimación de las cruzadas inspiradas en la religión. Este dualismo aparecía también en el Corán, pues al mandato de combatir sólo en defensa propia se añadía con insistencia la llamada a una yihad o guerra santa contra los infieles hasta su sumisión o su completa destrucción (Elorza, 2004a y 2004b, Elorza, Ballester y Borreguero, 2005). Sin embargo, Francisco de Vitoria —y, con él, la escuela de Salamanca en el siglo XVI— vino a negar la legitimidad de cualquier guerra santa y recondujo hacia la propia defensa el argumento de la causa justa para emprender acciones armadas. Y todo ello acabó siendo reformulado, un siglo más tarde, por el filósofo holandés Hugo Grotius en su obra De iure belli ac pacis, publicada en 1625. De acuerdo con él, los criterios de participación en una guerra justa los ha resumido Karma Nabulsi (2003) señalando «que haya una causa justa; que haya la debida autoridad para iniciar la guerra; que haya una intención justa del uso de la fuerza por parte de los bandos en conflicto; que el uso de la fuerza sea proporcionado; que la fuerza sea el último recurso; que se libre la guerra con la meta de la paz; y que haya una esperanza de éxito razonable».

Sin embargo, estas ideas teológico-políticas, inspiradoras de un incipiente derecho internacional sobre la guerra, acabaron pronto arrumbadas por el empuje de los modernos Estados y por la primacía de la razón de Estado. Ésta no fue rechazada de manera formal hasta el Pacto de Kellogg-Briand que, suscrito en 1928 por sesenta y dos países, proscribía la guerra como instrumento político y circunscribía su legitimidad a la defensa propia. Las guerras de agresión se definían así como un acto ilegal para los Estados; y este principio acabó siendo aplicado, en tanto que responsabilidad penal, también a los individuos promotores de esas guerras a partir de la Carta del Tribunal Militar Internacional de Nuremberg. Con este antecedente, el ius ad bellum, las razones legítimas para librar una guerra, se sancionaron en la Carta de las Naciones Unidas cuyo artículo segundo ordenó que «en sus relaciones internacionales, los miembros de la organización se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o independencia política de todo Estado», y cuyo artículo 51 precisó que tal obligación no menoscaba «el derecho inmanente de legítima defensa..., en el caso de que un miembro de las Naciones Unidas sea objeto de una agresión armada». Finalmente, el principio de legitimidad de la guerra defensiva o de respuesta a una agresión, se amplió en 1974, por acuerdo de su Asamblea General, al uso de la fuerza aprobado por la propia ONU (Ratner, 2003).

Pero hay que señalar que todo este esfuerzo por limitar las acciones armadas a través de su regulación ha resultado en cierto modo baldío; y ello ha servido para que las organizaciones terroristas —cuya violencia se ejerce sin respeto alguno al derecho y se orienta, de manera especial, hacia la población civil, negando así la distinción entre los ámbitos militar y civil y, por tanto, entre combatientes y no combatientes— hayan encontrado alguna justificación a su proceder delictivo. Dos son, a este respecto, los elementos que hay que considerar. Por una parte, la negación radical del derecho internacional que supuso el empleo del arma nuclear en las postrimerías de la segunda guerra mundial (véase el recuadro: «El empleo del arma nuclear convierte a la guerra en un crimen sin reglas.»). Y, por otra, la frecuencia con la que, durante el último medio siglo, algunos Estados, a pesar de las prohibiciones internacionales, se han embarcado en guerras de agresión, de manera que, en la práctica, se ha mantenido, como ha señalado Todorov (2003), «el doble rasero según el cual la política interior y la exterior no se rigen por los mismos principios..., pues en el interior la fuerza está sometida al derecho..., mientras que en el exterior la fuerza rige las relaciones entre países y sólo se ve limitada por los contratos que tales países establecen..., pero que pueden romper en cualquier momento», pues el derecho internacional carece de capacidad para imponerse mediante el uso de la violencia legítima.

Armamento y estrategia

Pasemos ahora al tercer plano de la comparación entre la guerra moderna y la guerra terrorista; el referido a las tecnologías utilizadas y a la estrategia básica que orienta su práctica. Los ejércitos estatales han estado siempre dotados del armamento más sofisticado al que, con los recursos financieros disponibles, se ha podido acceder, y también han utilizado complejos sistemas de comunicaciones, transporte y logística, de manera que han ido revolucionando permanentemente la tecnología bélica con el objetivo de lograr la supremacía sobre sus enemigos potenciales. Nada de esto atañe a las organizaciones terroristas que, por lo general, emplean armamento ligero y explosivos convencionales con los que confeccionan artefactos artesanales y coches bomba que se accionan a distancia con diferentes procedimientos. No obstante, se debe añadir que, en algunos casos, las organizaciones terroristas han empleado misiles de corto alcance, piezas de artillería ligera y armas químicas y biológicas, no descartándose que haya habido intentos de hacerse con armamento nuclear (Stern, 2001).

El empleo del arma nuclear convierte a la guerra

en un crimen sin reglas

Las grandes guerras del siglo XX fueron guerras totales en las que se implicaron los Estados nacionales a través de amplias coaliciones, y también las sociedades civiles, dando así lugar a una cierta evanescencia de la frontera entre lo público y lo privado, entre el ámbito de lo militar y de lo civil, entre los combatientes y los no combatientes. Los objetivos de la guerra no estuvieron, desde entonces, principalmente centrados en el terreno militar, sino que se extendieron sobre las actividades económicas, las infraestructuras, las fábricas y los sistemas de transporte que constituían el fundamento logístico de los ejércitos. La destrucción de esos medios de producción se consideró legítima por su contribución al esfuerzo bélico, al igual que la matanza de civiles —empezando por el bombardeo de Guernica (South worth, 1975, Thomas y MorganWitts, 1986) y acabando por los de Hiroshima y Nagasaki— se justificó por estimarse que minar la moral de los enemigos era una necesidad militar.

El arma nuclear, arma absoluta de una capacidad destructiva sin precedentes, puso en evidencia la posibilidad de la eliminación de cualquier atisbo de humanidad en el hecho de la guerra. Su desarrollo, como ha destacado Todorov (2002), no fue obra de los Estados totalitarios, sino del «Estado democrático por excelencia, Estados Unidos, quien la puso a punto..., y decidió inmediatamente utilizarla» debido a un complejo conjunto de razones que tienen que ver con la reivindicación de su primacía en el «reparto del mundo», «la venganza» por la acción japonesa sobre Pearl Harbor —«una afrenta que había que lavar»—, «el racismo antijaponés» y el «efecto del propio impulso que llevó a la fabricación de la bomba», de manera que, «puesto que el proyecto se había iniciado, había que llevarlo hasta el fin». Las consecuencias de esa decisión fueron claras y terribles: el mal ya no sería, desde entonces, un patrimonio exclusivo de las potencias totalitarias, un resultado de la búsqueda del poder absoluto, sino que podía desprenderse también de la lucha contra ese poder. Y, por ello, concluye el mismo autor, aunque «el totalitarismo pueda parecernos..., el imperio del mal, de ello no se sigue..., que la democracia encarne, siempre y en todas partes, el reino del bien».

El armamento nuclear, al igual que otros sistemas de armas de destrucción masiva, pone en cuestión las ideas y creencias precedentes sobre la guerra. En particular, ya no puede aceptarse que el interés del Estado proporcione una justificación para la guerra, pues el poder destructor que se pone en juego hace que, tras su empleo, quede anulada cualquier ventaja; incluso la existencia de la propia humanidad puede verse amenazada si el conflicto nuclear llegara a desarrollarse con toda su potencia. Además, si los civiles no combatientes pasan a ser considerados objetivos legítimos, entonces queda anulado el viejo paradigma establecido por el honor de los guerreros, y la guerra se convierte en un crimen sin reglas.

Esta diferenciación en el armamento refleja la disparidad existente en cuanto a la estrategia básica de cada tipo de conflicto. En la concepción moderna de la guerra, formulada por Clausewitz (1832), ésta se orienta a cercenar la capacidad bélica de un ejército contrario equiparable en cuanto a su potencia y efectivos, infligiéndole los mayores costes posibles, de manera que la conducción del conflicto confluya hacia una batalla principal o decisiva en la que se produzca «la aniquilación de la fuerza enemiga». Las guerras terroristas, por el contrario, enfrentan a actores con muy diferente capacidad y poder —como pueden ser las bandas terroristas y las fuerzas de seguridad, o también los ejércitos regulares—, de manera que no existe equiparación o equilibrio de fuerzas entre ellos. Son, como ha destacado Münkler (2002), «guerras asimétricas», lo que obliga a que, para las organizaciones terroristas, el enfrentamiento adopte una orientación diferente. Se trata, en expresión del mismo autor, de «guerras de baja intensidad», guerras de desgaste en las que se busca la prolongación del conflicto el mayor tiempo posible, pues lo que se pretende no es la derrota del enemigo sino su desistimiento político. Su regla básica de conducción, siguiendo la orientación teorizada por Mao Zedong en su texto de 1938 Sobre la guerra prolongada, escrito durante la invasión japonesa de China, se establece sobre el principio de que «el objetivo de la guerra no es otro que conservar las fuerzas propias y destruir las enemigas». Y, por ello, el conflicto se desenvuelve con intensidad variable, de modo que a fases de ofensiva intensa suceden períodos de repliegue estratégico, e incluso de negociación, en los que se recomponen las bases políticas, logísticas y humanas de las organizaciones terroristas. Se pretende así ocasionar mayores costes al oponente —pues el sostenimiento de las fuerzas regulares y los cuerpos de seguridad requiere unos recursos superiores a los que emplean las organizaciones terroristas y los grupos paramilitares—, a la vez que aprovechar el componente publicitario del terrorismo con fines de propaganda.

Economía de la guerra

Finalmente, los dos tipos de conflicto difieren en su economía. Durante la época histórica en la que la guerra moderna adquirió sus rasgos esenciales, para sostener el esfuerzo bélico desarrollado por ejércitos permanentes, los Estados tuvieron que articular los procedimientos necesarios para obtener los recursos financieros con los que pagar a las tropas y pertrecharlas. Se estableció así una administración capaz de recaudar impuestos y de negociar empréstitos, organizando de esta manera las finanzas del Estado de acuerdo con las necesidades de un gasto militar que, durante mucho tiempo, supuso en torno a las tres cuartas partes del gasto público total. Paul Kennedy (1994), en su estudio sobre las grandes potencias mundiales, ha destacado que, en relación con Francia, el Imperio Habsburgo, Prusia, Gran Bretaña y Rusia, las finanzas fueron «mucho más importantes que cualquiera de las mejoras estrictamente militares para explicar la posición relativa ocupada por las grandes potencias entre 1660 y 1815». En definitiva, la economía de la guerra gravitaba sobre la administración del sistema fiscal bajo el principio implícito de que al soberano le correspondía la protección de sus súbditos y, a cambio, éstos debían asumir la carga de los gastos correspondientes.

Durante la segunda mitad del siglo XIX, en especial después de la guerra franco-prusiana y la unificación de Alemania, la economía de la guerra experimentó una profunda transformación. En ese conflicto, que apenas duró once meses, se aprovecharon por primera vez ciertos avances tecnológicos que contribuyeron a revolucionar la técnica de la guerra. Así, el ferrocarril se incorporó a la logística por su capacidad para el transporte masivo de tropas y pertrechos; el telégrafo se empleó en las comunicaciones militares, acelerando así la transmisión de órdenes e información; y las tecnologías manufactureras se aplicaron a la producción masiva de armamento. En este contexto, al finalizar el siglo, en Alemania y Gran Bretaña, sobre todo con la adopción de programas de construcción naval de guerra, se constituyó un incipiente complejo militar-industrial (Kennedy, 1994).

De esta manera, la economía de la guerra adquirió una creciente complejidad. Apoyándose en un aparato burocrático-administrativo cada vez más extenso, se orientó no sólo hacia la obtención de los caudales con los que afrontar el gasto bélico, sino también hacia la producción y distribución del armamento y los pertrechos militares. Surgió así el embrión de una economía de movilización que adquirió su plena configuración con el despuntar del siglo XX. Una economía que, asentada firmemente sobre el territorio nacional, buscó la activación de todos los recursos nacionales, financieros, humanos, tecnológicos, agrarios e industriales, para sostener la guerra; y que, bajo el concepto de «guerra total» desarrollado por el general Ludendorff (1919), englobó una multiplicidad de actividades productivas, logísticas, administrativas y de propaganda sujetas a una planificación centralizada. Esta economía de guerra, ya en la segunda mitad del siglo XX, con el desarrollo sin precedentes de las tecnologías militares y el mantenimiento de un conflicto potencial permanente durante la guerra fría, se amplió hacia el tiempo de paz con el desarrollo del complejo militar-industrial basado en la planificación a largo plazo de la producción y adquisición de nuevos sistemas de armas capaces de dar respuesta a las amenazas percibidas y a los cambiantes desafíos de la estrategia bélica.

La guerra terrorista, por el contrario, no moviliza recursos para producir los bienes y servicios bélicos, sino que los depreda. Tal como se verá en el epígrafe siguiente, su economía se configura como un sistema de depredación que parasita a la sociedad despojándola de sus bienes. Un sistema que forma parte de la naturaleza política de los conflictos que desencadenan las organizaciones terroristas, pues el saqueo, la extorsión y las destrucciones materiales no son sino formas de violencia a través de las cuales se trata de forzar el desistimiento de la sociedad y del Estado ante sus pretensiones.

La economía depredadora de guerra

El modelo de economía depredadora de guerra subvierte los principios de la economía de movilización a los que anteriormente se ha hecho referencia, de la misma manera que la guerra terrorista subvierte las convenciones de la guerra moderna. Así, mientras que en ésta la economía se organiza para desplegar, dentro del territorio, toda la potencialidad de la nación en orden a la obtención del armamento y pertrechos que requieren los ejércitos en lucha —lo que implica una reorientación de las actividades productoras de bienes y servicios hacia esa finalidad—, en la guerra terrorista la economía se configura como un procedimiento de expolio o rapiña de los recursos existentes en el territorio bajo control de las organizaciones que la sostienen —lo que supone la destrucción de la base productiva nacional.

Ya se ha señalado que el objetivo de la guerra terrorista es la movilización política, de manera que el control del territorio se logra a través del miedo y no por medio de la adhesión ideológica de la mayoría de la población. Ello incluye el desplazamiento o expulsión de quienes se oponen a las organizaciones terroristas, así como su eliminación por medio del asesinato, pudiéndose llegar a amplias operaciones de limpieza étnica. Asimismo, para facilitar la supresión de la oposición, no existe inconveniente en propiciar la destrucción de las infraestructuras o del capital productivo privado, ni en realizar ataques sistemáticos a objetivos civiles para crear un clima de inseguridad, ni en emplear técnicas de guerra psicológica contra la población resistente, ni en desencadenar hambrunas, ni en estimular las violaciones y abusos sexuales sistemáticos. Sin embargo, ello no obsta para que esas organizaciones cultiven a su población de referencia —es decir, como ha señalado Fernando Reinares (1998), al grupo «en pretendido beneficio del cual declaran llevar a cabo campañas de violencia» y del que obtienen apoyo político y militantes con los que renovar su capital humano— mediante la creación de asociaciones y entidades de apoyo social y económico que canalizan recursos con los que asistir a las familias de los activistas, desarrollar determinados servicios sociales o proporcionar empleos (Napoleoni, 2004), siempre sujeto todo ello a la inestabilidad que se deriva de la irregularidad que caracteriza a la obtención de ingresos.

En estas condiciones, el territorio deja de ser una sólida base sobre la que pueda asentarse un esfuerzo económico orientado hacia la guerra. Todo lo contrario, con la destrucción del capital y las infraestructuras, así como con la inseguridad a la que se somete a la población mediante el terrorismo, lo que se logra es rebajar e incluso paralizar la actividad económica y, por tanto, la posibilidad de que la producción se organice para sostener la guerra. Y, en consecuencia, han de habilitarse otras formas de obtener los recursos materiales y financieros que se necesitan para sostener el esfuerzo bélico, lo que da lugar a una economía depredadora de guerra cuyos principales elementos constitutivos son los que se reflejan en el gráfico 1.1. y se enumeran a continuación (Kaldor, 2001, y Münkler, 2002):

• En primer lugar, por medio del saqueo y la extorsión se transfieren recursos desde la población civil hacia las organizaciones combatientes. A los ricos se les extorsiona bajo amenazas o se les mata para robarles; se transfieren propiedades privadas una vez realizadas las operaciones de limpieza étnica; se proporciona «protección» a personas y organizaciones; y se establecen «impuestos de guerra» para autorizar la ayuda humanitaria. Asimismo, algunas organizaciones terroristas cuentan con redes de delincuentes especializados en el robo, el fraude con tarjetas de crédito o los atracos.

• En segundo término, se organiza también la transferencia de recursos hacia esas organizaciones a través del mercado negro. Los actores implicados en la actividad bélica y la población civil establecen transacciones por medio de ese mercado desde posiciones desiguales, de manera que esta última resulta perjudicada. Así, las acciones de la guerra terrorista pueden conducir a situaciones de desabastecimiento que son suplidas por medio del acceso a un mercado negro controlado por las fuerzas combatientes, en el que se opera a precios anormalmente elevados o se realizan trueques de bienes duraderos, como vehículos o electrodomésticos, a cambio de artículos de primera necesidad, como alimentos. Todo ello, en detrimento de la población civil.

• En tercer lugar, las organizaciones terroristas participan directa o indirectamente en la realización de tráficos ilícitos. Son frecuentes los casos en los que estas organizaciones se implican en el comercio de estupefacientes o extraen de éste una exacción en concepto de pago por los servicios de protección que proporcionan a los narcotraficantes (Napoleoni, 2004, Villamarín, 2005, Thamm, 2001). Igual ocurre con el contrabando de bienes de consumo o los tráficos de armamento, materias primas sujetas a embargo o diamantes (Intermón-Oxfam, 2000, Cockburn, 2002). A ello debe añadirse la constitución de empresas que realizan negocios aparentemente legales, pero que se implican en operaciones de blanqueo de los capitales obtenidos por medios delictivos, o de entidades sin ánimo de lucro destinadas a recaudar aportaciones voluntarias de simpatizantes o a obtener ayudas gubernamentales, tanto locales como internacionales (Napoleoni, 2004).

• Y, finalmente, existe un importante flujo de transferencias a las organizaciones armadas desde el exterior, de manera que se complementan los recursos obtenidos a partir de las actividades depredadoras internas antes aludidas. Así, las remesas de los trabajadores emigrados al extranjero complementan los recursos familiares de los que dispone la población civil y que se canalizan a los actores combatientes a través de la extorsión y el mercado negro. Esos mismos trabajadores suelen contribuir a la recaudación en sus países de acogida de fondos destinados al sostenimiento de los grupos armados cuyo origen está en su misma etnia o confesión religiosa. Además, aunque la financiación del terrorismo por parte de los gobiernos extranjeros decayó con el final de la guerra fría, no es infrecuente que subsistan ayudas a determinados grupos contendientes o a los gobiernos de los países en los que se sitúa el escenario de la guerra terrorista. Y se anotan también los recursos que canalizan las ONG internacionales bajo la forma de ayuda humanitaria, parte de la cual se desvía muy frecuentemente hacia las organizaciones combatientes por medio del robo, el pago de impuestos irregulares o la extorsión.

En resumen, la economía de la guerra terrorista no se organiza para favorecer la generación interna de los recursos financieros y materiales necesarios para el sostenimiento del esfuerzo bélico, sino que propicia la obtención de esos recursos a partir de la destrucción de la base económica interna mediante su depredación. Este proceso depredador puede ser más o menos intenso, y puede alcanzar una mayor o menor extensión territorial, dependiendo de la profundidad que alcance el conflicto en el que se lleva a cabo.

Los efectos económicos del terrorismo

El análisis económico del terrorismo no se agota en la consideración de la economía depredadora de guerra, pues no basta con conocer cómo obtienen las organizaciones terroristas los recursos que utilizan para su sostenimiento, sino que es necesario evaluar los efectos que se derivan del ejercicio de la violencia. Las consecuencias económicas y sociales de las guerras terroristas son, por lo general, intensas y persistentes cuando los conflictos alcanzan una cierta profundidad; y se concretan en meras perturbaciones transitorias cuando sólo se producen atentados aislados sin continuidad temporal.

Desde un punto de vista analítico pueden distinguirse dos tipos diferentes de consecuencias económicas del terrorismo. Por una parte, puede hablarse de los costes directos que se derivan primariamente de las destrucciones ocasionadas por los atentados terroristas y que se especifican en la valoración del capital humano perdido como resultado de la victimación ocasionada por aquéllos y en la tasación de sus daños materiales, así como en los recursos que la sociedad debe utilizar en el sostenimiento de las políticas de seguridad y defensa que se orientan a prevenir y combatir el terrorismo. Y, por otra, de los costes indirectos que, cuando el terrorismo se convierte en un fenómeno persistente, se generan al crecer la economía por debajo de su nivel potencial debido a que la violencia rebaja las expectativas de los empresarios y consumidores e induce una reducción permanente de las inversiones productivas y del gasto en bienes de consumo.

Costes directos

Los estudios sobre los costes directos del terrorismo han sido escasos debido a que, para su evaluación, se requiere una gran cantidad de información que es difícil de obtener. No obstante, se dispone de algunos trabajos valiosos que, por lo general, ponen de manifiesto que esos costes, incluso en conflictos prolongados, son de una entidad limitada. Así, por ejemplo, en el caso de Colombia se ha estimado que las actividades terroristas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y otros grupos insurgentes supusieron unas pérdidas equivalentes al 1,5 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) entre 1991 y 2003 (Trujillo y Badel, 1998, Pinto, Vergara y la Huerta, 2005). En el País Vasco, tal como se verá en un capítulo posterior, las pérdidas ocasionadas por el terrorismo se elevaron a sólo el 1,2 por ciento del PIB entre 1993 y 2002. Y en Reino Unido, las compensaciones pagadas a las víctimas del Ejército Republicano Irlandés (IRA) en el conflicto de Irlanda del Norte durante la década de los ochenta se han valorado, a precios de 1982, en 1.192 millones de libras, lo que equivale al 0,05 por ciento del PIB británico (Jackson, Dixon y Greenfield, 2007). A su vez, las investigaciones que se han centrado en atentados singulares, especialmente destructivos, no se apartan de la misma apreciación acerca de la reducida magnitud relativa de los costes que ocasionan. Es el caso de los atentados del 11-S en Estados Unidos, cuyos daños personales y destrucciones materiales se han valorado entre 27.000 y 38.000 millones de dólares, lo que equivale a entre el 0,3 y el 0,4 por ciento del PIB estadounidense (Lenain, Bonturi y Koen, 2002, Dixon y Stern, 2004, Bram, Orr y Rapaport, 2002). Y también de los atentados del 11-M en Madrid, cuyo impacto directo se ha evaluado en casi 212 millones de euros, apenas el 0,03 por ciento del PIB español (Buesa et al., 2007).

Terrorismo y crecimiento económico

En cuanto a los costes indirectos del terrorismo, se puede señalar que la principal consecuencia de estos conflictos armados es la reducción del potencial de crecimiento económico en los países o regiones afectados y, con él, la caída del nivel de vida de la población correspondiente. Los estudios que se han realizado sobre determinados casos concretos —como Guinea Ecuatorial (Velarde, 1987), Colombia (Cotte Poveda, 2003, Rocha y Martínez, 2003) o el País Vasco (Abadie y Gardeazábal, 2003, Myro et al., 2004)— o los que han tenido en cuenta conjuntamente una multiplicidad de guerras terroristas —Londoño de la Cuesta y Guerrero (2000), Stewart, Huang y Wang (2001), Gupta et al. (2002a) y (2002b), Collier et al. (2003), Oxfam Internacional (2007)—, son unánimes al señalar que éstas socavan la actividad productiva y conducen a una caída en las tasas de incremento del PIB de los países implicados, cuando no a la reducción de esta variable macroeconómica. El ciclo económico típico, del que se hace una representación en el gráfico 1.2., se refleja en una disminución de la producción ya en el período anterior al conflicto armado, pues las tensiones políticas tienen un impacto negativo sobre la misma; esa recesión se acentúa notablemente durante el conflicto, de forma que puede alcanzar una gran intensidad; y, una vez finalizada la guerra, persiste durante un cierto tiempo para dar paso a una recuperación en la senda del crecimiento del PIB. El saldo final de todo ello no es sino un deterioro del nivel de vida de acuerdo con la aproximación que a este concepto proporciona la cifra del PIB por habitante.

Este resultado global se gesta a partir de la negativa incidencia que la inestabilidad vinculada al terrorismo tiene sobre las expectativas de los consumidores y los inversores (Baily, 2001, Eckstein y Tsiddon, 2004, Fielding, 2003). Aquéllos, en un marco de incertidumbre creciente, reducen su gasto y aplazan sus adquisiciones de bienes duraderos por motivos de precaución. Y éstos, al rebajarse las previsiones de demanda, hacen caer sus programas de inversión, transfieren al exterior sus recursos y, eventualmente, abandonan el mercado. A ello se añaden también los efectos negativos que se derivan de las destrucciones que experimenta el capital físico —bien se trate de infraestructuras, bien de instalaciones productivas— y de la menor afluencia de inversiones extranjeras. Y estos fenómenos inducen a un descenso de la demanda que acaba reflejándose en el desplome del crecimiento económico. Los efectos acumulados a lo largo del conflicto armado se han estimado, por término medio, en una pérdida anual del orden del 20 por ciento del PIB, pero en algunos casos esta variable puede llegar al 60 por ciento (Collier et al., 2003).

Efectos sobre las finanzas públicas

Por otra parte, se constata también que las guerras terroristas trastocan seriamente el funcionamiento del sector público en los Estados afectados. Por un lado, los ingresos estatales, al deteriorarse las rentas, experimentan una apreciable reducción —que, en los casos analizados por Gupta et al. (2002a), se concreta en una caída desde el 25 al 20 por ciento del PIB entre el período anterior al conflicto y la etapa en la que éste tiene lugar—; por otra, el gasto público se incrementa de forma notable —lo que, en esos mismos casos, se refleja en un aumento desde el 31 hasta el 35 por ciento del PIB—; y, en tercer lugar, ese gasto se reorienta hacia las fuerzas armadas, dejando desatendidas las funciones sociales, especialmente la sanidad y la educación. Las consecuencias son fáciles de ver: el déficit público se incrementa de manera extraordinaria hasta límites difícilmente sostenibles —de forma que, en los casos aludidos, avanza desde un nivel del 6 por ciento hasta el 15 por ciento del PIB—, lo cual resta capacidad a la economía para su crecimiento; y, además, el incremento del gasto militar y la caída del gasto educativo tienen también efectos perversos sobre el potencial de desarrollo.

La cuestión del gasto en defensa y seguridad merece una mención con cierto detenimiento. Con motivo de la progresión que, en los años noventa, experimentó el terrorismo y, sobre todo, a raíz de su extensión hacia los países más desarrollados, se asistió en éstos, a partir de 1998, a un crecimiento apreciable de los gastos militares, así como de los destinados a reforzar las fuerzas policiales. Tal tendencia se ha visto acentuada recientemente, sobre todo después de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Nueva York y Washington, D. C., de manera que se ha podido afirmar que la era del «dividendo de la paz» —en alusión al período ulterior a la caída del Muro de Berlín, en el que se redujo con intensidad el referido gasto— ha terminado. Pues bien, este desvío de recursos hacia la lucha contraterrorista puede tener un impacto negativo sobre el crecimiento económico a largo plazo, pues se asocia a él una menor acumulación de capital y una proporción más reducida de empleos civiles, cuya productividad es más alta que la de los militares. Los estudios econométricos sobre este tema no son, sin embargo, del todo concluyentes, aunque el balance que se puede establecer a partir de ellos se inclina hacia la opinión de que dicho efecto es real, si bien tiene lugar de una manera más bien atenuada (OCDE, 2002 y Lenain et al., 2002). Así, en uno de los trabajos más recientes de los que se dispone (Smith y Dunne, 2001) se concluye que un aumento de los gastos militares equivalente a un 1 por ciento del PIB reduce el potencial de crecimiento económico en un 0,25 por ciento.

Además del gasto público en defensa y seguridad, también se registra un incremento de los gastos privados en esta materia para prevenir el terrorismo, lo que se concreta en la contratación de personal especializado y en la realización de inversiones destinadas a facilitar la vigilancia, establecer alarmas o proteger los sistemas informáticos. Tales gastos, aunque mejoran el bienestar personal, se concretan en actividades cuya productividad es más bien baja y, en algunos casos —como en los aeropuertos y estaciones, o en el acceso a edificios y oficinas— ocasionan pérdidas de tiempo que también reducen la productividad del trabajo. Con todo, se trata de un efecto débil, de manera que se estima que la duplicación de tales gastos sólo reduce el nivel potencial del PIB en un 0,6 por ciento al cabo de seis años (OCDE, 2002).

En conjunto, el incremento del gasto público y privado para aumentar la seguridad interior y combatir el terrorismo supone una desviación de recursos hacia actividades de baja productividad y, con ello, una rebaja en la capacidad potencial de desarrollo de la economía. La OCDE (2002) ha estimado, con un modelo de simulación en el que se toma como base la economía estadounidense, que con un incremento del 1 por ciento del PIB en el gasto militar, financiado con la emisión de deuda pública, un aumento del empleo público equivalente al 0,5 por ciento de la población activa y un aumento en el gasto privado de seguridad del 0,5 por ciento del PIB, escalonados a lo largo de tres años, se producen los siguientes efectos: a corto plazo, el ensanchamiento de la demanda estimula una subida de la producción, de manera que, durante esos tres ejercicios, el PIB crece por encima del nivel de referencia; pero al cabo de ese tiempo, la elevación de los tipos de interés en más de treinta puntos básicos, inducida por el endeudamiento público, frena la acumulación de capital; además, la productividad del trabajo se ve cercenada en un 0,5 por ciento y el tipo de cambio real se incrementa en torno al 3 por ciento; en consecuencia, la producción desciende, de modo que al quinto año se registra ya una caída del 0,7 por ciento en el PIB con respecto a su nivel de referencia. En definitiva, aunque con unos efectos no demasiado llamativos, parece evidente que las actividades contraterroristas se traducen en una rebaja del potencial de desarrollo económico, lo que no obsta para que, por otra parte, mejore la percepción subjetiva de bienestar de los ciudadanos y se evite así el impacto negativo que, sobre la economía, siempre tiene el aumento de la incertidumbre.

Impactos sectoriales del terrorismo

Por otro lado, más allá de estas consecuencias de naturaleza macroeconómica, también se han analizado otros efectos que se circunscriben a determinados sectores de la economía. Así, con ocasión de los ataques del 11-S en Estados Unidos, se ha analizado el impacto del terrorismo sobre el sector asegurador, destacándose que sus efectos negativos son persistentes a lo largo del tiempo (Cummins y Lewis, 2003). Así, el aumento de la siniestralidad conduce a un incremento de las primas cobradas por los bienes asegurados, así como, en ciertos casos, al rechazo de la cobertura del riesgo correspondiente. El primero de esos efectos tiene una mayor incidencia sobre algunas industrias, como la del transporte —singularmente el aéreo—, la construcción, la energía o la turística, estimándose que dichos atentados condujeron a un aumento del orden del 30 por ciento en las primas por responsabilidad civil o por pérdidas en los bienes comercializables (Hillman, 2002). Y el segundo se produce con mucha frecuencia, pues son muy pocos los países en los que se han establecido instituciones capaces de solventar ese problema de exclusión del mercado, como ocurre en España —donde el Consorcio de Compensación de Seguros, creado en 1928, se hace cargo de los riesgos por terrorismo desde comienzos de los años setenta—, Reino Unido —en 1993 se estableció un mecanismo de reaseguros, el Pool Re, con ocasión del aumento de los ataques del IRA—, Sudáfrica —desde 1979 la South African Special Insurance Association asegura los riesgos políticos—, Israel —con un fondo financiado por un impuesto sobre bienes inmobiliarios para cubrir los daños por terrorismo—, y Francia —a raíz del 11-S la Caisse Centrale de Réassurance empezó a hacerse cargo de estos riesgos (OCDE, 2002).

Otro sector en el que se han destacado los negativos efectos del terrorismo es el turismo; un sector sensible al impacto que los atentados tienen sobre unos demandantes que pueden cambiar de destino fácilmente. Así, se ha estimado que, durante las décadas de 1970 y 1980 el turismo se redujo en España, Grecia, Italia y Austria como consecuencia de los atentados terroristas, siendo este efecto relativamente modesto para el conjunto del período, a la vez que experimentó importantes oscilaciones de la cuota de mercado de cada país a corto y medio plazo (Enders y Sandler, 1991, Enders, Sandler y Parise, 1992). Esa misma inestabilidad y pérdida de mercados se ha observado durante los años noventa en Estados Unidos y en el extremo oriental del Mediterráneo. En este último caso se ha constatado también que el terrorismo ha generado efectos de sustitución entre los mercados de Grecia, Israel y Turquía, de manera que los atentados en cualquiera de estos países han implicado que el turismo se desplace, a corto plazo, hacia los otros (Sloboda, 2003, Drakos y Kutan, 2003). A su vez, en el caso de Israel se ha comprobado que, mientras la demanda extranjera es sensible al terrorismo, no ocurre igual con la demanda nacional, de manera que ésta no reacciona negativamente frente a los atentados (Fleischer y Buccola, 2002). Y, finalmente, se ha destacado que los efectos del terrorismo sobre las actividades turísticas son en general transitorios, de manera que, después de un período sin ataques, la actividad se recupera en plazos que oscilan, según los casos, entre dos y veintiún meses (Frey et al., 2004).

Por último, en relación con el sector del transporte aéreo se dispone de algunos estudios realizados tras los atentados del 11-S en Estados Unidos. En ellos se destaca el descenso a corto plazo de la demanda y, a la vez, el aumento de los costes derivados de la adopción de nuevas medidas de seguridad en aeropuertos y aviones, lo que afecta a la rentabilidad de las líneas aéreas (Drakos, 2004, Ito y Lee, 2005, Blunk, Clark y McGuibany, 2006).

Comercio e inversiones internacionales

También se han estudiado los efectos del terrorismo sobre las relaciones económicas internacionales. Así, con respecto al comercio internacional se ha señalado que, cuando hay países afectados por el terrorismo, el comercio bilateral se resiente, de manera que la duplicación de los incidentes terroristas reduce en un 4 por ciento las transacciones correspondientes (Nitsch y Schumacher, 2004). Y también se ha destacado que ese comercio ha visto crecer sus costes en los últimos años debido a la adopción de políticas de seguridad que incluyen inspecciones exhaustivas en la frontera y restricciones al movimiento de personas y bienes (Walkenhorst y Dile, 2002).

En cuanto a las inversiones directas internacionales, tomando en consideración los casos de España y Grecia, se ha destacado que, entre 1975 y 1995, el terrorismo causó una reducción de los flujos de inversión extranjera directa recibidos por esos países, de manera que, en el primero, se perdió una cifra equivalente al 7,6 por ciento de la Formación Bruta de Capital Fijo y, en el segundo, otra que se eleva hasta el 34,8 por ciento de dicha variable macroeconómica (Enders y Sandler, 1996). En un estudio más amplio referido al ámbito de 186 países, recientemente se ha puesto de relieve que el terrorismo aumenta la incertidumbre y reduce la rentabilidad prevista de las inversiones, lo que puede originar amplios movimientos de capital entre esos países, de tal manera que, en cualquiera de ellos, un incremento del riesgo terrorista del orden del 20 por ciento se asocia con una caída de la recepción de inversiones extranjeras equivalente al 5 por ciento de su PIB (Abadie y Gardeazábal, 2005).

Terrorismo y mercados de capitales

Los atentados terroristas tienen una incidencia negativa sobre las actividades y la rentabilidad de las empresas que se ven afectadas por ellos, bien de forma directa por sufrir los ataques, bien de manera indirecta por pertenecer a los sectores sensibles a los efectos de la violencia. También puede ocurrir que mejoren las expectativas de negocio de las empresas encuadradas en sectores como el de servicios de seguridad, cuya demanda aumenta con el terrorismo. Todo ello se reflejará en las cotizaciones bursátiles, pues los inversores tienden a reorganizar sus carteras de valores, abandonando los títulos de mayor riesgo en favor de aquellos con mayor seguridad (Saxton, 2002).

Los estudios empíricos muestran que, en efecto, las bolsas se han visto alteradas a corto plazo por los ataques terroristas, aunque sus efectos han tendido a descender en los últimos años, seguramente debido a que los riesgos se han ido diversificando (Johnston y Nedelescu, 2005, Chen y Siems, 2004). Con ocasión del 11-S se realizaron diversos trabajos que pusieron de relieve que el terrorismo alteró el riesgo vinculado a los distintos valores (Choudhry, 2005, Drakos, 2004, Carter y Simkins, 2004); y también se comprobó que, tras aquel suceso, tuvo lugar un efecto de «contagio» entre los mercados financieros mundiales debido tanto a la fuerte interconexión que existe entre ellos, como a la inmediatez de la información disponible sobre los ataques (Hon, Strauss y Yong, 2004). Ello significa que, en la actualidad, resulta prácticamente imposible protegerse de las consecuencias de los grandes atentados terroristas. No obstante, en Buesa, Baumert et al. (2007) se pudo comprobar, a partir del análisis y comparación de los resultados de los mercados financieros tras los atentados de la yihad en Nueva York, Madrid y Londres, que el impacto del terrorismo es de menor intensidad y duración con cada nuevo incidente, lo que puede deberse a que la magnitud económica de cada ataque ha sido descendente, así como a que los operadores de los mercados aprenden con la experiencia y su respuesta es cada vez más racional.

Más allá de los efectos puntuales de los ataques terroristas sobre los mercados de valores, algunos estudios han abordado cuál es el efecto de las campañas continuadas de atentados. Así, en el caso de Israel se ha concluido que el terrorismo no afecta a los mercados de cambio extranjeros, pero sí al mercado de capitales, donde se internalizan las expectativas de reducción futura de precios (Eldor y Melnick, 2004). Y, en el caso del País Vasco, se ha verificado que la tregua decretada por ETA en 1998 afectó positivamente a los valores de las empresas de la región, en tanto que su ruptura hizo que se redujeran sus cotizaciones (Abadie y Gardeazábal, 2003). A su vez, en un análisis referido a varios países durante el período 1995-2002, en el que se identifican 75 ataques a intereses empresariales, se obtuvo que la reacción negativa de las bolsas fue, en el día del atentado, de un 0,83 por ciento en promedio, produciéndose unas pérdidas del orden de 400 millones de dólares por empresa. Ese mismo estudio señaló que los efectos eran distintos en el país en el que tenía su domicilio social la empresa y en el que se produjo el atentado. Otra conclusión relevante fue que los ataques en países más ricos y democráticos están asociados a mayores descensos en los precios de las acciones (Karolyi, y Martell, 2006).

Finalmente, algunos trabajos han analizado cuál es el impacto de las diferentes informaciones sobre el terrorismo en las cotizaciones bursátiles. En el caso de Alemania, tomando en consideración las noticias referentes al terrorismo internacional, las guerras y los crímenes políticos, se ha obtenido que un incremento imprevisto de ese tipo de noticias tiene un efecto negativo inmediato sobre la producción industrial, después del período de impacto, que permanece durante un año. También tiene un efecto negativo en el índice DAX del mercado de capitales durante medio año. Por ello, se ha estimado que, si no se hubiera producido el 11-S, la producción industrial alemana habría sido mayor en un 0,25 por ciento acumulativo a lo largo del tiempo; y, a su vez, el PIB se habría incrementado entre un cuarto y tres cuartos de punto porcentual cada año (Berger y Sturm, 2005). En el caso de España, durante el 11-M se ha puesto de manifiesto que los mercados bursátiles reaccionaron ante dos tipos de noticias: las referidas al número de víctimas —único indicador para estimar la importancia de los atentados— y las alusivas a su autoría (Baumert, 2008).

Inflación

Los estudios sobre las consecuencias económicas del terrorismo han destacado finalmente que, en el caso de conflictos intensos y continuados, se produce también un encarecimiento de los bienes y servicios, al desencadenarse procesos inflacionistas muy acentuados. Así, Gupta et al. (2002a), partiendo del análisis de nueve casos de guerras terroristas, evaluaron la tasa anual de crecimiento de los precios al consumo durante un conflicto típico en más del 300 por ciento, un nivel que sextuplica el observado en los años anteriores al estallido de la violencia. La hiperinflación es un resultado asociado a la actividad depredadora de las organizaciones terroristas, a la destrucción de la base productiva nacional y a la extensión del mercado negro. Y sus efectos son devastadores tanto para el funcionamiento de la economía en su conjunto —pues inutiliza el papel de la moneda como medio de intercambio, haciendo crecer el trueque como forma de relación de mercado— como para la población —pues hace ineludible el empobrecimiento de la mayoría de habitantes.

