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A Teresa González Calbet

y Mario Bonilla

PRÓLOGO A LA ÚLTIMA EDICIÓN

Cuando en 1998 publicamos este libro avanzamos en la introducción que pretendíamos aproximarnos a la crisis de la Restauración a través de la política —algo que aún no era demasiado habitual—, centrando nuestra mirada en el Parlamento. Era allí, en las Cortes, y sobre todo en el Congreso de los Diputados, donde los distintos partidos políticos se veían obligados a medir sus fuerzas, a trazar estrategias de ámbito nacional, y ello nos permitía tener una percepción muy distinta a la que se obtenía observando entornos locales —por aquella época muy en boga—, o abordando otro tipo de fuentes. El Parlamento también ofrecía un campo idóneo para observar la cultura política española entre los años 1913 y 1923.

No ocultamos entonces que, frente a otras interpretaciones y siguiendo en esto lo que había afirmado años atrás Raymond Carr, el golpe de Estado del general Primo de Rivera en septiembre de 1923, con la subsiguiente ruptura del orden constitucional y la desaparición de la institución parlamentaria, nos parecía uno de los momentos decisivos y dramáticos en nuestra historia contemporánea. Aún seguimos pensándolo.

Éramos también conscientes de que rompíamos con muchas ideas asentadas sobre la Restauración y el papel que las instituciones parlamentarias habían desempeñado en la historia contemporánea de España. Por ejemplo, desde la oleada regeneracionista del 98, aquel sistema político había sido etiquetado como un simple entramado de oligarcas y caciques (Joaquín Costa dixit), carente en absoluto de representatividad.

Esta imagen, un tanto simplista, estaba muy extendida a finales del siglo pasado y aún sobrevive con cierto vigor en nuestros días. La realidad, como siempre, es bastante más compleja. Fueron aquellos unos años difíciles, en los cuales entró en crisis la política de notables, al igual que estaba ocurriendo en otros muchos países europeos. Años en los que el turno pactado entre los partidos Conservador y Liberal abrió el paso a un sistema de partidos más plural, más abierto, en parte por las divisiones internas de aquellas dos grandes fuerzas. Años, en fin, de virulentas transformaciones políticas y sociales ocasionadas en todo el continente por la Primera Guerra Mundial y sus secuelas.

Si todo aquello podía reducirse al simple binomio oligarquía y caciquismo, nada interesante podía salir de una investigación sobre el Parlamento. Por esta razón, hasta los últimos años del siglo XX a pocos historiadores les había interesado el análisis de las instituciones parlamentarias en la Restauración. Fue por entonces cuando un grupo de historiadores intuimos que sí merecía la pena. Manuel Pérez Ledesma coordinó un número monográfico de la Revista de Estudios Políticos sobre el parlamentarismo español contemporáneo, en el que nosotros avanzamos algunas de nuestras conclusiones, así como una historia del Senado desde su creación hasta nuestros días.

Y en 1998 publicamos este libro. Creemos que el resultado de nuestro trabajo no desmereció el esfuerzo. Las diferentes contribuciones recogidas en la obra nos permitieron entender los difíciles y complicados equilibrios entre las distintas instituciones del régimen —la Corona, el Gobierno y el Parlamento—; abordar la evolución de los diferentes partidos y la vida parlamentaria como un escenario privilegiado para su estudio; analizar el perfil colectivo de aquellos diputados, y constatar la existencia de una cultura política en muchos aspectos sobresaliente, así como de una conciencia extendida entre la clase política sobre los riesgos imprevisibles que podían derivarse de una quiebra del orden constitucional.

Han pasado muchos años desde que se publicó Con luz y taquígrafos y la excelente salud de la historiografía española podría hacer pensar que lo que en él se sostiene ha sido superado por estudios posteriores. Sin duda, se han publicado muchas obras y artículos sobre aquel período de nuestra historia. Pero nos gustaría creer que nuestro libro fue un acicate.

Hoy sabemos mucho más que entonces sobre la política de la Restauración y contamos con excelentes biografías de algunos de sus líderes. Nosotros mismos hemos seguido avanzando en esta dirección con nuestros estudios biográficos sobre algunos de quienes tuvieron su escaño por entonces en las Cortes: el conde de Romanones, Juan March, José Sánchez Guerra, Santiago Alba, José Canalejas, José Calvo Sotelo, Juan Navarro Reverter, Joaquín Chapaprieta, Mariano Matesanz… También en estos últimos años se han publicado numerosos estudios sobre las elecciones y sobre la cultura política de la Restauración.

Pero no son tantos los trabajos centrados expresamente en el Parlamento. Una excepción la constituye el libro colectivo editado por Javier Moreno Luzón y Pedro Tavares de Almeida (De las urnas al hemiciclo. Elecciones y parlamentarismo en la Península Ibérica (1875-1926), Madrid, Marcial Pons, 2015), que realiza un notable esfuerzo comparativo y supone un aggiornamiento a las nuevas corrientes historiográficas.

Creemos, por tanto, que esta reedición tiene todo el sentido. Máxime hoy, cuando resulta tentador buscar paralelismos entre aquellos años convulsos y los nuestros. Hoy, como entonces, vivimos tiempos de cambio en el sistema de partidos en España. Y por esa razón, hoy, como entonces, la institución parlamentaria, sometida en los últimos tiempos a toda suerte de descalificaciones, ha cobrado un protagonismo esencial, sometida también a toda clase de pronósticos. De ahí que consideremos absolutamente oportuno ahondar en las raíces del parlamentarismo español contemporáneo, y el período que aquí estudiamos nos sigue pareciendo merecedor de consideración.

MERCEDES CABRERA

INTRODUCCIÓN

Este libro es resultado de una investigación que comenzó, allá por el año 1989, bajo el título de “Transformaciones en la intervención del Estado y en los mecanismos de representación política en España (1890-1936)”, gracias a la financiación de la Dirección General de Investigación Científica y Técnica del Ministerio de Educación y Ciencia, y continuó en 1993 con el mismo apoyo, aunque ahora con el título de “Parlamento, sistema de partidos y representación de intereses en España 1914-1923/1931-1936”. También cambió durante ese tiempo la composición del equipo y no todos sus miembros, por razones ajenas a la voluntad de nadie, están presentes en este libro.

Pese a los distintos intereses de cada uno de nosotros y a los diferentes momentos en que nos incorporamos al proyecto, ha habido siempre una preocupación común: la reflexión sobre el paso del liberalismo a la democracia en España, en lo que ha dado en llamarse el período de entreguerras en Europa (1914-1939). Ese paso no fue en ningún país el resultado de una evolución unívoca y predeterminada de modernización, sino más bien el precipitado final de un delicado proceso de ingeniería esencialmente política, gradual y sin excesivos sobresaltos en muy contados casos, preñado de rupturas radicales e involuciones en otros muchos. Liberalismo y democracia vivieron enfrentados a lo largo del siglo XIX y el aparente triunfo, por fin, del desarrollo democrático del liberalismo tras la Primera Gran Guerra mostró rápidamente su fragilidad, cuando tuvo que hacer frente al desafío de sus enemigos extremos, el fascismo y el comunismo, que vinieron a sumarse a las críticas más añejas del corporativismo católico o el despotismo burocrático, para ofrecer una imagen decrépita e insoportable de aquella democracia victoriosa. Las décadas de entreguerras se convirtieron así en el período de crisis y quiebra de la democracia en Europa; no en todos los países, cosa que no conviene olvidar, pero sí en muchos de ellos[1]. Tan sólo después de la trágica experiencia de la Segunda Gran Guerra y de las lecciones que de ella se extrajeron, pudo consolidarse la democracia liberal en Europa, aunque fuera en su mitad occidental.

Cuando, hace ya unos años, sometimos a debate este proyecto en el Seminario de Historia Contemporánea del Instituto Universitario Ortega y Gasset[2], sostuvimos nuestra intención de poner a prueba el enfoque “optimista” de las posibilidades de adaptación democrática del liberalismo parlamentario de la Restauración que Raymond Carr había anunciado, al referirse al golpe de Estado de Primo de Rivera, en los siguientes términos: “No era la primera, ni la última vez, que un general aseguraba rematar un cuerpo enfermo, cuando, de hecho, estaba estrangulando a un recién nacido”[3]; y también la afirmación de Shlomo Ben Ami cuando escribió: “Parece claro que lo que indujo al rey Alfonso XIII a coquetear con una ‘solución’ extraparlamentaria fue la resurrección del parlamentarismo español más bien que su degeneración”[4].

Desde muy pronto, y un tanto a contracorriente de las entonces tendencias más habituales en la historiografía, hicimos de la política el centro de nuestra atención, y del Parlamento un objeto preferente de investigación por motivos de muy diferente orden: porque lo que en él ocurría tocaba de cerca casi todos los temas que a unos u otros nos interesaban (las relaciones entre los distintos poderes, la situación de los partidos, el aumento y cambio de contenido en la actividad e intervención del Estado, los problemas del sistema electoral y su reforma, la crisis de representatividad); porque en el Parlamento las distintas fuerzas políticas se veían obligadas a medir sus fuerzas e intercambiar sus discursos en una interrelación sistemática y permanente, posibilitando así una percepción de la realidad política muy distinta de la que surgía a partir de otras fuentes; y porque nos dimos cuenta de que el Parlamento, el análisis de su composición y funcionamiento a través de la lectura del Diario de las Sesiones y de otras fuentes normalmente poco utilizadas, no había sido objeto de atención suficiente y monográfica por parte de la historiografía. Sin embargo, el Parlamento no sólo constituía un campo idóneo para observar la cultura política de la época y de sus diferentes actores, sino un elemento esencial del sistema político del que no podía prescindirse sin seguir cayendo en visiones reduccionistas.

La investigación pretendía abordar el análisis del Parlamento en dos coyunturas históricas y políticas muy diferentes, las décadas finales de la Monarquía de la Restauración (1914-1923) y la Segunda República (1931-1936). Sin descartar futuros desarrollos de los que hemos ofrecido algún avance[5], ha terminado centrándose en el Congreso de los Diputados durante la primera de esas dos etapas. Aunque el Parlamento de la Restauración era bicameral y las dos cámaras eran colegisladoras, la cámara baja constituía un escenario más adecuado para los objetivos que nos proponíamos[6]. Lo que queríamos era devolver la palabra a los protagonistas, fundamentalmente a los políticos monárquicos, a quienes una historiografía cargada de visiones deterministas y finalistas había condenado al silencio, y recuperar el Parlamento como escenario de la vida política y pieza esencial del funcionamiento del sistema. Es decir, queríamos prestar al liberalismo y al parlamentarismo, en este caso español, y a las razones de su quiebra, la atención que la crisis del liberalismo y las dificultades del proceso de democratización había recibido en la historiografía de otros países. Decidimos tomarnos en serio a la clase política de la Monarquía y a su institución parlamentaria, resultado ambas de una trayectoria política, la del liberalismo español en su pluralidad, no siempre conocida y muchas veces menospreciada. No creemos que haya sido tiempo perdido.

Los contemporáneos, y más concretamente los políticos de la Monarquía, fueron conscientes del cambio al que tenían que hacer frente y de los riesgos que para la estabilidad del orden constitucional suponía. “El régimen parlamentario pasa en España, como pasa en el mundo todo, por grave y trascendental crisis” — decía el político conservador José Sánchez Guerra al tomar posesión de la presidencia del Congreso de los Diputados en 1919—. “Sus enemigos muestran a diario sus imperfecciones[...]. Con todas estas imperfecciones, que un ilustre hombre público, muerto ya por desdicha para la Patria, señaló en su célebre libro ‘El régimen parlamentario en la práctica’, ese régimen en España es todavía amparo de derechos ciudadanos, freno para las demasías del poder, y pasa con él lo que ocurre en los individuos con la salud, que no se estima hasta que se pierde, y si en España tuviéramos, que no cabe siquiera imaginarlo, la desgracia de perderlo, si esos individuos que tanto lo combaten, y sueñan con otro sistema algunas veces, pudieran triunfar, pronto veríamos reproducirse páginas hediondas que en la historia de nuestra Patria, como en la historia de pueblos extranjeros, muestran los oprobios de la dictadura y las vergüenzas del poder personal”[7].

Este libro no pretende ser una historia de la crisis de la Restauración. Probablemente no estaríamos todos de acuerdo a la hora de hacer un diagnóstico final. Pero sí aspiramos a que su publicación obligue a tener en cuenta, a partir de ahora, las realidades de que aquí hablamos. Subyace en el libro una valoración positiva de la cultura liberal y parlamentaria que la Restauración trajo consigo, y la consideración del golpe de Primo de Rivera y la ruptura con esa tradición como uno de los momentos catastróficos de nuestra historia contemporánea. El golpe y su aceptación vinieron a dar por buena la deslegitimación del régimen, la condena de los “profesionales de la política” y de aquel “parlamentarismo agonizante” y estéril que Primo de Rivera se ufanó de haber enterrado. El país, espetó el Dictador a los dos últimos presidentes de las cámaras, el liberal conde de Romanones y el reformista Melquíades Álvarez, cuando a finales de 1923 acudieron al Rey para pedirle que cumpliera sus obligaciones constitucionales y convocara nuevas Cortes, no se impresionaba ya con aquellas “películas de esencias liberales y democráticas”[8]. Paradojas de la historia llevaron a que quienes no sólo no se opusieron inicialmente al golpe, sino que lo saludaron como la salvación de aquella política corrupta, acabaran identificando la Dictadura como la lógica y perversa consecuencia de un orden liberal periclitado. Cuando la caída de la Dictadura arrastró poco más tarde la de la propia Monarquía y llegó la República, no hubo apenas voces que se alzaran reclamando la herencia y las enseñanzas de aquella larga experiencia constitucional y parlamentaria, sino que la democracia recién estrenada debía construirse desde cero, desde el rechazo más absoluto de aquel pasado.

Si este libro no es una historia de la crisis de la Monarquía, tampoco pretende agotar el tema del Parlamento, sino aproximarse a él desde diferentes perspectivas. Hay una que está ausente como tratamiento monográfico: la electoral. Sabemos que eso nos traerá críticas, máxime si se tiene en cuenta que el déficit de representatividad y las consecuencias de una política clientelar fue entonces, y sigue siendo hoy, uno de los argumentos de mayor peso no ya para la descalificación del Parlamento, sino de todo el régimen. Que no haya ningún capítulo dedicado a esa cuestión no quiere decir que no forme parte central de las reflexiones en muchos momentos. Hay sobre ello en el mercado una profusa bibliografía, fruto de gran cantidad de análisis electorales de carácter local y regional, de mayor o menor calidad y ambición, que insisten con diverso acento sobre las distintas maneras de la manipulación electoral. Pero no deja de ser paradójica la falta de reflexión sobre las consecuencias de esa perversión, sobre la manera en que ese origen supuestamente espurio determinaba o no la actuación de los diputados en la cámara. Sobre esto sí hemos pretendido decir algo.

Aunque cada uno de los capítulos tiene sus autores y un importante grado de autonomía, hemos querido dotar a este libro de unidad y ofrecer al lector toda la información necesaria para poder seguirlo. Todos hemos leído y opinado sobre lo que han escrito los demás y hemos tratado de evitar reiteraciones siempre que ha sido posible, pero también hemos querido respetar las opiniones y el estilo de cada cual. El orden de los capítulos no es cronológico sino temático. En el primero, escrito por Mercedes Cabrera y Miguel Martorell, se presenta el espacio político ocupado por el Parlamento, y más en concreto por el Congreso de los Diputados, tal y como lo establecían la Constitución, el reglamento de la cámara y las leyes electorales, con el ánimo de mostrar la complejidad del juego de pesos y contrapesos entre los poderes que presidía la vida política del régimen, muy alejado de las visiones que lo reducen todo a la preeminencia de la prerrogativa regia y del Ejecutivo sobre el Legislativo. En el segundo, Javier Moreno aborda la evolución de los partidos políticos, de los vínculos establecidos entre ellos y las consecuencias de la fractura interna de los dos grandes partidos, Conservador y Liberal, para la formación de gobiernos, el desarrollo de las elecciones y el proceso legislativo, buscando un eje explicativo a lo que en muchas ocasiones se ha despachado como un mero baile de gobiernos sin más sentido que el de su propio agotamiento. El tercer capítulo, escrito por José Luis Gómez Navarro, Javier Moreno y Fernando del Rey ampliando un trabajo anterior publicado por estos dos últimos[9], plantea un análisis prosopográfico de los diputados estables en el Congreso, atendiendo tanto a sus características socio-profesionales como a su carrera política. En el cuarto capítulo, escrito por Mercedes Cabrera, hemos querido mostrar cómo era la vida parlamentaria en el Congreso de los Diputados a través de los procesos de constitución de la cámara, del papel de su presidencia, las instalaciones del Palacio del Congreso, las características de los diputados y la organización del trabajo parlamentario. En el quinto, Miguel Martorell analiza las normas escritas y no escritas que regían las relaciones entre los gobiernos, sus mayorías y las minorías parlamentarias, y cómo incidían éstas en la actividad legislativa y de fiscalización del gobierno; y, por último, en el capítulo sexto, Fernando del Rey, tras una serie de consideraciones sobre los cambios radicales perceptibles en la cultura política europea de la época, cierra con un análisis de las corrientes antiparlamentarias en el seno del conservadurismo español.

A lo largo de estos años hemos tenido muchas ocasiones de discutir los resultados que íbamos obteniendo. Lo hemos hecho entre nosotros y también en círculos más amplios, como el ya citado seminario del Instituto Ortega y Gasset dirigido por Santos Juliá y José Álvarez Junco en el cual, durante un tiempo, la Restauración ha centrado los debates. Con todos los participantes en él, asiduos o visitantes esporádicos, guardamos gratitud, como también se la guardamos a los departamentos de Historia del Pensamiento y de los Movimientos Sociales y Políticos II de la Universidad Complutense, e Historia Social y del Pensamiento Político de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, entre los cuales vivimos. Luis Arranz, que desde el principio formó parte de este proyecto, no ha podido sumarse al final a este libro, aunque nos ha dejado frutos de su trabajo en escritos anteriores[10] y ha sido en todo momento un acicate para nuestras reflexiones. Por otra parte, Jorge Vilches, becario en este equipo, estamos seguros de que hará una contribución decisiva en su tesis doctoral sobre la vida parlamentaria en el Sexenio revolucionario[11].

De la misma manera, en otro orden de reconocimientos, no quisiéramos olvidar que la Dirección General de Investigación Científica y Técnica nos brindó los fondos necesarios para consultar los archivos de asuntos exteriores en París y Londres, y para acumular un fondo bibliográfico notable sobre la España y la Europa de entreguerras. Confiamos en que los estudiantes de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid sepan aprovecharse de ello. Hemos dejado para el final, no porque sea lo último, sino para que destaque, nuestro agradecimiento a la extraordinaria amabilidad y ayuda de todo tipo que hemos encontrado siempre en la biblioteca y el archivo del Congreso de los Diputados, muy especialmente de la directora de éste último, Sofía Gandarias. No nos cabe ninguna duda de que esa acogida ha contribuido de manera notable a afianzar nuestras convicciones sobre las virtudes del parlamento y la cultura política parlamentaria.

Hemos querido dedicar el libro a dos amigos desgraciadamente desaparecidos. A Tere González Calbet, que nos acompañó en algunas correrías investigadoras y cuyos agudos comentarios como excelente conocedora de las circunstancias que rodearon el golpe de Estado de Primo de Rivera, constituyeron siempre un estímulo para nuestro trabajo; y a Mario Bonilla, que fue un entrañable alumno de doctorado y se encontraba iniciando una tesis doctoral sobre la trayectoria parlamentaria de Indalecio Prieto cuando se lo llevó, de un día para otro, una absurda enfermedad.

CAPÍTULO I

EL PARLAMENTO EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL DE LA RESTAURACIÓN

Mercedes Cabrera y Miguel Martorell

El régimen político de la Restauración (1875-1923) fue la experiencia constitucional y parlamentaria más larga y estable de nuestra historia contemporánea, tras las profundas rupturas del siglo XIX y antes de la crisis que desencadenó el golpe de Estado del general Primo de Rivera en septiembre de 1923. La Constitución de 1876, que estuvo vigente durante todo ese tiempo, así como los fundamentos políticos de aquel régimen, resultan inexplicables sin la tradición liberal y constitucional anterior pero, al mismo tiempo, esa Constitución estuvo abocada al envite que supuso el proceso de democratización que todos los regímenes liberales europeos experimentaron desde las décadas finales del siglo XIX.

En las páginas que siguen, y tras encuadrar la Constitución de 1876 en la tradición política y constitucional española, se presenta el espacio político que le correspondía al Parlamento en la relación entre los distintos poderes que la Constitución establecía, y la práctica política que se derivaba tanto de ella como de las leyes electorales y los reglamentos de la Cámara.

LA TRADICIÓN CONSTITUCIONAL ESPAÑOLA Y LA CONSTITUCIÓN DE 1876

El regreso a España de Fernando VII, en 1814, cerró el ciclo iniciado con la proclamación de la Constitución gaditana de 1812. Descontado el breve interludio del trienio liberal, entre 1820 y 1823, hubo que esperar a los años treinta para que, muerto el Rey y cuestionada la sucesión por la insurrección carlista, los liberales se erigieran abiertamente en soporte de la Corona. Convertido en fuerza de gobierno, el liberalismo se dividió. Su condición minoritaria y su lucha contra el absolutismo le habían hecho asumir las tradiciones revolucionarias de los pronunciamientos militares y las rebeliones juntistas, en clara contradicción con los requisitos electorales y parlamentarios del régimen constitucional. Las divisiones perceptibles en el seno del liberalismo, palpables desde comienzos de siglo, acabaron de cuajar ahora en torno a la concepción de la soberanía política y las relaciones de la Corona con las Cortes, así como en su actitud hacia el recurso a los procedimientos revolucionarios. Mientras los progresistas, defensores de la soberanía nacional, justificaban el recurso a la “insurrección legal” y al pronunciamiento, los moderados, partidarios del principio doctrinario de la soberanía compartida, buscaron en el apoyo de la Corona y en la centralización administrativa la manera de perpetuarse en el poder y evitar la alternancia política. Cada partido contaba entre sus líderes a destacados militares concentró su programa en un modelo de Constitución que imponía cuando desplazaba al contrario del poder. Así, a la Constitución de 1812, que proclamaba el principio progresista de la soberanía nacional, la sucedió el moderado Estatuto Real de 1834. En 1837, sin embargo, unidos frente al común enemigo carlista, moderados y progresistas negociaron una Constitución que sintetizaba los principios de soberanía nacional y soberanía compartida. Su preámbulo advertía que el texto era “voluntad de la Nación… en uso de su soberanía”, pero al mismo tiempo la Constitución depositaba la potestad legislativa en “las Cortes con el Rey”. Duró poco tiempo el consenso, pues en 1845 los moderados impusieron una Constitución doctrinaria. En 1856 unas Cortes constituyentes progresistas elaboraron una nueva Constitución que proclamaba la soberanía nacional, pero otro golpe de timón militar impidió su promulgación.

Mediada la década de los sesenta, cerradas por Isabel II y el partido moderado otras vías para llegar al poder, la izquierda y el centro liberal depositaron sus esperanzas en el derrocamiento de la Reina, que llegó en septiembre de 1868, otra vez de la mano de un pronunciamiento militar seguido de una insurrección popular. Una Constitución democrática consagró, el 6 de junio de 1869, el programa histórico del progresismo. La Nación, soberana, optaba en libertad por la Monarquía como forma de Gobierno. El 16 de noviembre de 1870, cumpliendo el precepto constitucional, las Cortes eligieron a Amadeo de Saboya como nuevo Rey de España. El sufragio universal fue instituido por las leyes electorales, ya que la Constitución garantizaba el voto de todos los ciudadanos. Para poner coto a la arbitrariedad del Gobierno, el derecho a la seguridad personal, a la inviolabilidad del domicilio, así como las libertades de residencia, imprenta, reunión y asociación sólo podían ser suspendidos por autorización de las Cortes. Como garantía de la vida parlamentaria, el Rey debía convocar todos los años al Congreso y al Senado, antes del 1 de febrero y por un período mínimo de cuatro meses. El Monarca tenía el poder ejecutivo, pero era irresponsable. Por ello un ministro debía firmar todos sus mandatos. En uso de la prerrogativa regia, el Rey podía suspender y disolver las Cortes, pero sólo una vez por legislatura si carecía del respaldo parlamentario. La disolución obligaba a la convocatoria de nuevas Cortes en menos de tres meses.

Fueron muchas las esperanzas despertadas por la Constitución de 1869. Sin embargo, a lo largo del Sexenio la práctica política desvirtuó sus principios democráticos. La corrupción electoral limitó el alcance del sufragio universal. Los tres partidos que respaldaban a la Monarquía de Amadeo —unionistas, progresistas y demócratas— resolvieron su incapacidad para formar mayorías parlamentarias homogéneas y gobiernos estables convocando sucesivas elecciones. Entre abril de 1871 y septiembre de 1872 se celebraron tres, y todas fueron ganadas por el Gobierno que las organizó por aplastante mayoría. La apuesta constitucional por la primacía parlamentaria se vio ensombrecida por el abuso gubernamental de la prerrogativa regia para disolver el Parlamento. El 28 de junio de 1872, por ejemplo, Ruiz Zorrilla disolvió unas Cortes que habían sido inauguradas por el Rey el 24 de abril de ese mismo año. La inestabilidad institucional y la incapacidad para integrar a las oposiciones estrecharon los apoyos políticos del nuevo régimen y ensancharon las filas de los disidentes republicanos o monárquicos (partidarios de Isabel II, de su hijo Alfonso y carlistas).

La protección de los derechos individuales, consagrada en la Constitución, también fue vulnerada. La suspensión de las garantías constitucionales sólo podía llevarse a cabo por una ley sancionada por las Cortes. Sin embargo, una Orden circular del 19 de julio de 1870 autorizó al Gobierno para declarar el estado de guerra sin requerir la sanción parlamentaria. Sometido al estado de guerra un territorio, imperaba en éste el fuero militar y se suspendían automáticamente las garantías constitucionales. De este modo, los gobiernos que contaban con un fuerte respaldo parlamentario podían suspender las garantías con apoyo de las Cortes, como hizo Prim en octubre de 1869, cuatro meses después de promulgada la Constitución. Si el sostén parlamentario era débil, la declaración del estado de guerra sorteaba el control de las Cámaras[12].

El 11 de febrero de 1873 abdicó Amadeo, incapaz de mediar entre los partidos que respaldaban el régimen, enfrentado a dos guerras —la carlista y la de Cuba—, al rechazo de la aristocracia cortesana afín a los Borbones, y al creciente malestar del Ejército. Ese mismo día, ante el vacío de poder, unas Cortes de mayoría monárquica proclamaron la República que se reveló más inestable aún que la Monarquía amadeísta: en diez meses cuatro presidentes se sucedieron en la jefatura del Estado. Cuando a mediados de año la insurrección de los cantones —territorios que exigían la inmediata federalización del Estado— se sumó a las guerras colonial y carlista, los gobiernos republicanos demostraron su incapacidad para garantizar el normal funcionamiento del aparato estatal. El 4 de enero de 1874 el general Pavía irrumpió en las Cortes y acabó con la República federal, que se hallaba inmersa en pleno proceso constituyente. Entre enero y diciembre los políticos más moderados de la Monarquía de Amadeo gobernaron bajo un régimen republicano autoritario, dirigido por el general Serrano. Desde un primer momento resultó evidente que constituía una “situación sin futuro”[13]. Mientras no se resolvieran los conflictos bélicos no podía, dada la experiencia precedente, derivar en una República parlamentaria. Pero Serrano y Sagasta, cabezas del Estado y del Gobierno, tampoco estaban por la labor de restaurar la dinastía borbónica en cuya expulsión habían participado. Con escasa oposición, el 29 de diciembre de 1874 el general Martínez Campos se alzó contra la República en Sagunto y proclamó la Restauración de los Borbones no en la figura de Isabel II sino en la de su hijo, Alfonso XII. Año y medio después, unas Cortes elegidas por sufragio universal aprobaban una nueva Constitución.

La titularidad de la soberanía suele ser el punto de partida para establecer afinidades y diferencias entre la Constitución de 1876 y sus predecesoras. Así, las constituciones doctrinarias de 1837, 1845 y 1876, al proclamar la soberanía compartida, quebraron la tradición democrática abierta por el principio de soberanía nacional en las de 1812 y 1869[14]. No obstante, sin menoscabo del valor simbólico del concepto de soberanía en la cultura política del liberalismo y, por lo tanto, su importancia como referente en el programa de los partidos liberales, cabe preguntarse si no hubo otros factores más determinantes para el ulterior desarrollo de los respectivos sistemas políticos. Desde la óptica de la práctica política, la capacidad del Rey para designar libremente al Gobierno, reconocida en las constituciones de 1845, 1869 y 1876, y la actitud de éstos ante los procesos electorales denota una clara continuidad en la secuela de regímenes monárquicos de la segunda mitad del siglo XIX. Por encima del hecho de que las Constituciones reconocieran la soberanía compartida o la soberanía nacional, o de que las leyes electorales contemplaran el sufragio restringido o el universal, la voluntad de los gobiernos por determinar el resultado de cada elección fue invariable. Ya en 1858 Posada Herrera, no en vano denominado “el gran elector”, teorizó acerca de la legítima “influencia moral” del Ejecutivo en la gestión de las elecciones. Los gobiernos de Amadeo I, Alfonso XII y la Regente María Cristina siguieron sus pasos.

Pero la llegada de la Restauración sí supuso una modificación en la conducta electoral respecto a épocas precedentes. Hasta entonces, en la mayoría de los casos, la intervención del Gobierno en las elecciones había pretendido reducir al mínimo la representación parlamentaria de las oposiciones. A partir de los años ochenta, sirvió para garantizar la alternancia en el poder de los dos grandes partidos, Conservador y Liberal, así como para dotar al gobernante de una mayoría suficiente y a los grupos de la oposición de minorías parlamentarias dignas. De este modo se garantizaba la participación de todos los partidos en el centro de toma de decisiones políticas, para que ninguno tuviera la necesidad de acceder al mismo por la fuerza de las armas.

El cambio de talante fue consecuencia de más de medio siglo de pronunciamientos, insurrecciones y guerras civiles, dirigidos a excluir al contrario de los centros de poder sobre la memoria colectiva[15] de toda una generación de políticos. En 1874, vista la experiencia reciente, la estabilidad era un objetivo político prioritario. De ahí que la institucionalización de la Monarquía alfonsina contara con el respaldo, tácito o explícito, de políticos que habían ocupado posiciones destacadas entre 1868 y 1874, como Romero Robledo, ministro de Amadeo I, y López de Ayala, miembro del Gobierno provisional de septiembre de 1868, que figuraron en el Ministerio-Regencia de Cánovas de diciembre de 1874; o Posada Herrera, uno de los padres de la Constitución de 1869, que presidió el Congreso de los Diputados en el período constituyente de 1876.

La demanda de un entorno pacífico de convivencia explica el rápido éxito del sistema político construido por Cánovas del Castillo, cuya garantía de estabilidad radicó en la configuración de un marco constitucional con el cual se pudieran identificar todos los partidos liberal- monárquicos. En los cuarenta años precedentes, moderados y progresistas habían intentado imponer por la fuerza de las armas su modelo constitucional. Para evitar que en el futuro nadie se sintiera excluido, el 20 de mayo de 1875 Cánovas convocó en el Palacio del Senado a todos los parlamentarios electos durante los últimos treinta años y dispuestos a participar en la elaboración de una Constitución monárquica. Secundaron la iniciativa cerca de seiscientos, entre asistentes y adheridos. De la reunión surgió una comisión de treinta y nueve notables que, a su vez, delegó en otros nueve la redacción del texto constitucional. Dirigía los trabajos Manuel Alonso Martínez, a quien algunos autores han atribuido la redacción del proyecto definitivo, que pretendía, según sus palabras, construir una “legalidad común” a todos los defensores de la Monarquía liberal. En el empeño participaron herederos del moderantismo isabelino, dispuestos a restituir la Constitución de 1845, y políticos procedentes del Sexenio que defendían la Constitución de 1869. Los continuos enfrentamientos entre ambos facilitaron la estrategia pactista de Cánovas y Alonso Martínez, que pudieron presentar sus propuestas como fruto del arbitraje entre ambos bandos[16].

El resultado fue un texto de marcado “carácter transaccional”[17]. Siguiendo el patrón moderado de la Constitución de 1845, el Rey y las Cortes compartían la soberanía. La Corona disfrutaba de atribuciones similares a las asignadas en 1845 y 1869. El Parlamento era bicameral y el Senado se configuró como un híbrido de las dos Constituciones: la mitad de sus miembros eran electos, y la otra mitad vitalicios y designados por el Rey. La Constitución de 1876, al igual que la de 1869, garantizaba una amplia gama de derechos individuales. A diferencia de ésta, sin embargo, remitía su regulación a futuras leyes y, además, establecía que el Gobierno podía suspender las garantías constitucionales sin sanción parlamentaria. No obstante, la disparidad era menor si se tiene en cuenta que, como ya se ha visto en párrafos anteriores, los gobiernos del Sexenio habían previsto alternativas legales para suspender las garantías constitucionales sin autorización parlamentaria, algunas de las cuales fueron utilizadas también en la Restauración. Durante la elaboración del proyecto constitucional y su trámite parlamentario las discusiones más virulentas surgieron alrededor de la libertad de cultos. Aquí también se alcanzó, hasta cierto punto, una solución de consenso. Las protestas de la izquierda liberal no impidieron que el catolicismo se erigiera en religión oficial del Estado. Sin embargo, pese a la oposición de los moderados y el revuelo en los sectores católicos más intransigentes, nadie podría ser perseguido por sus opiniones religiosas ni por el ejercicio de un culto distinto al católico, aunque sólo la religión estatal podría manifestarse en público.

La Corona, como poder moderador situado por encima de la discusión política, ocupaba una posición esencial en la construcción canovista. La estabilidad del sistema dependía del consenso entre las fuerzas monárquico-constitucionales, pero la experiencia negativa del reinado de Isabel II y del Sexenio aconsejaba la búsqueda de un mecanismo de seguridad que interviniera en caso de desencuentro entre los dos partidos. Para que la capacidad mediadora de la Corona fuera eficaz, ni la institución monárquica ni la persona del Rey debían ser cuestionadas. La tramitación parlamentaria de la Constitución, en 1876, fue significativa a este respecto. Cuando el proyecto constitucional llegó a las comisiones del Congreso y del Senado, éstas incluyeron los títulos correspondientes al Rey y a la sucesión de la Corona en un dictamen especial, y propusieron que se aprobara o rechazara en bloque, sin que diputados y senadores pudieran discutir su contenido. La decisión fue respaldada por los votos de conservadores y liberales, y sólo contó con la oposición del republicano Castelar y tres diputados afines. De este modo, Cánovas logró que la parte de la Constitución referente a la Corona recibiera sanción parlamentaria sin que las Cortes debatieran acerca de la naturaleza de la Monarquía. Se trataba de una acción de alto contenido simbólico más que de una estrategia parlamentaria, pues el Gobierno contaba con mayoría suficiente como para superar cualquier iniciativa de la oposición dirigida a modificar esta parte del texto constitucional. Cánovas logró el efecto pretendido, ya que marcó una pauta que perduró hasta los últimos días de la Restauración: en adelante, las referencias a la Monarquía quedaron excluidas de los debates parlamentarios. Los presidentes de las Cámaras se encargaron de garantizar que así fuera.

El talante conservador de la Constitución de 1876 no desentonaba con el orden constitucional imperante en la Europa continental, fruto asimismo de la exigencia de paz y estabilidad tras las crisis bélicas de las unificaciones alemana e italiana y los desórdenes asociados al estallido de la Comuna de París. Los reinos de Portugal, Italia[18] y Prusia todavía conservaban Cartas otorgadas de los años 1826, 1848 y 1850, respectivamente, que hacían recaer la soberanía sobre la Corona y el Parlamento, y permitían al Rey elegir libremente a su Gobierno, que no era responsable ante las Cortes. Sus parlamentos eran bicamerales y el Monarca nombraba un número ilimitado de senadores, vitalicios y hereditarios. Al igual que en la española de 1876, las constituciones europeas de nueva factura en la década de los setenta eran producto de la transacción entre los valores radicales y conservadores del liberalismo, con cierto predominio de éstos últimos. La Constitución del II Reich alemán, de 1871, confería al Parlamento mayores atribuciones que las contempladas por la Constitución prusiana de 1850 y permitía la instauración del sufragio universal. Sin embargo, su texto no preveía que el Canciller del Reich, elegido por el Emperador, fuera responsable ante las Cámaras. Además, los privilegios que la Constitución de 1871 otorgaba al Estado prusiano dentro del Imperio (el Rey de Prusia era Emperador y Prusia tenía capacidad de veto en asuntos relacionados con la política militar, fiscal y la reforma constitucional), permitían que la Constitución prusiana prevaleciera sobre la imperial en aspectos determinantes de la agenda política. Las leyes constitucionales de la República francesa, de 1875, sí hacían recaer la soberanía en exclusiva sobre el Parlamento, pero el consenso sellado entre radicales y conservadores acerca de la forma de gobierno no alcanzó a la regulación constitucional de los derechos individuales[19].

La flexibilidad de la Constitución española de 1876 permitió que los gobiernos liberales compensaran, en gran medida, su impronta conservadora. Dado que una parte considerable de sus artículos se remitían a futuras leyes para su desarrollo, el Partido Liberal, heredero del progresismo histórico y de los valores democráticos de la Revolución de septiembre, pudo recuperar muchas de las conquistas democráticas de la Constitución de 1869 y de la legislación del Sexenio. Así, entre 1885 y 1890, los gobiernos de Sagasta reinstauraron el sufragio universal y promulgaron una legislación tolerante para la práctica de los derechos individuales, mientras que Canalejas, en 1911, suprimió el impuesto de consumos e instauró el servicio militar obligatorio.

CORTES, CORONA Y GOBIERNO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1876: UN COMPLEJO SISTEMA DE CONTRAPESOS

Las relaciones entre la Corona, el Gobierno y las Cortes en la Restauración se asentaban sobre un intrincado sistema de contrapesos que limitaba la autonomía de las tres instituciones. La Corona compartía con las Cortes la potestad legislativa y con el Gobierno la potestad ejecutiva. Además, como depositaria del poder moderador, supervisaba las relaciones entre el Gobierno y las Cortes, así como entre ambas instituciones y la opinión pública. Por otra parte, la necesidad de un refrendo gubernamental para todos los mandatos del Rey limitaba la autonomía de la Corona y transfería al Gobierno la iniciativa de la toma de decisiones. A su vez, el Gobierno necesitaba el respaldo de la Corona y las Cortes. El texto constitucional reflejaba de forma parcial el grado de complejidad que envolvía las relaciones entre las tres instituciones, que sólo podrían ser comprendidas analizando, además de la Constitución, la práctica política y las interpretaciones que los contemporáneos hicieron de ambas[20]. Partiendo de premisas similares, este apartado persigue un objetivo mucho menos ambicioso, ya que la práctica electoral, el sistema de partidos, los hábitos parlamentarios y las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se analizan con detalle en capítulos posteriores.

La posición ocupada por la Corona en el sistema político de la Restauración, al igual que ocurría en otras monarquías constitucionales europeas del siglo XIX, rayaba aparentemente en la contradicción. En consonancia con las premisas del conservadurismo doctrinario, la Corona era preexistente a la Constitución. De ahí el derecho del Monarca a ostentar la soberanía junto con la Nación representada en Cortes. Pero, por otra parte, la Corona estaba sometida a la Constitución (al igual que el Gobierno, las Cortes o los Tribunales de Justicia), de la cual derivaba toda su autoridad. Tampoco era nítida su relación con los poderes del Estado. El Rey ejercía el poder legislativo con las Cortes y el ejecutivo con el Gobierno, mientras que el judicial lo desempeñaban los Tribunales de Justicia en su nombre, y el poder armónico o moderador, que arbitraba las relaciones entre los tres precedentes, era de su exclusiva competencia. De este modo, la Corona era parte en los tres poderes básicos y juez en los conflictos desatados entre éstos. Debido a este cúmulo de imprecisiones, así como a las difusas relaciones entre Corona y Gobierno, en las monarquías constitucionales decimonónicas las funciones reales de la Corona eran relativamente indefinidas y quedaban al albur de las negociaciones, tácitas o explícitas, entre los principales agentes políticos. Por esta razón, en países de constituciones semejantes, el papel político de la Corona fue más o menos preeminente[21].

Como depositario del poder armónico o moderador, el Rey debía garantizar el equilibrio entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial, y mediar entre los conflictos que estallaran entre los tres y, sobre todo, en los que surgieran entre ellos y la opinión pública. La idea de incluir el arbitraje entre las facultades del jefe del estado alcanzó su perfecto desarrollo en la obra de Benjamin Constant. Las constituciones de Brasil y Portugal, de 1824 y 1826 respectivamente, dedicaron uno de sus títulos al poder moderador “clave de toda la organización política” y competencia del Rey “como jefe supremo de la nación”. La teoría del poder moderador, sin embargo, alcanzó su máxima expresión con las monarquías constitucionales de la segunda mitad del siglo XIX, aunque aún proyectó su influencia en el período de entreguerras del siglo XX, donde tuvo como principales exponentes las constituciones de la República de Weimar y de la Segunda República española[22].

La Constitución de 1876 asignaba al Rey competencias pertenecientes al ámbito legislativo, ejecutivo y judicial, para que ejerciera su potestad arbitral orientando la iniciativa de los tres poderes y corrigiendo aquellas decisiones adoptadas por uno de los tres que fueran en detrimento de los otros dos, o que chocaran con las demandas de la opinión pública. El Monarca compartía con el Parlamento la iniciativa legislativa, aunque en la práctica política eran los gobiernos quienes ejercían esta función. Sí asumía en exclusiva los derechos de sancionar y promulgar las leyes, el primero de los cuales llevaba implícita la posibilidad de veto si el Rey se negaba a otorgar su sanción a un proyecto aprobado por las Cortes. El veto sólo podía ser suspensivo y nunca podría ir más allá de una sola legislatura. También era prerrogativa regia disolver, convocar, abrir, cerrar y suspender las Cortes, si bien las tres últimas funciones las asumía el Gobierno, que obraba según los intereses que primaran en su agenda política. El artículo 32 de la Constitución exigía que, tres meses después de disolver unas Cortes, el Rey convocara unas nuevas, celebrándose elecciones en ese lapso de tiempo. En el campo del poder judicial, la Corona tenía el privilegio de otorgar indultos, de acuerdo con lo previsto por las leyes, de modo que pudiera corregir las posibles injusticias cometidas por el poder judicial. En el ámbito del poder ejecutivo, por último, el Rey, según el artículo 54.9 de la Constitución, nombraba y separaba libremente a sus ministros.

En la mayoría de los casos, el Rey intervenía como moderador de la vida política en nombre de la “opinión pública”. Éste era un concepto difuso y ambiguo, cuyo contenido variaba según las circunstancias políticas. Después de una crisis de Gobierno y tras consultar a los presidentes de las Cámaras y a los notables políticos, el Rey decidía si el Gobierno sucesor debía surgir de la misma mayoría parlamentaria o si, por el contrario, debía llamar al líder del partido dinástico en la oposición y entregarle el decreto de disolución de las Cortes para que formara una nueva mayoría. Mientras perduró la cohesión interna de los partidos Liberal y Conservador, así como las buenas relaciones entre ambos, la “opinión pública” se identificó con la opinión mayoritaria entre la clase política expresada en el Parlamento, y la actuación del Rey se limitó al arbitraje entre los partidos. Las Cortes eran, señalaba González Besada, el “único órgano autorizado de la opinión para indicar a la sabiduría de la Corona el instante en que deban producirse las mudanzas del poder ejecutivo”[23]. Sin embargo, las divisiones internas y la ruptura del consenso aumentaron el protagonismo del Monarca. La “opinión pública”, como elemento regulador de la prerrogativas regias, pasó a identificarse con la imagen, más o menos veraz, que llegaba a Palacio de la situación política, y factores como las campañas de prensa, las movilizaciones urbanas, las gestiones de los grupos de presión y el criterio del Ejército o de personas próximas a la Corte pasaron a influir también en las decisiones del Rey[24].

Las funciones constitucionales de la Corona no se limitaban a la titularidad del poder moderador. El Rey era también la cabeza del poder ejecutivo. Su autoridad, según el artículo 50 de la Constitución, se extendía a “todo cuanto conduce a la conservación del orden público en el interior y a la seguridad del Estado en lo exterior”. El Título VI le atribuía una extensa serie de competencias en la gobernación del país, que iban desde las relaciones diplomáticas y comerciales con otras potencias, hasta la expedición de decretos, reglamentos e instrucciones para ejecutar las leyes. También asumía el mando supremo de las fuerzas armadas, algo común, por otra parte, a la inmensa mayoría de las constituciones, contemporáneas o no, monárquicas o republicanas, liberales o democráticas. Sin embargo, el Monarca, sagrado e inviolable, también debía ser irresponsable. Difícilmente habría ejercido como árbitro de la vida política si se le hubiera podido juzgar por las consecuencias derivadas de sus decisiones. Por esta razón, el artículo 49 de la Constitución exigía que un ministro refrendara todos los mandatos del Rey y se hiciera responsable político de los mismos ante las Cortes. La responsabilidad ministerial implicó un trasvase de la iniciativa gubernativa del Rey a los ministros, porque, como indicaba el constitucionalista francés Esmein a finales del siglo XIX, “sólo puede haber responsabilidad donde hay libertad de decisión”[25].

La Constitución de 1876 configuraba un poder ejecutivo dual. Si por derecho el Rey era su titular, de hecho era el Gobierno quien ejercía las funciones asignadas al Monarca en la Constitución. Por esta razón, Santamaría de Paredes no dudó en calificar al Gobierno como “jefe superior del ejecutivo”, aun cuando la Constitución no precisara con detalle sus atribuciones. El origen de dicha situación se hallaba en la institución del refrendo ministerial. “El acto del refrendo —advirtió un constitucionalista español en 1934— es una decisión voluntaria y libre del ministro, lo que coloca a éste en una franca situación de independencia frente al Jefe del Estado”. El ritual de la lectura del Mensaje de la Corona en las Cortes reflejaba el carácter dual del Ejecutivo: el Rey, su titular, leía en el Congreso o en el Senado el programa político que había diseñado su Gobierno[26].

Un doble frente limitaba la autonomía del Gobierno. Por una parte, requería la confianza del Rey, ya que éste, según el artículo 54.9 de la Constitución, podía nombrar y separar libremente a sus ministros. Pero, también, debía rendir cuentas ante el Parlamento, sin cuyo sostén no podía legislar. En virtud de la doble confianza el Rey nombraba a su Gobierno, que sólo podía sobrevivir con el respaldo de las Cortes. Como apuntaba Cánovas en 1876 ante el Congreso: “Yo estoy en este banco por la confianza de S. M. el Rey[...] y en adelante no lo estaré sino por eso mismo y por la confianza de la mayoría de esta Cámara”[27].

Si perdía su confianza en el Gobierno o éste se negaba a refrendar sus iniciativas, el artículo 54.9 permitía que el Monarca forzara su cese y nombrara un nuevo Gabinete. Sin embargo, en la práctica política dicha prerrogativa regia tenía ciertos límites, pues aunque el Rey pudiera provocar con cierta facilidad la caída de un gobierno, no podía, dentro del juego constitucional, nombrar un sustituto que no gozara de respaldo entre los partidos, porque el Gobierno requería también la confianza del Parlamento. Tras cada crisis gubernamental, el Rey debía convocar consultas a los presidentes del Congreso y del Senado y a los jefes de los principales grupos políticos, para obrar de acuerdo con la opinión predominante en las Cortes. La experiencia demuestra la escasa viabilidad de los gobiernos nombrados por Alfonso XIII sin respetar este criterio. En enero de 1905, por ejemplo, Fernández Villaverde fue llamado a la presidencia del Consejo de Ministros con la oposición de la mayoría del Partido Conservador, a la sazón gobernante, agrupada tras Antonio Maura. Poco después de su presentación en el Congreso, su Gobierno sufrió una derrota parlamentaria y dimitió. Algo similar ocurrió en abril de 1919, cuando el Rey nombró a Maura presidente del Consejo pese a la oposición de la mayoría de los grupos liberales y conservadores. Maura, que dirigía un pequeño grupo escindido del Partido Conservador, fue incapaz de ganar las elecciones celebradas un mes después. Dimitió al poco tiempo, tras perder dos votaciones en el Congreso.

Tras la ronda de consultas, el Rey elegía presidente del Consejo de Ministros y éste confeccionaba su Gobierno. Si el Monarca sugería la conveniencia de que tal o cual político entrara en la combinación, sus indicaciones solían ser atendidas. Eduardo Cobián, por ejemplo, se ganó la fama de “ministro palatino” porque se presumía que su presencia en varios gabinetes liberales y conservadores respondía a la voluntad regia. Durante gran parte de su reinado, Alfonso XIII se reservó el derecho a nombrar ministros militares, actitud que en alguna ocasión provocó situaciones embarazosas. En diciembre de 1915, presionó al ministro de Marina del Gobierno conservador de Eduardo Dato, vicealmirante Miranda, para que siguiera en la misma cartera bajo las órdenes del Gobierno liberal de Romanones. Miranda se negó alegando su filiación política conservadora, pero el Rey le citó en Palacio obligándole a permanecer en el ministerio. Poco después, el militar afirmaba ante la prensa que el Rey le había indicado la conveniencia de que “la parte[...] técnica de la defensa nacional siguiera una norma permanente y no sujeta a las normas de la política”[28].

Por razones obvias, ya que sólo era posible legislar con el apoyo de las Cortes, el Gobierno también requería la confianza parlamentaria. “El Gabinete es responsable ante la Asamblea —indicaba en 1901 Jiménez Aquino—; las Cortes pueden derribarle y son, en último término, las que deciden la suerte del Gobierno”[29]. A diferencia de la Constitución de 1869, la de 1876 no aludía a la fiscalización política del Gobierno por las Cortes. Sin embargo, ésta iba implícita en la lógica parlamentaria y era asumida por los gobiernos, que dimitían cuando la derrota en una votación demostraba que carecían del respaldo de la mayoría. En cambio, la Constitución de 1876 sí precisaba la responsabilidad judicial del Gobierno ante el Parlamento. El artículo 45 atribuía al Senado, previa acusación del Congreso, la capacidad para juzgar a los ministros. La Ley de procedimiento cuando el Senado se constituye en Tribunal de Justicia, del año 1849, regulaba los procesos parlamentarios contra los gobiernos.

Las Cortes constaban de dos cuerpos legisladores de facultades similares: el Senado y el Congreso de los Diputados. Integraban la Cámara Alta 180 senadores por derecho propio y vitalicios, nombrados estos últimos por el Rey, y otros tantos elegidos por sufragio entre los mayores contribuyentes o por las corporaciones del Estado. Había que cumplir unos requisitos mínimos para acceder al Senado: ser español; disfrutar de una renta entre 7.500 y 60.000 pesetas; tener más de treinta y cinco años; no estar procesado, ni inhabilitado, y no ocupar otro cargo estatal, salvo el de ministro. Eran senadores por derecho propio los hijos del Rey y del sucesor de la Corona mayores de edad; los grandes de España con más de 60.000 pesetas de renta; los capitanes generales del Ejército y los almirantes de la Armada; los arzobispos; y los presidentes del Consejo de Estado, Tribunal Supremo, Consejo Supremo de la Guerra y de la Armada y Tribunal de Cuentas, tras dos años de ejercicio. Podían optar a la senaduría por nombramiento regio diputados y ex-diputados, ministros y ex-ministros, obispos, grandes de España, tenientes generales del Ejército y sus equivalentes de la Armada, embajadores, académicos y catedráticos de Universidad, tras cumplir una cierta antigüedad en sus cargos. Las condiciones para ser senador podían variar por ley. La parte electiva se renovaría automáticamente cada cinco años, o bien cuando el Rey optara por disolverla.

El proyecto de Constitución sometido a la aprobación de las Cortes en 1876, siguiendo las directrices marcadas por la Constitución de 1845, no limitaba el número de senadores vitalicios de nombramiento regio y de derecho propio, lo que provocó la protesta de los liberales. El marqués de Vega de Armijo advirtió que “podría darse el caso de que con un Senado como el que organizaba la comisión, no pudiese gobernar otro partido que el conservador”. Como la queja llevaba implícita la velada amenaza de un posible retraimiento liberal, el Gobierno Cánovas optó por retirar el dictamen y modificar el texto, igualando el número de senadores vitalicios y de derecho propio. Aun así, la exigencia de una determinada renta, la fuerte presencia de la Iglesia, la extracción social y profesional de los senadores y su alta media de edad debida al peso de los senadores vitalicios, otorgaban un claro sesgo conservador al Senado. Era, reconocía un editorial de La Época en 1907, “un efecto natural de la índole misma de aquella Cámara”. Por esta razón, el Partido Liberal tuvo en algunas ocasiones serios problemas para lograr que el Senado aprobara sus proyectos de ley, como ocurrió en 1911 con la supresión del impuesto de consumos del Gobierno Canalejas. Aun así, a medida que avanzaba la Restauración fue patente una cierta “popularización” de la Cámara Alta. Puesto que los niveles de renta exigidos no se modificaron entre 1876 y 1923, la inflación hizo que su importancia relativa disminuyera. Además, con el tiempo se convirtió en una práctica aceptada el falseamiento de las declaraciones de renta, de modo que, en la realidad, a nadie se le negó el acceso al Senado por cuestiones económicas[30].

Durante los debates constitucionales, el diputado Núñez de Arce, liberal sagastino, reclamó la inclusión del sufragio universal en el texto de la Constitución. No logró su objetivo en ese momento, pero como el artículo 28 remitía el método de elección de los diputados a la legislación correspondiente, Sagasta pudo instaurar de nuevo el sufragio universal en 1890. La Constitución exigía, como mínimo, un diputado por cada 50.000 almas, pero no fijaba un número máximo. Había varios requisitos indispensables para el ejercicio del cargo: ser español, seglar, mayor de edad y gozar de todos los derechos civiles. El puesto de diputado era incompatible con cualquier otra actividad estatal remunerada, excepción hecha de la gestión de una cartera ministerial. El resto de las incompatibilidades se sometían a una futura ley. La Constitución precisaba que los diputados eran elegidos por cinco años, pero en la práctica política ese plazo sólo estuvo a punto de cumplirse durante las Cortes liberales de 1886-1890 que, por ese motivo, recibieron el nombre de Parlamento largo. Entre 1876 y 1923 las Cortes fueron disueltas veinte veces, de modo que la media de su duración se aproximó a los dos años[31].

El artículo 32 precisaba que las Cortes debían reunirse todos los años. El 85 obligaba al Gobierno a presentar cada año en el Congreso el presupuesto para el ejercicio económico siguiente, así como el plan de contribuciones y medios para llenarlo. Eran las únicas garantías constitucionales de que las Cortes funcionarían anualmente. Sin embargo, a diferencia de lo previsto en la Constitución de 1869, que establecía cuatro meses de sesiones al año, la de 1876 no fijaba un período parlamentario mínimo. Además, el artículo 85 también autorizaba al Gobierno para prorrogar por decreto, aunque por una sola vez, un presupuesto sancionado por las Cortes. Por esta razón, en períodos de inestabilidad política, las Cortes funcionaban con cierta asiduidad el año que correspondía aprobar unos nuevos Presupuestos, mientras que los años de prórroga los gobiernos aprovechaban para abrirlas sólo durante breves períodos. También era habitual que los cambios de Gobierno se celebraran en años de prórroga presupuestaria, dado que las Cámaras debían permanecer cerradas durante el tiempo que ocupaba el nuevo Gabinete en preparar las elecciones.

Tanto el Congreso como el Senado compartían con el Rey la iniciativa legislativa, aunque el Congreso tenía prioridad frente al Senado en las leyes sobre tributos y crédito público. Era obligatorio que ambas Cámaras se reunieran al mismo tiempo, salvo en caso de que el Senado ejerciera funciones judiciales, aunque no podían deliberar juntas, ni en presencia del Rey. Gozaban de potestad para redactar sus reglamentos de gobierno interior, y para valorar la legalidad de la elección de cada uno de sus miembros. Los diputados elegían al presidente y a la totalidad de la Mesa del Congreso, pero la elección del presidente del Senado era competencia del Rey. Por norma, las sesiones eran públicas, aunque en determinados casos podían ser secretas. Las resoluciones se adoptaban por mayoría simple de votos, pero la votación de las leyes exigía la presencia en el hemiciclo de la mitad más uno de sus miembros. Los ministros que además fueran parlamentarios podían tomar parte en las discusiones de ambos Cuerpos colegisladores, aunque sólo tenían voto en la Cámara a la que pertenecían. Senadores y Diputados eran inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio de su cargo. Respecto a los delitos cometidos en otras circunstancias, no podían ser procesados o arrestados, salvo que fueran hallados in fraganti. Las causas criminales contra ellos competían al Tribunal Supremo. Las Cortes tomaban a los monarcas o regentes, en el momento de acceder al trono, el juramento de guardar la Constitución y cumplir las leyes; elegían Regente y nombraban tutor del Rey en el caso de que éste fuera menor; autorizaban los contratos y estipulaciones matrimoniales de los reyes y aprobaban, al principio de cada reinado, la dotación del Rey y su familia.

LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN

La Primera Guerra Mundial abrió en Europa una época de verdadera “fermentación constitucional”. Los Estados derrotados en la guerra fueron refundados sobre nuevas bases; la oleada nacionalista que recorría el continente adquirió consistencia con la creación de nuevos Estados surgidos de los antiguos imperios; los países beligerantes universalizaron el derecho al voto; los regímenes republicanos, acantonados hasta la fecha en un número limitado de países europeos, se hicieron mayoría, y las monarquías supervivientes se aproximaron singularmente a las repúblicas por las concesiones que hicieron a las reivindicaciones populares[32]. Muchas de las constituciones europeas afirmaron, además, la supremacía de la Constitución como norma en el ordenamiento jurídico. A los textos constitucionales se incorporaron decisiones políticas, como la definición de las relaciones Iglesia-Estado, así como nuevos derechos sociales o el reconocimiento de la capacidad interventora estatal. Se extendió el principio de proporcionalidad en la legislación electoral, junto con nuevos elementos de democracia directa, como el referéndum o la iniciativa popular. Y se quiso generalizar el “parlamentarismo racionalizado”, la afirmación de la centralidad del Parlamento con la introducción de garantías para su permanencia, el sometimiento a derecho de las complejas relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, y, al tiempo, la búsqueda de mayor eficacia mediante la reforma de la organización del trabajo parlamentario[33].

La neutralidad no impidió que llegara a España esta onda expansiva: a partir de 1917 la bandera de la reforma constitucional fue enarbolada por la izquierda republicana, por el regionalismo catalán y, en el último Gobierno parlamentario de la Restauración, por los liberales dinásticos. El programa de la Asamblea de Parlamentarios de 1917 resume las líneas directrices de todas las demandas de reforma constitucional elaboradas en los últimos años de la Restauración. La Asamblea fue convocada en el mes de junio por una nutrida representación de diputados y senadores catalanes de todo el espectro parlamentario, en la que predominaban los hombres de la Lliga Regionalista. Su principal objetivo era forzar al Gobierno a reabrir las Cortes, cerradas desde el mes de febrero, bajo la amenaza de celebrar, sin que mediara la convocatoria regia, una sesión parlamentaria con diputados y senadores de la legislatura de 1916. La operación pretendía que el Gobierno incluyera en su agenda política la descentralización del Estado y la apertura de un proceso democratizador. Pronto respaldaron la iniciativa los republicanos, aunque fueron las distintas familias del liberalismo dinástico quienes sumaron el mayor número de diputados y senadores asistentes a la Asamblea, que se celebró en Barcelona el 19 de julio. El gobierno conservador presidido por Eduardo Dato optó desde un primer momento por abortar el encuentro. El desafío lanzado al poder civil pocas semanas antes por las Juntas de Defensa militares no había desencadenado un movimiento de apoyo al Gobierno, sino que, por el contrario, muchas de las fuerzas políticas de la oposición creyeron ver en las Juntas de Defensa la ocasión propicia para lanzar una ofensiva política contra el régimen. La reclamación de que se reabrieran las Cortes iba en esa dirección. Pero el problema no residía tanto en el contenido de las críticas que allí se pudieran verter contra el sistema, como en el hecho de que la iniciativa era abiertamente inconstitucional, ya que el artículo 32 de la Constitución precisaba que sólo el Rey, o el Gobierno en su nombre, podía reunir las Cortes.

Aunque la agitada reunión de Barcelona fue disuelta, los parlamentarios presentes tuvieron la oportunidad de crear varios grupos de trabajo encargados de redactar un informe final sobre las reformas necesarias para democratizar la vida política. Dato no tuvo reparo en autorizar que dichas comisiones, que ya no pretendían usurpar las atribuciones asignadas por la Constitución al Rey y al Gobierno, trabajaran en los locales de las secciones del Congreso de los Diputados[34]. Los informes se hicieron públicos en el Ateneo, a finales de octubre. Apuntaban tres tendencias de reforma constitucional. La primera pretendía terminar con el carácter doctrinario de la Constitución, haciendo recaer la soberanía sobre la Nación. El Rey, no obstante, conservaría la capacidad de sancionar, promulgar y vetar temporalmente las leyes. La segunda quería autentificar la representación parlamentaria, modificando el Senado. Todos los senadores serían electivos, parte de ellos según criterios organicistas, las plazas vitalicias se amortizarían poco a poco y se respetaría la sección de senadores por derecho propio que lo fueran en razón de sus cargos. Por último, la tercera aspiraba a colmar las demandas autonomistas de la Lliga y, con el fin de proceder a una profunda descentralización del Estado, incorporaba la región, como unidad administrativa, al texto de la Constitución. Esta última dirección sería desarrollada por la Lliga y por los republicanos nacionalistas catalanes entre 1918 y 1919, en su demanda a las Cortes de un Estatuto de autonomía para Cataluña y de una reforma federalista de la Constitución[35].

El Partido Reformista de Melquíades Álvarez incorporó en 1918 a su programa, junto con otras propuestas, las conclusiones de la Asamblea de Parlamentarios: libertad absoluta de cultos; límites a la suspensión de garantías; freno a la capacidad del Ejecutivo para disolver las Cortes; reducción de las prerrogativas regias, en especial, en relación a las Cortes, al veto legislativo y a los vínculos del Rey con las fuerzas armadas, y descentralización autonómica. La Constitución, además, debía incorporar una cláusula que dificultara su reforma, con el fin de que las conquistas democráticas no fueran revocadas[36]. En diciembre de 1922 los reformistas participaron en el último Gobierno parlamentario de la Restauración, dirigido por García Prieto e integrado por las diversas familias liberales. Como condición para incorporarse al Gabinete, los reformistas exigieron a García Prieto que incluyera en su programa político parte de su programa de reforma constitucional. Objetivo prioritario del partido de Melquíades Álvarez era la reforma del artículo 11 de la Constitución y la proclamación de la libertad de cultos. Además, el Gabinete hizo suyas la limitación de la capacidad del Gobierno para suspender las garantías constitucionales, la democratización del Senado y la revitalización de la actividad parlamentaria mediante la recuperación del artículo de la Constitución de 1869 que exigía cuatro meses mínimos de apertura de las Cortes al año[37]. En septiembre de 1923, cuando Primo de Rivera acabó con el régimen constitucional, ninguna de estas iniciativas se había llevado a cabo.

Durante cuarenta y siete años la Constitución no sufrió ningún cambio. Ni siquiera en aquellas partes de su texto desfasadas por el paso del tiempo, como el artículo 59, que señalaba como rey legítimo de España a Don Alfonso XII de Borbón, o el Título XIII, que aludía al gobierno de las provincias de Ultramar. No hubo reforma constitucional y sin embargo, a diferencia de la Constitución de 1869, la de 1876 era extremadamente flexible y no imponía ninguna traba para su modificación. Más allá del lógico rechazo de republicanos y carlistas, en el seno de los partidos dinásticos hubo escasas propuestas de reforma y todas procedieron de la izquierda del Partido Liberal. A fines del siglo XIX destacaron los intentos de Emilio Nieto, en 1883, y Manuel Becerra, en 1884, fruto de la nostalgia por la Constitución de 1869. Entre 1906 y 1910, Segismundo Moret coqueteó con la reforma constitucional, en un intento por afianzar su liderazgo en el Partido Liberal atrayendo a los sectores más templados del republicanismo[38]. Fue la irrupción de la Asamblea de Parlamentarios en 1917 la que introdujo el dilema sobre la reforma de la Constitución en el orden del día. Pero ni aun así los partidos dinásticos consideraron que fuera éste un objetivo prioritario. Otros problemas, que se percibían como más graves, marcaban la agenda política: la creciente conflictividad social en Barcelona y en Andalucía, la guerra en Marruecos, la crisis fiscal del Estado, los enfrentamientos del poder civil con el Ejército —bien con las Juntas Militares, bien con los africanistas—, el magnicidio de Eduardo Dato o las estrategias de cada partido por afianzar su posición en el nuevo orden parlamentario surgido tras la crisis del turnismo.

Para las distintas familias del conservadurismo, que gracias a las mayorías parlamentarias en las Cortes de 1919 y 1920 gobernaron entre abril de 1919 y diciembre de 1922, la Constitución de 1876 no requería ninguna reforma. “Por ser producto de la transacción entre los hombres de la Revolución y de la República con las figuras más prestigiosas de la Restauración”, señalaba el comunicado de una reunión de ex-ministros conservadores en noviembre de 1918, “la Constitución no es obstáculo para que dentro de ella tengan cabida cuantos avances impongan las exigencias de los tiempos”. José Sánchez Guerra, a la sazón jefe del Partido Conservador, en un exhaustivo balance realizado en 1923 de las deficiencias y posibles mejoras del régimen parlamentario en España, ni siquiera mentaba la reforma de la Constitución. Más palmario era Ángel Ossorio cuando, en 1929, advertía que “cuanto España necesita hoy en el orden político y social (independencia de la Justicia, modernización del Senado, cristalización auténtica del sufragio universal, circunspección del Parlamento, eficacia del Gobierno, elasticidad en el concepto de la propiedad) puede intentarse sin tocar la Constitución”. No era un planteamiento descabellado. Si bien la Guerra Mundial había provocado un cataclismo en el panorama constitucional europeo, también es cierto que algunos Estados estaban consolidando la transición del viejo parlamentarismo liberal a la democracia sin modificar sus constituciones, o con ligeros retoques. Pero además, era cierto que la flexibilidad de la Constitución de 1876 permitía que se incorporaran al sistema político reformas democratizadoras. Tomando como ejemplo el problema de la reforma del Senado, el artículo 23 señalaba que “las condiciones necesarias para ser nombrado o elegido senador podrán variarse por la ley”. La redacción era lo suficientemente vaga como para permitir cualquier interpretación. Así lo entendió el liberal conde de Romanones cuando tomó posesión de la presidencia del Senado, el 1 de junio de 1923, y advirtió a los senadores sobre la conveniencia de modificar las condiciones de acceso a la Cámara alta, sin que fuera necesario, por ello, alterar la Constitución[39].

Pero si los conservadores no consideraban necesaria la reforma constitucional, para la mayoría de los liberales tampoco era un asunto de radical importancia, aunque quizás los seguidores de Santiago Alba fueron más sensibles a la idea. Alguna vaga promesa había esbozado García Prieto en el programa de su breve Gobierno de noviembre de 1918. En cualquier caso, el Gobierno de concentración liberal de diciembre de 1922 incluyó la reforma constitucional en su programa político, presionado por Melquíades Álvarez, líder del Partido Reformista, que sólo de este modo permitió que Manuel Pedregal ocupara la cartera de Hacienda. Durante su corto período de vida, el Gobierno se enfrentó a graves problemas como el repunte del terrorismo en Barcelona, las responsabilidades por el desastre de Annual o el pulso entablado con el Ejército por el control de la política marroquí. Ante este panorama, García Prieto sólo tanteó la posibilidad de llevar a cabo la iniciativa que los reformistas consideraban prioritaria, por encima de la reforma del Senado o la preservación de las garantías constitucionales: la proclamación de la libertad de cultos. Cuando el presidente del Consejo anunció su voluntad de avanzar en esa dirección, la Iglesia organizó una intensa campaña de movilizaciones. La prensa católica atacó con dureza a los liberales, el arzobispo de Zaragoza amenazó con denunciar el Concordato, e incluso el Rey presionó para que la medida no se llevara a cabo. Sopesadas las reacciones, el Gobierno optó por no abrir un nuevo frente de conflictos y la reforma del artículo 11 desapareció de la declaración de intenciones que leyó García Prieto el 6 de abril de 1923, si bien mantuvo todo lo relativo a la regulación de la suspensión de garantías constitucionales, la reforma del Senado y la obligatoriedad en la reunión anual de la Cortes, la introducción del criterio proporcional en la ley electoral, así como todo un programa de reformas sociales. Pese a ello, el único ministro reformista del Gobierno, Manuel Pedregal, presentó su dimisión[40].

EL REGLAMENTO DE LA CÁMARA

No hubo reforma de la Constitución, por tanto y, para muchos críticos del régimen, eso significaba la persistencia de uno de los factores que impedían su parlamentarización efectiva: la prerrogativa regia y el predominio del Ejecutivo sobre el Legislativo. Ya hemos visto cómo la Constitución asentaba, en realidad, un juego de pesos y contrapesos mucho más complejo, derivado de la práctica efectiva del principio de la doble confianza. Había, además, otras normas de menor rango que afectaban al espacio político que el Parlamento ocupaba en las relaciones entre los distintos poderes, y que sí sufrieron reformas significativas, consecuencia de los cambios perceptibles en la vida política y parlamentaria a lo largo del período. Una de las más importantes era el reglamento de cada una de las Cámaras. Nos interesa especialmente, puesto que nuestro centro de atención es la Cámara baja, el reglamento del Congreso de los Diputados.

La elaboración del reglamento era, según el artículo 34 de la Constitución, una atribución reservada a la soberanía de la Cámara. Era ella la que proponía, discutía y aprobaba su propio reglamento. En él debía constar su proceso de conformación, desde los actos preparatorios y el examen de las actas de los diputados, hasta su constitución definitiva; el procedimiento de elección de la Mesa, las atribuciones de la presidencia y la organización del trabajo parlamentario en secciones y comisiones; las sesiones y la manera de hacer uso de la palabra; la tramitación de los proyectos y proposiciones de ley y las votaciones; los procedimientos de fiscalización de la labor del Gobierno a través de los ruegos y preguntas, las interpelaciones y las proposiciones no de ley, y, en fin, todo lo que atañía al funcionamiento de la Cámara. En el reglamento estaba todo lo que la Constitución no decía y constituía, por eso mismo, una pieza fundamental para entender la práctica efectiva de las relaciones entre ambos poderes. Como dijo el diputado demócrata Julio Burell en el debate de reforma del reglamento en 1918, no era una “minucia parlamentaria”, un “asunto de orden puramente interior de la cámara”, sino que el reglamento era “todo el régimen”[41].

En la sesión del 16 de febrero de 1876, al día siguiente de que Alfonso XII inaugurara la primera legislatura de la Monarquía, la Junta de Diputados adoptó, de una manera un tanto imprecisa y sin votación, el reglamento del Congreso de 1847, por ser el que más tiempo había estado vigente[42]. Efectivamente, este reglamento, derivado de la Constitución de 1845, vino a sustituir al de las Cortes progresistas de 1838, y estuvo vigente hasta la Restauración de la Monarquía con escasas interrupciones: durante el bienio progresista de 1854 a 1856, durante los meses que precedieron a la revolución de septiembre de 1868, y mientras estuvo en vigor el reglamento interino de las Cortes constituyentes de la Primera República[43]. No hicieron mucho caso los diputados del estudio que sobre la reforma del reglamento de 1847 le habían encargado las Cortes constituyentes de 1869 al político y periodista liberal-conservador Andrés Borrego. Borrego terminó su estudio para cuando la experiencia política del Sexenio Revolucionario había concluido, y, en 1875, lo distribuyó entre los diputados de la Monarquía restaurada por si pudiera serles de utilidad. Decía allí Borrego que “la mejor constitución política de un país es la que se halla escrita en las tradiciones, usos y costumbres de sus habitantes, en vez de estarlo en el papel”, y que “el mejor reglamento interior de una Asamblea legislativa lo constituyen las prácticas, los precedentes, las reglas de conducta creadas por largos años de educación constitucional”. Pero, además, apuntaba algunos cambios que entonces no se introdujeron pero que sí serían incorporados más tarde al reglamento de la Cámara[44].

El reglamento de 1847 fue acumulando cambios a lo largo de los años, pero no fue hasta 1918[45] cuando se discutió y aprobó una reforma que introducía variaciones tan sustanciales en la organización del trabajo parlamentario y en los procedimientos de discusión, que cabe hablar de un nuevo reglamento, aunque no se incorporaran ciertos supuestos generalizados ya en otros países europeos, como el reconocimiento y regulación de los grupos parlamentarios.

De entre las anteriores reformas, alguna fue significativa. Por ejemplo, la de abril de 1909, que afectó a la prerrogativa de la Cámara para juzgar sobre las actas de los diputados, al tener que adaptarse el reglamento a la nueva ley electoral aprobada en 1907 bajo el Gobierno de Maura. Aparte de otros cambios a los que nos referiremos más adelante, la nueva ley electoral establecía en su artículo 53 que cuando existieran protestas o reclamaciones contra las actas, la Junta Central del Censo debía remitirlas al Tribunal Supremo para que éste emitiera dictamen sobre la validez y legalidad de la elección. El artículo 53 no formaba parte del proyecto gubernamental sino que fue incorporado, con recelos explícitos tanto de Antonio Maura como de su ministro de la Gobernación, José Sánchez Guerra, porque los liberales, que se habían retirado del Parlamento en protesta contra los abusos del Gobierno en las últimas elecciones, lo impusieron como condición para reincorporarse a las tareas parlamentarias[46]. Confiaban quizás los liberales en que la intervención del Tribunal Supremo contribuiría a sanear y depurar los comportamientos electorales.

La aprobación de la ley electoral con la inclusión de aquel artículo obligó a reformar el reglamento. Desapareció la Comisión de Actas, encargada hasta entonces de dictaminar sobre las protestadas, y se estableció un procedimiento muy rígido para la discusión y aprobación por el pleno de los dictámenes del Tribunal Supremo. Las actas de los diputados quedaron divididas en tres tipos: las obtenidas por el artículo 29 en aquellos distritos en los que, por presentarse un solo candidato, no había habido elección; las actas limpias, y las remitidas al Tribunal Supremo por haber sido protestadas. Las dos primeras eran aprobadas sin más por el pleno después de que el presidente de la Cámara las leyera. En el tercer caso, los dictámenes del Tribunal pasaban a la Cámara y sólo cabía un turno de intervención a favor y otro en contra, pudiendo intervenir el diputado implicado por alusiones. No cabían enmiendas ni adiciones. De ser rechazado el dictamen del Tribunal, el presidente de la Cámara sometía al pleno, por orden sucesivo y para ser votadas sin más debate, las siguientes propuestas: validez de la elección, nulidad de la elección y necesidad de nueva convocatoria, nulidad de la proclamación hecha por la junta de escrutinio, pero validez de la elección en favor del candidato derrotado, nulidad de la elección y suspensión temporal del derecho de representación para el distrito. De no aprobarse ninguna de ellas, se entendía aprobada la segunda.

Desde las primeras elecciones en que entró en vigor la reforma surgieron las quejas y las protestas, incluso de entre quienes lo habían defendido. La intervención del Tribunal mermaba lo que venía siendo hasta entonces prerrogativa de la Cámara pero, además, propiciaba la interferencia del Gobierno cerca del Supremo y las críticas en el Parlamento de actuaciones del máximo órgano del poder judicial, con el consiguiente deterioro de las relaciones entre los tres poderes. Desde 1910 fueron repetidas las peticiones, formalizadas algunas como proposiciones de ley, para que fuera eliminado el artículo 53 de la ley electoral. No llegó nunca a aprobarse, y el reglamento permaneció con las modificaciones introducidas en 1909, aunque fue necesario arbitrar bajo cuerda ciertas adaptaciones, como que la Comisión de Incompatibilidades se ocupara, aunque no entrara entre sus atribuciones, de las actas obtenidas por el artículo 29, pero protestadas, en las que el Tribunal Supremo se declaró incompetente.

En otro orden de cosas, la aprobación en 1912 de una ley que regulaba el procedimiento a seguir contra senadores y diputados, desarrollando los artículos 46 y 47 de la Constitución relativos a la inviolabilidad parlamentaria, también impuso una reforma en el reglamento. Hasta entonces la Cámara elegía una comisión cada vez que llegaba una petición de suplicatorio contra un diputado. La cantidad de suplicatorios que comenzaron a acumularse sin poder dárseles salida fueron la causa de que la ley de 1912 se aprobara y, al mismo tiempo, se incorporara al reglamento la creación, al principio de cada legislatura, de una comisión de suplicatorios que sería permanente.

Hasta 1918, sin embargo, no hubo reformas que afectaran esencialmente a la organización del trabajo parlamentario y al procedimiento de discusión y aprobación de proyectos y proposiciones. El reglamento de 1847 establecía cómo debían ser las sesiones preparatorias de cada legislatura y la elección de la Mesa interina que habría de presidir los trabajos de la Junta de Diputados, y la de las comisiones de actas (mientras existió) y de incompatibilidades. La labor fundamental de la Junta de Diputados era aprobar las actas y permitir, así, la constitución definitiva de la Cámara con la elección también definitiva de la Mesa y el juramento o promesa del cargo por parte de los diputados electos y confirmados. La fórmula del juramento o promesa incorporaba el compromiso de guardar la Constitución y de fidelidad al Rey, y suscitó, como veremos, la protesta recurrente de las minorías de la oposición.

Constituida la Cámara, el reglamento establecía que los diputados serían repartidos, por suerte, en siete secciones. Las secciones aparecieron en el reglamento de 1838 y respondían al principio de que todos los diputados eran iguales y, por tanto, cada sección era simplemente una Cámara en miniatura y, por ello, más operativa. El Congreso podía reunirse, por tanto, en pleno o en secciones. Según el reglamento de 1847 las secciones tenían una intervención relevante en el comienzo del examen tanto de los proyectos como de las proposiciones de ley, y en la designación de uno de sus miembros para que formara parte de la comisión parlamentaria que debía dictaminar sobre ellos. Porque la Cámara organizaba el trabajo en comisiones especiales, designadas de esta manera para cada proyecto concreto. Eran muy pocas las comisiones permanentes durante toda la legislatura: las de actas, incompatibilidades, examen de cuentas, concesión de gracias o pensiones, peticiones, gobierno interior y corrección de estilo. También la de presupuestos, la más numerosa de todas porque constaba de treinta y cinco miembros, elegidos cinco por cada sección. Pero la norma eran las comisiones especiales, una para cada proyecto o proposición, que pasaban así varios filtros hasta que, dictaminados por la comisión respectiva, llegaban al pleno.

Esta organización fue objeto de cambios fundamentales en la reforma de 1918 al introducirse como norma la formación, al comienzo de cada legislatura, de una serie de comisiones permanentes, una por cada uno de los ministerios, a las que irían a parar directamente los proyectos de ley según su materia, y las proposiciones de ley una vez que el pleno decidiera tomarlas en consideración. Los autores de la reforma justificaron la novedad por la necesidad de agilizar el trabajo parlamentario y, al mismo tiempo, permitir una mayor especialización de los diputados y una mayor profundización y estudio de los temas y proyectos que les fueran sometidos. Nadie se opuso al cambio. Recibió comentarios positivos de todas las fuerzas políticas, si bien hubo bastantes que desconfiaron de que las comisiones permanentes, tal y como sostenían los defensores de la reforma reglamentaria, fueran a reforzar la presencia del Parlamento y a dotarle de mayor independencia respecto a las habituales intromisiones del Gobierno en el sorteo de las secciones y la designación de las comisiones.

Las comisiones permanentes echaron a andar desde la legislatura de 1919. Hubo muchos comentarios en adelante sobre las dificultades de su arraigo y su escasa eficacia, pero lo cierto es que tampoco hubo mucho tiempo para que se consolidaran. Su introducción no supuso, sin embargo, la desaparición de las secciones que, por el contrario, se regularon con mayor detalle y siguieron siendo las que elegían los miembros de las comisiones. Tampoco se dijo nada en el proyecto del Gobierno, ni en el dictamen de la comisión ni en las intervenciones de los más críticos durante el debate, respecto al posible reconocimiento de los grupos parlamentarios. Y haberlos, los había, como veremos en capítulos posteriores. Nada en el reglamento, ni antes ni después de la reforma, los reconocía y, sin embargo, marcaban en la práctica la vida del Parlamento.

La reforma de 1918 fue, así, una adaptación parcial a los vientos del “parlamentarismo racionalizado” que circulaban por Europa. La otra gran novedad afectó a la libre iniciativa de los diputados y al procedimiento de discusión, y ésta sí levantó encendidas protestas. Desde el punto de vista de las atribuciones del presidente de la Cámara respecto a las llamadas al orden y a la cuestión a los diputados en sus intervenciones, así como en relación con el respeto a la libre iniciativa de éstos, el reglamento de 1847 era extremadamente permisivo. Resultaba casi imposible que el presidente retirara el uso de la palabra a un diputado, porque para ello necesitaba el acuerdo de la Cámara, y nada se decía de la posibilidad de expulsarlo del hemiciclo. Tampoco había limitación alguna en el tiempo de las intervenciones. No hubo cambios en nada de esto en 1918. El reglamento de 1847 era también extremadamente tolerante en su aplicación a la hora de regular los turnos de intervención a favor y en contra de proyectos y dictámenes, la capacidad y el momento de presentación de enmiendas, las intervenciones por alusiones y la posibilidad de rectificar. Si a eso se sumaba la proliferación de grupos parlamentarios cuyos jefes se consideraban con derecho a intervenir en cualquier ocasión, el resultado era que los debates podían prolongarse de manera extraordinaria y llegarse, incluso, a situaciones de abierta obstrucción. La historia parlamentaria cuenta con múltiples ejemplos. Pero eran derechos de los diputados y de las minorías que se consideraban inatacables.

La reforma del reglamento de 1918 introdujo, sin embargo, dos cambios importantes. El artículo 123 estableció que no podría ser tomada en consideración ninguna enmienda o adición a proyectos de ley relativos a presupuestos o a petición de créditos extraordinarios que implicaran aumentos de sueldos, indemnizaciones, gratificaciones o creación de servicios, fuera de los límites previstos por las leyes. Cuando alguna proposición de ley implicara alguno de esos aumentos, debía ser comunicada antes de su lectura a la presidencia del Consejo de Ministros para que, en un plazo de diez días, acordara su conformidad o disconformidad. Este artículo que, efectivamente, tenía precedentes en otros parlamentos europeos, fue considerado por diputados de distintas ideologías como una limitación intolerable a su iniciativa legislativa, y una muestra más del sometimiento del Parlamento a los dictados del Ejecutivo. La intención de quienes lo incluyeron en la reforma era tratar de poner coto a los abusos que se cometían alegremente y recargaban los gastos del Estado sin haber sido objeto de discusión con el presupuesto. La novedad fue muy combatida en la discusión de la totalidad de la reforma, pero luego pasó sin mayores tropiezos en el debate del articulado.

El cambio más controvertido fue el que trajo consigo el artículo 114 del proyecto (112 en su redacción definitiva), la guillotina, con el que se pretendía poner coto a la obstrucción parlamentaria. Durante la discusión de un dictamen, a instancia del presidente de la Cámara, del Gobierno o de al menos siete diputados, podía proponerse al pleno, sin que pudiera haber discusión al respecto, el señalamiento de un día en el que debía concluir la votación de dicho dictamen. El artículo establecía la manera en que dicha propuesta debía plantearse y votarse, así como el orden de intervenciones que debían mediar desde el momento de adoptarse la decisión hasta la fecha señalada para la votación final. En el debate sobre la reforma, este artículo fue el caballo de batalla de todas las minorías, que lo interpretaron como el verdadero corazón de las innovaciones que el Gobierno les presentaba, y un claro atentado a sus derechos parlamentarios. Fue el que más tiempo ocupó en la discusión y el que hizo cruzar las armas de quienes defendían el derecho de la mayoría a sacar adelante sus proyectos y a dotar de mayor eficacia legislativa al Parlamento, para acallar las críticas que en este sentido se acumulaban contra él, frente a quienes consideraban la guillotina como un peligroso recurso que la mayoría podía utilizar para anular la voz de las minorías. Costó sacarlo adelante, pero el artículo se aprobó incorporando las peticiones de que se exigiera el mismo quorum para aprobar la guillotina que el que se exigía para aprobar un proyecto de ley, y que no coincidiera el día señalado para el final de la discusión con el de la votación definitiva del proyecto.

La Cámara alta, que venía rigiéndose por el reglamento de 1871, con las importantes modificaciones que hubo que introducir en 1877 para adecuarlo a la nueva ley electoral de febrero de aquel mismo año[47], sufrió en 1918 modificaciones similares a las de la Cámara baja: establecimiento de comisiones permanentes, limitación a las proposiciones que implicaran aumento de gastos, y la guillotina; en resumen, una traslación de las reformas del Congreso que también fueron entendidas como una merma de soberanía en beneficio del Gobierno, y que en absoluto se hacían eco de las propuestas de una reforma mucho más profunda de la Cámara alta que venían escuchándose desde diferentes ámbitos[48]. No hubo modificación alguna de la ley de julio de 1837 que regía las relaciones entre los cuerpos legisladores. Se regulaban en ella las contadas ocasiones en que las dos Cámaras habían de reunirse conjuntamente (para abrir o cerrar las sesiones, para recibir el juramento del Rey, para elegir regencia o nombrar tutor de un Rey menor), las relaciones legislativas entre ambas y el procedimiento para la formación de las comisiones mixtas en los casos en que una de las Cámaras modificara o desaprobara un proyecto aprobado por la otra.

El debate de la reforma del reglamento en 1918 fue en el Congreso una ocasión propicia para que unos y otros expresaran sus opiniones sobre lo que interpretaban que era un régimen parlamentario y los males que percibían en el funcionamiento del Parlamento español. Era tónica general, y no sólo entre los más críticos, señalar como el peor de todos la sistemática invasión del Ejecutivo sobre el Legislativo, el sometimiento de éste a un régimen de “cuartela ominosa”, como dijo Augusto Barcia. Era cierto, como se hartaron de señalar todos, que en aquel régimen los gobiernos no salían de la Cámara, sino que la Cámara era un producto del Gobierno, y que ahí se originaban todos los males. Sin embargo, el Gobierno nacional que Antonio Maura presidía cuando se discutió la reforma del reglamento en 1918, salió de la Cámara. No había sido él quien había convocado las elecciones, y fue el resultado de éstas lo que obligó a formar aquella gran concentración gubernamental sin precedentes en la historia del régimen.

Sería un error pensar que el Parlamento estaba inerme frente a los gobiernos. Es cierto que nada decía la Constitución de su responsabilidad ante el Parlamento, y que la reforma de 1918 no incorporó la regulación del voto de confianza, considerada por los constitucionalistas de la época como uno de los ejes del “parlamentarismo racionalizado”. Pero eran muchos los momentos en que el Congreso debía expresar su confianza al Gobierno. Lo hacía por primera vez en la elección del presidente de la Cámara, un candidato del partido en el poder, y volvía a hacerlo al votar la contestación al Mensaje de la Corona, que no era sino el programa que el Gobierno ponía en boca del Rey al iniciarse la legislatura. Se le pedía también a la Cámara cuando se hacía “cuestión de gabinete” de un proyecto de ley, o cuando siete diputados de la mayoría le sometían abiertamente la cuestión de confianza, para comprobar o asegurar la existencia de apoyos suficientes. Todo eso eran prácticas habituales.

Además, el reglamento de 1847, que en esto no fue reformado de ninguna manera en 1918, reconocía muchos recursos mediante los cuales la Cámara fiscalizaba la acción del Gobierno. El orden del día de cada sesión reservaba dos horas para los ruegos y preguntas de los diputados a los ministros o al Gobierno sobre cuestiones de menor importancia y normalmente de alcance local, pero, además, los diputados tenían derecho a plantear interpelaciones, oralmente o por escrito, que podían ser contestadas en el acto, si el ministro implicado se encontraba presente en la sala, o aplazadas fijándose el día para su discusión. Las interpelaciones apuntaban siempre a temas de mayor envergadura y daban pie a debates prolongados. El Gobierno podía reservarse el derecho a no aceptarlas, y así ocurrió en ocasiones, pero salvo que los argumentos para ello fueran contundentes, el Ejecutivo se sentía obligado a responder. La presencia de los ministros en la Cámara era, en este sentido, asidua y participativa.

