INTRODUCCIÓN

La crisis y el futuro de la democracia

La insatisfacción popular con la forma como funciona realmente la democracia y su desconfianza en las instituciones existentes se han disparado. El descontento se deriva en gran medida del hecho de que muchos gobiernos han perdido su capacidad de gobernar eficazmente porque muchos problemas colectivos requieren ahora ser gestionados a mayores escalas. Los cambios tecnológicos sostenidos y el proceso consiguiente de globalización propulsan el desbarajuste de la democracia y la gobernanza del mundo. Algunas recetas tradicionales, como el refuerzo de la soberanía nacional, de la capacidad del estado o de los partidos políticos ideológicos, ya no funcionan; a veces incluso pueden ser contraproducentes. La era de la democracia representativa centrada en los estados nacionales soberanos ha quedado atrás. Una gobernanza eficaz y responsable requiere un conjunto renovado de instituciones en los niveles local, nacional, continental y global. La globalización erosiona la democracia y la solución es globalizar la democracia.

Veámoslo un poco más. Las nuevas tecnologías para la comunicación, la automatización y la inteligencia artificial se extienden a través de las fronteras y parecen imparables. La globalización resultante implica un amplio tráfico de información, migraciones humanas masivas, inversiones de capital transnacionales y comercio transfronterizo. Sectores cruciales de la economía son dirigidos por grandes corporaciones transnacionales y plataformas tecnológicas que escapan de las regulaciones y los impuestos estatales. Cuestiones relevantes como la ciberseguridad, el refugio y asilo, los movimientos de capitales, el comercio, las pandemias, los recursos energéticos, el tráfico de drogas, el terrorismo, la proliferación de armas nucleares o el cambio climático requieren una coordinación y una gestión a gran escala.

Todo esto crea enormes perturbaciones en las economías desarrolladas, la mayoría de las cuales tienen estados nacionales con regímenes democráticos. Los estados tradicionales con soberanía exclusiva no pueden funcionar bien en un mundo globalizado porque han perdido el control de muchos problemas críticos que ahora deben abordarse a nivel internacional o global. Las instituciones políticas en la mayoría de los países no se ajustan a la interdependencia del mundo.

La globalización tecnológica y económica se ha extendido especialmente desde los años noventa. Pero la Gran Recesión iniciada en 2008, que afectó principalmente a los países democráticos desarrollados, especialmente en Europa y Estados Unidos, exacerbó las dislocaciones económicas, el bajo rendimiento de los gobiernos y la decepción popular. Por todas partes surgieron reacciones nacionalistas. La pandemia iniciada en 2020 por el coronavirus también ha demostrado que vivimos en un mundo globalizado, así como que las instituciones actuales no están adaptadas para gobernar efectivamente esa interdependencia.

Nuestro análisis sugiere nuevas vías hacia una gobernanza más representativa, eficaz y responsable. Los procedimientos para seleccionar representantes y altos funcionarios y para tomar decisiones deben promover la eficiencia y el consenso político, no la división y la polarización. Una mayor eficacia del gobierno puede requerir la reasignación de poderes en múltiples niveles territoriales, cada uno adaptado para abordar problemas que implican diferentes escalas de eficiencia y demandas sociales concretas. Y debe haber claridad de responsabilidad en todos los niveles para que los gobernantes y los responsables de la toma de decisiones rindan cuentas de su desempeño y sus resultados. Nos preguntamos si estas estructuras complejas todavía pueden llamarse «democracia» y cómo debemos adaptarnos a estos nuevos entornos.

Ira, miedo y esperanza

En la primera parte del libro, «La Gran Disrupción», analizamos los graves cambios económicos y sociales que subyacen a la crisis política en curso, especialmente la escisión de la clase media y la consiguiente polarización social y política.

También prestamos atención a las emociones políticas, las cuales se han intensificado en la práctica en los últimos tiempos y son objeto de estudios psicológicos innovadores. Las personas afectadas por los cambios económicos y sociales se indignan y reaccionan contra los gobernantes y las instituciones cuando no se cumplen sus expectativas. En general, la ira es una emoción política favorable al cambio de la cual pueden beneficiarse los partidos y candidatos de oposición. Como en algunas crisis recientes, los airados tienden a gritar: «¡Que se vayan todos!»

Al otro lado de la contienda, los gobernantes incompetentes o desafortunados que no pueden cumplir sus promesas o augurios anteriores pueden recurrir a inducir miedo, otra emoción política básica. El miedo a amenazas externas, ya sean enemigos, competidores o inmigrantes, junto con la sospecha de que el cambio puede ser para peor, puede reducir las expectativas, doblegar la ira contra los gobernantes decepcionantes y hacer que los ciudadanos insatisfechos se resignen o acepten la situación existente.

A su vez, la esperanza surge con nuevas expectativas de un cambio positivo. En la segunda parte del libro, «El futuro global», evaluamos y discutimos prácticas y cambios que pueden ayudar a que la democracia perdure y prospere. Para no producir nuevas decepciones, un futuro esperanzador para la democracia necesita propuestas claras y viables de instituciones capaces de proveer políticas públicas eficaces. Una división clara de tareas entre los gobiernos locales, nacionales, continentales y globales debería fomentar la cooperación multipartidista e interterritorial y producir políticas de consenso.

Todas las fuentes de citas y referencias se presentan al final del libro. Incluimos solo dos Gráficos (en las páginas 25 y 142) que apoyan nuestros dos argumentos principales: primero, el apoyo popular a la democracia depende en gran medida del desempeño del gobierno; segundo, revivir y consolidar la democracia en el mundo actual requiere combinaciones institucionales innovadoras de democracia directa, gobierno representativo y gestión de los expertos.

La Gran Disrupción: Ira y miedo

La democracia es como un buen matrimonio. Casi todo el mundo dice que les gustaría compartir uno; algunas personas lo consiguen, otras no; y muchas de las que lo consiguen lo arruinan.

De hecho, casi todo el mundo dice que está a favor de la democracia. La mayoría de la gente en la mayoría de los países así lo declara. Incluso los regímenes autoritarios rinden homenaje a la democracia al adoptar su nombre.

Sin embargo, algunos países la consiguen; otros no. La difusión de la democracia se ha estancado en aproximadamente la mitad de los países y un poco más de la mitad de la población mundial, y apenas ha progresado desde principios de siglo.

Y muchas democracias existentes se han deteriorado. En los países desarrollados, existe una desconfianza generalizada en los gobiernos y una amplia insatisfacción con el desempeño de los regímenes democráticos.

El estado de ánimo en algunos países democráticos comenzó a cambiar después del final de la Guerra Fría a fines del siglo XX. En el período anterior, las amenazas de un ataque nuclear de la Unión Soviética, una invasión de las tropas soviéticas o una toma del poder por los comunistas habían dado a los gobernantes democráticos occidentales una amplia latitud para la toma de decisiones, no solo en política exterior sino también en políticas domésticas estrechamente relacionadas con aquella. Durante la mayor parte del período de la Guerra Fría, la mayoría de los ciudadanos en Estados Unidos y Europa occidental temía las amenazas exteriores y buscaba o aceptaba dócilmente la protección del gobierno. Como resultado, muchos gobernantes pudieron guardar secretos de estado, sus acciones en políticas públicas casi nunca fueron evaluadas seriamente, disfrutaron de un discreto respeto de los medios a su privacidad y obtuvieron reverencia e incluso devoción de los gobernados. Pero con la caída del Muro de Berlín y la disolución de la Unión Soviética, los gobernantes democráticos occidentales perdieron la coartada de la amenaza soviética, incluida la guerra nuclear, y los ciudadanos perdieron el miedo.

Con esa puerta abierta, la Gran Recesión iniciada en 2008 y la pandemia iniciada en 2020 generaron expresiones de frustración e ira respecto del mediocre desempeño de los gobiernos democráticos. Como consecuencia, la atmósfera política actual en muchos países democráticos es la opuesta a la que había sido durante el período anterior: está dominada por la desconfianza general en el gobierno, un escrutinio atento de las prácticas de corrupción, abundantes filtraciones de planes y mensajes confidenciales, frecuentes escándalos sobre asuntos privados, negocios o affaires sexuales de cualquier politicastro, y fuertes demandas de mayor transparencia y responsabilidad. Proliferan las protestas airadas, las derrotas de los gobiernos, la emergencia de nuevos candidatos y partidos y la demagogia. La difusión de los medios digitales y las redes sociales ha contribuido en gran medida al caótico alboroto.

Las reacciones adversas visibles más recientes en regímenes democráticos bien establecidos, que analizaremos en las páginas siguientes, incluyen el derrocamiento electoral de muchos partidos gubernamentales, especialmente en el sur y el este de Europa, el sorprendente referéndum y catastrófico proceso del Brexit, y la extravagante elección y mandato de Donald Trump como presidente de Estados Unidos. También hay degeneraciones de antiguos regímenes democráticos o liberales en países menos desarrollados, incluida la degradación de algunos gobiernos en América Latina, la deriva de algunos gobiernos electos hacia el autoritarismo, como en Rusia, Tailandia, Turquía, y otras recesiones. En todo el mundo la gente parece adoptar los principios de la democracia como un ideal, pero en muchos lugares se descuida su encarnación real y se descuidan las prácticas y reglas democráticas. En comparación con varias décadas atrás, hay más democracia, pero menos gobernanza.

La Gran Disrupción afecta más a los regímenes democráticos desarrollados. Por el contrario, la democracia prospera, en gran medida de forma inesperada, en algunos países pobres con poca riqueza, pero con un notable desempeño político y económico, como India, Indonesia y otros recién llegados. Mientras la democracia está en crisis en muchos países desarrollados, florece en algunos países subdesarrollados.

Al mismo tiempo, subsisten más dictaduras de las esperadas. Algunos gobernantes autoritarios demuestran su resiliencia y obtienen el consentimiento o incluso el apoyo popular gracias a un desempeño económico positivo, como está sucediendo, de manera más prominente, en China.

Observamos, por lo tanto, contra una vieja tradición en las ciencias sociales, que un alto desarrollo económico no garantiza una democracia de alta calidad, que la democracia puede existir sin mucho desarrollo, y que las dictaduras pueden perdurar cuando pueden apoyarse en un crecimiento económico sustancial.

El mal desempeño de los gobiernos tiene enormes consecuencias políticas porque el apoyo popular a la democracia y sus instituciones depende principalmente de su eficacia para producir resultados satisfactorios ampliamente distribuidos. El desempeño del gobierno y el crecimiento económico relativo cuentan más que el nivel absoluto de desarrollo para explicar el éxito, la resiliencia o la crisis de diferentes regímenes políticos en todo el mundo.

La pérdida por la política nacional de importantes poderes de toma de decisiones tiene el notorio efecto secundario de la banalización de las campañas políticas y la mayor visibilidad de la cruda ambición de los políticos profesionales. Los partidos gubernamentales tradicionales, incapaces de cumplir como era habitual, son rechazados y están en declive. Los partidos existentes son reemplazados o secuestrados por nuevas candidaturas. Como el trabajo regular de la mayoría de los políticos no requiere muchas habilidades profesionales o técnicas en políticas públicas, los aspirantes a cargos son reclutados entre personas con poca experiencia en asuntos públicos y con escasos méritos y calificaciones. La mayor parte de la acción política se convierte en agitación y propaganda. La cooperación multipartidista se desvanece, aumenta la polarización y proliferan los conflictos institucionales y las crisis constitucionales.

Este cambio gigantesco puede explicar muchas reacciones negativas, airadas y hostiles de los votantes contra los gobernantes en ejercicio. La evaluación ciudadana del desempeño de los gobiernos no está determinada por los resultados reales por sí mismos, sino, como se ha observado con respecto a otras actividades humanas en recientes estudios psicológicos, por cómo se relacionan con las expectativas anteriores. Las recesiones económicas son especialmente fatales para la democracia en los países desarrollados porque la gente estaba acostumbrada a vivir con un crecimiento sostenido en una atmósfera complaciente y esperaba que la tendencia continuara. Las expectativas son la madre de todas las frustraciones.

Por el contrario, en países subdesarrollados con bajas expectativas basadas en la pobreza y el estancamiento económico del pasado, los cambios internacionales y tecnológicos inesperados son más que bienvenidos y los gobiernos pueden parecer exitosos. Si esto sucede dentro de una estructura democrática formal, la gente puede estar muy satisfecha con la forma como funciona la democracia.

Cuadro 1

Desconfianza en los gobiernos nacionales

e insatisfacción con la democracia

Muchas encuestas y estudios recientes inspiran y respaldan nuestros puntos de vista. Una encuesta del Pew Research Center en treinta y ocho países democráticos en 2017 mostró que, por un lado, más de dos tercios de las personas encuestadas están a favor de la democracia representativa, y menos de un cuarto daría la bienvenida a un régimen autoritario.

Por otro lado, menos de la mitad de las personas encuestadas dicen estar satisfechas con la forma como funciona la democracia en sus países. En Estados Unidos, menos de una quinta parte de los ciudadanos declara confiar en el gobierno en los últimos años, lo que implica una enorme disminución desde las más de tres cuartas partes que así lo expresaban a principios de la década de 1960. Las encuestas de Gallup muestran que la confianza en los poderes legislativo y ejecutivo electos es menor que la confianza en la instancia arquetípica de un cuerpo de expertos no electos, el poder judicial, que supera los dos tercios. En el sur y el este de Europa, menos de un tercio y un cuarto de los ciudadanos, respectivamente, están de alguna manera satisfechos con la forma como funciona la democracia, según la serie del Eurobarómetro. En América Latina, la mayoría de la gente en la mayoría de los países todavía cree que «la democracia es preferible» a cualquier otra forma de gobierno, pero menos de un tercio de los encuestados declaran, en promedio, estar satisfechos con la forma como funciona la democracia en su país, según el Latinobarómetro.

La confianza en los gobiernos nacionales y la satisfacción con la forma como funciona la democracia disminuyen, en gran medida como consecuencia del empeoramiento de su desempeño, en un entorno cada vez más complejo que incluye escalas de eficiencia pública tanto pequeñas como muy grandes. Según lo interpreta el politólogo Russell Hardin, la disminución de la confianza pública en el gobierno nacional puede ser «el resultado inevitable del papel decreciente del gobierno en la era de la globalización económica».

Una lectura optimista puede ver en los países democráticos actuales más una desconfianza crítica, concebida como una actitud de sospecha, cautela y vigilancia con respecto a los gobernantes, la cual «puede ser inherente a las sociedades democráticas vibrantes», que una desconfianza despectiva que implique un rechazo general del ideal y los principios de la democracia, según la distinción elaborada por el politólogo Tom W. G. van der Meer. También debe notarse que la desconfianza y la insatisfacción aumentan en los países donde se han formado nuevos gobiernos nacionalistas y populistas, mientras que los ciudadanos de estos países no parecen disminuir su apoyo genérico a la democracia después de estas experiencias. Esto sugiere que es posible concebir mejoras futuras de las formas en que la democracia, como principio general, puede funcionar en el mundo actual.

Véanse las referencias al final del libro.

1. NO ES UNA CUESTIÓN DE DESARROLLO,

SINO DE EFICACIA

Estamos estancados. La difusión de la democracia en el mundo durante las primeras décadas del siglo XXI no ha cumplido con las expectativas de una expansión continuada de las formas de gobierno basadas en la libertad, las elecciones abiertas y la vigencia del derecho. El número y la proporción de países bajo control colonial o con regímenes dictatoriales disminuyeron regularmente durante varias décadas desde la Segunda Guerra Mundial. Se esperaba que la tendencia continuara. En cambio, vemos ahora que si bien muchas dictaduras crean miseria, otras en países con diferentes niveles de desarrollo, incluida, de manera más notoria, China, permanecen en pie y parecen prosperar.

Al mismo tiempo, muchas democracias existentes en países desarrollados, que se suponía que estaban «consolidadas», como en Estados Unidos y la Unión Europea, han estado sufriendo turbulencias internas hasta el punto de que surgen preocupaciones sobre su mayor deterioro o incluso su supervivencia. En contraste, las democracias en algunos países subdesarrollados, como India e Indonesia, pueden brindar buenos resultados a sus ciudadanos y aumentan su apoyo popular.

El desarrollo no garantiza la democracia

La asociación entre desarrollo económico y democracia está en cuestión. Desde finales del decenio de 1950 y principios del de 1960, el postulado de que solo los países desarrollados podrían tener una democracia efectiva ganó gran influencia, especialmente a partir de las obras del sociólogo político Seymour Martin Lipset y sus muchos seguidores. En ese momento, apenas había dos docenas de democracias en el mundo, casi todas en países ricos y desarrollados, mientras que gran parte del resto del mundo vivía en la pobreza y bajo autocracias o dominación colonial. A partir sobre todo de las referencias británica y norteamericana, Lipset identificó «algunos requisitos» para que exista y florezca una democracia: el desarrollo económico y la legitimidad política.

Para ciertos intérpretes, el énfasis en el nivel de desarrollo implicaba que, a largo plazo, un alto desarrollo económico traería consigo una modernización cultural y política general que incluiría el establecimiento y la consolidación de la democracia. Este enfoque inspiró políticas para la promoción o el apoyo de la democracia en diferentes partes del mundo por los Estados Unidos, la Unión Europea, así como por el Banco Mundial y otras instituciones globales. Al mismo tiempo, algunos dictadores en países relativamente subdesarrollados utilizaron la doctrina como una coartada para posponer la apertura política de sus regímenes.

Varias experiencias recientes han mostrado una disminución del impacto del desarrollo económico en el cambio democrático. Hemos visto cómo la prosperidad económica puede ser compatible con dictaduras que, precisamente gracias a esa prosperidad, pueden perdurar. En general, las dictaduras sobreviven utilizando diferentes formas de control y represión, pero la provisión de algunos resultados positivos también les ayuda. Los gobernantes autoritarios pueden ofrecer un intercambio: privar a los sujetos de sus libertades y participación a cambio de compensarles con prosperidad económica y otros resultados.

El suministro de prosperidad por el régimen está relacionado con la legitimidad política: el segundo «requisito» de Lipset. La legitimidad no es solo una creencia o un juicio moral sobre el derecho de los gobernantes a gobernar, sino que tiende a basarse en su buen desempeño. Es la eficacia del régimen para resolver problemas colectivos y aplicar políticas apropiadas, especialmente con respecto a la economía, lo que «puede fortalecer, reforzar, mantener o debilitar la creencia en la legitimidad», como señaló el politólogo Juan Linz. En una autorrevisión después del final de la Guerra Fría en el decenio de 1990, cuando el número de democracias se había multiplicado, Lipset adoptó la idea y declaró: «Lo que las nuevas democracias necesitan, sobre todo, para lograr legitimidad es la eficacia, particularmente en la arena económica.»

Sin embargo, ha resultado que el buen desempeño de un gobierno, especialmente con respecto a la economía, puede legitimar cualquier régimen, no solo una democracia sino también un gobierno autoritario, especialmente en países subdesarrollados. Tras observar esto, los politólogos Bruce Bueno de Mesquita y George W. Downs señalaron «un hecho ominoso y poco apreciado: el crecimiento económico, en lugar de ser una fuerza para el cambio democrático en los estados tiránicos, a veces se puede utilizar para fortalecer los regímenes opresivos». El crecimiento económico expande los recursos a disposición de los gobernantes dictatoriales y «a corto plazo también tiende a aumentar la satisfacción de los ciudadanos con su gobierno, lo que hace menos probable que apoyen un cambio de régimen».

El crecimiento económico puede favorecer el régimen existente, sea cual sea. Con el crecimiento económico, un régimen autoritario existente puede evolucionar hacia formas más liberales o ser reemplazado por una fórmula democrática, como suponía la teoría tradicional. Pero si resulta ser lo suficientemente eficaz, puede ser cada vez más legitimado y respaldado debido a la apreciación de la gente por el desempeño de los gobernantes en el poder.

La importancia de la legitimidad del gobierno sostenida por su eficacia en la promoción del crecimiento económico puede explicar el éxito político tanto de la India democrática como de la China dictatorial, así como de los regímenes en otros países subdesarrollados cuyas economías han estado creciendo a altas tasas durante varias décadas. Por eso una gran mayoría de los ciudadanos indios y chinos «confían [en que] el gobierno está haciendo lo correcto para su país». Del mismo modo, la mayoría de las democracias ricas incapaces de proporcionar altas tasas de crecimiento económico durante la reciente Gran Recesión experimentan niveles más bajos de confianza de sus ciudadanos o una desconfianza abierta, como se muestra en una encuesta mundial de Pew Center resumida en el Gráfico 1.

Un punto clave es que, con la tecnología existente, y dependiendo del entorno institucional, los países pobres tienen más potencial de crecimiento económico que aquellos que ya han alcanzado altos niveles de bienestar. El cambio social ascendente y la mejora en las condiciones de vida pueden estar más al alcance de los indigentes que de aquellos que ya están en la cima. Y, como fue observado por Juan Linz y debe ser aplicado a las democracias maduras, los resultados opuestos, la ineficacia en la ejecución de políticas, «debilita la autoridad del estado y, como resultado, debilita su legitimidad».

Las democracias ricas están en crisis, las democracias pobres pueden prosperar

A diferencia de las dictaduras vulnerables, la mayoría de las democracias maduras bajo estrés han demostrado ser resistentes a las crisis y han sobrevivido como tales. Pero muchos regímenes democráticos en los países ricos se han descompuesto. En gran parte debido a ciertas consecuencias del cambio tecnológico y la globalización, la efectividad de los gobiernos en la ejecución de políticas apropiadas y su eficacia para asegurar un crecimiento económico sostenido se han deteriorado enormemente. Sabíamos que las recesiones económicas tienden a erosionar y hundir los regímenes autoritarios, pero no se había observado que también pudieran corroer regímenes democráticos bien establecidos. El bajo rendimiento debilita la legitimidad de las autoridades y el consiguiente apoyo social a los arreglos institucionales y políticos existentes, sean cuales sean.

Al menos desde la Gran Recesión, las fuentes últimas de la ineficacia de los gobiernos democráticos pueden estar fuera de su alcance porque pueden ser internacionales o ser desencadenadas por transformaciones tecnológicas y económicas imprevisibles e incontrolables. Sin embargo, esto no ha disuadido a los ciudadanos decepcionados de responsabilizar a los gobernantes democráticos por los malos resultados. Por supuesto, protestar y culpar a los políticos en condiciones de libertad es mucho menos incómodo que rebelarse contra gobernantes autoritarios. Aprovechando las libertades políticas y civiles, los ciudadanos de países democráticos decepcionados con el desempeño de los gobernantes los han estado reemplazando mediante espectaculares cambios de partidos políticos existentes, sistemas de partidos, coaliciones de gobiernos, candidatos tradicionales y presidentes y primeros ministros en ejercicio, como describiremos con más detalle más adelante.

La mayoría de la gente, siguiendo la sugerencia de Winston Churchill, sigue apoyando la democracia como el menos malo de todos los regímenes que se han probado o inventado, como dijimos al principio. Pero la percepción popular de malos resultados gubernamentales erosiona el apoyo a las instituciones, los gobiernos y los partidos existentes. A la mayoría de la gente le gustan la noción y los principios de la democracia –como les gustaría un buen matrimonio ideal–, pero, para volver a usar nuestra comparación, puede que no les guste la pareja actual o el arreglo institucional existente y lo echen a perder. Por la misma razón que las dictaduras caen cuando no cumplen, los regímenes democráticos existentes en los países desarrollados se han visto afectados por la falta de eficacia del gobierno durante el período más reciente.

La democracia no está reservada para los países desarrollados. No es un bien de lujo solo disponible para los ricos, sino que puede establecerse inicialmente en cualquier nivel de pobreza y puede existir sin mucho desarrollo económico.

Aproximadamente la mitad de los regímenes democráticos y mucho más de la mitad de la población mundial que vive en democracia se encuentran en países relativamente pobres. Más precisamente, hay 93 países con democracia en el mundo (según Polity IV para 2018). Aproximadamente la mitad de estos países democráticos, 45, pueden considerarse relativamente pobres, mientras que la otra mitad, 48, son relativamente ricos, dependiendo de si están por encima o por debajo de la renta anual media mundial (17.300 dólares per cápita para todo el mundo, incluidos los países democráticos y los no democráticos, que también es el nivel en el que generalmente se traza la línea de pobreza en Estados Unidos).

Más concretamente, alrededor de 4.100 millones de personas, o el 55% de la población mundial, viven en una democracia. De estos, el 57% vive en un país pobre, según esa medida. Sin contar la XXL India, la proporción de personas que vive en una democracia en un país relativamente pobre es aún tan alta como el 37% de todas las que viven en una democracia.

India es, por supuesto, el caso más destacado. La democracia se adoptó inicialmente después de la independencia, cuando el país era extremadamente pobre, la economía era principalmente agraria y la mayoría de las personas eran analfabetas. En ese momento, casi todos los observadores fuera de India predijeron un rápido colapso del experimento, e incluso ahora algunos académicos tradicionales están desconcertados con el caso y lo excluyen chuscamente de sus análisis porque no se ajusta a la doctrina clásica.

Sin embargo, India no es una excepción. Las primeras democracias modernas, como Noruega, Suiza, Reino Unido o Estados Unidos, también habían adoptado un amplio sufragio masculino para elecciones competitivas en el siglo XIX cuando eran bastante pobres, tan pobres como lo era la India a mediados del siglo XX, o como lo son ahora, a niveles similares de renta per cápita (en poder adquisitivo), países dictatoriales como, por ejemplo, Azerbaiyán o Egipto.

La democratización, por lo tanto, no se asocia necesariamente con altos niveles de desarrollo económico. La teoría tradicional de la modernización económica, cultural y política conjunta erró porque se basó en una observación miope de un pequeño número de democracias ricas exitosas durante un corto período. Pero el número de casos se cuadruplicó en las décadas siguientes e incluyó muchos países con estructuras económicas y culturales mucho más dispares. Los estudiosos de la democracia en el decenio de 1960 ni siquiera sabían lo que no sabían: miraban al mundo como una foto cuando en realidad era una película de largo metraje con acción, drama, crimen, horror, hazañas heroicas o incluso alguna comedia romántica con final feliz. Cuando la democracia comenzó a extenderse por todo el mundo, las proposiciones generales inferidas de unas pocas experiencias previas no se cumplieron.

Las caídas de las dictaduras ocurren, de hecho, a diversos niveles de desarrollo económico. A menudo van acompañadas por episodios de recesión económica o son provocadas por una crisis política derivada de una ineficacia flagrante para resolver problemas colectivos importantes, como una derrota militar, presiones extranjeras, colapsos coloniales, la sucesión del dictador u otros fracasos de gobernantes autoritarios, incluidos el abuso ejecutivo o los escándalos de corrupción, los cuales destruyen la legitimidad que pudieron haber recibido antes. Este es el punto principal sobre el cambio de régimen: puede ocurrir cuando los gobernantes existentes fallan a sus súbditos al no poder cumplir con sus expectativas, a cualquier nivel de desarrollo económico. La democracia no es el resultado del éxito económico. Es más bien el resultado del fracaso de la dictadura. Cuando las dictaduras dan buenos resultados, pueden sobrevivir; pero algunos éxitos alimentan las expectativas optimistas de la gente, y cuando no logran cumplir en consecuencia, las dictaduras tienden a caer.

Cuando los gobernantes autoritarios bien establecidos decepcionan a sus súbditos, el intercambio de libertad política y participación por eficacia económica deja de funcionar. La pasividad política de los ciudadanos ya no da frutos cuando las autoridades existentes aparecen como incompetentes. Entonces los gobernantes son vistos cada vez más como ilegítimos. Si los costos de la acción colectiva impuestos por el control y la represión no son demasiado altos, lo cual es mucho decir, la gente puede comenzar a protestar por el mal desempeño del gobierno y exigir libertad y participación. Muchas protestas y rebeliones contra dictaduras ineficaces no han tenido éxito, pero algunas sí. En otros casos, los gobernantes autoritarios han respondido con reformas moderadas de las que han acabado perdiendo el control. Cualquiera que sea el tipo de proceso, que analizaremos más adelante, la mayoría de las democracias existentes en el mundo se han establecido desde el decenio de 1970, no necesariamente en países altamente desarrollados, sino generalmente en períodos de recesión económica y crisis políticas que erosionan fatalmente los regímenes autoritarios establecidos.

Expectativas insatisfechas

Muchas personas que viven en democracias desarrolladas o de nivel medio se indignan por el mal desempeño de los gobiernos y reaccionan contra los gobernantes, la clase dirigente o el sistema político en su conjunto. Gran parte de estas protestas se deben a expectativas no satisfechas. Los ciudadanos de los países ricos acostumbrados a largos períodos de prosperidad y movilidad social ascendente se resienten enormemente de las depresiones económicas y las dislocaciones sociales. A la inversa, los recién llegados al desarrollo disfrutan de las novedades de apertura exterior y cambio tecnológico y están relativamente satisfechos con el desempeño de sus gobiernos. Los perdedores ricos se sienten peor que los ganadores pobres.

El desempeño de un gobierno tiende a ser juzgado en relación con las expectativas o aspiraciones anteriores. Ha habido largas discusiones entre los politólogos sobre si los ciudadanos eligen principalmente a candidatos y partidos mediante un «voto retrospectivo» basado en el desempeño anterior del gobernante, o dan más importancia a las promesas y los programas de futuro. Parte de la confusión proviene de no entender que, en un régimen democrático representativo, la única ocasión para hacer responsables a los gobernantes de su desempeño pasado aparece cuando se presentan a reelección. Probablemente también se ha exagerado el supuesto de que mucha gente se entusiasma con promesas de un futuro más prometedor. En cualquier caso, parece razonable que cualquier votante tenga en cuenta la información sobre el historial del gobierno en ejercicio para juzgar la credibilidad de los candidatos, el probable cumplimiento de nuevas propuestas y la calidad de las decisiones políticas futuras. Como cuando cualquiera de nosotros elige un fontanero o un pintor para hacer un trabajo en casa, prestamos atención al desempeño pasado y las características personales de los aspirantes.

Las expectativas políticas están determinadas por las experiencias pasadas y las promesas y los planes anteriores de los políticos. Hace muchos años, el psicólogo Kenneth C. Squires y sus coautores observaron que «unas reglas concretas definidas por la repetición constante de un estímulo pueden generar una expectativa sobre la continuación de su aparición en el futuro». Más recientemente, el biólogo Moshe Bar escribió que «las expectativas pueden formularse en base al conocimiento adquirido a través de la experiencia a largo plazo». Como lo sintetizaron los psicólogos Gillian Butler y Freda McManus, «los patrones de actividad neuronal experimentados en el pasado se codifican y almacenan de tal manera que determinen las expectativas sobre el futuro, y las respuestas son sensibles a si esas expectativas se cumplen o no».

Tras un largo período de buen desempeño del gobierno, crecimiento económico y movilidad social ascendente, la gente puede esperar que la tendencia continúe y desencantarse cuando no sucede así. Los ciudadanos con una larga experiencia positiva de este tipo pueden incluso idealizar la democracia como un régimen que debería ofrecer más de lo que puede, como la justicia social u otros logros importantes. Como consecuencia, las recesiones y la pérdida de empleos, ingresos, riqueza, estatus o expectativas de mejora son muy perjudiciales para la sensación de que el gobierno está haciendo lo correcto. Las penas que se habían superado se vuelven intolerables cuando reaparecen; entonces los gobiernos son juzgados más por «la mejora que previenen» que por el daño que causan, como lo expresó Alexis de Tocqueville hace muchos años.¹

La evaluación del desempeño del gobierno basada en expectativas previas depende de cómo las personas reconstruyan el pasado, interpreten el presente y construyan el futuro. Aquí hay espacio para la manipulación política de las percepciones de la gente por políticos sin escrúpulos. Los gobernantes en ejercicio tienden a enfatizar cuán mejores son las cosas ahora de lo que solían ser, mientras que a los opositores les gusta hablar de cuán peores son las cosas ahora y cuán brillante y hermoso había sido el pasado. La gente puede sentir frustración incluso si sus condiciones de vida reales han mejorado, simplemente porque su reconstrucción del pasado puede que no se corresponda con el cambio real.

Las reacciones emocionales siempre son más fuertes cuando se incumplen las expectativas que cuando se cumplen. «Cuando ocurre el evento esperado, las confirmaciones puras de expectativas formuladas correctamente tienen poco valor informativo y, por lo tanto, no son relevantes para el sistema. Por el contrario, en los casos en que no se cumplen las expectativas iniciales [...] los errores de predicción tienen mucho mayor valor y relevancia», como han estudiado los neurólogos Karl J. Friston y Klaas E. Stephan. Dicho de manera más simple: «Las recompensas solo se notan en la medida en que ocurran de manera diferente a la prevista», según el neurocientífico Wolfram Schultz.

Se puede encontrar una escena relevante para observar estas reacciones en la economía política de las elecciones. En los países desarrollados acostumbrados a un crecimiento sostenido, si la economía funciona bien, los votantes pueden condonar la mala conducta privada de los políticos, pero no es más probable que voten por el gobernante de turno que en ocasiones anteriores. En cambio, si la economía se desacelera o aún más si entra en recesión, aumentan el desempleo o la inflación, los votantes se apresuran a castigar al partido gobernante. «Los votantes castigan a los gobernantes por los malos tiempos económicos, pero no los premian por los buenos tiempos», según resume el politólogo Roland Kappe. Del mismo modo, cuando los gobernantes parecen comportarse más o menos decentemente, la gente no está muy agradecida por esa dicha, pero cuando surgen escándalos de corrupción, le falta tiempo para quejarse.

La importancia de los dos problemas puede estar relacionada. La proliferación de escándalos no necesariamente significa que haya más corrupción o deshonestidad que en un período anterior más tranquilo. Por lo general, implica que el gobierno está funcionando peor de lo esperado. Debido al bajo rendimiento del gobierno, para muchos ciudadanos tolerar el robo ya no proporciona una compensación suficiente. Entonces surgen escándalos y protestas. La mala gestión o la incompetencia pueden generar inquietud o ansiedad por los resultados insatisfactorios, pero los escándalos de corrupción generan una ira y una hostilidad más fuertes contra los acusados. En tiempos de recesiones económicas inesperadas y escándalos políticos, muchos votantes están dispuestos a disfrutar de la oportunidad democrática de echar a los sinvergüenzas sin derramamiento de sangre.

Aversión a la pérdida y propensión al riesgo

Podemos aprender muchas cosas interesantes de estudios recientes en psicología. Las personas tienen «aversión a la pérdida», como lo calificaron los psicólogos Amos Tversky y Daniel Kahneman en su «teoría prospectiva» galardonada con el Premio Nobel. Esto básicamente significa que, para la mayoría de las personas, algunas ganancias se sienten como pérdidas, lo que magnifica las reacciones negativas a las expectativas incumplidas. El dolor que sienten las personas por una decepción es más intenso que la satisfacción causada por lo que reciben: «las pérdidas pesan más que las ganancias». Tversky y Kahneman dan el ejemplo económico de «una rebaja inesperada por un nuevo impuesto en el salario mensual, que se experimenta como una pérdida, no como una ganancia reducida».

Transportada a la política, esta idea significa que, en los países acostumbrados al crecimiento sostenido y la prosperidad, las personas pueden experimentar cualquier disminución en la tasa anual de crecimiento económico como una pérdida, aunque la tasa aún sea positiva. Cualquier reducción en la provisión regular de servicios públicos a la que la gente se ha acostumbrado y da por sentada, como la que puede imponerse mediante recortes presupuestarios u otras restricciones fiscales, también se siente como una pérdida, incluso si aún se reciben cantidades positivas importantes de servicios públicos.

Entonces, la frustración y el disgusto alimentan la ira, una de las emociones básicas en la política. Las personas airadas tienden a culpar a otros de que no se hayan cumplido sus expectativas. Perciben menos riesgo en situaciones nuevas y tienden a elegir opciones arriesgadas, una idea formulada por primera vez por los psicólogos sociales Jennifer Lerner y Dacher Keltner. Más concretamente en psicología política, «los ciudadanos airados se aferran firmemente a sus convicciones anteriores y son menos receptivos a nuevas consideraciones o puntos de vista opuestos. La ira es una fuerza movilizadora particularmente poderosa que motiva a las personas a tomar y apoyar acciones arriesgadas, de confrontación y punitivas», como explicaron Ted Brader y George Marcus.

En resumen: «En una situación de pérdidas, el aumento en la toma de riesgos es el resultado de una fuerte aversión a la pérdida que conduce a una preferencia por evitar una pérdida segura, independientemente de la probabilidad de obtener una ganancia en la apuesta», como lo demuestran numerosos experimentos psicológicos, como los de Marianne Habib y su equipo.

Podemos traducir estos hallazgos a la política electoral. Si, sobre la base de interpretaciones sesgadas, la gente siente que sus aspiraciones pasadas se han cumplido más o menos, puede ajustarse a la situación actual. Si sus malas experiencias anteriores les hubieran impedido esperar mucho, incluso podrían celebrar el logro. Sin embargo, si a la gente le va bien, pero muchos creen que sus expectativas no se están cumpliendo, pueden sentir que están en una situación de pérdidas, indignarse, culpar a los gobernantes, a la élite o a la clase dirigente, reaccionar de forma exagerada contra ellos por su traición, y abrirse a apoyar a cualquier provocador con mensajes nuevos y opciones arriesgadas. Dependiendo de las oportunidades ofrecidas por el sistema político existente, pueden surgir revueltas y muchas personas pueden votar por nuevos partidos y por candidatos que blanden grandiosas promesas positivas, incluso a riesgo de no obtener satisfacción ni siquiera de una pequeña fracción de ellas.

Tras una serie de decepciones con sucesivos candidatos y gobiernos, algunos ciudadanos pueden expresar su descontento no solo con el desempeño de gobernantes concretos sino también con «la forma como funciona la democracia», una pregunta típica en ciertas encuestas mundiales. Los sentimientos de «desconfianza en el gobierno» y otras instituciones también pueden crecer. «Es el deterioro [percibido] de las condiciones económicas y políticas lo que incita a un fuerte aumento en la insatisfacción de los ciudadanos con la democracia, y eso los lleva a atribuir mucha menos legitimidad a sus regímenes democráticos [...]. Los ciudadanos de los países más afectados por la Gran Recesión son los que más sufren de un déficit democrático, [aunque] todavía apoyen masivamente los principios democráticos», como concluyó un amplio estudio realizado por los politólogos Hanspeter Kriesi y Leonardo Morlino.

Todo esto también podría cambiar por los mismos mecanismos psicológicos que acabamos de presentar. Los neurólogos han señalado que los errores de predicción y la subsiguiente frustración de las expectativas «pueden desencadenar una actualización del conocimiento y adaptaciones del comportamiento. Al final [una decepción de las expectativas puede] ser beneficiosa, ya que puede conducir a una reacción de adaptación al entorno cambiante. Las discrepancias entre los eventos esperados y los reales son una de las principales fuerzas de aprendizaje», según lo elaborado por Andreja Bubic, Yves von Cramon y Ricarda I. Schubotz.

Tras una experiencia de decepción y la subsecuente reacción negativa exagerada que favorece alternativas políticas arriesgadas, los ciudadanos de los países desarrollados pueden adquirir un mejor conocimiento de las condiciones nacionales e internacionales de la economía, reducir sus expectativas y adaptarse a resultados mediocres. Mientras tanto, en los países en desarrollo exitosos, las personas que se sienten muy satisfechas con el desempeño del gobierno porque ha superado las expectativas pueden, por el contrario, aumentar sus expectativas y hacer que sea más difícil que continúen satisfechas con futuros procesos políticos. Las expectativas de la gente, las acciones de los gobiernos y las reacciones de agradecimiento o de castigo interactúan entre sí regularmente y difícilmente logran una armonía duradera.

La nueva desventaja del gobierno

Los candidatos gubernamentales y los partidos políticos con experiencia reciente en el gobierno han perdido la ventaja electoral frente a las candidaturas de la oposición que habían disfrutado después de la Segunda Guerra Mundial. Por lo general, se suponía que había una asimetría entre los partidos en la competencia electoral a favor de los que estaban en el poder. Cuando un gobierno o un líder del partido se presentaba a la reelección, se beneficiaba de sus buenos resultados. Giulio Andreotti, que había sido primer ministro de Italia siete veces, observó jocosamente que «el poder desgasta..., sobre todo a aquellos que no lo tienen».

Sobre la base de las elecciones al Congreso en Estados Unidos, se observó que la ventaja asimétrica de los candidatos en el poder se derivaba principalmente de su acceso a más recursos que sus oponentes y de su mayor visibilidad en los medios, tal como lo sintetizó el politólogo Morris P. Fiorina. El gobernante podía beneficiarse, sobre todo, de la provisión de bienes públicos como un crecimiento económico sostenido y una movilidad social ascendente. Pero, aunque los resultados fueran a veces de segunda categoría, un partido en el gobierno siempre podría seleccionar y difundir información suficientemente favorable sobre sus acciones.

En general, un gobernante podría contrastar las políticas reales ejecutadas por el gobierno y sus consecuencias concretas sobre el bienestar de los ciudadanos con los dudosos resultados hipotéticos de las propuestas presentadas por la oposición. La evaluación de un gobierno siempre puede basarse en hechos, mientras que la estimación de las promesas de la oposición puede basarse solo en hipótesis especulativas sobre lo que podría ocurrir. La ventaja del gobernante se derivaba en gran medida de estos sesgos informativos. Si se enfrentaban temporalmente con resultados mediocres, los votantes ignorantes y aversos al riesgo aún podrían apostar por el candidato mediocre conocido más que por el quizá mejor pero desconocido.

Sin embargo, esto cambió drásticamente durante los años de la Gran Recesión, cuando los gobiernos comenzaron a perder una elección tras otra. La ventaja del gobierno había sido sólida cuando las cosas iban más o menos bien, había una prosperidad sostenida y la gente estaba satisfecha con el desempeño de su país. Cuando estallaron las grandes crisis, muchos votantes se sintieron extremadamente decepcionados y la ventaja del gobierno se revirtió.

En realidad, los conceptos básicos del modelo siguen siendo útiles para comprender lo que está sucediendo. La asimetría entre el gobierno y la oposición continúa: los votantes evalúan el desempeño real del gobierno más intensamente que las promesas de la oposición, y prestan más atención a los resultados recientes que a los del pasado remoto. Pero si el gobierno no cumple con lo esperado, la asimetría puede girarse contra el gobierno. Si las abundantes noticias de los medios se vuelven desfavorables, la alta visibilidad de los gobiernos, que había sido una ventaja, se convierte en una carga. Fiorina ya había advertido que la posición de poder podría apoyarse en una ventaja informativa solo «si la información sobre el gobierno no era de contenido controvertido y, en consecuencia, tenía un impacto positivo».

Con un mal desempeño, la profusión de información es contraproducente, la credibilidad de los gobiernos puede caer bajo tierra, y los fuertes sentimientos negativos de los votantes por sentirse en una situación de pérdidas pueden superar cualquier ventaja que los gobiernos hayan tenido en el pasado. Las hipotéticas promesas arriesgadas de la oposición pueden convertirse en una apuesta atractiva en comparación con la ineficacia comprobada del gobierno. A medio o largo plazo, el buen desempeño previo de ciertos partidos en el gobierno aún puede hacer que algunos votantes se le mantengan fieles. Pero las decepciones recientes, especialmente para los jóvenes sin memoria personal de resultados pasados, tienden a tener más peso en las decisiones de los votantes.

El estallido de la Gran Recesión en 2008 en numerosos países demostró que cuando la economía se derrumba y la reputación de los gobernantes cae, muchos votantes piensan que, de perdidos, al río. Que pueda haber caídas de gobiernos, reemplazos de partidos tradicionales y otras convulsiones políticas después de una crisis económica no es una gran noticia. Los estudios académicos del sistema político de EE.UU. acuñaron una «teoría de la desilusión» para explicar la brecha que siempre tiende a formarse entre las expectativas de la gente sobre las virtudes de los gobernantes recién elegidos y la percepción posterior porque no cumplen lo previsto. Pero esta vez las dimensiones de la queja, la indignación y las reacciones posteriores no tienen precedentes.

Por lo general, «las crisis bancarias, monetarias, de inflación o de deuda conducen a una mayor polarización ideológica en la sociedad, a un mayor fraccionamiento del cuerpo legislativo y a una disminución del tamaño de la coalición gobernante. El tamaño de la coalición gobernante se reduce después de casi cualquiera [de esos] tipos de crisis y, al mismo tiempo, aumenta la fragmentación política», como observaron el economista Atif Mian y sus coautores.

A lo largo del siglo XIX y principios del XX, las crisis financieras se asociaron con altas tasas de rotación política en los países democráticos. La tendencia alcanzó su punto máximo durante la Gran Depresión del decenio de 1930, cuando numerosas democracias jóvenes quebraron. Más recientemente, la crisis de estanflación del decenio de 1970 coincidió con el final de largos períodos de dominio de un solo partido, como el mandato de cuarenta años de los socialdemócratas en Suecia. La crisis económica de principios del decenio de 1990 y el final de la Guerra Fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética también puso fin a varios sistemas de partidos duraderos basados en guerras frías domésticas. En Italia, los gobernantes demócrata-cristianos perdieron una elección por primera vez en cuarenta años y el partido se disolvió, al igual que su rival, el partido comunista, poco después de la disolución de la Unión Soviética. En Japón, los gobernantes liberal-demócratas también perdieron una elección por primera vez en cuarenta años, mientras que el partido socialista de izquierda en la oposición (que había promovido el desarme unilateral y la amistad con Corea del Norte, entre otras políticas) cambió temporalmente su nombre y luego se disolvió. Otras tempestades políticas comparables descendieron sobre otros países democráticos.

Sin embargo, esta vez fue diferente. En comparación con anteriores recesiones y depresiones, el impacto político de la Gran Recesión en el funcionamiento democrático parece haber sido de mayor magnitud y el que ha tenido el mayor impacto. La onda expansiva fue grande, primero, porque el nuevo escenario contrastaba con un largo período anterior en el Occidente democrático de prosperidad económica y alternancias pacíficas entre partidos de centro-derecha y de centro-izquierda que compartían posiciones políticas básicas y eran ampliamente apoyados por una clase media equilibrada. En Estados Unidos, fueron durante mucho tiempo los moderados republicanos y demócratas. En la mayor parte de Europa, conservadores, liberales o demócrata-cristianos, por un lado, alternaban con socialdemócratas o laboristas por el otro. Las democracias más recientes en el sur y el este de Europa también se habían adaptado a este modelo de equilibrio social, moderación política y formación de políticas consensuadas. Existía una amplia expectativa de que estas tendencias continuarían siendo fructíferas.

La disrupción política también fue enorme porque la gran recesión económica se produjo en un momento en que los partidos políticos ya estaban desacreditados y los sistemas de partidos tradicionales habían comenzado a fallar. El colapso de la legitimidad de los partidos no solo se derivó de sus débiles resultados en el gobierno, sino especialmente de su imbricación con finanzas privadas o estatales, grupos de presión y mangantes, así como de la cruda transparencia del interés propio de los políticos. La larga duración de una relativa estabilidad política hizo que los partidos evolucionaran de la madurez a la podredumbre.