Consecuencias sociales del terrorismo

La reducción de la actividad económica, las destrucciones a las que conduce la guerra y el empobrecimiento general se encuentran en la base de las principales consecuencias sociales que se han observado en los países o regiones que se han visto envueltos en los conflictos de naturaleza terrorista. Entre ellas merece destacarse, en primer lugar, el traslado de importantes segmentos de la población, lo que da origen al fenómeno de los refugiados y de los desplazados interiores. Ello se deriva del hecho de que, al practicar la guerra contra la población civil, ésta trata de huir de la contienda; y lo hace masivamente. Un informe de Oxfam destacó a este respecto que, durante el decenio de 1990, el 90 por ciento de las víctimas en los conflictos armados fueron civiles (Cairns, 1997). A su vez, las estadísticas publicadas por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) permiten comprobar que este fenómeno experimentó un extraordinario desarrollo con el desencadenamiento de los conflictos civiles —casi todos ellos guerras de carácter terrorista— que tuvieron lugar durante esa misma década. De este modo, si a mediados de la década de los setenta se contabilizaron 2,5 millones de personas refugiadas o desplazadas, veinte años más tarde esta cifra se había multiplicado por siete, llegando a los 18 millones de individuos. En el momento actual, esta organización internacional cifra en 9,2 millones el número de refugiados y en 5,3 millones el de desplazados internamente, tal como refleja el gráfico 1.3. En este mismo gráfico se puede apreciar que la persistencia temporal de los efectos de los conflictos es muy grande, de manera que, una vez alcanzada la paz, transcurridos cinco o diez años desde la finalización de aquéllos, todavía los refugiados o desplazados se cuentan por centenares de miles.

El desplazamiento de población, aunque sin adquirir los tintes dramáticos de los casos reflejados en el gráfico 1.3., ha sido también muy relevante en los conflictos terroristas de Irlanda del Norte y el País Vasco. Así, para la primera de esas regiones, se ha estimado que, en la década de los setenta la violencia indujo una emigración neta de alrededor de 8.000 personas al año, lo que supuso una pérdida acumulada de población cercana al 6 por ciento (New Ireland Forum, 1984). Y en la segunda, como se analizará con más detalle en un capítulo posterior, desde los últimos años de la década de los setenta se ha registrado una salida neta de algo más de 6.000 personas al año, pudiéndose atribuir al terrorismo el hecho de que alrededor de 125.000 vascos hayan tenido que abandonar su lugar de origen para residir en otras regiones de España.

Otra de las consecuencias sociales derivadas de la guerra terrorista es el deterioro de las condiciones de vida de la población civil, lo que afecta a su alimentación y su salud. Así, tomando como ejemplo el caso de Palestina con posterioridad al estallido de la intifada de Al Aqsa en 2000 —uno de cuyos rasgos esenciales fue la utilización del terrorismo contra Israel—, de acuerdo con los datos difundidos por la Agencia de Cooperación Internacional de Estados Unidos, se aprecia que, dos años más tarde, la mitad de los palestinos necesitaban recibir ayuda alimentaria —siendo medio millón los beneficiarios del Programa Mundial de Alimentos de la FAO, y un millón los acogidos bajo la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados Palestinos—; más del 60 por ciento de las familias se encontraban desabastecidas de proteínas animales o de frutas y legumbres; la malnutrición afectaba al 22,5 por ciento de los niños y la anemia a otro 19,7 por ciento; y esta enfermedad estaba también extendida entre el 10,8 por ciento de las mujeres en edad fértil (De la Guardia, 2002). Pero más allá de este caso concreto, los estudios que han tomado en consideración una multiplicidad de países con conflictos señalan una reducción importante de la esperanza de vida —con una caída del 0,5 por ciento cada año de guerra (Gupta et al., 2002a)—, un aumento de la mortalidad infantil —que se incrementa, en un conflicto típico de cinco años de duración, en un 13 por ciento por encima del nivel de base, permaneciendo un 11 por ciento más arriba de este nivel durante el quinquenio de posguerra (Hoeffler y Reynal-Querol, 2003, Collier et al., 2003)— y un incremento acusado de la morbilidad ocasionada por enfermedades infecciosas —entre las que se destacan el sarampión, la malaria, las diarreas, las afecciones respiratorias y el sida.

Finalmente, el terrorismo causa severos daños psicológicos entre los que sobreviven a la guerra. Aunque no se dispone de muchos estudios al respecto, sí se puede indicar que la prevalencia de las enfermedades psicológicas entre quienes han sido víctimas del terror es muy elevada (Collier et al., 2003). Así, en Bosnia-Herzegovina, las investigaciones epidemiológicas llevadas a cabo entre los refugiados señalan que la depresión afecta a una proporción que se sitúa entre el 14 y el 21 por ciento; y el trastorno de estrés postraumático (TEPT) se manifiesta entre el 18 y el 53 por ciento de los casos analizados. Por su parte, entre los refugiados camboyanos, los síntomas de depresión aparecen en un 68 por ciento de los individuos y el TEPT en el 37 por ciento. En España, como se estudiará con detalle en un capítulo posterior, entre las víctimas del terrorismo de ETA se estima una prevalencia de trastornos psiquiátricos del 45 por ciento entre quienes han sufrido directamente atentados, y del 23 por ciento entre sus familiares (Baca et al., 2003); y la probabilidad de sufrir el TEPT se ha estimado en el 50 por ciento, situándose en línea con otros delitos violentos (Echeburúa, 2004). Y, también en España, con respecto al atentado del 11 de marzo de 2004 en Madrid, se ha estimado que en el período inmediatamente posterior al suceso traumático, entre las víctimas y sus familiares, se registraba un 31,3 por ciento con síntomas de depresión y otro 28,2 por ciento con TEPT; esta prevalencia había disminuido hasta el 15,2 y 15,4 por ciento, respectivamente, pasados seis meses del atentado (Tobal et al., 2005). A su vez, el 62 por ciento de las víctimas de ese atentado tuvieron que recibir ayuda psicológica inmediata y todavía la mantenían, en un 48 por ciento de los casos, un año y medio después, y en el 28 por ciento pasados tres años (Balanzat et al., 2005 y 2007).

Conclusiones

El terrorismo es una forma singular de guerra desarrollada por organizaciones que persiguen un fin político y tratan de lograrlo mediante una violencia que se orienta a obtener el desistimiento de la sociedad frente a sus pretensiones de dominación o de poder. Esta forma de guerra, cuyos fundamentos y tácticas son opuestas a las de la guerra moderna que nace con el desarrollo del Estado nacional, especialmente después de las innovaciones napoleónicas, tiene su propia economía, su modelo singular de obtención de recursos. En efecto, la guerra terrorista no trata de preservar el propio territorio para asentar sobre su suelo unas actividades de producción con las que sostener el esfuerzo bélico —como correspondería a una economía de movilización o a la constitución de un complejo militarindustrial—, sino que propicia su destrucción para facilitar la extracción de los recursos materiales y financieros que requiere su mantenimiento. Las guerras terroristas se ajustan a un modelo de economía depredadora de guerra, cuyo fundamento está en la transferencia de recursos desde los ciudadanos hacia las organizaciones terroristas por medio de la extorsión, el saqueo y el pillaje, los tráficos ilícitos, las actividades económicas de naturaleza delictiva y el control del mercado negro, así como mediante la obtención de recursos exteriores, sean éstos aportaciones de residentes en el extranjero, transferencias gubernamentales o fondos de ayuda humanitaria.

Este modelo general tiene su especificidad para cada una de las organizaciones terroristas, de manera que es preciso estudiar su configuración en cada caso. En el capítulo siguiente se analiza el de ETA, una organización compleja que, como se verá, ha fundamentado su economía depredadora en la extorsión, la captación de subvenciones públicas, los negocios de apariencia legal, el saqueo y la participación en tráficos ilícitos.

La economía del terrorismo no se agota con el estudio de las formas de extracción de los recursos que sostienen a las organizaciones que lo practican. Las acciones armadas de éstas tienen efectos destructivos sobre las personas y los bienes, ocasionando costes económicos directos que pueden ser cuantificados. Tal destrucción es esencial para el logro de los objetivos políticos y económicos del terrorismo, pues la desolación que ocasionan los atentados, con sus secuelas de inseguridad, presión psicológica y miedo, es una condición necesaria para asegurar la eficacia de las actividades depredadoras y para inducir la adhesión ideológica de la población a su causa. Debe señalarse a este respecto que, por lo general, los daños directos que se derivan de los atentados suelen ser relativamente pequeños. En el caso del País Vasco, el lector podrá comprobarlo en el análisis que, sobre este asunto, se efectúa en el tercer capítulo.

Sin embargo, hay que ir más allá de los costes directos del terrorismo o de los derivados de su economía depredadora. Cuando el terrorismo se enquista en la sociedad y se convierte en un elemento permanente en ella, cuando sus ataques se desgranan con cierta regularidad, entonces se genera una incertidumbre continuada que rebaja las expectativas de los empresarios y, en consecuencia, afecta negativamente a sus planes de inversión y, a través de éstos, a la generación de valor añadido. La economía, entonces, se aparta de su nivel potencial de crecimiento y no logra producir todo lo que pudiera esperarse de ella. Todos los ciudadanos, sean o no simpatizantes de quienes ejercen la violencia, acaban sufriendo este efecto indirecto del terrorismo, pues el menor crecimiento se plasma en un nivel de renta personal más bajo que el que pudiera haberse alcanzado sin el conflicto. También en el tercer capítulo se abordará este asunto y se comprobará que, en el caso vasco, el terrorismo etarra ha ocasionado la pérdida de más de una quinta parte del PIB durante el último cuarto de siglo.

El terrorismo, además de las implicaciones económicas que se acaban de mencionar, tiene consecuencias sociales muy relevantes que se extienden sobre las condiciones de vida de los ciudadanos, la distribución del poder político y el funcionamiento de las instituciones. La violencia induce comportamientos impregnados por el miedo, una espiral de silencio se extiende entre los ciudadanos y ello favorece la adhesión a la causa política de las organizaciones terroristas. Se estudiarán estos aspectos, con relación al País Vasco, en el capítulo cuarto.

Finalmente, más allá de sus consecuencias sociales, el terrorismo produce víctimas individuales, por lo general entre la población civil. Hay personas que mueren en los atentados o que resultan heridas en ellos. Hay también una multitud de damnificados como resultado de los estragos materiales de los ataques con explosivos. Se añaden, asimismo, las personas extorsionadas, los perseguidos por su oposición activa a las pretensiones políticas de las organizaciones terroristas o, sencillamente, por no doblegarse ante éstas. Y, en torno a ellos, sus familiares y allegados constituyen el ámbito de la macrovictimación terrorista. Todas estas personas son, de una u otra forma, testigos del mal, espectadores dolientes de unos acontecimientos que les sobrepasan porque el conocimiento profundo y vital de la violencia se hace, la mayoría de veces, inabordable para la experiencia humana y ocasiona daños psicológicos persistentes durante mucho tiempo. Es a la experiencia de esas víctimas a la que se hace referencia en el último de los capítulos del libro; y con ello se cierra el balance de los daños que, durante más de cuatro décadas, ha ocasionado ETA especialmente en el País Vasco, pero también en el conjunto de España.

CAPÍTULO 2

Las finanzas de ETA

Euskadi ta Askatasuna (ETA) es una organización terrorista que surgió a raíz del descontento de un puñado de jóvenes nacionalistas de clase media, buena parte de ellos estudiantes universitarios, frente a la insuficiente actividad del Partido Nacionalista Vasco (PNV) en lo que concierne a la oposición al régimen franquista. El 31 de julio de 1959, día de San Ignacio, después de varios años de discusión intelectual y de desencuentro político con la dirección del PNV, quedó constituida la organización que, según uno de sus fundadores —José Luis Álvarez Emparanza (Txillardegi)—, se proponía lograr «una Euskadi independiente, por medio de un Estado vasco, y (un) hombre libre dentro de Euskadi». Desde ese momento y durante varios años, se entregó a un activismo sólo limitado por lo reducido de sus militantes y centrado en el terreno de lo simbólico, haciendo visibles las señas de identidad del nacionalismo en el País Vasco: colocación de ikurriñas, pintadas con los lemas «Gora Euskadi» y «ETA», y poco más. La represión ejercida por la policía franquista, el aumento de sus integrantes y el influjo ideológico de los movimientos de liberación nacional en el Tercer Mundo, condujeron a ETA, en muy poco tiempo, a la adopción de las tácticas terroristas como procedimiento de lucha. De esta manera, a mediados de los años sesenta se decantó por la «guerra revolucionaria» y estableció una estrategia basada en el principio de la acción-represión, a partir del cual se pretendía desencadenar una espiral de violencia que condujera a sus objetivos. Sin embargo, se tardarían todavía algunos años en poner plenamente en marcha esas tácticas y no sería hasta 1968 cuando se perpetró el primer asesinato, abriéndose así una trayectoria criminal que llega hasta nuestros días (Elorza, 2000, Morán, 2003).

Ideológicamente, ETA se ha embebido del nacionalismo y, aunque en los años sesenta recibió una notable influencia del marxismo, ha sido el elemento nacionalista el dominante en su discurso político. Desde sus raíces, como ha destacado Antonio Elorza (2005), reprodujo «el sentido agónico de la nación» que inspiró al PNV, revistiéndolo de un «marxismo revolucionario de fachada» que, sin embargo, no lograba ocultar su esencia totalitaria: «la suma de xenofobia agresiva y de voluntad de control del espacio público heredadas de Sabino Arana». Todo lo cual hacía de ETA una organización atractiva para los jóvenes nacionalistas, «porque veían en ella el procedimiento más firme para conseguir el avance de la causa nacional», a la vez que les proporcionaba una justificación altruista, pues les invitaba a «convertirse en protagonista(s) de la revolución social que los vascos harían a su modo», evitando de esa manera que pudieran descubrirse a sí mismos como «fanáticos racistas que actúan por un odio visceral a España». Esa causa nacional y esa revolución serán así, durante cuatro décadas, la recurrente justificación de una violencia que ha asolado al País Vasco y que ha hecho de él una sociedad atemorizada en la que las instituciones del Estado de derecho y las libertades que éste garantiza han experimentado un severo retroceso.

Las actividades terroristas de ETA

En 1968, después de nueve años de actividad política ocasionalmente acompañada de acciones armadas sin víctimas, ETA cometió su primer atentado mortal. Era el 2 de agosto cuando, a primera hora de la tarde, en el portal de su casa en Irún, era asesinado el comisario de policía Melitón Manzanas. El crimen se había decidido justo dos meses antes —el 2 de junio— en una reunión, celebrada en Ondarroa, de los nueve hombres que, en aquel momento, dirigían la organización. Entretanto, cinco días más tarde, moriría Txabi Echebarrieta, a quien se había encomendado la maniobra contra Manzanas. Este dirigente de ETA viajaba en un coche junto a otro militante cuando, en un control de carreteras, le dio el alto el guardia civil José Pardines. No se cruzaron palabras: Echebarrieta disparó contra él, dejándolo muerto en el borde del camino. En la persecución subsiguiente, una vez interceptado su vehículo, caería el asesino. Ello no impidió que el atentado ya planificado se llevara a cabo y pudiera ser justificado como una operación de represalia por parte de la banda terrorista. La espiral de violencia se había desencadenado, el principio de la «acción-represión-acción» era una realidad, «se pasaba de la lucha armada como teoría a la lucha armada como práctica» (Morán, 2003).

Desde entonces, ETA ha desplegado sus acciones terroristas de forma continuada, aunque con intensidad variable, hasta el momento actual. La reconstrucción cuantitativa de la trayectoria de ETA constituye una tarea difícil, pues no ha sido hasta años recientes cuando, de manera sistemática, se han recogido los datos fundamentales. Por ello, la información recogida en el gráfico 2.1. no tiene otra pretensión que la meramente ilustrativa. En ella se da cuenta de un total de 828 personas asesinadas, 2.516 atentados cometidos directamente por ETA y 9.778 acciones de terrorismo callejero llevadas a cabo por los grupos juveniles vinculados con ella. Estas cifras son con toda probabilidad incompletas, pues, con independencia de los problemas de contabilización que pudieran existir y que se manifiestan en su discrepancia con otras fuentes (véase el entretexto), dejan de lado algunos conceptos relevantes, como es el caso del número de heridos o el de los damnificados por las destrucciones físicas, así como el de las 92 personas secuestradas, ocho de las cuales fueron asesinadas. Además, las actividades terroristas no se agotan en los atentados y actos de violencia que se cometen, sino que entran también en el terreno de la recogida de información acerca de sus potenciales objetivos —elevándose hasta 34.700 las indagaciones que han sido intervenidas por los servicios policiales a los militantes de ETA— y en el de la organización de acciones de propaganda mediante la convocatoria de actos públicos —que, de manera aproximada, se cuantifican en un total de 4.422 para el conjunto de las organizaciones que rodean a ETA, desde 1978 hasta agosto de 2002, fecha de la ilegalización de su brazo político, Batasuna—. Más aún, como se muestra en el capítulo cuarto, entre 1998 y 2008 se celebraron 16.893 manifestaciones de apoyo a ETA, de las que más de un 85 por ciento incumplieron los trámites legales para su realización.

Las cifras del terrorismo de ETA

Aunque pueda parecer sorprendente en un país que, como España, padece el problema del terrorismo desde hace más de cuatro décadas, se carece de un registro detallado del conjunto de los atentados y otras acciones cometidas por ETA, así como de sus víctimas.

En el gráfico 2.1. se reflejan 828 muertes causadas por ETA, de acuerdo con las cifras que ha publicado el Ministerio del Interior. Esta cifra es algo mayor que la que ofrece Pulgar (2004) —812 asesinatos hasta 2004—, pero resulta inferior a la que refleja el juez Baltasar Garzón en su auto de suspensión de las actividades de Batasuna —836 hasta agosto de 2002— y a la que ofrece Benegas (2004) —que asciende hasta 934.

También se contabilizan en dicho gráfico 2.516 atentados y 9.778 acciones de terrorismo callejero. La primera de esas cifras resulta claramente inferior a la de 3.391 que refleja Garzón en el citado auto. Es cierto que, en mi caso, no he podido disponer de datos cronológicos anteriores a 1981, salvo los 210 atentados contabilizados en 1978. Pero la segunda supera con creces a la de 3.761 que ofrece ese juez para el período 19912002. Por otra parte, el Ministerio del Interior dejó de publicar cifras sobre atentados u otras acciones terroristas a partir de 2006, seguramente porque con ello se contribuía a sostener la falacia de que la violencia había cesado a raíz del proceso de negociación con ETA que se emprendió ese mismo año. Ello me ha obligado a emplear, para el período más reciente, los datos que se elaboran en la Cátedra de Economía del Terrorismo de la Universidad Complutense. Estos últimos coinciden, en cuanto al número de atentados, con los que ofrece Europol, pero superan ampliamente los de esta fuente en lo referente al terrorismo callejero.

Por otra parte, como se verá en el último capítulo, no existe ninguna fuente que refleje de manera completa el número de personas heridas en los atentados de ETA. El juez Garzón las cuantifica en 2.367 hasta agosto de 2002 en el citado auto. Y lo mismo puede decirse en cuanto a los damnificados, que superan los 31.000, según los cálculos que presento en el capítulo final del libro.

Estas actividades terroristas se han desarrollado principalmente en el País Vasco y Navarra, siendo también relevantes otros escenarios como la Comunidad de Madrid y Cataluña. Así, más de la mitad de los atentados cometidos por ETA se han localizado en la primera de esas regiones, correspondiendo a la segunda también una posición significativa cercana a la décima parte (Vasco Press, 2003). Además, dos tercios de las víctimas mortales se han producido en el País Vasco, participando Madrid con un 15 por ciento, Cataluña con un 7 por ciento y Navarra con un 5 por ciento. Las acciones de terrorismo callejero, por su parte, han tenido lugar en más de un 85 por ciento en las provincias vascas, quedando el resto para Navarra. Y otro tanto podría decirse de las actividades políticas y de propaganda.

Pero más allá de estas cifras globales, lo que se destaca en las variables recogidas en el gráfico 2.1. es que el terrorismo de ETA ha atravesado diferentes fases (Domínguez, 2000). Así, a una etapa inicial que llegó hasta 1977 —en la que el nivel de actividad fue relativamente reducido— siguió una ofensiva de gran ímpetu que se extendió hasta 1984, y se orientó al logro de los objetivos independentistas, aprovechando la crisis institucional del franquismo y las tensiones políticas en las que se desenvolvía la transición del sistema político español a la democracia, así como a impedir la consolidación del nuevo marco autonómico. ETA buscó en ese período el enfrentamiento directo con el Estado, a la vez que trató de asentar su poder y control territorial participando en los procesos electorales por medio de Herri Batasuna (HB) y extendiendo el miedo en la sociedad vasca, jugando a su vez la carta del apoyo a determinadas movilizaciones populares, entre las que destacó el movimiento antinuclear.

El fracaso de esa política de desafío al Estado democrático, expresado en el rechazo de la población a sus planteamientos, y la reducción de su capacidad operativa derivada de la represión policial y de la creciente colaboración de Francia en esa tarea, hicieron que, a partir de 1985, se entrara en un período en el que las acciones terroristas y sus consecuencias en términos de victimación fueran cuantitativamente inferiores al anterior —aunque siguieran una tendencia suavemente creciente—. Esta fase, que llegó hasta 1992 —año en el que la cúpula de la organización fue detenida en Bidart (Francia)—, estuvo marcada por el objetivo de forzar la negociación con el Estado. Ésta tuvo lugar finalmente entre los últimos meses de 1986 y los primeros de 1989, en las conversaciones de Argel, y su frustración supuso para la organización terrorista una seria derrota política que se reflejó en su desorientación y sus discrepancias internas.

A partir de 1992, ETA entró en un proceso de decaimiento en cuanto a su capacidad para cometer atentados, lo que no obsta para que tratara de suplir esta deficiencia con un impulso a la violencia callejera —que siguió una tendencia ascendente hasta 1996, pero que después entró también en una senda de disminución progresiva que, con la significativa excepción del año 2000, llegó hasta 2003, experimentando una inflexión en los años posteriores—. Ello forzó un proceso de reorganización que se extendió también hacia HB y las demás entidades de su entorno, y que se orientó, por una parte, hacia la intensificación del clima de inseguridad e intimidación en el País Vasco, haciendo que prácticamente todos los estratos sociales y políticos fueran objetivos de las acciones terroristas, pues se buscó deliberadamente lo que, en la jerga terrorista, se definió como la «socialización del sufrimiento». Y, por otro lado, en el terreno político, ETA propició la formación de un frente nacionalista que aglutinara a todos los partidos de esta orientación y que excluyera de las instituciones a las formaciones democráticas constitucionalistas. El Pacto de Lizarra, suscrito en 1998 y seguido por la declaración de una tregua, fue el resultado de esta política. Pero la ruptura de la tregua en 2000, con una ofensiva que situó el número de atentados en el nivel de cuatro años antes y que amplió sus consecuencias victimológicas, hizo desaparecer cualquier esperanza de un final para el terrorismo etarra y forzó una contundente respuesta policial, judicial y política por parte del Estado, uno de cuyos puntos culminantes sería la ilegalización, en 2002, de Batasuna —nombre con el que, en ese momento, se identificaba a HB, después de haber usado también el de Euskal Herritarrok— y el desmantelamiento de una buena parte de las organizaciones del entorno de ETA.

La ilegalización de Batasuna, el partido político de ETA, abrió una última etapa en la que se produjo una reducción importante de las acciones terroristas. En 2003 y 2004 éstas cayeron a niveles mínimos, desconocidos desde comienzos de los años setenta. Los asesinatos dejaron de producirse desde el segundo semestre de 2003, y en el segundo trimestre de 2004 ya no hubo atentados. No obstante, a raíz del ascenso al poder del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), después de los atentados islamistas del 11 de marzo de 2004, y de la reorientación de la política antiterrorista hacia el logro de un pacto con ETA, ésta reemprendió las acciones armadas —sin resultados de muerte— hasta que, en abril de 2006, declaró un alto el fuego.

Las negociaciones entre el gobierno y ETA durante esta última tregua apenas duraron ocho meses, aunque la organización terrorista no las dio por cerradas hasta junio de 2007, a pesar de haber cometido el atentado más destructivo de cuantos se han registrado en España —el de la T4 del aeropuerto de Barajas, en el que hubo dos muertos y más de 2.000 damnificados— en el mes de diciembre anterior. Al colapso de esas negociaciones —en las que el gobierno, pese a haber ofrecido una vía hacia el reconocimiento del derecho a la autodeterminación, no pudo satisfacer ninguna de las exigencias de la banda terrorista— siguió la reanudación de los atentados, aunque, debido a una eficaz política represiva, ETA no logró más que unos resultados exiguos, muy inferiores a los que se registraron con posterioridad al anterior período de tregua. No obstante, hay que añadir que en toda esta etapa el terrorismo callejero adquirió un papel muy relevante como medio de presión violenta de ETA sobre el gobierno. Y también que ETA utilizó la tregua para rearmarse, recomponer sus finanzas y reclutar nuevos militantes (Buesa, 2008).

El entramado etarra

Para el desarrollo de las actividades terroristas con las que ETA ha tratado de imponer su programa secesionista a la sociedad española y lograr así la formación de un Estado vasco independiente, esta organización ha necesitado formar un complejo entramado de entidades de diferente naturaleza —en el que hay grupos alegales, asociaciones civiles, partidos políticos, fundaciones y sociedades mercantiles— que han asumido, en cada caso, unas competencias específicas, siempre bajo las órdenes y el control del organismo matriz. En efecto, como se refleja en la tabla 2.1., ha sido ETA quien, además de la realización de atentados, la extorsión, el saqueo y otros delitos, ha asumido la dirección de todo el entramado terrorista. Su autoridad sobre las demás organizaciones se ha ejercido por medio de una entidad de control que, hasta 1999, fue KAS y, desde esa fecha, EKIN.

A su vez, el ejercicio de la violencia ha requerido una logística y, sobre todo, una recogida sistemática de datos sobre sus posibles objetivos que ha sido encomendada a tres servicios de información, uno de ellos dependiente de la propia ETA y los otros dos de KAS y el diario Egin hasta la desaparición de ambas entidades. Y también se ha necesitado el reclutamiento de militantes que asumieran la participación en actos terroristas. En las etapas iniciales de ETA y hasta mediados de los años noventa, esos militantes eran captados en el ámbito de las organizaciones políticas del entramado terrorista. Se trataba, por lo general, de hombres solteros, «reclutados con una edad algo superior a los veinte años, descendientes de familias autóctonas en pequeñas y medianas localidades donde el uso del euskera se encontraba ampliamente extendido», tal como ha mostrado Fernando Reinares (2001) en su estudio sobre estos patriotas de la muerte.

Sin embargo, a partir de la segunda mitad de esa década, la militancia de ETA se nutrió de las filas del activismo callejero, de los grupos juveniles que, encuadrados en Jarrai, Haika o Segi, se especializaron en las acciones terroristas de naturaleza urbana, de menor intensidad y poder destructivo que los atentados, pero capaces de sembrar una enorme inquietud entre los oponentes políticos y de extender la amenaza de la violencia sobre amplias capas de la sociedad. Este nuevo tipo de militantes eran «adolescentes en el momento de su captación y procedentes de las zonas urbanas donde menos abundan los vascohablantes, y con frecuencia habían crecido en hogares establecidos por inmigrantes», de manera que su perfil «se asemeja mucho a los jóvenes radicales europeos de su misma generación que pertenecen a grupos violentos de ideología..., antisistema» (Reinares, 2001).

Por otra parte, debido a su propia naturaleza política, ETA ha necesitado organizar su actividad en el terreno institucional mediante un partido político sometido a su control. Esta tarea es la que asumió durante dos décadas y media Herri Batasuna, coalición electoral primero y partido político más tarde que, en 1998, cambió su nombre por el de Euskal Herritarrok y, tres años después, por el de Batasuna. Ilegalizado en 2002, ETA se vio obligada a buscar su remedo, primero en el Partido Comunista de las Tierras Vascas (PCTV) —con el que pudo concurrir a las elecciones autonómicas en 2005— y más tarde en Acción Nacionalista Vasca (ANV) —que asumió la representación de la organización terrorista en las elecciones municipales de 2007—. Los logros institucionales de estos partidos, con sus parlamentarios y concejales, han sido muy relevantes, como se verá en un capítulo posterior, para controlar una parte de la geografía vasca, debilitando en ella el ejercicio de las libertades constitucionales y la autoridad del Estado, y posibilitando así la existencia de una especie de territorio liberado bajo la tiranía del miedo. Y han servido también de fuente de recursos económicos con destino al entramado etarra.

ETA ha contado también con organizaciones especializadas en determinado tipo de tareas imprescindibles para la construcción de su sistema de dominación sobre la sociedad vasca. Por una parte, se pueden mencionar las actividades de desobediencia civil —centradas de una forma especial en la difusión del llamado «DNI vasco» y en el incumplimiento de las normas estatales— promovidas por ASK y la Fundación Joxemi Zumalabe. Por otra, las de adoctrinamiento ideológico sustentadas en la enseñanza del euskera en los centros controlados por AEK. En tercer lugar, las de propaganda y difusión de información realizadas a través de los medios de comunicación sujetos a la disciplina terrorista (Egin, Gara, Egunkaria, Ardi Beltza y Egin Irratia) y de un amplio grupo de empresas editoriales. También las de relaciones internacionales —a cargo, sucesivamente, de la Asociación Ekin, KHK, KEA, la asociación Europea Xaki y Askapena— que, además de servir a la proyección política de ETA en otros países o en instituciones multilaterales, han ayudado a controlar a los militantes deportados o refugiados en Europa y América Latina. Y, finalmente, las de asistencia y control de los etarras presos en las cárceles, así como de sus familiares, de las que se han encargado Gestoras Pro-Amnistía, Askatasuna y Etxerat.

Y, por último, del entramado etarra han formado parte también un amplio elenco de empresas dedicadas a negocios lucrativos —cuyas ganancias se han canalizado a la financiación de sus organizaciones—, al empleo de militantes encarcelados o exiliados en otros países y al blanqueo del dinero obtenido de la extorsión a los empresarios o recaudado bajo otras formas fraudulentas de obtención de fondos (rifas, huchas, venta del merchandising terrorista, colocación de bonos y cuestaciones). Dentro de este grupo, merecen una especial mención las «herriko tabernas» («tabernas del pueblo»), pues a sus funciones recaudatorias se han añadido las de servir de base logística al terrorismo callejero —y a veces también a los atentados—, aglutinar a la población de referencia de ETA y prestar sus locales para todo tipo de actividades organizativas y políticas.

Pues bien, todo este entramado ha servido también de base a la economía depredadora de ETA, a la obtención de recursos con los que financiar las actividades terroristas. Una economía que, hasta los últimos años ochenta, adoleció de un desarrollo disperso y en la que el peso fundamental de la financiación corría a cargo de la propia ETA, a partir de los fondos que recaudaba con el secuestro, la extorsión y el robo; pero que, a partir de 1992, se reorganizó por medio del llamado «Proyecto Udaletxe», de manera que se procedió a establecer un sistema de coordinación entre las diversas organizaciones sectoriales, entidades asociativas y sociedades mercantiles para utilizarlas como instrumentos de captación de recursos y de financiación del conjunto, tratando así de dar garantía a la continuidad del entramado terrorista. En esa coordinación, KAS y Herri Batasuna ocuparon un lugar central, desempeñando tareas directivas —subordinadas a ETA—, de orientación ideológica y de gestión, y prestando apoyo logístico y económico. Por ello, en las páginas que siguen, se realiza un análisis de esa economía depredadora, prestando especial atención al período que se abrió con el Proyecto Udaletxe y se cerró diez años más tarde con la ilegalización de Batasuna, lo que no obsta para que también se haga referencia, cuando los datos lo permiten, a las etapas anterior y posterior a dicho decenio.

La extorsión a los empresarios

La extorsión ha sido una de las principales fuentes de obtención de recursos por parte de ETA desde los años iniciales de la década de 1970, pues con anterioridad habían sido los atracos a bancos y empresas los que habían proporcionado la financiación requerida para el desarrollo de las actividades terroristas. El chantaje —que se ha ejercido principalmente sobre los empresarios y profesionales liberales— ha tenido dos formas principales de ejecución: el secuestro, por una parte, y las cartas de amenaza, por otra. Y para apoyarla con hechos contundentes, ETA no ha dudado en asesinar a algunos de los extorsionados, herirlos con disparos en las piernas, atentar contra sus negocios o instalaciones empresariales e, incluso, emprender campañas publicitarias para boicotear el consumo de sus productos.

En conjunto, la extorsión ha producido para ETA un rendimiento que se estima en más de 115 millones de euros a lo largo de las tres décadas que median entre 1978 y 2008. Esta cifra —que, para facilitar las comparaciones temporales, se expresa según el nivel adquisitivo de 2002— ha de ser considerada mínima, pues los datos de que se dispone, procedentes en general de documentos incautados a la banda terrorista, son incompletos. Y, como se puede comprobar en la tabla 2.2., dos tercios de ella corresponde al producto de los secuestros y el resto al de las cartas de amenaza.

El secuestro de empresarios se inició en 1972 y tuvo su auge entre la segunda mitad de los años setenta y la primera de los ochenta, de manera que de los 95 secuestros cometidos por la banda, 70 se contabilizaron entre 1976 y 1986. Con posterioridad, esta actividad fue decayendo hasta que en 1996 pareció finalizar. Ello se debió, sin duda, a que el secuestro es un tipo de delito que requiere contar con una infraestructura costosa para su realización y con militantes bien entrenados y fuera de toda sospecha para llevar a cabo las tareas de vigilancia, a la vez que implica un elevado riesgo para sus autores. Por ese motivo, cuando ETA ya había desarrollado otras formas de obtención de recursos menos arriesgadas, dejó de llevar a cabo secuestros, aun cuando su rendimiento pudiera ser elevado. Sin embargo, entre 2000 y 2004 volvieron a registrarse nuevos casos, aunque bajo una forma renovada —el «secuestro exprés»—, de modo que en esos años llegaron a realizarse hasta 17 secuestros de este tipo.

Las cantidades exigidas a los secuestrados por su rescate fueron muy diversas, lo que se refleja en la gran variabilidad de las cifras recaudadas, que van desde unos pocos miles de euros hasta varios millones. En la mayoría de los casos, esos rescates fueron pagados por las familias de los rehenes recurriendo a distintos intermediarios y sorteando la legalidad. Pero hubo ocasiones en las que, al no haberse podido recolectar la cifra exigida, el secuestro acabó en asesinato. La más conocida de ellas fue la del financiero Javier de Ybarra, cuyos parientes, que se sentaban en los consejos de administración del Banco de Vizcaya y del Banco de Bilbao, se negaron a aportar el crédito necesario para el pago del rescate y «rompieron así —como ha relatado el hijo del secuestrado, Javier de Ybarra e Ybarra— con la tradición de unidad de la familia al traicionar a uno de sus miembros más distinguidos, permitiendo que se convirtiera en el primer muerto de la democracia» (Ybarra, 2002).

Las cartas dirigidas a los empresarios para exigirles el pago de determinadas cantidades bajo la amenaza de convertirlos en objetivos de la violencia terrorista, han tenido un menor rendimiento que los secuestros, a la vez que una mayor continuidad que éstos. El desarrollo de esta actividad de extorsión ha sido encomendada por ETA a una estructura específica que se ocupa de todos los aspectos del correspondiente proceso (véase el entretexto). El empresario amenazado recibe habitualmente hasta cinco cartas. En la primera se le informa de que ha sido seleccionado por su capacidad económica y se le conmina a efectuar el pago de una cantidad que suele oscilar entre 120.000 y 300.000 euros, advirtiéndole de que, en caso de no hacerlo, ETA se considera autorizada para ejercer la violencia sobre él o sus bienes. La segunda carta, idéntica a la anterior, se suele enviar simultáneamente a los familiares de la víctima. Siete meses más tarde, si no ha habido pago, el extorsionado recibe una tercera carta en la que se le dan dos meses para hacerlo. Si el empresario sigue resistiéndose, medio año después se le comunica que ha pasado a ser un objetivo para ETA. Y pasados otros diez meses se le vuelve a exigir el pago con intereses de demora del 5 por ciento. Sobre este esquema general, en los últimos años se han aplicado algunas variaciones, entre las que la más relevante ha sido el envío, desde finales de 2003, de cartas de tono amable a aquellos empresarios a los que se considera sensibles a las pretensiones terroristas y, por ello, sólo se les pide una contribución menor, que suele ser de entre 12.000 y 24.000 euros.

La red de extorsión de ETA

ETA ha organizado una estructura especializada en la extorsión a los empresarios. Su dirección corresponde a un comité ejecutivo que toma las decisiones y coordina dos estructuras: Gezi, que se encarga de las operaciones de recaudación, y Diva, que se ocupa de los gastos y la provisión de fondos. En Gezi se realizan diferentes tareas de recogida de información, preparación de las cartas de extorsión y coordinación con los grupos o taldes ocupados de ejercer presiones sobre los amenazados —mediante su señalamiento público, con acciones de terrorismo callejero y, en su caso, atentados— para obligarles a pagar. Si esta presión tiene éxito, el empresario amenazado suele dirigirse a personas o entidades del entorno terrorista —como los dirigentes locales de Batasuna, la herriko taberna o el Bar Faisán de Behovia— o a intermediarios tolerados —entre los que se ha señalado con frecuencia a algún dirigente del PNV—, quienes lo comunican a Zuba. Constatada la intención de pagar, el esquema se repite, de manera que son ahora los taldes de presión los que le indican al empresario dónde ha de depositar la cantidad acordada.

Con frecuencia surge la pregunta acerca de cuántos son los empresarios y profesionales liberales que han recibido amenazas, así como cuántos han cedido al chantaje de ETA. Estas cuestiones no tienen, por el momento, una respuesta precisa, pues nunca han trascendido completamente los datos que al respecto obran en poder de la Audiencia Nacional, donde, desde 1998, hay abierto un sumario de instrucción interminable y secreto. Tampoco los datos de que se dispone acerca de las denuncias presentadas ante los cuerpos policiales —194 entre 2003 y 2007, con una variabilidad muy grande que va desde un mínimo de una en 2005 a un máximo de 152 en 2003, según el Ministerio del Interior— arrojan luz sobre el asunto. No obstante, sí se conoce la contabilidad que, mientras fue responsable del aparato de extorsión de la banda, mantuvo Soledad Iparraguirre. En sus papeles, referidos a los años 2001 a 2004, se hace constar que entre septiembre y noviembre de 2003 se enviaron 256 cartas a 95 empresarios. Partiendo de esta información y suponiendo un rendimiento constante de las actividades extorsionadoras, se puede estimar que, durante las tres décadas que se están analizando, alrededor de 11.000 personas han podido ser objeto de las amenazas terroristas con fines de extorsión.

¿Cuántas de ellas han pagado a ETA? José Luis Barbería (2004), citando fuentes policiales, señala que «el porcentaje de los amenazados que cede al chantaje debe estar entre el 10 y el 20 por ciento». Ello significa que, si mi estimación es correcta, entre 1.100 y 2.200 empresarios o profesionales habrían desistido ante la amenaza y habrían comprado su seguridad financiando el terrorismo. Sus nombres sólo han trascendido en unos pocos casos (véase el entretexto) y ni siquiera sobre la mayor parte de ellos se tiene la seguridad de su cobardía, pues casi siempre la aplicación de una circunstancia eximente —el «estado de necesidad»— les ha librado de la acción penal. Según el mencionado autor, «las convicciones éticas, sociales y políticas constituyen, junto a la valentía personal, las rayas divisorias que decantan el comportamiento del extorsionado. Porque pagar a los terroristas es un trago que se digiere y metaboliza mucho más fácilmente si la conciencia moral es tibia, si se contabiliza mentalmente como un impuesto más y además se confía en obtener una rebaja de la Hacienda pública». Y añade para concluir que «bajo la coartada de la angustia vital y del estado de necesidad, lo que se encuentra muchas veces es la indiferencia, el cinismo, la frivolidad y el consentimiento» (Barbería, 2004).

Por ello es difícil de aceptar que, cuando trasciende algún caso de imputación de un empresario por haber pagado a ETA, la reacción habitual de las autoridades vascas y de las entidades patronales sea de apoyo incondicional y de ocultación de la cobardía bajo la apelación al carácter victimal del afectado. Más aún, según las investigaciones de la Fiscalía Anticorrupción que trascendieron públicamente en 2004, la Hacienda Foral de Vizcaya había creado un registro especial para 118 empresarios y profesionales de la provincia —de los que una buena parte se vinculaban con el PNV— que alegaban estar sometidos al chantaje de ETA, de manera que sus declaraciones no podían ser inspeccionadas. Con ello se trataba, al parecer, de ocultar la asimilación de los pagos realizados a la banda terrorista a los demás conceptos de gasto deducibles en las declaraciones de impuestos, con lo que la cobardía recibía el premio de opacidad fiscal. Y así, mientras se protege a los que ceden al chantaje terrorista, se guarda un espeso silencio sobre los verdaderos héroes en todo este asunto, que no son otros que los empresarios que deciden no pagar, asumen el riesgo y, en muchos casos, se ven obligados a abandonar su tierra.

Los que han pagado a ETA

La información sobre los empresarios que han sido imputados por la justicia en casos de financiación del terrorismo por haber cedido al chantaje de ETA es, por lo general, muy escasa. Los casos que han trascendido a los medios de comunicación en los últimos años son los siguientes:

• José Luis Areizaga, propietario de un comercio de ropa deportiva en Tolosa (Guipúzcoa). Detenido en enero de 2004 e imputado por colaborar con ETA, admitió ante el juez haber pagado medio millón de pesetas y, posteriormente, haber hecho entrega de material deportivo con destino a los presos de la organización terrorista por valor de otro medio millón. Según los papeles incautados a Javier García Gaztelu, esos pagos se habrían hecho de forma voluntaria. Sin embargo, el empresario dijo haber actuado por miedo. El fiscal del caso consideró una posible circunstancia eximente de responsabilidad, por lo que el juez decretó su puesta en libertad sin medidas cautelares.