Tenían también los diputados el derecho a plantear, por escrito y con la firma de siete de ellos, proposiciones de distinto tipo: proposiciones de “no ha lugar a deliberar” sobre algún proyecto planteado; proposiciones incidentales para que se diese tramitación a algún asunto, o proposiciones no de ley para que la Cámara o el Gobierno formulasen declaración sobre algún extremo. Todas ellas eran utilizadas con enorme profusión y se beneficiaban de la flexibilidad y tolerancia del reglamento, y de su aplicación por los presidentes. Además, sin que hubiera apoyatura alguna en la Constitución, según ya hemos visto, en el reglamento sí que se recogía y regulaba explícitamente la proposición de voto de censura. Estaba en el reglamento desde 1847 y fue reformado en 1880. Seguía los trámites de cualquier proposición de origen parlamentario: debía ser presentado por escrito y firmado por siete diputados y, si era tomado en consideración por la Cámara, pasaba a las secciones para que éstas eligieran una comisión encargada de dictaminar sobre él. No cambió en nada en la reforma de 1918.

Con mayor extensión se regulaba la acusación a los ministros, que debía seguir los pasos de una proposición de ley. Tras el debate correspondiente, los diputados, con un quorum idéntico al necesario para aprobar una ley, debían pronunciarse a favor o en contra de la proposición por el sistema de votación secreta por bolas, el habitual cuando se juzgaba a personas: bola blanca si aprobaban, negra si se oponían. Si el resultado era positivo, las secciones, en votación por cédulas, es decir, también secreta pero en papeletas, elegían una comisión de siete individuos que debía formular y sostener la acusación ante el Senado. El Congreso acusaba y el Senado juzgaba. Eso es lo que decía el reglamento de 1847 y lo que mantuvo, sin tocarlo, la reforma de 1918. Sólo en tres casos en la historia de la Monarquía se plantearon acusaciones a algún ministro. El primero en los años treinta contra Salustiano de Olózaga, por coacción y abuso de confianza en la persona de la Reina Isabel II, dio lugar a un encendido debate en el Parlamento pero se estancó en el nombramiento de la comisión dictaminadora. El segundo fue contra el ministro de Fomento, Esteban de Collantes, concretando la acusación Cánovas del Castillo: llegó al Senado pero la Cámara alta le absolvió. El tercero fue una acusación contra Sagasta por haberse desviado dos millones de pesetas desde el ministerio de Ultramar al de Gobernación por asuntos electorales; terminó en crisis total del Gobierno. El cuarto iba a ser el que derivó de la llegada al Parlamento, en 1922, del expediente Picasso por las responsabilidades del desastre de Annual en Marruecos.

El ejercicio de todos estos recursos que el reglamento de la Cámara establecía, dotaba al Parlamento, sin duda, de una gran capacidad de fiscalización de los actos de los gobiernos. Es cierto que éstos salían de la confianza que la Corona había depositado en ellos, pero la práctica política dejaba también claro que sin la confianza del Parlamento los gobiernos no podían mantenerse. Cabía recurrir, en momentos de dificultad política, a la suspensión de las sesiones mediante decreto firmado por el Rey al amparo de la prerrogativa que le concedía el artículo 32 de la Constitución. Bastaba con publicar el decreto en la Gaceta, pero era políticamente más correcto que el presidente del Gobierno, de uniforme, lo leyera desde la tribuna de la Cámara. Se arriesgaba, eso sí, a provocar todo tipo de gritos e imprecaciones, como le ocurrió al conde de Romanones en julio de 1916, otra vez en febrero de 1917 y de nuevo dos años más tarde, en febrero de 1919. Quizás por ello escribió mucho después que “ningún otro[decreto] suelen leer los jefes de Gobierno con mayor satisfacción, sobre todo después de sesiones duras y agitadas”[49].

Pero no era la suspensión de las sesiones un recurso sin costes políticos, como tampoco lo era el decreto de disolución. Cuando el Rey abría consultas para resolver una crisis, eran muchos los que aconsejaban que se buscaran salidas de Gobierno que permitieran mantener las Cortes. Debía irse a una práctica política, dijo el conservador Joaquín Sánchez de Toca tras la caída del Gobierno presidido por Eduardo Dato en noviembre de 1917, en la que las situaciones parlamentarias, y las de Gobierno que de ellas derivaran, sólo se modificaran en virtud de votaciones en el propio Parlamento y que éste, como órgano colectivo más esencial de la función representativa, adquiriera mayor permanencia, que la vida de las Cortes fuera larga y agotaran sus plazos de cinco años[50].

En mayo de 1919 el Rey concedió el decreto de disolución a un Gobierno de amigos presidido por Antonio Maura, cuando apenas hacía un año que se habían celebrado elecciones. La noticia produjo una verdadera conmoción en todas las fuerzas políticas. Era, además, una apuesta muy arriesgada, como se comprobó cuando aquel Gobierno se quedó muy lejos de sacar mayoría en las elecciones y cayó tras dos votaciones sucesivas de la Cámara, antes de que tuviera tiempo de constituirse definitivamente. No cabía pensar en una nueva disolución, y hubo que acomodar la formación del nuevo gobierno a la composición del Parlamento. Cuando un año más tarde, en mayo de 1920, llegó a la presidencia del Ejecutivo Eduardo Dato, pareció dispuesto a convivir con aquellas mismas Cortes, pero las mantuvo cerradas y a mediados de septiembre viajó hasta Llodio, donde veraneaba el Rey, para pedirle el decreto de disolución. Volvió con las manos vacías. Dijo el Rey, recordando probablemente el escándalo de un año atrás, que había fuerte oposición en otras fuerzas políticas a que las Cortes fueran disueltas; que salvo que el Gobierno se presentara ante la Cámara y ésta le cerrara el paso, no había razones para conceder el decreto; que la situación social era muy tensa y una convocatoria de elecciones podía empeorarla, sin que tampoco hubiera garantías de que el Gobierno pudiera alcanzar una mayoría estable. Una nueva derrota electoral sería fatal. Dato, dolido, esgrimió su larga trayectoria de servicio a la Corona y afirmó que las Cortes llevaban cinco meses cerradas y él no podía seguir haciéndose el “distraído”[51]. Obtuvo el decreto dos semanas más tarde, pero no una mayoría clara en las elecciones, como veremos en otros capítulos.

LAS LEYES ELECTORALES

Junto a los reglamentos y la práctica política que de ellos se derivaba, las leyes electorales eran normas imprescindibles para ilustrar el espacio político que ocupaba el Parlamento, y más en concreto en lo que aquí interesa, la Cámara baja, dentro del sistema. Si de la Constitución se desprendía la prerrogativa regia como un elemento que distorsionaba un funcionamiento sólo pretendidamente parlamentario según los críticos, de la legislación electoral o, mejor dicho, de la práctica electoral se derivaba el gran estigma que cayó sobre el régimen, aquel de oligarquía y caciquismo que acuñó Joaquín Costa. De acuerdo con ello, el Congreso de los Diputados nacía cada vez condenado de antemano. Era el fruto de las negociaciones acaudilladas por el Gobierno en el poder y del reparto del encasillado entre las redes de notables, clientelas y caciques. Hechura del Gobierno y en absoluto representativo de las realidades sociales del país, perdía así todo posible predicamento. No podía sino conformarse con su papel subordinado.

No es éste el lugar donde dilucidar esta cuestión, que ha ocupado un espacio preferente en casi todos los estudios sobre la Monarquía de la Restauración, ni mucho menos donde negar la existencia de esa realidad de la que no solamente fueron conscientes los contemporáneos, sino que terminó por ser asumida por todos ellos, dinásticos y antidinásticos, hasta convertirse en un elemento básico de deslegitimación del régimen. La proliferación de estudios electorales de ámbito local y regional, de muy distinta calidad y ambición, y carente todavía de un balance global, no ha ido acompañada de una reflexión paralela sobre sus consecuencias políticas, sobre el impacto de esa realidad de base en el funcionamiento del Parlamento o del sistema político en su conjunto[52], que es, junto a sus derivas ideológicas, lo que aquí nos interesa.

A la Monarquía de la Restauración le tocó asistir, como dijimos más arriba, a la crisis del parlamentarismo y a la presión democratizadora perceptible en todos los países europeos. Diseñada dentro del constitucionalismo liberal decimonónico y teniendo en su haber la estabilidad política lograda en sus primeros decenios, habría fracasado estrepitosamente, según muchas interpretaciones historiográficas, a la hora de integrar dentro del régimen a otras fuerzas sociales y políticas, que traían consigo esa democratización. Lo primero que cabría preguntarse es si ese fracaso fue así de rotundo y, después, si fue consecuencia del propio diseño constitucional, si hubo una voluntad decidida por parte de los políticos monárquicos de cerrar el camino a esas otras fuerzas, de ahogar su deseo de incorporarse a la vida política y parlamentaria, o si es preciso tener en cuenta otros factores y otras responsabilidades. La evolución de la vida política, de las prácticas electorales y de la legislación que las regulaba constituyen una muestra palpable de las dificultades para la creación y consolidación de un cuerpo electoral que se erigiese en elemento definidor del cambio político.

Fueron tres las leyes electorales que se sucedieron en la historia del régimen. Conviene recordar que la Constitución sólo establecía que el Congreso estaría compuesto por diputados elegidos de acuerdo con la población (un diputado, al menos, por cada 50.000 almas), y remitía al desarrollo legislativo para todo lo demás. Quedaba, por tanto, expedito el camino para cualquier reforma electoral. La ley de 1878[53], después de la provisional del año anterior, restableció el sufragio censitario y estableció una geografía electoral que, con escasas variaciones, perduró hasta 1931. Era evidente la oposición del Partido Conservador al sufragio universal, la transacción en este sentido del Partido Constitucional y también la convicción generalizada de la inexistencia de un cuerpo electoral por la sistemática injerencia de los gobiernos. La novedad más importante de esta ley fue la combinación, junto a la división básica del territorio en pequeños distritos uninominales, de veinte circunscripciones plurinominales por agregación a algunos distritos urbanos de los distritos rurales contiguos. En estas circunscripciones los electores votarían un número menor de diputados del que les correspondería. Aunque parte de la historiografía ha interpretado esta novedad como un intento de ahogar el voto urbano, más independiente, con el peso del voto rural, más fácil de manipular, lo cierto es que la voluntad de los legisladores en 1878, una vez aceptado el sufragio censitario, fue abrir posibilidades de representación a las minorías. Las cuatro elecciones celebradas con aquella ley parecieron corroborarlo, aunque en todas ellas fue más que evidente la intervención gubernativa y los gobiernos convocantes obtuvieron mayorías aplastantes.

La ley electoral de 1890, aprobada bajo el Gobierno largo de Sagasta, no varió la geografía electoral ni la mayoría de las disposiciones para la elaboración del censo y la formación de las mesas electorales de la ley anterior, pero, como es sabido, introdujo el sufragio universal masculino. Esta novedad era el resultado de un compromiso asumido por Sagasta, que culminaba así la incorporación al régimen del ideario político del Sexenio revolucionario, y una condición necesaria para que se sumaran al régimen los republicanos posibilistas de Castelar. No era el resultado de la presión de una opinión movilizada en ese sentido. Los liberales, en el debate, se limitaron a responder brevemente a las críticas y temores de los conservadores, que veían peligrar la posición preeminente de la Corona y la estabilidad política tan costosamente alcanzada, pero que también estaban convencidos de que el sufragio universal traería consigo un aumento del clientelismo y de la corrupción. En la prensa, republicanos y socialistas se mostraron cuando menos indiferentes, si no hostiles ante una reforma que, estaban seguros, no redundaría en verdaderos cambios[54].

La introducción del sufragio universal en España, se ha dicho[55], fue efecto más de una exigencia sentida por la clase política o, al menos por una parte de ella, que de una demanda popular, y el resultado de su aplicación, más que un empeoramiento de las prácticas viciosas, fue una ausencia real de cambios, aunque no hay coincidencia en esta última opinión. Fuera o no la ley de 1890 lo que contribuyó a arraigar y extender el caciquismo, lo que sí resulta indudablemente cierto es que la literatura del cambio de siglo lo consagró como factor esencial de deslegitimación del régimen, y en ese cambio de siglo, una parte de la clase política volvió a sentir la necesidad, ahora, de dotar de contenido a la ley que se había aprobado en 1890. Fue uno de aquellos obsesionados por la “dignificación de la política”, Antonio Maura, en camino de la jefatura del Partido Conservador, quien hizo de la reforma de la administración local y de la ley electoral el fulcro en el que apoyar su revolución desde arriba[56]. En su Gobierno largo, en 1907, se aprobó una nueva ley electoral. Lo que de Maura hubo en esa ley respondió a su intención moralizante y educadora: el voto obligatorio; la separación de las autoridades gubernativas y municipales de las Juntas del Censo y de las mesas electorales; la introducción de la figura del candidato, que había de ser avalado por dos diputados o ex-diputados, dos senadores o ex-senadores por la misma provincia o por la vigésima parte de los electores, como vía para evitar los candidatos cuneros sin relación con el distrito. Eran cambios importantes, aunque apenas despertaron discusión en su momento. Otros, que sí despertarían en breve plazo agrias críticas, no fueron iniciativa del Gobierno. El artículo 29, en virtud del cual se proclamarían automáticamente, sin necesidad de elección, aquellos candidatos que se presentaran solos en sus distritos, fue iniciativa del republicano Gumersindo de Azcárate, también con una intención moralizante, para eliminar las parodias electorales. Se convirtió, sin embargo, en paradigma del caciquismo. El artículo 53 que introducía al Tribunal Supremo en el enjuiciamiento de las actas, fue, como vimos, la condición que los liberales pusieron para volver al hemiciclo tras abandonarlo en protesta por el comportamiento del Gobierno en las elecciones.

La ley de 1907 no consiguió descuajar el caciquismo, pero si eso fue consecuencia de las propias perversiones de la ley o si más bien obedeció a la dinámica y estrategia de las diferentes fuerzas políticas, sigue siendo objeto de debate en la historiografía. Dejando al margen los abundantes estudios de carácter local y regional, los balances más generales apuntan en varias direcciones, ciertamente difíciles de conciliar. Por un lado, la de quienes, sin negar importancia a los avances que supuso la ley de 1907 y las reformas que pretendían sanear el sufragio, afirman que ni siquiera se trató de adoptar las medidas necesarias para dotarlas de eficacia y, además, otros cambios aparentemente menores (como la obligatoriedad del voto y la introducción de la figura del candidato) traducían en realidad una voluntad de restringir la competencia electoral y reservar dicho mercado para los acuerdos y componendas habituales entre los partidos monárquicos. El resultado de su aplicación habría sido, según esta interpretación, un afianzamiento del caciquismo y un incumplimiento por parte de las elites de la misión que les correspondía de facilitar el camino y favorecer la incorporación al régimen de las fuerzas emergentes[57].

Para otros, el panorama electoral a partir de 1910 no fue consecuencia de las deformaciones introducidas por la ley electoral, que resistía perfectamente la comparación con las de otros países, sino el resultado de una realidad social y política[58]. Hubo competencia electoral sobre todo en las circunscripciones urbanas como consecuencia de su mayor modernización. Pero esa competencia no podía ser fruto sin más de la modernización socio-económica ni de la existencia de una u otra ley electoral, sino que exigía fuerza organizativa, estrategias de movilización y liderazgos consecuentes con ello, sobre todo en aquellos partidos que desafiaban al sistema desde fuera. Los republicanos no fueron capaces de vertebrar una formación política unificada a escala nacional, con una organización estable y un programa de reformas identificable. La mejor articulación de los socialistas no fue suficiente para superar la irregularidad de su implantación y sus dificultades para consolidar un apoyo popular. Por otro lado, el predominio de las candidaturas conservadoras y liberales no derivaba de la simple manipulación gubernamental, sino de su imbricación con importantes tradiciones políticas convergentes y de su capacidad para reflejar realidades sociales efectivas. Si se encontraba así de instalada y, por otro lado, la presión electoral de los grupos sociales emergentes era débil, pocos estímulos podía tener esa clase política para introducir reformas que hicieran peligrar sus posiciones. En resumen, habrían sido los problemas derivados de la persistencia del localismo, de las dificultades de irradiación de los partidos antisistema y de la oscilación traumática entre la apatía y la movilización intensa, y no las peculiaridades de la ley, las razones que habrían impedido su integración en un mercado electoral.

En uno de los primeros balances que se hizo de la ley de 1907[59], se llegaba a la conclusión de que había contribuido a una progresiva independización del electorado español de la tutela del caciquismo, y que los defectos de su aplicación derivaron más de las deficiencias del propio electorado que de la ley. Si en los años veinte se hubiera producido una nueva reforma que eliminara aspectos ya superados, se habría podido pasar al cabo de un tiempo de la época del caciquismo a la era de la política de masas ¿Habría sido posible esa reforma? Ciertamente hubo proyectos y propuestas para cambiar la geografía electoral de los pequeños distritos uninominales por circunscripciones mayores plurinominales, introduciéndose además el criterio proporcional[60]. Los planteó ya en 1912 el conservador Joaquín Sánchez de Toca, pero fue después de la guerra europea, al amparo de la fiebre por la proporcional en toda Europa, cuando la prensa se hizo eco de la cuestión y se sucedieron proposiciones de ley en la Cámara. En julio de 1919, fresco todavía el escándalo de las elecciones del mes anterior, el liberal Rafael Gasset defendió una proposición que firmaban también otros liberales, reformistas, radicales y socialistas, en la que se pedía al gobierno que presentara un proyecto introduciendo las grandes circunscripciones provinciales, la proporcionalidad y una comisión de actas. El ministro de la Gobernación, el conservador Burgos y Mazo, lo acogió favorablemente y a mediados de octubre se publicó un proyecto de ley, pero no llegó a ser dictaminado. La crisis del Gobierno paralizó el proyecto, y otro tanto ocurrió con la nueva propuesta planteada también por Gasset en febrero de 1921, y que contó además con el apoyo de Francisco Cambó y del conde de Romanones.

Las dificultades políticas de aquellos años y la inestabilidad gubernamental dificultaron que las propuestas salieran adelante. Tampoco cabe negar que, por esas mismas razones y por la inquietud que sembraban las posibles consecuencias de un cambio tan radical, las actitudes fueran precavidas y hubiera expresos recelos a tocar la ley electoral. Por parte de todos, porque las prevenciones no eran privativas de los monárquicos. Ni republicanos ni socialistas hicieron bandera de la reforma electoral, aunque sus firmas acompañaran a las de otros en alguna de las proposiciones más arriba citadas. Probablemente eran conscientes de que la introducción de aquellos cambios suponía para ellos, quizás en mayor medida que para los partidos más asentados a nivel nacional, un esfuerzo de acomodación y movilización si no querían verse barridos. Prefirieron apostar por acomodarse en los recovecos que el sistema les garantizaba y mantener el discurso fatalista de que nada era posible en aquel régimen. La introducción del sistema proporcional “fotografiaría”[61] la realidad del sistema de partidos, como bien acababa de demostrar su introducción en Italia[62], con resultados quizás no deseados.

Que la reforma electoral no saliera adelante en aquellas propuestas no quería decir que se abandonara la idea. Como en 1890 ocurrió con el sufragio universal, más que la respuesta a una movilización política, lo de la reforma electoral pasó a formar parte del discurso de quienes, preocupados por las deficiencias del parlamentarismo español y las críticas acumuladas en su contra, consideraban que la proporcional, casi independientemente de los resultados políticos que arrojara su introducción, traería consigo una mayor legitimación del régimen. Los liberales, que habían sido en el Parlamento los promotores de las proposiciones a favor de la proporcionalidad mientras estuvieron los conservadores en el poder, mantuvieron la propuesta en su larga campaña política del año 1922 y, ya en el Gobierno, la incluyeron en su programa electoral de abril de 1923. No hubo ocasión para comprobar si había intención de llevarlo adelante, pero es probable que hubieran hallado un eco favorable en el Partido Conservador. En junio de 1923, su jefe, José Sánchez Guerra, preocupado por la crisis de aquel Parlamento al que había profesado “un amor nunca desmentido”, y deseoso de hallar los medios para que “la fotografía de la soberanía popular no degener[ara] en caricatura”, apuntaba la representación proporcional, junto con el escrutinio de lista y circunscripciones amplias, como remedio posible a la descalificación del Parlamento por sus orígenes. Buen conocedor de las opiniones que en otros países se habían vertido a favor y en contra de la proporcional, Sánchez Guerra sostenía, sin embargo, que, para asentar dicho modelo de representación con solidez, se necesitaba la existencia de partidos organizados, candidatos prestigiosos y programas conocidos. Sin eso, en lugar de dar excelentes frutos, caería en el descrédito[63]. Algo así como lo que había ocurrido con las anteriores reformas electorales.

En resumen, la Constitución de 1876 arbitraba en la práctica política un sistema de pesos y contrapesos que limitaba tanto la actuación de la Corona, como la del Gobierno y la del Parlamento, y abría un ancho campo para el cambio político, tal y como creemos haber mostrado en las páginas anteriores. Aunque el principio de soberanía compartida pudiera interpretarse como un impedimento para la parlamentarización y democratización del régimen, no era en absoluto un obstáculo insalvable, y, a la hora de analizar las razones de su colapso, se hace necesario recurrir a otras razones. El Parlamento no era en aquel régimen una institución secundaria de la que pudiera prescindirse sin mayores consecuencias, sino que ocupaba un espacio central en los mecanismos de equilibrio político, como bien ponían de manifiesto los reglamentos de las Cámaras, y era un elemento de legitimación imprescindible para la clase política que había sentado las bases del régimen. La defensa del Parlamento y del régimen parlamentario fue una constante en el discurso político de sus más caracterizados líderes. Tampoco era la Constitución un obstáculo para cualquier tipo de reforma en la composición del Senado o en la ley electoral, como lo demostró la introducción del sufragio universal en 1890 o las propuestas de los últimos años sobre la proporcionalidad y la reorganización de la Cámara alta. El obstáculo era, más bien, lo difícil que resultaba traducir la universalidad del sufragio que la ley permitía en la creación de un verdadero cuerpo electoral. Pero incluso ahí eran perceptibles los avances.

Dada la importancia de la iniciativa y la práctica política en un sistema que tan ancho campo dejaba para ellas, no debería hacerse descansar en el mero comentario de la letra de la Constitución o de la ley electoral la explicación de las razones de sus dificultades. Ni tampoco debería considerarse a priori la actitud de los partidos monárquicos como una actitud de defensa a ultranza del régimen frente a cualquier cambio. Estaban convencidos de que aquel orden constitucional permitía casi cualquier reforma, eso sí, siempre y cuando se preservara la estabilidad tan costosamente alcanzada. La memoria de la fragilidad y el exclusivismo que había presidido la vida política hasta 1875 fue un elemento esencial entre quienes definieron el delicado mecanismo de pesos y contrapesos en los primeros momentos del régimen, y acabó propiciando una cultura política de pacto y consenso. Quizás era esto lo que repugnaba a los más críticos. Como ha escrito Raymond Carr, una de las razones del fracaso de la oposición para derribar o reformar el régimen residió en su empeño en no reconocer ni aprovechar su “carácter mucho más abierto y flexible de lo que sus críticos admitían”[64].

CAPÍTULO II

PARTIDOS Y PARLAMENTO EN LA CRISIS DE LA RESTAURACIÓN

Javier Moreno Luzón

La vida parlamentaria española sufrió notables cambios a lo largo de la tormentosa década que, entre 1913 y 1923, asistió a la crisis del sistema político de la Restauración. Las perturbaciones provinieron de diversos frentes, cuya incidencia asoma en muchas otras páginas de este libro, pero parece claro que la trayectoria de los partidos representó un papel protagonista en el drama e influyó de forma decisiva sobre su desenlace. Los métodos habituales de acceso al poder y de disfrute del mismo, definidos por la primera generación que gobernó bajo la Constitución de 1876, comenzaron a deteriorarse cuando las dos grandes organizaciones monárquicas —la conservadora y la liberal— no lograron superar sus diferencias internas y se escindieron de manera irreversible. La fractura de los partidos llamados dinásticos se unió a la irrupción de nuevas fuerzas políticas en las Cortes, lo cual produjo un vuelco en las relaciones interpartidistas, en la formación de gobiernos, en el desarrollo de las elecciones y en el proceso legislativo. Todo ello dibujó un complicado enredo cuya solución no estaba aún decidida cuando el golpe de Primo de Rivera vino a destruir el régimen liberal español.

Este capítulo traza a grandes rasgos la evolución de los partidos y de los vínculos que establecieron entre ellos en la España de aquellos años, lo cual sirve de prólogo al análisis de otros problemas de historia parlamentaria. Los últimos pasos de la Monarquía constitucional suelen despacharse con gruesas pinceladas, ya que abundan quienes afirman lo inevitable de su ruina desde los tiempos del Desastre o de la Semana Trágica. También resulta habitual encontrar relatos que presentan el acontecer político del período como un baile de gabinetes sin más sentido que el de su propio agotamiento. Las sucesivas convocatorias electorales a Cortes —un total de seis en sólo dos lustros— se muestran como fruto del capricho o de la inercia. Frente a estas impresiones, aquí se subraya la necesidad de profundizar en la comprensión de la época y se narra su devenir siguiendo un eje explicativo. Tras un somero repaso a los precedentes, la escena pública queda dominada por las estrategias de las principales formaciones políticas, tanto en el Gobierno como en la oposición, ligadas al conflicto entre las que deseaban mantener los fundamentos de la vieja política decimonónica, las que pretendían modificar las reglas del juego pero no los rasgos esenciales del régimen, y las que se proponían acabar definitivamente con él.

LAS BASES DEL SISTEMA (1876-1912)

Las bases del sistema de partidos en la Restauración quedaron fijadas durante los tres primeros lustros de andadura del nuevo orden, entre 1876 y 1890, y subsistieron sin graves alteraciones hasta bien entrado el siglo XX. La clave del arco residía en la coexistencia, bajo la Monarquía que encarnaron primero Alfonso XII y después su viuda, de dos grandes conglomerados políticos. El arquitecto del edificio que los acogía, Antonio Cánovas del Castillo, consiguió agrupar en el Partido Conservador a un buen número de elementos del centro y de la derecha del liberalismo español, desde los procedentes de la Unión Liberal — en la que él mismo había militado— hasta algunos moderados, que vieron frustradas sin embargo sus pretensiones iniciales de recuperar el monopolio de poder que habían ejercido en la etapa isabelina. A lo largo de un proceso mucho más difícil, Práxedes Mateo Sagasta congregó en el segundo partido, el Liberal, a diversos personajes del unionismo, el progresismo y la democracia, muchos de los cuales se habían destacado, como el propio Sagasta, en los hechos revolucionarios del Sexenio anterior. Ambas opciones se consolidaron en los años ochenta y atrajeron incluso a los grupos extremistas colindantes, el neocatolicismo en el caso conservador y el posibilismo republicano en el liberal[65].

Este sistema bipartidista resultó viable gracias a la alternancia pacífica entre ambas formaciones, una novedad en aquella centuria marcada por cambios precedidos de golpes militares e insurrecciones civiles. El turno, que así se denominaba la operación, tenía lugar cuando la Corona, verdadero árbitro en el campo de la política dinástica, entregaba el poder al jefe del partido de la oposición y le permitía disolver las Cortes para que confeccionase una nueva mayoría parlamentaria con la que poder gobernar. Porque, al contrario de lo que ocurría en otros regímenes liberales, los gobiernos en la España del siglo XIX no surgían del Parlamento elegido libremente por los ciudadanos con derecho a voto, sino que eran los parlamentos los que nacían de elecciones orquestadas por el Gobierno a su conveniencia. En este aspecto, la Restauración se limitó a perfeccionar viejas herramientas de injerencia gubernamental. Mediante una hábil mezcla de prácticas fraudulentas y múltiples negociaciones entre hombres con ascendiente sobre los distintos niveles del Estado, el Ministerio conseguía cuadrar unos resultados plausibles para casi todos. El encasillado, la lista pactada de los candidatos oficiales, se aproximaba bastante a la composición final de las Cámaras. La aceptación por parte de conservadores y liberales de estas normas no escritas, que rompían frecuentemente la legalidad, hacía posible su convivencia[66].

La construcción canovista-sagastina premiaba la disciplina interna y castigaba la disidencia. El Rey no determinaba el relevo en el poder de manera arbitraria, sino que respetaba ciertas costumbres. Un partido cedía el mando al otro cuando se producía alguna quiebra en el desarrollo político normal, cuando perdía los apoyos parlamentarios precisos o, más a menudo, cuando se fragmentaba en varias facciones incompatibles. Si la oposición monárquica ofrecía al Trono garantías de unidad, sustituía a la formación deshecha. Además, los disidentes de uno y otro lado sufrían la enemiga del Ejecutivo en las elecciones. Las ramas desgajadas de los dos troncos dinásticos, como las encabezadas en algunos momentos por Francisco Romero Robledo y Francisco Silvela dentro del bando conservador; o las del general López Domínguez y Germán Gamazo en el liberal, quedaron reducidas a exiguos grupos parlamentarios tras los correspondientes comicios. El sistema político descansaba pues en acuerdos básicos, tanto entre los dos grandes partidos como en el seno de ambos. No obstante, el bipartidismo se conjugaba con el respeto a las minorías no dinásticas, cuyo principal terreno de juego, sin contar alguna intentona golpista más bien testimonial, se situaba en las Cortes. Desde la década de los ochenta, tanto carlistas como republicanos disfrutaron habitualmente de representación.

Los engranajes descritos se vinculaban de manera muy estrecha con la estructura de los partidos, formados por los primates parlamentarios y sus clientelas de notables y caciques provincianos. En ausencia de un aparato burocrático similar al de las organizaciones presentes en la moderna política de masas, el entramado partidista se circunscribía a las relaciones personales, los comités en tiempo de elecciones, casinos algo más duraderos y, naturalmente, un puñado de periódicos adictos. La cohesión se mantenía por medio de incentivos selectivos, es decir, mediante el reparto de los empleos y favores administrativos que aprovechaban por turno liberales y conservadores[67]. Las ideas y los programas, que, por supuesto, representaban un papel importante en la vida parlamentaria, no actuaban como obstáculos insalvables en las negociaciones políticas, y ello tenía la ventaja de que los gobernantes se adaptaban con bastante facilidad a situaciones diversas y asumían sin excesivas tensiones la herencia de sus adversarios cuando alcanzaban el poder. Pero todo ello se sustentaba sobre bases bastante frágiles, como la traumática experiencia de una generación concreta, la que vivió el Sexenio revolucionario y quedó vacunada contra el maximalismo; y dependía de delicados equilibrios en cada uno de los partidos, que requerían un liderazgo claro y reconocido por la mayoría de los grupos personalistas que los integraban.

La estabilidad política que trajo consigo la Restauración ocasionó también graves problemas. El pacto entre elites que constituía su columna vertebral prescindía de la participación ciudadana y no favorecía por tanto el apoyo social al régimen. Es más, los políticos profesionales —sobre todo los dinásticos— y las instituciones liberales que los cobijaban quedaron asociados, por lo menos ante la mirada de los individuos más conscientes e ilustrados del país, al fraude electoral y al aprovechamiento particularista de los bienes públicos. Las críticas al sistema proliferaron casi desde sus inicios, pero se extendieron enormemente a finales de siglo, cuando la pérdida de las últimas colonias españolas a manos de los Estados Unidos se vio acompañada por un coro de voces que señalaba a los partidos monárquicos, por ineficaces y corruptos, como los principales culpables de la tragedia. La crisis de 1898 desató toda clase de lamentos nacionalistas y de proyectos de regeneración de España, desde arbitrios más o menos disparatados hasta sensatos planes de reforma. La relativa flexibilidad de las dos formaciones gubernamentales pudo comprobarse cuando sus dirigentes asumieron, en vísperas del reinado efectivo de Alfonso XIII, el lenguaje de la protesta y pusieron en marcha, no sin dificultades, sendos programas regeneracionistas. En ambos casos, su formulación tropezó con los enfrentamientos que provocó la lucha por el liderazgo tras la desaparición de Cánovas, asesinado en 1897, y de Sagasta, muerto en 1903[68].

Los conservadores tomaron la iniciativa al enarbolar como bandera las ideas de los sucesores de Cánovas en la jefatura del partido: primero, Francisco Silvela, eterno crítico de los vicios del régimen; y, tras su retirada, Antonio Maura, un ex-liberal decidido y carismático que se impuso sobre las ambiciones del silvelista Raimundo Fernández Villaverde. Ambos líderes, preocupados por la falta de raíces populares de la Monarquía constitucional, deseaban abrir de manera controlada el sistema e integrar en él a las clases medias católicas sirviéndose de lo que llamaron la revolución desde arriba. Ésta se plasmaba en diversos proyectos legislativos, sobre todo en dos: el de reforma electoral, orientado hacia la reducción del fraude; y el de autonomía administrativa de las instituciones locales, tendente a incrementar la participación política de la ciudadanía en general y de las fuerzas vivas —organismos y asociaciones de todo tipo— en particular. Para ello, Maura abogaba por la introducción del sufragio corporativo y por la posibilidad de formar mancomunidades regionales. Tales afanes provocaron resquemores en gran parte del conservadurismo, que no veía una alternativa clara al entramado caciquil y a las bases del turno pacífico, en peligro si se aplicaban las medidas mauristas. Un grupo importante de notables, cuya principal figura era el también silvelista Eduardo Dato, prefería concentrar esfuerzos sobre las leyes sociales. Sin embargo, Maura supo mantener las riendas sin apenas discusión y tuvo la oportunidad de impulsar sus planes[69].

Por otro lado, los liberales articularon, a trancas y barrancas, su propia interpretación de las demandas regeneracionistas. Les separaban múltiples cuestiones, que en su caso hicieron más difícil el logro de la unidad partidista y la formulación de una política coherente: en primer lugar, el liderazgo, que se disputaban los veteranos Eugenio Montero Ríos y Segismundo Moret, y, desde la disidencia, José Canalejas; en segundo término, la amplitud y la profundidad de las medidas de reforma, que oscilaban entre la clásica prudencia de los monteristas y el intervencionismo democrático de los canalejistas; y, por último, el acercamiento a los republicanos, que defendían vehementemente los moretistas. Hubo varios golpes de timón, pero ante la ofensiva conservadora triunfó la estrategia representada por Moret, que incluía la reforma de la Constitución como banderín de enganche para recuperar la vieja meta de atraer al sector más moderado de la izquierda. Pronto esta política resultó inviable, a causa de la rebelión que produjo en las filas del propio partido, y acabó triunfando Canalejas, el líder que había diseñado desde el comienzo un proyecto más ambicioso y que supo encajar en torno suyo las piezas del rompecabezas liberal. Sus objetivos combinaban el refuerzo del poder civil frente al avance de la Iglesia (progreso de la educación pública en detrimento de la privada, control de las órdenes religiosas) y la intervención del Estado para mejorar las condiciones de vida de las clases trabajadoras (leyes de contratación, jornada de trabajo, seguros y arbitraje laboral, expropiación de latifundios). Antes de aventurarse por el camino de la apertura y la movilización, los liberales pensaban que era necesario identificar a la mayoría de los españoles con el régimen constitucional, “nacionalizando” la Monarquía[70].

Estos dos programas reformistas parecieron a la postre incompatibles, como consecuencia del violento choque que se produjo entre ambos partidos a lo largo de la etapa crucial de 1907-1913. Maura, en el poder durante tres años, demostró una fe inquebrantable en la bondad de sus planes y no dudó en utilizar diversos medios, como el otrora vilipendiado manubrio electoral, para debilitar a la oposición dinástica y sacarlos adelante. Los liberales se vieron atrapados entre la pujanza del conservadurismo y la tentación de aliarse con los republicanos para derribar a Maura, lo cual les llevó a formar el llamado bloque de las izquierdas, una alianza frágil e intermitente que sólo adquirió fuerza decisiva cuando, en 1909, el Gobierno reprimió duramente los desórdenes de la Semana Trágica y provocó una amplia campaña internacional de repulsa contra sus métodos. El conflicto desembocó en un agrio debate parlamentario y en la ruptura de las reglas del turno pacífico por la mutua hostilidad, proclamada primero por Moret, cuyas mesnadas no desaprovecharon aquella ocasión de oro para eliminar a sus adversarios; y luego por Maura, para quien la estrategia bloquista significaba la ruptura del orden constitucional español. Los monárquicos, pensaba el caudillo conservador, no podían ir del brazo con los revolucionarios sin que se quebrara el modelo político de la Restauración[71].

La política de Canalejas, que desde 1910 mantuvo unido a su partido y tendió puentes hacia el otro, no convenció a Maura —a pesar de su benevolencia inicial— de la posibilidad de volver a turnar con los liberales. Tras la muerte del jefe demócrata, asesinado en 1912, los viejos demonios cizañeros resurgieron en el seno del liberalismo dinástico. Ambas formaciones se encontraron así en una incómoda situación, que condujo pronto a la crisis del sistema bipartidista puesto en pie décadas atrás por Cánovas y Sagasta. Una tesitura no muy adecuada para afrontar el surgimiento de nuevas fuerzas parlamentarias que se venía produciendo desde principios de siglo y asumir las turbulencias que iba a ocasionar la Primera Guerra Mundial sobre la sociedad española.

QUIEBRA Y RECONSTRUCCIÓN FALLIDA DEL BIPARTIDISMO (1913-1917)

La fecha de 1913 señaló sin duda una línea divisoria en el desarrollo del sistema político de la Restauración. Los dos grandes partidos dinásticos carecieron desde entonces de un jefe aceptado por las facciones más relevantes de cada uno y se dividieron en torno a problemas ideológicos y de estrategia, como el mantenimiento de las bases fundacionales del régimen —por ejemplo, el turno y la subsiguiente manipulación electoral— o la integración en el marco constitucional del regionalismo catalán y de los reformistas procedentes del ámbito republicano. Los grupos mayoritarios dentro de cada partido — encabezados por Eduardo Dato en el conservador y por el conde de Romanones en el liberal— se propusieron reconstruir la alternancia clásica, pero diversos factores se lo impidieron. Las minorías mostraron su influencia y capacidad de obstrucción tanto en las elecciones como en la vida parlamentaria. Y los proyectos monárquicos acusaron el impacto de la guerra europea sobre España, que, si por una parte polarizó desde 1914 las opiniones en torno a la actitud española frente a los bandos beligerantes, por otra dio alas a las heterogéneas fuerzas interesadas en el derrumbe del edificio canovista. Todo ello realzó la importancia de la Corona, cuyo papel resultó cada vez más decisivo.

Aquel año se inició con el estallido de las tensas relaciones entre los dos partidos dinásticos, en grave desacuerdo acerca de la solución a la crisis abierta por el asesinato de Canalejas en noviembre de 1912. Tras algunos forcejeos, el magnicidio franqueó la presidencia del Consejo a Álvaro de Figueroa, conde de Romanones, que obtuvo así una ventaja provisional sobre el monterista Manuel García Prieto, marqués de Alhucemas, su gran adversario en el ascenso hacia la jefatura liberal. Para mantenerse en el poder y reforzar su posición, Romanones recabó apoyos de todo el liberalismo monárquico, consiguió el respaldo del grupo moretista —el núcleo del antiguo bloque de las izquierdas— y evitó que el Rey abriera consultas con los demás sectores políticos. Todo ello resultó insoportable para Antonio Maura, a la cabeza aún del Partido Conservador. El orador mallorquín entonó con más fuerza que nunca la vieja cantinela de su resentimiento: nada volvería a su sitio hasta que los liberales se arrepintieran públicamente de haberse aliado con los republicanos para provocar su caída en 1909 y haber prolongado desde entonces sus tácticas facciosas. Bajo la amenaza del veto izquierdista a su persona, Alfonso XIII lo marginaba y entregaba el poder a sus enemigos. El conservadurismo se negaba, pues, a convivir y a turnar con tales contrincantes, y su jefe llevaba estos reproches hasta sus últimas consecuencias, es decir, hasta el anuncio de su dimisión.

Sin embargo, Maura no cumplió su amenaza de manera inmediata y la incertidumbre planeó sobre su partido durante meses. En cada una de las ocasiones que se le presentaron, el jefe conservador repitió sus argumentos, que sonaban, cada vez más, como un desafío a la Corona. El Monarca, a instancias de Romanones y animado por los aplausos de la izquierda, tuvo gestos de conciliación hacia intelectuales progresistas ligados a la Institución Libre de Enseñanza, y apoyó las iniciativas tímidamente anticlericales del Gobierno, lo cual reforzó la inquina de la oposición maurista. Cuando se abrieron de nuevo las Cortes, en mayo de 1913, las sentencias de Maura cayeron como una losa sobre los republicanos, a quienes acusó de escoger el camino del “poder personal” —un eufemismo para referirse a las acciones del Rey— en lugar de las vías democráticas; y sobre los liberales, a los que reprochó la confusión de “los uniformes ministeriales con las casacas, muy honrosas pero muy distintas, de la servidumbre palatina”[72]. El eje del sistema restauracionista, el acuerdo básico entre dos grandes organizaciones para colaborar y rotar en el mando, con el Trono en el fiel de la balanza, se había astillado.

Pero el grueso del Partido Conservador no compartía los deseos de ruptura de Maura, que de repente lo había sacado del juego político y de la pugna por volver a gobernar. Aunque apenas hubo manifestaciones públicas al respecto y proliferaron en cambio las adhesiones a las palabras del jefe, el grupo de notables que formaba el tronco de la derecha dinástica permanecía fiel a las raíces del turno pacífico entre fuerzas leales a la Monarquía y a la Constitución. Es decir, estaba dispuesto a formar un partido “idóneo” —como decía despectivamente el altivo líder— para relevar a los liberales y aceptar su legado[73]. Defendida en primer lugar por Eduardo Dato, detrás de esta postura se situaron los prohombres del viejo canovismo, del silvelismo (Dato lo representaba mejor que nadie), del pidalismo católico (el marqués de Vadillo), del romerismo (Francisco Bergamín), del villaverdismo (Augusto González Besada, Gabino Bugallal) e incluso algunos mauristas (como José Sánchez Guerra), con sus respectivas clientelas e influencias locales. Cuando se puso sobre el tapete el regreso al poder de los conservadores, y ante la tozudez de Maura, Dato se convirtió en el jefe reconocido por la mayoría, a pesar de no ser proclamado oficialmente y de que el puesto siguiera vacante hasta junio de 1915. Sólo los parlamentarios más cercanos a Maura y los seguidores de su duro ex-ministro de la Gobernación, Juan de la Cierva, quedaron al margen del convenio.

Como respuesta a su exclusión, pronto creció a la sombra de Antonio Maura un nuevo movimiento político, el maurismo, con ideas y prácticas que auguraban el desarrollo de una derecha nacionalista y católica con capacidad para movilizar a grupos relevantes de la población. Los mauristas, entre los cuales figuraban muchos jóvenes acomodados de origen urbano, mezclaban la defensa de los valores tradicionales con métodos modernos que atendían los reclamos en favor del compromiso ciudadano que había lanzado Maura. La denuncia del caciquismo oligárquico y de la conducta del Rey figuraban de manera destacada en su discurso. Pero el prestigioso líder no se puso a la vanguardia de sus activas huestes para realizar una labor movilizadora que habría resultado quizás peligrosa para el ambiente político en el que se había movido hasta entonces, pero que cuadraba perfectamente con los principios democratizadores que decía defender. Tampoco consumó su retirada de la vida pública, lo cual situó a Maura en una posición ambigua y especial, pues si no era más que el jefe de una minoría en el Parlamento, representaba una opción de emergencia, casi providencial, para lo venidero. Maura tuvo la virtud de centrar sobre su vuelta al poder — casi siempre para evitarla— buena parte de la atención política en esta etapa[74].

Si esto ocurría en el campo conservador, el liberal no se encontraba libre de conflictos. Un segundo fenómeno importante en aquel malhadado año de 1913, el que determinó que las Cortes permanecieran cerradas durante meses, consistió en la falta de unidad de los liberales en torno al sucesor del llorado Canalejas. Si bien había encontrado el apoyo de sus iguales a la hora de solicitar de nuevo la confianza regia, Romanones vio cómo se disolvía ese sustento cuando trató de hacerse con la jefatura y comenzó a tomar iniciativas. Para empezar, rescató el programa de Moret y, aunque no propuso otra vez la reforma constitucional, intentó atraerse al reformismo con visitas a Palacio y medidas como la libertad para escoger la enseñanza del catecismo en las escuelas. La entrega de cargos y márgenes de maniobra a los hombres del bloque molestó al resto de los correligionarios. Pero la puntilla la puso el contencioso abierto por los regionalistas catalanes, que no habían renunciado a obtener la autorización para fundar mancomunidades provinciales, pendiente desde los tiempos de Maura y bastante avanzada en el período canalejista. En contra de sus opiniones anteriores, Romanones no quiso eliminar este punto substancial del legado de Canalejas, pero no disponía de su autoridad y se dio de bruces con el viejo centralismo del grupo acaudillado por Montero Ríos y su yerno García Prieto.

Las cuestiones ideológicas y las de estrategia política se entremezclaron con querellas clientelares y localistas para agravar la división del liberalismo dinástico. En el verano de 1913, un numeroso y variopinto conjunto de parlamentarios y notables secundó la protesta de Manuel García Prieto contra el nuevo cierre de las Cámaras y, ya en el otoño de ese mismo año, se enfrentó abiertamente con el presidente del Consejo y los suyos. El proceso de escisión liberal se desarrolló de acuerdo con los moldes de la política caciquil —es decir, a base de reuniones particulares y captando voluntades individuales por medio de promesas de futuras prebendas—, pero tuvo su momento culminante en el Parlamento. En octubre, la votación nominal de una proposición de confianza en el Senado unió a los conservadores y a los disidentes liberales, derrotó al Gobierno y trajo por fin la caída de Romanones. Si bien mantuvo tras de sí al grueso de los primates del partido (los romanonistas, una parte del canalejismo y los moretistas que seguían ahora a Santiago Alba), el Conde tuvo enfrente desde aquel momento a una facción nada desdeñable, la de los llamados demócratas. Su nombre nada tenía que ver con la defensa de posiciones más avanzadas que las de sus contrincantes, ya que incluía a elementos procedentes tanto de la izquierda canalejista como de la derecha monterista[75].

La fragmentación de los dos grandes partidos dinásticos estuvo muy ligada a los problemas que planteaban al sistema político de la Restauración las relaciones con las fuerzas de la izquierda, la mayoría arracimada en la Conjunción republicano-socialista. La Conjunción había surgido en 1909 como una fórmula para superar el aislamiento del socialismo español, reacio desde sus orígenes a las alianzas con las opciones burguesas y condenado por ello a la marginalidad política. En principio, los coligados preparaban el terreno a una república democrática, pero, a corto plazo, se limitaron a vigilar desde fuera el proyecto del bloque moretista y, sobre todo, a impedir la vuelta de Maura al poder. Esta coalición probó sus posibilidades al enfrentarse radicalmente con la obra de Canalejas, que abandonó la estrategia bloquista y socavó a la vez su programa de reivindicaciones laborales y sociales. Obtuvo algunos éxitos en las elecciones —sobre todo en Madrid, donde el Partido Socialista ganó su primer escaño en el Congreso para Pablo Iglesias en 1910—, pero no logró gran cosa al equiparar a Canalejas con Maura, por lo que en 1913 se encontraba en una tesitura delicada[76].

Las ambiciones de la izquierda republicana se topaban con el obstáculo de sus propias divisiones internas. La tendencia más importante la representaba el Partido Radical de Alejandro Lerroux, crecido en las campañas anticlericales que precedieron a la Semana Trágica y fuerte sobre todo en Barcelona. Esta organización, que como la socialista se salía de las prácticas habituales en la política de notables y se adentraba en la de masas, rompió muy pronto con la Conjunción y actuó por su cuenta desde 1910. En realidad, el republicanismo funcionaba como una confederación de fuerzas locales —incluso localistas— con escasa coordinación entre ellas (la de Vicente Blasco Ibáñez en Valencia, diversos grupos catalanes y algunos núcleos en Madrid, Málaga, Gijón, Alicante, Cartagena y otras ciudades). Además, en 1912 había nacido de su ala gubernamental el Partido Reformista, encabezado por Melquíades Álvarez y Gumersindo de Azcárate, abiertos a la democratización del régimen monárquico por medio de la reforma constitucional, lo cual incluía paradójicamente ganar el apoyo del Rey para la causa. Los debates parlamentarios de 1913, cuando ofrecieron a la Corona una alternativa de gobierno, marcaron el punto álgido de su estrategia. Los reformistas tuvieron un programa avanzado y consiguieron el apoyo de las nuevas generaciones de profesionales e intelectuales —con José Ortega y Gasset y Manuel Azaña al frente—. Sin embargo, mostraron a menudo una gran obsesión por el peliagudo asunto de las relaciones entre la Iglesia y el Estado, lo cual cegó otras salidas. En el plano organizativo, el reformismo no se diferenciaba demasiado de las facciones dinásticas, redes de clientelas asentadas sobre distritos provincianos —en este caso, los de Asturias— y dependientes de los recursos estatales a nivel local[77].

Por último, el panorama político se cerraba con los grupos de la extrema derecha y el catalanismo. Fuera del marco constitucional pero con representación parlamentaria, los tradicionalistas —herederos del carlismo decimonónico— disfrutaban de un electorado fiel en Navarra y las provincias vascas. Divididos en varias tendencias, mantenían encendida la antorcha del ideal teocrático del Antiguo Régimen y contaban con oradores parlamentarios de gran efecto, como Juan Vázquez de Mella, teórico de la monarquía corporativa[78]. Por otro lado, en Cataluña había surgido, a partir de la ola cultural de la Renaixença, un partido regionalista de clases medias, la Lliga, que desde principios del siglo XX había conseguido desplazar en Barcelona y otros distritos a conservadores y liberales para dar la batalla al lerrouxismo. A diferencia del otro movimiento nacionalista, el vasco, el catalanismo intervino activamente en la política estatal. Con una minoría bien organizada en las Cortes, su líder Francisco Cambó logró situar sus reivindicaciones autonomistas en el centro de las preocupaciones nacionales: primero, el proyecto de ley de administración local de Maura fue atacado por quienes veían en él una puerta abierta a la quiebra de la unidad patria; y después le ocurrió algo parecido al de mancomunidades de Canalejas, que, heredado por Romanones, motivó la división del Partido Liberal en 1913. El Gobierno conservador de Eduardo Dato, en diciembre de ese mismo año, decretó la posibilidad de que las diputaciones provinciales se asociaran. Y en 1914 nació la Mancomunidad catalana, el primer éxito de un regionalismo que resultaba cada vez más influyente en la política española[79].

Desde el poder, Dato trató de clausurar la crisis de 1913 y armar un nuevo turno pacífico entre su partido y el de Romanones, es decir, entre las facciones más nutridas de los dos sectores dinásticos, lo cual implicaba una estrecha colaboración de ambos en múltiples asuntos. Así, las primeras elecciones tras la ruptura partidista, las de 1914, se llevaron a cabo mediante el acuerdo de datistas y romanonistas. Estos comicios mostraron lo difícil que era ya entonces barrer o marginar desde el Gobierno a las minorías disidentes, con arraigo en un buen puñado de distritos electorales que controlaban por medios clientelares. Se produjo una competencia más elevada entre opciones políticas distintas, y hubo por tanto menos escaños resueltos con la aplicación del artículo 29 de la ley electoral, el que proclamaba sin votación a los candidatos que no encontraban rivales en sus demarcaciones (93 frente a los 119 de la ocasión anterior); y, asimismo, una elevada proporción de actas protestadas y enviadas para su dictamen al Tribunal Supremo (172 frente a 128)[80]. El saldo se plasmó, pues, en una mayoría parlamentaria más corta de lo habitual: si a los conservadores se les restaban unos 25 mauristas y unos 15 ciervistas, quedaban reducidos a unos 176 escaños. Por primera vez en la Restauración, un Gabinete carecía de mayoría absoluta en el Congreso. Enfrente se hallaba una oposición monárquica dividida, donde predominaba Romanones con 82 diputados y los demócratas tenían que conformarse con 37. Tanto regionalistas como reformistas cosecharon unos buenos resultados (12 cada uno), mientras en Madrid vencía la Conjunción: tras el liberal conde de Santa Engracia se situaron el republicano Roberto Castrovido y el socialista Pablo Iglesias, único representante de su partido en las Cortes.

La clave de las legislaturas de 1914 y 1915 residía en la dependencia de los conservadores de Dato respecto a los liberales de Romanones, cuyo concurso necesitaban para mantenerse en el poder. Atacado de manera continua desde las filas mauristas —que no ahorraron desplantes—, apuntalado primero y abandonado después por los ciervistas, el Gobierno se encontraba en una insólita situación de debilidad ante las oposiciones. Esta endeblez quedó bien demostrada en las Cortes a lo largo de 1914, cuando los romanonistas salvaron las dificultades y obtuvieron a cambio la dimisión de algún ministro. Más aún, la búsqueda de respaldo en el catalanismo se reveló infructuosa por las reacciones en contra que desencadenaron en otras zonas de España sus demandas, cada vez mayores en el terreno económico. Todo ello condujo al cierre parlamentario durante nueve meses en 1915: se suspendieron las sesiones en febrero y las Cámaras no volvieron a abrirse hasta noviembre. Cuando lo hicieron, la vida del Gabinete se acortó de manera drástica. Las diferencias a propósito del orden de discusión de los proyectos militares y presupuestarios desembocaron en una campaña obstruccionista y en una nueva crisis en sede parlamentaria. Dato, que se declaró víctima de un “asalto” por parte de las minorías, se negó a contabilizar sus apoyos entre los diputados y prefirió dimitir[81].

La fragilidad del Gobierno conservador condujo a los liberales a buscar de nuevo la unidad y volver así a tomar el mando. Los demócratas se negaron a aceptar otra vez la jefatura de Romanones y a asumir sus tácticas de aproximación a los reformistas, por lo que el acuerdo tardó en cuajar[82]. Pero cuando se reanudaron los debates en las Cortes y Dato les puso la victoria en bandeja, los jefes de las distintas familias de la izquierda monárquica hilvanaron rápidamente un pacto con el fin de aceptar el encargo de la Corona. Romanones, reforzado tras la adhesión a su grupo de elementos tan destacados como los seguidores del conde de Sagasta, yerno del fundador, presidió un Gabinete en el que se sentaban los principales personajes del ámbito liberal. Desde allí procuró mantener la cohesión y el equilibrio entre las diversas facciones mediante un cuidadoso reparto de los cargos y una minuciosa negociación del encasillado a cargo de Alba, ministro de la Gobernación y figura emergente de su partido. Todo ello contribuyó a calmar las aguas antes de las elecciones de 1916, que se distinguieron por el aumento de los puestos asignados en aplicación del artículo 29 (145) y las actas limpias (138), señales de un proceso menos reñido que el anterior. El resultado proporcionó una amplia mayoría al Gobierno (224), una representación digna a los datistas —primera fuerza de la oposición(91)— y la rebaja del peso parlamentario de las disidencias conservadoras (16 mauristas y sólo 4 ciervistas). Tanto los reformistas como los republicanos se defendieron bien en sus respectivos feudos, con 13 y 20 escaños, respectivamente. Y otro tanto consiguieron los catalanistas (13), a pesar del llamado “pacto de la Castellana”, supuestamente impulsado por el Ejecutivo para contrarrestar la pujanza de la Lliga Regionalista con ayuda republicana[83].

Sin embargo, una mayoría amplia en el Parlamento no suponía a estas alturas ninguna garantía de gobernabilidad, ya que la cohesión del Partido Liberal, prendida con alfileres, parecía muy dudosa, como demostró la marginación de Sagasta en las elecciones; y, aunque Romanones disponía de la benevolencia conservadora, había otras minorías decididas a bloquear las iniciativas del Ministerio. El llamado Congreso de familia —por el elevado número de parientes que la revista España detectó entre los diputados electos— no disfrutó pues de una vida tranquila[84]. Ante las consecuencias de la guerra europea sobre la sociedad española, que sufría de lleno los efectos de la bonanza exportadora —sobre todo la inflación—, los liberales tuvieron que olvidarse del programa anticlerical, cosa ya del pasado, y concentrarse sobre los problemas económicos del país. En ese contexto adquirieron una relevancia especial los proyectos de Santiago Alba, que pasó de Gobernación a Hacienda en la primavera de 1916 y propuso una reforma completa de las finanzas públicas. Enfrente surgió la implacable oposición del regionalismo catalán, atizado por los vientos nacionalistas que recorrían Europa y decidido ya, tras el asentamiento de la Mancomunidad, a lograr una verdadera autonomía mediante su decisiva intervención en la política estatal. Así pues, los parlamentarios contemplaron duros debates en la discusión del mensaje de la Corona —donde la Lliga se atribuyó la representación de toda Cataluña— y, después, una campaña obstruccionista a manos de la coalición encabezada por Cambó, en la cual figuraban los sectores empresariales beneficiados por la coyuntura bélica y perjudicados por los planes albistas. El protagonismo de Alba se convirtió en una amenaza para el liderazgo de Romanones, un hecho que auguraba una nueva tormenta en el bando gubernamental[85].

Las dificultades de los gobiernos dinásticos, provocadas por las divisiones partidistas y la actuación de los grupos minoritarios que les negaban su derecho a reconstruir el turno, se vieron agravadas a causa del impacto de la Gran Guerra sobre la escena española. Tanto el Gabinete conservador de Dato como el liberal de Romanones suscribieron una política neutral de cara a las potencias beligerantes, la opción más razonable para un país sin compromisos internacionales demasiado claros, cuya capacidad militar y cuyos recursos económicos y humanos no parecían además los más adecuados para implicarse en una contienda a gran escala. No obstante, la plasmación de esa neutralidad y su misma pertinencia originaron graves enfrentamientos entre los distintos partidos, con virulencia creciente conforme avanzó el conflicto y aumentó el influjo de ambas alianzas sobre la opinión pública, es decir, sobre los elementos más informados de la sociedad peninsular. Las respectivas embajadas financiaron diversos medios de propaganda, sobre todo periódicos y revistas, y algunas operaciones bélicas, como los ataques submarinos a la marina mercante, afectaron directamente a los intereses nacionales. El debate entre aliadófilos y germanófilos, teñido de ideas transcendentes, alcanzó el nivel de una verdadera “guerra civil de palabras” y arrastró a la batalla dialéctica a monárquicos y antimonárquicos[86].

Si España intervenía en la guerra, sería desde luego del lado de Francia y Gran Bretaña, vecinos y socios en la definición del statu quo en el Mediterráneo occidental. Asimismo, hacia la Entente se dirigía la mayor parte de las exportaciones españolas. Por todo ello, los aliadófilos o francófilos abogaban al menos por la defensa de una neutralidad benévola hacia quienes habían sacado al país de su aislamiento tras el Desastre, aunque no escasearan propuestas más osadas. En un terreno meramente estratégico se colocaban algunos liberales dinásticos, como el conde de Romanones, que no ocultó desde el principio sus simpatías por las potencias occidentales y se hizo así sospechoso a ojos de los estrictos neutralistas que abundaban en su partido. Pero la aliadofilia se nutría ante todo de las banderas ideológicas que enarbolaban las izquierdas reformista, republicana y, con cierto retraso, también socialista. Estos grupos, animados por ligas intelectuales en las que actuaban hombres de la llamada generación del 14 como Manuel Azaña, identificaban la causa franco-británica con el triunfo definitivo de la civilización, la libertad, la democracia y la modernidad laica sobre la barbarie militarista, el autoritarismo y la reacción clerical, valores encarnados por la Alemania del Kaiser.

Por otro lado, la germanofilia, mucho más influyente en los estamentos poderosos, cundía en la Iglesia, el Ejército, la aristocracia y la Corte. Los principales portavoces de su causa en el arco parlamentario salieron del viejo tradicionalismo, cuyo polemista más destacado —Vázquez de Mella— emocionaba en sus mítines a lo más selecto de la alta sociedad. A ellos se unieron de corazón muchos mauristas, aunque Antonio Maura nunca se puso de manera inequívoca a la vanguardia de sus huestes. Los admiradores del Imperio alemán veían en él la garantía del orden social, la disciplina y la eficacia militar, la monarquía y la fe religiosa, frente a la revolución, el desorden, la república y el anticlericalismo que representaba Francia. Además, explotaban el resentimiento contra las humillaciones que había sufrido España a cargo de los aliados, desde Gibraltar hasta la Guerra de la Independencia, promoviendo a la vez afanes expansionistas en Portugal y Marruecos. Como la intervención a favor de Alemania resultaba imposible, los germanófilos se convirtieron en fieros defensores de la neutralidad a ultranza y, por ejemplo, llegaron a justificar el hundimiento de barcos españoles por parte de los submarinos alemanes.

La pugna entre estas dos parcialidades no tuvo lugar casi nunca en el Parlamento, puesto que los gobiernos procuraban evitar que la política exterior —como la colonial— aflorara en las Cámaras, y para lograrlo las cerraban si era preciso. Pero la ausencia de debates parlamentarios no restó un ápice de agresividad a los que se desarrollaban en la prensa y en la calle. A finales de 1916 y comienzos de 1917, los fondos que afluían a las redacciones de los periódicos sirvieron para agudizar las rivalidades que fragmentaban a los partidos gubernamentales. Así, dentro del Liberal surgió una facción germanófila —encabezada por Niceto Alcalá-Zamora— que, unida a los medios mauristas, socavó el poder del aliadófilo Romanones con furibundas campañas de difamación. Las Cortes, abiertas en enero de 1917, se cerraron un mes más tarde y ya no volvieron a reunirse hasta enero de 1918. La caída del Conde en abril estuvo muy ligada a la tentación de romper relaciones diplomáticas con Alemania, detenida por otros liberales —como el también germanófilo Miguel Villanueva— y por el Rey, que había cambiado su anglofilia inicial por la prudencia que le dictaba un horizonte europeo donde sobresalía el destronamiento del zar ruso. En el Partido Conservador las corrientes fluyeron más tranquilas, aunque no dejó de sentirse la creciente presencia de Maura en la arena pública. En la primavera de ese año, la plaza de toros de Madrid se llenó dos veces: la primera para aclamar a Maura cuando deslizaba alguna crítica a los aliados; la segunda para proclamar, en clave republicana, la necesidad de una revolución que pusiera a España en la senda de la democracia occidental.

CONCENTRACIONES NACIONALES Y SOLUCIONES DE FACCIÓN (1917-1919)

Las tensiones sociopolíticas acumuladas durante la guerra desembocaron en la crisis de 1917, que hizo saltar en pedazos los intentos de consolidar un nuevo turno entre los dos partidos dinásticos. Tras las etapas de gobierno de conservadores y liberales, encarnación de lo que José Ortega y Gasset llamaba la “vieja política”, arreciaron las protestas no sólo contra el turnismo, sino también contra la totalidad del sistema político y contra el régimen constitucional tal y como había sido definido por las generaciones anteriores. Los ataques vinieron de distintas trincheras, de actores heterogéneos cuyos objetivos no coincidían en algunos asuntos substanciales, lo cual determinó su fracaso. El régimen y las bases del sistema sobrevivieron sin tener que afrontar reformas en profundidad, pero las relaciones tradicionales entre las fuerzas gubernamentales, y desde luego el turno, parecieron por un tiempo una reliquia del pasado a la mayoría de los protagonistas. Por ello, los sectores monárquicos buscaron soluciones de urgencia, en forma de concentraciones nacionales o gabinetes de amplia coalición. Pasada la fase de apremio, los grupos políticos más importantes se dividieron en dos bandos: el de quienes no renunciaban a poner otra vez en pie la alternancia clásica, y el de los que preferían cualquier combinación en el Ejecutivo, fuera de unidad o de una sola facción, antes que la vuelta al modelo bipartidista. En un principio se impuso la segunda postura.

Este período de inestabilidad extrema (con dos elecciones generales en menos de dos años) se caracterizó asimismo por las enormes dificultades, no conocidas hasta entonces, que encontró la formación de mayorías en las Cortes. Varios factores influyeron sobre este hecho: naturalmente, la fragmentación de los partidos y la actitud de los gobiernos, pero también el asentamiento de cacicazgos sólidos en muchas provincias españolas, un fenómeno ya irreversible. Las diferentes facciones partidistas se vieron impulsadas a ampliar su influencia sobre los distritos y circunscripciones, casi siempre de carácter rural y provinciano, que los enviaban al Parlamento. El arraigo de los candidatos constituía su única garantía de supervivencia política frente a los efímeros gabinetes. Por otra parte, este entramado caciquil minó aún más la unidad de las formaciones dinásticas, puesto que los disidentes de cada una, protegidos en sus respectivos feudos electorales, no podían ser eliminados en los comicios por quien disfrutara del poder. Así, la convivencia en las Cámaras de minorías fuertes resultó ya ineludible.

En el desafío al sistema político que supusieron los acontecimientos del verano de 1917 se mezclaron ingredientes muy diversos. En primer lugar, la protesta militar, que rozó el golpe de Estado al derribar un Gobierno, el liberal de García Prieto que había reemplazado al de Romanones en abril, y obligar a ceder a otro, el conservador de Dato que lo sucedió en junio. Los oficiales que participaron en el movimiento insurreccional habían fundado juntas de defensa con el fin de frenar las reformas que proyectaban las autoridades para modernizar el Ejército español. En vez de impulsar la puesta a punto de las fuerzas armadas en una época de continuas innovaciones bélicas, los junteros pretendían obtener recompensas corporativas que restañaran los daños causados por la inflación sobre sus haberes y abolieran los ascensos por méritos, que favorecían a las tropas coloniales de África y no a los cuerpos asentados en la Península. Los políticos monárquicos, atrapados por su dependencia respecto a la institución que cuidaba del orden público y sin posibilidad de recurrir a apoyos democráticos que apuntalaran sus posiciones, aprobaron el reglamento de las juntas. Desde entonces, estos organismos condicionaron la actuación de todos los Ministerios, dejando bien clara la debilidad del poder civil en tesituras como aquélla[87].

Pero eso no fue todo. La insubordinación militar, envuelta en una retórica regeneracionista que denunciaba la hegemonía oligárquica y caciquil, ofreció su oportunidad a los elementos que, ajenos al sistema bifronte, aspiraban a una radical transformación del mismo. Estas fuerzas se manifestaron a través de la asamblea de parlamentarios —catalanes en su mayoría— que, reunida en Barcelona, exigió en julio un Gobierno apartidista y la convocatoria de Cortes Constituyentes por medio de la celebración de unas elecciones limpias. Quienes animaron de manera más destacada esta asamblea pertenecían al catalanismo, en especial a la Lliga, que, tras su acercamiento fallido al Partido Conservador en el período liberal, radicalizaba sus propuestas. Al hilo de la Gran Guerra, los regionalistas querían trastornar el funcionamiento de las instituciones españolas para dar un protagonismo decisivo a su idea de Cataluña en el seno de un Estado moderno que acogiera la autonomía regional: “Cataluña —escribía Cambó al coronel Márquez, cabecilla de la junta de infantería— tiene una altísima misión que cumplir en España; la de libertarla de las facciones políticas que la gobiernan sin otra finalidad que la de servir sus particulares intereses”[88]. No obstante, también participaron otros partidos, como los de la izquierda republicana, e incluso algunos diputados dinásticos. El Gobierno de Dato se mantuvo firme y los asambleístas se disolvieron sin violencias. Pero una segunda reunión, celebrada en Madrid en octubre, confirmó el programa de julio: reforma de la Constitución para eliminar el principio de soberanía compartida y recuperar el de soberanía popular, es decir, recortar los poderes de la Corona y hacer del Parlamento el centro del proceso político.

Por último, los partidos de la izquierda tomaron decisiones aún más arriscadas. Los reformistas, que habían virado hacia postulados radicales después del fracaso de su arrimo al Rey, se unieron a los republicanos de diferentes tendencias y a los socialistas para resucitar la Conjunción y poner a prueba una alternativa revolucionaria poco definida. La revolución de febrero en Rusia y la ansiada victoria de los aliados formaban parte de una ola que traería, según estos grupos, el derrumbamiento del Trono y un amanecer democrático para España. A ellos se sumó la estrategia de las dos principales organizaciones obreras, la socialista UGT y la anarcosindicalista CNT, que habían decidido actuar conjuntamente y convocar una huelga general indefinida. Acelerado por las expectativas que levantaron las juntas y la asamblea, el paro de agosto constituyó un ejemplo notable de descoordinación entre las fuerzas comprometidas. Es más, los catalanistas desmintieron cualquier relación con el movimiento, y el Ejército, contrariando las esperanzas de reproducir el modelo soviético en suelo español, permaneció al lado del Ejecutivo y reprimió duramente a los huelguistas. La principal consecuencia de todo ello fue la ampliación del papel de los militares en el escenario político, como mostró en seguida, en octubre de 1917, la caída del Gabinete conservador de Dato por nuevas presiones junteras[89].

Entre tanto el Partido Liberal, la otra pata del banco monárquico, había vuelto a dividirse, y esta vez de forma definitiva. Tras la crisis de abril, Romanones vio cómo lo abandonaba una buena parte de su clientela para engrosar la de García Prieto. La aliadofilia del Conde lo inhabilitaba por el momento para gobernar y muchos liberales volaron pues hacia quien se identificaba con la neutralidad y recibía la confianza del Rey. Las rivalidades entre ambos anduvieron detrás de la defenestración de Alhucemas en junio, por lo que poco más tarde estalló el conflicto. A un lado se situaba la mayoría, ahora garciaprietista, con la incorporación de Santiago Alba y de otros primates que antes habían militado en el romanonismo. Al otro la minoría, con Figueroa y sus fieles. Por debajo corrían los enfrentamientos locales y personales, más relevantes que las diferencias ideológicas para determinar el sector al que se adscribía cada notable. El colofón a este fraccionamiento lo puso meses más tarde la puesta de largo, como grupos independientes, de la Izquierda Liberal albista, con bastante influencia y un amplio programa de saneamiento económico y reformas políticas bajo el brazo, y de los escasos seguidores de Rafael Gasset, adalid de los proyectos hidráulicos. Los herederos del tronco sagastino no estaban pues en una situación ideal para hacerse cargo del legado de la triple crisis revolucionaria[90].

Ante la debilidad de las dos grandes opciones políticas gubernamentales y la presión externa sobre el sistema de la Restauración, la mayoría de las voces autorizadas en el otoño de 1917 dieron por liquidada la época del turno y abogaron por la formación de un Gabinete sin un color partidista definido, una fórmula que integrara a fuerzas hasta entonces ayunas de poder y encontrara cauce para resolver los problemas nacionales, lo que entonces se llamó un Gobierno de concentración. Tras algunos intentos fallidos, Manuel García Prieto —el jefe de la facción más numerosa dentro de las Cortes liberales— reunió en torno suyo a demócratas, romanonistas, catalanistas, mauristas y ciervistas, es decir, a todos los elementos monárquicos menos los conservadores datistas, los más reacios a abandonar el turnismo, y los albistas, reticentes a codearse con la extrema derecha. Tampoco fue posible la colaboración de los reformistas, que se negaron a renunciar a su ideal constituyente, una meta desechada ya por otros asambleístas como los miembros de la Lliga, curados de sus veleidades levantiscas y dispuestos a figurar entre los apoyos de la Monarquía de Alfonso XIII.

Éste quería ser el Ejecutivo que renovara la política española mediante la convocatoria de unas elecciones “limpias”, es decir, sin el peso decisivo de la injerencia gubernativa, de esa ejecutivitis invasoris que había marcado desde el principio las consultas populares en el régimen constitucional[91]. Aunque no desaparecieron del todo los usos fraudulentos, por primera vez desde 1903 no hubo encasillado oficial y el ministro de la Gobernación, el independiente vizconde de Matamala, dirigió una circular a los gobernadores civiles aconsejándoles respetar la sinceridad de los comicios. Las votaciones estuvieron más animadas que en ocasiones anteriores, aumentó la competencia y corrió el dinero como nunca. Fueron muy pocas las actas obtenidas por el artículo 29 (62) y muchas las enviadas al Tribunal Supremo (198). Nació así un Congreso extremadamente fragmentado: el grupo más nutrido, el de los conservadores, llegaba a sumar tan sólo 95 diputados; lo seguían los demócratas con 79 y los liberales con 54, muy lejos de las mayorías de otros tiempos, cuando era normal reunir más de 250 miembros del mismo signo en la Cámara baja. La relativa apertura electoral descubrió un mapa de influencias muy complicado, con una considerable cantidad de distritos propios —pertenecientes además a casi todas las facciones partidistas— en muchas regiones españolas. Los más beneficiados por la situación fueron los socialistas, que, empujados por las secuelas de la huelga general de 1917, pasaron de 1 a 6 asientos y, sobre todo, los catalanistas, que elevaron el número de sus escaños de 13 a 20. Los nacionalistas vascos salieron de su recogimiento, estrenaron representación y consiguieron además su mayor éxito, con 7 actas. Sin embargo, los republicanos y los reformistas cosecharon sus peores resultados en años, y tanto Alejandro Lerroux como Melquíades Álvarez se quedaron sin puesto en las Cortes. En definitiva, el experimento electoral de febrero de 1918, junto con la división de los partidos, desembocó en una situación muy difícil, en la que nadie tenía posibilidades de gobernar con las mínimas garantías.

La primera concentración sobrevivió tan sólo un mes a las elecciones. El renovado juntismo y los métodos autoritarios de Cierva en el ministerio de la Guerra rompieron en seguida la fórmula y mostraron —si es que faltaba alguna prueba— el creciente peligro de un golpe militar de extrema derecha que acabara con la Monarquía constitucional. El Gabinete hizo crisis el día en que se abrían las Cortes, dejando una ardua papeleta a los múltiples grupos políticos que las componían. Al borde del caos, la solución vino, en última convocatoria y por la decisiva intervención del Rey, con la formación de un Gobierno nacional, integrado, a diferencia de su predecesor, por los jefes de las principales facciones monárquicas. Bajo la presidencia de Antonio Maura, vuelto del ostracismo entre inciensos providencialistas, se reunían en consejo Dato, Romanones, García Prieto, Alba y Cambó. Los partidarios de la ruptura definitiva del turno —los mauristas y los romanonistas, minorías en sus respectivos campos y enemigos por tanto de la reconstrucción del viejo sistema bipartidista— triunfaban, al menos de momento, sobre los que aún creían en la posibilidad de recuperar la alternancia entre dos grandes partidos —los datistas y, con matices, los garciaprietistas—, mayoritarios, respectivamente, a derecha e izquierda del arco dinástico. Este triunfo revertía asimismo en favor de la inserción en la política española de la Lliga de Cambó, aliado desde ahora de Maura y Romanones por razones estratégicas.

El Gobierno nacional, que contaba al parecer con una popularidad inusitada en aquel régimen, emprendió una obra legal de racionalización político-administrativa que, naturalmente, reanimó la vida parlamentaria española. Las Cortes permanecieron abiertas durante la mayor parte de 1918 y cerraron tan sólo para atender las vacaciones veraniegas. Se aprobó la amnistía de los condenados por la huelga general de 1917, gracias a la cual los diputados socialistas salieron de la cárcel y ocuparon sus escaños. El Congreso se dotó de un nuevo reglamento con el fin de evitar la obstrucción y la ineficacia de las últimas legislaturas[92]. Y se dio salida a una ley del funcionariado que acabara con la inestabilidad del empleo público y el tradicional baile de cesantes que conllevaba la política de clientelas. Los burócratas, organizados a imagen y semejanza de las juntas militares, consiguieron así que se excavaran los cimientos de una administración independiente[93]. Por otra parte, la heterogeneidad del Gabinete derivó en roces entre los ministros a propósito de diversos asuntos. El acercamiento del final de la Gran Guerra, y la tentación de unirse a última hora a la causa de los aliados, hicieron saltar chispas. Pero lo que rompió el arreglo fue la antigua rivalidad entre Cambó, empeñado en reformas globales que permitieran fortalecer las posiciones catalanistas, y Alba, impaciente por separarse de los moldes acostumbrados y preparar su futuro en el escenario postbélico. Los conservadores aprovecharon la ocasión para retirar su apoyo y la crisis se substanció en las Cortes.

Fracasadas las soluciones de amplia coalición y de unidad multipartidista, el discurrir de la política española quedó vinculado a los problemas coyunturales más urgentes, sin que hubiera ya tiempo ni calma para plantear reformas a largo plazo. De las grandes concentraciones se pasó a los gabinetes de grupo o de facción, que si, por un lado, adolecían de la debilidad que suponía no contar con un respaldo mayoritario en el Parlamento, esgrimían, por otro, la ventaja de su cohesión interna. En primer lugar, la victoria de los aliados en la guerra mundial y el órdago catalanista, muy ligado a la ola wilsoniana que acompañó a la paz, desembocaron, tras el breve paréntesis de una frágil coalición liberal enhebrada por García Prieto, en un Gobierno totalmente romanonista, una clientela que sólo atraía a una cincuentena de diputados en el Congreso. En “la hora del desquite”, el conde de Romanones reunía su vieja simpatía por las demandas regionales —recuérdese la crisis de 1913— con una demostrada aliadofilia y, a pesar de las dificultades, permaneció en el poder más de cuatro meses[94]. Durante ellos trató de garantizar al Estado español un papel internacional en la Europa de postguerra y de aprobar un estatuto aceptable para las pretensiones del nacionalismo catalán, acompañado ahora en los bancos de la Cámara por el vasco. Así pues, preparó la entrada de España en la Sociedad de Naciones, pero no pudo en cambio cuadrar las aspiraciones catalanistas con las posiciones del resto de los partidos, expresadas en una comisión extraparlamentaria creada al efecto. La discusión de los respectivos borradores en las Cortes no pudo culminar en acuerdo. A finales de febrero de 1919, tras una temporada de actividad constante, se suspendieron las sesiones.

El talón de Aquiles del último Gobierno Romanones, y de muchos de los que le sucedieron, se hallaba en la endemoniada situación socio-política de Barcelona. Allí, tanto el catalanismo como el sindicalismo revolucionario tenían que vérselas con el Ejército, además de lidiar con los grupos españolistas y con los sectores patronales, respectivamente. Las autoridades militares, de quienes dependía el orden público en cuanto se desataba cualquier conflicto, compartían la dureza de sus posiciones con las juntas de defensa, protegidas por la normativa que habían aprobado las Cortes en 1918, todo lo cual repercutía sobre la sempiterna debilidad del poder civil. En aquellos momentos, la CNT emprendió una campaña de huelgas para hacerse con el monopolio de la representación obrera en la ciudad, una ofensiva que culminó con el paro de La Canadiense, la empresa que suministraba energía eléctrica a la zona, y con la práctica paralización de las actividades ciudadanas. El litigio sindical desencadenó el enfrentamiento entre la capitanía general, celosa de sus competencias, y el Ministerio, proclive a la búsqueda de una salida negociada. Se sucedieron las mediaciones y los decretos que implantaron medidas como la jornada de ocho horas, pero el maximalismo anarquista y la intransigencia castrense hicieron fracasar el intento. Los liberales, humillados por la actitud de los militares y por el dudoso amparo del Rey, tiraron la toalla[95].

A Romanones lo sustituyó Maura, el otro gran enemigo del turno, con un nuevo Gabinete de facción compuesto casi exclusivamente por mauristas y ciervistas, es decir, por la extrema derecha del panorama dinástico, y apoyado desde fuera por los romanonistas. Ante las amenazas revolucionarias, que obsesionaban a los círculos políticos y cortesanos ya desde 1917 pero se sentían cada vez más cercanas, el Rey escogía la opción más intransigente. Maura mantuvo la suspensión de garantías constitucionales decretada por su predecesor y logró además el permiso para disolver las Cámaras, lo cual acarreaba otra novedad en la evolución del régimen: un Gobierno formado por un grupo minoritario recibía el manubrio electoral para fabricarse apoyos parlamentarios con los que llevar adelante sus proyectos. Las elecciones se celebraron sin el preceptivo respeto a derechos fundamentales como el de opinión, por lo que las Cortes nacieron con una fuerte contestación y el calificativo de facciosas. Contra el sectarismo mauro-ciervista arreciaron las protestas de todas las izquierdas, monárquicas y republicanas, remedo del bloque de 1908 que no llegó a cuajar en las urnas pero que tomó luego la iniciativa en la oposición parlamentaria.

Hubo en los comicios de junio de 1919 más candidatos proclamados por el artículo 29 que en la ocasión precedente (82) y bastantes actas remitidas al Tribunal Supremo (161). Lo más característico de estas votaciones fue la intervención de delegados gubernativos al servicio del encasillado oficial. Sin embargo, el Ejecutivo se quedó muy lejos de obtener la deseada mayoría: sólo salieron elegidos 64 mauristas —un avance substancial, en cualquier caso, si se comparaban con los 27 de la vez anterior— y 31 ciervistas —23 un año antes—, frente a los 91 conservadores datistas —casi los mismos que en el Congreso saliente—, y a grupos liberales de un tamaño similar a los de 1918. Los cacicazgos sólidos no cedían terreno. Por otro lado, los partidos nacionalistas redujeron su presencia en el Congreso (de 20 a 13 la Lliga, de 7 a 2 los vascos), lo cual vino acompañado por el surgimiento de coaliciones españolistas tanto en Cataluña como en el País Vasco, la Unión Monárquica Nacional (3 escaños) y la Liga Monárquica Vizcaína (1), respectivamente[96]. Republicanos y socialistas, por su parte, vencieron en Madrid sobre una lista de derechas. La falta de cimientos parlamentarios del Gobierno resultaba evidente y se pudo comprobar con celeridad: Maura no superó la agria discusión de las actas en las Cortes. Otra vez la crisis tenía su sede en el Parlamento, ahora por la oposición de las izquierdas y, sobre todo, de los conservadores idóneos al experimento maurista. Con su hundimiento, desacreditados tanto los expedientes de amplia concentración como los de facción, se abría de nuevo la posibilidad de reeditar el turno.

¿UN TURNO ENTRE COALICIONES? (1919-1923)

Desde 1919, el escenario político español alcanzó una complejidad difícil de superar. Los asuntos que habían dividido a los partidos hasta entonces, como la regulación de la economía, la política exterior o la integración del catalanismo en el sistema, no desaparecieron por completo, pero cedieron protagonismo a un enrevesado conflicto con múltiples ramificaciones: el militar. Por una parte, la situación barcelonesa, donde las batallas entre cenetistas y sindicalistas libres se mezclaban con la actividad de las juntas y de los grupos policiales y patronales cercanos a las autoridades castrenses. Por otra, las campañas de Marruecos, reemprendidas con escaso éxito tras la guerra mundial para ocupar las regiones que tocaban a España en el reparto del protectorado. Los dos avisperos convergían en el creciente descontento de amplios sectores del Ejército respecto al régimen constitucional. El Rey, que unía su condición de jefe de las fuerzas armadas a su papel clave en el juego político, se encontraba a menudo en el ojo del huracán. Afortunadamente para aquellos gobernantes que supieron aprovecharse de las circunstancias, los militares permanecieron escindidos entre junteros y africanistas, aunque no desapareció el peligro de que ambos bandos se concertaran para atacar a las instituciones liberales.

La fragmentación partidista, irreversible a estas alturas, obligó a buscar salidas distintas a las que se habían abierto en años previos: si la hegemonía de las dos organizaciones clásicas se identificaba ya definitivamente con un pasado irrecuperable, la experiencia había mostrado la escasa estabilidad que aportaban tanto las concentraciones nacionales como las soluciones de facción. Sólo cabía ahora hallar una vía anclada sobre el entendimiento y la alternancia entre dos grandes fuerzas políticas, concebidas ya no como formaciones homogéneas con un jefe claro, sino más bien como coaliciones de grupos distintos que actuaban como tales, de manera independiente. Aunque hubo notables resistencias y algún vaivén, y a pesar de la amenaza constante de la intervención militar y del terrorismo extremo, se acabó decantando la renovación del turno entre un conservadurismo agrupado en torno al tronco idóneo o, circunstancialmente, al repunte maurista; y un liberalismo plural, más lento en su configuración a causa de la falta de acuerdo entre sus facciones más caracterizadas, romanonista, garciaprietista y albista. El golpe de Estado de 1923 impidió saber si esta reinvención del sistema bicéfalo podía asentarse o no.

El resurgimiento del turnismo fue posible, en buena parte, gracias a la debilidad de las oposiciones antidinásticas, incapaces tanto de llevar a cabo un cambio revolucionario como de romper el predominio caciquil en las elecciones. A la derecha, los tradicionalistas se dividieron en 1919, tras los sofocos germanófilos, entre los partidarios del pretendiente don Jaime, más comprensivos hacia las reivindicaciones autonómicas, y los de Vázquez de Mella, fieles al principio de unidad nacional y a las teorías organicistas[97]. A la izquierda, los distintos partidos republicanos no pasaban entonces por su mejor momento: los reformistas entraron definitivamente en la órbita liberal monárquica, y el resto, incluido un lerrouxismo cada día más conservador, languidecía en federaciones heterogéneas que se estancaron en los sucesivos envites electorales. Así pues, los socialistas tuvieron la oportunidad, una vez rota la Conjunción, de relevar a los republicanos como principal baluarte político izquierdista, con la ventaja añadida de constituir una organización de masas con amplias bases obreras. Sin embargo, su potencialidad no se tradujo en el crecimiento substancial de su presencia en las Cortes. A ello contribuyeron sin duda su talante, más sindical que parlamentario, y los largos debates internos que desembocaron en la escisión de un grupo comunista adherido a la Tercera Internacional. El PSOE no podía compararse pues con sus iguales en otros países europeos, aunque, al menos su facción más política, se dispuso a sacar réditos de su protagonismo en las tareas, más y más importantes, del Parlamento en los primeros años veinte[98].

Esta etapa estuvo dominada en su mayor parte por conservadores de diversas tendencias. La enconada división de los liberales en clientelas de similar tamaño, y la desconfianza con que los veían los sectores sociales y militares más duros, determinaron la sucesión de gobiernos con predominio conservador, que de todos modos no se vieron libres de peligro. En la segunda mitad de 1919, el datista Joaquín Sánchez de Toca presidió un Gabinete de su partido que, con las Cámaras cerradas hasta noviembre, trató de poner en marcha de nuevo una política negociadora, contraria a la practicada con anterioridad por Maura, en el entorno barcelonés. Allí, los grupos de acción del sector maximalista del sindicalismo se medían con los elementos más exaltados de la patronal, que llevaron a cabo un gigantesco lock-out, y el Ejército. Pero la estrategia de inspiración democristiana de las autoridades fue hundida por los medios intransigentes. Y los junteros, enfrentados con el Ministerio por problemas de organización corporativa, acabaron con él tras arduas discusiones parlamentarias a propósito de las reformas en el Estado Mayor. Su sucesor, el equipo del maurista Manuel Allendesalazar, llegó a un arreglo con las juntas —ahora comisiones informativas— y apuntaló la actitud de los patronos con medidas represivas. No obstante, contó con algunos ministros liberales para alcanzar un objetivo hasta entonces imposible, aprobar en las Cortes unos presupuestos, los primeros regulares desde 1914. Cumplida esta meta en abril de 1920, se suspendieron las sesiones y los ministros dimitieron.

El siguiente Gobierno, de un conservadurismo homogéneo, estuvo presidido por el jefe oficial del partido, Eduardo Dato, con quien regresaba al mando una concepción de la política bastante fiel a las bases canovistas del sistema, entre ellas el turno[99]. Su trayectoria estuvo marcada otra vez por el hervidero de Barcelona, donde, frente a los sindicatos únicos anarquistas, habían surgido los sindicatos libres, animados por el carlismo local. Dato mantuvo clausurado el Parlamento, en el que tampoco tenía suficientes apoyos, y trató de resolver los conflictos sociales, entreverados de terrorismo, sirviéndose de dos tácticas sucesivas y contradictorias. Durante una primera fase combinó medidas progresistas, como la creación del ministerio de Trabajo, con el acercamiento conciliador a los revolucionarios, que tenían a una radicalizada CNT a la vanguardia. Después, en un segundo período, cedió a los deseos de la Lliga y de las fuerzas vivas barcelonesas, dio un giro notable y endureció enormemente la política de orden público, para lo cual puso en el Gobierno civil al general Martínez Anido, abanderado de la aniquilación del sindicato ácrata por medio de la protección al pistolerismo contrario y de soluciones policiales violentas.

La vuelta al turno que apadrinaba Dato sólo ganó consistencia cuando, tras algunos esfuerzos infructuosos cerca del Rey, obtuvo el decreto correspondiente y convocó nuevas elecciones —las terceras en tres años— a finales de 1920. Naturalmente, esta vez resultaron menos agitadas que la anterior, ya que se respetaron más las formas. Creció el número de actas obtenidas por el artículo 29 (93), aunque no mucho, y disminuyó de manera moderada el de las enviadas al Tribunal Supremo (149). El Gobierno no logró una mayoría absoluta favorable, algo muy difícil ya para un solo partido, pero pudo hablarse en cierto modo de un retorno a la situación parlamentaria de 1914: predominio conservador, con un amplio grupo datista (172) y minorías fuertes de mauristas (24) y ciervistas (23). Sin embargo, esta hegemonía de la derecha monárquica encontraba enfrente a una izquierda más débil que en aquella otra ocasión, puesto que las facciones liberales sumaban poco más de 110 escaños, los reformistas y los republicanos veían descender sus efectivos (a 8 y 12, respectivamente) y los socialistas perdían la mitad de los suyos (de 6 a 3). Las Cortes se inauguraron con un extenso debate sobre la situación en Cataluña, donde se aplicaba la llamada “ley de fugas” a los sindicalistas detenidos. Dato fue asesinado en marzo de 1921 por pistoleros que le hacían responsable de esa política.