En el análisis del politólogo Piero Ignazi:

Los partidos políticos han desperdiciado el aura que adquirieron en los primeros años posteriores a la Segunda Guerra Mundial como instrumentos esenciales de, y para, la democracia y la libertad, y para el bienestar general de su electorado. El largo viaje desde esa «edad de oro» hasta el siglo XXI ha terminado con un colapso espectacular en términos de confianza. Los partidos de hoy no logran ganarse los corazones y las mentes de los ciudadanos, no solo por el sesgo ontológico de ser un elemento de división, sino por su mala conducta.

Las consecuencias políticas de la Gran Recesión en condiciones de alienación partidaria han incluido la pérdida de elecciones de gobiernos, presidentes y primeros ministros, la disolución de partidos gubernamentales tradicionales, el surgimiento de nuevos grupos y candidaturas, en su mayoría extremistas, una mayor polarización de la competencia electoral y política, más fragmentación de los parlamentos, más dificultades para formar mayorías legislativas, más gobiernos minoritarios, gabinetes inestables, demoras en la adopción de políticas que eran más urgentes que nunca para abordar las fuentes de la crisis, suspensión de los gobiernos, elecciones anticipadas repetidas y una sensación de impotencia política que ha reforzado la frustración de la gente con los partidos y los gobernantes y su insatisfacción con el funcionamiento de las instituciones democráticas.

Votar contra los gobernantes se convirtió en la norma en las elecciones democráticas inmediatas al estallido económico y financiero de 2008. En algunos casos, ganó la oposición tradicional; en otros, los partidos tradicionales fueron secuestrados por grupos o candidatos populistas; aún en otros, nuevos partidos sin antecedentes llegaron al poder. En países con una segunda recesión, la desventaja del gobierno ha derrotado a diversos partidos en una serie de elecciones con alternancias durante más de una década.

Una acumulación de expectativas insatisfechas y de frustraciones con el desempeño de los sucesivos gobiernos tiende a producir insatisfacción no solo con el gobierno del momento sino con el régimen democrático. «Cuando los partidos fracasan, también falla la democracia popular», escribió el politólogo Peter Mair. «La democracia está en peligro por la brutal pérdida de confianza en los partidos», resume Piero Ignazi. La «falta de satisfacción con el desempeño de los partidos se expande a una insatisfacción con la democracia, a la propagación de una política cada vez más personalista y al nacimiento de nuevos partidos y líderes populistas e irresponsables», como lo captaron los politólogos Luciano Bardi, Stefano Bartolini y Alexander H. Trechsel.

2. CUANTA MENOS BURGUESÍA,

MENOS DEMOCRACIA

La burguesía como tal está en crisis. Se puede argumentar que hay muchas personas burguesas o acomodadas que viven de las rentas de la riqueza. Pero una clase media compacta con un papel de liderazgo para la innovación y una posición de equilibrio en las formas suaves de gobierno está desapareciendo. La dispersión de la clase media, que es una consecuencia importante de los cambios económicos y tecnológicos internacionales, explica gran parte de las vulnerabilidades políticas de los regímenes democráticos actuales en los países desarrollados.

A principios del siglo XIX, el teórico político inglés James Mill elaboró un temprano argumento a favor del papel político principal y estabilizador de la clase media. Mill fue el discípulo más directo y activo del fundador del utilitarismo liberal, Jeremy Bentham, y el padre del más famoso economista político, filósofo moral, miembro de la Cámara de los Comunes y favorito de los liberales progresistas John Stuart Mill. La Enciclopedia Británica encargó a James Mill, el padre, que escribiera el ensayo «Gobierno». Con un fuerte enfoque en la experiencia del momento en Gran Bretaña, sostuvo que los mejores líderes de la sociedad no eran los aristócratas, sino:

La clase que se describe universalmente como la parte más sabia y más virtuosa de cada comunidad: el rango medio... En Gran Bretaña los [miembros del] rango medio son numerosos y forman una gran proporción de todo el cuerpo social [...]. El rango medio, que da sus ornamentos más distinguidos a la ciencia, al arte y a la legislación misma, a todo lo que exalta y refina la naturaleza humana, es esa parte de la comunidad cuya opinión sería decisiva si la base de la representación se extendiera. Una gran mayoría de la gente en capas inferiores sin duda se dejaría guiar por sus consejos y su ejemplo.

Para este y otros pioneros de la democracia liberal, al rango o clase media se le asignaba un papel de liderazgo para toda la sociedad. La oportunidad de liderar no se derivaba de cualidades naturales especiales de sus miembros, sino de su posición económica y central en la sociedad, la cual le permitía mirar a ambos lados. En su propio interés, la clase media trataría de atraer a la clase alta o las clases bajas a sus propuestas, normas y valores, formando así una mayoría en la cual las instituciones económicas, sociales y políticas liberales podrían encontrar fundamento y apoyo.

Para poder desempeñar este papel, la clase media debería ser lo suficientemente amplia y, por lo tanto, la prosperidad económica debería estar generalizada. Si, por el contrario, la clase media fuera solo una capa delgada, sería aplastada como la mortadela en un emparedado, como sucedió en países donde la Revolución Industrial se detuvo a medio camino y frustró ese tipo de expectativas. Una burguesía embrionaria, si se la obligara a participar como socio subordinado en una coalición con las clases altas o bajas, no podría evitar la polarización, el conflicto o un gobierno probablemente autoritario.

A mediados del siglo XX, el sociólogo político Barrington Moore presentó el argumento sobre el fondo de un gran análisis histórico comparativo de la transformación política en varios países agrarios e industrializados. Moore sostuvo que, en contraste con los imperios autoritarios de larga vida y la mayoría de las monarquías en países agrarios, «una característica clave en las revoluciones burguesas es el desarrollo de un grupo en la sociedad con una base económica independiente, que supera los obstáculos a una versión democrática del capitalismo que han sido heredados del pasado». Como él resumió: «si no hay burguesía, no hay democracia».

Al observar cambios más contemporáneos, Seymour Lipset, ya citado, señaló que «una clase media más grande modera el conflicto al recompensar a los partidos moderados y democráticos y penalizar a los grupos extremistas». Aún más recientemente, el economista Daron Acemoğlu y el politólogo James A. Robinson también han sostenido que «la clase media juega un papel importante en el surgimiento de la democracia» porque «puede ser su fuerza motriz [...] puede favorecer la inclusión de los pobres en la arena política [...] y quizás lo más interesante, puede actuar como un amortiguador entre los ricos y los pobres» para evitar tanto la tiranía de los ricos como la revolución de los pobres.

Sin embargo, podemos ver que hoy en día la clase media no es, de lejos, lo que era ni lo que se esperaba que pudiera ser. En los países desarrollados con regímenes democráticos bien establecidos, la clase intermedia existente tiende a dispersarse en fracciones, apoyando con frecuencia a lados políticos opuestos. Tiende a desaparecer como una fuerza central y deja de desempeñar el papel crucial de apoyo y moderación que se suponía que era su contribución especial. La antigua clase media se desperdiga en fragmentos como en un campo minado, cada uno de los cuales es vulnerable a detonadores de diferentes inclinaciones, en su mayoría nacionalistas contra una diversidad de enemigos. Esta es una fuente social principal de la actual agitación política.

Democracia por defecto

Cuando un régimen autoritario falla en un país poco desarrollado y, a veces por sorpresa, cae precipitadamente, puede que no haya muchos burgueses, miembros de la clase media o demócratas cultos. La anterior monarquía absoluta, dictadura militar, hombre fuerte o régimen comunista pueden no haber favorecido el desarrollo económico y la complejidad social, y haber reprimido y perseguido las ideas y los valores liberales. En muchas ocasiones, la democracia se ha establecido por defecto solo porque el dictador anterior simplemente no pudo asegurar su sucesión y continuidad. A veces, el cambio político proviene de la descolonización, las presiones extranjeras, la invasión externa o simplemente se da por imitación o contagio de países vecinos con características culturales o situaciones internacionales similares. En todos estos casos, el resultado es lo que se ha llamado «democracia sin demócratas». En cuanto a nuestra discusión, podríamos decir «democracia sin burguesía» o «democracia con una clase media débil».

Si este es el caso, una consolidación de la democracia que la haga duradera y autosostenible puede tardar un poco. Las personas que están privadas de la comodidad económica y social ofrecida por los vínculos de la clase media, que desconocen las normas y los valores liberales, carecen de experiencia previa con múltiples partidos políticos y elecciones abiertas, y no están acostumbradas a usar la libertad de expresión y a comportarse bajo el imperio de la ley, pueden adaptarse y aprender de la práctica y el discurso. Cabe esperar que el gobierno representativo y la vigencia del derecho puedan ser relativamente eficientes en la provisión de bienes públicos y favorecer el progreso de la economía privada.

Pero el papel que los clásicos asumieron que sería desempeñado por la clase media ahora ausente, débil, evanescente o dispersa necesitaría ser reemplazado por vínculos renovados entre los gobernantes y los ciudadanos, con nuevas dinámicas entre expectativas, resultados, la eficacia del gobierno y la rendición de cuentas capaces de hacer que la democracia sea una forma de gobierno satisfactoria y eficiente. Para que una democracia sea ampliamente aceptada, segura y, por lo tanto, duradera, puede necesitar una experiencia práctica que la autorrefuerce mediante el uso de la libertad, las votaciones y la gobernanza bajo las reglas del derecho para lograr crecimiento económico, una movilidad social ascendente y una mejora del bienestar general.

Se solía suponer que las democracias duraderas tienden a volverse permanentes; cuanto más duran, más probable es que continúen. Una regla general común a los estudiosos de la democracia era que dos o tres elecciones, que pueden incluir al menos una alternancia de partidos en el gobierno, pueden dar a la gente la confianza de que sus intereses y sus opiniones pueden ser tomados en cuenta y vale la pena jugar el juego de las elecciones democráticas. Pocas democracias han sido derrocadas si han durado más de diez años. Tras veinte años de democracia, una de las excepciones de colapso es la veterana productora de petróleo, ahora bolivariana Venezuela.

Sin embargo, como sucedió en los decenios de 1920 y 1930, durante los últimos decenios nuevamente ha habido numerosas experiencias de corta duración que se han interrumpido rápidamente. Así fue el caso, por ejemplo, de Rusia a mediados de la década de 1990, donde, tras dos elecciones, se reconstruyó rápidamente una nueva autocracia. La Primavera Árabe que floreció brevemente alrededor de 2011 llevó mayormente a un nuevo conjunto de dictaduras y guerras civiles, como en Egipto y Siria. También ha habido numerosos intentos truncados de convocar elecciones multipartidistas regulares en los países africanos más grandes, incluidos Nigeria y el Congo. En muchos casos, la experiencia de la democracia no alcanzó una duración mínima para poder mantenerse y ser sostenible.

También hemos aprendido recientemente que incluso en democracias maduras con una larga duración, aunque la democracia como un principio general y de cobertura resiste, las instituciones democráticas existentes, los partidos políticos establecidos y la clase política representativa pueden ser ampliamente rechazados y degradados. Sin una clase media líder y equilibrada, se ha difundido una sensación de vulnerabilidad general.

Ganadores y perdedores de la globalización

Durante los últimos decenios ha habido una redistribución general del poder tecnológico, económico y político en el mundo, así como una enorme reasignación de empleos, ingresos y riqueza entre diferentes grupos profesionales y sociales. Estos cambios han alterado las relaciones sociales, las costumbres culturales y el comportamiento político de una manera que ha afectado en gran medida el destino y el futuro de la democracia.

Algunas consecuencias sociales de los cambios tecnológicos y la globalización se hicieron más trascendentes y visibles durante la reciente Gran Recesión. Las nuevas tecnologías siempre han sido los principales impulsores del crecimiento económico y todas han generado trastornos en las estructuras sociales anteriores. Normalmente, cada nueva era tecnológica había comenzado con la exclusión y el deterioro de las condiciones de vida de algunos grupos sociales tradicionales y había continuado con una mejora adicional de ellos o sus descendientes. Así sucedió con el reemplazo de la agricultura por la primera Revolución Industrial, y con sucesivas oleadas de innovaciones tecnológicas que condujeron al predominio del sector servicios sobre la agricultura y la manufactura. Los antiguos campesinos que se mudaron a las ciudades para trabajar en fábricas experimentaron todo tipo de sufrimientos, pero sus hijos o nietos tuvieron una vida mucho mejor; los técnicos de nivel medio en zonas industriales trabajaron duro y muchas horas, pero pudieron enviar a sus hijos a la universidad para ganarse la vida adoptando profesiones menos rudas.

Pero esta vez, las innovaciones generadas por la digitalización, la automatización, el comercio internacional y la movilidad de las inversiones de capital, si bien han aumentado con éxito la productividad, también han generado algunas decepciones profundas con respecto al progreso social y la movilidad ascendente. Para muchas personas, la perspectiva de recompensas futuras por el sufrimiento actual es remota e incierta.

Ha habido investigaciones relevantes sobre quiénes son los «ganadores» y los «perdedores» de los recientes cambios sociales inducidos por la globalización, la tecnología y la recesión. Un resumen habitual es que los ganadores son los muy ricos en los países ricos (Estados Unidos, la Unión Europea, Japón), y la clase media y los muy pobres en los países pobres (incluidos China, India, Indonesia); mientras que los principales perdedores serían los trabajadores y la clase media en los países ricos. O, en otras palabras: hasta ahora en el siglo XXI, los ricos se han vuelto más ricos, los pobres son menos pobres y la clase media se ha escindido: hay una clase media más grande en los países pobres y una clase media más pequeña en los ricos, donde también se ha escindido entre las clases media-alta y media-baja.

Un popular profesor de economía en España, José Luis Sampedro, decía que había dos tipos de economistas: aquellos que intentan ayudar a los ricos a ser más ricos y aquellos que (como él mismo, sostenía) intentan ayudar a los pobres a ser menos pobres. En retrospectiva, se podría decir que estos dos tipos de economistas han sido relativamente exitosos en sus esfuerzos. Pero los que más han fallado han sido los que debían ayudar a la clase media.

Las consecuencias de estos cambios sociales para la ruptura de la democracia no podrían ser más significativas. Muchas diferencias importantes con respecto a la supervivencia y el desempeño de los regímenes políticos se deben en gran medida a diferentes destinos de las clases medias en diferentes regiones del mundo. En resumen: las dictaduras en los países pobres con una economía emergente y una clase media creciente sobreviven, como en China. Las democracias en los países pobres con una economía emergente y una clase media en ascenso también sobreviven e incluso prosperan, como en India o Indonesia. Las democracias en los países ricos también sobreviven, pero algunas de ellas languidecen y se deterioran junto con sus clases medias, como en partes de Estados Unidos y Europa. Mientras tanto, la democracia a nivel mundial no progresa mucho porque, entre otras razones, «una clase media verdaderamente global es aún más una promesa que una realidad» (como dice un informe reciente del Pew Research Center).

Los ricos son más ricos, pero son menos

Examinemos más de cerca estos procesos globales en curso. En un extremo, los muy ricos se están volviendo más ricos. La concentración personal de ingresos y riqueza de los propietarios y directores ejecutivos de grandes compañías transnacionales refleja la creciente concentración de corporaciones, capitales y ganancias facilitada por las gigantescas economías de escala creadas por la globalización.

El éxito de los negocios a gran escala desafía algunos postulados básicos de la teoría económica neoclásica, que se ha enseñado como la principal ortodoxia en las facultades de ciencias económicas durante muchos decenios. El periodista económico David Warsh (basándose especialmente en el premio Nobel Paul Romer) cuenta la historia de una gran contradicción entre dos postulados neoclásicos: por un lado, se supone que la competencia «perfecta» de mercado abierto entre múltiples empresas puede producir resultados socialmente eficientes. Según la teoría, la competencia ilimitada entre muchas empresas también tiende a minimizar los beneficios privados a cero. Por otro lado, se observa que las grandes empresas pueden lograr grandes aumentos en la productividad a través de la división del trabajo y las grandes economías de escala. La visita de Adam Smith a una gran fábrica de alfileres es un ejemplo famoso. Las empresas grandes generan costos más bajos que las pequeñas, pero también una tendencia al monopolio con máximos beneficios privados.

La ventaja cae del lado de las empresas más grandes: «Gracias a las ventajas de la caída de los costos, quien entre primero en el mercado expulsará del negocio a todos los demás», dice Warsh. Las oportunidades para una alta concentración de riqueza son particularmente agudas cuando aparecen nuevas tecnologías, incluidas aquellas como el transporte y la comunicación que abren el comercio internacional y especialmente los bienes en red que aumentan la escala de eficiencia de algunos esfuerzos privados.

La clave para resolver el enigma teórico puede ser que una situación, como la de la competencia perfecta en el mercado, en la que los beneficios privados llegan a cero no puede ser un «equilibrio», como suelen decir los economistas, es decir: no es una situación estable. Si los agentes económicos privados buscan la maximización de los beneficios, como también suele suponerse en la teoría, entonces la carrera para construir monopolios puede volverse imparable, incluso si, en teoría, un hipotético «equilibrio competitivo» podría ser más eficiente socialmente.

Las características de los principales milmillonarios del mundo parecen confirmar esta idea, ya que en su mayoría habitan en la economía digital y global, incluidas las empresas de informática, internet, comercio electrónico y telecomunicaciones con un alcance territorial muy amplio. Las listas anuales de los principales hombres más ricos del mundo generalmente incluyen americanos como Jeff Bezos del comercio electrónico Amazon, Bill Gates del software informático Microsoft, Mark Zuckerberg de las redes sociales Facebook, Larry Ellison del software informático Oracle, Michael Bloomberg de los medios financieros Bloomberg, Larry Page y Sergey Brin de Internet Google, y solo un par de inversores menos especializados, como Warren Buffett y Charles y David Koch. Todos estos pertenecen a la famosa cúpula de la cúpula de la décima parte del 1%, o el 0,1%, que disfruta de más de una quinta parte de los ingresos y casi la mitad de la riqueza de Estados Unidos, según las estimaciones de los economistas Emmanuel Saez y Gabriel Zucman.

Estos y algunos otros americanos no son mucho más ricos (solo unos miles de millones más: ¡todo es relativo!) que el mexicano Carlos Slim, de las telecomunicaciones América, Móvil o los chinos Pony Ma, de internet Tencent, y Jack Ma, del comercio electrónico Alibaba. Los oligopolios económicos globales de la economía digital podrían convertirse en la base de una plutocracia política global si las instituciones globales e internacionales carecieran de poder y debilitaran su resolución de evitar que se formen y expandan los monopolios globales.

Un grupo más amplio abarca el 1% superior de la población en la distribución global del ingreso. Este grupo ha aumentado en gran medida su participación desde la caída del Muro de Berlín, según estimaciones sucesivas del Banco Mundial y uno de sus principales economistas de investigación, Branko Milanović. Sin embargo, el 1% superior global está distribuido de manera muy desigual, ya que incluye el 10% superior en Estados Unidos y aproximadamente el 5% superior en Gran Bretaña, Alemania, Francia o Japón. Estos conjuntos más amplios están formados por abogados, médicos, dentistas, banqueros de inversión, profesionales de las industrias tecnológicas o farmacéuticas, y otras personas que pueden establecer su propio sueldo e invertir en el mercado bursátil, así como por un grupo de rentistas, herederos y herederas más ocupados en el ocio y el placer. En EE.UU., la mayoría del 10% de las personas más ricas se encuentra en el Noreste o en la costa de California, además de algunos enclaves en Texas.

En otros tiempos, esta capa muy alta podría haberse ajustado a la noción clásica de una clase socialmente líder. Hoy en día no es un grupo cohesionado capaz de identificar su interés con el interés general de la sociedad, como se esperaba de los mejores de sus predecesores. Algunos reporteros han detectado una sensación de complicidad entre los miembros de la clase propietaria. Pero más bien parece un sentimiento de imitación y la pretensión de ser como los de más arriba y evitar o ignorar a los considerados inferiores. La condescendencia y el desdén de muchos miembros del grupo superior hacia las personas menos afortunadas puede evocar la actitud de los nuevos ricos británicos del siglo XIX sin título nobiliario, los llamados «snobs» (en latín, sine nobilitate, abreviado como s. nob.). Hoy como ayer, su actividad más distintiva es el consumo de artículos de lujo que deben venderse en pequeñas cantidades para mantener su valor reputacional, según la precisa definición de los economistas Giacomo Corneo y Olivier Jeanne.

En un lenguaje más descriptivo, «los miembros de la nueva clase alta rara vez se sienten atraídos por las películas, los programas de televisión y la música más populares en América. Tienen una cultura distintiva en los alimentos que comen, la forma en que cuidan su salud, sus prácticas de crianza de los hijos, las vacaciones que toman, los libros que leen, los sitios web que visitan y su cerveza favorita. Cualquier cosa que sea, la nueva clase alta tiene su propia forma de hacerlo», como señaló irónicamente el politólogo Charles Murray.

Los pobres son menos pobres, pero no mucho

En el otro extremo, los muy pobres se están volviendo menos pobres. Pero cuánto depende de cómo se mida la pobreza. En algunos países ricos, diferentes estudios estiman la pobreza para individuos o miembros de un hogar que reciben menos de la mitad u otras proporciones del ingreso medio o del ingreso mediano del país. Esto puede implicar, por supuesto, que algunas personas consideradas pobres en América o Europa pueden ser más ricas que miembros de la clase media o incluso personas ricas en las partes pobres de África, América Latina u Oriente Próximo. Sería como la ocurrencia de Adam Smith en el siglo XVIII, cuando «la acomodación de un campesino trabajador y frugal en Europa excedía la de muchos ejemplares de rey africano, amo absoluto de las vidas y libertades de diez mil salvajes desnudos».

Concretamente, en Estados Unidos, se estima que la pobreza medida como la mitad del ingreso del hogar mediano (unos 17.000 dólares por año) abarca aproximadamente al 12% de la población. Esta medida incluye a menos del 10% de los blancos y alrededor del 20% de los negros e hispanos. La pobreza es más amplia en Luisiana, Mississippi y Virginia Occidental y también es significativa en el Suroeste, incluidas zonas con una mayoría de población hispana, como en comunidades agrícolas en Arizona, Nuevo México o el centro de California. Sin embargo, es una observación común que incluso las personas indigentes en EE.UU. tienen fácil acceso a alimentos y ropa, mientras que el problema más grave es la vivienda, por lo que es posible que no se reconozca a una persona sin hogar cuando camina por la calle.

Del mismo modo, Eurostat estima que aproximadamente el 17% de la población de Europa está por debajo del umbral de riesgo de pobreza, que en este caso se establece en el 60% del ingreso nacional mediano. Con respecto a este umbral, el número de personas en riesgo de pobreza o exclusión ha aumentado durante la Gran Recesión, especialmente en Grecia, Italia y España, donde se ubica entre el 25% y el 35%. Pero la misma fuente reconoce que solo alrededor del 7% de la población en la UE está muy materialmente necesitada.

Los umbrales de pobreza de EE.UU. y la UE recién mencionados son más altos que el ingreso familiar mediano de aproximadamente 160 de los 190 países con datos, lo que significa que los «pobres» típicos en América y Europa son más ricos que la mayoría de la población en la mayoría de los países del mundo. Este tipo de medición de la pobreza relativa puede ser válido para discutir la desigualdad dentro de un país, pero no es el mejor para estimar la pobreza en una perspectiva comparativa entre países.

Otras historias comparativas se centran en la pobreza «absoluta» o «extrema» mediante la elección de una cantidad precisa de ingresos monetarios, como lo hace el Banco Mundial. Sin embargo, dónde ubicar el umbral absoluto de pobreza es una decisión muy subjetiva, propensa a ser manipulada en aras de resultados positivos. El Banco Mundial usó el umbral de 1 dólar por día durante años, lo cambió a 1,25 dólares en 2008, tras dudar un poco acerca de si aumentarlo a 2 dólares, se estableció en 1,90 dólares por día en 2015 (revisado por el poder adquisitivo del dólar en 2011), solo para agregar nuevas medidas a 3,30 y 5,50 dólares por día para los países más ricos desde 2019.

Con la medida de 1,90 dólares, el Banco Mundial se felicitó por haber logrado el objetivo de reducir a la mitad la tasa de pobreza extrema de 1990 en 2010, cuando se redujo al 10% de la población mundial. Pero al igual que la riqueza extrema, la pobreza extrema se distribuye de manera desigual en todo el mundo. En Europa y en Asia oriental y central, la pobreza extrema, de acuerdo con el umbral absoluto mencionado anteriormente, se había reducido significativamente a alrededor del 3% de la población, pero el número de personas extremadamente pobres había aumentado en el África subsahariana, donde muchas personas siguen privadas de agua potable, electricidad, escuelas y calles pavimentadas. La mayoría de los pobres extremos del mundo viven en zonas rurales, apenas tienen educación y trabajan en la agricultura.

La nueva medida adoptada por el Banco en 2019 es relativa a la mediana del ingreso o consumo en cada país, reconociendo que la pobreza puede significar no tener acceso a bienes básicos como saneamiento o atención médica básica, incluso por encima del umbral de 1,90. Con esta medida, se ha revelado que la pobreza no extrema en el mundo se ha mantenido casi igual durante veinticinco años, a una tasa del 28%.

Muy importante por sus consecuencias políticas es la suerte de muchos trabajadores con ingresos y salarios decrecientes en los países desarrollados, especialmente empleados tradicionales en la industria, la construcción y otras profesiones de cuello azul o «trabajos musculares». Desde hace algunas décadas, algunos de los viejos empleos están siendo reemplazados por otros que exigen habilidades superiores, como en las productoras farmacéuticas y de biotecnología, de semiconductores o de equipos de telecomunicaciones. Pero en muchos casos, las únicas nuevas oportunidades son trabajos de baja calificación que comportan menos horas de trabajo, menores ingresos, empleos temporales, a tiempo parcial o formas precarias de trabajo por cuenta propia. La sospecha de que esta degradación puede no ser temporal proviene del hecho de que a muchos jóvenes y nuevos trabajadores se les suele ofrecer un trabajo mal remunerado. Para algunos sociólogos, el proletariado tradicional ha sido reemplazado en gran medida por un nuevo «precariado».

En Estados Unidos, la productividad de los trabajadores ha aumentado durante los últimos decenios. Pero el número total de personas empleadas en la industria y el número de horas trabajadas por empleado han disminuido y sus salarios y niveles de vida medio se han estancado. En algunos sectores, como los relacionados con el trabajo en líneas de montaje en una fábrica, el salario real medio ha disminuido significativamente durante varios decenios.

Estos cambios se distribuyen de manera desigual en todo el territorio, afectando principalmente a las principales industrias más antiguas, como muebles, textiles y algunas partes de la fabricación de acero y automóviles. Se han producido grandes pérdidas de empleo en centros industriales tradicionales, como Ohio y Wisconsin, el centro automotriz tradicional de Detroit, en Michigan, las minas de carbón en Kentucky y Virginia Occidental, la industria textil en Carolina del Norte y otros enclaves. El mapa político del país ha cambiado en consecuencia, como veremos más adelante.

En Europa, los salarios reales en algunos países y regiones industriales tradicionales han disminuido durante al menos diez años desde el comienzo de la Gran Recesión, en algunos casos hasta en un 20%. El impacto negativo más fuerte ha sido en los países del sur con anteriores tasas elevadas de fuerza laboral dedicada a la industria, la construcción y la agricultura y con bajos niveles de educación, especialmente en Grecia, Chipre, Portugal, Croacia, España e Italia.

Más del 30% de las 231 regiones económicas identificadas por la Unión Europea se han movido hacia la pérdida de empleos. Las regiones en las que la recuperación de la Gran Recesión tardó o nunca se logró por completo incluyen el Peloponeso, las Islas Jónicas y Macedonia Oriental-Tracia en Grecia; Andalucía, Extremadura, Castilla-La Mancha y Murcia en España; Puglia, Basilicata y la mayor parte de Cerdeña y Sicilia en Italia; y la mayoría de Bulgaria y Rumanía, según los datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Las consecuencias políticas de estos cambios también son claramente identificables.

3. LA ESCISIÓN DE LA CLASE MEDIA

Entre los superricos y los pobres, la clase media ahora abarca aproximadamente la mitad de la población mundial si se cuenta junto con el 10% de las personas ricas, ya que se ha expandido junto con la creciente globalización. Esta es una estimación habitual pero equívoca de varios observadores, y en particular del proyecto de Desarrollo Futuro dirigido por el economista Homi Kharas del Banco Mundial y la Institución Brookings. La definición de Kharas de los miembros de la clase media abarca a las personas con una amplia gama de gastos diarios entre 11 y 110 dólares, generalmente con empleos de cuello blanco, que pueden permitirse, en diferentes lugares con diferentes costos de vida, no solo cubrir alimentos, ropa y vivienda, sino también un automóvil familiar, electrodomésticos, educación superior y tiempo libre.

Los datos recopilados con estos lentes a menudo se presentan como si mostraran «el rápido surgimiento de la clase media global». Sin embargo, también demuestran que la gran mayoría de los nuevos entrantes desde la pobreza a la clase media se encuentran en China, India, Indonesia y la mayor parte de Asia, y en menor medida en otros países pobres de América Latina y Europa oriental, dependiendo de cómo la economía de estos países se haya beneficiado de los cambios económicos internacionales. Al mismo tiempo, en Europa occidental y Estados Unidos, «la clase media se está reduciendo».

Las consecuencias políticas de esta desestabilización social parecen bastante decepcionantes. A nivel global, «la política de las sociedades de clase media abarca desde democracias autocráticas hasta liberales», señala Kharas. En algunos países pobres, «la clase media terminó con el dominio de dictadores», como en Indonesia o Túnez, mientras que en otros «la clase media ha apoyado un retorno a la estabilidad mediante la intervención militar contra gobiernos elegidos democráticamente», como en Egipto o Tailandia. Hablando globalmente, «hay poca evidencia que sugiera que [el surgimiento global de una nueva clase media] creará presiones para una gobernanza más democrática», lo cual está en marcado contraste con el papel histórico atribuido a la clase media en Europa y América en el pasado.

En los países desarrollados, la mayor parte del ingreso agregado se ha movido de la clase media a la clase alta, mientras que el ingreso medio de las personas de clase media se ha estancado. Sin embargo, los promedios oscurecen la escisión. Por un lado, los que permanecen en la clase media-alta continúan prosperando, pero están disminuyendo en número y muchos temen perder el bienestar y el estatus. Por otro lado, la clase media-baja más amplia está en decadencia y recesión.

Un informe de la OCDE sobre «la clase media exprimida» presenta este resumen:

Los hogares de clase media se sienten abandonados y han cuestionado los beneficios de la globalización económica. En muchos países de la OCDE, los ingresos medios han crecido menos que el promedio y en algunos no han crecido en absoluto. La tecnología ha automatizado varios trabajos de calificación media que solían ser realizados por trabajadores de clase media hace unas décadas. Los costos de algunos bienes y servicios como la vivienda, que son esenciales para un estilo de vida de clase media, han aumentado más rápidamente que las ganancias y la inflación general.

Como observó el geógrafo Christophe Guilluy en su libro No society sobre «el fin de la clase media occidental», no se esperaba que «el precio a pagar por las sociedades occidentales que se adaptan a un nuevo modelo económico» afectara no solo a la clase trabajadora europea y americana sino también a «los fundamentos de la clase media-baja [...]. El empleo está cada vez más polarizado. Esto conlleva una nueva geografía social: el empleo y la riqueza se han concentrado cada vez más en las grandes ciudades. Las regiones desindustrializadas, las zonas rurales, los pueblos pequeños y medianos son cada vez menos dinámicos».

El cambio más importante es que dos facciones de la clase media están cada vez más separadas y tienden a apoyar alternativas políticas opuestas que luchan entre sí. La Gran Disrupción de la democracia en Europa y América es, en gran parte, un producto de este abismo socioeconómico y la consiguiente batalla política entre los segmentos superior e inferior de la clase media.

Una coalición populista disruptiva puede estar formada por los más ricos y cualquiera de los dos segmentos de la clase media, a la cual se oponen los otros restos de la clase media, quizás uniéndose a una mayoría de los trabajadores y los pobres. Esto puede producir una ilusión óptica. El ingreso medio de los miembros del segmento de clase media que apoya a los populistas de derecha puede ser mayor o menor que el ingreso del otro segmento de la clase media que todavía se inclina hacia partidos más tradicionales e institucionalizados. Este dato ha asombrado a algunos observadores, que han afirmado que los que apoyan a la extrema derecha populista son «los que se quedan atrás» y conjeturas similares. Pero el ingreso medio de las coaliciones sociales, incluidas no solo las fracciones de las clases medias sino también la minoría rica por un lado y la minoría pobre por el otro, debería ser más consistente con sus alineaciones generales en la dimensión política derecha-izquierda.

La polarización de los combates políticos en ciertos países puede ser amarga, pero se debe en gran medida a la escisión del centro. Es una polarización central, más que un choque directo entre los más ricos y los más pobres. Como dijo el poeta W. B. Yeats: «Todo se desmorona; el centro cede.»

América dividida

Una serie de crónicas recientes muestran el deterioro de las condiciones de vida de amplios segmentos de la clase media baja rural y las aspiraciones y la angustia de su contraparte urbana. En los países ricos, existen grandes disparidades regionales entre los pueblos pequeños en declive con envejecimiento de la población y algunas ciudades y áreas urbanas donde tiende a concentrarse la nueva actividad económica y adonde los jóvenes tienden a emigrar.

En Estados Unidos, el sociólogo Robert Wuthnow observó que «muchas comunidades rurales están disminuyendo en población; las escuelas están cerrando, los negocios se están yendo y los trabajos están desapareciendo». Hizo cientos de entrevistas en granjas y pequeños pueblos del Medio Oeste y el Sur para comprender cómo «un tejido social deshilachado está alimentando la indignación con el gobierno federal». Wuthnow retrató un gran fresco de «los que se quedaron atrás», entre los que se incluyen «agricultores que quieren que el gobierno salga de sus negocios, trabajadores de fábricas que creen en el trabajo duro para mantener a sus familias, administrativos de pueblo que consideran que el gobierno federal no responde a las necesidades de sus comunidades y clérigos que dicen que se está socavando el clima moral». Cita a un pastor en un lugar no revelado en el Medio Oeste que dice: «Nos hemos convertido en una sociedad de miedo e ira en lugar de una nación en la que llevarnos bien y hacer cosas juntos por el bien del país. No es útil. No nos permite vivir como deberíamos en la comunidad.» El autor argumenta que la ira en las zonas rurales de Estados Unidos se deriva menos de preocupaciones económicas concretas que de la percepción de que Washington está distante y, sin embargo, es una amenaza.

La politóloga Katherine J. Cramer también observó en varias entrevistas que «los votantes rurales desconfían de que los políticos respeten el valor distintivo de sus comunidades y asignen una parte justa del poder de toma de decisiones y los recursos públicos a las áreas rurales». Observó que las asignaciones reales de recursos públicos no respaldan la idea de que las zonas rurales son víctimas de la injusticia distributiva. Pero argumentó que los desafíos que pueden enfrentar en el futuro pueden explicar estas percepciones.

Sin embargo, la interpretación de Cramer de que «el resentimiento rural [hacia las personas que viven en la sociedad urbana] juega un papel importante en la división de América contra ella misma» ha sido cuestionada. Su colega Darren Davis señaló que, en su transcripción de conversaciones con diferentes comunidades en Wisconsin, «aparecen claramente la ira y la rabia» que pueden ser una mejor descripción de la emoción que el lenguaje del resentimiento. Asimismo, Roger Petersen vio en las entrevistas poco resentimiento del tipo que tendería a generar acciones para reducir el estatus de los grupos situados en una posición superior. Más bien vería que la ira y el desdén conducen a castigar a un grupo que «ha cometido una mala acción contra sí mismo o contra el grupo», como las personas que se han convertido en empleados públicos. Este tipo de represalia simple podría permitir «un retorno relativamente rápido a una política menos conflictiva».

Paralelamente, las historias pueblerinas de zonas industriales abandonadas describen la miseria y la ansiedad cultural de aquellos «que no pueden escapar por completo de la pobreza, el abuso y el trauma que están presentes en sus vidas de clase media», como lo narra J. D. Vance acerca de una ciudad metalúrgica de Ohio. «Sus antepasados», explica, «fueron jornaleros en la economía esclavista del Sur, aparceros después, mineros de carbón y maquinistas y trabajadores de fábricas en épocas más recientes.» En el último período, se han mudado «de una baja movilidad social a la pobreza, el divorcio y la drogadicción».

El periodista Alexander Zaitchik visitó seis estados y también explica la ira dorada de la «clase media de cuello azul [...]. Desesperados y airados, estos son los americanos del corazón industrial en extinción, del deprimido carbón de los Apalaches y la tierra de nadie a lo largo de la frontera del Suroeste. Estos son mineros del carbón, trabajadores de la construcción sin trabajo y propietarios de pequeñas empresas, que han visto disminuir su fortuna con cada año que pasa». Con respecto a algunas consecuencias políticas de estos cambios económicos, señaló que «estos hombres y mujeres se sienten olvidados y jodidos por las élites políticas, corporativas y mediáticas».

A su vez, la socióloga Arlie Russell Hochschild, «alarmada por la división cada vez más hostil en nuestra nación entre dos campos políticos», trató de comprender las emociones de ira que subyacen a la política americana. Al visitar las plantas de las sombrías afueras industriales de Lake Charles, Luisiana, también observó cómo «la polarización hace que sea muy fácil decantarse por el disgusto y el desdén».

En efecto, las estadísticas más sistemáticas muestran que «la clase media se está reduciendo en la mayoría de las áreas metropolitanas de EE.UU. mientras que los niveles de ingresos bajos y altos están ganando espacio», según los datos del Censo y el American Community Survey. Los movimientos hacia el nivel de ingresos más bajos han sido particularmente pronunciados en el Medio Oeste y otras áreas con industrias manufactureras tradicionales en crisis, incluidos Illinois, Indiana, Michigan, Ohio, Wisconsin, así como enclaves en Carolina del Norte o Pensilvania.

El estallido de la burbuja inmobiliaria que desencadenó en parte la Gran Recesión también perjudicó principalmente a la clase media. Se generalizaron los desahucios hipotecarios, las quiebras de las cajas de ahorro y el desempleo a largo plazo. Los precios de la vivienda bajaron un 29% como promedio del país, pero más del 50% en enclaves urbanos y suburbanos en Las Vegas, Phoenix o Miami, así como en Los Ángeles, San Francisco y otras ciudades de California.

Las liquidaciones de hipotecas reverberaron como la desaparición del sueño americano. Cuando el historiador James Adams había lanzado la idea en el decenio de 1930, era un «sueño de una vida mejor, más rica y más feliz para todos nuestros ciudadanos de todos los niveles». En el decenio de 1950, el sueño americano generalmente se asociaba con tener una familia con dos o tres niños que irían a la universidad, una casa y uno o dos autos. «La propiedad de la vivienda fue el tema que más claramente simbolizó el sueño americano a lo largo de las décadas», según Lawrence R. Samuel. El economista laureado con el Premio Nobel Robert J. Shiller, que ha estudiado cuidadosamente el mercado de la vivienda, también señaló que «muchas personas asociaron el sueño americano con la propiedad de la vivienda, con algunos resultados desafortunados». Al reflexionar en retrospectiva sobre cómo la burbuja aumentó desde el decenio de 1990, su colega y colaborador Karl E. Case observó que algunas personas pensaban que «el sueño americano es poseer propiedades que se aprecian en un 30% anual, convirtiendo una casa en un vehículo para pagar las cuentas».

Este tipo de sueños se han convertido en pesadillas para los millones de propietarios desahuciados que se han encontrado en bancarrota. De hecho, como advirtió más tarde el secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano, Ben Carson, «los mileniales pueden convertirse en una generación perdida para ser propietarios de viviendas y quedar excluidos del sueño americano».

Para muchos, tanto en la clase trabajadora como en la clase media, el acceso a la propiedad de vivienda también había sido un elemento de «la noción de movilidad ascendente, la idea de que uno puede, a través de la dedicación y con un espíritu ambicioso, subir la escalera del éxito y alcanzar una posición social y económica más alta», en palabras de Samuel. Pero lo que muchas personas habían tomado como una promesa se ha desvanecido. En EE.UU., la proporción de adultos que ganan o consumen más que sus padres ha disminuido del 90% de los nacidos en 1940 al 50% de los nacidos en 1980 (es decir, los que pertenecían a los mileniales o generación Y a sus veintitantos o treinta y pocos años de edad durante la Gran Recesión), según el economista Raj Chetty y coautores. A pesar de su atractivo para los continuos flujos de soñadores inmigrantes desde otros países, el sueño americano ha sido recientemente descrito como «desvanecido», «marchitado», «resbaloso», «desmoronado», «yendo hacia atrás» o incluso como «moribundo». Como consecuencia, la confianza en el gobierno y las instituciones existentes también se ha derrumbado.

Los PIGS europeos

En Europa, la crisis del precio de la vivienda también fue generalizada y contribuyó en gran medida a provocar una amplia crisis financiera y económica, particularmente en Gran Bretaña, Irlanda y España. En los últimos dos países, gran parte de la deuda privada acumulada por los bancos por préstamos impagados e hipotecas se transformó en deuda pública. Grecia, Italia y Portugal ya habían acumulado enormes cantidades de deuda pública. Todo esto se volvió impagable, produjo una crisis de deuda pública o «soberana», hizo que los primeros brotes verdes de recuperación se desvanecieran y desencadenó una recesión de «segunda caída».

El Banco Central Europeo, la Comisión Europea y (de mala gana y en menor medida) el Fondo Monetario Internacional, típicamente apodados como «la Troika», iniciaron programas de rescate de bancos privados y finanzas públicas para una serie de países periféricos: la atlántica Irlanda, los meridionales Chipre, Grecia, Portugal y España, y los orientales Hungría, Letonia y Rumanía. Los rescates se emitieron condicionados a políticas de austeridad, lo cual prolongó la recesión.

El acrónimo despectivo PIGS se ha utilizado para el conjunto formado por Portugal, Italia, Grecia y España (por sus nombres en inglés), países que comparten las características más severas. Durante la Gran Recesión, los precios de la vivienda en estos países cayeron un 31% en promedio. Muchas empresas cerraron y muchos capitales y personas emigraron. La renta per cápita de 2008 aún no se ha recuperado más de diez años después, la mayoría de los salarios han disminuido y se extiende la pobreza relativa.

La escisión de la clase media ha sido una observación simultánea en estos países. En Italia, los periodistas Massimo Gaggi y Eduardo Narduzzi publicaron un libro temprano titulado El fin de la clase media y el nacimiento de la sociedad de bajo coste, donde retrataban «la disminución de los ingresos medios, el ocaso del consumidor burgués y la desaparición de los privilegios de bienestar de la clase media tradicional».

En España, el periodista Esteban Hernández publicó un libro con el mismo título, El fin de la clase media. Sostuvo que «la llamada clase media se está extinguiendo, y en su lugar está emergiendo gradualmente una vasta capa social, pronto inconmensurable, de individuos perplejos y empobrecidos, aglutinados bajo la elocuente etiqueta de “precariado”».

Con respecto a Grecia, el politólogo Harris Mylonas observó que «la clase media –la columna vertebral de la política democrática– está esquelética. Las pequeñas y medianas empresas están cerrando una tras otra, cada vez se devuelven más cheques impagados y aumentan los préstamos bancarios morosos. Además, los empleados están perdiendo sus empleos y se está formando una nueva clase, la “antigua clase media”».

Y en Portugal, el sociólogo Elísio Estanque vio la escisión como la formación de «una “subcategoría” de la clase media, caracterizada por un alto capital económico pero un pobre capital cultural y educativo, que se puede contrastar con nuevas y emergentes “subcategorías” con alto capital educativo y bajos recursos económicos». Estas últimas subcategorías de clases medias educadas y empobrecidas comenzaron a conocerse como «pobres avergonzados».

Grecia, España e Italia tienen las tasas más altas de desempleo en Europa, junto con una «alta persistencia de jóvenes que no estudian, trabajan ni se reciclan» o permanecen en empleos temporales. Esto ha elevado la edad de abandonar el hogar de los padres y ha generado bajas probabilidades de reinserción laboral, especialmente para las mujeres con baja productividad. La alta proporción de «jóvenes dejados atrás» también ha creado la alarma de una «generación perdida». Muchas personas con educación universitaria también han abandonado sus países de nacimiento en busca de mejores oportunidades.

La descomposición económica, social y territorial de los países del sur de Europa ha provocado mucha frustración, ira y protestas políticas. Un callejón sin salida crucial es que, en estos países, la intervención pública, incluidas las infraestructuras que promueven la productividad o el alivio del gasto social, está limitada por el déficit de las finanzas públicas. La deuda pública no puede pagarse o posponerse indefinidamente mediante la adquisición de nuevas deudas (que probablemente serían a tasas de interés más altas). Los presupuestos públicos están condicionados por un acuerdo de la Unión Europea que insta a limitar los déficits y pagar la deuda con prioridad, que se insertó en todas las constituciones de los estados miembros y es supervisado por sus acreedores.

Algunos culpan a la UE y el euro por el bloqueo. Pero en los entornos poco institucionalizados de la mayoría de los países del sur de Europa, donde florecen la mala gestión y la corrupción, permanecer en la UE y el euro y vivir bajo esas limitaciones puede verse como una opción menos mala. La alternativa de abandonar la Unión o la moneda común implicaría dar mayor libertad para la toma de decisiones políticas a clases políticas internas en gran medida incompetentes y a menudo irresponsables.

La escisión es profunda y renovada entre el núcleo y las periferias de Europa. Dentro de los países más grandes del sur, Italia y España, la división también se reproduce entre el norte urbano más rico y el sur más pobre. Pero dentro de las regiones del norte de estos países del sur, también se amplía visiblemente la escisión entre una minoritaria clase media-alta rica y una pequeña burguesía empobrecida y airada.

La desigualdad (no siempre) es el problema

A menudo se dice que la desigualdad económica perjudica a la democracia o puede amenazar su consolidación. Busque en Google las palabras «desigualdad» y «democracia» y encontrará muchas referencias sombrías. El tema merece ser discutido.

En muchos casos, un aumento de la desigualdad, si implica una gran acumulación de riqueza por una pequeña minoría y un empobrecimiento amplio, puede generar polarización política, la cual puede ser fatal para la democracia. Pero en otros casos, si se produce una mayor desigualdad por un alto aumento de la riqueza de los ricos, pero al mismo tiempo la mayoría de las personas también mejoran sus condiciones económicas, es posible que no desestabilice un régimen democrático.

A nivel mundial no existe una asociación estadística entre la desigualdad y el cambio de régimen o la inestabilidad democrática. Tras un extenso análisis de las condiciones económicas durante los cambios entre la democracia y la dictadura, en ambas direcciones, los politólogos Stephan Haggard y Robert Kaufman concluyen que «el nivel de desarrollo no afectó a la incidencia de transiciones en nuestra muestra», que es exhaustiva, y «la desigualdad no parece ser una fuerza impulsora de los cambios de régimen político».