• Caso Azcoyen. En marzo de 2004 trasciende que la Audiencia Nacional investiga a varios directivos de la empresa fabricante de máquinas expendedoras Azcoyen por haber pagado 222.000 euros a ETA en 2001. Los procesados en el caso, por omisión del deber de denunciar el delito, fueron el presidente del consejo de administración, José María Careaga, los consejeros Francisco Elizalde, Ricardo Armendáriz e Ignacio Orbaiceta, así como el jefe de administración, Jesús Marcos Calahorra, y el director general de la empresa, Ignacio Moreno. Durante las indagaciones fue detenido también el profesor universitario Alfonso Martínez Lizarduikoa que, al parecer, actuó como intermediario. Los miembros de la empresa quedaron en libertad bajo fianza de 20.000 euros; el profesor de la UPV, que inicialmente fue ingresado en prisión, fue puesto en libertad, por motivos de salud, con una fianza de 30.000 euros.

• Caso Esparza. En el acta de acusación de Iñaki Esparza y sus colaboradores se mencionan dos actos de extorsión entre 2001 y 2004. En ambos casos, los empresarios amenazados, cuyos nombres no han trascendido al serles aplicada una circunstancia eximente, pagaron a ETA. Según la documentación incautada a la organización terrorista, uno de ellos, dueño de un garaje en Guipúzcoa, «había entregado la suma exigida sin rechistar, pues estaba muerto de miedo, ya que uno de sus amigos había sido asesinado por ETA»; el otro, un constructor vizcaíno, escalonó el pago de la cantidad exigida.

• Caso Azysa. En 2007 los socios de esta empresa, José Javier Azpiroz y Juan María Saralegui, fueron extorsionados y, según su auto de procesamiento, pagaron 54.000 euros haciendo constar que «entregaban este dinero a ETA con carácter voluntario y con el fin de favorecer el Proyecto de Paz».

• Caso de los cocineros. En octubre de 2004 se informa de que el etarra José Luis Beotegi declaró ante el juez de la Audiencia Nacional que los cocineros Pedro Subijana y Juan María Arzak habían pagado a ETA 36.000 euros cada uno. Asimismo, declaró que había hecho llegar cartas de extorsión a Karlos Arguiñano y a Martín Berasategui, aunque desconocía si habían efectuado algún pago a la organización terrorista. Se da la circunstancia de que el etarra vivía en una casa cedida por Arzak quien, a su vez, estaba emparentado con la esposa de aquél. Los restauradores Arzak y Subijana fueron citados a declarar como imputados por un delito de colaboración con banda armada, quedando posteriormente en libertad, aunque a disposición de la justicia. Un año más tarde, el fiscal decidió no acusarles, quedando archivadas las actuaciones. Por su parte, Arguiñano y Berasategui fueron citados en calidad de testigos y declararon que no habían efectuado ningún pago a ETA.

• Hermanas Bruño. En junio de 2008 la Guardia Civil detiene a María Isabel y a Blanca Rosa Bruño acusadas de haber pagado voluntariamente a ETA. Su caso emerge de los papeles incautados a Xabier López Peña (Thierry), en los que se documenta un posible pago de 6.000 euros. La carta incautada al respecto señala que ETA les «agradece la aportación realizada por la libertad de Euskal Herria» y les «anima a que en el futuro sigan realizando aportaciones económicas al proceso de liberación». Se da la circunstancia de que el padre de estas dos empresarias, siendo alcalde de Usurbil por el PNV, también fue extorsionado en 1980. El juez decretó su prisión provisional y un mes más tarde les impuso una fianza de 20.000 euros para su excarcelación.

• Caso Sidenor. También derivada de los papeles de Thierry, a comienzos de julio de 2008 la Audiencia Nacional ordenó a la Guardia Civil la retención de José Antonio Jáinaga, consejero delegado de Sidenor, mientras se procedía al registro de su domicilio en busca de documentación de un posible pago de 90.000 euros a ETA. El empresario, que negó las imputaciones, quedó en libertad. Cuatro días después fue interrogado por el mismo asunto el ex presidente de la empresa Sabino Arrieta —miembro del PNV que también fue viceconsejero de Interior del gobierno vasco en los años ochenta—, quedando en libertad.

• Jesús Guibert. En la misma investigación sustentada sobre los papeles de Thierry, el juez de la Audiencia Nacional ordenó el interrogatorio de Jesús Guibert y el registro de su domicilio. Este empresario, vinculado al PNV y de ochenta y un años de edad, ha estado al frente de Laminados de Hierro Marcial Ucin. En 1983 fue secuestrado durante 14 días por ETA, que lo liberó tras el pago de 170 millones de pesetas (Benegas, 2004). Por el momento no ha sido imputado en ningún delito.

• Caso Amenábar. A finales de julio de 2008 los papeles de Thierry condujeron al último caso conocido, el de la empresa constructora Amenábar cuyas instalaciones fueron registradas por orden del juez de la Audiencia Nacional. La documentación incautada al terrorista atribuye a los responsables de la empresa el pago de 200.000 euros, aunque ello ha sido desmentido por los acusados. Se da la circunstancia de que esta empresa, que participa en la construcción del AVE en el País Vasco, ha sido objeto de varios atentados.

Como se ha expresado en la tabla 2.2, la extorsión por medio de cartas de amenaza ha experimentado importantes variaciones a lo largo del tiempo. A este respecto, Florencio Domínguez (1998) ha destacado que «el período de oro» del aprovechamiento del miedo a las represalias entre los empresarios se dio entre 1978 y 1986, siendo seguro que posteriormente la recaudación se redujo a niveles muy inferiores gracias a la presión policial. Además, como más adelante se verá, en los años noventa el desarrollo de otras fuentes de recursos —en especial, las subvenciones públicas— produjo una importante captación de fondos, lo que haría menos necesaria la extorsión —que, por lo demás, era una actividad mucho más arriesgada—. Sin embargo, al finalizar el siglo, con la persecución judicial de las organizaciones del entorno etarra y, sobre todo, después de 2002, con la ilegalización de Batasuna, la reducción e incluso desaparición de esas fuentes alternativas condujo a que ETA intensificara de nuevo la presión sobre los empresarios, lo que se plasmó en la diversificación del grupo extorsionado —extendiéndose las amenazas a los pequeños empresarios, los comerciantes y los profesionales liberales—, y en su ampliación geográfica, más allá del País Vasco y Navarra, hacia Aragón, Madrid, Cataluña y Valencia.

Esta intensificación reciente de la extorsión terrorista ha estado acompañada por diversos procedimientos de presión sobre los empresarios. Por una parte, en 2000 fue asesinado José María Korta, presidente de la patronal guipuzcoana Adegi. Además, desde ese año se han contabilizado 45 atentados contra intereses empresariales, lo que supone casi el 15 por ciento del total de los cometidos por ETA. Pero más importante ha sido el continuo ejercicio de la violencia callejera sobre todo tipo de empresas, de manera que, entre 1999 y 2008, se han registrado más de novecientas acciones de esa naturaleza, totalizando una cuarta parte de las ejecutadas por los grupos juveniles vinculados con la banda. Y a todo ello se añade la realización en 2004 de una campaña de boicot contra las empresas que se habían negado a ceder ante la extorsión en la que se animaba a los consumidores a dejar de comprar los productos o servicios de 67 firmas comerciales. Todo ello habría redundado en un apreciable incremento de los recursos obtenidos, según las estimaciones que se han reflejado en la citada tabla.

Saqueo

ETA también ha practicado el saqueo para obtener recursos con los que cometer atentados. En su etapa inicial, el atraco a entidades bancarias o el robo de las nóminas de empresas fue uno de los principales procedimientos que utilizó para obtener liquidez. De esta manera, entre 1965 —año en el que un comunicado de la organización terrorista anunciaba su decisión de iniciar «la requisa de medios necesarios a la lucha revolucionaria»— y 1985 se perpetraron «unos doscientos asaltos a bancos y empresas con un botín estimado entre 4,2 y 4,8 millones de euros» (Domínguez, 2006). Asimismo, durante los años setenta se abasteció de explosivos robándolos en diversas canteras, siendo su golpe más espectacular el que, en 1980, cometió en Soto de la Marina (Cantabria), donde se apoderó de ocho toneladas de goma-2. Asimismo, dos años más tarde asaltó una instalación de la Diputación de Guipúzcoa para sustraer 112 pistolas Star pertenecientes a la Ertzaintza. Sin embargo, desde mediados de los años ochenta se optó por la elaboración propia de amonal a partir de materiales adquiridos en el mercado y se instalaron talleres de fabricación de armamento, abandonándose así por un tiempo la realización de atracos (Domínguez, 1998).

A finales de la década de los noventa, debido a la presión ejercida por las autoridades judiciales sobre las entidades del entorno etarra que, como después se verá, habían logrado obtener generosas subvenciones de las instituciones vascas, las necesidades de liquidez se hicieron más perentorias; ello obligó a ETA a buscar el abastecimiento de los elementos materiales necesarios para cometer atentados fuera del mercado. En 1999 se reanudó el robo de explosivos en Francia con el asalto a la empresa Titadine. Desde entonces, los atracos a empresas, principalmente en el país vecino, se han sucedido sin solución de continuidad, sustrayéndose en ellas explosivos, armamento, placas de matrícula, máquinas troqueladoras y materiales para la falsificación de documentos. Asimismo, en todos estos años, ETA no ha dejado nunca de robar vehículos.

El valor de las mercancías robadas por ETA en todos estos saqueos supera los cuatro millones de euros de acuerdo con los cálculos que se muestran en la tabla 2.3. Estos cálculos son incompletos, pues sólo se refieren a los explosivos y los materiales sustraídos para fabricarlos —que suman 2,3 millones— y a los vehículos empleados en atentados, así como a los robados en Francia durante la última tregua decretada por la banda —que añaden 2,2 millones—; y dejan fuera, por falta de datos, todo lo demás. Aun así, se trata de cifras nada despreciables, especialmente por lo que concierne a los últimos años, aunque su trayectoria temporal sea bastante irregular.

Tráficos ilícitos

La participación en tráficos ilícitos ha sido, seguramente, una fuente menor de recursos para ETA, lo que no obsta para que, en ciertos casos, su significación haya sido apreciable, sobre todo por la conexión que revelan con otras organizaciones terroristas. Así, la banda ha podido estar involucrada desde hace mucho tiempo, aunque ocasionalmente, en el tráfico de drogas. Reinares (1998) transcribe a este respecto la conversación que mantuvo con un militante de ETA políticomilitar, en la que éste confiesa haber participado en operaciones de compra de armas en las que el proveedor obligaba a una adquisición asociada de heroína. El citado autor añade que es «verosímil que la droga así adquirida fuese revendida..., principalmente en el País Vasco». Otro caso en el que el narcotráfico se asocia con ETA es el de la detención en 1996 de José Luis Folgueras, a quien se le incautaron 150 kg de cocaína. Más recientemente, en enero de 2006, la policía francesa detuvo a dos etarras huidos al país galo a mediados de la década de los noventa, a los que se acusó de participar en la compra de armas en Italia a cambio de cocaína y hachís. Al parecer, según el periodista Roberto Saviano (2008), esa operación involucraba al clan Genovese de la Camorra, como suministrador de armamento, y a las FARC colombianas, como proveedores de la droga intercambiada. También se menciona la ayuda de ETA en las operaciones de venta de cocaína en España por parte de las FARC en los archivos del ordenador del dirigente de esta organización Raúl Reyes, incautado a la muerte de éste en febrero de 2008 —una conexión con el narcoterrorismo que ya había sido denunciada tres años antes por el coronel retirado del ejército colombiano Luis Alberto Villamarín (2005).

Otro tráfico ilegal en el que se ha involucrado a ETA ha sido el de tabaco. Según fuentes judiciales alemanas y suizas, entre 1992 y 2001 esta organización participó con otras en el contrabando de tabaco desde el puerto franco de Buchs en Suiza —donde se importaba— hacia Macedonia y Montenegro, burlando el embargo que, en aquellos años, había decretado Naciones Unidas. A su vez, desde estos países era trasladado en lanchas rápidas hacia Italia y desde allí, a otros países europeos como España y Alemania. Las autoridades judiciales alemanas valoraron los beneficios obtenidos en estas operaciones fraudulentas en una cantidad superior a 1.000 millones de euros, una parte de los cuales habría sido transferida a ETA a través del sistema bancario helvético.

Pero en donde más interés ha puesto ETA, dentro de este capítulo de su economía depredadora, ha sido en la prestación de asistencia técnica a organizaciones terroristas de otros países y en la participación en los servicios de información de algunos gobiernos revolucionarios, pues las operaciones correspondientes le servían también para establecer relaciones políticas y buscar, a través de ellas, acomodo a sus militantes exiliados. Lo que se conoce sobre este tipo de asuntos es muy poco, de manera que, como ha destacado Domínguez (2006), la verdad sobre ellos «se encuentra enterrada en la clandestinidad y en el secreto de la organización terrorista». Este autor ha indagado en las principales de esas relaciones y ha destacado que, desde la segunda mitad de los años setenta, ETA viene cooperando con diferentes grupos terroristas latinoamericanos.

Así, a partir de 1978, durante una década, se produjo una estrecha vinculación de ETA con el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) de Chile, muchos de cuyos miembros, después del golpe de Estado de Augusto Pinochet contra el gobierno del socialista Salvador Allende, en 1973, se habían instalado en España y Francia. Ambas organizaciones cooperaron en diferentes acciones, como los secuestros de Diego Prado y Colón de Carvajal, en 1983, y de Emiliano Revilla, en 1988. Por la misma época, ETA estableció contactos con los sandinistas nicaragüenses, fruto de los cuales fue el envío a Nicaragua de un nutrido grupo de militantes que se integraron en los servicios de información y colaboraron en la preparación de atentados. Asimismo, ETA ayudó en los años ochenta a la guerrilla salvadoreña, instruyéndola en la fabricación de artefactos explosivos y participando en sus filas por medio de varios militantes.

Las relaciones entre ETA y distintas organizaciones delictivas colombianas se remontan al final de la década de los ochenta. Según relató Jhon Jairo Velásquez, sicario del cártel de Medellín, a Astrid Legarda (2005), en 1988 un militante de ETA adiestró a los subordinados de Pablo Escobar en la preparación de coches bomba, recibiendo a cambio el pago de 300.000 dólares. Ello fue, según esta autora, el punto de partida para que la organización de narcotraficantes se adentrara en el campo del terrorismo con el fin de impedir que el gobierno colombiano extraditara a su dirigente a Estados Unidos. El relato de Velásquez —que fue en su momento la mano derecha de Escobar— tiene algunas inconsistencias, según ha señalado Domínguez (2006), aunque coincide con los realizados por otros biógrafos del delincuente colombiano.

Aunque tal vez no exista relación alguna con lo anterior, pocos años después de ese episodio, en 1992, según ha relatado Carlos Eduardo Jaramillo, asesor del gobierno colombiano, las FARC contrataron a dos militantes de ETA para que impartieran un curso de explosivos y coches bomba. Una década y media más tarde, en una entrevista concedida al periódico El Mundo por un guerrillero arrepentido de las FARC, al que apodan «Camilo», se afirma que en julio de 2007 «dos miembros de ETA nos enseñaron a montar bombas con móviles» y que, entre ETA y las FARC, «tienen un vínculo de negocio: ellos dan formación en explosivos y las FARC les pagan». Además, señala este mismo individuo, ETA ayuda a la organización colombiana en el tráfico de cocaína hacia España y en el blanqueo del dinero de la droga. Esta relación comercial entre las dos organizaciones ha podido desarrollarse a lo largo de mucho tiempo, aunque por el momento se carece de información contrastada para afirmarlo. En todo caso, según Villamarín (2005), «los etarras han entrenado a guerrilleros de las FARC en la preparación de artefactos explosivos, tácticas de terrorismo urbano y metodología para crear empresas de fachada que permitan manejar recursos financieros» y les han proporcionado «contactos políticos con organizaciones no gubernamentales pro-izquierdistas..., y con traficantes de armas de fabricación rusa».

Todo ello parece empezar a confirmarse a raíz de la incautación a comienzos de 2008 del ordenador del que fuera número dos de las FARC, Raúl Reyes, tras ser abatido por el ejército de su país. En él se contienen, en efecto, numerosos documentos que acreditan la relación entre ETA y la organización terrorista colombiana. Entre los que han trascendido se encuentran fotografías de dirigentes de Batasuna y Askapena con Reyes, referencias a la participación etarra en el blanqueo de dinero procedente del narcotráfico y mensajes de correo electrónico a partir de los cuales la Fiscalía española ha podido establecer que desde 1993 se desarrollaron contactos regulares entre las dos organizaciones. Asimismo se ha constatado la participación de al menos ocho etarras en cursillos terroristas y reuniones de coordinación en las selvas colombianas. Esos cursillos, que duraron veinte días, fueron impartidos por los militantes de ETA para enseñar a los colombianos el manejo de explosivos y el uso de teléfonos móviles.

Por otra parte, en diciembre de 2008 las fuerzas de seguridad de Colombia se incautaron de dos vehículos bomba de las FARC que habían sido montados de acuerdo con las instrucciones impartidas por ETA. Medio año más tarde se comprobó que las FARC habían solicitado la colaboración de la organización vasca para la realización de atentados en España contra varias personalidades políticas colombianas, entre ellas el ex presidente Andrés Pastrana.

¿Cuál ha podido ser el rendimiento económico de todas estas actividades de ETA? Se desconoce. En todo caso, no han podido ser cantidades importantes, toda vez que se ha tratado siempre de operaciones más bien esporádicas, por lo general carentes de continuidad y en las que han estado implicadas pocas personas. Tal vez por ello son muy escasos los documentos incautados a la banda terrorista en los que se refleja su participación en tráficos ilícitos. Para una organización como ETA, que suele dejar constancia escrita de todas sus actividades, esta circunstancia es reveladora del poco relieve alcanzado por esos negocios delictivos. Sin embargo, debe añadirse que, a través de los contactos con organizaciones armadas en América Latina, ETA ha logrado legitimarse en los medios izquierdistas internacionales, además de obtener refugios para sus militantes una vez que éstos habían acabado su período activo en el terrorismo.

Las subvenciones a partidos políticos

Los partidos políticos relacionados con ETA se han beneficiado de los fondos públicos que se destinan a la financiación de este tipo de instituciones. La ley que se promulgó a este respecto en 1987 estableció, en efecto, que los partidos podían obtener tres tipos de subvenciones: en primer lugar, por los gastos electorales, siempre que obtuvieran representación en las instituciones, con cargo a las distintas administraciones públicas; en segundo término, por los gastos de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales con cargo al Estado, o en las asambleas autonómicas con cargo a los gobiernos autonómicos; y, finalmente, por sus gastos de funcionamiento ordinario con cargo al Estado. Sin embargo, en la práctica, la referida ley fue muy pronto sobrepasada por el comportamiento de algunas instituciones, en particular los ayuntamientos y el gobierno autonómico vasco. Los primeros, porque muy pronto establecieron ayudas a los grupos municipales que, en la práctica, servían para sostener la estructura de los partidos políticos en el ámbito local. Y el segundo porque, a través de una práctica parlamentaria espuria —consistente en la introducción, todos los años, de una enmienda en los presupuestos para dotar la partida correspondiente pese a no existir base competencial—, se veía habilitado para otorgar subvenciones a los partidos que contaban con representación en el Parlamento vasco. Estas prácticas fueron posteriormente legalizadas, ante la impotencia del Tribunal de Cuentas para hacer cumplir estrictamente la legalidad en esta materia, con la reforma de la Ley de Régimen Local, en 1999, y de la Ley de Financiación de Partidos Políticos, en 2007.

Lógicamente, los partidos promovidos por ETA o absorbidos por ella se aprovecharon de esta legislación reclamando las subvenciones que podían corresponderles por cualquiera de las vías enumeradas. Herri Batasuna, y sus sucesores Euskal Herritarrok y Batasuna, lo hicieron hasta que, con su ilegalización en 2002, fueron excluidos de la posibilidad de financiación institucional. El Partido Comunista de las Tierras Vascas (PCTV) pudo acogerse a los programas de subvenciones a partir de 2005, año en el que logró nueve escaños en el Parlamento vasco; pero en 2008 el gobierno vasco le excluyó después de que sus actividades hubieran sido suspendidas por la Audiencia Nacional. Y Acción Nacionalista Vasca (ANV) empezó a recibir fondos públicos tras asumir la representación de la banda terrorista en las elecciones municipales de 2007, aunque para este partido las subvenciones apenas duraron un año, al ser también suspendido a mediados de 2008.

Las distintas administraciones públicas —con la salvedad de la del Estado, que siempre se ha negado a proporcionar dinero a Batasuna (véase el entretexto)— han ido librando los fondos correspondientes a los que esos partidos tenían derecho, de manera que, como se puede ver con detalle en la tabla 2.4., desde 1992 —primer año para el que se cuenta con datos— hasta 2008 han recibido casi 24 millones de euros. La cuantía de las subvenciones se mantuvo en un nivel relativamente estable de 1,4 millones de euros al año durante la década de los noventa. En 1999 el éxito electoral de Euskal Herritarrok en las elecciones municipales —en las que, según se verá más detenidamente en un capítulo posterior, la representación política de ETA alcanzó su máxima cota al rebufo de la tregua que, en aquel momento, había acordado con el Partido Nacionalista Vasco— hizo que ese nivel se elevara hasta 2,5 millones hasta 2002, año en el que la suspensión de las actividades de Batasuna y su posterior ilegalización —que el Tribunal Supremo confirmó en marzo de 2003— dio al traste con esta forma de financiación del entramado terrorista. En efecto, en esta última fecha las subvenciones se redujeron a 0,6 millones; y al año siguiente, cuando Batasuna ya había sido desalojada de los ayuntamientos vascos y navarros, desaparecieron completamente.

El bloqueo de las subvenciones del Estado a Herri Batasuna

Veinte años ha durado el proceso judicial a que dio lugar la decisión tomada por el gobierno de Felipe González de bloquear el pago de las subvenciones electorales a Herri Batasuna (HB). El partido de ETA obtuvo representación en el Congreso de los Diputados en las elecciones de 1986, 1989 y 1993, lo que le daba derecho a recibir del Estado las subvenciones destinadas al pago de los gastos electorales. El gobierno socialista se negó a hacerlo alegando dificultades materiales y formales que no eran sino subterfugios para encubrir el incumplimiento de su obligación por razones fundamentalmente políticas. El caso llegó a los tribunales y a finales de 1998 la Audiencia Nacional emitió un fallo condenatorio del Estado al que se obligaba a pagar 1,8 millones de euros a HB. Años más tarde, en 2003, otra sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid fallaba a favor del partido terrorista concediéndole otros 134.000 euros.

El ejecutivo —que había pasado a ser dirigido por el popular José María Aznar— se negó a cumplir ambas sentencias, lo que dio lugar a que, en enero de 2002, la Audiencia Nacional sancionara sucesivamente, con cinco multas de 300 euros, a la subsecretaria de Interior, Ana Pastor. Las multas fueron recurridas con el fin de dilatar el proceso en espera de la ilegalización de Batasuna.

Tres años después de esa ilegalización llegó la solución satisfactoria del pleito. El ministro de Justicia, a la sazón el socialista Juan Fernando López Aguilar, dio instrucciones a la Abogacía del Estado para que pusiera a disposición del Tribunal Supremo los casi 2 millones de euros que se adeudaban a HB, de manera que éste pudiera integrarlos en el proceso de liquidación de los bienes de la formación política. El Supremo dictaminó en marzo de 2006 que esa cantidad fuese gestionada por el Tesoro Público y destinada a sufragar los gastos de las víctimas del terrorismo, aunque dos años y medio más tarde acabó resolviendo que se devolviera a dos entidades financieras —la BBK y la Kutxa— con las que Batasuna tenía deudas.

Este caso es muy interesante, pues demuestra que cuando existe voluntad política se puede dificultar la financiación de los partidos vinculados con el terrorismo, aun cuando éstos, al no haber sido ex-presamente ilegalizados, tengan derecho a las correspondientes subvenciones. Ése fue el comportamiento del gobierno de la nación; pero no ocurrió lo mismo con el gobierno vasco o con las Corporaciones Locales que han repartido generosamente subvenciones a esos partidos mientras miraban hacia otra parte para no ver su innegable relación con ETA.

Fuente: Basado en Ángeles Escrivá: «El Supremo destina a las víctimas las subvenciones impagadas a Batasuna», El Mundo, 19 de marzo de 2006.

El golpe que sufrió con la ilegalización la representación política de ETA, aun siendo importante, no acabó definitivamente con ésta, pues el giro que el presidente José Luis Rodríguez Zapatero imprimió a la política antiterrorista a partir de 2005, a fin de favorecer un proceso de negociación con la banda, implicó la permisividad con respecto al PCTV. Esta formación, al asumir la encomienda de ETA, pasó de ser un grupúsculo marginal carente de recursos a contar con el aparato electoral de Batasuna, lo que le permitió obtener unos buenos resultados en las elecciones autonómicas de aquel año. La obtención de un 15 por ciento de los votos y una representación de nueve diputados en el Parlamento vasco le abrió la puerta de las subvenciones, con lo que, desde entonces, se pudo restablecer parcialmente el nivel de la financiación oficial. Éste se vio a su vez mejorado cuando ANV obtuvo concejalías en cuatro decenas de municipios, de manera que, en 2007, se alcanzó de nuevo el promedio de los años noventa. Pero, al año siguiente, cuando al fracasar la negociación del gobierno con ETA se volvieron a suspender las actividades de esos partidos, instándose su ilegalización, los fondos públicos destinados a su financiación apenas superaron los 300.000 euros.

El acceso a las subvenciones no constituye el único objetivo de la representación política. Ésta, además de proyectar públicamente la ideología nacionalista y violenta de la organización terrorista, es de gran utilidad para facilitar el empleo de una buena parte de los militantes más activos de las entidades del entorno etarra. Durante la década de los ochenta, en promedio anual, alrededor de cuatrocientas personas se beneficiaron de las retribuciones establecidas por las Corporaciones Locales. Y, en el decenio siguiente, esa cifra se elevó hasta seiscientas. De esta manera, los recursos públicos de ayuntamientos y diputaciones han servido para sostener una buena parte de la nómina del terrorismo.

Esa misma función fue asumida, desde 2005, por los dos partidos que dan voz política a ETA desde entonces. Así, el PCTV mantuvo en su nómina a un buen número de dirigentes o militantes destacados de Batasuna, de manera que 36 de los 49 trabajadores del partido dados de alta en la Seguridad Social tenían esa condición. Lo mismo hicieron algunos ayuntamientos gobernados por ANV al contratar como asesores a personas vinculadas al aparato político de Batasuna. Asimismo, varios de los directivos de esta última contaron, para pagar sus gastos, con una tarjeta de crédito domiciliada en una cuenta abierta por ANV en la Caja Laboral Popular. ANV y PCTV, por otra parte, han venido haciéndose cargo de las facturas derivadas de los actos políticos celebrados por una Batasuna ilegalizada pero tolerada. Y, según el auto de suspensión de sus actividades, dictado por la Audiencia Nacional en febrero de 2008, constituyeron una caja común con Batasuna alimentada con los fondos obtenidos por ANV en los ayuntamientos y por el PCTV en el Parlamento vasco. Este último partido, además, ante su inminente suspensión, entre octubre y diciembre de 2007, vació sus arcas transfiriendo a diversas cuentas abiertas en Francia, Bélgica y Alemania, así como en España, un total de 937.000 euros, una parte de los cuales han podido ser bloqueados, aunque otra ha quedado a disposición del entramado terrorista.

El desvío de fondos a Udalbiltza-Kursaal

Otra estructura política que se ha utilizado para la financiación de ETA ha sido la Asamblea de Municipios y Electos Municipales Vascos (Udalbiltza). Esta organización se constituyó en 1999 reuniendo a 1.778 alcaldes y concejales de los diferentes partidos nacionalistas. Su creación fue una iniciativa de ETA instrumentalizada a través de Euskal Herritarrok que, en el marco del Pacto de Lizarra, suscrito entre el PNV, Eusko Alkartasuna (EA) y la organización terrorista, fue aceptada por los dirigentes nacionalistas vascos, singularmente por Xabier Arzalluz (Morán, 2004). El aseguramiento de su financiación por parte del gobierno vasco sirvió para que Euskal Herritarrok prestara su apoyo a los presupuestos de 1999, salvando así la situación de minoría parlamentaria a la que ese gobierno se enfrentaba. Tal financiación —que hasta 2003 se cifró en 3,27 millones de euros bajo la forma de subvenciones otorgadas por el gobierno vasco (27,6 por ciento), las diputaciones de Vizcaya y Guipúzcoa (28,9 por ciento) y 135 ayuntamientos (42,1 por ciento)— se realizó de manera muy irregular, sin cumplirse los requisitos legales establecidos y sin un seguimiento que posibilitara la comprobación de que los fondos se utilizaran correctamente, tal como destacó el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (2004) en un informe en el que se analizaron sus actividades. Este organismo puso así de manifiesto que los fondos públicos aportados a Udalbiltza se emplearon en financiar proyectos gestionados por una treintena de entidades asociativas o mercantiles —algunas de las cuales estaban vinculadas al entramado de ETA— «sin publicidad ni concurrencia, sin que existiera un criterio de reparto definido y sin que se verificara que los beneficiarios cumplieran con los requisitos para ser receptores de ayudas públicas» y, sobre todo, sin que «las administraciones financiadoras realizaran un seguimiento de la utilización de los fondos». Por ello, no es descartable que una parte de esos fondos pudiera desviarse hacia finalidades terroristas.

Udalbiltza experimentó una escisión en 2001 al ser expulsados los electos de Batasuna, lo que dio lugar a la creación de Udalbiltza-Kursaal en la que participaron 62 municipios gobernados por ese partido hasta su suspensión en 2003, año en el que una resolución de la Audiencia Nacional acreditó que se había «convertido en una mera vía de financiación de ETA». Los ayuntamientos implicados destinaron a esa finalidad entre el 1 y el 1,4 por ciento de sus presupuestos, siendo además destacable que Udalbiltza-Kursaal logró una importante cantidad de fondos de la Unión Europea, el gobierno de Francia y el departamento francés de los Pirineos Atlánticos, que se transfirieron a ETA a través de asociaciones vinculadas al municipio navarro de Urdain y a los guipuzcoanos de Astigarraga, Oiartzun y Zaldibia. Las cifras correspondientes se muestran en la tabla 2.5., y en ellas se comprueba que la organización terrorista obtuvo por esta vía más de 26 millones de euros. En septiembre de 2004 se procesó en la Audiencia Nacional a los 22 responsables de esta organización.

AEK: la financiación pública del adoctrinamiento ideológico

La difusión del euskera y su enseñanza a la población adulta del País Vasco ha sido una de las prioridades de la acción cultural del gobierno autonómico y las administraciones locales. Y también lo ha sido para ETA, que ha aprovechado su control de la principal de las organizaciones dedicadas a ese cometido para extender su ideología nacionalista radical y violenta, además de para financiar sus proyectos. Esa organización no es otra que la Coordinadora de Alfabetización y Euskaldunización (AEK), entidad surgida en 1962 como un movimiento popular a favor de la lengua vasca que no tuvo un carácter formal hasta veinte años más tarde, cuando se inscribió en el registro de asociaciones. Los documentos incautados a ETA demuestran que, en 1992, estaba controlada por la organización terrorista y formaba parte de las grandes empresas del Proyecto Udaletxe con el que ésta pretendía reorganizar sus finanzas. Más concretamente, AEK fue utilizada por ETA para pagar la nómina de media docena de liberados de KAS que actuaban como sus comisarios políticos dentro del entramado terrorista. Asimismo sirvió para financiar algunas inversiones de empresas mercantiles de ETA, como Gadusmar y el grupo Orain —editor del periódico Gara—, adquirir algunas sedes de organizaciones relacionadas con ETA —como la de Jarrai en Hernani—, pagar gastos de la revista Ezpala, de los vehículos empleados por los dirigentes de Batasuna o hacerse cargo de algunas facturas de Gestoras Pro-Amnistía.

En su larga trayectoria, AEK acumuló un importante patrimonio inmobiliario que, en 2000, estaba formado por 52 inmuebles valorados en unos 12 millones de euros. Asimismo, en el momento de ser intervenida por la Audiencia Nacional en 1998 formaban parte de ella ciento cincuenta escuelas o euskalteguis, en su mayoría bajo el control de Batasuna (Díaz Herrera y Durán, 2002). Para desarrollar sus actividades de enseñanza constituyó en 1996 una empresa instrumental —Galgaraka— que se ocupaba de la contratación de los profesores y de su subcontratación a AEK, con lo que trataba de eludir el pago del IVA y las cuotas de la Seguridad Social. La deuda acumulada con esta última entre 1995 y 1999 se estimó en 4,6 millones de euros.

La actuación de AEK no sólo se circunscribió a la enseñanza, sino que se extendió a la captación de recursos que ulteriormente se destinaron, como se ha dicho, a la financiación del entramado terrorista. Para ello, gestionó la obtención de subvenciones de los programas de apoyo al euskera del gobierno vasco y de diversos ayuntamientos, de aportaciones de empresas y otras entidades y organizó rifas con el fin de lucrarse. Los datos disponibles acerca de todo ello son incompletos, como se puede comprobar en la tabla 2.6., por lo que se puede afirmar que, al menos, logró reunir para la organización terrorista 19,5 millones de euros en el transcurso de la década de los noventa.

La prensa etarra: el grupo Orain

Desde que se recuperaron las libertades democráticas en España, ETA tuvo mucho interés en aprovechar el nuevo marco institucional para hacerse con medios de comunicación que le permitieran lanzar su proyecto político, justificar sus acciones violentas y realizar las tareas de propaganda requeridas para lograr la adhesión de la población a su causa. En 1976 varias personas proclives a la organización terrorista constituyeron la sociedad anónima Orain con la finalidad de publicar un nuevo periódico de orientación nacionalista radical. Egin empezó a editarse en octubre del año siguiente. A finales de 1978, para hacer frente a su expansión, la sociedad editora amplió su capital, de manera que ETA, a través de testaferros, suscribió una parte y lo mismo hizo Herri Batasuna hasta sumar el 40 por ciento. Su participación en el capital les dio derecho a situarse de manera dominante en el consejo de administración y, por esa vía, a controlar el nombramiento de la dirección del periódico. Ello se logró no sin roces con otros grupos políticos interesados en el diario, de modo que no fue hasta 1980 cuando, definitivamente, éste quedó supeditado a la banda terrorista.

También en 1976, con el mismo consejo de administración de Orain, se constituyó Ardatza, S.A., con la finalidad de tener y gestionar los activos utilizados por Egin. Por este procedimiento se posibilitaba la separación patrimonial entre el periódico y sus activos, con lo que se evitaba que el riesgo económico que pudiera existir en su edición pudiera convertirse en la pérdida de los mismos. El grupo Orain se configuró así inicialmente con dos sociedades. Pero, a mediados de los años noventa, dentro de una estrategia de descapitalización a la que inmediatamente me referiré, se amplió con la creación de otras tres empresas (véase el gráfico 2.2.): Hernani Imprimategia, S.A., dedicada a la impresión del diario y a su distribución; Erigane, S.L., gestora de activos inmobiliarios; y Publicidad Lema 2000, S.L., contratante de publicidad para Egin.

La edición de Egin no planteó dificultades económicas hasta los últimos años de la década de los ochenta. En 1986 el periódico dejó de publicarse bajo una edición unitaria para pasar a estructurarse en diez ediciones de carácter local. Ello hizo que aumentaran los costes, de manera que desde noviembre de 1998 los ingresos dejaron de equilibrarse con los gastos. Cuatro años más tarde, se había acumulado un desequilibrio patrimonial del orden de medio millón de euros. Se pretendió entonces salvar la situación con los ingresos procedentes de cuestaciones populares, el trasvase de dinero desde otras organizaciones controladas por ETA —como la transferencia de 168.000 euros que realizó AEK, en 1993, o la de 60.000 euros a cargo de la herriko taberna de Santutxu, en 1997—, la suscripción de pagarés por algunas de las sociedades editoriales vinculadas al entramado terrorista o el impulso de la publicidad privada, toda vez que las instituciones públicas no la contrataban. Pero todo ello resultó insuficiente, y motivó que los gestores de Orain adoptaran la decisión en 1992 de dejar de pagar las cuotas de la Seguridad Social a sus trabajadores. Siete años más tarde, cuando después de una decisión judicial adoptada en 1998 el periódico había dejado de publicarse, las deudas acumuladas del grupo con la Seguridad Social ascendían a 4,9 millones de euros.

Con el fin de eludir el pago de las cotizaciones sociales sucesivamente reclamado por la Tesorería de la Seguridad Social, desde 1993 se desarrolló un proceso de descapitalización de Orain, transfiriéndose fraudulentamente sus activos a las otras sociedades del grupo. En ese año cedió todos sus bienes a Ardatza, supuestamente para liquidar sus deudas con esta sociedad. En 1995 se constituyó Erigane para traspasarle el patrimonio inmobiliario de Orain. Un año más tarde, Ardatza vendió a Erigane la nave industrial en la que se imprimía Egin, así como un local de Orain en Pamplona, en ambos casos por debajo de su valor, con la finalidad de ocultar a la Seguridad Social el patrimonio del grupo. Entretanto, la Tesorería inició en julio de 1995 los trámites para el embargo de ese patrimonio, pero no pudo hacer efectivo el importe de la deuda. Sólo diez años más tarde, en 2005, recuperó 442.000 euros cuando el Tribunal Supremo sentenció que la empresa que entonces imprimía el diario Gara tenía que asumir las deudas con la Seguridad Social de Hernani Imprimategia.

En julio de 1998, como se ha señalado, la Audiencia Nacional intervino las instalaciones de Egin, cerrando cautelarmente el periódico. Seis meses más tarde empezó la edición de Gara, dando materialidad a una operación de sucesión que se gestó en muy poco tiempo y permitió que los mismos medios materiales y las mismas personas que habían servido para publicar Egin se utilizaran ahora en su sucesor. Se constituyó para ello un nuevo grupo de empresas, capitaneado por EKHE, S.A. —propietaria de la cabecera— e integrado por las sociedades Baigorri Argitaletxe, editora del periódico, KIE, dedicada a su impresión, y Euskal Prensa (Portero, 2008). De esta manera, la continuidad ideológica de la prensa relacionada con ETA quedó asegurada hasta nuestros días.

El «caso Egunkaria»

Otro de los periódicos promovidos por ETA fue Euskaldunon Egunkaria, que empezó a editarse en 1990. Según la documentación judicial, fue la organización terrorista, en efecto, la que concibió el proyecto, nombró a sus responsables y autorizó que, durante sus primeros años de vida, fuera financiado por distintas entidades de su entorno. Ese año se constituyó Egunkaria Sortzen, S.L., a la que estaban vinculados Joxemi Zumalabe, José María Torrealday y José María Auzmendi, a su vez editores de la revista Argia, con la finalidad de lanzar al mercado un diario enteramente escrito en euskera. Meses después, a fin de hacer efectivo el proyecto, constituyeron Egunkaria, S.A. para hacerse cargo de su organización, así como la asociación cultural Egunkaria Sortzen Kultur Elkartea para promocionarlo.

Desde sus orígenes, Egunkaria fue concebido como un proyecto no sólo informativo y de propaganda, sino también de captación de recursos, blanqueo de dinero y financiación del entramado terrorista dentro del Proyecto Udaletxe. Para ello, generó un entramado de sociedades que, además de realizar tareas especializadas, servía para falsear datos contables, ocultar fondos y defraudar a las haciendas forales. Así, en el grupo Egunkaria —según se muestra en el gráfico 2.3.— se integraron varias sociedades de capitalización, como Herri Informazioa y Egunkarien Lagunak Kultur Elkartea, además de la ya mencionada Egunkaria Sortzen. Se agregó al grupo Buruntzape, sociedad gestora del Parque Martín Ugalde, en el que se instalaron casi todas las empresas. Había también empresas de distribución, como Saioa Edizioak, Atez Ate Banaketa Zerbitzuak y la asociación Egunkaria —que se ocupaba del mercado francés—. Finalmente aparecían las empresas Plazagunea —gestora del servidor de Internet—, Ardatz Komunikazio Zerbitzuak —agente de la publicidad— y Tolosaldeko Komunikabideak —editora del periódico tolosano Egunero.

Por medio de operaciones cruzadas entre estas empresas, el grupo logró ocultar sus beneficios y, de esa manera, eludir el pago por el impuesto de sociedades. Así, en el ejercicio de 2000, Egunkaria declaró unas pérdidas de 24.000 euros, enmascarando unas ganancias reales que ascendían a 288.000 euros y que habrían dado lugar a una deuda tributaria de 100.000. Otro ejemplo es el de Egunkaria Sortzen, que se declaró inactiva desde 1992 aunque sus cuentas registraron movimientos superiores a los 4,2 millones de euros. Además, el grupo inflaba sus ventas para simular una difusión del periódico muy superior a la real y, así, hacerse acreedor a unas mayores subvenciones del gobierno vasco. En concreto, se llegaron a declarar unas ventas de 5,1 millones de ejemplares de Euskaldunon Egunkaria al año cuando sólo se colocaban 2,9 millones. Para perpetrar el engaño, las distribuidoras del grupo emitían facturas falsas, a la vez que percibían transferencias opacas de Egunkaria Sortzen y de la asociación Egunkaria Sortzen Kultur Elkartea por el valor del exceso de facturación —unas transferencias que, a su vez, se compensaban con las subvenciones obtenidas por Egunkaria—. El fraude en la difusión sirvió también para incrementar la capacidad de contratación de publicidad en el periódico.