Allendesalazar lo sustituyó en la presidencia al frente de una coalición de datistas, mauristas y ciervistas, mientras se abría de nuevo la cuestión del liderazgo conservador. Al parecer, Dato había tratado de reconstruir en sus últimos días la unidad del partido canovista bajo la égida de Maura. Como el caudillo mallorquín seguía despertando grandes esperanzas en una parte de la opinión pública, por su carisma y su significación antirrevolucionaria, no podía descartarse su regreso triunfal a la jefatura. Sin embargo, éste habría refutado sus diatribas contra el turnismo. De hecho, Maura quiso formar tras el magnicidio un Gabinete de concentración que incluyera a elementos catalanistas, romanonistas, e incluso tradicionalistas. Además, los idóneos no olvidaban las querellas del pasado, por lo que el heredero de Dato debía salir de sus propias filas. El mejor colocado era José Sánchez Guerra, antiguo maurista pero identificado desde 1913 con el tronco ortodoxo del conservadurismo, partidario de una política caciquil de corte liberal y tono moderado, la que mejor representaba a las diferentes clientelas de la organización. Sánchez Guerra se creía incompatible con la actuación de las autoridades en Barcelona, donde Martínez Anido y sus aliados campaban por sus respetos, así que retrasó su llegada al mando[100].

Muy pronto, el polvorín barcelonés dejó paso en las preocupaciones políticas al marroquí. Una temeraria operación militar en los alrededores de Melilla desembocó en una derrota sin paliativos: en julio de 1921, la retirada española de Annual se convirtió en desbandada y masacre de las tropas coloniales. El nuevo Desastre hizo saltar las alarmas y por momentos pareció cierta cualquier amenaza. Otra vez formó Gobierno Maura, con ministros procedentes de todas las facciones conservadoras, la Lliga y el ala centrista del liberalismo monárquico, es decir, las clientelas romanonista y garciaprietista. Parecía una reedición escorada hacia la derecha del Gabinete nacional de 1918, aunque con la diferencia de que no figuraban en él los jefes de los distintos grupos, sino elementos escogidos por el presidente para la ocasión. Predominaban los enemigos del turno —Maura, Cierva, Cambó— sobre sus defensores, representados por personajes de segunda fila. Esta fórmula llevó adelante algunas iniciativas importantes en materia económica, como el arancel Cambó, pero su gestión estuvo definida desde el principio por la política africana. Primero, para reconquistar el terreno perdido y restañar así el honor patrio. Después, para dilucidar las responsabilidades en los sucesos de Annual, preocupación de todos los gobernantes hasta el golpe de 1923. Las Cortes se convirtieron en el privilegiado escenario de los debates sobre el particular, lo cual realzó de manera considerable sus funciones en el sistema político[101].

Durante más de un año, aunque con algunos intermedios, se prolongaron las discusiones parlamentarias acerca de lo ocurrido en Marruecos. En un principio, el Gobierno decidió encargar un informe sobre las responsabilidades estrictamente militares a una comisión presidida por el general Picasso. Pero el asunto tomó otro cariz cuando se abrieron las Cortes y se exigieron responsabilidades políticas por la derrota. Los liberales, fragmentados, no llevaron hasta el final sus críticas al Gabinete anterior. Salieron a la luz, eso sí, la corrupción y la ineficacia de las unidades coloniales. Y destacó sobre todo la actuación del grupo socialista, que, a pesar de su reducido tamaño, disponía de la fuerza de un orador notable, Indalecio Prieto, empeñado en aprovechar la oportunidad para dañar la figura del Rey, y con ella al régimen monárquico. Alfonso XIII había mostrado desde el comienzo un gran entusiasmo por las misiones africanas y, además, corría el rumor de que había empujado personalmente al protagonista del fiasco, Fernández Silvestre, hacia su peligrosa ofensiva: “¿Quién, entonces, autorizó la operación sobre Alhucemas, quién la decretó? —se preguntaba Prieto— Está en la conciencia de todos vosotros: lo dijo el general Silvestre al volver a Melilla desde la borda del barco: fue el Rey”. Nunca pudo demostrarse este punto, pero el Parlamento aireó los trapos sucios del Ejército, lo cual no gustó nada a un Monarca que había ligado su identificación con los medios castrenses y sus temores antirrevolucionarios a constantes críticas sobre la actuación de los políticos en el ámbito constitucional y parlamentario[102].

Cuando cayó Maura, reacio a ceder ante las demandas de todas las izquierdas y recuperar de ese modo las garantías constitucionales suspendidas desde 1919, el poder fue a manos de Sánchez Guerra, jefe ya del partido canovista. Junto a sus correligionarios, el nuevo presidente incluyó en el Gabinete que formó en marzo de 1922 a un maurista y a un regionalista, lo cual parecía anunciar a la postre una coalición conservadora. Tras años de soluciones improvisadas, con su Gobierno se abría una etapa de normalización en la política española, marcada por el regreso a las reglas del bipartidismo y por medidas sólo esbozadas hasta entonces. Los ministros pusieron de nuevo en vigor los preceptos de la Constitución en suspenso, destituyeron a los ejecutores de la guerra sucia en Barcelona y disolvieron por fin a las juntas o comisiones informativas, más enfrentadas que nunca con los africanistas y con el Rey. Su mandato presenció asimismo el recrudecimiento de los debates parlamentarios sobre las responsabilidades, ya que el expediente Picasso llegó al Congreso. Cuanto más se avanzaba hacia la izquierda por el arco partidista, más alto llegaban los dardos lanzados desde la tribuna: los conservadores limitaban sus críticas a los jefes militares, los liberales querían juzgar a los gobernantes de 1921 y los socialistas insistían en señalar a Alfonso XIII. El enfrentamiento en las Cortes durante el otoño arrastró a la crisis a Sánchez Guerra, algunos de cuyos ministros ocupaban cargos responsables aquel verano del desastre[103].

Frente a todas estas combinaciones con predominio conservador se encontraban los liberales, divididos en romanonistas, garciaprietistas, albistas, gassetistas y —ahora también— zamoristas, es decir, seguidores del futuro presidente de la República Niceto Alcalá-Zamora. Además, los reformistas de Melquíades Álvarez, vacunados ya contra las tentaciones insurreccionales, se comportaban como cualquier otra facción liberal. Las diferencias entre todos ellos les impidieron conjugar fuerzas durante años. Los romanonistas eran, desde luego, los más reacios a la unidad, que les habría marginado como a una clientela menor: sus bazas surgían con los Gabinetes “de grupos”, cuyo máximo adalid era Maura, con quien compartían también la preocupación por las sombras revolucionarias. Romanones rechazaba tanto el acercamiento a los socialistas como una reforma constitucional que democratizara el régimen. Por su parte, los garciaprietistas o demócratas, los más numerosos, se veían a sí mismos como el núcleo del espacio político liberal, fieles a viejos postulados del partido sagastino como el centralismo, el individualismo económico y la defensa del turno. Distantes respecto a los socialistas, no cerraban la puerta a retoques constitucionales, aunque no contemplaban la posibilidad de convocar Cortes constituyentes. García Prieto no deseaba quedarse a la derecha del centro de gravedad en torno al cual se articulase la concentración, por lo que realizó grandes esfuerzos para mantener a Romanones en las negociaciones. Ambos aportaron ministros a los Gabinetes de urgencia que presidieron los conservadores entre 1919 y 1922[104].

Quedaron fuera casi siempre las facciones liberales más a la izquierda. En primer lugar, los albistas, que disponían de un programa claro y progresista: atraer no sólo a los reformistas sino también a los socialistas —algo bastante difícil puesto que éstos no pensaban siquiera en tal posibilidad—, revisar la Constitución para introducir avances democráticos, proceder de una vez a efectuar reformas fiscales y laborales, intervenir en la economía e impulsar la política educativa, favorecer la autonomía municipal y aplicar nuevas normas electorales. Al rechazar la colaboración con Romanones, Alba se situaba en la posición clave —es decir, en el fiel de la balanza— dentro de una futura coalición liberal. Por último, y prescindiendo de gassetistas y zamoristas, los reformistas, empeñados en su particular cruzada a favor de la revisión constitucional. Melquíades Álvarez renunció a diluir las atribuciones de la Corona en el régimen, por lo que sus propuestas se centraron sobre la democratización del Senado y sobre las relaciones entre la Iglesia y el Estado. Aunque nunca perdieron su capacidad para presentar iniciativas comunes en el Parlamento, las reuniones entre los jefes liberales no llegaron a buen puerto. Romanones, sospechoso ante los demás por su colaboración con Maura, se mantuvo al margen de los principales trabajos. Las posiciones de Alba y Álvarez confluyeron en torno a sus proyectos, y García Prieto se sumó a la alianza para encabezar una campaña de mítines en 1922. Sólo la labor liberalizadora del Gobierno Sánchez Guerra les permitió atisbar la vuelta al poder, que se produjo a finales de ese año sin que hubieran llegado a un acuerdo sólido[105].

El Gobierno de concentración liberal, prueba de los avances de un nuevo turno entre coaliciones, se vio sacudido pues por las divergencias entre sus miembros. En primer término, éstas aparecieron a causa de la programada reforma del artículo 11 de la Constitución, el que afectaba a la confesionalidad del Estado, que al descartarse provocó la dimisión del ministro reformista. Los roces continuaron durante la negociación del encasillado, que estuvo a punto de romper el pacto. Las elecciones de abril de 1923 fueron, sin embargo, de las menos agitadas que se recordaban, puesto que la mayoría de las fuerzas políticas prefirió no competir y se conformó con un buen número de diputados proclamados por el artículo 29 de la ley electoral, un total de 146. Incluso los socialistas vieron ganar a Prieto en Bilbao por este método. Los resultados favorecieron, naturalmente, a los grupos presentes en el Ministerio, que obtuvieron 207 actas. Todos ellos lograron incrementos notables, especialmente los demócratas —que mejoraron su marca de 1918 con 84 adictos—, los albistas —que llegaron a 45, cuando antes no habían pasado de 30— y los reformistas —con 18 escaños, por encima de su éxito en 1916, cuando habían conseguido 13—. Dentro de la oposición monárquica se confirmó la hegemonía idónea, aunque pudo comprobarse también el crecimiento de la facción ciervista dentro del mundo conservador. En estos comicios quedó también clara la decadencia del republicanismo clásico —13 congresistas frente a 19 en 1918— y el ascenso —siempre relativo— del Partido Socialista, que alcanzó un sonado triunfo en Madrid y el mayor éxito electoral de su historia: 7 actas.

Estas Cortes sólo tuvieron dos meses de vida y, por tanto, no hubo ocasión de aprobar en ellas un programa de gobierno que incluía el sufragio proporcional y la reforma del Senado. Como muchos preveían, los liberales encontraron el principal escollo en su labor al afrontar los problemas militares, siempre delicados y más aún a causa de la implicación en ellos de la Corona. Atenuado el conflicto de las juntas, todavía persistía el de Marruecos. Los medios africanistas se opusieron a la política de negociación con los marroquíes y de establecimiento de un protectorado civil que impulsaba Alba desde el ministerio de Estado. Pero la gota que colmó el vaso fue, una vez más, el asunto de las responsabilidades, cuya dilucidación formaba parte irrenunciable del proyecto liberal. El Congreso cumplió de nuevo una función decisiva cuando nombró una comisión multipartidista para depurar finalmente todas las culpas, comisión que, tras las vacaciones de verano, debía presentar sus acusaciones en octubre de 1923. El descontento del Ejército se vio atizado asimismo por las tensiones que se sufrían en Barcelona, donde la izquierda nacionalista tomaba posiciones frente al dominio tradicional de la Lliga y resurgía la conflictividad social. Los temores y las amenazas cuajaron el 13 de septiembre en un pronunciamiento encabezado por el capitán general de Cataluña, Miguel Primo de Rivera. Respaldado por un Rey poco convencido de la necesidad de salvaguardar la Constitución que había jurado veinte años atrás, el golpe liquidó el régimen más duradero de la historia contemporánea de España[106].

El proceso que había comenzado con la ruptura de la alternancia entre conservadores y liberales, los dos grandes soportes del sistema político forjado por las elites españolas en el último cuarto del siglo XIX, llegó a su fin cuando, tras diversos experimentos, volvía a consolidarse una suerte de bipartidismo en nuestro suelo. Entre tanto, el régimen constitucional había sobrevivido a la fragmentación extrema de los partidos que lo respaldaban y a distintas ofensivas revolucionarias emprendidas por las fuerzas antidinásticas. Las organizaciones monárquicas habían logrado integrar en fórmulas gubernamentales a algunos de los grupos contrarios al turno, como los regionalistas catalanes y los republicanos reformistas. Pero ni ellos ni sus adversarios quisieron —o pudieron— llevar a cabo movilizaciones políticas que acabaran con las prácticas fraudulentas y caciquiles que caracterizaban el comportamiento electoral en España. Tampoco se aprobaron las reformas constitucionales que habrían convertido a la Monarquía liberal en una Monarquía democrática. No obstante, el Parlamento se creció ante los retos de la postguerra mundial y, a comienzos de los años veinte, representaba un papel crucial en el desarrollo de los acontecimientos. Nada estaba decidido pues cuando Primo de Rivera y Alfonso XIII pasaron página.

CAPÍTULO III

LA ELITE PARLAMENTARIA ENTRE 1914 Y 1923

José Luis Gómez-Navarro, Javier Moreno Luzón y Fernando del Rey Reguillo

UNA ELITE DINÁSTICA Y FRAGMENTADA

Como ya señalamos en otra ocasión[107], los trabajos prosopográficos son aún escasos en España, a pesar de que su número crece día a día. Sobre la Restauración pueden destacarse algunos estudios acerca de la continuidad de las elites políticas y de la caracterización de las autoridades económicas, de los gobernadores civiles y de los ministros de la época[108]. Sin embargo, los parlamentarios no han recibido todavía la atención que sin duda precisan. Afortunadamente, en los últimos tiempos esta carencia está siendo remediada gracias a los esfuerzos que vienen realizando diferentes equipos de investigación en el ámbito local o regional, como, sobre todo, el que ha dirigido Pedro Carasa en Castilla y León[109]. Quizá por la convicción de la inutilidad de ejercicios de esta naturaleza, en algún foro de discusión se ha llegado a decir que el Parlamento no representaba un papel relevante en aquel período, máxime cuando permanecía cerrado durante largas temporadas. Sin embargo, lo cierto es que ambas Cámaras —tanto el Congreso de los Diputados como el Senado— constituían uno de los elementos fundamentales del sistema político canovista e intervenían constantemente en el proceso de toma de decisiones. Además, la elite parlamentaria contenía una amplia selección de minorías locales y servía de cantera para la forja de liderazgos políticos.

Con el fin de realizar este acercamiento al personal parlamentario en la España de la Restauración, decidimos limitar el alcance de la investigación y hacerla así abordable, en lo referente tanto al objeto como a la cronología. Escogimos la Cámara baja por tratarse de un ámbito privilegiado de debate y decisión dentro de la vida política, en el que se reunían las principales figuras de los partidos y los personajes locales de segunda fila. En cuanto a las coordenadas temporales, nos ceñimos al análisis de las seis legislaturas que se consumieron entre 1914 y 1923, años que vieron exacerbarse las tensiones políticas más graves que hubo de sufrir el régimen, hasta su mismo derrumbamiento.

Por otro lado, en relación con el total de los diputados, nos hemos centrado en el estudio de una muestra significativa, que hemos denominado elite parlamentaria. El criterio para definir esta elite ha sido el de escoger aquellos representantes que estuvieron presentes en el Congreso durante la mayor parte del período: en concreto, los que fueron elegidos en todas las ocasiones, o en todas menos una, precaución esta última recomendable por cuanto ciertos personajes relevantes desaparecían en alguna de las legislaturas por circunstancias coyunturales (la ocupación de un cargo incompatible, la inexistencia de un hueco en el encasillado, la elección como senador, etc.). Partiendo de estas condiciones, resulta un total de 167 diputados, sumando los 100 permanentes que fueron elegidos en las seis convocatorias electorales y otros 67 que lo fueron sólo en cinco confrontaciones. Conviene no olvidar que el número de diputados al Congreso en estas fechas se situaba en 409, con algún pequeño cambio según la elección.

A la hora de calibrar la validez y consistencia de la muestra elegida, es necesario recordar que, de las seis elecciones que tuvieron lugar entre 1914 y 1923, dos fueron convocadas por un Gobierno conservador idóneo (1914 y 1920), una por un Gabinete mauro-ciervista (1919), otros dos comicios los presidieron gobiernos de unión o coalición liberal (1916 y 1923) y, por último, las elecciones de 1918 se celebraron bajo un Gobierno que concentraba a varios grupos dinásticos y a los regionalistas catalanes. Las características de los procesos electorales que hemos seleccionado, por tanto, deberían dar una muestra bastante equilibrada entre conservadores y liberales o, en todo caso, con un ligero sesgo a favor de los conservadores (tres comicios convocados por ellos como ministeriales frente a dos de los liberales).

Al realizar un estudio sobre esta elite parlamentaria de 167 diputados, debe tenerse en cuenta que en este grupo se encontrarán aquellos diputados de mayor arraigo en sus distritos, sea éste por la razón que sea, y, en consecuencia, que sus características no deben generalizarse al conjunto de los diputados, dado que, en ese caso, el sesgo introducido por la muestra puede ser muy considerable. Lo que en realidad se hace al estudiar esta elite es conocer las características de los diputados con fuerte arraigo local, prácticamente con distritos propios, habiéndose eliminado de facto a los cuneros en sentido estricto, es decir, a los candidatos sin relación alguna con sus electores, o, al menos, a la mayoría de ellos.

Aparte de nuestras propias indagaciones previas sobre temas más o menos vinculados con estos asuntos, las fuentes utilizadas han sido, básicamente, de dos tipos: las colecciones de biografías de la época y la documentación conservada en el Archivo del Congreso de los Diputados. Aunque existen algunos repertorios biográficos de riqueza indiscutible, los años finales de la Restauración asistieron a la decadencia de este género, muy cultivado, empero, en el siglo anterior. De manera que este tipo de información se agota bruscamente —si nuestros datos son correctos— a partir de la legislatura de 1914-1915[110]. En cambio, sin ser excesivamente generoso, el material procedente de los expedientes parlamentarios es mucho más completo. A partir de todo ello, elaboramos una base de datos, cuya ficha matriz comprende un total de 59 campos e incluye referencias personales, electorales, profesionales, políticas, económicas y familiares. El tratamiento de esta información ha sido desglosado en dos bloques, uno que recoge las características socioprofesionales del grupo, y otro que sigue las vicisitudes de su carrera política.

El primer elemento que llama poderosamente la atención es el alto porcentaje de diputados que se mantienen estables desde 1914 hasta 1923. Frente a la crisis política del régimen, frente a la inestabilidad gubernamental y los cortos mandatos de los gobernadores civiles, se observa que una cuarta parte de los diputados permanece en sus escaños a lo largo de todo el período. Hay que subrayar también el predominio abrumador —por otra parte lógico— de los diputados pertenecientes a las fuerzas dinásticas, que suponen un 88 por 100 del total. Los antidinásticos suman en la elite en torno al 5 por 100 y aquellos grupos que en este momento se encuentran con un pie dentro y otro fuera del régimen —regionalistas catalanes y reformistas— sobrepasan ligeramente el 6 por 100.

En relación con los dinásticos, cabe decir que, aunque los liberales estuvieron más divididos en esta etapa y no se les puede tratar como un todo sin fisuras, en conjunto supieron conservar mejor que los conservadores sus escaños en el Congreso o, lo que es lo mismo, que los diputados liberales tenían mayor arraigo en sus distritos que los conservadores, máxime cuando la muestra escogida pudiera tener un cierto sesgo favorable a estos últimos.

CUADRO I

Sin embargo, la minoría mayoritaria de la elite parlamentaria fue la de los conservadores idóneos, seguida de la de los liberal-demócratas, encabezados por Manuel García Prieto, marqués de Alhucemas. La facción del Partido Conservador que no acompañó a Antonio Maura en su disidencia logró una estabilidad mucho mayor que la de éste. Liderada por Eduardo Dato hasta su muerte en 1921, y después por José Sánchez Guerra, aquella facción idónea estaba compuesta por los principales notables provinciales del partido, poco amigos del riesgo que comportaba la ruptura de Maura con el sistema caciquil del turno. Dentro del Partido Liberal, los dirigentes de las distintas familias —los primates, como se les llamaba entonces— prefirieron la jefatura de Alhucemas, más acorde con el perfil clásico de la formación. El liderazgo del conde de Romanones, aliadófilo en la Primera Guerra Mundial y flexible ante las pretensiones del regionalismo catalán, o el de Santiago Alba, abierto hacia las posiciones de la izquierda y reformista en política económica, les resultaban más problemáticos. Todas estas razones, entre otras, son las que explican que en el cuadro aparezcan a mucha distancia de la mayoría liberal los romanonistas y, aún más alejados, los albistas.

PERFIL SOCIOPROFESIONAL DE LOS DIPUTADOS

En este apartado, vamos a trazar las características sociológicas básicas de los miembros de la elite parlamentaria: edad, origen geográfico, relaciones familiares, profesión y pertenencia a la aristocracia.

Ni viejos, ni inexpertos… Las relaciones familiares

Con el fin de calibrar el grado de continuidad en el seno de la elite parlamentaria, hemos clasificado a sus integrantes por grupos de edad, conforme a la década en la que nacieron. De ello resulta un total de seis grupos comprendidos entre la década de los cuarenta y la de los noventa del siglo pasado. Las conclusiones que se derivan de esta distribución son las siguientes: tomando como punto de referencia la primera legislatura, la de 1914-1915, el grupo más numeroso es el que se encontraba en esas fechas entre los treinta y seis y los cuarenta y cinco años, es decir, los nacidos en la década de los años setenta del siglo XIX. Se trata de diputados, por tanto, que no habían sufrido la conflictiva experiencia del Sexenio democrático, ya que eran apenas unos niños o ni siquiera habían nacido cuando se produjo el advenimiento de la Restauración a finales de 1874. Si a este grupo le sumamos el anterior (el de aquéllos que no tenían más de catorce años en 1875), podemos afirmar que estaba compuesto por individuos que crecieron sin el trauma que marcó la trayectoria política de los prohombres del reinado de Alfonso XII y la Regencia de María Cristina. Así pues, predominaba un segmento de diputados de mediana edad, comprendidos entre treinta y seis y cuarenta y cinco años a la altura de 1914. No ofrecían, evidentemente, la imagen de una gerontocracia parlamentaria, no eran viejos decrépitos.

Otro aspecto a desentrañar en el seno de la elite parlamentaria lo constituyen las relaciones familiares que existieron dentro de la misma, sus antecedentes, si se pertenecía o no a un linaje familiar con tradición política. Hasta el momento, la investigación nos ha permitido localizar 57 parlamentarios de la elite pertenecientes a estirpes políticas familiares (un 34 por 100). En casi todos estos casos, los políticos en cuestión formaban parte de familias cuya relevancia política procedía de su influencia en un distrito o en una provincia y se transmitía de generación en generación, heredándose de padres a hijos, o de acuerdo al grado de parentesco más próximo (el cacicato lo podía heredar también un yerno, un sobrino, un nieto, etc.).

GRÁFICO I

Edad de los diputados

Origen geográfico, centralización y cunerismo

La consolidación de Madrid durante la Restauración como el lugar donde se celebraban las transacciones políticas, la plaza en la que se desplegaba el “mercado” político, explica la ventaja comparativa de los nacidos en la capital dentro del grupo seleccionado. Una cuarta parte de los 148 diputados cuyos datos de nacimiento hemos podido encontrar nació en Madrid (36 individuos), frente a 24 diputados nacidos en Andalucía y diecisiete y dieciséis nacidos, respectivamente, en Cataluña y Galicia. Las demás regiones se encontraban muy lejos de esas cuatro, habiendo incluso algunas, como Navarra, sin ningún oriundo entre los notables, o con una presencia insignificante —caso del País Vasco, región que con tres provincias y bastante población sólo contaba con un diputado— (véase el cuadro II).

Algo más del 60 por 100 de esta elite parlamentaria (90 entre 148) representaba a la región donde había nacido, mientras que el 40 por ciento restante se procuró un distrito electoral fuera de su región de origen. En este sentido, Madrid se configuró como una ciudad netamente exportadora de profesionales de la política, seguida a enorme distancia por Andalucía y Valencia. El resto de las regiones apenas exportaba diputados estables. En la época era moneda corriente acusar a la capital de la Monarquía de enviar candidatos a las provincias que nada tenían que ver con los intereses de las mismas, los famosos cuneros. Contra ellos se dirigían las más ásperas diatribas en la prensa local, que los consideraba una plaga causada por el caciquismo gubernamental. Sin embargo, es más que dudoso que se pueda atribuir siempre a los diputados, por el mero hecho de haber nacido fuera de la región que representaban, la etiqueta de cuneros, puesto que en nuestra elite parlamentaria, que se mantuvo estable en un distrito durante 5 o 6 elecciones, todos ellos mantenían estrechos vínculos de uno u otro tipo con las comarcas por las cuales acudían al Parlamento en razón de sus propiedades, parentesco o influencia profesional o política.

Si nos fijamos en las últimas columnas del cuadro II, encontramos datos significativos sobre las zonas que “importaban” políticos de otras y el porcentaje de sus diputados estables que provenía de fuera. Llaman la atención, por los dos extremos, aquellas regiones en que la mayoría de sus diputados estables eran oriundos de las mismas, caso de Baleares (100 por 100), Canarias (80 por 100), Cataluña (85 por 100), Asturias (78 por 100), Galicia (74 por 100) y Andalucía (63 por 100); y aquellas otras regiones en que la mayor parte de sus diputados estables eran importados de otras regiones, como Castilla-La Mancha (75 por 100), Aragón (62,5 por 100) y Castilla-León (58 por 100). No creemos que se deban tomar en consideración los datos de aquellas regiones cuyo número de diputados era muy bajo y la muestra pudiera no resultar significativa.

Con independencia del origen geográfico, puede resultar asimismo de interés calcular el porcentaje de diputados en cada región que se mantuvo estable a lo largo de las seis legislaturas analizadas. Este porcentaje muestra el número de “distritos propios” que existía a nivel regional y es indicativo de la estabilidad de la representación en el Congreso de dicha región.

Resultan muy llamativos los casos de Asturias (64 por 100 de distritos propios), Galicia (58 por 100) y Baleares (57 por 100), seguidos de La Rioja (50 por 100 de distritos propios), Cataluña (45 por 100) y Andalucía (43 por 100). Por contra destaca, en sentido opuesto, la extrema inestabilidad de Navarra (14 por 100 de distritos propios) y el País Vasco (21 por 100), un rasgo en el que les siguen Madrid (23 por 100), Castilla-La Mancha (30 por 100), Valencia (31 por 100) y Murcia y Castilla-León (ambas con el 36 por 100). El País Vasco y Navarra tenían muy pocos diputados estables debido probablemente a sus singulares lógicas políticas, que incluían la movilización urbana en la cuenca del Nervión, la crisis del carlismo en Navarra y la irrupción en la escena electoral de la Liga de Acción Monárquica y del nacionalismo vasco. El caso de Madrid resulta explicable a partir de la fuerte inestabilidad y la movilización ocasional que definieron el comportamiento electoral de la capital en los últimos años de la Restauración, fruto de la concurrencia y la fuerte rivalidad de las sucesivas y muy heterogéneas coaliciones monárquicas, por un lado, con las candidaturas republicanas y socialistas —unidas o no— por otro.

CUADRO II

CUADRO III

Si cruzamos los datos de los cuadros II y III obtenemos algunos resultados significativos, destacándose algunas regiones en las que el porcentaje de diputados con distritos propios sobre el total de diputados de la región está por encima de la media nacional y, al mismo tiempo, la mayor parte de dichos diputados ha nacido en la región que representa. En esta situación se encuentran Asturias (64,3 por 100 de sus distritos son propios y el 77,8 por 100 de sus diputados han nacido en la región), Galicia (57,8 por 100 y 73,7 por 100 respectivamente) y Cataluña (45,5 por 100 y 84,2 por 100). Al igual que lo hacen las islas, por su propio aislamiento en esa época, representadas por Baleares (57 por 100 y 100 por 100, respectivamente) y Canarias (41,7 por 100 y 80 por 100). En el otro extremo nos encontramos con regiones en las que el porcentaje de distritos propios es más bajo que la media nacional y la mayor parte de sus diputados ha nacido fuera de su región de representación. Éste es el caso de Castilla-La Mancha (30 por 100 de distritos propios y 75 por 100 nacidos fuera de la región) y Castilla-León (36 por 100 y 58 por 100 respectivamente).

De estas correlaciones parece inferirse la idea de que la estabilidad en la representación política provenía del arraigo local o regional y la menor estabilidad en la representación política se daba en aquellas regiones donde sus diputados tenían menor arraigo. Esta hipótesis sólo puede verificarse con detallados estudios provinciales y locales. Por ello, y para contribuir en alguna medida a responder a esta cuestión, hemos elegido algunas regiones, y hemos realizado sobre ellas un estudio más completo al final del capítulo.

Juristas y profesionales de la política

Si atendemos a la formación profesional e intelectual de los diputados, así como a sus conexiones con la administración pública y el mundo de los intereses corporativos (propietarios agrarios, industriales, militares, profesionales liberales, técnicos, etc.), la impresión inicial que salta a la vista es que estamos hablando de una elite muy cualificada profesionalmente. Disponemos de información sobre las actividades profesionales de 159 de los 167 diputados que estudiamos. La abrumadora mayoría cuenta con alguna titulación universitaria (142 casos), siendo ésta predominantemente Derecho (111 diputados). Hay un notable porcentaje de doctores (16 por 100), y un no menos notable porcentaje de parlamentarios con dos titulaciones (10,6 por 100): 17 en total, de los que 16 también presentan como una de sus dos titulaciones la de Derecho[111]. Resulta escasa la presencia de las cualificaciones profesionales liberales ajenas al mundo de las leyes, así como de licenciados en ciencias y en carreras técnicas (Medicina, Farmacia, Ingenierías, Arquitectura …). Obviamente, el abrumador predominio de la titulación en Derecho se explica porque recibir esa formación era una condición muy conveniente en la época para acceder a la actividad política y a los empleos de alta responsabilidad del Estado. En contraste con la alta cualificación intelectual dominante, resulta indicativo que los dos únicos diputados con titulación en Magisterio fueran republicanos. Como lo es, igualmente, que entre los que no disfrutaban de formación universitaria (17 en total) aparezcan todos los militares, algunos propietarios e industriales, y tres periodistas.

CUADRO IV

Nota: Sin titulación aparecen 17.

El perfil profesional de la elite estudiada, en gran medida, se halla en consonancia con el perfil de su cualificación intelectual, de manera que, en principio, nos estamos refiriendo a un grupo donde priman “los profesionales de la política”, entendiendo esa categoría en el sentido en que Max Weber la define. Por consiguiente, eran, sobre todo, abogados que ejercieron su oficio en algún momento o de forma permanente, altos funcionarios del Estado, o, en su caso, periodistas. La suma de estos tres segmentos profesionales viene a suponer el 69,79 por 100 del total, bien entendido que a la hora de definir las profesiones de los diputados se ha tenido en cuenta la más significativa en aquellos casos en que los parlamentarios mostraban un perfil profesional variado y plural.

Ahora bien, que una mayoría de los políticos de la elite parlamentaria de la Restauración fueran abogados no implica que, además, no ejercieran otras actividades profesionales ajenas, en ocasiones, al derecho. Muchos gestionaban algún tipo de renta, poseían propiedades agrarias o eran activos industriales. La figura del político-empresario no era infrecuente en la Restauración. Hombres de la talla del vizconde de Eza o García Berlanga combinaron las actividades agrarias e industriales con la dirección de las organizaciones locales de sus partidos y algunos llegaron a ocupar puestos de gran responsabilidad en la gestión de los asuntos del Estado. Su vinculación a estas actividades no mermaba su cualidad de políticos. Por el contrario, les permitía sintonizar en mayor medida con las elites locales cuyos intereses representaban en las Cortes y de las que, en buena medida, dependía su presencia en el Parlamento. Otros muchos diputados participaban en los consejos de administración de importantes compañías bancarias, ferroviarias, navieras o mineras. Pero esta adscripción no implicaba que su acción política dependiera de los intereses de la empresa. Era una faceta más en su labor como mediadores de los intereses privados ante los poderes públicos. Y en más de una ocasión, cuando ocupaban puestos de responsabilidad en la dirección de los asuntos estatales, se veían obligados a contradecir la voluntad de las empresas que representaban.

Llama la atención que, en sus declaraciones al entregar su credencial en el Congreso, los diputados hicieran prevalecer su condición de abogados aun en el caso de que emplearan parte de su tiempo en alguna actividad económica. En contraste con ese perfil dominante de juristas, funcionarios y periodistas, y lejos de lo que en principio cabría suponer conforme a las interpretaciones al uso, los que se confesaban representantes directos de los grandes intereses económicos y de los grupos de presión empresariales (propietarios agrarios, comerciantes, industriales, banqueros, etc.) gozaban de una representación mucho menor dentro de la elite parlamentaria (25,15 por 100). Por su parte, los militares casi desaparecen de la muestra (2,51 por 100); y lo mismo ocurre con las profesiones liberales al margen del mundo del derecho (ingenieros, arquitectos, médicos), que apenas ascienden al 1,88 por 100. En consecuencia, la conclusión que se extrae es que se trataba de una elite especializada en los problemas jurídicos y políticos, acorde con una etapa en la evolución del Estado liberal que exigía una cualificación determinada, y no solamente la influencia de los notables tradicionales, basada en el control económico o en la deferencia. Durante los años finales de la Restauración, el Parlamento español estuvo prioritariamente en manos de una clase política profesional integrada por expertos en leyes, funcionarios y publicistas. Lo cual, insistimos, no quiere decir que sus miembros no tuvieran relaciones con el mundo de los negocios, formando parte, por ejemplo, de los consejos de administración de grandes empresas o bancos, y que ellos mismos no administrasen fortunas de cierta entidad, provenientes de rentas agrarias o industriales[112].

La relación de las profesiones con las tendencias políticas brinda otra serie de conclusiones y matices de indudable interés. En primer lugar, se constata que los abogados predominan en todos los grupos políticos, excepto en el liberal y en el republicano, donde los periodistas los superan. Los abogados pesan considerablemente, en una secuencia de mayor a menor, entre los ciervistas (100 por 100), los regionalistas (71,42), los mauristas (55,55), los albistas (50), los gassetistas (50), los reformistas (50), los conservadores (48) y los demócratas (39,47). Sin embargo, los abogados pesan considerablemente poco entre los republicanos (20 por 100) y los liberales romanonistas (16,66). Por contra, los periodistas gozan de una presencia fuerte en estos dos últimos grupos (60 y 25 por 100, respectivamente), lo cual ha de conectarse con la forma habitual de reclutamiento político en el ámbito republicano, donde la batalla se daba en la prensa, y, parcialmente, en el ámbito liberal, cuyos periódicos, en contacto con los republicanos, figuraban en orden de importancia entre los primeros del país (baste recordar diarios tan señeros como El Imparcial, El Liberal, Heraldo de Madrid, etc.).

En cuanto a quienes reconocían su directa vinculación con algún tipo de intereses económicos, se aprecia que sólo se encuentran propietarios agrarios entre los mauristas, conservadores, romanonistas, demócratas, albistas y reformistas. Dentro de ellos este tipo de propietarios suponía un porcentaje mayor entre los mauristas (33,33 por 100), los conservadores (22 por 100) y los romanonistas (20,83 por 100), que entre los demócratas (10,52 por 100) y los albistas (10 por 100). El caso de los reformistas (25 por 100) resulta engañoso, pues ciertamente no es muy significativo, ya que el número de representantes del grupo es muy pequeño. Puede afirmarse que los propietarios agrarios se integraban preferentemente en los partidos situados a la derecha del arco político. Despierta curiosidad en este sentido que entre los albistas, una fuerza habitualmente identificada con los intereses agrarios, en especial los trigueros, predominasen los abogados y no los terratenientes, lo que subraya que los poderes económicos solían acudir, en su caso, a intermediarios para llevar su voz cantante en el Parlamento. Lo mismo ocurre con los ciervistas, representantes derechistas de zonas agrarias (Murcia), que son también abogados antes que propietarios propiamente dichos.

CUADRO V

Siglas: Abo., abogados; Fun., altos funcionarios del Estado; Pli., profesiones liberales (excepto abogados); Ban., banqueros; Pro., propietarios agrarios (preferentemente); Ind., industriales y/o comerciantes; Per., periodistas, publicistas y escritores; Mil., militares; Emp., empleados.

Los industriales y comerciantes disfrutaban de una presencia escasa con respecto al total, y en cualquier caso significativamente menor que la de los agrarios. En términos relativos, su peso es destacable entre los regionalistas catalanes y, a cierta distancia, entre los romanonistas, mientras que entre los mauristas es pequeño. Entre los conservadores datistas su presencia consta como puramente testimonial. En cuanto a los banqueros, se distribuyen en proporciones casi iguales entre estos últimos y las distintas familias liberales. Por otra parte, una elemental combinación de profesiones, en los casos en los que así ocurre, muestra la existencia de 24 casos de propietarios agrarios que también son abogados; 21 casos de abogados que combinan esa característica con la de periodistas o publicistas; y, por último, 10 casos de industriales que también son titulados en leyes. Presumiblemente, muchos de los parlamentarios que sólo figuran como abogados en las fuentes también debían ser propietarios agrarios, empresarios o incluso rentistas urbanos. Pero no son tales condiciones las que se recogen en la documentación consultada; mientras que si eran principalmente propietarios, rentistas o empresarios así lo resaltan las fuentes. A falta de información suficiente, en estos momentos, sobre el patrimonio y el estatus financiero de nuestros parlamentarios, eludimos por ahora profundizar en otras consideraciones de naturaleza económica, a la espera de ir recabando más datos.

Nobles de corto abolengo

De acuerdo con nuestro análisis, puede sostenerse que la nobleza como tal grupo social desempeñaba una función residual en el Congreso de los Diputados durante la Restauración. También se confirma la tesis de que la nobleza, si bien continuó ejerciendo un cierto cometido político, trasunto de su influencia social, representó un papel más bien secundario, y por supuesto más centrado en la Cámara alta del Parlamento que en la Cámara baja[113].

Sólo hemos detectado la presencia de 26 nobles entre los 167 diputados que conforman la elite parlamentaria, la mayor parte de los cuales, o sus inmediatos ancestros, accedieron al título en tiempos relativamente recientes[114]. Es decir, la mayoría de esos nobles son de nuevo cuño. Sobre una muestra de 20 títulos (en seis casos no tenemos la fecha fundacional), solamente cuatro pueden ser incluidos en la categoría de la “vieja nobleza”, es decir, el estrato superior del Antiguo Régimen constituido antes de la revolución liberal; seis títulos corresponden al siglo XIX, pero al período previo a la Restauración; mientras que en esta última etapa son 10 los títulos que se conceden, aspecto que resalta la naturaleza especialmente pródiga en la concesión de títulos nobiliarios que tuvo el régimen canovista. Como es sabido, antes y a lo largo de ese período, el ascenso al rango de noble fue una de las aspiraciones más cultivadas por los personajes de relevancia pública, fueran políticos, militares u hombres de fortuna. Aspiraciones que encontraron perfecto acomodo en la Restauración, pues fue entonces cuando se produjo una inusitada expansión del número de títulos, llegándose a alcanzar cotas similares a las de Gran Bretaña.

Del cruce de las profesiones con los títulos nobiliarios resulta que ocho nobles son abogados, 10 son propietarios agrarios, dos aparecen como industriales y otro como banquero, dos figuran como altos funcionarios y tres como militares. Aunque con toda seguridad algunos de los nobles que aparecen como abogados poseían también propiedades u otras fuentes dispares de rentas (fueran agrarias o no), y por lo tanto estas cifras cabe asumirlas como provisionales, es lo cierto que entre la nobleza parlamentaria existía un porcentaje superior de propietarios agrarios (un 38,46 por 100) que entre la muestra global de diputados permanentes (un 15,72 por 100). Este matiz es aplicable en general a la presencia de los nobles en el mundo de los negocios, y de forma aún más llamativa en la categoría de los elementos castrenses (tres de los cuatro militares son también nobles).

Por último, las tendencias políticas que se dan en este grupo minoritario de la elite parlamentaria se distribuyen así: tres mauristas, un ciervista, 13 conservadores datistas, tres liberales romanonistas, cinco demócratas y un albista. De lo que se deduce, en primer lugar, que en este tipo de diputados los seguidores de Eduardo Dato, los idóneos, prevalecen a mucha distancia sobre el resto (la mitad exactamente muestra esta adscripción). En segundo lugar, se constata el mayor peso de los nobles vinculados al arco del antiguo Partido Conservador, ahora fragmentado, en relación con el campo del viejo Partido Liberal —también roto en aquellos momentos—, al que únicamente corresponden nueve de los 26 nobles considerados. Por último, hay que reseñar la inexistencia de individuos con título en el conjunto de fuerzas antidinásticas, aspecto éste, por lo demás, previsible.

LA CARRERA POLÍTICA DE LA ELITE PARLAMENTARIA

Un cursus honorum alejado de las instituciones locales

La historiografía existente sobre la Restauración, en especial la compuesta por los estudios locales, supone habitualmente que la mayoría de los diputados de las Cortes liberales, y más en concreto la de aquéllos que gozaban de cierta influencia local, comenzaba su andadura política en ayuntamientos y diputaciones provinciales, para pasar luego a ocupar cargos de mayor relevancia. Ésta es una conclusión que se desprende de obras como la de Javier Tusell sobre Andalucía, en la que el autor trazó un rígido cursus honorum que, arrancando de los puestos de concejal y diputado provincial, pasaba por el desempeño de la función de diputado a Cortes, para seguir después peregrinando por gobiernos civiles y ministerios. Las senadurías quedaban reservadas para los notables sin aspiraciones o para los jubilados de la política activa[115].

CUADRO VI

Sin embargo, las biografías de los miembros de nuestra elite parlamentaria no respondieron a este modelo general, al menos en cuanto se refiere a los primeros tramos de la escala. Sólo hemos hallado constancia de que 44 de ellos —es decir, poco más de la cuarta parte— llegasen al Parlamento tras haber bregado en asambleas municipales o provinciales. El Congreso fue la plataforma de despegue más utilizada, lo cual puede explicarse por las propias características de estos representantes, reclutados en clientelas políticas que exigían contactos con los jefes nacionales de los partidos y con el Gobierno que, al convocar las elecciones, encasillaba a sus candidatos favoritos; y hay que relacionarlo sobre todo con su condición de grupo escogido que encabezaba las facciones partidistas y movía los hilos del poder público en el más alto nivel del Estado. No obstante, esto no significa, como veremos, que los congresistas de elite no mantuvieran fuertes vínculos con el poder local.

Parlamentos gubernamentales y gobiernos salidos del Parlamento

La carrera política de la elite de la Restauración daba comienzo con la victoria en unas elecciones de diputados a Cortes y, una vez en el hemiciclo, los protagonistas de la vida pública entraban en la rueda de los puestos gubernamentales. Del Parlamento salían en algunos casos los gobernadores civiles, agentes de confianza del ministro de la Gobernación en las provincias y encargados de facilitar la consecución de los resultados electorales apetecidos por el Gabinete, negociando con las fuerzas locales o usando para ello los instrumentos de presión a su alcance, legales o no[116]. Pero los parlamentarios permanentes aspiraban sobre todo a figurar en la nómina de los altos cargos del Gobierno: directores generales, subsecretarios y ministros procedían casi siempre de escaños en el Congreso o en el Senado, desde los cuales seguían a sus jefes de clientela o hacían valer su condición de tales para dirigir la administración del Estado.

Los partidos dinásticos —y algunos de los opositores, como los republicanos de corte más tradicional— disponían de una organización exigua, basada en las relaciones personales entre los jefes nacionales y los notables y caciques locales. Unos y otros formaban ocasionalmente comités y pertenecían a casinos de un determinado color político, que se movilizaban casi de modo exclusivo en tiempo de elecciones. Este endeble tinglado organizativo, carente de una burocracia mínima y sólo acompañado por la prensa afín, tenía una de sus principales sedes en el Parlamento. A las Cortes llegaban todos los primates de los partidos, las grandes notabilidades regionales y provinciales, y algunas locales. Ellos eran los que integraban el grupo de presencia más firme en la Cámara baja, la más importante en el día a día de la política española. Destacaban entre sus componentes los líderes de todas las tendencias, excepto algún caso excepcional como el de Manuel García Prieto, cabeza de la facción demócrata del Partido Liberal y ausente del Congreso por su condición de senador. Las decisiones propias de los partidos, como por ejemplo la designación del jefe, podían tomarse en asambleas de parlamentarios, aunque en general dependían de quién ocupase la presidencia del Consejo[117].

CUADRO VII

Por último, la incidencia en la elite parlamentaria propuesta de individuos que fueron alguna vez senadores resulta muy reducida (sólo 16), consecuencia previsible de la muestra elegida, que solamente recoge a los diputados casi permanentes. Los pocos miembros del Senado presentes son los que, por razón de circunstancias coyunturales, no consiguieron un asiento en el Congreso en una ocasión y encontraron hueco en la otra Cámara —aunque volvieran más tarde a la de origen— y aquéllos que obtuvieron una senaduría vitalicia al final del período.

Una representación parlamentaria a todas luces estable

Los diputados más estables en el tiempo eran prácticamente inmóviles en el mismo distrito. Una abrumadora mayoría de ellos no abandonó en la etapa señalada su distrito electoral, y el que lo hizo fue casi siempre para aterrizar en otro distrito próximo de la misma provincia. Los cambios de provincia y de región en sucesivas elecciones resultaban muy escasos, y solían coincidir con cambios simultáneos en la adscripción partidista del parlamentario. Puede citarse el caso de Joaquín Salvatella, itinerante por varias regiones a causa de su abandono de la militancia republicana en Cataluña y su desembarco en las filas del conde de Romanones, que lo colocó donde halló un lugar vacío.

GRÁFICO II

Siglas: A, 1Distrito/1Provincia/1Región (distrito propio), 129 diputados (77,24 %); B, 2 Distritos/1Provincia/1Región, 18 diputados (10,77 %); C, 2 Distritos/2Provincias/1Región, dos diputados (1,19 %); D, 2 Distritos/2 Provincias/2 Regiones, siete diputados (4,19 %); E, 3 Distritos/1Provincia/1Región, cuatro diputados (2,39 %); F, 3 Distritos/2 Provincias/2 Regiones, tres diputados (1,79 %); G, 3 Distritos/3 Provincias/1 Región, un diputado (0,59 %); H, 3 Distritos/3 Provincias/2 Regiones, un diputado (0,59 %); I, 4 Distritos/3 Provincias/2 Regiones, un diputado (0,59 %); J, 4 Distritos/4 Provincias/4 Regiones, un diputado (0,59 %).

La movilidad de los diputados permanentes era mínima para todas las tendencias políticas. En el período final del régimen de la Restauración, tanto los partidos de derecha como los de izquierda, fueran dinásticos o antidinásticos, disponían de distritos electorales propios. Sólo en las facciones más reducidas de los grupos dinásticos (como las de los seguidores de Santiago Alba y de Rafael Gasset dentro del Partido Liberal) puede advertirse un grado apreciable de variación. Probablemente, estos hechos tienen que ver con el afianzamiento del arraigo de los candidatos y el progresivo establecimiento de feudos territoriales inexpugnables, evolución que señalaron destacados observadores contemporáneos, como José Ortega y Gasset y Gabriel Maura[118]. Es por tanto posible afirmar que la elite parlamentaria de estos años disfrutaba de un electorado enormemente estable. Por los caracteres básicos del sistema político de la Restauración y de la sociedad española de la época, resulta verosímil atribuir este rasgo a la existencia de dos tipos de comportamiento político de desigual incidencia, distintos pero coetáneos.

CUADRO VIII

Claves: El primer número de cada cifra se refiere al distrito, el segundo a la provincia, y el tercero a la región. Ejemplo: 111 significa 1 distrito, 1 provincia, 1 región.

El primero se correspondía con la proliferación de cacicazgos muy arraigados, es decir, de distritos que se comportaban electoralmente de forma autónoma con respecto a los deseos del Gobierno que organizaba los comicios. En ellos sobresalían una o varias figuras —los grandes caciques— que monopolizaban el control de la administración local y ganaban la voluntad de los notables de menor rango mediante el cultivo de la política clientelar, lo cual les otorgaba la autoridad necesaria para hacerse respetar por el Ministerio de la Gobernación. Tales distritos mostraban niveles de movilización y competitividad casi nulos, pero disponían, en cambio, de redes de intercambio personalizado de favores que, desde el Parlamento hasta el pueblo más alejado, experimentaban una intensa actividad. Los diputados eran los encargados de representar en el Congreso los intereses de los hombres más influyentes de cada distrito y los generales de la población, y es legítimo suponer que los miembros de la elite eran los más hábiles o los mejor colocados para hacerlo.

Los cacicazgos así definidos abundaban sobre todo en las zonas rurales del país, es decir, en la mayor parte del territorio español y en la más beneficiada por la legislación electoral. Los distritos propios rurales representaban más del 70 por 100 del total de distritos propios. Por encima de esta media, es decir, con una mayoría aplastante de diputados procedentes del campo, se situaban los dos principales grupos liberales (los demócratas de García Prieto, con un 83 por 100, y los miembros de la clientela del conde de Romanones, con un punto menos) y, algo por detrás, los conservadores liderados por Eduardo Dato (con más de un 74 por 100). Curiosamente, y contra lo que suele afirmarse en la historiografía al uso, tanto reformistas como republicanos, considerados normalmente fuerzas modernizadoras del sistema político, también tuvieron más parlamentarios estables llegados de los pueblos que de las ciudades (por ejemplo, Melquíades Álvarez, jefe reformista, salía elegido por Castropol, un distrito rural de Asturias). Tampoco los regionalistas catalanes aparecen desde esta perspectiva como demasiado modernos; tienen una alta presencia de distritos propios (seis de siete) y el 50 por 100 son rurales (si se le suman los otros catalanistas, esta característica se acentúa aún más: de nueve, ocho son distritos propios, y rurales el 55,55 por 100).

El segundo tipo de comportamiento estaba asociado a la presencia de un grado de movilización política apreciable en favor de ciertos candidatos. Contaban éstos con la presencia de partidos que atendían a las diferentes fases del proceso electoral organizando campañas, redactando programas, atrayendo electores para elevar la participación, designando interventores para las mesas y vigilando la comisión de fraude. La investigación y el sentido común demuestran que estas características se daban preferentemente en las ciudades. Considerando distritos urbanos los situados en las circunscripciones que elegían a varios diputados o en las capitales de provincia —aunque en muchos casos estas últimas constituían entornos políticos muy similares a los estrictamente rurales— los distritos propios urbanos sólo representaban el 27 por 100 del total de los distritos propios. Para explicarlo hay que tener en cuenta, por un lado, que la geografía electoral favorecía la representación rural por encima de la urbana, y, por otro, que en las ciudades la concurrencia de candidatos era superior. Los grupos políticos con un componente urbano más definido eran el socialista y, sorprendentemente, el conservador ciervista (de Juan de la Cierva), seguidos por el maurista (de Antonio Maura, cuyos seguidores movilizaron al electorado urbano de ciudades como Madrid) y el regionalista catalán (con una fuerte implantación en Barcelona).

Aunque resulta más difícil de representar gráficamente en el espacio de que disponemos, es necesario aclarar que la forma de organizar la participación electoral en tiempos de la Restauración determina que la unidad adecuada para su estudio no sea la región, que carecía de instituciones administrativas propias, sino la provincia. En ella reinaban el gobernador y la Diputación, y a su demarcación centralizada se adaptaba también la estructura de los partidos políticos[119]. Por ello puede ser interesante echar un vistazo, para acabar con este apartado, a la geografía provincial de la influencia política.

Partiendo de la consideración de los distritos propios, es decir, de aquéllos que contaron con el mismo diputado en todas las legislaturas, y considerando a su lado también los que siempre elegían a un diputado del mismo partido, podemos clasificar las provincias según la fuerza política dominante:

CUADRO IX

1. En primer término, puede hablarse de provincias conservadoras. Estaban representadas por miembros prominentes de la facción mayoritaria del Partido Conservador, la datista, las de Orense (gracias a la influencia de la familia Bugallal, cuyo jefe, Gabino, fue ministro de Hacienda en varias ocasiones y uno de los más fieles colaboradores de Dato), Santander (con Juan José Ruano Sota), Soria (bajo la sombra del vizconde de Eza, ministro y tratadista de temas agrarios y sociales), Ávila (sede de Nicolás Sánchez Albornoz y los Silvela, herederos del antiguo jefe conservador), Huelva (feudo de Manuel Burgos y Mazo), Palencia (de Abilio Calderón), Cuenca (del conde de San Luis y del clerical Mariano Catalina) y Álava (donde acudió Eduardo Dato a petición de los alaveses y ejercía el poder la familia de los financieros Urquijo). Las otras facciones del partido no controlaban provincias enteras, salvo la de Juan de la Cierva, que, como es sabido, filtraba todos los asuntos, por nimios que fueran, referidos a la de Murcia. Sumados todos los grupos conservadores, son mayoría también en Baleares (con el consabido influjo de Maura), Asturias (el legado de la rama ultracatólica de los Pidal), Málaga (cacicazgos de los Bergamín y los Larios) y Segovia (con Gil de Biedma y otros notables locales)[120].

2. Las provincias netamente liberales reproducían las divisiones que afectaban a su partido, más mediatizado que el conservador por el personalismo. La facción demócrata, la más numerosa, era hegemónica en León (donde destacaba la influencia del jefe, Manuel García Prieto, acompañado por el conde de Sagasta, yerno del fundador), Logroño (cacicazgo asociado también a la herencia política de Sagasta, administrada por Amós Salvador y Miguel Villanueva), Castellón (el famoso cossi, reconvertido de conservador en liberal) y Alicante (el antiguo canalejismo, cuyo albacea era José Francos Rodríguez, y la hacienda familiar de Trinitario Ruiz Capdepón, fiel sagastino). Los romanonistas sólo controlaban una provincia entera, la de Guadalajara, feudo de su jefe Álvaro de Figueroa y modelo bien documentado de ejercicio de las artes caciquiles de matriz clientelar. Si sumamos los distritos propios de todas las tendencias liberales, este partido resultaba ser el dominante asimismo en las provincias de La Coruña (coto de la familia Gasset) y Huesca (en la cual perduraba el legado republicano posibilista de Manuel Camo, que devino liberal y contaba en su dirección con el periodista Miguel Moya)[121].

3. Para concluir conviene citar las pocas provincias donde eran influyentes los partidos situados fuera del turno de los dinásticos: los regionalistas catalanes dominaban la provincia de Barcelona, los reformistas disfrutaban de cierta ascendencia sobre Oviedo (aunque no la controlaban, ya que se limitaron a reemplazar allí al Partido Liberal), y las diferentes obediencias carlistas se repartían Guipúzcoa[122].

DOS REGIONES EN DETALLE

Asturias

El estudio de la provincia de Oviedo puede resultar de especial interés por varias razones: en primer lugar, porque era una de las provincias con mayor estabilidad en la representación política en el Congreso (el 64 por 100 de sus diputados se mantuvo en su puesto en cinco de las seis legislaturas entre 1914 y 1923); en segundo lugar, porque la mayor parte de sus diputados había nacido en Asturias, por lo que el supuesto cunerismo sería muy bajo (siete de sus nueve diputados estables habían nacido en la provincia); y, en tercer lugar, porque, desde el punto de vista económico, Asturias era una región con un desarrollo industrial y una estructura bancaria regional de alto nivel, por lo que su estudio podría contribuir a encontrar una respuesta al grado de representatividad que existía en el Congreso de las fuerzas económicas emergentes. Por último, podremos ver lo sucedido con una fuerza política nueva y en ascenso, el reformismo, cuyo origen y principal base de apoyo se encontraba en dicha región.

La situación de las fuerzas políticas en Asturias era muy reveladora. Los conservadores, herederos del viejo conservadurismo pidaliano, se encontraban divididos en dos ramas: la moderada, representada por Ignacio Herrero, amigo de Sánchez Guerra, y la reaccionaria, que reconocía la jefatura del marqués de Canillejas y del conde de Revillagigedo, a la que se sumaban los Figaredo, Aza y Rodríguez San Pedro. Los liberales, encabezados por el marqués de Teverga, pertenecían a la facción demócrata y contaban con el apoyo de uno de los principales industriales y financieros asturianos, José Tartiere. Por último, hay que mencionar a los reformistas, que se habían acercado al régimen de la Restauración en la segunda mitad de los años diez. Tanto la rama moderada de los conservadores como los liberales y los reformistas asociaron sus fuerzas en alianzas electorales de mutua conveniencia, de forma que se repartían los distritos en buena parte de las elecciones celebradas entre 1914 y 1923 y obtenían sus escaños por el artículo 29 sin necesidad de celebrar elecciones. La competencia electoral se solía restringir a los distritos de Oviedo y Gijón y a aquellos —pocos— rurales donde no se hubiese podido pactar el acuerdo. Así, acostumbraban a conseguir su escaño los reformistas José Manuel Pedregal (en Avilés) y Melquíades Álvarez (en Castropol); los liberal-demócratas marqués de Teverga y Félix Suarez Inclán; y los conservadores de la rama datista Manuel Argüelles, el marqués de Lema y el marqués de Argüelles. Para completar el cuadro político, los socialistas compitieron y empezaron a conseguir escaños en Oviedo y a veces en Gijón en las personas de Saborit, Menéndez o Llaneza.

En las seis elecciones celebradas entre 1914 y 1923, hemos encontrado en Asturias nueve diputados que repitieron al menos en cinco elecciones, por lo que los hemos considerado estables. Entre ellos figuran 4 conservadores, 3 reformistas y dos liberales-demócratas. Veamos sus nombres y principales características[123]:

Ignacio Herrero de Collantes, marqués de Aledo, nació y residía en Oviedo. Abogado y banquero, conservador datista y después seguidor de Sánchez Guerra, fue diputado electo por Oviedo capital en las seis elecciones celebradas entre 1914 y 1923. Era uno de los principales banqueros e industriales españoles, accionista y consejero de numerosas empresas y bancos, entre los que pueden destacarse el Banco Hispano Americano, el Banco Herrero, Hidroeléctrica del Cantábrico, Petrolífica Asturiana, Duro Felguera, Unión Española de Explosivos, La Estrella, etc.

A Manuel de Argüelles lo clasificamos inicialmente como abogado. Fue diputado por Infiesto desde 1910 y casi siempre por el artículo 29. Aunque nacido en Madrid, pertenecía a una influyente familia asturiana, con extensas propiedades en la región. De filiación conservadora datista, fue subsecretario y ministro de Hacienda y Fomento en los años 1920-1922. Ocupó asimismo destacados cargos en la banca: fue consejero de los bancos de Oviedo y Gijonés de Crédito, vinculados ambos al Banco Español de Crédito y donde confluyeron los intereses económicos de las importantes familias asturianas Masaveu, Figaredo y Caicoya.

Federico Bernaldo de Quirós y Mier, marqués de Argüelles por su matrimonio con María Josefa Argüelles y Díaz —de la familia Argüelles—, nació en Villatormes (Oviedo) y fue diputado por Llanes desde 1907, donde acostumbraba a obtener su acta por el artículo 29. Abogado de formación, se dedicó sin embargo a la gestión de su cuantiosa fortuna. De filiación conservadora, destacó por su estrecha relación con la Casa Real. También fue Senador entre 1891 y 1896 por Cuba, donde disfrutaba de extensas propiedades.

Salvador Bermúdez de Castro y O’Lawlor, marqués de Lema y duque de Ripalda, nacido y con residencia en Madrid, doctor en Derecho, fue diputado por Tineo desde 1891 y alcalde de Madrid en 1903-1904. Conservador datista, fue ministro repetidas veces en gobiernos conservadores durante los años diez y veinte. Académico de jurisprudencia, no nos constan vinculaciones estrechas con la región asturiana. Propietario de una considerable fortuna, fue gobernador del Banco de España en 1921 y consejero del Ferrocarril Central de Aragón, donde compartía cargo con Félix Suárez Inclán, otro diputado estable asturiano.

Victoriano García San Miguel y Tamargo, marqués de Teverga, nacido en Oviedo, de profesión militar, en realidad estaba en excedencia. Liberal demócrata, su familia lo fue todo en la historia de los liberales asturianos. Fue diputado por Luarca desde 1901, donde en los últimos años diez y primeros veinte solía lograr su acta por el artículo 29. El marqués de Teverga, emparentado con José Tartiere, era consejero de los dos bancos más directamente vinculados a éste: el Banco Asturiano de Industria y Comercio y el Banco de Valencia, ambos presididos por Tartiere. Además, en los consejos compartía mesa con los hermanos Nicolás y Armando de las Alas Pumariño que, aunque mauristas y diputados casi estables también por Asturias, estaban en la órbita de Tartiere. Asimismo, Teverga era consejero de la Sociedad (de suministro de agua) Popular Ovetense y aquí se sentaba, además de con Tartiere, con los Masaveu, Herrero y Rodríguez San Pedro.

Félix Suárez Inclán, nacido en Avilés y con residencia en Madrid, era abogado y registrador de la propiedad. Adscrito a la facción liberal demócrata, fue diputado por Luarca desde 1886 hasta 1890 y después, ininterrumpidamente, por Cangas de Tineo, obteniendo frecuentemente esta acta en los últimos años de la Restauración por el artículo 29. Era consejero de Siemens Schuckert en España y presidente del Consejo de Administración del Ferrocarril Central de Aragón, del que formaban parte el marqués de Lema y uno de los más importantes financieros vascos, Valentín Ruiz Senén.

Los políticos reformistas estaban encabezados por Melquíades Álvarez González, nacido en Gijón, abogado, catedrático de Derecho en la Universidad, máximo dirigente del Partido Reformista y diputado por Oviedo en 1898 y por Gijón después hasta 1910, cuando pasó a controlar el distrito de Castropol, donde consiguió su acta por el artículo 29 en las elecciones celebradas entre 1914 y 1923. Típico político profesional y profesional del derecho, en los años finales de la Restauración trabajó como asesor del Banco Hispano Americano, en cuyo Consejo de Administración ocupaban una posición destacada tres conocidos asturianos: Ignacio Herrero, Julián Cifuentes (director general) y Ramón Álvarez Valdés (secretario del Consejo).

José Manuel Pedregal y Calvo, nacido en Oviedo, doctor en Derecho, era una de las figuras principales del reformismo. Especializado en materias económicas, ocupó el cargo de ministro de Hacienda en 1922-1923. Fue diputado por Avilés ininterrumpidamente desde 1907 hasta 1923, resultando elegido por el artículo 29 en cuatro de las seis elecciones celebradas entre 1914 y 1923.

Ramón Álvarez Valdés y Castañón, nacido en Pola de Siero (Oviedo), era doctor en Derecho y relator-secretario de la Audiencia Territorial de Madrid desde 1899. Dirigente del Partido Reformista, obtuvo su primera acta de diputado por Oviedo en 1914 y, desde entonces, lo hizo sin interrupción hasta 1923 en todas las legislaturas. En las mismas elecciones lo acompañó en la circunscripción de la capital Ignacio Herrero, mientras que el tercero acostumbraba a ser un socialista (Saborit o Llaneza). A principios de los años diez fue nombrado secretario del Consejo del Banco Hispano Americano (cargo bastante relevante) y era también consejero de la Sociedad Territorial Asturiana, compartiendo en ambas compañías asiento con Ignacio Herrero.

Este estudio en detalle de los diputados estables por Asturias nos lleva a las siguientes conclusiones:

– La alta estabilidad y solidez de la representación política asturiana en el Congreso de los Diputados parece deberse al considerable arraigo local y regional de los diputados. No debe olvidarse que de los nueve diputados siete nacieron allí, uno tenía sólidos lazos familiares con el Principado (Manuel Argüelles) y sólo en un caso no nos constan estrechas relaciones con su distrito estable (marqués de Lema), aunque probablemente las hubiera generado en los 32 años en los que lo representó. La alta estabilidad en la representación política también tiene su origen en una suerte de “encasillado” regional o pacto entre casi todas las fuerzas políticas regionales, realizado al margen del poder central. Fuera de él quedaban sólo la facción más derechista del conservadurismo y los socialistas, que para conseguir representación tuvieron que competir.

– Aquellos diputados que en un primer momento hemos clasificado profesionalmente como abogados (Manuel Argüelles o Félix Suárez Inclán) o militares (marqués de Teverga), combinan en realidad esa condición con la gestión de sus propios capitales o la representación de importantes intereses económicos. Lo mismo cabe aplicar al reformista Álvarez Valdés.

– Los nobles que representaban a Asturias en el Congreso pertenecían a una nobleza reciente (posteriores a 1850) y volcada hacia los negocios industrial-financieros, sin duda porque el origen de los títulos era en buena medida económico.

– La potente y sólida —en aquella época— burguesía industrial y financiera asturiana podía llevar su voz al Congreso tanto de forma directa (Ignacio Herrero) como a través de hombres vinculados a sus distintos sectores (Manuel Argüelles o el marqués de Teverga en sus relaciones con Tartiere o los Masaveu, Figaredo, Caicoya o Botar).

– La mayoría de los nuevos políticos profesionales asturianos (vinculados al Partido Reformista), además de políticos buenos profesionales del Derecho, mantenían buenas relaciones con los sectores más dinámicos de la industria y las finanzas asturianas.

Castilla-La Mancha

La elección de Castilla-La Mancha como segunda región en la cual estudiar más en detalle la elite parlamentaria se debe en buena medida a razones opuestas a las que adujimos para escoger Asturias. Con ello pretendemos, pues, analizar los dos extremos. En primer lugar, porque Castilla-La Mancha era la región que aparentemente recibía a un número mayor de cuneros (el 75 por 100 de sus diputados estables había nacido fuera de la zona) y, al mismo tiempo, su representación política en el Congreso era de las más inestables (sólo el 30 por 100 de los distritos eran propios). En segundo lugar, Castilla-La Mancha era una zona eminentemente agrícola, con escasísimas incrustaciones industriales, y podía, por tanto, aproximarnos a las relaciones del mundo agrario con la política de la época. Y, en tercer lugar, porque en estas provincias estaban bien representados los dos grandes partidos dinásticos y no figuraban miembros de grupos ajenos a los mismos[124].

Conviene destacar también las grandes diferencias entre provincias, que pueden observarse en el cuadro adjunto:

CUADRO X

* No disponemos de datos de nacimiento de un diputado por Cuenca.

Como puede observarse, la provincia de Guadalajara tiene la representación política más estable en el Congreso, debido al control ejercido sobre ella por el conde de Romanones, y las de Ciudad Real y Albacete son aquéllas en las que la inestabilidad en dicha representación resulta mayor. De los nueve diputados que estudiamos, porque fueron elegidos al menos en cinco de las seis elecciones celebradas entre 1914 y 1923, seis pertenecían a las distintas facciones del Partido Liberal y sólo tres se encontraban en las filas del conservadurismo. Recordemos su nombre y analicemos sus características ordenándolos por provincias:

José Martínez Acacio, nacido en San Clemente (Cuenca), era licenciado en Derecho y salió elegido en el distrito de Alcaraz (Albacete) entre 1907 y 1923 —exceptuando las elecciones de 1910—, como dirigente de los conservadores datistas en la provincia. La familia Acacio controlaba políticamente la comarca de Villarrobledo, perteneciente al distrito electoral de Alcaraz, donde poseía grandes extensiones de tierra. Nuestro diputado aparecía en el Registro de la Propiedad Expropiable que elaboró el Gobierno de la República en los años treinta con 1.532 Ha. en Villarrobledo y 1.261 Ha. en Ossa de Montiel, un municipio cercano. Ejerció la abogacía, con despachos abiertos en Madrid, Albacete y Cuenca, donde también mantenía su influencia, y se dedicó de manera destacada a la agricultura. Sobresalió asimismo por sus labores de intermediación al servicio de sus electores.

Rafael Gasset y Chinchilla, nacido en Madrid, abogado y periodista, cabeza de una facción liberal que se autocalificó de liberal-agraria, fue diputado a Cortes por el distrito de Noya (La Coruña) desde 1890 hasta 1910. Desde entonces fue elegido en La Mancha, primero por Ciudad Real y, después, desde 1919, por Alcázar de San Juan. Ocupó el cargo de ministro de Fomento repetidas veces, y en uno de sus mandatos construyó un importante pantano cerca de Ciudad Real, favor colectivo que le hizo popular entre sus electores. A pesar de su condición claramente cunera en su origen, se construyó casi un distrito propio, con la oposición de los dirigentes conservadores y liberales de la provincia, contando siempre con el apoyo de los distintos gobiernos. Su hermano José era propietario en el término de Chiloeches (Guadalajara), con 827 Ha. de tierra; otro hermano suyo, Ramón, fue senador liberal por Ciudad Real en 1914 y 1916, y a su hijo Ricardo Gasset Alzugaray le cedió en propiedad “su” distrito de Noya desde 1910 hasta 1923, con un ligero descenso en el distrito de Almagro (Ciudad Real) en las elecciones de 1916.

Fernando Sartorius y Chacón, conde de San Luis, nacido en Madrid, era militar de carrera aunque se retiró de su ejercicio tempranamente. Fue diputado por Huete (Cuenca) desde 1896 hasta 1921, año en el que se convirtió en senador vitalicio. De noble y acaudalada familia, heredó la influencia y el control sobre la provincia de Cuenca de su padre, Luis José Sartorius Tapia, que había sido diputado entre 1843 y 1867 por Priego, distrito conquense que durante el reinado de Isabel II ocupó parte del territorio del de Huete, creado en la Restauración. Cuando pasó al Senado en 1921 dejó el distrito a su hijo Fernando, vizconde de Priego, que resultó elegido en 1923 diputado por Huete, tal y como lo había sido ya por San Clemente en 1920. Dirigente de los conservadores datistas a escala nacional, había ocupado todos los cargos posibles en el régimen de la Restauración y era el máximo cacique de la provincia, donde disponía de importantes propiedades. Su fortuna y sus relaciones lo llevaron a los consejos de administración de gran número de empresas en todos los sectores, como el Ferrocarril Madrid-Zaragoza-Alicante (MZA) y el Canal de Isabel II, además del Banco de España.

Manuel Casanova Conderana, del que desconocemos su lugar de nacimiento, ingeniero industrial, fue diputado por Motilla (Cuenca) en las cinco legislaturas que transcurrieron entre 1916 y 1923 (este último año por el artículo 29). Pertenecía a la facción demócrata del Partido Liberal y había heredado el distrito de su padre, Jesús Casanova Moreno, que ocupó el escaño de Motilla en las primeras elecciones del siglo XX, hasta 1914, y evolucionó desde el sector liberal gamacista hasta los mauristas, retornando finalmente a las huestes liberales. Su familia disponía de grandes propiedades agrarias en las comarcas del distrito electoral y aledaños. En 1931 reapareció como dirigente provincial de Acción Nacional y en 1936 resultó elegido diputado por la CEDA.

Álvaro de Figueroa y Torres, conde de Romanones, nacido en Madrid, fue el jefe del Partido Liberal en la provincia de Guadalajara durante la mayor parte de su vida. Allí heredó la influencia de su familia, de nobles venidos a menos pero con propiedades en los pueblos cercanos a la capital. Perteneció siempre al Partido Liberal y con él, como uno de sus primates o como líder de una de sus facciones, ocupó los cargos más importantes en el gobierno de la Monarquía: ministro de diferentes carteras, presidente de ambas Cámaras y del Consejo de Ministros. Doctor en Derecho, abandonó pronto el ejercicio de la abogacía para dedicarse en cuerpo y alma a la política. Su considerable fortuna personal estaba basada en las empresas familiares, sobre todo en la minería del plomo, extraído en Jaén y procesado en Cartagena. Fue accionista y consejero de múltiples compañías, como Peñarroya, La Unión Resinera Española y el Banco Hipotecario. Reunió 4.859 Has. de tierra de cultivo en Guadalajara y desempeñó un papel relevante en la economía local, pero su arraigo político se basó sobre todo en la creación de una clientela fiel, distrito tras distrito, para lo cual se sirvió del manejo de los recursos públicos. Tras ascender con ayuda del respaldo gubernamental, logró hacerse con un feudo provincial inexpugnable y capaz de plantar cara al Ministerio. En él situó a varios de sus hijos y parientes, y a diversos cuneros, lo cual le valió algunas protestas al final del período de la Restauración. Él mismo salió diputado en todas las ocasiones entre 1888 y 1923 (por el artículo 29 varias veces, y en 1923 también senador), y, durante la República, en las tres convocatorias electorales que tuvieron lugar antes del estallido de la Guerra Civil.

Manuel Brocas Gómez, nacido en Madrid, era licenciado en Derecho, notario y archivero, e hizo carrera política como secretario particular del conde de Romanones, quien lo colocó como diputado por Pastrana o Brihuega, distritos de la provincia de Guadalajara, entre 1910 y 1923, una trayectoria que sólo interrumpió para ocupar una senaduría, también por Guadalajara, en 1921. Liberal romanonista, aunque parezca innecesario decirlo, representaba los intereses del Conde y se encargaba del cultivo del cacicazgo y de los trabajos electorales. Estaba presente en consejos de administración de algunas empresas como el Ferrocarril Madrid-Aragón.

Tomás de Beruete y Udaeta, nacido en Madrid, licenciado en Derecho, fue diputado por Talavera de la Reina (Toledo) sin descanso desde 1903 hasta 1923, resultando elegido por el artículo 29 en 1920 y 1923. Liberal romanonista, heredó el distrito de su padre, Tomás Ignacio Beruete, que había sido diputado y senador conservador. Emparentado directamente con la familia del líder liberal Moret, la suya heredó grandes propiedades agrarias en el partido de Talavera, así como en otras zonas de las provincias de Toledo y Ciudad Real, procedentes de compras en la Desamortización. A su cuidado dedicó estudios y esfuerzos profesionales. Poseía una inmensa influencia en el distrito, y participaba en consejos empresariales como el del Banco de Madrid.

Manuel de Taramona y Díaz de Entresotos, nacido en Bilbao, profesor mercantil de formación, se ocupaba de múltiples intereses económicos en los sectores comercial, industrial, bancario y agrícola. Liberal romanonista, convirtió su distrito en un verdadero feudo. Fue diputado por Torrijos (Toledo) en todas las legislaturas entre 1910 y 1923, y en las dos últimas salió elegido por el artículo 29. Compró tierras en la zona y participó en la construcción del ferrocarril Madrid-Cáceres-Portugal, que atravesaba su distrito. Se le atribuían en la época compras masivas de votos y fue apoyado políticamente por los anteriores caciques de la zona, la familia Benayas. Era consejero de los bancos Hispano Americano e Hispano Africano, de las compañías Eléctrica Industrial Española y Eléctrico Industrial de Granada. Su hermano Arturo fue senador por Toledo entre 1918 y 1923, y pertenecía también a los consejos de diversas empresas eléctricas y de ferrocarriles. Su padre, José Taramona, ya formaba parte del consejo del Banco de Bilbao. Tenía asimismo inversiones en la minería y el comercio.

Por último, José Díaz Cordovés y Gómez, nacido en Consuegra (Toledo) y licenciado en Derecho, era uno de los dirigentes de la facción datista del conservadurismo en la provincia. Fue diputado por Orgaz (Toledo) entre 1908 y 1923, proclamado en 1916, 1920 y 1923 por el artículo 29. Heredó el distrito de su tío Gumersindo Díaz Cordovés, famoso por los favores que repartía entre sus electores y representante del distrito sin interrupción desde 1896 hasta 1908. Su familia poseía tierras en aquellas comarcas: su tío Gumersindo era el mayor contribuyente agrario de Corral de Almaguer, en el cercano distrito de Quintanar, por donde fue diputado en una ocasión; y su padre, Cipriano, era el segundo mayor contribuyente de Consuegra. En la legislatura de 1907, cuando accedió por vez primera al Congreso, tenía tan sólo 24 años de edad.

De los datos aportados acerca de la elite parlamentaria castellano-manchega, puede concluirse lo siguiente:

– De los nueve diputados que hemos estudiado, seis poseían la licenciatura en Derecho, si bien sólo en un caso —Martínez Acacio— nos consta que tuviera abierto bufete para ejercer la abogacía. El resto, o bien se ocupaba de sus propiedades agrarias o industriales, o bien ejercía otra profesión, como Rafael Gasset.

– Todos los diputados estables disfrutaban de gran arraigo en el distrito, en el cual, salvo Brocas y Gasset, tenían propiedades. La estabilidad de Brocas se debía a la influencia de su patrón Romanones, mientras que en el caso de Gasset el arraigo electoral se debía a causas estrictamente políticas.

– Si bien es verdad que, de los ocho diputados con datos sobre su lugar de nacimiento, seis nacieron fuera de la región, no puede hablarse de cuneros en sentido estricto entre los representantes estables de Castilla-La Mancha.

– Los diputados analizados parecen representar bastante fielmente los grandes intereses económicos regionales, con una abrumadora mayoría de propietarios agrarios, combinando algunos de ellos tal condición con el disfrute de intereses económicos bancarios e industriales (Taramona, Romanones, San Luis).

– Buena parte de los representantes con distrito propio en realidad “heredaron” dicho distrito de sus familias, lo que fortalecía el arraigo local: era el caso de San Luis, Casanova, Beruete, Díaz Cordovés y, con matices, Acacio.

CONCLUSIONES

El estudio prosopográfico de aquellos diputados que permanecieron en el Congreso entre 1914 y 1923 permite adelantar algunas conclusiones sobre las características básicas de los políticos de la Restauración. La que hemos llamado “elite parlamentaria” reunía a un nutrido grupo de hombres de mediana edad, relevo de la primera generación que sostuvo a la Monarquía restaurada. Nacidos muchos de ellos en Madrid, la capital de un Estado centralizado que atraía desde el siglo XIX a notables de toda España, pertenecían a menudo a sagas familiares de tradición política. Había pocos aristócratas en su seno, y los presentes disfrutaban de títulos nobiliarios concedidos o recuperados tras la caída del Antiguo Régimen. Se trataba casi siempre de licenciados en Derecho que, tras pasar por la Universidad, solían ejercer la abogacía, emprendían una carrera funcionarial en la Administración, escribían en la prensa y, a menudo, se ocupaban de intereses económicos relacionados con la agricultura, la industria o las finanzas. Se trataba de una elite de políticos profesionales bien conectados, a título individual, con los diversos sectores de la economía española, sobre todo a nivel local.

Habitualmente dentro de una de las facciones de los dos partidos gubernamentales, el Liberal y el Conservador, los miembros de la elite comenzaban su andadura política en el Parlamento y accedían después a cargos de mayor responsabilidad. No sólo ocuparon un escaño largo tiempo, sino que además lo obtuvieron casi siempre por el mismo distrito electoral, generalmente situado en la España rural y provinciana, donde escaseaba la movilización participativa, más frecuente en las ciudades. En los cacicazgos estables, cuyo número parece haber aumentado conforme se desenvolvía la política partidista y en porcentajes similares en dinásticos y antidinásticos, las clientelas fieles a los parlamentarios controlaban los recursos públicos disponibles, mientras aquéllos defendían en Madrid sus intereses locales. En conjunto, puede decirse que una gran parte de los españoles de entonces, cuya vida transcurría en el entorno agrario, encontraba en los parlamentarios que se desenvolvían en el ambiente urbano, a través de los filtros caciquiles, una vía importante para influir sobre las decisiones estatales.

FUENTES

Anuario Financiero y de Sociedades Anónimas de España, 1919-1923.

Archivo del Congreso de los Diputados.

Archivo del Senado.

Cadenas (1955-1956).

Castillo (1910).

Diario de las Sesiones de Cortes. Congreso de los Diputados, Listas de funcionarios.

Diccionario Enciclopédico Hispano-Americano (1914-1923).

Dodero (1902).

Esperabé de Arteaga (1946-1947).

Estadística del personal y vicisitudes de las Cortes y de los Ministerios de España (1907).

Gómez Bardají, Gómez Bardají y Ortiz de Burgos (1910 a), (1910b), (1911), (1912) y (1915).

Huerta (1910).

Roldán, García Delgado y Muñoz (1973).

Sánchez Ortiz y Berastegui (1886).

Sánchez de los Santos (1908), (1911) y (1914).

Soldevilla, Fernando: El año político. 1895-1923, Madrid.

Tejera (1914).

CAPÍTULO IV

VIDA PARLAMENTARIA

Mercedes Cabrera

Entre 1914 y 1923 hubo seis elecciones generales y, por tanto, seis Diputaciones diferentes; tres de ellas, las de mayor duración —1914, 1916 y 1920—, tuvieron dos legislaturas. Las primeras, las Cortes de 1914, elegidas bajo un Gobierno conservador que presidía por primera vez Eduardo Dato, fueron fulminadas a las pocas semanas de celebrados los comicios por el ilustre filósofo José Ortega y Gasset en su conferencia sobre Vieja y nueva política: nada cabía esperar de ellas ni de aquel régimen que se obstinaba en no morir[125]. Las Cortes de 1916, con los liberales y el conde de Romanones aún en la jefatura del partido, fueron tachadas por la revista España de ser un Congreso de familia, por el elevado número de parientes que se detectó entre los recién elegidos. Las de 1918, traídas por el Gobierno de concentración presidido por Manuel García Prieto tras la crisis de 1917, fueron las Cortes de la renovación porque de ellas se esperaba un cambio en las costumbres políticas. No duraron más de un año, y las de 1919, elegidas siendo presidente de un Gobierno de amigos Antonio Maura, fueron calificadas por las izquierdas de facciosas, por las condiciones en que se había concedido el decreto de disolución y por haberse celebrado las elecciones con las garantías constitucionales suspendidas. En las de 1920, de nuevo elegidas bajo un Gobierno conservador homogéneo, Eduardo Dato no consiguió alcanzar la mayoría parlamentaria de otras épocas. Sí lo hicieron los liberales en las de 1923, aunque el Gobierno —y la mayoría parlamentaria correspondiente— eran un gabinete y una mayoría de coalición de las distintas facciones liberales y los reformistas.

La vida parlamentaria de esas seis Diputaciones se atuvo a las normas que la Constitución y el reglamento le señalaban, pero vino determinada por la evolución de los partidos y los vaivenes de los acontecimientos. De lo que no cabe ninguna duda es de que gran parte de la vida política transcurría en aquel edificio del Palacio del Congreso, en el hemiciclo y en los pasillos, entre los diputados, los ministros del Gobierno, pero también los periodistas, el público de las tribunas, y las visitas que unos y otros recibían. Lo que en el Palacio del Congreso ocurría ocupaba un espacio importante en todos los periódicos; de los acontecimientos, discursos y debates, y de los escándalos, se hablaba en los corrillos y en las tertulias de los cafés. Lo que se pretende en las páginas que siguen es mostrar algunas peculiaridades de aquella vida parlamentaria, que fue claro reflejo de las crecientes complejidades de la política en los últimos años de la Monarquía y del papel que le tocó cumplir a la Cámara.

DE LA JUNTA DE DIPUTADOS A LA CONSTITUCIÓN DE LA CÁMARA

La celebración de las elecciones inauguraba el comienzo de una nueva etapa parlamentaria. Tras ellas, unos y otros, mayorías y minorías, procuraban cerrar filas y para ello se reunían, pasaban lista, anunciaban sus expectativas y actitudes ante la nueva Diputación. Era costumbre que el presidente del Gobierno convocara a las mayorías para afirmar su cohesión, proclamar su programa y presentar candidato a la presidencia del Senado, que habría de ser designado por el Rey, y a la de la Cámara baja, que era elegido por la misma. Cuando no había reunión de los ministeriales es que no existía mayoría o ésta era precaria. Así ocurrió en 1918 y en 1919, pero tampoco en 1920 quiso Eduardo Dato reunir a sus seguidores. Se había quedado en puertas de alcanzarla.

La sesión preparatoria se celebraba a puerta cerrada y era presidida por el diputado que hubiera presentado su credencial en primer lugar, mientras se leía la lista de todos los que habían cumplido con ese requisito. Se constituía después la Mesa de edad, con el diputado mayor como presidente y los cuatro más jóvenes como secretarios, y se sorteaban los nombres de las comisiones que habían de recibir a la familia real en la sesión regia de apertura. Ésta constituía el acto solemne, convenientemente anunciado en la Gaceta, que daba comienzo a las sesiones. Respondía a la prerrogativa constitucional de la Corona de convocar las Cortes y al acto de presentación del Gobierno ante las Cámaras, pero además estaba rodeada de los fastos y expectación propios de semejante acontecimiento.

Desde el Palacio Real y custodiados por los batallones de soldados que en cada caso se decidiera y escuadrones de la Guardia Civil que se alineaban a lo largo del recorrido, el Rey y la Reina, en coche de caoba tirado por ocho caballos, y precedido por los que llevaban a los geltilhombres y damas de servicio, a los Infantes y a la Reina madre, se trasladaban al Palacio del Senado o al del Congreso. Los atributos de la Monarquía, el cetro y la Corona, viajaban en un coche custodiado por alabarderos. Las Cámaras se turnaban en el inicio de cada diputación para acoger aquella celebración que congregaba a diputados y senadores.

En la puerta de la Cámara esperaban a la comitiva real las comisiones de diputados y senadores. En la calle y por el camino se amontonaban los curiosos, y en la entrada, los diputados y senadores, muchos de ellos de frac, elegantes damas con sus sombreros y foulards, toda la alta sociedad que se agolpaba para ocupar las tribunas abiertas al público. Cuando tocaba al Congreso el acto de apertura, se abría la puerta de la fachada principal de la carrera de San Jerónimo, reservada para estas ocasiones, y toda la comitiva real subía las escalinatas, entre los dos leones fundidos en bronce, bajo el frontispicio que consagraba a España abrazada a la Constitución y rodeada de las figuras que representaban la Fortaleza, la Justicia, las Bellas Artes, el Comercio, la Agricultura, la Abundancia y la Paz[126]. Precedida por los maceros y acompañada por las comisiones de diputados y senadores y de los ministros del Gobierno, la comitiva atravesaba el vestíbulo. Luego que los maceros anunciaran la llegada del Rey y todos los asistentes se pusieran en pie, hacía su entrada en el hemiciclo y se encaminaba al estrado semicircular que habitualmente ocupaba la Mesa de la Cámara, y en cuyo centro, en un trono, se sentaban los Reyes. A su izquierda, la Reina madre y la Infanta Isabel. A la derecha, de pie, los ministros. Detrás, las personas de la servidumbre palatina. En los escaños, corridos, se apretaban diputados y senadores. Las tribunas, repletas de público, representaciones oficiales y diplomáticas, y la prensa. El presidente del Gobierno entregaba al Rey el Mensaje de la Corona con el programa que en su boca ponía el Gobierno, asumiendo con ello su responsabilidad, y el Rey lo leía sometiéndolo así a la opinión de la Cámara. Siempre eran muy comentadas las ausencias como, por ejemplo, la de los seguidores de Antonio Maura en la solemne apertura de las Cortes de 1914.

La apertura de 1919 rompió con las tradiciones. A la vista del penoso resultado obtenido en las elecciones, Antonio Maura trató de buscar acuerdos con los conservadores datistas ofreciéndoles la presidencia de ambas Cámaras, pero, reunidos los ex ministros del Partido Conservador, confirmaron su negativa a una unión tan estrecha con el Gobierno y ratificaron su posición independiente. El Bloque de las Izquierdas, que había condenado sin paliativos aquellas Cortes por facciosas, anunció repetidamente su firme intención de no participar en la elección de la Mesa ni de las comisiones, y de reclamar la mayor severidad en el examen de las actas. La ambigüedad de la actitud conservadora y la abierta hostilidad de los liberales, coligados con las izquierdas extremas, no anunciaban nada bueno. La apertura regia vino a ratificarlo. Aquel 24 de junio apretaba ya el calor en Madrid. La Gaceta del día anterior había anunciado el acto en el Palacio del Congreso, como correspondía. Pero corrieron todo tipo de rumores, que se vieron confirmados al día siguiente por el periódico oficial: la apertura se haría en el Senado. Hubo muchos a los que no se pudo avisar a tiempo, y en la carrera de San Jerónimo se arremolinaron bastantes diputados con su frac, y muchas damas elegantes con sus sombreros. Maura dio todo tipo de explicaciones: la época del año y el sofocante calor, la mayor cercanía entre el Palacio Real y el del Senado, así lo habían aconsejado. Nada impidió, sin embargo, que proliferaran las críticas al Gobierno y comentarios para todos los gustos sobre el temor de un atentado a la familia real o, simplemente, de una previsible manifestación de hostilidad, más o menos violenta pero siempre inconveniente, de las izquierdas. Aunque la ceremonia transcurrió sin incidentes, aquella ruptura con las tradiciones fue contemplada como un síntoma inequívoco de la precaria situación política. La caída del Gobierno Maura en plena discusión de las actas unos días más tarde lo confirmó. Pero el precedente estaba sentado, y no volvió a haber sesión regia de apertura en la Cámara baja. Tanto en 1921 como en 1923 fue el Palacio del Senado el que acogió aquella solemnidad.