La «desigualdad» económica no es una entidad que pueda interferir directamente en el proceso político; es solo una estimación cuantitativa de los estudiosos de la distribución de la renta y la riqueza, que generalmente se da como un número o una proporción, puede venir en diferentes colores y no tiene consecuencias políticas obvias. Como hemos señalado, el factor crucial son más bien las ganancias o pérdidas relativas de personas reales en la distribución, las cuales pueden o no estar asociadas con la disminución o el aumento de la desigualdad en su conjunto.

En una perspectiva a largo plazo, los cambios en la distribución de la riqueza y la renta dependen de numerosos factores, muchos de los cuales están fuera del control de los seres humanos, las empresas privadas o las instituciones públicas. El historiador Walter Scheidel ha mostrado cómo los grandes cambios en la desigualdad dependen en gran medida de «los cuatro jinetes»: guerras, revoluciones, colapsos y plagas. El «gran nivelador» es la violencia, y las dos guerras mundiales del siglo XX estuvieron entre los mayores niveladores de la historia. En general, «no hay evidencia empírica convincente para apoyar la opinión de que el desarrollo económico moderno, como tal, reduce las desigualdades», ni de que «la democracia mitiga por sí misma la desigualdad». «Los cambios en las relaciones de poder han sido fundamentales para complementar o exacerbar las presiones desigualadoras derivadas del cambio tecnológico y la integración económica global.»

Otros cambios relativamente menos pronunciados en la distribución desigual de la riqueza también pueden depender del crecimiento y la depresión económicos, así como de las herencias, el número de hijos, las decisiones familiares inesperadas, las quiebras, las expropiaciones, las políticas fiscales cambiantes, los errores de gestión de los inversores o los golpes de la suerte, y variables impredecibles similares. «Para resumir: la desigualdad no sigue un proceso determinista [...] en la dirección de una desigualdad creciente o decreciente. La tendencia que domine depende de las instituciones y las políticas que las sociedades elijan adoptar», en palabras del economista Thomas Piketty.

Según varias medidas, los niveles actuales de desigualdad son más bajos que los de hace cien años, a principios del siglo XX. Las recientes décadas de paz mundial, globalización, cambio tecnológico, crecimiento y recesión han tenido la consecuencia bastante impredecible de reducir la desigualdad. Como sugerimos anteriormente, el ingreso de la mitad más pobre de la población mundial ha aumentado, especialmente en Europa oriental, Asia, América del Sur y el África subsahariana, con un crecimiento extremo para la clase media de China, mientras que el ingreso de la mitad más rica de la población mundial ha tendido a estancarse, incluidas las pérdidas extremas para la clase media-baja estadounidense, como lo analiza el economista François Bourguignon. En un estudio concurrente realizado por Branko Milanović con datos del Banco Mundial, «la desigualdad de ingresos ha disminuido o se ha estabilizado, en lugar de aumentar, en la mayor parte del mundo».

Incluso sin contar los impuestos (especialmente sobre los ricos) y los beneficios sociales (en gran parte para los pobres), Thomas Piketty y Emmanuel Saez han documentado una «disminución secular de la desigualdad» en Europa y Estados Unidos. En Estados Unidos, «los niveles de desigualdad de la riqueza todavía (sic) no han recuperado los niveles récord observados en Europa antes de la Primera Guerra Mundial». También comentan que «el punto importante es que, en gran medida, siempre ha habido una clase media rica en Estados Unidos». Pero dado que definen a la clase media como aquellos que están por debajo del 10% más rico y por encima del 50% más pobre, la noción se refiere a un grupo minoritario en la sociedad que puede no incluir partes de la que antes hemos caracterizado como capa de bajos ingresos de la clase media.

A muy largo plazo, no existe una tendencia continuada hacia la reducción de las desigualdades, sino «oleadas» de aumentos y disminuciones que pueden ser difíciles de predecir, según Milanović. En el futuro, «la desigualdad de riqueza convergerá hacia un nivel finito. Los choques económicos asegurarán que siempre haya cierto grado de movilidad de la riqueza hacia abajo y hacia arriba, de modo que la desigualdad de la riqueza permanezca limitada a largo plazo», como lo ve Piketty.

Consecuencias políticas de la desigualdad económica

¿Cómo podemos tratar de comprender las recientes consecuencias políticas de todas estas fluctuaciones colectivas relativamente menores de la desigualdad económica?

Hay al menos dos actores políticos potenciales que podrían estar motivados por cambios en la desigualdad económica. Por un lado, se ha dicho que la desigualdad puede facilitar que las personas ricas ejerzan una mayor influencia en el proceso político. Pero como argumentó Walter Scheidel, «podemos preguntarnos si no es la presencia de grandes fortunas, más que la desigualdad per se, lo que explica este fenómeno». En realidad, no hay evidencia de que los ricos, si realmente son muy ricos, tengan menor influencia en tiempos de menor desigualdad económica que en los períodos alternativos.

Por otro lado, el deseo de una menor desigualdad puede motivar políticamente a los menos ricos. La ambición de «emular a los vecinos» podría producir una movilidad social ascendente y una probable satisfacción con la forma como funciona la vida colectiva. Si, por el contrario, produce frustración y enojo, y por lo tanto un cierto desapego del sistema democrático, puede deberse a un empeoramiento del estado o la posición absoluta de los actores implicados, no necesariamente a la desigualdad como tal.

Por supuesto, el resentimiento por las desigualdades y el deseo de una menor desigualdad también pueden ser impulsados por una motivación moral por la justicia o la equidad. Pero las personas que desean emular las posiciones de los demás no necesariamente se preocupan por la igualdad como valor general. Habitualmente, envidian a los que están arriba pero lo suficientemente cerca, cuyo estatus esperan igualar. Su demanda de menor desigualdad contiene un deseo de mejorar su situación personal.

Estamos suponiendo todo el tiempo que las personas se preocupan principalmente por su propia suerte. El supuesto alternativo de que las personas se comportan dependiendo de cómo estén los demás implicaría una mayor sensibilidad a la desigualdad, una sensación de privación relativa o la envidia. Nuestro supuesto analítico de motivación de interés propio es ampliamente utilizado por las ciencias sociales tradicionales para tratar de comprender cómo se comportan realmente las personas, independientemente de los juicios éticos. Pero es también coherente con las normas morales clásicas «haz a los demás lo que te gustaría que te hicieran a ti» o «ama a tu prójimo como a ti mismo». Si leemos bien estas recetas, vemos que dan el autointerés por supuesto y recomiendan ser tan bueno con los demás como con uno mismo.

Por lo tanto, podemos suponer que la gente tiende a estar satisfecha con la forma como funcionan o son gestionados los asuntos colectivos cuando su vida personal funciona bien, e insatisfecha y airada cuando sus expectativas se ven frustradas. Es un punto de vista que se ajusta al adoptado por Scheidel al tratar específicamente de la desigualdad: «Nadie estaría en desacuerdo con que la pobreza, de cualquier modo como se defina, no es deseable: el desafío radica en demostrar que la desigualdad de ingresos y riqueza como tal tiene efectos negativos en nuestras vidas, más que la pobreza o el gran futuro con el que puede estar asociada.» Asimismo, el filósofo Harry G. Frankfurt ha afirmado: «Nuestro desafío más fundamental no es el hecho de que los ingresos de los americanos sean muy desiguales. Es más bien el hecho de que mucha de nuestra gente es pobre.»

Téngase en cuenta, por lo tanto, que no estamos discutiendo aquí criterios normativos de equidad, sino simplemente considerando algunas consecuencias políticas lógicas y probables de diferentes formas de desigualdad económica y sus cambios. Nuestras hipótesis son las siguientes:

Primero, bastante obviamente, la democracia representativa electoral puede atraer una amplia satisfacción entre la población si disminuye la desigualdad y la mayoría de los pobres, los trabajadores y la clase media mejoran sus posiciones. Algo así pudo haber sucedido en Estados Unidos durante los veinte años más o menos triunfales después de la Segunda Guerra Mundial, así como en aquellos países de Europa occidental y septentrional donde se adoptaron políticas de bienestar con éxito a lo largo de varias décadas.

Pero la democracia también puede permitirse una desigualdad relativamente alta o incluso un aumento de la misma si, al mismo tiempo, la mayoría de las personas medias y pobres mejoran significativamente su condición, lo que obviamente implica que, en este caso, los más ricos también mejoran más la suya. Este parece ser el caso, por ejemplo, en India. En este contexto, algunas personas siempre pueden escandalizarse moralmente por el lujo, el exceso o la extravagancia de los superricos, pero pueden no estar dispuestos a convertir su escándalo moral en un gran problema político si también están mejorando su propia suerte en una alta medida.

Por el contrario, la democracia puede tener problemas si aumenta la medida de la desigualdad o incluso si se mantiene estable si al mismo tiempo las condiciones de vida de los pobres, los trabajadores o la clase media empeoran. La polarización puede aumentar y el proceso político puede descarrilar. En términos generales, este ha sido el caso en partes de varios países democráticos desarrollados durante el período más reciente, incluidos Estados Unidos, Reino Unido y el sur de Europa, como se ha documentado en las páginas anteriores, y parece ser la principal explicación subyacente de la posterior descomposición de sus regímenes democráticos.

Finalmente, la democracia puede colapsar si se logra una reducción sustancial de la desigualdad a través del empobrecimiento de los ricos, los medios y los pobres, como ha estado sucediendo, solo por mencionar un caso primordial, en Venezuela recientemente, así como en algunos países africanos donde la democracia nunca se ha asentado.

En resumen: si bien una mayor desigualdad puede haber dañado recientemente la democracia en los desarrollados Estados Unidos y los países del sur de Europa, se ha llevado bien con la democracia en la India en proceso de desarrollo. Si bien la reducción de la desigualdad pudo ser bienvenida en el Occidente desarrollado de la posguerra y en otros países en el pasado, ha sido fatal para la democracia más recientemente en algunos países más pobres. Una mayor desigualdad puede ser mala para la democracia si se asocia con la mala fortuna de grandes segmentos de los pobres, los trabajadores y la clase media en el cumplimiento de sus expectativas, no necesariamente con el distanciamiento de la minoría más rica de la condición de estos grupos sociales. De manera análoga para una menor desigualdad: puede ser beneficiosa para la democracia si implica una mejora para los relativamente desfavorecidos, pero perjudicial si implica un empobrecimiento general y una reducción del bienestar para casi todos.

Cuadro 2

Medir la desigualdad

Si, como se mencionó anteriormente, es difícil definir y medir la pobreza, más difícil es aún medir la desigualdad y mucho más difícil determinar cómo puede afectar al comportamiento político de las personas. Los datos y la literatura disponible presentan variadas estimaciones, cálculos e índices de desigualdad de ingresos, consumo, riqueza, oportunidades, escolaridad o incluso felicidad; los cálculos de ingresos se dan antes o después de pagar impuestos y recibir beneficios sociales públicos o el seguro médico del gobierno o de las empresas; a veces se tienen en cuenta las ganancias de capital y las deudas y otras veces no; muy pocos estudios incluyen beneficios no monetarios; en algunos casos, los valores se estiman para individuos, y en otros para hogares que pueden estar formados por tres o por cuatro individuos; y el ingreso y la riqueza pueden venir en valores monetarios nominales o ser comparados por el poder adquisitivo de la misma cantidad de dinero en diferentes países o períodos. Diferentes autores agregan proporciones de ingresos o riqueza para los deciles superior e inferior o para quintiles similares, o para dos mitades u otras fracciones de la población, o usan otros coeficientes y medidas. Se comparan países de tamaños y grados de complejidad muy diferentes como si pertenecieran a la misma categoría de unidades.

Algunos políticos y analistas tienden a elegir entre esta gran variedad de datos para respaldar sus propuestas concretas. Ciertos candidatos electorales también hacen declaraciones confusas que pueden inducir a algunas personas a malinterpretar, por ejemplo, que la distribución altamente desigual de la nueva riqueza aumentada durante el último año puede reflejar la distribución de toda la riqueza existente en la sociedad. Algunas proyecciones negativas de tendencias hipotéticas futuras se basan en peculiares períodos cortos.

La medida de desigualdad más seria y ampliamente aceptada para las comparaciones entre países y a lo largo del tiempo es el llamado índice de Gini. Sus valores van desde 0, que representaría la igualdad total si cada individuo recibiera o tuviera la misma cantidad de recursos, hasta 1 si un individuo controlara todo y todos los demás ganaran o no poseyeran nada. De acuerdo con los resúmenes y comentarios citados anteriormente, los cálculos disponibles del índice de Gini a nivel global muestran que la desigualdad de ingresos aumentó durante dos siglos y disminuyó durante la mayor parte del siglo XX y nuevamente desde mediados de la década de 1990.

Concretamente, si el índice de Gini se calcula para todos los ingresos disponibles, es decir, descontando impuestos y agregando beneficios gubernamentales y sociales (como lo mide el Centro de Datos Transnacionales LIS), el índice de Gini de desigualdad global ha disminuido de aproximadamente 0,69 en 2000 a 0,65 quince años después, según la estimación de Tomas Hellebrandt y Paulo Mauro del Instituto Peterson. La desigualdad en la mayoría de los países desarrollados, medida por el índice de Gini de ingreso disponible, está en 2020 aproximadamente al mismo nivel que en 1995, incluso en Estados Unidos (aproximadamente 0,40), el Reino Unido (0,37), Japón (0,33) o Francia (0,32), o incluso se ha reducido en aproximadamente dos puntos centesimales en Grecia (a 0,34), España (a 0,34) e Italia (a 0,33). Para el promedio de treinta y un países desarrollados de la OCDE, se ha mantenido estable desde 2007 en 0,32. En América Latina, ha disminuido en unos diez puntos, hasta 0,47.

4. NACIONALISTAS CONTRA

LA UNIÓN EUROPEA

La quiebra política en la mayor parte de Europa ha sido espectacular. Con mucha más frecuencia que nunca, los gobiernos han sido derrotados en las elecciones, los partidos políticos tradicionales se han encogido tanto en votos como en afiliados, la formación de gobiernos de coalición mayoritarios ha requerido negociaciones prolongadas, abundan los gobiernos minoritarios y proliferan las elecciones anticipadas.

Durante seis decenios de prosperidad sostenida tras la Segunda Guerra Mundial, hubo poca inestabilidad política. Los partidos de los primeros ministros en ejercicio ganaron dos de cada tres elecciones seguidas con un promedio de un 40% de los votos, perdieron un promedio de menos del 3% del total de votos entre una elección y la siguiente (el ligero «desgaste» de los gobernantes sobre el que Andreotti bromeaba), y alternaron con la oposición cada diez años como media (según los datos recopilados para más de 300 elecciones democráticas en los países parlamentarios de la OCDE por el politólogo Alfred G. Cuzán).

Por el contrario, en las primeras elecciones inmediatamente siguientes al comienzo de la Gran Recesión en 2008, en los 28 estados miembros de la UE, los partidos en el gobierno perdieron más del doble de ese porcentaje de votos, hasta un promedio de más del 7%. En el núcleo central del continente, los partidos tradicionales más o menos lograron mantener el control del proceso político. Pero en quince países europeos periféricos fuertemente afectados por la crisis, las pérdidas de los partidos de gobierno alcanzaron dos dígitos porcentuales con un promedio más de seis veces mayor que en el período anterior, con un 18% de votos perdidos.

Los partidos gubernamentales tradicionales obtuvieron sus peores resultados, en términos de porcentaje de votos, en Bulgaria, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, España, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Italia, Letonia, Lituania, Portugal y Reino Unido. La mayoría de ellos nunca regresó al gobierno; varios se disolvieron.

Al mismo tiempo, nuevos partidos lograron la presidencia o la jefatura del gobierno por primera vez en cinco países: Eslovenia, Francia, Grecia, Italia y Letonia. En los países que sufrieron una segunda crisis económica o un estancamiento más prolongado, como España, Italia y Portugal, las pérdidas de los nuevos gobiernos en las elecciones posteriores fueron aún mayores, lo que les dejó aproximadamente en la mitad de su apoyo inicial. Los gobiernos y los primeros ministros de un solo mandato se han multiplicado.

El cambio en los tiempos difíciles

Que una recesión repentina perjudicaría las perspectivas electorales de los partidos en el gobierno no fue obvio a primera vista. En otras recesiones relativamente más leves, los partidos de oposición no habían crecido tanto y mucha gente se habían cobijado detrás del gobierno, especialmente durante la «edad de oro» de los partidos políticos.

Algunos análisis tempranos conjeturaron que el alcance internacional de la crisis podría incluso reforzar el apoyo a los gobiernos en ejercicio porque los votantes buscarían refugio en los gobernantes. Esta reacción habría sido similar a algunas emergencias que se pueden observar con ocasión de desastres naturales, ataques terroristas o agresiones externas cuando no se perciben como responsabilidad del gobierno. Aparentemente, algunos políticos y observadores esperaban que muchos votantes se comportarían como si siguieran la regla atribuida a san Ignacio de Loyola: «En tiempos de tribulación, no hacer mudanza.»

Estas especulaciones fueron respaldadas por algunos análisis de crisis anteriores. Se observó, por ejemplo, que en el período 1975-2002 los votantes que residían en economías más cerradas y que esperaban que sus gobernantes fueran más capaces de administrar la política macroeconómica «tendieron a sancionar a los líderes nacionales por los resultados de desempeños anteriores». Pero los votantes en economías más abiertas, que podrían ser más conscientes de la privación de poder de sus gobernantes debido al alcance internacional de la crisis, «fueron relativamente menos propensos a atribuir recompensas o culpas a los políticos nacionales por el desempeño económico», según los politólogos Timothy Hellwig y David Samuels. En este sentido, durante los primeros años de la Gran Recesión se planteó la hipótesis de que «el impacto de la creciente participación de las instituciones de la UE puede erosionar la percepción de los ciudadanos de que el gobierno es responsable de la política económica» y hacer que los votantes sean «menos propensos a hacer a su gobierno nacional responsable de la gestión de la economía», como especularon los politólogos Marina Costa Lobo y Michael S. Lewis-Beck.

Sin embargo, los votantes pudieron darse cuenta de que la Gran Recesión no fue un resultado directo del mercado común europeo o de la moneda común, sino más bien del despilfarro de los gobiernos nacionales y su torpe gestión de las burbujas inmobiliaria y financiera propensas a estallar. De hecho, las llamadas «interferencias» de la Unión Europea en la política económica interna de los países habían sido decididas por unanimidad por todos los gobiernos de sus estados miembros y básicamente consistían en rescatar a las economías nacionales mal administradas.

Así pues, se observó muy pronto que muchos votantes, deprimidos no solo en el sentido económico de la palabra, estaban dispuestos a probar algo nuevo. Por la misma razón por la que los gobiernos reclaman mérito cuando la economía funciona bien o se logran otros objetivos colectivos, incluso si no han sido responsables de tales logros, la gente tiende a culparlos de los malos resultados como un mecanismo principal de responsabilidad democrática. Una recesión real y pérdidas netas de empleos, ingresos y oportunidades, el fin del optimismo acerca de un futuro más brillante y los sentimientos contagiosos de ira e indignación llevaron a votos de castigo contra los partidos gobernantes y abrieron oportunidades imprevistas para nuevos políticos y aventureros.

La segunda caída de la economía que mencionamos antes provocó una segunda crisis política que sostuvo la inestabilidad política durante muchos años más. De hecho, «los nuevos gobiernos elegidos después del estallido de la Gran Recesión que no pudieron corregir la situación económica de sus países fueron castigados con mayor severidad que los primeros gobiernos en los países más afectados cuando comenzó la Gran Recesión», como observaron los politólogos Enric Hernández y Hanspeter Kriesi.

Esto tampoco se había anticipado claramente. En un estudio a largo plazo de las crisis financieras, se había observado que «los efectos políticos son temporales y disminuyen con el tiempo. Se desvanecen unos cinco años después del comienzo de la crisis, y después de diez años, casi todas las variables vuelven a sus niveles anteriores a la crisis», según las estimaciones de los economistas Manuel Funke, Moritz Schularick y Christoph Trebesch. Sin embargo, como también han señalado los mismos autores, la inestabilidad política contribuye a frenar las recuperaciones económicas. «El aumento de la fragmentación y la polarización de los parlamentos dificulta la resolución de las crisis, reduce las posibilidades de reformas serias y conduce a conflictos políticos cuando la acción política decisiva puede ser más necesaria.» Funke y sus coautores tuvieron que revisar su primera evaluación varios años después para reconocer que, en contraste con su predicción anterior, los efectos de la crisis financiera «no se han desvanecido, todavía están dando poder a los partidos populistas y la política no ha vuelto a la normalidad».

Las explicaciones básicas son, en primer lugar, que la crisis de 2008 fue un choque importante, con efectos políticos más duraderos que las usuales crisis financieras del pasado, sobre las cuales se habían basado las especulaciones y predicciones iniciales. «Cuanto más severo sea el impacto de una crisis en una determinada economía, más grande también debería ser su impacto en el respectivo sistema de partidos. Cuanto menor es el crecimiento económico después de la crisis, y en particular en los países con crecimiento negativo, más pronunciado es el aumento de la volatilidad electoral, la fragmentación del sistema de partidos y la polarización política.»

En segundo lugar, la reacción inicial a la recesión provocó la disrupción política del proceso democrático regular, lo cual dificultó la recomposición de la economía y, a su vez, alimentó más desorden político.

Los eventos confirmaron que «en condiciones de profunda crisis económica, los votantes tienden a cambiar su apoyo con mayor frecuencia en busca de un líder o partido político capaz de poner fin a la situación económica desfavorable [...] los ciudadanos favorecerán el acceso al gabinete de nuevos partidos, así como la formación de coaliciones de gobierno innovadoras», como explicaron los politólogos Fernando Casal Bértoa y Till Weber.

Caen los gobiernos

Desde 2008, hubo conmociones electorales en casi todos los países de las periferias occidental, oriental y meridional de Europa, que habían sido fuertemente golpeadas por la Gran Recesión y donde la clase media tradicional se estaba dividiendo y reduciendo. La reacción principal de los votantes no fue refugiarse en el status quo o culpar a la Unión Europea, sino hacer a los gobiernos nacionales responsables del mal desempeño y derrocar a muchos de ellos.

Veamos un resumen. En el Reino Unido en 2010, los laboristas en el gobierno perdieron las elecciones con el peor resultado de su historia; las siguientes elecciones, en las que la mitad de los votantes cambiaron su elección de partido, produjeron dos parlamentos sin un partido con una mayoría de escaños, en contraste con lo habitual en el país. En Irlanda en 2011, el veterano partido gobernante, Fianna Fáil, cayó a la tercera posición en votos y no regresó al gobierno.

Eventos comparables ocurrieron en las democracias poscomunistas más recientes en Europa oriental. En Bulgaria en 2009, los socialistas perdieron dos quintos de su apoyo anterior y no regresaron al gobierno; cuatro años después, los conservadores en el gobierno perdieron un cuarto de su apoyo y fueron reemplazados por un gobierno de expertos independientes. En la República Checa en 2010, los antiguos conservadores en el gobierno se escindieron y perdieron dos quintos de su apoyo anterior, mientras que los socialdemócratas perdieron aproximadamente un tercio de los suyos; tres años después, los partidos de la coalición de centro-derecha en el gobierno perdieron casi la mitad de sus votos anteriores, mientras que otros tres partidos obtuvieron un mayor número de votos que cualquiera de ellos. En Hungría en 2010, los socialistas en el gobierno perdieron más de la mitad de su apoyo electoral anterior y no regresaron al gobierno. En Eslovenia, en 2011, los socialdemócratas en el gobierno perdieron dos tercios de su apoyo anterior. En Eslovaquia, en 2012, los gobernantes demócrata-cristianos perdieron dos tercios de sus votos anteriores y se convirtieron en el quinto partido en tamaño.

En Lituania, en 2008, la coalición de tres partidos de centro-izquierda en el gobierno perdió la mitad de su apoyo anterior y sus partidos componentes quedaron detrás de otros tres partidos. En Letonia, en 2010, los conservadores en el gobierno perdieron el 90% de su apoyo anterior y disolvieron el partido un par de años después.

En el sur de Europa, donde la crisis económica fue más severa y el impacto en los sistemas de partidos fue más pronunciado, se produjeron derrotas de los gobiernos aún más espectaculares.

En las dos elecciones presidenciales francesas en 2012 y 2017, los presidentes en su primer período en el cargo, uno conservador y uno socialista, fueron derrotados o renunciaron a presentarse a la reelección, en contraste con las reelecciones habituales de sus predecesores de ambos partidos; por primera vez, dos recién llegados de partidos sin experiencia presidencial previa compitieron en la segunda vuelta.

En Grecia, hubo cuatro elecciones anticipadas en menos de cuatro años desde 2012. Primero, los socialistas en el gobierno perdieron más de dos tercios de sus votos anteriores y nunca recuperaron el primer lugar; luego, los conservadores en el gobierno también perdieron más de dos quintos de sus votos anteriores; en las dos elecciones siguientes, la izquierda radical primero ganó y formó gobierno y luego perdió.

En Italia, el único debate sobre el estado de la economía era, como en un episodio de Monty Python sobre una cotorra azul, sobre si estaba muerta o simplemente cansada y dormitando. Desde 2011, desfilaron la dimisión de un primer ministro conservador, un gobierno de gran coalición presidido por un experto independiente, una nueva elección en la que dos tercios de los votantes cambiaron de partido con respecto a la elección anterior, la sucesión de tres diferentes primeros ministros de centro-izquierda sin elecciones, dos referéndums fallidos sobre reformas electorales y constitucionales, una derrota del partido de centro-izquierda en el gobierno que obtuvo el peor resultado de su historia, y una breve gestión de un partido nacionalista de extrema-derecha.

En Portugal en 2011, los socialistas en el gobierno perdieron las elecciones con el peor resultado de su historia; cuatro años después, el gobierno de centro-derecha fue reemplazado por los socialistas apoyados por menos de un tercio de los votos, la minoría más pequeña hasta la fecha.

En España en 2011, los socialistas en el gobierno perdieron las elecciones con el peor resultado de su historia; a continuación, en una serie de cuatro elecciones anticipadas, tanto los gobernantes conservadores como los socialistas obtuvieron sus peores resultados. Dos referéndums ilegales sobre la independencia de Cataluña exacerbaron el conflicto político, la fragmentación y la polarización.

Los partidos nacionalistas ascienden y caen

Varios partidos políticos que tradicionalmente habían formado gobiernos en diferentes países de Europa han desaparecido del mapa político, mientras que otros nuevos han entrado en el Parlamento y han ganado terreno. Algunos de los ascendentes partidos nacionalistas y antieuropeos intentan dar forma a una nueva agenda política concentrándose fuertemente en temas culturales, como los relacionados con la religión o la inmigración. Pero en las cuestiones socioeconómicas relevantes, la mayoría de ellos pueden ser ubicados en la extrema derecha y algunos en la extrema izquierda del espectro político. Como consecuencia de la aparición de partidos extremos, aumenta la polarización política, lo que hace que la formación de mayorías gubernamentales y parlamentarias consistentes sea más difícil y haya mayor inestabilidad gubernamental, parálisis legislativa y una influencia más sesgada en las agendas electorales y administrativas prioritarias que en decenios anteriores.

Un resumen de instancias concretas de partidos nacionalistas anti-UE incluye: cuatro primeros ministros, cuatro participaciones en gobiernos de coalición como socios menores y tres apoyos desde el Parlamento a gobiernos minoritarios de partidos tradicionales, además de otros tumultos. Veamos algunos detalles.

Ha habido dos primeros ministros de partidos nacionalistas a la derecha y dos a la izquierda. Los dos nacionalistas de derechas han gobernado en el Este poscomunista: en Hungría, Viktor Orbán de la Alianza Cívica (Fidesz) se jacta de ser un «demócrata iliberal»; mientras que, en Polonia, Jarosław Kaczyński, de Ley y Justicia (PiS), agita una agenda de «ley y orden». Ambos han sido advertidos por las instituciones de la Unión Europea por intentar reducir la separación de poderes y la vigencia del derecho mediante el control de la judicatura y los medios públicos. Como expresión de las divisiones sociales y políticas internas, estos dos gobiernos nacionales liderados por partidos populistas-nacionalistas han coexistido con ayuntamientos y alcaldes elegidos con orientaciones liberales, progresistas y proeuropeas, en ciudades como Budapest, en Hungría, y Varsovia, Gdansk, Poznan, Lodz y Szczecin, en Polonia.

Los dos primeros ministros de nuevos partidos de izquierda han surgido en el sur de Europa. La Syriza griega se había creado como una coalición radical antiestablecimiento, antieuro y anti-Unión Europea de más de una docena de grupos autodefinidos como ecologistas, anticapitalistas, feministas, patriotas, socialdemócratas, socialistas radicales o luxemburguistas y variantes de comunistas heterodoxos (incluidos eurocomunistas, trotskistas y maoístas), la cual obtuvo un amplio apoyo de un océano social de ciudadanos desempleados y empobrecidos. Sin embargo, una vez en el gobierno bajo el liderazgo de Alexis Tsipras, Syriza se convirtió en un partido euroescéptico moderado que mantuvo a Grecia como miembro a tiempo completo de la Unión Europea.

En Italia, un gobierno nacionalista anti-UE fue liderado por el Movimiento Cinco Estrellas, que había sido fundado como un partido antipartido posideológico para luchar contra «la casta» o la élite política y económica corrupta. Encontró un amplio apoyo entre los jóvenes desempleados y precarios, los estudiantes y otras personas altamente educadas con sentimientos pesimistas sobre la economía (según una encuesta realizada por Tecnè a sus votantes). El izquierdoso Cinco Estrellas formó por primera vez un gobierno de coalición con la Liga nacionalista, que identificaba su posición como «ni a la derecha ni a la izquierda, sino para el pueblo contra las élites». El gobierno de coalición intentó rechazar la inmigración del Norte de África y Oriente Próximo y experimentó con desafiar las políticas fiscales y presupuestarias de la UE, solo para ceder pronto a sus instrucciones. Duró apenas un año. Cinco Estrellas reemplazó a sus socios de coalición con los demócratas de centro-izquierda, que estaban más en sintonía con los gobernantes locales en Roma, Milán, Turín, Nápoles o Bolonia.

Asimismo, tres partidos de extrema derecha y un partido de extrema izquierda han sido socios menores en gobiernos de coalición multipartidistas. A la derecha, en Finlandia, el Partido de los Fineses atrajo el apoyo de «trabajadores de bajos ingresos y baja educación que dependen del Estado del bienestar para protegerlos del aumento del desempleo y otros riesgos económicos», en gran medida a expensas de los socialdemócratas anteriormente dominantes, como documenta la politóloga Sheri Berman. Entraron en el gobierno en coalición con el centro y los conservadores, pero menos de dos años después fueron expulsados de sus cargos y el partido se escindió. El Partido de la Libertad de Austria estuvo en el gobierno con los conservadores dos veces; la primera vez el partido sufrió una escisión, y la segunda vez provocó la ruptura de la coalición y elecciones anticipadas tras ser objeto de un escándalo de corrupción. El Partido Popular Conservador de Estonia se coligó temporalmente con los liberales.

En el lado izquierdo, en España, Podemos pretendió seguir el espíritu de las protestas del movimiento Indignados, cuyo lema «Sí se puede» inspiró su nombre. Inicialmente, se definió como populista ni de derechas ni de izquierdas, se situó en la confrontación «nosotros contra ellos» e importó la caracterización de su enemigo como «la casta», a la que opuso una visión de un «pueblo» unificado. En coalición con los restos de la Izquierda Unida comunista tradicional y algunos grupos regionales de izquierda, recibió el apoyo principalmente de votantes jóvenes altamente educados de clase media-baja urbana, insatisfechos y pesimistas sobre la situación económica, mientras los socialistas tradicionales retenían más apoyo de los trabajadores con bajos ingresos, poco educados y menos cualificados (según encuestas del CIS, analizadas por Pau Marí-Klose y Politikon). Podemos apoyó brevemente desde el Parlamento un gobierno minoritario socialista y tras una nueva elección negoció su ingreso como socio menor en un gobierno minoritario de coalición.

Otros partidos nacionalistas prestaron apoyo parlamentario a gobiernos minoritarios de partidos tradicionales, dos a la derecha y uno a la izquierda. A la derecha, en Dinamarca, el Partido Popular apoyó un gobierno de coalición liberal-conservador durante diez años. El Partido por la Libertad en Holanda apoyó un gobierno de centro-derecha, pero los frecuentes desacuerdos llevaron a elecciones anticipadas al cabo de dos años.

En Portugal, el Bloque de Izquierda, formado por una coalición laxa de comunistas heterodoxos, trotskistas y socialistas disidentes, recibió cierto respaldo de la clase media urbana educada pero en declive y apoyó, junto con los comunistas tradicionales, un gobierno minoritario de los socialistas.

Ha habido otros revolcones gubernamentales. Los partidos de oposición ganaron media docena de dimisiones bajo presión o mociones de censura contra primeros ministros en la República Checa, Eslovaquia, España, Italia, Lituania y Portugal. Se convocaron múltiples elecciones anticipadas cuando las nuevas dispersiones de la representación política dificultaron la formación de mayorías de coalición multipartidista en Eslovenia, España, Finlandia, Grecia, Holanda e Italia. Y se formaron varios gobiernos independientes, de expertos o en funciones cuando no se consiguió ninguna otra fórmula en la República Checa, Grecia, Italia, Rumanía y Suecia, así como en Bélgica por un conflicto territorial sostenido.

Muchos de los partidos nacionalistas insurgentes han intentado apoyarse mutuamente en sus perturbadores esfuerzos. La extrema izquierda y la extrema derecha coinciden en oponerse a una mayor integración de la Unión Europea; su populismo se basa en el desdén por alineamientos en los ejes políticos izquierda-derecha u otros y la afirmación de que la línea divisoria principal es «nosotros contra ellos», entre los de abajo y los de arriba. La líder del Frente Nacional francés, más tarde rebautizado como Reagrupamiento Nacional, Marine Le Pen, declaró que «la división política ya no es izquierda y derecha, sino globalistas y patriotas», y como «ni en Grecia ni en España hay equivalente al Frente Nacional», dijo, «es la extrema izquierda la que toma nuestro lugar». La extrema izquierda Syriza eligió a un partido derechista y fuertemente nacionalista llamado Griegos Independientes como socio para formar su gobierno de coalición. Como se mencionó, el movimiento italiano izquierdoso Cinco Estrellas formó un gobierno con la Liga de extrema derecha.

En el Parlamento Europeo, algunos de los partidos de extrema derecha han logrado cierta coordinación. Recientemente, se ha organizado un grupo euroescéptico en torno a los conservadores británicos y polacos, otro está dirigido por la Liga italiana y el Reagrupamiento Nacional francés, mientras que los miembros del italiano Cinco Estrellas y el partido del Brexit permanecen como «no alineados». A su vez, Syriza, Podemos y otros partidos de izquierda intentan cooperar en el otro lado. A diferencia de las agrupaciones internacionales más consistentes de conservadores, socialdemócratas, liberales y verdes, no se ha logrado el oxímoron de una internacional de nacionalistas. La relativa debilidad organizativa de algunos de los nuevos partidos se refleja en sus nombres, que tienden a descartar la palabra «partido» y se inclinan más hacia denominaciones como Alianza, Alternativa, Bloque, Coalición, Frente, Liga, Movimiento, Reagrupamiento u otras etiquetas peculiares.

Las principales diferencias entre algunos de estos partidos se derivan precisamente de sus nacionalismos, que pueden entrar en rivalidad y, a menudo, en oposición de intereses. Sobre el tema polémico de la inmigración, Gran Bretaña, Alemania o Francia reciben inmigrantes no solo de África o Medio Oriente, sino también de Polonia, Grecia, Italia o España, lo cual coloca a los respectivos partidos nacionalistas en bandos opuestos. El fontanero polaco, el albañil español, el recolector de frutas rumano y otros estereotipos xenófobos de los trabajadores manuales «invasores» que emigraron a Gran Bretaña, Francia o Alemania son dianas de algunos nacionalistas antieuropeos.

A veces, los partidos tradicionales han construido un cordón sanitario contra un partido extremo malvenido, lo cual ha alentado la formación de coaliciones ampliamente inclusivas. En otros casos, los socialdemócratas tradicionales han sido reemplazados por los verdes o algún otro grupo como el principal partido de centro-izquierda, mientras que un nuevo partido centrista o liberal puede haberse convertido en un referente en el centro-derecha, lo que podría restaurar la alternancia regular entre gobiernos moderados de coalición.

Sin embargo, en un contexto de incertidumbre, son las instituciones de la Unión Europea las que se han convertido en la principal ancla de estabilidad. La UE ha impulsado la reducción de la deuda pública y el déficit, ha puesto a prueba la resiliencia del sistema financiero privado, ha estimulado la recuperación económica y ha promovido una mayor unión económica, política y militar. La UE vigila que la vigencia del derecho se preserve en todos los países; no solo Polonia y Hungría, como hemos mencionado, sino también la República Checa y Rumanía han sido advertidas sobre la pérdida de independencia de sus sistemas judiciales. Bulgaria y Rumanía están sometidas a un Mecanismo de Cooperación y Verificación por el cual la Comisión Europea emite periódicamente informes sobre sus progresos en la reforma judicial, la persecución de la corrupción y de la delincuencia organizada que deben ser respaldados por el Consejo de Ministros de cada país.

Una sucesión de derrotas de gobiernos nacionales ha producido algunos altibajos en las políticas internas, pero casi todos los países han terminado cumpliendo con los pactos, los programas y los procedimientos que la UE ha adoptado con la responsabilidad compartida de los representantes de todos los estados miembros. Las restricciones de la UE a la formación de políticas por los gobiernos nacionales configuran las expectativas de los ciudadanos sobre lo que pueden esperar de ellos, lo cual podría reducir la frustración y favorecer la previsibilidad. En la situación actual, no es concebible una futura reestabilización de la política en Europa sin un reforzamiento de la Unión Europea.

Brexit: un escarmiento general

La mayor insurgencia nacionalista contra la Unión Europea fue el Brexit. Después de la Segunda Guerra Mundial, Winston Churchill había llamado a «construir algo así como los Estados Unidos de Europa». Pero quería decir sin el Reino Unido. Era solo una propuesta para evitar otra guerra en la que los británicos tuvieran que intervenir nuevamente desde el exterior. Las primeras Comunidades Europeas se construyeron alrededor del eje de conflicto Francia-Alemania, el cual había generado tres guerras mayúsculas en menos de setenta años. El Reino Unido no fue un miembro fundador.

A partir de ese momento, la política británica se debatió entre el sueño de mantener vínculos históricos con el agonizante Imperio británico y la creciente fuerza y atractivo de la Comunidad Europea. Finalmente, con el Imperio en disolución y una economía rezagada, el Reino Unido se convirtió en miembro de la CE en 1973. Para los europeos continentales, la unión de Europa fue un triunfo de la paz, la democracia y las oportunidades económicas. Por el contrario, para el Reino Unido, «la entrada en Europa fue una derrota: un destino al que se había resistido, una necesidad aceptada a regañadientes, el último recurso de una antigua gran potencia, nunca ni por un momento un compromiso exultante o triunfante con la construcción de Europa», como analizó el periodista Hugo Young. La Comunidad Europea fue percibida como «un escenario del fracaso británico, la prueba de la independencia fallida de Gran Bretaña, el sitio de su fallida dominación».

Dos años después, la membresía europea fue ratificada por el primer referéndum nacional del Reino Unido en la historia, a pesar de que muchos compartían la opinión del exprimer ministro Clement Attlee de que los referéndums son «un arma espléndida para los demagogos y los dictadores». Los antieuropeos de la época perdieron, pero hicieron campaña con un eslogan premonitorio: «Haz Gran Bretaña grande otra vez.»

Por un lado, el Reino Unido realizó contribuciones sustanciales a la UE con su fuerza militar, su presencia en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el Grupo de los Siete, su enfoque liberal de los intercambios de libre mercado y la provisión del inglés como una importante lengua franca para la mayoría de los europeos.

Por otro lado, a medida que la Comunidad Europea se reforzaba, una sucesión de gobiernos británicos apostó por el juego del Gallina y se resistió a una mayor integración. El Reino Unido intentó reducir su contribución financiera a la UE. Quedó fuera del acuerdo de Schengen para la libre circulación de personas a través de las fronteras nacionales. No adoptó la moneda común euro. Y no aceptó que prevaleciera el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la legislación nacional en relación con algunos derechos fundamentales. Cada demanda de frenada fue presentada bajo la amenaza de un Brexit o del veto a un cambio de tratado. Y en la mayoría de los asuntos, la UE, con la sensación de que tenía mucho que perder, concedió y frenó.

Los desafíos aumentaron, especialmente con la Gran Recesión iniciada en 2008, que algunos políticos británicos atribuyeron confusamente a la unión monetaria. Muy pronto, llegó una ola de inmigrantes de países de Europa oriental cuya libertad de movimiento de los trabajadores se acababa de implantar (unos años después de su entrada en la UE). La tensión aumentó, el nacionalismo inglés revivió y resurgió la nostalgia del Imperio.

El guía del trayecto posterior fue el primer ministro David Cameron, a quien el presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, calificaría como «uno de los grandes destructores de los tiempos modernos». Para las elecciones al Parlamento Europeo de 2009, Cameron sacó al partido conservador británico del Partido Popular Europeo alegando que era demasiado «federalista». Dos años más tarde, más de una cuarta parte de los miembros conservadores de la Cámara de los Comunes rompieron la disciplina del partido para votar a favor de un referéndum sobre la pertenencia a la UE. Esa moción no ganó, pero a medida que aumentaron las presiones contra la UE, Cameron decidió convocar el referéndum. En las siguientes elecciones europeas en 2014, el partido más votado fue el derechista anti-UE Partido de la Independencia del Reino Unido, UKIP, que Cameron había descrito como «una mezcla de chiflados, lunáticos y racistas». Por primera vez en más de cien años, un partido que no era el conservador ni el laborista ganó una elección nacional.

Cameron intentó renegociar el acuerdo existente con la UE para presentar una nueva oferta en el referéndum de junio de 2016. Para entonces, la UE estaba más integrada y tenía más que perder con nuevas fórmulas especiales. La ampliación del número de platos especiales en el menú de membresía era cada vez menos digerible. Con la negociación, Cameron pudo confirmar que el Reino Unido permanecería fuera del euro y que no estaba comprometido con una mayor unión económica y monetaria o una integración política. Pero en el tema central de la inmigración de Europa oriental, la UE no aceptó eliminar la «libertad de movimiento de las personas»; la única modesta concesión fue un tiempo de espera para que los trabajadores recién llegados de la UE tuvieran acceso a beneficios no contributivos en el trabajo. Algunos funcionarios de la UE calificaron las demandas de los negociadores británicos como «pasteleo», por su deseo de «comer y querer guardar el pastel» de un Brexit que permitiera tanto el acceso continuado al mercado único como el fin de la libre circulación de personas. Los gobernantes de la UE estaban decididos a evitar que se creara un ejemplo para posibles salidas de otros países, y esta vez ya no frenaron.

A pesar de sus bolsillos casi vacíos, Cameron esperaba que el referéndum sobre «Permanecer» o «Salir» de la UE fuera tan exitoso como sus anteriores referéndums sobre la reforma electoral en 2011 y la independencia de Escocia en 2014. Los partidarios de Permanecer, sin embargo, llevaron a cabo una campaña mediocre y negativa centrada en los costos de salir, más que en las ventajas de quedarse, al tiempo que prohibían a la Comisión Europea que participara en ella. Los partidarios de Salir, por el contrario, movilizaron no solo al UKIP sino también a parlamentarios de los partidos conservador y laborista. Sus campañas se centraron en consignas como «Recuperar el control», «Queremos que nos devuelvan nuestro país» y «Cree en Gran Bretaña», que reflejaban el sueño de regresar a la época imperial. Como complemento, mensajes chovinistas antiinmigrantes y reclamos sin fundamento sobre la contribución financiera británica a la UE. La división fue entre visiones internas del Reino Unido más que sobre Europa, sobre la cual se evidenció poca información en ambos lados.

La mayoría de los votantes de Londres, Escocia e Irlanda del Norte votaron Permanecer, mientras que el resto de Inglaterra y Gales votaron Salir, que inesperadamente ganó por 52% a 48%. Inmediatamente, algunos comentaristas difundieron clichés sobre el éxito de «los que se quedaron atrás», «la clase obrera blanca» y los «perdedores» de la globalización como «ganadores» del referéndum y viceversa, llegando a convertir todo el asunto en una «revuelta de la clase obrera».

Varios análisis muestran una imagen más matizada de la división de los votantes británicos en torno al tema del Brexit. Los politólogos Harold Clarke, Matthew Goodwin y Paul Whitley publicaron un temprano examen de la Encuesta de Monitoreo Continuo de la Universidad de Essex. Mostraron que muchas personas formaron sus opiniones sobre la UE en función de sus evaluaciones de una combinación de la economía, la inmigración y la soberanía, así como de las capacidades de los líderes y los partidos nacionales de abordar esos problemas. En consistencia con nuestra discusión sobre las relaciones entre la ira y la toma de riesgos, los encuestados partidarios de Salir expresaron pocas preocupaciones por los riesgos de irse, ya que muchos de los que habían adoptado una actitud tan negativa sentían que no tenían nada que perder.

Varios autores analizaron datos de encuestas más exhaustivas del British Election Study. Confirmaron la importancia del tema de la inmigración y también fueron consistentes con nuestra discusión previa más general sobre la Gran Disrupción: documentaron la escisión decisiva de la clase media, las emociones de decepción con respecto a las expectativas económicas y la propensión de los partidarios de Salir a tomar decisiones arriesgadas.

Concretamente, los politólogos Matthew Goodwin y Caitlin Milazzo señalaron que los predictores clave del voto por el Brexit no fueron el número de inmigrantes en el país, sino los recientes aumentos en la tasa de inmigración a nivel local y los sentimientos con respecto al control sobre la inmigración. Del mismo modo, Ailsa Henderson y sus asociados descubrieron que las preocupaciones sobre la inmigración desempeñaron un papel importante en el referéndum del Brexit, junto con una disposición general a asumir riesgos, las opiniones derechistas, una edad avanzada y la identidad nacional inglesa.

La socióloga Lorenza Antonucci y su equipo descartaron la narrativa del votante «dejado atrás» y se centraron en el malestar de la clase media declinante y exprimida. «Desafiamos», escribieron, «la visión popularizada del votante por Salir como un fuera de juego y descubrimos que los individuos de una clase intermedia, cuyo malestar se debe a una posición financiera en declive, representan un segmento importante de la votación del Brexit.» El voto por Salir fue asociado con la autoidentificación como clase media más que como clase obrera, con niveles intermedios de educación y con características psicosociales de insatisfacción debida a la percepción de una posición económica en declive. El grupo de votantes por Salir que no se identifican como «clase obrera» predomina en términos cuantitativos; «el grupo central que impulsa el voto Salir es, según nosotros, un grupo intermedio cuya posición está declinando».