A partir de 1994, el gobierno vasco subvencionó a Egunkaria con la justificación de que de esa manera se promocionaba el uso y la consolidación del euskera en los medios de comunicación. Las subvenciones se extendieron hasta 2002, pues en febrero del año siguiente el periódico fue clausurado por orden de la Audiencia Nacional, y sus directivos, procesados por asociación ilícita de carácter terrorista. Los fondos públicos obtenidos por el grupo Egunkaria ascendieron en total a 10,5 millones de euros, según se muestra en la tabla 2.7. Asimismo en esa tabla se hacen constar los casi 17 millones de euros adicionales que manejó el grupo, en el mismo período, y cuyo origen es desconocido.

La captación de subvenciones al euskera a través de la industria editorial

La explotación de los programas de subvenciones del gobierno vasco a la difusión del euskera no fue privativa de Egunkaria. Otras empresas editoriales que formaron parte del entramado de ETA se aprovecharon de esa misma fuente de ingresos. Aunque sobre ellas se dispone de muy pocos datos, sí se puede señalar que, según Chalvidant (2004), por medio de la fundación Elkargintza Elkarlanean, se logró captar más de 20 millones de euros entre 1993 y 2002. Esa fundación —que dirigía José María Sors, la misma persona que había diseñado la trama empresarial de Egunkaria— agrupaba a 23 empresas editoras y distribuidoras de libros «relacionadas económicamente con ETA». Sus ingresos desde las arcas públicas de la administración autonómica vasca se han reflejado en la tabla 2.8.

Gestoras Pro-Amnistía y las familias de los reclusos de ETA

Un ámbito de actuación especialmente relevante del entramado etarra es el que se ha centrado en la asistencia y el control de los militantes encarcelados. La atención a los presos ha sido crucial para que ETA pudiera mantener la cohesión y la disciplina interna de su organización y para presentar una imagen de fortaleza ante a su comunidad de apoyo. Esa actividad —que incluye la asistencia económica a los reclusos y el apoyo a sus familiares, así como la vigilancia de su permanencia dentro de la ortodoxia de la organización y la transmisión de información— estuvo encomendada a Gestoras Pro-Amnistía durante muchos años.

Gestoras Pro-Amnistía fue una organización alegal que se formó en 1976 y que, después de la amnistía otorgada por el gobierno español en octubre de 1977 para facilitar la plena instauración de un sistema político democrático, pasó a estar controlada por ETA. En 1991, tratando de eludir las acciones judiciales contra ella, modificó su nombre y adoptó el de Senideak-Gestoras Pro-Amnistía. Diez años más tarde sería ilegalizada por la Audiencia Nacional, a la vez que sus dirigentes eran procesados por terrorismo, lo que daría lugar a otro cambio nominal, al crearse la asociación Askatasuna (Benegas, 2004). Ésta, a su vez, fue considerada por los jueces como una continuación de la anterior y declarada ilegal en 2002. Es entonces cuando se organiza Etxerat, la asociación de los familiares de los presos etarras que asumiría desde 2003 buena parte de las funciones de las anteriores.

La financiación de Gestoras Pro-Amnistía durante los años noventa se basó en el reparto de los rendimientos del entramado económico de ETA que se dispuso por medio del Proyecto Udaletxe, en el que quedaron encuadradas las diferentes entidades a las que se ha hecho mención en los epígrafes anteriores. En efecto, un 30 por ciento de los beneficios de esas organizaciones debía ingresarse en la caja de Gestoras, correspondiendo el resto a Herri Batasuna (50 por ciento) y a KAS (20 por ciento). Asimismo, Gestoras obtenía ingresos por medio de rifas y de la venta de bebidas y alimentos en las txoznas, casetas instaladas en los recintos delimitados por los ayuntamientos durante la celebración de las fiestas populares. Los recursos que se pudieran haber obtenido por estos medios se desconocen y los datos disponibles no permiten establecer una estimación razonable de su aportación a la economía depredadora de ETA.

Cuando las Gestoras Pro-Amnistía y su sucesora Askatasuna fueron ilegalizadas, las administraciones públicas vascas tomaron el relevo en las funciones de asistir económicamente a las familias de los militantes presos de ETA y, en ocasiones, también a estos últimos. Así, el gobierno vasco estableció en 2003 un programa de ayudas para viajes a esas familias, lo que fue considerado como una decisión estratégica de sustituir a ETA en la financiación de su frente penitenciario. En la práctica, la gestión de esas ayudas se ha realizado a través de Etxerat, que ha encontrado así una fuente para su financiación. Además, el mismo gobierno vasco amplió sus programas de subvenciones en 2006 y 2007 para ayudar a las asociaciones que trabajaban en el ámbito penitenciario a favor de los presos de origen vasco, un eufemismo éste que se empleó para no designar directamente a los encuadrados en ETA. Estos programas han supuesto una inyección de fondos por valor de casi 1,4 millones de euros entre 2003 y 2008, tal como refleja la tabla 2.9.

Por otra parte, diversos ayuntamientos controlados por los partidos nacionalistas (tanto Batasuna o ANV, como el PNV y Eusko Alkartasuna) han sufragado con sus presupuestos diferentes gastos de los reclusos de ETA o de sus allegados desde el comienzo de la década de 2000. La información disponible sobre este asunto es fragmentaria, lo que impide una cuantificación precisa del conjunto de los recursos que, por esta vía, se han canalizado hacia el entramado terrorista. Aun así, en la tabla 2.9. se han reunido los datos de que se dispone, según los cuales esos recursos sumarían al menos 158.000 euros desde 2001. Los ayuntamientos para los que se ha hecho pública la asignación de dotaciones para los gastos de los reclusos etarras de su localidad o para sufragar los viajes a las prisiones de sus familiares, son los guipuzcoanos de Andoain, Ibarra, Azcoitia, Zizurkil, Mondragón y Legazpi, y los vizcaínos de Getxo, Atxondo, Bérriz y Elorrio. Solamente uno de estos casos —el de Andoain— ha sido llevado a los tribunales, de manera que un alcalde y un concejal de esta localidad han sido condenados por un delito de prevaricación e inhabilitados por siete años para el ejercicio de la representación municipal.

Las actividades mercantiles de ETA

Finalmente se han de reflejar aquí las actividades mercantiles de ETA destinadas a generar rendimientos para su organización, crear empleos para sus militantes exiliados, sostener la nómina de los militantes de KAS-Ekin ocupados en el control político del entramado terrorista, blanquear dinero y facilitar la logística de la preparación de atentados. Aunque ETA tuvo con anterioridad el control de algunas empresas —como es el caso de la cooperativa Sokoa durante los años setenta—, no fue hasta 1992 cuando se planteó, dentro del ya mencionado Proyecto Udaletxe, la constitución de diversas sociedades mercantiles con la finalidad tanto de obtener beneficios como de dar solución a algunos problemas organizativos referidos a los etarras exiliados en Latinoamérica y al control y logística de las herriko tabernas dependientes de Herri Batasuna.

Por lo que se refiere a la presencia mercantil de ETA en Latinoamérica, conviene recordar que un número significativo de los militantes de la organización terrorista que habían logrado huir del acoso policial, una vez que su participación en la realización de atentados había llegado a su límite, se exiliaron a distintos países del subcontinente, como México, Cuba, Venezuela, Costa Rica, Nicaragua, Panamá, Uruguay y Argentina. En algunos de estos países cooperaron con organizaciones insurgentes o terroristas, como anteriormente se ha señalado; en otros continuaron colaborando con ETA realizando operaciones de compra de explosivos y armamento, así como ocupándose de tareas políticas y de recaudación de fondos. La creación de empresas con negocios en esos países podía facilitar esas tareas, además de contribuir a crear empleos para los exiliados y ganancias para la financiación de la banda.

Dos son las iniciativas que, en este sentido, se pueden reseñar. En primer lugar, la constitución en 1993 de Untzorri Bidaiak, S.L. que, con el nombre comercial de Ganeko, se dedicó a la organización de viajes a Cuba. Gestionada por el responsable económico y el de tesorería de KAS, creó un servicio de taxis en Cuba —en el que estuvieron empleados varios miembros de ETA exiliados— para transportar por la isla a los turistas que contrataban su viaje en Ganeko. Y, en segundo término, la creación en 1994 de Gadusmar, S.L. con el fin social de la comercialización del bacalao. Esta empresa, que también era gestionada por miembros de KAS, inició dos años más tarde un proceso de expansión por Latinoamérica, instalándose en Cuba y Panamá a fin de dar empleo a etarras residentes en esos países. Dependientes de ella se han situado otras empresas en Cuba (el grupo Ugao, dedicado a negocios de importación y exportación de productos de consumo), Uruguay (el Restaurante Boga-Boga de Montevideo), Costa Rica (Comercial Berria, exportadora de chatarra) y México (Ederra, distribuidora de materiales de construcción). En 1997 Gadusmar fue sustituida en los negocios cubanos por Itxas Izarra, S.L. Ambas empresas, por otra parte, facilitaron fondos a Gestoras Pro-Amnistía y a varios militantes de ETA y KAS; y a su vez fueron financiadas en algún momento por AEK.

En cuanto al control y la logística de las herriko tabernas —a las que de manera inmediata se hará referencia—, el centro de la organización mercantil lo constituye Banaka, S.A., una empresa de servicios administrativos que se creó para gestionar tanto a aquéllas como a las demás sociedades del Proyecto Udaletxe. En su cartera de clientes se constata la presencia de las herriko tabernas Eneko, Auki, Aulki, Ganeko, Gadusmar, Ezpala y Martzeliano Etxea. Además, gestionó los proyectos de algunas de esas sociedades, a los que ya se ha aludido, en Latinoamérica. Para facilitar y especializar sus actividades, constituyó tres filiales (Extepare, Aixa y Hatar), dedicadas a tareas de gestión contable, laboral y administrativa.

Las herriko tabernas, además de estar gestionadas centralizadamente por Banaka, tuvieron también organizado, de manera agrupada, su suministro de alimentos, bebidas y material de hostelería. De los primeros se ocupó otra de las empresas de ETA llamada Eneko —y su filial Alberdi-Artetxe—, que también era proveedora de las txoznas montadas por Herri Batasuna, Jarrai o Gestoras Pro-Amnistía, y que, cuando en 2001 las investigaciones policiales hicieron mella en ella, fue sustituida por Erosgune. Del mobiliario y otro material de hostelería se hizo cargo Aulki.

Señalemos finalmente, para cerrar la nómina de las empresas etarras, que otras entidades vinculadas a la organización terrorista fueron Auki, dedicada a los seguros, Martzeliano Etxea, con actividades de inversión inmobiliaria, y Zart Komunikazioa, especializada en labores de comunicación.

Las herriko tabernas, como se ha señalado, forman parte de este elenco de negocios mercantiles, aunque su papel ha sido mucho más amplio, pues han servido para facilitar la logística de los atentados terroristas y del terrorismo callejero, han sido el centro de reuniones de las organizaciones que forman parte del entramado de ETA, y se han empleado como infraestructura de la extorsión a los empresarios, de las actividades electorales de Herri Batasuna y de la distribución de propaganda, además de ser una fuente de financiación. Estos bares de usos múltiples empezaron a establecerse en 1977 bajo diferentes formas jurídicas, pues en unos casos aparecían como entidades mercantiles y en otros como asociativas. Desde 1994, para facilitar su gestión centralizada a través de Banaka y su control político por medio de la Comisión Nacional de Herrikos, se propició su conversión en asociaciones de carácter cultural, lo que a su vez tenía la ventaja de proporcionar una cobertura adecuada para obtener subvenciones de ayuntamientos y Diputaciones Forales. En 2002, cuando la Audiencia Nacional, en el marco de la suspensión de actividades de Batasuna, decretó la intervención judicial de las herriko tabernas, había 141 distribuidas por todo el País Vasco.

En el terreno económico, las actividades de las herriko tabernas se han centrado en la explotación del negocio de hostelería, la venta del merchandising terrorista, la recaudación de fondos mediante huchas y la organización de rifas ilegales. Además, se ha constatado en ellas fraude fiscal por no haber presentado declaraciones de IVA y del impuesto de sociedades, y fraude a la Seguridad Social por no haber cotizado por sus trabajadores. El monto global de los rendimientos que se hayan podido obtener por todo ello es completamente desconocido. No obstante, en la documentación judicial se menciona que, en promedio, durante los años noventa, pudieron obtener 15 millones de euros anuales de ingresos, por lo que no es aventurado asignarles una ganancia neta de 3 millones —el 20 por ciento de la facturación— que habrían servido para la financiación de ETA y de las organizaciones dependientes de ella.

La intervención judicial de las herriko tabernas no impidió la continuidad de sus negocios y de su papel como fuente de financiación del terrorismo. En este sentido, puede afirmarse que esa intervención ha sido un fracaso y que el sistema judicial ha sido muy poco eficaz, en este caso, para frenar las actividades delictivas. Un informe policial de febrero de 2005 acreditó que, en ese momento, 95 herrikos se mantenían abiertas y realizaban actividades de propaganda a pesar de la suspensión que pesaba sobre Batasuna. Además, ha habido desidia en la gestión de esa intervención. En abril de 2007 el Tribunal Supremo, dentro de las diligencias adoptadas para preparar la liquidación de los bienes de Batasuna, constató que 48 herrikos tenían caducadas sus anotaciones de embargo en el registro de la propiedad y que esa circunstancia había sido aprovechada por algunas entidades bancarias para ejecutar créditos hipotecarios impagados, pues, a pesar de estar bajo administración judicial, esos establecimientos habían dejado de hacer frente a los préstamos obtenidos.

El hecho cierto es que, como han constatado fuentes periodísticas, ya en 2005 las herriko tabernas habían encontrado la manera de eludir el control de los administradores judiciales y seguían operando para financiar al entramado terrorista. En mayo de ese año, un documentado trabajo publicado por ABC constataba que las herrikos recaudaban las cuotas de los afiliados a Batasuna —estimándolas en unos 3,6 millones anuales—, vendían camisetas, mecheros y otros artículos del merchandising terrorista, distribuían bonos para financiar la campaña electoral del PCTV y continuaban con las huchas de recaudación de fondos. Y tres años después, en julio de 2008, sólo unos pocos meses después de que se concluyera el sumario judicial sobre estas entidades, el mismo medio informaba que los partidarios de ETA habían logrado extender las actividades de recaudación de fondos por medio de huchas a 450 bares del País Vasco, estimándose según fuentes policiales que estaban recaudando 4,9 millones de euros al año.

Si, como se acaba de ver, la Audiencia Nacional no ha sido capaz de controlar el principal negocio de ETA, aun cuando ha sometido a las herriko tabernas a su intervención, la actuación del Tribunal Supremo le ha ido a la zaga. En el marco del proceso de ilegalización de Batasuna, una vez declarada firme la sentencia correspondiente, se tenían que liquidar los bienes de este partido. A finales de 2007 se habían embargado bienes por valor de 2,8 millones de euros, de los que 1,9 correspondían a las subvenciones que Felipe González se negó a liquidar a Herri Batasuna —a las que ya se ha hecho referencia anteriormente—, otros 0,7 millones a las dotaciones del grupo de Batasuna en el Parlamento vasco —que el interventor de esta cámara, siguiendo las indicaciones del Tribunal Supremo, se negó a liquidar, a pesar de que la presidencia del Parlamento dio órdenes para que no se ejecutara la sentencia de ilegalización—, y el resto a los saldos de 380 cuentas bancarias, fondos de inversión y varios vehículos. Pero no se había podido entrar en el principal fondo patrimonial de Batasuna constituido por las herriko tabernas.

En efecto, los magistrados del Tribunal Supremo encomendaron a varios peritos de la Agencia Tributaria la clarificación del patrimonio de Batasuna para proceder a su liquidación. Éstos dictaminaron que las herriko tabernas «pertenecían a Batasuna..., formaban parte activa de su organización..., eran instrumentos para su financiación..., y se utilizaron para ocultar el patrimonio del partido». En consonancia con ello, se mostraron favorables a incluir a las herrikos en la liquidación de Batasuna, puesto que, aun siendo «formalmente ostentadas por determinadas asociaciones culturales o sociedades mercantiles..., pertenecen, material y efectivamente, a la propia Batasuna». Pese a ello, la Fiscalía del Estado, en noviembre de 2006 —cuando el gobierno aún trataba de sacar adelante la negociación política con ETA—, se opuso a que se adoptaran medidas de liquidación de las herrikos bajo el argumento de que las pruebas de su vinculación patrimonial con Batasuna eran insuficientes. Y un año más tarde, el Tribunal Supremo adoptó la decisión de excluir a las herrikos de la liquidación de Batasuna, no sin antes advertir a la fiscalía que, si consideraba que los inmuebles de las herrikos debían ser embargados, tendría que acudir a los juzgados civiles ordinarios para probar, caso por caso, que los titulares que figuraban en el registro no eran los propietarios reales sino testaferros de Batasuna. El Fiscal del Estado no ha emprendido esas acciones y, paradójicamente Batasuna, que es una entidad jurídicamente inexistente, ha logrado así preservar gran parte de su patrimonio.

Recapitulación y conclusiones

Una vez que se han expuesto los datos disponibles acerca de las fuentes que nutren la financiación de ETA, estamos en condiciones de establecer el perfil de su economía depredadora de guerra. Para ello se tendrá en cuenta que, aunque no esté exenta de lagunas, la información más completa se refiere a la etapa ulterior a la reorganización económica de la banda terrorista que se plasmó en el Proyecto Udaletxe; es decir, a partir de 1993. Por tal motivo, a continuación se construirá ese perfil con los datos de los períodos 1993-2002 —la década inmediatamente anterior a la ilegalización de Batasuna, con la que culminó el proceso de acoso judicial a las entidades que formaban parte del entramado terrorista— y 2003-2008 —la fase marcada principalmente por la última tregua de ETA y su negociación política con el gobierno de Rodríguez Zapatero.

El procedimiento que se ha seguido para establecer el esquema financiero de ETA consiste en obtener el promedio anual de cada una de sus fuentes de recursos para los correspondientes períodos, teniendo en cuenta que cuando la información es incompleta se asigna la media de los años disponibles al total. Por otra parte, cuando una determinada fuente de recursos ha contado con una vigencia inferior al conjunto de cada período, el promedio se calcula referido a la duración completa del mismo. Los resultados obtenidos se han reunido en la tabla 2.10., y también se han reflejado, de manera más simplificada, en el gráfico 2.4.

Estos resultados ponen de manifiesto, en primer lugar, que ETA llegó a contar con muchos más recursos entre 1993 y 2002 que después de este último año. Aunque mis estimaciones no son completas, porque faltan datos —principalmente referentes al rendimiento de los tráficos ilícitos y las empresas mercantiles, así como algunas posibles subvenciones al grupo Orain y a Gestoras Pro-Amnistía— y porque no se ha podido establecer la cuantía del fraude fiscal o está subvalorado el fraude a la Seguridad Social, es llamativo que la cifra total del primer período sea casi cuatro veces mayor que la del segundo. Si el entramado etarra pudo manejar al menos 28,1 millones de euros al año entre 1993 y 2002, en la etapa más reciente sólo ha dispuesto de 7,5 millones anuales. La ilegalización de Batasuna y la suspensión judicial de las actividades de una buena parte de las organizaciones que estuvieron en la órbita de ETA han ocasionado una gran dificultad para que ésta se provea de recursos financieros. Ello no obsta para que la organización terrorista cuente aún con posibilidades de obtención de fondos, en especial si logra mantener su representación política en el Parlamento vasco y en los ayuntamientos.

En segundo término, debe destacarse que el modelo de depredación de recursos correspondiente al decenio anterior a la ilegalización de Batasuna fue mucho más complejo que el actual. Así, entre 1993 y 2002 la fuente principal de la que se nutrió el entramado terrorista estuvo constituida por las subvenciones públicas, que aportaron casi el 57 por ciento del total de los recursos contabilizados. El terrorismo de ETA ha sido financiado de este modo por las administraciones, debido, sin duda, a que los estrategas de la banda han sabido explotar los resquicios que, para ello, ofrecía el sistema institucional, y a que los responsables políticos de la gestión de éste han preferido no mirar qué es lo que se escondía tras las entidades que solicitaban el amparo económico público. La excepción que en esto supuso la negativa de Felipe González a hacer efectivas las subvenciones a Herri Batasuna —a las que tenía derecho como partido político con representación parlamentaria— es el contrapunto moral a las actitudes de connivencia con el terrorismo que han imperado en las administraciones públicas del País Vasco.

En ese mismo período también tuvieron un cierto relieve la extorsión llevada a cabo a los empresarios —aunque su participación de sólo el 14 por ciento en el total de los recursos señale sus límites y desmienta la hipervaloración que este fenómeno ha tenido en los medios de comunicación— y el rendimiento de los negocios controlados por la organización terrorista —que, según mi estimación, supera el 12 por ciento—. Y con una menor participación se anota el papel del fraude —categoría que, con casi el 7 por ciento, recoge las cuotas dejadas de abonar a la Seguridad Social y el desvío de los fondos municipales— y el de las otras fuentes —donde se integran los recursos de origen desconocido y el principal y los intereses de un crédito fallido otorgado por la Caja Laboral Popular a Batasuna que aportan en total un 8 por ciento—. Finalmente, las rifas y donativos no alcanzan el 2 por ciento del total de dinero del que ha dispuesto el entramado etarra.

El modelo que corresponde a los años recientes, entre 2003 y 2008, es muy distinto. Ahora el papel principal lo comparten las cuotas de afiliación de los proetarras y la extorsión, con el 26 y el 27 por ciento del total, respectivamente. Las actividades mercantiles realizadas en las herriko tabernas son también muy importantes, ya que aportan más del 21 por ciento de los recursos. Y las subvenciones públicas caen en su participación al 13 por ciento, quedando las rifas y donativos en el 10 por ciento, y el saqueo en algo más del 3 por ciento. Nótese que, al cerrarse el grifo de los recursos públicos, ETA ha tenido que incrementar sus esfuerzos en la realización de actividades delictivas o fraudulentas para poder financiarse y, además, ha tenido que pedir un esfuerzo a sus partidarios para que aporten dinero a la organización. Y ello para obtener, como antes se ha apuntado, unas cantidades que no llegan a la cuarta parte de las que dispuso en la década de los noventa. Es evidente así que, si se cerraran completamente las fuentes de subvenciones y se apretara el cerco a las actividades económicas que se desarrollan en las herriko tabernas, podría provocarse el colapso financiero de ETA, aun cuando ésta pudiera continuar ejerciendo la extorsión a los empresarios vascos.

Un tercer aspecto a considerar es el que se refiere al origen de las subvenciones con las que ha contado el entramado etarra. Los datos disponibles no dejan ninguna duda acerca del importantísimo papel que ha ejercido el gobierno vasco en la provisión de recursos financieros a las diversas entidades del entramado terrorista. No se discute aquí la legalidad de las concesiones de fondos que, al amparo de diferentes programas presupuestarios, ha hecho ese ejecutivo, aunque no son irrelevantes en esto las irregularidades a las que, al parecer de manera generalizada, según los informes del Tribunal Vasco de Cuentas, han estado sujetas. Éste no es sólo, ni principalmente, un problema de legalidad, sino más bien un asunto de carácter político. El gobierno vasco, dominado durante un cuarto de siglo por el PNV, se ha sujetado a una impronta independentista en su relación con las organizaciones dirigidas en la sombra por ETA. Digamos que a la política nacionalista le ha convenido siempre tener a mano el terrorismo para impulsar y sostener su hegemonía en el País Vasco. Y por eso, cuando había que tomar decisiones de financiación, se ha mirado para otra parte y no se ha querido reconocer lo que para todo el mundo es evidente: que las subvenciones otorgadas alimentan la capacidad política y organizativa del terrorismo.

En el gráfico 2.4. se observa así que, entre 1993 y 2002, tres cuartas partes de los fondos públicos que fueron a parar a manos del entorno organizativo de ETA procedían de los presupuestos del gobierno vasco. Y también se constata que, aunque con una aportación menor, todas las demás administraciones —incluyendo a la Unión Europea—incurrieron en la misma política. Las del País Vasco, después de 2003, cuando ya no podía caber duda alguna de la vinculación de determinadas organizaciones con ETA, continuaron concediendo subvenciones, en unos casos con la deliberada intención de favorecer los intereses radicales —como en el caso de las otorgadas a los familiares de presos y sus asociaciones— y en otros al amparo de la legalidad formal de la representación política de ETA en el Parlamento y en los ayuntamientos. Una representación que se logró, sin duda, gracias a la permisividad del gobierno español presidido por Rodríguez Zapatero que, en el momento que hubiera sido oportuno para evitarla, no quiso ejercer sus competencias en materia de partidos políticos para no perturbar su ilusoria negociación con la banda terrorista. Ello hizo que se perdiera toda una legislatura para avanzar hacia la derrota de ETA, toda vez que la mencionada negociación resultó fracasada.

En cuarto lugar, ha de hacerse alguna reflexión acerca de la lucha contra la financiación del terrorismo a la vista de los hechos relatados en este capítulo. La Audiencia Nacional tiene abierto un sumario secreto sobre la extorsión a los empresarios desde 1998. Se trata, al parecer, de una de esas macroinvestigaciones que progresan a un ritmo tan pausado que pueden no acabar nunca. Todo lo contrario de los sumarios que se han instruido en Francia y que han dado lugar a dos procesos sobre este tipo de delitos. Y, mientras tanto, la extorsión nunca ha cesado aunque su intensidad haya sido variable. Debe, por ello, concluirse que la política que se ha seguido en España en esta materia ha sido muy ineficaz.

Además, con respecto a la extorsión, las autoridades judiciales españolas, con la aprobación de la fiscalía, han exonerado de responsabilidad a casi todos los empresarios que han pagado a ETA, aplicando en la fase de instrucción de las diligencias sumariales la eximente de estado de necesidad. Aunque sea probable que en muchos casos el miedo haya sido insuperable y la aplicación de esa eximente correcta, el resultado de esa política penal ha sido, en mi opinión, pernicioso. En la sociedad vasca se ha instalado la idea de que la impunidad es un derecho del que paga a los terroristas. Más aún, los empresarios que pagan han sido tratados, en muchos casos, con una deferencia sorprendente, pues lo que se premia así no es otra cosa que la cobardía. Sin embargo, no ha habido tanto aliento para los verdaderos héroes de esta historia, para los que se han resistido a la extorsión y se han negado a hacer efectiva la financiación del terrorismo con su dinero. Por todo ello, creo que se debería modificar la práctica penal en este asunto, de manera que se abrieran juicios orales a los que han cedido ante la extorsión, y que fuera el tribunal juzgador el que apreciara, en cada caso, las circunstancias que pudieran justificar la inexistencia de responsabilidad.

Pero, como se ha visto, en la financiación de ETA la extorsión es sólo una parte. Las subvenciones, las actividades mercantiles, las cuotas o los donativos son, en su conjunto, mucho más relevantes. Y la política en materia de financiación del terrorismo también ha sido ineficaz en este terreno. Lo ha sido, en primer lugar, por tardía, pues no fue hasta 2003 cuando se contó con el primer instrumento legal al respecto: la Ley de Prevención y Bloqueo de la Financiación del Terrorismo. Y, además, por inoperante, pues el Ministerio del Interior —sobre el que pende la competencia correspondiente— no ha sido diligente en la aplicación de esa ley. Así, según informó el gobierno en la respuesta a una pregunta parlamentaria, entre 2004 y 2007 la Comisión de Vigilancia de las Actividades de Financiación del Terrorismo sólo estudió 74 operaciones anuales en esta materia y en ningún caso ordenó su bloqueo. Ése es el motivo por el que las cuentas de Batasuna, ANV o el PCTV, y de otras entidades pertenecientes al entramado etarra, sólo han sido bloqueadas cuando la autoridad judicial, tras alargadas investigaciones, así lo ha determinado; pero hasta ese momento nunca han encontrado trabas en el Ministerio del Interior que, sin embargo, tiene competencias administrativas para ello.

Finalmente, se tiene que poner de relieve que el conjunto de los recursos depredados por ETA supone una fracción mínima del conjunto de la economía. Entre 1993 y 2002 fue del 0,07 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB) del País Vasco; y entre 2003 y 2008 apenas superó el 0,01 por ciento de esa magnitud macroeconómica. Este resultado no debe sorprender a nadie, pues reproduce lo que se ha observado en otros países. El terrorismo es una forma singular de guerra, tal como se ha argumentado en el capítulo anterior; y un componente esencial de esa singularidad es precisamente que requiere pocos recursos para alimentar su movilización. La guerra terrorista es una guerra barata, accesible a cualquier grupo decidido a sostener un conflicto prolongado e irregular, en espera del desistimiento del contrario. Por ese motivo, es tan difícil de combatir y erradicar. Ésta es una lección que debe aprenderse para que el diseño de la política antiterrorista conduzca a los resultados deseados, pues sólo si la respuesta del Estado es persistente y se sostiene sobre una estrategia bien definida, a salvo de cambios coyunturales, puede esperarse la derrota de ETA. En esa estrategia debe desempeñar un papel relevante el cierre a la organización terrorista del acceso a cualquiera de las fuentes de recursos financieros, pues, por estrechas que sean éstas, podrán ser aprovechadas, incluso en etapas de repliegue, para mantenerse en espera de que unas mejores circunstancias propicien su regeneración.

CAPÍTULO 3

El terrorismo y la economía del País Vasco

El terrorismo deja secuelas de muerte y destrucción, pues sólo a través de ellas las organizaciones que lo practican pueden tratar de imponer a la sociedad su proyecto político. Esas pérdidas de vidas humanas y esos daños materiales constituyen para la sociedad el coste directo o inmediato de los atentados y de otras acciones violentas cometidas por los terroristas. Y también tienen ese carácter directo los gastos en los que incurren los gobiernos para, mediante el empleo de las fuerzas de seguridad, prevenir los ataques terroristas y reprimir a sus autores. Ambos pueden ser evaluados siempre que se cuente para ello con la información requerida, lo que en el caso español resulta dificultoso y, en ocasiones, imposible. Aunque pueda parecer sorprendente debido a los más de cuarenta años de actividad terrorista desarrollada por ETA, la carencia de datos sobre estos temas es muy notable. Más aún, en algunas áreas, como por ejemplo la de las indemnizaciones y ayudas otorgadas a las víctimas del terrorismo, recientemente ha desaparecido todo vestigio de información, pues el Ministerio del Interior ha dejado de publicar los datos correspondientes. Por ello, la evaluación de los costes directos del terrorismo se enfrenta a severas limitaciones que obligan a considerar los resultados que se exponen en este capítulo como un mínimo que, seguramente, habrá sido sobrepasado por la realidad.

Pero las repercusiones económicas del terrorismo no se agotan en sus costes directos, pues cuando ese fenómeno se hace persistente incide sobre las expectativas de los agentes económicos —productores y consumidores— y rebaja sus planes de inversión o de gasto, afectando así negativamente al crecimiento de determinados sectores o del conjunto de la economía. Ello supone un coste indirecto para los ciudadanos que se ven obligados a asumir una menor disponibilidad de rentas y, por tanto, un menor bienestar. Ese coste puede evaluarse mediante la aplicación de una metodología contrafactual que nos permite simular qué es lo que hubiera ocurrido bajo el supuesto de que no hubiese habido terrorismo. De lo que se trata es, en definitiva, de comparar el comportamiento real a largo plazo de una economía sometida a la violencia con el de otras similares en las que no se ha registrado tal circunstancia.

En este capítulo se va a hacer referencia a ambos tipos de costes de manera que el lector podrá comprobar que las repercusiones económicas del terrorismo nacionalista han sido mucho más intensas que las que sugieren los datos referentes a su financiación. Si la guerra terrorista es una guerra barata para quienes la provocan —como se ha concluido en el capítulo anterior—, no por ello los costes que ocasiona a quienes la sufren son menores. Todo lo contrario, desde la perspectiva de la economía, el terrorismo constituye un problema de primera magnitud por los costes que ocasiona a la sociedad. Unos costes que, en el caso del País Vasco, están en la base del proceso de decadencia de esta comunidad autónoma en el marco de España, pues, en efecto, como se verá más adelante, el menor crecimiento provocado por la violencia política ha dado lugar a una pérdida significativa de población, a que las oportunidades de empleo sean insuficientes para retener a los jóvenes dentro de la economía regional y a que, en definitiva, la importancia relativa de Euskadi sea cada vez menor.

Los daños personales

El primero de los costes directos del terrorismo que debe evaluarse, es el que se refiere a los daños ocasionados por los atentados sobre las personas, bien por muerte o por lesiones. Su valoración más adecuada debería consistir en una estimación de la pérdida de capital humano que, para los afectados y para la sociedad, implican las lesiones sufridas o, en su caso, la muerte. Sin embargo, los métodos de estimación del capital humano no se pueden aplicar en nuestro caso debido a que no se dispone de los datos requeridos acerca del número de personas afectadas, de su cualificación y de su distribución temporal. Por ese motivo, es obligada una aproximación que toma en consideración las indemnizaciones que, por diferentes conceptos y de conformidad con la legislación al respecto, han percibido esas víctimas. La idea subyacente a este procedimiento es que los resarcimientos de daños establecidos por el Estado o la responsabilidad civil dictaminada por los jueces son equivalentes, aproximadamente, al capital humano perdido.

Las fuentes de información de que se dispone sobre este tema, a las que inmediatamente se hará referencia, comparten la característica de que no distinguen entre las víctimas de ETA y las de otras organizaciones terroristas, por lo que al utilizar sus datos se incurre en un cierto sesgo al alza. No obstante, haciendo la salvedad del atentado islamista del 11 de marzo de 2004, debe tenerse en cuenta que el 96,5 por ciento de las personas asesinadas en atentados terroristas en España lo fueron a manos de ETA. Además, la práctica totalidad de los heridos en esos atentados los ocasionó esta organización. Por ello, al emplear esas fuentes —toda vez que, para 2004, se han podido sustraer los datos acerca de los muertos y los heridos del 11-M— se obtiene una aproximación aceptable sobre el valor de los daños personales provocados por el terrorismo nacionalista.

El primer tipo de indemnizaciones a las víctimas que se puede considerar es el que se deriva, desde 1987, de los seguros que, como los de accidentes, vehículos terrestres, vehículos ferroviarios, incendios y elementos de la naturaleza, cuentan con un recargo obligatorio a favor del Consorcio de Compensación de Seguros, entidad que asume los correspondientes riesgos extraordinarios. Esas indemnizaciones se han reflejado en la tabla 3.1., pudiéndose apreciar que su monto global supera los 28 millones de euros y que el número de expedientes —que, por lo general, coincide con el de víctimas— apenas llega a 740, lo que expresa la limitada cobertura de estos seguros con respecto al terrorismo.

Por otra parte, el Estado tiene establecido desde 1979 un régimen de resarcimiento de los daños personales ocasionados por el terrorismo, que ha ido mejorando a lo largo del tiempo, de manera que en el momento actual las indemnizaciones se concretan en una escala que va desde dos veces el salario mínimo diario, en el caso de incapacitación temporal, hasta 140 mensualidades de esa misma magnitud de referencia, en el supuesto de gran invalidez (véase el entretexto). El valor de las correspondientes indemnizaciones, que son gestionadas por el Ministerio del Interior, se refleja en la tabla 3.2., donde se comprueba que hasta 2008 se concedieron 113 millones de euros, de los que un 62 por ciento correspondieron a los casos de muerte y el 38 por ciento restante a los de daños corporales (Pulgar, 2004). Aproximadamente tres cuartas partes de esas cifras corresponden a las víctimas de ETA.

El resarcimiento de los daños personales a las víctimas del terrorismo

Aunque desde mediados de los años setenta el Estado concedió algunas indemnizaciones a víctimas del terrorismo, su regulación no tuvo lugar por primera vez hasta 1979. Ese año el Real Decreto Ley 3/1979 fijó unas indemnizaciones por fallecimiento o lesiones corporales en función de la parte del sueldo de cada víctima por la que se cotizaba a la Seguridad Social o a las Mutualidades de Funcionarios. La Ley Orgánica 9/1984 modificó este planteamiento para fijar las cuantías en forma de múltiplos del Salario Mínimo (SM), teniendo en cuenta la gravedad del daño sufrido por la víctima y su situación familiar, aun-que exceptuándose de este tratamiento la incapacidad laboral transitoria. Esta última se reconoció en la Ley 4/1990, que fijó la correspondiente indemnización de dos veces el SM diario por el período de su duración.

Dos años más tarde, el Real Decreto 673/1992 amplió el número de mensualidades del SM concedidas para cada situación; y esto mismo volvió a ocurrir con la Ley 13/1996, tras la cual el sistema indemnizatorio ha quedado definitivamente fijado en esta escala: 1) Incapacidad temporal: dos veces el SM diario hasta un máximo de 18 mensualidades; 2) Lesiones definitivas no invalidantes: se fija según el baremo de la Seguridad Social; 3) Incapacidad permanente parcial: 50 mensualidades del SM; 4) Incapacidad permanente total: 70 mensualidades del SM; 5) Incapacidad permanente absoluta: 100 mensualidades del SM; 6) Gran invalidez: 140 mensualidades del SM; 7) Muerte: 130 mensualidades del SM. Todas estas indemnizaciones pueden incrementarse en un 30 por ciento en los casos de especial dificultad o necesidad. Asimismo, con la salvedad de los casos de incapacidad temporal o de lesiones no invalidantes, se añade a la indemnización una cantidad equivalente a 20 mensualidades del SM por cada uno de los hijos dependientes económicamente de la víctima.

El Ministerio del Interior también ha concedido desde 1998 otros beneficios personales a las víctimas del terrorismo. Se trata, por una parte, de las ayudas al estudio para los hijos de las víctimas y aquellas destinadas a suplir los gastos en asistencia psicológica y, por otra, de las indemnizaciones por el alojamiento provisional de las víctimas de atentados en el caso de daños en las viviendas. Su valor —también reflejado en la tabla 3.2.— se estima en 47,5 millones de euros hasta 2008.

Finalmente, ese mismo ministerio se encarga de gestionar las indemnizaciones por responsabilidad civil —derivada de los daños físicos y psicológicos provocados por el terrorismo— que se establecieron en 1999, en la Ley de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo (Pulgar, 2004). Tales indemnizaciones se fijaron en una cuantía mínima, calculada en función de los daños sufridos, que en cada caso concreto puede ser sobrepasada por la que, en sentencia firme, hubieran fijado los tribunales de justicia, subrogándose el Estado las correspondientes obligaciones de los condenados a su pago. Se da la circunstancia de que, por dejadez o tal vez como resultado de una política deliberada, el Estado no ha ejercido su derecho a tal subrogación, ya que no se han arbitrado las acciones para lograr que los condenados por terrorismo hagan efectivo el pago de las indemnizaciones. Hasta 1998, con anterioridad a la Ley de Solidaridad, sólo once miembros de ETA habían afrontado el pago parcial de las indemnizaciones a las que fueron condenados; y, después de promulgada esa ley, únicamente se han registrado dos casos de terroristas que las hayan hecho efectivas. Sea como fuere, los datos acerca de su valoración se han recogido en la tabla 3.3., donde toda la cuantía de las obligaciones derivadas de atentados anteriores al año 2000 se refleja en esta fecha por tratarse de la que corresponde a su pago efectivo. En total, el Estado se ha hecho cargo de unas indemnizaciones por valor de 401,8 millones de euros. De esta cifra, unos 304 millones corresponden a las víctimas de ETA.

Por tanto, en su conjunto, y con las limitaciones del procedimiento utilizado, se puede estimar que los daños personales ocasionados por el terrorismo nacionalista vasco han alcanzado un valor de 405,2 millones de euros.

Un aspecto complementario de las indemnizaciones es el que se refiere a las pensiones extraordinarias a las que, por su singular situación, tienen derecho las víctimas del terrorismo. Tales pensiones fueron reguladas en 1987 y se establecieron de forma diferenciada en función de la situación laboral de los afectados, de manera que existe un régimen para los trabajadores afiliados a la Seguridad Social, otro para los funcionarios cuyas pensiones corren a cargo de Clases Pasivas del Estado y, desde 2004, un tercero de carácter asistencial para las víctimas no cotizantes (véase el entretexto).

Pensiones extraordinarias de las víctimas del terrorismo

La Ley 33/1987 reguló las pensiones extraordinarias para las víctimas del terrorismo afiliadas a la Seguridad Social del modo siguiente: en primer lugar, se estableció una base reguladora equivalente a 12/14 de la última base de cotización para los trabajadores en alta, o de la base mínima del Régimen General de la Seguridad Social para los trabajadores que no estén en alta, o de la base de la pensión actualizada con el índice de precios al consumo para los pensionistas. En segundo término, esa base reguladora se multiplica por dos. Y, finalmente, sobre la cantidad que resulte se aplican los siguientes porcentajes a cada situación: 1) Incapacidad permanente total: 55 por ciento; 2) Incapacidad permanente total cualificada: 75 por ciento; 3) Incapacidad permanente absoluta: 100 por ciento; 4) Gran invalidez: 150 por ciento; 5) Viudedad: 46 o 70 por ciento; 6) Orfandad: 20 por ciento; 7) Pensión a favor de familiares directos: 20 por ciento. La norma señala también que las pensiones precedentes superarán, al menos, una cifra que triplique el Salario Mínimo (SM).

A su vez, en el caso de los funcionarios o sus familiares, la pensión se estableció en el doble del haber regulador que corresponda al Cuerpo de pertenencia del funcionario, sin que a las pensiones así calculadas se les pueda aplicar el límite máximo que fijan las normas generales.

Finalmente, para las víctimas no protegidas por los sistemas de protección social o para los extranjeros, la ley estableció una pensión equivalente al triple del SM.