Entre la apertura de las Cortes y la constitución definitiva del Congreso, la Junta de Diputados, que era como se llamaba la Cámara antes de su constitución definitiva, debía afrontar la tarea de aprobar las actas. Eso y sólo eso; a lo sumo, atender a las comunicaciones que pudieran llegar del Gobierno. La discusión de las actas siempre suscitaba conflictos. Era el momento en que la Cámara juzgaba su legitimidad de origen. Lo hacía siempre encogida por el halo del caciquismo y el fraude, y mermada por la pérdida de atribuciones que había supuesto la entrada en liza del Tribunal Supremo desde la ley electoral de 1907. Ya en 1916 Romanones prometió una ley que privara al alto Tribunal del examen de las actas y hubo, efectivamente, dos proyectos en aquella legislatura, pero ninguno de los dos llegó a dictaminarse. Tampoco tuvo éxito el reformista Pedregal cuando se discutió la reforma del reglamento en 1918 y propuso la creación de una comisión de actas e incompatibilidades que examinara los dictámenes del Supremo, aunque el propio autor de la reforma, José Sánchez Guerra, confesó haberse opuesto en 1907 a que la Cámara cediera aquella prerrogativa. En febrero de 1922 fue él mismo quien habló desde la presidencia del Congreso del “grave error” que había supuesto confiar al Tribunal Supremo el examen de las actas, tanto para la soberanía de la Cámara como para los prestigios del Tribunal, pero tampoco esta vez prosperó una proposición de ley en ese sentido defendida por Santiago Alba.

Era cierto que la intervención del alto Tribunal daba pie a presiones que atentaban contra su misma independencia. En 1919, el ministro de Gracia y Justicia del Gobierno Maura, el vizconde de Matamala, confesó ingenuamente, ante las acusaciones de que estaba siendo objeto, que “sólo” en seis casos había intercedido ante los magistrados del Tribunal Supremo para apoyar a los candidatos que, en su opinión, tenían razón. El escándalo que se organizó en la Cámara fue tremendo y el líder de los reformistas, Melquíades Álvarez, llegó a proponer una moción de censura contra el ministro, quien se apresuró a presentar una dimisión que Maura no le aceptó. Continuaron después las opiniones discrepantes de los dictámenes del Supremo, en tonos cada vez más encendidos. Maura dejó de asistir a las sesiones y Eduardo Dato declaró a los periodistas que no había más remedio que proceder a la reforma de la ley electoral. El 15 de julio, al llegar la discusión sobre el acta de Coria, Niceto Alcalá-Zamora volvió a impugnar el dictamen del Supremo, lamentando la ausencia en aquel momento tanto del presidente del Gobierno como del ministro de Gracia y Justicia. Las oposiciones pidieron votación nominal para su impugnación y la ganaron. Corrió la voz por los pasillos del Palacio, y se precipitaron dentro del hemiciclo Dato y Sánchez Guerra. Ante la pregunta del presidente de si se declaraba válida la elección, en contra de la anulación que había dictaminado el Tribunal Supremo, los ministeriales pidieron otra vez votación nominal, y volvieron a perderla. Muchos diputados conservadores habían votado con las oposiciones porque su jefe, Eduardo Dato, les había dejado en libertad para hacerlo. Dos votaciones sucesivas perdidas descoyuntaron al gabinete y en una rápida reunión de los ministros en casa de Antonio Maura, el Gobierno hizo crisis.

Unos años más tarde, en 1923, discutiéndose esta vez las actas de la concentración liberal-reformista, fue Juan de la Cierva quien acusó al Gobierno de haber llegado en la manipulación electoral hasta variar la composición del propio Tribunal Supremo. Ni a la mitad de aquello se había arriesgado Maura en 1919, afirmó Cierva. Pero el presidente del Gobierno, Manuel García Prieto, estaba en posición más segura, con una mayoría firme detrás y, haciendo alardes de limpieza electoral y dando explicaciones de aquellos cambios, afirmó que el abultado número de actas obtenidas por el artículo 29 y de actas limpias eran una muestra de la sinceridad con la que se habían celebrado las elecciones[127].

Pese a ser aquélla su obligación esencial, las reuniones de las Juntas de Diputados no siempre pudieron ceñirse exclusivamente a la tarea de la aprobación de las actas. Desde 1918 hubo acontecimientos que rompieron esta limitación. Tanto ese año como al siguiente se produjeron crisis totales de Gobierno antes de que la Cámara pudiera constituirse, y en 1920 Eduardo Dato, acosado por una huelga de funcionarios de Hacienda, se presentó ante la Junta para solicitar un voto de “apoyo moral” al Gobierno para actuar de manera drástica en el asunto. La petición, que la Cámara alta había concedido sin sobresaltos, desató en el Congreso una oleada de intervenciones. Aunque Dato obtuvo el apoyo de Maura y de Cierva para poner solución al conflicto, hubo una mayoría de opiniones que consideraron la petición absolutamente impropia. Aquello era asunto del Gobierno y no del Parlamento, que ni siquiera estaba constituido. Tras un acalorado debate, se sometió a votación una proposición en la que se preguntaba a la Cámara si prestaba su “apoyo moral” al Gobierno, sin perjuicio de que posteriormente pudiera exigir responsabilidades por su actuación. Casi todas las minorías liberales abandonaron la sala, y la proposición se aprobó por 154 votos a favor y cuatro en contra, dos socialistas y dos republicanos. Al día siguiente el ministro de Hacienda presentó su dimisión y Eduardo Dato, entendiendo que el apoyo encontrado en la Cámara era insuficiente, presentó la del Gobierno en pleno. La huelga cesó inmediatamente y, tras breves consultas, el Rey ratificó su confianza en el líder conservador, no sin que Romanones señalara que eran ya tres las Cortes conservadoras en las que se habían planteado crisis de Gobierno antes de su constitución definitiva.

LOS PRESIDENTES

Era prerrogativa indiscutible del Congreso la elección de su presidente, interino mientras duraban las sesiones de la Junta de Diputados, definitivo tras la constitución de la Cámara. El presidente de la misma era un candidato del Gobierno pero era, al mismo tiempo, un órgano de la Cámara y una figura política de relieve. Por los presidentes del Senado y del Congreso comenzaba habitualmente el Rey sus consultas para resolver las crisis de Gobierno, y cabía considerarlos, por tanto, como los representantes del otro poder co-soberano. Alejado tanto de la independencia política del speaker inglés como de la omnipotencia activa del presidente del Congreso norteamericano, el presidente del Congreso español respondía al carácter de otras presidencias de la Europa continental[128]: una designación política cuya elección constituía la primera muestra de confianza de la Cámara en el Gobierno, pero del que se esperaba, una vez elegido, que se convirtiera y actuara como el presidente de todos y, por tanto, de los derechos de las minorías frente a la mayoría gubernamental. Así lo reconocieron explícitamente todos los que durante estos años ocuparon la presidencia de la Mesa, conscientes, según sus propias palabras, de la creciente complejidad de su tarea como consecuencia de la fragmentación de la Cámara. Del presidente se esperaba imparcialidad, flexibilidad a la hora de aplicar el reglamento y de garantizar la libertad de opinión de todos y cada uno de los diputados, energía en el mantenimiento del orden pero permisividad ante ciertas efusiones, y eficacia en su actuación personal y en la de la misma Cámara. Una posición delicada y, por tanto, sujeta a controversias. Las mayorías gubernamentales podían considerarse en algunos momentos preteridas, como cuando en mayo de 1914 Augusto González Besada hizo gala de que la presidencia no debía adelantarse nunca en sus juicios a los de la Cámara. No debía intervenir para no quebrantar la autoridad que ésta le había otorgado y no coartar su libertad de acción. Pero también protestaban las oposiciones, como señaló Cambó en 1916, cuando sentían que la autoridad del presidente no era la de todos los diputados y senadores, sino la “autoridad del Gobierno”[129].

El presidente de la Cámara, de acuerdo con el Gobierno, era el encargado de concretar el orden del día al final de cada sesión para la siguiente. Quedaba después fijado en el tablón del pasillo que bordeaba el hemiciclo, que, por esa razón, era conocido como el “pasillo del orden del día”. Allí se juntaban los diputados antes de que comenzaran las sesiones. La prerrogativa presidencial suscitó quejas en más de una ocasión, cuando algún diputado denunció que de un día para otro se había encontrado alterado el orden de discusión de los proyectos pendientes. Como en casi todas las prácticas parlamentarias, la fijación del orden del día no era arbitraria y no se buscaba con ello imposiciones abusivas, aunque sí facilitar la tarea del Gobierno. Así lo defendió enérgicamente en 1920 José Sánchez Guerra, al suscitarse un conflicto en la Cámara que le llevó a reivindicar plenamente el derecho del presidente a “señalar” el orden de las discusiones, frente a las argucias de los diputados para colar en él, bajo formas equívocas, proposiciones que no habían entrado. Sánchez Guerra llamó a respetar el reglamento porque, de no hacerse así, bastaría con un único artículo en el que se dijera: “cada Diputado hablará cuando quiera, como quiera y lo que quiera”. El Parlamento no podía ni debía funcionar a solas, afirmó ante las acusaciones de que se estaba mermando peligrosamente la libre iniciativa de los diputados. Era pieza insustituible del Parlamento la presencia en él de los ministros como representación del poder real: régimen parlamentario quería decir, según la conocida fórmula, “Rey en Parlamento”, y, dada la importancia del asunto de que en aquel momento se trataba, el presidente de la Cámara no podía proceder sino de acuerdo con el Gobierno[130].

Del presidente se esperaban funciones de mediación en los conflictos no ya entre la Cámara y el Gobierno, sino entre los diferentes grupos parlamentarios o entre los propios diputados, a título más personal. Su despacho en el Palacio del Congreso se convirtió en muchas ocasiones en lugar de reunión para limar asperezas y llegar a acuerdos que facilitaran los debates en el hemiciclo, sobre todo cuando amenazaban obstrucciones. También era función suya el mantenimiento del orden y el respeto mutuo en los debates. No tenía para ello recursos reglamentarios contundentes, y había de utilizar toda su capacidad de convicción y la autoridad de que se sentía investido. El presidente tenía obligación de llamar a la cuestión cuando alguna intervención se salía del tema sometido a debate, o cuando el diputado en cuestión pretendía abusar, en su opinión, de las oportunidades que el reglamento brindaba disfrazando de ruego lo que eran interpelaciones o proposiciones, o dándose por mencionado para poder intervenir por alusiones. La petición de lectura de los artículos del reglamento que unos y otro esgrimían en su defensa fue un recurso habitual, y el buen conocimiento de su articulado podía convertirse en un arma parlamentaria muy eficaz. Quizás algunos consideraban aquello un mero entretenimiento dialéctico, pero no era sino el reflejo de una cultura y unos modos parlamentarios asentados.

También podía llamar el presidente al orden cuando los diputados faltaran “con insistencia” a lo establecido para las discusiones, o profirieran palabras peligrosas, malsonantes u ofensivas. Si en una misma sesión un diputado era llamado al orden en tres ocasiones, el presidente podía preguntar a la Cámara si se le retiraba la palabra. En 1907, en una proposición de reforma del reglamento, José Sánchez Guerra trató de brindar a la presidencia recursos más firmes, como obligar a que la Cámara votara en el acto sobre aquella pregunta, o como poder llegar, en caso de persistencia del mismo diputado en similares actitudes a lo largo de varias sesiones, a plantear a la Cámara su exclusión temporal de las tareas parlamentarias. Ni siquiera llegó a discutirse entonces, ni a plantearse de nuevo cuando se reformó el reglamento en 1918. Ya lo decía González Besada en 1914 al llamar a los diputados a cumplir con los deberes que allí les reunían: el reglamento español, a diferencia de lo que ocurría en los de otros países, dejaba “retenida en la Cámara misma toda la autoridad y huérfano de facultades y de medios coercitivos al que tiene a su cargo la misión de dirigir los debates”[131].

El presidente decidía también cuándo determinadas expresiones insultantes o malsonantes proferidas en el fragor del debate no debían ser incluidas en el Diario de las Sesiones. Así ocurrió en octubre de 1918, cuando el diputado Luis de Armiñán, acusado de mentiroso por Manuel Senante le contestó: “Su señoría puede decir esas cosas impunemente, como si las dijera una señora”, para recibir la réplica del diputado tradicionalista: “Y Su Señoría puede hablar como una mujer que no puede llamarse señora”. En algunas ocasiones, la decisión de la presidencia tenía mayor alcance político, y provocaba protestas. El diputado liberal Ángel Urzáiz, en noviembre de 1916, explicó su salida del Gobierno que presidía el conde de Romanones por no querer implicarse en prevaricación. Al reclamarle Romanones que diera explicaciones de tamaña acusación, Urzáiz se negó tanto a eso como a retirar la acusación. En medio del golpeteo de zapatos y bastones en las filas de la mayoría, el presidente de la Cámara decidió dar por retiradas las palabras de Urzáiz, con lo que el escándalo subió de tono, hasta que a duras penas consiguió levantar la sesión. Cuando el acaloramiento en los debates llegaba demasiado lejos, el presidente de la Cámara agitaba una y otra vez la campanilla con el grave riesgo de romper una tras otra las que se alienaban detrás de su asiento. Si ni aun así tenía éxito, se cubría —se ponía su sombrero— dando a entender con ello que la sesión quedaba inmediatamente suspendida y, en último extremo, se apagaban las luces.

Los presidentes eran, hemos dicho, candidatos del Gobierno, pero no un candidato cualquiera. Las disensiones dentro de los dos grandes partidos, Liberal y Conservador, y la fragmentación de la Cámara, obligaban a buscar los nombres con cuidado. Además, aunque eran candidatos del partido en el Gobierno, y su elección era el primer acto de confianza parlamentaria en él, se esperaba que contaran con el apoyo, al menos, de la oposición dinástica. Las votaciones para elegirlo eran lentas. Los diputados se iban acercando a la urna colocada en la mesa presidencial para depositar su papeleta; se arremolinaban en torno a la mesa de los taquígrafos y algunos, después de votar, se detenían ante el banco azul para saludar a los ministros. En abril de 1914, el candidato del Gobierno conservador fue Augusto González Besada, diputado desde 1899, ministro en varias ocasiones y uno de los prohombres del conservadurismo. Hubo quien comentó que debía haberse ofrecido la presidencia de la Cámara a Antonio Maura, para tratar así de suavizar la división en las filas conservadoras. Besada obtuvo 285 votos y fue confirmado al constituirse definitivamente la Cámara con otros 286 votos.

En mayo de 1916, el candidato del Gobierno liberal de Romanones fue Miguel Villanueva. Ya había sido presidente de la Cámara en 1913, tras la muerte de Moret. Diputado desde 1881 y ministro también en varias ocasiones, la primera en 1901, llevaba a sus espaldas más de treinta años en el Partido Liberal ocupando puestos de primer relieve. Mantenía en aquellos momentos una actitud de independencia al margen de las disputas por el liderazgo del partido, y fue eso quizás lo que le llevó a la presidencia del Congreso. La Cámara le concedió 297 votos, y Villanueva quiso hacer constar en su discurso de presentación que su mayor preocupación era la relación entre las mayorías y minorías, al estar representados en la Cámara sectores de opinión que antes no tenían acceso a ella. Lo que de mayor complicación suponía eso para la presidencia lo ganaba el país en tranquilidad. Se podía descansar en la confianza de que todas las aspiraciones legítimas buscaban salida ya por vías legales, renunciando “a todo lo que en otro tiempo produjera convulsiones, que amenazaron incluso con colocarnos alguna vez fuera del concierto de las naciones”[132].

No sabía entonces que le iba a tocar presidir unas Cortes aun mucho más complejas, las de la renovación. Para entonces Miguel Villanueva se había decantado por los demócratas de García Prieto. Fue precisamente éste, en tanto que presidente del Gobierno de concentración que había convocado las elecciones de febrero de 1918, quien le propuso para hacer frente a una Cámara muy fragmentada. No le cupieron dudas a Villanueva, y así lo manifestó al tomar posesión de la presidencia interina por 218 votos, de que los resultados de las elecciones imponían a la presidencia nuevas formas de actuación. No fue fácil el comienzo, pues tras sus primeras palabras se vio obligado a levantar la sesión en medio de un gran escándalo al llegar la noticia de la dimisión del Gobierno. Algunos, como el reformista Pedregal, protestaron enérgicamente y exigieron el derecho a seguir deliberando. Villanueva tuvo que mandar apagar la luz mientras se oían voces que reclamaban la constitución de la Cámara en Junta de Defensa. Cuando, unos días más tarde, se presentó ante el Congreso el flamante Gobierno nacional presidido por Maura, fue otra vez Pedregal quien increpó al presidente de la Cámara previniéndole, dada la composición del Gobierno, de un trato discriminatorio hacia la “exigua oposición” que iba a existir. Villanueva le tranquilizó recordándole su larga trayectoria en defensa de las prerrogativas del Legislativo y afirmando su firme voluntad de elevar “el régimen parlamentario a la mayor altura posible”[133]. Pese al cambio de Gobierno, Villanueva fue confirmado como presidente definitivo y le tocó convivir con otros tres gabinetes muy dispares. Fue la única vez, se dijo, en que hubo una presidencia indiferente a la significación y los programas de los Gobiernos, “algo parecido al speaker inglés”[134].

En 1919 se rompió la costumbre de que el presidente interino resultara confirmado al constituirse definitivamente la Cámara, aunque esta vez la novedad respondía al principio tradicional de que cada Gobierno llevaba consigo su propio candidato. El Bloque de izquierdas había anunciado, antes de que comenzaran las sesiones, que no participarían en la elección de la Mesa y de las comisiones. Que las extremas izquierdas se abstuvieran en la elección de la presidencia era habitual. Pero que lo hiciera la oposición dinástica, los liberales, era otro asunto. Bien es verdad que ya lo habían hecho en las Cortes conservadoras de 1903 y de 1907. Ahora el candidato del Gobierno a la presidencia era Juan Armada Losada, marqués de Figueroa, un conservador ahora maurista, con una larga trayectoria parlamentaria, vicepresidente del Congreso en varias ocasiones y ministro de Gracia y Justicia en el Gobierno largo de Maura de 1907. Sólo obtuvo 167 votos. El socialista Indalecio Prieto se apresuró a reclamar la lectura de los artículos correspondientes del reglamento para afirmar que la “insignificante votación” no cumplía el requisito de la mayoría absoluta. Maura le aclaró que era la mayoría absoluta sobre los diputados presentes, pero tanto Santiago Alba como el republicano Nougués le dijeron que no se trataba de eso, sino de la “dignidad de la Cámara”. El presidente de edad quiso pasar a la elección de los vicepresidentes, pero Prieto insistió en su protesta. El marqués de Figueroa no tuvo más remedio que referirse en su discurso a la alta abstención con que había salido, lo cual acrecentaba su representación y le empujaba a actuar con todo celo y cuidado.

Cuando el 28 de julio se constituyó definitivamente la Cámara, ya no ocupaba la presidencia del Gobierno Antonio Maura, sino Joaquín Sánchez de Toca. Pese a la fecha, la elección de presidente sacó de sus vacaciones a los líderes de los grupos parlamentarios. Eduardo Dato, convaleciente de una enfermedad, se trasladó desde Vitoria, pero Antonio Maura no hizo acto de presencia. Romanones llegó contrariado y se marchó en cuanto se realizó la votación. Juan de la Cierva volvió a Madrid dispuesto a dar la batalla al Gobierno desde que supo que iba a proponer otro candidato y que las izquierdas se habían mostrado dispuestas a apoyarlo. Dijo Cierva en el hemiciclo que lamentaba que el Gobierno hubiera buscado el apoyo de las fuerzas que habían declarado facciosas aquellas Cortes, mientras abandonaba a las que habían apoyado al anterior Gobierno, y anunció su voto favorable al marqués de Figueroa, amenazando con retirar definitivamente su apoyo a Sánchez de Toca. Éste mostró su asombro ante una actitud que rompía con todas las costumbres parlamentarias, y explicó que la “efervescencia pasional” de la última semana le había obligado a aplacar el ánimo de las izquierdas; a los demás les había estimado como “casa propia” y tratado como afines[135]. Al procederse a la votación, con la ausencia de las extremas izquierdas, el marqués de Figueroa obtuvo 107 votos, pero fue derrotado por el candidato del Gobierno, José Sánchez Guerra, que obtuvo 182.

Sánchez Guerra había sido diputado desde 1886, año en el que fue también secretario del Congreso. Tuvo un siempre gran protagonismo en las cuestiones relativas al reglamento de la Cámara y sus reformas en 1909 y 1918. Su larga trayectoria política y parlamentaria estuvo muy ligada a Antonio Maura, con quien fue ministro de la Gobernación en 1903 y de Fomento en 1908, tras abandonar el puesto de gobernador del Banco de España. Sin embargo, cuando en octubre de 1913 formó Gobierno Eduardo Dato, aceptó el ministerio de la Gobernación, y tuvo que aguantar que en las Cortes le llamaran traidor a sus antiguas fidelidades. Al ser elegido presidente de la Cámara en aquel verano de 1919, Sánchez Guerra iniciaba una larga estancia en el cargo. La permanencia de Villanueva como presidente de la Cámara con las Cortes de 1916 y las de 1918 había roto con ciertas tradiciones, y a Sánchez Guerra le ocurrió algo parecido. No sólo presidió el Congreso de 1919, sino que fue el candidato del Gobierno Dato para presidir el elegido en diciembre de 1920. Le votaron 236 diputados y se felicitó por ello, comprometiéndose a responder adecuadamente a la procedencia tan diversa de sus votos y a fortalecer la imagen del Parlamento y del régimen parlamentario, “amenazado de graves peligros”[136]. Ya lo había advertido en 1919: el régimen parlamentario, con todas sus imperfecciones, era todavía amparo de los derechos ciudadanos y freno para las demasías del poder. Si llegaran a triunfar quienes tanto lo combatían, se reproducirían “páginas hediondas” de la historia de España[137]. Cuando el 22 de febrero de 1921 se confirmó su presidencia definitiva, fueron 315 los votos que lo respaldaron, y, desde la presidencia de la Cámara, tuvo que asistir dos semanas más tarde, conmocionado, a la sesión necrológica tras el asesinato de Eduardo Dato.

También le tocó a Sánchez Guerra convivir con muy distintos Gobiernos. Cuando el 1 de marzo de 1922 se inició la segunda legislatura de aquellas Cortes, volvió a ser candidato a la presidencia. Estaba en el poder el nuevo Gobierno de concentración formado por Maura después del desastre de Annual. Sánchez Guerra había sido nombrado presidente del círculo liberal-conservador, lo que llevaba aparejada, de hecho, la jefatura del partido, en disputa desde la muerte de Dato. 307 votos avalaron su nueva presidencia del Congreso. Y otra vez hizo un emotivo discurso: los enemigos del régimen parlamentario era muchos, “diversos y ladinos”, y utilizaban la táctica hábil de censurar que el Parlamento fiscalizaba en exceso y legislaba poco. Convenía no dar pie a semejantes críticas y resolver con leyes los grandes problemas del país, para que nadie pudiera decir que el Parlamento se convertía en “mera oficina de proyectos del Gobierno”, olvidando las esencias del régimen constitucional[138].

Poco iba a durar esta vez Sánchez Guerra en la presidencia de la Cámara. Una semana más tarde, fruto de las disensiones internas en la concentración gubernamental y de la retirada del ministro liberal tras una dura crítica al Gobierno en la Cámara por parte de Romanones y de Melquíades Álvarez, cayó Maura y, tras breves consultas, Sánchez Guerra saltó a la jefatura del Gobierno. Le tocaba ahora a él proponer un nombre para ocupar la presidencia del Congreso, y el elegido fue Gabino Bugallal, otro de los prohombres del partido conservador, ministro de Hacienda en todos los gobiernos conservadores de la época, y de Gracia y Justicia y Gobernación en el último gobierno Dato, y con una larga trayectoria parlamentaria a sus espaldas. Había tenido esperanzas de ocupar la presidencia del partido, pero fue derrotado por Sánchez Guerra y tuvo que conformarse con la vicepresidencia.

Bugallal había sido siempre un defensor acérrimo de la integridad e independencia del Partido Conservador y de no sucumbir ante los cantos de sirena de las concentraciones. El 15 de marzo de 1922 fue elegido presidente de la Cámara por 302 votos, y en su discurso de toma de posesión añoró los tiempos en los que existían dos grandes partidos, el gobierno del país era mucho más fácil, las determinaciones del Poder moderador más sencillas, y las Cámaras se sentían dueñas de su soberanía. Por contra, en aquellos momentos todo eran tanteos, dudas y vacilaciones. El deber de las Cámaras era producir situaciones de las que pudieran derivarse lógicamente los cambios de gobierno, habilitando una sustitución parlamentaria mediante los acuerdos y armonías precisos, para evitar así el recurso a la disolución, salvo cuando se apreciara la existencia de una corriente de opinión en el país claramente contraria a la que prevalecía en la Cámara[139].

Poco podía imaginar Bugallal cómo iba a acabar su presidencia. Cuando el asunto de las responsabilidades por el desastre de Annual adquirió carácter parlamentario y, a comienzos de diciembre de 1922, llegó el momento de debatir los dictámenes de la comisión parlamentaria nombrada al efecto, dos de los ministros del Gobierno —que también lo habían sido en el que en 1921 presidía Manuel Allendesalazar—, se sintieron implicados en la acusación de responsabilidad y dimitieron. Sánchez Guerra tuvo que reajustar su Gabinete, pero Bugallal, que había sido también ministro de la Gobernación en aquel mismo Gobierno, presentó su dimisión como presidente de la Cámara. No quiso aceptársela Sánchez Guerra y, en una tormentosa sesión parlamentaria, el diputado conservador Domínguez Pascual decidió someter la decisión al pleno de la Cámara, confiando en que ésta rechazaría la dimisión de su presidente. Pero las intervenciones de muy distintos líderes le convencieron de lo equivocado de sus esperanzas, y el presidente del Gobierno decidió hacer suya la propuesta y someterla a votación. Era, en realidad, un voto de confianza al Gobierno. Se organizó entonces una violenta discusión entre Cambó y Cierva que desembocó en imprecaciones, asaltos a los escaños y blandir de bastones. Sánchez Guerra trató de detener el escándalo anunciando que se levantaba la sesión porque desde aquel mismo instante el Gobierno había dejado de existir. En medio del vocerío, Indalecio Prieto puesto en pie pronunció palabras ininteligibles que provocaron varios ¡Vivas al Rey! desde los escaños monárquicos. El forcejeo entre quienes acudieron a defender a Prieto y quienes lo empujaban fuera del hemiciclo continuó en los pasillos y, desde las tribunas, se jaleaba a los contendientes. Hasta la calle llegaban los ecos del griterío. Sólo después de apagar las luces se consiguió desalojar el salón. La dimisión de Bugallal, aceptada tácitamente por la Cámara, había arrastrado la de todo el Gobierno.

El último presidente del Congreso fue Melquíades Álvarez. El líder de los reformistas cumplía así su evolución política desde el republicanismo hasta la aceptación de responsabilidades gubernamentales de la mano de aquella concentración liberal. Melquíades Álvarez había conseguido labrarse un profundo reconocimiento como parlamentario. Sus intervenciones en la Cámara habían estado casi siempre rodeadas de gran expectación y de su entrada en la coalición liberal se esperaba una apertura política que se había plasmado en el programa de reformas anunciado en una multitud de actos políticos. El último lo constituyó la reunión de las mayorías, en vísperas de la apertura de las sesiones parlamentarias, en la que el marqués de Alhucemas anunció su candidatura a la presidencia de la Cámara. Allí afirmó Melquíades Álvarez que no podía concebir que fuerzas avanzadas pudieran hacerse eco de las críticas de las derechas al Parlamento, porque cuando éste dejaba de existir sólo quedaba la dictadura. El 24 de mayo de 1923, con el respaldo de todos los grupos que integraban la concentración, se presentó a la elección como presidente interino de la Cámara. El Partido Conservador, bajo el liderazgo de Sánchez Guerra y fiel a sus tradiciones, prestó sus votos al candidato del Gobierno. Con la abstención de los socialistas y de algunos diputados republicanos y católicos, Melquíades Álvarez obtuvo 252 votos. El presidente agradeció los votos, prometió respetar el derecho de todos y amparar, bajo el imperio de la ley, la “gloriosa libertad de tribuna”, esencia misma del régimen. El 14 de junio, al ser confirmado como presidente definitivo, fueron 293 los diputados que le dieron su voto.

Todos los presidentes de la Cámara llevaban detrás largas experiencias políticas y parlamentarias. Fueron, sin duda, hombres de partido, pero la inestabilidad parlamentaria y gubernamental, sobre todo a partir de 1918, les obligó a convivir con situaciones políticas dispares. Tanto en sus discursos de toma de posesión como en su manera de dirigir las sesiones o de responder a los requerimientos y consultas de la Corona, pese a sus diferentes posiciones, fueron celosos defensores de las prerrogativas y la dignidad de la Cámara, y mostraron en sus escritos una honda preocupación por los males del parlamentarismo y un relevante conocimiento de la realidad política y parlamentaria de otros países[140].

EL PALACIO DEL CONGRESO

Las funciones del presidente de la Cámara no se reducían a las más públicas. Era también Jefe superior del Palacio del Congreso, correspondiéndole la policía interior del mismo: la conservación del edificio y del orden dentro del Palacio, el régimen y distribución de las tribunas y todo lo concerniente al servicio de los diputados. De él dependían todos los empleados del Congreso, desde los de la secretaría y el archivo, la redacción del Diario de las Sesiones, y los escribientes mecanógrafos, a los de la Conserjería y Portería Mayor: porteros del salón y de la entrada, celadores de las galerías, maceros, mozos y ordenanzas. En 1914 eran 63 personas en la secretaría y archivo, 21 en la redacción del Diario y 84 en la conserjería[141].

El presidente de la Cámara lo era, además, de la Comisión de Gobierno Interior, una de las comisiones permanentes por legislatura. Bajo la dirección de esta comisión estaba el Diario de las Sesiones, la provisión de los empleos vacantes en la Cámara y la formación del presupuesto anual. Éste rondaba en 1914 el millón y medio de pesetas, de las que 600.000 eran gastos en personal. El presupuesto se discutía y aprobaba en sesión secreta. A lo largo de estos años hubo una permanente preocupación, que coincidía con el ambiente general del país, por la realización de economías y de ajustes que evitaran los despilfarros pero que, al tiempo, permitiera una mayor eficacia y una mejora en la situación de la plantilla, amortizando las plazas que fueran quedando vacantes y no se consideraran necesarias.

En diciembre de 1916, el presidente Miguel Villanueva que, para hacer economías, había tomado la decisión de suprimir los famosos caramelos que se regalaban a los diputados, presentó unos presupuestos restrictivos para 1917, en los que, por ejemplo, se suprimía la tradicional paga de Navidad. El diputado reformista Cándido Lamana interpuso un voto particular que, para sorpresa de muchos, salió adelante por 106 votos contra 50. Romanones se había encargado de advertir que, si bien en las sesiones secretas de la Cámara “no había Gobierno”, y por eso mismo era costumbre que los ministros no asistieran como tales, era lógico que la mayoría apoyara el presupuesto elaborado por la Comisión de Gobierno Interior. No consiguió que los diputados respondieran a su apelación. El conservador Bugallal afirmó que el voto en contra no implicaba en absoluto desconfianza hacia el Gobierno, y probablemente nadie esperaba lo que ocurrió: Villanueva se levantó ostentosamente de la Mesa y abandonó la reunión. Se sentía descalificado por la votación. Mientras Romanones decía que debía volver inmediatamente a su puesto, Eduardo Dato afirmaba que no había por qué tomarse la votación como un rechazo al presidente. Hubo mucho revuelo; se formó una comisión para que fuera a entrevistarse con Villanueva y explicarle que no había voluntad en contra de él por parte de nadie. En la siguiente sesión secreta, todo fueron intervenciones encomiásticas hacia la presidencia. Incluso se presentó una enmienda que desvirtuaba el voto particular de Lamana, y fue aprobada por 123 votos contra 76. Todos eran conscientes de que su comportamiento era contradictorio, pero no cabía otra cosa ante el resultado no querido de la reunión anterior. Al final, tras mucho debate, se acordó que, siguiendo la tónica de los presupuestos generales del Estado, se prorrogara el presupuesto del año anterior, ofreciendo a la presidencia un voto de confianza absoluto para que introdujera las economías que considerara pertinentes. Lo cierto es que, a comienzos de febrero, la Cámara en sesión secreta aprobó algunos de los más importantes extremos de aquel voto particular de Lamana: la creación de un escala de escribientes mecanógrafos[142] y la reducción de otros gastos que permitieran atender, en compensación, al reparto de la paga de Navidad[143].

A comienzos de 1920, sin embargo, la Cámara tuvo que reconocer que el impacto económico de la guerra europea y la “guerra social” que trajo consigo había trastocado todo, y resultaba imposible seguir manteniendo el presupuesto que venía renovándose sin apenas modificaciones desde 1913. Los proveedores y contratistas habían subido sus precios y la comisión no podía seguir haciendo milagros transfiriendo dineros entre las distintas partidas de gastos. No había más remedio que aumentar el presupuesto de algunas, sobre todo la de material de escritorio, gastos de carruaje y combustible, y servicios de impresión del Diario de las Sesiones. Los gastos en personal llegaban ya casi al millón de pesetas y el de material lo sobrepasaba. Sin embargo, la liquidación del presupuesto del ejercicio 1921-1922 dobló el inicialmente elaborado y llegó casi a los cinco millones de pesetas porque, como comentaremos más adelante, en abril de 1920 la Cámara había acordado la inclusión de una indemnización a los diputados por franquicia postal que se elevaba a dos millones y medio de pesetas[144].

En la partida de material se incluían los gastos de representación de la presidencia, que ascendían desde años atrás a 30.000 pesetas. La Comisión de Gobierno Interior propuso para el ejercicio 1922-1923 que dicha cantidad se duplicara, pero el propio presidente de la Cámara, entonces el conservador Gabino Bugallal, se opuso a ello. Fue Alejandro Lerroux, miembro de la comisión, quien defendió la propuesta dada la “función altísima que significaba la presidencia del Congreso, para la cual serían pocas todas las consideraciones y honores”. En una Monarquía parlamentaria —dijo el diputado republicano—, era aquélla la más elevada magistratura electiva, “encarnación de los prestigios y privilegios de la Cámara”, emanación a su vez de la voluntad nacional, y debía contar con todos los medios para ostentar con el debido esplendor el cargo. Suya había sido la iniciativa y se sentía perfectamente autorizado para defenderla porque nadie podría suponer que le movieran esperanzas de ocupar aquel puesto. El aplauso que sus palabras merecieron por parte de diputados de la más variada procedencia política sancionó positivamente la propuesta. La Cámara acordó que el decoro del cargo exigía aquel aumento en sus recursos y que otros puestos, que a lo sumo tenían igual categoría, gozaban de retribuciones superiores, todo ello sin acudir al ejemplo de países extranjeros con régimen parlamentario, donde la presidencia de la Cámara popular disfrutaba de asignaciones crecidísimas y de muchas otras ventajas. Se honraba a la Cámara enalteciendo a la persona que, por su sufragio, y como encarnación de sus facultades, llevaba su voz y ostentaba su representación[145]. No cabía duda, puesto que aquellas deliberaciones eran secretas, del aprecio que, por debajo de todas las críticas que tan a menudo se prodigaban entre sí, tenían los diputados del puesto que ocupaban y del significado del Parlamento en aquel régimen.

La Cámara baja del Parlamento español había hallado acomodo definitivo en aquel edificio en 1850, en el reinado de Isabel II, siendo presidente de Gobierno el general Narváez y después de una itinerancia accidentada. Las Cortes de Cádiz, al trasladarse a Madrid en 1813, se habían reunido, primero, en el teatro de los Caños del Peral (luego Teatro de Oriente y actualmente Teatro Real), y después en la iglesia del convento de Doña María de Aragón (actualmente sede del Senado), precipitadamente acondicionado para ello, y ése fue también su lugar de reunión durante el trienio liberal de 1820 a 1823. En 1833, tras la muerte de Fernando VII, se buscaron edificios idóneos para la instalación de las dos Cámaras previstas por el Estatuto Real, y se pensó para el Estamento de Procuradores en el convento del Espíritu Santo, en la carrera de San Jerónimo, que había sido pasto de las llamas en 1823. Las primeras obras de acondicionamiento del convento consistieron simplemente en la construcción de la fachada que daba a dicha calle, con un pórtico de columnas dóricas y una gran arcada, y dos leones de piedra blanca a ambos lados, y en una bajada del techo que dejaba oculta la bóveda de crucería y la cúpula. Los escaños se distribuyeron adaptándolos a la forma elíptica de la iglesia. En 1841, sin embargo, el edificio amenazaba ruina, y las reuniones del Congreso debieron trasladarse al Teatro de Oriente, cuyo salón de baile quedó convertido en sala de plenos de la Cámara baja, mientras se abría concurso público para las obras que habían de afectar a la antigua sede. Al año siguiente, el antiguo convento del Espíritu Santo fue demolido, y en el solar comenzó la construcción del Palacio del Congreso, obra del arquitecto valenciano Narciso Pascual y Colomer y Cubas, que fue solemnemente inaugurado el 31 de octubre de 1850. El Palacio ocupaba toda la manzana entre la carrera de San Jerónimo y la plaza de Medinaceli —que pasó a llamarse de las Cortes—, donde estaba la entrada principal que sólo se abría en ocasiones especiales y solemnes; la calle del Sordo, llamada después de Zorrilla, donde había otras dos entradas que iban directamente a las tribunas superiores del hemiciclo, y las calles del Florín, después Fernanflor, y Floridablanca, donde había otras dos puertas, las utilizadas habitualmente por los diputados.

Dos de esas puertas constituían los extremos del pasillo que se conocía como pasillo del “orden del día” y que cortaba longitudinalmente la planta principal del edificio. A mitad de camino, en uno de los lados, se encontraba el salón de las sesiones, donde se celebraban los plenos. Tenía dos niveles: en el bajo estaban los escaños de los diputados y la Mesa presidencial; en el alto, las tribunas. Los escaños eran bancos corridos de caoba maciza, dispuestos en semicírculo, forrados de terciopelo rojo en invierno y de rejilla en verano, para evitar los calores. Algo ayudaba también en esos días la vidriera emplomada en forma de abanico, situada en el lucernario de la bóveda del techo, a casi catorce metros del suelo, y que se abría mediante un sencillo mecanismo. En los bancos podían apretarse, en las sesiones solemnes conjuntas de ambas Cámaras, los diputados y los senadores. El banco de terciopelo azul situado en primera línea de uno de los lados quedaba reservado para los ministros del Gobierno. En el resto de los escaños, numerados hasta 414, se distribuían los diputados[146]. Cada uno disponía de un pupitre, tintero y pluma, un timbre para llamar, un cajoncito para guardar los papeles y un hueco para el sombrero. Al comienzo de cada legislatura, los diputados solían elegir un sitio fijo y señalarlo con una tarjeta, pero la disposición corrida de los asientos y la inexistencia de grupos parlamentarios regulados, hacía que la movilidad fuera grande. Eso sí, los diputados de la mayoría solían sentarse detrás del banco azul. Al lado del escaño, de pie, pedían y tomaban la palabra. La tribuna de oradores situada frente a la Mesa presidencial quedaba reservada para que los secretarios leyeran el acta; los ministros, de uniforme, sus proyectos, y el presidente del Gobierno, también de uniforme, los decretos de suspensión o apertura de las sesiones.

La Mesa presidencial, en el testero, entonces casi al mismo nivel que los escaños más bajos y avanzada lo más posible hacia el centro del salón, era de palo santo. Allí se sentaban el presidente, los vicepresidentes y secretarios, bajo un dosel de terciopelo carmesí con el escudo de las armas reales y dos hemisferios coronados por un castillo cimado de un león, todo de oro, atributos del trono de los Reyes de España. Contigua a la Mesa presidencial había una mesilla para el oficial mayor, y detrás del presidente, sobre un escabel cada uno, prestaban guardia dos maceros vestidos de terciopelo rojo y oro, con gorros con pluma blanca y dos mazas de plata. En medio del hemiciclo estaba la mesa de los dos taquígrafos, encargados de tomar nota de los debates y que se turnaban cada media hora.

Por las paredes y en el techo, cuadros y medallones, con alegorías históricas y políticas daban a la sala su carácter solemne. Los dos grandes cuadros históricos, a ambos lados de la Mesa presidencial y a media altura, coincidiendo con las tribunas, representaban a María de Molina presentando ante las Cortes de Valladolid de 1295 a su hijo, el infante D. Fernando IV, y el Juramento de los primeros diputados a Cortes en 1810 en la Iglesia de San Pedro y San Pablo en San Fernando, Cádiz. En la bóveda, óleos sobre yeso representando legisladores de diversas épocas, desde la grecorromana, y en lugar preferente, otro con Isabel II en representación de España, con el libro abierto de la Constitución y rodeada de personajes históricos: el Cid, Colón, Campomanes, Jovellanos, Juan de Mariana, Luis Vives, Cervantes, Velázquez[147].

Los diputados primerizos solían recorrer las dependencias del Palacio para familiarizarse con ellas. Al otro lado del “pasillo del orden del día”, enfrente del hemiciclo, estaba el salón de conferencias, el “salón de los pasos perdidos”, que competía en ornato con el salón de plenos, con una bóveda también con lucernario y pinturas al temple, y, en el centro una mesa de madera, con adornos de bronce y nácar y tablero de ágata, regalo de Isabel II. Alrededor de este salón había otros cuatro de menor tamaño, los “escritorios”, de decoración isabelina, que eran lugares de encuentro, espacios en los que se hablaba, discutía, se establecían tertulias más o menos estables, y se intercambiaban informaciones con los periodistas, para quienes se reservaba uno de ellos. Las visitas exteriores, sin embargo, debían concentrarse en una sala que tenía entrada directa desde la calle Floridablanca.

En aquel mismo piso, el principal del edificio, a la derecha del vestíbulo de la entrada de la carrera de San Jerónimo, estaban también las salas reservadas a la presidencia de la Cámara: la de recibir, más grande, en el ángulo que formaban la plaza de las Cortes y la calle de Fernanflor, el antedespacho y el despacho del presidente. Allí, sobre la chimenea, un busto de Agustín Argüelles supervisaba sus tareas. Parejas con las del presidente, al otro lado del vestíbulo, estaban las salas de los ministros, porque la presencia del Gobierno en el Palacio del Congreso era constante. En la primera sala, forrada de raso carmesí, con suelo y chimenea de mármol y pinturas al temple alegóricas de los ministerios, los ministros recibían sus visitas. En la segunda había una larga mesa preparada para que el Consejo celebrara reunión cuando lo considerara conveniente.

Al fondo del “pasillo del orden del día”, a la izquierda, estaba la biblioteca. Tres pisos con armarios de caoba que acogían más de 90.000 volúmenes a disposición de los diputados, y una sala en la que podían consultarse las revistas. Por cierto que, con gran oposición de algunos, se prohibió aquellos años que los diputados pudieran llevarse a su casa libros de la biblioteca porque eran ya muchos los que resultaban imposibles de localizar y recuperar[148]. Atravesando la biblioteca y bajando por un pasillo se llegaba a la oficina del archivo y a la redacción del boletín analítico de documentos parlamentarios extranjeros. Aunque los secretarios de la Cámara eran los jefes de la Secretaría y del Archivo del Congreso, delegaban en el Oficial Mayor y en el Archivero todas las tareas de supervisión, custodia, preparación y distribución de trabajos, informes, índices, minutas, documentos y expedientes[149]. En el ángulo izquierdo del edificio, entrando por la calle Floridablanca, estaban las cinco habitaciones reservadas a la redacción del Diario de las Sesiones, donde trabajaba la plantilla de redactores, taquígrafos y escribientes, bajo la supervisión del Redactor Jefe. Redactores y taquígrafos asistían por turno a las sesiones, llevando los primeros apunte exacto de lo que se tratara en el hemiciclo, de los acuerdos, votaciones, nombres de los diputados intervinientes, recogiendo textos, leyes y documentos, y coordinando los trabajos de los taquígrafos.

En los dos extremos del pasillo del “orden del día” había dos escaleras que subían al piso superior. Una de ellas desembocaba en una sucesión de habitaciones en las que se encontraban distintos negociados. La sala que hacía ángulo, llamada de comisiones, estaba reservada en la práctica para la de presupuestos, la más numerosa de todas ellas. Por la otra escalera se subía a las siete salas reservadas para las secciones en que se repartían los diputados, y que eran también utilizadas para las reuniones del resto de las comisiones, y también de los grupos parlamentarios, cuando era necesario. En ese piso estaba también la galería de retratos de los presidentes de la Cámara, desde el de Ramón Lázaro Dou, presidente de las Cortes de Cádiz, hasta los de los últimos presidentes, cuyos retratos fueron incorporándose. Desde el pasillo se accedía a las tribunas del hemiciclo. De izquierda a derecha mirando desde la Mesa presidencial, las tribunas estaban reservadas para el cuerpo diplomático, los invitados de la presidencia, los exdiputados, el público en general que guardaba turno riguroso en la calle para entrar los días en que se anunciaba alguna sesión interesante, y, por último, la tribuna de la prensa. En cada una de las tribunas cabían entre cuarenta y cincuenta personas.

La presencia de los periodistas en el hemiciclo y en la tribuna, en los escritorios y en el bar, formaba parte indisoluble de la vida de la Cámara. Eran ellos quienes trasladaban al público los contenidos de los debates en sus crónicas parlamentarias, y ellos también quienes buscaban más información entre diputados y ministros, y quienes destilaban la imagen pública de aquella clase política. Azorín había inaugurado desde comienzos de siglo un nuevo tipo de crónica parlamentaria, en las páginas de ABC, que apenas se detenía en las grandes cuestiones debatidas en el hemiciclo, para privilegiar el ambiente general del Palacio, dentro y fuera del hemiciclo, penetrando hasta sus últimos rincones y posándose en todos sus protagonistas, hasta los aparentemente menores. Tomó el relevo de Azorín Wenceslao Fernández Flórez[150], más sedentario en la tribuna, pero tan ácido o más en su sátira de lo que había sido su maestro en aquel arte. No salieron bien librados de sus plumas ni los diputados ni la propia institución parlamentaria. Pero la presencia de los periodistas era considerada fundamental por casi todos los diputados. Todavía más, los hubo que renunciaron a su turno de intervención en algún debate al percatarse de que la tribuna de la prensa estaba prácticamente vacía, y quienes pidieron que se acondicionara porque resultaba casi imposible oír bien desde ella a los oradores. Fernández Flórez se hacía eco de la esforzada tarea de los periodistas, hacinados en su tribuna, codo con codo, sudorosos, empeñados durante cinco horas al día en recoger “cuantas vulgaridades se les ocurrían a políticos y politiquillos”. Para colmo, en una de aquellas sesiones en la primavera de 1916, a uno de los periodistas se le ocurrió gritar desde la tribuna que no podía escucharse al que hablaba. “Ni falta que hace”, escribió Fernández Flórez que dijo el presidente de la Cámara, Miguel Villanueva, “un hombre agrio, intemperante, falto de mesura y cortesía en sus funciones presidenciales”, según el cronista[151]. Parecía no saber que la prensa era el complemento imprescindible del régimen parlamentario, aunque bien que había buscado en otro tiempo a los periodistas por los pasillos para criticar a Romanones. Los periodistas, en señal de protesta, decidieron dejar de acudir a la tribuna, y Villanueva tuvo que acabar por pedir excusas públicas. No debió aprender de la experiencia porque dos años más tarde, esta vez porque en la tribuna de la prensa se oían voces y jaleos ante las provocaciones de Eduardo Barriobero desde el hemiciclo, Villanueva se dirigió a los periodistas amenazando con desalojarlos y afeándoles aquella conducta con el buen trato que recibían. La indignación volvió a llevarles a abandonar su puesto, y otra vez tuvo que pedir excusas Villanueva.

No eran sólo los periodistas los que estaban incómodos en su tribuna. Los propios diputados estaban quejosos. Los servicios y el propio edificio se les quedaban escasos. Con mucho respeto hacia los empleados de la Cámara, cuya situación y sueldo en todo momento trataron de mejorar, los diputados repetían que no recibían con la premura necesaria los documentos e informes que su tarea exigía; tampoco tenían a su disposición las ayudas de taquígrafos, mecanógrafas y servicio de reproducción que consideraban imprescindibles para ciertas reuniones, o los locutorios telefónicos que necesitaban. Incluso el propio Diario de Sesiones se agotaba sin que hubiera recursos suficientes para disponer de más ejemplares. No era sólo un problema de insuficiencia del presupuesto, sino de espacio en el propio edificio. La Comisión de Gobierno Interior abrigaba, allá por el año 1922, la esperanza de poder satisfacer aquellas peticiones mediante la construcción de un nuevo edificio en el que, según palabras de Alejandro Lerroux, miembro entonces de la comisión, podrían atenderse con “holgura, comodidad y perfección” las numerosas exigencias que imponía el funcionamiento parlamentario, con locales adecuados para la biblioteca, salas de estudio y trabajo, escritorios, gabinetes para visitas, habitaciones para descanso, y, sobre todo, donde los diputados pudieran actuar “con independencia y desembarazo”, libres de molestias y sugestiones[152]. Quizás fueran sólo declaraciones bien intencionadas del diputado republicano. Nunca llegó a formalizarse aquel deseo.

LOS DIPUTADOS TOMAN POSESIÓN DE SU ESCAÑO

Para tomar posesión definitiva de su cargo, los diputados debían jurar o prometer en un acto solemne que tenía lugar tras la elección de la Mesa definitiva de la Cámara. De dos en dos se acercaban a la presidencia y, de rodillas con la mano sobre los Evangelios quienes juraban, o de pie con la mano en el pecho quienes prometían, oían el siguiente requerimiento: “¿Juráis o prometéis guardar y hacer guardar la Constitución de la Monarquía española? ¿Juráis o prometéis fidelidad y obediencia al Rey legítimo de las Españas, D. Alfonso XIII? ¿Juráis o prometéis haberos bien y fielmente en el encargo que la Nación os ha encomendado, mirando en todo por el bien de la misma Nación?”. Los diputados respondían: “Sí, juro” o “Sí, prometo por mi honor”, y el Presidente sancionaba: “Si así lo hiciereis, Dios os lo premie, y si no os lo demande”. Mientras los diputados juraban o prometían, el resto de los concurrentes, incluido el público de las tribunas, debía permanecer en pie.

Prometían los diputados guardar la Constitución, ser fieles al Rey y mirar por el bien de la nación. El juramento levantó protestas en la primera legislatura de la Restauración porque se consideró contradictorio con el principio de tolerancia religiosa que la propia Constitución recogía[153]. Las primeras Cortes con mayoría liberal, atendiendo a aquellas reclamaciones, brindaron a quienes quisieran la posibilidad de prometer, en lugar de jurar. Desde entonces se acostumbró a que, una vez leída en voz alta la fórmula, aquellas minorías disconformes con su contenido lo manifestaran públicamente. Solían hacerlo, si podían, a través de algún diputado que estrenara escaño por primera vez: Marcelino Domingo en nombre de la Conjunción republicano-socialista en 1914 y Miguel Morayta en 1916; Sánchez Robledo en 1914, Manuel Moreno en 1916 y Manuel Marraco en 1918 en representación de los radicales; Juan Uña, Leopoldo Palacios y Pablo de Azcárate por los reformistas; Indalecio Prieto en representación de los socialistas en 1918, y siempre los tradicionalistas: Vázquez de Mella, Tomás Rodríguez Arévalo e Ignacio González Careaga. En 1914 les replicó José Sánchez Guerra, muy duro con Marcelino Domingo negándole que aquel juramento supusiera violencia alguna contra las conciencias, pues desde siempre se habían respetado todas las reservas que quisieran hacerse, pero en ningún caso nada que fuera contrario a la ley y la Constitución; enormemente satisfecho, por contra, con las muestras de accidentalismo de los reformistas, que abrían la esperanza de que algún día aquellos “hombres patriotas y elocuentes” declararan sus respetos y adhesión a la Monarquía[154]. En 1916 fue el demócrata Julio Burell quien replicó. No solamente alabó el talante de los reformistas, sino el de los radicales, y arremetió contra el representante tradicionalista, a cuyo “espíritu juvenil y fogoso” quiso atribuir su intención de revivir viejos odios y atavismos[155]. En 1918 nadie respondió a las palabras de quienes habían hablado, y fue aquel año, además, el último en que se oyeron protestas contra la fórmula del juramento o promesa.

El artículo 29 de la Constitución exigía a quien quisiera ser diputado el ser español, seglar, estar en plenitud de sus derechos y tener la mayoría de edad, es decir, veinticinco años, aunque cabía pedir la exención de este requisito, y hubo casos de ello. Los diputados podían ser militares, y hubo bastantes, pero no clérigos. La Monarquía de la Restauración continuaba así una tradición iniciada en 1837 con la que rompería, en los años treinta del siglo XX, la Segunda República. La ley electoral señalaba las incapacidades y la Constitución, en su artículo 31, establecía las incompatibilidades: los diputados a quienes “el Gobierno o la Real casa confieran pensión, empleo, ascenso que no sea de escala cerrada, comisión con sueldo, honores o condecoraciones”, debían cesar en su puesto si no renunciaban a ello en un plazo de quince días. La única excepción eran los ministros del Gobierno.

El principio de incompatibilidad fue desarrollado por la ley de 7 de marzo de 1880, recogiendo una larga tradición iniciada en la ley electoral de 1856, que no llegó a aplicarse, y continuada por la ley de 1871. El problema ya no era la salvaguarda de la rígida separación de poderes para evitar las intromisiones del Ejecutivo en el Legislativo, como ocurrió en las Cortes de Cádiz, sino la fabricación artificial de mayorías parlamentarias a costa del presupuesto público, y la imposibilidad de cumplir satisfactoriamente las obligaciones de funcionario y parlamentario. Las constituciones y las leyes del siglo XIX mantuvieron la incompatibilidad como principio, salvando a los ministros y estableciendo excepciones para los altos cargos de la administración, la judicatura y el ejército, siempre y cuando reunieran una renta y residieran en Madrid. Como rezaba el preámbulo de la ley de 1880, se consideraba conveniente la compatibilidad de ciertos cargos públicos que por su ilustración teórica y práctica pudieran aportar luces a los debates parlamentarios, aunque debían someterse a reelección y no podía haber más de cuarenta diputados con empleo de ese tipo por cada diputación.

Como de aplicar la ley se encargaba una comisión surgida habitualmente de las mayorías parlamentarias y gubernamentales, primó la laxitud y, en la práctica, se multiplicaron las excepciones y tendieron a hacerse compatibles puestos y cargos que no figuraban explícitamente como tales en la ley. Esta práctica fue denunciada en muchas ocasiones y el ambiente regeneracionista desde el cambio de siglo propició la presentación de varios proyectos que pretendían mejorar la ley, pero ninguno de ellos salió adelante[156]. No dejó de haber intentos de ampliar la incompatibilidad a quienes ocuparan asientos en determinados consejos de administración de empresas ligadas, por uno u otro motivo, a los intereses del Estado, y el tema se prestó con facilidad a las denuncias de connivencias y maridajes entre políticos, financieros y hombres de negocios. En los años veinte los debates sobre la crisis ferroviaria y sus causas fue especialmente propicia a este tipo de acusaciones[157].

Los diputados no tenían dietas. La ley electoral de 1907 establecía en su artículo 9 que el cargo de diputado era gratuito y voluntario. Era una consecuencia del liberalismo decimonónico y de su concepción de la representación política, probablemente desfasada a aquellas alturas, aunque algunos, como el republicano Eduardo Barriobero, preferían ver en ello una muestra de que la oligarquía gobernante durante más de cien años no se había conformado con asignar a la aristocracia una de las dos Cámaras, sino que había cerrado al pueblo la otra. Sólo la concesión de dietas permitiría subsanar el mal y cambiar con ello el aspecto de la representación parlamentaria[158]. Dicho así, casi parecía ser la panacea: las dietas multiplicarían como por encanto los escaños de las oposiciones.

Los diputados gozaban, eso sí, de determinadas ventajas, sobre todo en los transportes y en el correo. Viajaban gratis, pues se consideraba una necesidad derivada de su cargo, y tenían franquicia postal. Poco más, si descontamos los servicios que ponía a su disposición la Cámara para el desempeño de sus funciones, y lo que de trato deferente pudiera derivarse en sus respectivos distritos. Pero en el debate de los presupuestos generales del Estado en 1920 se suprimió la franquicia postal, y, reunida la Cámara en sesión secreta, se decidió, por iniciativa del conde de Romanones, aprobar un abono mensual de 500 pesetas a cada diputado para financiar gastos de correo; era, como dijo el propio conde, un anticipo de las dietas que no tardarían en llegar, pues España era uno de los pocos países europeos en que no estaban establecidas. Las 500 pesetas aprobadas eran irrenunciables, inembargables e intransferibles. Lo había defendido Indalecio Prieto para que ningún diputado se sintiera “rebajado” al percibirlas[159].

No tuvo buena prensa la decisión porque eran tiempos de austeridad y peor prensa tuvo aún, dos años más tarde, la proposición encabezada por el diputado demócrata, Julián Van Baumberghen, para que se fijara una “indemnización” de 1.500 pesetas mensuales para los diputados. En reunión secreta, la Cámara discutió y llegó al acuerdo intermedio de fijar la cantidad en 1.000 pesetas, pero la Comisión de Gobierno Interior, aun reconociendo la pertinencia de una “remuneración decorosa y digna”, que contribuiría a la “depuración y prestigio del régimen” al estimular la labor parlamentaria, propuso que para evitar maledicencias fueran las siguientes Cortes las que tomaran la decisión. El diputado maurista Prudencio Rovira pidió, además, que el asunto se discutiera en sesión pública, puesto que públicamente se habían debatido los presupuestos generales en los que se habían rechazado aumentos de sueldos para ciertos funcionarios[160].

En sesión pública, con las tribunas llenas y los periodistas dispuestos a comentar, Indalecio Prieto denunció la “moral profundamente hipócrita” y “populachera” de quienes se oponían a las dietas. Aunque el partido socialista era el único que podía hablar de aquel tema puesto que constaba explícitamente en su programa, anunció, sin embargo, que votaría en contra por considerar que en vísperas de aprobarse el presupuesto, y dados los abusos que en torno a él se acumulaban, el Parlamento carecía de autoridad moral para subir las dietas a los diputados. El independiente Benito Díez de la Cebosa, representante del comercio madrileño, fue uno de los pocos que afirmó que cobrar dietas no sólo no era un baldón, sino la recompensa por el trabajo. Si se aplicaban los correctivos por asistencia, además, la carga sería menos gravosa para el erario público. Cuando llegó el momento de someter a votación la propuesta, resultó que eran poco más de cincuenta los diputados presentes. 38 votaron en contra y 19 a favor, pero la votación no fue válida[161]. Cuando en la sesión siguiente se planteó de nuevo la votación, la proposición resultó aprobada, pero por 43 votos contra 41, no sin algún escándalo en las tribunas. Fernández Flórez se permitió escribir que no estaría mal pagar dietas a los diputados, pero a destajo, por trabajo realizado, para convertir la Cámara en una gran “casa de negocios”, con ministros y diputados con “fianza en metálico”. Aunque, bien pensado, dijo después, aquel Parlamento no merecía la pena ni regalado y sería una insensatez darle un dinero que tampoco necesitaban los diputados puesto que todos tenían rentas propias[162].

El aluvión de telegramas y cartas de protesta que llegaron a la Cámara acabó empujando a la Comisión de Gobierno Interior a modificar el acuerdo manteniendo las 500 pesetas por franquicia postal y afirmando que el resto no se percibiría salvo que estuvieran abiertas las Cortes y siempre en razón de la asistencia. Continuaba, pues, la confusión. Pese a su infinita prudencia, la Cámara tuvo que oír agrias inconveniencias del conde de Rodezno en el Senado y el diputado Augusto Barcia consideró aquello un agravio tal a la dignidad y el honor de los diputados que exigió reparaciones. El presidente de la Cámara ya se le había anticipado[163]. La controversia levantada y la presión de la opinión hizo que la partida incluida en el presupuesto se acumulara hasta alcanzar dos millones de pesetas. Un grupo de diputados pidió en febrero de 1923, a la vista de la inminente disolución de las Cortes, que fuera repartido, pero la Comisión de Gobierno Interior decidió aplazar cualquier resolución. La nueva Cámara elegida en abril volvió a reunirse en sesión secreta para discutir sobre la cuestión en julio de aquel año. Aunque hubo voces partidarias de ratificar el aumento acordado, y uno de los diputados que más se habían destacado en su defensa, Van Bauberghen, amenazó con hacer uso de la palabra hasta que se accediera a ello, el presidente levantó la sesión sin que se llegara a nada. El día 23, en nueva sesión secreta, se acordó que los diputados seguirían percibiendo las 500 pesetas en concepto de franquicia, y que la cuestión de las dietas sería objeto de una proposición de ley. Mientras tanto, se comunicaría al ministerio de Hacienda que dejara de librar las cantidades correspondientes a la subida. Los diputados, por tanto, continuaban sin dietas, pero quedó en el ambiente la polémica que permitió a Primo de Rivera, ya dictador, regodearse en la crítica a aquel parlamentarismo que, pese a su esterilidad, se había permitido multiplicar sus gastos y adjudicar dietas a unos diputados que no se lo merecían.

Por todo aquello que decían en la Cámara, los diputados eran inviolables. Senadores y diputados, decía el artículo 46 de la Constitución, eran “inviolables por sus opiniones y votos en el ejercicio de su cargo”. Pero, además, gozaban de inmunidad: no podían tampoco, decía el artículo 47, ser procesados ni arrestados sin permiso de la Cámara a no ser que fueran hallados in fraganti y, aun en este caso o en el de estar cerradas las Cortes, debería darse cuenta lo más pronto posible a la Cámara para que emitiera su opinión. Era el Tribunal Supremo el encargado de conocer en las causas criminales contra senadores y diputados. Inviolabilidad e inmunidad eran prerrogativas de los parlamentarios que surgieron históricamente, en todos los países, con la finalidad de preservar la independencia y libertad de las Cámaras frente a las posibles injerencias de los otros poderes. Para defenderles de toda persecución judicial cuyo fin pudiera ser arrancarles de su puesto, salvo ser sorprendidos in fraganti, los diputados sólo podían ser detenidos con permiso de la Cámara. Esta inmunidad iba, por tanto, más allá de los actos propios y estrictos de su función. ¿Era, por tanto, una prerrogativa personal?, ¿qué actuaciones quedaban amparadas por la inmunidad parlamentaria y por cuánto tiempo? La garantía frente a los abusos gubernamentales podía convertirse en irresponsabilidad, y la inmunidad perdía parte de su fundamento cuando se trataba de regímenes constitucionales y parlamentarios con los derechos garantizados y protegidos por ley[164].

El reglamento español de 1847 establecía que cuando se pidiera autorización al Congreso para proceder contra un diputado, es decir, cuando llegara a la Cámara un suplicatorio, ésta resolvería lo que estimara oportuno, después de oír a una comisión nombrada al efecto. El número de suplicatorios se mantuvo en unas cifras razonables durante el reinado de Alfonso XII y la regencia de María Cristina, aunque en 1893-1894, coincidiendo con un aumento de la representación republicana en el Congreso, pasó de los ochenta. En 1901-1903 volvió a aumentar y en las Cortes de ese último año llegó a los doscientos, aunque concentrados, porque algunos diputados acumularon más de cuarenta. La causa más habitual eran las opiniones en artículos de prensa. Preocupó a algunos aquella situación y, siendo presidente de Gobierno Antonio Maura, en 1904, al discutirse un suplicatorio pedido contra Blasco Ibáñez, que algunos diputados consideraron que debía concederse, la Cámara adoptó un acuerdo, que pasó a figurar como apéndice al reglamento, según el cual debería elegirse al principio de cada legislatura una comisión permanente de suplicatorios. Para evitar la acumulación de peticiones sin resolver, el acuerdo establecía, además, que si en un plazo de treinta días la Cámara no se pronunciaba, se entendía concedido. Al mismo tiempo se decidió hacer borrón y cuenta nueva de los suplicatorios pendientes.

Para redondear el acuerdo era necesario que se aprobara una ley que desarrollara el artículo 47 de la Constitución, regulando la jurisdicción y el modo de proceder contra senadores y diputados. Mientras no se cumpliera aquel requisito no podía formarse la comisión de suplicatorios, y todos los que fueron llegando a la Cámara quedaron pendientes. Pasaron las Cortes liberales de 1905, llegaron las conservadoras de 1907, se aprobó la nueva ley electoral y hubo de reformarse el reglamento de la Cámara. En la proposición que con tal objetivo presentó José Sánchez Guerra en el mes de octubre se incorporaba, además de los cambios relativos a la discusión de las actas, el acuerdo de 1904 referente a la comisión de suplicatorios. Pero las Cortes consideraron que lo prioritario era lo primero, la proposición se dividió en dos partes y mientras la primera conseguía aprobarse en 1909, la segunda quedó de nuevo aparcada, aunque se consiguió el compromiso de los liberales Segismundo Moret y José Canalejas para sacarla adelante[165]. Y, efectivamente, a comienzos de 1912, las Cortes dieron el visto bueno tanto a la ley que por fin regulaba el procedimiento a seguir contra senadores y diputados, como la reforma del reglamento. La primera establecía cuándo correspondía entender en el procedimiento al Tribunal Supremo y cuándo al Consejo Supremo de Guerra y Marina, los pasos a seguir, las ocasiones en que cabía proceder a la detención. La reforma del reglamento arrancó de una proposición del diputado liberal Eduardo Vincenti que reproducía la anterior de Sánchez Guerra. El debate fue largo y muchas las enmiendas presentadas, hasta el punto de que en un momento determinado, el diputado radical Emiliano Iglesias propuso que se retirara el dictamen para introducir los cambios que se habían ido aprobando. Muchos de ellos resultaron incorporados, pero no prosperaron, por ejemplo, los que pretendían establecer distintos procedimientos y distinta comisión para el tratamiento de suplicatorios por delitos políticos y por delitos civiles.

La Comisión de Suplicatorios pudo por fin formarse y tuvo una composición peculiar: sus nueve miembros eran elegidos directamente por la Cámara, y cada diputado sólo podía votar un nombre. Se pretendía con ello dar cabida a la mayor representación posible de las distintas tendencias políticas. La tramitación del suplicatorio trataba de garantizar su efectiva discusión y votación aunque no hubiera acuerdo en el dictamen. La primera comisión constituida el 17 de febrero de 1912 tuvo que enfrentarse con los suplicatorios acumulados desde 1904; en total, 422. De ellos, la inmensa mayoría obedecían a artículos de prensa incursos en acusación de injurias, calumnias y amenazas (199), o de lesa Majestad (88)[166]. Se propuso la concesión de 36 y la denegación de 385. La filosofía general con la que se procedió fue la de conceder aquéllos incoados a instancia de parte y en los que no hubiera indicio alguno de que el querellante tuviera por objeto coartar la libertad del diputado en el ejercicio de su cargo. Pero no todos estuvieron de acuerdo. Para algunos, la ley de febrero había salido afortunadamente al paso de prácticas lamentables para devolver a la inmunidad parlamentaria su verdadero sentido doctrinal: la única función de la Cámara era juzgar si efectivamente se habían producido extralimitaciones del poder público para cohibir la libre actuación de los diputados mediante denuncias dolosas. Cualquier otra cosa no llevaría sino a desnaturalizar la inmunidad y consagrar unos privilegios en favor precisamente de quienes tenían como misión la elaboración de las leyes. La Cámara no podía suplantar a los tribunales y juzgar si los hechos perseguidos eran o no delictivos o si el diputado en cuestión era o no responsable. Lo que debía hacerse, una vez despejadas las dudas, era dejar expedito el camino de la justicia. Así ocurría en todos los países con tradición parlamentaria[167].

A partir de 1914, el Congreso tuvo siempre su Comisión de Suplicatorios encargada de emitir dictamen que, después, discutía la Cámara en sesión secreta. Sólo los diputados republicanos defendieron que el debate se hiciera en sesión pública. Se hizo costumbre que estuvieran presentes en la comisión representantes de aquellas fuerzas políticas que mayor número de suplicatorios acumulaban, es decir, las de la Conjunción republicano-socialista. Fue también práctica habitual que la Comisión de Suplicatorios denegara el permiso para que los diputados fueran procesados. Pero no sin discusión ni opiniones discrepantes, como las que ya se habían puesto de manifiesto en 1912.

La reforma de aquel año, dijo en 1914 el presidente de la Cámara, el conservador González Besada, había extremado el rigor en esta materia, y como reacción a ello se imponía una interpretación en “sentido amplio y expansivo”, aunque, eso sí, dentro de los términos de la justicia[168]. No tuvieron éxito casi nunca los dictámenes o los votos particulares favorables a la concesión de suplicatorios y se confirmaron los temores de quienes veían en ello la consagración de dos tipos de ciudadanos: los sometidos a las leyes generales y a los tribunales de justicia, y los que actuaban al amparo de la inmunidad. Así lo sostuvo Antonio Maura en 1916, al debatirse en sesión secreta un suplicatorio contra Pablo Iglesias[169], y coincidió con él, en relación con el mismo diputado aunque por suplicatorio, Niceto Alcalá-Zamora: era un profundo error conceder o negar los suplicatorios por sistema. Pero terció el conde de Romanones en favor del diputado socialista por su débil estado de salud y por el hecho de ser el único representante de su partido en la Cámara, aunque eso no era, desde luego, entrar en el fondo de la cuestión.

En 1918, después de los acontecimientos del año anterior, hubo ciento veinte suplicatorios[170]. Marcelino Domingo batió todos los récords. En la sesión secreta del 4 de mayo de aquel año se desestimaron más de una treintena contra él. Marcelino Domingo, además, había sido detenido el 3 de septiembre de 1917 por su intervención en la huelga de agosto, estando las Cortes cerradas, y su detención provocó la inmediata movilización del presidente de la Cámara, Miguel Villanueva, que se apresuró a visitar al presidente del Gobierno, Eduardo Dato. El diputado republicano había sido acusado de rebelión estando suspendidas las garantías constitucionales y, frente a la reclamación de Villanueva y de un grupo de diputados republicanos que esgrimieron la prerrogativa parlamentaria para que fuera el Tribunal Supremo quien entendiera en el proceso, el capitán general de Cataluña, amparado por el Gobierno, sostuvo que, dada la acusación de rebelión, le correspondía entender al Consejo Supremo de Guerra y Marina. No le valieron los argumentos a Villanueva, que adujo el artículo 47 de la Constitución y la ley de 1912 para reclamar el respeto a la inmunidad y a los derechos parlamentarios, y envió una carta, “tan respetuosa como enérgica”, al Gobierno reclamando la intervención del Tribunal Supremo. El conde de Romanones se solidarizó inmediatamente con su actuación y se dirigió por escrito a Dato en defensa de “los prestigios y el fuero de los diputados”. También intervino Antonio Maura, quien veía en todo aquello una prueba más del “lastimoso desprestigio actual de las Cortes”, consecuencia también, por desgracia, de la “orgía de los suplicatorios”. Hasta el 1 de octubre, a petición del diputado y abogado Felipe Rodés, no se consiguió que el Tribunal Supremo dictara un auto en el que se pedía al Consejo Supremo de Guerra y Marina resolución exacta del proceso, antecedentes y acusaciones. Y hasta comienzos de noviembre no fue puesto en libertad el diputado republicano[171]. Marcelino Domingo salió de la cárcel y tampoco prosperó contra él ninguno de los suplicatorios que se acumularon al año siguiente. La concesión de amnistía en mayo de 1918 hizo tabla rasa.

El suplicatorio más sonado en aquellos años no recayó en un diputado, sino en un senador: el general Dámaso Berenguer. El 7 de julio de 1922, el pleno del Consejo Supremo de Guerra y Marina terminó de examinar el expediente elaborado por el general Picasso sobre el desastre de Annual de 1921. El pleno elevó a sesenta el número de encausados y puso en cabeza al todavía Alto Comisario en Marruecos, el general Berenguer. Una semana más tarde, ante el Senado, el general defendió su gestión en Marruecos y tuvo un cruce de palabras con el presidente del Gobierno, José Sánchez Guerra. Pocos días después, el Gobierno aceptó la dimisión que el 10 de julio le había presentado el general, pero las palabras de Berenguer arrastraron también la dimisión del ministro de la Guerra. Casi un año más tarde, cuando aquel mismo asunto de las responsabilidades se había llevado por delante el Gobierno conservador y había traído a la concentración liberal, el 7 de junio de 1923, el mismo día en que se constituyó definitivamente la Cámara alta, se formó la comisión encargada de dictaminar sobre el suplicatorio pedido contra el general Berenguer. La cuestión dividió a los senadores y rompió las fidelidades de partido. Los jefes de grupo dijeron abiertamente que dejaban en libertad a todos para opinar y votar en conciencia. Eso sí, el presidente del Gabinete, Manuel García Prieto, dijo también que el Gobierno consideraba imprescindible para seguir en su puesto la concesión del suplicatorio. La intervención en la alta Cámara, el 26 de junio, del senador conservador Francisco Bergamín, que habló exclusivamente a título personal, resultó ser decisiva. Repitió Bergamín la definición de inviolabilidad e inmunidad que muchos otros correligionarios habían venido defendiendo desde años atrás. Al general Berenguer no se le perseguía por actos realizados en el Senado, ni tampoco cabía sospechar que con aquella acusación se pretendiera apartar al general de su puesto en la Cámara alta. Por otro lado, la opinión pública, mal o bien dirigida, equivocada o no, había procesado ya a Berenguer. Si los senadores negaban el suplicatorio no harían sino agravar aquella acusación popular y, al tiempo, confirmar la sensación de que los políticos, por defenderse y ampararse mutuamente, estaban dispuestos incluso a proteger al general Berenguer. La concesión del suplicatorio, por contra, haría bien a la separación de poderes, a la doctrina e, incluso, al propio acusado puesto que le permitiría defenderse públicamente. Bergamín convenció a algunos, pero no a todos. Aún hubo intervenciones en uno y otro sentido.

Cuando el 28 de junio llegó el momento de votar, el presidente del Senado, el conde de Romanones, había maniobrado para evitar los aspectos más duros al conseguir del propio Berenguer una carta manuscrita aceptando el suplicatorio. No pudo impedir, sin embargo, las intervenciones del general Luque y del general Marina calificando de monstruosidad el paso que iba a darse al entregar maniatado al general Berenguer al Consejo de Guerra y Marina. El senador conservador Joaquín Sánchez de Toca quiso plantear algunos problemas formales y manifestar su extrañeza porque se hiciera del suplicatorio una cuestión de Gobierno. En cualquier caso, en honor del general Berenguer y por razones de Estado, propuso que la Cámara votara no por bolas ni nominalmente, sino por aclamación. El presidente del Gobierno, García Prieto, y el de la Cámara, Romanones, que probablemente algo tenía que ver con la iniciativa, acogieron la propuesta y, hecha la pregunta pertinente por el secretario, la Cámara, por aclamación, aprobó el suplicatorio. No faltaron, por supuesto, las enérgicas protestas de quienes exigían una votación nominal para que fueran manifiestos los votos de unos y otros.

GRUPOS, SECCIONES Y COMISIONES

Los diputados debían declarar en sus credenciales su profesión y su filiación política. No todos lo hacían, ni lo que declaraban era taxativo, aunque sí indicativo. En 1914 todos los conservadores se declararon todavía conservadores, pero a partir de 1916 aparecieron ya las minorías maurista y ciervista. Los liberales fueron todos liberales en 1916, pero desde las siguientes elecciones aparecieron como liberales, demócratas, albistas, liberales agrarios, gassetistas, nicetistas (de Alcalá-Zamora) y liberales independientes. Hubo alguno que se declaró simplemente agrario, o católico, o monárquico, y siempre hubo un puñado de independientes. Alguno fue errático en sus credenciales: Felipe Rodés se declaró republicano en 1914, nacionalista republicano en 1916, nacionalista independiente en 1918 y 1919, regionalista en 1920 e independiente en 1923; eso sí, fue siempre diputado por el distrito de Balaguer (Lérida). Augusto Barcia fue reformista en 1916, independiente en 1918, republicano independiente en 1919, y simplemente independiente en 1920 y 1923, siempre por el distrito de Vera (Almería). Joaquín Salvatella fue republicano en 1914 y 1916, pero liberal en las tres elecciones siguientes, y, en su caso, errático también en sus distritos: de Figueras (Gerona) y Granada, al paso decisivo por Pastrana (Guadalajara), para terminar en Alcoy (Almería).

Cuando los líderes políticos hablaban de sus seguidores se referían a sus amigos, pero en el Congreso de los Diputados no había grupos parlamentarios; mejor dicho, no estaban reconocidos como tales ni regulados. Ese reconocimiento y regulación constituyó una innovación básica que cambió la fisonomía de los parlamentos europeos en las primeras décadas del siglo y, sobre todo tras la guerra de 1914. Los niveles de movilización y de organización política de masas, y el grado de desarrollo y consolidación de un sistema de partidos fueron factores decisivos en la irrupción de éstos en el escenario parlamentario. Cada país europeo constituyó en este sentido un caso peculiar, pero en todos ellos se tuvo conciencia del cambio trascendental que las nuevas maquinarias de los partidos traían consigo y de su enorme impacto en la organización del trabajo parlamentario[172]. Desde la reforma del reglamento de la Asamblea francesa de 1915, se reconoció el papel central de los grupos y, paradójicamente, dadas las borrosas fronteras de los partidos en la política francesa, se les exigió perfiles ciertos y estables en la Cámara, aunque hasta 1932 no tuvieron un estatuto jurídico propio[173]. Las primeras décadas del siglo fueron también de organización de los partidos parlamentarios en la Cámara de los Comunes inglesa, aunque la peculiaridad del sistema de partidos británico, del Gobierno de gabinete y de la propia organización del trabajo parlamentario impusieron una evolución muy distinta al caso francés. Si la función de correas de información, relación y, en su caso, exigencia de disciplina dentro del grupo había estado reservada durante mucho tiempo a los llamados whips (los “látigos”), a partir de los años veinte la organización se hizo más compleja y comenzaron a generalizarse las reuniones regulares de los parliamentary parties, la creación de comités especializados por temas, y la encomienda a los grupos de la designación de los líderes del partido. Pero no hubo reglamentación explícita. La Constitución de 1919 de la República democrática de Weimar consagró los partidos como pieza central de la vida política y parlamentaria[174].

El menor grado de desarrollo de la vida política española no podía por menos de reflejarse en la manera de hacerse presentes y funcionar los grupos parlamentarios. No ya la Constitución, sino tampoco el reglamento se hacían eco de su existencia. Sería el reglamento de las Cortes constituyentes republicanas de 1931 el primero en regular los partidos políticos y los grupos parlamentarios como piezas básicas del juego político. Cuando en 1918 se planteó la reforma del reglamento del Congreso de los Diputados, nadie dijo nada al respecto, ni los políticos monárquicos ni las oposiciones, pero los grupos existían, funcionaban como elementos decisivos en la Cámara y constituían la realidad más palpable y estable, la única organización efectiva de muchas de las fuerzas políticas. Y no sólo de los partidos monárquicos, sino también de algunas oposiciones. La política española era aún una política parlamentaria de notables[175].

Al comenzar las sesiones de cada Diputación, los distintos grupos comunicaban al presidente de la Cámara su constitución y el nombre de sus jefes, secretarios o portavoces, aunque en cualquier momento de la legislatura un diputado o un grupo de diputados podía desligarse de su grupo y erigirse en minoría parlamentaria. Bastaba con que se lo comunicase al presidente. No había ningún otro requisito, ni se exigía un número mínimo de diputados. Ahora bien, si no se cumplía con el trámite del anuncio, no podían pretender ser considerados como grupo[176]. Así, por ejemplo, en las Cortes de 1914, Antonio Maura quiso mantener una actitud de espera y de distancia crítica respecto al Gobierno Dato, pero sin manifestarse en abierta oposición. Los mauristas se abstuvieron y abandonaron el hemiciclo al votarse, con el Mensaje de la Corona, la confianza al Gobierno, pero no quiso Maura constituirse como grupo parlamentario y, pese a las protestas de algunos de sus amigos, no fueron nunca convocados por el presidente de la Cámara como tal grupo. Sin embargo, al iniciarse la legislatura de 1916, se comunicó formalmente la constitución de la minoría bajo la dirección de Antonio Maura que, nada más caer el Gobierno Dato, había anunciado su vuelta a la política. También en noviembre de 1915, al comenzar la segunda legislatura de las Cortes conservadoras, Joaquín Salvatella comunicó al presidente de la Cámara la constitución de la minoría republicano-nacionalista, de la que era jefe, para que se le citara como tal en las reuniones con el Gobierno. Y en las Cortes de 1918, tras aprobarse la ley de amnistía e incorporarse a la Cámara los seis diputados socialistas, se comunicó a la presidencia su constitución como minoría, con Pablo Iglesias como presidente, Besteiro como vicepresidente y Saborit como secretario. Bastaba con haber comunicado al presidente de la Cámara la voluntad de constituirse como minoría para que un solo diputado pudiera hacerlo y tuviera que ser convocado como tal. Eso no evitaba las protestas recurrentes de las minorías que se consideraban ignoradas o menospreciadas. En febrero de 1920, desde la presidencia de la Cámara, Sánchez Guerra tuvo que rogar que todos aquellos que se consideraban jefes de minorías tuvieran la bondad de pasar a exponerlo así por el despacho de la presidencia, para evitar equívocos en lo sucesivo[177].

Los jefes de grupo eran convocados asiduamente por el presidente de la Cámara, a instancia propia o del Gobierno, cuando se consideraba necesario hacer una prospección sobre las actitudes ante una determinada situación, problema o proyecto, o bien para tratar de desbloquear situaciones o evitar dilaciones y obstrucción en los debates. Así, por ejemplo, tras el interregno parlamentario del verano de 1914, durante el cual se inició la guerra europea y España anunció su neutralidad, era necesario afrontar la aprobación de los presupuestos. Todos los grupos parlamentarios celebraron reuniones antes de comenzar las sesiones —cosa, por otro lado, habitual— y, al día siguiente a la reanudación de éstas, el presidente de la Cámara, González Besada, convocó a los jefes en su despacho, junto con el ministro de Hacienda y el presidente de la Comisión de Presupuestos, para apelar al patriotismo de todos y urgir la aprobación de éstos. A aquella reunión asistieron el conde de Romanones, el demócrata Juan Alvarado, el republicano Julián Nougués, el reformista Gumersindo de Azcárate, el regionalista Luis Ferrer y Vidal, el jaimista Joaquín Llorens, el integrista Manuel Senante, el socialista Pablo Iglesias (único diputado por este partido) y Rafael Marín Lázaro (único representante de Defensa Social). Nueve grupos, además de la mayoría conservadora. Cinco años más tarde, en agosto de 1919, cuando aún no se habían iniciado las vacaciones parlamentarias, el Gobierno Sánchez de Toca convocó una reunión de jefes de grupo para tratar de afianzar la situación después del difícil comienzo de aquellas Cortes, y acudieron dieciséis: los conservadores datistas, la Unión conservadora de mauristas y ciervistas, los radicales, los reformistas, los liberales romanonistas, los demócratas, los albistas, los gassetistas, los nicetistas, la Unión Monárquica, la Lliga, los nacionalistas vascos, los jaimistas, y Marcelino Domingo, Francesc Maciá y Felipe Rodés como jefes de sí mismos. Esta proliferación de grupos no podía por menos de reforzar la conciencia de fragmentación y de desaparición de los dos grandes partidos que unos lamentaban y otros, sin embargo, consideraban un saludable síntoma de cambio.

Las reuniones de jefes de grupo resultaban ineludibles porque ni siquiera en las ocasiones en que el Gobierno pudiera encontrarse apoyado por una mayoría segura se consideraba conveniente abusar de ella en contra de las minorías. Sin embargo, las reuniones de jefes de grupo no tenían luego eficacia absoluta a la hora de los debates en el pleno y de las votaciones. Eran frecuentes las intervenciones discrepantes de diputados supuestamente adscritos a un mismo grupo, disparidades que se acentuaban especialmente en los debates de carácter económico. La disciplina dentro del grupo era muy relativa y el margen de libertad individual muy alto. La consulta y la búsqueda de consenso se consideraban imprescindibles cuando pretendía modificarse la secuencia normal de los debates o el orden del día, reducir el tiempo destinado a los ruegos y preguntas o a las interpelaciones, ampliar la jornada o habilitar días festivos. La ausencia de acuerdo podía desatar grandes conflictos. Ya lo dijo Romanones en noviembre de 1915: sin consultar previamente a las minorías no podía prosperar ninguna resolución relacionada con la prórroga de las sesiones, porque la presentación de enmiendas y la provocación de votaciones la haría estéril[178]. El líder liberal lo sufrió en su propia carne un año más tarde cuando, siendo presidente de Gobierno, tuvo que hacer frente a la obstrucción parlamentaria contra los proyectos económicos y financieros de su ministro de Hacienda, Santiago Alba. Se recurrió a todas las alternativas posibles: prórrogas, sesiones dobles, habilitación de días festivos, siempre en medio de grandes polémicas que acabaron colapsando la Cámara. Llegó un momento en que, de manera expresiva y al mismo tiempo resignada, dijo Romanones que no tendría más remedio que apoyarse “en la razón y en la mayoría” para recurrir a la sesión permanente. Pero él mismo sabía que no era solución. Se lo había anunciado a los conservadores un año antes y ahora le tocaba sufrirlo a él.

Como recordaron los reformistas al discutirse la reforma del reglamento en 1918, nunca se había negado la palabra, en el momento que la solicitaba, a un jefe de grupo, y muchos debates no se consideraban cerrados hasta que no se había oído la opinión de todos. La proliferación de minorías en la Cámara conducía, sin embargo, a que cualquier debate pudiera eternizarse. Bien estaba oír a los representantes de los distintos grupos cuando eran pocos, pero al crecer en número y estar alguno de ellos constituido por un “jefe sin soldados”, se lamentaba Romanones en 1915, se perdía el tiempo baldíamente[179].

El protagonismo de los grupos parlamentarios no se reducía a la actividad estrictamente parlamentaria. La carencia de organizaciones de partido más estructuradas les otorgaba un papel central en la afirmación de la jefatura de los partidos, en las pugnas por el liderazgo y en la definición de las actitudes políticas. No cabe olvidar que fueron los diputados y senadores del Partido Conservador quienes, en enero de 1913, ante la aparatosa dimisión de Maura de su escaño y de la jefatura del partido en señal de protesta por el encargo del Rey a Romanones para que formara Gobierno, le conminaron para que retomara su puesto de responsabilidad garantizándole la confianza del partido. Fueron ellos mismos, sin embargo, quienes, unos meses más tarde, tras la apertura de las sesiones en octubre y los discursos y notas en los que Maura se ratificó en su postura, sancionaron positivamente la candidatura de Eduardo Dato a la presidencia del Gobierno y con ella, al cabo de unos meses, a la jefatura del propio partido.

En junio de 1917, después de la crisis que rodeó el final del Gobierno del conde de Romanones, éste, en una carta dirigida a los presidentes de ambas Cámaras, puso en sus manos el pleito por la jefatura del Partido Liberal, reclamando la resolución de las mayorías parlamentarias en tanto que representación de las fuerzas liberales de todo el país. Pero Romanones se encontró con que ambos presidentes se reunieron con Manuel García Prieto y acordaron dirigirse a diputados y senadores solicitando su firma para ratificar la jefatura del marqués de Alhucemas. Algunos protestaron porque el procedimiento no les parecía democrático, y los amigos de Romanones convocaron una asamblea en el Círculo Liberal para reclamar otras vías de solución del pleito por la jefatura: la convocatoria de una verdadera asamblea de todo el partido, con un programa y directrices políticas claras, para lo cual debía nombrarse un comité ejecutivo organizador. La pretensión de algunos de crear un directorio para mantener la unidad del partido no tuvo éxito, y los liberales iniciaron una larga etapa de fragmentación.

Mientras las Cámaras estaban abiertas, los grupos utilizaban las salas de las secciones y comisiones para reunirse siempre que lo consideraban necesario. Pero también lo hacían durante los interregnos parlamentarios. Cuando los grupos parlamentarios dejaban de existir por haberse disuelto las Cámaras, todavía los diputados y senadores seguían desempeñando un papel importante, si no todos ellos, en el caso de conservadores y liberales, al menos algunos: los que además habían sido ministros. El escaso desarrollo de maquinarias de partido estables externas a la Cámara concedía a los parlamentarios ese protagonismo. Quizás en este sentido el Partido Socialista era la única excepción, el único caso en el que el peso del grupo parlamentario se diluía frente a los órganos de dirección del partido. Aunque también es probable que, a partir del momento en que Pablo Iglesias dejó de ser el único diputado e irrumpieron en la Cámara otros, especialmente Indalecio Prieto, algo cambiara, tanto en la percepción que de las actitudes de los socialistas tuvieran otras fuerzas políticas, como en la concepción que dentro del partido existía de la actividad parlamentaria y de las responsabilidades que de ella pudieran derivarse[180].