Otros análisis concluyeron con observaciones similares. Para el sociólogo Graham Taylor, la base clave de apoyo al Brexit se puede encontrar entre los «votantes de clase media en el sur de Inglaterra». Proporcionó algunos datos relevantes: mientras que dos tercios de los votantes en el referéndum se identificaban como clase media, el 59% de los votantes pro-Brexit correspondían a esa condición social. Por lo tanto, un cálculo simple mostraría que, como discutimos más generalmente en el capítulo anterior, la clase media se escindió. Alrededor del 31% de todos los votantes serían miembros de la clase media en regiones relativamente ricas con actitudes negativas hacia el multiculturalismo y la globalización que apoyaron la Salida, mientras que aproximadamente el 35% de todos los votantes serían miembros de la clase media más jóvenes y educados que apoyaron Permanecer. Si suponemos que la mayor parte de la clase alta estaba por la Salida, la clase obrera también se habría dividido en términos similares.

El papel de las emociones resultó ser relevante. La economista Federica Liberini y sus asociados analizaron el conjunto de datos de la Understanding Society y del British Household Panel Survey. Demostraron que, además de la inmigración, los sentimientos subjetivos de descontento de los ciudadanos acerca de sus ingresos eran un predictor sustancialmente mejor de los puntos de vista pro-Brexit que sus ingresos reales. Confirmando también las observaciones recogidas en nuestro análisis anterior, mostraron que las personas más reacias al riesgo y más confiadas estaban más contentas con la UE que aquellas con los atributos opuestos. Las emociones desencadenadas por la frustración de expectativas llevaron a muchos votantes a tomar la arriesgada elección de Salir, en gran medida inconscientes de sus consecuencias.

Democracia directa versus parlamentarismo representativo

Mediante el recurso a un referéndum para determinar «la voluntad del pueblo», los gobernantes políticos británicos trataron de evadir su deber de lidiar con un tema difícil. La decisión típica en un referéndum entre dos alternativas opuestas produce una polarización de las posiciones partidistas y las opiniones de la gente, lo cual pone en peligro ulteriores negociaciones y compromisos. Sin embargo, después de un referéndum, el gobierno y el Parlamento deben abordar el tema para ejecutar la decisión por medios concretos, una tarea que puede verse obstaculizada por la campaña previa de confrontación.

Legalmente, el referéndum nacional del Brexit era consultivo, no vinculante, como corresponde a la democracia parlamentaria en un país grande. Una investigación realizada por un comité de la Cámara de los Lores concluyó que «debido a la soberanía del Parlamento, los referéndums no pueden ser jurídicamente vinculantes en el Reino Unido y, por lo tanto, son consultivos». El gobierno de Cameron declaró a continuación: «Según los arreglos constitucionales del Reino Unido, el Parlamento debe ser responsable de decidir si toma medidas o no en respuesta al resultado de un referéndum.»

Sin embargo, las clases política y «parlante» británicas, navegando a la deriva en aguas desconocidas, demostraron un impulso instintivo de acatar las «reglas son reglas» incluso cuando tales reglas no existen. El gobierno británico podría haber hecho lo mismo que el gobierno griego un año antes: descartar la aplicación del resultado de un referéndum no vinculante para Grexit y buscar un nuevo acuerdo con la UE. Todo podría haber sido diferente porque, mientras que en el referéndum del Brexit la opción de Permanecer en la UE obtuvo solo un 48% de los votos, inicialmente había recibido el apoyo del 75% de los miembros del Parlamento «soberano», incluido el 54% de los conservadores (según datos de la Biblioteca de la Cámara de los Comunes elaborados por Henry Mance).

Tras su fracaso, Cameron dimitió y fue sustituido por su ministra Theresa May, que había apoyado «Permanecer» en la campaña del referéndum, como encargada de ejecutar el Brexit. «Brexit significa Brexit», repetía May, como si el resultado del referéndum estuviera por encima de sus propias promesas políticas. May convocó elecciones anticipadas con la expectativa de deshacerse de muchos parlamentarios conservadores favorables a Permanecer, pero en vez de esto perdió la mayoría de su partido en el Parlamento. Entonces intentó obtener el apoyo parlamentario de los unionistas de Irlanda del Norte, los cuales obstruyeron cualquier acuerdo que mantuviera abierta la frontera con la República de Irlanda.

El proceso posterior precipitó una de las peores crisis políticas y constitucionales en varios siglos. El resultado de un experimento irresponsable con la democracia directa dio al traste con la democracia parlamentaria representativa. Dada la incapacidad de alcanzar un acuerdo político en el Parlamento, durante los años siguientes se solicitaron a la UE varias extensiones del calendario del Brexit. En su aislamiento, la ineficiencia del restrictivo sistema político británico apareció en escena con todo su esplendor.

En los debates de la Cámara de los Comunes, había, de hecho, al menos tres alternativas: Brexit sin acuerdo, Brexit con algún acuerdo con la UE, y Permanecer, junto con algunas posiciones maximalistas que rechazaban cualquier acuerdo. Con esta configuración, no era viable ninguna mayoría positiva a favor de ninguna de las alternativas, mientras que había mayorías negativas para rechazar cada una de ellas.

Un nuevo primer ministro y líder conservador, Boris Johnson, fue seleccionado mediante una votación interna del partido con participación de menos del 1% de los votantes del partido en las elecciones más recientes. (El líder de la oposición, el laborista Jeremy Corbyn, había sido seleccionado en unas llamadas «primarias» con participación de menos del 5% de los votantes del partido). Ambos primeros ministros, May y Johnson, perdieron votaciones en el Parlamento con mayor frecuencia y por márgenes más grandes que nunca. El gobierno y el Parlamento perdieron el control del proceso. Estallaron protestas masivas imprevistas. Una elección anticipada en 2019 dio una mayoría de escaños con una minoría de votos al partido conservador, liderado por Johnson, pero este no consiguió un acuerdo beneficioso para la salida de la UE.

Para la Unión Europea, el Brexit fue una ocasión excepcional para aprender y dar una lección. Ni siquiera un país como el Reino Unido podría irse, o la salida demostraría tener graves consecuencias y los británicos colapsarían. La UE ganó el juego del Gallina; sobrevivió sin más salidas, aumentó su cohesión y siguió adelante.

Las consecuencias políticas más perjudiciales deberían percibirse a largo plazo. El constitucionalista Vernon Bogdanor ha establecido un marco de análisis. Ha afirmado solemnemente que la entrada en la Comunidad Europea en 1973 «derogó la soberanía del Parlamento». Otras reformas fueron «creando gradualmente una nueva Constitución, la constitución de un estado multinacional». Entre ellas se incluyen: la devolución del autogobierno a Escocia y Gales, la asociación con la República de Irlanda sobre Irlanda del Norte, y el referéndum vinculante sobre la independencia de Escocia que implicaba el reconocimiento de su derecho a la autodeterminación. Además, la creación de un Tribunal Supremo no basado en la Cámara de los Lores introdujo la revisión judicial de las decisiones legislativas y ejecutivas. Bogdanor enfatiza que el sistema político posterior al Brexit será muy diferente del sistema anterior a la membresía europea, y ha pronosticado como poco probable una restauración de la soberanía del Parlamento. «La soberanía es como la virginidad», dice. «Una vez perdida, nunca se puede recuperar.»

5. LOS ESTADOS DESUNIDOS DE AMÉRICA

Inmediatamente después de la inverosímil elección de Donald J. Trump como presidente de Estados Unidos en noviembre de 2016, muchos titulares pegadizos y títulos de libros apresurados señalaron a sospechosos como «los que se quedaron atrás», «los perdedores de la globalización», «los blancos de clase obrera», «los cuellos azules», «la venganza de los pobres», «los poco educados» o «una gran coalición desconocida de votantes blancos de cuello azul y obreros». Los demócratas, a su vez, fueron vistos como «cada vez más dependientes de una clase media blanca, alta, urbana y educada que se ha aislado del resto de la sociedad americana». Algunos se atrevieron a resumir: «La inversión de clase de la política americana se acelera: los republicanos de Donald Trump se están convirtiendo en un partido de votantes blancos de cuello azul, mientras pierden a los votantes blancos con educación universitaria.» (Véanse las fuentes al final del libro.)

Estos diagnósticos apresurados no son muy sólidos. Todos los observadores saben que tanto Trump en 2016 como Joe Biden en 2020 ganaron gracias a sus estrechas ventajas de menos de un punto porcentual en algunos estados del Alto Medio Oeste como Michigan, Pensilvania y Wisconsin. En estos estados, que han sido fuertemente golpeados por la reciente desindustrialización y el cambio tecnológico cuyos efectos se intensificaron durante la Gran Recesión, la clase media tradicional se ha escindido. En gran parte debido a esta brecha socioeconómica y la consiguiente polarización política, estos estados se han vuelto políticamente más competitivos y decisivos para lograr una mayoría en el Colegio Electoral Presidencial y en el Congreso.

En contraste con especulaciones como las que acabamos de citar, múltiples fuentes confiables muestran que, tanto en el Medio Oeste como en todo el país, la gran mayoría de la clase alta y media-alta votó a los republicanos, mientras que la mayoría de la clase media-baja y trabajadora o baja apoyó a los demócratas. La cuestión es que el papel tradicional de equilibrio de la vieja clase media más amplia se ha desvanecido y la polarización ha aumentado.

Para sostener este análisis, la población de Estados Unidos puede dividirse en tres grupos sociales de tamaño similar, que pueden definirse por un conjunto superpuesto de variables económicas, culturales y geográficas. Indicadores como el ingreso, la educación, la ocupación y la identificación subjetiva se correlacionan significativamente entre sí, mientras que las actitudes culturales con respecto a la raza y la inmigración, así como el lugar y el tipo de residencia, se interrelacionan fuertemente con las circunstancias económicas. Los politólogos John Sides, Michael Tesler y Lynn Vavreck han hablado incluso de «economía racializada», ya que observan que para ciertos votantes «las actitudes raciales son el prisma a través del cual los votantes piensan en los resultados económicos». (Nuestros datos, análisis y cálculos proceden de la Oficina de Presupuesto del Congreso, Pew Research Center, American National Election Studies, sitio web FiveThirtyEight y el politólogo Larry M. Bartels; véanse las fuentes al final del libro).

El tercio superior incluye el 10% más alto y aquellos a quienes previamente identificamos como la clase media-alta. El hogar típico en este grupo tiene un ingreso anual superior a 90.000 dólares, la mayoría de sus miembros son profesionales blancos, coinciden ampliamente con el 30% de los americanos adultos que han completado estudios superiores de cuatro años, y la mayoría están registrados como votantes republicanos. Muchas de estas personas viven en enclaves urbanos y suburbanos separados y prosperan en ingresos y riqueza.

Algunos miembros de la clase media-alta pueden temer que su situación esté amenazada, que tengan que pagar demasiado en impuestos, que se encuentren cada vez más rodeados por inmigrantes y vecinos no-blancos que podrían disminuir el valor de su propiedad y la calidad de las escuelas del distrito, y querer salvar su estructura familiar patriarcal. Su tono puede hacerse eco de los lugares comunes de la retórica del antiguo Tea Party, incluido el desdén por la clase media-baja como «basura blanca pobre». Los disidentes minoritarios más visibles de este grupo en las elecciones durante la segunda mitad de la década de 2010 fueron mujeres suburbanas con estudios superiores que se negaron a votar a Trump o a sus candidatos al Congreso.

El segundo tercio es la clase media-baja. El hogar típico ingresa más de 40.000 dólares al año e incluye sectores de la pequeña burguesía tradicional y propietarios de pequeñas empresas. Por un lado, en las zonas rurales y las ciudades pequeñas, algunos han visto erosionado su nivel de vida, son pesimistas en términos de expectativas y se sienten en pérdidas; los más activos expresaron su ira en mítines de campaña, ciertos medios y redes sociales; muchos estaban dispuestos a tomar las decisiones más arriesgadas y en general votaron a Trump. Por otro lado, en las ciudades grandes y medianas, un componente principal de la clase media-baja fue el joven precariado urbano más calificado. Sus votantes más activos son de alguna manera herederos del espíritu de las protestas Occupy, se movilizaron a favor del demócrata socialista Bernie Sanders en las primarias y apoyaron masivamente a los demócratas.

Finalmente, el tercio inferior está formado por la clase obrera, que ha estado sufriendo un cambio y un encogimiento numérico desde hace mucho tiempo. Hoy en día, solo una pequeña parte de la clase obrera está empleada en trabajos tradicionales en la industria y aún menos en la construcción, la minería o la agricultura. La mayoría de los trabajadores actuales tienen empleos de cuello blanco en el sector servicios, especialmente el comercio minorista, o en ocupaciones técnicas o administrativas. Un número notable de miembros de familias tradicionales de la clase obrera están asociados con actividades económicas en decadencia, y muchos son jubilados, trabajadores a domicilio o discapacitados.

Desde mediados del decenio de 1960 surgió una división racial y cultural dentro de la clase obrera que aún subsiste. Hace unos cincuenta años, muchos trabajadores blancos se unieron al partido republicano después de que los demócratas gobernantes impusieran el voto y los derechos civiles de los afroamericanos en el Sur, y también como reacción a guerras culturales relacionadas con la familia, el sexo, la religión y la ética del trabajo. Hoy en día, de la escasa sexta parte del electorado que puede identificarse con la clase obrera blanca, aproximadamente la mitad vota republicano, mientras que más de tres cuartas partes de los obreros negros y latinos, si votan, votan por los demócratas.

Podemos estimar, así, que en elecciones recientes los republicanos han obtenido votos de más de dos tercios de los votantes del tercio superior, aproximadamente la mitad de los votantes del segundo tercio y aproximadamente un tercio del tercio inferior aquí identificados. A su vez, el apoyo a los demócratas proviene de menos de un tercio del tercio superior, la otra mitad del segundo tercio y dos tercios del tercio inferior. Llamémoslo el modelo de tres tercios, lo que significa que los tres grupos sociales, de arriba abajo, se pueden dividir 2/3, 1/2, 1/3 para los republicanos y, simétricamente, 1/3, 1/2, 2/3 para los demócratas.²

Los cambios cruciales en las últimas décadas son, como hemos analizado, la escisión de la clase media entre una clase media-alta próspera y una clase media-baja en declive, así como la aguda división de la clase media-baja en dos mitades que cubren su sectores rurales y urbanos, este último aumentando en número. También es importante tener en cuenta la brecha histórica dentro de la clase obrera entre blancos que pierden expectativas y negros y latinos que mantienen demandas más tradicionales.

El énfasis en la escisión central de la clase media en la política americana no es el más común en los análisis de tertulianos y comentaristas, ni siquiera en los trabajos académicos, a pesar de que los datos que proporcionan pueden apoyar nuestra interpretación. Una de las opiniones que coincide más explícitamente con nuestro enfoque se incluyó en la encuesta sociológica The Vanishing Center of American Democracy, que fue publicada después de las elecciones de 2016 por el Instituto de Estudios Avanzados en Cultura de la Universidad de Virginia. Esta encuesta enfatiza el conflicto cultural que, en sus palabras, «siempre tuvo lugar dentro de la clase media [...] principalmente las diferencias entre la clase media-baja y la clase media-alta». Pero como señala claramente:

El telón de fondo de la guerra cultural es un cambio significativo de las condiciones objetivas de vida de la clase media durante el último medio siglo; un cambio que se amplificó y destacó en la conciencia pública con la «Gran Recesión». Desde 2008, la conciencia de una escisión entre la clase media-alta profesional altamente educada, por un lado, y la clase media, media-baja y trabajadora no profesional y menos educada, por el otro, se ha profundizado y reforzado. Los primeros quedaron sorprendidos e incluso conmocionados por la contracción económica, pero no se vieron ampliamente traumatizados por sus duros efectos, mientras que los segundos sintieron gran parte de la recesión, quizá todo su impacto.

Polarización de los partidos políticos

La creciente polarización en Estados Unidos, que ha sido generada por estos recientes cambios económicos y sociales, ha sido magnificada por las reglas institucionales existentes. Es bien sabido que las elecciones presidenciales y del Congreso en EE.UU. se llevan a cabo en distritos en los que solo se disputa un escaño, el primero en votos gana el puesto, el ganador se queda con todo y, como consecuencia, solo hay espacio para dos partidos políticos o candidatos potencialmente ganadores. Este marco fomenta una alta polarización política, incluso cuando la distribución de las preferencias de los votantes es consensual. Se recuerda con menos frecuencia que estas fórmulas contrastan con las utilizadas en la mayoría de los países democráticos del mundo, donde las elecciones multipartidistas y los gobiernos de coalición tienden a ser más comunes, como veremos en la segunda parte del libro.

La impresión de que los políticos americanos están ahora más polarizados que nunca también se produce por comparación con la estructura equívoca de los partidos políticos en el período anterior a mediados de la década de 1960. Durante aproximadamente cien años desde la Guerra Civil en el siglo XIX, el anómalo sistema bipartidista de Estados Unidos fue sostenido por una división dispar entre los conservadores. Los del Norte apoyaron sobre todo a los republicanos, es decir, al partido de Lincoln, mientras que los conservadores blancos del Sur, que habían sido privados de la propiedad de esclavos negros, se alinearon con los demócratas.

En esa época, la heterogeneidad de los votantes y los representantes de cada partido generó una baja disciplina de voto en el Congreso, la cual produjo mayorías cambiantes sobre diferentes temas que incluían a diferentes grupos de miembros de los dos partidos. Esta flexibilidad facilitó una baja confrontación partidista, acuerdos menos difíciles, más compromisos y decisiones más consensuadas que el choque típico entre dos bloques fuertes. La fragmentación interna de los dos partidos era un sustituto rudimentario y confuso de un sistema multipartidista. La indisciplina de partido engrasaba las ruedas de la toma de decisiones políticas en un sistema bipartidista que de otro modo habría promovido más confrontación.

Todo esto ha cambiado durante las décadas más recientes. Los cambios promovidos por la legislación sobre derechos civiles a mediados del decenio de 1960 generaron una realineación de votantes y partidos políticos, como mencionamos, que acabó formando dos bloques electorales, partidistas y de congresistas más homogéneos. En el decenio de 1970, el presidente Richard Nixon lanzó la «estrategia del Sur» para atraer a los segregacionistas blancos al partido republicano. En el decenio de 1980, algunos votantes motivados por cuestiones morales y familiares se convirtieron en «demócratas de Reagan». Y en el decenio de 1990, los republicanos liderados por Newt Gingrich tomaron iniciativas de confrontación cuando lograron el control de la mayoría de las dos cámaras del Congreso por primera vez en mucho tiempo. Gradualmente, la mayoría de los conservadores blancos, tanto del Norte como ahora también del Sur, se convirtieron en el principal apoyo de los republicanos, mientras que la mayoría de los liberales y progresistas, junto con la gran mayoría de los afroamericanos, se alinearon con los demócratas. Los demócratas conservadores habían huido del partido, mientras que los republicanos liberales casi se extinguieron.

En comparación con esos períodos anteriores, actualmente los votantes americanos están «mejor encasillados» en los dos partidos, para decirlo con palabras del politólogo Morris P. Fiorina. Un mejor encasillamiento partidista ha generado una disciplina de partido más fuerte en el Congreso, lo que a su vez fomenta más políticas adversas, confrontación, parálisis legislativa, cierres del gobierno y «atasco». Los políticos tienen más oportunidades de formar la agenda pública mediante la selección de temas en los que las propuestas de políticas de cada partido son muy distantes con la intención de obtener una posible ventaja electoral. Los legisladores se atrincheran en esas posiciones y aumenta la polarización. Pero para estimar la magnitud del reciente aumento de la polarización en la política americana, no deberíamos tomar como referencia los períodos rosados pero anómalos y políticamente muy ambiguos de los años cincuenta o antes, sino los de mediados de los noventa, cuando se consumó el realineamiento de los dos partidos principales.

En una mirada comparativa, el alto grado actual de polarización de la política americana no es muy diferente del que existió durante muchas décadas en Gran Bretaña, donde también se usan distritos electorales con un solo escaño con solo dos partidos importantes y bien encasillados que compiten por el poder. En las democracias europeas y en otras multipartidistas que utilizan reglas electorales proporcionales, la polarización surgida con la Gran Disrupción ha provocado el surgimiento de nuevos partidos desafiantes, mientras que en los sistemas bipartidistas de Estados Unidos y Gran Bretaña ha movido a algunos advenedizos a secuestrar a los partidos existentes, distanciándolos uno del otro.

En resumen: en un sistema que solo admite dos contendientes políticos principales, dos partidos políticos bien encasillados, altamente disciplinados y propensos al conflicto exageran el grado de polarización de la competencia electoral que pueden generar las divisiones socioeconómicas, como la escisión de la clase media. Una de las consecuencias más relevantes es que algunos estados y distritos electorales con características socioeconómicas y culturales críticas se han convertido en campos de batalla de competiciones hostiles con resultados inciertos.

Empate en el Colegio Electoral

El papel decisivo del Colegio Electoral Presidencial para desempatar se ha vuelto más visible en las competiciones electorales polarizadas. En dos de las primeras cinco elecciones presidenciales del siglo XXI, el candidato que ganó en el Colegio Electoral fue el perdedor en votos populares, en contraste con la ocurrencia de la misma paradoja en solo tres de las cincuenta y tres elecciones anteriores. Las victorias y derrotas a nivel estatal por unos decimales de un punto porcentual de votos son manifestaciones inequívocas de alta polarización.

El Colegio Electoral Presidencial de Estados Unidos es una herencia de una veterana democracia constitucional que se estableció con un menú primitivo y limitado de herramientas disponibles para el diseño institucional y no se ha renovado durante un par de siglos. En este sentido, es comparable con las fórmulas institucionales del sistema británico aún más antiguo, que también se han vuelto cada vez más obsoletas y disfuncionales.

Este es el precio habitual que se paga por la innovación temprana y la estabilidad a largo plazo. Un ejemplo clásico de esta paradoja son los ferrocarriles de Gran Bretaña, que fueron los primeros en el mundo, pero que han acabado pasados de moda y desajustados. Lo mismo podría aplicarse al aeropuerto JFK de la ciudad de Nueva York, que fue pionero cuando se construyó, pero uno de los más incómodos unas décadas después. Piense, si lo prefiere, en los modelos primarios de teléfonos celulares que los precoces veteranos siguen utilizando a costa de una pérdida creciente de eficiencia y falta de acoplamiento con los más recién llegados. Lo mismo ocurre con algunas fórmulas electorales e institucionales de las democracias más antiguas del mundo (y la mayoría de sus antiguas colonias).

Los defensores del Colegio Electoral Presidencial superviviente en Estados Unidos recurren a la lógica del federalismo: ninguna región con una mayoría política abrumadoramente sesgada debería decidir el destino de todo el país. Esta es también la lógica que hace que la representación en el Senado sea igual para todos los estados, aunque los estados más grandes tengan una población hasta doscientas veces mayor que los más pequeños. La representación desigual de la población en el Colegio es mucho menos dispar que en el Senado, pero sigue siendo significativa.

Actualmente, hay dos regiones que, en una elección no federal y unitaria por voto popular directo, podrían conquistar la Presidencia. Una es la demócrata California, el estado más poblado que fue responsable, entre otras cosas, de la pluralidad de votos populares de Hillary Clinton en 2016 y de Joe Biden en 2020. Sin contar California, Trump ganó una mayoría de los votos a nivel nacional en las dos elecciones.

La otra es una franja central de aproximadamente una docena de estados con baja población que se extiende desde Montana en las Montañas Rocosas hasta Virginia Occidental, incluidos Idaho, Wyoming, Dakota del Norte, Dakota del Sur, Nebraska, Kansas, Oklahoma, Arkansas, Alabama, Kentucky y Tennessee (digamos, los estados que ni siquiera un típico europeo educado sería capaz de ubicar correctamente en el mapa). La población combinada de todos estos estados es similar, aunque algo menor que la población de California (alrededor de 35 millones y 40 millones, respectivamente). Tanto Hillary Clinton como Joe Biden perdieron las elecciones presidenciales en esos estados ante Donald Trump.

En una elección unitaria, la amenaza demócrata de que California determinaría el ganador se enfrentaría a la amenaza republicana de que la región central también lo determinaría. En los últimos tiempos, la región más competitiva no ha sido ninguna de estas dos, sino la que rodea a los Grandes Lagos en el Alto Medio Oeste. Tanto en 2016 como en 2020, quien ganó allí, ganó el Colegio y la Presidencia. Unas elecciones nacionales ajustadas fueron decididas en algunos estados con una división interna muy aguda en términos económicos, sociales, culturales y políticos.

Los partidarios de Trump argumentaron que, si el Colegio no hubiera existido y las elecciones se hubieran basado en los votos populares a nivel nacional, podrían haber ganado simplemente haciendo campaña de manera diferente y movilizando a más partidarios en los grandes estados de tendencia republicana, como Texas o Florida. Por supuesto, los demócratas podrían responder que ellos también habrían hecho campaña para movilizar más votos en los grandes estados que se inclinan a su favor, como California o Nueva York. No es posible saber quién habría ganado una elección directa a nivel nacional. Mientras se use el Colegio Electoral, la pregunta será quién puede ganar en el económicamente sacudido y socialmente dividido Medio Oeste. Debido a cambios demográficos y económicos, en un futuro quizás los suburbios de algunas áreas metropolitanas también podrían convertirse en un campo de batalla clave. En cualquier caso, con un diseño institucional similar al federal, como el Colegio basado en electores estatales, siempre habrá grandes mayorías en muchos estados que seguirán perdiendo.

Trump: de la ira al miedo

La campaña electoral de Donald Trump en 2016 alentó de manera desmesurada la expresión de ira de las personas que se sentían perdidas, decepcionadas o amenazadas en sus esperanzas y expectativas. Mientras en el estado de ánimo airado de los seguidores acérrimos de Trump resonaban los ecos de la revuelta del Tea Party, los líderes republicanos elogiaron la agitación en las manifestaciones y mítines masivos como una expresión de las frustraciones y los valores de los americanos corrientes.

Las apelaciones a la «ira» estuvieron presentes en el 77% de los anuncios televisivos de la campaña de Donald Trump, en contraste con solo el 53% de los de Hillary Clinton. Por otro lado, se incluyeron apelaciones a las emociones opuestas de «esperanza» o «entusiasmo» en el 81% de los anuncios de Clinton, pero solo en el 55% de los de Trump. Ambos candidatos apelaron mucho menos a otra emoción política básica, el «miedo», que estuvo presente en solo alrededor del 22% de los anuncios de cada candidato, según el recuento de los politólogos y analistas de comunicación política Kathleen Searles y Travis Ridout.

Era difícil para Clinton, alguien con décadas de experiencia en Washington, defender el «cambio» y la «esperanza». En esto contrastó visiblemente con la primera campaña de Barack Obama ocho años antes, que se llevó a cabo bajo los lemas «Esperanza» y «Un cambio en el que podemos creer». Clinton tampoco apeló a «temer» la amenaza de una presidencia de Trump tanto como uno podría esperar de un cargo público, tal vez para atenuar su imagen de detestable miembro del establishment. Básicamente, Clinton abogó por la inclusión de grupos definidos por género, raza o características inmigrantes, y trató de galvanizar a sus seguidores con «entusiasmo» ante la perspectiva de elegir una primera mujer presidente.

Trump, por el contrario, se presentó como un candidato opositor, retador, ajeno y contrario al establecimiento cuya fuerza principal consistía en excitar el resentimiento y la repulsa. Como analizamos en un capítulo anterior, la psicología social actual muestra que la «ira» alimenta decisiones arriesgadas a favor del cambio, los cambios de ruta, las promesas y las expectativas positivas, aunque no sea probable que produzcan ganancias netas. Los votantes airados encontraron a un candidato arriesgado e innovador en el outsider Donald Trump.

Aproximadamente un año después de la toma de posesión de Trump, el asesor de campaña y efímero jefe de estrategia de la Casa Blanca, Steve Bannon, fue preguntado acerca de la elección. Su entrevistador Michael Lewis insinuó que los numerosos discursos y eventos de campaña de Trump despertaron una emoción que le hizo ganar: la ira. Bannon confirmó con entusiasmo y detalló: «Fuimos elegidos con “Limpia el pantano” [de Washington], “Métela en la cárcel” [a Clinton], “Construye el Muro” [en la frontera mexicana]. Esto fue pura ira. La ira y el miedo es lo que lleva a la gente a las urnas.»

En realidad, Trump ya había comenzado a tratar de inducir no solo ira sino también miedo a los peligros externos y a los enemigos en numerosos tuits de campaña, anticipándose a lo que se convertiría en una gran parte de sus mensajes una vez en la Presidencia. Los principales peligros desconocidos y fuera de control a temer por el público americano eran el terrorismo islámico, las pandillas criminales latinas, el comercio exterior y la inmigración. Cuando los periodistas Bob Woodward y Robert Costa le preguntaron cómo definiría el poder real, Donald Trump respondió: «El poder real es, ni siquiera quiero usar la palabra: “Miedo”.»

Si bien la ira es la pasión favorita de los apasionados activistas de la oposición, el miedo es, de hecho, la emoción más característica que los gobernantes de diversas tendencias y colores pueden preferir mientras están en el poder. La búsqueda airada y optimista del riesgo por la oposición puede ser reemplazada por la inducción de ansiedad, incertidumbre, miedo y decisiones pesimistas con aversión al riesgo una vez en el gobierno. «Cuando los problemas son complejos y sus causas son poco entendidas», como ciertamente le sucedió a una nueva administración incompetente e inexperta como la de Trump, «el miedo a menudo nos lleva a echarle la culpa a otros individuos o grupos, a emprender cacerías de brujas en lugar de detenerse a evaluar otros elementos», como reflexionó la filósofa Martha Nussbaum.

La campaña electoral de 2020, con Trump en la Casa Blanca, cerró el círculo: el presidente acusó entonces a la llamada «resistencia» de la oposición demócrata y al movimiento contra el racismo de promover la ira, la misma emoción política que le había llevado al poder un poco antes. Trump denunció que «los demócratas radicales se han convertido en una multitud airada». Desde la oposición, había promovido la ira y las protestas. Desde el gobierno, intentó inducir miedo a la ira y las protestas de la oposición.

La derrota de Trump generó, de nuevo, resentimiento e ira, mientras que la victoria de Joe Biden fue recibida como una nueva oportunidad de esperanza. Un nuevo ciclo empezaba otra vez.

6. INDIA, INDONESIA: POBRES PERO EFICACES

Contra todo pronóstico, la democracia está sana y salva en India y en Indonesia. Ambos países mantienen posiciones relativamente bajas en el mundo en términos de renta per cápita. Pero sus economías han estado creciendo a altas tasas anuales durante décadas. India e Indonesia se encuentran entre los países con las mayores proporciones de ciudadanos que confían en el gobierno, incluidos los gobiernos federal, estatal y local, en una proporción de más de cuatro quintos. Alrededor de las tres cuartas partes de los indios y los indonesios también declaran estar satisfechos con la forma como funciona la democracia en sus países. Sus ciudadanos apoyan la democracia frente a un gobierno autoritario en una proporción de cuatro a uno. (De acuerdo con el Informe Lokniti más reciente para el Centro para el Estudio de las Sociedades en Desarrollo en Delhi y las encuestas realizadas por el Edelman Trust Barometer y el Pew Research Center.)

Veamos cada caso por separado a continuación.

India: el «extraño» caso

El éxito de la democracia en India contrasta fuertemente con los sombríos augurios en los tiempos de su independencia, la aprobación de una nueva constitución y las primeras elecciones, hace más de setenta años. En aquel período, nadie fuera de India daba un centavo por el éxito de la democracia en un país tan enorme, étnicamente diverso, pobre y muy analfabeto. Entre los colonos británicos, la voz predominante era como la que advirtió: «El caos prevalecería en la India si fuéramos tan estúpidos para dejar que los nativos dirigieran su propio show.» Durante las siguientes décadas, se formularon conjeturas similares en estudios estándar en ciencia política y sociología sobre la democracia. Barrington Moore se preguntó acerca de ese «extraño» caso que tenía una democracia antes de desarrollar una clase media, y reconoció que «este caso no encaja con ninguno de los esquemas teóricos que parece posible construir para los demás». Robert Dahl también vio India como «la mayor excepción contemporánea» de la teoría democrática. Arend Lijphart reconoció que la democracia en India «ha sido durante mucho tiempo un enigma» para los politólogos. Todavía en el cambio de siglo, Adam Przeworski y sus asociados «la predicen repetidamente como una dictadura» antes de 2030.

A pesar de todo, India no es una excepción o una anomalía democrática. Es la democracia más grande y el país de un tercio de las personas que viven en democracia en el mundo actual, su población es mucho mayor que la de Estados Unidos y la Unión Europea sumados, y su experiencia democrática continuada es tan antigua como la más antigua de Europa continental. Sería por todo ello absurdo analizar el estado de la democracia en el mundo sin incluir a India y sin intentar explicar un caso tan importante. Sería como analizar el estado del capitalismo en el mundo y no incluir a Estados Unidos.

En primer lugar, India conservó con éxito su democracia porque mantuvo a los militares fuera de la política, tarea en la que tantos otros nuevos países independientes fracasaron. El politólogo Steven Wilkinson ha explicado el éxito de las primeras reformas para cambiar la base de reclutamiento del heredado ejército de estilo británico y las estrategias de mando y control y para reequilibrar la composición étnica de los militares. Gracias a estas y otras decisiones, los nuevos gobiernos indios lograron prevenir golpes militares, a diferencia de muchos otros estados coloniales que heredaron ejércitos imperiales, y a diferencia de su vecino Pakistán, que heredó parte del mismo ejército indio con la independencia.

Para sus instituciones políticas, la nueva India copió el modelo parlamentario de Gran Bretaña. Durante un par de décadas, el partido dominante, el Congreso Nacional Indio, inicialmente dirigido por Jawaharlal Nehru, promovió un conjunto de políticas que favorecían una alta concentración del poder: un estado unitario, una economía centralizada y cerrada, un gobierno de un solo partido y una política exterior neutral o «no alineada», más bien aislacionista. Las expectativas eran muy bajas y el resultado fue menos que mediocre. En realidad, el experimento casi fracasó cuando la hija y sucesora de Nehru como primera ministra, Indira Gandhi, forzando el control centralizado de la vida pública, dictó un estado de emergencia durante veinte meses a mediados de la década de 1970.

No obstante, la democracia india subsistió y prosperó porque nuevos líderes posteriores introdujeron importantes cambios institucionales y políticos desde arriba orientados a reconocer la complejidad y dispersar el poder. Los principales cambios, que han ido en dirección contraria a todos los elementos del modelo fundacional independiente de India, se ajustan tanto a la diversidad del país como a la dinámica económica y social de la globalización y el cambio tecnológico. Se centran en la descentralización territorial, la liberalización económica, los gobiernos multipartidistas y la apertura internacional. Como lo resume el economista indio y premio Nobel Amartya Sen: «Con una mixtura de diferencias poco agraciada, poco probable y poco elegante, India, a pesar de todo, sobrevive y funciona notablemente bien como una unidad política con un sistema democrático.»

Pluralismo y descentralización

Primero, la organización territorial. La Constitución define India no como un estado o una nación, sino como una «Unión de Estados», lo cual ha facilitado la descentralización y puede haber impedido intentos de imponer una homogeneización cultural. La diversidad de la población de India se ha abordado mediante la creación gradual de hasta 29 estados con gobiernos democráticos (mientras que siete territorios aún están controlados desde Nueva Delhi) y, desde principios de la década de 1990, más de 250.000 gobiernos locales electos. Hay dos idiomas oficiales a nivel federal, hindi e inglés, y diecisiete a nivel estatal.

El antropólogo Paul R. Brass observó temprano lo que llamó un «nacionalismo dual» por el cual los individuos se reconocen a sí mismos como miembros de dos naciones: sij, bengalí, tamil u otra nación en un nivel de identidad e indio en otro. Hoy en día, más del triple de personas expresan lealtad a su estado primero y a la India en segundo lugar que al revés, como lo documenta el politólogo Subrata K. Mitra. «La protección constitucionalmente consagrada de las diversidades ha limitado el proyecto nacionalista hindú», sostiene, con optimismo, el politólogo Ashutosh Varshney.

En segundo lugar, la economía. Una tasa media anual de crecimiento del 1% de una economía centralizada y cerrada durante unos cuarenta años fue objeto de frecuentes burlas. Desde principios de la década de 1990, la economía se ha liberalizado y abierto a las nuevas tecnologías y la globalización. India ha disfrutado de altos beneficios del comercio abierto y de las entradas de capital, sin recibir oleadas de inmigración masiva como las que se han convertido en un tema político controvertido en Europa y Estados Unidos. La suma de las importaciones y exportaciones, que a principios de los noventa representaba menos de una cuarta parte del producto interior, ha aumentado a aproximadamente tres quintas partes. Las inversiones extranjeras han aumentado y las corporaciones indias han adquirido empresas sólidas en el extranjero. En unos veinticinco años, la renta per cápita de India (en poder adquisitivo) se ha cuadruplicado, mientras que el promedio mundial apenas se ha duplicado; en otras palabras, el indio medio estaba en torno a un 20% de la media mundial y ahora está alrededor del 40%.

Con el crecimiento económico, la desigualdad ha aumentado. La minoría rica se ha vuelto aún más rica. Pero la clase media es mucho más amplia, hasta un tercio de la población, dependiendo de la definición y la autoidentificación. Y la pobreza masiva ha disminuido. El crecimiento es más visible en el oeste del país y en las ciudades, hacia donde hay migraciones, incluidas Delhi, Maharashtra y su capital Mumbai, Haryana o Guyarat, mientras que el cambio es mucho más lento en las zonas agrarias y rurales, especialmente en Uttar Pradesh, Bihar y los pequeños estados del extremo noreste. Pero no hay una disminución neta de los ingresos y el bienestar entre los todavía numerosos campesinos y otros pobres; a diferencia de lo que se puede observar en los países desarrollados, estas personas nunca han vivido en niveles más altos, no tenían grandes expectativas de movilidad social y no están perdiendo empleos.

Esto puede ayudar a explicar por qué el funcionamiento democrático en India es relativamente suave y se autorrefuerza con la práctica. Los ciudadanos indios consideran los resultados sustantivos de la democracia, y el crecimiento económico en particular, como características mucho más importantes y definitorias de la democracia que sus aspectos procesales. «La idea de democracia no es un proyecto elitista en India y es aceptado por los más marginados», como se resume en el Informe Lokniti. Las elecciones democráticas indias se han convertido en ocasiones de participación y celebración masivas. La participación en comicios recientes ha sido superior a dos tercios del electorado; en la última ocasión, han participado más de 600 millones de votantes, lo que hace de estas elecciones las movilizaciones humanas más masivas de la historia, más que cualquier otra elección, guerra, peregrinación, movimiento migratorio, feria mundial o cualquier otro evento.

Una elección general dura cinco semanas y requiere más de un millón de colegios electorales. Ya sea en la cima del Himalaya o en medio de un bosque, nadie tiene que viajar más de dos kilómetros para llegar a las urnas. Incluso hay un presupuesto para elefantes que llevan urnas y máquinas de votación a zonas de difícil acceso. Varshney ha documentado minuciosamente que «en India, a diferencia de muchas otras democracias, la participación electoral es actualmente más alta entre los pobres que entre los ricos, entre los menos educados que entre los graduados, en las aldeas que en las ciudades. Los desfavorecidos parecen tener más fe en las elecciones que los favorecidos», una observación que contrasta con las generalizaciones habituales en los países desarrollados. Los votantes indios parecen pensar que «los mecanismos electorales de la democracia pueden usarse para conseguir al menos algunos de sus propósitos».

El dominio de un solo partido ha sido reemplazado por un sistema multipartidista. En las primeras ocho elecciones a la cámara baja del Parlamento, Lok Sabha, durante los más de treinta años de hegemonía del Congreso Nacional Indio, el partido mayor recibió una mayoría de escaños tras obtener una media del 45% de los votos. Durante las siguientes nueve elecciones desde 1989, el partido mayor recibió una media de menos del 30% de los votos. El Congreso y el Partido Popular (BJP) se han alternado en el gobierno siete veces. Dado que estos dos partidos principales a nivel de toda la India apenas reúnen entre los dos la mitad del total de votos, los gabinetes de coalición federal se han convertido en la norma. Siempre incluyen numerosos partidos estatales o étnicos cuya participación en la política federal también funciona como un factor de unión india. Muchos gobiernos estatales están gobernados por partidos locales y de oposición, lo que es un contrapeso a las tentaciones autoritarias en el centro y hace que todo el sistema sea altamente incluyente de una población diversa. La evolución reciente a nivel federal sugiere que «la India se está alejando de las políticas de religión y casta, mecenazgo y populismo, hacia un debate de estilo occidental, de izquierda a derecha sobre la política económica», según el politólogo Eswaran Sridharan.

Una tarea inacabada

Tras el final de la Guerra Fría, la antigua política india de «no alineación» fue inicialmente reemplazada por una de «autonomía estratégica», que de alguna manera frenó el ritmo de integración plena y activa de India en las instituciones multilaterales. India permanece fuera del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, a pesar de haberse convertido en una potencia nuclear, y fuera del Grupo de los Siete, a pesar de ser la quinta o sexta economía democrática en tamaño. Sin embargo, India ha estado más activa para apoyar la democratización de los países vecinos en el sur de Asia, que todavía es una región poco integrada. También es la democracia más antigua y estable entre los miembros del llamado grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica), y recientemente ha aumentado sus relaciones y acuerdos con Estados Unidos y la Unión Europea en un mundo con coaliciones internacionales fluctuantes.

La experiencia de gestionar el pluralismo territorial y político interno del país y la liberalización y la apertura de la economía pueden ser una ventaja para la adaptación a un mundo inestable. La globalización y el cambio económico están «transformando sutilmente la política india. La integración de India en la economía mundial, contrariamente a la mayoría de los temores, ha disminuido, no aumentado, la ansiedad política», en palabras de los expertos diplomáticos Waheguru Pal Singh Sidhu, Pratap Bhanu Mehta y Bruce D. Jones. Como ellos dicen:

Después de la Guerra Fría, India también ha comenzado a reflejar un enfoque político más pragmático y realista hacia el multilateralismo y la multipolaridad [...] y hoy se reconoce más el hecho de que cuanto más se involucre India con la economía global, más crecerá en poder y seguridad. Con todas sus excrecencias, una India multicultural, multiétnica y multirreligiosa tiene la capacidad de posicionarse como mediadora entre diferentes civilizaciones y formas de vida.

La democracia se estableció en India en condiciones muy adversas, incluidos altos niveles de pobreza y analfabetismo. Permaneció así durante cuarenta años hasta que comenzó a desarrollarse en términos económicos y sociales, a principios de la década de 1990, en un período en el que los desafíos de la globalización empezaban a ser ineludibles. La democracia ha sobrevivido y florecido en India con la ayuda de adaptaciones políticas e institucionales a su complejidad interna y al nuevo entorno externo. Precisamente porque la India tardó en adoptar instituciones y políticas más sofisticadas, se ha adaptado más a la economía global. A diferencia de los países desarrollados con tecnologías antiguas y onerosos arreglos sociales preexistentes, India tiene la ventaja de que no necesita desmantelar antiguas estructuras industriales y burocráticas que podrían haberse convertido en un obstáculo y resultar inadecuadas para la innovación. Según la serie de encuestas de Lokniti, el apoyo de los ciudadanos indios a la democracia se ha duplicado: era del 43% en 1971 y del 85% en 2013.

Sin embargo, nada está garantizado. En palabras de Ashutosh Varshney, la democracia india solo ha «medio ganado» las grandes batallas ya previstas a mediados del siglo XX: el logro de la unidad interna en la diversidad, la mitigación de los problemas nacionales y de casta y la erradicación de la pobreza masiva. Las «misiones inconclusas» de la India aún incluyen cuestiones como la corrupción tradicional que sobrevive en un contexto de débil institucionalización, altas tasas de analfabetismo y la tensión entre el nacionalismo hindú y la minoría musulmana, que es particularmente fuerte en la fronteriza Cachemira. Estos son desafíos importantes que podrían poner en peligro la continuidad de una historia de éxito.

Hasta ahora, los cambios se han producido rápidamente y los logros han sido suficientemente grandes, dadas las bajas expectativas iniciales, para que la mayoría de los ciudadanos estén muy o bastante satisfechos con la forma como funciona la democracia india. Esto es lo contrario de lo que ha sucedido recientemente en los países desarrollados, donde las altas expectativas alimentadas por una historia de buen desempeño no se han cumplido recientemente, lo que ha provocado insatisfacción, ira y reacciones políticas adversas.

El estado de ánimo de los ciudadanos indios podría cambiar si una desaceleración económica diera paso a un frenazo o una recesión en el proceso de crecimiento económico a largo plazo. La política en India está fuertemente enfocada hacia el desempeño económico, y como el país aún es pobre (mucho más pobre que China, en particular), sus instituciones incluyentes, flexibles y abiertas permiten altas tasas sostenidas de crecimiento económico.

Alternativamente, la paradoja podría ser que el éxito continuado aumentara las expectativas de la gente sobre el desempeño del gobierno y estas expectativas fueran cada vez más difíciles de cumplir satisfactoriamente. Algunas recientes protestas masivas de mujeres víctimas de violencia o contra la contaminación en las grandes ciudades, por ejemplo, podrían ser una señal de que ya se plantean problemas que, en otras democracias maduras, se volvieron políticamente relevantes a niveles mucho más altos de desarrollo.

Lo que es seguro es que las previsiones melancólicas de que la democracia en India terminaría en caos y dictadura han sido desmentidas y revertidas.

Indonesia: la tercera mayor democracia

Aunque el caso se suele pasar por alto, Indonesia es la tercera mayor democracia del mundo, después de India y Estados Unidos, y una de las más recientes. Según algunos supuestos tradicionales en las ciencias sociales, ciertas características territoriales y culturales del país deberían reducir su probabilidad de éxito democrático, pero los potenciales pronósticos sombríos han sido descartados.

Indonesia es un archipiélago extremadamente fragmentado y disperso, que incluye las grandes islas de Sumatra, Java y Célebes, junto con la mayor parte de Borneo (cuya franja septentrional pertenece a Malasia) y el oeste de Nueva Guinea (separada de la recientemente independiente Papúa Nueva Guinea), así como más de 900 islotes menores habitados. La gente habla más de 700 lenguas indígenas, incluidos el javanés, el sundanés y el balinés. Pero los conflictos lingüísticos se han eludido al adoptar el idioma oficial llamado bahasa indonesio (una variante estandarizada del malayo), que es la primera lengua de menos de una quinta parte de la población y se ha utilizado como lengua franca durante siglos.