Sólo se dispone de cifras sobre este asunto a partir de 1994. Los datos que se han reunido en la tabla 3.4. se refieren a las víctimas de ETA durante el período 1994-2003, y al conjunto total de las víctimas del terrorismo en los años posteriores, pudiéndose estimar que, en estos últimos, un 72 por ciento del gasto se debe a las pensiones otorgadas a aquéllas. En conjunto, como se muestra en la tabla, el gasto realizado por el Estado asciende a cerca de 570 millones de euros. De esa cifra, el 73 por ciento corresponde a pensiones de funcionarios y sus familiares —lo que no hace sino reflejar el hecho de que una parte muy significativa de las víctimas mortales o de las que han sufrido graves heridas pertenece a los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado o a las Fuerzas Armadas—. A su vez, el 26 por ciento ha sido pagado por la Seguridad Social; y las pensiones asistenciales suman el resto. En cuanto al número de beneficiarios, sólo se dispone de datos completos para el último año, en el que se contabilizan 1.908 personas, de las que el 57 por ciento se encuadran en el primer grupo, el 36 por ciento en el segundo y el 7 por ciento en el tercero.

Las destrucciones materiales

Otro tipo de costes directos del terrorismo es el que se refiere a las destrucciones materiales ocasionadas por los atentados. Su completa cuantificación es una tarea imposible, pues se carece de un registro que refleje la totalidad de los daños causados por ETA u otras organizaciones armadas en los bienes afectados por sus ataques. A este respecto, conviene tener en cuenta que, aunque el Consorcio de Compensación de Seguros (CCS) ha cubierto este tipo de daños desde 1972, sus datos son incompletos, ya que sólo aluden a aquellos bienes que se encuentran asegurados mediante pólizas para las que existe un recargo obligatorio. Según Vasco Press (2002), las cifras publicadas por el CCS infravaloran los daños cubiertos por esta entidad, pues no sólo se aplica una franquicia del 10 por ciento en todos los casos, sino que además parece existir una infravaloración del orden del 7 por ciento en la tasación de los daños.

Por otra parte, hay bienes cuyos seguros carecen del recargo que cubre la contingencia del terrorismo. En otros casos, los bienes destruidos en los atentados o en las acciones de violencia callejera no se encuentran asegurados. Y también en muchas ocasiones, aun estando cubiertos, se han suscrito pólizas por un riesgo cuyo valor es inferior al daño causado. En consecuencia, se dan numerosos casos en los que las pérdidas materiales han de ser asumidas por los propietarios de los bienes dañados, salvo que hayan podido acogerse a las ayudas que, en esta materia, tiene arbitradas el Ministerio del Interior. Estas últimas, sin embargo, fueron muy escasas hasta bien entrada la década de los años noventa, pues no empezaron a reconocerse —y de manera muy limitada— hasta 1991 —cuando se establecieron para los daños estructurales en las viviendas habituales de las personas físicas— y, sobre todo, a partir de 1996 —cuando se amplió su cobertura, con un límite del 50 por ciento del valor afectado, a los establecimientos comerciales y vehículos de transporte o de uso profesional—, año después del cual ha habido sucesivas mejoras.

En definitiva, los datos de que se dispone sobre este asunto, debido a la insuficiente cobertura pública de los daños materiales del terrorismo, son incompletos, lo que no obsta para que se disponga de algunas fuentes que permiten efectuar una estimación razonable de su magnitud. Se comenzará mencionando el Consorcio de Compensación de Seguros, cuyas cifras con relación a este tipo de riesgos, que se recogen en la tabla 3.5., arrojan un resultado de 432,0 millones de euros, distribuidos entre 29.058 damnificados durante todo el período cubierto por esta institución.

Por otra parte, en la tabla 3.2. se han reflejado las ayudas del Ministerio del Interior, cuya cuantía ascendió a 27 millones de euros. Si se tienen en cuenta estos datos y los del CCS, y se comparan con los recopilados por Vasco Press a partir de una encuesta a las entidades principalmente afectadas por el terrorismo, se puede estimar que el valor de los bienes destruidos en la década de los noventa que no fueron objeto de indemnización fue del orden de unos 10 millones de euros al año. Una cifra algo mayor —de 11,6 millones— es la que se desprende de la comparación de la valoración de los daños materiales derivados de la violencia etarra que, para 2006, ha publicado la Cátedra de Economía del Terrorismo (2008) con los del CCS. Más adelante se tendrán en cuenta estas cantidades para evaluar las destrucciones no cubiertas por pólizas de seguro.

El capítulo de los daños materiales no se agota en las cifras anteriores, pues a ellas han de añadirse las que corresponden a los casos singulares de la central nuclear de Lemóniz y la autovía de Leizarán. La primera fue objeto de una campaña violenta que afectó tanto a las instalaciones de la central como a otras infraestructuras de la compañía Iberduero, su propietaria. Los atentados contra Lemóniz se iniciaron en 1977 y culminaron en 1982, cuando, tras los asesinatos de los ingenieros José María Ryan y Ángel Pascual Múgica, se paralizaron las obras. Ello dio lugar a daños materiales y, sobre todo, a una pérdida de inversiones cuyo coste se ha diferido hasta nuestros días, repercutiéndose sobre los consumidores de energía eléctrica. La valoración de todo ello arroja un resultado extraordinariamente elevado, tal como se comprueba en la tabla 3.6., que supera los 5.761 millones de euros; un precio que no se terminará de pagar hasta el año 2019.

La campaña contra la autovía de Leizarán se desarrolló entre 1988 y 1991, período en el que se perpetraron ciento sesenta acciones terroristas, con cuatro asesinatos. Se trató de una campaña exitosa para ETA, pues logró imponer sus exigencias por medio de una negociación política que culminó en abril de 1992 cuando la Diputación de Guipúzcoa aceptó el trazado exigido por la organización terrorista (Gurruchaga y San Sebastián, 2000). Los costes ocasionados por el terrorismo en este caso se evaluaron en 16.400 millones de pesetas, lo que equivale a 126,75 millones de euros a precios de 2002 (Domínguez, 1998).

En resumen, a partir de las fuentes mencionadas en los párrafos anteriores se puede afirmar que los daños materiales ocasionados por ETA suman unos 6.530 millones de euros. Esta cifra, que corresponde a las últimas tres décadas y media, seguramente subvalora el coste total de las destrucciones a que han dado lugar las acciones terroristas, pues no en todos los casos se han podido contabilizar sus estragos.

Los costes de la seguridad

Finalmente, para evaluar completamente los costes directos del terrorismo hay que hacer referencia a los recursos que el Estado debe emplear para garantizar la seguridad mediante la prevención y la represión de las correspondientes actividades delictivas de ETA. Como consecuencia de estas últimas, el Estado y, en lo que concierne a sus competencias policiales, el gobierno vasco, han debido utilizar importantes medios personales y materiales en las unidades contraterroristas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Asimismo, el encarcelamiento de terroristas ha exigido la dedicación de una parte de la capacidad de las prisiones. Y también se han tenido que arbitrar medios extraordinarios para la contratación de servicios de escolta privados que pudieran complementar la acción de las fuerzas policiales en la prevención de atentados contra las personas —principalmente los concejales y otros representantes políticos adscritos a los partidos democráticos— que, sobre todo desde mediados de los años noventa, fueron considerados enemigos por la organización terrorista.

Lamentablemente existe muy poca información acerca de los costes de la seguridad, pues, al contrario de lo que ocurre en otros países, esta materia es tratada con un especial oscurantismo en España. No obstante, a raíz de la instrucción del sumario contra los dirigentes de Batasuna en la Audiencia Nacional, el juez instructor pidió a los peritos del Ministerio de Hacienda que hicieran una valoración global de los costes ocasionados al Estado por el terrorismo etarra, incluyendo los recursos empleados en la seguridad. El informe correspondiente, cuya síntesis fue publicada por diversos medios de comunicación, se basó en estimaciones efectuadas por las instituciones implicadas, siguiendo un criterio prudente y restrictivo para evitar cualquier exageración, por lo que se puede considerar que su resultado constituye un mínimo que, seguramente, habrá sido sobrepasado en la realidad.

Dichas instituciones fueron la Secretaría de Estado de Seguridad —que había financiado los servicios privados de escolta a personas amenazadas, la protección de sedes de partidos políticos y los gastos del Centro de Seguimiento de Escoltas—, la Dirección General de la Policía —en la que se tuvieron en cuenta los gastos de la Comisaría General de Información, las Brigadas de Protección Integral y Especiales, las unidades de Intervención Especial, las unidades de Desactivación de Explosivos y NBQ y el coste de la base de helicópteros de Bilbao—, la Dirección General de la Guardia Civil —en la que se imputaron los gastos de la Unidad de Acción Rural, el 45 por ciento del coste de personal de todas las comandancias, el 30 por ciento del coste de la Unidad Especial de Intervención y de las unidades Tedax, así como gastos de inversión, mantenimiento y de traslado de detenidos—, el Departamento de Interior del gobierno vasco, la Dirección General de Instituciones Penitenciarias —valorando el coste de los presos de ETA de acuerdo con la cifra de gasto medio por interno en las prisiones españolas— y los partidos políticos —en los que se tuvieron en cuenta las adquisiciones de equipos de seguridad, primas de seguros y nóminas de policías y escoltas privados—. El resultado obtenido, referido al período 1994-2003, una vez covertido a euros de 2002, arroja una cifra de 3.386,4 millones de euros, cuyo detalle se muestra en la tabla 3.7.

Como complemento a lo anterior, puede hacerse una mención adicional a los costes que supone la protección de personas mediante la contratación por el Estado y por el gobierno vasco de servicios privados de escolta (véase el entretexto). Aunque ya en 2000 se empezó a utilizar a las empresas de seguridad para proteger a personalidades, no fue hasta el año siguiente cuando esta actividad alcanzó su pleno desarrollo. Como se comprueba en la tabla 3.8., entre 900 y 1.500 personas han sido las destinatarias de esos servicios, ascendiendo su coste total hasta el momento actual a 974,2 millones de euros, de los que el Ministerio del Interior ha aportado casi el 55 por ciento y el gobierno vasco el restante 45 por ciento.

La protección de personalidades y la contratación de escoltas privados

A raíz de la detención de la cúpula de ETA en Bidart (Francia) el 29 de marzo de 1992, el entramado terrorista experimentó una importante regresión. La crisis que se desencadenó entonces en ETA fue resuelta mediante un cambio estratégico y de la dirección que implicó una radicalización cada vez mayor de la organización. Esa radicalización se plasmó en la idea de la «socialización del sufrimiento» como elemento de orientación de las acciones violentas. Éstas se desarrollaron por medio de los atentados, pero también de la intensificación del terrorismo callejero —que en sólo seis años, entre 1993 y 1998, pro-dujo casi cuatrocientos heridos en más de 4.200 actuaciones—. Uno de los elementos más relevantes de esa nueva estrategia fue el ataque a los miembros de los partidos contitucionalistas que se inició en ene-ro de 1995 cuando ETA asesinó a Gregorio Ordóñez, figura ascendente del Partido Popular, concejal en San Sebastián y diputado en el Parlamento vasco. Un año más tarde sería asesinado el dirigente de los socialistas vascos en Guipúzcoa Fernando Múgica Herzog.

En este contexto, el gobierno vasco, por medio de la Ertzaintza, amplió sus servicios de seguridad ofreciendo protección personal a los principales dirigentes de los partidos políticos constitucionalistas y ampliando las unidades de la policía autonómica especializadas en la materia. Sin embargo, siguiendo los compromisos que se derivaron del pacto entre el PNV, Eusko Alkartasuna y ETA suscrito en Lizarra, tras las elecciones autonómicas de 1998 el nuevo ejecutivo de Vitoria decidió retirar esa protección a la mayoría de personas que gozaban de ella, así como desmantelar las unidades antiterroristas de la Ertzaintza.

Así, mientras duró la tregua de ETA, entre septiembre de 1998 y noviembre de 1999, los servicios de escolta se redujeron drásticamente, aun cuando la organización terrorista seguía realizando tareas de inteligencia para preparar atentados contra determinadas personas. En ese período sólo catorce personas se encontraban protegidas. Nueve de ellas eran personalidades vinculadas a las instituciones —el lehendakari, el consejero de Interior, el viceconsejero de Seguridad, el presidente del Parlamento vasco, el ex viceconsejero de Seguridad en el anterior gobierno, el diputado general de Álava, el alcalde de Vitoria, el presidente del Tribunal Superior de Justicia y el juez de Vigilancia Penitenciaria—, otras cuatro eran dirigentes de partidos políticos —los presidentes del Partido Nacionalista Vasco y del Partido Popular y los secretarios generales del Partido Socialista de Euskadi y de Unidad Alavesa— y una más era un empresario que recientemente había sido secuestrado y liberado.

En enero de 2000 se reanudaron los atentados, siendo asesinado el militar Pedro Antonio Blanco en Madrid. Un mes más tarde, caería Fernando Buesa, secretario general de los socialistas alaveses y diputado autonómico, en compañía de su escolta Jorge Díez. Para entonces, el gobierno vasco había restablecido los servicios de protección personal, aunque de un modo limitado y deficiente. Limitado porque eran pocas las personas que, habiendo sido amenazadas, contaban con él. Y deficiente, porque el personal de la Ertzaintza asignado a la protección contaba con una formación apresurada —apenas un cursillo de pocos días— e insuficiente; porque sólo se asignaba un acompañante a las personalidades protegidas; porque no se dedicaron vehículos ni inhibidores de frecuencias a esa tarea; y, sobre todo, porque no se realizaban servicios policiales de contravigilancia. En estas condiciones, ETA encontró un camino fácil para asesinar ese mismo año a otros cuatro cargos públicos en el País Vasco y a cinco más en otras regiones.

La escalada terrorista del año 2000 obligó al gobierno vasco a negociar con el español la extensión de los servicios de escolta a un gran número de personas con cargos públicos, como concejales o diputados del PSE o del PP, así como a otras personalidades sujetas a la amenaza de ETA (jueces, periodistas, profesores universitarios, dirigentes de movimientos cívicos y empresarios). Y para hacerlo debieron recurrir a la contratación de empresas privadas de seguridad debido a la insuficiencia de las plantillas policiales. Actualmente, hay alrededor de 1.300 personas protegidas en el País Vasco y Navarra —y varios miles más en el resto de España—, estimándose la plantilla de escoltas en unos 5.500 agentes.

Recapitulación: los costes directos del terrorismo

Una vez que se han examinado todos los datos disponibles acerca de los daños causados por el terrorismo etarra, estamos en condiciones de realizar una estimación razonable acerca de ellos en los dos períodos que ya se han considerado en el capítulo anterior; es decir, la década inmediatamente anterior a la ilegalización de Batasuna y el sexenio posterior a la misma. Esa estimación tiene en cuenta el promedio anual de las cifras correspondientes, excluyendo los años para los que se carece de información, y sus resultados se reflejan en la tabla 3.9.

Lo primero que cabe destacar en esta estimación es que los costes directos del terrorismo son muy superiores a los recursos que emplea el conjunto de las entidades que forman el entramado de ETA. En el período 1993-2002, la cifra obtenida —697,4 millones de euros al año— multiplica por 25 el valor de los rendimientos de la economía depredadora que se han expuesto en el capítulo precedente. Y en los años más recientes, en el resultado que refleja la tabla 3.9. —681,6 millones de euros anuales—, ese factor de multiplicación se eleva hasta 90. Es evidente, por tanto, que el terrorismo implica para la sociedad una importante sangría de recursos como consecuencia de los daños que ocasiona su violencia y de las medidas que deben adoptarse para combatirla.

Un segundo aspecto relevante es el que se refiere a la virtual igualdad de los costes que se estiman en los dos períodos. Ello implica que la reducción de la actividad de ETA que ha tenido lugar en los años recientes —y también la caída en los recursos utilizados por su organización— no ha dado lugar a unos menores costes directos del terrorismo. La razón principal de este resultado estriba en el fuerte crecimiento que han experimentado los costes de seguridad, singularmente los derivados de la necesidad de contratar a empresas privadas para proporcionar escolta a los centenares de personas que viven bajo la amenaza de la violencia. En consecuencia, la sociedad española sólo podrá ver reducido el coste que le ocasiona el terrorismo nacionalista vasco en el momento en que ETA sea derrotada y puedan acomodarse a la baja los gastos policiales que son necesarios para prevenir y reprimir la violencia. No obstante, aun con una ETA vencida, subsistirán los costes de atención a las víctimas y algunos daños materiales, como los de la central nuclear de Lemóniz, cuya cuantía se ha diferido hasta dentro de más de una década.

Finalmente, ha de hacerse una mención a la composición interna de los costes provocados por la violencia etarra. Entre 1993 y 2002, el coste principal fue el de la seguridad, de manera que casi la mitad de la cifra estimada corresponde a los gastos realizados por el Estado y el gobierno vasco en los cuerpos y fuerzas policiales, el mantenimiento de los reclusos por terrorismo en las cárceles, la contratación de seguridad privada ya aludida y los gastos preventivos de los partidos políticos. Con un nivel algo inferior del 44 por ciento, se contabilizaron los daños físicos ocasionados por los atentados y las acciones de terrorismo callejero. Esta elevada cifra de pérdidas materiales se debe principalmente al enorme coste que supuso el cierre de la central nuclear de Lemóniz. Y, por último, se incluyen los daños personales que, sumados a las pensiones extraordinarias otorgadas a las víctimas del terrorismo, alcanzan un poco más del 6 por ciento del total.

Esta distribución experimentó una importante transformación a partir de 2003, principalmente debido a la disminución que experimentaron los daños materiales —que cayeron hasta el 40 por ciento de la cifra del período anterior gracias a la disminución del coste diferido de Lemóniz— y por el incremento de los costes de seguridad —que se multiplicaron por 1,5—. Como consecuencia, estos últimos pasaron a suponer algo más de las tres cuartas partes del total, y aquéllos, por el contrario, redujeron su participación hasta el 18 por ciento. Los daños personales y las pensiones de las víctimas, en cambio, mantuvieron casi inalterada su incidencia en los costes totales.

Los costes indirectos del terrorismo: el crecimiento de la economía vasca

El terrorismo, según se ha apuntado ya, puede afectar de manera importante al funcionamiento de la economía cuando se convierte, como ha ocurrido en el País Vasco, en un fenómeno persistente a lo largo del tiempo. Es entonces cuando la acumulación de actos violentos genera un clima de inseguridad que repercute negativamente sobre los consumidores y los empresarios, rebajando sus expectativas y afectando a sus decisiones económicas. De esta manera, los consumidores pueden reducir su nivel de gasto si la incertidumbre generada por la violencia es importante. También pueden aplazar las compras de bienes duraderos o modificar la forma en que se concreta su consumo. Esto último ha sido analizado, en nuestro caso, con relación al turismo y a las repercusiones que sobre él han tenido las campañas de atentados de ETA contra intereses o infraestructuras turísticas españolas (Enders y Sandler, 1991). Así, tomando en consideración la entrada de visitantes extranjeros durante las décadas de 1970 y 1980, se ha comprobado que esas campañas provocaron una reducción del 2,6 por ciento en el número de turistas que visitaron a España, pues éstos cambiaron de destino vacacional, buscando un lugar más pacífico, al tener conocimiento de los daños causados por el terrorismo. Es más, el estudio de Enders y Sandler muestra que los efectos negativos de los atentados sobre el turismo perduraron, en cada caso, durante algo más de tres años, aunque su mayor incidencia tuvo lugar a los once meses de su realización.

También las empresas se ven afectadas en sus inversiones por el terrorismo. La violencia es siempre valorada de forma negativa por los empresarios con relación a las oportunidades de negocio. Y, por ello, aunque no condicione completamente sus decisiones de inversión, sí las modula en un sentido negativo. Así, una encuesta realizada entre las empresas medianas y grandes del País Vasco durante el verano de 2003 mostró que, entre los factores relevantes para determinar sus planes de inversión, se encontraban, junto a las variables económicas, el impacto de los atentados y la violencia callejera, y la incertidumbre política. Además, para tres de cada diez de esas empresas esos dos elementos —terrorismo e incertidumbre política— fueron decisivos para determinar su deslocalización e instalarse fuera de la región (Buesa, 2004).

Esta relación negativa entre el terrorismo y la inversión se ha estudiado también con respecto a la entrada en España de capital extranjero. Así, para el período entre 1975 y 1991 se constató que, como consecuencia de los atentados, la inversión extranjera neta en actividades empresariales se redujo en un 13,5 por ciento al año, ocasionando una pérdida acumulada que se fue ampliando desde 1.800 hasta 3.000 millones de dólares entre el comienzo y el final de la década de los ochenta (Enders y Sandler, 1996). Una investigación más reciente, en el que se analizó el caso concreto del País Vasco entre 1987 y 1997, confirmó el efecto negativo del terrorismo sobre la inversión extranjera (Barrios y Strobl, 2003), lo que ayuda a explicar que esta variable alcanzara un nivel anormalmente bajo en la comunidad autónoma (Fernández-Otheo, 2004).

Pero donde mejor se aprecian los efectos devastadores, a largo plazo, del terrorismo sobre la economía es en el análisis de su crecimiento. La evidencia disponible, a la que se aludirá a continuación, señala que, efectivamente, la economía vasca ha perdido oportunidades de inversión y ello ha afectado negativamente a su desarrollo, de manera que, en el momento actual, después de cuatro décadas de actividad terrorista, tanto el tamaño de su población como el de su PIB se encuentran muy por debajo de su nivel potencial.

En efecto, los estudios que han abordado este asunto (Abadie y Gardeazábal, 2003, y Myro, Colino y Pérez, 2004) coinciden en señalar que, desde mediados de la década de 1970, la senda del crecimiento de la economía vasca se apartó de su nivel potencial, abriéndose así una brecha creciente entre el tamaño realmente alcanzado por ella y el que podría haber registrado si el terrorismo no hubiese afectado seriamente a su funcionamiento. Esa brecha, que se refleja en el gráfico 3.1., se ha cuantificado utilizando un método contrafactual, de manera que se compara el crecimiento efectivo del PIB en el País Vasco con el que hubiera tenido lugar si esta región hubiese seguido la misma trayectoria que el conjunto formado por Cataluña y Madrid —las otras dos regiones que han impulsado el desarrollo económico en España durante el siglo XX y que se han tomado como referente porque, desde la década de los cincuenta hasta mediados de los setenta, las tasas de crecimiento del País Vasco fueron coincidentes con las de Cataluña y Madrid.

El desarrollo de esta diferencia entre el PIB real y el PIB potencial del País Vasco ha estado ligado a la intensidad de las acciones de ETA, de manera que su amplitud se fue ensanchando en los períodos en los que hubo un mayor número de atentados y tendió a estrecharse cuando el nivel de la violencia se redujo. Ello permite afirmar que la brecha entre ambas variables se explica casi completamente por los efectos de la actividad terrorista (Abadie y Gardeazábal, 2003).

La variable fundamental que ha influido en este comportamiento de la economía vasca es la inversión productiva. Ésta se vio constreñida por el impacto de la violencia, en general, y por el de las amenazas y la extorsión sobre los empresarios, en particular. Desde finales de los años setenta, un flujo continuo de personas vinculadas al medio empresarial, así como numerosos profesionales y otros trabajadores, fue abandonando el País Vasco para buscar oportunidades en otros lugares de España y despejar la incógnita que el terrorismo imponía sobre sus vidas. Esta diáspora es de muy difícil cuantificación, aunque podría estimarse en unas 125.000 personas; es decir, aproximadamente un tercio de las que emigraron de la región desde 1975 hasta el comienzo del siglo XXI (véase el entretexto).

La salida de los empresarios acarreó el cierre de instalaciones y, en la mayoría de los casos, su deslocalización total o parcial hacia las regiones limítrofes, o hacia Cataluña, Madrid y Comunidad Valenciana. A este respecto se puede señalar que más de un tercio de las empresas medianas y grandes del País Vasco cuentan con instalaciones industriales fuera de la región; y casi el 60 por ciento tienen además instalaciones de comercialización en otras partes de España (Buesa, 2004). Como antes se ha señalado, uno de los factores que ha determinado esta salida fuera de la geografía vasca ha sido precisamente la presión del terrorismo.

La «diáspora democrática vasca»

El terrorismo etarra ha ocasionado en el País Vasco una importante pérdida de efectivos humanos como consecuencia de la que se ha denominado diáspora democrática vasca (Foro Ermua, 2005). Ésta se nutrió inicialmente de un importante número de empresarios y profesionales de alta cualificación que, desde mediados de los años setenta hasta comienzos de los noventa, se vieron forzados a dejar su residencia en Euskadi para evitar el acoso terrorista. Posteriormente, durante los años noventa se sumaron a ellos personas de otros estratos sociales que, con la estrategia de «socialización del sufrimiento» impulsada por ETA, vivían bajo constante amenaza.

El número total de las personas que forman esta diáspora es muy difícil de establecer, pues se carece de registros estadísticos al respecto. Sin embargo, siguiendo un procedimiento contrafactual, puede es-timarse con cierta verosimilitud. Ese procedimiento consiste en comparar el comportamiento del País Vasco con el de otras regiones de alto nivel de renta en lo que concierne al lugar de residencia de las personas originarias de ellas.

De acuerdo con los datos del Censo de la Población de 2001, un 14,3 por ciento de los nacidos en el País Vasco (253.362 personas) residían fuera de la región. Ese porcentaje y esa cifra fueron mayores que las de diez años antes (12,3 por ciento y 212.000 personas, respectivamente); y, a su vez, resultaban, en términos relativos, notoriamente superiores a las de otras regiones de alto nivel de renta por habitante, como Cataluña, Baleares, la Comunidad Valenciana o Madrid —en este último caso, descontado su hinterland en Castilla-La Mancha y Castilla y León—. La comparación con estas regiones señala que los vascos residentes fuera de su región son, en términos proporcionales, aproximadamente el doble de lo previsible. Por ello, puede pensarse que alrededor de la mitad de ellos se han visto impelidos a emigrar por razones extraordinarias.

Por tanto, unas 125.000 personas formarían esa diáspora democrática. Si se tiene en cuenta que este fenómeno migratorio tiene un carácter eminentemente familiar, ello significa que el País Vasco habría perdido, como consecuencia del terrorismo, entre 25.000 y 30.000 familias.

Por otra parte, debe hacerse notar que, según la Estadística de Variaciones Residenciales, el total de personas que emigraron del País Vasco entre 1975 y 2001 ascendió a 374.000. En consecuencia, si mi estimación del tamaño de la diáspora democrática es correcta, significa que sólo un tercio de los emigrados han tenido una motivación política para dejar Euskadi.

Todos estos elementos han determinado una brecha creciente entre la inversión que, de forma efectiva, se ha registrado en el País Vasco y el nivel que esta variable podría haber alcanzado sin terrorismo. A mediados de los años setenta esa brecha era ya del orden del 30 por ciento; y se había ampliado hasta el 80 por ciento a finales de siglo. Por ello, ha podido concluirse que «esta diferencia es claramente expresiva del coste del conflicto que vive el País Vasco, que ha desalentado intensamente las expectativas de inversión, sacrificando oportunidades de crecimiento económico» (Myro, Colino y Pérez, 2004).

La cuantificación concreta de ese sacrificio durante los dos períodos que aquí se han tomado como referencia (1993-2002 y 2003-2008) puede establecerse, de acuerdo con las estimaciones citadas, en un promedio anual del 21,3 por ciento del PIB regional, en el primer caso, y del 19,1 por ciento en el segundo, según refleja la tabla 3.10. En total, el valor de la producción perdida como consecuencia del terrorismo en esos tres quinquenios supera los 150.000 millones de euros. Una pérdida para el País Vasco que, sin embargo, seguramente ha afectado poco al conjunto de la economía española, pues la actividad que se desplazó desde esa región a otras comunidades autónomas sin duda favoreció el crecimiento de estas últimas.

Desde otro punto de vista, lo anterior significa que si, entre 1993 y 2002, los costes directos ocasionados por el terrorismo nacionalista vasco han excedido en 25 veces a los recursos empleados por las organizaciones encuadradas en el entramado de ETA, tal como se ha señalado en el epígrafe anterior, en el caso de los costes indirectos esa relación se eleva hasta 313 veces. Y entre 2006 y 2008, esas proporciones ascienden a 87 veces para los costes directos y 140 para los indirectos. En definitiva, en el País Vasco el terrorismo se ha convertido en un fenómeno persistente y de intensidad variable a largo plazo; y ello ha ocasionado pérdidas significativas en el crecimiento económico. Esas pérdidas han sido el principal coste económico del terrorismo soportado por el conjunto de la sociedad.

Conclusión: la economía del País Vasco en el marco de la economía española

Una vez examinado el detalle de los costes ocasionados por el terrorismo etarra en España y singularmente en el País Vasco, la región donde surgió y en la que desplegó toda su potencia destructiva, podemos adoptar un punto de vista más general para establecer una conclusión global acerca de sus negativas consecuencias para la economía vasca. Ese punto de vista no es otro que el que sitúa al País Vasco en el conjunto de España, midiendo su importancia relativa para la actividad económica.

Si se quiere comprender en toda su dimensión el impacto negativo del terrorismo, es necesario situar a la economía vasca en una perspectiva histórica. Hacia 1800 el País Vasco era una región atrasada, con una población de poco más de 300.000 habitantes y un nivel de PIB por habitante que no llegaba al 75 por ciento de la media española. La industrialización a partir del segundo tercio del siglo XIX, y sobre todo en sus dos décadas finales, abrió una oportunidad de desarrollo para la región, y en especial para Vizcaya y Guipúzcoa. En 1900 la población había crecido hasta algo más de 600.000 habitantes y el PIB per cápita ya era superior en un 25 por ciento al promedio nacional. El País Vasco había crecido aceleradamente, pero todavía su nivel de riqueza era algo más bajo que el de Cantabria y se encontraba muy alejado del de Cataluña y, sobre todo, del de Madrid. En las tres décadas siguientes, al amparo de un intenso proteccionismo y de una intervención estatal que le benefició en detrimento de otras regiones, la economía vasca logró alcanzar el liderazgo dentro de España. Y así, al arrancar la década de 1930, la población, como fruto de unos flujos inmigratorios cada vez más intensos, se aproximaba a los 900.000 habitantes, en tanto que el producto por persona superaba ya en un 61 por ciento al del conjunto de España.

Este liderazgo se mantuvo inalterado durante el medio siglo siguiente, hasta 1980. El régimen franquista, aunque eliminó el privilegiado régimen fiscal que con el Concierto Económico tenían Vizcaya y Guipúzcoa —lo que no ocurrió en Álava, que lo mantuvo—, no por ello dejó de beneficiar a los empresarios y financieros vascos, protegiendo y subvencionando los sectores de la industria pesada. La economía vasca siguió así creciendo de forma significativa, y la inmigración continuó ampliando la población residente en la región. En 1970 el número de habitantes se había duplicado; y una década más tarde, en 1981, alcanzó su máximo nivel con 2.135.000 personas censadas. Pero para entonces, como se ha visto en el epígrafe anterior, los efectos del terrorismo sobre el crecimiento económico ya eran perceptibles; y el País Vasco entró en un proceso de progresiva postración dentro de España que aún hoy continúa.

Las dimensiones esenciales de ese proceso se reflejan en las tres variables fundamentales que, en cualquier sociedad, describen su progreso: la población, el empleo y el PIB. Son esas variables las que, en términos relativos con respecto al conjunto de España, se han recogido en el gráfico 3.2. En él aparece así representada la evolución reciente de la participación porcentual del País Vasco en la población, el empleo y el PIB de España. Y también se muestra cuál habría sido su nivel potencial si, en ausencia del terrorismo, la región hubiese crecido de la misma manera en que lo han hecho Cataluña y Madrid —las otras dos comunidades autónomas que han sido el polo tradicional de atracción de la actividad económica en España.

Comenzando por la población, las cifras recogen un imparable deterioro de la posición relativa del País Vasco en España que incluso en los últimos años se ha acelerado. De esta manera, en las casi tres décadas que se reflejan en el gráfico, la región ha perdido un punto porcentual en esa posición, pasando de albergar el 5,68 por ciento de la población española en 1980 a reunir el 4,69 por ciento en 2008. Ello ha sido el resultado de una demografía adversa dominada por el abandono que muchos vascos, empujados por la violencia y la falta de oportunidades, han hecho de su tierra y, de forma más secundaria, por una baja fecundidad. Las cifras absolutas lo señalan con total nitidez: si en 1981 había en el País Vasco 2.135.000 habitantes, en 1999 esta cifra había descendido hasta 2.070.000. En términos netos se habían perdido 65.000 habitantes en el transcurso de poco menos de dos décadas; un hecho insólito para una región con un alto nivel de renta, que señala una situación excepcional. ¿Qué había ocurrido? Sencillamente que, en un contexto en el que los movimientos migratorios internacionales eran poco relevantes, la emigración de los vascos hacia otras zonas de España superaba con mucho a la inmigración. Se había invertido el sentido dominante de los flujos migratorios interiores que, desde hacía un siglo, habían venido alimentando el crecimiento de la población instalada en el País Vasco. Ahora ya no había tantos inmigrantes; y los que se marchaban superaban con mucho a los que llegaban, dejando así un creciente vacío demográfico. En efecto, como se verá con más detalle en el próximo capítulo, en el período señalado (1981-1999), un total de 260.681 personas partieron de la región para instalarse fuera de ella, mientras que, en el sentido inverso, fueron 145.768 los españoles de otros lugares que se establecieron en el País Vasco. Cada año, así, eran 13.720 los vascos que se mudaban a otra parte mientras que sólo un poco más de la mitad de esa cifra —7.672— compensaban parcialmente el hueco dejado por ellos.

A comienzos del siglo XXI, las cifras totales de población en el País Vasco volvieron a crecer hasta alcanzar, en 2008, los 2.138.000 habitantes, sólo unos pocos más de los que había en 1981. Y no es que, de repente, hubiera cambiado el sentido de los flujos migratorios interiores, pues ahora los que se marchaban habían aumentado hasta un promedio anual de 17.655 personas, y los que llegaban también, aunque seguían siendo menos —12.982 personas—. Sencillamente lo que ocurrió es que el ímpetu de la inmigración extranjera que se vivió en España también se registró en la región. No obstante, lo hizo con mucha menos intensidad, de manera que si en el País Vasco entró cada año un número de inmigrantes foráneos equivalente al 0,7 por ciento de su población —concretamente, 13.948 personas—, en España ese flujo era el doble —581.200 personas al año, lo que significaba el 1,4 por ciento de la población total—. Y ése es el motivo por el que la participación vasca en la población española continuara bajando, incluso, como refleja el gráfico 3.2., de manera más acelerada que antes.

El vaciamiento demográfico ha sido, por tanto, un elemento esencial que configura el proceso de la decadencia de la economía vasca en el marco de España, impulsado por el terrorismo. ¿Qué habría ocurrido, en ausencia de la violencia etarra, si la región hubiera mantenido las tendencias de desarrollo de las otras regiones avanzadas del país, como lo hizo hasta mediados de los años setenta? El gráfico 3.2. da respuesta a esta pregunta: en 2008 la población vasca habría crecido hasta representar el 5,98 por ciento de la población española. Es decir, vivirían en Euskadi 2.727.000 españoles; una cifra superior en 589.000 al número de personas que actualmente residen en la comunidad autónoma.

Muchos vascos se han marchado de su tierra, como acabamos de ver. Unos lo han hecho huyendo de la violencia y otros porque esa misma violencia iba cerrando las oportunidades para vivir de un empleo digno. Esto es lo que refleja con nitidez el segundo de los paneles del gráfico 3.2. Desde 1980 el empleo en el País Vasco fue perdiendo importancia con respecto al mercado de trabajo español hasta que, a finales de esa misma década, apenas representaba el 5,5 por ciento. Y en ese mismo nivel continuó, con pequeños altibajos, hasta bien entrado el siglo actual, cuando empezó un nuevo descenso que, por el momento lo ha dejado en el 5,3 por ciento.

Si se hace un repaso a las cifras absolutas, se comprende mejor esa trayectoria. En 1980 había 821.000 trabajadores empleados en el País Vasco, cuando en el conjunto de España superaban los 13,55 millones. En los cinco años siguientes, en ambos ámbitos geográficos, se perdieron puestos de trabajo; y después la ocupación volvió a crecer. Sin embargo, mientras que en el total nacional ya en 1987 se habían recuperado los puestos perdidos, en el País Vasco esa situación no se dio hasta 1990. Una nueva crisis —la de 1992— supuso nuevos recortes en los puestos de trabajo. Y otra vez el País Vasco tardó más en recuperarse que el resto de España. Así se llega a 1996, año en el que la región volvió a contabilizar los mismos empleos que en 1980. Pero, entretanto, España había logrado aumentar sus ocupados en 1,4 millones de trabajadores. Dicho de otra forma, habían transcurrido tres lustros en los cuales el País Vasco no había logrado hacer aumentar las oportunidades de trabajo de una manera estable; pero esas oportunidades aparecían con una fortaleza cada vez mayor en el resto de España.

En 1997 la región se incorporó a la nueva dinámica de creación de empleo que ya había asentado en la economía española. Y, desde entonces, los puestos de trabajo fueron en aumento hasta alcanzar en 2007 su máximo histórico, con 1,15 millones. Pero esa dinámica siguió siendo más intensa en el conjunto nacional, de manera que el empleo en España alcanzó los 21,59 millones. En otras palabras, durante la última década ha habido creación de empleo en el País Vasco, pero las oportunidades para encontrar trabajo han crecido menos que en el resto de España. Ése es el motivo por el que, en esos años, la emigración de los vascos, como antes se ha visto, fue mayor que en los anteriores.

Podemos preguntarnos, como antes, qué hubiese ocurrido con el empleo si el País Vasco no hubiera sufrido el zarpazo permanente del terrorismo y su evolución se hubiera asemejado a la de las otras regiones desarrolladas de España. La respuesta la da también el gráfico 3.2., donde se muestra que los puestos de trabajo habrían experimentado una expansión paulatina hasta llegar a representar el 6,68 por ciento de los españoles. En tales circunstancias, en el último año considerado, 1,44 millones de trabajadores —casi 300.000 más de los efectivamente registrados— estarían ocupados en la región.

Si la población y el empleo siguieron una trayectoria descendente con respecto al conjunto español, no sorprende que lo mismo acabara ocurriendo con la actividad económica. Al comenzar los años ochenta, el PIB del País Vasco llegó a representar hasta el 7,6 por ciento del total español; pero a medida que transcurrió la década y buena parte de la siguiente esa participación experimentó un retroceso hasta llegar al 6,14 por ciento en 1996. Desde entonces apenas ha mejorado unas centésimas, quedando, en el último año, en el 6,22 por ciento. Y una vez más se constata que, si el terrorismo no hubiese apartado a la dinámica económica de su senda potencial, en vez de esta última cifra, en 2007 la economía vasca habría llegado a representar el 7,76 por ciento del PIB de España.

Población, empleo y PIB. Tres variables fundamentales para la economía y las tres ilustrativas del declive que el terrorismo ha provocado en ella. El País Vasco es cada vez menos importante dentro de España. Es menor, año tras año, su potencial demográfico. Es también decreciente su capacidad relativa para atraer la actividad productiva y para generar empleo. Y la economía vasca va quedando así postergada.

CAPÍTULO 4

El País Vasco: una sociedad atemorizada

El terrorismo tiene esencialmente una finalidad política, de manera que, como se ha argumentado en el primer capítulo, su utilización persigue el logro de la adhesión de los ciudadanos y de la sociedad a su causa a través del miedo. En el caso de ETA, esa causa no es otra que la independencia del País Vasco y la constitución de un Estado de naturaleza totalitaria —excluyente de todos aquellos que no se adscriben a la ideología nacionalista— en el que se engloben los territorios españoles y franceses que forman parte de él, así como Navarra. Es cierto que también los partidos nacionalistas persiguen la independencia y que difunden una ideología etnicista con ribetes totalitarios que toma al euskera como elemento de identificación, aunque su proyecto estatal —que nunca ha sido bien definido— tal vez no tenga aquel carácter. Por ello, existen elementos de convergencia entre esos partidos y las organizaciones que forman parte del entramado terrorista. Estas últimas encuentran en aquéllos un cierto amparo en el terreno ideológico y, según se ha mostrado anteriormente, en lo relativo a su financiación. La experiencia de cuatro décadas de terrorismo etarra señala también que, a veces con la participación activa de las fuerzas políticas nacionalistas y en ocasiones con su inhibición, ETA ha logrado que, en algunas zonas del territorio vasco, el Estado de derecho se haya visto notoriamente debilitado, facilitando así el dominio sobre el mismo. Se ha logrado así que en un conjunto nada desdeñable de municipios la vida social se organice en el marco de lo que podría designarse como un estado de excepción nacionalista, dando lugar a la ausencia de libertades políticas para quienes no comulgan con el credo independentista.

Para la configuración de ese espacio en el que las leyes del Estado español se encuentran, en la práctica, suspendidas, en el que la anomia es la característica común más relevante, ha sido esencial la participación de ETA en las instituciones a través de los partidos políticos que, bajo su control, se han presentado a las elecciones locales y autonómicas. Así, como se analizará en este capítulo, Herri Batasuna y sus derivaciones, hasta su ilegalización, y posteriormente el Partido Comunista de las Tierras Vascas (PCTV) y Acción Nacionalista Vasca (ANV), han desempeñado un papel muy relevante al adquirir en las citas electorales una cierta cuota de poder político para ETA. Y, a partir de ella, han tratado de limpiar el territorio que ocupan de cualquier atisbo simbólico que pudiera hacer referencia a la nación española.