La irrupción de los partidos y su reconocimiento como grupos fue, como hemos dicho, una de las grandes transformaciones en la organización del trabajo parlamentario del siglo XX. En el Congreso español no llegaron a regularse y, aunque constituían una pieza imprescindible, estaban aún muy lejos de lo que supondrían más adelante. Por eso el reglamento conservaba, como ya vimos[181], la división de la Cámara en secciones y, hasta 1918, el predominio de las comisiones especiales. La lentitud en el procedimiento de tramitación de los proyectos y proposiciones de ley, su paso por las secciones y comisiones hasta ser dictaminados, era propia de aquellas épocas en las que el Estado se ocupaba aún de pocos asuntos y lo que se valoraba era un adecuado conocimiento de los temas y la adopción de decisiones fundamentadas. Pero la realidad y la evolución política habían ido introduciendo adaptaciones relevantes de estos principios. El absentismo de los diputados en la reunión de las secciones era todavía mayor que en el pleno. En más de una ocasión los presidentes de la Cámara tuvieron que llamarles la atención, por escrito, para que cumplieran con sus obligaciones[182]. Quizás los diputados estaban convencidos de la creciente irrelevancia de las secciones, o de que tanto en su sorteo como en la designación de los miembros de las comisiones especiales el Gobierno trataba de conseguir resultados que le garantizaran respaldo a sus proyectos[183], aunque no siempre fuera fácil.

Como se sabía de la intervención del Gobierno en estos procesos, era costumbre aceptada que en el momento del sorteo de las secciones los diputados interesados se agruparan en torno a la Mesa, para fiscalizarlo. Sin embargo, no todos los presidentes de la Cámara estaban dispuestos a aceptar semejante control, que el reglamento no contemplaba, y, en julio de 1919, el diputado Leopoldo Romeo denunció que el presidente, José Sánchez Guerra, “con cara torva”, le había ordenado bajar de la Mesa porque su presencia hería la dignidad de la Cámara: para fiscalizar ya estaban los secretarios.

La dependencia de las directrices gubernamentales afectaba también a las comisiones: en el Parlamento español, decía el catalán Juan Ventosa en enero de 1915, no eran las comisiones algo independiente del Ejecutivo, representación viva del Parlamento encargado de fiscalizar los proyectos del Gobierno, sino que eran “instrumentos parlamentarios del Gobierno, que por medio de la mayoría las designa y constituye con personas de su confianza”[184]. Sin embargo, también era cierto, como los propios republicanos reconocieron[185], que, en la práctica, el nombramiento de las comisiones parlamentarias seguía el principio de buscar en ellas la representación de todos los grupos que componían la Cámara, sobre todo en aquellas comisiones cuyos asuntos pudieran afectarles más directamente. Por ejemplo, siempre se trataba de que las izquierdas estuvieran presentes en la Comisión de Suplicatorios. El presidente de la Cámara mediaba para llegar a acuerdos, porque, de no hacerse así sino por votación en las secciones, habría habido grupos que no hubieran tenido fuerza para triunfar. El resultado no siempre satisfacía a todos, máxime cuando la fragmentación de la Cámara lo hizo cada vez más difícil. Además, no siempre los grupos más pequeños, pero ideológicamente afines, lograban ponerse de acuerdo en un candidato.

La reforma del reglamento de 1918, como sabemos, vino a introducir variaciones substanciales en la organización del trabajo parlamentario basado hasta entonces en comisiones especiales, al introducir las comisiones permanentes, una por cada ministerio, elegidas por las secciones. No hubo voces en el debate de la reforma que se opusieran a aquel cambio, pero la verdad es que la iniciativa tampoco fue el resultado de una presión de la Cámara en ese sentido, sino más bien una concesión graciosa de iniciativa gubernamental. Fue Antonio Maura, presidente del Ejecutivo en aquel momento, quien dijo que si hasta entonces los gobiernos habían tratado siempre de nombrar comisiones de apoyo a sus proyectos, a partir de aquella reforma sería la propia Cámara la que organizaría sus trabajos. Pero muchos diputados, sin oponerse al cambio, mostraron su recelo ante su posible eficacia y significado. Para el independiente Augusto Barcia la novedad sería absolutamente improductiva si el Parlamento no conseguía liberarse de una vez por todas de la “tiranía del poder ejecutivo”, manifestada en su continua intromisión en el sorteo de las secciones y en el nombramiento de las comisiones, y para el socialista Indalecio Prieto, que abogó por la participación activa en las futuras comisiones, todo iría bien si se garantizaba la presencia de las minorías impidiendo que quedaran reducidas a “pequeños grupos de comparsas”[186].

En el debate se aceptó una enmienda del reformista Pedregal para garantizar la representación de las minorías, limitando a dos los nombres que cada diputado podía votar para elegir a los tres que a cada sección le correspondían. Pero no se aceptó la de Indalecio Prieto de que fuera directamente el pleno el que eligiera las comisiones para lograr así una mayor independencia del Gobierno. También se le aceptó a Pedregal que las comisiones pudieran continuar sus trabajos aunque las Cortes estuvieran suspendidas, pero el nuevo reglamento mantuvo que, concluida una diputación, terminarían con ella todos los negocios pendientes en la Cámara, que comenzarían de nuevo sólo si eran promovidos otra vez por el Gobierno o los diputados.

Con la introducción de las comisiones permanentes se quería dotar al trabajo parlamentario de mayor eficacia, de corregir —como apuntó su principal hacedor, José Sánchez Guerra— uno de los males del parlamento español: que adiestraba hombres para la tarea fiscalizadora, pero no para las funciones de Gobierno. La creación de comisiones permanentes permitiría que formaran parte de ellas los diputados más preparados en cada una de las materias, los debates se harían con mayor fundamento y los dictámenes responderían a un conocimiento profundo. Con esa misma intención presentó una enmienda Pablo de Azcárate, pero proponiendo que en lugar de organizarse por ministerios, las comisiones debían hacerlo por criterios funcionales que respondieran a los grandes servicios de la administración pública. En realidad, la enmienda de Azcárate no perseguía sólo la especialización y mayor eficacia de las comisiones, sino atribuirles funciones de vigilancia de la actuación administrativa. Y ahí tropezó con la respuesta inmediata de Maura. En primer lugar, le dijo el presidente del Gobierno al diputado reformista, el criterio funcional podía ser más racional, pero redundaría en conflictos de competencia entre las diferentes comisiones. Pero, en segundo lugar, bien estaba la labor de fiscalización parlamentaria, pero nunca hasta el extremo de confundir las atribuciones del Ejecutivo y el Legislativo.

La enmienda de Azcárate, que no fue aprobada, no hacía sino traducir las aspiraciones de algunos sectores de opinión. Bien lo puso de manifiesto unos años más tarde el marqués de Buniel cuando, al quejarse del precario funcionamiento de las comisiones permanentes, lo atribuía al “divorcio, al aislamiento en que parece que de propósito mantiene al Parlamento español el Gobierno”, como queriendo llevar a la opinión pública la idea de que más que representar una ayuda, la Cámara sucumbía a su exceso de verbalismo. Iba eso en contra de lo que, según el marqués, ocurría en otros países europeos, en los que la tendencia era la de un aumento de la participación del Parlamento en la función ejecutiva, siendo las comisiones parlamentarias uno de los instrumentos idóneos para ello[187].

Fue el entonces presidente del Gobierno, José Sánchez Guerra, quien salió al quite. Las comisiones parlamentarias se habían creado para preparar y habilitar a los diputados más cualificados, y para que el Gobierno se encontrara asistido por un organismo que actuara como ponencia del Parlamento. Lamentaba el escaso arraigo de las comisiones, pero la responsabilidad de ello recaía sobre los propios diputados, que debían ser conscientes de su importancia, aunque fuera necesario también un esfuerzo presupuestario y organizativo de la Cámara. Pero en ningún momento podía pretenderse la colaboración de una parte del Parlamento en una obra de Gobierno, porque eso era contrario a la doctrina de la división de poderes. El Parlamento tenía perfecto derecho a censurar al Gobierno y sustituirlo, pero no a inmiscuirse en sus tareas, procurando disminuir su autoridad y su prestigio, manteniéndolo al mismo tiempo en su puesto. Al marqués de Buniel aquella teoría sobre la división de poderes le pareció una antigualla, propia de los tiempos de Pitt y Palmerston. No sólo el ejemplo francés, del que Sánchez Guerra se había distanciado explícitamente, sino también el de las comisiones alemanas de asuntos exteriores y de representación popular que seguían actuando durante los interregnos parlamentarios, ponían de manifiesto la fusión en el Parlamento de la mayor parte de las funciones que correspondían al Gobierno. Le parecía totalmente injusto acusar a las comisiones de no saber mantener un secreto o culpabilizar a los diputados de su mal funcionamiento. Si no asistían era porque estaban convencidos de su inutilidad[188].

El marqués de Buniel y José Sánchez Guerra reproducían así los debates que habían tenido lugar en la Cámara de diputados francesa desde que en 1902 comenzó a sistematizarse su organización en comisiones permanentes, para culminar en la reforma general del reglamento de 1915 y en la adaptación posterior de 1920. Sin lugar a dudas, el parlamentarismo de la III República francesa había favorecido aquel resultado, y la consolidación de las comisiones permanentes había inclinado la balanza de la división de poderes claramente en beneficio del Legislativo, pero no sin detractores y, desde luego, a partir de una tradición parlamentaria y de unos precedentes que no eran los del caso español, como tampoco lo era el diseño organizativo galo. Todos los diputados franceses estaban en alguna de las comisiones existentes, que tenían muchos más miembros que las previstas en la reforma española de 1918. Su distribución no se correspondía con la ministerial y eran elegidas, desde 1910, por toda la Cámara a partir de listas elaboradas por los diferentes grupos parlamentarios y proporcionalmente al peso de cada uno de ellos. Tenían, sin duda, no ya la función de estudiar e informar, sino una capacidad de control sobre los ministros y, más allá aún, de inspección sobre los servicios de la Administración, y de investigación, que explícitamente se habían descartado en la reforma del reglamento español de 1918. La experiencia política durante la guerra europea había terminado por convertir a las comisiones permanentes del Parlamento francés en verdaderos órganos de fiscalización de los departamentos ministeriales[189]. Sánchez Guerra, sin duda, se miraba en el ejemplo inglés y en su Gobierno de gabinete, no en el francés, pero aquellos diputados empeñados en reafirmar la presencia del Parlamento quisieron ver en la introducción de las comisiones permanentes una vía aprovechable.

El marqués de Buniel era por aquel entonces secretario de la Comisión Permanente de Estado y probablemente miraba con envidia el importantísimo papel que la Comisión de Asuntos Exteriores desempeñaba en la política francesa. Como secretario de la comisión había protestado por la manera en que el ministro correspondiente presentaba los proyectos ante ella, sin los necesarios antecedentes ni la documentación precisa, y había solicitado su comparecencia, cosa que el marqués de Lema, ministro de Estado en el Gobierno de Sánchez Guerra, se apresuró a hacer, pidiendo excusas por las deficiencias, fruto todavía, en su opinión, del cambio desde el antiguo régimen de comisiones al nuevo. Tras la llegada al poder de los liberales, en junio de 1923, el marqués fue elegido presidente de aquella misma comisión parlamentaria y, en la primera reunión, se acordó por unanimidad dirigir una carta al presidente del Gobierno y al ministro de Estado invitándoles a la siguiente reunión de la comisión para que sus miembros pudieran conocer el criterio del Gobierno sobre si ésta había de ser considerada un “elemento vivo”, para lo que deberían introducirse cambios radicales en sus relaciones con el Gobierno[190]. Y para que aquella comisión se convirtiera en único órgano de relación entre el Parlamento y el Gobierno, cada uno de sus miembros debía recabar de su respectivo grupo parlamentario autorización para hablar en su nombre y evitar el espectáculo bochornoso de que en las cuestiones internacionales el Gobierno informara exclusivamente a los jefes de las minorías parlamentarias. Dada la lamentable falta de presencia de las minorías de extrema izquierda, quizás el diputado independiente Augusto Barcia podía recabar de ellas dicha representación.

Las comisiones permanentes no tuvieron tiempo para arraigar y los comentarios sobre su eficacia fueron muy negativos[191], aunque los testimonios que de su actuación han quedado no lo ratifican en todos los casos[192]. La Comisión de Gracia y Justicia, por ejemplo, mostró una asiduidad importante en sus reuniones, un tiempo generoso en los debates y una comparecencia de los ministros que, todo hay que decirlo, fue en algunos casos iniciativa de éstos. La de Fomento tuvo que reunirse casi a diario en la primavera de 1921, ante las urgencias del ministro, Juan de la Cierva, para que se diera el visto bueno a sus ambiciosos proyectos de obras públicas que arropaban la difícil cuestión ferroviaria; el desacuerdo con la premura por parte de republicanos, reformistas y liberales albistas les llevó incluso a abandonar las reuniones de la comisión. Sustituido Cierva en el ministerio por uno de sus amigos, José Maestre, y siendo presidente de Gobierno Antonio Maura, la comisión recibió un “amistoso requerimiento” de ambos para que emitiera dictamen, cosa que finalmente hizo, a costa de reunirse largas horas en fin de semana, aunque con el voto en contra de los diputados liberales y del republicano.

Hubo bastante continuidad en los organismos directivos y en las vocalías de alguna de las comisiones, incluso por encima de los cambios de Gobierno y de diputación, lo cual vendría a confirmar la posibilidad de una efectiva especialización en sus miembros. No ocurrió así en todas. La de Gobernación, por ejemplo, tendió a renovarse casi en su totalidad con los cambios políticos. Ángel Ossorio y Gallardo imprimió carácter a la Comisión de Trabajo con las Cortes de 1920. Fue un estricto observante de la asistencia de sus vocales, y llevó al pleno algún caso de absentismo, provocando con ello un incidente que terminó con una decisión del pleno justificando las ausencias denunciadas por Ossorio. Cuando, al comienzo de la legislatura de 1922, el diputado maurista fue confirmado en la presidencia de la comisión, agradeció al Gobierno que hubiera sugerido su nombre, pero se declaró contrario a toda injerencia del ejecutivo en el funcionamiento de las comisiones.

La introducción de las comisiones permanentes no eliminó la posibilidad de crear comisiones especiales. La más importante de aquellos años, probablemente, fue la que se nombró para el estudio del expediente Picasso sobre las responsabilidades por el desastre de Annual, y tuvo características y funciones muy específicas. No tenía carácter legislativo, sino otro mucho más delicado y poco preciso. Cuando en la sesión del 19 de julio de 1922, el presidente del Gobierno, José Sánchez Guerra, anunció la llegada a la Cámara del expediente y dijo que el asunto quedaba “totalmente entregado a la iniciativa parlamentaria”, el Congreso decidió nombrar una comisión especial de veintiún miembros, proporcionalmente representativa de todas las fuerzas políticas de la Cámara, desde los tradicionalistas a los socialistas. Cuando inmediatamente después la comisión celebró sus primeras reuniones no supo muy bien cuáles eran sus atribuciones. El presidente, el demócrata Juan Alvarado, dijo que convenía fijar el orden de los trabajos y nombrar una ponencia que pudiera servir de base a las deliberaciones. Fue Alcalá- Zamora quien sostuvo que lo primero era lo más importante, para evitar que la opinión pública pudiera “extraviarse” viendo en la comisión un tribunal que había de juzgar las responsabilidades personales por el desastre de Annual. No le incumbían más tareas que las que le correspondían al Parlamento: exigir responsabilidades a los gobiernos. Así, la comisión remitió al Congreso un escrito en el que, entendiendo que la Cámara era “órgano constitucional de fiscalización y en su caso de acusación contra los gobiernos, y que le corresponde la iniciativa de mejora en servicios y leyes”, trazaba como plan el examen de: “1) si existían responsabilidades ministeriales a exigir; 2) si era suficiente o debiera estimularse en su actividad y remediarse en sus entorpecimientos la actuación de los Tribunales militares; y 3) qué conclusiones o enseñanzas se desprenden de lo sucedido como orientaciones a enmendar o seguir en el régimen político-militar de nuestro protectorado en Marruecos”[193].

La comisión nombró la ponencia y decidió mantener el más absoluto secreto sobre sus deliberaciones. Sólo hasta que el asunto llegara a la Cámara, aclaró Indalecio Prieto[194]. Durante aquel verano los servicios de la Cámara trabajaron aceleradamente para reproducir en veintiuna copias el expediente Picasso y los documentos que se habían solicitado. La huelga de correos del mes de agosto y la dispersión veraniega dificultaron las cosas, y la reunión prevista de la comisión, primero para finales de agosto y después para mediados de septiembre, acabó retrasándose. En la reunión celebrada el 11 de noviembre se puso de manifiesto el desacuerdo entre los miembros de la comisión. Rafael Marín Lázaro, portavoz de los conservadores, consideraba que no se había dispuesto de pruebas auténticas y que los datos conocidos eran insuficientes para formular acusaciones, menos aún contra ministros “sacados al azar que resultarían víctimas propiciatorias”. La ponencia de los liberales, encabezada por Alcalá-Zamora, era, en su opinión, un “verdadero juicio” en el que se arrogaban poderes que correspondían a la Cámara alta, con agravio de las prerrogativas de la Corona. Alcalá-Zamora defendió el voto de censura propuesto por su ponencia, voto que alcanzaba a todo el Gobierno que presidió Allendesalazar, aunque se concretara en tres personas. No había transgresiones constitucionales porque faltaba delito para requerir al Senado, “tratándose sólo de sanción de conducta negligente y dañosa que no cae dentro del Código penal, ni tampoco pena de inhabilitación”. Todos los miembros de la comisión presentes se pronunciaron a favor o en contra de una u otra de las ponencias, excepto Indalecio Prieto que, tras proclamarse en todo caso más cercano a la ponencia liberal, dijo que la consideraba “excesivamente tímida” y anunció un voto particular. Había diputados ausentes y se acordó, conforme a decisiones tomadas con anterioridad, que se convocaría nueva reunión justo el día antes de que se reanudaran las sesiones de la Cámara, para proceder a la votación definitiva. El día 13 la comisión volvió a reunirse y el presidente solicitó la opinión de quienes habían estado ausentes dos días antes y, tras sus intervenciones, se procedió a la votación: diez miembros de la comisión apoyaron la ponencia elaborada por los conservadores Marín Lázaro y Álvarez Arranz, y ocho la de los liberales Alcalá-Zamora, Sala y Armiñán. Prieto presentó también su voto[195].

Los tres textos llegaron así al pleno de la Cámara y provocaron a partir del 21 de noviembre un acalorado debate sobre el alcance de la responsabilidad política que al Parlamento le cabía exigir y la vía constitucional para hacerlo. La expectación en los escaños, en las tribunas, en la calle y en la prensa era enorme. Se comenzó por el voto particular socialista, que fue desechado. La defensa por Alcalá-Zamora de la ponencia liberal desató una polémica, provocada en gran medida por una intervención de Antonio Maura sobre la competencia de la Cámara para exigir responsabilidades que, siendo de los ministros, eran lógicamente políticas, y nada tenía aquello que ver con el Código Penal. Al Congreso le correspondía acusar y al Senado juzgar. Maura se negó a decir si en su opinión eso implicaba culpabilidad. Melquíades Álvarez pretendió desvelar las escondidas intenciones impunistas de Maura al remitir a la Cámara alta atribuciones legislativas y jurisdiccionales prácticamente ilimitadas que el Senado se negaría a ejercer, pero Francisco Cambó le tomó la palabra a Maura y formalizó una acusación: el Congreso, en virtud de las facultades que le brindaba el artículo 45 de la Constitución, acusaba ante el Senado a Manuel Allendesalazar, al vizconde de Eza y al marqués de Lema para que se depuraran las responsabilidades que les incumbieran en los cargos concretados en la ponencia de los liberales, dando por extendida la acusación a todos los miembros del Gabinete en caso de que al tramitarse el sumario se entendiera que la responsabilidad era extensible a todos ellos.

La acusación provocó la dimisión de dos ministros del Gobierno que lo habían sido en el que en 1921 presidió Allendesalazar, y el anuncio de la dimisión también del presidente de la Cámara. Cuando el 5 de diciembre, con el debate todavía abierto, se presentó ante la Cámara el presidente del Gobierno, Sánchez Guerra, para rendir cuentas del reajuste ministerial, hizo una seria advertencia ante el pleno: constituía un precedente extremadamente grave que el simple anuncio de una acusación formulada en una ponencia firmada por ocho diputados arrancara del banco azul a ministros que gozaban de la confianza de la Corona y del Parlamento, y de un presidente que había sido respaldado por una amplia mayoría de la Cámara. No halló Sánchez Guerra apoyos para sostener a Bugallal en la presidencia del Congreso, y cuando pretendió que se procediera a votar la acusación formulada por Cambó, que el Gobierno hizo suya, se organizó tal entrecruzamiento de intervenciones e increpaciones que, en medio de un colosal escándalo, acabó anunciando que su Gobierno había dejado de existir.

Llamado García Prieto a formar Gabinete pretendió que los conservadores se comprometieran a apoyar el dictamen de los liberales sobre el expediente Picasso, para que el nuevo Gobierno pudiera así presentarse ante aquellas Cortes y, pese a estar en minoría, sacar adelante el asunto de las responsabilidades. Los conservadores se brindaron a colaborar en todo menos en eso, ya que constituiría para ellos una verdadera humillación. García Prieto anunció entonces, el 7 de diciembre de 1922, al mismo tiempo que hacía pública la lista de su Gabinete, que las Cortes no se convocarían y que, cuando lo considerara oportuno, solicitaría al Rey el decreto de disolución con el firme propósito de someter de manera inmediata a las nuevas el Cortes el asunto de las responsabilidades, al que ligaba absolutamente la vida del Gobierno. Pasaron muchos meses hasta que, en julio de 1923, con las Cortes liberales ya funcionando y terminada la discusión del Mensaje de la Corona, una proposición no de ley firmada por siete diputados de la mayoría planteó a la Cámara la necesidad de formar una nueva comisión parlamentaria, porque el expediente Picasso no tenía información suficiente para formar juicio completo sobre la cuestión. Se proponía, por tanto, una comisión investigadora. No todos estuvieron de acuerdo. Desde los extremos, Cierva e Indalecio Prieto proclamaron que lo sabido era más que suficiente pero, tras un nuevo debate, la Cámara acordó formar una nueva comisión, otra vez proporcional y de veintiún miembros, encargada de emitir dictamen antes de que las Cortes volvieran a reunirse el 1 de octubre. El golpe de Estado del general Primo de Rivera impidió que se cumpliera con aquel compromiso.

LOS DIPUTADOS DEBATEN

A lo largo de aquellas seis Diputaciones pasaron por el hemiciclo algo más de mil diputados (1.048). Eran 409 los que debían ser elegidos cada vez. Afirmaban algunos cronistas que nunca hubo sorpresas ni grandes novedades; que unos desaparecían en unas legislaturas para aparecer en las siguientes, al hilo de aquel turno consagrado de conservadores y liberales. Sin embargo, la realidad no parece ser esa. Pese a la estabilidad que señalábamos en el capítulo anterior para una cuarta parte de la Cámara a lo largo de las seis Diputaciones, la mitad aproximadamente de los diputados sólo lo fueron en una ocasión[196]. Tampoco la permanencia en el escaño debería considerarse un mal. Sólo una cierta continuidad permitía asentar una cultura parlamentaria.

Es probable, eso sí, que el aspecto externo de todos los diputados fuera muy parecido. La vestimenta, la levita y los pantalones a rayas, los ademanes, los modales y las costumbres prestaban un aire de uniformidad que los asemejaba entre sí y los distinguía del resto de los ciudadanos. Algunos destacaban y hacían lo posible por hacer visibles las diferencias. Los de la Conjunción republicano-socialista, indudablemente convencidos de su importancia como elementos de ruptura, hacían alardes para hacerse notar. Alguno de ellos, como Eduardo Barriobero, había estado procesado en numerosas ocasiones y en la cárcel alguna que otra. O Pablo Iglesias, el único representante del socialismo hispano desde las Cortes de 1910 hasta las de 1918, y el único obrero —aunque tipógrafo— en los escaños. Cuando en la legislatura de 1918, tras discutirse y aprobarse la ley de amnistía por los acontecimientos de 1917, se incorporaron cinco diputados socialistas más, docto profesor alguno de ellos, como Julián Besteiro, sindicalistas otros, como Francisco Largo Caballero o Daniel Anguiano, o más políticos, como Indalecio Prieto, su llegada al Palacio se convirtió en un acontecimiento. El 8 de mayo de 1918 se telegrafió al penal de Cartagena y fueron puestos en libertad los miembros del comité de huelga allí encarcelados. Llegaron a Madrid en la mañana del 10, y fueron recibidos en la estación por una multitud entusiasta que los acompañó a la Casa del Pueblo. Seis días más tarde, arropados por un grupo de diputados y periodistas, se presentaron en el Palacio del Congreso y recorrieron sus dependencias. Dos diputados tradicionalistas amenazaron con votar en contra de su compatibilidad con el puesto, pero Santiago Alba, en nombre del Gobierno nacional que Maura presidía, asumió las consecuencias de la amnistía. Sometida la cuestión a votación en la Cámara, 96 diputados dijeron que sí a los recién llegados, y 6 les manifestaron su reprobación. Los socialistas juraron su cargo y se convirtieron en diputados de la nación. El primero en llegar y en dirigirse a la Cámara había sido, sin embargo, Indalecio Prieto. Él no pasó por el penal de Cartagena y ya se había estrenado en los debates.

No eran sólo los cronistas quienes aguzaban su pluma contra los parlamentarios. Recién constituida la Cámara, escribió Gabriel Maura Gamazo recordando su experiencia en el hemiciclo, se iniciaba la decantación de los diputados: los había que tan sólo cuidaban “de su pegujal político”, asediaban a ministros y funcionarios, visitaban centros oficiales, intervenían en la primera parte de las sesiones, la de ruegos y preguntas, para defender los pequeños intereses de sus distritos, y concurrían, si acaso, a las votaciones. Pero también los había que aspiraban a hacer carrera política. Ésos se integraban en las comisiones, presentaban proposiciones, discurseaban y dejaban “rastro” en el Diario de las Sesiones. Constituían estos últimos un elenco, “tan reducido como homogéneo”, de abogados y catedráticos, algún médico y bastantes periodistas. Todos ellos sabían y decían las mismas cosas, se entendían entre sí fuera cual fuera su filiación. De sus filas salían los directores generales, los subsecretarios de los ministerios, los ponentes de comisiones. Desde 1903 a 1923, continuaba en su comentario Gabriel Maura, hubo un continuo avance “de la grey de la oposición sobre la ministerial” porque se produjo una reprobación cada vez mayor de los “trampatojos” del Ministerio de la Gobernación, porque el apasionamiento colectivo alcanzó a núcleos cada vez mayores de electores y porque los distritos cuneros rechazaron cada vez más a los candidatos oficiales. El número de distritos mostrencos, concluía, llegó a reducirse a poco más de media docena. No quería decir con ello que rayara más alto el nivel de conciencia ciudadana, pero sí que los gobiernos se mostraban cada vez más respetuosos con la función electoral. El balance de Gabriel Maura no era muy positivo: “esa mayor autenticidad de la representación parlamentaria se correspondió, con ritmo isócrono, a la ineficacia y desprestigio crecientes de las Cortes y a la barullera y también progresional usurpación que perpetró el Legislativo contra las facultades propias del ejecutivo”[197].

Algo parecido, aunque con otras conclusiones, constataba Salvador Canals en plena crisis de 1917. El balance de las elecciones de los anteriores veinte años le llevaba a afirmar la existencia de un relativo progreso electoral y de un adecentamiento de las costumbres políticas. La disminución de las mayorías de Gobierno, y el aumento de la presencia tanto de las oposiciones más radicales como de la oposición dinástica así lo demostraban. No había matiz alguno de opinión política que no alcanzara representación en las Cortes, incluso anticipándose —afirmaba— a una positiva y efectiva realidad electoral, como había ocurrido con los socialistas. Todos los que habían querido asomarse al Parlamento, lo habían conseguido. “¿Qué maravillosos directores de muchedumbres y gobernantes de pueblos habrá en las entrañas de nuestra sociedad —se preguntaba Canals—, que para darse a conocer necesiten realmente una revolución?”. Ya no eran las Cortes, en su mayor parte, hechura de los Gobiernos, sino fiel reflejo de la realidad nacional, y su labor legislativa no era el resultado de ninguna imposición de las mayorías gubernamentales, ya que nunca salían de sus únicos votos, sino que se buscaba la coincidencia. Quizás por ello resultaba cada vez más difícil, si no imposible, legislar sobre las grandes cuestiones nacionales[198].

No gozaban, sin embargo, los diputados de buena prensa. Conglomerado de absentistas mediocres y sólo interesados en sacar adelante sus mezquinas peticiones en el tiempo de ruegos y preguntas, temporeros a la búsqueda de repetir escaño y convocados al hemiciclo sólo cuando se precisaba de sus votos, pasivos en las grandes cuestiones y apenas emisores de rumores, risas o imprecaciones; abogados de intereses particulares, beneficiarios de viajes gratuitos y franquicias postales, consumidores de litros de agua con azucarillos, y protegidos por su inmunidad. Así los retrataba Fernández Flórez: una concatenación de tertulias, marrullerías de una pléyade de abogados imbuidos de los prejuicios de la ignorancia y la impotencia, de incapacidades vanidosas y nepotismos sin recato, ambiciosos sin alas y caciques codiciosos.

Muchos, además, parecieron empeñados en aceptar su propia caricatura. Su pecado de origen, la manera de hacerse las elecciones, caía sobre ellos como un sambenito y aceptaban, lastimeros, los reproches que les dirigían quienes, por otro lado, tampoco andaban sobrados de títulos. La recuperación de la dignidad de la Cámara, perdida no se sabía bien cuándo y dónde, parecía exigirles una transmutación. Sólo unos pocos, los de las oposiciones, se erguían orgullosos proclamándose únicos representantes de la verdadera opinión del país, aunque también era cierto que, aquí y allá, recibían la réplica indignada de algún diputado castellano o aragonés que se sentía tan representante de sus electores como cualquier catalán o republicano.

En aquel Parlamento, se decía, no se discutía, sino que se hablaba en exceso y se decidía poco. La falta de limitaciones temporales en el uso de la palabra, la profusa utilización del derecho a rectificar o a intervenir por alusiones quienes no habían solicitado la palabra, así como una gran magnanimidad en la aplicación del reglamento, podían efectivamente eternizar un debate, sin mayor intencionalidad política en muchos casos, simplemente porque formaba parte de aquella cultura política en la que el Parlamento estaba para discutir y tratar de convencer. Aunque denigrados, los torneos de oradores eran un espectáculo que podía levantar pasiones, en los escaños y en la tribunas. Había maestros en ello, muy apreciados, muy diferentes entre sí también. Su palabra era coreada, interrumpida, aplaudida y salpicada de rumores y, al terminar, los diputados se arremolinaban en torno al escaño para felicitarles, estrechar su mano o darles una palmada en la espalda. Frente a la habitual brevedad, casi siempre cargada de guiños y complicidades, del conde de Romanones, brillaban las rebosantes adjetivaciones y el encadenamiento argumentativo de Maura; o las expansiones historicistas y autocomplacientes de Vázquez de Mella, quien, paradójicamente, provocaba entusiasmos de quienes de ninguna manera podían estar de acuerdo con sus palabras; o los encendidos radicalismos de Lerroux, que le permitían hilar, sin embargo, quiebros tranquilizadores para quienes habían temido una mera provocación. Las intervenciones de Melquíades Álvarez eran escuchadas con suma atención porque de ellas se esperaba el diagnóstico de los males y la medicina adecuada, siempre dentro de un orden; Alcalá-Zamora sumergía a los oyentes, deslumbrados, en la ardua tarea de extraer de sus larguísimas disertaciones el fondo de su mensaje, mientras Pablo Iglesias adoctrinaba sobre las grandes verdades que sólo él poseía. Pero también había diputados rápidos, abiertamente provocadores, incluso pendencieros. Ahí se llevaban la palma algunos republicanos, aunque otros opinaban que Juan de la Cierva era el mayor “anarquista” de la Cámara.

Tan apreciada como los grandes discursos era la capacidad de réplica sobre la marcha, la improvisación que, si ya era mucha en las intervenciones anunciadas porque leer un discurso estaba mal visto, se convertía en un arte a la hora de rectificar o replicar por alusiones. Quizás muchos estuvieran convencidos de antemano de que todo estaba medido y calculado, que todo aquello era un ejercicio vano de retórica vacía, ineficaz a la postre. Pero en los debates parlamentarios se argumentaba, en muchas ocasiones con sorprendente erudición y conocimiento de causa, y con intención de amasar una mayoría. Cuando se discutió el reglamento de 1847, bajo el reinado de Isabel II, hubo un cierto debate sobre qué debía entenderse por la necesidad de que los diputados pronunciasen sus discursos “de viva voz”. Se presentó una enmienda, que defendió Moyano, en la que pretendía prohibirse la lectura de discursos escritos. Un discurso escrito con anterioridad, dijo Moyano, no podía conocer las alegaciones que iban a producirse en la discusión y no guardaría relación con ellas. Los discursos leídos llevaban a que los diputados abandonaran el salón, pues podrían leerlos en la prensa al día siguiente. La Cámara dejaba de ser un cuerpo político deliberante y se convertía en una Academia[199].

La discusión del Mensaje de la Corona constituía tradicionalmente el primero de los grandes debates políticos en los que el Gobierno en el poder se sometía a la confianza de la Cámara. El Mensaje era enviado a una comisión parlamentaria de mayoría gubernamental, que emitía un dictamen. Las sesiones comenzaban por la defensa de las dos enmiendas que más se alejaban del texto de la comisión, para pasar después al debate sobre la totalidad. Por vagorosas que fueran las propuestas del programa gubernamental, era la ocasión en que todos los grupos parlamentarios, por boca de sus líderes, recapitulaban sobre la crisis de la que había surgido la nueva situación política, expresaban sus opiniones sobre los temas candentes y anunciaban la actitud que pensaban mantener en la Cámara. La discusión solía cerrarse con la intervención del presidente del Gobierno. Aunque las circunstancias políticas y la inestabilidad de los Gobiernos fueron haciendo que estos debates perdieran importancia, todavía los de 1914 y 1916 fueron capaces de mantener la atención del público.

En 1914 estaba claro que todos esperaban una explicación de la crisis que había desplazado a Antonio Maura de la presidencia del Gobierno y, con toda probabilidad, de la jefatura del Partido Conservador. El debate se abrió precisamente con una enmienda firmada y defendida por su hijo, Gabriel Maura, en la que se expresaba el anhelo de conocer las determinaciones del Gobierno respecto al desenvolvimiento de una política de pacificación en el protectorado de Marruecos. Toda la Cámara aguardaba la intervención de Antonio Maura, que no se produjo hasta el quinto día cuando el político conservador se levantó en su escaño para defender la “obra esencialísimamente civil” que le correspondía a España en Marruecos, frente a lo que parecía el empeño de liberales y conservadores en repetir el error que se había cometido en Cuba: que el Estado se ausentaba de su tarea política y transfería al Ejército lo que era labor de gobernante. Maura recibió grandes aplausos de demócratas y regionalistas, pero no de los conservadores. El ministro de Estado se levantó para explicar que el presidente del Gobierno se encontraba mal de salud, pero que de haber sabido que Maura se proponía intervenir, habría acudido a la sesión. No dejaría de hacerlo al día siguiente, para hacerse cargo de cuanto Maura había dicho, y corresponder con la cortesía y respeto que todos le debían.

Aquellos días los leones de la entrada del Palacio habían aparecido con pintadas de “Maura, sí”, “Maura, no” que costó gran trabajo borrar porque estaban escritas con brea. Cuando Maura abandonó el edificio, lo esperaban grupos de seguidores entusiasmados que lo acompañaron en manifestación hasta su casa, produciéndose varios incidentes que obligaron a intervenir a la policía. Al día siguiente, Eduardo Dato se dolió de la censura al Gobierno que las palabras de Maura implicaban, “una censura del que ha sido mi jefe y es para mí un amigo respetadísimo y es en el Parlamento y en España una gran autoridad”. Pero Maura no iba a ablandarse: “en lo que dije ayer estoy donde estaba: en la casa solariega de mi conciencia”. Con respeto extremo, Dato no pudo por menos de replicar: “En lo que sí me ha de permitir Su Señoría que yo, comparado con Su señoría soy tan pequeño, me ponga a su nivel, es en responder también a los dictados de una conciencia honrada y en tener la seguridad de que vivo en la casa solariega de la que no salí desde hace treinta años”.

Se habían producido, además, varios escandalosos incidentes en el hemiciclo al acusar el republicano Rodrigo Soriano al ministro de la Gobernación, Sánchez Guerra, de traidor a su antiguo jefe político. El presidente de la Cámara llegó a proponer que se le retirara la palabra al diputado, pero se dijo que era una medida desproporcionada que ni siquiera en momentos más graves se había utilizado. Unos días más tarde, aprovechando la intervención de Pablo Iglesias, Soriano llamó cobarde a Maura. Aquella noche, otro de los hijos del político conservador, Antonio, exigió a Soriano que rectificara al día siguiente en la Cámara y, aunque el diputado republicano lo intentó, el presidente no le dio la palabra para evitar nuevos incidentes. Cuando Antonio Maura, hijo, tropezó con Soriano por los pasillos del edificio, le propinó dos sonoras bofetadas por no haber cumplido su promesa.

Las sesiones transcurrían salpicadas de aquellos sucesos que encandilaban a la prensa y provocaban la atención del público, pero lo cierto es que, al mismo tiempo, en el hemiciclo, los líderes políticos se empleaban a fondo, en réplicas y contrarréplicas, en la discusión sobre la política del protectorado, en un debate que, según el diputado republicano Joaquín Salvatella, había sido el más importante de cuantos se habían producido en el Parlamento español. El presidente de la Cámara y el del Gobierno tuvieron que salir al paso de las recurrentes alusiones que los republicanos y Pablo Iglesias hicieron a la responsabilidad directa del Rey en la política marroquí. Cuando Dato avisó al líder socialista que estaba traspasando los límites de la Constitución y del reglamento que había prometido guardar, Maura rompió en aplausos y detrás fueron todos los conservadores. Los republicanos, en pie, gritaban, el público de las tribunas hacía coro y el presidente rompía campanilla tras campanilla hasta levantar la sesión mientras los vivas al Rey y a la República se trasladaban a los pasillos.

Fue el único momento en que Dato y Maura sumaron sus esfuerzos. En aquel prolongado debate quedaba aún por saldar el balance de la crisis política. Lo provocó Joaquín Salvatella en la primera intervención en contra de la totalidad del dictamen, cuando declaró que el Gobierno Dato era el resultante de una crisis de toda la política española, en la que habían sucumbido hombres y partidos, y en la que, “dentro y fuera de la Cámara, quedó entregado a las discusiones incluso el funcionamiento normal del poder moderador”. Salvatella exigió que todas las minorías políticas se pronunciaran sobre la última crisis, y allá fueron todos: conservadores y mauristas, pero también liberales y romanonistas que habían roto sus relaciones el año anterior, y los republicanos, conscientes de su propia división. Toda la política, desde los acontecimientos de la Semana Trágica de Barcelona hasta la formación del Gobierno Dato, desfiló en largos discursos. La “profunda amargura” con la que Dato contempló la intransigente actitud de Maura tras las minuciosas explicaciones de uno y otro sobre la formación de aquel Gobierno, se vieron acompañadas de los análisis de mayor alcance de otros diputados, como Francisco Cambó quien, aunque había pensado referirse exclusivamente al problema de la Mancomunidad catalana, a la vista del cariz que tomaba el debate, quiso explicar el por qué de la fuerza de Maura pese a haber perdido la presidencia de su partido. Tan fuerte era aún a ojos de todos que Dato no consiguió, como era costumbre, ser el último en hablar. Cuando el presidente del Gobierno quiso cerrar el debate y lamentó el anuncio de Maura de que no podía apoyar con sus votos al Gobierno, el ex-jefe conservador se levantó: “Si no voto es porque si votara, faltaría a todas mis obligaciones de una vez. No puedo intervenir en esta votación, y no intervengo. Y eso no es de ahora; eso lo sabe Su Señoría desde el primer instante que habló conmigo, después de formar Gobierno”. El debate había ocupado a la Cámara más de un mes[200]. Dato había confirmado que tenía detrás a la mayoría del Partido Conservador, pero los 184 votos de apoyo que obtuvo, frente a los 90 que se lo negaron, auguraban una mayoría débil.

El debate de 1916 fue algo más corto, pero no menos importante. Esta vez la discusión la polarizó una enmienda firmada y defendida por Francisco Cambó, en la que se pedía la oficialidad de la lengua catalana y el establecimiento de una Asamblea y un Ejecutivo encargados de la regulación y administración de la vida interior de Cataluña. “Autonomía política, Sr. Cambó, no”, le replicó el conde de Romanones, presidente del Gobierno; autonomía municipal, descentralización, expansión de la vida regional, todo eso podía discutirse. Pero nada que implicara cesión de soberanía. A Cambó le replicaron, sobre todo, diputados catalanes representantes de otras fuerzas políticas; republicanos como Hermenegildo Giner de los Ríos, Marcelino Domingo, Salas Antón, Felipe Rodés o Julián Nougués; reformistas como José Zulueta; liberales como Emilio Ríu. Niceto Alcalá-Zamora se destapó con un discurso en el que afirmó que Cataluña era una “región vigorosa” pero no una nacionalidad; le correspondía una autonomía leal y honrada en la vida local, pero no le convenía la autonomía política; defendió el bilingüismo y apeló al patriotismo catalán para que en lugar de contraponer a su ideal el ideal de España, sobrepusiera el de una “España grande, noble y fuerte” en la que, sin duda, el pleito catalanista se resolvería. Alcalá-Zamora arrastró los aplausos encendidos y las felicitaciones que no había logrado Romanones. se le acercaron muchos de la mayoría liberal, pero también conservadores, y salió al pasillo en medio del entusiasmo.

No se pronunciaron las minorías sobre la enmienda de Cambó. El líder regionalista confió en que en el debate sobre la totalidad se vieran obligadas a hacerlo e, incluso, que el presidente del Gobierno suavizara su actitud. La segunda enmienda presentada por los conservadores derivó hacia los problemas económicos y cuando se entró en el debate sobre la totalidad, las intervenciones fueron inicialmente muy dispersas hasta que, finalmente, todo revirtió de nuevo hacia la cuestión catalana. Alejandro Lerroux, a quien el resto de los republicanos habían dejado el camino expedito, se despachó con un discurso de más de tres horas en el que negó a Cambó el derecho a hablar en nombre de Cataluña, denunció la actuación de la Lliga en la Mancomunidad y le acusó de perseguir fines inconfesadamente separatistas. Por un tiempo la atención de la Cámara volvió a distraerse al suscitar Ángel Urzáiz una encendida polémica en torno a las razones de su salida del Gobierno. Vázquez de Mella volvió sobre la cuestión y sus declaraciones apasionadas de amor patrio y de grandeza de España arrastraron tan grandes aplausos que el Ministro de Instrucción Pública, Julio Burell, no pudo por menos de señalar las dificultades para responder a quien se había manifestado en aquellos términos, cuando hablaba en nombre de “un partido de acción, de dura acción”, que había acumulado muchas “páginas guerreras en la historia de España”. Vinieron después casi todos los pesos pesados: Antonio Maura, para quien la duda entre nacionalismo y regionalismo era un crimen, y aquella confusión sólo era explicable en el contexto de la absoluta decadencia de la España oficial; Melquíades Álvarez, que a lo largo de otras tres horas combatió el pesimismo de Maura y se proclamó partidario de la más amplia autonomía de los organismos locales y regionales. Cambó respondió a todos, se felicitó de que todos hubieran reconocido a Cataluña una acusada personalidad colectiva, aunque la unanimidad a favor del regionalismo no suponía en su opinión un avance. Eso sí, el líder catalán se negó a aceptar que nadie tuviera el monopolio del patriotismo y aclaró que lo que allí se debatía eran dos concepciones distintas de España. Reclamado por Cambó, Eduardo Dato consideró suficiente prueba de la actitud conservadora la aprobación de la Mancomunidad catalana, y no pudo evitar enzarzarse en una nueva polémica con Antonio Maura, sacando a relucir, otra vez, aquella dramática ruptura en el seno del conservadurismo. Lerroux, Giner de los Ríos y el radical Santa Cruz no quisieron dejar de mostrar su disgusto por el mal trato o simplemente la ignorancia que habían merecido por parte de Cambó. Esta vez sí fue el presidente, Romanones, quien cerró el debate. En el aire quedaba la amenaza de Cambó de que los regionalistas mantendrían con firmeza sus reivindicaciones durante la legislatura, con todos los instrumentos que la vida parlamentaria les brindaba[201]. La compleja trayectoria parlamentaria de los proyectos fiscales y hacendísticos del ministro de Hacienda, Santiago Alba, demostraron hasta qué punto aquel anuncio iba a cumplirse.

Debates como éstos constituían un fiel reflejo de la situación y de las actitudes de unas y otras fuerzas políticas, tanto como una buena muestra de las costumbres de aquel Parlamento. Se hablaba de todo, incluso del Rey, siempre y cuando se respetase el principio de su irresponsabilidad política. Por la Cámara pasaron, en uno u otro momento, todas las grandes cuestiones: desde las reivindicaciones autonómicas de Cataluña y la conflictividad social, hasta el protagonismo de las Juntas de Defensa y la política en Marruecos. Y, en los agitados cambios de Gobierno a partir de la crisis de la primavera-verano de 1917, ante la Cámara se presentaban los Gobiernos tras formarse o reajustarse. Así lo hizo, por ejemplo, Antonio Maura en octubre de 1921 tras formar su Gobierno de concentración después del desastre de Annual, pese a que muchas voces, incluida, por ejemplo, la de Alejandro Lerroux, le aconsejaron que no abriera las Cámaras para evitar un debate que podía desmoralizar a las tropas que, en Marruecos, se hallaban empeñadas en recuperar las posiciones perdidas. Pero Maura abrió las sesiones, se sometió a la Cámara y, aunque guardando silencios sobre lo que consideraba planes estratégicos que podían malograrse de hacerse públicos, aguantó un debate de más de dos meses que no hizo sino anunciar la cuestión de las responsabilidades. Allí anunció ya Antonio Maura, ante la pregunta de Manuel García Prieto de quién iba a exigir la depuración de responsabilidades, que lo haría el Parlamento.

Lo que a muchos irritaba del Parlamento, escribió unos meses más tarde Ortega y Gasset pareciendo desdecirse de aquellas afirmaciones categóricas suyas de 1914, era precisamente lo que tenía de bueno: que era la única institución en la que unos tenían que contar con los otros. No era cierto, en ningún sentido, que los parlamentarios fueran de peor condición que el resto de los ciudadanos. El ambiente de las Cortes era “más bien un poco superior al del resto de la nación”, era “el único lugar público de España donde una palabra o emoción discreta tenía alguna vaga probabilidad de ser percibida”[202]. Era verdad que en las Cortes se hablaba demasiado, reconocía el ya para entonces jefe del partido conservador, José Sánchez Guerra, y quizás conviniera poner límites. Pero eso no significaba condenar la elocuencia. El parlamentarismo se llamaba así porque exigía arte puesto al servicio de una idea, pasión para expresar una doctrina, talento para sugestionar a un auditorio. Los tiempos de esplendor de la tribuna española habían coincidido con los de mayor fecundidad en las Cámaras[203].

CAPÍTULO V

GOBIERNO Y PARLAMENTO: LAS REGLAS DEL JUEGO

Miguel Martorell Linares

Las relaciones entre los diversos actores que participan en un sistema político se encuentran sometidas a unas reglas. Algunas de éstas aparecen codificadas de forma explícita en textos legales, como la Constitución o las leyes electorales. Otras, en cambio, son el producto de acuerdos tácitos o de actitudes y procedimientos apuntalados por la fuerza de la costumbre. Detectar las primeras es fácil. Pero si se pretende reconstruir el funcionamiento de un sistema partiendo sólo de las normas tipificadas por escrito el resultado ha de ser, por fuerza, distorsionado, pues, como ha señalado recientemente el profesor Linz, “un análisis legal y constitucional formalista… no revela toda la verdad e incluso puede crear equívocos”[204]. Afirmar que la Constitución de 1876 —por poner un ejemplo relacionado con el tema que aborda este capítulo— no contemplaba la facultad de las Cortes para fiscalizar la actividad de los gobiernos y exigirles responsabilidades políticas, es correcto. Deducir de ahí que dicha facultad no existiera, es falso. En la práctica política, el Gobierno estaba obligado a rendir cuentas cada día ante el Congreso de los Diputados, trámite que consumía la mitad —a veces más— de una jornada parlamentaria. De la lectura de la Constitución también se podría inferir la completa subordinación de las Cortes a la autoridad del Gobierno, idea que vendría avalada por la indiscutible manipulación de las confrontaciones electorales. Pero un seguimiento detallado del Diario de las Sesiones del Congreso o el análisis de las relaciones entre los gobiernos y los grupos parlamentarios pueden sugerir una inversión de los términos.

Este capítulo analiza las reglas —escritas y no escritas— que regían las relaciones entre los gobiernos, sus mayorías y las minorías parlamentarias en la Restauración, y cómo éstas incidían en la actividad diaria del Congreso de los Diputados. La tesis que sostiene es que dichas reglas hipotecaban la iniciativa de los gobiernos, que se veían obligados a rendir cuentas diarias ante el Congreso y a negociar el contenido de sus propuestas legislativas con las minorías. Eran normas que potenciaban el papel de las oposiciones, premiaban el consenso en todas las actividades parlamentarias e impedían que el Gobierno impusiera su voluntad a la Cámara respaldándose en la fuerza de la mayoría. A cambio, dotaban de una cierta estabilidad a la vida del Parlamento y permitían que los dos grandes partidos dinásticos, Liberal y Conservador, monopolizaran el acceso al poder. Las reglas del juego dejaron de ser eficaces cuando aumentó el número de jugadores. De la crisis de los partidos dinásticos surgieron varios grupos parlamentarios que, junto a otras minorías como la Lliga Regionalista, también aspiraron a gobernar. La ruptura de las reglas del juego, en la segunda década del siglo XX, hizo más evidente la debilidad de los gobiernos frente a las Cortes, abrió un período de intensa inestabilidad y provocó el bloqueo de la actividad legislativa de las Cámaras. Los últimos años de la Restauración fueron testigos de la búsqueda de nuevas normas —entre ellas una reforma de los reglamentos del Congreso y el Senado en el año 1918— que permitieran consolidar un nuevo orden parlamentario.

El capítulo se divide en cinco apartados, más las conclusiones. El primero analiza las relaciones entre los gobiernos, sus mayorías parlamentarias y las minorías en el Congreso. El segundo estudia cómo estas relaciones condicionaron la diaria actividad de la Cámara. El tercero aborda el progresivo deterioro de las normas que habían regido el trato entre los actores políticos vinculados a la actividad parlamentaria. El cuarto explora las consecuencias inmediatas de la ruptura de las reglas del juego. El quinto trata sobre los intentos de reconstruir la normal actividad parlamentaria en los últimos años de la Restauración.

GOBIERNOS, MAYORÍAS Y MINORÍAS

La capacidad de los gobiernos de la Restauración para impulsar el proceso legislativo en las Cortes dependía, en gran medida, de dos factores que se exploran en las siguientes páginas: sus relaciones con las minorías parlamentarias y el respaldo que recibieran de su mayoría.

Gobiernos y minorías: Las reglas del juego

La consolidación del sistema político de la Restauración, entre los años setenta y ochenta del siglo XIX, fue pareja a la configuración del conjunto de pautas de comportamiento que habrían de regular en el futuro el trato entre los gobiernos y las minorías en las Cortes. Eran el fruto de la combinación de una serie de acuerdos tácitos con ciertas prácticas que pronto derivaron en norma por la fuerza de la costumbre. Alrededor de este código de conducta, complementario del texto constitucional y de los reglamentos de ambas Cámaras, cuajó un cierto grado de consenso acerca de cuáles debían ser los deberes del Gobierno y de las oposiciones. Había un desiderátum implícito: de todos los partidos se esperaba el acatamiento de estas reglas. Por esta razón, tan importante como su grado de aplicación real fue su incidencia en el sistema de valores que conformaba la cultura política de los parlamentarios de la Restauración. Por esta razón, también, cada incumplimiento se denunciaba como una ruptura de las reglas del juego. En este complejo entramado se podían distinguir, de una parte, los preceptos que sólo obligaban a los dos grandes grupos dinásticos en sus relaciones como partido de Gobierno y principal partido de la oposición y, de otra, los que regulaban la relación de los gobiernos con todas las minorías parlamentarias.

Aun a riesgo de simplificar, cabe reducir a cuatro el número de compromisos tácitos que conformaban los lazos de solidaridad entre liberales y conservadores y regían sus relaciones como partido de Gobierno y principal minoría del Congreso. En primer lugar, como norma básica de la alternancia, figuraba el compromiso de no prorrogar indefinidamente la estancia en el Gobierno. Casi siempre eran las divisiones en el seno de la mayoría parlamentaria las que forzaban el relevo en el turno. Pero si el partido gobernante mostraba alguna resistencia a resignar el poder, el partido dinástico en la oposición contaba con dos garantías para provocar la rotación. La primera, y más importante, era el arbitrio de la Corona como poder moderador y el compromiso tácito de que nunca un mismo partido disolvería dos veces seguidas las Cortes. La segunda estaba en el reglamento del Congreso, que ponía en manos de los diputados una amplia gama de recursos para ejercer la obstrucción en las Cortes, impedir el normal desarrollo del proceso legislativo, y situar de este modo al Gobierno frente a un callejón sin salida.

En segundo lugar, los dos partidos dinásticos debían negociar la composición de las Cámaras antes de cada convocatoria electoral. Cabe insistir en el carácter transaccional de los comicios, frente a la imagen tradicional del ministro de la Gobernación imponiendo su voluntad a tirios y troyanos. El encasillado era una lista pactada de candidatos oficiales cuya elaboración era el resultado de combinar los compromisos del Gobierno con el equilibrio entre las facciones del partido en el poder, la presión de las elites locales y las demandas del partido turnante en la oposición, así como del resto de los partidos que pretendían acceder a las Cortes. Al Gobierno se le asignaba una nutrida mayoría, a la oposición dinástica la principal minoría y se apoyaba la presencia en las Cámaras de aquellos partidos ajenos al turno que o bien tenían algún arraigo local, o bien se consideraban suficientemente representativos y no eran percibidos como un peligro para el sistema. El Gobierno utilizaba su influencia y el apoyo del aparato del Estado en la defensa de los candidatos incluidos en el encasillado, fueran o no de su partido, y combatía por todos los medios a quienes pretendían competir contra la lista oficial, incluidas las agrupaciones locales del partido gobernante descontentas por el encasillamiento en su territorio de un candidato que fuera ajeno al distrito o miembro de un partido de la oposición.

El encasillado facilitó la perpetuación del control de la vida política por parte de liberales, conservadores y sus disidencias, que en la mayoría de las elecciones obtuvieron alrededor del 80 por 100 de los escaños del Congreso. Pero también permitió el acceso a las Cortes de otros partidos de la oposición que, en una sociedad rural y poco movilizada, parecían incapaces de llegar a ellas por otros medios. Durante años los gobiernos encasillaron a Gumersindo de Azcárate en un distrito de León. Su derrota en las elecciones de 1916 por un candidato del cacique local —el liberal conde de Sagasta— soliviantó a la izquierda no-dinástica. Desde las páginas de España Antonio Dubois apeló a las bondades del encasillado, que había permitido la presencia en las Cortes del prohombre reformista. Debido al grado de desmovilización de la sociedad española —advertía— era “necesaria, eficaz y ética la intervención del poder insinuando y apoyando a un candidato capaz”. “Bendito fuera el cunerismo —concluía— si se llamara Unamuno, Simarro o Flores de Lemus”. Más palmario, El Sol señaló dos años después que “pensar serenamente y sin prejuicios ‘democráticos’ en la utilidad del voto otorgado a un pueblo de analfabetos” era “un error fundamental”[205]. Cuando en las elecciones de 1918 el compromiso de reducir la injerencia gubernamental limitó el alcance del encasillado, las principales víctimas fueron Lerroux y Melquíades Álvarez, los más destacados líderes republicanos, que no lograron escaño. La elaboración de las listas de candidatos oficiales alcanzó, incluso, al socialista Indalecio Prieto, elegido por el artículo 29 en las elecciones de 1923.

En tercer lugar, el Gobierno y el partido turnante en la oposición mantenían una comunicación fluida y en una doble dirección. El primero anticipaba al segundo las líneas generales de su acción política y aceptaba, en la medida de lo posible, las sugerencias del partido opositor. A cambio, éste cooperaba en la tramitación de las leyes o, como mínimo, adquiría el compromiso de no obstruir su labor, aunque discrepara de las tesis gubernamentales. Un solo ejemplo puede mostrar hasta qué punto era necesario el auxilio de la minoría turnante para el normal funcionamiento del proceso legislativo. La Constitución exigía que en la votación definitiva de las leyes participaran la mitad más uno de los diputados. Pero el alto nivel de absentismo en las Cortes y las disidencias en los partidos dinásticos impedían con frecuencia a los gobiernos alcanzar el quórum con las fuerzas de la mayoría. Por esta razón la oposición dinástica tenía que votar, aun cuando lo hiciera en contra de la ley. En cuarto lugar, y por último, ambos partidos debían respetar la obra legislativa del Gobierno anterior cuando llegaran al poder. Un Gobierno nunca derogaría las leyes de su antecesor, aunque dictara reglamentos que malearan su aplicación o, incluso, congelara su puesta en práctica.

Más allá de las normas que regían en exclusiva los vínculos entre los gobiernos y el principal partido de la oposición, otra serie de pautas regulaban las relaciones entre los gobiernos y todas las minorías del Congreso. Eran de vital importancia porque permitían que los grupos parlamentarios ajenos al turno incidieran en el proceso de toma de decisiones a pesar de su reducido tamaño. Tanto los reglamentos del Congreso como la práctica parlamentaria otorgaban a todas las minorías una amplia capacidad para fiscalizar la acción de los gobiernos, hasta el punto de que —como se detalla en un apartado posterior— el control del Ejecutivo copaba casi la mitad de la actividad del Congreso. Además, los gobiernos tenían que garantizar la participación de las minorías en las comisiones consideradas institucionales. Por ejemplo, todos los grupos, en función de su tamaño, intervenían en la Comisión de Presupuestos o en la de Suplicatorios. Asimismo, las decisiones que afectaban a la dinámica de los debates en el Congreso, como el orden en la discusión de los dictámenes o la modificación de la jornada parlamentaria, se solían adoptar por consenso, tras consultas del Gobierno con los jefes de las minorías. No menos importante era la costumbre de conceder turnos de palabra a todos los grupos parlamentarios en determinados momentos de la actividad de la Cámara, con independencia de su tamaño y sin ninguna cortapisa en cuanto al tiempo empleado. Así, la explicación del sentido del voto en los proyectos de ley, la discusión del Mensaje de la Corona o las intervenciones en debates sobre temas de excepcional importancia permitían constatar la pluralidad de opiniones representadas en el Congreso.

El reglamento del Congreso de 1847 proporcionaba a las minorías una importante gama de recursos para bloquear la iniciativa gubernamental en la Cámara mediante tácticas obstruccionistas si los gobiernos decidían romper las reglas del juego y actuar con el exclusivo apoyo de sus mayorías. Un pequeño grupo de diputados disponía de múltiples recursos para bloquear el normal funcionamiento del Congreso. Los más eficaces eran la ausencia de límites para la presentación de enmiendas a un dictamen, las intervenciones por alusiones personales, el tiempo de duración de un discurso o la solicitud de votaciones nominales, así como el abuso de las proposiciones incidentales en medio de un debate. Otras prácticas de menor alcance, como las peticiones de quórum —sólo podía comenzar una sesión si había setenta diputados— reflejaban el descontento de un grupo de diputados con el Gobierno. Este tipo de estrategias eran comunes a los parlamentos europeos contemporáneos. Entroncaban con el modo en que se concebía en el liberalismo decimonónico la función de las Cortes como límite de la arbitrariedad del poder ejecutivo. En España, la obstrucción fue considerada hasta principios del siglo XX como “el ejercicio de un derecho” y la máxima garantía de libertad para las minorías. En 1901 el constitucionalista Jiménez Aquino consideraba natural que “la minoría del Parlamento” pusiera obstáculos mediante la obstrucción “a la arbitrariedad del poder y, en caso necesario, enc[ontrara] apoyo en las mismas Cortes para provocar la caída del Gobierno”. El obstruccionismo estaba incorporado hasta tal punto a la cultura parlamentaria española, que en 1918 un especialista italiano reseñaba asombrado que España era el único país europeo en el que la obstrucción se practicaba también en el Senado[206].

A pesar de constituir una eficaz garantía para preservar el diálogo entre los gobiernos y las minorías, la obstrucción hipotecaba el impulso gubernamental. “El régimen de mayorías —señalaba La Época en 1905— se ha convertido en un régimen de minorías, pues éstas son quienes deciden y mandan, y a su asentimiento hay que someterlo todo, so pena de obstrucción y retraimiento”. Salvador Canals era aún más taxativo. “Hace muchos años que en España —observaba desde las páginas de Nuestro Tiempo— no se hace ley ninguna exclusivamente con los votos de las mayorías… ¡Si precisamente por esto hace años que apenas se legisla en España sobre ninguna gran cuestión de la vida nacional! Los gobiernos han venido a caer en una voluntaria subordinación a las minorías, lo mismo cuando tienen detrás 250 diputados, como el señor Maura en 1907, que cuando apenas cuentan con más de 200, como el señor Canalejas en 1910, el señor Dato en 1914 y el conde de Romanones en 1916”. De ambas observaciones se deduce que ya en los primeros años del siglo XX los gobiernos no podían legislar sin contar con la benevolencia de las minorías. Los dos textos son, en este sentido, concluyentes y no son únicos, pues abundan las reflexiones similares en la prensa y entre los políticos afines o críticos con el sistema[207].

También del texto de Canals, como de otros apuntes similares, se extrae una conclusión aún más importante: para evitar el chantaje obstruccionista los gobiernos tendían a retraer la iniciativa política. “Cualquier grupo político que disponga de cierto número de individuos con resistencia física suficiente —advertía El Imparcial en 1912— puede estorbar por completo el paso a una obra de Gobierno”[208]. Por esta razón, tan temible o más que la obstrucción en sí misma era lo que podría denominarse “el fantasma de la obstrucción”. Cuando un Gobierno no se consideraba lo suficientemente fuerte como para controlar la lealtad de su mayoría o la resuelta oposición de una o más minorías, se inhibía y procuraba no llevar a las Cortes los proyectos que generaran un mayor grado de conflicto. Este freno afectó al impulso legislativo y en especial a las políticas reformistas de distintos ámbitos —político, fiscal, social, militar—, que, al generar menos consenso entre los grupos representados en la Cámara, muchas veces no superaban los trámites parlamentarios. Salvo honrosas excepciones, la legislación reformista sólo avanzó en las Cortes cuando los liderazgos de los partidos eran fuertes —Cánovas, Sagasta, Maura, Canalejas—, podían disciplinar a sus mayorías y se erigían en interlocutores válidos para negociar con las minorías, o cuando situaciones excepcionales generaban un cierto grado de consenso sobre los problemas candentes, como ocurrió con los gobiernos de concentración de 1918 y 1919-1920.

El normal funcionamiento del Parlamento dependía en exceso de la voluntad de las minorías para aceptar el orden establecido. Mientras su acceso a las Cortes dependió del encasillado, los grupos parlamentarios ajenos al turno aceptaron una posición testimonial y la obstrucción no fue un factor de distorsión, pues no se utilizó para subvertir la alternancia entre los partidos dinásticos, sino para impedir que los gobiernos legislaran ignorando a la oposición. Sin embargo, si un partido optaba por romper las reglas de juego, la obstrucción podía ser utilizada como una eficaz arma subversiva. Así había ocurrido en el Parlamento inglés, cuando los home-rulers irlandeses, entre 1876 y 1879, recurrieron a ella para bloquear el proceso legislativo en la Cámara de los Comunes, exigiendo por la fuerza la satisfacción de sus exigencias autonomistas. No era un caso aislado. En 1906 Jellinek llegó a calificar este tipo de asaltos como “conducta revolucionaria de las minorías dirigida contra el mismo Parlamento”. Algo similar sucedió entre 1915 y 1916 con la obstrucción de la Lliga a los gobiernos de Dato y Romanones[209].

La capacidad de un gobierno para resistir el embate obstruccionista de una o más minorías dependía, en gran medida, de la fuerza y la cohesión de su mayoría parlamentaria. Pero éste, como explica el siguiente apartado, era otro de los puntos débiles de los gobiernos de la Restauración.

El frágil respaldo de la mayoría

Los gobiernos requerían el apoyo de sus mayorías parlamentarias para sobrevivir en el Parlamento, pero ¿hasta qué punto éstas constituían un soporte eficaz? Salvo excepciones, las crisis ministeriales y las disoluciones de las Cortes fueron provocadas por la débil cohesión de las mayorías, que puede explicarse en gran medida por el modelo de organización de los partidos que las sustentaban. Eran partidos de notables, o de cuadros, organizados en torno a redes de clientelas y con un “bajo grado de institucionalización”, según el modelo construido por Panebianco. Contaban con aparatos centrales débiles y poco desarrollados y su núcleo dirigente, dividido en facciones, mantenía un escaso grado de cohesión. Prácticamente carecían de normas estatutarias, así como de afiliados. La cúpula del partido la ocupaba un jefe nacional, a cuyo alrededor se situaban los jefes de las facciones y los ex ministros. La base del partido la integraban organizaciones locales independientes vinculadas a un cacique o jefe local. La combinación de una estructura organizada en torno a redes clientelares con la base caciquil hacía que en su organización primaran las relaciones verticales con fuerte arraigo local sobre las horizontales a escala nacional. De ahí su configuración como coaliciones de facciones, y que los vínculos personales fueran el principio de cohesión interna[210].

La tendencia centrífuga de las facciones en los gobiernos de un solo partido, o de los partidos en los gobiernos de coalición, era uno de los principales problemas que afectaban a la cohesión de las mayorías. La facción era una gran red clientelar liderada por un jefe y situada en la órbita de un partido, que gozaba de una gran autonomía política. En los gobiernos liberales o conservadores, los jefes de facción que integraban la mayoría negociaban el apoyo al Gobierno a cambio de contrapartidas para sus clientelas, y si no alcanzaban un acuerdo podían mostrar su descontento en las Cortes. La inclusión en el Gobierno de los jefes de facción era una garantía para lograr un mínimo grado de solidez: una facción fuera del Gobierno aumentaba sus exigencias sin tener ninguna responsabilidad a cambio y, además, podía conspirar para provocar una crisis parcial que le permitiera acceder al Gabinete. El caso de Juan de la Cierva frente al Gobierno Dato, en enero de 1915, ilustra hasta qué punto un notable que se sintiera excluido podía ser peligroso. Cierva no participaba en el Gobierno, pero el apoyo de sus diputados era necesario para gobernar. Desde noviembre de 1914 reclamó una retahíla de inversiones en la provincia de Murcia, donde residía la parte más nutrida de sus clientelas. “Nosotros en Murcia, desgraciadamente, no estamos completamente satisfechos con lo que el Gobierno ha hecho por ella”, exclamó en un debate en el congreso, e ipso facto exigió la dimisión del Gobierno. Dato tuvo que solicitar a la Cámara una moción de confianza que superó con el apoyo de Cierva y sus diputados. En realidad, el ex ministro conservador no estaba tan interesado en provocar una crisis total que pudiera derivar en la alternancia, como en hacer un alarde de fuerza que obligara al Gobierno a responder a sus exigencias y en postular su nombre para una futura remodelación ministerial[211].

Tanto o más complicado fue mantener la unidad de las mayorías una vez desaparecido el turno de partidos. Ninguno de los grupos escindidos de las sucesivas crisis acaecidas en los partidos Conservador y Liberal entre 1913 y 1917 aceptaba de buen grado someterse a la autoridad de sus más directos competidores. Al igual que ocurría con las facciones en los gobiernos del turno, un partido que careciera de responsabilidades de gobierno podía intentar provocar la caída de un Gabinete para acceder al poder. Por esta razón, en los momentos de grave crisis política fue necesario constituir gobiernos que agruparan al mayor número posible de fuerzas dinásticas, y, si era posible, incorporar al Ejecutivo a los grupos no dinásticos más moderados, como la Lliga o los reformistas. Así ocurrió en 1918 con el Gobierno nacional de Antonio Maura, con el Gobierno de Allendesalazar encargado de tramitar los Presupuestos, entre 1919 y 1920, o con el Gobierno Maura que sucedió al desastre de Annual, en 1921. La vida de estos gobiernos peligraba cuando uno de sus integrantes pasaba a la oposición. El Gobierno nacional de Maura consiguió una cierta estabilidad mientras reunió a los principales jefes de partido. Cuando Santiago Alba abandonó su ministerio tuvo las manos libres para fustigar al Gabinete desde el Congreso. Al poco tiempo, Maura dimitió.

Junto al impulso centrífugo de las facciones, el otro gran problema que enturbiaba las relaciones de los gobiernos con sus mayorías parlamentarias eran las fuerzas particularistas de distinto signo. Los proyectos gubernamentales podían entrar en colisión con los intereses que los miembros de la mayoría defendían en el Congreso. Algunos diputados pertenecían a determinadas actividades profesionales o representaban a empresas fuertes o grupos de presión. En la Cámara baja, por ejemplo, siempre había un cierto número de militares y periodistas. Otros diputados pertenecían a sociedades u organizaciones cuya presencia se consideraba pertinente en las Cortes. No era infrecuente que los partidos incluyeran en sus listas para el Congreso o el Senado a miembros relevantes de las ejecutivas de las Cámaras de Comercio, del Fomento del Trabajo Nacional o de la Federación Gremial. Aunque accedieran al Congreso por las listas de un partido, estos diputados podían hacer prevalecer los intereses que representaban por encima de la cohesión partidista o la disciplina de voto. Así, por ejemplo, en 1915, los diputados militares de todos los partidos representados en el Congreso, incluidos los conservadores, hicieron causa común contra las reformas del Ejército propuestas por el Gobierno Dato[212].

Otros diputados mantenían estrechas relaciones con el distrito por el cual habían sido elegidos. El sueño de muchos políticos era encontrar un distrito donde “arraigar”, lo que equivalía a lograr un grado de control sobre su vida política que les permitiera renovar el acta en cada período electoral, con independencia de cuál fuera el partido que gobernara. Para arraigar en un distrito y hacerlo “propio” el diputado tenía que mostrar una cierta lealtad hacia sus electores, entendiendo por éstos no tanto a quienes ejercían el derecho al voto, como a quienes por su relevancia política, social y económica influían en los resultados electorales. Otras veces los diputados procedían de las elites económicas y sociales del distrito y representaban sus intereses en el Parlamento. “Nuestro distrito —proclamaba con orgullo la Sociedad Agrícola Requenense— acaso sea uno de los pocos distritos agrícolas de España independiente, con diputado propio que debe su representación, más que a la política, a la viticultura”. Se trataba de García Pardo, gran viticultor local, hijo de Fidel García Berlanga, que había ocupado antes que él el distrito durante años. En ambos casos las demandas locales tendían a primar por encima de cuestiones como la disciplina de partido o las políticas de alcance nacional. Ortega y Gasset calificaría este estado de cosas como la “sublevación de las provincias contra Madrid”. Así, no era extraño oír en el Congreso declaraciones como las del liberal Luis de Armiñán cuando afirmaba que “antes que liberal, quiero ser servidor de los intereses de Málaga… porque el dogma político no está por encima de los intereses que represento”[213].

La defensa de intereses locales podía afectar a la cohesión de la mayoría, sobre todo cuando se discutían cuestiones económicas. Existía una ley tácita en la práctica política de la Restauración por la cual, en estos casos, los intereses representados por el diputado prevalecían sobre la disciplina partidista. “Los asuntos económicos —aseveraba Baldomero Argente en 1914— no pueden ser asuntos de dogma, no son cuestiones fundamentalmente de partido”[214]. Era habitual que todos los parlamentarios de un territorio, con independencia de su filiación política, coordinaran su actitud cuando los intereses económicos más destacados del mismo fueran perjudicados por una iniciativa legislativa. Ahora bien, cabe señalar que el peligro de atomización en la mayoría disminuía si el liderazgo del partido era fuerte. La amenaza de abandonar el poder permitió a Antonio Maura, en 1904, vencer la resistencia de los diputados conservadores vinculados a distritos vitivinícolas frente a una reforma al alza del impuesto sobre los alcoholes. Algo similar ocurrió en 1911, cuando Canalejas declaró cuestión de gabinete la Ley de Supresión del Impuesto de Consumos y con la amenaza de dimitir recabó el apoyo de los liberales díscolos, que defendían los intereses de los grandes ayuntamientos contrarios a la Ley.

No había un político que asumiera funciones similares a las del whip en los partidos ingleses y se responsabilizara de la disciplina de voto o el absentismo en la mayoría. Dicha tarea recaía sobre el presidente del Consejo, el ministro de la Gobernación o, incluso, el presidente de la Cámara. En realidad, los gobiernos de la Restauración, al igual que los de la Tercera República Francesa, contaban con pocas armas para imponer disciplina a sus diputados. Era difícil, por ejemplo, luchar contra el alto grado de absentismo, un mal común al parlamentarismo liberal europeo. En Inglaterra, entre 1886 y 1918, la asistencia de los diputados de los grandes partidos a la Cámara de los comunes bordeaba el 43 por 100, si bien fue creciendo a lo largo del período. Azaña, en la Segunda República, también se enfrentaría a un problema semejante[215]. Una carta de Canalejas a sus diputados muestra hasta qué punto los gobiernos carecían de recursos para concentrar en el Congreso a la mayoría: “el conjunto de nuestra acción parlamentaria —señalaba el presidente del Consejo— origina críticas por la inasistencia a primera hora y por la falta de número (de diputados) en las votaciones”. Tras advertir sobre “la imposibilidad de continuar así”, Canalejas comunicaba a los liberales que las sesiones proseguirían hasta mediados de julio y les rogaba que indicaran si les era “posible permanecer todo este tiempo en Madrid, o parte de él” y si podían “dedicar a los trabajos parlamentarios toda la tarde, o qué horas de ella”. Ruegos, solicitudes y la velada amenaza de que la dejadez de la mayoría provocaría la crisis y el paso a la oposición. Poco más podía hacer un Gobierno para disciplinar a sus diputados[216].

FISCALIZAR Y LEGISLAR

El hecho de que los gobiernos fabricaran sus mayorías en el Congreso no implicaba que pudieran gobernar apoyándose sólo en la fuerza de éstas. El tipo de relaciones entabladas entre gobiernos, mayorías y minorías supeditaba la iniciativa gubernamental al consenso con los grupos representados en la Cámara y determinaba un modelo de actividad parlamentaria en el que tan importante como la labor legislativa era el control del Ejecutivo. Los gobiernos acudían al Congreso a impulsar sus proyectos de ley. Pero también iban a rendir cuentas ante los diputados. Ambas actividades consumían la misma cantidad de horas de trabajo y gozaban de similar consideración en el sistema de valores de los parlamentarios de la Restauración.

El Gobierno responde ante la Cámara

Las Cortes de la Restauración ejercían una estrecha fiscalización de la actividad gubernamental. Los gobiernos nacían bajo el arbitrio del Monarca, pero para sobrevivir también requerían la confianza del Parlamento. Y la tenían que ganar día tras día. Es significativo que el primer acto de cada diputación fuera la lectura del Mensaje de la Corona, un acontecimiento que servía para medir si las Cortes otorgaban su crédito al Gobierno, que hasta ese momento sólo gozaba de la confianza regia. El Mensaje resumía en toda su complejidad los equilibrios constitucionales de la Restauración: era un texto elaborado por el Gobierno, defendido por el Rey en las Cortes y que requería la sanción de éstas. Su contenido, muy genérico, consistía en una declaración de buenas intenciones mediante la cual los gobiernos desglosaban su programa político. Constituido el Congreso, una comisión elaboraba un dictamen sobre el Mensaje. Los diputados podían redactar enmiendas, aunque la Cámara sólo tramitaba las dos que más se apartaran del contenido del dictamen. El Gobierno sorteaba en el texto las cuestiones más candentes de la actualidad política, pero no podía impedir que los diputados las incorporaran a las discusiones a través de enmiendas, proposiciones incidentales o de viva voce.

A lo largo del trámite todos los grupos parlamentarios expresaban su opinión sobre el Gobierno o sobre cualquier aspecto de la situación política. Así, por ejemplo, en 1914 el Congreso dedicó una parte considerable de la discusión del Mensaje de la Corona al protectorado de Marruecos y a la reciente crisis del Partido Conservador, o en 1916 a la autonomía de Cataluña. La hora de la verdad llegaba con la votación, momento en el que se podía comprobar cuál era la disposición de la Cámara ante el Ejecutivo. Antes, todos los grupos parlamentarios explicaban por turno las razones que les impulsaban a votar a favor, en contra o a abstenerse. Ningún Gobierno perdió esta votación, pero algunos sí salieron tocados de ella. El Gobierno Dato, en 1914, recibió 184 votos a favor y 90 en contra. Los mauristas abandonaron el hemiciclo antes de la votación y dejaron a Dato con una mayoría exigua que aventuraba una difícil gobernabilidad. A partir de 1918 los debates del Mensaje de la Corona perdieron entidad. En 1918 y 1919 fueron breves trámites, pues los redactaron gobiernos que habían dimitido cuando a otros les correspondió su defensa en las Cortes, y el de 1921 fue suspendido por el asesinato de Dato. Debido al conflicto sobre las responsabilidades políticas derivadas del Desastre de Annual, el de 1923 recobró parte de la importancia perdida.

La discusión del Mensaje de la Corona sólo era el punto de partida de un modelo de relación entre Gobierno y Parlamento que obligaba al primero a rendir cuentas diarias ante el segundo. La Constitución de 1876, a diferencia de la 1869, no preveía la posibilidad de que las Cortes reclamaran responsabilidades políticas al Gobierno, aunque sí regulaba la exigencia de responsabilidades judiciales. Pero la realidad distaba del marco constitucional. El Congreso sometía al Gobierno a un control ordinario mediante la fiscalización diaria de su actuación a través de preguntas e interpelaciones. Cada sesión, los ministros dedicaban las dos primeras horas —el 50 por 100 de una jornada normal, según el reglamento de 1847— a ofrecer explicaciones sobre sus actos y responder a las inquietudes de los diputados. Éstos preservaban celosamente este derecho y protestaban cuando los gobiernos querían trasvasar parte del tiempo dedicado a la fiscalización hacia la tramitación de un proyecto de ley. Pero, además, el Congreso también ejercía el control extraordinario del Gobierno cuando una moción de censura o el rechazo a una cuestión de confianza provocaba una crisis ministerial. El caso español no era único en Europa. La Constitución italiana de 1848 tampoco reconocía de forma expresa el control parlamentario del Gobierno, pero en la práctica éste debía responder a los requerimientos de la Cámara[217].

En función de criterios como el tiempo empleado y el número de personas implicadas, cabe distinguir varios niveles entre las modalidades de control parlamentario utilizadas en el Congreso durante la Restauración. El grado más elemental correspondía a las preguntas dirigidas al Gobierno en el pleno o por escrito. Si el diputado formulaba la pregunta en la Cámara, el ministro del ramo podía responder en el acto o aplazar la respuesta. La mayoría de las preguntas versaban sobre asuntos de interés local. Era el momento elegido por los diputados para demostrar que acudían a las Cortes a defender a sus electores de los atropellos del Gobierno, o para reclamar la construcción de aquella carretera que enlazaría a los pueblos incomunicados del distrito con la capital. No era una cuestión baladí, pues de ahí procedía en gran medida la legitimidad de los parlamentarios que, como recordaba la Enciclopedia Espasa, expresaban “la voz del Estado”, pero también tenían “el trabajo específico de representar a los propios electores y, más apropiadamente, a los intereses sociales del lugar” que les elegía[218]. Fueran de la mayoría o de las minorías, diputados que no intervenían jamás en los debates de alto calado o políticos noveles ansiosos por exhibir sus cualidades oratorias bregaban con el Gobierno en estas lides. Como consta en el cuadro 1, el Gobierno replicaba de tres a cinco preguntas diarias. En la legislatura de 1918 los diputados formularon 1091 preguntas, de las que el Gobierno llegó a contestar a 618. Nunca se alteraba este ritual. Ni siquiera cuando una crisis política bloqueaba la capacidad de la Cámara para legislar. Ésta, como puede comprobarse en el cuadro 3, cayó en picado en las legislaturas de 1915, 1916 o 1917, pero el cuadro 1 indica que el número de preguntas contestadas por sesión permaneció en esos años dentro de los límites ordinarios.

Las preguntas no daban lugar a debate, pero si el diputado no quedaba satisfecho con la respuesta del ministro podía pasar a un segundo nivel y explanar una interpelación. Siempre quedaba en manos del Gobierno decidir si procedía dar explicaciones sobre el asunto en cuestión, pero la evasiva equivalía a mostrar señales de debilidad. Como demuestra el cuadro 1, en las últimas legislaturas de la Restauración creció el número de interpelaciones, y con ellas la voluntad fiscalizadora de la Cámara. A diferencia de las preguntas, cada interpelación generaba un pequeño debate en el que junto al diputado promotor y el Gobierno podían intervenir tres diputados más. Por cortesía, si la agenda parlamentaria no estaba saturada, el Gobierno solía escuchar a cuantos quisieran participar, de modo que algunas interpelaciones se extendían durante varias sesiones. A diferencia de las preguntas, que en su mayoría eran de índole particularista, los diputados recurrían a las interpelaciones para obligar a los gobiernos a explicar su comportamiento en aquellos asuntos que atañían a la política general. La neutralidad durante la Gran Guerra y la política de Marruecos recibieron una atención recurrente. Las crisis de Gobierno, la política económica y fiscal, el terrorismo, la suspensión de las garantías constitucionales… el Gobierno debía responder por sus declaraciones y sus silencios, por sus acciones y su inactividad. En más de una ocasión las interpelaciones dieron lugar a discusiones acaloradas que concluían en violentos cruces de palabras o, incluso, a bastonazos. Si los diputados llegaban a las manos, el presidente de la Cámara levantaba la sesión. Así ocurrió, por ejemplo, en febrero de 1919, a raíz de una interpelación del regionalista Rahola sobre la suspensión de las garantías constitucionales en Barcelona.

Por encima de las preguntas y las interpelaciones, las proposiciones incidentales, las proposiciones no de ley y los votos o proposiciones de censura ascendían un grado más en la escala de la fiscalización parlamentaria, pues implicaban la toma de postura de toda la Cámara mediante una votación que podía desautorizar al Gobierno. En la cultura parlamentaria de la Restauración, la derrota en una votación significaba que las Cortes negaban su confianza al Gabinete que, en la mayoría de los casos, se aprestaba a dimitir. Puede que un Gobierno hallara una buena excusa para justificar su permanencia en el poder tras un revés parlamentario, pero la crisis estaba servida si en breve plazo no podía demostrar el respaldo firme de sus diputados. De ahí que muchos gobiernos tomaran la precaución de advertir que la victoria en una votación que estimaran imprescindible para su supervivencia era “cuestión de Gabinete”. Estas declaraciones eran llamamientos a la cohesión de la mayoría, a la que se advertía sobre una posible crisis si no cerraba filas. Pero la “cuestión de Gabinete” también podía apelar a la solidaridad dinástica del principal partido de la oposición, al que se responsabilizaba de la futura crisis si el Gobierno perdía la votación[219].

Aunque el objetivo inicial de las proposiciones incidentales era determinar el curso que debía adoptar un debate, en más de una ocasión sus autores pretendieron que el Congreso expresara su opinión sobre algún problema o censurara una actuación del Gobierno. El diputado promotor defendía en el pleno la conveniencia de su iniciativa y la Cámara decidía en votación si procedía emprender una discusión al respecto. Las proposiciones no de ley, en cambio, requerían el respaldo inicial de siete diputados. Tras decidir si las tomaba en consideración, el Congreso podía debatir la propuesta en el acto o remitirla a las secciones para que dictaminara una comisión. Los votos o proposiciones de censura se tramitaban igual. Las proposiciones podían debatirse en cualquier momento de la sesión, a diferencia de las preguntas e interpelaciones que nunca transcendían de las dos primeras horas.

Las proposiciones podían perseguir diversos objetivos. El primero, y más común, era introducir en la agenda parlamentaria temas conflictivos eludidos por el Gobierno. Así, por ejemplo, la cuestión de la autonomía catalana, la conflictividad social, el terrorismo, la frecuente suspensión de las garantías constitucionales o la política española en África fueron abordados a través de proposiciones no de ley en las diputaciones de 1918, 1919 y 1920. Otras proposiciones, en cambio, ponían sobre el tapete iniciativas de reforma política, como la que impulsó Rafael Gasset en la legislatura de 1919 para introducir el sistema proporcional en la ley electoral. También podían responder a cuestiones estratégicas, como comprobar el grado real de respaldo de un Gobierno, o anunciar la ruptura de un pacto de colaboración entre el Gobierno y un partido de la oposición. Este último fue el caso de la proposición incidental promovida por el conde de Romanones, en diciembre de 1915, acerca del orden de prelación en el pleno de los dictámenes sobre reformas militares y Presupuestos. El Gobierno Dato entendió —correctamente— que dicha iniciativa anunciaba el fin de la colaboración de los liberales, sin la cual quedaba en precario pues carecía de mayoría absoluta, y dimitió.

Los votos de confianza eran proposiciones de ley promovidas por diputados de la mayoría e instadas por los gobiernos cuando un conflicto político podía restar legitimidad a su continuidad en el poder y querían averiguar si aún tenían el respaldo de la Cámara. El Gobierno Romanones recurrió al voto de confianza en junio de 1916 cuando Santiago Alba, su ministro de Hacienda, puso en vigor mediante un decreto varios artículos de un proyecto de ley que en esos momentos estudiaba una comisión del Congreso. Todas las minorías se alzaron contra lo que se consideró como una invasión de las competencias parlamentarias y el Gobierno, desautorizado por la Cámara, tuvo que recuperar su legitimidad del único modo posible en estos casos: mediante el voto de una mayoría de los diputados. Romanones superó el trance por 152 votos a favor y ninguno en contra. Sólo votaron a su lado los liberales y las minorías se abstuvieron. En otras ocasiones los gobiernos buscaban en las mociones de confianza el respaldo de la Cámara ante problemas que excedían el ámbito parlamentario. Dato, por ejemplo, recurrió a un voto de este tipo en 1921 cuando quiso que el Congreso ratificara la dura reacción de su ministro de Hacienda, Domínguez Pascual, ante una huelga de funcionarios de su Ministerio. A veces la oposición promovía proposiciones no de ley para medir el apoyo parlamentario de un Gobierno. En junio de 1919 liberales, republicanos y socialistas redactaron una proposición que declaraba inconstitucional la pretensión del Gobierno Maura de prorrogar los Presupuestos un nuevo mes por decreto. En realidad, las izquierdas sólo querían constatar hasta dónde llegaba el respaldo del Partido Conservador al Gobierno.

“Un Parlamento sin tiempo para hacer leyes”[220]

El artículo 41 de la Constitución atribuía la iniciativa de las leyes al Rey, al Congreso y al Senado. El Gobierno ejercía dicha facultad en nombre del Monarca y sus propuestas recibían el nombre de proyectos de ley, mientras que las procedentes de las Cortes se denominaban proposiciones de ley, si bien desde el momento en que una de las dos Cámaras aprobaba una proposición ésta se convertía en un proyecto de ley. Congreso y Senado, con las mismas facultades constitucionales, tramitaban por igual todos los proyectos y proposiciones. Así, en función de su origen, pasaban por el Congreso tres tipos de iniciativas legislativas: los proyectos remitidos por el Gobierno, los procedentes del Senado y las proposiciones de ley instadas por los diputados.

Antes de 1918, cuando los proyectos llegaban al Congreso pasaban al estudio de las siete secciones que agrupaban a todos los diputados. Cada sección nombraba un representante en la comisión especial encargada de emitir el dictamen que se debatiría después en el pleno. Sólo los proyectos relacionados con la Hacienda pública pasaban directamente a la Comisión de Presupuestos, de carácter permanente e integrada por treinta y cinco diputados, cinco por sección. Las proposiciones de ley seguían un camino distinto. Primero precisaban el visto bueno de las secciones, que debían autorizar su lectura en el hemiciclo. En caso afirmativo su autor o autores, nunca más de siete, podían defenderlas ante el resto de los diputados. Tras el discurso del ponente, la Cámara, sin que mediara debate alguno, decidía por votación si tomaba en consideración la proposición. Superado el trámite las secciones nombraban una comisión, como sucedía con los proyectos de ley. Salvo alguna excepción, proyectos y proposiciones dejaron de ser tramitados por comisiones especiales cuando la reforma del reglamento de 1918, siguiendo el modelo parlamentario francés, creó una comisión permanente de veintiún diputados —tres por sección— para las iniciativas procedentes de cada Ministerio.