Durante las décadas de 1970 y 1980, Indonesia fue uno de los llamados «tigres asiáticos», cuyas altas tasas de crecimiento económico permitieron que algunos especularan sobre las ventajas del autoritarismo para la prosperidad material. Pero la recesión económica internacional de fines de la década de 1990 provocó el colapso del régimen burocrático y corrupto. Hubo un estallido de protestas sociales, encabezadas por estudiantes universitarios, es decir, los hijos de las clases medias que más se habían beneficiado del crecimiento económico del período anterior. Las protestas causaron la renuncia del general Suharto tras más de treinta años como presidente, justo cuando se preparaba para ser reelegido sin oposición por séptima vez. Esto dio paso a la formación de un gobierno provisional, la legalización de los partidos políticos y la convocatoria de elecciones competitivas.

El cambio político en Indonesia demostró, una vez más, tal vez incluso más claramente que en casos anteriores, que el autoritarismo se basa no solo en la represión y la persecución de los disidentes sino también, como todos los regímenes políticos con diferentes formas, en una especie de intercambio con los ciudadanos. Como ya comentamos, un régimen autoritario tiende a sobrevivir en parte gracias a su capacidad de proporcionar bienes públicos, ya sea crecimiento económico, paz social u orden público, o simplemente nacionalismo arrogante, a cambio de que los ciudadanos renuncien a elegir y controlar a los gobernantes.

Sin embargo, cuando un régimen autoritario deja de ser capaz de proporcionar los bienes en cuestión, no existen mecanismos establecidos para identificar responsabilidades y proceder a la sustitución legal de los gobernantes, en contraste con las alternancias electorales de partidos de gobierno en los regímenes democráticos. Es el propio régimen autoritario el que deja de ser apoyado por los súbditos que antes fueron compensados con resultados positivos y ahora no tienen otra alternativa que volverse en su contra. En una economía cada vez más globalizada, los tigres asiáticos eran en realidad tigres de papel (como dicen los chinos), que pudieron encontrar bases más sólidas para hacer frente al cambiante entorno internacional mediante su democratización.

Indonesia sigue siendo relativamente pobre. Pero, a pesar de la Gran Recesión mundial, su economía ha seguido creciendo a una tasa media anual de más del 5% durante veinte años, la tercera más rápida después de China e India. La renta per cápita se ha multiplicado por cuatro desde las primeras elecciones democráticas en 2004, y la clase media se está expandiendo rápidamente.

Durante el agitado período de transición 1999-2002, se alternaron dos presidentes elegidos por el Parlamento: un nacionalista musulmán y la hija izquierdista del expresidente Sukarno. Tras cuatro paquetes de enmiendas constitucionales, se introdujeron elecciones presidenciales directas en el contexto de un sistema multipartidista.

Cada cinco años, los indonesios celebran elecciones en un solo día declarado festivo y exaltado como Festival de la Democracia, lo cual comporta la mayor movilización humana en el mundo en tan corto lapso de tiempo. Casi un cuarto de millón de personas se presenta a cargos públicos a nivel nacional, provincial o municipal. Siete millones de ciudadanos se ofrecen como voluntarios para cuidar las urnas en más de 800.000 centros de votación. Las papeletas se distribuyen en la periferia mediante avionetas, canoas y elefantes. Decenas de personas mueren en cada jornada electoral por golpes de calor y agotamiento mientras mantienen abiertas las urnas. La participación electoral es superior al 80%.

Generalmente se presentan una docena de partidos nacionales y al menos tres partidos locales, pero estos tienden a unirse en dos amplias coaliciones arco iris para apoyar a los principales candidatos presidenciales. En la presidencia electa se han alternado dos partidos: los dos primeros mandatos fueron para el Partido Demócrata de centro-derecha, que promovió formas de nacionalismo religioso, y los dos mandatos siguientes para el Partido Demócrata de IndonesiaLucha, de centro-izquierda, que representa un «populismo pragmático, moderado e inclusivo», según el politólogo Marcus Mietzner. «La normalidad de las votaciones parece ser un signo de solidez de la relativamente nueva democracia indonesia en una región dominada por regímenes autoritarios y autoritarismos electorales», según estima el politólogo Edward Aspinall.

El régimen indonesio de separación de poderes se ha beneficiado de incentivos institucionales para la cooperación entre el presidente y el Parlamento. Entre estos se incluyen regulaciones de segundo rango que requieren la deliberación y la aprobación conjuntas de la legislación por el ejecutivo y el legislativo, así como la formación de amplias coaliciones multipartidistas que promueven la cooperación interinstitucional y el consenso político, como lo ha estudiado Djayadi Hanan.

La resiliencia de la mayor parte de Indonesia en mantenerse unida y el éxito reciente pero ya notable de la democracia muestra que la diversidad territorial y cultural se puede acomodar dentro de un país grande con apropiadas instituciones incluyentes. Indonesia, que es el país con mayoría musulmana más grande del mundo, también puede ser el mejor ejemplo de la compatibilidad de la democracia con el islam. Si bien más del 85% de sus ciudadanos se identifican como musulmanes sunitas, el estado se ha definido como pluralista y multirreligioso. Solo unos pocos partidos minoritarios enarbolan una etiqueta religiosa, pero también estos están abiertos a coaliciones y acuerdos con partidos con diferentes convicciones.

En resumen, de manera similar a la India: las expectativas relativamente bajas, algunos arreglos institucionales apropiados y el crecimiento económico sostenido por los gobiernos pueden ayudar a explicar por qué un alto porcentaje de indonesios está dispuesto a participar en prácticas democráticas y se siente satisfecho con la forma como funciona el sistema democrático.

La democracia indonesia es ciertamente vulnerable y lo seguirá siendo en los próximos años. «Si bien Indonesia ha logrado un progreso democrático, sigue sufriendo graves problemas estructurales, especialmente la corrupción y la débil aplicación de la ley», así como «brotes de nacionalismo islámico», como advierten Marcus Mietzner y Edward Aspinall. Sin embargo, en general, «Indonesia destaca como uno de los casos más exitosos de transformación democrática en Asia, un continente que ha sido, con varias excepciones notables, generalmente resistente al cambio democrático en las últimas tres décadas».

El futuro global: esperanza

El único futuro político que podemos predecir para las democracias desarrolladas en las condiciones actuales es una inestabilidad sostenida. Durante el período más reciente, muchos partidos tradicionales y gobiernos en ejercicio, que han sido gravemente perjudicados por su decepcionante desempeño, han sido derrotados. Han surgido nuevos partidos y candidatos insurgentes. Sin embargo, los nuevos descontentos pueden ser incapaces de generar prosperidad y establecer un nuevo equilibrio social y político; de hecho, pueden generar una polarización política y cultural aún mayor. Cuando los antiguos insurgentes se presentan a reelección, pueden sufrir la misma desventaja de los gobernantes que les permitió ganar en primera instancia. Por definición, uno solo puede ser nuevo una vez. Cualquier gobierno puede ser condenado a la derrota y al reemplazo por electorados insatisfechos, todavía airados o simplemente cansados, escarmentados y cautelosos.

La mejor alternativa de futuro que podemos imaginar comportaría políticas de consenso capaces de promover un crecimiento económico ampliamente distribuido, más equilibrio social alrededor de las capas medias, y una mayor cooperación y responsabilidad internacional. En comparación con este modelo deseable, la globalización en curso perturba la democracia tanto por defecto como por exceso: hay muy poca democracia global y demasiada interferencia global con los gobiernos nacionales y locales. Mucha gente sufre las malas consecuencias de algunos cambios globalizadores, mientras que las instituciones globales son demasiado débiles para abordarlos y organizarlos. Una gobernanza más eficaz y consensuada requeriría la reasignación de poderes a los niveles local, nacional, continental y global para que cada uno de ellos fuera capaz de tomar decisiones finales en algunos temas y fuera responsable de su gestión.

La construcción de esperanza para las instituciones democráticas y los gobernantes del futuro necesita, como en un matrimonio ideal –con el que previamente comparamos la democracia–, división de tareas, respeto y obligaciones mutuas, apertura de miras, así como continuas revisiones, correcciones y mejoras sobre cómo funciona la vida cotidiana y cómo se configuran las perspectivas a largo plazo.

Nuestro horizonte apunta a preservar y ampliar tanto las virtudes de la libertad y la democracia como los beneficios de los intercambios internacionales. La víctima fatal del dúo –democracia y globalización– puede ser la soberanía absoluta de los estados nacionales. La erosión de la soberanía puede ser un costo que valga la pena pagar si implica que la democracia a diferentes niveles puede encontrar bases más sólidas para promover cooperación hacia mejores objetivos.

Con este deseo, en esta segunda parte del libro contemplamos el futuro de la democracia en el mundo. Examinamos qué reglas institucionales para la representación, la toma de decisiones y la rendición de cuentas pueden mejorar el desempeño de los gobiernos y la consiguiente satisfacción de la gente con la forma como funciona la democracia. Las reglas institucionales siempre tienen una vida relativamente más larga que los gobiernos, los gobernantes, los partidos o las políticas públicas, especialmente cuando estos fallan en tiempos de agitación política. Nuestro análisis se basa en la evolución a largo plazo de algunos regímenes democráticos, en evaluaciones empíricamente contrastadas del desempeño de ciertas instituciones y en nuestros propios criterios sobre lo que puede ser una democracia satisfactoria. Prestamos particular atención a prácticas innovadoras, como la apertura externa de las ciudades o la formación consensuada de políticas en las instituciones internacionales y globales, que a menudo son ocultadas en los medios por agendas rutinarias más centradas en los tradicionales entornos nacionales.

En esta perspectiva, primero, exploramos el posible papel activo de las ciudades en la promoción de una amplia cooperación más allá de las fronteras estatales tradicionales y las posibilidades de ampliar la participación popular en los gobiernos locales. Luego, con respecto a la democracia representativa a nivel nacional, argumentamos que la competencia entre partidos políticos puede evitar la polarización y producir cooperación entre instituciones y políticas de consenso. En niveles superiores, comparamos y evaluamos el desempeño de las uniones continentales democráticas y las plataformas para la gobernanza mundial para evaluar la viabilidad de la democracia a grandes escalas. El último capítulo aborda el futuro de la democracia nacional en países que permanecen bajo un gobierno autoritario.

En conjunto, presentamos una forma de gobierno, la democracia, como compatible con diferentes fórmulas institucionales. Estas deberían proporcionar una gobernanza representativa, eficaz y responsable para comunidades políticas de diferentes tamaños y varios niveles de gobierno en un mundo complejo e interdependiente. Nuestra pregunta final es si a esta mezcla de instituciones y reglas políticas aún podemos llamarla «democracia».

7. LA EFICACIA REQUIERE MÚLTIPLES

GOBIERNOS

Imagine que el Parlamento Europeo en Bruselas debate y vota si una línea de tranvía en la ciudad de Barcelona debe pasar por la avenida Diagonal o no. Este tema fue sometido a referéndum consultivo en Barcelona. Aunque el experimento no fue concluyente, amplió la discusión entre las personas interesadas que proporcionaron nuevas ideas y opiniones. No hay señales de que el Parlamento Europeo haya considerado alguna vez discutir el tema o le haya interesado lo más mínimo.

Al revés, imagine que el Ayuntamiento de Barcelona vota a favor de una moción contra las negociaciones transatlánticas para un acuerdo comercial entre la Unión Europea y Estados Unidos. Esta votación realmente tuvo lugar. Pero fue intrascendente y casi nadie más allá del ayuntamiento se dio por enterado.

Si usted reside lejos de estos eventos poco euforizantes, puede preferir imaginar, por ejemplo, que las dos cámaras del Congreso de Estados Unidos debatieron y votaron sobre cómo asignar estudiantes a las escuelas públicas de la ciudad de San Francisco, California, dando, o no, prioridad a la escuela más cercana a su domicilio. Por supuesto, esa discusión en el Congreso nunca tuvo lugar, pero el tema fue sometido a un referéndum en la ciudad. De los muchos referéndums que se han celebrado a nivel de ciudad en San Francisco o a nivel de estado en California o en cualquier otra ciudad o estado en EE.UU., ninguno ha sido sobre un tratado internacional.

Democracia en múltiples niveles

La lección número uno sobre el diseño de instituciones políticas eficientes para una democracia satisfactoria y duradera es que las comunidades de diferentes tamaños que se ocupan de diferentes problemas deben estar en sintonía con diferentes fórmulas institucionales. Las decisiones sobre políticas públicas deberían ser tomadas y los bienes públicos deberían ser provistos por múltiples gobiernos en una gama de escalas territoriales. De Barcelona a la Unión Europea, de San Francisco a Estados Unidos, o a los tratados internacionales y las instituciones mundiales, las políticas y los bienes públicos van desde lo local hasta lo global, dependiendo de sus eficientes economías de escala y las demandas de la gente.

La evaluación normativa de esta división de poderes «vertical» está bien establecida en la literatura académica. Se ha estimado que las consecuencias del tamaño de las jurisdicciones gubernamentales para la eficiencia de la provisión de bienes públicos son «positivas o negativas dependiendo del tipo de bien o servicio público. Aquellos que implican un trato personalizado, como la educación, la policía y la asistencia social, mostrarían un efecto negativo del mayor tamaño de la unidad gubernamental; mientras que aquellos que comportan economías de escala, como las carreteras y otras grandes infraestructuras, mostrarían un efecto positivo», según lo resumió la politóloga y premio Nobel Elinor Ostrom.

En sus extensos estudios sobre el tema, los politólogos Liesbet Hooghe y Gary Marks concluyen que gradualmente:

Los gobiernos han llegado a proveer muchos bienes públicos que varían ampliamente en escala. Algunos, como la seguridad contra una invasión exterior, se manejan mejor a nivel nacional, mientras que otros, como la atención domiciliaria a los ancianos, se brindan mejor a nivel local. La estructura de gobernanza es una adaptación funcional a la diversidad de escalas en la provisión eficiente de bienes públicos. Debido a que los costos y los beneficios de la centralización varían de una política a otra, la gobernanza debe ser multinivel.

Cabe agregar que, con el tiempo, algunos bienes públicos cambian la escala de eficiencia a la que deben ser provistos. Una enfermedad contagiosa local puede convertirse en una epidemia y expandirse a una pandemia, la cual requiere una acción institucional a niveles más amplios. Las regulaciones nacionales de servicios postales y telefonía han sido reemplazadas por la difusión de internet a través de las fronteras. La prevención de la violencia política ha sido transformada por el terrorismo internacional. La protección de la paz frente a las invasiones externas y las típicas guerras interestatales está siendo reemplazada por la defensa transcontinental contra armas lanzadas a grandes distancias mediante cohetes y drones.

En un enfoque básico para una gestión gubernamental eficiente, «existe la necesidad de una institución gubernamental separada para cada bien colectivo con unos límites bien definidos, de modo que pueda haber una coincidencia entre quienes reciben los beneficios de un bien colectivo y quienes pagan por él», como lo expresó el economista político Mancur Olson.

De acuerdo con este modelo ideal, cada bien público debería ser provisto por una institución específica que cubriera a sus usuarios y les hiciera pagar o contribuir por su servicio. Sin embargo, esto crearía demasiadas burocracias costosas y superpuestas. En la práctica, los costos administrativos generalmente se reducen desglosando los temas en partes separadas y haciendo que ciertas instituciones se ocupen de varios de ellos. Por ello, aunque el número de bienes y servicios públicos provistos por las instituciones públicas es enorme, el número de niveles de gobierno para la mayoría de las personas en el mundo actual es más limitado, entre tres y siete. Generalmente incluyen al menos instituciones locales, nacionales y globales, además de una variedad de barrios, distritos municipales, juntas escolares, comarcas, áreas metropolitanas, regiones o uniones continentales.

En la mayoría de los países, los gobiernos locales proporcionan servicios públicos como guarderías, educación preescolar y primaria (como las escuelas de San Francisco mencionadas anteriormente), recolección de basura y tratamiento del agua, protección contra incendios, parques, cementerios o planificación urbana (incluyendo, como también se ha mencionado, las rutas del tranvía en Barcelona). Los gobiernos regionales o nacionales son más eficientes en la gestión de educación superior, carreteras, transporte de larga distancia, gas, electricidad, salud o protección del consumidor. Las instituciones continentales y globales, en lugar de tener un propósito general en múltiples temas para la población bajo su jurisdicción, tienden a asumir la responsabilidad de tareas especializadas como el comercio transfronterizo (también mencionado), amplias redes de transporte y comunicación, y otras que afectan al núcleo de poderes exclusivos tradicionales de la soberanía de los estados, incluidas las áreas de seguridad, justicia o política monetaria.

El modelo de gobernanza a través de múltiples niveles institucionales se basa en los fundamentos democráticos del federalismo, desarrollado ahora en una perspectiva más amplia. En comparación con la centralización, la gobernanza multinivel tiene muchas ventajas democráticas. Incluye a diferentes grupos que pueden tener un apoyo amplio o mayoritario a nivel local, pero que quedarían excluidos de la toma de decisiones en una estructura unitaria y centralizada a nivel nacional o más amplio. La existencia de múltiples niveles de gobierno limita la potencial acumulación y concentración del poder y favorece, por el contrario, la información, la responsabilidad y la participación de la gente. Asimismo, reduce los riesgos electorales, ya que puede evitar que unos malos resultados potenciales en cualquiera de los niveles creen graves distorsiones en el conjunto de los asuntos públicos.

Todas las fórmulas para la gobernanza democrática son híbridos con diferentes combinaciones de participación directa, elecciones representativas y gobierno de los expertos, lo cual implica diferentes grados de apertura, transparencia y responsabilidad. Incluso en una asamblea de vecinos, unos pocos asesores, funcionarios o concejales preparan la discusión y dan forma a cómo se debatirán los temas, mientras los partidos políticos permanecen al margen. A nivel estatal, los parlamentos, gobiernos y presidencias se forman sobre la base de elecciones partidistas, mientras que los miembros de la judicatura, la mayoría de los funcionarios de la administración, los gobernantes de los bancos centrales y las agencias especializadas generalmente se seleccionan por medios no electivos. En las organizaciones internacionales o globales, las asambleas y consejos que representan a los gobiernos electos (y no electos) de los países miembros funcionan en paralelo a juntas formadas por profesionales altamente calificados que necesitan experiencia comprobada y pasan pruebas exigentes para obtener sus puestos de trabajo.

Todas estas fórmulas tienden a complementarse entre sí en los diferentes niveles de gobernanza. Los gobiernos representativos enriquecen sus apoyos con la participación directa de la gente en eventos consultivos o de asesoramiento. Las instituciones globales, ampliamente gobernadas por expertos, confían en gran medida su legitimidad a la participación de los gobiernos democráticos nacionales.

Existe un amplio apoyo popular para estas diferentes fórmulas de gobierno en todo el mundo, en contraste con los amplios rechazos de las dictaduras personalistas y militares, según lo muestra una Encuesta de Actitudes Globales del Pew Research Center resumida en el Gráfico 2. Sin embargo, cuanto más pequeña es la comunidad, mayores son las oportunidades para la democracia directa. Cuanto más amplio es el público, más importantes son las elecciones de representantes. Y cuanto más complejo es el tema, más influyente es el papel de los especialistas no electos seleccionados por su competencia profesional.

Para la democracia en el mundo actual, no existe una sola llave maestra institucional capaz de abrir todas las puertas. En los asuntos públicos, la talla única no sirve. La suposición de que sí serviría fue, y sigue siendo, el principal error implícito en la noción moderna de soberanía estatal nacional, de la cual sufre graves perjuicios el desempeño de la democracia en el mundo actual. Los recientes cambios económicos, tecnológicos y humanos están promoviendo revisiones críticas de los problemas asignados a cada nivel de gobierno y una importante reestructuración de los regímenes democráticos.

La soberanía nacional ya no existe

Para que la complejidad del mundo globalizado actual sea gobernable, los procesos de toma de decisiones deben simplificarse. Cada uno de los múltiples niveles y sectores del gobierno debe abordar temas con políticas concretas. Ninguno de ellos debe reclamar jurisdicción sobre todos los temas colectivos.

El modelo de múltiples niveles de gobierno contradice la pretensión de unidad de poderes o «soberanía», que se ha convertido en uno de los conceptos políticos más obsoletos en el mundo actual. El concepto de soberanía fue acuñado hace mucho tiempo, a mediados del siglo XVII, por luminarias como el inglés Thomas Hobbes y el francés Jean Bodin, con la intención de justificar el fortalecimiento de los poderes centrales de la monarquía. La raíz «sober-» proviene del latín «super» o supremo. La soberanía o supremacía del monarca se concibió como «absoluta» y el régimen político posterior como «absolutismo». Por eso todavía llamamos, a veces, a un rey o una reina actuales «monarca», como si fuera el único o «mono-» poseedor del poder de decisión, o «soberano», aunque casi nadie disfruta de tales poderes monistas o absolutos en la actualidad.

Muchas constituciones existentes consagran la «soberanía» del «pueblo», el «parlamento», la «nación» o el «estado», pero el concepto es el mismo que se creó hace siglos para los monarcas, solo que ahora está asignado a diferentes sujetos. La soberanía continúa siendo concebida como «absoluta». Implica que un solo cuerpo político tiene la prerrogativa de tomar decisiones finales sobre todos los asuntos públicos dentro de un territorio claramente delimitado. En realidad, casi ningún monarca, dictador, presidente, parlamento, pueblo, estado o nación tiene este poder hoy en día.

La soberanía no es lo que era ni lo que se suponía que sería. Se ha establecido que el derecho internacional tiene un efecto directo sobre los ciudadanos de todos los países; la tarea de las instituciones globales consiste precisamente en coordinar, diseñar, aprobar y hacer que algunas políticas públicas sean ejecutadas por los estados, para lo cual interfieren con frecuencia en sus asuntos internos; casi todos los estados están privados del poder ilimitado de producir leyes, el cual formaba parte de la noción de soberanía.

No vivimos ya en un mundo en el que los estados interactúan como entidades independientes, sino en un mundo interdependiente. Cuando la campaña para que el Reino Unido abandonara la Unión Europea, o sea el Brexit, difundió el eslogan «recuperar el control», reconocía implícitamente que el gobierno británico había perdido el control absoluto de sus asuntos internos, principalmente, aunque no solo a manos de la Unión Europea. Pero los partidarios del Brexit descubrieron muy pronto que en un mundo globalizado el gobierno no puede controlar muchos problemas públicos, en contra de lo que suponían.

Algunos políticos hablan de soberanía «limitada», «compartida», «dividida» o «parcial» cuando se enfrentan a compromisos internacionales ineludibles. A veces se utilizan expresiones similares para tratar las divisiones internas de poderes entre los gobiernos centrales y territoriales en países de tipo federal. Pero estas expresiones son un oxímoron. La soberanía es absoluta o no es soberanía; no se puede compartir ni dividir. El expresidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker, así como el presidente de Francia, Emmanuel Macron, a veces han propuesto una «soberanía europea». De este modo han reconocido la erosión de la soberanía de los estados nacionales. Pero obviamente no pretenden que los estados de Europa deban someter todas las políticas públicas a decisiones finales de la UE. Lo que estas y otras expresiones similares de políticos en diferentes niveles tienen la intención de transmitir es el deseo de que algún nivel de gobierno –local, nacional, continental o global– pueda tomar decisiones finales en algunos temas. Los temas son diferentes para cada nivel de gobierno, lo cual es lo opuesto a la soberanía concebida tradicional y legalmente como el poder de tomar decisiones finales sobre todo.

La mayoría de los estados del mundo han ejercido su soberanía legal para renunciar al ejercicio de su soberanía real en muchos temas políticos. Ceder una parte de la soberanía a una institución internacional destruye el significado de la soberanía. Formalmente, una vez dentro de una institución internacional, cada estado mantiene el derecho legal de ejercer su soberanía formal y salir. Pero esto rara vez sucede. Indonesia se retiró de las Naciones Unidas, pero solo durante veinte meses en 1965-1966, y su ausencia se registró como un «cese de cooperación». Estados Unidos abandonó la Unesco en 1984 tras acusarla de promover los intereses soviéticos; regresó, solo para irse nuevamente, junto con Israel, en 2017 después de que Palestina fuera aceptada como miembro de pleno derecho. El Reino Unido votó abandonar la Unión Europea en 2016 con consecuencias catastróficas, como hemos visto.

Como sugieren estas pocas experiencias, los costos de abandonar las organizaciones o ignorar los compromisos internacionales son muy altos. En los países federales, los intentos de algunos gobiernos centrales de recuperar su soberanía retomando poderes que están en manos de los gobiernos locales también tienden a provocar amargas crisis políticas. Mientras las tendencias económicas, tecnológicas y humanas sigan desarrollándose como lo han hecho durante varios decenios, la pérdida de soberanía de cada una de las unidades políticas individuales será irreversible.

Uniones multinivel

Los estados miembros de las uniones continentales o multiestatales más grandes, como los Estados Unidos de América y la Unión Europea, han renunciado en gran medida a su soberanía incluso en términos legales.

Veamos la evolución del concepto a lo largo del tiempo. Durante la campaña para que los trece estados independientes iniciales ratificaran la Constitución de Estados Unidos a fines del siglo XVIII, uno de sus principales autores, James Madison, argumentó que «cada Estado, al ratificar la Constitución, es considerado como un cuerpo soberano, independiente de todos los demás». Aseguró que «los Estados retendrán bajo la Constitución propuesta una porción muy extensa de soberanía activa», y sostuvo que «los poderes delegados por la Constitución propuesta al gobierno federal son pocos y definidos, [mientras que] los que permanecerán en los gobiernos estatales son numerosos e indefinidos».

Sin embargo, cuando la Convención Constituyente presentó el texto constitucional al Congreso, señaló que «obviamente es impracticable garantizar todos los derechos de soberanía independiente a cada Estado y, al mismo tiempo, garantizar el interés y la seguridad de todos». Una enmienda temprana aclaró que «los poderes no delegados a los Estados Unidos por la Constitución, ni prohibidos por ella a los Estados, están reservados a los Estados». Pero la palabra «soberanía», que inicialmente se asoció con los estados, no aparece en la Constitución de Estados Unidos. Esta postula, más bien al revés, que «Esta Constitución y las Leyes de los Estados Unidos [...] serán la Ley suprema del país».

La tensión entre los dos niveles de gobierno fue duradera. A principios del siglo XIX, la Corte Suprema confirmó que «la Constitución y las leyes para su cumplimiento son supremas, controlan la Constitución y las leyes de los estados respectivos, y no pueden ser controladas por ellos». En reacción, varios estados defendieron sus derechos de hacer cumplir sus propias normas en numerosos temas, mucho más allá de los asuntos básicos relacionados con impuestos, policía o expropiaciones para servicios públicos, incluido, como el más infame, el derecho a poseer esclavos. Esta tensión desencadenó la Guerra Civil en 1860.

La Unión Europea, por su parte, se concibió inicialmente después del baño de sangre de la Segunda Guerra Mundial con el objetivo de la «abolición definitiva de la división de Europa en estados nacionales soberanos», en palabras de Altiero Spinelli, uno de sus Padres Fundadores. Desde entonces, la UE ha seguido varios pasos que reproducen en cierto modo el proceso histórico de construcción de los Estados Unidos de América.

Con el tiempo, la UE ha ampliado enormemente sus poderes. Ha aprobado miles de regulaciones que son directamente vinculantes para todos los ciudadanos europeos, así como un gran número de directivas que son confirmadas por los parlamentos estatales. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas estableció tempranamente la primacía del derecho de la Unión Europea sobre el derecho de los estados miembros; cuando existe un conflicto entre ellos, prevalece la ley europea, y las normas de la legislación nacional, incluidas las constituciones de los estados miembros, deben ser dejadas de lado. El Tratado de Lisboa, en vigor desde 2009, confirmó que «los Tratados y las leyes adoptadas por la Unión sobre la base de los Tratados tienen primacía sobre las leyes de los Estados miembros».

En la estructura de gobernanza multinivel de la UE, ya nadie es soberano. Los estados tradicionales, que son estados «miembros» de la Unión, están privados de competencias en cuestiones políticas importantes y están sometidos a la primacía del derecho europeo. Ningún gobierno local o regional puede reclamar tampoco tal ambición. Los estados miembros de la UE han transferido poderes derivados de sus soberanías anteriores, pero tampoco han creado una nueva soberanía europea. Los ciudadanos de Europa viven bajo múltiples jurisdicciones con diferentes alcances y competencias.

En las constituciones escritas de diez estados miembros de la UE, ni siquiera se menciona la palabra «soberanía» (Alemania, Austria, Bélgica, República Checa, Chipre, Dinamarca, Holanda, Italia, Luxemburgo, Suecia). Hay referencias retóricas a la soberanía del «pueblo», como un simple sinónimo de democracia, en siete estados (Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Letonia, Portugal). La soberanía de la «nación» se afirma en solo cinco países y la del «estado» en otros cuatro (Bulgaria, Croacia, España, Lituania y Rumanía para la primera, y Eslovaquia, Irlanda, Malta y Polonia para el segundo).

Prestando más apoyo al poder de la UE, la Constitución de Irlanda afirma: «Ninguna disposición de esta Constitución invalida las leyes promulgadas, los actos realizados o las medidas adoptadas por el Estado que se deriven de las obligaciones de los miembros de la Unión Europea o de las Comunidades». La Constitución de Eslovenia, que es una democracia más reciente que tuvo como objetivo desde el principio convertirse en miembro de la UE y tomó el tema como un leitmotiv, proclama no menos de ocho veces que la república «transferirá el ejercicio de los derechos soberanos a las organizaciones internacionales.»

La noción de soberanía también es ajena a muchos otros países. En las constituciones de miembros de la Commonwealth como Australia, Canadá, Jamaica o Nueva Zelanda, las palabras «soberano» o «soberanía» no aparecen escritas. Estos ejemplos podrían proporcionar una nueva inspiración para avanzar –parafraseando a Spinelli– hacia la abolición definitiva de la división del mundo en estados nacionales soberanos.

8. LOS GOBIERNOS LOCALES PROGRESAN

EN UN MUNDO ABIERTO

Por primera vez en la historia humana, la mayoría de la población mundial vive en ciudades, las cuales se están convirtiendo en un escenario central para la innovación y la apertura. La ciudad es el tipo de comunidad en la que se concibió la democracia por primera vez. De «ciudad» se derivan las nociones de «ciudadano» y «ciudadanía», es decir, la condición otorgada por la aceptación mutua de derechos y obligaciones entre los miembros de una comunidad. La noción de ciudadanía ha sido secuestrada y distorsionada por el estado y la nación, que la han hecho contingente de otros atributos. Un miembro de la ciudad puede tener derechos reconocidos y participar en asuntos colectivos cualquiera que sea su lugar de nacimiento, origen étnico, idioma familiar o religión, en contraste con las condiciones «buscadas en viejos pergaminos o húmedos registros», como decía Alexander Hamilton, que generalmente son impuestas por las nacionalidades y los estados nacionales.

Las ciudades contemporáneas, las áreas metropolitanas y las regiones económicas no son como las antiguas villas cerradas en una ciudadela y rodeadas por una muralla. Son abiertas, están fuertemente articuladas con la economía global y son santuarios para inmigrantes y refugiados. La nueva prosperidad de las unidades locales es el resultado de la desagregación de espacios económicos y de comunicación previamente controlados por los estados nacionales. El aumento de los intercambios económicos a gran escala, como lo promueven y permiten las nuevas tecnologías de transporte y comunicación, tienden a concentrar diferentes actividades económicas en unos pocos países, regiones y ciudades con alta densidad de población. Este fenómeno, que los economistas llaman «agregación», implica una alta especialización de cada unidad local en algunas actividades y su consiguiente interdependencia.

En el período anterior dominado por los estados y las economías nacionales, cada país intentaba desarrollar cada nueva industria. Como un ejemplo importante, es bien sabido que el desarrollo de la industria del automóvil en Europa durante el segundo tercio del siglo XX tuvo lugar dentro de mercados protegidos a nivel estatal. El resultado fue que Gran Bretaña, Francia, Alemania, Italia, incluso España tenían sus propias industrias automotrices. En contraste, en Estados Unidos, el automóvil se desarrolló dentro de un gran mercado ya unificado con una moneda común, libre de aranceles internos y otras barreras comerciales. La integración económica en una gran área facilitó el desarrollo de una única región altamente especializada en la producción de automóviles en el sur de Michigan (especialmente en la ciudad de Detroit) y los estados vecinos de Indiana y Ohio, lo cual con el tiempo reforzó cada vez más la concentración territorial de la industria.

Actualmente, en la medida en que los mercados internacionales se vuelven más integrados, como también sucede dentro de la Unión Europea, cada ciudad o región tiende a especializarse en algunas actividades clave y vender a mercados más amplios. Tal como sucedió en Estados Unidos, las actividades económicas en Europa se están concentrando solo en unas pocas regiones productoras de automóviles.³ Otros lugares especializados incluyen centros para las finanzas de la eurozona en Frankfurt, la fabricación de aviones en Toulouse, el gas y el petróleo en Oslo y Akershus, las plataformas electrónicas en Estocolmo, la biotecnología en Ámsterdam o Múnich, el software en Helsinki y Tampere, puertos de carga en Rotterdam, Amberes y Hamburgo, parques temáticos turísticos en Barcelona, Dubrovnik, Estambul o Venecia, y así sucesivamente.

Mientras megalópolis como Nueva York, París, Londres, Shanghái o Pekín pierden población, la especialización económica y la apertura externa han provocado el florecimiento de ciudades como San Francisco, Toronto, Hong Kong, Bangkok, Seúl, Dubái o Sidney. Algunas ciudades prósperas de tamaño mediano se benefician de la innovación económica y tecnológica y de los intercambios externos apoyándose en universidades internacionales de investigación de alta calidad, como Boston, Austin y Montreal, o Zúrich, Lausana y Edimburgo, entre muchas otras.

Los estados pequeños, formalmente independientes, pero en realidad muy interdependientes, también han proliferado junto con la expansión de los mercados transnacionales. Alrededor de 70 de las entidades reconocidas por las Naciones Unidas son minipaíses con menos de diez millones de habitantes, incluidos Botsuana, Estonia, Irlanda, Singapur o Uruguay (todos más pequeños que las tres docenas de ciudades más grandes del mundo). Otros 40 son micropaíses con unos pocos cientos de miles de habitantes, incluidos Andorra, Baréin, Barbados, Brunéi, Dominica, Liechtenstein, Luxemburgo, Maldivas, Mónaco, San Cristóbal y Nieves, Seychelles o Vanuatu. Además, hay más de 500 unidades políticas regionales con gobiernos y poderes legislativos ubicados dentro de un par de docenas de uniones continentales o grandes estados federales.

La especialización económica hace que cada ciudad, área metropolitana, país pequeño o región dependa de otros, es decir, todos son cada vez más interdependientes. «Las ciudades son estratégicas para la globalización económica porque son sitios de producción, centros de dirección y mercados globales [especialmente] para la economía de la información y los servicios», como ha estudiado ampliamente la socióloga Saskia Sassen. «Las grandes ciudades en el mundo altamente desarrollado son lugares donde los procesos de globalización asumen formas concretas y localizadas»; son, «en buena parte, la globalización», resume.

Los alcaldes y líderes de ciudades y regiones han desarrollado amplias redes transfronterizas para la cooperación que eluden las limitaciones de la soberanía estatal, como lo documenta y elogia el politólogo Benjamin Barber. El 70% de las ciudades y áreas metropolitanas del mundo participan en programas internacionales de este tipo, como Ciudades Unidas y Gobiernos Locales. Según el examen de Barber, «las redes globales de ciudades a través de la cooperación transfronteriza han logrado al menos cierto éxito en áreas controvertidas donde los estados han fallado». Las más destacadas son la seguridad, incluidas la coordinación de inteligencia entre ciudades y la cooperación policial transfronteriza para prevenir ataques terroristas; el medio ambiente, con acciones coordinadas sobre el cambio climático; y los intercambios artísticos y culturales.

Sin embargo, otras actividades problemáticas también se aglomeran en ciudades globalizadas, incluidas las inmigraciones masivas y las redes de tráfico ilegal de personas, drogas y bienes robados. Esto descarta la hipótesis de ciudades «soberanas», ya que muchos de estos temas requieren, de hecho, autoridades más amplias con poderes efectivos.

Nueva gobernanza local

La creciente sensación de insatisfacción con la democracia representativa a nivel nacional ha generado algunas reivindicaciones de la democracia directa o gobierno por el pueblo como una alternativa posiblemente superior, especialmente a nivel local. Algunas iniciativas locales intentan canalizar la frustración de la gente alejándola del populismo autoritario hacia una energía positiva que favorezca una participación más directa en la formación de políticas públicas. Los sentimientos de marginación de los pueblos pequeños y las áreas rurales, así como la creciente autonomía de las ciudades y su sentido de apertura externa no restringida por fronteras estatales formales, han creado oportunidades y estímulos para experimentar con estas fórmulas de gobierno democrático.

En todo el mundo, hay muchos casos de usuarios tradicionales de recursos comunes, como prados, bosques, pesquerías y comunidades de riego, que pueden construir y mantener instituciones de autogobierno local para garantizar su reproducción y prevenir su extinción sin necesidad de un estado. Estas comunidades rurales tienen éxito en la medida en que pueden establecer límites claramente definidos para los usuarios de sus bienes comunes, derechos bien distribuidos para todos los participantes, control de la aplicación de los acuerdos y castigo a los infractores, así como formas de bajo costo para resolver disputas, como ha sido ampliamente estudiado por Elinor Ostrom y sus colaboradores.

Otras fórmulas tradicionales de autogobierno, como las reuniones de vecinos y las asambleas populares, también están concebidas para comunidades locales con poblaciones relativamente homogéneas e intereses armoniosos. Se supone que, en este tipo de entornos, todas las personas involucradas en cuestiones colectivas pueden deliberar abiertamente, votar y tomar decisiones por sí mismas. Algunas comunas, condados o incluso estados miembros de una gran unión pueden beneficiarse de los avances en agregación y especialización para desarrollar nuevas prácticas de este tipo. Los barrios o distritos urbanos en las ciudades más grandes también pueden adoptar procedimientos que son más habituales en condominios y asociaciones de vecinos. Los pueblos pequeños tradicionales pueden encontrar energía renovada en la revitalización de la participación directa de la gente en los asuntos colectivos.

Existe, de hecho, una gran diversidad de fórmulas institucionales para las unidades locales. Cuanto más fuerte es la capacidad de autogobierno, mayores son las oportunidades para probar nuevas fórmulas de gobernanza. Con experiencias de participación directa, las personas adquieren nueva información, pueden elaborar sus puntos de vista y conciliar opiniones, a menudo en interacción con expertos especializados. La democracia directa también puede convertirse en un apoyo lateral a la democracia representativa en los niveles superiores; puede ayudar a mejorar la eficiencia en los asuntos públicos y aumentar la satisfacción con la forma como trabajan los gobiernos. En las páginas siguientes revisamos algunas de estas fórmulas y prácticas: asambleas de vecinos, iniciativas legislativas ciudadanas, democracia electrónica y referéndums.

Asambleas de vecinos e iniciativas ciudadanas

Algunas experiencias modernas de democracia directa a través de asambleas de vecinos en pueblos, ciudades, comunas o cantones tienen orígenes remotos. Algunas de las prácticas actuales más antiguas tienen lugar en Suiza, donde las comunas y los cantones son más importantes que el gobierno federal. Las tradiciones centenarias de las asambleas de vecinos están vivas en las comunas y aun en algunos niveles cantonales. Alrededor del 90% de los más de dos mil municipios suizos, que son relativamente homogéneos, celebran asambleas dos veces al año para deliberar y votar sobre cuestiones locales como la educación primaria, las calles y las infraestructuras, la policía local o los impuestos. Las asambleas más tradicionales se convocan al son de las campanas, generalmente los domingos por la mañana, y se reúnen en un círculo en un prado verde o una gran plaza.

Las asambleas de vecinos también continúan vivas como foros democráticos en Nueva Inglaterra, en el noreste de Estados Unidos, incluidos los estados de Maine, New Hampshire, Vermont, Massachusetts, Rhode Island y Connecticut. Un estudio pionero de Jane Mansbridge sobre las asambleas en una ciudad de Vermont subrayó los intereses comunes, las relaciones cara a cara y el consenso entre los participantes, en contraste con la política de confrontación que generalmente se desarrolla a nivel estatal o nacional. Frank M. Bryan asistió a una amplia muestra de asambleas en más de doscientas ciudades durante un período de treinta años. Observó una disminución en el número y la variedad de los asuntos sometidos a debate público y votación, que a veces se limitaban a los presupuestos escolares locales, las normas sobre la distribución de sal en carreteras nevadas y los impuestos locales correspondientes. Joseph F. Zimmerman también recopiló amplia información sobre las asambleas anuales de vecinos y señaló que a medida que la población de las villas y pueblos ha crecido, muchas asambleas tradicionales han sido reemplazadas por reuniones «representativas» en las que solo los cargos electos pueden votar, las cuales han dado paso a consejos ciudadanos. «Idealmente», reflexionó Zimmerman, «el proceso de decisión sobre políticas públicas debería dar como resultado la integración de los puntos de vista de los ciudadanos, los representantes electos y los burócratas.»

La relevancia de este modelo para ciudades más grandes radica en la coincidencia de algunas de sus características con las de las reuniones de propietarios en grandes condominios urbanos, que en algunos casos tienen poblaciones más grandes que algunas comunas rurales. Como en las asambleas de los pueblos, la participación en las reuniones de edificio está limitada a los dueños de hogares que residen en el condominio. Las decisiones por casi unanimidad son muy frecuentes. Y se nombra a los encargados de ejecutar las decisiones de la asamblea por sorteo o por turnos. Estas experiencias están aún menos estudiadas que las más tradicionales en pueblos pequeños y áreas rurales. Pero muchos participantes en este tipo de asambleas urbanas podrían estar de acuerdo en que contienen un cierto potencial que podría proyectarse a entornos más amplios de vecindario o comunidad para tratar asuntos públicos.

Mucho más ampliamente difundidas están las iniciativas legislativas ciudadanas que conducen a referéndums, las cuales son legales en más de cien países. Mediante la recogida de firmas, grupos de ciudadanos pueden impugnar una ley, promover un referéndum sobre su propio proyecto de ley (que puede ser respondido por los legisladores con una propuesta alternativa a elegir), o simplemente requerir que el consejo local o la legislatura estatal produzcan una nueva regulación sobre un tema concreto.

Las iniciativas ciudadanas de votación y referéndum también tienen una larga tradición en las comunas de Suiza. Han sido adoptadas, asimismo, por todos los territorios de Alemania y otros gobiernos locales en Europa durante las últimas décadas. En Estados Unidos, las iniciativas locales de votación y referéndum son legales en veintiocho estados y alrededor de diez mil municipios, incluida la mayoría de las ciudades más grandes. Cada año se presentan cientos de iniciativas, aunque muchas son invalidadas por los tribunales, solo alrededor de un quinto llega a la papeleta electoral, y la mayoría de ellas no son aprobadas. La mayor parte de los referéndums por iniciativa ciudadana se concentran en cinco estados del Oeste: California, Oregón, Colorado, Arizona y Washington. Durante las últimas décadas, los temas más populares han girado en torno a restricciones a los impuestos, la legalización de la marihuana y otros asuntos relacionados con las drogas, el matrimonio entre personas del mismo sexo, los límites a las apropiaciones estatales de tierras, así como los cambios de reglas electorales para las primarias de partido, y también para las elecciones de alcaldes, gobernadores y representantes legislativos (en la mayoría de los casos introduciendo un sistema a doble vuelta).

Una revisión de las experiencias a lo largo de cuatro décadas por los politólogos Arthur Lupia y John Matsusaka sostuvo que «la mera presencia de la democracia directa induce a las legislaturas estatales en ejercicio a gobernar de manera más efectiva». Llegaron a la conclusión de que «la iniciativa ha tendido a producir políticas fiscales y sociales a nivel estatal más conservadoras que las que se habrían aprobado de otro modo», incluidos recortes del gasto público y los impuestos, más transferencias de gastos del estado a los gobiernos locales, sustitución de impuestos de base amplia por tarifas y cargos a los usuarios, así como más apoyo al uso de la pena capital. Matsusaka expandió el estudio a los cantones suizos con resultados parecidos.

En muchos casos, la experiencia de participación directa de los ciudadanos en la toma de decisiones simples sobre temas complejos revela que los votantes a menudo reciben información insuficiente e inadecuada. Algunas campañas de referéndum pueden ser utilizadas por partidos políticos, políticos en el poder o candidatos emergentes para otros propósitos electorales. En el resumen de Lupia y Matsusaka:

Cuando los votantes o los legisladores tienen información suficiente para hacer comparaciones binarias simples como «mejor» y «peor», la democracia directa puede ser una forma efectiva de mejorar las políticas. [Pero] cuando los votantes no están seguros acerca de las implicaciones políticas de un referéndum y tampoco están dispuestos a buscar el consejo de expertos creíbles, entonces la democracia directa puede producir resultados políticos peores que el statu quo. Si los votantes no pueden encontrar atajos de información efectivos, la democracia directa puede terminar produciendo resultados que luego lamentarán.

Una reforma más reciente intenta mitigar estos inconvenientes. La legislatura de California adoptó una «segunda lectura» de las iniciativas de votación. Las medidas legislativas pasan por comités y se debaten, revisan y modifican. Este proceso permite negociar con los patrocinadores ciudadanos para examinar y arreglar las propuestas y tratar el asunto mediante la legislación ordinaria. La democracia directa y la representativa, una vez más, resultan ser complementarias.

Otras fórmulas innovadoras de participación política de la gente en las unidades locales incluyen consejos consultivos formados por voluntarios, organizaciones comunitarias y asambleas deliberativas.

En el presupuesto participativo, las personas pueden discutir y dar prioridad a algunos proyectos de gasto público y decidir cómo asignar parte de un presupuesto municipal. El experimento se realizó por primera vez en la ciudad brasileña de Porto Alegre y se extendió rápidamente a más de 250 municipios del país. Desde entonces, se ha adoptado en más de veinte países en todo el mundo. Un estudio de algunos casos sugiere que la participación puede favorecer el aprendizaje de la ciudadanía, una mayor transparencia y responsabilidad del gobierno y un gasto público más equitativo.

La destitución de cargos electos antes del final del mandato es una antigua tradición en Estados Unidos. En diecisiete estados, cada año son destituidas varias docenas de personas de cargos públicos, incluidos legisladores estatales, alcaldes, concejales municipales, miembros de patronatos escolares y jueces. Mediante este procedimiento, el gobernador de California Gray Davis, por ejemplo, fue reemplazado por Arnold Schwarzenegger en 2003. Varias docenas de países tienen disposiciones legales para revocar representantes electos. Perú, donde se votan cientos de destituciones cada año en casi la mitad de los municipios del país, es el mayor usuario de este mecanismo del mundo.

Democracia electrónica

El surgimiento de nuevas tecnologías de comunicación, incluidos los ordenadores, los teléfonos celulares e internet a fines del siglo XX y principios del XXI, fue una gran oportunidad para una «renovación radical» de las fórmulas de participación política y la formación de políticas en la dirección de los principios clásicos de la democracia directa. Las perspectivas optimistas preveían, por un lado, la adquisición de mayor conocimiento por los ciudadanos sobre asuntos cívicos y políticas públicas y la mejor comunicación de sus opiniones y deseos informados a los responsables políticos. Por otro lado, cabía esperar también una mejora de la capacidad de los funcionarios públicos de tomar decisiones informadas sobre políticas y prestar servicios públicos con mayor equidad y eficiencia.