La anomia, o ausencia de ley, es el resultado del miedo a la violencia. Un miedo que no se percibe como algo lejano, sino que está presente de manera constante, que invade la vida personal y social de los individuos, y que les despoja de su condición de ciudadanos porque les impide ejercer su libertad. Un miedo que también hace que algunas instituciones básicas, como el poder judicial o las fuerzas de seguridad, dejen de cumplir su función y sean incapaces de amparar y proteger los derechos individuales. Y un miedo que incita, en muchos casos, la inhibición, la cobardía y la justificación del terrorismo. No sorprende, entonces, que los que disienten del nacionalismo se hayan visto con frecuencia marginados e impelidos a abandonar su tierra para buscar en otros lugares de España el amparo que no han encontrado dentro del País Vasco. Se ha formado así una diáspora cuyas dimensiones pueden multiplicarse en el futuro si el proyecto independentista no encuentra freno, dando lugar, tal como se mostrará al final de este capítulo, a un auténtico fenómeno de limpieza étnica e ideológica.

El poder político de ETA

El terrorismo tiene una finalidad política que, más allá de los logros que pueda obtener en cuanto a sus últimos objetivos, se expresa en la ocupación institucional y geográfica de áreas de poder y en la obtención de un cierto nivel de adhesión política de la población a cuyas aspiraciones se pretende representar. El primero de esos aspectos es relevante porque, como se ha destacado en el primer capítulo, la capacidad operativa de las organizaciones terroristas se ve facilitada por el control de un territorio concreto en el que se trata de debilitar el poder del Estado para gozar de impunidad, por una parte, y para obtener recursos económicos, por otra. El segundo expresa, por su parte, el grado de éxito que se va obteniendo, a la vez que proporciona un argumento esencial para la justificación de la continuidad en el empleo de la violencia.

En el caso que nos ocupa, ETA ha desarrollado su actividad en el terreno político-institucional por medio de Batasuna. Esta organización se constituyó en 1978 con el nombre de Herri Batasuna, unificando cuatro partidos de ideología nacionalista radical —el Partido Revolucionario Popular (HASI), el Partido Revolucionario de los Trabajadores Patriotas (LAIA), Convergencia Socialista Vasca (ESB) y Acción Nacionalista Vasca (ANV)— con el objetivo, plasmado en la «alternativa KAS», de conseguir la independencia de Euskal Herria, unificando los territorios del País Vasco, Navarra y el País Vascofrancés, y creando un Estado independiente. Ha utilizado también, por razones electorales, la denominación Euskal Herritarrok. En 2001 adoptó la denominación Batasuna y, posteriormente a su ilegalización un año más tarde, logró presentarse a las elecciones autonómicas de 2005 por medio del Partido Comunista de las Tierras Vascas (PCTV), y a las municipales de 2007 con ANV. Estos dos últimos partidos fueron ilegalizados por el Tribunal Supremo en septiembre de 2008, lo que impidió que los partidos de ETA concurrieran a las elecciones al Parlamento vasco del año siguiente.

Desde sus inicios, Batasuna se ha articulado con ETA, de manera que la organización terrorista se ha solapado con su brazo político. Así, entre el momento de su fundación y 2002, un total de 442 personas detenidas por pertenecer a ETA eran a su vez cargos electos de Batasuna, o lo habían sido o lo fueron con posterioridad a su arresto. Si se tiene en cuenta que, en el momento de su mayor capacidad de representación, el número total de esos cargos apenas superaba los setecientos, y que el conjunto de los individuos que han representado a Batasuna en las diferentes instituciones no habrá superado el doble de esa cifra, se constata que para alrededor de un tercio de sus electos se ha acreditado una vinculación con ETA. De esta relación da cuenta también el hecho de que, en el conjunto de los procesos judiciales que se han emprendido contra las organizaciones del entramado terrorista, se han visto imputadas como dirigentes más de doscientas personas asociadas a Batasuna.

Los resultados de la actividad electoral de este partido político y los que le han sucedido en el ámbito vasco se han reflejado en el gráfico 4.1. Los votos obtenidos y los candidatos elegidos han sido variables a lo largo del tiempo, aunque dentro de ciertos límites. Así, haciendo referencia a las elecciones celebradas hasta 1999, los electores que le prestaron su voto oscilaron entre el 14 y el 20 por ciento del total, pudiéndose observar que la menor capacidad de representación se dio en la etapa inicial —en la que, por lo demás, Herri Batasuna se interesó poco por participar en las tareas legislativas— y que, por el contrario, los mejores resultados se lograron a raíz de la tregua decretada por ETA en 1998 en el marco del acuerdo de unidad entre los nacionalistas que se conoce como Pacto de Lizarra. La ruptura de esa tregua a finales de 1999 rebajó drásticamente la capacidad de representación de Batasuna, que en las elecciones autonómicas ulteriores apenas consiguió captar a una décima parte de los electores. Posteriormente, el PCTV mejoró algo los resultados en 2005, pero sin llegar a alcanzar los niveles de la década anterior. Además, con la ilegalización de Batasuna, ETA ya no pudo obtener representación en las elecciones municipales y forales de 2003, desvaneciéndose así casi completamente su facultad de representación política. No obstante, cuatro años más tarde, en el contexto de la negociación entre ETA y el gobierno presidido por Rodríguez Zapatero, consiguió que se le aceptaran las candidaturas de ANV en la mitad de los municipios, lo que le permitió recomponer parcialmente su presencia en los ayuntamientos.

El ámbito en el que ETA y los partidos por ella controlados han mostrado un mayor interés electoral ha sido tradicionalmente el municipal, pues a través del control de determinados ayuntamientos, o de una posición aventajada en ellos, no sólo han obtenido importantes recursos económicos con los que financiar las actividades terroristas, políticas y de propaganda —según se ha mostrado en el segundo capítulo—, sino que también han sustraído una parte del territorio al control del Estado democrático para crear una auténtica «zona liberada», en la que la hegemonía del totalitarismo abertzale ha sido completa. Por ello, no sorprende que, para sostener su dominio, esas organizaciones hayan recurrido a todo tipo de coacciones, fiscalizando a los electores y tratando de eliminar a sus rivales políticos. A este respecto, puede señalarse que, sobre todo desde mediados de la década de los noventa, la geografía del terrorismo en el País Vasco ha estado en buena medida determinada por un objetivo de exclusión de los opositores al nacionalismo y, singularmente, a ETA. Y, de este modo, se puede constatar que una buena parte de los atentados que tenían por objetivo el asesinato de personas previamente designadas, o de las acciones de violencia callejera, se han cometido principalmente en las zonas en las que no sólo el nacionalismo es mayoritario, sino que la implantación de Batasuna resulta aventajada. La violencia terrorista ha tenido así, en esos lugares, una función de depuración de la oposición política a ETA.

En los municipios dominados por ETA se ha acabado instaurando una dictadura del miedo. En unos casos ello es el resultado de la hegemonía electoral; en otros del empleo de una violencia sistemática —con atentados, acciones de terrorismo urbano o amenazas— sobre los estratos sociales reacios al nacionalismo. Se impone así un sistema totalitario que disipa las instituciones democráticas y se gesta «una suerte de archipiélago Gulag» (Gurruchaga, 2001). El Gulag vasco está formado por una buena parte de los municipios de menos de 10.000 habitantes —un 80 por ciento del total— que, con una población total próxima a las 350.000 personas, cuentan con una representación de unos 1.700 concejales —es decir, dos tercios del conjunto de los ediles que se eligen en la comunidad autónoma—. Francisco Llera (2001) ha analizado las características sociológicas de ese territorio, destacando su baja densidad demográfica, el carácter tradicional de su estructura social, la homogeneidad socioeconómica entre sus habitantes y el elevado control social que se ejerce entre éstos, lo que favorece el «monocultivo político».

El núcleo central de ese Gulag lo forman los municipios en los que Batasuna o sus epígonos han logrado una representación mayoritaria y han formado ayuntamientos gobernados por ella. Después de las elecciones de 1999, en las que obtuvo los mejores resultados de su historia, Batasuna consiguió las alcaldías de 41 pueblos en el País Vasco. Casi una década más tarde, en 2007, después de una legislatura sin representación, el partido de ETA —en este caso, Acción Nacionalista Vasca— revalidó ese poder en 35 municipios vascos y en otros nueve navarros, logrando las alcaldías de la mitad de ellos con los votos, y de la otra mitad con el ejercicio de una intensa violencia sobre los concejales electos de otros partidos que, finalmente, desistieron del ejercicio de su representación. Sobre esa base, ETA controla todavía a una parte minoritaria, aunque no despreciable, de la población, y accede a un sustancioso volumen de recursos económicos que, al menos parcialmente, pueden ser utilizados para sostener la estructura partidaria y que, como se ha visto en el capítulo segundo, también pueden ser desviados hacia la financiación de las actividades terroristas.

Los municipios gobernados por ETA después de las elecciones de 2007

Tradicionalmente los municipios en los que ha gobernado ETA a través de los partidos políticos que encarnan su representación han sido relativamente pequeños. Después de las elecciones de 2007 el control de la organización terrorista se extendió, como se observa en el gráfico, sobre 44 ayuntamientos del País Vasco y Navarra. De ellos, 32 no superaban los 5.000 habitantes y sólo cinco tenían más de 10.000. Su población total no es nada despreciable: más de 182.000 personas, lo que equivale al 13 por ciento de los residentes en zonas rurales o semiurbanas de la región. Y su distribución territorial resulta muy desigual, pues más de la mitad se ubican en Guipúzcoa y el resto se reparte casi a partes iguales entre Vizcaya y Navarra. En Álava sólo hay uno. Es, por tanto, evidente que en la primera de esas provincias se ubica la mayor fortaleza política de ETA. Los municipios guipuzcoanos que han gobernado los terroristas reúnen al 21,5 por ciento de la población provincial y cuentan con un presupuesto que, según datos de 2005, supera los 208 millones de euros; en cambio, esas cifras son muy inferiores tanto en Vizcaya —1,7 por ciento de la población y 24 millones de presupuesto— como en Navarra —2,0 por ciento de los habitantes y 12 millones—. En Álava las cifras son aún menores, de modo que apenas llega al 0,5 por ciento la población controlada por ETA, y el presupuesto del único ayuntamiento no llega a 2 millones de euros.

El poder municipal —que se complementa con la presencia de los partidos de ETA en las instituciones forales y en el Parlamento vasco— ha permitido así crear un espacio geográfico segregado del ámbito democrático, en el que el Estado ha quedado diluido o seriamente disminuido y en el que se ha experimentado el nuevo orden nacionalista. Es ahí donde, como destaca Llera, se desarrollan las campañas de «desobediencia civil, como el DNI vasco, la negativa al reclutamiento para el servicio militar, la apertura de los colegios públicos el día 12 de octubre o el 6 de diciembre»; y donde «sólo hay sitio para los nacionalistas y para su simbología y sus rituales». En ese marco, el mundo se configura a partir de una maniquea división entre abertzales y españoles; éstos son excluidos de cualquier manifestación cívica y, si se resisten, pueden llegar a ser exterminados. Para ello, de forma sistemática, se deslegitiman las instituciones, el Estado de derecho deja simplemente de operar y ETA-Batasuna-ANV acaba controlando un nuevo (des)orden público y por medio del terrorismo callejero, la intimidación y la amenaza, acaba ejerciendo el monopolio (i)legítimo de la violencia.

La adhesión política a ETA

Es así como se logra la adhesión política de la población a la causa del terrorismo. El ejercicio de la violencia, en unos casos por convicción, en otros por temor o por la ineludible necesidad de encontrar un sentido a la experiencia vital de la barbarie, acaba produciendo un rédito que se expresa en la justificación de los crímenes cometidos por razones políticas, en el prestigio social de los terroristas o en el apoyo a sus pretensiones. Todos estos elementos pueden evaluarse cuantitativamente a lo largo del tiempo, a través de los resultados de las encuestas que se realizan por la Universidad del País Vasco en el Euskobarómetro. Los datos disponibles se muestran en el gráfico 4.2., y señalan, en primer lugar, que ETA contó con una imagen muy favorable en la sociedad vasca durante la transición democrática y la instauración de la autonomía, pues sus militantes eran vistos como «patriotas» o «idealistas» por la mitad de los ciudadanos. Sin embargo, la continuidad del terrorismo en los años ochenta hizo descender esa opinión positiva a un nivel equivalente a la mitad del anterior. En 1999 la tregua declarada por la organización terrorista y la constitución del frente nacionalista que daba respaldo a sus tesis independentistas, posibilitó un nuevo cambio de tendencia y una recuperación del apoyo social. Pero se trató de un fenómeno transitorio, pues la ruptura de la tregua y el recrudecimiento de la violencia redujeron nuevamente la proporción de los ciudadanos que expresaban ese tipo de valoraciones, quedando, en los años más recientes, en menos de una cuarta parte.

Un ciclo similar se aprecia, por otra parte, en lo que puede designarse como el extremismo pro-ETA que se expresa en un apoyo incondicional o una justificación de la organización terrorista. Hasta el final del siglo XX, en los momentos álgidos de la adhesión política a ETA, alrededor del 12 por ciento de la población se situaba en esas posiciones, descendiendo a la mitad dicha proporción cuando, como ocurrió en la segunda mitad de los noventa, el progreso de la resistencia ciudadana al terrorismo se fue asentando en el País Vasco. Esos porcentajes se encuentran dentro del rango que muestran algunos estudios sobre otros fenómenos políticos de radicalismo violento, como es el caso del nazismo (Friedländer, 2004) o el antisemitismo (Bettelheim y Janowitz, 1974). Sin embargo, en los últimos años, a raíz del acoso judicial y político a las organizaciones del entorno de ETA que culminó con la ilegalización de Batasuna y, posteriormente, del PCTV y ANV, se ha registrado una reducción drástica de este tipo de apoyo, de manera que, actualmente, sólo un 1 por ciento de los vascos lo expresan.

Y a la misma conclusión se llega cuando lo que se tiene en cuenta es el segmento de la población que justifica la violencia terrorista. En la última década del siglo XX ese segmento reunía a alrededor de una décima parte de los encuestados, pero en los primeros años del siglo XXI esa proporción aumentó hasta llegar al 18 por ciento en 2002. Con posterioridad, se registró una reducción tan drástica que, en 2006, sólo un 2 por ciento de los adultos sostenían esa opinión. Y, más tarde, al evidenciarse el fracaso de la negociación del gobierno de Rodríguez Zapatero con ETA, volvió a elevarse rápidamente para decaer en el segundo semestre de 2008.

En resumen, por medio de la violencia y sustentándose sobre un poder municipal limitado, aunque no despreciable, ETA ha obtenido la adhesión de una parte de la población vasca. Ésta se ha situado, en general, en un nivel similar al observado en otros casos de extremismo político. Pero, cuando por efecto de una política antiterrorista rigurosa que no sólo persiguió a los autores de actos de violencia, sino que se extendió sobre sus organizaciones de apoyo —singularmente sobre Batasuna, que al ser ilegalizada ya no pudo concurrir a las elecciones locales de 2003—, ese nivel se redujo de manera drástica, convirtiéndose en marginal.

No es sorprendente, por todo ello, que durante el período más reciente uno de los objetivos fundamentales de ETA haya sido el de la recomposición de su poder en el ámbito municipal. A este objetivo respondió la realización de una campaña continuada de acoso a los ediles elegidos en las localidades donde Batasuna quedó excluida en las elecciones de 2003. Un acoso que buscó que esos concejales abandonaran sus puestos y que se plasmó en, al menos, 279 agresiones personales y ataques a las sedes de los partidos hasta que tuvieron lugar los nuevos comicios locales en 2007. Como resultado de esa violencia se produjo más de un centenar de abandonos; en algunos casos, las autoridades municipales aceptaron que los militantes de Batasuna pudieran intervenir en los plenos de los ayuntamientos como si tuvieran una efectiva representación política; y también hubo pueblos en los que los concejales electos no tomaron posesión, dejando la gestión en manos de los anteriores representantes de ETA. Y también fue una exigencia de la última negociación de la banda terrorista con el gobierno que se consintiera su participación en las elecciones de 2007, lo que, como antes se ha señalado, de nuevo posibilitó su acceso al poder local.

El debilitamiento del Estado democrático

En una parte como fruto del terrorismo, en otra por efecto de la hegemonía nacionalista en la gobernación de la comunidad autónoma, en el País Vasco el Estado de derecho se revela débil y muchas veces inexistente. Diariamente se han transgredido, durante muchos años, las normas jurídicas en lo que atañe al terreno simbólico, de manera que se ha producido una sistemática exclusión de los signos que denotan la integración de esta región en España. Así, la enseña nacional no ha ondeado —como obliga la Constitución— hasta muy recientemente en los edificios públicos dependientes de las administraciones gobernadas por los partidos nacionalistas; y aún no lo hace en muchos de ellos. Igualmente, el juramento de respeto a la Carta Magna, imprescindible para la adquisición de la condición de agente de la autoridad, se soslaya en el caso de los miembros de la Ertzaintza y de buena parte de las policías locales. Las normas referentes a la tramitación y aprobación de los presupuestos del gobierno vasco se han conculcado reiteradamente, de manera que en varias ocasiones, desde la presidencia del Parlamento, se ha impedido la votación conjunta de las enmiendas de devolución, o se ha permitido la aprobación parcial de algunas secciones y capítulos —y la prórroga de otros— sin someter al escrutinio de la cámara el conjunto global. Asimismo, ha sido frecuente la concesión de subvenciones públicas a diferentes entidades sin que se respetaran los principios de publicidad y concurrencia, sin que se establecieran criterios objetivos de reparto, sin que se verificara que los beneficiarios cumplían con los requisitos para ello y sin que se documentaran los gastos realizados (Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, 2004). Y también se han registrado múltiples casos en los que las distintas administraciones se han excedido de sus competencias para conceder ayudas financieras de dudosa finalidad, lo que ha obligado a su anulación por el Tribunal Superior de Justicia. Todo lo cual ha sido aprovechado por ETA y sus organizaciones satélites para obtener una parte de los recursos que se requieren para el sostenimiento del terrorismo, tal como se ha destacado en un capítulo anterior.

Por otra parte, la permisividad de las autoridades gubernativas con respecto a las manifestaciones políticas o ideológicas del terrorismo ha sido continua, lo que se refleja en carteles, pasquines y pintadas que permanecen durante meses, y aun años, inalteradas en la vía pública. También en la realización de homenajes a los militantes de ETA y de actos de enaltecimiento del terrorismo —como los 81 contabilizados entre 2000, año en el que esa figura delictiva se tipificó en el Código Penal, y 2005— sin que haya habido oposición policial. Y, asimismo, en la inhibición de los responsables del orden público ante las marchas y manifestaciones de Batasuna o de las organizaciones ligadas a la banda terrorista que se contabilizan por miles y que, en su mayor parte, fueron convocadas sin la preceptiva comunicación a la autoridad gubernativa, según se muestra en el gráfico 4.3. Ha sido paradigmática, en relación con todo esto, la negativa del presidente y algunos miembros de la mesa del Parlamento vasco a secundar la orden del Tribunal Supremo para disolver el grupo parlamentario de Batasuna una vez que este partido fue ilegalizado.

En definitiva, en lo que concierne a este tipo de asuntos, el gobierno vasco, muchas veces secundado por la pasividad del ejecutivo nacional, ha decidido no actuar para restablecer el derecho y restaurar los bienes jurídicos dañados. Se comporta así, de hecho, como si se hubiese declarado un estado de excepción encubierto, aunque efectivo, que justificara la elusión de las leyes y de su defensa mediante el empleo del poder coercitivo del Estado. Y, de esta manera, se ha creado en la práctica, por lo que a los intereses nacionalistas respecta, un espacio vacío de derecho, una zona de anomia en la que las determinaciones jurídicas se encuentran desactivadas, dando lugar a una efectiva desorganización de la sociedad. Y, así, las relaciones sociales, singularmente por lo que afecta al ámbito de la política, se diluyen y la ley se desvanece. Sólo en el verano de 2009, cuando tras las elecciones autonómicas se logró formar un ejecutivo sin la presencia nacionalista, presidido por el socialista Patxi López, las cosas empezaron a cambiar, de manera que el nuevo gobierno adoptó la decisión de hacer cumplir la ley.

Las condiciones ideológicas en las que ese proceso ha tenido lugar son esenciales para explicarlo. Algunos autores han insistido a este respecto en la degradación de los valores y la apatía moral que se asocian a la posmodernidad. «Esta corriente ideológica edificada sobre una impenitente deconstrucción de los grandes dogmas establecidos..., y (una) desconfianza frente a los sistemas referenciales clásicos —señala Raúl González Zorrilla (2004)— sirvió para que los asesinatos, los secuestros, las extorsiones, las amenazas y los chantajes..., ocurrieran en territorios estancos desde donde apenas afectaban al ser y al quehacer cotidiano de los ciudadanos.» Sus fundamentos los sintetiza este escritor destacando los cuatro elementos siguientes:

• En primer lugar, el relativismo ideológico que se expresa en la aceptación del principio de que todas las ideas, incluidas las propugnadas por ETA, son iguales e igualmente defendibles en una sociedad democrática. Ello legitimó el discurso político del terrorismo, dándoles a las declaraciones de ETA «la misma validez moral..., que a la voz temerosa de un ciudadano amenazado».

• En segundo término, el escepticismo ante los metadiscursos, lo que se plasmó en el declive de las ideologías vertebradoras de las sociedades occidentales y «tuvo como consecuencia un estallido de los particularismos y una radical exaltación de las diferencias», favoreciendo así la difusión y la aceptación del discurso nacionalista.

• En tercer lugar, la ruptura con los principios básicos de la democracia al cuestionar los derechos y libertades fundamentales de las personas por contraposición a unos supuestos derechos colectivos del pueblo vasco cuyos intérpretes son, precisamente, los partidos nacionalistas, entre ellos ETA y Batasuna.

• Y, finalmente, el crepúsculo del deber, la disolución de las obligaciones y responsabilidades individuales, lo que favoreció que «la contaminación moral generada por la actividad terrorista se extendiera infectando no solamente los ámbitos políticos, sino también las esferas de la economía, la educación o la cultura».

Es en este marco de relajación de los valores morales y los criterios éticos, de aceptación de cualquier pretensión política y de apuesta por la confusión, en el que se comprende la disolución del Estado de derecho y de su capacidad para defender los fundamentos de la sociedad democrática. La subversión de los valores constitucionales de libertad, justicia, igualdad y pluralismo, facilitó «la degradación y la cobardía moral de la sociedad», según ha destacado José Varela Ortega (2001), quien añade que «una parte no desdeñable (de los vascos) ha decidido aprender a convivir con la opresión, la injusticia y el crimen, a tolerarlo, disculparlo y hasta justificarlo».

No resulta fácil encontrar, con el material disponible, indicadores sociológicos de esta anomia deslegitimadora del Estado y de la condescendencia con el terrorismo. Pero se puede realizar una cierta aproximación a partir de los resultados del Euskobarómetro. Esta encuesta que periódicamente se efectúa sobre una muestra representativa de la población vasca revela que el terrorismo se ha considerado como un problema de segundo orden entre los entrevistados. Durante la segunda mitad de los años noventa, sólo un poco más de la quinta parte de los vascos ha manifestado una preocupación prioritaria por el terrorismo, en tanto que la cuestión del paro —un problema que en aquel momento se estaba reduciendo como consecuencia de una intensa generación de empleo— suscitaba la intranquilidad de más de la mitad de ellos. Sólo en 2001 el terrorismo se muestra con una mayor importancia que el desempleo; y después de esa fecha vuelve a posiciones de segundo orden, para acabar siendo citado, desde 2005, en el tercer o cuarto lugar entre los asuntos relevantes. En otras palabras, en el País Vasco, sin duda la región de España más atenazada por la violencia política, ésta no ha logrado emerger prácticamente nunca como el problema más relevante para los ciudadanos, pues éstos han preferido mirar para otro lado (Barbería y Unzueta, 2003), expresando así la cobardía que caracteriza a la mayoría de ellos (Uriarte, 2003).

Otra expresión de la anomia es el desinterés por la política en un contexto de insatisfacción con la democracia. A este respecto, se puede señalar que, con pocas variaciones, tanto en la década de los noventa como en lo que llevamos del siglo actual, dos tercios de los vascos exhiben un manifiesto desencanto por las cuestiones políticas. Éstas inspiran sentimientos negativos (aburrimiento, desconfianza o irritación) para entre el 40 y el 50 por ciento de los ciudadanos; y otro 20 por ciento se muestra indiferente. Parecería como si la mayoría quisiera huir de los asuntos públicos para no tener que comprometerse con ellos. Sin embargo, esa desafección se compagina con una negativa valoración del funcionamiento de la democracia. Así, aunque en torno al año 2000 quienes mostraban su satisfacción con el sistema político eran unos pocos más que los que tenían la opinión contraria, en casi todos los años que cubre el Euskobarómetro, éstos han superado en número a aquéllos, de manera que entre el 50 y el 60 por ciento de los entrevistados se manifiestan críticos con él.

Finalmente, se pueden mencionar las actitudes de exculpación del terrorismo. Cuando se alude a ellas, no se trata de señalar que los vascos justifiquen el empleo de la violencia con fines políticos —pues como se ha expresado en el gráfico 4.2. sólo una minoría lo hace— sino de destacar que están dispuestos a avalar la elusión de las responsabilidades penales por parte de los terroristas si éstos abandonan las armas. De esta manera, con ese condicionante y con una variación de diez puntos hacia arriba o hacia abajo a lo largo del tiempo, en torno al 40 por ciento de ellos consideran que todos los presos de ETA pueden ser excarcelados; y otro 30 por ciento limitan esa posibilidad a los que no han cometido delitos de sangre. En el otro extremo, sólo una quinta parte entiende que las penas impuestas a los terroristas han de ser cumplidas en su integridad. Además, debe anotarse que las posiciones exculpatorias han tendido a incrementarse en los períodos en los que el gobierno vasco o el ejecutivo nacional han emprendido negociaciones con la organización terrorista, en tanto que las que sostienen la exigencia de responsabilidades penales a los miembros de ETA se han visto reducidas. Es, por tanto, evidente que, en el País Vasco una mayoría variable de la población está dispuesta a extender un manto de olvido sobre la barbarie terrorista, incluso asumiendo que se someta a sus víctimas a una injusticia inapelable (Buesa, 2006a y 2006b).

El quebranto del aparato policial: la Ertzaintza

La desactivación de sistema institucional ha adquirido un especial relieve en el ámbito policial. Las competencias en este campo se encuentran distribuidas entre la comunidad autónoma y el Estado, de manera que éste se reserva las actuaciones en materia de vigilancia de fronteras, instalaciones aeroportuarias y otros aspectos menores, a la par que comparte con aquélla las relativas a terrorismo. A su vez, del gobierno vasco depende la seguridad ciudadana, la ordenación y vigilancia del tráfico en las carreteras, la represión del crimen y las labores de policía judicial. El cuerpo policial de la Ertzaintza, del que forman parte alrededor de 7.500 agentes, es el encargado de ejercer estas competencias autonómicas.

El desarrollo de las actividades policiales por parte de la Ertzaintza se encuentra severamente influido por el terrorismo y por la política nacionalista, lo que afecta a la eficacia del cuerpo en lo concerniente a la lucha contra ETA y al mantenimiento del orden público. Lo primero que debe señalarse a este respecto es que los mencionados factores se reflejan en unos elevados niveles de absentismo laboral y de perturbación psicológica entre los ertzainas. Así, en lo que al absentismo se refiere, cabe señalar su fuerte crecimiento a medida de que la presión terrorista sobre los agentes policiales se hizo cada vez más intensa después del año 2000. A ese efecto del terrorismo se añadieron otros factores, como los conflictos laborales, el acoso de los mandos sobre los policías desafectos con el nacionalismo y las carencias de la institución en materia de seguridad personal para sus miembros. Como consecuencia, la Ertzaintza ha perdido, durante la década reflejada en el gráfico 4.4, una media de 129.000 jornadas anuales de trabajo, con el consiguiente coste para el erario público. Ese nivel de absentismo laboral supera ampliamente al de otros sectores donde el promedio de los últimos años se ha situado entre el 3 y el 5 por ciento.

En cuanto a la incidencia de los problemas psicológicos entre los ertzainas, el informe del Servicio Médico de la institución referido a 2004 destacó que, en ese año, las consultas en ese ámbito habían ascendido a 1.655, siendo atendidos 785 agentes —el 10,5 por ciento de la plantilla— y dados de baja 417 —el 5,6 por ciento—. Estas bajas se sumaron a otras 207 que venían del año anterior, de manera que, en total, durante 2004 el 8,2 por ciento de los miembros de la Ertzaintza tuvo una baja ocasionada por enfermedades psicológicas. Dos años más tarde, en 2006, la misma fuente informó que hubo 422 casos de baja por problemas de salud mental, con lo que el referido porcentaje se redujo hasta el 5,5 por ciento. Estas tasas de incidencia de los problemas psicológicos son, en términos comparativos, demasiado altas. Así, en 2004, según el Ministerio del Interior, las bajas psicológicas en la Guardia Civil alcanzaron sólo al 2,5 por ciento de la plantilla. Y, como en el caso del absentismo, también en ese terreno ha habido un deterioro a lo largo del tiempo —pues en 1997 las bajas por trastornos psicológicos en la Ertzaintza apenas superaron el 3 por ciento, y en 2001 el 5 por ciento— que ya en 2006 parece haberse superado.

Las causas de esta situación laboral entre los ertzainas no se han dado a conocer, o tal vez ni siquiera han sido estudiadas en profundidad, de manera que la Consejería de Interior del gobierno vasco, cuando ha sido interpelada sobre el asunto en el Parlamento, nunca las ha aclarado. Ello no obsta para que, a través de los medios de comunicación, algunos agentes, entre los que se encuentran varios dirigentes sindicales, hayan avanzado algunos aspectos de gran interés. Así se señala que las amenazas latentes de ETA —que, en más de una ocasión, se han materializado en atentados o acciones de violencia callejera, y que han causado trece víctimas mortales entre los ertzainas— desempeñan un papel relevante junto a otras causas, como el envejecimiento de las plantillas o la conflictividad laboral. De acuerdo con el testimonio de uno de esos ertzainas, publicado en el periódico El Correo en 2005, «estamos desmoralizados, desmotivados, desanimados...; nuestros mandos nos vigilan, nos coaccionan y espían nuestras acciones en la calle; se inventan mil medidas para que no seamos operativos...; prefieren darle la razón al delincuente, sobre todo si es de Batasuna, que a nosotros».

La denuncia de la politización de los mandos de la Ertzaintza y de su pasividad frente al terrorismo ha sido una constante durante los últimos años. De ellos se señala que les «importa más la política que la eficacia» (López Schlichting, 2001) y que no son fiables, de manera que «cuando se trata de la lucha contra ETA..., hay agentes que prefieren pasar información a la Guardia Civil o al Cuerpo Nacional de Policía» (Barbería, 2000). Un ejemplo evidente de esa politización fue el desmantelamiento de las unidades especializadas en la lucha antiterrorista con ocasión del Pacto de Lizarra suscrito entre ETA, el PNV y Eusko Alkartasuna en 1998: «la dirección de la policía vasca —señala un sindicalista del cuerpo— desmontó los servicios más comprometidos en la lucha contra ETA; ...les quitaron de en medio porque no encajaban en la nueva fase de la construcción nacional». Otro caso significativo alude a las instrucciones dadas por los mandos para que los agentes se inhiban ante los delitos terroristas. Así, un ertzaina declara haber escuchado a Iñaki Muneta —jefe de la comisaría de San Sebastián— decir «que había que ser comprensivos con los de la kale borroka, porque al fin y al cabo, aunque equivocadamente, también ellos trabajan a su manera por el pueblo vasco» (Barbería, 2000).

Los aspectos precedentes pueden ser expresados con precisión sociológica a partir de una encuesta que, promovida por Comisiones Obreras (CC.OO.) y realizada por Sigma Dos, se llevó a cabo entre los agentes de seguridad ciudadana de la Ertzaintza en 2005. Sus resultados, algunos de los cuales se han sintetizado en el gráfico 4.5, señalan la baja moral de trabajo en el cuerpo policial. Los agentes se encuentran mayoritariamente desmotivados debido a una amalgama de causas en la que se entremezclan aspectos estrictamente laborales con elementos políticos, así como con el acoso disciplinario, siendo apenas mencionada la amenaza de ETA —lo que no sorprende si se tiene en cuenta que, en las fechas de realización de la encuesta las actividades terroristas habían disminuido de manera apreciable—. Además, esos ertzainas señalan el alto grado de politización de que adolecen las decisiones que adoptan los mandos policiales. Éstas responden la mayoría de veces a criterios políticos o directamente partidistas, y son muy pocos los que los identifican con un carácter profesional. Y ello se refleja en una importante inhibición de la Ertzaintza ante la actividad terrorista. Así, dos tercios de los agentes afirman haber recibido órdenes de no actuar frente a actos delictivos asociados a ETA o las organizaciones de su entorno. Además, los policías se sienten desamparados por el mando. Éste no les respalda ni tampoco les informa de los datos que se incauta a ETA, incluso cuando de ellos puede depender su seguridad personal.

Desmotivación entre los agentes, partidismo en la dirección y pasividad frente a los terroristas conducen a una notoria ineficacia de la Ertzaintza en todo lo que atañe a la lucha policial contra ETA y, con ello, a una dilución del Estado de derecho. Los dirigentes sindicales del cuerpo lo han señalado en múltiples ocasiones y han atribuido ese mal funcionamiento a razones organizativas y políticas. Entre las primeras se ha citado como ejemplo «la inoperancia que hay en..., (el) servicio de información», para cuya dirección se nombró, en su momento, a un «abogado defensor de varios jóvenes implicados en la kale borroka (el terrorismo callejero)». Y las segundas se mencionan sin eufemismos, con total claridad: «llegamos tarde a los pisos de ETA —declara el secretario general de CC.OO.— porque alguien de dentro se ocupa de que así sea», y su homólogo de ERNE apostilla indicando que «nos han quemado unos ciento veinte coches de ertzainas..., y no hemos detenido a ninguno (de los autores)» porque «la impregnación política de la cúpula, la instrumentalización política que hacen de nosotros, el desbarajuste organizativo, la falta de confianza básica en la dirección, es lo que nos mina la moral» (Barbería, 2000). En igual sentido cabe mencionar las declaraciones de Baltasar Garzón, juez de la Audiencia Nacional, recogidas por el diario El Correo en mayo de 2007, según las cuales los mandos políticos de la Ertzaintza «ataban las manos» de los agentes que querían luchar contra el terrorismo, o las manifestaciones realizadas en el mismo medio por el fiscal Enrique Molina: «Me preocupa el control que realizan desde arriba de la Ertzaintza sobre la lucha antiterrorista..., que en ocasiones implica directrices para no hacer algo.» Por ello, no debe sorprender que, en el sexenio transcurrido entre 2003 y 2008, la policía autonómica, que aparentemente desarrolló varias decenas de líneas de investigación con respecto al terrorismo, sólo detuvo a cuatro personas acusadas de delitos terroristas, de las que dos hubieron de ser puestas en libertad por falta de pruebas.

El acoso a los jueces

El Estado democrático de derecho no sólo se resiente por lo que ocurre en el ámbito policial autonómico, sino que también resulta dañado por la presión a la que se ven sometidos los jueces que tienen que aplicar las leyes e impartir justicia. El magistrado del Tribunal Superior de Justicia vasco, Juan Luis Ibarra, ha destacado a este respecto que resulta «palpable el sentimiento de fatiga institucional entre los jueces destinados en..., el País Vasco». Ese sentimiento se origina, por una parte, en «la dificultad que comporta juzgar en el contexto de una prolongada reticencia institucional, pretextada por la oposición política al modelo constitucional de Poder Judicial»; es decir, por la permanente descalificación de los jueces por parte de los partidos que se sientan en el gobierno vasco, especialmente cuando esos jueces adoptan decisiones que contravienen los deseos o las irregulares actuaciones de los políticos nacionalistas, cuando exigen la subordinación de la actuación de las administraciones al marco constitucional o cuando no se atienen a interpretaciones torticeras de las leyes, en especial las penales, influidas por los avatares de la coyuntura política y de la lucha por el poder. Y, por otra, tiene también su causa en «la dificultad que representa para un ejercicio independiente de la potestad jurisdiccional el ser consciente del riesgo de sufrir lo que, entre nosotros (en la judicatura), llamamos el accidente; esto es, que el juez sea víctima de..., ETA» (Ibarra, 2003).

La amenaza terrorista sobre los jueces no ha sido mera retórica, sino que ha tenido su plasmación real en la realización de atentados de diversa índole, que han causado ocho víctimas mortales, en otros dos casos los magistrados atacados sufrieron heridas graves, y ha habido cuatro ocasiones en las que esos ataques pudieron ser evitados. Además, las instalaciones judiciales han sufrido, en muchas ocasiones, destrozos materiales a consecuencia de acciones de terrorismo callejero. Como resultado de todo ello, desde 2002 una importante proporción de los miembros de la judicatura vasca deben ser escoltados permanentemente. Los propios jueces del País Vasco han denunciado esta situación, señalando que ello afecta a su trabajo jurisdiccional. En enero de 2002, con ocasión de la celebración de una reunión del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) en Bilbao, un grupo de magistrados elaboró un documento en el que se denunciaba la gravedad de la situación en la que tienen que juzgar los jueces en la región, considerándola sin «parangón en la historia judicial de los Estados de derecho de la Unión Europea» y atribuyéndola a «la amenaza de muerte recaída, personalmente, sobre un número cercano a los doscientos jueces». Para estos magistrados, el riesgo a sufrir atentados afecta severamente a «las condiciones subjetivas necesarias» para impartir justicia, y rechazan la posibilidad de que se consolide «una judicatura que debe impartir justicia desde el oscuro fondo de una burka».

En definitiva, ETA ha buscado la quiebra del poder judicial en el País Vasco. Y, aunque no haya logrado el objetivo de doblegar a los jueces, no se oculta que ha obtenido una cierta inestabilidad en éstos como resultado de sus amenazas y acciones terroristas. Ello se refleja en la extraordinaria movilidad que muestra la plantilla de los órganos jurisdiccionales, lo que, a su vez, ocasiona una excesiva interinidad en ella. En efecto, sobre una cifra total de alrededor de doscientos jueces y magistrados, cada año aproximadamente una décima parte de ellos o bien se han marchado a otro destino o bien han llegado a ocupar una plaza en el País Vasco (véase la tabla 4.1.). Esta tasa de rotación ha sido más elevada en algunos años, como 2001 y 2004, cuando rozó el 30 por ciento, y en 2005, cuando superó el 70 por ciento. La interinidad ha sido la consecuencia de la movilidad, de manera que son muchos los jueces que ocupan provisionalmente las plazas disponibles. La tasa de interinidad se ha situado en alrededor del 60 por ciento de la plantilla, aunque en los dos últimos años este porcentaje se ha reducido de manera drástica, seguramente porque los jueces llegados a la región han ocupado plazas permanentes.

Las causas de esta movilidad no se han estudiado, lo que no obsta para que se pueda pensar que la influencia de la amenaza terrorista, por una parte, y la actuación deslegitimadora de los partidos nacionalistas y, en especial, del gobierno vasco durante la presidencia de Juan José Ibarretxe, por otra, hayan sido elementos relevantes. Con respecto al primero de esos factores, el presidente del Tribunal Superior de Justicia, al presentar las cifras anteriores, señaló que «los compañeros que hayan tenido una preocupación por su seguridad personal..., han tenido ocasión de irse». No obstante, existe aparentemente un cierto desfase temporal entre la intensidad de esa amenaza —medida por el número de atentados— y el nivel de la rotación en la plantilla de jueces. Pero debe tenerse en cuenta que esta última depende también de la amplitud que pueda existir en las convocatorias de plazas y de la localización de las mismas. Y, en cuanto a las actitudes del gobierno regional, baste decir que las relaciones entre éste y el poder judicial han sido permanentemente tensas, tanto por la pretensión nacionalista de exigir el empleo del euskera en las actuaciones judiciales, como por las constantes críticas vertidas sobre las resoluciones judiciales. Esto último se ha plasmado en numerosos incidentes, el más grave de los cuales se planteó en enero de 2007 cuando el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco determinó el procesamiento del lehendakari por un delito de desobediencia relacionado con el cumplimiento de la sentencia de ilegalización de Batasuna. En aquella ocasión, varios presidentes de sala tuvieron que salir en defensa de la legalidad (Ibarra, Iracheta, Cinto y Madaria, 2007) y también el CGPJ se vio obligado a pronunciarse públicamente para reclamar «el cese inmediato de cualesquiera campañas, manifestaciones o declaraciones que pretendan hostigar y deslegitimar a los jueces de y magistrados que administran justicia en la Comunidad Autónoma Vasca». En todo caso, sí cabe descartar que la movilidad esté determinada por las condiciones materiales de trabajo de los jueces vascos, pues ellos mismos las valoran positivamente, muy por encima de lo que ocurre en otras regiones españolas (Consejo General del Poder Judicial, 2006).