Al menos hasta 1917, el partido de la mayoría controlaba las comisiones. El Gobierno remitía a cada sección una candidatura oficial. Casi siempre era elegida con el apoyo o la abstención de las minorías, aunque el deterioro de las relaciones entre los partidos turnantes y la creciente debilidad de éstos mermó la capacidad de los gobiernos para imponer su criterio a las secciones. En las comisiones especiales los siete diputados solían ser de la mayoría, aunque a veces el Gobierno cedía algún puesto a otros partidos a resultas de una negociación. Como ya se ha indicado en un apartado anterior, en algunas comisiones permanentes, como la de Presupuestos, participaban todas las minorías, aunque el Gobierno retenía una clara mayoría. La distribución de los puestos dependía del número de escaños de cada grupo parlamentario, “sin desatender por ello —apuntaba González Besada, presidente del Congreso en 1914— el derecho de las minorías más exiguas pero que representan dentro de este Parlamento una fuerza de opinión considerable”[221]. En las comisiones permanentes creadas a partir de 1918 la mayoría ocupaba la presidencia, pero cedía la vicepresidencia y las secretarías a la oposición.

La diferencia entre el contenido de un dictamen y el proyecto o la proposición original era el resultado de las negociaciones entabladas por el Gobierno con los notables de la mayoría parlamentaria, con las minorías y, en ocasiones, con los sectores de la sociedad perjudicados por la iniciativa, que expresaban su opinión ante los comisionados mediante rondas de informaciones orales o escritas. Puesto que la derrota en una votación trascendente llevaba implícita la dimisión del Gobierno, lo normal era que, salvo en casos de especial interés, una comisión sólo emitiera dictamen si el Gobierno calibraba posibilidades de éxito. Esta era una de las causas de que decenas de proyectos permanecieran aún sin dictaminar al finalizar cada legislatura, como muestra el cuadro 2. No siempre era posible evitar las discrepancias en el seno de una comisión, sobre todo en las que participaban todos los grupos parlamentarios. En estos casos los disidentes podían redactar votos particulares que después se discutían en el hemiciclo. A veces, un ministro podía sucumbir a la tentación de romper el consenso y eludir la participación de las minorías en la elaboración de un dictamen importante. Santiago Alba, titular liberal de Hacienda en 1916, sustrajo de la Comisión de Presupuestos, en la que participaban todos los grupos parlamentarios, el proyecto de ley creando un impuesto sobre los beneficios extraordinarios y creó una comisión especial integrada sólo por diputados liberales. Cuando el dictamen, que apenas modificaba el texto original, llegó al pleno, las minorías pasaron factura al Gobierno obstruyendo su trámite. Emitido un dictamen correspondía a la presidencia del Congreso fijar la fecha de su discusión en el pleno. El reglamento de 1847 confería carta blanca al presidente para incluir los dictámenes en el orden del día —o retirarlos del mismo— en el momento que considerara conveniente. Era una potestad ejercida según las directrices marcadas por el Gobierno. Sin embargo, si se acumulaban varios dictámenes pendientes, los gobiernos solían pactar con las minorías el orden de prelación de las discusiones para maximizar el tiempo disponible[222].

Una vez iniciados los debates en el pleno, la eficacia legislativa se veía lastrada por dos grandes obstáculos. El primero era la escasez de tiempo para legislar. Tres tipos de consideraciones pueden hacerse a este respecto, en relación con la distribución del horario de sesiones, la organización de los debates a lo largo de la legislatura y los amplios períodos de suspensión de la actividad parlamentaria. El Congreso celebraba sesión ordinaria todos los días no festivos, aunque tras la reforma de 1918, entendiendo que parte del trabajo pasaría a las comisiones permanentes, sólo hubo plenos de martes a viernes. Según el reglamento de 1847, las sesiones empleadas en la constitución del Congreso y en la discusión de los Presupuestos eran de seis horas y las ordinarias de cuatro. El control del Gobierno ocupaba la mitad de una sesión ordinaria. No era un uso reconocido en el reglamento, como recordó el presidente Sánchez Guerra en 1920[223]. Pero los diputados estaban poco dispuestos a perder un derecho adquirido por la fuerza de la costumbre y protestaban cada vez que la mesa del Congreso, a propuesta del Ejecutivo, pretendía reducir las dos horas de fiscalización. Por lo tanto, sólo restaban dos horas diarias para tramitar los dictámenes incluidos en el orden del día. En algunas sesiones el tiempo empleado en legislar era menor, ya que el debate de una proposición incidental o de una proposición no de ley podía consumir parte del espacio dedicado al orden del día. Conscientes de este problema, para aumentar la capacidad legislativa del Congreso, los redactores de la reforma reglamentaria de 1918 ampliaron la duración de las sesiones a cinco horas, tres de ellas dedicadas al orden del día.

En caso de que el Gobierno necesitara tramitar un dictamen con urgencia, podía pactar con las minorías la prórroga de varias sesiones, la habilitación de las mañanas o días festivos, o, a pesar de las reticencias de los diputados, la ocupación de parte de las horas dedicadas al control del Gobierno. Pero bajo ningún concepto podía adoptar una decisión de este tipo respaldándose exclusivamente en su mayoría. “Sin consultar previamente a las minorías —advertía Romanones al Gobierno Dato en 1915— no podrá prosperar ninguna resolución relacionada con la prórroga de las sesiones, porque en tal caso la presentación de enmiendas y la provocación de votaciones harían inútil aquel recurso”. Sobre el mismo tema y en la misma ocasión, el republicano independiente Felipe Rodés señalaba, con aires de amenaza, que no era “prudente ni justo” prescindir de su minoría en las negociaciones. Rodés era el único integrante de su grupo parlamentario[224]. En las leyes que requerían un plazo taxativo —los Presupuestos y la fijación de las fuerzas militares debían tramitarse antes del 31 de diciembre— el reglamento permitía que la Cámara acordara, a petición del presidente o de un diputado, la celebración de una sesión sin límite horario hasta su aprobación. Pero tampoco el Gobierno podía utilizar esta vía sin el apoyo de las minorías, pues el reglamento no ofrecía ningún recurso para evitar la obstrucción en dichas sesiones.

Si la distribución del tiempo en las sesiones resultaba insuficiente para despachar las iniciativas legislativas del Gobierno o de la Cámara, la organización estacional de las tareas parlamentarias tampoco ayudaba, en especial durante el primer año de una diputación. El capítulo IV de este libro explica en detalle las vicisitudes que atravesaba el Congreso tras las elecciones. Los debates sobre la idoneidad de las actas electorales, que precedían a la constitución de la Cámara, eran incompatibles con cualquier otra actividad y consumían cerca de un mes. Constituido el Congreso, comenzaba la discusión del dictamen del Mensaje de la Corona, que podía extenderse varias semanas. En 1914, por ejemplo, comenzó el 11 de mayo y terminó el 18 de junio, aunque a partir de 1918 perdió importancia política y abarcó menos sesiones[225].

La discusión de los Presupuestos Generales del Estado también ocupaba una parte considerable del año parlamentario. Hasta 1919 el proyecto de Presupuestos solía llegar al Congreso en primavera, aunque la discusión de su dictamen comenzaba en otoño y abarcaba casi toda la estación. En diciembre de 1918 las Cortes modificaron el año económico y la fecha tope para aprobar los Presupuestos se trasladó desde el 31 de diciembre hasta el 31 de marzo. El artículo 85 de la Constitución prescribía que el Gobierno debía llevar cada año al Congreso el proyecto de Presupuestos para el ejercicio siguiente. Pero como también autorizaba una única prórroga por decreto, los Presupuestos solían ser bianuales. Así, durante los veintiún años del reinado de Alfonso XIII las Cortes aprobaron once Presupuestos. A los de 1902 les sucedieron los de 1904 y 1906. Entre dicha fecha y 1909 hubo uno cada ejercicio, pero tras éste último las Cortes no volvieron a aprobar dos seguidos y entre 1915 y 1920 fueron incapaces de aprobar uno nuevo. El número de sesiones invertidas oscilaba entre las veintiuna gastadas en 1906 para tramitar los Presupuestos de 1907 y las ochenta y cinco de 1912 para los Presupuestos de 1913. A veces el Congreso dedicaba varias jornadas al proyecto de Presupuestos y luego una crisis política abortaba los trámites y se imponía la prórroga. En 1916, por ejemplo, la Cámara empleó cuarenta y ocho sesiones en los Presupuestos fallidos de Santiago Alba[226].

El último problema relacionado con el tiempo radicaba en las frecuentes suspensiones de la actividad parlamentaria. El Rey, titular del poder moderador, poseía la prerrogativa de disolver, convocar, abrir, cerrar y suspender las Cortes. La convocatoria y la disolución marcaban el principio y el final de la diputación surgida de unas elecciones. La apertura y el cierre señalaban el inicio y el término de las diversas legislaturas que podían integrar una misma diputación. La suspensión era una interrupción de las sesiones parlamentarias en el seno de una legislatura, aunque podía enlazar con el final de ésta. El Monarca sólo hacía prevalecer su iniciativa sobre la disolución y la convocatoria, herramientas imprescindibles para ejercer la función moderadora, y delegaba en manos del Gobierno —que los administraba discrecionalmente— el cierre, la apertura y la suspensión, más cercanos al ámbito del poder ejecutivo. Como el artículo 32 de la Constitución exigía que las Cortes se reunieran todos los años, pero no precisaba un período mínimo de tiempo, los gobiernos sólo se veían obligados a mantener las Cortes abiertas durante varios meses los años en que necesitaban un nuevo Presupuesto.

En épocas de gran inestabilidad política los gobiernos podían reducir al mínimo el año parlamentario, como ocurrió en las legislaturas de 1913, 1915 y 1917, que duraron poco más de un mes. Fueron años aciagos, tras la ruptura de los partidos dinásticos. Los gobiernos, apoyados en mayorías débiles y acosados por la obstrucción de las minorías, temían acudir al Parlamento. “De un tiempo a esta parte —llegó a comentar una revista por esas fechas— los gobiernos abren las Cortes pensando ya el día de cerrarlas”[227]. Pero esto no fue, ni mucho menos, lo habitual durante la Restauración. Suspender las sesiones sin que mediaran las vacaciones navideñas o estivales era una confesión de debilidad, un reconocimiento de que el Gobierno carecía de respaldo en el Parlamento y sólo se sostenía por la confianza de la Corona, rompiendo las reglas del juego constitucional. Un Gobierno que mantuviera las Cortes cerradas más tiempo del normal perdía legitimidad. Y en cualquier caso, era imposible huir eternamente de las Cortes, cuyo concurso era imprescindible para validar la vigencia de un Gabinete. Cuando Villaverde accedió al Gobierno en enero de 1905, consciente de que la división del Partido Conservador le impedía disponer de mayoría parlamentaria, demoró la reapertura de las Cortes, pero no pudo prorrogar la situación más allá de junio. Días después de la primera sesión tuvo que dimitir, derrotado en una votación en el Congreso. También el Gobierno Romanones suspendió las sesiones en junio de 1913, al comprobar la división de la mayoría. Cuando no pudo retrasar más la cita acudió a morir al Senado en el mes de octubre, para que decidiese “el Parlamento con sus votos”[228].

Más allá de estas situaciones especiales, en determinadas ocasiones era habitual la interrupción de la actividad parlamentaria. De las treinta y cuatro suspensiones que los gobiernos decretaron durante el reinado de Alfonso XIII, veintiséis correspondieron a las vacaciones de verano, navidades y Semana Santa[229]. El descanso estival comenzaba en los últimos días de junio o a mediados de julio, aunque a veces —como en 1907 o 1919— los diputados trabajaron hasta finales de julio o principios de agosto. Si el Gobierno quería que la Cámara aprobara los Presupuestos, la reapertura solía ser a principios de octubre; en caso contrario podía demorarse a mitad del otoño. Cuando el Congreso tramitaba los Presupuestos, las vacaciones de Navidad se podían retrasar hasta el día de San Silvestre, para que la Cámara tuviera tiempo de cumplir con el plazo constitucional. Otras dos ocasiones iban siempre acompañadas de la suspensión de las sesiones. La primera era el lapso de tiempo empleado en resolver una crisis de Gobierno. La segunda, los períodos de suspensión de las garantías constitucionales. El artículo 17 de la Constitución precisaba que éstas sólo podrían ser suspendidas con la autorización del Parlamento, pero en los casos urgentes el Gobierno podía obrar por decreto si no estaban reunidas las Cortes. Para eludir la fiscalización parlamentaria, los gobiernos se habituaron a interrumpir los trabajos de las Cámaras cuando la conflictividad social recomendaba la suspensión de garantías.

El otro gran obstáculo al proceso legislativo radicaba en la infinidad de pasos que podía atravesar un dictamen durante su tramitación. Nada más llegar éste al pleno, la Cámara discutía, en caso de que los hubiera, los votos particulares emitidos por los miembros disidentes de la comisión. Después comenzaban los turnos contra la totalidad del dictamen y, por último, el debate de los artículos, dividido en dos partes: los turnos contra la totalidad de cada uno de ellos y la discusión de las enmiendas que proponían su modificación. Un dictamen podía pasar por todo este recorrido, demorarse sólo en alguno de sus pasos, o ser aprobado sin discusión. Dependía del grado de consenso que suscitara, o de las buenas o malas relaciones del Gobierno con los diputados de su mayoría y con las minorías. Tomando como ejemplo la legislatura de 1921, de los sesenta y seis dictámenes elaborados por las comisiones treinta y dos fueron aprobados sin debate. En su mayoría eran asuntos de carácter local, proyectos sobre gracias y pensiones o créditos solicitados por el Gobierno. Este tipo de iniciativas, salvo en períodos de crisis institucional, solían pasar sin problemas por la Cámara[230].

El conflicto surgía cuando un grupo de diputados decidía impedir que la Cámara aprobara un dictamen. Los díscolos podían lograr que éste pasara por todas y cada una de las fases arriba reseñadas: votos particulares, turnos contra la totalidad y, sobre todo, enmiendas, enmiendas y más enmiendas. El reglamento de 1847 no limitaba el número de enmiendas que podía recibir un artículo, ni el tiempo que podía emplear un diputado en su defensa. Iniciada la lucha, sólo cabía que los gobiernos resistieran hasta el agotamiento de los levantiscos, negociaran con ellos o, en el peor de los casos, dimitieran, como ocurrió con Villaverde en 1903 o Dato en 1915. Sin embargo, tampoco era preciso un enfrentamiento radical entre el Gobierno y las oposiciones para dilatar la tramitación de una iniciativa legislativa. En la cultura política de los hombres de la Restauración, las Cortes eran concebidas como un foro de debate público antes, incluso, que como una máquina legislativa[231]. Por esta razón, cualquier dictamen podía naufragar en las turbulentas aguas de una discusión parlamentaria ante la ausencia de límites temporales en el uso de la palabra, el recurrente uso del derecho a rectificar o las frecuentes réplicas por alusiones, sin que en ningún momento mediara una estrategia perversa. La reforma del reglamento del Congreso, de 1918, quiso acabar con esta situación. Su artículo 112 —más conocido como guillotina— permitía que el Congreso, a propuesta del Gobierno o varios diputados, fijara una fecha tope para la votación de un dictamen y hasta ese momento imponía un límite al número de enmiendas y discursos que los diputados podían pronunciar en su defensa[232].

Aprobado el último artículo de un dictamen llegaba el momento de su votación definitiva, que podía sufrir un retraso de varios días o semanas. La Constitución exigía que en ella estuvieran presentes la mitad más uno de los diputados, pero como no siempre había tantos en Madrid, el presidente de la Cámara retiraba el dictamen del orden del día y convocaba a los ausentes hasta que hubiera quórum suficiente para la votación. Terminados los trámites en el Congreso, comenzaba de nuevo todo el proceso en el Senado: nombramiento de comisión, nuevo dictamen y, en caso de disenso, votos particulares, turnos contra la totalidad, enmiendas… Si al final la Cámara alta modificaba el proyecto procedente de la Cámara baja, una comisión mixta de diputados y senadores redactaba un dictamen que armonizara las discrepancias entre ambas. El Congreso y el Senado sólo lo podían aprobar o rechazar, pero nunca modificar, según especificaba la Ley de relaciones entre los cuerpos co-legisladores de 1837. Y era práctica generalizada que en todos los casos el Congreso diera el visto bueno a los dictámenes de la comisión mixta[233]. Finalizados todos los trámites, sólo faltaba la sanción regia para convertir el proyecto en Ley.

Al final de cada legislatura —como puede comprobarse en el cuadro 2— numerosos dictámenes aprobados por el Congreso acababan pendientes de su pase al Senado, la sanción regia o el dictamen de la comisión mixta. Era el resultado de combinar el escaso período de tiempo dedicado a la discusión de las leyes, con la amplia capacidad de iniciativa de los diputados y la prolija cantidad de trámites que debían atravesar un proyecto o una proposición. Mayor era el número de proyectos o proposiciones que dormitaban a la espera de que la respectiva comisión emitiera dictamen o de que una vez redactado éste el pleno lo debatiera. Cuando concluía una legislatura, si no había disolución de las Cortes, los proyectos y proposiciones pendientes pasaban a la siguiente. Pero si mediaba la disolución se anulaban los trámites iniciados en todos los proyectos y proposiciones que no hubiera sancionado el Rey. El tiempo consumido en una iniciativa legislativa inconclusa había sido en vano. El próximo Gobierno y las siguientes Cortes, si estaban interesados en desarrollar la misma ley, debían iniciar todo el proceso de nuevo.

DETERIORO Y RUPTURA DE LAS REGLAS DEL JUEGO

Las muertes de Cánovas y Sagasta abrieron en los partidos Conservador y Liberal un proceso de competencia entre las facciones de cada partido por el acceso al liderazgo. La división interna restó estabilidad a los gobiernos, que no contaban con el apoyo firme de sus mayorías parlamentarias y se sucedían en plazos breves. Cualquier arma era válida en la competencia por alcanzar la hegemonía. El respeto a los lazos de solidaridad dinástica pasó a un segundo plano y los grupos en liza implicaron al Rey en su lucha. Este último factor fue de crucial importancia para la ulterior evolución del sistema. Las prerrogativas que la Constitución atribuía al Monarca como titular del poder moderador, pensadas para mediar en los conflictos entre los grandes partidos, se emplearon desde principios de siglo para terciar en las luchas internas de cada uno de ellos. Si Villaverde recibió el apoyo del Rey contra a Maura, Canalejas lo tendría ante Moret, y Romanones frente a García Prieto. Las relaciones entre liberales y conservadores alcanzaron su punto más bajo durante el Gobierno Maura, entre 1907 y 1909. En las elecciones de 1907 los conservadores rompieron una de las reglas fundamentales que regían las relaciones entre los dos partidos y se abstuvieron de negociar las elecciones con los liberales, que obtuvieron la menor representación parlamentaria otorgada a una oposición dinástica desde la implantación del sufragio universal. La tensión creció cuando los liberales, contrarios al método de sufragio propuesto por Maura en el proyecto de ley de administración local, obstruyeron su tramitación en el Congreso[234]. El desenlace de este desencuentro, detallado en el capítulo II, fue el desplazamiento de los conservadores del Gobierno tras intervenir el Rey a favor de los liberales en la campaña que éstos desataron contra Maura con el apoyo de la Conjunción republicano-socialista, tras el fusilamiento de Francisco Ferrer. Maura consideró rotos los lazos de solidaridad entre los partidos dinásticos y declaró una “hostilidad implacable” a los liberales.

La crisis de la solidaridad dinástica corrió pareja a una modificación en los comportamientos electorales, que catalizaría las tendencias centrífugas en los partidos Liberal y Conservador y trastocaría las relaciones entre ambos y las minorías ajenas al turno. Desde finales del siglo XIX, un número creciente de distritos escapó al control del Ministerio de la Gobernación en las elecciones, situación que se consolidó en las primeras décadas del XX. De entrada, parte del electorado de las ciudades esquivó la intervención del Gobierno. Fue una emancipación limitada, pues la legislación electoral atribuía un extenso alfoz a los distritos urbanos para que el voto rural, más domesticado, compensara las desviaciones del voto ciudadano. Pero bastó para que en Barcelona, Madrid o Valencia, diputados regionalistas, republicanos o socialistas conquistaran sus actas sin mediación gubernamental. Sin embargo, más trascendente para la evolución del sistema político fue el aumento de los distritos “propios” en detrimento de los “mostrencos”. Los primeros eran “propiedad” de un diputado arraigado que podía renovar su acta en cada período electoral con independencia de cuál fuera el partido que gobernara, mientras que en los segundos el Gobierno podía imponer sin problemas a su candidato. Ortega y Gasset supo calibrar cómo esta variación en las pautas electorales había incidido en la debilidad gubernamental, al subrayar que “cada nueva elección costaba más a los gobiernos, que se veían precisados a reducir sus mayorías y pactar más con las minorías”[235].

El cambio de tendencia electoral debilitó la cohesión de los partidos dinásticos. Encastilladas en redes de distritos propios, las facciones consolidaron su posición frente a las jefaturas de cada partido. En las elecciones de 1914, Dato y Romanones fracasaron en el intento de reducir a sus respectivas disidencias, que aguantaron recluidas en sus feudos territoriales. Entre 1913 y 1917 la contumacia de los disidentes acabó provocando la ruptura de los dos grandes partidos y la aparición de nuevos grupos parlamentarios en el ámbito dinástico. El proceso ya se ha explicado en páginas anteriores. Baste aquí señalar que entre 1913 y 1917 surgieron del espacio político conservador un grupo mayoritario dirigido por Dato y dos disidencias menores encabezadas por Cierva y Maura. A su vez, los liberales se dividieron en tres grandes troncos liderados por Romanones, García Prieto y Alba y otros tres pequeños grupos bajo el mando de Gasset, Alcalá- Zamora y el conde de Sagasta.

Pero si el cambio del comportamiento electoral había contribuido a la división de los partidos dinásticos, el aumento del número de diputados que no dependían del Ministerio de la Gobernación para obtener sus actas también incidió en las relaciones de aquéllos con las minorías parlamentarias, menos dóciles frente a los requerimientos gubernamentales. Ya en 1902, Francisco Silvela lamentaba la paulatina desaparición de los “cuneros de oposición… caudal de adversarios a la par nutrido y menos vigoroso y ofensivo que los diputados con arraigo y firme convicción de su independencia de origen”[236]. La Lliga Regionalista, por ejemplo, pudo alardear de su independencia frente a los gobiernos del turno, gracias a la movilización de un sector del electorado urbano barcelonés y al control de varios distritos “propios” en el territorio rural catalán. Los regionalistas lograron importantes victorias electorales en su radio de acción, que alcanzaron su punto álgido cuando en 1916 la Lliga resistió el embate de una coalición de partidos no nacionalistas orquestada por Santiago Alba desde el Ministerio de la Gobernación. Esta independencia permitió a los diputados regionalistas cuestionar la legitimidad del turno de partidos.

Tras las elecciones de 1914, el modelo de relaciones parlamentarias forjado en los primeros años de la Restauración estaba al borde del colapso. Dato y Romanones, que dirigían los mayores grupos dinásticos, reclamaban la herencia de los viejos partidos turnantes y defendían su derecho a proseguir con la alternancia. El resto de los grupos dinásticos y la Lliga Regionalista, que también pretendían gobernar, cuestionaban la legitimidad de dicha aspiración. Regionalistas y disidentes dinásticos competían con liberales y conservadores por lo que antes era un monopolio compartido por dos y cuestionaban la vigencia de unas reglas de juego que consideraban periclitadas. En estas condiciones era previsible que alguien rompiera la baraja.

1913-1917. ASALTO AL TURNO DE PARTIDOS Y BLOQUEO LEGISLATIVO

Tras las elecciones de 1914 el espacio político conservador apareció repartido entre los 176 diputados de Dato, los 25 de Maura y los 15 de Juan de la Cierva. Romanones, que había colaborado con Dato en la organización de los comicios, obtenía 82 actas, pero no pudo impedir que los demócratas de García Prieto alcanzaran las 37. La Lliga Regionalista logró 13 escaños[237]. La votación del Mensaje de la Corona demostró la débil posición del Gobierno. Maura consagró su ruptura con Dato y abandonó el hemiciclo antes de que el dictamen se votara, y los regionalistas se abstuvieron. El Gobierno sólo contó con los votos de Cierva, que declaró su voluntad de mantener una posición intermedia entre Maura y Dato. Aun así la mayoría no alcanzaba la mitad de los diputados. El único sostén firme del Gobierno era Romanones, de modo que los conservadores dependían del tiempo que durara la voluntad del Conde para permanecer en la oposición. El diario El País llegó a hablar del “vilipendio de la situación”, pues Dato estaba “protegido por Romanones o supeditado a Cierva”[238]. Ambos apoyos se revelaron inestables. En diciembre de 1914 Romanones provocó una crisis parcial al forzar la dimisión del ministro de Instrucción Pública, Francisco Bergamín, que le había acusado de conspirar para implicar a España en la Gran Guerra junto a los aliados. En febrero de 1915, Cierva proclamó su “independencia en el orden político y en todos los órdenes” y obligó a Dato a instar una moción de confianza, que fue superada con el voto de 149 diputados y la abstención de las minorías[239].

Después de las experiencias negativas con Cierva y Romanones, Dato intentó buscar el respaldo de la Lliga. Ya el 18 de diciembre de 1913 el Gobierno había aprobado por decreto la Ley de Mancomunidades, que daría lugar a la creación de la Mancomunidad Catalana el 6 de abril de 1914. Ahora los regionalistas querían aumentar las competencias de la nueva institución. Por esta razón, en el mes de noviembre, Dato incorporó a su programa varias demandas de la Junta Económica de la Mancomunidad, dirigidas a aprovechar el potencial de crecimiento que la Guerra Mundial podía impulsar en la economía regional. Entre ellas destacaba la creación de una zona franca libre de aranceles de importación en el puerto de Barcelona. Las propuestas regionalistas llegaron al Congreso el 21 de diciembre de 1914, en varios proyectos de ley del ministro de Hacienda, Gabino Bugallal. Sin embargo, Dato no pudo cumplir su promesa. Diputados castellanos de todo el espectro político —entre los que figuraba un nutrido grupo de conservadores— dejaron entrever velados avisos de obstrucción a la zona franca, percibida como un peligro para las barreras proteccionistas. La comisión encargada de dictaminar el proyecto fue copada por conservadores de provincias trigueras y emitió un dictamen que no llegó a ser discutido en el pleno. El arrinconamiento de la iniciativa provocó la ira de las organizaciones económicas catalanas y deterioró las relaciones entre la Lliga y el Gobierno[240].

En febrero de 1915 los regionalistas amenazaron con obstruir toda iniciativa gubernamental mientras las Cortes no aprobaran la zona franca de Barcelona. Además, Romanones radicalizó su actitud opositora y comenzó a reconstruir sus lazos con los demócratas de García Prieto, los republicanos anunciaron una interpelación sobre la neutralidad, los ciervistas habían dejado de ser un soporte estable y la mayoría mostraba desde hacía varias semanas peligrosas tendencias centrífugas. En estas condiciones, Dato suspendió las sesiones de las Cortes y no regresó hasta el 3 de noviembre, fecha en que comenzó la legislatura de 1915. En 1914 el Gobierno se había comprometido a llevar al Congreso una importante batería de proyectos de reforma militar, necesarios para modernizar al Ejército ante la eventualidad de una crisis en África. Al abrir las Cortes, Dato cumplió su promesa, e hizo de su rápida aprobación “cuestión de Gabinete”. Sin embargo, liberales y regionalistas rechazaron la decisión del Gobierno y decidieron obstruir los trámites de la reforma militar. Consideraban prioritario paliar los efectos de la Guerra sobre la economía española y para ello reclamaban la previa tramitación de los Presupuestos y otros proyectos de reforma económica y fiscal. Al poco tiempo se incorporaron a la obstrucción el resto de las minorías y algunos diputados de la mayoría agraviados durante los dos años del Gobierno Dato. Sin embargo, pese a que coincidieran en la obstrucción, regionalistas y liberales no perseguían idénticos fines.

Una vez suspendidas las Cortes en febrero de 1915, Dato siguió negociando con la Lliga las demandas económicas de la Mancomunidad, aunque en junio los contactos llegaron a un callejón sin salida y los regionalistas rompieron toda relación con el Gobierno. En el verano, Cambó convocó una manifestación en Barcelona a favor de la zona franca del puerto de Barcelona, a la que acudieron republicanos, liberales y dirigentes de los principales grupos de presión económicos de la ciudad. Durante el acto, advirtió que obstruiría toda iniciativa del Gobierno en las Cortes mientras éstas no tramitaran el proyecto de la zona franca. La “campaña económica” regionalista de 1915 marcó un punto de inflexión en la actitud de la Lliga hacia el sistema político de la Restauración. Con la creación de la Mancomunidad culminaba una primera fase en el camino emprendido hacia la autonomía catalana. A partir de 1914, para dotar de contenido a la nueva institución los regionalistas aspiraron a una mayor intervención en el proceso de toma de decisiones, bien presionando a los gobiernos para obtener concesiones, bien accediendo directamente al Gobierno estatal. Si liberales y conservadores no abrían “buenamente el acceso al Poder —explicaría posteriormente Cambó— teníamos que aprovechar cualquier ocasión para debilitar a los dos partidos del turno y quitarles el Poder de las manos”. Obstruyendo toda política que no fuera en beneficio de sus demandas, la Lliga pretendía que ambos partidos respondieran a sus peticiones. En caso contrario, el bloqueo institucional provocaría el colapso del turno y la participación de la Lliga en el Gobierno[241].

La obstrucción liberal respondía a otro tipo de consideraciones. En el verano de 1915, Romanones y García Prieto habían acordado un pacto para erigirse en alternativa de Gobierno. Romanones dirigiría el futuro Gabinete, aunque liberales y demócratas mantendrían plena autonomía. En octubre Romanones advirtió a los conservadores el final de su apoyo incondicional al Gobierno y el inicio de una férrea oposición. Cuando Dato anunció que las reformas militares tenían prioridad parlamentaria, los liberales capitanearon la obstrucción de todas las izquierdas representadas en la Cámara. Aunque Dato perseveró en su postura, no renunció a encontrar una fórmula de compromiso que permitiera simultanear el debate militar y el presupuestario. El 3 de diciembre, tras más de veinte días de negociaciones en paralelo a la obstrucción, Romanones y Dato sellaron un principio de acuerdo para ampliar el horario de sesiones y combinar debates presupuestarios y militares. Sin embargo, el pacto fue rechazado por los demócratas, opuestos a toda fórmula que no pasara por la absoluta postergación de las reformas militares frente al trámite presupuestario.

Las distintas expectativas frente al futuro Gobierno liberal explican las divergencias entre romanonistas y demócratas. Para Romanones era importante que Dato aprobara los Presupuestos para 1916, pues podría gobernar ese año sin prisa por convocar las Cortes, al tener opción a una prórroga por decreto. Por el contrario, García Prieto quería evitar unos Presupuestos nuevos, ya que su principal baza de negociación frente a Romanones en la próxima situación liberal residía en el peso de su grupo parlamentario. Si Romanones prorrogaba el Presupuesto de 1915 y gobernaba con las Cortes cerradas, García Prieto vería mermada su influencia[242]. Temiendo que el roce con los demócratas hiciera peligrar la próxima alternancia, Romanones forzó la crisis. El 6 de diciembre presentó en el Congreso una proposición incidental, apoyada por todas las minorías parlamentarias, en la que exhortaba al Gobierno a discutir los Presupuestos para 1916. Carente de mayoría absoluta, Dato temió someterse a una votación en la que tendría enfrente a toda la oposición unida en un bloque y presentó su dimisión.

El 9 de diciembre de 1916, Romanones constituyó un gobierno integrado por romanonistas, demócratas y liberales independientes. Las elecciones de abril de 1916, organizadas por el ministro de la Gobernación, Santiago Alba, dieron al Gobierno una mayoría de 224 diputados. El principal conflicto electoral surgió en Barcelona. Preocupado por el precedente de la obstrucción regionalista al Gobierno Dato, Alba orquestó una gran coalición que englobaba a liberales, conservadores, carlistas y republicanos, con el fin de combatir a la Lliga y reducir al mínimo su número de escaños[243]. La estrategia fracasó. Los regionalistas obtuvieron 13 diputados, los mismos que en 1914, y las elecciones fueron consideradas como un triunfo personal de Cambó. La operación radicalizó el discurso de la Lliga en las Cortes. Durante el Mensaje de la Corona los regionalistas presentaron dos proposiciones sobre la autonomía catalana y el uso del catalán. Además, Alba —que al poco tiempo pasó al Ministerio de Hacienda— se convirtió en el enemigo a batir. Las declaraciones de Cambó son elocuentes: “Alba constituía un obstáculo[…] para todo intento de participación catalana en la política española[…] Nuestro propósito era llevar[lo] a un fracaso total, a fin de que el escarmiento fuera lo bastante notorio para que nadie más tuviera la tentación de hacer contra nosotros maniobras de cerco. Queríamos que no se aprobara ningún proyecto de todos los que él había presentado, ni tan sólo el Presupuesto”[244].

Los liberales habían justificado su obstrucción al gobierno Dato en la necesidad de arbitrar las medidas necesarias para paliar los efectos negativos de la Guerra Mundial sobre la economía española y las finanzas públicas. Por esta razón la política fiscal y presupuestaria diseñada por Santiago Alba ocupó el lugar preferente en las iniciativas legislativas llevadas por el Gobierno a las Cortes. A grandes rasgos, ésta consistía en un Presupuesto para 1917, un ambicioso plan de inversiones en infraestructuras —o Presupuesto extraordinario— dirigido a impulsar el desarrollo económico, varios proyectos de reforma tributaria y otros tantos de fomento de la actividad económica. El primer proyecto que se debatió en el Congreso, el 3 de julio, correspondía a la Contribución sobre los beneficios extraordinarios generados por la Guerra Mundial. Aunque el proyecto despertó la oposición de todas las familias conservadoras, la Lliga fue el único partido que se negó a discutir su contenido y exigió su retirada sin condiciones. Rehusó cualquier oferta de negociación y desató una agresiva campaña de obstrucción en la que contó con el apoyo de varios diputados —entre los que destacaban los parlamentarios vizcaínos— que, al margen de las estrategias de sus partidos, actuaron en defensa de los intereses económicos que representaban en sus distritos. Junto a la presentación de proposiciones incidentales, los discursos interminables o las votaciones nominales, la principal estrategia obstruccionista fue la redacción masiva de enmiendas. El 10 de julio había más de 140 pendientes de discusión. El día 13, incapaz de sortear la avalancha, Romanones aprovechó la convocatoria de una huelga ferroviaria para suspender las sesiones[245].

La presión regionalista prosiguió cuando el Gobierno reinició la actividad parlamentaria el 29 de septiembre. El 2 de octubre, fecha acordada para proseguir el debate del proyecto de ley de beneficios extraordinarios, Cambó presentó un ultimátum al Gobierno: enumeró qué proyectos del programa de Alba estaba dispuesto a permitir que se discutieran y cuáles pensaba obstruir. Entre los segundos figuraba la práctica totalidad de las reformas fiscales, incluido el proyecto de beneficios extraordinarios. Ante la disyuntiva de tramitar parte de su programa económico o reproducir la situación de bloqueo parlamentario del mes de julio, Alba renunció a la discusión de sus reformas tributarias. Durante el mes de octubre, el Congreso aprobó con dificultades —en esta ocasión por la obstrucción de los ciervistas, que pretendían marcar su distancia respecto a los conservadores mediante una oposición más agresiva— varios proyectos sobre la gestión de monopolios estatales y otros de escasa importancia. Pero a finales de octubre el proceso legislativo sufrió un nuevo bloqueo. Alba pretendía que el Congreso discutiera su Presupuesto extraordinario, pero los conservadores, con el apoyo del resto de las minorías, exigían primero el trámite del Presupuesto para 1917. Como Alba no cedió, su plan de inversiones fue sometido a una dura campaña de obstrucción, entre el 27 de octubre y el 20 de noviembre. En esta última fecha el Gobierno aceptó una propuesta conservadora para simultanear la discusión de los dos Presupuestos. Pero los regionalistas, con el apoyo ocasional de reformistas y algunos diputados mauristas, entorpecieron los debates planteando diariamente cuestiones de procedimiento[246].

A principios de diciembre se aproximaba la fecha límite para aprobar el Presupuesto y la obstrucción regionalista impedía que avanzaran los trámites. El problema era grave, pues el Presupuesto vigente era una prórroga del de 1915 y el artículo 85 de la Constitución exigía que las Cortes aprobaran un Presupuesto nuevo para 1917. Romanones tanteó con las minorías la posibilidad de acudir a la sesión permanente, pero renunció cuando los regionalistas amenazaron con presentar más de cuatrocientas enmiendas al Presupuesto, cada una de las cuales sería defendida “con un discurso de media hora”[247]. El 14 de diciembre, a la obstrucción regionalista se unió la republicana, en protesta por una enmienda maurista al Presupuesto de Gracia y Justicia que aumentaba las dotaciones del clero rural y fue aceptada por el Gobierno. A estas alturas, Alba y Romanones habían perdido el control sobre la situación. Al final no pudieron conseguir, siquiera, que el Congreso aprobara el Presupuesto ordinario. El 16 de diciembre Alba tuvo que aceptar una propuesta de Maura. Aunque la Constitución no autorizaba una segunda prórroga presupuestaria, el Gobierno podía someter a la aprobación de las Cortes el viejo texto del Presupuesto para 1915, como si fuera un nuevo Presupuesto para 1917. Sancionado por ambas Cámaras se convertiría en el acto en el Presupuesto para 1917, prorrogable por decreto hasta el año 1918. La “fórmula” Maura representaba el triunfo definitivo de Cambó sobre Alba. Pocos días después concluía la legislatura de 1916. La de 1917 se inició a finales de enero. En la nueva etapa, las Cortes concedieron al Gobierno una amplia autorización para emitir deuda pública con la certeza de que, debido al cariz que iba tomando la Guerra Mundial, el próximo interregno parlamentario sería muy dilatado. Al mes de su apertura, fueron clausuradas. En abril, dimitió Romanones y le sucedió García Prieto al frente de un Gabinete formado íntegramente por demócratas y albistas.

La consecuencia más grave de la crisis abierta en el Parlamento español entre 1913 y 1917 fue el bloqueo del proceso legislativo. El cuadro 3 compila el número total de proyectos y proposiciones llegados al Congreso entre 1914 y 1923. En las legislaturas de 1915, 1916 y 1917, epicentro de la crisis, el porcentaje de leyes sancionadas sobre el total de proyectos y proposiciones alcanzó tasas bajísimas. “El Parlamento conservador de 1914 —señalaba un comentarista económico— no realizó más obra de Gobierno que votar en diciembre de dicho año un Presupuesto… si estéril fue la vida de aquel Gobierno y de aquellas Cortes, mayor esterilidad… produjo el Parlamento de 1916”. La inoperancia contribuyó a erosionar la legitimidad de la institución parlamentaria, en una coyuntura que exigía decisiones urgentes para solventar las tensiones que la Guerra Mundial estaba generando en la sociedad y la economía españolas. En 1917, las críticas contra un Parlamento incapaz y unos gobiernos impotentes nutrieron los discursos de los militares juntistas en el mes de junio, de los parlamentarios disidentes en el mes de julio y de los obreros huelguistas en el mes de agosto[248].

En la legislatura de 1914 el Parlamento aún funcionó con cierta normalidad y el número de leyes sancionadas —ochenta y seis— alcanzó el punto más alto de la serie de años que se extiende entre 1914 y 1923. Como muestra el cuadro 4, la mitad de estas leyes correspondían a proyectos y proposiciones sobre inversiones locales, expedientes personales y mejoras económicas del funcionariado, y el 21 por 100 era legislación fiscal, integrada en su mayor parte por créditos extraordinarios y los Presupuestos para el año 1915. Del resto cabe reseñar varios proyectos sobre reformas en la Armada, una amnistía por delitos políticos, la firma de un convenio sobre comercio y navegación con Italia y la reorganización de los servicios de correos y telégrafos. Entre las iniciativas pendientes al concluir la legislatura destacaban las reformas tributarias, económicas y de la Administración fiscal elaboradas por el ministro de Hacienda Bugallal; reformas en la elección de los diputados provinciales, el nombramiento de los secretarios de los ayuntamientos y las leyes de Accidentes de trabajo, Jurisdicciones y Enjuiciamiento militar; una propuesta sobre prevención de epidemias y varias del Ministerio de Fomento —institutos de crédito para el desarrollo económico, repoblación forestal—, así como los proyectos promovidos por la Mancomunidad Catalana, entre ellos el de zonas francas, causa de la ruptura de Dato con la Lliga.

El contraste con la legislatura de 1915, en la que sólo llegaron a la sanción regia dieciséis leyes, es el mejor exponente de la crisis parlamentaria. De éstas, catorce procedían de la legislatura anterior y entre ellas destacaban la Ley de construcciones navales y la Ley de subsistencias, una autorización para intervenir los productos alimenticios que escaseaban en el mercado por causa de la Guerra Mundial. La práctica totalidad de los proyectos pendientes también eran herencia de 1914 y tampoco ahora fueron aprobados. Otros los llevó el Gobierno al Congreso en el mes que duró la legislatura: las reformas militares que provocaron la caída del Gobierno Dato; el proyecto de Presupuestos para 1916 y una nueva batería de reformas fiscales, administrativas y financieras de Bugallal.

Que la legislatura de 1915 durara poco más de un mes podría explicar el escaso número de leyes sancionadas. Sin embargo, en la legislatura de 1916 las Cortes funcionaron desde principios de la primavera hasta mediados de julio y durante todo el otoño, y no fue mucho mejor. El Rey sólo sancionó diecisiete leyes. Como puede comprobarse en el cuadro 4, el 41 por 100 eran relativas a sueldos del funcionariado, expedientes personales e inversiones locales y el 35 por 100 otorgaban créditos extraordinarios al Gobierno. Sólo siete abordaban otro tipo de asuntos: la regulación de la carrera diplomática, la creación de administraciones fiscales en las grandes ciudades, una Ley de parques nacionales, la reforma de la Ley de subsistencias del Gobierno Dato y tres relacionadas con el Ejército. En la lista de fracasos cabe apuntar la práctica totalidad de la obra económica de Santiago Alba, varios proyectos de reforma social (asistencia pública al necesitado, reforma de la Ley de Accidentes de trabajo), judicial (la reforma de las leyes orgánicas de los Tribunales y de Enjuiciamiento criminal), militar (la reforma de varios artículos del Código de Justicia Militar, Ley orgánica militar) y política (reforma de varios artículos de la Ley electoral). Pero no hubo un revés más significativo que la incapacidad para aprobar un nuevo Presupuesto para 1917, aunque la trapacera ratificación parlamentaria del Presupuesto para 1915 como un Presupuesto de nuevo cuño solventara el conflicto constitucional.

Casi todas las leyes sancionadas en la breve legislatura de 1917 procedían de la de 1916. Las más significativas fueron cinco proyectos de la imponente obra de Santiago Alba, una amnistía política y la reforma de un artículo de la Ley de casas baratas. Pendientes quedaron la mayoría de los proyectos arrastrados desde 1916. La iniciativa gubernamental más importante de esta legislatura fue la Ley de adaptación de créditos al Presupuesto para 1917, una amplia autorización concedida al Gobierno para gastar por encima del Presupuesto de 1917 en la previsión de que las Cortes permanecerían cerradas por largo tiempo. Sancionada por el Rey con las Cortes suspendidas, fue publicada en el diario de sesiones de la siguiente legislatura.

1918-1923. AVANCES Y RETROCESOS EN UNA REALIDAD POLÍTICA CAMBIANTE

La formación de los primeros gobiernos de concentración, a partir de noviembre de 1917, inició una etapa llena de incertidumbres. En un primer momento, los gobiernos de coalición acabaron con la crisis parlamentaria abierta por el asalto de las minorías al turno de partidos y con el bloqueo que había paralizado la actividad legislativa entre 1915 y 1917. En la primavera de 1918 el Gobierno nacional de Maura demostró que las Cortes de nuevo eran capaces de legislar. Pero la ilusión duró poco tiempo. Con el turno también desaparecieron las reglas de juego que habían regido las relaciones entre gobiernos y grupos parlamentarios durante la mayor parte de la Restauración. Los partidos con posibilidades de gobernar se enfrentaron a una contradicción: la lógica competencia derivada de la aspiración a controlar mayores cuotas de poder chocaba con la necesidad de cooperar para formar mayorías en un Parlamento muy fragmentado. Tuvieron que definir nuevas estrategias, alternar pactos y rupturas y efectuar movimientos de tanteo y adaptación que dotaron al período de una gran inestabilidad. Por si fuera poco, la nueva redistribución de fuerzas en el Parlamento coincidió con una crisis global. Los gobiernos afrontaban una guerra colonial; el incremento de la presión terrorista; la organización de los funcionarios civiles y militares en juntas; la creciente imposición de las autoridades militares, con el respaldo del Rey, sobre las civiles; la presión de los regionalistas catalanes para descentralizar el Estado, y la crisis de reconversión de la economía española tras la Guerra Mundial. Todo ello con una Hacienda al borde de la crisis fiscal, en la que el déficit llegó a representar el 30 por 100 de los ingresos totales de la Hacienda Pública[249].

Este período fue testigo de la consolidación de dos tendencias iniciadas en años anteriores, que dieron un nuevo sesgo a la vida política. En primer lugar, disminuyó la capacidad gubernamental para crear amplias mayorías parlamentarias. Incluso el Gobierno dirigido por Maura en 1919 llegó a perder unas elecciones, acontecimiento inédito en la historia de la Restauración. Ni siquiera los gobiernos de amplia concentración consiguieron reproducir las apabullantes mayorías de otros tiempos. Las coaliciones gobernantes que planificaron las elecciones de 1918 y 1923 a duras penas conquistaron 206 y 207 escaños, respectivamente, poco más de la mitad de las actas en liza. En 1920, Eduardo Dato, presidente de un gobierno conservador, forzó la maquinaria de Gobernación al viejo estilo. Pero los resultados no fueron los esperados: logró 172 diputados de su partido, que hubieron de pactar con otros grupos de la derecha liberal para formar mayorías de gobierno. En segundo lugar, el sistema de partidos sufrió una transformación considerable, apuntada ya tras las crisis liberal y conservadora de 1913. Ocho grupos parlamentarios de cierta entidad se agolpaban en el campo dinástico: conservadores datistas, mauristas y ciervistas en el espacio político del antiguo partido conservador, y demócratas, romanonistas, albistas, nicetistas y gassetistas en el campo del liberalismo monárquico. A ellos se unieron, como partidos gubernamentales, la Lliga Regionalista y el Partido Reformista. Pero el resto de la Cámara estaba tan o más fraccionada. En julio de 1919, a una reunión del Gobierno Sánchez de Toca con los grupos parlamentarios acudieron los portavoces de dieciocho minorías. Nada más lejos del modelo bipartidista adoptado en origen por Cánovas y Sagasta.

Las Cortes aumentaron su protagonismo, pues debido a la división de las Cámaras el tamaño de cada grupo parlamentario era el punto de partida para negociar la creación de mayorías gubernamentales. La última palabra en el nombramiento de los gobiernos seguía correspondiendo al Rey, pero la iniciativa para elegir a los candidatos a la presidencia del Gobierno en unas ocasiones procedió del Monarca —casi siempre aconsejado por algún líder político— y en otras éste se limitó a refrendar a los candidatos propuestos por los partidos. El empuje del Rey fue determinante en la formación de todos los gabinetes surgidos entre el Gobierno nacional de 1918 y el Gobierno Maura de 1919. Era algo normal, por otra parte, porque durante esos años la fragmentación del Congreso—ningún grupo tuvo más de 100 escaños en las diputaciones de 1918 y 1919— debilitó extraordinariamente a los partidos políticos. Sin embargo, la iniciativa regia también tenía un límite, porque podía ocurrir que los gobiernos elegidos con cierta arbitrariedad fueran inviables. En abril de 1919 el Rey nombró a Maura presidente del Gobierno, con el único apoyo de Romanones y un claro escepticismo en el conjunto de la clase política, y poco después le otorgó el decreto de disolución de las Cortes. Pero la falta de consenso en torno a la figura de Maura se tradujo en el fracaso electoral del Gobierno y la posterior derrota parlamentaria que provocó su caída.

La iniciativa en la formación de los dos gobiernos que sucedieron al Gabinete Maura de 1919 partió de los partidos, que tras varias negociaciones eligieron a un candidato aceptado por el Rey. El Gobierno Sánchez de Toca de 1919 aportó una solución inédita hasta la fecha. Aunque sólo participaban en él ministros del Partido Conservador, que contaba con poco más de cien escaños, se asentaba sobre un pacto de gobierno con todos los grupos liberales del Congreso. Por esta razón una revista económica no dudó en calificarlo como el Gobierno “más parlamentario” de la Restauración[250]. Sucumbió en un conflicto con el Ejército y lo sustituyó un nuevo Gabinete de consenso, dirigido por el maurista Allendesalazar, en el que participaban los principales grupos dinásticos liberales y conservadores. Los gobiernos de las legislaturas de 1920, 1921 y 1922 también surgieron del pacto entre los grupos parlamentarios del Congreso. En 1920 el Rey nombró presidente a Dato porque dirigía la principal minoría de la Cámara baja. El Gobierno Allendesalazar que le sucedió fue fruto del acuerdo entre todos los partidos del conservadurismo dinástico. En agosto de 1921, tras el desastre de Annual, Maura dirigió un nuevo Gabinete de consenso que agrupó a las familias conservadoras, los regionalistas y los liberales moderados. Tras él, Sánchez Guerra presidió un Gobierno integrado por todos los grupos liberal-conservadores más la Lliga y, después, otro exclusivamente del Partido Conservador, grupo que contaba con el mayor número de diputados.

Entre los dos gabinetes que dirigió García Prieto en 1917 y 1923, hubo doce gobiernos. Cinco cayeron por causas externas al Parlamento: Romanones (1919) y Sánchez de Toca (1919) dimitieron por la presión de los militares; Dato (1920) fue asesinado; Allendesalazar (1921) abandonó tras el desastre de Annual y a García Prieto (1923) le derribó Primo de Rivera. Otros cinco pasaron a mejor vida por divisiones entre los partidos que integraban el Gobierno y la mayoría parlamentaria: Maura dimitió en 1918 porque varias crisis parciales habían reducido su mayoría y en 1921 porque Romanones, partícipe de la coalición de Gobierno, comenzó a hostigar a éste en el Congreso; García Prieto renunció en 1917 y 1918 por discrepancias con sus ministros y Allendesalazar (1919) disolvió su Gobierno porque se había comprometido a dar este paso cuando las Cortes aprobaran los Presupuestos. Por último, otras dos crisis estallaron en el Congreso. Maura (1919) dimitió tras la derrota en una votación y Sánchez Guerra (1922) hizo lo mismo en una tormentosa sesión dedicada a las responsabilidades por el desastre de Annual.

Con el Gobierno nacional de Maura finalizó la etapa de bloqueo legislativo que atenazó a las Cortes en las legislaturas de 1915, 1916 y 1917. Como muestra el cuadro 3, en 1918 el Rey sancionó 74 leyes, a diferencia de las 16, 17 y 19 de las tres legislaturas anteriores. También aumentó la eficacia legislativa de la Cámara. Por primera vez en muchos años el número de leyes sancionadas superó al de proyectos y proposiciones pendientes. La mayoría de las primeras, en esta legislatura, fueron promovidas por el Gobierno nacional. Los gobiernos de García Prieto y Romanones de 1918 apenas pudieron legislar. El primero porque duró menos de un mes y el segundo porque la Lliga Regionalista obstruyó los proyectos del Gobierno durante parte de su vida parlamentaria. La tendencia a la atonía prosiguió en la legislatura de 1919. El porcentaje de proyectos y proposiciones pendientes triplicó al de leyes sancionadas, cuyo número disminuyó considerablemente en relación con la legislatura anterior. En esta legislatura el Gobierno Maura cayó antes de que se constituyeran las Cortes, y los gobiernos Sánchez de Toca y Allendesalazar centraron casi toda su actividad parlamentaria en la tramitación de los Presupuestos y las reformas tributarias que los acompañaban. La legislatura de 1921 presentó un ligero repunte. Las leyes sancionadas pasaron a 56, respecto a las 26 de la anterior, y superaron a los proyectos y proposiciones pendientes. La recuperación continuó en la legislatura de 1922 que, junto a la de 1914, ofrece los mejores resultados de la serie que va de 1914 a 1923. Las 84 leyes sancionadas representaban las dos terceras partes de las iniciativas legislativas llegadas al Congreso. La abrupta interrupción de la legislatura de 1923 explica la baja producción legislativa.

Respecto al contenido de la legislación, como refleja el cuadro 4, entre el 70 y el 90 por 100 de las leyes sancionadas por el Rey se encuadran en dos grupos. El primero reúne lo que se podría calificar como legislación particularista: expedientes personales, decisiones que sólo afectaban al ámbito local y mejoras salariales a determinados colectivos de funcionarios. En el segundo figuran las leyes dirigidas a financiar los gastos del Estado: Presupuestos, política fiscal, deuda pública y, sobre todo, créditos extraordinarios solicitados por los gobiernos a las Cortes. El porcentaje de este segundo grupo en el total de lo legislado creció cada legislatura entre 1914 y 1919. Las prórrogas reiteradas del Presupuesto calculado para el año 1915, que llegaron hasta marzo de 1920, explican el incremento. Debido a la incidencia de la Guerra Mundial sobre la economía española, el Estado tenía que gastar más. Pero debía hacerlo partiendo de la previsión de gastos contemplada en el Presupuesto para el año 1915, elaborado en mayo de 1914, varios meses antes de que comenzara la Guerra. Por esta razón, los gobiernos se veían obligados a solicitar continuamente recursos extraordinarios a las Cortes. Las Cámaras solían aprobar las peticiones sin discusión, salvo que los parlamentarios detectaran que se intentaban escamotear por esta vía decisiones que requerían un tratamiento más prolijo.

En general, las Cortes legislaron poco sobre otros temas. El Gobierno nacional de Maura de 1918, de nuevo, constituye una excepción. Su programa se centraba en cuatro puntos: reforma de los reglamentos parlamentarios, financiación de las reformas militares aprobadas por el gobierno anterior mediante decreto, amnistía a los detenidos por la huelga general de 1918 y un nuevo Presupuesto, con sus correspondientes reformas tributarias. Las Cortes aprobaron los tres primeros entre abril y julio, junto con otras iniciativas de interés, como la Ley sobre los funcionarios de la Administración del Estado, varios proyectos de la reforma tributaria del ministro de Hacienda González Besada, la regulación de la jornada laboral en la dependencia mercantil o la Ley de defensa de la neutralidad, que imponía una férrea censura de prensa en todos los asuntos relacionados con la Guerra. Los mayores logros de la legislatura de 1919 fueron los Presupuestos para 1920-1921 y la Ley que permitió la incorporación de España a la Sociedad de Naciones. En la legislatura de 1921 el Congreso empleó la mayor parte de su tiempo en la renegociación del contrato de arrendamiento del monopolio de Tabacos y la Ley de ordenación bancaria. El bagaje de la legislatura de 1922 fue más interesante: reforma de las leyes de Contrabando y defraudación, y de Accidentes de trabajo; los Presupuestos para 1922-23 y la reforma tributaria que los acompañaba; Ley de autorizaciones para modificar el Arancel Cambó; recompensas a los militares africanistas; y ratificación de la Conferencia de Washington sobre trabajo de las mujeres después del parto y paro obrero forzoso. En la abortada legislatura de 1923 sólo cabe destacar una nueva autorización para modificar el Arancel Cambó y la reforma de los artículos del Código penal referentes a la tenencia y uso de armas.

Como puede comprobarse en el cuadro 2, al finalizar las legislaturas de 1918, 1919, 1921, 1922 y 1923, quedaron pendientes, respectivamente, 56, 58, 45, 37, y 18 proyectos de ley. Algunos, como el de reforma de las leyes del Poder Judicial y de Enjuiciamiento Criminal, aparecieron en todas las legislaturas entre 1918 y 1922 y en ninguna llegaron a la sanción regia. Dentro de una misma diputación, los proyectos pendientes de una legislatura podían pasar a la próxima. Pero si había disolución de Cortes de por medio el Gobierno siguiente debía comenzar de nuevo los trámites si estaba interesado en recuperar esas iniciativas. Por esta razón varios proyectos que no aprobó el Congreso en las legislaturas de 1921 y 1922 desaparecieron en la de 1923. Entre ellos figuraban la suspensión de los juicios por jurado en Barcelona, la reforma de la Ley de colonización interior y la protección a la industria de construcción naval.

En ciertos temas, la dificultad de legislar con las Cortes obligaba a los gobiernos a actuar mediante decretos. Fue el caso, por ejemplo, de la descentralización administrativa. El Gobierno Dato tramitó por decreto la concesión de la Mancomunidad a Cataluña en abril de 1914, mientras que el proyecto de autonomía regional del Gobierno Romanones, de 1919, no superó los trámites del Congreso. Algo similar ocurrió con la política social. El Gobierno Romanones de 1919 aprobó por decreto la jornada de ocho horas, junto con otras interesantes iniciativas del Instituto de Reformas Sociales. Las Cortes también legislaron algo en este sentido. La reforma de la Ley de accidentes de trabajo, pendiente en las legislaturas de 1919 y 1921, fue aprobada en la de 1922. Pero, sobre todo, pasaron por el Parlamento los proyectos relativos a la firma de las convenciones internacionales de trabajo de Ginebra y Washington que, por su carácter de tratado diplomático, requerían sanción parlamentaria. No era ésta una situación excepcional, en comparación con otras cámaras legislativas europeas. El historiador francés Charles Seignobos, mediada la tercera década del siglo XX, lamentaba que, más allá de la firma de convenios internacionales, el Parlamento francés fuera incapaz de impulsar la legislación social[251]. En el campo de la reforma política tampoco llegaron a las Cortes muchas propuestas de interés. La más importante fue la reforma de los reglamentos parlamentarios promovida, con éxito, por el Gobierno Maura. Fracasaron varios intentos de reforma de la Ley electoral, entre los que destacaba una proposición de ley de Rafael Gasset que defendía la introducción del sistema proporcional.

A partir de la legislatura de 1921 los índices del Diario de las Sesiones del Congreso comenzaron a clasificar los dictámenes elaborados por las comisiones parlamentarias según el número de sesiones invertidas por el Congreso en su trámite. Los datos son sumamente reveladores, pues permiten realizar una minuciosa radiografía del trabajo de la Cámara. Las comisiones del Congreso elaboraron sesenta y seis dictámenes en la legislatura de 1921. Resulta significativo comprobar que la mitad fueron aprobados sin ningún tipo de discusión. En su mayoría correspondían a legislación de corte particularista o relacionada con la financiación de los gastos del Estado. Una cuarta parte de los dictámenes no llegó al hemiciclo, de modo que en los plenos, durante toda la legislatura, sólo se discutieron quince. De éstos, once ocuparon menos de cuatro sesiones. La Cámara, por lo tanto, centró la mayor parte del tiempo dedicado a legislar en la renegociación del contrato de Tabacos (13 sesiones), un plan de inversiones en obras públicas, transportes y fomento de la riqueza nacional elaborado por Cierva en el Gobierno Maura (12), la Ley de Ordenación bancaria (11) y la reforma de algunos artículos del Código penal (6). El escaso número de asuntos debatidos en la legislatura se explica, en parte, porque en octubre y noviembre de 1921 el Congreso no invirtió el tiempo que cada sesión dedicaba al orden del día en legislar, sino en discutir sobre las responsabilidades derivadas del desastre de Annual. En la legislatura de 1922 las comisiones elaboraron noventa y ocho dictámenes. El Congreso aprobó las dos terceras partes sin discusión y siete no llegaron al pleno. De los veinticinco que se debatieron en el hemiciclo sólo cinco consumieron más de tres jornadas. Los Presupuestos para 1922-23 (44 sesiones) y las reformas tributarias que los acompañaban (17) coparon el mayor número de sesiones, seguidos a distancia por los proyectos de ordenación ferroviaria (9), regulación de suspensiones de pagos (5) y recompensas a los militares africanistas (4)[252].

Del párrafo anterior se infiere que el Congreso, al menos en 1921 y 1922, invirtió en debates económicos la mayor parte del tiempo dedicado a legislar. Quizás este sesgo no sea extrapolable a etapas anteriores de la Restauración, pero entre 1915 y 1920, mientras las Cortes fueron incapaces de resolver la crisis constitucional abierta por las sucesivas prórrogas presupuestarias, gran parte de la actividad legislativa también giró en torno a la política económica. No quiere esto decir que la toma de decisiones parlamentarias se viera reducida a una esfera tecnocrática. Primero, porque si disminuyó el tiempo empleado en legislar fue, en parte, debido a que aumentó el consumido en la fiscalización política de los gobiernos. Con un déficit que llegó al 30 por 100 de los ingresos estatales no tenía nada de extraño que las Cortes gastaran el poco tiempo destinado a promover leyes en asuntos relacionados con la financiación estatal. Pero, además, los debates económicos también tenían un hondo calado político. Junto con el conflicto sobre las responsabilidades derivadas del desastre de Annual, fueron el caballo de batalla de los socialistas en la lucha emprendida contra el régimen desde el Parlamento. Indalecio Prieto, especialista en estos temas de la minoría socialista, participó en todas las comisiones de Presupuestos y Hacienda desde que obtuvo su acta de diputado, lideró la oposición de las minorías a la Ley de ordenación bancaria, y adquirió una experiencia en las Cortes de la Restauración que contribuyó a catapultarlo hacia el Ministerio de Hacienda durante la República[253].

El conflicto constitucional provocado por la incapacidad de las Cortes para aprobar un Presupuesto es el mejor exponente de la crisis que atravesó el proceso de toma de decisiones legislativas entre 1918 y 1920, tras el breve respiro del Gobierno nacional. Este último cayó en el Congreso sin aprobar los Presupuestos para 1919 y las reformas tributarias que los acompañaban. Si las Cortes no aprobaban un nuevo Presupuesto antes de enero de 1919 podía abrirse una grave crisis constitucional: no cabían más prórrogas por decreto y un nuevo recurso al truco de la prórroga en las Cortes, utilizado en 1916, deslegitimaría aún más a las instituciones parlamentarias. Entre noviembre de 1918 y marzo de 1920 los gobiernos recurrieron a todo tipo de artimañas con el fin de exprimir el viejo Presupuesto de 1915, tantas veces prorrogado, y recabar dinero para atender los gastos estatales. El Gobierno García Prieto de noviembre de 1918 modificó por Ley el año económico, que ahora finalizaría el 30 de marzo en lugar del 31 de diciembre. Así, las Cortes prorrogaron el Presupuesto por vía indirecta hasta marzo de 1919. Su sucesor, Romanones, llevó un proyecto de Presupuestos al Congreso el 21 de enero de 1919, pero la obstrucción de los regionalistas impidió que saliera adelante. El Conde estuvo tentado de recurrir a la guillotina, pero contaba con una exigua mayoría parlamentaria y optó por cerrar las Cortes. Sobrepasado el plazo del 30 de marzo, prorrogó una doceava parte del Presupuesto vigente —resultado de dividir el importe total del Presupuesto entre los doce meses del año— para cubrir los gastos de abril, situación abiertamente inconstitucional que heredaría Maura al llegar al Gobierno el 24 de dicho mes. Maura quería cerrar las Cortes para tener las manos libres frente a los gravísimos problemas de orden público, pero no pudo alcanzar un acuerdo satisfactorio con la Comisión de Presupuestos del Congreso para proponer a la Cámara una tramitación abreviada del proyecto de Presupuestos elaborado por los liberales. Entonces, a las bravas, optó por disolver las Cortes y prorrogar el Presupuesto en vigor por doceavas partes cada mes hasta que dimitió, en julio de 1919.

A Maura le remplazó Sánchez de Toca. Desde el principio renegó de las doceavas y propuso a las Cortes, con respaldo liberal, una nueva ratificación parlamentaria de los Presupuestos vigentes hasta el 30 de marzo de 1920. A cambio, el Gobierno se comprometía a elaborar un nuevo proyecto de Presupuestos para 1920-21, junto con una batería de reformas tributarias que las Cortes aprobarían antes de ese plazo. Esa fue la solución adoptada, pero todavía habría de atravesar el Estado por una situación de absoluto colapso económico. La última doceava concluyó el 1 de agosto. En esta fecha las Cortes aún no habían aprobado la prórroga parlamentaria porque Juan de la Cierva, en protesta por la actitud de liberales y conservadores en la crisis que había provocado la caída del Gabinete Maura, obstruyó su tramitación en el Congreso hasta el 7 de agosto. Durante toda una semana el Estado no dispuso de ningún dinero para gastar.

El 14 de noviembre, Gabino Bugallal, ministro de Hacienda, llevó al Congreso el proyecto de Presupuestos para 1920-21 y las reformas tributarias que lo acompañaban. Pero el 5 de diciembre dimitió Sánchez de Toca, desautorizado por el Ejército. La experiencia de los anteriores gobiernos revelaba la práctica imposibilidad de legislar sin una gran coalición parlamentaria en unas Cortes en las que ningún grupo superaba los cien escaños. Por esta razón, conservadores, demócratas, romanonistas y albistas aceptaron participar en un Gobierno, presidido por el maurista Allendesalazar, cuya única misión era legalizar la situación económica. Contaba con una mayoría parlamentaria de 275 diputados y la anuencia del resto de las oposiciones, dispuestas a poner pocas pegas a la discusión de las reformas tributarias y el Presupuesto. Además, para dar continuidad a su obra, Bugallal seguía en Hacienda.

Aun así, el Gobierno tuvo que usar la guillotina para lograr que las Cortes aprobaran el Presupuesto y las reformas tributarias. El reglamento del Congreso de 1918 pretendía reducir la iniciativa de los diputados y reforzar el peso del Gobierno, evitando así que una minoría bloqueara la actividad legislativa, como había ocurrido en 1915 y 1916. El artículo 112, conocido como guillotina, constituía el eje de la reforma. Permitía que, a iniciativa de siete diputados o del Gobierno, la Cámara fijara una fecha para aprobar el dictamen de un proyecto, mediante una votación que precisaba un quórum de 140 diputados. La discusión se cerraría el día anterior al señalado y desde el momento en que se fijara la fecha hasta la votación, no se tramitaría ningún otro dictamen. El número de enmiendas por artículo se limitó a dos, un diputado no podía hablar más de dos veces y se redujo el número de turnos de palabra. Así, la guillotina se convirtió en una eficaz herramienta contra la obstrucción. En los debates de 1918 sólo las minorías republicana, socialista y de la extrema derecha la rechazaron. Eran las más perjudicadas, pues el reglamento de 1847 reforzaba la capacidad de presión de los grupos parlamentarios pequeños sobre el Gobierno[254].

Durante la tramitación de las reformas tributarias que acompañaban al Presupuesto de 1920 fue patente la persistencia de una de las viejas taras que afectaban a las mayorías parlamentarias de la Restauración: la fuerza del particularismo. Los debates comenzaron en noviembre de 1919, todavía bajo el Gobierno Sánchez de Toca. Al principio, Bugallal tuvo que rebajar sus pretensiones y, en aras del consenso, para evitar la obstrucción de ningún grupo parlamentario, renunció a los proyectos más radicales, que proponían la creación de impuestos sobre la Fortuna y la Renta. A partir de este momento todos los grupos parlamentarios apoyaron al Gobierno, quizás porque a ninguno le interesaba gobernar en el futuro con una Hacienda hipotecada. Las Cortes, incluso, reforzaron la presión fiscal en las reformas que aprobaron, superando la voluntad recaudadora de los proyectos de Bugallal, y las previsiones de los asesores técnicos del Ministerio de Hacienda. La iniciativa parlamentaria, por ejemplo, permitió que la Tarifa III de la Contribución de Utilidades se convirtiera en el Impuesto sobre la Renta de las sociedades, la innovación más importante del sistema tributario durante el primer cuarto del siglo XX.

Ahora bien, una cosa era que los líderes de los partidos —junto a sus más directos acólitos— impulsaran la reforma tributaria, y otra muy distinta que lograran disciplinar a sus mayorías. Los diputados que defendían intereses perjudicados por la política de Bugallal denunciaron la existencia de una conspiración de silencio dirigida a acallar las críticas a las reformas. “Aquí se está estableciendo un silencio misterioso en torno a una obra económica que debe interesar al país”, señalaba el liberal Valero Hervás, vinculado a la Río Tinto Mining Corporation[255]. Los jefes de filas evitaron que sus diputados obstruyeran las reformas, pero no pudieron impedir otras formas de disidencia, como el absentismo. Los diputados no acudían a las sesiones, ni participaban en las votaciones. Gracias a la guillotina, el Gobierno minimizó los efectos de la defección de la mayoría. Al limitar el número de sesiones disminuía el riesgo de perder una votación por causa del alto absentismo. Como espetó el socialista Prieto a Bugallal, “en la prórroga de las sesiones no hay aquí más que media docena de diputados y así no se puede legislar, porque estaríais a merced de que cualquiera pidiera una votación o que se contara el número quedando así entorpecida vuestra labor”. Mientras Prieto formulaba esta acusación al Gobierno, Bugallal, según aparece en las acotaciones del Diario de Sesiones del Congreso, hacía “signos de asentimiento”[256]. El 5 de febrero de 1920 el Congreso decidió, por 173 votos contra 23, aplicar la guillotina a las reformas tributarias, que fueron aprobadas por la Cámara el día 7. El 24 de marzo hizo lo mismo con el Presupuesto para 1920-21, por 219 votos contra 9.

El estreno de la guillotina no fue, tal y como estaba previsto, para desactivar la obstrucción de las minorías, sino para superar las disidencias en la mayoría. La decisión tuvo varias consecuencias de gran importancia. En primer lugar, aprobado el Presupuesto finalizaba una crisis de legitimidad constitucional que había contribuido a minar el prestigio del Parlamento desde 1916. Además, la reforma tributaria reforzaba los ingresos del Estado. El fracaso de otras iniciativas similares llegadas a las Cortes desde 1914 había impedido que la Hacienda pública aprovechara el impulso dado por la Guerra Mundial a la economía española, pues la última reforma fiscal de cierta entidad había sido aprobada por las Cortes en 1910. En segundo lugar, el consenso entre los partidos acerca de la necesidad de aprobar las reformas prevaleció frente a las tendencias particularistas de la mayoría, vencidas gracias a la guillotina. Era un importante precedente, ya que dos años más tarde las Cortes aprobarían otra tanda de reformas fiscales sin necesidad de recurrir al artículo 112. En tercer lugar, y por último, el éxito de las reformas y la ineficacia de los canales tradicionales usados por los representantes de los intereses económicos para influir en la política fiscal en el Parlamento provocaron un mayor grado de distanciamiento entre un sector de las organizaciones patronales y los partidos representados en las Cortes, así como el aumento de las críticas de su entorno hacia las instituciones parlamentarias[257].

La guillotina fue utilizada otras dos veces en el año 1921 para aprobar la renegociación del contrato de arriendo del monopolio de Tabacos, en el mes de junio, y la Ley de ordenación bancaria, en el mes de diciembre. Las dos leyes tenían un plazo límite, pues el contrato de arriendo del monopolio de Tabacos vencía en junio y el privilegio del Banco de España a finales de diciembre. Ambos dictámenes sufrieron la obstrucción de los partidos de la izquierda —desde socialistas hasta liberales— que en las dos ocasiones protestaron contra la decisión de emplear la guillotina. El 31 de mayo de 1921, cuando a propuesta del Gobierno Allendesalazar se celebró la votación para decidir si la Cámara aplicaba el artículo 112 a la renegociación del contrato de Tabacos, las izquierdas abandonaron el hemiciclo. Votaron a favor 207 diputados y en contra 2. En diciembre ocurrió algo similar con la Ley de ordenación bancaria, ya que socialistas, republicanos y albistas abandonaron el pleno, aunque romanonistas y demócratas, que participaban en el Gobierno Maura, permanecieron en la sala y votaron en contra para impedir que fracasara la votación por falta de quórum. La proposición triunfó por 208 votos a favor y 56 en contra.

El artículo 112 sólo se aplicó cuatro veces. En todos los casos se trató de proyectos económicos que tenían un plazo perentorio, bajo gobiernos dirigidos por conservadores. La idea de que el Ejecutivo impusiera trabas al libre desarrollo de la iniciativa de los diputados no terminó de arraigar, especialmente entre las izquierdas, que protestaron en cada ocasión. Los políticos de la Restauración se habían formado en un ambiente en el que, ante todo, prevalecía el consenso en la toma de decisiones. La competencia abierta entre los partidos tras la ruptura del turno deterioró el consenso, pero el recurso a la fuerza seguía repugnando a buena parte de las elites políticas liberales. Como indicaba en 1920 el presidente del Congreso, Sánchez Guerra, “no importa[ba] tanto reformar los preceptos del Reglamento, como las costumbres parlamentarias”[258].

Que la política económica centrara buena parte de la actividad legislativa del Congreso entre 1918 y 1923 no quiere decir que la Cámara fuera insensible a la grave sucesión de crisis políticas que atravesaba el país. Al contrario. El control parlamentario de los gobiernos en estos años fue tan o más estrecho que en épocas anteriores, hasta el punto de que quizás no haya habido una etapa de la Restauración en la que el Congreso haya invertido más tiempo en discutir los problemas de la política nacional. El número de interpelaciones, como muestra el cuadro 1, creció considerablemente en los últimos años de la Restauración. En las legislaturas de 1918 y 1919, a resultas de interpelaciones, proposiciones incidentales o proposiciones no de ley, las Cámaras dedicaron parte de su tiempo a discutir sobre la autonomía de Cataluña, la incorporación de España a la Sociedad de Naciones, las causas de las crisis ministeriales, la incidencia de la Guerra Mundial sobre la economía española, la carestía del pan en Madrid, la oleada de huelgas ferroviarias, la intervención del Ejército en las crisis de Gobierno, la detención de líderes socialistas en los mítines, la reforma de la Ley electoral, el lock-out patronal en Madrid, el crecimiento del nacionalismo vasco o las Juntas Militares y los tribunales de honor.

En las legislaturas de 1921, 1922 y 1923 fueron las repercusiones del desastre de Annual las que mediatizaron la mayor parte de la actividad de las Cortes. El 20 de octubre de 1921, Maura, que sustituyó a Allendesalazar en la presidencia del Consejo de Ministros tras el desastre, presentó su programa de Gobierno en el Congreso. A partir de esa fecha y hasta el 25 de noviembre, la Cámara dedicó la mayor parte de su tiempo a discutir sobre la actuación de España en Marruecos, la intervención del Gobierno Allendesalazar en el desastre y el grado de voluntad real del Gobierno Maura para depurar las responsabilidades militares, judiciales y políticas derivadas del mismo. En adelante, la cuestión de las responsabilidades afloraría cada dos por tres. Los capítulos I y IV explican en detalle la incidencia de la crisis de Annual sobre la vida parlamentaria, y las diferentes reacciones ante el desastre. Baste aquí recordar que la viveza de los debates sobre la crisis en la Cámara baja llegó a provocar la dimisión del Gobierno Sánchez Guerra, en una sesión que concluyó, literalmente, a bastonazos. El 1 de diciembre los regionalistas habían presentado una iniciativa que proponía la acusación de todo el Gobierno Allendesalazar ante el Senado. Bugallal, presidente del Congreso y ministro de la Gobernación en dicho Gobierno, dimitió. El 5 de diciembre los conservadores intentaron que Bugallal se retractara, pero la discusión se complicó cuando Cierva lanzó a Cambó varias acusaciones que rozaron la ofensa personal. Los regionalistas replicaron con gritos, abucheos y el blandir de sus bastones. Los liberales aprovecharon la oportunidad para chiflar al Gobierno. Los republicanos lanzaron “vivas” a la República y los socialistas “mueras” al Rey. Desde las tribunas, periodistas y espectadores gritaban “¡viva Grecia!”, en alusión al reciente fusilamiento del Gobierno griego, declarado por los militares responsable de la derrota de su país en la Guerra Greco-Turca[259]. Incapaz de controlar la situación, Sánchez Guerra dimitió.

Le sucedió García Prieto, al mando de una concentración de grupos liberales. La nueva legislatura comenzó el 24 de mayo de 1923. Existía un dictamen de la anterior sobre la actitud que debía adoptar la Cámara ante el conflicto de las responsabilidades, pero el reglamento del Congreso era determinante: ninguna iniciativa a medio tramitar podía pasar de una legislatura a otra si entre ambas mediaba una disolución de las Cortes. El 3 de julio, por lo tanto, el Gobierno propuso al Congreso la creación de una comisión que debía complementar la información ofrecida por el expediente Picasso y decidir los términos de la acusación por las responsabilidades ante el Senado. Aceptada la propuesta, fueron elegidos veintiún diputados para dicho cometido. El 24 de julio el Gobierno decretó la suspensión de las Cortes para las vacaciones estivales, con la promesa de que en el próximo período de sesiones la comisión presentaría un dictamen. Los comisionados siguieron trabajando durante parte del verano, pero no pudieron concluir su investigación por razones de sobra conocidas.

CONCLUSIONES

A pesar de la injerencia en cada convocatoria electoral y de la creación artificial de mayorías parlamentarias, los gobiernos de la Restauración carecían de herramientas eficaces para imponer su criterio a las Cámaras legislativas. La escasa cohesión de sus mayorías en el Congreso y el Senado y la amplia gama de recursos para la obstrucción otorgados por el reglamento de 1847 a las minorías hipotecaban la iniciativa gubernamental. Esta debilidad se vio acentuada cuando, tras la ruptura de los partidos Liberal y Conservador y el acceso de nuevos grupos políticos a las Cortes, las minorías utilizaron la obstrucción para derribar a los gobiernos y subvertir el turno de partidos. Entre 1915 y 1917 las campañas obstruccionistas bloquearon la actividad legislativa del Parlamento y coartaron cualquier iniciativa de los gobiernos en las Cortes. Sólo remitieron cuando los primeros gabinetes de concentración acabaron con la alternancia entre liberales y conservadores. La reforma reglamentaria de 1918 fue una respuesta a la crisis. Dotó a los gobiernos de un arma eficaz —la guillotina— para sortear la obstrucción y reforzar su peso ante la Cámara. Pero la guillotina sólo fue utilizada en cuatro ocasiones, todas en proyectos de ley que abordaban asuntos económicos. Los políticos de la Restauración habían recibido su formación en un ambiente en el que, ante todo, prevalecía el consenso en la toma de decisiones legislativas. La competencia abierta entre los partidos tras la ruptura del turno deterioró el consenso, pero el recurso a la fuerza para legislar seguía repugnando a buena parte de la elites políticas liberales.

Las reglas del juego que regían las relaciones entabladas entre gobiernos, mayorías y minorías parlamentarias supeditaban la iniciativa de los gobiernos en el Congreso al consenso con las oposiciones y determinaban un modelo de actividad parlamentaria en el que la fiscalización política del Gobierno era tan importante como la labor legislativa, tareas que consumían la misma cantidad de horas. Cabría preguntarse, incluso, si los diputados no consideraban más valiosa la fiscalización que el trabajo legislativo. En todo momento defendieron celosamente este derecho. La crisis parlamentaria de los años 1915, 1916 y 1917 hizo que las Cortes casi dejaran de elaborar leyes, pero no impidió que el Congreso siguiera dedicando dos horas diarias a controlar a los gobiernos, y en los últimos años de la Restauración aumentó el grado de fiscalización. No era un caso aislado en el entorno del parlamentarismo europeo contemporáneo. Hasta 1927 los diputados franceses podían interrumpir cualquier debate, en cualquier momento, para explanar una interpelación. Sólo a partir de esta fecha se acotó el tiempo dedicado a las interpelaciones y se acordó concentrarlas en un único día de la semana. También podían formular preguntas al Gobierno al principio y al final de cada sesión, aunque a partir de 1909 las Cámaras optaron por sustituir las preguntas orales por preguntas escritas[260].

Durante el reinado de Alfonso XIII no resultó fácil legislar en el Parlamento. Las Cámaras dedicaban a esta tarea poco tiempo, los proyectos pasaban por un excesivo número de trámites, las mayorías daban muchos problemas y las minorías rehuían el consenso. Los gobiernos tendían a eludir aquellas cuestiones que podían suscitar una mayor controversia y, por este motivo, evitaron llevar a las Cortes grandes políticas reformistas. Incluso en ciertas áreas, como la política social o la descentralización administrativa, prefirieron legislar por decreto. Pero tampoco ninguno de estos problemas era patrimonio exclusivo del parlamentarismo español. La misma combinación provocaba en las Cámaras francesas, han observado dos historiadores parlamentarios del país vecino, “las discusiones interminables de la Ley de Presupuestos —y la multiplicación de las prórrogas provisionales por doceavas partes—, la práctica imposibilidad de votar rápidamente los proyectos de ley más importantes y el débil rendimiento de la máquina legislativa”[261]. Como ha recordado René Remond, en los estados europeos del siglo XIX “las instituciones liberales no eran mucho más eficaces y la estabilidad ministerial no era inferior a la que existió después de 1918”. Pese a sus taras, ese modelo de trabajo fue útil mientras el Estado se abstuvo “de intervenir en muchos terrenos” y, por lo tanto, “poco importaba que hubiese Estado o que no lo hubiese”. Pero en las primeras décadas del siglo XX, factores como la Guerra Mundial y su incidencia sobre los países beligerantes y neutrales, o la creciente presión del movimiento obrero exigieron el desarrollo estatal y la intensificación del proceso de toma de decisiones. Los viejos parlamentos liberales estaban poco preparados para este nuevo cometido. En todos los países beligerantes el poder ejecutivo salió reforzado frente al legislativo. La adopción de la guillotina en España fue un pálido reflejo de este cambio de tercio. La tendencia a legislar sin el Parlamento se extendió entre países de probada fe liberal y democrática. La República Francesa y la República de Weimar, sin ir más lejos, también abusaron de los decretos-ley en la tercera década de este siglo XX[262].

La combinación del alto grado de fiscalización con el fraccionamiento de las mayorías y las dificultades para legislar hizo que algunos gobiernos tuvieran la tentación de huir de las Cortes. Así ocurrió en las legislaturas de 1913, 1915 y 1917, que duraron poco más de un mes. Pero esto no fue lo habitual a lo largo de la Restauración. Y, en cualquier caso, sólo podía ser un recurso provisional, ya que, tarde o temprano, los gobiernos tenían que rendir cuentas ante el Parlamento, donde residía la fuente de su legitimidad. Además, el peso político de las Cortes aumentó en los últimos años de la Restauración. La ruptura del turno y la consolidación del pluripartidismo reforzaron su importancia, pues, debido al fraccionamiento de las Cámaras, la clave en la creación de los gobiernos giró en torno a las negociaciones entre los grupos parlamentarios para formar mayorías de coalición. La crisis abierta tras el desastre de Annual otorgó un nuevo protagonismo a las Cortes. Por primera vez en la Restauración hubo diputados que criticaron abiertamente a la Corona en el Congreso, y el Parlamento se planteó seriamente la posibilidad de juzgar las responsabilidades penales derivadas de las decisiones políticas de todo un Gobierno. Quizás en 1922 o 1923 la Cámara no fuera más representativa que en años anteriores. Pero no cabe duda de que era más dinámica, y de que estaba rompiendo con algunos de los tabúes que habían constreñido su actividad durante años. Unos cuantos militares, respaldados por el Rey, decidieron abortar este proceso.

CUADRO I

Fuente: Diario de las Sesiones de las Cortes. Congreso de los Diputados. Legislaturas de 1914, 1915, 1916, 1917, 1918, 1919, 1921, 1922, 1923.

CUADRO II

Fuente: Diario de las Sesiones de las Cortes-Congreso de los Diputados. Legislaturas de 1914, 1915, 1916, 1917, 1918, 1919, 1921, 1922, 1923.

* Py = Proyectos de ley; ** Pp = Proposiciones de ley.

1 A partir de esta legislatura tramitan los proyectos comisiones permanentes. Ésta es una comisión especial nombrada por voluntad expresa de la Cámara.

CUADRO III

Fuente: Diario de las Sesiones de las Cortes-Congreso de los Diputados. Legislaturas de 1914, 1915, 1916, 1917, 1918, 1919, 1921, 1922, 1923.

CUADRO IV

Fuente: Diario de las Sesiones de las Cortes-Congreso de los Diputados. Legislaturas de 1914, 1915, 1916, 1917, 1918, 1919, 1921, 1922, 1923.

1 Sc= Leyes sancionadas; Py = Proyectos pendientes; Pp = Proposiciones pendientes.

2 Iniciativas legislativas sobre pensiones, gracias, sueldos o exenciones fiscales en beneficio de una sola persona.

3 Cualquier tipo de legislación dirigida en exclusiva a un solo municipio, provincia o región. En su mayoría se trata inversiones.

4 Pensiones, mejoras salariales, ascensos, etc. a colectivos de funcionarios, civiles o militares.

5 Presupuestos, política fiscal, deuda pública y, sobre todo, créditos extraordinarios concedidos al Gobierno por el Parlamento.

6 Todo tipo de iniciativas legislativas no comprendidas en los apartados anteriores.

CAPÍTULO VI

LAS VOCES DEL ANTIPARLAMENTARISMO CONSERVADOR

Fernando del Rey Reguillo

La época de las negociaciones y el compromiso, de la actividad parlamentaria y el regateo ha pasado (C. Weihe)[263].

DE PROPAGANDISTA CATÓLICO A PROCURADOR EN LAS CORTES FRANQUISTAS

Hijo del que fuera, según las crónicas, ilustre jurisconsulto del mismo nombre, Manuel de Bofarull y Romañá, aunque de apellidos inequívocamente catalanes, nació en Madrid un 10 de octubre de 1887, cursó el bachillerato en el Instituto Cardenal Cisneros de esta ciudad, se licenció en Derecho con premio extraordinario y se doctoró con sobresaliente por la Universidad Central. En 1909 figuró como cofundador de la Asociación Católica Nacional de Propagandistas, la entidad llamada en las décadas siguientes a servir de vivero de formación política para las elites conservadoras vinculadas a la Iglesia. En 1921 asistió en representación de los sindicatos católicos españoles al Congreso Internacional de los Sindicatos Cristianos que se celebró en La Haya. Entre otros datos de su biografía, cabe destacar que, de 1924 a 1927, en plena dictadura de Primo de Rivera, ocupó una concejalía del Ayuntamiento de Madrid. En tanto que hombre de leyes de cierto prestigio, andando el tiempo llegaría a ser académico de número de la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación. Durante el franquismo, de 1952 a 1956 en concreto, ocupó el puesto de procurador en Cortes por el Instituto de España y se le concedió la Cruz de Alfonso X el Sabio. Como publicista, alcanzó también alguna resonancia por publicar las obras completas en treinta volúmenes del político tradicionalista Vázquez de Mella[264].

La biografía de este personaje no especialmente relevante, que terminó sus días como miembro de la clase política franquista, no tendría más interés para los contenidos de este capítulo si no fuera porque constituye un ejemplo paradigmático, bien que a título individual, por ser portador de las características y rasgos ideológicos que definieron a toda una generación del conservadurismo español contemporáneo. Ese conservadurismo de nuevo cuño, nacionalista, antiliberal y autoritario, que comenzó a gestarse, por tomar una fecha de referencia que supone todo un punto de inflexión, a raíz de la crisis de 1898, y cuya generación la integraron aquéllos que nacieron con el siglo. Aquéllos que irrumpieron en la vida política en coincidencia con el derribo forzado —que no caída ni crisis inevitable— de un edificio constitucional, el liberal, que había costado más de cien años construir; aquéllos, también, que, tras el paréntesis primorriverista, contribuyeron a minar el intento democratizador que se ensayó con la Segunda República[265].

Su trayectoria fue, por tanto, muy similar a la de tantos otros iniciados en la política con la movilización católica que se originó en los albores de la centuria y que acabaron su carrera integrados en la elite franquista tras sobrevivir a los agitados años republicanos y a la Guerra Civil de 1936. Pero Manuel de Bofarull representó a su generación también en tanto que autor de un libro donde se compendiaron con nitidez muchos de los tópicos de la cultura política antiliberal de su época. El libro, que fue fruto de su tesis doctoral y se editó en la muy temprana fecha de 1912, recibió el título de Las antiguas Cortes, el moderno Parlamento y el régimen representativo orgánico. Agotada muy pronto según parece la primera edición, de manera más que significativa volvió a editarse sin tocar una coma muchos años después, en 1945, porque su contenido, en palabras del propio autor, era “de actualidad”: “por cuanto su estudio puede contribuir a la grande e imprescindible tarea de instaurar en nuestra Patria un sistema de representación pública acertado, sobre el que se asiente el Nuevo Estado Nacional”. Aparte de la propia declaración de intenciones, resulta revelador que el prologuista de la obra fuera en esta ocasión Esteban Bilbao y Eguía, “el insigne tradicionalista” y presidente de las Cortes Españolas. Unas Cortes convertidas a partir de esa coyuntura en cámaras de representación orgánica de la dictadura, pero de hecho vaciadas por completo de contenido y competencias en relación con lo que fue el Parlamento de la época constitucional[266].