Una nueva forma concreta de participación fue bautizada como «asamblea electrónica de vecinos». Cada asamblea trataría de un solo tema (por ejemplo, el control de armas, la inmigración o la renta básica universal), habría una discusión televisada entre funcionarios del gobierno, representantes electos y expertos selectos, los televidentes votarían a través de sus ordenadores, teléfonos celulares o dispositivos interactivos de TV, y los resultados se entregarían a los legisladores. La expectativa era alcanzar «consenso por ordenador». Una generalización de este tipo de experiencias debería producir una democracia plebiscitaria más allá de los límites impuestos por las asambleas de vecinos tradicionales u otros mecanismos de participación popular directa. Los límites del gobierno local trascenderían en un «ágora global» o una «comunidad electrónica».

Algunos pronosticadores entusiastas de las megatendencias de la nueva ola imaginaron que las nuevas tecnologías estaban abriendo «una variedad alucinante de posibilidades para la participación directa en la toma de decisiones políticas», hasta el punto de que la democracia representativa quedaría «cada vez más obsoleta» o simplemente «obsoleta» sin más demora. Antes de la difusión de internet, el politólogo Benjamin Barber, ya citado, había proyectado una «democracia fuerte» basada en el «autogobierno inmediato de una ciudadanía comprometida». El punto básico era lograr interacciones cara a cara que en las sociedades de masas habían sido excluidas por un problema de escala. «Un espacio común electrónico y digital podría superar de una vez por todas el viejo problema de la escala, el coco de la democracia directa», aventuró.

El proyecto inicial era totalizador: las asambleas vecinales, la iniciativa legislativa, el referéndum, la tecnología de televisión, «deben adoptarse todas juntas», «no pueden usarse por partes». «Tomadas de una en una, las tecnologías son más vulnerables al abuso y tienen menos probabilidades de reorientar el sistema democrático.» Otros autores lo llamaron «la creación de una sociedad participativa».

En una edición posterior de su libro sobre el tema, Barber añadió un prefacio con una autorrevisión crítica de sus predicciones y deseos. «El objetivo no era reemplazar la democracia representativa con una democracia “fuerte”», reformuló, «sino espesar la democracia delgada con una superposición crítica de instituciones participativas.» Pero incluso para este objetivo limitado: «Las nuevas tecnologías electrónicas y digitales protodemocráticas que parecían tan prometedoras hace veinticinco años», reflexionó, «de hecho se han convertido en parte del problema al que tienen que hacer frente los demócratas fuertes, no en parte de la solución.»

Algunos años después, es posible esbozar una evaluación aún más amplia. Por un lado, hay pocas dudas de que internet y otras tecnologías relacionadas han aumentado en gran medida la disponibilidad de información, la transparencia, las posibilidades de investigación, las oportunidades para productos de mayor calidad, la participación en debates sobre políticas públicas y las comunicaciones transnacionales y universales. De hecho, su impacto político más positivo se puede encontrar a nivel local, donde las personas pueden participar en intercambios interactivos para demandas y evaluación de iniciativas locales.

Por otro lado, algunos oligopolios privados y piratas informáticos internacionales han encontrado modos de manipular los flujos de información y tratar de fijar la agenda pública de temas relevantes; el acceso abierto a las redes ha emborronado las diferencias entre los expertos competentes y los troleos demagogos; se ha quebrantado la privacidad; y el exceso de mensajes ha socavado la reflexión y generado respuestas e intercambios provocados por reacciones emocionales instantáneas.

Referéndums

Además de los referéndums promovidos de abajo arriba por las iniciativas ciudadanas, que revisamos anteriormente, muchos referéndums son convocados desde arriba por los gobiernos para ratificar decisiones previamente tomadas por instituciones representativas. También estos referéndums han sido elogiados por mejorar la participación directa de la gente en los asuntos públicos, aunque tienden a ser relativamente más controvertidos. En la mayoría de los casos, los referéndums convocados por los gobiernos son, desde un punto de vista legal, meramente consultivos. Pero tienden a entrelazarse con la política y las elecciones partidistas, lo cual a veces los convierte, en lugar de en respuestas a los cambios de agenda o de las opiniones de los votantes, en fuentes de nuevas crisis o en magnificación de tensiones subyacentes.

Suiza, nuevamente, es la principal referencia e inspiración para los partidarios de los referéndums como la forma más importante de participación popular en la legislación. En Suiza, los resultados del referéndum son siempre vinculantes. Las iniciativas ciudadanas, que tienen lugar aproximadamente tres veces al año en todo el país, requieren un apoyo mayoritario simple para ganar. Por el contrario, los referéndums convocados por el gobierno sobre legislación federal constitucional, extranjera o urgente, que han tenido lugar alrededor de diez veces al año en períodos recientes, requieren el apoyo de una doble mayoría de votantes y de cantones, lo cual promueve políticas de consenso.

La amenaza permanente de que la legislación aprobada por mayoría simple en el Parlamento pueda ser derrotada por referéndum impide que los legisladores tomen ciertas decisiones. Durante más de sesenta años, esta amenaza ha movido a cuatro partidos políticos a formar gobiernos de coalición de amplia mayoría respaldados por más del 75% de los votos populares. Como resultado, menos de una cuarta parte de las propuestas gubernamentales previamente acordadas por los cuatro partidos son rechazadas por referéndum. La famosa política consensual suiza es más una consecuencia que una causa de unos referéndums legislativos muy exigentes.

La experiencia es diferente cuando los referéndums se pueden ganar por mayoría simple y son meramente consultivos, lo cual fomenta convocatorias más arriesgadas por gobernantes audaces.

Hubo pocos referéndums en los países europeos durante el tercer cuarto del siglo XX, cuando los partidos políticos parecían ser capaces de responder a las expectativas de los grupos de interés y las demandas de los ciudadanos, y los sistemas de partidos democráticos eran muy estables. Pero en las últimas décadas, el número de referéndums ha aumentado en paralelo a una creciente sensación de insatisfacción con el desempeño democrático y una creciente alienación entre los votantes y los partidos políticos tradicionales en muchos países.

El argumento optimista se basa en la suposición de que los referéndums pueden aumentar el conocimiento de las personas sobre temas públicos e incentivar la participación política. Esto fortalecería el gobierno representativo y daría a los gobernantes consentimiento para sus decisiones.

El politólogo Matt Qvortrup, que ha estudiado el tema extensamente, sostiene que, más o menos como en Suiza, «el simple riesgo de un referéndum alentará a los representantes elegidos a gobernar con gran respeto a las voluntades y los sentimientos del “pueblo”, y a legislar de manera receptiva por temor a ser anulados por el “veto” de la gente».

Desde esta perspectiva:

Los referéndums no deben verse como una alternativa al gobierno representativo. De hecho, precisamente para evitar la degeneración de la democracia representativa y el gobierno de partido, los defensores de los referéndums [...] han abogado por que el electorado pueda votar sobre leyes ya promulgadas por sus representantes.

El hecho es que, en aproximadamente la mitad de todos los referéndums celebrados a nivel nacional en países de Europa occidental desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el resultado ha sido una derrota de la posición favorecida por el gobierno que los convocó. La proporción de derrotas gubernamentales ha aumentado espectacularmente durante los últimos años. Algunos casos recientes notables incluyen Polonia sobre el sistema electoral, Italia sobre la reforma constitucional, Grecia sobre el rescate de la UE y el Reino Unido sobre la permanencia en la UE.

En Holanda, el Parlamento aprobó en 2015 una ley de referéndums no vinculantes sobre cualquier medida legislativa, más o menos inspirada en la experiencia suiza. Un año después, se convocó un referéndum para ratificar un tratado de asociación entre la UE y Ucrania, que fue rechazado. Al año siguiente, el Consejo de Estado holandés sentenció que los referéndums eran una amenaza para la democracia y, solo tres años después de su introducción, el Parlamento eliminó la ley de referéndums consultivos a nivel nacional.

Desde un punto de vista crítico, se ha argumentado que el resultado de la votación en muchos referéndums a nivel nacional no está motivado por el tema en cuestión, sino por prejuicios y temores de la población que se activan durante el debate antes de votar. También se ha observado que algunos referéndums no resuelven problemas que podrían abordarse mejor en el Parlamento. La polarización producida por la elección entre solo dos alternativas como «mejor» o «peor» puede poner en peligro compromisos entre opiniones opuestas y aumentar el conflicto y la confusión.

En contraste con algunas de las experiencias a nivel local revisadas en las páginas anteriores, los referéndums frecuentes a nivel nacional o superior no siempre están asociados con una alta calidad democrática y una mayor estabilidad política. Los mayores éxitos se han logrado en nuevos países o en nuevas democracias para aprobar la independencia o una nueva constitución. En Europa, ha habido 14 referéndums a nivel de país sobre el ingreso en la Unión Europea y 16 sobre tratados de la UE, la introducción del euro y la Constitución fallida. Pero desde el primero de este tipo a principios de la década de 1970, «el riesgo de una derrota electoral en los referéndums ha ido en aumento», como ha observado el politólogo Gerald Schneider. En los países y las federaciones democráticas más grandes, India, Estados Unidos, Indonesia, Japón y Alemania, nunca se han convocado referéndums a nivel nacional y no hay disposiciones legales para ello.

Como muestran muchos resultados de la democracia participativa, el pequeño tamaño de la comunidad y la relativa simplicidad de los problemas implicados pueden hacer que algunas formas de participación popular funcionen en apoyo de la democracia. En las unidades locales, la participación política directa en la toma de decisiones sobre algunos temas puede aumentar el conocimiento y el interés de la gente en los asuntos públicos y generar energía positiva. El impulso populista contra los gobernantes puede ser amansado y canalizado para propósitos más constructivos. Durante las últimas décadas se han desarrollado experiencias innovadoras en este sentido a nivel local. A mayores escalas, sin embargo, algunas experiencias pueden funcionar en detrimento de la democracia. Las cuestiones políticas complejas deben abordarse en mayor medida a través de organismos representativos elegidos y el asesoramiento de expertos, como analizamos a continuación.

9. LAS DEMOCRACIAS NACIONALES NECESITAN

COOPERACIÓN MULTIPARTIDISTA

Los diez países mejor gobernados del mundo son democracias, todos están organizados como regímenes parlamentarios y casi todos funcionan con gobiernos de coalición multipartidistas que promueven políticas de consenso. Cuatro de ellos, basados en su gran tamaño o diversidad cultural, son federaciones, mientras que el resto puede permitirse estructuras más unitarias porque son relativamente más pequeños o menos culturalmente diversos que otros países y uniones más grandes y complejos.

La alta calidad de la gobernanza de estos países es estimada por los Indicadores de Gobernanza del Banco Mundial. Sobre la base de treinta fuentes de datos, el Banco evalúa seis dimensiones de gobernanza. Tres de ellas son esenciales para la definición de la democracia: voz y responsabilidad, estabilidad política y ausencia de violencia, y vigencia del derecho. Las otras tres coinciden mucho con nuestro análisis de las fuentes de apoyo popular al modo como funciona la democracia: eficacia del gobierno, calidad regulatoria y control de la corrupción.⁴

Según estos indicadores, los diez países medianos o grandes mejor gobernados se encuentran en el norte de Europa: Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia; en Europa central: Alemania, Holanda y Suiza; en América del Norte: Canadá; y en el Pacífico: Australia y Nueva Zelanda. Todos estos países también son de primera clase en libertad y apertura externa de sus economías, que hemos señalado como otra condición para el éxito en el actual mundo globalizado. Todos se encuentran entre los mejores en lo que respecta a la satisfacción de la gente con el modo como funciona la democracia y la confianza en que el gobierno nacional trabaja para el bien del país. Como estos países han sido notablemente insensibles a la reciente agitación política, su experiencia y sus fórmulas institucionales pueden ser la mejor referencia y la mejor receta para mejorar la gobernanza democrática a nivel nacional en cualquier otro lugar.

Consenso multipartidista

Ocho de los diez países mencionados (todos excepto Canadá y Australia) usan reglas electorales de representación proporcional que asignan escaños a cada partido sobre la base de sus votos y permiten la representación de múltiples partidos en el Parlamento. Durante las campañas electorales en estos países, cada partido muestra su propia agenda de temas prioritarios y mantiene propuestas de políticas notoriamente diferentes entre sí. Esto crea la ocasión para introducir políticas innovadoras en muchos temas. Pero después de cada elección, se debe formar una coalición multipartidista mayoritaria en el Parlamento para nombrar al primer ministro y, por lo general, compartir los ministerios del Gabinete y promover una agenda legislativa acordada con un apoyo suficientemente amplio.

En las negociaciones parlamentarias poselectorales, los partidos políticos tienden a preferir socios de coalición con propuestas políticas relativamente cercanas, más que aquellos que tienen posiciones más distantes o extremas. Los partidos centristas pueden tener ventaja para formar parte de una mayoría. En términos técnicos, esto significa que cualquier coalición mayoritaria entre múltiples partidos políticos tiende a incluir al partido «mediano» que, en las elecciones de representación proporcional, tiende a representar al votante mediano. Recordemos de las matemáticas de la escuela que la «mediana» se define como la posición que tiene menos de la mitad de los votos tanto a la derecha como a la izquierda. En algunos países, esta posición política puede estar relativamente inclinada hacia el lado derecho del espectro ideológico, mientras que en otros puede inclinarse más hacia el lado izquierdo, pero generalmente tiende a ser una posición moderada. Si los partidos prefieren formar una coalición con partidos cercanos o adyacentes, entonces el partido moderado que contiene el escaño mediano siempre es un socio necesario para reunir una mayoría.

Sobre temas importantes, que generalmente incluyen la política macroeconómica, interior y asuntos exteriores, los múltiples partidos políticos tienden a negociar y acordar propuestas de políticas comunes en torno a posiciones moderadas. Sobre otros temas, cada uno de los socios de la coalición puede tener más espacio para introducir sus políticas favoritas. No es probable que el programa gubernamental acordado coincida por completo con ninguna de las preferencias de los partidos implicados, pero son necesarios los acuerdos para que sean apoyados por una mayoría parlamentaria y se conviertan en ley.

Suele haber elementos de continuidad política a medio o largo plazo, incluso si cambia la composición partidista de los sucesivos gobiernos. La continuidad y una relativa estabilidad son proporcionadas por partidos liberales, centristas o agrarios en diferentes países en los que los partidos conservadores o demócrata-cristianos, por un lado, y los partidos socialdemócratas o laboristas, por el otro, mantienen la balanza. Además de su influencia en políticas concretas, los partidos políticos centristas en un gobierno de coalición pueden mantener el equilibrio en la toma de decisiones colectivas sobre un amplio conjunto de temas de política gubernamental.

Así pues, encontramos el resultado paradójico de que las interacciones de múltiples partidos con diferentes agendas tienden a producir gobiernos ideológicamente moderados. Esto difiere de los resultados en elecciones con fórmulas alternativas, como la típica regla de pluralidad angloamericana en distritos electorales con un solo escaño en el que el ganador se lo lleva todo. En estos regímenes, un solo partido puede recibir una mayoría de los escaños en base a una minoría de votos populares a nivel nacional, como siempre ha sido el caso en el Reino Unido, a menudo con un fuerte sesgo hacia uno de los extremos ideológicos. Se ha demostrado que los gabinetes multipartidistas basados en una representación electoral proporcional están, en promedio, sustancialmente más cerca de la posición del votante mediano que los gabinetes parlamentarios de un solo partido basados en reglas de pluralidad o de mayoría.

Las posiciones intermedias han tenido históricamente una alta reputación por sus decisiones socialmente eficientes. Aristóteles afirmó que «la comunidad política que se basa en los del medio es la mejor. Los mejores legisladores provienen de los ciudadanos intermedios». Confucio también predicó sobre el gobernante ideal que «sujetó bien los dos extremos, determinó la media y la empleó para el gobierno del pueblo». Más recientemente, eminentes politólogos como Robert A. Dahl han sostenido que una «justificación razonable de la democracia» proviene de su identificación con las políticas «más preferidas» por los votantes.

Los gobiernos de coalición multipartidista generan una representación política incluyente, una relativa estabilidad de políticas públicas y una amplia satisfacción de la gente con los resultados del proceso político. En contra de ellos, ha habido muchas conjeturas sobre si los gobiernos de un solo partido pueden estar más comprometidos con políticas responsables, mientras que los gobiernos de coalición multipartidista son vulnerables a amenazas de partidos menores, a veces extremos. Gran parte de la discusión política, periodística y académica sobre los supuestos efectos negativos de los gobiernos multipartidistas se ha centrado en la experiencia de algunos países como Israel o en episodios anecdóticos.

Nosotros hemos estudiado la relación entre el número de partidos en el gobierno y el grado de inestabilidad política de manera sistemática con mediciones cuantitativas de las dos variables para 295 elecciones y los subsiguientes gobiernos en veinticuatro países democráticos desde la Segunda Guerra Mundial. Hemos encontrado una correlación inversa entre el número de partidos en el gobierno y el grado de polarización de los partidos y la inestabilidad política. Cuanto mayor es el número de partidos en el gobierno, menos inestabilidad política se puede observar.

Se encuentran altos niveles de cambio de políticas públicas en sistemas con gobiernos de un solo partido y alternancias frecuentes, como el Reino Unido o Grecia, donde la polarización partidista y la política de confrontación tienden a prevalecer. En contraste, en países con gobiernos de coalición multipartidista, se construyen amplios consensos políticos. Según nuestra medida, una serie de gobiernos de coalición de dos partidos puede reducir la inestabilidad de las políticas a aproximadamente la mitad de la inestabilidad esperable con alternancia de gobiernos de un solo partido. Tres, cuatro o más partidos en el gobierno, a aproximadamente un tercio.

Estas características son propias de los gobiernos en los países mejor gobernados. En Alemania, siempre ha habido gobiernos bipartidistas, liderados por los demócrata-cristianos en coalición con los liberales, o los social-demócratas en coalición con los liberales o los verdes. Más recientemente, se ha formado una «gran coalición» de los dos partidos mayores después de tres de las cuatro elecciones desde 2005.

En Dinamarca, Noruega y Suecia, también ha habido alternancias entre los gobiernos de coalición liderados por los conservadores, los demócrata-cristianos o los liberales, por un lado, y los social-demócratas en coalición con los verdes, la izquierda o el centro, por el otro. En Finlandia, el partido del centro desempeña un papel decisivo, formando coaliciones con los social-demócratas y la izquierda o con los nacionales y los verdes, así como, recientemente, en una gran coalición. Asimismo, en Holanda, los primeros ministros liberales han gobernado en coalición con los demócrata-cristianos o con los social-demócratas. En Suiza, se han formado gobiernos de cuatro partidos con los conservadores, los liberales, los demócratacristianos y los social-demócratas durante más de sesenta años.⁵

Como podemos ver en estos casos destacados, una baja inestabilidad política es compatible con orientaciones ideológicas algo diferentes de las políticas públicas, las cuales pueden estar correlacionadas con diferentes características socioeconómicas y culturales de diferentes países y con prioridades políticas cambiantes.

En general, la estabilidad política puede ser un factor positivo para la consolidación democrática y la satisfacción de las personas con el modo como funciona la democracia. Si la ciudadanía solo puede esperar decisiones redistributivas moderadas, la distancia política entre los ganadores y los perdedores electorales en cuestiones importantes es baja, y existe un amplio consenso sobre algunos valores básicos, la gente tiende a cumplir con una mayor probabilidad que en situaciones propensas a drásticos cambios repentinos y giros reiterados de políticas.

Nuestros resultados son consistentes con observaciones con otras lentes. El politólogo Arend Lijphart concluyó su extenso análisis comparativo de los sistemas democráticos con el postulado de que «el gobierno parlamentario es preferible al gobierno presidencial y la representación proporcional es preferible a los sistemas electorales mayoritarios».

John D. Huber y Bingham G. Powell descubrieron que, como hemos mencionado, los gobiernos parlamentarios multipartidistas basados en elecciones por representación proporcional incluyen la preferencia del votante mediano con mayor frecuencia que los gobiernos típicos de un solo partido basados en reglas electorales mayoritarias. Esto puede implicar que las posiciones políticas de los gobiernos multipartidistas permanezcan relativamente más estables en torno a acuerdos de consenso. En contraste, los gobiernos de un solo partido «carecen de restricciones esenciales por otros partidos en el proceso de formación de políticas».

George Tsebelis midió el número de «jugadores con veto» en los sistemas políticos, que en los regímenes parlamentarios resulta ser equivalente al número de partidos en el gobierno. Subrayó que un aumento en el número de jugadores con veto aumenta la estabilidad de las políticas, «impidiendo desviaciones significativas del statu quo», ya que para cambiar las políticas se necesita lograr acuerdos multipartidistas más difíciles.

Los economistas Torsten Persson y Guido Tabellini observaron que en el típico modelo británico el ganador se lo lleva todo y «un solo político o partido ocupa el gobierno y es libre de establecer políticas», lo cual predice «divergencias políticas» entre los sucesivos gobiernos. En cambio, en marcos institucionales alternativos basados en elecciones por representación proporcional, «varios políticos comparten el gobierno y negocian sobre políticas», produciendo así mayores niveles de convergencia política.

Los efectos a largo plazo de una amplia representación en el gobierno y del consenso político sobre el apoyo popular a la democracia son claramente positivos. En un estudio empírico de veinticinco democracias avanzadas, los politólogos Quinton Mayne y Armen Hakhverdian concluyeron que «cuanto mayor es la “congruencia” o coincidencia entre las preferencias del público y las de las élites electas, tanto en la legislatura como en el gobierno, más probable es que los ciudadanos estén satisfechos con el funcionamiento de la democracia».

Competencia bipartidista de confrontación

En contraste con el modelo de consenso multipartidista que acabamos de revisar, solo unos pocos países democráticos utilizan sistemas electorales basados en distritos con un solo escaño en los que el ganador se lo lleva todo. Con este sistema, los demás competidores quedan completamente excluidos de la representación, independientemente del número de votos populares que hayan recibido. Junto con Gran Bretaña, casi todos estos países son antiguas colonias británicas, que heredaron el antiguo y simple mecanismo electoral que se había utilizado en Inglaterra desde la Edad Media. Incluyen ahora las dos democracias más grandes, India y Estados Unidos, así como algunas islas en el Caribe británico. Pero solo dos de los diez países mejor gobernados mencionados anteriormente son antiguas colonias británicas que utilizan variantes de este sistema: Australia y Canadá.

En este tipo de regímenes, existen fuertes restricciones para que más de dos partidos o candidatos compitan efectivamente por el poder. En los sistemas con solo dos partidos, el número de temas políticos en las campañas electorales es menor que en los sistemas multipartidistas, ya que cada partido puede introducir un número limitado de temas favoritos en los que puede especializarse y esperar el favor y el apoyo de los votantes. Por lo tanto, una elección puede ser ganada por un solo partido sobre la base de un pequeño conjunto de temas que obtienen prominencia durante la campaña y en la información de los votantes que motiva su voto.

Pero la elección es decisiva para todos los múltiples problemas políticos que pueden entrar en la agenda del gobierno, incluidos los que puede que no hayan sido planteados por ninguno de los dos partidos ni considerados seriamente por muchos ciudadanos en el momento de emitir sus votos. El posterior gobierno de un solo partido puede tener la libertad de aprobar e implementar sus políticas preferidas en muchos temas, incluso si no han aparecido en el debate y la campaña anteriores. El margen de maniobra política de un gobierno de un solo partido es amplio.

Si solo compiten dos partidos o candidatos viables, se fomenta la polarización y el electorado está fuertemente dividido. Pero si, a pesar de las limitaciones sistémicas, más de dos candidaturas atraen votos, es probable que el ganador obtenga solo un apoyo popular minoritario. El ganador se lo lleva todo, sea cual sea el número de votos que obtenga, mientras que una mayoría de los votos se puede dividir entre varios candidatos y perder muchos escaños.

En más de la mitad de las elecciones parlamentarias celebradas con este tipo de sistema electoral en Reino Unido, Canadá, India y Nueva Zelanda durante varias décadas, el partido mayor obtuvo una minoría nacional de votos populares, pero recibió una mayoría absoluta de escaños en el Parlamento. En la Cámara de Representantes de Estados Unidos, esta distorsión ha ocurrido en aproximadamente un tercio de las elecciones. En varias ocasiones, el perdedor nacional en votos se ha convertido en el ganador en escaños.

Cuanto mayor es el número de partidos que compiten en las elecciones y obtienen apoyo de los votantes con este sistema electoral restrictivo, mayor es la probabilidad de que el típico gabinete minoritario en votos y mayoritario en el Parlamento sea sesgado y menos socialmente eficiente que cualquier alternativa hipotética organizada en torno a la preferencia del votante mediano. En estos casos, en contraste con el lema convencional del sistema electoral, es el partido minoritario perdedor el que se lo lleva todo.

Estos resultados sesgados son frecuentes porque hoy en día los sistemas bipartidistas están en crisis en casi todas partes. En el Reino Unido, el tradicional sistema bipartidista en el que los conservadores y los laboristas se alternaban en el gobierno ha quedado obsoleto; desde 2010, ha habido varios parlamentos sin mayoría y gobiernos minoritarios.

Para reducir o corregir este peligro, se han introducido cambios importantes en las tres antiguas colonias británicas incluidas en la lista anterior de los diez países mejor gobernados. Australia reemplazó la regla de la pluralidad con un sistema de «voto preferencial» por el cual los escaños se asignan a los candidatos según la primera, segunda o ulteriores preferencias de los votantes, lo cual favorece a los candidatos moderados. Aun así, se ha mantenido una competencia relativamente polarizada entre el partido laborista por un lado y una coalición permanente entre los partidos liberal y nacional por el otro. Sin embargo, en las elecciones de 2010, el ascenso de los Verdes produjo un Parlamento sin mayoría de un solo partido por primera vez en mucho tiempo. La ausencia de una mayoría de un solo partido es más común en el Senado australiano, lo cual promueve una cierta cooperación entre partidos.

Nueva Zelanda fue el mejor ejemplo de elecciones por la regla de pluralidad con solo dos partidos en el Parlamento durante mucho tiempo. Pero tras dos elecciones en las que el perdedor en votos se convirtió en el ganador en escaños, el sistema electoral fue sustituido por otro de representación proporcional en el decenio de 1990. Desde entonces, se han formado gabinetes alternos multipartidistas dirigidos por los conservadores nacionales en coalición con los demócratacristianos o los liberales o por los laboristas en coalición con los centristas o los nacionalistas.

En Canadá, los partidos conservador y liberal se han alternado en el gobierno, pero el surgimiento del Nuevo Partido Demócrata, el Bloque Quebequense y otros ha producido cuatro gobiernos minoritarios en escaños en seis elecciones desde 2004.

Que la competencia bipartidista tiende a promover polarización no siempre fue la observación estándar. Hace varias décadas, el economista Anthony Downs, inspirado en las elecciones presidenciales de Estados Unidos, comparó la competencia política con la competencia de mercado entre las empresas y elaboró su famoso «teorema del votante mediano». Supuso que, así como dos tiendas que buscaran la mejor ubicación en la calle Mayor tratarían de acercarse entre sí en un lugar céntrico, dos partidos o candidatos interesados en ganar una elección se acercarán entre sí y tenderán a «converger» en torno a la política preferida por el votante mediano.

La cercanía de los dos partidos estaría en «equilibrio», según Downs, es decir, implicaría posiciones de partidos o candidatos estables de las cuales ninguno de ellos tendría incentivos para alejarse. Una implicación es que si un partido permanece en torno a la posición del votante mediano y el otro toma distancia, es probable que el primero gane las elecciones.

Parecía como si la preferencia del votante mediano siempre fuera a lograr una decisiva posición legislativa y gubernamental, ya fuera mediante coaliciones multipartidistas que produjeran políticas de consenso, como vimos antes, o por la convergencia de dos partidos principales.

El atractivo electoral del votante mediano fue validado en Estados Unidos por unas cuantas elecciones presidenciales poco después de la publicación del libro de Downs, en los años sesenta y setenta. Muy cerca de un empate estuvieron las victorias del demócrata John Kennedy sobre Richard Nixon por dos décimas de punto porcentual, y del demócrata Jimmy Carter sobre el presidente republicano Gerald Ford por menos de dos puntos porcentuales. Entre medio, el presidente demócrata Lyndon Johnson batió espectacularmente al candidato republicano Barry Goldwater tras presentarlo como un extremista peligroso dispuesto a provocar una guerra nuclear. El presidente republicano Richard Nixon también logró una victoria aplastante sobre el candidato demócrata George McGovern tras calificarlo como un extremista radical de izquierda.

Desde entonces, un supuesto habitual fue que las elecciones entre dos partidos se ganan al acercarse al centro político o, más en general, al adoptar una posición relativamente moderada. De acuerdo con ello, en sucesivas campañas en las elecciones presidenciales de EE.UU., los votantes decisivos se han identificado con personajes como la mamá del fútbol, la mamá del hockey, Joe el del paquete de cerveza, Joe el fontanero, el Joe (o Jane) público, Joe (o Jane) el Ciudadano, o, más recientemente, como un miembro típico de la clase media en declive en el Alto Medio Oeste. En el Reino Unido, los sucesivos votantes intermedios fueron identificados como el Hombre de Essex, la Mujer de Worcester, o los clientes suburbanos de túneles de lavado de autos en West Midlands.

Sin embargo, el postulado de «convergencia» entre los dos partidos tiene algunos problemas lógicos y ha sido invalidado por las estrategias de los candidatos y los resultados en ulteriores elecciones.

Veamos primero la incompletitud analítica. Según el modelo, en equilibrio, los dos partidos convergerían y sus principales políticas económicas o sociales serían tan diferentes como Coca-Cola y Pepsi-Cola, Pili y Mili o las Hermanas Sisters. La mayoría de los votantes podrían estar bastante satisfechos o simplemente conformados con quien ganara, ya que cualquiera de ellos ejecutaría aproximadamente las mismas políticas. Pero no se ha subrayado que, en ese tipo de convergencia, los partidos o los candidatos obtendrían un empate, un reparto de votos a 50:50 o algo muy cercano. La victoria sería muy incierta, y el desempate dependería de factores fortuitos, como en los ejemplos citados anteriormente. Aparece entonces una pregunta desconcertante: ¿cómo puede alguien suponer o presumir que, en una situación en la que los partidos interesados en ganar las elecciones empataran, continuarían ofreciendo el mismo tipo de candidatos y la misma oferta de propuestas políticas? ¿No intentarían algo diferente para obtener una clara mayoría de votos?

Los datos empíricos también dan un apoyo débil al postulado downsiano. En algunas elecciones recientes en Estados Unidos, el ganador no tuvo que converger mucho porque se benefició de la división de votos presentada por un tercer candidato (Nixon gracias a George Wallace, Bill Clinton gracias a Ross Perot) o de las bonificaciones proporcionadas por el colegio electoral (George W. Bush y Donald Trump). Durante mucho tiempo, no ha habido una convergencia política clara entre los dos principales candidatos.

Agendas competitivas

Existen fuertes incentivos para que dos partidos en competencia no «converjan» sino que promuevan posiciones políticas distantes y campañas contenciosas que puedan fomentar la polarización.

Según la tesis del politólogo William H. Riker, la principal estrategia electoral para evitar el empate hipotético cuando dos partidos convergen es cambiar la agenda de los temas destacados. Si los dos partidos principales dicen casi lo mismo y se acercan a un empate, pueden intentar cambiar el tema de la conversación. En los mercados competitivos, cuando las empresas compiten en precios y reducen sus ganancias, tienden a diferenciar sus productos. Del mismo modo, en política, diferenciar el producto significa introducir nuevas propuestas de políticas para asuntos en los que no hay consenso. Esta estrategia de partido implica que los temas que alcanzarán un mayor protagonismo durante las campañas electorales serán aquellos en los que no haya convergencia entre los partidos, sino una notable distancia en las propuestas de políticas, las cuales fomentarán la polarización de los votantes.

El modelo de Downs suponía que los temas a discutir en una campaña electoral estaban dados y los partidos o candidatos tratarían de presentar las propuestas de políticas más populares sobre esos temas. El modelo de Riker supone que los partidos no pueden cambiar mucho sus propuestas políticas tradicionales con las que ya están identificados y, por el contrario, los temas relevantes no están dados, sino que son el principal objeto de elección de los contendientes en las campañas electorales.

El votante mediano capaz de atraer a una mayoría puede ser una persona diferente en diferentes temas. Las preferencias de los votantes y las propuestas de los partidos sobre problemas socioeconómicos que definen una dimensión izquierda-derecha tienden a ser consistentes con los problemas culturales en una escala liberal-conservadora. Los que están a favor de impuestos más altos generalmente favorecen la libertad personal, mientras que los que están más a favor de un mercado libre pueden estar más dispuestos a apoyar los valores tradicionales de la familia.

Pero la aparición de algunos problemas nuevos relacionados con la globalización ha creado una nueva dimensión perpendicular que no se ajusta al antiguo eje izquierda-derecha. Se ha dado mayor relevancia y nueva controversia a la inmigración y los problemas relacionados con la raza, el asilo y el control fronterizo, al papel de la Unión Europea en abordar la Gran Recesión, o al cambio climático, ya que algunas de sus consecuencias visibles se agravan. Cuando las cosas cambian, algunas personas cambian de opinión. También las nuevas generaciones traen valores diferentes que algunos de sus progenitores.

Un caso sobresaliente que mostró el nuevo panorama político con dos dimensiones fue la elección presidencial francesa en 2017. Los dos principales contendientes en la segunda vuelta eran de nuevos partidos. Emmanuel Macron mantuvo una posición centrista muy clara en la dimensión izquierda-derecha capaz de atraer al votante mediano. Pero sus posiciones decididamente proeuropeas lo ubicaron en una posición extrema en la dimensión globalización-nacionalismo. Su rival, Marine Le Pen, se encontraba en posiciones extremas en ambas dimensiones, ya que representaba tanto a la extrema derecha como a las posiciones más nacionalistas y antieuropeas, lo que la convirtió en la ineludible perdedora. El centrista Macron se convirtió en el candidato menos malo para muchos votantes de izquierda y algunos de derecha, a pesar del hecho de que muchos de ellos no compartían sus posiciones proeuropeas y proglobalización y algunos incluso podrían estar más cerca de Le Pen en esos temas.

En un espacio político con múltiples temas, muchos votantes tienen que elegir un partido o candidato sobre la base de sus propuestas sobre el tema más destacado en la campaña, incluso si prefieren otras candidaturas en otros temas. Muchos de nosotros hemos tenido esta experiencia al votar.

Esto tiene importantes implicaciones acerca de las fórmulas para la buena gobernanza. Las reglas por las que el ganador se lo lleva todo o hay una segunda vuelta con solo dos partidos compitiendo crean un espacio considerable para maniobras políticas. Riker llamó a esta estrategia «manipulación de la agenda». Lo que se alcanza no es un equilibrio estable en torno a un solo votante mediano moderado, sino oportunidades permanentes de cambio simplemente modificando el tema prioritario en campañas sucesivas. En cambio, con múltiples partidos, hay menos espacio para la manipulación porque cada una de los partidos puede promover diferentes temas y ampliar la agenda y el debate públicos.

Los partidos en el gobierno tienen más interés en enfatizar los temas más consensuados y tratar de obtener crédito por su historial de gestión anterior. La oposición y los nuevos partidos tienen más incentivos para hacer campaña sobre temas más nuevos y controvertidos en los que no haya convergencia. La batalla principal en una campaña electoral es sobre de qué hablar. En un típico debate político, cuando un candidato desfavorecido en un tema no puede ganar el argumento, su mejor táctica puede ser quejarse de que «Este no es el problema» e intentar cambiar el tema del debate.

La agenda de temas en el debate público, no obstante, no siempre está bajo control de políticos manipuladores. La competencia para seleccionar los temas que van a ser prominentes es multilateral, incluyendo no solo partidos, cargos públicos y candidatos, sino también grupos de presión, ONG, movimientos sociales, activistas hábiles o la poderosa influencia de los medios. Un problema también puede volverse relevante al ser provocado por eventos exógenos no planificados de los cuales puede hacerse responsable a la mala gestión del gobierno, como una crisis financiera internacional, un ataque terrorista, una ola de nuevos inmigrantes o un desastre natural provocado por el cambio climático.

Tanto si la agenda es establecida por uno de los partidos mayores y el otro tiene que adaptarse para lidiar con ella, como si los temas principales en el debate se derivan de actores y eventos externos, los perdedores potenciales pueden tratar de evitar que esos temas sean un tema destacado en las campañas. Si eso no es viable y tienen que aceptar una selección de temas que no les favorece, entonces pueden buscar otros elementos de diferenciación, incluidos valores alternativos controvertidos en las propuestas de políticas que puedan funcionar a su favor.

Por ejemplo, uno de los partidos puede ser reacio a hablar mucho sobre el aborto porque la opinión mayoritaria, especialmente entre las mujeres que se interesan más por él, puede estar a favor de la «libertad de elección». En esa situación, el oponente puede blandir el valor de «la vida». O viceversa. Entonces no hay un debate real porque los ciudadanos suelen estar más a favor de la vida que de la muerte y casi todos tienden a preferir la libertad al dictado, pero los votantes tienen que optar por un partido. En asuntos internacionales y globales, algunos candidatos pueden enfatizar las ventajas de las relaciones exteriores abiertas, mientras que otros pueden defender el sueño de la soberanía nacional. Contra el valor de la compasión para dar la bienvenida a inmigrantes y refugiados, los opositores pueden blandir el valor de la seguridad. Si el tema del cambio climático adquiere gran relieve en el debate público, un partido puede subrayar los riesgos a largo plazo y la calidad de la vida humana, mientras que el otro partido puede enfatizar que a corto plazo las nuevas regulaciones requieren nuevos impuestos y restricciones al consumo. La polarización política puede revivir y reaparecer, incluso si algunos de los partidos o candidatos no pueden elegir sus temas favoritos en los debates y campañas.

A la inversa, puede surgir un nuevo consenso repentino. La legalización del matrimonio entre personas del mismo sexo ha sido un caso muy llamativo. Otros problemas pueden sufrir un proceso de adaptación bastante silencioso por bandos adversarios a una solución conveniente, como parece ser el caso, por ejemplo, de la pena de muerte en Estados Unidos a través de una serie de suspensiones, moratorias y supresiones legales.

Con esta perspectiva, podemos entender que, en todo el mundo, lograr un consenso político sobre muchos asuntos públicos es y ha sido el resultado difícil de lograr de alguna competencia política en el pasado. Muchas propuestas de políticas que fueron innovadoras y divisivas en algún momento eventualmente obtuvieron consenso mediante la convergencia entre los principales partidos, la derrota consolidada de la alternativa más excéntrica o los compromisos entre múltiples partidos obligados a compartir el gobierno.

Piénsese, por ejemplo, en las historias de la abolición de la esclavitud, la apertura del libre comercio, el lanzamiento de una política exterior internacionalista, la difusión de la seguridad social, la generalización de los derechos civiles, la estandarización de la persecución del crimen en las ciudades, la regulación del aborto, la supresión del servicio militar obligatorio, la aceptación de la justicia internacional por crímenes de lesa humanidad, los logros de los movimientos en curso sobre la igualdad de derechos de las mujeres, etc. Estos y muchos otros temas fueron muy controvertidos cuando fueron empujados al frente del debate político. Tomó múltiples batallas durante largos períodos estabilizar la respuesta a estos problemas.

En conjunto, el buen gobierno y el progreso en la formación de políticas democráticas pueden pasar por dos etapas. La primera es la innovación de políticas en temas que aún no se han resuelto o han aparecido recientemente. Algunas de las cuestiones que se plantean habilidosamente y crean controversia en las campañas electorales pueden ser triviales o casi irrelevantes y producir solo una pequeña ganancia de productividad electoral para los cargos públicos. Pueden proliferar las noticias falsas, las artimañas de los activistas y los discursos de odio en las redes sociales. Sin embargo, el relieve de otros temas nuevos sobre los cuales no haya habido suficiente debate público puede cambiar sustancialmente la vida de mucha gente.

La segunda etapa para que la democracia avance y se logre una buena gobernanza requiere llegar a políticas de consenso. Construir consenso político sobre temas importantes y dejar de lado viejos conflictos amargos es progreso democrático.

La alta polarización política en los últimos tiempos ha sido en parte producto de cambios internacionales, tecnológicos, económicos y culturales que han creado dilemas y problemas emergentes que no habían sido resueltos por las viejas agendas políticas. Muchos políticos sin escrúpulos se han aprovechado de la apertura de nuevos temas y de algunas instituciones restrictivas y polarizadoras para promover disparatadas políticas extremas. Pero hay tiempos para la innovación y tiempos para construir consenso. El éxito democrático completo se logra solo si la primera etapa en la formación de políticas se completa con la segunda, es decir, cuando una propuesta innovadora se convierte en una política consensuada.

Crisis constitucional en el Reino Unido

El país con una veterana democracia que sufre el mayor desajuste con las condiciones para el buen gobierno es el Reino Unido. Veamos por qué.

Para que la democracia sea lo suficientemente inclusiva de una población diversa en un país grande y complejo, generalmente se necesitan múltiples territorios con un federalismo descentralizado o múltiples partidos políticos. Un alto número de unidades territoriales en una estructura federal puede ser la base de una gran «unión» agregativa, mientras que un gran Parlamento compuesto por múltiples partidos también puede ser agregativo porque puede dar lugar a una amplia «coalición» de gobierno multipartidista. Tanto la «unión» como la «coalición» pueden mantener unido a un país grande y diverso mediante el uso de medios democráticos de gobierno.

Por el contrario, el régimen político del Reino Unido está demasiado centralizado y usa un sistema electoral demasiado restrictivo que permite que solo dos partidos se alternen en gabinetes de partido único siempre basados en una minoría de votos populares. Como hemos dicho, es el legado de antiguas fórmulas simples que han sobrevivido durante un período muy largo de estabilidad política sin adaptarse a la creciente complejidad de una sociedad cambiante.

El desajuste institucional comenzó a abordarse de alguna manera en la década de 1990, cuando se iniciaron varias reformas institucionales importantes a favor tanto de la descentralización territorial como del cambio de sistema electoral. Estas reformas podrían haber producido una reversión significativa de las tendencias históricas anteriores del régimen político británico y generado una transición desde una alta concentración del poder a un marco más pluralista. Pero el primer error fue la introducción en paralelo y simultáneamente de elementos de las dos reformas, lo cual limitó el desarrollo completo de cada una de ellas y detuvo las dos iniciativas a mitad de camino.

Para la descentralización territorial, se fortalecieron los gobiernos locales, en particular mediante la elección directa del alcalde de Londres y nuevas reglas de representación proporcional para la elección separada de la Asamblea local en la ciudad. También se crearon Asambleas y gobiernos regionales en Escocia y Gales sobre la base de una representación proporcional. Un acuerdo entre los gobiernos británico e irlandés, junto con todos los partidos de la región, condujo a la devolución condicional del autogobierno a Irlanda del Norte y al establecimiento de una relación de tipo confederal entre los estados de las dos islas. Inicialmente, se planeó que también se formarían nueve regiones inglesas, pero el proyecto fue abandonado tras el fracaso del primer referéndum en el noreste de Inglaterra.

Como era de esperar, la ausencia de gobiernos regionales en Inglaterra indujo una alta polarización entre el gobierno central y el gobierno escocés, incluidas demandas de independencia, en vez de una cooperación interregional. Los dos partidos tradicionales del gobierno británico casi han desaparecido de la política escocesa. Al mismo tiempo, el Ejecutivo de Irlanda del Norte, que fue concebido como una amplia plataforma entre nacionalistas y unionistas, ha sido repetidamente suspendido y reemplazado por el control directo de Londres.

En relación con el multipartidismo, se lanzó una iniciativa para una importante reforma electoral. Como primer paso, Reino Unido dejó de ser una excepción en Europa cuando, en 1999, los representantes en el Parlamento Europeo fueron elegidos por representación proporcional (como en todos los demás estados miembros de la UE). Casi al mismo tiempo, el gobierno había establecido una Comisión Independiente sobre el Sistema de Votación de la Cámara de los Comunes, presidida por el exministro laborista y líder de los liberales en la Cámara de los Lores, lord Jenkins de Hillhead (anteriormente Roy Jenkins), con colaboración de una selección de destacados politólogos expertos en elecciones (o «psefólogos», como se les llama por allí). La comisión emitió un informe recomendando la sustitución del sistema electoral usado durante varios siglos basado en la regla de la pluralidad por un «sistema de miembros adicionales» capaz de producir una mayor proporcionalidad de la representación. Sin embargo, solo se acabó convocando un referéndum en 2011 en torno a la modesta propuesta del «voto alternativo» al estilo australiano, que fracasó.

Al final, las dos reformas institucionales diversas, incompletas o frustradas produjeron más ingobernabilidad. Primero, la descentralización incompleta provocó una alta polarización territorial. Actualmente, aparece en el horizonte un nuevo referéndum para la independencia de Escocia. Al mismo tiempo, el Brexit ha chocado con la frontera permeable entre Irlanda del Norte y la República de Irlanda. En segundo lugar, el aumento del multipartidismo sin reforma electoral ha producido una representación muy distorsionada. La crisis del Brexit, que analizamos en un capítulo anterior, ha sacudido el sistema tradicional de dos partidos y ha aumentado la polarización. Los gabinetes de partido único se basan en reducidas minorías de votos populares, que alienan a la gran mayoría de los ciudadanos. La incertidumbre, la parálisis y el desconcierto consiguientes son un peligro para un sistema institucional vulnerable y no reformado que, como advirtió The Economist, puede «amplificar el caos, la división y la amenaza a la unión».

Polarización presidencial en Estados Unidos

La polarización política en Estados Unidos también es provocada por el sistema bipartidista. Pero se ve fuertemente reforzada por la elección separada del presidente ejecutivo, que no existe en los otros países con herencia británica mencionados anteriormente. El electorado se polariza principalmente en torno a las campañas y las elecciones presidenciales en la búsqueda de una alta concentración del poder en la Casa Blanca. Estados Unidos es un caso único porque usa las dos fórmulas electorales más restrictivas a nivel federal: distritos uninominales para el Congreso y elecciones presidenciales. Ninguna otra gran democracia usa esta combinación.

Los orígenes de la propensión institucional al conflicto son remotos. Los constituyentes estadounidenses se inspiraron en el modelo inglés de separación de poderes entre el rey y el Parlamento, que se desarrolló durante el período más conflictivo en la transición de la monarquía absoluta a un régimen parlamentario. En la Inglaterra del siglo XVII, el Parlamento había afirmado sus poderes, había desafiado al monarca y establecido, durante un período, una especie de régimen mixto que comportaba continuas interacciones tensas entre los dos poderes, las cuales llevaron a la guerra civil, la dictadura y la revolución. Sin embargo, cuando se adoptó la Constitución de Estados Unidos en 1789, el Reino Unido ya no funcionaba de esa manera. Ya era un régimen parlamentario con fusión de poderes entre el Parlamento y el Gabinete en el que ambos dependen de la misma mayoría política. Las fuentes de los Padres Fundadores no estaban actualizadas.