La «espiral del silencio»

El ejercicio continuado de la violencia por parte de ETA y de las organizaciones que forman parte del entramado terrorista, unido al debilitamiento de las estructuras políticas y, muy especialmente, de los aparatos del Estado cuya función es preservar la seguridad de los ciudadanos, ha conducido en el País Vasco a una generalización del miedo entre sus habitantes y, a partir de este último, a una «espiral de silencio». Florencio Domínguez (2003) ha señalado a este respecto que, durante el último cuarto de siglo, «una parte notable de su población, posiblemente la mayoría, ha vivido bajo el temor», y que «este sentimiento, negado y oculto las más de las veces..., ha alterado profundamente valores sociales básicos y ha distorsionado la vida pública». Las raíces del clima de miedo, añade este autor, hay que buscarlas en la voluntad totalitaria de ETA, ayudada por las organizaciones de su entorno, y en la extensión de la cobardía sobre la sociedad. Esta última ha sido el resultado de un ejercicio selectivo de la violencia, pues ETA ha ejecutado sus asesinatos teniendo en cuenta el valor simbólico de sus víctimas, de manera que «la extensión del miedo se produce cuando diferentes sectores de la sociedad vasca empiezan a sentir que corren peligro de ser atacados, al igual que les ocurre a otros conciudadanos con los que pueden tener algún grado de identificación».

El miedo conduce al silencio, a la aparente aceptación del status quo de violencia sin que emerja ninguna rebeldía, sin que la crítica asome por algún resquicio en la opinión pública. Y es que hablar con libertad implica significarse ante los agentes de la organización terrorista y asumir el riesgo de ser atacado por ésta. Por ello, en el País Vasco existe una elevadísima proporción de la población que tiene miedo de expresar sus opiniones políticas, tal como se muestra en el gráfico 4.6. En efecto, desde el final de la década de los setenta hasta nuestros días, entre la mitad y las tres cuartas partes de los vascos han declarado no sentirse libres para hablar de política con todos o parte de sus conciudadanos. El porcentaje ha sido, lógicamente, variable a lo largo del tiempo, dependiendo de la intensidad de la violencia ejercida por ETA por medio de atentados o de las acciones de terrorismo callejero y de la capacidad del Estado para poner freno a aquélla. Este sentimiento de temor está mucho más extendido entre la población del País Vasco que entre el conjunto de los españoles. Así, según muestra una investigación realizada al respecto en 2004, mientras que el 62,1 por ciento de los vascos lo albergaban, sólo un 38,6 por ciento de los españoles se identificaban con él (Llera y Retortillo, 2004). Se puede añadir que el miedo es mayor entre las personas de cierta edad que entre las más jóvenes, entre las mujeres que entre los hombres y entre los que tienen un bajo nivel educativo que entre los universitarios. Pero las variables que más diferencian a la población temerosa de expresar sus ideas son de naturaleza política: el miedo es especialmente intenso entre los que se sienten españoles —aunque también se autoidentifiquen como vascos— y entre los que votan a los partidos constitucionalistas, en especial al PP y al PSOE.

La «espiral del silencio»

La «espiral del silencio» es un concepto acuñado por la politóloga alemana Elisabeth Noelle-Neumann en sus estudios sobre la opinión pública. Esta autora señala que, a diferencia de la élite, la mayor parte de la gente no desea destacar sobre otros ni obtener el poder, sino más bien evitar el aislamiento con respecto a los demás. Los seres humanos deseamos, en general, vernos arropados dentro de los grupos sociales a los que pertenecemos, y ello nos conduce a eludir cualquier comportamiento u opinión que nos destaque como una excepción. Como dice esta autora, «correr en el pelotón constituye un estado de relativa felicidad; pero si no es posible porque no se quiere compartir públicamente una convicción aceptada aparentemente de modo universal, al menos se puede permanecer en silencio como segunda mejor opción para seguir siendo tolerado por los demás».

Es precisamente este deseo de no destacar, este miedo al aislamiento, lo que pone en marcha la espiral del silencio. Cuando determinadas opiniones se perciben como poco convenientes o no compartidas por los otros, entonces se opta por callar. Los individuos evaluamos continuamente qué ideas y formas de comportamiento son aceptadas o rechazadas en nuestro medio social; y en función de esa evaluación nos adscribimos a la pauta dominante o, en el caso de ser opuestos a ella, guardamos silencio. Noelle-Neumann (2003) concluye: «la amenaza de aislamiento, el miedo al aislamiento, la continua observación del clima de opinión y la evaluación de la fuerza o de la debilidad relativas de los diferentes puntos de vista determina si la gente expresa sus opiniones o permanece callada».

En las sociedades amenazadas por el terrorismo en las que, como en el País Vasco, la anomia, la carencia de reglas jurídicas y, sobre todo, del poder para defenderlas e imponerlas, deja a los ciudadanos inermes frente a quienes ejercen la violencia, el sigilo se impone como una estrategia para sobrevivir y, de esta manera, la espiral del silencio oculta las verdaderas opiniones y sentimientos de gran parte de ellos.

Otra variable que permite evaluar los sentimientos de temor entre los ciudadanos vascos es la que se refiere a la percepción que éstos tienen acerca de la existencia de miedo a participar activamente en política dentro de su entorno microsocial. En este caso, los datos muestran también que, con una intensidad variable, son muchas las personas que albergan esa desconfianza. Durante los años noventa, la correspondiente proporción fue creciente, aunque descendió bruscamente durante el período de la tregua que se derivó del Pacto de Lizarra. Al reanudarse la actividad terrorista creció aceleradamente, alcanzando su máximo nivel en el año 2000, para posteriormente volver a descender a medida que la lucha antiterrorista iba cercenando la capacidad de ETA para cometer atentados. El mínimo nivel de este indicador llegó en 2006 y 2007 cuando el gobierno de Rodríguez Zapatero negociaba con la organización terrorista, pero el fracaso de este proceso y la reanudación de la violencia volvieron a impulsarlo al alza.

La taxonomía del miedo, que estos indicadores sociológicos reducen a una expresión demasiado general, es compleja y señala la existencia en el País Vasco de una amplia «zona gris» en la que se ubican muchos de sus habitantes. Debemos este concepto a la penetrante capacidad analítica de Primo Levi, quien definió la zona gris como «el espacio que separa a las víctimas de los perseguidores», un lugar «constelado de figuras torpes o patéticas», en todo caso seres humanos que sirven al poder totalitario con una disposición más o menos vigorosa, «teñida de infinitos matices y motivaciones: terror, seducción ideológica, imitación servil, miope deseo de poder, vileza e, incluso, cálculo lúcido» (Levi, 1989). Los moradores de la zona gris en el País Vasco también reflejan esta variedad de tonos. Están entre ellos quienes simplemente tienen miedo a expresarse públicamente, como aquella propietaria de un restaurante en Neguri que, después del estallido de un coche bomba en la proximidad de su establecimiento —el hecho tuvo lugar el 20 de abril de 2002—, al ser interrogada por un periodista radiofónico, a medida que las preguntas se deslizaban hacia el detalle de los acontecimientos, iba entrando progresivamente en los monosílabos, hasta que, no pudiendo más y trasluciendo su temor, con esa amabilidad de la que hacen gala los restauradores vascos, sólo era capaz de contestar con un «le voy a tener que dejar». O también la universitaria que escribe a una de sus profesoras, comprometida en la lucha civil contra el terrorismo, que le «infunde esperanza y es un ejemplo de pundonor», para decirle: «he llorado por usted y me he sentido terriblemente frustrada por quedarme callada; ...estamos llenos de miedo y eso nos duele mucho por dentro».

En la zona gris se expresan también los sentimientos encontrados de los que observan a las víctimas con espanto y compasión, y se alejan de ellas porque no pueden aceptar la sinrazón de su martirio. Tienen entumecida su conciencia hasta el punto de que los acontecimientos se escurren sobre ella sin dejar ningún rastro, pues no saben afrontar el hecho de que alguien, siendo inocente, pueda recibir un castigo tan cruel como la muerte. Esta gente se autoengaña sobre las raíces y las consecuencias de la violencia terrorista, y trata de olvidarlo todo porque el olvido es también una estrategia para sobrevivir sin perder el juicio.

Hay asimismo habitantes de la zona gris que creen ciegamente en la culpabilidad intrínseca de los que no se sienten nacionalistas, justificando así su victimación. Fieles al dogma difundido por los seguidores del aranismo, violentos o no, consideran que esa culpabilidad se deriva de que aquéllos no aceptan la existencia de un problema político entre el País Vasco y España. Y la prueba de la verdad de este axioma no es otra que la falsa creencia en que si no fuera de ese modo, si los que rechazan el nacionalismo lo reconocieran como válido, entonces el propio problema desaparecería porque se les daría la razón y, de paso, la independencia.

En fin, en el borde de la zona gris, con un pie en el lado de los asesinos, se encuentra una amplia variedad de individuos dispuestos a colaborar en la materialización del terror: delatores, chivatos, vigilantes, informadores. Y también los gestores del régimen de la violencia: los que le deben su puesto —naturalmente bien retribuido— o sus pingües negocios, surgidos al amparo de un extenso sistema burocrático que, como cualquier parásito, se aprovecha de las instituciones del autogobierno.

La geografía de la zona gris no tiene límites precisos; su extensión, dependiendo de la intensidad de la marea de violencia que la engendra, es variable, pues, tal y como destaca Levi (1989), a los individuos que se adscriben a ella les «ha pesado una situación límite» y «en realidad su comportamiento les ha sido férreamente impuesto». Por ello, según muestra la sociología empírica en nuestro caso, cuando el terrorismo cede en su presión como consecuencia de la lucha que tanto en el orden policial, como en el jurídico o el ideológico, desarrolla el Estado en su contra, esa geografía se minimiza, los islotes irreductibles en los que ETA encuentra apoyo se hacen cada vez más estrechos y la sensación de miedo se atempera, alargándose el sentimiento de libertad. Los que alguna vez habitaron la zona gris son así capaces de redimirse a sí mismos; en la permanente duda que, como seres humanos, sostienen entre el bien y el mal, deciden no rebasar la embocadura que conduce a la perversión, retroceden hacia nosotros y, como en una ocasión dijo Aleksandr Solzhenitsyn, quedan «al alcance de nuestra esperanza».

Del miedo, del hastío que provoca la dificultad para expresarse libremente, se deriva también un deseo de abandono, de huida, de búsqueda del bienestar íntimo con el que no se cuenta en un lugar diferente, alejado o próximo pero, en todo caso, distinto, en el que lograr un respiro vital. Las encuestas del Euskobarómetro, cuyo resultado se ha reflejado también en el gráfico 4.6., señalan sobre esto que, dependiendo de la coyuntura de la violencia, entre un 8 y un 18 por ciento de los vascos están dispuestos a abandonar su tierra para instalarse fuera. Son, por lo general, jóvenes de familias no nacionalistas, buena parte de los cuales cuentan con raíces familiares en otras regiones de España, que han realizado estudios universitarios o son estudiantes, y que, bien por haber sufrido el desempleo bien porque conocen las limitaciones del mercado de trabajo en el País Vasco —a las que he aludido en el capítulo anterior—, consideran que sus oportunidades serán mayores fuera de la región.

De esta manera, un estudio realizado por la Diputación de Vizcaya señala que, entre 2000 y 2008, ha habido un cada vez menor número de universitarios demandantes de empleo en la provincia, a la vez que un creciente número de titulados que han buscado trabajo fuera de ella. Asimismo se indica que, de las promociones de titulados de las universidades de Deusto y el País Vasco graduados entre 1996 y 2006, alrededor de cuatro mil trabajan fuera del territorio autonómico, principalmente en Madrid, Cataluña, Cantabria, Castilla y León y La Rioja, así como en el extranjero (Diputación Foral de Vizcaya, 2008).

De un modo más general, el análisis de los flujos migratorios interiores del País Vasco —es decir, los referidos a las personas de nacionalidad española— revela que, como se muestra en el gráfico 4.7., desde mediados de la década de los setenta del siglo XX y hasta nuestros días, han sido más las personas que han salido de la región hacia otros lugares de España que las que han entrado en ella procedentes del resto de comunidades autónomas. La trayectoria migratoria de los últimos treinta años contrasta fuertemente con la que registró el País Vasco desde los albores del siglo XX hasta que ETA entró en acción con la escalada terrorista con la que pretendió combatir la transición a la democracia después del franquismo. En efecto, a partir de la década de 1910, el saldo migratorio vasco fue siempre positivo y, con el paréntesis de la crisis de los años treinta, creciente. Ese saldo, por el contrario, se tornó negativo en 1976 y, desde entonces, no ha podido corregirse tan anómala situación. Y así, de una pérdida anual del orden de 1.500 personas durante la segunda mitad de los setenta, se pasó a más de 7.000 durante los ochenta y de casi 6.000 en los noventa, para descender en lo que llevamos del siglo XXI a una cifra de entre 4.500 y 5.000. En total, entre 1976 y 2008 se han marchado del País Vasco, en números redondos, 487.000 residentes en él, a la vez que han entrado 301.000 desde otras regiones españolas, con lo que la pérdida neta ha sido de 186.000, una cifra muy notable si se tiene en cuenta que la población vasca supera en poco los dos millones de personas.

El deseo de emigrar ha encontrado, en los últimos años, una motivación política adicional derivada de los planes independentistas que lideró el lehendakari Ibarretxe durante su mandato. Muchos vascos vieron en ellos un riesgo real de secesión que iría acompañado de una clara discriminación para quienes no comulgan con el credo nacionalista. El Euskobarómetro incluyó a partir de 2005 una pregunta al respecto, obteniendo como resultado que, entre ese año y 2008, entre el 5 y el 9 por ciento de los residentes en el País Vasco estaban decididos a abandonar el territorio, de manera inmediata, a partir del momento en el que se proclamara la independencia. No eran los únicos inquietos con tal posibilidad, pues entre un 20 y un 36 por ciento adicional declaraban que se quedarían por el momento, sin descartar marcharse. La suma de ambos tipos de respuesta nunca bajó del 26 por ciento; y llegó a alcanzar hasta un 45 por ciento en el primer semestre de 2008. Estas cifras no son menores. Señalan que, en la hipótesis máxima, casi 190.000 vascos han pensado en abandonar su hogar si el proyecto nacionalista más radical llegara a tener éxito; y otros 760.000 no lo han descartado. Pues bien, cuando se entra en el detalle de los datos, se comprueba que ese hipotético exilio forzado por la secesión, lo será principalmente del segmento de los ciudadanos que no comulgan con el nacionalismo. El Euskobarómetro revela, en efecto, que más de las cuatro quintas partes de los votantes del Partido Popular y dos tercios de los socialistas han decidido o no descartan marcharse, añadiéndose a ellos un tercio de los nacionalistas que apoyan al PNV. En consecuencia, ha de concluirse que, tal como se percibe por una buena parte de los vascos, la quimera independentista encierra un proyecto genocida basado en la limpieza ideológica de la población. Esa percepción no debe juzgarse exagerada, pues en lo fundamental coincide con las formulaciones que, sobre la nacionalidad vasca, se han realizado por ETA y los diferentes partidos nacionalistas, y que encontraron una expresión política en el Pacto de Lizarra y, posteriormente, ya con carácter jurídico en el proyecto constitucional conocido como «Plan Ibarretxe». Hoy, por fortuna, el curso de los acontecimientos políticos, con la llegada de un lehendakari socialista, parece haber conjurado tan grave posibilidad.

Recapitulación y conclusiones

Coherentemente con su naturaleza política, ETA se ha procurado una representación institucional a través de diferentes partidos —Herri Batasuna y sus derivaciones, primero, y el PCTV y ANV, después— con la triple finalidad de: dotarse de un potente medio de difusión de su programa independentista y totalitario; de allegar recursos económicos a sus arcas —lo que se ha mostrado en el segundo capítulo—; y de construir, dentro del País Vasco, un espacio geográfico en el que hacer visible la debilidad del Estado y experimentar su propio proyecto de construcción de una sociedad unidimensional.

Esa representación institucional ha venido de la mano de la participación electoral, principalmente en el ámbito autonómico y local, pues a ETA, salvo en la etapa inicial del sistema democrático, no le interesó demasiado ubicarse dentro del Congreso de los Diputados. Durante dos décadas —desde las elecciones locales de 1979 hasta las de 1999, y desde las autonómicas de 1980 a las de 1998— los partidos políticos vinculados a la organización terrorista obtuvieron entre el 15 y el 20 por ciento de los votos populares y lograron mantener una significativa representación en el Parlamento vasco, las Juntas Generales de los territorios forales y los ayuntamientos. Con el cambio del siglo, llegó la decadencia. Primero, porque la frustración que provocó la reanudación del terrorismo en el año 2000, tras la tregua declarada en 1998, redujo a sólo el 10 por ciento la proporción de los sufragios obtenidos en las elecciones autonómicas de 2001; y más tarde, porque, con la ilegalización de Batasuna en 2002, las dificultades para participar en los procesos electorales fueron crecientes. Aun así, la apertura de un proceso de negociación política entre ETA y el gobierno de Rodríguez Zapatero —finalmente frustrado— posibilitó un cierto resurgir de los partidos de ETA, tanto en los comicios autonómicos de 2005 como en los municipales de 2007.

Con ese bagaje institucional, ETA se procuró un territorio vital, un espacio de anomia en el que las leyes del Estado democrático perdieron su vigencia práctica, dando paso a la hegemonía del totalitarismo abertzale. Esa «zona liberada» —o Gulag vasco, como se la ha llamado— la formaron, con dimensión variable en el tiempo, gran parte de los municipios rurales de menos de 10.000 habitantes —lo que no excluye la presencia de algunos de dimensión mediana— cuya población total, dotada de una gran homogeneidad socioeconómica, estaba próxima a los 350.000 habitantes. Es allí donde se ejerció durante mucho tiempo —y donde aún se ejerce— la desobediencia civil, la deslegitimación del Estado de derecho y la exaltación del terrorismo. Y es allí donde también, de forma preferente, se constata la adhesión política a ETA.

En el País Vasco, una proporción importante de la población ha participado, en mayor o menor medida, en la salvaguardia ideológica de ETA. A finales de los años setenta del pasado siglo, las encuestas mostraban que la mitad de los vascos tenían una imagen positiva de esa organización terrorista. Ello no se corrigió hasta que se inauguró el decenio de los noventa; y, aun así, desde entonces no se ha logrado rebajar de la cuarta parte ese porcentaje. Asimismo, de una forma fluctuante a lo largo del tiempo, la justificación de la violencia ha encontrado amparo en alrededor de una décima parte de los ciudadanos. Y, para cerrar el círculo, el extremismo proetarra se ha constatado —en este caso, dentro de una senda temporal decreciente— entre el 10 y el 1 por ciento. La adhesión política suscitada por la violencia ha tenido, por tanto, una expresión genuina, más allá del voto, en una parte nada despreciable de los habitantes de la región.

La debilidad del Estado democrático ha sido crucial para tal resultado. Esa debilidad se ha manifestado en múltiples aspectos de la vida social, muchos de ellos de carácter simbólico —como la ausencia de la bandera nacional en los edificios públicos o la ausencia de juramento de la Constitución entre los policías de la Ertzaintza—, y otros de mayor enjundia —como la permisividad con las exhibiciones y movilizaciones de apoyo a ETA—. Se ha generado así un espacio de anomia en el que las normas jurídicas reguladoras de la convivencia política han caído en desuso. Para ello, ha sido necesaria una auténtica subversión de los valores esenciales de la democracia, así como el asentamiento de una apatía moral en una buena parte de la población vasca, hasta el punto de que ésta ha acabado aprendiendo a convivir con la opresión, la injusticia y el crimen, tolerándolo y disculpándolo.

Dos elementos que han coadyuvado, de una manera especial, al debilitamiento del Estado democrático han sido el quebranto del aparato policial y el acoso a los jueces. El primero ha sido el fruto tanto de la amenaza terrorista, como de la desactivación política de la Ertzaintza en la persecución de ésta; y se ha manifestado en un creciente absentismo laboral de los ertzainas, así como en unos reducidos niveles de eficacia en su actuación policial frente a ETA. Y el segundo se ha derivado sobre todo de una sistemática deslegitimación de los jueces y de su papel en la sociedad, impulsada por todos los partidos de ideología nacionalista y amparada por el gobierno vasco, que se ha añadido a las acciones intimidatorias de la banda terrorista. Como consecuencia, el ejercicio de las libertades civiles no se ha protegido suficientemente en el País Vasco y ello ha conducido a que una espiral de silencio y miedo haya podido envolver a la sociedad durante mucho tiempo. Y, así, dependiendo de la coyuntura de la violencia, entre la mitad y las tres cuartas partes de los vascos han sentido temor, de manera permanente, para expresarse sobre los asuntos políticos y también para participar activamente en la política. Para una proporción significativa de ellos —que oscila entre el 8 y el 18 por ciento— los deseos de abandonar la región y escapar así a la opresión nacionalista han sido muy intensos; y en buena medida se han cumplido a juzgar por el hecho de que, de una forma insólita para una región de alto nivel de renta, la emigración hacia las demás comunidades autónomas ha sido más intensa que la recepción de flujos migratorios desde éstas.

La intensa presión de los partidos nacionalistas a favor de la independencia, apoyada en el terrorismo y plasmada en el proyecto impulsado por el gobierno vasco que se ha conocido como Plan Ibarretxe, ha dado, en los últimos años, una última vuelta de tuerca al deseo de emigrar por razones políticas que se ha instalado entre muchos de los vascos que no comulgan con el credo de aquellos partidos, de manera que se cuentan por centenares de miles los que, de haber tenido éxito ese proyecto, se habrían marchado. La victoria del constitucionalismo en las elecciones autonómicas de 2009, y la consiguiente formación de un gobierno de signo socialista, han frenado por el momento ese sombrío panorama. Sin embargo, no conviene echarlo en el saco del olvido, pues las aspiraciones nacionalistas no se han eclipsado y, así, podría llegar a ocurrir lo que en las postrimerías del siglo XX ya ocurrió en otros países europeos, de manera que, como escribió Dzevad Karahasan (2005) en su Diario de un éxodo, fue posible «perder el mundo igual que yo perdí mi casa mientras la miraba y descubría que era hermosa».

CAPÍTULO 5

Las víctimas de ETA

El terrorismo es, como se ha argumentado en el primer capítulo, una forma singular de guerra que se realiza al margen de todas las reglas que, en el curso de la historia, las naciones han establecido para regular su actividad bélica; reglas, cuyo núcleo básico es el que establece la distinción entre los combatientes y los que no lo son para, así, excluir a estos últimos de la posibilidad de que haya un ejercicio legítimo de la violencia contra ellos. Es precisamente esa distinción la que las organizaciones terroristas no asumen y, por ello, desarrollan su violencia esencialmente contra civiles a los que eventualmente se selecciona en función de la carga simbólica que pudiera derivarse de los crímenes que se cometen sobre ellos y que, en todo caso, ajenos a cualquier conflicto, acaban siendo sus víctimas inocentes. El terrorismo implica así una violación sistemática de los derechos humanos reconocidos universalmente y trata de imponer sobre los cadáveres o los cuerpos heridos de sus víctimas una voluntad de dominación política que casi todos afrontan en silencio.

Desde que, en 1968, ETA cometiera su primer asesinato, hasta el momento actual, las personas que en España han sido víctimas del terrorismo se cuentan por miles. Miles son, en efecto, los asesinados, secuestrados, heridos, extorsionados o damnificados en atentados terroristas; miles son también sus familiares directos (esposos, hijos, padres y hermanos) que sufren con aquéllos el zarpazo material y moral de la violencia; y muchos miles más son sus amigos y conocidos, o sus conciudadanos que contemplan inermes cómo el peligro se cierne sobre ellos. «Todo delito terrorista —apunta Antonio Beristain (2004) desde la atalaya que le concede su dilatada experiencia como penalista estudioso de la victimología— produce muchas víctimas, en plural: ...la directa y muchas más indirectas; ...por eso —añade— sus víctimas merecen el nombre de macrovíctimas». Y ETA ha sido, sin duda, la organización terrorista que mayores daños ha causado, sin que por ello puedan olvidarse otras de variada significación política y religiosa o ejecutoras de un terrorismo de Estado.¹

Aunque hayan sido muy numerosas las víctimas del terrorismo en España, no se conoce con precisión su cuantía.

1. Citemos, entre las nacidas en España, con inspiración izquierdista, el Frente Revolucionario Antifascista y Patriótico (FRAP), el Grupo Colectivo Hoz y Martillo, el Movimiento Ibérico de Liberación (MIL), los Grupos de Resistencia Antifascista Primero de Octubre (GRAPO) y diversos grupúsculos anarquistas; con inspiración nacionalista, el Front d’Alliberament de Catalunya (FAC), el Ejército Popular Catalán, Terra Lliure, el Ejército Rojo de Liberación Catalán, Iraultza, los Comandos Autónomos Anticapitalistas, el Exercito Guerrilheiro do Pobo Galego Ceibe y el Movimiento de Autodeterminación e Independencia del Archipiélago Canario (MPAIAC); con inspiración derechista y carácter parapolicial, la Alianza Apostólica Anticomunista (Triple A), el Batallón Vasco Español (BVE), Antiterrorismo ETA y Acción Nacional Española; estas últimas conectan con los Grupos Antiterroristas de Liberación (GAL) que, sin duda, cabe considerar como ejecutores de un terrorismo de Estado (Vid. Woodworth, 2002). Y entre las extranjeras, de inspiración nacionalista, Al-Fatah y algunos grupos armenios; y de inspiración religiosa, la Yihad Islámica y Al-Qaeda.

Las autoridades políticas, y la sociedad en general, durante muchos años, dieron su espalda a las víctimas y trataron de eludir cualquier muestra de solidaridad con ellas; y tampoco les dieron respaldo institucional. Ello cambió durante los años noventa, especialmente durante la segunda mitad de esa década; pero, entretanto, se había perdido una buena parte de la información acerca de los estragos humanos causados por el terrorismo. Tal es el motivo de que aún hoy carezcamos de una idea precisa sobre cuántas personas han sufrido las consecuencias de los atentados. Por ello, comenzaré este capítulo haciendo una referencia cuantitativa a las víctimas de ETA. Después abordaré las consecuencias de su sufrimiento tal como quedan expresadas en los resultados de los estudios que han abordado el análisis de los daños psicológicos que han soportado. Y, finalmente, concluiré el capítulo con una consideración acerca de la agresión a los intereses de las víctimas que podrían derivarse de las políticas de perdón que, en ocasiones, se ha planteado el Estado al tratar de establecer acuerdos con las organizaciones terroristas.

Recuento de las víctimas de ETA

Aunque algunos autores han realizado un recuento singular de las víctimas mortales de ETA, creo que el punto de partida de una consideración cuantitativa acerca de este asunto tiene que partir de las cifras que ha ido publicando el Ministerio del Interior, completadas a partir de las investigaciones efectuadas por la Cátedra de Economía del Terrorismo para los años más recientes. En julio de 2005 el gobierno, en respuesta a una pregunta parlamentaria, informó escuetamente de que en los registros del Ministerio del Interior constaban 17.816 víctimas del terrorismo, incluyendo tanto las de ETA como las de las demás organizaciones terroristas que han operado en España. Y desde esa fecha hasta agosto de 2009, ha habido, al menos, pues la contabilidad no es completa, otras 5.729 adicionales, con lo que se totalizarían, hasta el momento actual, 23.545 personas directamente afectadas por el terrorismo. Pero esta última cifra no recoge toda la extensión de los estragos causados por las acciones de las organizaciones armadas, ya que hasta finales de 2008 el Consorcio de Compensación de Seguros —que cubre los riesgos de terrorismo sobre las personas o los bienes para los que se han suscrito pólizas de seguro— había resuelto 32.956 expedientes, de los que 1.932 correspondían a daños sobre las personas y 31.024 a daños sobre bienes materiales. Teniendo en cuenta estos datos, así como los referentes a los más de 7.100 expedientes resueltos por el Ministerio del Interior en aplicación de la Ley de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, creo que se puede estimar de forma razonable que en España ha habido unas 38.100 víctimas directas. De ellas, unas 37.600 —es decir, el 98,7 por ciento del total— han sido ocasionadas por los atentados de ETA.

La distribución de este balance del terror según el tipo de daños causados por la organización terrorista vasca, arroja el siguiente resultado:

• En primer lugar, 828 personas asesinadas, lo que supone algo más de dos tercios de las víctimas de esta naturaleza debidas al terrorismo en España.

• Por otra parte, 92 personas secuestradas, de las que ocho fueron asesinadas.

• En tercer lugar, unas 4.800 personas heridas con diferente gravedad, de las cuales aproximadamente cuatro de cada diez soportaron lesiones permanentes.

• Y, por último, unos 31.900 damnificados por los daños materiales causados en los atentados.

La victimación indirecta ha sido mucho más extensa, en la medida en que el terrorismo de ETA se ha complementado con la ampliación de las amenazas sobre determinados grupos de población y la realización de numerosas acciones de violencia callejera —unas 9.300 entre 1987 y 2009—. De este modo, sólo en el País Vasco, según Gesto por la Paz, más de 40.000 personas soportan algún grado de amenaza y, de ellas, un millar se desenvuelven en su vida cotidiana con una escolta de policías o vigilantes privados. Además, tal como se ha mostrado en un capítulo anterior, se puede estimar que unas 125.000 personas han abandonado el País Vasco para eludir las amenazas y el clima opresivo al que el terrorismo les ha sometido, engrosando la que ha dado en llamarse diáspora democrática vasca. Y añádanse a todos ellos los familiares y amigos de las víctimas directas. El balance final es difícil de establecer con precisión, pero si acudimos a los resultados de la investigación sociológica a cargo de los profesores Francisco Llera y Alfredo Retortillo (2004), un poco más del 7 por ciento de los adultos residentes en Euskadi —es decir, unos 130.000— se consideran personalmente afectados por los delitos terroristas; y si se tienen en cuenta a los que afirman conocer a alguna víctima, la anterior proporción se eleva por encima del 20 por ciento —lo que hace un total de 380.000 individuos—. Las macrovíctimas del terrorismo sumarían entonces unas 583.000 personas en el conjunto de España, la mayoría de ellas en el País Vasco.

Las características sociológicas de estas víctimas directas e indirectas ayudan a comprender mejor su situación. Los datos disponibles son parciales y se refieren principalmente a los afiliados a la Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT) hasta finales de los años noventa, entre quienes predominan los damnificados por ETA. De ellos, quienes fueron objeto de algún atentado se encontraban mayoritariamente (86 por ciento), en aquel momento, en edad activa, siendo la mitad de ellos jóvenes de entre 18 y 35 años (43 por ciento), y la otra mitad personas maduras de entre 36 y 65 años (43 por ciento). Había unos cuantos mayores de 65 años (2 por ciento) y un terriblemente elevado número de niños y adolescentes (12 por ciento). Éstos —los niños y adolescentes— eran a su vez la categoría dominante entre los familiares de las víctimas directas (44 por ciento); y había también muchos jóvenes (35 por ciento), siendo en cambio menos los de edades superiores a 35 años (22 por ciento) (Asociación de Víctimas del Terrorismo, 2001, Baca y Cabanas, 1997, y Baca, Cabanas y Baca-García, 2003).

Si se atiende al perfil profesional de las víctimas, se comprueba que, entre las asesinadas por ETA, predominan los miembros de los cuerpos policiales (46,2 por ciento) o de las Fuerzas Armadas (12,3 por ciento), siendo muy numerosos los civiles ajenos a cualquier cargo público (36,9 por ciento) y relativamente pocos los políticos y representantes de los ciudadanos (4,6 por ciento) (Alonso, 2005). Esta elevada participación de los miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad o de los militares y políticos entre las víctimas de ETA ha sido interpretada por algunos como un signo del carácter selectivo del terrorismo nacionalista vasco, que, según se sostiene, no habría realizado apenas ataques indiscriminados. No obstante, conviene anotar que la realización de atentados indiscriminados «no ha sido una táctica que (ETA) haya descartado a lo largo de su historia» (Alonso, 2005). Y, en todo caso, esa supuesta selectividad del terrorismo etarra puede ser cuestionada en la medida en que sus víctimas han sido generalmente designadas por su adscripción a una categoría genérica de individuos (policías, militares, políticos, magistrados, periodistas u otras) más que por sus cualidades personales. Tal es el motivo por el que la inmensa mayoría de las víctimas fueron sorprendidas por la violencia criminal bajo la que perecieron (véase el entretexto).

La victimación terrorista: un acontecimiento inesperado

En la perspectiva de las víctimas del terrorismo etarra, la discusión acerca del carácter selectivo o indiscriminado de los atentados carece de sentido, pues para ellas éstos han sido casi siempre acontecimientos inesperados. Una investigación realizada por la AVT entre sus afiliados puso de manifiesto que el 86 por ciento nunca pensaron que podrían sufrir un atentado; y del 14 por ciento restante, aunque la mayor parte tomaban precauciones para evitarlo (10,7 por ciento), sólo unos pocos habían sido avisados de la amenaza que se cernía sobre ellos (1,9 por ciento). Las víctimas del terrorismo fueron sorprendidas porque no eran portadoras de ninguna culpa.

Testigos del Mal

Guerra sin reglas, el terrorismo es una expresión del Mal, en su sentido más absoluto. Es decir, de ese mal que, siendo «uno de los proyectos posibles de la libertad constitutiva de la humanidad del hombre..., de la libertad en la que arraigan a la vez la humanidad y la inhumanidad del ser humano» (Semprún, 1995), es necesario escribirlo con mayúsculas por su radicalidad, pues designa la voluntad de unos seres humanos para decidir acerca de la vida —y la muerte— de otros y, por tanto, para romper el vínculo esencial de solidaridad que une entre sí a los hombres y nos permite esperar, en cualquier circunstancia, el respeto, la ayuda y el amparo de los demás, pues, como señala, con una perspectiva psicológica, Luis Rojas Marcos (2002a), «la clave para entender la continua innovación de la humanidad está en el triunfo de la fuerza innata, vital, solidaria y creadora de la multimilenaria herencia humana; esa fuerza indestructible, que nos impulsa a perseguir sin descanso la dicha propia y la de nuestros semejantes..., nutre nuestros principios éticos y nos predispone a la bondad y el altruismo».

La de los terroristas es una voluntad de decisión que se aplica sin tener en cuenta la existencia de una culpabilidad subjetiva —más allá de ficticias «condiciones objetivas» o de inventados «enemigos del pueblo»— en sus víctimas. Quienes optan por el terror para desarrollar su actividad política, según señaló Hannah Arendt (2001) en su conocido estudio del totalitarismo, «atacan sin provocación previa y sus víctimas son inocentes...; las víctimas son elegidas arbitrariamente..., sin tener en cuenta lo que puedan haber o no haber hecho». Y, por ese motivo, por su conciencia de no haber incurrido en culpabilidad alguna, de no ser merecedoras del terrible castigo al que se les somete, las víctimas son testigos de la verdad terrible del Mal.

Ser testigo del Mal implica un conocimiento, una sabiduría que sólo puede aprehenderse a través del sufrimiento y que resulta de casi imposible transmisión a los demás. Es ese conocimiento el que conduce a que las víctimas se vean envueltas en confusos sentimientos de vergüenza, culpa y desamparo. Vergüenza, porque la experiencia del Mal, el sufrimiento extremo, les hace saber que el ser humano es también capaz de eso y les proporciona la conciencia íntima de que comparten con sus atacantes, con los asesinos de sus seres queridos, una misma condición humana. Como apuntó Romain Gary (1980) desde su experiencia como combatiente que se sabe «contaminado por el mal contra el que lucha» (Todorov, 2002), «tanta vergüenza, tanta rabia suben a mi corazón que éste pierde el derecho a su nombre». Culpa, porque muchas veces albergan el síndrome del superviviente y se preguntan por qué no son ellos los caídos en vez de sus compañeros o familiares asesinados. Desamparo, porque ser objeto del crimen terrorista supone un desafío que reta todo lo esperado, que, como escribió Jean Améry (2001), hace perder la «confianza en el mundo..., la certeza de que los otros..., cuidarán de mí..., la esperanza de socorro», pues el daño sufrido «se torna en una forma consumada de aniquilación total de la existencia».

No sorprenderá, entonces, que las víctimas del terrorismo y quienes están cerca de ellas vivan anonadadas el acontecimiento que produce su victimación. La experiencia del Mal les deja sin saber qué decir; las palabras se escapan y, cuando se pronuncian, parecen insuficientes para expresar completamente el conocimiento al que se accede a través del sufrimiento; y uno se ve impelido a encontrar una explicación racional imposible que jamás se encuentra. Y también revela la soledad radical con la que se afronta ese conocimiento; una soledad que se vive como abandono, sin consuelo, en un desamparo desgarrador (véase el entretexto).

Ser testigo del Mal, ser víctima del terrorismo, produce daños psicológicos que muchas veces son difíciles de reparar. Los que directa o indirectamente han sufrido el impacto de los atentados terroristas —como asimismo ocurre con las víctimas de otros delitos violentos—, experimentan un trauma, una «quiebra (del) sentimiento de seguridad..., en sí mismos y en los demás seres humanos; ...(una) pérdida de la confianza básica..., de la integridad del propio yo» (Echeburúa, 2004). La experiencia traumática es, en este caso, más intensa y duradera que la que pueden ocasionar otras conmociones como las catástrofes naturales, los accidentes o las enfermedades, pues «la violencia entre las personas..., no forma parte de lo que esperamos en general de nuestros compañeros de vida, y contradice los principios que dan sentido a la existencia» (Rojas Marcos, 2002b). La prevalencia del trauma resulta ser muy elevada, de manera que la probabilidad de que una víctima del terrorismo experimente un trastorno psiquiátrico puede llegar a ser hasta cinco veces mayor que para cualquier otro miembro de la sociedad. Así, esa probabilidad alcanza el 52 por ciento entre las víctimas directas, con un recorrido temporal que va desde el 70 por ciento, antes de que hayan transcurrido dos años desde el atentado, hasta el 45 por ciento, pasados veinte años del mismo. Entre los familiares de las víctimas, la prevalencia es algo más del 36 por ciento, con un recorrido que va del 40 al 30 por ciento en el mismo período (Asociación de Víctimas del Terrorismo, 2001, y Baca, Cabanas y Baca-García 2003). Cabe recordar, para situar adecuadamente estos datos, que los estudios sobre la población española, en general, señalan unas prevalencias psiquiátricas que se mueven entre el 11 y el 20 por ciento (Baca, Cabanas y Baca-García, 2003); y que se estima en el 14 por ciento para las víctimas de accidentes de tráfico, el 20 por ciento para los damnificados en catástrofes naturales y en más del 50 por ciento para las personas que han sido objeto de agresiones sexuales o de malos tratos en el ámbito doméstico (Echeburúa, 2004). Esto último señala que, en lo que al trauma psicológico se refiere, el sufrimiento de las víctimas del terrorismo es del mismo orden que el que experimentan otras víctimas de la maldad humana.

Sentimientos de desamparo en las víctimas de ETA

Algunos datos empíricos, referidos a los miembros de la AVT, pueden ayudar a comprender la realidad subjetiva del desamparo con el que las víctimas del terrorismo viven su propia experiencia. Como se puede comprobar en el gráfico, ese desamparo se expresa en sentimientos y comportamientos muy diversos que se encuentran muy generalizados. Casi todas las víctimas tienen la idea de que no se les ha hecho justicia (99,5 por ciento) y una amplia mayoría —al margen de que esto pudiera no responder a la realidad objetiva, pues, como se ha señalado en un capítulo anterior, existe un amplio abanico de instrumentos de ayuda a las víctimas del terrorismo que incluye varios tipos de indemnizaciones y ayudas financieras, pensiones extraordinarias, exenciones fiscales, condecoraciones y servicios de apoyo sostenidos con recursos públicos (véase, Asociación de Víctimas del Terrorismo, 2004)— consideran que las instituciones no les apoyan (70 por ciento). Asimismo, tres de cada cuatro víctimas eluden cualquier tipo de noticias sobre el terrorismo y prefieren no saber nada de él, pues cada nuevo atentado les hace revivir su sufrimiento; y, de la misma manera, casi cuatro de cada cinco, ni siquiera se han informado acerca de los causantes de su tragedia. No sorprende, por ello, que en el 90 por ciento de los casos no se haya atendido al proceso penal de los autores de los atentados y no se haya asistido al juicio correspondiente, así como que más de dos tercios de las víctimas jamás hayan vuelto a recorrer el lugar donde ocurrieron los hechos que les abruman (67,8 por ciento).

Y no es sólo el estado mental el que se resiente con mucha probabilidad entre las víctimas del terrorismo. También lo hace su salud física, de manera que, según un reciente estudio realizado en el País Vasco, las personas que han padecido un atentado terrorista registran una incidencia de enfermedades somáticas cuatro veces mayor que el resto de la población. Asimismo presentan hasta un 30 por ciento más de limitaciones funcionales que restringen su capacidad de trabajo o de relación social. Todo ello conduce a que las víctimas cuenten, en comparación con las demás personas, con una menor aptitud para realizar actividades cotidianas y con unas mayores dificultades para comunicarse o relacionarse con los demás. Ser víctima del terrorismo puede modificar también las creencias y valores básicos de los individuos, de manera que el sentido de la vida y la visión benevolente de los otros y del mundo obtiene, para ellos, puntuaciones hasta un tercio más reducidas que para la población en general (Fundación Fernando Buesa, 2009).

El estudio que se acaba de citar señala, asimismo, que el dolor de las víctimas tiene también importantes implicaciones para la sociedad. En efecto, al ser el terrorismo un fenómeno de naturaleza política, su violencia debilita las estructuras sociales y quiebra las relaciones interpersonales, generando un trauma social que se manifiesta en un clima colectivo de miedo y culpabilidad, tal y como se ha mostrado en el capítulo precedente. Por ello, la solidaridad emocional y el apoyo institucional a las víctimas no sólo les ayuda a éstas a rehabilitarse, sino que coadyuva al propio fortalecimiento de la sociedad. Sin embargo, hay que señalar que, en el País Vasco, ese apoyo institucional ha estado ausente durante muchos años —y aún lo está en la mayoría de casos— de la agenda de los responsables de las instituciones políticas, de manera que sólo muy recientemente ha empezado a quebrarse esta indiferencia hacia las víctimas (véase el entretexto).