Por mucho que recibiera en su día los honores académicos, el libro de Bofarull no tiene desperdicio en tanto que brutal libelo antiliberal. Todas las instituciones del régimen parlamentario aparecen sometidas en sus páginas a una crítica insultante sin paliativos. El sufragio universal, irrealizable y disolvente para el autor, se reduce a mera “quimera” que inevitablemente conduce a “la tiranía de la chusma”. Los políticos profesionales son los responsables de la esclavitud de la Patria. Los partidos políticos, ajenos al bien público, se dibujan como entidades que no representan a nadie. La Constitución liberal no es sino el fruto nefasto y antiespañol importado un siglo atrás por los hombres de Cádiz, calificados aquí sin rubor como “monos de imitación de la nación vecina”. Pero quien se llevó la palma en estas invectivas fue el núcleo central del sistema representativo, el Parlamento, institución que, lejos de sumar avance alguno, había supuesto en la historia reciente de España un inmenso retroceso, todo despotismo, corrupción y mentira, ajeno a la peculiar psicología de “nuestra raza”: “¿Habrá en la historia política de los pueblos nada más grotesco, pernicioso y vituperable que la gran farsa parlamentaria en que se embabiecan los españoles contemplando al monicaco de la soberanía nacional haciendo cuantas piruetas y rendimientos le manda el tramoyista, Poder ejecutivo, al tiempo que sucumben los intereses públicos en aras de los particulares, y España en aras del régimen?”.[267]

Bofarull no hablaba en abstracto. Se refería al Parlamento español del momento, aquel donde había encontrado inspiración para las páginas de su tesis doctoral. Una institución donde los intereses de la sociedad española, a su modo de ver, no estaban ni siquiera mínimamente representados. Afirmación que pretendía demostrar con el argumento de que la inmensa mayoría de los diputados y senadores eran abogados —esto es, profesionales ajenos a la realidad social—, mientras, por ejemplo, los representantes de la agricultura, la industria y el comercio, la savia económica del país, apenas si rondaban la veintena. Conforme también a sus cálculos, además, solamente el 30 por 100 de los representantes en Cortes había nacido, no ya en el distrito o en la provincia, sino en la región por la que salían elegidos: “¿Se comprende ahora lo impopular, lo antinacional, en muchas ocasiones, de la obra parlamentaria?”. Pero nuestro autor no se limitaba a diagnosticar el mal, sino que le intentaba poner remedio. Y ello lo hacía con la apelación alternativa al sistema de representación orgánica, supuestamente más acorde con la realidad nacional y la tradición política de España, por conllevar el equilibrio debido entre la acción del poder público y las aspiraciones sociales. Su argumentación lo condujo a una conclusión drástica: “Se impone, pues, la formidable obra de transformar y sanar la representación política expresa y su órgano las Cortes, que, en definitiva, es la transformación política y social de España. Porque esto no puede seguir así[…] o regeneración o revolución”[268].

La construcción teórica de Bofarull, en realidad, tenía muy poco de original, pues no pasaba de ser una puesta al día de reflexiones e ideas inspiradas en los teóricos conservadores antiliberales más rancios y con mayor predicamento en el pensamiento político español (Donoso, Menéndez Pelayo, Gil Robles, Vázquez de Mella…). Pero además de heredera de esa corriente ideológica, la tesis de Bofarull fue hija también de su propio tiempo, el tiempo en el que se puso en cuestión con feroz ensañamiento el régimen liberal y su andamiaje constitucional y representativo, tras la pérdida de los últimos restos del imperio colonial. De esas críticas se impregnó buena parte de la sociedad española, tanto en la izquierda como en la derecha del arco político. En los siguientes apartados se analizan las fuerzas y actores que desde el universo conservador —genéricamente entendido— combatieron al sistema liberal-parlamentario hasta provocar su liquidación en septiembre de 1923. Que la responsabilidad de la destrucción del liberalismo español no recae en ese universo de manera exclusiva es una evidencia, pues también en la izquierda hubo fuerzas que contribuyeron, en mayor o menor medida, a impedir su supervivencia (el anarcosindicalismo o los propios republicanos y socialistas por momentos). Pero el hecho de que el golpe de 1923 naciera en último término dentro del conservadurismo más radicalizado es la razón que nos ha empujado a estudiar con detenimiento ese espectro político. Un espectro, por lo demás, plural, heterogéneo y preñado de divisiones y contradicciones internas, aunque en su conjunto fuera hijo, a grandes rasgos, de una misma cultura política. La disección de tal cultura y de sus protagonistas, obligadamente enmarcados en su contexto europeo, ocupa las páginas que siguen.

EUROPA. LA NUEVA DERECHA FRENTE AL LIBERALISMO

El antiparlamentarismo fue una creación cultural del siglo XIX, o al menos constituyó una constante que recorrió con fuerza la historia política europea desde 1789. Una constante que tradujo el rechazo de un sistema que, por naturaleza, estaba en equilibrio inestable y que a menudo funcionaba de modo imperfecto. Si bien sus fuentes fueron diversas, en la primera mitad de ese siglo el antiparlamentarismo se encontró prioritariamente en la extrema derecha, entre los partidarios del Antiguo Régimen, los ultras favorables a las tesis de la contrarrevolución. Conforme avanzó la centuria, sin embargo, las actitudes de rechazo al engranaje representativo liberal se diversificaron y el corpus crítico se fue enriqueciendo con aportaciones más variadas. Así, el bonapartismo de Napoleón III suministró ideas que no cesaron de ser repetidas después por los partidarios del poder personal o el militarismo. También la filosofía positivista, corriente de pensamiento que incidió políticamente porque fue una reacción contra el individualismo liberal y en cuyo origen se encontró Saint-Simon y su contraposición tecnocrática de “las abejas industriosas” a los “abejorros políticos”. Para su discípulo Augusto Comte, los parlamentos se componían de representantes elegidos por la masa ignorante, lo que les hacía erigirse en el centro de intrigas y corrupciones donde la tiranía campaba por sus respetos. En la izquierda más radical del momento, por su parte, también surgieron pronto voces críticas contra el parlamentarismo liberal. El socialismo de la I Internacional rompió para mucho tiempo con las ilusiones democráticas. La mayor parte de sus líderes y teóricos (Proudhon, Marx, Louis Blanc, Blanqui…) detestaron la democracia parlamentaria y algunos hasta soñaron con la toma del poder por medio de una insurrección, objetivo este último aún más explícito en el anarquismo[269].

Con todo, fue a partir del último tercio del siglo pasado cuando las ideas y las instituciones políticas liberales recibieron las andanadas más duras, al hilo del nuevo clima intelectual e ideológico que por entonces se va forjando. Fue un momento en el que Europa, en muy poco tiempo, se vio sacudida por profundos cambios a todos los niveles (tecnológicos, científicos, demográficos, sociales), cuyo correlato político se halló en la irrupción paulatina de más gente y de nuevas formas movilizadoras en la escena del debate y las luchas políticas. En ese contexto se produjo una crisis cultural, una crisis de valores que se extendió sin solución de continuidad hasta 1914. Una crisis que se profundiza en el período de entreguerras y de la cual no salieron las sociedades europeas —y sólo parcialmente— hasta después de 1945. Toda una civilización, unas formas de vida y de organización política, las que definían el mundo liberal, fueron revocadas en esas largas décadas, dando al traste con señas de identidad tan consustanciales a ese mundo como la confianza en la razón y la creencia en el progreso. Nuevas actitudes, teorías y cambios de sensibilidad, aparecidas en determinadas esferas del pensamiento y de la cultura, se enraizaron así en el imaginario colectivo, con sus consiguientes efectos en el ámbito de la política. Su manifestación más clara fue la hostilidad creciente al sistema parlamentario[270].

Aunque no fue la única corriente deudora del contexto citado, el conservadurismo autoritario que se forjó en las décadas previas a la Gran Guerra fue hijo de esa época de transformaciones aceleradas, y en particular de las nuevas ideas que germinaron en el pensamiento europeo y echaron por tierra los valores hasta entonces dominantes. El nuevo ambiente intelectual y moral, con su forja de nuevos principios, pero también con el rescate de otros que ya eran antiguos, se proyectó en los ámbitos más dispares. La rebelión contra la cultura política liberal se generalizó en todos los campos del pensamiento, de la producción de ideas e incluso de la estética. En la filosofía, las teorías de Nietzsche y Bergson hicieron estragos con su reivindicación del vitalismo y el irracionalismo, el culto a la fuerza y la negación de la ética y la moral convencionales. Desde la psicología, Freud resultó sumamente destructivo, al intentar exponer los engaños de la propia razón y desvelar los secretos del inconsciente. Le Bon, por su lado, teorizó sobre la psicología de las multitudes, abriendo una estela que aprovecharía Sorel en su llamada a la movilización revolucionaria a través de la manipulación de las emociones, el culto a la violencia y la explotación del mito entre las masas. Desde el lado de la ciencia, el darwinismo social se afincó como la última moda, dando pie a extrapolaciones pseudocientíficas que desembocaron en el más puro racismo, la condena de la democracia igualitaria, el elitismo social y la glorificación de la jerarquía, la autoridad, la disciplina y la guerra. Estos postulados alentaron también las posiciones organicistas contrarias al individualismo liberal, al concebir las sociedades y las naciones con criterios unitarios y totalizadores. En la literatura, el predicamento mayor lo alcanzaron aquellos escritores que centraron sus indagaciones en el estudio del alma, el sentimiento, el instinto, la intuición o la religiosidad. Paralelamente, mientras la poesía descubría el simbolismo, la pintura se adentró por los recovecos del impresionismo y la música clásica cobró nuevo vigor con el neorromanticismo wagneriano. Pocas parcelas de la cultura de elites escaparon a estas tendencias. Y lo mismo sucedió en la cultura popular y sus espacios de sociabilidad, con la reafirmación de lo físico, el auge de la vida al aire libre, el éxito del ocultismo o la exaltación de la juventud (excursionismo, deporte, naturismo…). Poco a poco, todas estas tendencias dieron pie a nuevos estilos y valores que irían teniendo su proyección en la política[271].

Aunque en la primera década del siglo XX la idea de la democracia parlamentaria tenía todavía suficiente vitalidad, el clima intelectual creado estimuló, así pues, la revocación radical de la cultura política liberal. Se sostuvo que sus ideales políticos y sus instituciones no eran más que ficciones erigidas para enmascarar la verdadera naturaleza de la sociedad, cuyas bases se hundían profundamente en la irracionalidad, la costumbre, el prejuicio y el mito. A las instituciones representativas, que habían sido durante cerca de un siglo la consigna del liberalismo, se las consideró ahora la mayor superstición de los tiempos modernos. Incluso donde los parlamentos habían demostrado ya poseer el poder real (como en Francia e Inglaterra), se les censuró por representar un falso pueblo, por ser simulaciones hipócritas que encubrían intereses particulares. Además, las deficiencias prácticas de la democracia parlamentaria contribuyeron a una ola de antiparlamentarismo. Los políticos profesionales —creados e instituidos como tales en el siglo XIX— estaban inevitablemente, se decía, al margen de las necesidades reales de los ciudadanos[272].

Los teóricos especializados en la política también sometieron el sistema parlamentario a críticas devastadoras, echando las simientes de unas ideas que a la postre resultarían sumamente efectivas en el desgaste o destrucción, según los casos, de las instituciones y postulados liberales. Muchos procedían de las propias filas del liberalismo. Fue entre 1880 y la Primera Guerra Mundial cuando estos autores y su publicística irrumpieron en la escena pública. La mayoría señalaron la realidad del poder de grupos relativamente pequeños tras la fachada de los partidos políticos de masas que entonces empezaban a formarse. Pero lejos de apelar a la apertura de un proceso de real democratización afirmaron la necesidad del dominio de las elites. En esa dirección apostó Max Weber con su concepción del liderazgo carismático. O Vilfredo Pareto, que, obsesionado por la decadencia de las elites dirigentes tradicionales y a pesar de tener una formación liberal, llegó a escribir que el fascismo era el único movimiento que podía salvar a Italia de males infinitos (al final de su vida, incluso, Mussolini lo hizo senador fascista). Su compatriota Gaetano Mosca, que también realizó una aguda crítica de la democracia parlamentaria, afirmó que sólo una minoría organizada debía controlar el poder. Robert Michels y su “ley de bronce de la oligarquía”, por su parte, quiso probar que la fuerza de la militancia en un partido de masas o del electorado en una democracia eran puramente ilusorias, por la inercia natural de los ciudadanos a ceder sus derechos a los grupos minoritarios de especialistas en la política[273].

De forma paralela a los ejercicios críticos de pensadores y publicistas, las nuevas formas de hacer política —en concreto, la movilización en la calle o el recurso a la violencia, cada vez más ensayado desde los años ochenta del XIX— contribuyeron a que los europeos cuestionaran las instituciones representativas liberales. Fueron muchas las fuerzas y corrientes políticas que en este período echaron mano de tales prácticas (nacionalistas de derechas, populistas rusos, anarquistas, más tarde los bolcheviques…). Una parte de la intelectualidad europea llegó incluso a teorizar sobre las virtudes de la violencia política. Ese interés parecía evidenciar que algo había muerto en los supuestos del humanitarismo y la razón en que la política liberal había descansado. Incluso muchos liberales no pudieron sustraerse a ese clima de desconfianza. Los nuevos desafíos políticos y sociales —inherentes a la política de masas— indujeron a esos sectores descorazonados con su propia filosofía y sus instituciones a contraer compromisos con sus antiguos enemigos (la Iglesia, las fuerzas tradicionalistas, las elites nobiliarias…)[274].

Fue en esta atmósfera donde se forjó un conservadurismo autoritario de nuevo cuño, agresivo y nacionalista, sensiblemente distinto al tradicionalismo clásico que había combatido el liberalismo hasta entonces. Esta nueva síntesis conservadora se alineó con los principios antidemocráticos y antiliberales de la contrarrevolución, pero tomando la nación como eje ideológico vertebrador y dispuesto —en claro mimetismo con la cultura política de las izquierdas— a recurrir a la movilización de las masas populares para llevar a cabo su obra de renovación. Aunque los propagandistas y líderes de estas posiciones políticas, en sus diferentes manifestaciones nacionales, fueron muy numerosos, en esta corriente se inscriben pensadores tales como Maurice Barrès (1862-1923), uno de los primeros en defender un orden político completamente orgánico basado en instituciones tradicionales. Desde esa perspectiva, consideró el parlamentarismo liberal como una especie de veneno que, con su vacuidad y verbalismo, intoxicaba el cerebro de los franceses. O Alfredo Rocco (1875-1935), el ideólogo de la Asociación Nacionalista Italiana (1910) que, en los años de la Guerra del 14, defendió el Estado corporativo autoritario como vía superadora de las divisiones inherentes a la política parlamentaria. Y, por supuesto, Charles Maurras (1868-1952), posiblemente el más interesante teórico del nuevo conservadurismo autoritario por establecer una síntesis original donde confluyeron, remozadas y puestas al día, todas las ideas tradicionalistas del siglo XIX. Para Maurras, el individualismo liberal era una aberración; el sufragio universal, una idea monstruosa y brutal; las elecciones, un juego de inocentes, y, en lógica consecuencia, los partidos políticos y los parlamentos, instituciones que el interés nacional exigía suprimir, para sustituirlas por unas Cortes de carácter corporativo que apenas habrían de limitar los poderes de la monarquía concebida en su forma más tradicional[275].

Las secuelas de la guerra de 1914-1918 no hicieron sino llevar hasta sus últimas consecuencias las actitudes políticas que venían minando la hegemonía liberal. Ya durante el conflicto buena parte de la opinión europea, tanto en la izquierda como en la derecha —con más motivo en los países beligerantes, pero también en los países neutrales—, mostró su desencanto con los hábitos, las elites y la cultura política liberales en general. Muchos miraron al régimen parlamentario bajo la convicción de su incapacidad para conducir la guerra y llevar a sus respectivos países a la victoria. En este sentido, los cuatro años bélicos transformaron más el sistema político que todo el siglo anterior. Si el poder ejecutivo salió reforzado en detrimento del legislativo, hasta cierto punto no ha de sorprender, porque la guerra exigió una eficacia y una rapidez en la toma de decisiones que, por definición, se hallaron reñidas con el control y los debates parlamentarios. La división de poderes se adecuó mal con las circunstancias y necesidades de la guerra. La misma política económica, con sus ingredientes autárquicos e intervencionistas, empujó en esta dirección. Los fuertes controles impuestos por los gobiernos desde 1914 sobre sus respectivas economías en pos de la movilización total y la economía de guerra (en la industria, en los precios, en el comercio exterior…) hicieron crecer las competencias del Estado, posibilitaron el reforzamiento del Ejecutivo y generaron una burocracia que escapó con facilidad a la supervisión de las cámaras legislativas. Por todo ello, los parlamentos vieron mermado su poder, obligados continuamente a confiar a ciegas en las decisiones de los gobiernos. Esto constituyó un peligroso precedente que tendría consecuencias tremendas en los años siguientes, al invocarse la reducción de competencias del legislativo como única alternativa con la que resolver los desafíos que la postguerra iba a generar. De modo que, paradójicamente, aunque 1918 supuso en principio el triunfo de la democracia, de hecho se habían sentado con antelación las bases políticas y culturales de su descrédito e incluso de su destrucción[276].

Así pues, tras la hecatombe de 1914, la crisis del liberalismo fue ya irreversible. Desde este punto de vista bien puede afirmarse que la Primera Guerra Mundial fue un cataclismo que separó una época de otra, aunque de hecho completó un proceso iniciado mucho antes. Con la conflagración, las puertas se abrieron de par en par al predominio de los hábitos mentales analizados más arriba. Las certezas anteriores se esfumaron por todas partes: la idea de progreso, la confianza en la razón y en la ciencia, la tolerancia, el individualismo, todo parecía anticuado. Aquella postguerra fue una época ideal para el pesimismo. Las terribles consecuencias y el hastío creados por el conflicto causaron un profundo descontento hacia los órdenes políticos responsables del mismo. El liberalismo fue el peor parado, pues la guerra supuso la antítesis de todo aquello que esa ideología —por definición optimista y llena de certezas— había prometido. Al verse vinculada con una sociedad que no había sido capaz de impedir el enfrentamiento, experimentó una rápida decadencia. Nada era ya seguro, la incertidumbre impregnó a los supervivientes. De este modo se subrayó la convicción de que la razón no podía dar ningún sentido a la vida. En este orden de cosas, la guerra fue casi tan desmoralizadora para los países vencedores como para los derrotados. Europa en su conjunto se sumió en la ruina y el colapso interior, del que surgió un nuevo tipo de cinismo. La pérdida de confianza en la humanidad y en los valores morales alcanzó un grado que este continente no había conocido en el transcurso de los últimos siglos[277].

Los desequilibrios de la postguerra perpetuaron las consecuencias del conflicto y afirmaron los cambios producidos en la vida política y en la naturaleza del Estado. Las funciones de las instituciones representativas y de los gobiernos no volvieron a ser las mismas. La conciencia de las profundas transformaciones ocurridas se tradujo, en el mundo del pensamiento y de las ideas, en una voluntad de renovación. De aquí partió el impulso recibido por las ideologías basadas en premisas irracionales o totalitarias, el antiintelectualismo y el pesimismo. Esta crisis cultural enfangó definitivamente la herencia de la Ilustración, con sus representaciones optimistas de la historia y del hombre, y consolidó, sin embargo, los principios de orden y autoridad. Como consecuencia de ello, el parlamentarismo atrajo más que nunca en contra suya las protestas más variadas: la lentitud de las deliberaciones, los debates, los enfrentamientos y las divisiones partidistas, se revelaron insoportables para buena parte de la opinión europea, con el añadido de que la recesión económica en los primeros años de paz y el clima moral marcado por las convulsiones experimentadas en la Gran Guerra hicieron soñar a mucha gente con las soluciones simples y fuertes y con los consensos fáciles de lograr. Por consiguiente, las causas del debilitamiento de la democracia en estos años fueron prioritariamente culturales[278].

El relativismo de los valores, la rebelión contra la lógica y la razón, empujaron así al rechazo del gobierno parlamentario. El gobierno representativo, una cuestión puramente externa, resultó desdeñado porque, además, parecía conducir inevitablemente a la dominación de los intereses particulares o a la corrupción. Tales actitudes de rechazo concluyeron en la búsqueda de formas de gobierno que garantizasen la participación directa de los ciudadanos en el Estado. La vieja democracia individualista se consideraba ahora desconectada de esas inquietudes. Para muchos, las únicas alternativas disponibles fueron el marxismo o, en otro sentido, el nuevo racismo y el nuevo nihilismo, que los movimientos fascistas iban a hacer suyos de inmediato. Teóricos como Nietzsche, Bergson, Freud, Weber, Pareto o Mosca recuperaron por momentos su popularidad previa al conflicto. Pero también surgieron, como fruta madura cosechada en la reciente coyuntura bélica, otros pensadores que plasmaron perfectamente en su producción escrita el clima moral y político de estos años. Ese fue el caso —por citar a tres de las personalidades más destacadas— de Ernst Jünger, con su idea de la vida como una guerra inacabable, puesta al día del socialdarwinismo de finales de la centuria pasada. También de Oswald Spengler, que en La decadencia de Occidente (1920), el libro que le hizo famoso, observó que el crepúsculo de Europa se había iniciado con el liberalismo y culminaría con la democracia. Y, sobre todo, de Carl Schmitt, cuyas tesis representaron —y lo hacen todavía hoy— uno de los mayores desafíos que se hayan realizado al pensamiento liberal y democrático. Su estudio sobre el parlamentarismo, publicado en 1923, levantó una polémica formidable en el contexto de la crisis permanente que vivió la República de Weimar en esa década. Al fin y al cabo, Alemania fue el escenario en que de manera más contundente y agresiva se expresó en la época de entreguerras el enfrentamiento entre parlamentarismo y antiparlamentarismo, aunque su irradiación se dejó sentir con fuerza en toda Europa, incluso en aquellos países que, como Gran Bretaña, se beneficiaban todavía de una sólida tradición constitucional. La idea de que el parlamentarismo generaba la inestabilidad de los gobiernos y la imposibilidad misma de gobernar, en clara incompatibilidad con el principio administrativo de la eficacia, convirtió a Schmitt en el último de los pensadores contrarrevolucionarios, en el genuino heredero del pensamiento más reaccionario y antiliberal del ochocientos, aunque él fuera mucho más lejos[279].

El desarrollo de los partidos fascistas fue una de las expresiones extremas del movimiento de reacción contra los ideales liberal-democráticos, en paralelo con el clima de culto a la fuerza que caracterizó a la Europa del momento, un clima que no tenía parangón en la historia reciente del mundo occidental. Aquella alternativa totalitaria edificó su estructura ideológica sobre las incertidumbres, la desilusión, el lenguaje y las orientaciones culturales del período. Pero también se apoyó en el miedo al otro movimiento de reacción contra el paradigma liberal que irrumpió en la escena política de entonces: el bolchevismo, corriente que se erigió en responsable directa de la viva agitación política y social que se apoderó del continente, y que en algunos lugares derivó en una efervescencia de abierta significación revolucionaria. Que esa agitación se agotara dos o tres años después de la firma del armisticio no evitó que se convirtiera en el revulsivo del movimiento de reacción conservadora que, en sentido contrario al de la amenaza comunista, se adueñó también de la vieja Europa. La Revolución bolchevique causó tal conmoción que dio aliento a las tendencias autoritarias nacidas de la guerra. El convencimiento de que el viejo orden liberal no podía hacer el papel de muro de contención frente a la amenaza revolucionaria, generalizado en los medios conservadores, fue la razón de ser de tales tendencias y de la retórica del cataclismo que se impuso. El miedo al bolchevismo provocó así un estado de histeria colectiva en las clases conservadoras que los propios bolcheviques, lejos de acallar, alimentaron con sus invocaciones a la revolución mundial y con la constitución de la III Internacional. De esta forma, el radicalismo comunista, el fascismo y el extremismo de derechas, unidos en impremeditada alianza, fueron los beneficiarios del acoso y derribo a que iban a ser sometidos los regímenes liberal-democráticos en muchos países durante el período de entreguerras, especialmente en la Europa central, oriental y mediterránea. Fue así, partiendo de ese contexto de amenazas, inestabilidad y crisis de valores, como el nuevo autoritarismo conservador de postguerra pudo esgrimir la alternativa organicista —en sus diversas lecturas— como vía de superación del sistema representativo liberal, ahora impugnado como caduco e inservible para la preservación del orden social en vigor[280].

LA CULTURA ANTIPARLAMENTARIA EN ESPAÑA

¿Hasta qué punto se reflejaron en España los protagonismos, problemas y tendencias apuntadas, teniendo en cuenta que este país permaneció neutral durante la Primera Guerra Mundial? ¿En qué medida la configuración de actitudes antiliberales y antiparlamentarias fue aquí un mero refrendo de los cambios operados más allá de nuestras fronteras? La respuesta resulta obligadamente ambivalente, porque si bien la recepción y el desarrollo del pensamiento europeo fueron visibles en la cultura política del conservadurismo autoritario español, su fisonomía no puede explicarse, sin embargo, en función de un simple efecto de mimetismo[281]. También influyeron los condicionantes internos, las peculiaridades de la cultura política española forjada en el siglo XIX, los desafíos específicos que singularizaron el tramo temporal en el que se ubica aquí la crisis del liberalismo y las ofensivas que contra el régimen parlamentario se lanzaron hasta lograr su liquidación en 1923.

También en España, los momentos finales del XIX y las primeras décadas del siglo XX constituyeron un período de gran ebullición y espinosas polémicas en el campo de la teoría y del pensamiento político, en el centro de los cuales se situó un tema básico: la representación política en sus diversas concepciones. Las tendencias que lidiaron en el ámbito de la teoría encontraron en España defensores y divulgadores de peso. Pero la Guerra Mundial supuso un punto de inflexión en la revisión de la doctrina clásica del liberalismo constitucional. El gradual repliegue de los presupuestos individualistas caminó paralelo a la búsqueda de su réplica, que se intentó construir desde la reivindicación de presupuestos organicistas y corporativos. El fuerte grado de inconcreción y vaporosidad con que tales ideas se esgrimieron frente al liberalismo posiblemente explica por qué encontraron tanta audiencia. En este clima de crítica a las instituciones liberales y de búsqueda de alternativas, el Parlamento, como órgano representativo por antonomasia, quedó frecuentemente en entredicho. Su autentificación se buscó por la vía de un mayor diálogo y dependencia de los representantes políticos con la base social. Se pensó que la forma de hacer efectiva la representación política pasaba por la proyección en el Parlamento de los grupos e intereses sociales (culturales, económicos, profesionales…) que de hecho vertebraban la sociedad[282].

La pretensión de situar en el Parlamento a los grupos sociales como tales, con sus peculiaridades e intereses distintos, y con frecuencia contradictorios, fue una innovación que despertó gran interés entre los contemporáneos. Ahora bien, pese a la claridad y generalidad con que se aceptó el principio de la representación orgánica, su aplicación práctica presentó dificultades de orden técnico de difícil solución. Por ejemplo, si bien todos los que se dejaron deslumbrar por las variadas concepciones organicistas demandaron la atención a los intereses dotados en mayor o menor medida de una identidad colectiva, desde una lógica política que aborrecía el individualismo, disintieron en cuanto a qué realidades sociales resultaban diferenciables a la hora de asignar la representación en las instituciones. Y es que la idea organicista se empleó con gran profusión, pero sin más compromisos que las proclamaciones de principio. Además, para muchos el mecanismo de representación individual no debía ser arrumbado del todo. De hecho fue una propuesta bastante común, en contraposición a las posturas disidentes encarnadas por el tradicionalismo y otras opciones radicales de extrema derecha partidarias de soluciones corporativistas integrales. Tales opciones, en fase creciente desde los años de la guerra, arremetieron, no ya contra el Parlamento liberal, sino contra la existencia misma de los partidos políticos. Bien puede afirmarse en este sentido que la marea autoritaria, experimentada también en España durante ese período, fue tan antiliberal y antiindividualista como antiparlamentaria y antipartidista. Así pues, grandes corrientes e influencias, tanto autóctonas como exteriores, se aliaron a finales del siglo XIX y en las primeras décadas del XX para expandir las concepciones organicistas. Lo curioso del caso es que esas alternativas no sólo sedujeron a los sectores conservadores o más tradicionales, sino que, con alcance variable según los casos, también supusieron un señuelo para las izquierdas del momento, como el liberalismo más progresista, las diferentes opciones republicanas e inclusive buena parte del socialismo. Conviene no olvidar esta circunstancia para hacerse una idea cabal del atractivo de la marea organicista, por más que aquí se haya optado por obviar un análisis globalizador de la misma[283].

En realidad, el antiliberalismo español, como el europeo, en su vertiente antiparlamentaria conservadora se remonta también cuando menos a los orígenes del régimen constitucional. Con mejor o peor fortuna, sus diversas manifestaciones surcaron todo el siglo XIX, combatieron al liberalismo incluso con las armas en la mano y bebieron de un mismo tronco común, con la propensión a remontarse a concepciones y valores medievales y a tener como signo de legitimidad la costumbre y la tradición. La lista de pensadores y escritores encasillables en esta corriente fue larga: Balmes, Donoso Cortés, Aparisi, Vázquez de Mella, Menéndez Pelayo, Enrique Gil Robles… Igualmente, fueron varias sus manifestaciones políticas, tales como el carlismo, la representada por los neocatólicos o el integrismo. Con diferentes lecturas, todas compartieron el rechazo de una modernidad dominada por el individualismo, el mercado libre, el racionalismo y la creciente secularización del Estado y del sistema político. Todas añoraron también las Cortes de carácter estamental y corporativo del Antiguo Régimen. Todas se propusieron una refundación global del Estado y de sus instituciones políticas, con la religión convertida en un elemento vertebrador indispensable. El avance del liberalismo, en tanto que doctrina ajena a la realidad de España, fue interpretado como el anuncio de una gran catástrofe, por eso defendieron con entusiasmo la reacción de Pío IX contra el mismo, expresada en el Syllabus. La Restauración canovista y el sistema político edificado en torno a la Constitución de 1876 situaron estas corrientes en una posición marginal, como consecuencia de la acomodación de la jerarquía católica al nuevo régimen. Pero a diferencia de otros movimientos tradicionalistas europeos —como el legitimismo francés o el miguelismo portugués—, debilitados ante el avance de la secularización política y la modernización económica hasta casi desaparecer, el tradicionalismo español, en sus diferentes versiones y reformulado, iba a protagonizar una sorprendente resurrección en las primeras décadas de este siglo[284].

La resurrección del tradicionalismo reaccionario, en trance de conversión a un conservadurismo autoritario de nuevo cuño desde entonces, tuvo mucho que ver con la crisis política y cultural que sacudió a España en 1898. El llamado movimiento regeneracionista, que irrumpió como consecuencia de la pérdida de lo poco que quedaba del imperio colonial, tuvo desde su naturaleza plural, y en tanto que embate frontal contra el régimen constitucional vigente, una versión autoritaria. La extrema derecha del espectro político no quiso dejar pasar la ocasión para superar el estado de languidez política que arrastraba. No en vano se ha escrito con respecto a una de sus manifestaciones más rancias —el carlismo— que sus integrantes fueron, en la década de 1890, los primeros “regeneracionistas”. Aunque en trance de desaparecer en muchos lugares, el carlismo nunca había abandonado el sueño desestabilizador que le había llevado a sostener dos guerras civiles frente al régimen liberal en el siglo XIX, ni lo iba a hacer tampoco a continuación. En 1897 esta fuerza política acometió la reelaboración de su ideario (“Acta política de la Conferencia de Loredán”): aparte de reivindicar la monarquía tradicional, la unidad católica y la restauración de los fueros, llamó la atención sobre la imperiosa necesidad de suprimir los partidos políticos y fomentar, en contraposición a los mismos y al Parlamento inorgánico, la vida y las instituciones de representación corporativa[285].

Pese a que España permaneció neutral en la guerra que estalló en 1914, la coyuntura que se perfiló al hilo de este acontecimiento, con sus desafíos e interminables problemas surgidos también en los países no beligerantes, supuso igualmente un ingrediente de primera magnitud en la edificación de actitudes críticas con las instituciones políticas liberales. La guerra constituyó un punto de no retorno porque, también en España, se conjugaron una serie de elementos y circunstancias que sirvieron como armas de deslegitimación política a los enemigos del régimen constitucional. Un primer elemento fue lo que se podría definir como quiebra institucional del andamiaje político levantado décadas atrás por Cánovas del Castillo, que se sustentó en la Constitución citada de 1876 y en la alternancia de los dos partidos que se configuraron como piezas esenciales del sistema, el conservador y el liberal. El estallido del conflicto bélico, como se ha puesto de relieve en otras páginas de este libro, coincidió en el tiempo con el fraccionamiento de esas fuerzas en diversas familias políticas, como consecuencia de sus respectivas y muy agudas crisis de liderazgo. Esta circunstancia tuvo una repercusión inmediata en la inestabilidad de los gobiernos y en el sistema de relaciones establecido desde tiempo atrás entre éstos y el Parlamento. También provocó la multiplicación de facciones políticas y de feudos territoriales de una forma desconocida hasta entonces. Naturalmente, esto contribuyó a bloquear el proceso de toma de decisiones del Ejecutivo, justo en un momento en que era más necesario que nunca adoptar medidas de urgencia que paliaran los efectos negativos que la guerra estaba ocasionando en la economía y en la sociedad españolas. La inestabilidad de los gobiernos, la imposibilidad de asentar mayorías parlamentarias amplias en las que apoyarse, los choques consiguientes del Ejecutivo con la Cámara representativa, todo ello provocó una parálisis política, una inoperatividad y, sobre todo, un grado de complejidad política tal que inevitablemente erosionó ante la opinión pública la legitimidad y la imagen de las instituciones[286].

El fin de la alternancia bipartidista y el mayor grado de complejidad que se apoderó del juego político no impidieron, sin embargo, sino todo lo contrario, la reactivación de la actividad parlamentaria. En muchos momentos a lo largo del período comprendido entre 1914 y 1923, como se ha tenido ocasión de comprobar a lo largo de este libro, el debate en las Cortes demostró con creces las posibilidades del Parlamento como institución depositaria del poder legislativo y del control del poder ejecutivo, así como instrumento movilizador de la opinión. La eventual reformulación del régimen en sentido democratizador se halló abierta hasta 1923. Pero la imagen negativa de la institución y del propio régimen se mantuvo como una permanente espada de Damocles durante todos estos años, alimentando las feroces críticas y las maniobras desestabilizadoras que sus enemigos alentaron. De poco sirvió que las Cámaras representativas recuperaran parte de su eficacia y que los gobiernos pusieran en marcha las reformas silenciosas que, pese a todo, salieron adelante[287].

Un segundo elemento que jugó en contra de los hábitos políticos y parlamentarios tradicionales, y del propio Parlamento en tanto que espacio privilegiado del debate y las trifulcas partidistas, fue la intensa movilización política y social que recorrió estos años. Una movilización sólo comparable con la que se produjo en tiempos de la I República, allá por el año 1873, y aun así con niveles muy superiores a los de aquélla. Tres fueron los contenidos que se combinaron en la liquidación definitiva de esa imagen inerte y estática con la que los historiadores —en abusiva y tópica exageración— suelen dibujar la Restauración. Por un lado, en el ámbito puramente electoral, comenzó a consolidarse en las ciudades una franja de votantes que rompió con las redes clientelares de los partidos dinásticos: la hegemonía de la Lliga en Cataluña y los reiterados triunfos del PSOE en Madrid fueron algunas de sus consecuencias más llamativas. Por otro lado, se produjo un intenso proceso de corporativización con el desarrollo de un sinfín de asociaciones y grupos de presión representativos de los más variados intereses. Pocas fueron las categorías sociales y profesionales que escaparon a esa fiebre organizativa, expresión clara de la crisis de representación en que estaba desembocando la tradicional política clientelar y de notables: funcionarios, profesiones liberales, el mundo de las finanzas, las elites nobiliarias, empresarios de la industria y el comercio, propietarios de la tierra, aparceros y arrendatarios, todo el mundo buscó en la unión de esfuerzos la solución a sus problemas. La aparición de estos actores obligó a los poderes públicos a crear ámbitos de nuevo cuño para la negociación colectiva, justo en un momento en que la canalización de la voluntad nacional a través del Parlamento se ponía en entredicho con creciente intensidad. Capítulo aparte merece en la movilización corporativa, por su intensidad y el desafío que representó para la estabilidad política del régimen, la movilización sindical. En parte como reflejo de la inflación tan grande que acarreó la coyuntura bélica, en parte igualmente por el tirón simbólico que produjo aquí también la Revolución bolchevique entre buena parte de las clases trabajadoras, es lo cierto que nunca como hasta entonces las organizaciones obreras hicieron gala de tanto potencial militante, fuerza reivindicativa y capacidad de agitación. Nunca como entonces, tampoco, una movilización de esa naturaleza provocó una reacción tan visceral en sentido inverso en los sectores conservadores, que, en clara emulación de las fuerzas sindicales, lidiaron con ellas para ocupar la calle. Porque signo evidente de los nuevos tiempos que se vivían fue la percepción de que las luchas políticas ya no se dirimían exclusivamente en las tribunas parlamentarias. La conquista de la calle se convirtió así en un objetivo perentorio para amplios segmentos de la opinión[288].

Las tendencias que en política económica se venían defendiendo desde finales del siglo XIX también pesaron a favor del clima organicista y antiparlamentario. La orientación nacionalista de la economía, la apuesta por la intensificación de la protección arancelaria y el creciente intervencionismo del Estado —posiciones doctrinales exacerbadas en la guerra y la postguerra— mostraron el perfil económico de la crisis del liberalismo político. Estas orientaciones, para las que las elites gobernantes tradicionales no siempre estuvieron preparadas, reforzaron las competencias del poder ejecutivo y empujaron a la asunción de nuevas responsabilidades y competencias por parte de la administración pública. Del mismo modo, dieron aliento a las voces que demandaron mayor competencia para los técnicos en la gobernación del Estado así como la creación de un entramado corporativo paralelo al Parlamento, con el fin de propiciar la intermediación y canalización de intereses sociales por vías distintas y más eficaces. La práctica y las innovaciones institucionales concretas corroboraron de hecho estas aspiraciones. Entre 1914 y 1923 se consagró una compleja red corporativa a través de la creación de un número incontable de juntas, comités y entidades diversas, que vinieron a sumarse a otros organismos, ya existentes, dotados de competencias y capacidad de decisión en asuntos públicos (por ejemplo, el Instituto de Reformas Sociales, el Instituto Nacional de Previsión, la Junta de Aranceles y Valoraciones…). Aunque escasamente coordinados, por ser resultado de las concesiones improvisadas de los gobiernos a los diversos grupos de intereses, estos organismos prefiguraron las realizaciones corporativas de la Dictadura de Primo de Rivera. Hasta los más conspicuos y convencidos partidarios del mercado libre y de la limitación de las competencias del Estado —la verdad que muy escasos en nuestro país a esas alturas— tuvieron que doblegarse ante las modas de unos tiempos que ya no eran los suyos[289].

Además de los citados, el régimen de la Restauración tuvo que encarar otros desafíos en esta su fase final, el más importante de los cuales fue sin duda la guerra de Marruecos, de cuyas derivaciones desestabilizadoras por dar alas al poder militar se hablará después. En la enumeración de las fuentes de deslegitimación del sistema político liberal, merecen, eso sí, alguna mención las voces de los intelectuales. Desde la crisis del 98 al menos, la recusación de la política de partidos y del foro parlamentario como centro de la vida política había hallado amplio eco en esos círculos. Lo que trajo la Guerra Mundial fue una reactivación del discurso regeneracionista, con su mañida denuncia de los vicios del parlamentarismo, las inevitables apuestas por las soluciones de corte autoritario y la panacea patriótica del recurso al “hombre excepcional”, al “cirujano de hierro”. Ni siquiera las mentes aparentemente más lúcidas y templadas, incluso algunas de las que hicieron gala de su raigambre liberal, pudieron sustraerse a ese discurso destructivo. Así, José Ortega y Gasset, la cabeza indiscutible de la generación intelectual que lideró aquellos años, no se privó de saludar con aplomo la nueva puesta en escena de los militares en la política española que entonces tuvo lugar. Desde El Sol, por ejemplo, en diciembre de 1917, saludó ufano la aparición de las Juntas Militares de Defensa como un hecho “glorioso” y “saludable” para España. Tres años después, en un contexto generalizado de críticas al sistema parlamentario, dejó caer la idea de que una dictadura pretoriana podría servir de prólogo a la reconstrucción nacional. Con cierta ambigüedad, confusión y quizás mala conciencia por lo que suponía de cierre para el régimen parlamentario, en septiembre de 1923 se mostró favorable al golpe militar que dio al traste con más de un siglo de historia constitucional[290].

Con ser muy duras las críticas de Ortega, para lo que aquí interesa de búsqueda de protagonistas y voces en la recusación autoritaria del régimen parlamentario, lo significativo de este período fue la aparición de un grupo de intelectuales que se hicieron eco de las posiciones más radicales del conservadurismo europeo del momento. Ese fue el caso, por ejemplo, del escritor vasco José María Salaverría y de su libro La afirmación española. Editado en el año crucial de 1917, en las páginas de esta obra se prefiguran varios de los rasgos ideológicos antiliberales que, andando el tiempo, iban a tipificar el fascismo español. En tanto que divulgador de algunas ideas de Charles Maurras, que el escritor vasco también conocía ya, es obligado citar a José Martínez Ruiz (Azorín), también muy impregnado de la virulenta retórica autoritaria y neorregeneracionista. O Eugenio D’Ors, el intelectual catalán —del mismo modo lector maurrasiano— en el que algún historiador ha visto al primer autor español abiertamente influido por el fascismo primigenio inspirado en el nacionalismo integral francés y en formulaciones sorelianas. Y, desde luego, por sólo mencionar otro de los intelectuales más relevantes, Ramiro de Maeztu, zigzagueante y prolífico escritor que en los primeros años veinte, obsesionado por el peligro de la revolución social, glosó en la prensa las doctrinas corporativistas críticas con la democracia parlamentaria, al considerar el liberalismo como uno de los dos errores —junto con la teoría socialista— de la modernidad. Para Maeztu, la debilidad de las instituciones políticas españolas abría la puerta a la subversión que el sindicalismo y otras fuerzas de izquierda encarnaban. Frente a tales amenazas, el Ejército le pareció el único garante del orden y la unidad nacional. No ha de extrañar, pues, que, como tantos otros de sus colegas profesionales de la pluma y de la especulación ideológica, recibiera entusiasmado el acceso de los militares al poder en septiembre de 1923. Que recepción tan favorable no fue cosa de unas cuantas individualidades, sino que arrastró a una porción considerable de la ciudadanía española del momento, es de lo que se habla en los apartados que siguen[291].

EL ANTIPARLAMENTARISMO POLÍTICO O LA DIFÍCIL UNIÓN DE LAS DERECHAS

Como no podía ser de otra forma, donde más eco encontraron las diatribas antiparlamentarias fue en las fuerzas de la extrema derecha del momento (el carlismo, el maurismo más radical y el catolicismo político). Las dificultades del sistema parlamentario dieron nuevos bríos a estas corrientes, que rebrotaron ahora como versiones singulares de la reformulación neoconservadora que sacudía a toda Europa. La conformación de un radicalismo autoritario en España, resultado de la síntesis de tradiciones antiguas con las nuevas ideas que afloraron en estas décadas, no se mostró ajena a las influencias que se importaron de fuera. Se acaba de apuntar con los intelectuales. También tuvo su proyección en el terreno partidario. Con independencia de sus particularidades y diferencias, hablar de las “extremas derechas” con el vocabulario del período supone hacer referencia a unas formaciones y movimientos que compartieron varios denominadores comunes. Por lo pronto, el término fue entonces sinónimo de “católico” en su acepción estrictamente política, es decir, se trató de opciones que antepusieron en sus programas, con más o menos ímpetu, la defensa de la religión y de los intereses de la Iglesia, en detrimento del proceso de secularización cultural y política inherente al régimen liberal-constitucional. Por lo pronto, también, hablamos de fuerzas que siguieron teniendo en la década final de la Restauración una presencia muy minoritaria en el Parlamento. Con el agravante de que la reforma del Congreso efectuada en 1918 redujo la capacidad obstruccionista que el reglamento de 1847, vigente hasta ese año, había otorgado a las minorías de la oposición en las Cortes. Las mayores protestas contra esa reforma provinieron de las izquierdas republicanas y de las extremas derechas, que encontraron en esa circunstancia un agravio más con el que justificar su alejamiento del régimen parlamentario y sus invectivas contra el mismo[292].

La tortuosa resurrección del carlismo

La orientación política que, desde presupuestos claramente reaccionarios, más se significó en su oposición frontal e irreductible contra la concepción liberal de la representación fue el carlismo. Venía haciéndolo, como se sabe, desde los mismos cimientos del régimen constitucional, pues su animosidad antiliberal era tan antigua como el propio régimen. En las primeras décadas del siglo XX, cuando ya parecía periclitado, capitalizó, y ello le sirvió para salir momentáneamente de su ostracismo, la generalizada decepción hacia las formas liberal-parlamentarias que se apoderó de gran parte de la sociedad española. Es más, el carlismo, por su combatividad y capacidad movilizadora en la calle frente a las izquierdas, se convirtió para muchos en una pieza inapreciable de esa “unión de las derechas” de la que tanto se habló en la década de los años diez[293].

En tanto que tronco castizo del pensamiento contrarrevolucionario legitimista, el carlismo se fundamentaba en la imagen de una sociedad producto de la voluntad divina, cuyos principios esenciales venían dados por la autoridad, la jerarquía, la monarquía tradicional y la división en estamentos y corporaciones. En la base de este pensamiento —renovado y adaptado a los tiempos por ideólogos como Juan Vázquez de Mella y Víctor Pradera— latía la búsqueda de un orden orgánico y armónico, donde el Rey sería el titular de la soberanía nacional y las Cortes, con las funciones muy limitadas, tendrían una naturaleza corporativa y antiindividualista conforme a valores abiertamente preliberales. El Parlamento que se teorizaba era una cámara representativa libre de los “disolventes” partidos políticos y de sus conflictos ideológicos o de clase. Para Vázquez de Mella, en concreto, el parlamentarismo liberal, en tanto que fruto de la coerción y la corrupción electorales, era la caja de resonancia de un régimen tiránico frente al que los electores —“el pueblo”— se encontraban indefensos. Para ser efectivamente representativas, las Cortes deberían estar organizadas sobre los elementos constitutivos naturales de la sociedad, que este autor reducía a seis “órdenes” con capacidad electiva: la agricultura, la industria y el comercio, el clero, las fuerzas armadas, la aristocracia y los intelectuales. De todas formas, aunque su teorización fue más detallada que la de otros pensadores tradicionalistas, Vázquez de Mella no terminó de construir un auténtico cuerpo doctrinal, limitándose a escribir muchas generalidades sobre el sistema de representación corporativa sin profundizar de manera operativa en la idea[294].

En abierta contradicción con sus convicciones antiliberales, el carlismo no se privó de participar en el sistema político de la Restauración. Desde su derrota en 1876, pese a su declarado antiparlamentarismo, aceptó las reglas del juego y se convirtió en un partido electoralista más. Entre 1891 y 1923 fueron 101 los diputados carlistas que pasaron por las Cortes, la mayoría procedentes de Navarra, y en menor medida del País Vasco y Cataluña. Del mismo modo, su retórica tampoco le impidió impregnarse de las costumbres caciquiles ni abandonar en la práctica sus criterios puristas. Cuando le interesó, pactó con otras fuerzas políticas, incluidos republicanos y socialistas, y no dudó en echar mano del artículo 29 obviando la voluntad del electorado en aquellos distritos donde tenía fuerza. En realidad la suya fue una actitud de semilealtad hacia el sistema. Dado que el éxito electoral que recogió fue relativo y concentrado geográficamente, sus partidarios no abandonaron nunca la nostalgia por la lucha armada y la apelación a soluciones autoritarias que les permitieran desempeñar algún papel en el rumbo político del país. Tal ambigüedad, que tuvo mucho de autoexclusión del sistema, produjo cierta esquizofrenia en el movimiento y más de un bloqueo ideológico, como cuando se les presentó la oportunidad de incluir a alguno de sus hombres en los gobiernos dinásticos y optaron, pese a tentarles esa oportunidad, por rechazar la invitación. Así ocurrió con Vázquez de Mella y con Víctor Pradera en los años de la postguerra, cuando rehusaron las carteras que Antonio Maura les ofreció en sus gobiernos de concentración nacional[295].

Con todo, el hecho de que el carlismo hiciera gala desde 1910, aproximadamente, de un gran activismo movilizador en sus luchas con los anticlericales (desarrollo organizativo, despliegue propagandístico, creación de su milicia juvenil, el Requeté, etc.), le hizo ganarse la estima de un sector significativo de la opinión conservadora. Por su parte, la puesta al día de sus presupuestos programáticos a cargo de los nuevos dirigentes lo convirtió en una fuente ideológica indispensable para las corrientes del conservadurismo antiliberal español. Fue en este contexto cuando se tendieron puentes —electorales y más que electorales— con otros grupos católicos y con el maurismo, conforme al mutuo respeto que se profesaron sus respectivos líderes. Pues, pese a las matizadas diferencias existentes entre las distintas orientaciones del conservadurismo autoritario, todas compartieron muchas inquietudes: el clericalismo, el miedo obsesivo a la revolución social, la germanofilia durante la guerra o los postulados organicistas y corporativos, por más que las lecturas que unos y otros hicieron de estos últimos fueran parcialmente diferenciables. Sin embargo, junto con la tradicional cuestión dinástica, los problemas internos en que desembocó el carlismo, con la división del partido en 1919 entre jaimistas y mellistas, frustraron su hipotético liderazgo en un potencial frente conservador autoritario con pretensiones electoralistas. No obedeció a la casualidad que fuera a partir de esa fecha cuando se retomó otra vez —sin solución de continuidad hasta 1923— la tentación pretoriana, con halagos al Ejército y llamamientos al golpe de Estado o a instaurar una dictadura militar “regeneradora”[296].

Las limitaciones del catolicismo político

Si bien el peso del componente cristiano en el carlismo le hizo durante mucho tiempo difícilmente deslindable del conjunto del catolicismo, desde finales del siglo XIX se perfiló un movimiento dirigido a lanzar esas señas de identidad como tales a la arena de la confrontación política. Aunque ramas de un mismo tronco tradicionalista, carlismo y catolicismo político constituyeron dos corrientes bien diferenciadas de ahí en adelante dentro del mundo conservador. La definición política de los católicos caminó de la mano del renacimiento de las ideas corporativistas experimentado por entonces a raíz de las preocupaciones sociales expuestas por el Pontífice León XIII en sus encíclicas Rerum Novarum y Quadragesimo Anno. Éstas fueron una respuesta directa a los peligros que para la hegemonía cultural de la Iglesia supusieron tanto el liberalismo individualista como el socialismo. La movilización católica que se derivó de ese giro de la jerarquía se planteó como un intento de responder a los desafíos de la sociedad de masas emergente y de la secularización vinculada al auge de la vida urbana, que estaban poniendo en tela de juicio las relaciones sociales tradicionales. Para la mayoría de los católicos, el liberalismo, fundamentalmente erróneo y anticristiano, era el único responsable de estos desarrollos. El suyo se concibió, por tanto, como un movimiento reactivo-defensivo en conexión directa con el avance de la modernización. Su recuperación de los postulados corporativistas aportó una alternativa que iba a ejercer gran atractivo para diversas corrientes políticas en la primera mitad del siglo XX[297].

Como en otros países culturalmente afines, durante la primera mitad de la Restauración los católicos militantes españoles se habían automarginado de la vida política y parlamentaria. Esa marginación se había traducido en la ausencia de un partido con tales apellidos en la escena política liberal, aunque no faltaron los intentos por romper con esa inercia. A la Iglesia católica le resultaba difícil coexistir con la tolerancia religiosa y el pluralismo parlamentario y cultural propios de la sociedad liberal, que la Constitución de 1876 consagraba. El régimen canovista, pese a su carácter transaccional, había puesto en ese sentido límites a la secular influencia católica en la sociedad española. Eso hizo que buena parte de los máximos dignatarios de la Iglesia siguieran utilizando el adjetivo liberal en términos de oprobio y desprecio, considerando aberrantes tanto la política de partidos como la institución parlamentaria. Las mismas nociones de “partido” y “política” se rodearon de connotaciones negativas en el vocabulario católico. Estos prejuicios no privaron al episcopado de aceptar la existencia de un grupo propio permanente en el Senado, que rondó habitualmente la veintena de obispos. Para la mayoría de los máximos responsables católicos, el liberalismo simplemente era un mal al que había que oponerse en nombre del dogma. La oleada anticlerical y la política secularizadora liberal de la primera década de este siglo recrudecieron la oposición de los católicos más intransigentes al sistema constitucional. En vísperas de la Primera Guerra Mundial la Iglesia había vuelto a retomar su papel de baluarte por excelencia del conservadurismo social y político. Incluso los sectores no integristas (El Debate o la Asociación Católica Nacional de Propagandistas) rechazaron de plano en los años sucesivos la democracia liberal, por considerarla una fórmula extraña para España. En contraposición, no se rasgaron las vestiduras alabando las virtudes de la “democracia orgánica”[298].

Desde que Pío X, en 1906, autorizó a los católicos españoles para participar en las confrontaciones electorales con la denominación confesional, surgieron algunas iniciativas de esa naturaleza. Así, en ciudades como Sevilla, Zaragoza o Valencia se constituyeron “Ligas Católicas” en abierta rivalidad con los partidos dinásticos. Pero estas iniciativas no traspasaron el ámbito meramente local. Constituidas más con el carácter de movimiento que como partidos propiamente dichos, fueron la expresión reformulada del tradicional rechazo católico del pluralismo parlamentario. La idea de crear un partido católico se mantuvo de este modo hivernada. Lo cual no significó que los católicos renunciaran a hacer política, sino que exploraron esa vía más en el plano de lo social y en el terreno de lo simbólico —a través de sus innumerables grupos de presión— que en el plano de las confrontaciones electorales. Abiertamente germanófilos durante la Guerra del 14, los católicos sociales hicieron a continuación de la lucha contra la revolución social y sus baluartes (el socialismo y el anarcosindicalismo) una de sus principales razones de ser. De paso, no perdieron ninguna oportunidad de seguir arremetiendo contra el régimen liberal en sus llamamientos y en sus movilizaciones. Ese fue el significado, por ejemplo, de la campaña montada por los jesuitas para extender el culto al Sagrado Corazón de Jesús por todo el país. De claros contenidos teocráticos, el objetivo de esta campaña superó los límites estrictos de la piedad religiosa, mirando a conseguir un mayor margen para la influencia de los católicos en la política y en el poder. A partir de 1915 se erigieron centenares de estatuas en ciudades y pueblos, pero cuando el movimiento llegó a su cenit fue el 30 de mayo de 1919, en el momento en que el rey Alfonso XIII, acompañado por el Gobierno Maura en pleno, consagró España al Sagrado Corazón en el llamado Cerro de los Ángeles próximo a Madrid. Los jesuitas aprovecharon la ocasión para presentar ese acto como una protesta contra el pluralismo político y religioso, contraponiendo la consagración al “politiqueo egoísta”, “miserable” y “absolutamente despreciable” que supuestamente oprimía y esclavizaba a los españoles[299].

Aunque lastrados por sus propias divisiones internas y las rivalidades personales entre los líderes por el control de las distintas organizaciones sociales, la movilización católica volvió al primer plano de la vida política con la subida al poder de la Concentración Liberal a finales de 1922. Sus intenciones de reformar la Constitución, al objeto de conceder una libertad religiosa más amplia, puso en pie de guerra a la Iglesia y sus huestes, que ahora más que nunca volvieron a fustigar al régimen parlamentario. Que su campaña fue eficaz lo demuestra el hecho de que lograran frenar las pretensiones reformistas del Gobierno liberal, lo cual fue posible en gran medida gracias a la implicación personal del Rey[300].

En coincidencia con aquella movilización obstruccionista, el movimiento católico dio un salto cualitativo con la constitución, a finales de 1922, de una fuerza política que, aunque aconfesional, se dijo de inspiración cristiana: el Partido Social Popular (PSP). Concebido como un partido de movilización callejera e integrado por gentes de procedencias dispares (tradicionalistas, mauristas, católicos sociales), donde abundaban los jóvenes, la nueva organización irrumpió en el escenario político con una abierta vocación de repulsa del régimen parlamentario vigente. La contrapartida de la misma fue su sincera simpatía por la representación corporativa, aunque en su corta existencia el PSP nunca concretara el contenido de esa opción programática. La feroz retórica antiliberal esgrimida por sus dirigentes frente al parlamentarismo “concupiscente” y “caduco”, y las proclividades dictatoriales expuestas sin rubor en sus mítines y en su publicística a lo largo de 1923, obligan a cuestionar el adjetivo demócratacristiano con el que algunos historiadores han querido caracterizar al joven partido. En este orden de cosas, resulta significativo que el PSP, por su manifiesta debilidad pero también de acuerdo con su abierta alergia al juego parlamentario, optara por autoexcluirse de las elecciones legislativas de abril de 1923. De la misma forma, la alegría con la que sus fieles —alguna excepción muy contada al margen— acogieron y se integraron con afán de colaborar en la Dictadura de Primo de Rivera lleva a poner en tela de juicio, cuando menos, las pretendidas convicciones democráticas que algunos les han atribuido. Ninguna voz se alzó en las filas del PSP, ni en los círculos católicos y eclesiásticos en general, cuando los partidos y el Parlamento fueron suprimidos por los militares golpistas[301].

Un espejismo en la derecha radical: el maurismo

Las experiencias que precedieron a la Guerra de 1914, y la guerra misma, al dar forma a ciertas actitudes mentales y al abrir el camino a una visión inédita de la sociedad, hicieron emerger una nueva derecha, que, entre otras características, asumió buena parte de los métodos, la retórica y el simbolismo de los partidos de izquierda y de las fuerzas revolucionarias. Esta nueva derecha, no vinculada prioritariamente a la defensa de un orden antiguo, sostuvo principios que la diferenciaron de las opciones tradicionalistas, alcanzó un grado de complejidad mayor y no rechazó la adaptación a los problemas sociales, culturales y económicos que había traído el proceso de modernización. La expresión más parecida a esta corriente neoconservadora que encontramos en la España de la época fue el maurismo, movimiento constituido formalmente en 1913 a partir de la ruptura que sacudió al Partido Liberal Conservador[302].

Mayoritariamente germanófilo en los años de la Guerra Mundial, el maurismo quiso renovar ideológicamente el conservadurismo español al socaire de las innovaciones que en Europa se estaban produciendo. De hecho, representó un tipo de pensamiento conservador más evolucionado que las diferentes orientaciones católicas y tradicionalistas, gracias, en parte, a la recepción de ideas foráneas. Ideas y principios tomados, entre otros, de Charles Maurras o del integralismo portugués y su teórico Antonio Sardinha, que, como el autor galo, desarrolló sus especulaciones a través de la crítica al parlamentarismo, la exaltación del nacionalismo autoritario o la defensa del corporativismo[303]. Aparte de renovar el discurso de las derechas españolas, el maurismo ensayó formas modernas de hacer política (propaganda, mítines en escenarios abiertos, redes asociativas de cierta sofisticación…) y se dotó de un aparato organizativo sorprendentemente novedoso para su época. El deseo de “conquistar la calle” a través de métodos de nuevo cuño se esgrimió como opción estratégica frente a la política de notables y el clientelismo de los partidos dinásticos. El recurso a la violencia, defensiva u ofensiva según los casos, tampoco fue ajeno a su práctica movilizadora. En muchas ocasiones y en circunstancias diversas, los mauristas protagonizaron enfrentamientos con sus oponentes de los partidos y organizaciones de izquierdas[304].

Las expectativas que levantó este movimiento fueron importantes. De hecho, la cacareada política de “unión de las derechas”, de la que tanto se habló en los círculos conservadores en los años diez, muchos se plantearon vertebrarla en torno al maurismo, cuya etapa de crecimiento y auge se extendió —coincidiendo con el desarrollo de esa propuesta— entre 1913 y 1917. Pero superada su fase inicial, lo cierto es que el maurismo no acabó de cuajar como una alternativa de renovación conservadora verdaderamente viable. Al igual que carlistas y católicos, el maurismo no pudo evitar sucumbir a los vicios y corruptelas del sistema que tanto había criticado; careció de un auténtico liderazgo; se escindió en dos ramas irreconciliables e incurrió en graves incoherencias ideológicas, como, por ejemplo, el mantener un discurso antiparlamentario en su prensa y en sus actos públicos al mismo tiempo que sus máximos dirigentes asumían responsabilidades de gobierno. Por otro lado, la aproximación a otros grupos de la extrema derecha, en particular el carlismo, terminó por no salir adelante, al considerar sus potenciales aliados que la crítica maurista de las instituciones liberales resultaba demasiado tibia. Al fin y al cabo, Antonio Maura, el líder oficioso del movimiento que siempre se negó a ejercer de tal, nunca abjuró de su formación y de su lealtad constitucionales, pese a que la inmensa mayoría de sus partidarios se distanció muy pronto del marco institucional vigente[305].

Tras el fracaso del Gobierno nacional de Maura y su salida del poder en octubre de 1918, los mauristas fueron radicalizando sus posiciones a modo de respuesta a la crisis del sistema y retomaron sus ácidas críticas contra el parlamentarismo. En esas fechas ya apelaron, incluso, a la dictadura de manera más o menos velada, en un tono que no abandonaron en los años sucesivos. El hecho de que Antonio Maura volviera a formar Gobierno en abril de 1919 no aplacó esa retórica. Es más, las izquierdas liberal, republicana y socialista acusaron a este Gobierno de querer desembarazarse del Parlamento y de hacer gala de unos modos cuasi dictatoriales. En sus acusaciones pesó la política de orden público emprendida; en concreto, el despliegue del Ejército en Andalucía —Córdoba especialmente— en respuesta a la intensa movilización jornalera que se venía produciendo allí desde varios meses atrás. La temprana disolución de las Cámaras para convocar elecciones, primero, y la tortuosa tramitación de la prórroga de los presupuestos, después, también influyeron en aquellos juicios. Por último, la consagración de España al Sagrado Corazón de Jesús en el mes de mayo confirió al Gabinete Maura unos tintes clericales que acabaron de redondear la imagen de reaccionario que se le atribuía desde la izquierda del arco parlamentario[306].

Después de la caída de este Gobierno volvieron a arreciar en las filas mauristas los ataques a la clase política y a las instituciones liberales. Fue a partir de entonces cuando el propio Maura asumió posiciones más autoritarias que nunca. Por esas fechas, aunque muy puntualmente, incluso se declaró partidario de instaurar una dictadura civil a modo de “paréntesis”, una especie de “gobierno de las capacidades” y de los técnicos, idea, por cierto, muy en boga en ese momento en los círculos conservadores más radicalmente antiliberales. Antes incluso de su salida del poder, siendo todavía presidente del Gobierno, Maura dejó de asistir a las sesiones del Congreso (de hecho no tomó posesión del acta de diputado que había obtenido en las elecciones generales de mayo). Que fuera entonces, además, cuando el líder conservador barajó abiertamente las ideas organicistas en su discurso político, aunque ello no significara en él la impugnación del sistema constitucional, ayudó a su desprestigio. No en vano en ese momento las críticas contra el mismo se multiplicaban por todos lados. Ciertamente, el Maura posterior a 1919 resultó el menos liberal y el más tecnocrático de toda su historia, un Maura en cuyo discurso la nota predominante fue el enfrentamiento con la revolución en su sentido más genérico[307].

Si el viejo tribuno se dejó arrastrar parcialmente por la cargada atmósfera antiliberal, el compromiso del sector más derechista del maurismo con ese ambiente fue desde entonces absolutamente manifiesto. Este sector demostró una auténtica aversión al parlamentarismo y a la competencia partidista, dispuesto a prescindir a la primera de cambio de tales fórmulas, en la convicción de la imposibilidad de regenerar el país dentro del orden constitucional. Su preocupación no pasó por autentificar el sistema representativo, sino por cambiar, parcialmente al menos, las bases en que descansaba. La radicalización maurista encontró algunos de sus principales y más innovadores mentores en hombres como Antonio Goicoechea y José Calvo Sotelo. El primero abogó por una suerte de corporativismo elitista y tecnocrático —que encauzara el gobierno de “los más aptos”— donde la preponderancia del Ejecutivo sobre los demás poderes no se cuestionara y el control parlamentario sobre los gobiernos quedara eliminado. Del mismo modo, defendió la supremacía de la Cámara alta, que habría de ser exclusivamente corporativa, sobre la Cámara baja de elección popular. Por su parte, José Calvo Sotelo, en cuyos escritos más tempranos había aflorado ya la impugnación organicista del individualismo liberal, apeló a la constitución de un Estado administrativo e interventor, en el cual los elementos técnicos y los intereses económicos —a través de una denominada “Cámara Industrial”— dejaran oír su voz y tuvieran capacidad legislativa en paridad, al menos, con las competencias del Parlamento clásico[308].

Paralelamente al creciente extremismo de su discurso, desde 1919 el maurismo se vio inmerso en un imparable declive electoral. Tal declive culminó en las elecciones de abril de 1923, en las que sufrió un estrepitosa derrota al ver reducida más que nunca su representación en el Congreso, donde sólo obtuvo 11 diputados (ninguno de ellos, de forma sorprendente, por su tradicional bastión madrileño). A esos resultados no fue ajeno el trasvase de buena parte de sus dirigentes y militantes al PSP, a partir de 1922. Con tales antecedentes, no habrá de extrañar que en lo que quedó del movimiento maurista —reducido al baluarte más derechista, erigido en guardián de las esencias— calaran los primeros ecos del fascismo mussoliniano. Con independencia de que entre ambos movimientos puedan detectarse o no algunos engarces ideológicos, resulta innegable que en el primero hubo un deseo de emulación, en la pretensión de capitalizar en provecho propio la experiencia italiana de acceso al poder. Las virulentas campañas vertidas por Delgado Barreto desde La Acción, llamando a la formación de una “Legión Nacional”, o la aparición de algunos órganos, aunque de existencia efímera significativos en sí mismos, como La Camisa Negra o Redención, entre otras manifestaciones miméticas, cabe inscribirlas en ese proceso de radicalización autoritaria protagonizada por este maurismo de última hora. Sus potenciales efectos políticos no tuvieron traducción inmediata, pero el ruido que produjo, junto con otras iniciativas, sirvió de caja de resonancia en el camino de los militares hacia la conquista del poder[309].

LA REBELIÓN DE LOS REPRESENTADOS

El cuestionamiento de sistema de representación liberal —cuyo centro radicaba en la institución parlamentaria—, los estímulos que impulsaron las ideas corporativas, tecnocráticas y organicistas, el calado de valores autoritarios, así como la tentación de confiar en soluciones políticas simples, no fueron sino el reflejo de una sociedad desbordada por la complejidad y rapidez del cambio histórico, en una coyuntura especialmente propensa para ello como fue la de la Primera Guerra Mundial. Las transformaciones y los desafíos políticos, económicos y culturales que cristalizaron en ese período, la conciencia de que toda una civilización se estaba hundiendo, alentaron, además de las iniciativas partidistas que se acaban de analizar, un movimiento de contestación social al régimen liberal sin parangón en la historia del constitucionalismo español. Se contaba con el precedente del regeneracionismo intersecular, pero aquello sólo fue un pálido reflejo de la nueva ofensiva que tuvo lugar en el cruce de los años diez y veinte. En esta movilización participaron categorías y actores sociales muy diversos. La impugnación del liberalismo no fue, por tanto, una estrategia que sólo implicara a las fuerzas de la extrema derecha o de la extrema izquierda del universo político de entonces. Ahora bien, la peculiaridad de esa ofensiva consistió en que todos sus protagonistas compartieron los mismos principios y, básicamente, idénticos objetivos en su recusación del régimen liberal-parlamentario, matices y diferencias al margen.

No deja de ser significativo que la oleada antiliberal salpicara incluso a un sector importante de las elites nobiliarias, pues desde los mismos orígenes del constitucionalismo este grupo social se había mantenido en gran medida al margen de la vida política. La entrada en escena del segmento más autoritario de la aristocracia, canalizado a través del Centro de Acción Nobiliaria fundado en 1909, tuvo mucho que ver con el sentimiento de cerco experimentado por esta categoría social al hilo de los acontecimientos políticos. El proceso revolucionario de 1917 en Rusia y el derrumbe de muchas monarquías al término de la conflagración mundial no fueron ajenos a ese sentimiento. Máxime cuando, también en España, la inestabilidad política se había vuelto crónica y se manifestaba en términos inquietantes de manera directa para los intereses nobiliarios: no cabe olvidarse, por ejemplo, de que el sedicente movimiento de la Asamblea de Parlamentarios de 1917 incluyó entre sus reivindicaciones la supresión del privilegio otorgado a los Grandes de España de ser miembros por derecho propio del Senado. Sólo bajo esa sensación de amenaza es posible entender los llamamientos de la nobleza más reaccionaria a la unión de todas las fuerzas conservadoras, sus manifiestos apocalípticos denunciando la tradición y las instituciones liberales, y su misma inmersión en la arena política callejera —que tanto repugnaba en los ambientes aristocráticos— con el apoyo a todas las iniciativas preventivas de signo contrarrevolucionario que se sucedieron en el período (el sindicalismo católico, el movimiento paramilitar de las guardias cívicas, el asociacionismo patronal, etc.)[310].

Si para el régimen liberal resultó poco tranquilizador que en los círculos cortesanos calaran retóricas y maneras destructivas —al fin y al cabo mucho tiempo de la vida del Rey transcurría en ese ambiente—, no lo fue menos que en el corazón mismo del Estado prendiera el descontento y la censura. Porque, efectivamente, la Guerra Mundial también dio alas a la acción corporativa del funcionariado. Que aquel Estado se sostuviera todavía sobre un engranaje administrativo pequeño no restó gravedad a esas voces críticas, emuladoras tanto de la eclosión asociativa obrera que entonces se produjo como, y sobre todo, del movimiento juntista integrado por los cuadros medios y bajos de la oficialidad castrense. No por casualidad la mesocracia del Ejército, que como los funcionarios también dependía del erario público, arrastraba las mismas carencias profesionales, a partir de entonces muy agravadas por los estrangulamientos inflacionistas acarreados por el conflicto bélico. Algún autor ha llegado a afirmar que la sindicalización de las clases medias —en la que hay que incluir el proceso de colegiación y las protestas de muchas profesiones liberales (abogados, ingenieros, médicos…) y a sectores patronales de los que se hablará después— albergó un potencial revolucionario y antisistema equiparable al de la izquierda obrera y, en menor medida por tener menos vigencia cronológica en esa etapa, el regionalismo. Es el caso que infinidad de cuerpos y de intereses profesionales se organizaron y salieron a la calle en respuesta a las duras condiciones que para su bolsillo estableció la coyuntura bélica. En cierto sentido, es como si las Juntas Militares de Defensa hubieran abierto “la caja de Pandora del resentimiento organizado”[311].

Que el discurso de los funcionarios y profesionales retomara el iconoclasta estilo regeneracionista no fue tan relevante como que estos intereses se articularan en movimientos de protesta. Su mera extensión y extraordinaria variedad complicaron las políticas de los gobiernos del período, al incrementar las reivindicaciones a las que dar respuesta. También porque implicaron —al compás de otros grupos de intereses— la conversión de la calle en ámbito de negociación política, en detrimento de la institución parlamentaria y de la propia administración. Aunque esta movilización pluriforme se remontó a 1914, en coincidencia con el comienzo de la espiral inflacionista, y continuó durante la guerra en diversos frentes, fue el año 1917, en claro mimetismo con los militares, cuando se aceleró “el pulso corporativo” de los profesionales y burócratas, “imparable empuje del juntismo civil” que supuso “un auténtico cerco sobre los presupuestos estatales”. Partiendo de que la presión sobre las autoridades fue constante, y no pocos los quebraderos de cabeza que les ocasionaron, la tensión se mantuvo hasta 1922, pero sin que nunca se planteara la edificación de un frente unido entre los diferentes grupos movilizados: médicos, farmacéuticos y juristas, profesionales de la enseñanza, funcionarios administrativos (sobre todo de Gracia y Justicia, Hacienda, Correos y Telégrafos), etc.[312].

Las reflexiones vertidas en la publicística de los propios intereses profesionales sobre la naturaleza de estos conflictos subrayaron el tono de respuesta a un orden liberal considerado en quiebra, plenamente conscientes de que lo que estaba en juego era el rechazo de la lógica individualista en la representación de intereses. La asunción por parte de estas categorías sociales de presupuestos corporativos se hizo mirando a su adecuación a las nuevas condiciones de la sociedad de masas, más que desde presupuestos antiguos. De todas formas, también en este caso el rasgo más común de los principios corporativistas aireados fue el repudio de la injerencia de la política partidista en el respectivo campo profesional. Las peculiaridades de ese rechazo dependieron del tipo de vínculo que cada profesión tuviera establecido con la vida pública, aunque lo característico fue la propagación de un estado de conciencia victimista con respecto al poder político, típico del irredentismo profesional. El marco conceptual del mismo arrancó, una vez más, del regeneracionismo de entresiglos y se expresó en sus mismos términos. Lo cual, sin embargo, no supuso una ruptura abierta con los padrinazgos clientelares del régimen político en vigor. De una u otra forma —quizás en menor grado que en otras épocas— todos los grupos profesionales continuaron manteniendo, a pesar de todo, lazos con la clase política, ante el miedo a levantar frente a sus iniciativas y demandas el vacío y la hostilidad oficiales[313].

En esta búsqueda de voces y actores impregnados del discurso y de las movilizaciones corporativas de naturaleza conservadora y antiparlamentaria, el recorrido por la estructura social española de entonces nos conduce también a los aledaños de las clases trabajadoras. Es obvio que la cultura antiliberal dominante en esas clases venía mediada por doctrinas propias de las organizaciones obreristas de izquierda, fuera en versión marxista, anarquista o sindicalista revolucionaria. Pero hubo un porcentaje importante de asalariados, por más que minoritario, que escapó a esa tutela. En primer lugar, aquellos que se agruparon en las filas del sindicalismo católico, cuyas pautas de comportamiento político respondieron a los dictados de la jerarquía episcopal, ya vistos más arriba. La segunda excepción la encarnaron los llamados Sindicatos Libres, una organización de inspiración carlista nacida en Barcelona a finales de 1919 en el fragor de las luchas sociales que sacudieron a la sociedad catalana durante la postguerra[314].

Precisamente, el activismo terrorista de los Libres frente al activismo homólogo del anarcosindicalismo, por beneficiarse del apoyo del gobernador civil de Barcelona —el general Martínez Anido—, fue objeto de duras denuncias en el Congreso de los Diputados por parte de las izquierdas a lo largo de 1921 y 1922. En respuesta a una de esas denuncias, en este caso en boca de Indalecio Prieto, un líder del Sindicato Libre, Juan Laguía Lliteras, se personó acompañado de un correligionario en el edificio de la Carrera de San Jerónimo de Madrid para pedir cuentas al diputado socialista. Laguía, escritor mediocre de ánimos muy exaltados, hacía las veces de ideólogo de la organización sindical. En la imposibilidad de llegar a una mínima comunicación con Prieto, el encuentro derivó hacia un enfrentamiento físico entre el representante en Cortes y los dos sindicalistas afines al carlismo. Éstos fueron detenidos, se les incautó una pistola y durante diez días estuvieron ingresados en la Prisión Celular de Madrid. El suceso fue muy comentado por considerarse un atentado al Parlamento y a lo que representaba como depositario de la soberanía nacional. Al fin y al cabo, el Sindicato Libre se había forjado una imagen temible como organización violenta afín a las posiciones ultras más extremistas. Laguía publicó al poco tiempo un curioso libro exculpatorio dando su particular, incisiva y arrogante visión de los hechos. El libro se tituló Mi descomunal aventura en el Congreso y fue editado aquel mismo año por la tipografía de su propio sindicato[315].

Aunque con anterioridad a 1923 su nivel de desarrollo programático e ideológico fue bastante vago, los Libres presentaron ya unos rasgos doctrinales y una práctica organizativa que permiten tipificarlos al lado de los actores que alimentaron, en la época analizada, una cultura política genéricamente conservadora, autoritaria y antiliberal. El principal estudioso de esta fuerza sindical se resiste a calificarla, en lo que corresponde a esos años, como una “fuerza de extrema derecha”. Pero es lo cierto que su retórica muestra una curiosa mezcolanza de ideas tradicionalistas, antiburguesas, populistas y organicistas, que, unidas a su fascinación por la violencia en el pensamiento y en la acción, conduce a que se la conceptúe como una clara manifestación —aunque sui géneris— de conservadurismo radical y antiliberal de signo arcaizante. Retóricas pseudorrevolucionarias al margen, la añoranza que reiteraron los Libres por el corporativismo gremial, su exaltación del trabajo y el productivismo como valor supremo, su temprana apuesta por un sistema representativo y de gobierno controlado por “los que producen” y los técnicos, y su visceral odio por la política de partidos, no les separaron gran cosa de otras orientaciones derechistas del período. En sus perfiles básicos, ese universo conservador, aunque heterogéneo y plural, se nutrió de valores y formulaciones teóricas donde primaron más las similitudes que las divergencias[316].

La tecnocracia fue uno de los valores que más intensamente se manejaron en el discurso de la nueva derecha social. Difícilmente puede vislumbrarse en la España de la época algo parecido al modernismo reaccionario —de raíces mesocráticas— madurado en Alemania en las primeras décadas del siglo, en tanto conciliación de ideas antimodernistas, románticas e irracionales con el gusto por la tecnología. Pero las formulaciones tecnocráticas y las lecturas políticas que de ellas se desprendieron, aunque más atenuadas, formaron parte, aquí como en otros países, del acervo teórico de los grupos afines al conservadurismo autoritario. En realidad, estas formulaciones, que constituyeron una secuencia originada a partir del impresionante desarrollo tecnológico producido en el mundo occidental a finales del XIX, se conformaron lentamente en el primer tercio del XX. La idea básica del pensamiento “tecnocrático” —término formalmente acuñado por primera vez en 1921— fue que los verdaderos problemas de las sociedades no eran de orden político, sino de orden técnico, de ahí que el poder efectivo debiera recaer en los especialistas capaces de aplicar soluciones también técnicas a los desafíos políticos: ingenieros, arquitectos, directores de la producción, economistas… Los tecnócratas estaban convencidos de que la técnica era más importante que la política, pues así como los políticos se veían condenados a pelearse, los managers estaban predestinados a entenderse. De acuerdo con este pensamiento, una clase socialmente esencial, e ideológicamente neutra, debía convertirse en la clase políticamente dirigente. Si bien fue a partir de los años treinta cuando estas ideas adquirieron mayor popularidad, ya con anterioridad a la crisis de 1929, incluso desde la Guerra Mundial, circularon con gran profusión por la mayoría de los países occidentales[317].

En España, algunas orientaciones políticas fueron sensibles a la panacea tecnológica, ya se ha indicado antes. Pero, naturalmente, donde más calado obtuvieron estas ideas fue entre las categorías y grupos sociales relacionados con el mundo de la producción. Aquí es donde cabe inscribir la reflexión sobre la “función social” de los técnicos que tanto se repitió por estas fechas en la prensa profesional especializada. En esa reflexión el concepto de técnico se equiparó a neutralidad en las luchas sociales e ideológicas, bajo la convicción de encarnar una tercera posición en las diferencias entre el trabajo y el capital, por un lado, o en las confrontaciones partidistas, por otro. Esa posición neutra, científica, permitía a los técnicos presentarse como objetivos, como el elemento “amortiguador” en los conflictos sociales y políticos. Resulta revelador al respecto que, en 1919, el I Congreso Nacional de Ingeniería defendiera que los ingenieros tuvieran participación en el Instituto de Reformas Sociales y otras instituciones semejantes por el protagonismo que podrían desempeñar en la consecución de la “paz social”. También lo es la teorización que se hizo sobre el papel clave ocupado por la figura del técnico o del ingeniero en los desarrollos doctrinales que justificaron la aparición del movimiento paramilitar de las guardias cívicas, un papel crucial dentro de lo que Charles Maier ha llamado “estrategias de defensa burguesa”. Según estos razonamientos, la presencia de los técnicos garantizaba la imparcialidad de esas organizaciones cuando se veían obligadas a ocupar la calle, con motivo de una huelga general, para preservar el funcionamiento de los servicios esenciales de una comunidad (el abastecimiento, las comunicaciones, el enterramiento de cadáveres…). Desde tal lógica, ello no suponía atentar, obviamente, contra el libre ejercicio del derecho de huelga. Que la realidad fuera luego muy otra —las guardias cívicas sí tomaron partido de manera descarada en la guerra social— no restó fuerza inicial a la propuesta: la esperanza productivista y tecnocrática de que la unidad de intereses entre el Estado, el capital, los asalariados y el trabajo técnico volvería obsoletos los enfrentamientos políticos o clasistas[318].

En el fragor de la intensa movilización obrera y de la inestabilidad política de la guerra y la postguerra es lógico que el mensaje productivista y tecnocrático supusiera un auténtico aldabonazo en los medios empresariales. Como también las ideas organicistas y corporativistas, que redondearon el modelo doctrinal de la mayoría de las alternativas programáticas vertidas desde el universo conservador. Las formulaciones barajadas en el mundo de los intereses económicos no tuvieron nada de originales. Formaron parte de la oleada organicista general. Las fuerzas económicas echaron mano de ellas, como ya hicieran en épocas anteriores cuando el régimen liberal atravesó dificultades, planteando las críticas al sistema parlamentario en términos de ineficacia. En este discurso no se incidió en la legitimidad de origen tal y como hizo la propaganda católica o carlista. Porque lo verdaderamente relevante para el mundo empresarial no eran tanto los principios como las realizaciones concretas. A priori, pues, no se cuestionaron tanto los mecanismos como los resultados que el sistema propició. Institucionalizar la representación profesional en una especie de “parlamento económico” o “parlamento del trabajo” —enunciado genérico en el que luego cabían tantos matices como postulantes de la idea había— se mostró para la mayoría del empresariado como el camino idóneo para salir de la supuesta postración política que atenazaba a la sociedad española. Las divisiones partidistas y la parálisis a la hora de tomar decisiones se alzaron, entre otras, como las razones que deslegitimaron el parlamentarismo liberal, en una coyuntura en extremo problemática como la que atravesó el país. Ahí residió la raíz última de la desilusión patronal por el sistema de representación clientelar, más o menos acentuada dependiendo de los sectores productivos e intereses en presencia. De ahí, igualmente, el deseo expresado de tener voz directa en las instituciones, poniendo fin al monopolio representativo de los partidos[319].

La pérdida de confianza en la clase política y en las reglas de juego establecidas constituyó el reverso del proceso de politización que experimentó ese intrincado complejo de intereses, al hilo de una fiebre organizativa que no tuvo nada que envidiar a otras fuerzas sociales. La tradicional instrumentación recíproca que venía presidiendo las relaciones entre los intereses económicos y el poder político instituido, salvo alguna sonada excepción, en general se mantuvo más o menos hasta 1922. Si bien, a diferencia de épocas pasadas, las distancias se ahondaron ya desde los años de la guerra, primando las tensiones y el conflicto sobre la colaboración y el diálogo. La movilización patronal que tuvo lugar entre 1914 y 1923, aunque tampoco constituyó un frente monolítico, supuso un decisivo elemento de desgaste para el régimen liberal, al igual que la movilización obrera o las protagonizadas por otros grupos de intereses. También en este caso, la proliferación de organizaciones creó una situación conflictiva ante la imposibilidad para los gobernantes de mediar entre grupos económicos por definición heterogéneos y a menudo enfrentados entre sí. Por otro lado, estos grupos expresaron abiertamente su vocación de competir con los partidos, y con el propio Parlamento, en la representación de intereses en la vida pública. A menudo, incluso, en una manifiesta recuperación del discurso regeneracionista, hablaron de acabar con ambas instancias políticas. La consecuencia inmediata fue que el régimen liberal se vio en la obligación de institucionalizar estas presiones, para lo cual impulsó la constitución de una multiplicidad de organismos corporativos en los ámbitos más diversos relacionados con la política social y económica. Sin embargo, la edificación de este marco de toma de decisiones paralelo al tradicional (Cortes, Ministerios, Diputaciones, Ayuntamientos…) no siempre sirvió para apaciguar las aguas de la presión patronal. Los organismos creados para encauzar las demandas corporativas con frecuencia se convirtieron en focos de inestabilidad o de contestación al poder ejecutivo[320].

En otro orden de cosas, el alejamiento de las fuerzas empresariales respecto a las instituciones generó en sus filas, aunque sólo de forma muy episódica, tentaciones electorales. La idea de organizar una fuerza política, expresión calcada de los propios intereses, en realidad ya se había barajado, e incluso ensayado tímidamente, en otros períodos. En la postguerra recobró actualidad, si bien sólo se puso en práctica en contadas ocasiones. Con algún éxito, eso sí. En concreto, entre otros ejemplos que se podrían citar (como los amagos de crear un partido agrario), la capital de España alumbró algunas de estas iniciativas. El Círculo de la Unión Mercantil e Industrial se planteó lanzar una candidatura profesional en las elecciones generales de 1919, pero el boicot de las fuerzas dinásticas hizo fracasar la operación. Año y medio más tarde, en las elecciones legislativas de diciembre de 1920, la candidatura “mercantil” sí salió adelante, aunque tras pactar su integración en la coalición monárquica. Benito Díaz de la Cebosa —presidente de la Confederación Gremial Española— obtuvo un acta gracias a los 28.000 votos que sumó y tras dejar sentado que él caminaba “desligado de todo compromiso político de partido” y con “la sola bandera de la defensa de los intereses mercantiles”. En las elecciones de abril de 1923 volvió a repetirse con éxito la fórmula: Antonio Sacristán, integrado en la candidatura monárquica pero con el rótulo de representante del comercio y de la industria, obtuvo un escaño. Con sus 20.634 votos, resultó el diputado no socialista más votado en la capital, obteniendo el quinto puesto de la lista de aspirantes por orden de sufragios conseguidos[321].

Pero el camino electoral no fue el más frecuentado por el empresariado organizado. En términos generales, las fuerzas patronales prefirieron hacer política por cauces ajenos a la representación parlamentaria. En esa línea, alguna corriente derivó incluso a posiciones de extrema radicalidad, empujada por las circunstancias y los liderazgos concretos en que se desenvolvió su trayectoria durante esos años: ese fue el caso de la Confederación Patronal, una entidad de notable implantación en Cataluña, Madrid, Zaragoza y otras zonas, que se hizo portadora del descontento de los industriales más modestos y que alcanzó cierta relevancia en la postguerra por sus virulentas campañas contra el sindicalismo obrero y la política social de los gobiernos. En buena sintonía con los sectores del Ejército más desestabilizadores (la guarnición barcelonesa en especial), fue responsable, directa o indirecta, de dos crisis gubernamentales en 1919: la que llevó a la dimisión del Gobierno Romanones en abril y la que produjo la caída del Gabinete Sánchez de Toca en diciembre. Con la declarada pretensión de “dictar normas de gobierno”, un manifiesto desprecio hacia la clase política y el Parlamento —al que acusó de dar alas al terrorismo anarquista a raíz de las críticas que se vertieron en el Congreso contra la política antisindicalista aplicada por Martínez Anido en Barcelona—, y con una retórica agresiva, la Confederación sostuvo una política de confrontación sin paliativos hacia las instituciones. Con esa estrategia de fondo, no ha de sorprender que sus dirigentes vieran muy pronto en el fascismo italiano un fenómeno contrarrevolucionario y antiliberal digno de ser imitado[322].

Aunque en el abigarrado mundo empresarial proliferaron en todos esos años el discurso y los gestos de deslegitimación hacia el régimen y sus responsables políticos, las orientaciones extremistas y la unión de esfuerzos fueron más la excepción que la regla. Con una salvedad: el mancomunado impulso que arrancó a mediados de 1922 —liderado en un principio por la Defensa Mercantil Patronal madrileña, pero con el respaldo de otras numerosas entidades— en franca contestación al régimen vigente y con el rechazo de la política tributaria como eje vertebrador. La excusa para el lanzamiento de aquella campaña crítica, que también tuvo una proyección más o menos autónoma en la España rural, fue la denuncia del aumento de dietas a los diputados acordado por el Congreso en julio de aquel año. El punto de llegada fue el reclamo de la representación corporativa y la condena del “profesionalismo” político, expuestos en una concurrida asamblea nacional celebrada en Madrid entre el 2 y el 5 de noviembre. De forma harto elocuente, la extrema derecha del maurismo quiso capitalizarla. Durante todos esos meses se multiplicaron hasta la saciedad los insultos al Parlamento y a los “inútiles” y “nocivos” partidos políticos, en una secuencia que se mantuvo sin decaer un ápice en numerosas iniciativas públicas hasta el verano de 1923. Sus vértices más reseñables los representaron la asamblea de entidades mercantiles e industriales celebrada en Santander a principios de abril, y las de Cámaras Agrícolas y de Comercio e Industria reunidas a mediados de junio, la primera en Madrid y la segunda en Valladolid. Con todo, la iniciativa que, con diferencia, resultó más sonada fue el mensaje elevado al Rey en el mes de mayo, donde, en términos durísimos, las fuerzas económicas le propusieron agruparse a la sombra de su liderazgo: “dispuestos a todo, contra todas las demás fórmulas y símbolos del poder, cuyo espantoso fracaso contempla aterrada la España que ha sabido sufrir la catástrofe del Rif”[323].