La fórmula adoptada por la Constitución de Estados Unidos fue una versión democratizada de la mixtura obsoleta. Como un rey, el presidente controlaría todo el poder ejecutivo, pero habría límites para la reelección presidencial, inicialmente por convención y luego por ley. Como un rey, el presidente nombraría a su gabinete, pero el Congreso debería aprobar algunos nombramientos. El presidente también podría vetar la legislación, pero el Congreso podría anular el veto.

Como hemos analizado antes, el conflicto entre el presidente y el Congreso se atenuó durante mucho tiempo debido al apoyo social heterogéneo de los partidos políticos y la baja disciplina de los legisladores, lo que les permitió construir mayorías legislativas flexibles en torno a las propuestas del partido del presidente. Pero desde la década de 1960, ha habido una creciente polarización y una mayor disciplina partidista. Un gobierno dividido cuando el partido del presidente no tiene mayoría en el Congreso ya no es una oportunidad para la cooperación bipartidista, sino para el conflicto interinstitucional y la parálisis legislativa.

Se pueden hacer algunas comparaciones relevantes con el vecino Canadá y también con la vasta y diversa India. En estas dos excolonias británicas, el sistema electoral para el Parlamento también se basa, como en Estados Unidos, en el antiguo modelo británico de distritos con un solo escaño por la regla de pluralidad. Sin embargo, tanto Canadá como India son regímenes parlamentarios en los que el jefe de Gobierno es elegido por mayoría por el parlamento legislativo. No hay elecciones presidenciales separadas. En ambos parlamentos hay múltiples partidos y, en India, frecuentes gobiernos de coalición.

En Estados Unidos, son principalmente las elecciones presidenciales las que disuaden la formación de más partidos. A su vez, los dos partidos en control descartan cambios de las reglas electorales del Congreso. El sistema político e institucional está bloqueado a nivel federal en torno a dos partidos polarizados. Las consecuencias sobre la calidad de la gobernanza son primordiales. Con solo dos partidos, es difícil que el presidente llegue a acuerdos con la oposición; dominan la política de confrontación y el atasco.

El politólogo Juan J. Linz analizó con perspicacia algunas de las implicaciones para el juego político:

El componente plebiscitario implícito en la «autoridad» del presidente puede hacer que los obstáculos y la oposición que encuentre le parezcan especialmente molestos. En su frustración, puede sentirse tentado a definir sus políticas como reflejos de la voluntad popular y las de sus oponentes como diseños egoístas de intereses estrechos. Esta identificación del líder con el pueblo fomenta un cierto populismo que puede ser una fuente de fortaleza [...]. El presidente puede lanzar iniciativas políticas mal concebidas, intentar ejecutarlas apresuradamente, azuzar una ira injustificada contra la oposición legal y una serie de otros males [tales como] gastar dinero imprudentemente o arriesgarse a polarizar al país por la tozudez de que su agenda acabe imponiéndose.»

La inclusividad de una población muy grande y diversa no se logra en el sistema estadounidense a través del cargo presidencial y el estrecho sistema bipartidista, sino a través de la autonomía de un número muy elevado de estados que en muchos casos funcionan como «partidos territoriales».

En general, hemos observado que cuanto más grande es un país, más importante es el federalismo, en comparación con el sistema de partidos, para hacer viable la inclusión de una población diversa y no hacer peligrar la democracia.

El elevado número de 50 estados de EE.UU. compensa de alguna manera la pequeñez de los distritos con un solo escaño y el sistema bipartidista. Al igual que otros países grandes con desafíos de gobernanza comparables, en EE.UU. hay una población dispersa, con baja densidad media y grupos relativamente homogéneos en muchos de los territorios. Gran parte de la acción política se centra en las instituciones estatales y locales, lo que reduce la presión para formar múltiples partidos políticos a nivel nacional.

Sin embargo, los inconvenientes del sistema presidencial subsisten. Algunas reformas constitucionales en algunos otros países pueden sugerir posibles diseños alternativos. Un presidente directamente elegido podría nombrar un jefe o coordinador del Gabinete que fuera ratificado por el Congreso y fuera responsable ante él. Los poderes legislativos del Congreso podrían fortalecerse hasta el punto de poder evitar un cierre gubernamental unilateral por el presidente. El objetivo de estos y otros dispositivos sería la formación de mayorías políticas cooperativas en el Congreso y la Presidencia para un ejercicio satisfactorio de los poderes legislativo y ejecutivo, la cooperación interinstitucional y la toma efectiva de decisiones colectivas. En última instancia, la consecuencia esperada sería una contribución a la política de consenso y a una democracia más satisfactoria.

De la competencia al consenso

Un futuro esperanzador para una democracia eficaz y satisfactoria requiere el diseño y la elección de instituciones políticas que puedan favorecer comportamientos cooperativos y políticas consensuadas. Ya en el siglo XVIII, David Hume estableció magistralmente el enfoque fundamental para la reforma institucional:

Al idear cualquier sistema de gobierno y al fijar los diversos contrapesos y controles en la constitución, se debe suponer que todo hombre es un villano y no tiene otro fin, en todas sus acciones, más que el interés privado. Por este interés debemos gobernarlo y, por medio de él, hacer que, a pesar de su insaciable avaricia y ambición, coopere al bien público.

Más de doscientos cincuenta años después de la despiadada sugerencia de Hume, sabemos algo sobre cómo hacer que los participantes en la política, sean cuales sean sus motivaciones, cooperen al bien público. Como hemos repetido, una asignación eficiente de poderes a las instituciones locales, regionales, nacionales, continentales y globales mejora la calidad de la formación de políticas y reduce las oportunidades para campañas oportunistas en algunos temas sesgados. En países de tamaño medio, los regímenes parlamentarios, las elecciones por representación proporcional, los sistemas multipartidistas y los gobiernos de coalición mayoritarios pueden proporcionar buena gobernanza, consenso político y estabilidad política. Para países con una población diversa o dispersa y para grandes uniones territoriales, es imprescindible una fórmula federal de descentralización y unión.

Con la misma lógica, la soberanía nacional excluyente y la cerrazón al exterior obstaculizan el desempeño de los gobiernos. Las elecciones presidenciales separadas para un presidente ejecutivo y el posterior gobierno dividido con diferentes mayorías políticas en el poder legislativo y el ejecutivo pueden producir parálisis y conflicto. Los plebiscitos y referéndums nacionales sobre cuestiones complejas tienden a generar polarización y propagar la insatisfacción.

Sin embargo, el diseño, la construcción y la reforma adecuada de las instituciones nunca es una tarea fácil. También excita un comportamiento egoísta de los participantes, como cuando el juego consiste en la conquista de un cargo o la formación de una política pública. Los creadores de la constitución pueden anticipar los efectos futuros de las diferentes reglas institucionales y elegir aquellas que mejor sintonicen con sus intereses particulares. Una vez existen instituciones ineficientes, estas pueden autorreforzarse y dificultar su reforma. Las instituciones que producen resultados excluyentes pueden sobrevivir como consecuencia del aprendizaje de los actores mediante el uso, su adaptación a las regularidades institucionales y los costos de su reemplazo, según lo analizado por el historiador económico y premio Nobel Douglass North.

Mientras las democracias representativas nacionales sigan controlando muchos temas políticos y continúen centradas en elecciones partidistas competitivas, necesitamos esperanza. Los partidos políticos, los activistas, los políticos y los cargos públicos, a pesar de la insaciable avaricia y ambición de algunos de ellos, como diría Hume, deberían responder a las expectativas y las demandas de la gente y al debate público mediante la cooperación al bien público. Así es como la democracia a nivel nacional podría proporcionar una buena gobernanza, generar satisfacción popular con la forma como funciona el sistema político y ser preferible a cualquier otro sistema que se haya probado alguna otra vez.

10. LAS UNIONES CONTINENTALES PROSPERAN:

AMÉRICA, INDIA, EUROPA

A pesar de notorios altibajos, la globalización de las relaciones humanas, incluidos los intercambios económicos, los gustos culturales y los sentimientos morales, es a largo plazo inevitable. La escala de las relaciones humanas va aumentando a saltos bajo el impulso de las innovaciones tecnológicas. Las corporaciones transnacionales, las plataformas tecnológicas, las redes de comercio electrónico y las redes sociales se extienden por todo el mundo, cruzan fronteras y eluden las regulaciones estatales. Sin embargo, otras interacciones tienen límites territoriales más limitados. La mayor parte del comercio internacional todavía tiene lugar dentro de áreas continentales como América del Norte, la Unión Europea o los países del Sudeste Asiático y Transpacífico. Las migraciones masivas, ya sean motivadas por la pobreza o por la violencia y las guerras, también tienden a viajar, naturalmente, entre regiones vecinas del mundo.

En este momento, la reestructuración de las instituciones políticas se centra en grandes uniones continentales de tamaño «imperial» más que en instituciones globales. La etapa intermedia actual en el tortuoso proceso de globalización política experimenta una mayor intensidad en modernos «imperios» no coloniales como Estados Unidos, la Unión Europea, China, India y Rusia, los cuales configuran un mundo multipolar sin una sola gran potencia dominante. La envergadura de las uniones continentales muestra las limitaciones de los estados nacionales aislados: los que están fuera aspiran a ser incluidos, o al menos a formalizar relaciones abiertas con alguna de ellas; los que intentan irse, como Gran Bretaña de la Unión Europea, sufren mucho.

Los Estados Unidos de América, la Unión de Estados de India y la Unión Europea, en orden de aparición histórica, comprenden más de la mitad de las personas que viven en democracia en el planeta. Son una prueba sólida de que la democracia puede existir y prosperar, con fórmulas institucionales apropiadas, a las mayores escalas.

El florecimiento de la democracia en estas tres uniones es un logro extraordinario porque cuanto más grande y diversa es una comunidad, más difícil es su gobernanza, y aún más difícil su gobernanza por medios democráticos. Los países grandes tienden a tener sociedades complejas y habitantes variados con intereses discordantes. Hasta finales del siglo XVIII, nadie concibió que la democracia, o «el gobierno de muchos», pudiera existir más allá de ciudades o vecindarios pequeños y homogéneos.

El experimento de crear los Estados Unidos de América dio a luz una nueva fórmula con múltiples niveles de gobierno que incluyó la democracia en pequeñas unidades –las antiguas ciudades y colonias, así como los nuevos estados– junto con una nueva gran federación gobernada innovadoramente sobre la base de elecciones democráticas. Parte de la experiencia americana ha inspirado esfuerzos ulteriores en otros lugares para extender las instituciones y las prácticas democráticas a grandes territorios más allá de los estados nacionales tradicionales.

Ninguna de las tres uniones mencionadas se ajusta al modelo de una nación culturalmente homogénea. Todas muestran una gran diversidad étnica, religiosa y lingüística y exhiben rasgos multiculturales o multinacionales relevantes. Estados Unidos, India y Europa funcionan como uniones democráticas basadas en 50, 29 y 28 estados, respectivamente.

Aparte de sus diferencias políticas, las tres comparten algunos mecanismos institucionales capaces de incluir la diversidad en la unión y evitar que un estado domine al resto. Estos son: asimetrías en las relaciones entre los estados miembros y el centro, división vertical de poderes entre el centro y los estados, y múltiples canales de representación popular a nivel de la unión. Con algunas variantes, estos tres mecanismos deberían ser suficientes para que cualquier unión democrática de amplio alcance pueda prosperar.

Amplia diversidad cultural

Los habitantes de América, de India y de Europa tienen diversos rasgos étnicos, están afiliados a diferentes religiones y hablan varios idiomas. En Estados Unidos, mientras que la mayoría de la población tiene orígenes europeos, las minorías étnicas descendientes de africanos, hispanos o asiáticos abarcan cerca de un tercio de la población total, y van en aumento. Mientras que casi tres cuartas partes de los ciudadanos son cristianos afiliados a más de una docena de iglesias protestantes y a la Iglesia católica, las segundas congregaciones más grandes incluyen budistas en el oeste, musulmanes en el medio oeste y el sur, y judíos en el noreste.

En India, la mayoría de la población proviene de varios grupos y castas indoarios, mientras que abundan los dravidianos en el sur y los mongoles en el norte. La mayoría de los indios practica el hinduismo, pero también hay una gran minoría musulmana y grupos significativos de cristianos y sijs.

En Europa, algunos grupos étnicos remotos, como los francos, los latinos, los germánicos y los británicos, dieron paso a múltiples nacionalidades en los intentos modernos de construir estados relativamente homogéneos. La mayoría de los europeos que se identifican como cristianos están afiliados a la Iglesia católica, a varias denominaciones protestantes y a la Iglesia ortodoxa oriental, mientras crece la minoría musulmana.

De entre todas las características culturales, como el origen étnico y la religión, la lengua común se ha considerado enfáticamente la condición más necesaria para que la democracia sea viable. John Stuart Mill, por ejemplo, había aventurado: «Las instituciones libres son casi imposibles en un país compuesto por diferentes nacionalidades. En un pueblo sin sentimientos de afinidad, especialmente si la gente lee y habla diferentes idiomas, no puede existir una opinión pública unida, necesaria para el funcionamiento del gobierno representativo.» Sin embargo, esta afirmación ha sido desmentida por el florecimiento de democracias en numerosos países multilingües y multiculturales y, especialmente, en uniones de gran tamaño.

La extremadamente grande India es un caso extremo. En India, no hay un solo idioma nacional, sino dos idiomas oficiales a nivel federal y 17 a nivel estatal. El idioma hindi nacido en el norte es la lengua materna de aproximadamente un cuarto de la población, sus 26 dialectos son hablados por un quinto adicional (aunque algunos de ellos pueden ser mutuamente incomprensibles), y es el segundo o tercer idioma de aproximadamente una décima parte. En total, esto hace que un poco más de la mitad de la población sea más o menos capaz de comunicarse en hindi.

El inglés también es oficial en las instituciones del gobierno federal como un legado de la administración colonial británica y es muy ventajoso en los negocios internacionales y en la educación superior. También se usa ampliamente un híbrido coloquial llamado «hinglish». Se ha creado al menos un estado para cada uno de los otros idiomas principales, incluidos el bengalí, el telugu, el maratí, el tamil, el urdu y una docena más, que son requeridos en la administración y las escuelas estatales. Los miembros de la amplia minoría educada que se comunica a través de la Unión India y la mantiene unida hablan, por lo tanto, entre dos y cuatro idiomas, dependiendo de si su lengua materna es el hindi, un idioma oficial del estado u otra de los centenares de hablas no oficiales.

En las campañas electorales generales, los candidatos a primer ministro de India que recorren el país hablan en los mítines junto con un intérprete en el escenario que traduce al idioma local. El hindi, seguido del inglés, son los idiomas de la mayoría de la prensa y las emisiones de televisión, mientras que los idiomas regionales y locales dominan en internet y están creciendo en otros medios (incluso la BBC emite en varios idiomas estatales). Los populares éxitos de taquilla de Bollywood, que contienen mucha música y danza, incluyen sus sucintos diálogos principalmente en un dialecto coloquial del indostaní, que puede ser entendido por hablantes de hindi y de urdu, y cada vez más también en inglés, en hinglish, así como en tamil, telugu y otros idiomas regionales.

También existe una gran diversidad en Europa, donde unos 50 idiomas locales, estatales y transnacionales coexisten con unas pocas lenguas francas. Las instituciones de la Unión Europea reconocen 23 idiomas como oficiales, que básicamente coinciden con los idiomas oficiales de los estados. Sin embargo, los idiomas más comunes en el Parlamento Europeo y la Comisión Europea son el inglés y el francés. La comunicación entre los funcionarios de la Unión Europea y los medios de comunicación se realiza regularmente en inglés, francés y alemán, a veces seguidos de versiones en holandés, italiano, polaco y español. En las campañas para las elecciones al Parlamento Europeo, los debates televisivos transnacionales entre los principales candidatos de los principales partidos europeos son en inglés, con algunos pasajes ocasionales en francés.

En busca de un idioma común, la mayoría de los europeos ha eludido la vieja rivalidad entre el francés y el alemán y han favorecido el inglés como un tercer idioma más neutral. Más de la mitad de los europeos pueden hablar dos idiomas y más de un cuarto, tres. Aproximadamente la mitad de los europeos puede hablar inglés como idioma principal o adicional, mientras que un tercio puede hablar alemán y un cuarto puede hablar francés. En países como Dinamarca, Holanda o Suecia, más del 80% de la gente puede hablar idiomas adicionales, incluido el inglés en casi todos los casos.

Hay otras selecciones de lenguas francas a nivel europeo. El canal de televisión Euronews transmite en siete idiomas: inglés, francés, alemán, italiano, portugués, español y turco (que reemplazó al ruso), los cuales pueden seleccionarse simplemente haciendo clic en el control remoto. En el popular festival de Eurovisión, también se ha utilizado una amplia variedad de idiomas nacionales, pero desde que a los concursantes se les permitió elegir el idioma para cantar, la mayoría de los ganadores sucesivos han sido de países que no hablan inglés cantando en inglés.

Incluso en Estados Unidos hay una amplia difusión de múltiples idiomas. Nunca ha habido un idioma nacional u oficial a nivel federal. Tras algunas oleadas recientes de inmigrantes de habla hispana y china, California y otros 28 estados adoptaron, en reacción, el inglés como idioma oficial, mientras que en otros tres estados el inglés se oficializó junto con varios idiomas indígenas. Sin embargo, solo alrededor del 70% de la población total habla inglés en casa. Una gran minoría habla español (un tercio de los cuales no sabe hablar inglés), especialmente en California (donde la proporción es del 45%), Texas y Nuevo México; otros hablan chino (la mitad de los cuales no sabe hablar inglés), y otros varios idiomas. En numerosos estados, los gobiernos locales proporcionan papeletas electorales en otros idiomas además del inglés, se utilizan ampliamente documentos oficiales y señales públicas bilingües o multilingües, hay traducción disponible para importantes servicios públicos como los procesos judiciales, y las escuelas públicas acomodan a los niños que no hablan inglés.

El caso de Estados Unidos puede tomarse como una confirmación de que un idioma común entre casi todos los ciudadanos es un sostén sólido de un gobierno democrático, pero también demuestra que un idioma común es compatible con un extendido plurilingüismo. Tanto la experiencia india como la europea apoyan la proposición alternativa, ya que en estas dos democracias apenas la mitad de la población comparte un idioma común (respectivamente hindi e inglés) y, sin embargo, la democracia funciona.

Asimetrías federales

En las grandes uniones, las asimetrías culturales, como las que acabamos de revisar, se combinan con asimetrías institucionales en las relaciones entre el centro y los estados miembros. La construcción de una unión generalmente implica largos procesos de expansión territorial desde un núcleo inicial de unos pocos países hacia sus periferias. Al principio, el núcleo establece relaciones muy asimétricas con nuevos miembros o miembros potenciales. Las asimetrías tienden a disminuir a favor de una mayor homogeneidad institucional a medida que las fronteras de la unión en expansión se vuelven más estables, el número de miembros queda fijado y el centro de la unión está más institucionalizado, un proceso que puede llevar mucho tiempo.

Estados Unidos tiene las relaciones menos asimétricas de las tres uniones. Pero la anexión de la mayor parte de su territorio actual desde que las trece colonias británicas iniciales se convirtieron en estados independientes tomó más de sesenta años (aproximadamente de 1787 a 1850). Los territorios adyacentes o relativamente cercanos al núcleo inicial se integraron por medios pacíficos, mientras que la coerción y la violencia aumentaron en los territorios más alejados y más diferentes de los fundadores. El presidente Thomas Jefferson había previsto un «Imperio de la libertad». Al final, el área inicial se había multiplicado por cuatro; la población, solo por dos.

El proceso de construcción de Estados Unidos puede ser una referencia útil para comparar experiencias más recientes. Durante mucho tiempo, hubo fuertes asimetrías entre los estados miembros formales de la Unión y los territorios bajo control directo de la autoridad central en Washington, que oficialmente era una medida provisional, pero generalmente duraba varias décadas. Inmediatamente después de la aprobación de la Constitución con trece estados a lo largo de la costa Este en 1789, el territorio procedente de los británicos se duplicó, hacia el oeste, hasta el río Mississippi. La formación de nuevos estados en ese territorio tomó sesenta años. Mientras tanto, Estados Unidos compró Luisiana a Francia, duplicando nuevamente su área donde se acabaron formando once nuevos estados, así como Florida a España y Alaska a Rusia.

Hubo más violencia en las ulteriores expansiones a mayores distancias de Washington. Una secuencia típica incluía la infiltración de comerciantes, exploradores o colonos americanos en tierras extranjeras, seguida de rebeliones internas contra los gobernantes locales e intervenciones externas del ejército de Estados Unidos. Texas, California, Oregón y Hawái experimentaron este tipo de proceso. Por último, la ocupación militar de la mitad del territorio de México, donde se acabaron formando cinco nuevos estados de EE.UU., consolidó las fronteras.

No hubo un «destino manifiesto» para expandirse por toda América del Norte. La expansión se detuvo cuando los gobernantes en Washington sintieron que Estados Unidos no podría asimilar poblaciones más distantes y más diferentes. La anexión de otras tierras vecinas como Quebec, México o Cuba estuvo en la agenda, pero se descartaron, al igual que Panamá y las más remotas Filipinas. Algunas escisiones internas de estados existentes durante la Guerra Civil completaron la lista de unidades territoriales. Los territorios de Nuevo México y Arizona se convirtieron en estados tan tarde como en 1912, mientras que los territorios no contiguos de Alaska y Hawái lo hicieron en 1959.

Las asimetrías actuales en el sistema federal de Estados Unidos son relativamente bajas y en su mayoría residuales de esa larga experiencia: las islas de Samoa Americana, Guam, Mariana del Norte, Puerto Rico y las Islas Vírgenes de EE.UU. siguen siendo territorios cuyos habitantes son nacionales o ciudadanos de Estados Unidos, pero no pueden votar en las elecciones de autoridades federales. Varios centenares de reservas indias, distribuidas de manera desigual en todo el país, tienen reconocida su soberanía tribal y se rigen por diferentes reglas.

La asimetría es algo mayor en India. La Unión de Estados de India se creó inicialmente, después de la independencia en 1947, a través de la integración de estados principescos previamente existentes (que originalmente cubrían el 40% del área del país) y provincias heredadas del período colonial británico. Pero una reorganización general comenzó a reemplazarlos con nuevos estados creados sobre bases étnicas y lingüísticas desde 1956. Los primeros 14 estados incluyeron Uttar Pradesh, Bihar, Bengala Occidental, Madhya Pradesh, Rajastán, Madrás (más tarde llamado Tamil Nadu), Mysore (más tarde renombrado Karnataka) y Andhra Pradesh.

Durante las siguientes décadas, se crearon 15 nuevos estados, incluida la división de Bombay entre Maharastra y Guyarat, la separación de Haryana del Punyab y la estatización de varios territorios anteriormente gobernados directamente desde Nueva Delhi. Todavía hay muchas demandas pendientes para que algunas regiones sean reconocidas como estados separados, así como también siete territorios gobernados desde la capital de la Unión.

Existen asimetrías formales de poder constitucional en la Unión India para los pequeños estados limítrofes de Nagaland y Mizoram, en el noreste, y Sikkim, en el norte, con la intención de acomodar las diversidades y facilitar la discriminación positiva en la distribución federal de fondos fiscales.

La mayor asimetría es con el estado mayoritariamente musulmán de Jammu y Cachemira, en la frontera noroeste con Pakistán. La Constitución de India aprobada en 1949 incluía «disposiciones temporales» con respecto a este estado, al que se le confirió una constitución separada, una ciudadanía estatal, el reclutamiento autónomo de los funcionarios públicos y la prohibición a los forasteros de comprar propiedades. Sin embargo, el referéndum esperado para ratificar el estatus especial nunca se celebró, en parte debido a desacuerdos entre la Cachemira con mayoría musulmana y las otras regiones, Jammu de mayoría hindú y la multiétnica Ladakh, que exigían su autogobierno dentro del estado. Se han probado varias fórmulas de gobiernos de coalición, incluso entre partidos inspirados por musulmanes y por hindúes. Pero Jammu y Cachemira han estado bajo control directo de Nueva Delhi y gobernados por personas designadas por el gobierno central durante décadas. Las insurgencias por la independencia y los conflictos con el vecino Pakistán convulsionan intermitentemente al estado.

La Unión Europea es la más reciente de las tres uniones aquí comparadas, y como tal tiene mayores asimetrías en sus arreglos institucionales, aunque también estas están disminuyendo. El núcleo inicial de seis estados miembros de la entonces Comunidad Europea, en 1957, estaba ubicado en el centro del continente. El eje principal se construyó entre Francia y Alemania para evitar nuevas ediciones de las guerras anteriores.

Ha habido cuatro oleadas de ampliación de miembros hacia todas las periferias en treinta y cinco años (de 1973 a 2007). Primero, la CE se expandió hacia el oeste con Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido. Luego, hacia el sur tras el fin de las dictaduras en Grecia, Portugal y España. Hacia el este tras la desaparición de la Unión Soviética, incluida la absorción de Alemania oriental y la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, que se habían mantenido neutrales durante la Guerra Fría. Más tarde, la Unión Europea adoptó tres exmiembros de la Unión Soviética en el Báltico, los dos exmiembros de la federación de Checoslovaquia, dos exmiembros de la federación de Yugoslavia y cuatro estados poscomunistas independientes, Bulgaria, Hungría, Polonia y Rumanía. También se incorporaron dos pequeñas colonias británicas en islas del Mediterráneo recientemente independizadas. El territorio y la población de los seis miembros fundadores se habían multiplicado por tres.

Las altas asimetrías dentro de la Unión Europea son el resultado de la no inclusión de algunos estados miembros en algunas de las medidas para una mayor integración, que oficialmente es provisional, pero tiende a durar varias décadas. La más notoria es la ausencia de seis estados de los acuerdos de Schengen sobre control fronterizo, cooperación policial y judicial, así como la «exclusión voluntaria» de Dinamarca y el Reino Unido y la suspensión condicional de otros siete estados de la moneda común, el euro, y la política monetaria común del Banco Central Europeo, en espera del cumplimiento de unas condiciones económicas y financieras de estabilidad. El Reino Unido solicitó abandonar la Unión Europea tras un fatídico referéndum en 2016, que analizamos en la primera parte del libro.

Dado que la Unión Europea ha dado pasos importantes para aumentar su integración hasta hace poco y se prevén otros, es probable que las asimetrías con respecto a los compromisos comunes subsistan. La integración futura en nuevas áreas puede basarse en «coaliciones de voluntarios», es decir, grupos de países dispuestos a delegar más poderes y recursos en temas concretos, abiertos a que otros se les unan más tarde. La lista de miembros está casi completa, aunque todavía se pueden considerar algunos países más en la frontera sureste de la Unión. Algunas tentativas para abandonar la UE o el euro en algunos países miembros se han suspendido tras contemplar la autodestructiva aventura del Brexit.

División vertical de poderes

Tanto Estados Unidos como la Unión Europea se han construido de abajo arriba, es decir, desde estados previamente existentes que han transferido algunos de sus poderes a la unión. En todas las grandes uniones, la mayoría de los ciudadanos siente una doble lealtad, hacia su estado y hacia la unión, como también sucede en cierta medida en países federales menos extensos. La lealtad estatal tiende a prevalecer en los primeros tiempos, pero la unión se vuelve emocionalmente más importante a medida que recibe más poderes transferidos en política, finanzas y comunicación.

Cuando se aprobó la Constitución de Estados Unidos, James Madison pronosticó: «sin lugar a dudas, el primer y más natural apego de la gente será a los gobiernos de sus respectivos estados», más que a la nueva Unión. Al mismo tiempo, vaticinó que la devoción del pueblo giraría a favor de aquel gobierno que «pueda ampliar su esfera de jurisdicción a expensas del otro». Concretó: «Si la gente en el futuro cambia y se adhiere más al gobierno federal que a los gobiernos estatales, solo podrá ser como resultado de pruebas manifiestas e irresistibles de una mejor administración, la cual se impondrá a todas las propensiones anteriores.»

El gobierno federal necesitó arduos esfuerzos durante mucho tiempo para superar las propensiones anteriores y tratar de dar pruebas de una mejor administración. Como mencionamos, la Constitución reservó todos los poderes para los estados, excepto los transferidos a la Unión con respecto a la guerra y la paz, los asuntos exteriores, el comercio, la moneda, los pesos y medidas, la justicia y la promoción y defensa de la vigencia del derecho en los estados. Algunas de las mayores instituciones federales, como la Reserva Federal y el FBI, no se crearon hasta el segundo decenio del siglo XX. Aún ahora, los poderes estatales permiten una notable disparidad legislativa, especialmente en relación con el derecho contractual, de propiedad, familiar y penal.

Al principio, la mayor parte del gasto público, incluso para las guerras contra los británicos, dependía de los estados. Pero el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, dirigido por Alexander Hamilton, decidió mutualizar las enormes deudas de los estados, es decir, crear una deuda federal capaz de absorber las deudas estatales. El gobierno federal aumentó gradualmente su fuerza a expensas de los estados mediante el intercambio de pagos de deuda por poder. Estados Unidos dejó de dar ayuda financiera a los estados o ciudades en bancarrota desde 1840. Se observa con frecuencia que antes de la Guerra Civil en la década de 1860, el lenguaje habitual era «los Estados Unidos son», el cual cambió poco después a «Estados Unidos es».

Sin embargo, el gobierno federal solo logró el control de más de la mitad del gasto público total por primera vez en 1940, es decir, unos ciento cincuenta años después de su creación, como consecuencia de la expansión del sector público contra la Gran Depresión. El apego prioritario de los ciudadanos estadounidenses a América, en lugar de a los estados, aumentó aún más, durante el siglo XX, junto con los crecientes poderes del gobierno federal, la participación en las dos guerras mundiales contra enemigos comunes y las extensas migraciones internas a través de los estados. Actualmente, el gasto público de EE.UU. se distribuye aproximadamente mitad y mitad entre el gobierno central y los gobiernos estatales y locales (en porcentajes del producto interior bruto, respectivamente alrededor del 20%, excluyendo las transferencias federales a los estados y las ciudades, 11% y 9%). En muchos estados, el apego de los ciudadanos también está bastante equilibrado entre los gobiernos federal y estatal.

«La Unión Europea [actual] es similar en muchos aspectos a los Estados Unidos en el siglo XIX», observan simultáneamente la politóloga Alberta M. Sbragia y el historiador económico Randall Henning. Así como en la Constitución de EE.UU. todos los poderes están reservados a los estados, excepto los transferidos a la Unión, la UE ha adoptado el principio de subsidiariedad por el cual cada problema debe manejarse al nivel más bajo posible, es decir, al nivel local antes que al nivel estatal, y por los estados antes que por la unión. Sin embargo, la legislación de la UE ya tiene primacía sobre las leyes de los estados miembros, incluidas sus constituciones, un principio desarrollado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

La UE tiene un presupuesto relativamente pequeño equivalente al 1% del producto europeo bruto y puede obtener recursos adicionales del Banco Central, el Mecanismo de Estabilidad y el Banco de Inversiones, mientras que el estado miembro medio gasta más del 45% de su producto interior bruto (incluidos los gastos nacionales, regionales y locales). Precisamente porque las finanzas públicas comunitarias son tan escasas, la UE regula en exceso muchas actividades económicas y tiene que intervenir, controlar y eventualmente rescatar las finanzas públicas de los estados miembros, como sucedió ampliamente, en particular, durante la Gran Recesión. La UE es demasiado intervencionista porque es demasiado débil.

Como sucedió durante un largo proceso en Estados Unidos, el fortalecimiento fiscal y financiero de la Unión Europea debería aumentar en un futuro previsible. La UE promueve efectivamente derechos individuales, económicos, laborales y de propiedad intelectual, combate la corrupción y protege la vigencia del derecho y la independencia judicial. Además de sus logros con respecto al sector privado de la economía en las uniones comercial, monetaria, de mercado y bancaria, la UE planea aumentar sus poderes para la provisión de bienes públicos como infraestructuras a gran escala, las fronteras comunes y la defensa. Una Unión más fuerte debería ser menos intervencionista. A medida que Bruselas se fortalezca, los estados deberían estar menos controlados y recuperar cierta autonomía legislativa en los asuntos que les conciernen. En particular, deberían ser responsables nuevamente de sus finanzas y cumplir con sus leyes y constituciones que prescriben presupuestos equilibrados.

En comparación, ahora, en el siglo XXI, Washington es mucho más poderoso que Bruselas y, gracias a esto, no necesita regular, supervisar y proteger a los estados tanto como lo hace Bruselas en Europa. El apego europeo de los ciudadanos está aumentando, y debería volverse más intenso a medida que la UE se fortalezca y tenga más confianza en sí misma.

India no ha seguido el mismo camino que EE.UU. y la UE, ya que existía como un país unitario antes de la independencia. Sin embargo, como se mencionó, los nuevos estados que forman la Unión de Estados de India se basan principalmente en tribus, castas y, especialmente, grupos lingüísticos existentes anteriormente. El apego de la gente a las agrupaciones tradicionales era tan fuerte que una encuesta a principios de la década de 1950 sobre el legado británico «fue suspendida cuando se descubrió que la mayoría no sabía que los británicos hubieran estado allí», según cuenta el historiador William Manchester.

La división constitucional de poderes se estableció de arriba abajo. El gobierno central retiene el control no solo de los asuntos exteriores, la defensa y la moneda, sino también de todos los poderes residuales, incluido el reclutamiento de funcionarios para los estados. Pero se han otorgado poderes crecientes a los estados en salud, educación, agricultura y policía, así como algunos poderes concurrentes en derecho civil y penal. Como consecuencia, el gasto público está altamente descentralizado: el gobierno central gasta alrededor del 13% del producto interior bruto en comparación con el 15% de los gobiernos estatales y locales. Si bien, como se mencionó, el apego de la gente a los estados es fuerte, la identificación con India como una nación del conjunto parece estar fuera de discusión para casi todos los ciudadanos.

Representaciones populares múltiples

Los ciudadanos de las grandes uniones están representados a través de múltiples canales en múltiples instituciones al nivel de la unión. Formalmente, el gobierno central de Estados Unidos está organizado como un régimen de separación de poderes, mientras que la Unión de Estados de India y la Unión Europea funcionan más como regímenes parlamentarios. El diseño institucional de cada unión es peculiar, y también hay diferencias visibles entre ellos en la forma como se organizan los partidos políticos. Sin embargo, una característica importante y común de las tres uniones es que los ciudadanos están representados al nivel de la unión a través de múltiples electorados paralelos.

El régimen de Estados Unidos se basa en elecciones federales separadas para la Cámara de Representantes, el Senado y la Presidencia, cuyo objetivo es representar a todos los ciudadanos de los distritos, los estados y la nación, respectivamente. La mayoría de las elecciones se realizan por la regla de pluralidad con solo dos partidos o candidatos principales. Sin embargo, los dos partidos principales son «paraguas» o «grandes carpas» que cubren múltiples y variados precandidatos, activistas y votantes registrados a nivel estatal. Los partidos a nivel nacional son federaciones flexibles de grupos políticos estatales y nacionales que incluyen personas con una amplia gama de preferencias políticas y fuertes vínculos territoriales. El sistema de elecciones primarias, que sustituye a un sistema multipartidista, simplifica la selección de un solo candidato viable por partido.

La inclusión política de una población diversa se logra en gran medida sobre la base del apego de la gente a su estado, como vimos en el capítulo anterior. La representación democrática en EE.UU., como en otras uniones y en la mayoría de los estados federales, implica la representación de una diversidad de defensores de políticas públicas y de una diversidad de intereses territoriales.

India usa el mismo sistema electoral básico para el Parlamento que Estados Unidos: distritos con un solo escaño por la regla de pluralidad. Sin embargo, el régimen parlamentario, en el que tanto el primer ministro ejecutivo como el presidente ceremonial son elegidos indirectamente por el Parlamento, junto con la gran diversidad del país, favorecen la formación de un sistema de partidos más pluralista. El cargo de primer ministro ha alternado entre dos partidos, pero las coaliciones electorales, parlamentarias y de gabinete en torno al partido más votado han incluido múltiples partidos regionales. También en India se mezclan las representaciones de las diversas preferencias políticas y de los diversos intereses territoriales.

La mezcla es aún más explícita en la Unión Europea. El Consejo representa a los gobiernos territoriales de los estados miembros, mientras que el Parlamento está formado por múltiples partidos políticos elegidos con reglas proporcionales. Los partidos europeos y los Grupos Políticos Europeos en el Parlamento, que exhiben una disciplina de votación interna muy alta, funcionan como federaciones de partidos nacionales, combinando la defensa de políticas y la representación territorial. Como los partidos americanos, también son «paraguas» o «grandes carpas» que cubren una diversidad de grupos estatales. Pero mientras que en EE.UU. las primarias preelectorales simplifican la oferta política, en Europa el lío viene después de las elecciones cuando se debe formar una mayoría multipartidista. La mayoría legislativa en el Parlamento Europeo y la composición de la Comisión Europea se basan generalmente en una coalición de tres partidos respaldada por una amplia mayoría de votos y escaños populares.

Alexander Hamilton dijo que, para que haya un buen gobierno, «los grandes desiderata son la representación libre y los controles mutuos». En las uniones democráticas como los Estados Unidos, la Unión de Estados de India y la Unión Europea, las divisiones de poderes verticales y horizontales tienen como objetivo crear controles mutuos entre los estados y el centro y entre las diferentes ramas del gobierno de la unión, todo basado en elecciones representativas libres.

En este tipo de arreglos institucionales, suelen ser necesarias la cooperación y las grandes mayorías para tomar decisiones colectivas sobre cuestiones políticas importantes. Sin embargo, siempre surgen tentaciones de jugar a echar la culpa al otro. La queja se puede arrojar «horizontalmente», como en muchas relaciones frecuentes entre la Presidencia y el Congreso en Estados Unidos, entre los partidos en coaliciones federales en India, o entre el Parlamento y el Consejo en Europa, cuando las partes se acusan mutuamente de ilegitimidad y bloquean la toma de decisiones. La culpa también se puede arrojar «verticalmente» entre el gobierno central y los estados: la responsabilidad de la mala gestión siempre será del «otro».

La combinación de relaciones rivales y cooperativas muestra que no hay «soberanía» de ninguna institución en particular. Las decisiones colectivas pueden ser difíciles de tomar, ya que deben ser ampliamente consensuadas. Aún más que a nivel nacional, en las uniones grandes, diversas y complejas, la democracia necesita cooperación interpartidaria, interinstitucional e interterritorial.

11. LAS INSTITUCIONES GLOBALES PREFIGURAN

UN GOBIERNO MUNDIAL

En el mundo actual ya existe una cierta forma de gobierno mundial. No está formado por un solo organismo o régimen, sino por un conjunto de instituciones globales especializadas que se ocupan de diferentes temas. Las instituciones especializadas destinadas a proveer bienes públicos globales incluyen la Organización de las Naciones Unidas, sus agencias como la Unesco o la Agencia Internacional de Energía Atómica, así como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundial del Comercio, la Organización Mundial de la Salud, la Organización Internacional del Trabajo, la Corte Penal Internacional y algunas burós técnicos como la Unión Postal Universal o la Unión Internacional de Telecomunicaciones. Según la Unión de Asociaciones Internacionales, hay hasta tres docenas de entidades que, por el número y la variedad de sus miembros, pueden considerarse estrictamente «organizaciones intergubernamentales universales».

Cada agencia especializada se ocupa de unos temas distintos. A diferencia de los estados nacionales, ninguna institución global puede reclamar «soberanía» porque cada uno de ellos provee solo algunos bienes colectivos globales, como la prevención de la guerra y la proliferación de armas nucleares, estándares de medidas, redes de transporte y comunicación, ayuda al desarrollo económico, estabilidad financiera, regulación del comercio transcontinental, protección del medio ambiente, prevención y eliminación de pandemias, normas laborales y supresión del trabajo infantil, protección de sitios y tradiciones culturales, transferencia e intercambio de conocimientos científicos, o persecución del terrorismo y crímenes contra la humanidad.

La multiplicidad de instituciones especializadas refleja el amplio alcance de sus actividades y la complejidad de la agenda global. Una gran parte de las tareas de los estados consiste en adoptar y ejecutar decisiones previamente tomadas en instituciones internacionales y globales. Una importante innovación institucional radica precisamente en su especialización. Así como la creación de Estados Unidos de América comportó una nueva fórmula con múltiples niveles de gobierno «verticales», las instituciones globales han estado desarrollando un nuevo método de gobierno con múltiples agencias sectoriales «horizontales».

Tal diversidad de temas no podría ser gestionada eficazmente por una sola institución. Imagínese cómo sería, en otro contexto, si las mismas compañías intentaran ofrecer las mejores películas que compiten por el Oscar, la mejor música para el Grammy, la mejor televisión para el Emmy y el mejor teatro para el Tony, y solo hubiera competencia entre empresas multifacéticas. Esto es más o menos lo que pretenden hacer los estados. En cambio, al igual que las empresas especializadas en cultura pop, la fórmula de agencias sectoriales especializadas en políticas públicas globales en diferentes temas genera una mayor calidad técnica de las decisiones. También permite esclarecer el grado de conflicto o consenso entre los participantes en cada caso y lograr políticas globales consensuadas sin tener que negociar un complejo paquete de temas heterogéneos todos a la vez.

Los resultados proporcionados por las instituciones globales también ayudan a los estados a tomarlas como anclas de estabilidad, lejos de maniobras políticas a corto plazo y batallitas partidistas miopes. La gobernanza a nivel estatal se ha beneficiado de la adopción de un enfoque similar que da más representación y autonomía a los departamentos gubernamentales y las agencias sectoriales especializadas que se ocupan de diferentes temas. Así se empezó con la independencia de los bancos centrales y se ha continuado con agencias de telecomunicaciones, seguridad nuclear, protección de datos y muchas otras.

En la práctica, para cada política pública se requieren diversos grados de competencia técnica, argumentación o negociación para tomar decisiones eficaces. Con instituciones separadas, los resultados electorales cambiantes en cualquiera de los sectores provocarían menos inestabilidad en la aplicación de políticas establecidas y programas a largo plazo en otros sectores que se ocupan de diferentes temas.

Las instituciones globales, junto con su coordinación informal pero altamente eficaz por el Grupo de los Siete y el Grupo de los Veinte, a menudo son criticadas por sufrir un «déficit democrático». Dado que pueden prefigurar un gobierno global, es conveniente analizar las características democráticas y los déficits que conllevan. En nuestra evaluación, las instituciones globales tienen diferentes calidades en tres dimensiones de la democracia: todavía son débiles en representación, tienen una eficacia media pero creciente en la provisión de bienes públicos, y muestran una alta responsabilidad por su desempeño. La mayoría de ellas han mejorado sus calificaciones democráticas durante las últimas décadas.

Representación democrática indirecta y parcial

La primera dimensión, la representación democrática, es más difícil de lograr cuanto mayor es el tamaño de la comunidad política. En una población grande, que tiende a ser más heterogénea, generalmente es más difícil agregar diversas preferencias y llegar a una decisión aceptable para todos que en comunidades pequeñas y más armoniosas. Así, la representación democrática es relativamente más difícil a nivel global que a nivel estatal, así como es más difícil que sea satisfactoria en uniones o federaciones grandes que en estados medianos y, en general, a nivel estatal que a nivel local.

En la actualidad, la representación de los ciudadanos del mundo en las instituciones globales existentes es indirecta, basada en los estados existentes, y menos democrática que en otros niveles. Con la configuración actual, las instituciones globales pueden obtener legitimidad democrática con respecto a la representación solo mientras confíen en una selección democrática previa de representantes a nivel local o estatal, que ahora está disponible solo para un poco más de la mitad de la población mundial.

Casi todas las instituciones globales usan un doble nivel de representación indirecta: uno que otorga un voto igual a cada estado y otra que cualifica el tamaño y los intereses de sus miembros. Para el primero, están organizadas con una asamblea de todos los estados miembros. Pero dar el mismo voto a todos los estados implica una gran desigualdad entre las personas que viven en diferentes estados. Algunos miembros actuales de las Naciones Unidas tienen una población más de cien mil veces mayor que otros, como los elefantes y los mosquitos, desde China e India hasta Nauru o Vanuatu.

Por ello, la mayoría de las instituciones globales también utilizan una variedad de reglas y procedimientos para la representación cualificada de los países en sus consejos o juntas. Estas incluyen la selección de algunos miembros permanentes, turnos por rotación dentro de ciertas regiones del mundo, o votos ponderados, dependiendo del tamaño de la población de los países y del grado de heterogeneidad y conflicto de intereses entre ellos.

Un ejemplo notable de este tipo de diseño institucional se puede encontrar en el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. En estas instituciones, a cada país miembro se le dan unos pocos votos básicos iguales más una cuota de votos que resulta de una fórmula matemática, actualmente basada en la producción, la apertura, la volatilidad y las reservas, que de alguna manera debería representar la importancia y los intereses de la población de cada país en los asuntos económicos y financieros que las instituciones deben atender. En las Juntas Ejecutivas, que están formadas por 24 y 25 cargos respectivamente en el Fondo y el Banco, ocho países con un número relativamente alto de votos nombran o eligen a su propio Director Ejecutivo (Estados Unidos, Japón, Alemania, Gran Bretaña, Francia, China, Rusia y Arabia Saudita, que abarcan alrededor del 30% de la población mundial y el 80% de la economía mundial). Los otros 180 miembros con menos votos necesitan formar coaliciones de varios países para compartir los puestos restantes.

El uso de reglas de mayoría cualificada, como las que requieren el 70% o el 85% de los votos para tomar decisiones importantes, reduce las desigualdades en la distribución del poder de voto, ya que puede dar un papel decisivo a países y coaliciones relativamente pequeños. En la práctica, todas las decisiones importantes de políticas públicas se toman después de largas deliberaciones, reuniones permanentes, negociaciones y acuerdos casi por unanimidad. Este tipo de fórmula –representación ponderada y decisiones cualificadas– produce eficacia en la toma de decisiones y cierto grado de consenso. Puede adaptarse a diferentes tamaños de países, disponibilidades de recursos y grados de conflicto de intereses en diferentes temas globales.

Sin embargo, no sería inviable formar un Parlamento mundial electo basado en el principio democrático de «una persona, un voto». Las cámaras de representación basadas en unidades territoriales preexistentes eran típicas de los reinos de finales de la Edad Media y principios de la modernidad. En ellas, el rey o la reina se reunía con hombres prominentes de feudos, condados, municipios y ciudades con fines ceremoniales, legislativos y deliberativos. A la larga, estas cámaras fueron reemplazadas por parlamentos representativos a nivel nacional. Los grandes estados o uniones federales de la actualidad han reproducido este tipo de cámaras altas de representación territorial junto con las cámaras bajas basadas en un voto individual igual. En una perspectiva a largo plazo, la representación de los estados en las instituciones globales también podría convertirse en una variante de las cámaras altas basadas en el territorio y complementarse con nuevas formas de representación directa de las personas.