Las víctimas del terrorismo y la política del perdón

En su más sintética formulación, las distintas organizaciones de víctimas del terrorismo han recurrido a cuatro conceptos para expresar sus reivindicaciones políticas ante la sociedad española. Se ha reclamado así la memoria de todos cuantos han sufrido directamente la violencia de los atentados terroristas, muy especialmente de quienes perecieron; se ha exigido también el restablecimiento de la verdad con respecto a esas víctimas para que, reconociéndose que su sufrimiento no ha sido la consecuencia de una culpa, se restituya su dignidad como ciudadanos inocentes sacrificados por las organizaciones terroristas para infundir el miedo en el conjunto de la sociedad; y se ha demandado justicia para que, por medio de la condena penal de los individuos responsables de la actividad terrorista y la reparación del daño causado, pudiera eludirse cualquier apelación a la venganza como medio de satisfacción moral.

El reconocimiento a las víctimas del terrorismo en los municipios vascos

En 2006 el gobierno vasco aprobó un «Plan de Paz y Convivencia» en el que, entre otros objetivos, se planteaba la adopción de iniciativas y compromisos relativos a la memoria, el reconocimiento y la verdad de las víctimas del terrorismo, singularmente dentro del ámbito municipal. Tres años más tarde, en un extenso informe, el Ararteko (Defensor del Pueblo vasco) hizo una evaluación de los resultados cuyos principales aspectos son los siguientes:

• De los 251 municipios del País Vasco, más de un tercio —86— han sido escenario de la violencia terrorista en forma de asesinato.

• El Plan de Paz y Convivencia contemplaba distintos tipos de acciones a desarrollar. Las que más frecuentemente han sido asumidas por los municipios se refieren a la adopción de acuerdos de defensa de la democracia, la libertad y el pluralismo —en 85 casos (33,9 por ciento)—, la eliminación de pintadas o carteles ofensivos para las víctimas —en 81 municipios (32,3 por ciento)— y la realización de actos de reconocimiento y solidaridad con las víctimas —en 79 casos (31,5 por ciento).

• Mucho menos frecuentes han sido otras iniciativas, como la creación de foros cívicos de defensa de la democracia, la libertad y el pluralismo —24 ayuntamientos (9,6 por ciento)—, las de reconocimiento de las víctimas —35 casos (13,9 por ciento)— o las prohibiciones de actos públicos contrarios a la memoria de las víctimas —7 casos (2,8 por ciento).

• Por otra parte, se ha constatado que al menos en trece municipios existen plazas o calles cuya denominación implica un homenaje a miembros de ETA y son, por ello, ofensivas para las víctimas. Sólo en dos casos esos homenajes a terroristas han sido retirados por iniciativa municipal.

• El Ararteko concluye de todo ello que «son muchos los municipios vascos en los que no se ha adoptado ninguna medida a favor de las víctimas del terrorismo»; y añade que «en algunas localidades vascas aún se conmemora a los victimarios, a los que se dedican homenajes, calles o plazas con su nombre, se erigen monolitos o se celebran otros actos de recuerdo». No obstante, también señala que «un grupo de ayuntamientos vascos, no muy numeroso pero activo y comprometido, ha asumido el objetivo de tratar de conseguir la visibilidad de las víctimas del terrorismo» (Ararteko, 2009).

Finalmente se puede señalar que no ha sido hasta noviembre de 2009 cuando se ha llegado a un acuerdo institucional en la asociación de Municipios Vascos Eudel para establecer un modelo de ordenanza municipal que permitirá impedir la exhibición de fotografías de terroristas y símbolos de ETA en los recintos feriales durante las fiestas patronales.

De estas reivindicaciones —que, tras muchos años de olvido, silencio y recortada atención por los poderes públicos, encontraron satisfacción desde el final de la década de los noventa con la Ley de Solidaridad con las Víctimas del Terrorismo, el Pacto por las Libertades y contra el Terrorismo o la reforma penal de 2003—, la que más controversia suscita es, sin duda, la que se refiere a la justicia, pues con cierta recurrencia, en especial durante los períodos en los que los gobiernos han entablado negociaciones con ETA, se ha aludido a la posibilidad de establecer los términos de éstas en la fórmula «paz por presos»; es decir, en un intercambio entre el establecimiento de un alto el fuego o un cese de la violencia y la aplicación de medidas de gracia a los terroristas encarcelados.

Amnistías, indultos y excarcelaciones

Amnistiar, indultar o excarcelar a quienes corresponde la responsabilidad de haber hecho del crimen un instrumento de la política se ha convertido, en virtud del pragmatismo de los gobernantes, en un ingrediente de sus estrategias para lograr el final de las organizaciones terroristas (véase el entretexto). Sin embargo, nada garantiza que estas políticas del perdón conduzcan al final de las organizaciones terroristas, tal y como ha puesto de relieve la experiencia española durante la transición a la democracia. Cuando en octubre de 1977 se promulgó la ley que culminaba las medidas de gracia decretadas por los gobiernos de Adolfo Suárez desde un año antes, ETA había asesinado a 66 personas. Después de la amnistía caerían bajo su fuego otras 762. Por su parte, hasta ese momento los Grupos de Resistencia Antifascista Primero de Octubre (GRAPO) habían cometido 14 asesinatos; ulteriormente se responsabilizarían de otros 70. Con el Frente Revolucionario Antifascista y Patriota, el Movimiento Ibérico de Liberación (MIL) y los grupos anarquistas y de extrema derecha, ocurriría otro tanto; y si se hace referencia a todas las organizaciones armadas que han practicado el terrorismo en España, se establece un balance cuantitativo de muertes en el que, con anterioridad al perdón estatal, se anotan 97 nombres, y, con posterioridad, 1.123 más.

Las políticas del perdón: un panorama internacional reciente

Las políticas del perdón se han constituido, en los últimos años, en un ingrediente ineludible de los procesos de negociación con terroristas y criminales tal como son concebidos por una doctrina ingenua, aunque dominante a pesar de que no exhibe ningún caso de éxito, propugnada por las ONG internacionales dedicadas a la resolución de conflictos. Ello ha tenido influencia, durante los últimos años, en diversos casos, como el británico o el argelino, que contrastan con las políticas adoptadas por otros gobiernos, como el alemán o el italiano.

En noviembre de 2005, el gobierno británico presentó la Northern Ireland Offences Bill, un proyecto de ley en virtud del cual se daba cumplimiento a un acuerdo entre Tony Blair y los republicanos del Sinn Féin, para que alrededor de ciento cincuenta militantes del IRA, que estaban huidos, pudieran retornar libremente al Ulster. El primer ministro defendió el proyecto señalando que con él se «pretendía poner fin al terrorismo», y eludió así la crítica de los demás partidos de Irlanda del Norte en la que se enfatizaba la idea de que su contenido era «un insulto, una grotesca tomadura de pelo a las víctimas del terrorismo». Afortunadamente, no pudo lograr los apoyos necesarios para la ratificación de la ley por las cámaras legislativas y, en enero de 2006, se vio obligado a retirarla.

El caso británico no es el único. En septiembre de 2005 se aprobó en Argelia una Carta por la Paz y la Reconciliación Nacional, en la que se amnistiaba a los terroristas responsables de actos individuales de violencia —excluyéndose a los participantes en masacres colectivas— y se exoneraba de responsabilidad a las fuerzas de seguridad estatales. Esta norma, que fue aprobada en referéndum, sería duramente contestada por distintas organizaciones, entre las que destacan las que acogen a los familiares de las más de 150.000 víctimas del Frente Islámico de Salvación (FIS). Así, Sultan Brahimi, presidente de la Organización Nacional de Víctimas del Terrorismo, declaró que con esa ley «el Estado se ha despojado de todo derecho y toda humanidad»; y Cherifa Jedar, que dirige la asociación Yazairuna, en un acto en el cementerio de Blida, proclamó que «nadie tiene derecho a perdonar en nombre de las personas que están aquí enterradas», a la vez que reivindicó «nuestro derecho a la justicia, nuestro derecho a la memoria». Además, Amnistía Internacional señaló que esta ley puede «perpetuar un clima de impunidad y alentar nuevos abusos» en Argelia.

En Alemania, a lo largo de 2007 y 2008 se ha desarrollado una larga polémica acerca de la excarcelación de algunos miembros de la Fracción del Ejército Rojo (RAF), también conocida como Banda Baader-Meinhof, que, tras haber estado encarcelados durante 24 años y mostrar arrepentimiento, pidieron ser indultados de una condena a perpetuidad. En el caso de Christian Klar, condenado por nueve asesinatos y once intentos de asesinato —que se dirigió al presidente de la República, Horst Köhler, señalando que «tengo que reconocer una culpa, entiendo los sentimientos de las víctimas y lamento el sufrimiento de estas personas»—, después de que se opusieran tanto las organizaciones de víctimas como los partidos cristianodemócratas CDU y CSU —que amenazaron con no apoyar la reelección de Köhler—, la decisión presidencial, adoptada en mayo de 2007, fue negativa. Köhler había visitado previamente al terrorista en la prisión para comprobar su efectivo arrepentimiento. Sin embargo, un año y medio más tarde, cuando el terrorista ya había cumplido 26 años de condena, en cumplimiento de la ley penitenciaria alemana, la Audiencia Territorial de Stuttgart decretó su excarcelación para pasar a la condición de libertad provisional.

También en Alemania, el caso de Brigitte Mohnhaupt —condenada a cinco cadenas perpetuas por otros tantos asesinatos— ha sido diferente, pues esta terrorista nunca pidió perdón por sus crímenes y calificó públicamente como traidores a los miembros de la RAF que habían abandonado las armas. Sin embargo, a pesar de la oposición de las víctimas —la viuda del jefe de la patronal alemana Hanns-Martin Schleyer dejó claro que no perdonaba a Mohnhaupt y pidió: «¡No dejen en libertad a los asesinos de mi marido!»— fue puesta en libertad condicional por la Audiencia de Stuttgart, tras 24 años de condena, en febrero de 2007 con el argumento de que «ya no existen riesgos de seguridad». Se da la circunstancia de que, una vez excarcelada, Mohnhaupt anunció que, amparándose en la ley que protege el derecho al honor, se querellaría contra todos los que la llamaran terrorista o asesina. Otro caso similar ha sido el de Eva Haule, autora de un atentado contra la base estadounidense de Rhein-Main que causó dos muertos y 23 heridos, a la que se excarceló tras 21 años de condena, aunque previa expresión de su arrepentimiento.

En Italia, la política seguida por el gobierno ha sido clemente con los miembros de las Brigadas Rojas que han mostrado un sincero arrepentimiento y muy dura con los que no han rechazado el terrorismo y pedido perdón a sus víctimas. Algunas de estas últimas apoyan esta política, como Agnese Moro, hija del histórico líder democristiano Aldo Moro, que se reconcilió con la asesina arrepentida de su padre Adriana Faranda, a la que visitaba en la cárcel desde varios años antes de su excarcelación. Pero otras, como Lorenzo Conti, hijo del alcalde de Florencia asesinado por este grupo, han considerado que «el Estado ha olvidado a los familiares de las víctimas y ayuda sin embargo a los ex terroristas». Todo ello no obsta para que, en el caso de los terroristas que no se arrepienten, el Estado italiano actúe con mucha dureza. Un caso llamativo ha sido el de Diana Blefari, condenada a cadena perpetua por el asesinato del economista Marco Biagi en 2002. Esta terrorista pasó seis años, desde su detención, en régimen de aislamiento. Se suicidó en su celda a finales de 2009.

La amnistía no acabó entonces con el terrorismo, pero sí dejó en el desamparo a sus víctimas. Javier Ybarra, cuyo padre fue secuestrado y ejecutado por ETA, ha recordado no hace mucho que «aquella decisión —la del perdón y excarcelación de los asesinos— me supo a recompensa del mal», para añadir en seguida que «mientras los españoles vivían una auténtica fiesta de libertad y democracia, nosotros asumíamos nuestra tragedia en soledad y silencio» (Ybarra, 2005). La de amnistía fue, por ello, una ley de injusticia; y si pudo resolver, zanjándolos definitivamente, los residuos de responsabilidad penal que pudieran subsistir desde el enfrentamiento civil entre los españoles y de la actividad política durante el posterior régimen autoritario, no logró atajar el problema del terrorismo.

A este fracaso se debe que, en los años ulteriores, se produjeran intentos de solucionar la cuestión de ETA mediante pactos entre el gobierno y esa organización en los que se intercambiaría la «paz» —es decir, el cese temporal o definitivo del empleo de la violencia con fines políticos— por la excarcelación o la suavización de las condiciones penitenciarias de los militantes «presos» de ella. El más notorio, por haber saldado la responsabilidad penal de 258 individuos vinculados a grupos terroristas, fue el derivado del acuerdo establecido entre ETA político-militar y el entonces ministro del Interior, Juan José Rosón, un mes antes de que la Unión de Centro Democrático (UCD) fuera desalojada del poder por el PSOE. Entre 1982 y 1989 esos etarras pudieron normalizar «su situación, en unos casos tras obtener un indulto, en otros gracias a la excarcelación o la vuelta del exilio, sin riesgo de sufrir persecución policial o judicial» (Domínguez, 2000). Las condiciones de esa normalización las recordaron en una carta al director de ABC, publicada en 2006, dos víctimas del terrorismo —Ángel Altuna y José Ignacio Ustaran Muela, hijos de sendos asesinados por ETA político-militar en septiembre de 1980— al señalar que el correspondiente proceso se saldó con una total impunidad para los terroristas, pues «no se siguió ninguna investigación policial que permitiera continuar con los procesos abiertos, no se reabrieron los casos archivados ni se investigaron los asesinatos de ETA por aclarar», de manera que, sin que se «reconociera el daño realizado, ni se expresara un mero esbozo de..., arrepentimiento..., se consideró que los presos que se situaban cercanos a los que habían dejado las armas estaban ya automáticamente reinsertados». Y ello hizo que, en aquel caso, no hubiera justicia, pues no se tuvo en cuenta ni «el valor retributivo de la pena, (ni) la exigencia del reconocimiento del daño, (ni) una reinserción de tipo activo». En definitiva, «el atajo que erróneamente se tomó entonces» hizo que la reinserción de los polimilis, que muchas veces se pone como el ejemplo a seguir, se acabara configurando como «una situación injusta».

Si tenemos en cuenta todo esto, podemos pensar que, cuando con frecuencia se especula con la posibilidad de aplicar medidas de gracia a terroristas en el marco de un hipotético «proceso de paz» negociado entre el gobierno y ETA, los que lo hacen extienden a la vez un telón de olvido sobre el sufrimiento de unas víctimas que no han visto compensada su amargura con la realización de la justicia. Porque hay que decir con rotundidad que, en España, la aplicación del derecho a los delitos terroristas ha supuesto, para sus ejecutores, penas notoriamente insuficientes. Y ello ha afligido a las víctimas. Recuérdense, por ejemplo, las palabras de María Luisa Ordóñez —viuda de un asesinado por los GRAPO— cuando señalaba que «después de pulverizarnos la vida a mi hija y a mí, tuvimos que soportar ver a Sánchez Casas saliendo de la cárcel con el puño en alto y gritando que no se arrepentía de nada; ¡qué justicia permite este escarnio!» (Ródenas, 2004). O las de Juan José García, ex guardia civil, el día de la excarcelación de Eugenio Etxebeste, quien atentó contra él: «Antxon ha pasado seis años y medio en la cárcel y yo llevo en mi cuerpo diecisiete... cicatrices» (Martínez y Pagola, 2004). Por cierto, que ese mismo Etxebeste fue quien ordenó el asesinato de su tío Ramón Baglietto. La hermana de éste —Nieves Baglietto, tía también del etarra, que tuvo que exiliarse del País Vasco al poco tiempo del atentado, pues la amenaza se cernía también sobre ella— ha escrito, evocando aquellos acontecimientos y observando los actuales intentos de negociación con ETA, que «corrió mucha sangre, sangre que a la vista del camino que se ha emprendido..., habrá sido estéril..., (pues) podemos pasar por el desprecio, la humillación y el trago amargo de (un) intento de pacificación (basado en) el mercadeo de la sangre de las víctimas del terror» (Baglietto Martínez, 2005).

La opinión pública y el perdón de los terroristas

Aun cuando las víctimas hayan expresado casi siempre su rechazo a las políticas del perdón, no por ello ésta ha sido la opción preferida por todos los gobiernos, incluso cuando era apoyada con generalidad por la opinión pública española. Así se constata, en efecto, en los diversos sondeos que se han publicado en los últimos años, de manera que se puede afirmar que en la sociedad española ha arraigado con fuerza la idea de que a los terroristas no deben concedérseles medidas de gracia.

Quizá la investigación sociológica que mejor ha reflejado esta realidad es la patrocinada por la Fundación Víctimas del Terrorismo acerca de las percepciones ciudadanas sobre el terrorismo y sus víctimas entre 2004 y 2008 (Llera y Retortillo, 2004), una investigación cuyos resultados han sido corroborados por otras de menor alcance que han sido publicadas por la prensa periódica (Buesa, 2007). De acuerdo con ellos, según se pueden visualizar en el gráfico 5.1, se pueden destacar los siguientes aspectos relevantes:

• Un amplio porcentaje de los españoles —hasta el 44 por ciento— rechaza completamente las medidas de perdón y reclama el cumplimiento íntegro de las penas a las que han sido condenados los terroristas. Es más, hasta un 92 por ciento acepta que esas penas lleguen hasta el máximo de 40 años establecido en el Código Penal. Ello no obsta para que el 40 por ciento de los entrevistados acepten la reinserción en los casos de terroristas que no hayan cometido delitos de sangre. Y queda un residual 13 por ciento de ciudadanos que admiten el perdón de manera incondicionada a todos los reclusos condenados por terrorismo.

• Por otro lado, la política penitenciaria del gobierno con respecto a los terroristas de ETA es apreciada de una forma muy crítica por los españoles. Sólo una cuarta parte de la población la considera correcta, mientras que algo más del 48 por ciento la rechaza por entender que debe ser más inflexible, y otro 14 por ciento por considerar que ha de ser más flexible. Ello parece indicar que una eventual política de acercamiento de los presos de ETA al País Vasco o de generosidad en la concesión de terceros grados, puede encontrar un difícil encaje en la actual configuración de la opinión pública española.

• Casi tres cuartas partes de los españoles consideran que las víctimas del terrorismo tienen derecho, en función de su reclamación de justicia, a que no se arbitren medidas que otorguen la impunidad a los delitos terroristas. Ello no impide que el 23 por ciento opinen todo lo contrario, con lo que el apoyo a una eventual política de indultos o de amnistía para los miembros de ETA encontraría muy poco apoyo en la sociedad española.

• Es esta misma sociedad la que, de una manera muy amplia, con opiniones favorables que oscilan alrededor del 90 por ciento, otorga su apoyo a las principales políticas que se han ido desarrollando durante la última década y, sobre todo, en los tiempos recientes. Es el caso del alargamiento de la pena máxima por delitos de terrorismo hasta los 40 años de cumplimiento; el seguimiento económico de los terroristas excarcelados para que, una vez agotada su pena carcelaria, hagan frente a las indemnizaciones que deben a sus víctimas; la aplicación de penas accesorias de alejamiento a los terroristas para que, al salir de la cárcel, no puedan residir en el mismo municipio que sus víctimas; la eliminación de los nombres de terroristas en calles o plazas dedicadas a ellos; o, en fin, la prohibición sistemática de los actos de homenaje público a terroristas.

En resumen, se puede afirmar que, en la sociedad española, existe una poderosa corriente de opinión que rechaza los pactos con terroristas y, de manera singular, que esas componendas impliquen la repetición de las dolorosas experiencias de la amnistía y del pacto con los polimilis que tuvieron lugar durante la transición, dando lugar a la excarcelación de quienes fueron responsables de delitos irreparables y ni siquiera se arrepintieron de su participación en los mismos.

Las víctimas del terrorismo y el perdón

A las víctimas del terrorismo se les pregunta con frecuencia acerca de su actitud ante sus victimarios y, en particular, sobre su disposición a perdonar el agravio sufrido. La raíz de esta cuestión puede estar en el trasfondo cristiano y católico que impregna a la sociedad española, de manera que en ésta pudiera existir un poso cultural que impele a buscar siempre, a través del perdón, la reconciliación entre las partes que, por el motivo que fuere, se encuentran en conflicto. Además no ha sido infrecuente que su planteamiento se haya realizado en un marco estrictamente político, pues se ha pensado que la solución del problema del terrorismo —en el caso concreto del terrorismo nacionalista que encarna ETA— requiere ineludiblemente algún tipo de perdón, en tanto que componente esencial de la pacificación del País Vasco.

Personalmente, la pregunta me sorprendió en 2002 con ocasión del juicio oral en el que fueron condenados los asesinos de mi hermano Fernando Buesa. Y desde entonces he tratado de darle respuesta en diferentes artículos periodísticos y académicos. Pero antes de entrar en ella, considero relevante mencionar, por su acierto e influencia, la que mucho tiempo antes, en 1996, formuló Enrique Múgica, ante la insistencia de los periodistas, con motivo del asesinato de su hermano Fernando. Su contestación fue a la vez sencilla y profunda; y tal vez por ello se ha repetido con profusión posteriormente: «Ni olvido, ni perdono.» Son, en efecto, muchas las víctimas que han hecho suya esta fórmula, tratando de expresar con ella su reclamación de un castigo equitativo para los que les agraviaron, pues, como escribió la dirigente del Colectivo Vasco de Víctimas del Terrorismo (COVITE) Cristina Cuesta, «es un insulto..., hablar de perdón sin hablar de memoria, verdad y justicia» (Cuesta, 2000). Y, de esta manera, las organizaciones que han agrupado a las víctimas españolas del terrorismo han desechado cualquier idea de venganza para enfatizar en su demanda de justicia.

La cuestión del perdón a los terroristas se puede plantear desde una perspectiva jurídico-política como el resultado de algún tipo de proceso negociador con ellos que daría lugar a la aplicación de medidas de gracia. Se diría entonces que el Estado, en aras de la superación del conflicto político violento que ha supuesto el terrorismo, aplica una política de perdón haciendo uso de la prerrogativa de indulto que, heredada del antiguo régimen absolutista, las constituciones democráticas reservan al soberano —en nuestro caso, conforme al artículo 62 de la Constitución Española, al Rey—. Política de perdón que siempre será discutible, pues contradice los valores superiores de justicia e igualdad que la propia Constitución proclama. Ello es así porque el perdón regio supone un tratamiento desigual del indultado —que, en España, siempre lo será a título individual, pues la norma superior prohíbe expresamente los indultos generales o amnistías— con respecto a quienes hubieran podido cometer un delito similar al suyo, e instaura, para el caso concreto al que se aplica, un estado de injusticia que puede agraviar a las víctimas de dicho delito. Es por este motivo por el que Kant rechazó la posibilidad del derecho de gracia con respecto a «los crímenes de los súbditos entre sí» porque, en tales casos, «la impunidad..., es la suma injusticia contra ellos» (Kant, 1989). La amnistía, el indulto, el perdón que otorga el Estado no es, de este modo, sino la renuncia a resolver los conflictos mediante la aplicación del derecho, la dejación de la responsabilidad de administrar la justicia, pues, como ha destacado Sandrine Lefranc, «el orden jurídico no puede tolerar la irrupción del perdón, ... porque no existe el orden del perdón... (y éste) incluso podría ser un fermento de destrucción del orden» (Lefranc, 2004).

Sin duda con la conciencia de estas dificultades, nuestro legislador estableció en la vigente ley de 18 de junio de 1870 que los indultos se decidieran sólo «por razones de justicia, equidad o utilidad pública», limitando así la acción del poder ejecutivo. Éste, de acuerdo con la doctrina establecida por el Tribunal Supremo, ha de ajustarse a dos principios: por un lado, el de proporcionalidad, de manera que se reduzcan las penas que pudieran resultar excesivas; y, por otro, el de reinserción social, exigiendo a los penados su arrepentimiento (Sequeros, 2005). Pues bien, ninguno de ambos supuestos sería de aplicación a los terroristas de ETA que han cometido sus delitos en España; primero, porque, como se mostró en la discusión que precedió a la reforma penal que, con respecto a ellos, se aprobó en 2003, las condenas que se les han venido aplicando, horadadas por beneficios penitenciarios a todas luces desmedidos, han sido en la práctica muy benignas, a la par que insuficientes; y segundo, porque la contrición ha estado ausente de las expresiones públicas de los terroristas (véase el entretexto) y de ninguna manera podría interpretarse como acto de compunción el acuerdo político fruto de cualquier negociación. En definitiva, cuando observamos a los terroristas de ETA y constatamos sus actitudes, tenemos la misma impresión que evocó Primo Levi al recordar su vagabundeo por la ruinas de Múnich después de ser liberado de su reclusión en Auschwitz: «Me parecía revolverme entre turbas de deudores insolventes, como si todos me debiesen algo y se negasen a pagármelo. Estaba entre ellos..., pero ninguno miraba a los ojos..., eran sordos, ciegos y mudos..., todavía capaces de odio y desprecio, prisioneros todavía del viejo complejo de soberbia y de culpa» (Levi, 1995).

¿Terroristas arrepentidos?

Uno de los aspectos más llamativos de la historia de ETA es el que se refiere a la práctica inexistencia de terroristas arrepentidos dentro de la organización. Con la excepción de unos pocos casos, no se han registrado actitudes de contrición entre los militantes etarras. Fernando Reinares, en una de las entrevistas a etarras que reproduce en su obra Patriotas de la muerte, ofrece el siguiente testimonio, muy expresivo: «Cuando pones una bomba simplemente pones una bomba, esperas a que pase, le das al botoncito y..., eso. Y no hay ningún tipo de riesgo... A nosotros no nos daban pie a pensar que si habíamos hecho bien o habíamos hecho mal. Simplemente hacíamos una acción y ya estábamos pensando en la siguiente acción» (Reinares, 2001).

La completa falta de arrepentimiento se ha reflejado en la arrogancia con la que los terroristas han afrontado el enjuiciamiento de sus delitos en la Audiencia Nacional. En el período en el que se llevó a cabo la negociación política entre el gobierno de Rodríguez Zapatero y ETA, ello pudo comprobarse de manera reiterada. Por ejemplo, con ocasión de los juicios celebrados en la Audiencia Nacional a propósito de los asesinatos de los concejales José Luis Caso y Miguel Ángel Blanco, los procesados Francisco Javier García Gaztelu e Irantzu Gallastegui mantuvieron una actitud de desprecio hacia las víctimas y la sala de justicia, ignorando al tribunal y desafiando el orden establecido. Estas mismas actitudes arrogantes, en algunos casos con gran estridencia, se pudieron constatar en los procesos de Jesús María Etxeberria, Ángel Aramburu, Juan Carlos Iglesias Chouzas, Henri Parot, Juan Lorenzao, Lasa Michelena, Aitor Aguirrebarrena y Asier Arzalluz. De la misma manera, las conductas de desobediencia, la manifestación del orgullo por la pertenencia a ETA y la provocación de incidentes se apreciaron en los militantes de ETA llamados a testificar en los distintos procesos.

En este mismo sentido y con mayor significación aún, cabe registrar el caso de Iñaki Bilbao, juzgado por la Audiencia Nacional en septiembre de 2006, quien insultó y amenazó gravemente con matar al presidente de la Sala, así como al juez Baltasar Garzón que actuaba como testigo en la causa. Y proclamó con total nitidez que «creo en la lucha armada como única solución, seguiré en la lucha armada hasta que me muera o me maten, seguiremos con la lucha armada...».

En idéntico sentido, Belén González Peñalba, juzgada en febrero de 2007, exigió «el diálogo y la negociación política» y afirmó que «no doy legitimidad a este tribunal para juzgar a militantes vascos». Asimismo, en otro juicio celebrado en marzo del mismo año en Francia a cinco miembros de ETA, éstos resaltaron «con orgullo pero sin ninguna arrogancia» su pertenencia a la organización terrorista, señalaron que están dispuestos «a morir y matar», y amenazaron al país galo declarando que «mientras Francia no cambie de posición..., nos tendrá enfrente». Y en abril, nuevamente en la Audiencia Nacional, Ígor González declaró que «ETA seguirá ejerciendo la lucha armada mientras no se reconozca la soberanía de Euskal Herria como nación».

Pero quizá el caso más escandaloso sea el de Ignacio de Juana Chaos, convicto por haber participado en múltiples asesinatos y cuya condena sumó varios miles de años, aunque fue excarcelado ilegítimamente por el gobierno de Zapatero (vid. sobre la excarcelación Buesa, 2007a). Este individuo solicitó langostinos y champán a la dirección de la cárcel en la que estaba en aquel momento recluido, para festejar la ejecución de Tomás Caballero a manos de ETA; y también declaró, con motivo del atentado mortal contra el matrimonio Jiménez Becerril, que «me encanta ver las caras desencajadas de los familiares en los funerales; ...sus lloros son nuestras sonrisas y acabaremos a carcajada limpia».

Tal vez sea aquí pertinente evocar la observación que, en sus memorias de presidio, escribiera en 1862 Fiódor Dostoievski acerca de sus compañeros de infortunio: «Durante aquellos años no vi entre aquella gente ni el menor indicio de arrepentimiento, ni la menor pesadumbre por su crimen; ...la mayoría se consideraban en su fuero interno completamente justos... Evidentemente, el criminal que se ha rebelado contra la sociedad la odia a muerte y casi siempre se considera a sí mismo inocente, y a ella, culpable» (Dostoievski, 2001).

Pero existe también una aproximación ética a la cuestión del perdón, a partir de la cual sólo cabe concluir que el perdón estatal es radicalmente ilegítimo. Vladimir Jankélévitch, en su libro sobre El perdón (Jankélévitch, 1999), delimita con nitidez las tres condiciones que se requieren para definir el perdón. La primera alude al hecho de que éste es siempre «un acontecimiento..., que tiene lugar en tal o cual instante del devenir histórico», que se sitúa en un momento determinado porque no es el tiempo el que perdona, y el perdón no es desmemoria, pues para perdonar es ineludible el recuerdo del agravio. La segunda destaca que el perdón sólo se puede realizar dentro de «una relación personal entre dos hombres, el que perdona y el que es perdonado»; y, por ello, ningún perdón verdadero puede ser el resultado de una decisión colectiva, ningún Parlamento ni ningún gobierno pueden perdonar en nombre de quien ha sido agraviado, «ni el Estado, ni el pueblo, ni la Historia —nos recuerda Sandrine Lefranc— pueden pretender perdonar» (Lefranc, 2004). Y la tercera señala que el perdón se desenvuelve al margen de cualquier legalidad, pues es «un don gratuito del ofendido al ofensor». De ahí que nunca pueda exigirse —pues nadie tiene la obligación de perdonar— y sólo se pueda pedir. El perdón, entonces, puede ser rechazado con toda legitimidad.

Por consiguiente, cuando el poder político negocia medidas de gracia con los terroristas, priva ilegítimamente a las víctimas su derecho a ser los sujetos del perdón. Y ello se hace tanto con respecto a las que vieron su vida arrebatada por los asesinos, como a las que hemos sufrido el dolor de su pérdida y no somos sino espectros supervivientes a los que no nos queda más que un hálito para expresar la reivindicación moral de nuestra mortificación. Los que murieron nunca podrán perdonar, pues bajo el peso de la losa que se cierne sobre ellos en los cementerios jamás lograrán dar expresión al que hubiera podido ser su deseo; y nosotros, los que les hemos sobrevivido, no nos podemos poner en su lugar, pues aunque hayamos vivido su ausencia, ni siquiera hemos rozado esa muerte que llegó para arrancárnoslos. El perdón a los que han cometido el delito más absoluto, a los que han perpetrado el crimen irreparable, no es posible bajo ninguna circunstancia por intenso que pudiera ser el deseo de un gobierno o, incluso, de una sociedad para concederlo.

Sólo los que hemos sido sus víctimas tenemos el derecho al perdón de los terroristas. Tal derecho se limita al agravio concreto que hemos sufrido cada uno de nosotros personalmente, sin que pueda extenderse sobre el de otras víctimas, incluso cuando éstas fueran nuestros seres más queridos. Y podemos ejercerlo a nuestra voluntad, pues nadie tiene la potestad para exigírnoslo. Podemos negarnos a perdonar y reivindicar nuestro resentimiento sin que nadie tenga razón para reprochárnoslo.

En definitiva, cuando se propugna el indulto a terroristas como contrapartida de cualquier negociación de «paz», cuando se busca imponer el perdón estatal, se usurpa el derecho de las víctimas a conceder o negar el perdón por los agravios que han sufrido, y se lleva a cabo una injusticia contra ellas. Si así termina ocurriendo, se podrá afirmar que el pacto que se logre no habrá establecido una paz verdadera, pues, como dijo mi hermano Fernando Buesa ante las Juntas Generales de Álava —debatiendo precisamente con los nacionalistas acerca de su demanda de aplicación de medidas de gracia a los miembros encarcelados de ETA, unos meses antes de ser asesinado—, «la paz sin justicia no es paz; la justicia exige que los daños que se causaron se reparen, exige sobre todo que las condenas se cumplan...; (y por ello) yo no puedo estar de acuerdo en que quien ha cometido un delito gravísimo de terrorismo, que ni siquiera ha pedido perdón a las víctimas a quienes ofendió, y que además cumple su condena de acuerdo con la ley, esté en la calle» (Buesa, 2002). Y si, en efecto, aconteciera el perdón del Estado a los terroristas, entonces a las víctimas se les habrá impedido su reivindicación de justicia y no de venganza —porque, aun en el límite en el que se les ha colocado, siguen creyendo que ni la más cruel de las represalias puede borrar la culpa de los asesinos—, y habrá hecho una vez más verdadera, porque la Historia se escribe muchas veces simplemente cambiando las fechas, la sentencia que dejó dicha Albert Camus: «las víctimas acaban de llegar al colmo de su desgracia: se fastidian».

Epílogo

A lo largo del último capítulo he tratado de mostrar cuál es la realidad de las víctimas que ha ido dejando ETA a lo largo y ancho de su extensa trayectoria delictiva. He pasado revista a los principales datos que nos permiten reconstruir con aproximación razonable la extensión de la macrovictimación terrorista. He mostrado que los daños infligidos a las víctimas por haber sido testigos del Mal sobrepasan con creces la apariencia material de las heridas sufridas y de la muerte para adentrarse en el trauma psicológico, en las laceraciones espirituales que tardan muchos años en cerrarse y, a veces, nunca lo hacen. Y he argumentado que la esencial reivindicación de justicia por parte de las víctimas hace ilegítimo cualquier intento de prescindir de ellas, individualmente consideradas caso por caso, para que el Estado pueda desarrollar una política del perdón con respecto a los terroristas. Pero no quisiera cerrar este libro sin expresar mi personal vivencia de la victimación terrorista; esa vivencia que me ha conducido a investigar los temas que he ido desgranando a lo largo de estas páginas y a participar activamente en los movimientos que encarnan la resistencia de la sociedad civil española frente al terrorismo. Lo haré reproduciendo a continuación las palabras que pronuncié, a comienzos de 2008, en el IV Congreso Internacional sobre Víctimas del Terrorismo.

Ser víctima del terrorismo constituye un acontecimiento inesperado y desconcertante. A mí me sorprendió hace casi ocho años, en una fecha aciaga que no olvidaré nunca, mientras grababa una entrevista con una radio local de San Sebastián, cuando tres asesinos de ETA accionaron el coche bomba con el que mataron a mi hermano Fernando y a su escolta Jorge Díez. En mi familia todos sabíamos que sobre Fernando pesaba la amenaza terrorista, pero nunca habíamos querido creer que ese desafío fuera a hacerse realidad, seguramente porque ocultarlo en algún recóndito lugar de nuestra mente era la única manera de poder vivir en libertad. Y no es que no tuviéramos miedo; es que nunca dejamos que el miedo se trocara en cobardía.

Aquella tarde invernal y desapacible cundió en mí el desconcierto, todo fue turbador: ¿cómo llegar a comprender que, en un instante, alguien, un ser humano, ha sido capaz de decidir acerca de la suerte vital de otro hombre, matándolo? Uno puede saber muchas cosas, es verdad. Y ha oído la vieja historia del Génesis: de cómo el conocimiento del bien y del mal da al hombre la posibilidad de reproducirse, de crear vida, pero también de perpetrar con sus manos la muerte. Adán y Eva, Caín y Abel; la historia que hace participar al hombre del mismo saber que tiene Dios cae como una pesada losa sobre nosotros. Uno tiene noticia de que se han cometido crímenes, de que tal o cual persona, a la que no conoce, ha sufrido un atentado. Y se ha indignado con ello. Y ha recordado tantas veces la sentencia de Castellio: «matar a un hombre no es defender una doctrina, sino matar a un hombre». Pero cuando llega el momento en el que tal acontecimiento le roza a uno tan de cerca, cuando, como yo, se afronta el hecho mientras las televisiones lo retransmiten en directo, entonces no se sabe qué decir ni qué pensar; las palabras fallan y no sirven para expresar ese saber que sólo es aprehensible a través del sufrimiento y que, primero, de una manera fugaz y, más tarde, de un modo invasivo, te hace penetrar en el Mal y te revela la soledad radical con la que se afronta la existencia humana.

Es entonces cuando uno se siente abandonado, desamparado. Cuando percibe que se ha roto ese vínculo esencial que nos une a todos los seres humanos y nos hace esperar de los otros su ayuda en los momentos de dificultad. Es entonces cuando me invade un sentimiento de desconfianza que aún persiste; cuando percibo el pesaroso silencio de Dios y de los hombres.

Sé que para algunas de las personas con las que comparto la experiencia victimal, ésta les ha reafirmado en su fe. Veo en ellos el reflejo del judío Yósel Rákover y podrían ser de ellos las palabras con las que éste apela a Dios: «Tú haces todo lo posible para que yo no crea en Ti... De nada Te valdrá. Por más que me ofendas, por más que me fustigues, por más que me despojes de lo más preciado y de lo más sublime que tengo en la tierra..., siempre creeré en Ti.» Yo, en cambio, carezco de esa certidumbre y constato que Dios se ha retirado de la Historia, que su silencio es insondable y que, entre nosotros, se ha abierto un abismo.

No sólo Dios guarda silencio. También lo hacen los hombres, sobre todo cuando miran deliberadamente a alguna otra parte para no afrontar la radical reclamación de justicia que, día tras día, presentamos los que hemos sido víctimas del terrorismo. Una demanda que es penal, pero también política, pues a los que nosotros quisimos no los mataron por haber soportado una culpa. Más bien sus asesinos buscaron en ellos su inocencia con objeto de amedrentar a toda la sociedad y de imponer su voluntad sobre las ruinas del miedo. Ellos fueron víctimas políticas y nuestra exigencia es también política: sólo cuando los que justifican, participan o ayudan a las organizaciones terroristas, los que comparten su ideología totalitaria o se aprovechan de su violencia, se vean apartados de la sociedad, sólo entonces se habrá alcanzado la justicia.

El de los hombres es un silencio interesado. Extiende su manto hasta los rincones más insospechados y muchas veces resulta tan doloroso como el propio atentado. He percibido ese silencio en algunos jerarcas de la Iglesia, principalmente en el País Vasco, pero también fuera de él, para quienes la angustia, la pena o la atribulación son sólo abstracciones y no sentimientos atormentados de personas como yo, de carne y hueso. También en ciertos políticos, incluso los que se decían amigos, para los que nada, ni la vida humana, vale tanto como el poder. Políticos que, en su momento, se acercaron a mí, seguramente para ver qué rédito podían sacarme, y que luego me ignoraron, cuando no acabaron ofendiéndome o pagando voceros para insultarme.

Silencio ha sido también el de los amigos perdidos o el de los familiares alejados, incapaces de percibir que las diferencias ideológicas, incluso las partidarias, no tienen por qué anular el afecto. Es éste el silencio para mí más desgarrador, pues contrasta con lo que, desde la infancia, aprendí de la familia de mi padre. Una familia muy extensa, en la que, entre los diez y seis hermanos que poblaban la casa de mi abuelo Ricardo, coexistían importantes diferencias políticas. En la coyuntura de los años treinta, ello dio lugar a las más variadas opciones: unos combatieron en el bando vencedor de la Guerra Civil y otros en el derrotado. Unos conocieron la victoria y otros el destierro o la prisión; pero nada de esta diversidad tan radical hizo mella en su cariño y respeto mutuo. En la carta que, en conmemoración de la muerte de su padre, desde el destierro al que fue condenado, enviaba el 21 de febrero de 1946 mí tío Antonio a su madre y hermanos, se expresa esta lección tan admirable. Refiriéndose a aquél, a mi abuelo, dice: «De conversación agradable, no perdía ocasión para enaltecer a su familia...; dando con ello ejemplo a todo el mundo de cómo deben ser las relaciones familiares..., y la prueba es que todos nosotros, a pesar de ser tantos, habremos podido discrepar en cuanto a nuestras ideas políticas..., pero jamás esta diferencia ha servido para alejarnos unos a otros, ya que anteponemos el concepto de hermandad a los demás sentimientos.»

Lamento este silencio. Lamento que, después de tantos años, de tanto sacrificio, no hayamos aprendido nada. Y resuenan en mi cerebro las palabras de Yahvé a Abraham: «Vete de tu tierra, y de tu patria, y de la casa de tu padre...»

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ETA, S. A.
Mikel Buesa

ISBN edición en papel: 978-84-08-09983-3

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Primera edición en libro electrónico (epub): febrero de 2011

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