Aunque en términos políticos la “agrupación nacional de productores” no se tradujo en nada concreto, la puerta para una salida anticonstitucional de largo alcance, con el soporte de una nutrida legitimación social, quedó definitivamente abierta. Porque, más allá del protagonismo empresarial, a esas alturas las actitudes favorables al golpe de Estado se habían propagado también a otros sectores de la sociedad española. La idea se reiteró en la calle hasta adquirir el rango de lo cotidiano, al mismo tiempo que se multiplicó el frente de las oposiciones a la política parlamentaria y al Gobierno de la Concentración Liberal. Tanto en este Gobierno como en el conjunto de la clase política se tenía plena conciencia de que su popularidad había llegado a niveles peligrosamente bajos. Es muy posible que en el verano de 1923 fueran mayoría los españoles que se mostraban desencantados o indiferentes, cuando no hostiles, hacia el régimen parlamentario liberal, tal era la atmósfera de repulsa al mismo que sus enemigos y las circunstancias habían conseguido crear desde estrategias no necesariamente concertadas[324].

LOS MILITARES Y EL DECISIVO PROTAGONISMO DEL REY-SOLDADO

En ausencia de una verdadera alternativa política de recambio, aquella atmósfera de resentimiento y acoso no bastaba, sin embargo, para poder tumbar de la noche a la mañana un régimen constitucional que, mal que bien, llevaba en pie casi cincuenta años. Frente a un entramado clientelar sólidamente asentado, unas costumbres políticas y unas instituciones que no sólo se demostraban capaces de mantener engrasada la maquinaria restauracionista, sino que incluso daban muestras de poder abrirse a los vientos de la democratización, se precisaba mucho más que griterío y retóricas para destruirlos, por virulentos que éstos fueran. Por lo pronto se necesitaba recurrir a la fuerza, fuerza que sólo podía aportar ese estamento militar al que todas los sectores conservadores radicalizados venían dirigiendo sus miradas desde hacía tiempo. Pero incluso se requería algo más, esto es, la legitimidad y el liderazgo político suficientes para poder cerrar unas Cortes y dejar en suspenso una Constitución que todavía, a pesar de todo, imponían cierto respeto en buena parte de la opinión pública. Esa legitimidad y ese liderazgo los iba a proporcionar el Rey, claro está que a costa de romper con la legalidad vigente e hipotecar para los restos el futuro político de la propia institución monárquica.

Es sabido que, cuando el régimen de la Restauración echó a andar, uno de los grandes logros de Cánovas del Castillo fue terminar con la tradición pretoriana que había condicionado toda la trayectoria política de la España liberal desde 1808. A cambio de conceder gran autonomía al Ejército, los militares se retiraron a los cuarteles y dejaron de inmiscuirse de manera directa en la política durante más de dos décadas. Aunque las relaciones con el poder político no siempre fueron idílicas, las discrepancias sólo se hicieron evidentes en los años noventa del siglo pasado. Fue justamente en esa década cuando se empezó a consolidar una tímida cultura antiparlamentaria y antiliberal en el Ejército, lo cual resultó una verdadera novedad porque hasta entonces la causa del liberalismo se había visto ligada a los intereses y convicciones de la mayor parte del estamento militar. Esa cultura política, sin embargo, no apostó todavía por una ruptura abierta con el sistema: se limitó a recoger la insatisfacción de la oficialidad castrense —más o menos acusada según los momentos—, sus deseos de mejora profesional o una cierta añoranza por influir en la vida política, siempre dentro de los cauces institucionales. En los años noventa, empero, se vislumbraron algunos cambios en tales actitudes. El antiparlamentarismo castrense siguió un camino paralelo al de los críticos del sistema político. Al hilo de los acontecimientos, se fue tejiendo en el Ejército un entramado de convicciones antipartidistas y de inclinaciones autocráticas que con la crisis de 1898 se vio definitivamente espoleado. Entonces, los militares se subieron también al carro del “sufragio por gremios y clases”, la fórmula corporativa esgrimida para corregir el sistema representativo vigente en la línea propuesta por el movimiento de las Cámaras de Comercio y de las Cámaras Agrarias. Algún periódico castrense abogó incluso por “un interregno parlamentario” como base para la reorganización radical del régimen. Y es que los militares, poco a poco, iban a recuperar la conciencia de considerarse los legítimos portavoces de la opinión del país, con lo cual se echaron otra vez los cimientos para su retorno a la política. De nuevo la historia parecía reservarles el destino de salvar a la nación, dados los momentos aciagos que se aproximaban[325].

El desprecio a los políticos y a la institución parlamentaria se asentó, así pues, en el clima de humillación que se apoderó de los cuarteles con posterioridad a la derrota colonial. Ese contexto coincidió con la subida al trono de Alfonso XIII en 1902, cuando apenas contaba dieciséis años de edad. Las circunstancias y el cambio de reinado iban a jugar a favor de la recuperación de poder político por parte del Ejército. Por lo pronto, se estableció la costumbre de que siempre que se produjera un cambio de Gobierno fuera el Rey quien facilitara el nombre del ministro de la Guerra —militar por supuesto—, de modo que la estructura de la defensa nacional quedó como un terreno sistemáticamente vedado al poder civil. En su conjunto, los contactos del Rey con la jerarquía castrense tendieron a plantearse al margen de los mandatos constitucionales, saltándose las prerrogativas del Ejecutivo al respecto. En segundo lugar, la temprana vinculación del monarca con la institución militar aseguró su respaldo incondicional siempre que se plantearon pleitos o diferencias entre aquélla y el poder político (el Parlamento, los partidos o los gobiernos). Esta circunstancia no fue ajena, desde luego y en tercer lugar, a la escasa fiscalización prestada por las Cortes a las operaciones y presupuestos militares. Normalmente, las Cortes tendieron a aprobar sus cuentas tras un debate mínimo o incluso sin debatir nada. Se ha estimado que, de 1906 a 1920, dedicaron una media de sólo tres días y medio al año a tratar esta cuestión, pese a constituir la partida más importante —y en permanente expansión— de los presupuestos del Estado. En cuarto lugar, la implicación de la autoridad castrense en los conflictos sociales no dejó de crecer, asumiendo unas competencias que en puridad no le correspondían. Razón que acentuó la tendencia de los militares a tomar partido en las luchas políticas[326].

Con el estallido de la Guerra del 14, y en particular después de 1917, se intensificó el desplazamiento del poder hacia el Ejército, tendencia en la que, por enésima vez, el Rey desempeñó un papel decisivo. Tres razones empujaron en esa dirección: de un lado, la constitución del movimiento corporativo de las Juntas Militares de Defensa, que, como cualquier otro grupo de presión, se convirtió en un poder paralelo que condicionó de forma permanente la acción de los responsables políticos del período. Aparte de erigirse en portadoras de los intereses profesionales y de las frustraciones de los oficiales de media y baja graduación, las Juntas no se privaron de intrigar en la política, planteando continuos pulsos al Parlamento y al poder ejecutivo (sólo de junio de 1917 a diciembre de 1919 se vieron implicadas, al menos, en el derribo de cinco gobiernos). En el recobrado protagonismo de los militares influyó, de otro lado, el imparable deterioro del orden público que se produjo al hilo, sobre todo, de la movilización sindical y de la violencia que llevó aparejada. El precedente más importante debe buscarse en la huelga general de agosto de 1917, punto de inflexión en un intervencionismo que ya no se abandonó. Como centro neurálgico del conflicto social en España, Barcelona se reveló como la plataforma privilegiada desde la que se manifestó de manera reiterada el protagonismo militar en las cuestiones sociales, protagonismo beneficiario de una fortísima apoyatura civil sin parangón en el resto de España. Los generales Milans del Bosch, Arlegui, Martínez Anido y Primo de Rivera encarnaron, sucesivamente, ese maridaje entre la sociedad civil y el poder militar que tuvo su mejor expresión en el Principado. Por último, la guerra de Marruecos —factor de división entre juntistas y africanistas en torno al pleito por el sistema de ascensos— puso el broche de oro en el reforzamiento del militarismo frente a los poderes legítimamente constituidos. Desde 1919, como mínimo, el Protectorado se convirtió en un coto cerrado de los africanistas y de la camarilla de oficiales que rodeaba al Rey en la Corte[327].

La etapa inaugurada en 1917 también propició en el estamento militar el asentamiento definitivo de una ideología organicista y tecnocrática de raíces conservadoras, que sirvió, al lado de la propia práctica política, para alimentar las actitudes antiparlamentarias y antiliberales que venían del período anterior. Desde esas posiciones de partida, un sector mayoritario del Ejército sostuvo una visión negativa e incluso hostil hacia “los políticos” y los partidos, viendo en ellos agentes de la desunión nacional. Los argumentos de condena esgrimidos frente a la clase política y la institución parlamentaria se parecieron mucho a los expuestos en la crisis del 98, pero ahora se asumieron de forma más radical y con objetivos más disolventes: la ilegitimidad de origen del Parlamento por ser fruto de unos procesos electorales fraudulentos; su ineficacia para resolver los problemas del país, incluidos los problemas militares; la supuesta falta de representación de los intereses del Ejército en las Cámaras; y el carácter fragmentador, egoísta y antipatriótico de la práctica parlamentaria y de la clase política presente en las Cortes. Como en el cruce de siglos, pero con la diferencia de que la idea se aplicó en la práctica, también en los años finales de la Restauración los militares interiorizaron su pretendido derecho a intervenir en la vida política del país para defender el “interés nacional”, dado que se veían como los más sinceros intérpretes de la voluntad popular. La legitimación ideológica de estas posturas la encontraron en la tradición de los pronunciamientos del XIX, reforzada además por la convicción de tener suficiente capacidad para gobernar y asumir la gestión de la sociedad civil[328].

Aun así, sería inexacto quedarse con la idea de que el proceso de fortalecimiento del poder de los militares, en detrimento del poder civil, resultó un camino de rosas. En los pulsos mantenidos con el Ejecutivo o el Legislativo el poder castrense salió derrotado, cuando no dividido, varias veces. Así ocurrió, por ejemplo, en febrero de 1920, cuando Milans del Bosch se vio obligado a abandonar su puesto de capitán general de Cataluña tras un incidente parlamentario. O a finales de 1922, con la dimisión forzada de Martínez Anido y Arlegui, a instancias del Gobierno Sánchez Guerra, en sus puestos respectivos de gobernador civil y jefe de la policía de la Ciudad Condal. En la misma polémica parlamentaria que se organizó a raíz del desastre de Annual del verano de 1921, las Juntas Militares recibieron ataques generalizados que prepararon el camino de su disolución a finales del año siguiente. Por esas mismas fechas, la asunción del Gobierno por la Concentración Liberal trajo consigo la profundización de la política civilista emprendida por los conservadores meses antes, en detrimento de un poder militar que —tanto en Cataluña como en Marruecos— parecía sólidamente asentado. En especial, la depuración de las responsabilidades por el desastre marroquí, que generó un gran dinamismo parlamentario, emprendió una marcha irreversible causando gran inquietud en la oficialidad africanista, entre otras razones porque esa política la apoyó una buena parte de la jerarquía militar. En 1923, por tanto, los militares continuaban igual de divididos o más que en 1914, con independencia de que compartieran una gran hostilidad a los gobiernos, al Parlamento y a los políticos profesionales. Lo demostraron las tramas golpistas que se sucedieron hasta el pronunciamiento del mes de septiembre: fueron tan sólo unas cuantas las individualidades que participaron en ellas y apenas tres las guarniciones que suscribieron en el último momento la operación sediciosa de Miguel Primo de Rivera en Barcelona[329].

Que la mayor parte de las fuerzas armadas se pusieran a las órdenes del Rey durante el golpe debería ser argumento suficiente para hacer recaer en su persona la responsabilidad principal de aquellos acontecimientos: como se ha escrito con acierto, en 1923 no existía un Ejército constitucionalista, sino alfonsino. Aun así algunos autores se empecinan en no aceptar lo evidente y, desde posiciones hagiográficas, exoneran a Alfonso XIII de toda culpabilidad en el derribo del régimen constitucional. Con un lenguaje regeneracionista sorprendentemente similar, asumen sin rubor el punto de vista de los militares golpistas y de los sectores conservadores autoritarios que aplaudieron su iniciativa. Desde esta perspectiva, el Rey “se limitó a ratificar una condena unánime contra la mezquina y desconcertada ‘ficción’ en que la estructura institucional montada por Cánovas había degenerado”. En contraposición a tesis tan poco convincente, la conclusión que se extrae del análisis de los diferentes grupos y orientaciones antiparlamentarias viene a corroborar la explicación de aquellos historiadores que han considerado que, sin el protagonismo del monarca, la caída del régimen de la Restauración hubiera sido, si no imposible, sí extraordinariamente difícil[330].

Al asumir el trono, en su afán por intervenir en política y asentar su preeminencia sobre gobiernos y Cortes, desde su más temprana adolescencia Alfonso XIII se inclinó a favor del Ejército. Con ello pervirtió la figura canovista del Rey-Soldado: concebida como fórmula de control del Ejército, fue desviada para potenciar el poder militar al tiempo que se subvertía el orden constitucional. Tal proclividad, en sintonía con la creciente incomodidad del Rey por tener que gobernar con el Parlamento, se acentuó hasta extremos sorprendentes entre 1917 y 1923. La caída de varias dinastías al final de la Guerra Mundial y la amenaza bolchevique que apareció en el horizonte agravaron sus inclinaciones antiliberales. Detrás de las mismas latió el convencimiento de que los gobiernos parlamentarios se encontraban en crisis y, por consiguiente, no se hallaban preparados —por carecer de suficiente autoridad— para afrontar dicha amenaza, que, a ojos del Rey, adquiría especial relevancia en los países latinos. En el caso concreto de España, el “desenfreno parlamentario” había obstruido gravemente el desarrollo material del país y, al poner trabas a la expansión del presupuesto militar, se hacía responsable de los desastres bélicos en Marruecos. Por otra parte, la quiebra del caciquismo en las ciudades había llevado a las Cortes a un número relativamente mayor de enemigos de la Corona. Desde este punto de vista, cabría afirmar que la inseguridad y miedos del Rey corrieron parejos a su postura cada vez más crítica con el funcionamiento de las instituciones liberales. De modo que sus coqueteos con soluciones extraparlamentarias habría que relacionarlos con la resurrección del parlamentarismo español más que con su degeneración: la campaña por las responsabilidades de Annual —que obsesionaba al Rey ante el temor de verse salpicado— supone un argumento fuerte en este sentido[331].

Bajo la consideración de que la Corona se encontraba encorsetada por unos partidos y un Parlamento que no funcionaban, y con el argumento de que las elecciones no reflejaban la opinión popular, es el caso que llegó un punto en que Alfonso XIII se situó a la cabeza de la opinión conservadora hostil al régimen parlamentario. De manera pública y explícita, eso ocurrió en el famoso discurso que el Rey pronunció en Córdoba en mayo de 1921, donde, tras apelar a una movilización popular en su apoyo, se proclamó dispuesto a solucionar los problemas del país “con la Constitución o sin ella”. A partir de estos planteamientos, la Corona se erigió en solícito intérprete de la voluntad popular frente a una política de partidos que sinceramente despreciaba. A partir de ahí se comprende, también, la actuación de Alfonso XIII entre 1921 y 1923, su inclinación autoritaria y tecnocrática por gobiernos fuertes, resolutivos y eficaces, y, en último término, su reiterado deseo de encabezar un golpe militar. Porque la de Córdoba no fue una manifestación aislada, fruto de un momento de apasionamiento, sino que tuvo su continuación en otra serie bien conocida de declaraciones, multiplicadas hasta las mismas vísperas del golpe del 13 de septiembre. Lejos de hacer algo para impedirlo, el Rey no se privó de mostrar su entusiasmo cuando se precipitaron los acontecimientos. Ciertamente, al margen de que estuviera o no de manera expresa confabulado en una operación cuyos preparativos conocía, sin su crucial legitimación resulta difícil imaginar que el golpe hubiera triunfado. En última instancia fue Alfonso XIII el que dio el cerrojazo al sistema parlamentario[332].

EN EL EPÍLOGO. LA TESIS DE LA INCAPACIDAD VUELTA DEL REVÉS

Al reflexionar sobre el decisivo liderazgo del Rey en el hundimiento del régimen de la Restauración, en pocas ocasiones los partidarios del individualismo metodológico se nos aparecen tan cargados de razón. Obviamente, no se trata de despreciar los protagonismos colectivos que se arracimaron en su actitud ofensiva frente al liberalismo. Al fin y al cabo, supieron crear una atmósfera que se reveló esencial para que las maniobras desestabilizadoras se consumaran o hallaran legitimación social. Pero, como se acaba de apuntar, en términos estrictamente técnicos la actitud del Rey, que cuando menos cabe calificar como de pasividad cómplice, fue fundamental. En primer lugar, porque permitió al Ejército adoptar una posición de dejar hacer frente a unos golpistas que apenas si encontraron apoyos en el estamento castrense. En segundo lugar, porque confirió a las fuerzas autoritarias un liderazgo del que hasta entonces se habían visto privadas, a la par que, y por último, dejó huérfanos a los sectores liberal-dinásticos y a un régimen cuya supervivencia dependía esencialmente de la lealtad constitucional de la Monarquía. Es posible —aunque esto supone entrar en un terreno puramente especulativo— que el papel de Alfonso XIII hubiera sido sustancialmente diferente de haberse encontrado con una actitud firme y cohesionada por parte de los partidos en defensa del orden constitucional. Como en cualquier caso tal circunstancia no se produjo, resulta indudable que ello facilitó su aceptación del pronunciamiento y el éxito de los enemigos del régimen liberal.

Sin el liderazgo del Rey, el heterogéneo y más que fragmentado frente antiparlamentario contaba con mínimas posibilidades de triunfar, por muy amplio que llegara a ser. Los conceptos de incapacidad, inoperancia o esclerosis —de claros resabios costistas— que tanto placen a muchos historiadores en su intento de explicar el final de la Restauración, pueden ser aplicados, quizás con más fundamento que a las fuerzas dinásticas, al conjunto de corrientes que nutrieron las filas antiliberales, fueran de la derecha o de la izquierda. Desde el punto de vista de la cultura política, el conservadurismo autoritario español no fue sino una variedad nacional más del tronco común europeo. Pero una variedad en la que primaron fundamentos de corte tradicional: en España lo que prevaleció fue el organicismo más arcaizante, muy alejado del modernismo reaccionario, vitalista, irracional y ultratecnocrático que tan eficaz se demostró en la configuración de otras corrientes de la extrema derecha europea. En nuestro país no se produjo un proceso secularizador de alcance en el conservadurismo antiliberal capaz de uncirlo al carro del autoritarismo europeo más moderno. La idea nacional —elemento clave en la vertebración de los movimientos fascistas o de la derecha radical— hubo de esperar a los años treinta para demostrar su capacidad de arrastre. Aquí pesaron sobre todo las reacciones puramente defensivas frente a la quiebra del orden social o la inestabilidad política. Tampoco hubo nada parecido a un irredentismo imperialista: ante la guerra de Marruecos prevalecieron las posturas partidarias de abandonar la empresa colonial.

Esto no significa que las fuerzas antiparlamentarias carecieran de un modelo doctrinal alternativo al liberalismo. Lo tenían: el modelo organicista corporativo de raigambre tradicional y católica. De él bebieron todas las corrientes políticas y sociales analizadas en estas páginas, tanto si arremetieron contra el liberalismo desde el discurso de la ineficacia, como si lo hicieron desde la idea de la ilegitimidad (de origen o de ejercicio, según los casos). Pero la alternativa organicista-corporativa no llegó al nivel de contramodelo operativo, porque apenas si se desarrolló doctrinalmente más allá de su enunciado más genérico, y porque entre sus defensores no hubo un acuerdo mínimo sobre cuáles debían ser los contenidos de su proyección teórica. En realidad, las invectivas contra el régimen liberal-parlamentario se definieron por su simplicidad: se esgrimieron principios muy básicos de forma arrogante en tanto que potenciales propuestas para la resolución de problemas complejos. De ahí, por ejemplo, la exaltación de la técnica y de los técnicos como pretendidos baluartes superadores de las insuficiencias de la política en estado puro y de sus profesionales.

Desde la perspectiva de la práctica política, todas las corrientes partidistas y sociales antiliberales presentaron rasgos modernos. Fueron fuerzas movilizadoras que desviaron el péndulo de su actividad desde las instituciones representativas a la calle (mítines, campañas de seguimiento multitudinario, recurso a la manifestación…). Fueron también opciones que acogieron a nuevas elites sociales con pretensiones de acceso al poder. Resulta esclarecedor, en este orden de cosas, que entre sus dirigentes abundaran los individuos que habían tenido carreras políticas mediocres, cuando no frustradas, en el juego electoral-parlamentario. Ese fue el caso de numerosos líderes patronales, propagandistas católicos, dirigentes carlistas o mauristas, y, sin ir más lejos, del propio Miguel Primo de Rivera. Pero el mero hecho de tener capacidad para ocupar la calle o de formar elites políticas de extracción social diferente, parcialmente al menos, de las elites liberales, no constituyó un elemento suficiente para su conversión en alternativas de poder. Su debilidad —como la de republicanos, socialistas y anarquistas en la izquierda, o los nacionalistas vascos y los catalanistas en su singular posición— fue proverbial. Tuvieron un peso electoral y parlamentario mínimo, siendo incapaces de romper con esa inercia crónica (en otros regímenes liberales las izquierdas o la derecha autoritaria sí lograron superar tal situación de marasmo). La carencia de liderazgos sólidos, así como las divisiones y rupturas internas les impidieron crecer o alcanzar una mayor cohesión. A menudo, sus propias contradicciones y bloqueos ideológicos les privaron de asumir responsabilidades de gobierno cuando se les presentó la ocasión. En su apartamiento del juego político, hubo, por tanto, mucho de autoexclusión en aras de un exceso de purismo doctrinal o de visceral radicalismo.

Desde estos supuestos, como es lógico, la posibilidad de crear un frente antiliberal amplio, articulado y eficaz se presentó remota. Las fuerzas antiparlamentarias formaron un cajón de sastre con un discurso esencialmente negativo de rechazo de todo lo existente, pero sin una proyección teórica poderosa que mirara hacia adelante. Ni de lejos lograron conformar mecanismos políticos capaces de rivalizar con los partidos dinásticos y sus redes clientelares. Fueron demasiadas las diferencias y muy diversos los intereses encontrados que atenazaron en su interior a estas fuerzas. Mucha, también, la dependencia con respecto a un Ejército igualmente lastrado por sus propios enfrentamientos y desavenencias. Al final, sin embargo, le ganaron la partida al régimen parlamentario porque el Rey no tuvo inconveniente en cambiar de bando. Él fue el elemento que aportó la cohesión y la legitimidad que les faltaba. Bastó que Alfonso XIII se inclinara del lado de la reacción para que todo el edificio de la Restauración se derrumbara. Al fin y al cabo, era un elemento insustituible en la política de notables que Cánovas diseñara cincuenta años atrás.

Todo un horizonte de posibilidades políticas se abrió a partir de entonces para Manuel de Bofarull y los que como él apostaron por la destrucción del liberalismo parlamentario en España. Nadie tenía por qué conocer en 1923 los desarrollos que el futuro albergaba. Ni el futuro tuvo por qué transcurrir en la forma en que lo hizo. Ciertamente, sin embargo, una vez que la actividad parlamentaria en su traducción liberal resultó liquidada por la fuerza, más de una conexión debió producirse entre las consecuencias de ese gesto y los desastres que se sucedieron después: un fallido intento democratizador en los años treinta, una sangrienta guerra civil y dos dictaduras militares, la segunda de ellas tan mediocre políticamente como la primera, pero mucho más cruel y eternizada en el tiempo.

FOTOGRAFÍAS

1. El Congreso de los Diputados en 1845. Al convento del Espíritu Santo se le añadió una fachada civil para adecuarlo a la actividad parlamentaria.

Fondo Oronoz/Archivo del Congreso de los Diputados

2. El Congreso de los Diputados y la carrera de San Jerónimo en 1918.

Archivo Ruiz Vernacci/IPHE/Ministerio de Educación y Cultura

3. El rey Alfonso XIII jura la Constitución de 1876 al cumplir la mayoría de edad en el hemiciclo del Congreso de los Diputados.

Postal de la época/DocuMadrid

4. Presidentes de las mesas electorales entregan en el Congreso de los Diputados las actas de las votaciones en las elecciones a Cortes de 1910.

DocuMadrid

5. El salón de sesiones del Congreso de los Diputados a principios de siglo.

Archivo Ruiz Vernacci/IPHE/Ministerio de Educación y Cultura

6. El cortejo fúnebre de Canalejas sale del Palacio del Congreso rumbo al panteón de hombres ilustres en noviembre de 1912.

DocuMadrid

7. El bar del Congreso, también llamado «la taberna del cojo» porque fue instalado bajo la presidencia del conde de Romanones.

Archivo General de la Administración

8. El «pasillo del orden del día», llamado así porque en él se anunciaban a diario las labores parlamentarias.

Archivo General de la Administración

9. La biblioteca del Congreso de los Diputados a comienzos de siglo.

Archivo Ruiz Vernacci/IPHE/Ministerio de Educación y Cultura

10. Despacho del presidente del Congreso de los Diputados.

Archivo Ruiz Vernacci/IPHE/Ministerio de Educación y Cultura

11. Despacho del oficial mayor del Congreso.

Archivo Ruiz Vernacci/IPHE/Ministerio de Educación y Cultura

12. Despacho de los secretarios de la Mesa del Congreso.

Archivo Ruiz Vernacci/IPHE/Ministerio de Educación y Cultura

13. Campanillas utilizadas habitualmente por el presidente de la Cámara para llamar al orden en las sesiones.

Archivo General de la Administración

14. Ceremonia en la puerta del Congreso de los Diputados.

Archivo General de la Administración

15. Fotomontaje y pie original publicado en Nuevo Mundo poco después del golpe de Estado de Primo de Rivera en 1923.

Fondo Oronoz/Archivo del Congreso de los Diputados

16. Fotomontaje sobre la imagen de Primo de Rivera de los últimos presidentes de las Cámaras, Melquíades Álvarez y el conde de Romanones, en diciembre de 1923, tras su visita al rey para indicarle que la Constitución exigía la convocatoria de nuevas Cortes.

Fondo Oronoz/Archivo del Congreso de los Diputados

APÉNDICES

APÉNDICE I

DISTRIBUCIÓN DE ESCAÑOS EN EL CONGRESO SEGÚN LAS CREDENCIALES PRESENTADAS POR LOS DIPUTADOS¹

¹ Este cuadro no pretende reflejar la cohesión de los grupos parlamentarios, sino el sentido de la declaración de los propios diputados.

Distribución de Actas en el Congreso en la Diputación de 1914

Distribución de Actas en el Congreso en la Diputación de 1916

Distribución de Actas en el Congreso en la Diputación de 1918

Distribución de Actas en el Congreso en la Diputación de 1919

Distribución de Actas en el Congreso en la Diputación de 1920

Distribución de Actas en el Congreso en la Diputación de 1923

APÉNDICE II

Período de sesiones y cambios de Gobierno (1914-1923)

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ÍNDICE ONOMÁSTICO

Alas Pumariño, Armando de las

Alas Pumariño, Nicolás de las

Alba, Santiago

Alcalá-Zamora, Niceto

Alfonso XII

Alfonso XIII

Alhucemas, marqués de (véase García Prieto, Manuel)

Allendesalazar, Manuel

Alonso Martínez, Manuel

Alvarado, Juan

Álvarez Arranz, José

Álvarez González, Melquíades

Álvarez Valdés y Castañón, Ramón

Amadeo I de Saboya

Anguiano, Daniel

Aparisi, Antonio

Argente del Castillo, Baldomero

Argüelles, Agustín

Argüelles Argüelles, Manuel de

Argüelles y Díaz, María Josefa

Arlegui, Miguel, general

Armada Losada, Juan, marqués de Figueroa

Armiñán, Luis de

Azaña, Manuel

Azcárate, Gumersindo de

Azcárate, Pablo de

Balmes, Jaime

Barcia, Augusto

Barrès, Maurice

Barriobero, Eduardo

Baumberghen, Julián van

Becerra, Manuel

Berenguer, Dámaso, general

Bergamín, Francisco

Bergson, Henri

Bermúdez de Castro y O’Lawlor, Salvador, marqués de Lema

Bernaldo de Quirós y Mier, Federico, marqués de Argüelles

Beruete, Tomas Ignacio

Beruete y Udaeta, Tomás de

Besteiro, Julián

Bilbao y Eguía, Esteban

Blanc, Louis

Blanqui, Luis Augusto

Blasco Ibáñez, Vicente

Bofarull y Romañá, Manuel de

Borrego, Andrés

Brocas Gómez, Manuel

Bugallal y Araujo, Gabino

Bullón, Eloy

Buniel, marqués de

Burell, Julio

Burgos y Mazo, Manuel

Calderón, Abilio

Calvo Sotelo, José

Cambó, Francisco

Camo, Manuel

Campomanes, Pedro Rodríguez, conde de

Canalejas, José

Canals, Salvador

Canillejas, marqués de

Cánovas del Castillo, Antonio

Casanova Conderana, Manuel

Casanova Moreno, Jesús

Castelar, Emilio

Castrovido, Roberto

Catalina, Mariano

Cervantes, Miguel de

Cid Campeador

Cierva, Juan de la

Cifuentes, Julián

Cobián, Eduardo

Collantes, Esteban de

Colón, Cristóbal

Comte, Augusto

Constant, Benjamin

Costa, Joaquín

D’Ors, Eugenio

Dato, Eduardo

Díaz Cordovés, Gumersindo

Díaz Cordovés y Gómez, José

Díez de la Cebosa, Benito

Domingo, Marcelino

Domínguez Pascual, Lorenzo

Donoso Cortés, José

Dubois, Antonio

Eza, Luis Marichalar, vizconde de

Fernández Flórez, Wenceslao

Fernández Silvestre, Manuel, general

Fernández Villaverde, Raimundo

Fernando IV

Fernando VII

Ferrer Guardia, Francisco

Ferrer y Vidal, Luis

Figaredo

Figueroa y Torres, Álvaro de, conde de Romanones

Flores de Lemus, Antonio

Francos Rodríguez, José

Freud, Sigmund

Gamazo, Germán

García Berlanga, Fidel

García Pardo, José

García Prieto, Manuel, marqués de Alhucemas

García San Miguel y Tamargo, Victoriano, marqués de Teverga

Gasset Alzugaray, Ricardo

Gasset Chinchilla, Rafael

Gasset y Chinchilla, José

Gasset y Chinchilla, Ramón

Gil de Biedma, José

Gil Robles, Enrique

Giner de los Ríos, Hermenegildo

Goicoechea, Antonio

González Besada, Augusto

González Careaga, Ignacio

González Posada, Adolfo

Herrero de Collantes, Ignacio, marqués de Aledo

Iglesias, Emiliano

Iglesias, Pablo

Isabel II

Jellinek, Gustav

Jiménez Aquino, Miguel

Jovellanos, Gaspar Melchor de

Jünger, Ernst

Laguía Lliteras, Juan

Lamana, Cándido

Largo Caballero, Francisco

Lázaro Dou, Ramón

Le Bon, Gustavo

León XIII

Lerroux, Alejandro

Llaneza, Manuel

Llorens, Joaquín

López de Ayala, Adelardo

López Domínguez, José, general

Luque, Agustín, general

Maciá, Francesc

Maestre, José

Maeztu, Ramiro de

María Cristina, Regente

Mariana, Juan de

Marín Lázaro, Rafael

Marina, general

Márquez, Benito, coronel

Marraco, Manuel

Martínez Acacio, José

Martínez Anido, Severiano, general

Martínez Campos, Arsenio, general

Martínez Ruiz, Azorín

Marx, Carl

Matamala, vizconde de

Maura Gamazo, Antonio

Maura Gamazo, Gabriel

Maura Montaner, Antonio

Maurras, Charles

Menéndez, Teodomiro

Menéndez Pelayo, Marcelino

Michels, Robert

Milans del Bosch, Jaime, general

Miranda, Augusto, vicealmirante

Molina, María de

Montero Ríos, Eugenio

Morayta, Miguel

Moreno, Manuel

Moret, Segismundo

Mosca, Gaetano

Moya, Miguel

Moyano, Claudio

Mussolini, Benito

Napoleón III

Narváez, Ramón María, general

Navarro Reverter, Juan

Nieto, Emilio

Nietzsche, Friedrich

Nougués, Julián

Núñez de Arce, Gaspar

Olózaga, Salustiano de

Ortega y Gasset, José

Ossorio y Gallardo, Ángel

Palacios, Leopoldo

Palmerston, Henry Temple, vizconde de

Pareto, Vilfredo

Pascual y Colomer y Cubas, Narciso

Pavía, Manuel, general

Pedregal y Calvo, José Manuel

Picasso, Juan, general

Pío IX

Pío X

Pitt, William

Posada Herrera, José

Pradera, Víctor

Prieto, Indalecio

Prim, Josep Maria

Primo de Rivera, Miguel

Proudhon, Pierre Joseph

Rahola, Federico

Revillagigedo, conde de

Ríu, Emilio

Rocco, Alfredo

Rodés, Felipe

Rodezno, Tomás Domínguez Arévalo, conde de

Rodríguez Arévalo, Tomás

Rodríguez San Pedro

Romeo, Leopoldo

Romero Robledo

Rovira, Prudencio

Ruano Sota, Juan José

Ruiz Capdepón, Trinitario

Ruiz Senén, Valentín

Ruiz Zorrilla, Manuel

Saborit, Andrea

Sacristán, Antonio

Sagasta, Práxedes Mateo

Saint-Simon, Claude Henri de Rouvroy, conde de

Sala, Alfonso

Salas Antón

Salaverría, José María

Salvador, Amós

Salvatella, Joaquín

Sánchez Albornoz, Nicolás

Sánchez de Toca, Joaquín

Sánchez Guerra, José

Sánchez Robledo

Santa Cruz, Emilio

Santa Engracia, conde de

Sardinha, Antonio

Sartorius, Fernando, vizconde de Priego

Sartorius Tapia, Luis José

Sartorius y Chacón, Fernando, conde de San Luis

Schmitt, Carl

Senante, Manuel

Serrano, Francisco, general

Silvela, Francisco

Simarro, Luis

Sorel, André

Soriano, Rodrigo

Spengler, Oswald

Suárez Inclán, Félix

Taramona, José

Taramona y Díaz de Entresotos, Manuel de

Tartiere, José

Teverga, marqués de

Unamuno, Miguel de

Uña, Juan

Urzáiz, Ángel

Vadillo, marqués de Castejón y Elío

Valero Hervás, José

Vázquez de Mella, Juan

Vega de Armijo, Antonio Aguilar, marqués de la

Velázquez, Diego

Ventosa, Juan

Villanueva, Miguel

Vincenti, Eduardo

Vives, Luis

Weber, Max

Zulueta, José

NOTAS

INTRODUCCIÓN

[1] Linz (1991).

[2] Arranz, Cabrera y Rey Reguillo (1996).

[3] Carr (1982), p. 505.

[4] Ben Ami (1984), p. 29.

[5] Arranz (1995) y Cabrera (1995).

[6] La cámara alta, el Senado, ha sido además objeto de una reciente publicación editada por Miguel Artola y coordinada por Manuel Pérez Ledesma. Véase Pérez Ledesma (coord.) (1995).

[7] La referencia al ilustre hombre público es a Azcárate, y la cita es del DSC, 28 de julio de 1919, núm. 19, p. 591.

[8] Nota parafraseada en Maura (Gabriel), (1930), vol. I, pp. 80-81.

[9] Rey Reguillo y Moreno Luzón (1996).

[10] Véase Arranz (1996), Arranz y Cabrera (1995), (1996).

[11] Así se anuncia en dos artículos ya publicados; véase Vilches (1997) y (1998).

CAPÍTULO I

EL PARLAMENTO EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL DE LA RESTAURACIÓN

[12] Manzaneque y Montes (1903).

[13] Artola (1985), p. 11.

[14] Véase, por ejemplo, Tomás y Valiente (1989), pp. 138 y ss.

[15] Aquí se utiliza el concepto de “memoria colectiva”, según apunta Paloma Aguilar, como “el recuerdo que tiene una comunidad de su propia historia” y “las lecciones y aprendizajes que, más o menos conscientemente, extrae de la misma”; Aguilar (1996), p. 1.

[16] Para los debates parlamentarios y la gestación de la Constitución de 1876, Becker (1923), pp. 262 y ss. La influencia de Alonso Martínez en la Constitución de 1876, en Rodríguez Zapata (1991).

[17] La expresión es de Tomás Villarroya (1986), p. 104.

[18] El Reino de Italia había asumido como propia la Constitución piamontesa de 1848.

[19] Sobre las constituciones citadas pueden consultarse los textos de Heredia (1884), Lowell (1919), Esmein (1928), Dareste (1928), Koch (1984) y Caenegem (1995).

[20] Calero (1984), pp. 272 y ss.

[21] Sobre la configuración histórica de la Monarquía constitucional en Europa, véase Fernández-Fontecha y Pérez de Armiñán (1987).

[22] Sobre la configuración del poder armónico o mediador en la Restauración, véase Santamaría de Paredes (1913), pp. 331-342. Un análisis histórico del poder mediador en las monarquías constitucionales, en Fernández-Fontecha y Pérez de Armiñán (1986), pp. 54-76. Sobre Constant, véase Sánchez-Mejía (1992). La cita de la Constitución de Portugal de 1826 corresponde a su artículo 71; véase Heredia (1884). La función moderadora del presidente de la República en Weimar y en la Constitución española de 1931, en Linz (1997), pp. 100 y ss.

[23] Soldevilla, El año político. 1917, p. 526.

[24] Sobre las dificultades que afrontó la Corona para tantear la orientación de la “opinión pública” tras la división de los grandes partidos, véase Calero (1984).

[25] Esmein (1928), p. 158.

[26] La cita sobre el refrendo, en Cáceres (1934), p. 29. Sobre el refrendo ministerial como límite a la autonomía del Monarca en el constitucionalismo europeo decimonónico, véase Esmein (1928), pp. 158 y ss., Koch (1984), pp. 80 y ss. Para la indefinición de las atribuciones del Gobierno en la Constitución de 1876, véase Bar (1983) y Fusi (1996).

[27] Citado por Sánchez Agesta (1986), p. 316.

[28] El Imparcial, 10 de diciembre de 1915.

[29] Jiménez Aquino (1901), p. 18.

[30] La cita de Vega Armijo, en Becker (1923), p. 300. La Época, 2 de mayo de 1907. Sobre los requisitos para acceder al Senado, véase Acosta (1995), pp. 242 y ss.

[31] Sobre el número de disoluciones y la vida media de las Cortes, Tomás Villarroya (1986), p. 110.

[32] Ernest Chavegrin, en el prefacio a Dareste (1928-1931), tomo I, pp. VI-VII.

[33] Mirkine-Gurevitch (1931); Corcuera (1991).

[34] Los días 17 y 18 de octubre de 1917, Miguel Villanueva, presidente del Congreso, autorizó con la anuencia del Gobierno la reunión de los parlamentarios asambleístas en una de las secciones del Congreso (El Imparcial, 17-18 de octubre de 1917). Dato tampoco había impedido que los republicanos celebraran en las secciones del Congreso las reuniones preparatorias de la Asamblea, el 16 de junio (F. Soldevilla, El año político. 1917, p. 270).

[35] Sobre las propuestas de reforma de la Asamblea, véase García Canales (1981), pp. 121-122.

[36] El programa del Partido Reformista, en Calero (1985), pp. 47 y ss. y en Suárez Cortina (1986), pp. 221 y ss.

[37] El programa del Gobierno de concentración liberal, en González Calbet (1986), pp. 95 y ss.

[38] Sobre las propuestas de reforma constitucional, el estudio más completo es el de García Canales (1981). Para las iniciativas de Moret, véase Moreno Luzón (1998).

[39] La declaración conservadora en El Imparcial, 24 de noviembre de 1918. Sánchez Guerra (1923). La cita de Ossorio procede de un informe realizado en nombre de la Sociedad de Estudios Políticos, Sociales y Económicos, fechado el 23 de julio de 1929, remitido a Joaquín Sánchez de Toca (Archivo Sánchez de Toca, Archivo Histórico Nacional, sin catalogar). Sobre el constitucionalismo liberal en la Europa de entreguerras, véase Caenegem (1995), pp. 245 y ss. La afirmación de Romanones en F. Soldevilla: El año político. 1923, pp. 179-180.

[40] Declaración en nota oficiosa del Gobierno que acompañó al anuncio del decreto de disolución de las Cortes; F. Soldevilla: El año político. 1923, pp. 96-100.

[41] DSC, 26 de abril de 1918, núm. 28, p. 670.

[42] DSC, 16 de febrero de 1876, núm. 2, p. 12.

[43] Para una historia y un análisis de la evolución de los reglamentos parlamentarios, véase Cillán Iturrospe (1985).

[44] Esos cambios se referían a la agilización en la discusión de las actas mediante la creación de una comisión parlamentaria, a la intervención del Tribunal Supremo en dicho examen —previendo ya algunos de los conflictos que dicha intervención provocaría—, y a la creación de comisiones parlamentarias permanentes. Véase Borrego (1875).

[45] Para la reforma de 1918 véanse Tomás Villarroya (1973) y Cabrera (1996).

[46] Tusell (1976).

[47] Para más detalles, véase Anadón (1995).

[48] Acosta Ramírez (1995) pp. 224-226.

[49] Romanones (1947), p. 22.

[50] Declaraciones recogidas en F. Soldevilla, El año político. 1917, pp. 442-443.

[51] Se lo comunicó a Dato a través del Ministro de Jornada, el marqués de Lema, en una correspondencia que reproduce Seco Serrano (1996), pp. 536-537.

[52] Tusell (1991), p. 27, se ha referido a la necesidad de abordar esa “complicada relación” entre intereses locales y poder central, que muchas veces se ha dado por supuesta sin necesidad de investigarse.

[53] Para todo lo que sigue véase Dardé (1996).

[54] Véase Dardé (1993-1994).

[55] Tusell (1991), p. 17, y (1994), pp. 92-94.

[56] Para el proyecto político de Maura, véase González Hernández (1997).

[57] Carnero (1988), (1992) y (1997).

[58] Para lo que sigue, véase Forner Muñoz, García Andreu, Gutiérrez Lloret y Zurita Aldaguer (1997).

[59] Tusell (1976), p. 631.

[60] Tusell (1997).

[61] Para lo de la “fotografía”, véase Sartori (1992), p. 254.

[62] Noiret (1986) y (1997).

[63] Sánchez Guerra (1923).

[64] Carr (1983), p. 77.

CAPÍTULO II

PARTIDOS Y PARLAMENTO EN LA CRISIS DE LA RESTAURACIÓN

[65] Las características generales del régimen y de los partidos en la primera etapa de la Restauración, en Varela Ortega (1977) y Dardé (1997).

[66] El turno y el encasillado reunían algunas similitudes, aunque también notables diferencias, con el rotativismo portugués y el trasformismo italiano de la misma época. Véanse, por ejemplo, Tavares de Almeida (1991) y Ranzato (1991).

[67] Duverger (1981), pp. 47-57, 93 y ss.; Panebianco (1990), pp. 61-81.

[68] Romero Maura (1989).

[69] Maura es uno de los políticos más estudiados de esta época. Acerca de su figura y del Partido Conservador, véanse González Hernández (1997) y Tusell (1994). El precedente de Silvela, en Portero (1997). Sobre las discrepancias en el conservadurismo, el testimonio de Burgos y Mazo (1921).

[70] Acerca de la figura de Canalejas, Forner (1993). Su pensamiento, en Canalejas (1912).

[71] Véase Arranz (1996).

[72] DSC, 29 de mayo de 1913, núm. 214, p. 6235.

[73] Seco Serrano (1978); González Hernandez (1990), pp. 30-43.

[74] Sobre el maurismo, González Hernández (1990), Tusell y Avilés (1986) y el capítulo VI de este libro.

[75] Más sobre la división de los liberales, en Moreno Luzón (1998).

[76] Robles Egea (1982) y Juliá (1997), pp. 51-77.

[77] Álvarez Junco (1990), Culla (1986), Reig (1986), Arcas Cubero (1985), Radcliff (1994), Suárez Cortina (1986).

[78] González Cuevas (1998), pp. 50-56.

[79] Pabón (1952), Molas (1972) y Riquer (1977).

[80] Las cifras relativas a los tipos de actas están extraídas de los Registros de los señores diputados, Archivo del Congreso de los Diputados (ACD).

[81] Martorell Linares (1997). DSC, 6 de diciembre de 1915, núm. 27, p. 742.

[82] Marín Arce (1990), pp. 31-33.

[83] Cambó (1987), pp. 224-227; Pabón (1952), p. 446.

[84] España, núm. 63, 6 de abril de 1916.

[85] Cabrera, Comín y García Delgado (1989); Martorell Linares (1998).

[86] Díaz-Plaja (1973). Dos interpretaciones distintas, en Meaker (1988) y Romero Salvadó (1995).

[87] Boyd (1990).

[88] Cit. por Seco Serrano (1995a), p. 389.

[89] Para una descripción detallada, aunque necesitada de una revisión interpretativa, puede recurrirse a Lacomba (1970).

[90] Marín Arce (1990), pp. 61-74; Moreno Luzón (1998).

[91] Varela Ortega (1996).

[92] Véanse Cabrera (1996) y el capítulo I de este libro.

[93] Villacorta Baños (1989).

[94] Romanones (1947), p. 152.

[95] Boyd (1990), Meaker (1978), Rey Reguillo (1992), Moreno Luzón (1998).

[96] Los diputados de la Liga Vizcaína no siempre aparecen como tales en el cuadro de resultados electorales que figura en los apéndices al final de este libro, ya que una vez en el Congreso se adscribían a las distintas facciones dinásticas.

[97] Mina (1986); González Cuevas (1998), pp. 55-56.

[98] Suárez Cortina (1994), Meaker (1978), Arranz (1985), Juliá (1997).

[99] Seco Serrano (1978).

[100] Seco Serrano (1995a).

[101] Gómez Ochoa (1986).

[102] Cita en Comalada (1985), pp. 75-76. Sobre la actitud del Rey, véanse Gómez-Navarro (1991), pp. 110-126, y el capítulo VI de este libro.

[103] Marín Arce (1997), Comalada (1985).

[104] Trice (1991), Moreno Luzón (1998).

[105] Alba tuvo un representante en el Gobierno Allendesalazar de 1919-1920. Trice (1991), Marín Arce (1990), Suárez Cortina (1986).

[106] Los antecedentes del golpe de Primo de Rivera han sido analizados en múltiples ocasiones. Véanse, por ejemplo, González Calbet (1987) y Seco Serrano (1995b).

CAPÍTULO III

LA ELITE PARLAMENTARIA ENTRE 1914 Y 1923

[107] Este capítulo es una revisión ampliada del estudio aparecido como Rey Reguillo y Moreno Luzón (1996).

[108] Linz (1972), Mateo del Peral (1974), Richard (1972) y (1973), Cuenca Toribio y Miranda García (1992 a) y (1992b).

[109] Carasa (dir.) (1997).

[110] Véase la relación de fuentes al final del capítulo.

[111] Sumando a todos los que tienen la titulación en Derecho, poseyeran o no otro título, da un total de 127 diputados sobre 142, o, en otros términos, el 89,43 por 100.

[112] Clasificación profesional de la elite parlamentaria (sobre una muestra de 159 individuos de los que se tiene información; entre paréntesis se indica el porcentaje): abogados (preferentemente), 67 (42); altos funcionarios del Estado (notarios, procuradores, letrados, jueces, abogados del Estado, ingenieros, registradores de la propiedad, profesores universitarios, diplomáticos, archiveros), 24 (15); periodistas, publicistas y escritores, 20 (12,6); profesiones liberales, excepto abogados (arquitectos, ingenieros, médicos, farmacéuticos), 3 (1,8); militares, 4 (2,5); empleados, 1 (0,6); banqueros, 5 (3); propietarios agrarios (preferentemente), 25 (15,7); industriales y comerciantes, 10 (6,3).

[113] En 1916, más de un tercio de los senadores (125 de 360) tenía título, mientras que en la Cámara baja el porcentaje de aristócratas había caído del 14 por 100 en 1877 al 10 por 100 en 1920. Cfr. los estados de la cuestión, puestos al día con las aportaciones más recientes, sobre la evolución de la nobleza en la España liberal, que ofrecen M. Pérez Ledesma (1990) y Shubert (1991).

[114] De los 26 nobles, dos son duques, 12 marqueses, 11 condes y uno vizconde (bien entendido que se tiene como referencia el título más importante, puesto que algunos reúnen varios).

[115] Tusell (1976), p. 334.

[116] Según Richard (1972) y (1973), el 74 por 100 de los gobernadores salía de cumplir funciones electivas en el período 1899-1923, aunque entre ellos los diputados provinciales suponían casi el doble que los parlamentarios. La cifra señalada en el cuadro VI exigiría una investigación más profunda y detenida, dado que las fuentes consultadas hasta el momento aluden sobre todo al período anterior a 1914.

[117] Estos rasgos organizativos de los partidos españoles coinciden básicamente con los descritos por Weber (1967) para los partidos de notables, y Duverger (1981) para los partidos de cuadros, quien alude también al origen parlamentario de las organizaciones partidistas.

[118] Ortega y Gasset (1967), p. 100; Maura Gamazo (1934), p. 108.

[119] Romero Maura (1973), Varela Ortega (1977).

[120] Romero (1981), Peña Guerrero (1993), Cierva (1955), Ruiz Abellán (1990).

[121] López Rodríguez (1991), Martí (1987), Forner y García (1990), Moreno Luzón (1998), Durán (1972), Frías Corredor (1992).

[122] Riquer (1989-1990) y (1992), Luengo (1991).

[123] La información sobre los diputados asturianos procede de Álvarez Suárez y Gómez (s. f. ); Fernández y Girón (1976), Suárez Cortina (1986), así como de Avance de las provincias españolas en el quinquenio 1923-1928, Oviedo, 1929.

[124] Para todo este apartado, véanse, además de las fuentes citadas al final del capítulo, Barreda (1986), Casa Navarro (1992), González Calleja y Moreno Luzón (1993) y Moreno Luzón (1998).

CAPÍTULO IV

VIDA PARLAMENTARIA

[125] Ortega y Gasset (1974), p. 178.

[126] Para una descripción de la arquitectura exterior e interior y las colecciones de arte del Palacio del Congreso, véase Salvá (1997).

[127] DSC, 8 junio de 1923, núm. 9, pp. 340 y ss.

[128] Para un análisis comparado de la época, véase Ripert (1908). Para un recorrido histórico del caso español, Sevilla Andrés (1969).

[129] DSC, 25 de octubre de 1916, núm. 74, p. 2133.

[130] DSC, 13 de enero de 1920, núm. 50, pp. 1757-67.

[131] DSC, 28 de abril de 1914, núm.15, p. 408.

[132] DSC, 11 de mayo de 1916, núm. 2, p. 15.

[133] DSC, 22 de marzo de 1918, núm. 2, pp. 15-16.

[134] Lo dijo años más tarde Niceto Alcalá-Zamora al contestar al discurso de ingreso de Miguel Villanueva en la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas. Véase Villanueva (1929), p. 37.

[135] DSC, 28 de julio de 1919, núm. 19, p. 586.

[136] DSC, 5 de enero de 1921, núm. 1, p. 17.

[137] DSC, 28 de julio de 1919, núm. 19, p. 591.

[138] DSC, 1 de marzo de 1922, núm. 1, p. 7.

[139] DSC, 15 de marzo de 1922, núm. 6, p. 127.

[140] Véase, por ejemplo, Villanueva (1929), Sánchez Guerra (1923), Bugallal (1921).

[141] Reglamento de las dependencias del Congreso de los Diputados, Madrid, 1917 y “Presupuesto de gastos del Congreso de los Diputados para el año 1915”, en acta de la sesión secreta de 28 de noviembre de 1914; Actas secretas del Congreso de los Diputados, ACD, pp. 133-135.

[142] Como consecuencia de estos acuerdos fue modificado el reglamento de régimen interior estableciéndose que las plazas vacantes se cubrirían por oposición y que los ascensos se realizarían por escala de rigurosa antigüedad.

[143] Para todo ello, véanse las actas de las sesiones secretas de 19 y 20 de diciembre de 1916, 2, 3 y 23 de febrero de 1917; Actas secretas del Congreso de los Diputados, ACD.

[144] Acta de la sesión secreta de 22 de abril de 1922, ibídem.

[145] Acta de la sesión secreta del 6 de julio de 1922, ibídem.

[146] El número de escaños había ido aumentando al crecer el número de diputados, pero la mayor ampliación no se produjo hasta mucho más tarde, en 1970, cuando se tiró el muro con adornos de estuco que cerraba la zona posterior semicircular del piso inferior, incorporándose al hemiciclo el pasillo perimetral de tres metros de ancho, en el que se situaron nuevas filas de escaños que quedaron, por tanto, debajo de las tribunas del segundo piso.

[147] Para una descripción de la época, véase Gómez Bardají, Gómez Bardají y Ortiz de Burgos (1911). La descripción de las colecciones de arte del edificio, en Salvá (1997).

[148] En la sesión secreta de 16 de julio de 1918 protestó el diputado conservador Pedro Seoane de aquella prohibición y fue el liberal Francisco Barber quien le explicó las razones.

[149] Todas las obligaciones y distribución de funciones se recogían en el Reglamento de las dependencias del Congreso de los Diputados, Madrid, 1917.

[150] Para Azorín y Fernández Flórez como cronistas parlamentarios, véase Cuenca Toribio (1995), caps. II y III.

[151] Fernández Flórez (1964): “Un hombre terrible”, 20 de junio de 1916.

[152] Acta de la sesión secreta de 6 de julio de 1922, en Actas secretas del Congreso de los Diputados, ACD, p. 17.

[153] DSC, 16 febrero 1876, núm. 2, pp.12 y ss.; DSC, 26 de febrero de 1876, núm. 11, pp. 329-332; DSC, 3 de marzo de 1876, núm. 13, pp. 249-256.

[154] DSC, 28 abril de 1914, núm. 15, pp. 401-408.

[155] DSC, 29 de mayo de 1916, núm. 15, pp. 312-315.

[156] Para todo esto, véase Martínez Sospedra (1974).

[157] Véanse, por ejemplo, las crónicas sobre el debate parlamentario de comienzos de 1920 en Nuestro tiempo: “La crisis ferroviaria”, pp. 83-109, “El problema ferroviario. Existencia de la crisis y exposición de sus causas”, pp. 192-221.

[158] DSC, 7 de mayo de 1918, núm. 36, p. 951.

[159] La discusión en el acta de la sesión secreta del 22 de abril de 1920, en Actas secretas del Congreso de los diputados, ACD, pp. 10-11.

[160] Acta de la sesión secreta de 6 de julio de 1922, ibídem, pp. 20-21.

[161] DSC, 20 de julio de 1922, núm. 98, pp. 3953-3973.

[162] Véanse sus crónicas del 2 de julio de 1922: “Dietas a los diputados” y del 10 de julio: “Un mal negocio”, en Fernández Flórez (1964), vol. II, pp. 67 y ss.

[163] DSC, 30 de noviembre de 1922, núm. 11, pp. 4436-4438.

[164] Para una opinión de la época sobre todo ello, la situación existente en España en comparación con la normativa europea, véase Bugallal y Araujo (1921).

[165] Para las peripecias, véase Sánchez Guerra (1912) y también los documentos reunidos en el expediente “Suplicatorios 1904-1918”, Legajo 655, Serie general, ACD.

[166] En el debate sobre la reforma del reglamento se presentó una proposición en la que se establecía una clasificación por delitos de los suplicatorios pendientes. Lo recogen Gómez Bardají, Gómez Bardají y Ortiz de Burgos (1915), p. 676.

[167] Tal fue el sentido de un voto particular de Gabino Bugallal, miembro de aquella primera Comisión de Suplicatorios, oponiéndose a la denegación de uno de ellos. Lo reproducen Gómez Bardají, Gómez Bardají y Ortiz de Burgos (1915), pp. 701-702.

[168] Acta de la sesión secreta de 30 de noviembre de 1914, en Actas secretas del Congreso de los Diputados, ACD.

[169] Acta de la sesión secreta de 28 de septiembre de 1916, ibídem.

[170] En el archivo del Congreso de los Diputados se conservan los listados de los suplicatorios con sus motivos —artículos de prensa en una proporción abrumadora— y el resultado del debate (denegación o aprobación), pero no hemos podido encontrar actas de la Comisión de Suplicatorios.

[171] Para un resumen de los acontecimientos y de los documentos y cartas que los acompañaron, véase F. Soldevilla: El año político. 1917, pp. 411-423 y 453-454.

[172] Véase, sin ir más lejos, el estudio clásico de Ostrogorsky, publicado originalmente en 1902, sobre “la organización de la democracia” en Estados Unidos e Inglaterra. Ostrogorsky (1979).

[173] Barthelemy (1934), cap. III.

[174] Schulze (1987), pp. 81 y ss.

[175] Sobre los grupos parlamentarios en la Restauración véase Morales Arroyo (1988), pp. 417-439.

[176] Martorell Linares (1996a).

[177] DSC, 3 de febrero de 1920, núm. 64, p. 2213.

[178] Declaraciones del conde de Romanones en El Imparcial, 30 de noviembre de 1915.

[179] Ibídem.

[180] Para las actitudes dentro del partido en este momento y la decisión de volver al aislamiento rompiendo todo lazo con los republicanos y reformistas, véase Juliá (1997), pp. 102-104.

[181] Véase el capítulo I.

182] Véase la circular de 3 de junio de 1913 de Miguel Villanueva, llamando la atención a los diputados sobre la importancia del trabajo de las secciones, en las que se examinaban los asuntos y se compulsaban las opiniones antes de ser objeto de deliberación pública en el pleno; en Gómez Bardají, Gómez Bardají y Ortiz de Burgos (1915), p. 688.

[183] Así lo denunció el diputado conservador Eloy Bullón en el debate de reforma del reglamento de 1918. DSC, 26 de abril de 1918, núm. 28, pp. 668-669.

[184] DSC, 19 de enero de 1915, núm. 20, p. 375.

[185] Véase la intervención de Salvatella respecto a la formación de la Comisión de Suplicatorios en las Cortes de 1914, en DSC, 1 de mayo de 1914, núm. 18, p. 428.

[186] DSC, 29 de abril de 1918, núm. 30 p. 740, y 30 de abril de 1918, núm. 31, p. 756.

[187] DSC, 20 de abril de 1922, núm. 23, p. 820.

[188] Para la discusión con Sánchez Guerra véase DSC, 21 de abril de 1922, núm. 24, pp. 855-861.

[189] Para una exposición pormenorizada del caso francés en contraste con el inglés, de su evolución histórica y de los debates que la acompañaron, véase Cuevas y Cuevas (1925) y Barthelemy (1934).

[190] Actas de las reuniones de la Comisión Permanente de Estado de 16 de marzo y 3 de julio de 1922, y de 23 de junio y 3 de julio de 1923; Legajo 559, Serie General, ACD.

[191] Véanse los comentarios absolutamente negativos de Cuevas y Cuevas (1925), pp. 61-65.

[192] En el Archivo del Congreso de los Diputados se han conservado algunas actas de las reuniones de las comisiones. No hay de todas ellas, y no todas son igual de explícitas. En algunos casos se limitan a notificar los asuntos sobre los que se habló, en otros, sin embargo, el acta recoge parte de los contenidos de los debates.

[193] Texto mecanografiado: “Al Congreso”, en Documentos interesantes, Legajo 655, Serie General, ACD.

[194] Acta de la reunión de la comisión del 22 de julio y otra sin fecha pero que debe corresponder a esos mismos días, ibídem.

[195] Actas mecanografiadas de ambas reuniones ibídem. Hubo otras reuniones anteriores, una segura el 2 de noviembre, pero no se han conservado las actas. Para los trabajos de los servicios del Congreso durante el verano pueden verse las cartas cruzadas entre Gómez Bardají y el presidente de la comisión, Alvarado, conservadas en el legajo antes citado.

[196] Véanse las conclusiones a las que llega Linz (1972), y el capítulo III de este libro.

[197] Maura Gamazo (1934), capítulo “El parlamento”, pp. 102 y ss. La cita final en p.108.

[198] Salvador Canals: “Las Cortes durante veinte años”, en “Crónica de política interior”, Nuestro tiempo, 1917, pp. 355-379. La cita en p. 359.

[199] Cillán Iturrospe (1985), p. 113.

[200] DSC, del 11 de mayo al 18 de junio de 1914, núms. 25 a 53.

[201] DSC, del 7 de junio al 1 de julio de 1916, núms. 22 a 41.

[202] José Ortega y Gasset: “Ideas políticas. Ejercicio normal del Parlamento”, I, II y III, El Sol, 28 de junio, 1 y 2 de julio de 1922.

[203] Sánchez Guerra (1923), pp. 10-11.

CAPÍTULO V

GOBIERNO Y PARLAMENTO: LAS REGLAS DEL JUEGO

[204] Linz (1997), p. 105. Sobre reglas de juego en la elaboración de políticas públicas, véase Lindblom (1991).

[205] La cita de Dubois, en España, 16 de marzo de 1916, núm. 60. El Sol, 21 de julio de 1918.

[206] La primera cita es del artículo “Obstrucción”, Enciclopedia Espasa, Madrid, 1920. La segunda corresponde a Jiménez Aquino (1901), p. 19. Véase también González Posada (s. f.). La observación sobre el Senado español, en Nigro (1918), p. 109. Teoría de la obstrucción, en Pérez-Serrano (1983).

[207] La Época, 28 de abril de 1905. Canals, “Crónica de política interior”, Nuestro Tiempo, 1917/4, p. 358. Un testimonio similar, en Navarro Reverter, DSC, 1 de mayo de 1912, núm. 106, p. 2870. Entre los críticos de la Restauración, véase Maura Gamazo (1930), vol. I, p. 8. Entre sus defensores, Ossorio (1930), p. 134.

[208] El Imparcial, 1 de mayo de 1912.

[209] Para el caso inglés, Reynaert (1884), tomo I, pp. 382 y ss. El texto también ofrece una visión general sobre el obstruccionismo y las armas para combatirlo en los parlamentos europeos del siglo XIX. Jellinek (1991), p. 67.

[210] Véase Duverger (1981), pp. 94-97; Panebianco (1990), p. 110 y ss.; Varela Ortega (1977), pp. 357 y ss. Sobre las relaciones clientelares, Moreno Luzón (1995) y (1996). El concepto de facción se utiliza en el sentido de “grupos específicos de poder” en el seno de un partido; Sartori (1992), pp. 98 y ss.

[211] DSC, 20 de enero de 1915, núm. 121, p. 3807.

[212] El Imparcial, 14 de noviembre de 1915, ABC, 16 de noviembre de 1915.

[213] La Sociedad Agrícola Requenense, en El País, 9 de octubre de 1916. Ortega y Gasset (1967), p. 117. Luis de Armiñán, DSC, 20 de junio de 1914, núm. 56, p. 1523.

[214] Baldomero Argente del Castillo, DSC, 19 de junio de 1914, núm. 55, p. 1494. Sobre la representación de intereses económicos locales en el Congreso, véase Martorell Linares (1996b).

[215] Sobre las competencias del presidente del Consejo, el ministro de Gobernación y el presidente del Congreso, en relación a la disciplina en la mayoría, véase, por ejemplo, El País, 19 de mayo de 1916, o La Época, 2 de octubre de 1916. Sobre la figura del whip y el porcentaje de asistencia en el Parlamento inglés, véase Lancier (1977) pp. 64 y ss. y Fair (1986). Azaña (1997), p. 180. Sobre la débil disciplina de voto en los partidos de la Tercera República Francesa, véase Duverger (1996), pp. 121 y ss.

[216] La carta aparece reproducida en La Época, 15 de junio de 1912.

[217] La caracterización de los dos tipos de control parlamentario, en Solozábal (1997), p. 20. Sobre el caso italiano, véase Napoli (1997).

[218] Voz “Parlamentario”, Enciclopedia Espasa, Madrid, 1921.

[219] Un ensayo de conceptualización sobre votos de confianza, cuestiones de Gabinete y demás iniciativas parlamentarias que cuestionen el respaldo de las Cámaras a un Gobierno en regímenes parlamentarios, en Strom (1990), pp. 1-22.

[220] La cita corresponde al título de un artículo de Luis Araquistáin, en España, 29 de junio de 1916.

[221] DSC, 1 de mayo de 1914, núm. 18, p. 429.

[222] Dos ejemplos de reuniones entre Gobierno y minorías sobre prelación de dictámenes, en La Estafeta, 29 de diciembre de 1901 y El Imparcial, 19 de noviembre de 1915. Sobre el trámite parlamentario del proyecto de Santiago Alba, véase Martorell Linares (1998).

[223] Véase al respecto, por ejemplo, la disputa entre el republicano Barriobero y el presidente Sánchez Guerra, en DSC, 9 de enero de 1920, núm. 47, pp. 169 y ss.

[224] El Imparcial, 30 de noviembre y 4 de diciembre de 1915, respectivamente.

[225] Arranz y Cabrera (1996).

[226] Mora (1923), pp. 11 y ss.

[227] La Industria Nacional, 29 de noviembre de 1914, núm. 83, p. 787.

[228] Romanones (1947), p. 81.

[229] La relación del número de sesiones por legislatura, así como las fechas de convocatorias, aperturas, suspensiones, clausuras y disoluciones pueden verse en Fernández Segado (1992), cuadro 4.

[230] Los datos proceden de DSC, legislatura de 1921, índice, pp. 523 y ss.

[231] Algo similar ocurría en el Parlamento de la Tercera República Francesa, donde “la defensa de la libertad de palabra de los parlamentarios y de su derecho de control al Gobierno” bloqueó la mayoría de las reformas dirigidas a desarrollar la eficacia legislativa de las Cámaras hasta 1940; Guiral y Thuillier (1980), p. 246 y ss.

[232] Sobre la reforma del Reglamento, Cillán García de Iturrospe (1985), Cabrera (1996) y el capítulo I de este libro.

[233] Costumbre que en algunas ocasiones provocó el lamento de las minorías; véase DSC, 13 de abril de 1920, núm. 104, p. 5901.

[234] Una interesante reseña de la campaña obstruccionista liberal, por proceder de un observador extranjero, en Nigro (1918), pp. 119 y ss.

[235] Ortega y Gasset (1967), p. 99. Relaciones entre sufragio universal y fortalecimiento del caciquismo, en Dardé (1985). El aumento del número de distritos propios, en Maura Gamazo (1934), pp. 108 y ss. La repercusión del cambio de tendencia electoral en las mayorías parlamentarias, en Martorell Linares (1996a).

[236] Silvela (1902), p. 724.

[237] La información procede de la base de datos elaborada por Mercedes Cabrera, Luis Arranz y Fernando del Rey, y consultas de prensa periódica.

[238] El País, 11 de junio de 1914.

[239] Cierva, en DSC, núm. 121, 20 de enero de 1915, p. 3807.

[240] Para la actitud de los castellanos, véase, por ejemplo, El Imparcial, 28 de noviembre de 1914. Los conflictos sobre la zona franca del Puerto de Barcelona, en Colomines y Companys (1993).

[241] Sobre la campaña de la Lliga en 1915, Olivari (1983), pp. 181 y ss. La cita de Cambó y la legitimación de la estrategia regionalista en estos años, en Cambó (1987), pp. 224 y ss.

[242] Los cálculos de Romanones, en El País, 10 de enero de 1916 y La Época, 1 de diciembre de 1915.

[243] El temor de Alba al precedente de la Lliga en 1915, en Olivari (1983), pp. 237 y ss. Pabón resalta el miedo liberal a un movimiento similar al de Solidaridad Catalana en 1907; Pabón (1952), p. 434.

[244] Cambó (1987), p. 235. Valoraciones similares de la estrategia de la Lliga, en La Tribuna, 4 de septiembre de 1916, El Imparcial, 18 de noviembre de 1916.

[245] Sobre la obra de Alba véanse García Delgado, Roldán y Muñoz (1973), y Cabrera, Comín, García Delgado (1989). El trámite del proyecto en el Congreso, en Martorell Linares (1998).

[246] Véase, por ejemplo, El Imparcial, 30 de noviembre de 1916 y La Época, 7 de diciembre de 1916.

[247] La cita regionalista, en La Época, 6 de diciembre de 1916.

[248] La cita procede de Revista de Economía y Hacienda, 14 de junio de 1919. Sobre la relación entre legitimidad y eficacia, véase Linz (1987), pp. 36 y ss.

[249] La cifra del déficit, en Comín (1988), pp. 580 y ss.

[250] España Económica y Financiera, 26 de julio de 1919.

[251] Seignobos (1950), p. 305.

[252] DSC, legislatura de 1921, índice, pp. 523 y ss., y legislatura de 1922, índice, pp. 598 y ss.

[253] Sobre la lucha emprendida por Prieto contra el régimen desde el Parlamento, véase Juliá (1997), pp. 111 y ss.

[254] Más sobre la reforma del Reglamento en el capítulo I. El rechazo de los grupos pequeños, en Posada (1923), p. 121 y Cabrera (1996). Véase también Cillán García de Iturrospe (1985).

[255] DSC, 29 de enero de 1920, núm 6, p. 2144.

[256] Indalecio Prieto, DSC, 3 de febrero de 1920, núm. 62, p. 2233.

[257] El distanciamiento entre empresarios y políticos, en Rey Reguillo (1992), p. 279 y ss., y Escudero (1994).

[258] DSC, 13 de enero de 1920, núm. 50, p. 1762.

[259] La descripción del ambiente de la Cámara, en F. Soldevilla, El año político. 1922, Madrid, p. 307.

[260] Guiral y Thuillier (1980), pp. 245 y ss.

[261] Guiral y Thuillier (1980), p. 245.

[262] Remond (1983), pp. 39-41 y 71-73, Maier (1988), p. 117. Ambos, también, para la legislación por decreto. En Francia ibíd., pp. 577 y 621-622 y en la Alemania de Weimar, pp. 520 y ss.

CAPÍTULO VI

LAS VOCES DEL ANTIPARLAMENTARISMO CONSERVADOR

[263] Carl Weihe fue director de la revista de ingeniería Technik und Kultur, entre 1921 y 1934[el dato y la cita, en Herf (1990), p. 368].

[264] Diccionario biográfico… (1970), p. 306.

[265] Lo de la generación que nació con el siglo es una paráfrasis del título del libro autobiográfico de Salaya (1953), jonsista de los de primera hora, de los de Ramiro Ledesma, y falangista de pro después.

[266] Todos estos datos, en la propia obra de Bofarull y Romañá (1945).

[267] Ibíd., pp. 127-128 y pássim.

[268] Ibíd., pp. 20 y 132-139.

[269] Todo el párrafo se inspira en Defrasne (1990), pp. 5-49.

[270] Una pintura, sintetizada y puesta al día, de esos cambios acelerados, que la mayoría de los autores señalan como marco de la crisis cultural e ideológica que se produce en las décadas previas a la Primera Guerra Mundial, en Fusi (1997), pp. 11-75 y ss. Para la crisis del pensamiento europeo en las décadas previas a 1914, Stuart Hughes (1972), pp. 25-247; Stromberg (1995), pp. 198-205 y 259-342, y Mosse (1997), pp. 9-162.

[271] Aparte de las obras citadas de Stuart Hughes, Stromberg y Mosse, véanse las certeras páginas de Payne (1982), pp. 46-49 y en una versión más enriquecida y ampliada, id. (1995), pp. 37-52; Mayer (1984), pp. 251 y ss., y Defrasne (1990), pp. 42-43.

[272] Roberts (1980), pp. 228-230. Cf. también lo que escribe Philippe Burrin en la obra colectiva dirigida por Ory (1992), pp. 322 y ss.

[273] Aunque lo mejor es leer directamente sus obras, las tesis de estos autores aparecen resumidas en cualquier manual de historia de las ideas. También Stuart Hughes (1972), pp. 183-247.

[274] Roberts (1980), pp. 231-232.

[275] Cf. Burrin, y P. Ory (1992), p. 324. Una relación completa de las diferentes manifestaciones nacionales del nuevo conservadurismo autoritario previas a 1914, en Payne (1982), pp. 39-45 e id. (1995), pp. 53-99. Lo de Barrès, en Defrasne (1990), pp. 44-45. Una introducción en castellano a la figura y al pensamiento de Maurras, en González Cuevas (1994), que analiza su influencia en España y remite a más bibliografía.

[276] Una reflexión sobre la transformación del sistema político y de las relaciones entre los diversos poderes como consecuencia de la guerra, en Rémond (1983), pp. 23-75. Para las consecuencias en esa dirección de la coyuntura y las políticas económicas, Aldcroft (1989), pp. 15-97 y Pollard (1991), pp. 324 y ss.

[277] El cinismo, en Stromberg (1995), p. 335. El resto, en Mosse (1997), pp. 77-91 y 101-102 y Luebbert (1997), pp. 337 y pássim.

[278] Cf. lo que dice P. Burrin en Ory (1992), p. 322.

[279] Una panorámica general de la herencia de la guerra, en Stuart Hughes (1972), pp. 271-317. Para Jünger, aparte de la consulta de su extensa obra, muy de actualidad tras su reciente fallecimiento, puede verse el interesante análisis de Herf (1990), pp. 154-232. Para Schmitt, también Herf, op. cit., pp. 246-257 y el sugerente estudio introductorio de Manuel Aragón al mismo Schmitt (1990), pp. IX-XXXVI. Lo de Spengler, en Stromberg (1995), pp. 365-366 y ss. El resto, en Mosse (1997), pp. 145-147.

[280] El nuevo organicismo, que nutrió los regímenes conservadores y fascistas en la Europa de entreguerras, en realidad no hizo sino unificar ideas surgidas en el período anterior pero que habían ido por separado hasta entonces: el estado orgánico, la elite y el caudillo. Ver Mosse (1997), pp. 147-148. La retórica del cataclismo, en Luebbert (1997), pp. 338-339. Para la significación antiliberal, autoritaria y corporativa del movimiento de reacción conservadora, Maier (1988). La lógica anticomunista, en Berstein y Becker (1987). También, Nolte (1994). Una panorámica del proceso de paramilitarización conservadora generado en Europa por el miedo al bolchevismo, en González Calleja y Rey Reguillo (1995), pp. 15-53. El encuadre general de la crisis de las democracias, en Linz (1991).

[281] Jiménez Campo (1979), pp. 43-44 y 89. Un trabajo sugerente sobre la mentalidad conservadora en la Restauración es el de López-Cordón (1985).

[282] Cf. García Canales (1977), pp. 9-14, 41-42 y 91-96; la proyección de estas cuestiones en la Dictadura de Primo de Rivera, en id. (1980). También, Elorza-Arranz-Del Rey (1986), pp. 22-50.

[283] García Canales (1977), pp. 42, 51-80 y 98-130. Se extraen conclusiones sobre la izquierda en Arranz (1986). Un estudio del deslumbramiento que supuso la “democracia orgánica” en las izquierdas españolas de finales del siglo XIX y principios del siglo XX, en Fernández de la Mora (1985).

[284] Una caracterización genérica del tradicionalismo católico, en el trabajo de Catherine Brice incluido en Ory (1992), p. 278. García Canales (1977), pp. 43 y ss. estudia algunos de los autores tradicionalistas mencionados. Rodríguez Jiménez (1997), pp. 19-51 ofrece una síntesis de las corrientes reaccionarias antiliberales hasta 1914. La tesis de la resurrección es central en la obra de González Cuevas, incluido su último trabajo de (1998).

[285] Síntesis de interés, en Rodríguez Jiménez (1997), pp. 43-47 y 52, y González Cuevas (1997). La calificación de primeros regeneracionistas, en Blinkhorn (1979), p. 63. Véase, igualmente, Canal Morell y González Calleja (1992). No deja de ser significativo que el pensador tradicionalista Enrique Gil Robles tomara parte en las respuestas de contestación, organizados por el Ateneo de Madrid, a la obra Oligarquía y caciquismo de Joaquín Costa, figura paradigmática de la reacción regeneracionista. Esa presencia constituye un exponente más de la implicación interesada de la extrema derecha en la movilización antiliberal acaecida en esas fechas. Ver Alzaga (1973), p. 230.

[286] Cf. los capítulos II y V de este libro, Seco Serrano (1979) y Martorell Linares (1997).

[287] Todo esto está inspirado en Martorell Linares (1997), p. 158 y Boyd (1990), pp. 141 y 146.

[288] Cuando se habla aquí de movilización, no se hace en su significado exclusivamente electoral. La literatura sobre la movilización sindical en el período de 1914-1923 es ya muy abultada. Con todo, la mejor visión de síntesis continúa siendo la de Meaker (1978). Para los profesionales y funcionarios, Villacorta Baños (1989). Los propietarios, empresarios y patronos, en Rey Reguillo (1992). La calle como espacio de las luchas políticas entre el mundo conservador y sus impugnadores obreristas, en id. (1997) y González Calleja y Rey Reguillo (1995), pp. 71-174. De las luchas políticas y de la evolución del mapa electoral se ocupa el capítulo II de este libro.

[289] Cf. Roldán-García Delgado-Muñoz (1973) y García Delgado (1985); Fraile Balbín (1991) y Rey Reguillo (1992).

[290] Los datos puntuales sobre Ortega, en Boyd (1990), pp. 125 y 191. Sus posiciones ambiguas y resignadas ante la idea de la dictadura, en Elorza (1984), pp. 135, 160-171 y pássim.

[291] Salaverría como precedente fascista, en Jiménez Campo (1979), pp. 101-103. La influencia de Maurras en él, Azorín y D’Ors, en González Cuevas (1994). Para Maeztu, también id. (1993b) y (1998), pp. 65-77. D’Ors fascista, en Cacho Viu (1997), pp. 15-48.

[292] La identificación de católico y extrema derecha, en Mina (1986), p. 150. La reforma del reglamento, en Cabrera (1996) y Martorell Linares (1997), p. 142 y 159. Una útil y sintética visión de conjunto de las extremas derechas entre 1913 y 1923, en Gil Pecharromán (1994), pp. 9-37.

[293] Cf. García Canales (1977), p. 120 y Mina (1986), p. 153. Una apreciable síntesis de lo que significó el carlismo en el siglo XIX, en Blinkhorn (1979), cap. 1.

[294] Esto último, en Rodríguez Jiménez (1997), pp. 48-49. El resto, en Blinkhorn (1979), pp. 43-46 y González Cuevas (1998), p. 52.

[295] Cf. Blinkhorn (1979), p. 57-58; Mina (1985), pp. 116-117 e id. (1986), pp. 153-154; González Cuevas (1993a), p. 412 e id. (1998), pp. 54 y 56.

[296] Cf. Mina (1986), pp. 149 y 156-158 y 163-164 y Blinkhorn (1979), pp. 51, 63 y 67.

[297] Aquí se utiliza el término “católico” en su acepción estrictamente política. Cf. Mosse (1997), pp. 44-61; Pazos (1993), que incluye trabajos sobre el desarrollo del catolicismo social en diversos países, y Montero (1993), pp. 10-11, 15 y pássim, para el carácter reactivo.

[298] En el clima referido, durante la primera parte de la Restauración la excepción fue la Unión Católica de Pidal, corriente integrada en el Partido Conservador de Cánovas. Cf. Urigüen (1986); Robles (1988); Lannon (1990), pp. 145-159 y 162-163; Hibbs-Lissorgues (1995); García Escudero (1983); González Cuevas (1998), pp. 43-47. La lógica clerical-anticlerical, en Cueva Merino (1994) y (1997).

[299] Cf. Montero (1993), pp. 36-38. Para las ligas católicas y otras manifestaciones políticas clericales, Valls (1993), pp. 21-72; Comes Iglesias (1993); Ruiz Sánchez (1994); Bueno Madurga (1996) y Mateo Avilés (1997). La germanofilia, en Cuenca Toribio (1979), p. 325. Lo del Sagrado Corazón, en Lannon (1990), pp. 47-48 y 175-201 para la proyección social de la movilización política católica. Para esto también, Benavides (1973) y (1978); Andrés Gallego (1975) y (1984); Montero (1983); y Castillo (1977) y (1979).

[300] Las divisiones, en Montero (1993), pp. 45-46 y 52. La campaña contra la Concentración Liberal, en Malerbe (1985), p. 32; González Calbet (1986), p. 106, Lannon (1990), p. 165 y Moreno Luzón (1998). Para los católicos en aquella postguerra, El Debate en concreto, es útil Guasch (1993).

[301] Quienes en su día resaltaron el contenido supuestamente demócratacristiano del PSP fueron Alzaga (1973), pássim y Tusell (1986), pp. 102-118, que por otra parte, esta tesis al margen, dan una información rica sobre esta experiencia política. También da información Ordovás (1993). La mejor caracterización, a nuestro modo de ver, es la de Lannon (1990), pp. 172-174.

[302] Philippe Burrin, en Ory (1992), p. 325 y Payne (1982), p. 29. El nacimiento del maurismo, en Tusell y Avilés (1986), pp. 45-71 y González Hernández (1990), pp. 44-79.

[303] La germanofilia, en González Hernández (1990), p. 53 y Tusell y Avilés (1986), pp. 73 y ss. El resto, en García Canales (1977), p. 126 y González Cuevas (1993a), p. 381, y (1998), pp. 88-96.

[304] González Hernández (1990), pp. 47-48 y 150.

[305] La unión de las derechas, en Mina (1986), p. 151. El resto, en González Hernández (1990), pp. 45, 57, 69 y 85.

[306] Cf. Tusell y Avilés (1986), pp. 133-189, y González Hernández (1990), pp. 87-96. Para el conflicto constitucional alrededor de la prórroga de los presupuestos, véase el capítulo V.

[307] González Hernández (1990), pp. 102-104 y 112-113, y Cabrera (1985b), p. 176 y ss. La mejor biografía del Maura anterior a 1913 es la de González Hernández (1997). Una biografía de conjunto en Tusell (1994). Véase también para su proyecto político Cabrera (1985a) y (1985c). Agradezco a Miguel Martorell el dato sobre el acta de diputado.

[308] Cf. García Canales (1977), p. 129; González Cuevas (1993a), pp. 384-405 y Cabrera (1985b), pp. 184 y ss.

[309] Cf. Alzaga (1973), pp. 262-263; Tusell y Avilés (1986), pp. 161-294; Jiménez Campo (1979), pp. 93-97; Bengoechea y Rey Reguillo (1993). Una visión muy superada de los efectos miméticos del fascismo es la de Pastor (1975).

[310] Para el Centro de Acción Nobiliaria, González Cuevas (1993c). Pero, como advierte este autor, no conviene confundir la parte con el todo, pues un sector de la aristocracia permaneció fiel a las instituciones liberales hasta el final. Lo del sindicalismo católico, en Castillo (1977). Las guardias cívicas, en González Calleja y Rey Reguillo (1995). Una guía práctica del significado de la política de intereses asumida por los grupos sociales organizados, en Linz (1988), pp. 67 y ss.

[311] La caja de Pandora, en Payne (1986), p. 151. El potencial revolucionario, en Boyd (1990), pp. 98-99. Los funcionarios y profesiones liberales, en Villacorta Baños (1989).

[312] Villacorta Baños (1990), pp. 341-503.

[313] Ibíd., pp. 331-333 y 341-342.

[314] Cf. Winston (1989) y Rey Reguillo (1992), pp. 451-682.

[315] Laguía Lliteras (1922).

[316] Los rasgos, en Winston, op. cit., pp. 110-167, principal estudioso, y Rey Reguillo, op. cit.

[317] Una introducción al pensamiento tecnocrático y sus apóstoles, en Touchard (1979), pp. 625-627. El modernismo reaccionario, en el magnífico estudio de Herf (1990).

[318] Los ingenieros en España, en Castillo (1996), pp. 236-241; su papel en las “estrategias burguesas” durante la República de Weimar, en Herf (1990), pp. 318-392; también, Maier (1988) para tales estrategias de forma más general. Lo de las guardias cívicas, en González Calleja y Rey Reguillo (1995), donde se analizan también las posiciones de la Entente Internacional que dio cobertura al movimiento.

[319] Rey Reguillo (1992), pp. 818-830.

[320] Ibíd., pp. 685-699 y pássim.

[321] Ibíd., pp. 707-747 para lo del partido agrario y 788-794 para el resto.

[322] Ibíd., pp. 106-143, 315-447, 451-682 y 794-818; Bengoechea (1994), pp. 173-283 y (1998).

[323] Rey Reguillo (1992), pp. 290-303, 307-312 y 831-864.

[324] La indiferencia generalizada y la hostilidad, en Ben-Ami (1984), pp. 9-67; González Calbet (1987), pp. 19-111 y 117; y Boyd (1990), pp. 307-323.

[325] Vanaclocha (1981), pp. 55-70. Un estudio completo sobre los militares en los decenios interseculares es el de Núñez Florencio (1990).

[326] Cf. Payne (1986), pp. 97, 104, 109, 116, 126, 133 y 138. Cardona (1983), pp. 47-49, 54, 82 y 105-109. Boyd (1990), p. 50.

[327] El mejor estudio sobre las Juntas es el de Boyd (1990), pp. 69-171. Lo del orden público, aunque todos los autores lo indican, sobre todo en Ballbé (1983), pp. 225-303. Cf. también para una visión global del militarismo en el período, Payne (1986), pp. 137-195; Cardona (1983), pp. 44-80 y Seco Serrano (1984), pp. 255-300. La fuerte apoyatura civil en Cataluña, en Rey Reguillo (1992), pp. 464-650 y González Calleja y Rey Reguillo (1995), pp. 55-103.

[328] Vanaclocha (1981), pp. 56-57 y ss. y Gómez Navarro (1991), pp. 305-320.

[329] Cf. Cardona (1983), pp. 69, 73-75 y 78; Boyd (1990), pp. 68, 193, 284, 306; Gómez Navarro (1991), pp. 354-356, y Malerbe (1985), pp. 32-33. El mejor estudio de este período es el de González Calbet (1986), pp. 101-120 e id. (1987), pp. 19-116, aunque da un cuadro negativo sobre el esfuerzo del poder civil por contener al poder militar. Una interpretación apegada a los papeles personales de Miguel Primo de Rivera es la de Tusell (1987).

[330] Las comillas son de Seco Serrano (1984), pp. 303 y ss. También id. (1979), pp. 172 y ss. En Tusell (1987) es central el mismo argumento. El ejército alfonsino, en Cardona (1983), p. 87 y Gómez Navarro (1991), p. 355.

[331] Cf. Cardona (1983), p. 54; Malerbe (1985), p. 33; Payne (1986), pp. 106-107; González Calbet (1987), p. 52; Boyd (1990), pp. 91 y 191-192; Ben-Ami (1984), pp. 28-29; Gómez Navarro (1991), pp. 105-108 y 111-115.

[332] Todo ello y otros elocuentes datos que aquí no se detallan de la deriva autoritaria y militarista del Rey, en Malerbe (1983), pp. 33-36; Ben-Ami (1984), pp. 45-67; González Calbet (1987), pp. 46-47, 52, 111-116 y passim; Boyd (1990), pp. 302 y 308-317; Gómez Navarro (1991), pp. 115-126 y ss. En todas estas obras se argumenta con razonamientos e información convincentes la implicación del Rey, por activa o por pasiva, en el golpe.

Una profunda reflexión sobre el paso del liberalismo a la democracia en España en el periodo de entreguerras.

La Monarquía de la Restauración (1875-1923) y su larga experiencia constitucional y parlamentaria pasaron a la historia sepultadas por el peso de la denuncia regeneracionista de ser aquel un régimen de oligarquía y caciquismo, y de la condena de los profesionales de la política y del parlamentarismo estéril y agonizante que el general Primo de Rivera utilizó para justificar su golpe de Estado de septiembre de 1923.

Mera «hechura» de los gobiernos, en absoluto representativas, ineficaces tanto en su tarea legislativa como en la fiscalizadora, las Cortes habrían ocupado un espacio político subordinado y secundario, carente de interés. Sin embargo, un análisis de lo que el Parlamento representaba, de las relaciones entre la mayoría y las minorías, de lo que ocurría en el hemiciclo y en los pasillos, de las reformas introducidas en el reglamento para tratar de paliar los efectos de una creciente fragmentación en el sistema de partidos, del fuego cruzado a que se vio sometido por los viejos y nuevos abanderados de la cultura antiparlamentaria, obliga a reconsiderar muchos de los tópicos acuñados y a mirar con otros ojos la crisis del régimen.

SOBRE MERCECES CABRERA

Mercedes Cabrera (Madrid, 1951) es política, politóloga e historiadora. Entre 2006 y 2009 fue ministra de Educación y Ciencia y de 2004 a 2011 fue diputada del Congreso por Madrid. Entre sus libros cabe destacar La patronal ante la Segunda República. Organizaciones y estrategia (1931-1936), La industria, la prensa y la política. Nicolás María de Urgoiti (1869-1951), Juan March (1880-1962), Jesús de Polanco. Capitán de empresas y El poder de los empresarios. Política y economía en a España contemporánea (1875-2010), coescrito con Fernando del Rey.

© 1998, 2017, Mercedes Cabrera, José Luis Gómez-Navarro, Miguel Martorell Linares, Javier Moreno Luzón y Fernando del Rey Reguillo

© 2017, Penguin Random House Grupo Editorial, S. A. U.
Travessera de Gràcia, 47-49. 08021 Barcelona

ISBN ebook: 978-84-306-1879-8

Diseño de cubierta: Penguin Random House Grupo Editorial / Nora Grosse

Imagen de cubierta: © Getty Images

Conversión ebook: Arca Edinet S. L.

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