Un Parlamento mundial democrático implicaría el derecho de voto para al menos 2.000 millones de personas de los actuales países democráticos, si asumimos derechos de voto para aproximadamente el 70% de la población (excluyendo niños y otros grupos), como suele ser el caso en las democracias estatales. Una participación de entre 1.000 y 1.500 millones podría considerarse aceptable. No sería un objetivo muy alejado de las experiencias democráticas actuales, ya que cientos de millones de personas votan en las elecciones al Parlamento de India y al Parlamento Europeo. Como sucedería a nivel mundial, las campañas están descentralizadas, especialmente porque se llevan a cabo en varios idiomas, y la votación no se lleva a cabo en un día sino en períodos más extensos. (Véanse las fuentes para esta propuesta al final del libro.)

Eficacia creciente

Con respecto a la segunda dimensión de la democracia, la eficacia en la provisión de bienes públicos, las instituciones globales han logrado mejoras sustanciales en su forma de trabajar y de adaptarse a nuevos requisitos durante las últimas décadas.

Repasemos brevemente la número uno, la Organización de las Naciones Unidas. La ONU estuvo asfixiada durante algunas décadas por la Guerra Fría, pero ha logrado desarrollar una amplia cooperación multilateral y una actividad más efectiva en múltiples campos y regiones del mundo en la era posterior. Veamos algunos datos. Los vetos de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, especialmente los Estados Unidos y la Unión Soviética, han disminuido de aproximadamente seis a menos de uno por año en promedio. El número de resoluciones vinculantes en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, que regula la «Acción con respecto a las amenazas a la paz, los incumplimientos de la paz y los actos de agresión», se ha multiplicado por más de treinta (de aproximadamente una cada dos años a alrededor de 15 por año). La Asamblea General, a pesar de su papel limitado, casi ha duplicado el número medio de resoluciones anuales aprobadas (de 157 durante la Guerra Fría a 291 después), y ha ampliado sustancialmente su agenda, especialmente con temas relacionados con los derechos humanos.

Al mismo tiempo, el número de misiones por año de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz se ha multiplicado por 12. Durante los años de la Guerra Fría, hubo aproximadamente una cada tres años, mientras que desde 1990 hay aproximadamente cuatro nuevas por año, con hasta 16 operando al mismo tiempo. Desde la adopción de la doctrina de «Responsabilidad de proteger» por la Asamblea General en 2005, se han enviado misiones de mantenimiento de la paz a los conflictos más difíciles para proteger a los civiles de diversas atrocidades. El número total de oficiales y soldados con los icónicos «cascos azules» desplegados en todo el mundo en misiones de paz y mantenimiento de la paz al amparo de las Naciones Unidas se ha multiplicado por diez (de aproximadamente 13.000 a cerca de 125.000 en operaciones simultáneas).

La coordinación de las instituciones globales se ha desarrollado a través del Grupo de los Siete o G7, que surgió en la década de 1970 con Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia, Alemania y Japón, a los que se agregaron Canadá e Italia. En lugar de reformar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el G7 decidió reemplazarlo con su propia acción, aunque también ha logrado la colaboración de la ONU. El «sistema» del G7 incluye un conjunto triple de círculos concéntricos de toma de decisiones: el pequeño G7 central con las economías democráticas más grandes, el G20 más amplio que comporta un cierto equilibrio regional mundial, y la ejecución de iniciativas acordadas a través de instituciones globales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización Internacional del Trabajo, la Organización Mundial del Comercio y otras.

Como «directorio de las democracias industriales», en expresión de Henry Kissinger, el G7 no consideró incluir a la dictatorial China. Tras la disolución de la Unión Soviética y durante el período inicial de liberalización, el G7 se amplió para incluir a la Federación Rusa. Pero la frustración de la evolución democrática en el país y los intentos del gobierno ruso de recuperar el control sobre países vecinos independientes condujeron a su exclusión. Surgieron otra vez políticas de confrontación mutua limitada por ambos lados, aunque la posibilidad de readmitir a Rusia en un G8 renovado no ha quedado descartada.

El papel principal del G7 es establecer la agenda de temas y definir prioridades para el mundo, precisamente las tareas por las cuales se le ha criticado a menudo. Pero más allá de esto, promueve efectivamente la coordinación de políticas y la gestión colectiva de la economía mundial a través de intercambios de información e ideas, deliberación, ajuste de diferencias de políticas, concesiones y negociaciones para construir consenso y acuerdos concretos. La lista de temas de la agenda del Grupo no tiene límites, ya que ha ido tratando de la economía global, la seguridad alimentaria, la energía, la seguridad nuclear, el desarme, el terrorismo, el cambio climático y muchos otros asuntos importantes.

En el proceso más reciente, el sistema G7 también incluye periódicas reuniones ejecutivas de alto nivel especializadas en diferentes asuntos que de alguna manera reflejan el modelo de gobernanza por sectores «horizontales» que hemos comentado anteriormente. Los ministros de Finanzas, Asuntos Exteriores, Desarrollo, Empleo y Trabajo, Salud, Interior y Justicia, Ciencia, Comercio y otros temas de los siete países se reúnen por separado entre una y cuatro veces al año. Esto hace del sistema G7 lo más parecido a un gobierno mundial que nunca haya existido. No solo es la parte superior de una estructura compleja de múltiples niveles de gobierno, sino que también establece el modelo para la gobernanza especializada en temas separados, cada uno de los cuales implica diversos grados de conflictos de intereses, requiere diferentes conocimientos y funciona con reglas específicas para poder lograr consenso político.

Alta responsabilidad de los expertos

Mientras que la representación democrática de las instituciones globales es débil y su eficacia en la provisión de bienes públicos globales es limitada pero creciente, su calidad democrática con respecto a la rendición de cuentas es muy alta; en algunos aspectos, superior a muchos estados democráticos. A continuación, mostramos cómo se puede evaluar la responsabilidad de las instituciones con tres criterios: los estándares de reclutamiento de altos funcionarios y empleados, el cumplimiento de los mandatos obligatorios para perseguir objetivos previamente diseñados y aprobados, y la transparencia y el control del trabajo realizado.

En las instituciones globales no hay líderes mesiánicos o políticos profesionales que se supongan válidos para todo. Tampoco hay muchos diplomáticos generalistas. Hay, por el contrario, muchos economistas, juristas, ingenieros, médicos, etc., dependiendo del tema de cada institución. Algunas organizaciones globales han refinado y mejorado significativamente la práctica y las normas heredadas de los estados miembros para el reclutamiento y los poderes de decisión de expertos no electos.

Las Naciones Unidas están, por un lado, dominadas por políticos y diplomáticos profesionales generalistas. Por otro lado, la Carta de las Naciones Unidas establece que el empleo del personal garantizará «los más altos estándares de eficiencia, competencia e integridad». Los criterios más concretos para la contratación de personal son de menor rango y menos explícitos que para otras organizaciones. Una Unidad de Inspección Conjunta de todas las organizaciones de las Naciones Unidas informó en 2012 que una serie de entrevistas realizadas con miembros de los organismos de nombramiento, gerentes y representantes del personal mostraron «una falta de confianza en el proceso [de reclutamiento del personal] por aquellos más implicados en su ejecución». Solo una minoría de los entrevistados percibió el proceso de reclutamiento como «libre de prejuicios».

En otras instituciones globales los requisitos de cualificación exigibles para algunos gerentes y personal son más explícitos. En el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, los miembros de las Juntas Ejecutivas no se consideran representantes de sus estados, sino responsables de la conducción de las operaciones generales del Banco o del Fondo. Como no se presentan a elecciones y permanecen en plazos fijos en sus cargos, operan con altos niveles de independencia. El nombramiento de funcionarios y personal también está «sujeto a la importancia primordial de asegurar los más altos estándares de eficiencia y competencia técnica», como se establece en las Cartas fundacionales de ambas organizaciones. Un estudio monográfico del Fondo realizado por James R. Vreeland, un politólogo bastante crítico, concluyó que «el FMI está conformado por algunos de los mejores, más brillantes y bien intencionados economistas del mundo que renuncian a oportunidades lucrativas en el sector privado para dedicar sus vidas a mejorar las condiciones de la gente en el mundo en desarrollo».

Asimismo, los miembros de la Junta Ejecutiva de la Organización Mundial de la Salud deben estar «técnicamente cualificados en el campo de la salud». En la Organización Internacional del Trabajo, «la consideración primordial para el cubrimiento de cualquier vacante será la necesidad de obtener un personal con los más altos estándares de competencia, eficiencia e integridad». La Organización para la Alimentación y la Agricultura concibe su misión como «una red de conocimiento; utilizamos la cualificación profesional de nuestro personal (agrónomos, silvicultores, especialistas en pesca y ganadería, nutricionistas, científicos sociales, economistas, estadísticos y otros profesionales) para recopilar, analizar y difundir datos que ayuden al desarrollo». Y lo mismo para otras entidades especializadas. No se puede observar nada comparable en la mayoría de los estados democráticos, donde muchos altos ejecutivos y altos funcionarios son reclutados con criterios partidistas más que por su competencia profesional.

Los altos funcionarios y el personal global están sometidos a mandatos imperativos explícitos sobre misiones y objetivos, tanto por sus estatutos fundamentales como por sus amplias decisiones consensuadas. Los funcionarios globales también tienen una discreción limitada para elegir los medios apropiados para alcanzar los objetivos establecidos. En condiciones de libertad y responsabilidad, la profesionalidad y el aprendizaje pueden producir políticas de consenso, así como una revisión crítica y una mejora de la formación de políticas a medio y largo plazo. Por eso pueden ser responsables y dar cuenta de los resultados de su trabajo.

En los últimos años, dos directores gerentes del Fondo Monetario Internacional, Rodrigo Rato y Dominique StraussKahn, y un presidente del Banco Mundial, Paul Wolfowitz, se vieron obligados a renunciar por acusaciones de ineficiencia o deshonestidad. Muchos altos funcionarios de los gobiernos estatales y locales podrían aprender de estos ejemplos de responsabilidad.

Por último, la mayoría de las instituciones globales han abordado abiertamente la transparencia y la evaluación del desempeño en las últimas décadas. En las Naciones Unidas, por ejemplo, se han introducido varios organismos y procedimientos innovadores para mejorar el acceso a la información, la evaluación de programas y la evaluación de los funcionarios por su desempeño y por su cumplimiento de estándares de conducta. Estos incluyen la Oficina de Servicios de Supervisión Interna, el Comité Asesor de Auditoría Independiente, la Oficina de Ética, el Sistema de Justicia Interna y varias normas y reglamentos. Más directamente, el Secretario General Ban Ki-moon inició la presentación bienal de un completo informe personal de la mayoría de los altos funcionarios sobre sus tareas y la divulgación pública de sus activos financieros.

Asimismo, el Banco Mundial ha puesto a disposición del público un número enorme de documentos a través de su sitio web, incluidas las actas de reuniones, las decisiones clave sobre las misiones, los informes periódicos y las revisiones de sus resultados. Se estableció un Panel de Inspección independiente para responder a las quejas de personas y comunidades que pueden haber sido afectadas negativamente por proyectos financiados por el Banco Mundial. Del mismo modo, el Fondo Monetario Internacional adoptó un Código de Buenas Prácticas y Transparencia, un nuevo Código de Conducta y una Oficina de Ética que realiza investigaciones sobre mala conducta. También creó una Oficina de Evaluación Independiente, que la directora gerente en ese momento, Christine Lagarde, consideró «crucial tanto para la credibilidad como para la efectividad» del Fondo, al tiempo que señaló, probablemente pensando en muchas burocracias estatales, que «no muchas organizaciones tolerarían un ente semejante».

Los mecanismos básicos de rendición de cuentas a nivel global operan ex post; es decir, los gobernantes globales pueden ser examinados, evaluados y sancionados solo después de que hayan tomado decisiones, sobre la base de los resultados y las consecuencias de sus decisiones y su comportamiento. La responsabilidad ex post no puede evitar una acción perjudicial ni cambiar un error real o sus consecuencias. Sin embargo, puede tener efectos en acciones futuras, ya que la anticipación de sanciones puede inducir revisiones críticas de actuaciones pasadas, favorecer mejores decisiones y reducir la probabilidad de repetir los mismos errores. A pesar de no estar sometidos a elecciones periódicas, los altos funcionarios de la mayoría de las instituciones globales pueden anticipar el juicio de sus decisiones y su comportamiento mediante las presiones externas y la supervisión interna. Estos mecanismos de responsabilidad pueden inducirlos a elegir aquellas políticas y conductas que, en su estimación, serán evaluadas positivamente.

En algunos aspectos, muchos gobernantes globales son más responsables que la mayoría de los gobernantes de los estados democráticos, ya que estos últimos no están sujetos a mandatos imperativos, tienen más espacio para el comportamiento discrecional y no son evaluados formalmente por su desempeño. Los gobernantes globales rinden cuentas porque están sujetos a medios de escrutinio y control que son diferentes de la inmunidad legal y el limitado juicio electoral al que se suelen someter los representantes a nivel estatal. La transparencia y la rendición de cuentas de las instituciones globales muestran que algunos principios de gobernanza democrática pueden respetarse por medios no electorales.

Hacia un gobierno democrático global

Las fórmulas institucionales básicas adoptadas por las instituciones globales son ciertamente diferentes de la típica asamblea popular en ciudades pequeñas y de las elecciones competitivas entre partidos políticos habituales en los estados. Se pueden resumir de la siguiente manera:

• Los representantes en la asamblea general son seleccionados por los parlamentos o los gobiernos de los estados miembros, con el notorio inconveniente de que hoy en día solo la mitad de ellos son democráticos. Los estados miembros están representados indirectamente en las juntas o consejos por reglas relativamente eficientes tales como turnos o votos ponderados.

• La contratación de altos funcionarios y personal no se basa en el partidismo, sino en la competencia profesional y la independencia. Persiguen mandatos imperativos explícitos sobre políticas públicas. La formulación de políticas consensuadas se logra mediante deliberaciones, negociaciones y acuerdos casi unánimes.

• La transparencia de la información es un sello distintivo. La responsabilidad incluye la evaluación interna y externa del desempeño y la conducta.

Estas reglas básicas de las instituciones globales reflejan una noción de gobernanza que tiene su fundamento en el consentimiento social, la toma de decisiones colectivas vinculantes y la rendición de cuentas basada en resultados. Mejorar la representatividad es su principal desafío democrático.

12. HABRÁ MÁS DEMOCRACIAS,

PERO PUEDEN TARDAR UN POCO

La democracia global no puede prosperar sin el apoyo de sólidas instituciones democráticas nacionales y locales en todo el mundo. Sin embargo, la difusión de la democracia entre las naciones se ha estancado desde principios de siglo. Las democracias desarrolladas se vieron afectadas por las consecuencias de la Gran Recesión, pero muchas dictaduras permanecieron casi inmunes. Algunos movimientos de renovación, como la Primavera Árabe, las protorreformas en varias repúblicas postsoviéticas o varios intentos de convocar elecciones abiertas en países subsaharianos, fueron aplastados o revertidos hacia formas autoritarias. Pero la vulnerabilidad de los regímenes no democráticos aún no se ha puesto a prueba. Mientras las presiones democráticas siguen vivas en muchos países, la probabilidad de una próxima democratización dependerá en gran medida de los fracasos autoritarios y los entornos internacionales favorables.

Cabe una perspectiva relativamente optimista para los cambios de régimen si aceptamos una clasificación tricotómica de los tipos de régimen político que incluye una categoría intermedia entre la democracia y la autocracia, la cual es llamada «anocracia», así como régimen «parcialmente libre», «mixto» o «híbrido» en la literatura académica. Los regímenes de este tipo celebran elecciones regulares con múltiples candidatos, pero con sufragio limitado, restricciones a los derechos civiles, competencia política limitada o escasa responsabilidad del gobierno. Un régimen mixto puede no ser una breve situación de transición, sino un tipo distinto de régimen que puede durar varios decenios. Al final, la mayoría de ellos tienden a evolucionar hacia formas democráticas de gobierno.

Los regímenes mixtos fueron abundantes durante los últimos doscientos años, antes de que se establecieran democracias mejor perfiladas. En Reino Unido, el Parlamento tardó más de ciento cincuenta años en democratizarse y alcanzar su papel central en el sistema político. También en Estados Unidos hubo un régimen semidemocrático con importantes restricciones al sufragio durante varios decenios después de la aprobación de la Constitución, en la que no aparece la palabra «democracia». En Alemania y en España, se introdujo el sufragio masculino universal a fines del siglo XIX, pero el emperador o el rey nombraban el Gabinete. Más tarde existieron regímenes comparables en algunas repúblicas latinoamericanas, como Chile y Colombia a mediados del siglo XX. Casi tres cuartas partes de los países del mundo han tenido regímenes intermedios duraderos, que han subsistido durante aproximadamente dos generaciones como media.

La gran mayoría de los regímenes mixtos fueron resultado de la liberalización de autocracias o dominaciones coloniales, lo cual implicó un aumento relativo del grado de libertad en el mundo. Posteriormente, como lo ilustran los casos mencionados, la mayoría de los países con este tipo de régimen intermedio evolucionaron hacia la democracia. En realidad, los intentos de democratización en una perspectiva a largo plazo han sido tan exitosos cuando se han intentado directamente desde autocracias como cuando se han establecido a partir de regímenes intermedios. Casi la mitad de las democracias actuales en el mundo no fueron resultado de guerras y revoluciones ni de transiciones cortas y directas desde regímenes autocráticos, sino de procesos relativamente largos de evolución, apertura y reformas de algún tipo de régimen intermedio. Un amplio estudio de 158 regímenes para el período más reciente desde la década de 1970 realizado por el politólogo Jason Brownlee muestra que, en el entorno internacional actual, «los regímenes híbridos tienen mejores perspectivas de democratización que los regímenes completamente cerrados».

Actualmente hay alrededor de 50 regímenes de este tipo en el mundo, incluso, con algunas variantes, en países como Albania, Serbia o Ucrania en Europa, Marruecos, Kenia, Malí o Nigeria en África, Armenia, Bangladesh, Camboya, Georgia, Jordania, Malasia, Pakistán, Tailandia o Turquía en Asia, Bolivia, Guatemala o Paraguay en América Latina, o incluso Rusia según algunas evaluaciones. Los regímenes intermedios actualmente existentes se han diferenciado de las autocracias duras, hasta ahora, durante unos veinte años como media, un período menor que la media en el pasado. Esto puede sugerir que aún podrían durar algún tiempo, pero también que podrían seguir procesos de apertura a la democracia en un futuro no muy lejano (tal vez en una generación más) como lo hicieron muchos de sus predecesores.

Apostamos por la perspectiva de que las nuevas democracias futuras se establecerán por diferentes vías. Las guerras y revoluciones capaces de establecer un régimen democrático han desaparecido del horizonte. Los caminos más transitados en el futuro previsible pueden incluir «transiciones» cortas y negociadas del tipo que se hizo popular hace treinta o cuarenta años, junto con procesos más largos de liberalización, reformas parciales y aperturas graduales de regímenes autoritarios o mixtos.

Ampliemos un poco estas ideas básicas. La política no es en blanco y negro

La mayoría de las tipologías y clasificaciones disponibles de los regímenes políticos son dicotómicas o tricotómicas. Las primeras consideran solo la dictadura y la democracia, como si el mundo político pudiera representarse en blanco y negro. Las más populares reconocen varios tonos de gris. En particular, los informes anuales difundidos por la agencia Freedom House desde 1972 proporcionan una medición en siete puntos de los derechos políticos y civiles, a partir de los cuales distinguen tres tipos de países: «libres», «parcialmente libres» y «no libres». El proyecto Polity, que abarca un período más extenso, de 1800 en adelante, proporciona escalas de democracia y autocracia de +10 a -10, que son la base para una clasificación triple de regímenes como «democracias», «anocracias» y «autocracias».

El politólogo Samuel Huntington ya había observado la relevancia de cambios desde las dictaduras que no llegaban a la democracia con su distinción entre liberalización y democratización. Concibió la liberalización como una «apertura parcial» de un sistema autoritario, que no alcanzaba a elegir líderes gubernamentales a través de elecciones libres y competitivas. Posteriormente, como resultado de numerosos procesos de liberalización o reforma a fines del siglo XX, se acuñó una categoría intermedia de régimen político, que también se denominó «semidemocracia».

Varios politólogos siguieron este camino. Terry L. Karl introdujo la noción de régimen «híbrido», que definió como una combinación de elementos democráticos y autoritarios. Uno de nosotros, Colomer, había distinguido «entre “dictablandas”, correspondientes a situaciones con un grado apreciable de libertad pero con elecciones farsantes, irrelevantes o inexistentes, y “democraduras”, correspondientes a regímenes que celebran regularmente elecciones multipartidistas pero en los que no hay garantías jurídicas y los derechos civiles son habitualmente violados». Larry Diamond acuñó la expresión «autoritarismo electoral», una categoría que incluye tanto regímenes con elecciones no competitivas debido a un sufragio limitado, una entrada restringida o una ventaja sesgada a favor de los gobernantes, como otros con elecciones competitivas y abiertas pero sin responsabilidad electoral del gobierno porque el poder efectivo de los cargos electos es muy limitado. Robert Bates y sus coautores enfatizaron que «abandonar la autocracia no es lo mismo que ingresar en la democracia» y que «las democracias parciales emergen como uno de los tipos de régimen más importante y menos entendido». Steven Levitsky y Lucan Way caracterizaron esos regímenes como aquellos «que son lo suficientemente competitivos para garantizar una incertidumbre real (e incluso una alternancia en el gobierno) pero que no llegan a la democracia».

Al mirar a la bestia desde el otro lado, otros autores usaron la expresión «democracia defectuosa» para los regímenes que celebran elecciones con grados insuficientes de derechos de voto y participación, libertad política o responsabilidad gubernamental. Otras propuestas para tratar fenómenos similares incluyen etiquetas como «democracia iliberal», «semiautoritarismo», «semidictadura» y otras. Matthijs Bogaards concluyó que «los regímenes híbridos no son un subtipo de autocracias ni de democracias, sino un tipo de régimen propio», que «no debe confundirse con los regímenes en transición» o con las fases de una transición.

Un criterio razonable para distinguir los regímenes políticos mixtos duraderos de situaciones temporales durante procesos de cambio puede ser que hayan durado más de cinco años. Un régimen no transitorio que dura más de cinco años generalmente incluye al menos dos elecciones, lo que puede implicar un grado mínimo apreciable de estabilidad institucional. Con este criterio, los politólogos David Banerjea y Fernando B. de Mello han encontrado 185 casos de regímenes políticos mixtos no transitorios en 124 países durante el período que va desde 1800 hasta la actualidad a partir del conjunto de datos mundiales proporcionado por el proyecto Polity. Cerca de tres cuartos de los regímenes mixtos actualmente existentes se establecieron a partir de dictaduras y no desde democracias (37 y 13, respectivamente). Podemos actualizar y confirmar la observación del politólogo Andreas Schedler de que lo que él y otros autores llaman autoritarismo electoral «no se ha extendido principalmente a expensas de la democracia, sino de las autocracias no electorales».

Aperturas graduales desde un gobierno autoritario

La clasificación triple de los tipos de régimen político nos permite identificar una vía hacia la democratización que no está asociada con guerras y revoluciones ni con transiciones breves negociadas directamente desde las dictaduras. Durante un largo proceso, una dictadura puede abrirse parcialmente a un régimen mixto, el cual a su vez puede completar su apertura hacia la democracia. Alrededor de 40 de las 93 democracias actualmente existentes se establecieron durante las últimas décadas a través de este tipo de evolución fluida de regímenes intermedios, especialmente en África, Asia y América Latina, donde las estructuras políticas mixtas anteriores habían durado en promedio unos treinta y cuatro años.

Hay razones para creer que, en el futuro previsible del actual mundo interdependiente, es más probable que este tipo de proceso sea más atractivo, y pueda ser más exitoso, que otras vías de democratización. En los países con grados medios de desarrollo, hoy en día existe un rechazo popular bastante amplio a las revoluciones, las cuales se han identificado correctamente con las guerras civiles (solo que ganadas por uno de los bandos, el cual escribe la historia).

Además, las economías abiertas en países en desarrollo son particularmente vulnerables a la inestabilidad política, como la producida por transformaciones políticas rápidas, generalmente improvisadas. Si los cambios políticos no anticipados alejaran al país de los intercambios y las redes internacionales que son fuentes de prosperidad económica e hicieran que el futuro fuera terriblemente incierto, las empresas locales podrían no invertir, los jóvenes profesionales buscarían trabajo en otros lugares, y las empresas extranjeras no acudirían o se irían. En contraste, una sucesión más gradual y lenta de reformas legales e institucionales parciales con apoyo internacional puede disminuir la inseguridad, reducir el miedo y favorecer la educación, el comercio exterior y las inversiones de capital.

De alguna manera, el problema ya se identificó hace muchos años. El líder de la transición española a la democracia en la década de 1970, Adolfo Suárez, declaró explícitamente que la disrupción económica sería el precio de una reforma política rápida. En un discurso como presidente del Gobierno ante el Congreso, expuso:

Al Gobierno se le pide con frecuencia que construya, o colabore a construir, porque todos somos constructores, el edificio del Estado nuevo sobre el edificio del Estado antiguo, y se nos pide que cambiemos las cañerías del agua teniendo que dar agua todos los días; se nos pide que cambiemos los conductos de la luz, el tendido eléctrico, dando luz todos los días; se nos pide que cambiemos el techo, las paredes y las ventanas del edificio, pero sin que el viento, la nieve o el frío perjudiquen a los habitantes de ese edificio; pero también se nos pide a todos que ni siquiera el polvo que levantan las obras de ese edificio nos manche, y se nos pide también, en buena parte, que las inquietudes que causa esa construcción no produzcan tensiones.

El mensaje de Suárez implicaba que inevitablemente había que elegir entre dos tipos de demandas: cambiar las reglas o intentar mantener la prestación regular de servicios públicos. Más tarde, reconoció expresamente que, con su agenda fuertemente centrada en las reformas políticas, se preocupó menos de la «estanflación» económica de la década de 1970 que fue desencadenada por la llamada «crisis del petróleo» internacional. Como consecuencia, España, paralelamente a una democratización exitosa, fue golpeada fuertemente por la recesión y la inflación, que, entre otros resultados, dejaron un legado único de porcentajes de desempleo de dos dígitos que nunca desaparecerían –se volvieron «estructurales», en la jerga de los economistas.

Treinta años más tarde, la Gran Recesión en un entorno de globalización e interdependencia mucho más altas demostró en todas partes que la falta de una gestión económica eficiente puede provocar un daño enorme. Hoy en día, en países en proceso de desarrollo, muchas personas pueden no estar dispuestas a arriesgar oportunidades económicas ofrecidas por la apertura externa, el comercio exterior y la inversión en aras de cambios políticos drásticos. Muchos pueden dar prioridad a tener agua y luz todos los días y estar protegidos del viento y la nieve, para seguir la metáfora de Suárez, mientras aspiran a mejorar su destino, incluida la posibilidad de cambiar las cañerías del agua, los conductos de la luz, el techo, las paredes y las ventanas por medios asequibles.

En un artículo seminal que se publicó justo antes del comienzo de la «tercera ola» de transiciones democráticas en la década de 1970, el politólogo Dankwart A. Rustow ya había modelado la democratización como «un proceso complejo que se extiende a lo largo de muchas décadas [...]. Tanto los políticos como los ciudadanos aprenden de la resolución exitosa de algunos problemas para depositar su fe en las nuevas reglas y aplicarlas a nuevos problemas». Todo sigue una secuencia «a través de la lucha, el compromiso y la habituación a la democracia». Las reflexiones de Rustow se ajustan a la experiencia histórica de cambio gradual en Reino Unido y en Estados Unidos durante los siglos XVIII y XIX. Sin embargo, su modelo no se ajustaba a las formas más comunes y rápidas de democratización que tuvieron lugar durante los veinticinco años inmediatamente posteriores a la publicación de su artículo.

Más de treinta años después, cuando la ola de transiciones rápidas, relativamente pacíficas y negociadas había retrocedido, Thomas Carothers reivindicó la previsión de Rustow y observó:

Algunos de los casos más alentadores de democratización en los últimos años, como Corea del Sur, Taiwán y México, no pasaron por el proceso paradigmático de avance democrático seguido rápidamente por elecciones nacionales y un nuevo marco institucional democrático. Sus evoluciones políticas se definieron por un fenómeno casi opuesto: procesos de liberalización incrementales y extremadamente graduales con una oposición política organizada (sin blandos en el régimen) que impulsa el cambio a través de sucesivas elecciones que finalmente gana.

Un proceso gradual exitoso que dura unas pocas décadas puede seguir múltiples pasos. Los cambios iniciales pueden ser provocados por la derrota militar del régimen o por una crisis económica, lo que puede reducir los recursos de los gobernantes y la aquiescencia de la población. Un nuevo escenario internacional puede exigir reformas para acceder a los beneficios del comercio y las inversiones extranjeras según las condiciones impuestas por acuerdos y presiones externos. Un paso ulterior puede ser, como se mencionó, que el régimen convoque elecciones con restricciones significativas a la participación. En los casos más duros, los gobernantes pueden, al mismo tiempo, controlar estrictamente la burocracia, el poder judicial, los medios de comunicación y los gobiernos locales. En general, la competencia electoral puede estar sesgada y la oposición puede ser bastante débil, pero ambas pueden existir hasta un cierto punto. En lugar de un giro completo, puede que haya solo reformas electorales relativamente modestas. Puede que se permita competir a partidos alternativos, quizás primero en elecciones locales y luego a nivel nacional. El fraude puede disminuir; los derechos de sufragio y los recuentos de votos pueden hacerse más transparentes.

A lo largo del proceso, las concesiones desde arriba del gobierno pueden ser reemplazadas por consultas y negociaciones con la oposición. Un camino lento puede dar más tiempo a los actores democráticos para organizarse. A medida que la oposición va ganando posiciones a nivel local y nacional, sus proclamas inicialmente radicales pueden dar lugar a propuestas más moderadas y potencialmente ganadoras. En algún momento, la oposición puede ganar una elección y los gobernantes aceptar el resultado. De hecho, la mayoría de las democracias del mundo han empezado a funcionar bajo una constitución heredada de sus predecesores no-democráticos, como lo han documentado ampliamente los politólogos Michael Albertus y Victor Menaldo.

A diferencia de las guerras y las revoluciones triunfales o incluso de las negociaciones exitosas que cambian el panorama político casi de la noche a la mañana, este tipo de transformación gradual generalmente no crea un día glorioso que pueda convertirse en una fiesta nacional o un evento a conmemorar cada año. El camino es más gris y menos épico y heroico que en las clásicas, a veces míticas, revoluciones democráticas.

Democratización por pasos

Los tres ejemplos recientes de cambio gradual de régimen que se acaban de mencionar, Corea del Sur, Taiwán y México, ilustran nuestros puntos principales.

El llamado «milagro económico» de Corea del Sur durante las últimas décadas del siglo XX se atribuyó a políticas destinadas a abrir el país a los mercados extranjeros e incentivar la inversión en innovación. Mientras tanto, el país estaba bajo un gobierno militar impuesto por golpes de Estado en 1961 y 1980. En respuesta a una serie de protestas y tensiones políticas, se convocó una elección presidencial abierta por la cual un gobierno civil reemplazó al gobierno militar en 1987. Pero pasaron diez años más hasta que el candidato de la oposición democrática ganó una elección, y diez más hasta que un heredero político de los antiguos gobernantes autoritarios volvió al poder por medios democráticos.

Los nacionalistas chinos habían gobernado la isla de Taiwán desde la década de 1950. El país, como Corea del Sur, se convirtió en uno de los países asiáticos industrializados en la década de 1970 reconocidos por su exitoso desarrollo económico. En la década de 1980, una mezcla de represión y concesiones políticas incluyó el nombramiento de una autoridad electoral y la legalización de nuevos partidos políticos. Más tarde, el partido nacionalista gobernante se dividió, la oposición comenzó a ganar elecciones locales, el gobierno impuso unilateralmente una serie de reformas constitucionales sin negociación ni compromisos reales, y convocó una elección presidencial directa por primera vez en 1996.

La crisis financiera asiática precipitó el proceso que condujo a la victoria de un candidato presidencial de la oposición con una minoría de votos en 2000. Sin embargo, las siguientes elecciones produjeron incidentes y reversiones cuando los perdedores cuestionaron la legitimidad del resultado. «Hubo muchos zigzags en el camino y numerosos momentos de crisis en los que, fácilmente, las cosas podrían haber salido mal [...]. No había nada preordenado sobre la transición de Taiwán a la democracia», como lo analizaron Linda Chao y Ramon H. Myers.

México había permanecido muy aislado durante muchas décadas. El gobernante Partido Revolucionario Institucional había celebrado hábilmente elecciones regulares con «fraude patriótico». Pero tras un período de represión violenta, la oposición tolerada boicoteó las elecciones en 1976. Siguieron una serie de reformas, comenzando con la concesión a la oposición de una minoría de escaños en el Congreso por representación proporcional. Una candidatura presidencial formada en torno a una escisión reciente del PRI afirmó haber ganado el voto popular en 1988, lo que puso al régimen al borde del colapso.

El país también se vio sacudido por sucesivas quiebras de las finanzas públicas y devaluaciones de la moneda. Como en muchos otros casos, los factores internacionales generaron procesos más dinámicos, especialmente tras la apertura de México al comercio y las inversiones con los otros países de América del Norte en 1994.

La resistencia a los cambios presentada por los autoritarios atrincherados dentro del PRI gobernante condujo a los asesinatos del secretario general del partido y del candidato reformista a presidente durante una campaña electoral. Sin embargo, esto generó aún más disidentes y cambios de chaqueta y más reformas políticas. Unas negociaciones más explícitas entre el PRI y la oposición condujeron a la creación de un consejo «imparcial, honesto y apto» de la autoridad electoral en 1996, el cual introdujo el registro sistemático de los votantes, el control de las campañas y el seguimiento del conteo de votos. Cuatro años después, en 2000, la oposición ganó la elección presidencial.

En comparación con algunas transiciones en el sur de Europa y América del Sur en los años setenta y ochenta, en México –como en los otros casos mencionados– no hubo «colapso, ni elecciones fundamentales, ni grandes pactos, ni asambleas constitucionales, ni alternancia en el poder [hasta 2000]», según recapitula Andreas Schedler. «La belleza de la transición de México a la democracia fue la forma como evolucionó gradual y pacíficamente en el transcurso de una década», en opinión de Robert Pastor.

Sin embargo, debe notarse que, en contraste con las revoluciones o los colapsos repentinos, este tipo de proceso gradual de cambio puede dejar legados autoritarios más significativos en el nuevo arreglo político. Incluso las experiencias más antiguas de este tipo, en Reino Unido y en Estados Unidos, dejaron reliquias medievales como la Corona, la Cámara de los Lores no electa o el Colegio Electoral Presidencial supervivientes hasta la actualidad.

En experiencias más recientes, incluso cuando se ha eliminado el gobierno autoritario, se han solido ignorar los ajustes de cuentas y las represalias contra los antiguos autoritarios. Es posible que los militares no hayan sido totalmente controlados por el gobierno civil, la independencia del poder judicial no haya sido definitiva, aún pueda existir algo de hiperpresidencialismo, o que los conflictos étnicos o territoriales puedan subsistir sin resolverse. Solo una experiencia duradera de practicar la libertad y las elecciones, la introducción de nuevas revisiones institucionales, junto con una apertura sostenida de la economía hacia el exterior y un desempeño apreciable del gobierno en la provisión de bienes públicos y crecimiento económico, puede, gradualmente, atraer consentimiento social, difundir valores liberales y completar una democratización más plena.

Nada de esto está, por supuesto, predeterminado o garantizado. Un proceso de reformas sucesivas puede interrumpirse y revertir los cambios. En algún momento, los gobernantes pueden sentirse menos amenazados por la incertidumbre y bloquear la secuencia. Tras una elección decisiva, los gobernantes perdedores pueden no aceptar los resultados. Llegar a la democracia no es de ninguna manera el único resultado posible de tales experiencias. En algunos casos, un régimen mixto puede parecer una transición inconclusa o interminable. En uno de esos momentos durante el largo proceso de altibajos en México, la politóloga Soledad Loaeza reflexionó:

La experiencia mexicana desmiente la idea de que las liberalizaciones tienen únicamente dos salidas posibles: el endurecimiento del autoritarismo o la democratización. Contrariamente a la idea generalizada de que las liberalizaciones tienden a ser fórmulas transitorias, México cuenta con una experiencia aperturista de más de veinte años cuyo éxito ha significado la cancelación o, por lo menos, la postergación sine die de la democratización.

México finalmente se democratizó. Pero este tipo de estancamiento siempre puede ocurrir en cualquier otro lugar.

A la inversa, a veces también ocurre que una democracia plena se deteriora hasta el punto de convertirse en un régimen político parcialmente libre, el cual a su vez podría convertirse en una dictadura. Algunos regímenes democráticos que parecían «consolidados» han demostrado ser reversibles, o al menos vulnerables a la «desconsolidación». Este tipo de evolución hacia atrás se ha identificado en países con una liberalización reciente y frágil, como Turquía, y como un peligro para algunas democracias recientes como las de Polonia, Hungría o Filipinas. Sin embargo, como hemos visto, una perspectiva histórica a largo plazo muestra que las evoluciones graduales de regímenes mixtos hacia una mayor apertura, liberalización y democratización han sido mucho más frecuentes que las reversiones autoritarias.

A la luz de esto, la decepción con las expectativas recientes de democratización tras las aperturas fallidas en Rusia, las repúblicas asiáticas de la antigua Unión Soviética, la Primavera Árabe o algunos de los países más grandes del África subsahariana, podría moderarse. La «modesta cosecha» recogida en estos y otros casos no necesariamente debe producir un severo pesimismo con respecto a las perspectivas de la democracia en esas tierras. Debemos tener en cuenta que la mayoría de los países del mundo han experimentado regímenes políticos mixtos duraderos y que muchos de estos países finalmente se han convertido en democracias.

Los regímenes intermedios que existieron antes de su democratización duraron en promedio unas dos generaciones. Hasta ahora, los actuales han durado menos. Aún podría pasar un tiempo antes de acabar liberalizándose y democratizándose como ocurrió en el pasado.

El islam no debe asociarse con la dictadura

Parece haber una correlación empírica entre el islam y la dictadura en el mundo actual. La mayoría de los países con una mayoría de musulmanes, los cuales se encuentran principalmente en el norte de África, Oriente Próximo, Asia y la antigua Unión Soviética, tienen regímenes dictatoriales. Más de la mitad de todos los países no democráticos del mundo tienen una mayoría musulmana. Algunos de ellos se cuentan entre las dictaduras más violentas, como Arabia Saudita, Siria, Sudán o Turkmenistán.

Sin embargo, muchas personas encuestadas en países de mayoría musulmana están de acuerdo en que «a pesar de los inconvenientes, la democracia es el mejor sistema de gobierno» y en que «tener un sistema democrático sería bueno para nuestro país» (según Democracy Barometers in the Arab World).

De hecho, los regímenes políticos más brutales en el mundo musulmán no son gobiernos religiosos, sino dictaduras militares o personalistas, incluidos varios productores de petróleo en la Península Arábiga, que ocasionalmente utilizan interpretaciones de la doctrina musulmana en algunas de sus políticas. En Oriente Próximo y el norte de África, un gran obstáculo para una democracia viable se deriva más directamente de la herencia colonial de fronteras interestatales arbitrarias que cruzan afiliaciones tribales, lingüísticas o religiosas bien arraigadas. En lugares como el Líbano y algunos países subsaharianos, algunas ramas musulmanas rivales cooperan con diferentes iglesias cristianas sin una clara ruptura entre las dos religiones. Pero los países más étnicamente heterogéneos, Afganistán, Irak y Siria, son muy propensos a la violencia. El mosaico del mapa colonial ha hecho de la construcción del estado un esfuerzo particularmente difícil.

Las rivalidades étnicas limítrofes y los problemas económicos pueden explicar en gran medida el conflicto sostenido y la resistencia de los regímenes dictatoriales en el mundo árabe y Oriente Próximo. El mantenimiento de la paz y la democratización en la región probablemente tendrían más éxito si se intentaran en paralelo al establecimiento de áreas de gran tamaño de libre comercio y cooperación militar y de seguridad con mucha descentralización hacia los poderes locales y los variados grupos étnicos y religiosos. Sin embargo, hasta ahora, tanto la Liga Árabe, que se creó a mediados de la década de 1950, como la mucho más reciente Unión del Magreb Árabe, han sido revelaciones de intenciones y esperanzas más que redes institucionales efectivas.

La aparente incongruencia entre la política democrática y el islam puede no ser más sólida que la convención tradicional que negaba capacidad democrática a los países inestables con una mayoría católica. Una sucesión de fracasos democráticos en países latinoeuropeos y latinoamericanos durante la mayor parte de los siglos XIX y XX generó la sospecha de que una religión redentora y proselitista como el catolicismo, con una larga tradición de intolerancia detrás, no podía reconocer legitimidad a gobiernos no comprometidos con su moral y su doctrina. De hecho, los papas prohibieron la participación de los católicos en las elecciones y los partidos políticos hasta 1931. Hubo algunas experiencias tempranas de partidos y movimientos de inspiración católica que participaron en la política liberal en Francia e Italia, pero los partidos demócratacristianos, con inspiraciones católica y protestante, solo se difundieron después de la Segunda Guerra Mundial. A partir de entonces, sin embargo, no solo estos partidos se convirtieron en componentes importantes de la democracia en varios países, sino que la propia Iglesia católica ayudó a los procesos de democratización en lugares como España, América Central y Polonia.

En algunos países árabes en proceso de liberalización, algunos candidatos musulmanes sospechosos de no ser suficientemente leales a la democracia liberal ganaron elecciones. Fueron respondidos con golpes de Estado militares y la consiguiente represión y violencia, sobre todo en Argelia y Egipto. Pero durante las últimas décadas, otros partidos democráticos musulmanes, en cierto modo comparables con los primitivos demócrata-cristianos, han participado en elecciones competitivas y en los gobiernos en ciertos países, como Albania, Bangladesh, Comoras, Indonesia, Líbano, Malasia, Malí, Marruecos, Senegal, Sierra Leona o Turquía. Si junto con estos, contamos las minorías musulmanas que viven en India y otros países, aproximadamente un tercio de los 1.500 millones de musulmanes del mundo pueden haber vivido bajo gobiernos más o menos elegidos democráticamente. En todo caso, este hecho sugiere que puede no haber una incompatibilidad intrínseca entre la fe individual musulmana y el gobierno colectivo democrático.

Algunas interpretaciones del Corán subrayan que la ley Sharía incluye las libertades de religión, expresión, propiedad y privacidad, e implica la consulta entre los musulmanes sobre asuntos seculares. Otras interpretaciones que favorecen la Yihad (interpretada como Guerra Santa), por supuesto, difieren. El islam no es una ideología ni un movimiento monolíticos. En realidad, podría sacar provecho de no tener un solo imam con supremo poder doctrinal y organizativo, sino una estructura descentralizada que debería ser más susceptible de aceptar diferentes interpretaciones de los textos sagrados y de adaptarse a diferentes condiciones locales.

Una democracia viable no requiere un compromiso ideológico de los ciudadanos y, por lo tanto, debe ser compatible con cualquier religión o credo. Requiere que la religión, como cualquier otra ideología, sea solo una fuente de opinión entre otras en el debate público y la contienda política. A nadie se le debe prohibir la participación en los asuntos públicos por su fe o su afiliación o prácticas religiosas, ni por su falta de ellas. El «Estado judío» de Israel es una democracia por cuanto permite que musulmanes, cristianos, ateos y cualquier otra persona participe con los mismos derechos en los asuntos públicos del país. El ejemplo de la tercera democracia más grande en el mundo actual, Indonesia, que analizamos en la primera parte del libro, demuestra que estos criterios también se pueden cumplir cuando la gran mayoría de los ciudadanos y los políticos son musulmanes practicantes.

Cuando China despierte

Si China se democratizara, la proporción de la población mundial que viviría en democracia se acercaría a casi tres cuartos, inclinando decisivamente la balanza. Sin embargo, a los ojos de algunos observadores, China aparece como el caso más destacado de una dictadura exitosa. Muchos chinos confían en que el gobierno actual «trabaja para el bien del país» y lo apoyan o aceptan pasivamente sus resultados.

De acuerdo con nuestro análisis desde el comienzo de este libro, el apoyo de la gente al gobierno chino se puede atribuir a su eficacia en la provisión de altas tasas de crecimiento económico durante varias décadas. Se puede sospechar que, al igual que las estadísticas soviéticas tardías sobre resultados económicos, que resultaron haberse inflado en un 30% o 40%, los datos oficiales de China sobre tasas de crecimiento e inversión pueden estar exagerados. Sin embargo, el éxito del curso económico liberalizador lanzado por Deng Xiaoping desde 1978, y especialmente su aceleración desde la década de 1990, no puede ser negado.

El desarrollo económico no implica necesariamente que la democracia esté cerca, como también hemos analizado, sino todo lo contrario. En el típico intercambio bajo un régimen autoritario, los súbditos pueden renunciar a elegir o controlar a sus gobernantes a cambio de algún desempeño económico favorable. En China, un elemento crucial del control de los gobernantes es la lección de advertencia que comportó la matanza de manifestantes democráticos en la plaza de Tiananmén en 1989. Para muchas personas, los costos de una nueva revuelta masiva pondrían en peligro demasiados logros materiales palpables. Deng había dicho que habría elecciones nacionales solo después de cincuenta años de desarrollo, o sea hacia 2037.

La aceleración del experimento económico chino estuvo fuertemente motivada por el pánico a un colapso como el de la Unión Soviética. La experiencia soviética fue especialmente temida por los gobernantes chinos porque implicaba no solo la desintegración del país, sino también la disolución del partido comunista y la privatización de los activos estatales.

La alternativa china ha sido oficialmente etiquetada con oxímorones como «economía de mercado socialista» y «dictadura democrática popular». El papel activo del partido comunista en la reforma de la economía ha transformado el estado partidista en un partido estatalista, como lo expresan algunos observadores cercanos. Gradualmente, el partido ha fortalecido su control no solo sobre las instituciones políticas estatales, sino también sobre las decisiones de negocios y el personal de las empresas estatales. También ha favorecido el registro de empresas privadas y su acceso al crédito, pero ha aumentado el número de entidades del partido dentro de ellas. Más recientemente, el partido ha estado presionando para introducir a sus agentes en las juntas directivas de las empresas extranjeras. Y ha tenido como objetivo apropiarse de tecnología extranjera a través de amplias redes de inteligencia, lo que ha provocado reacciones hostiles de EE.UU. y la UE.

Para preservar su credibilidad, el partido comunista necesitaría mantener la percepción de que la tendencia al crecimiento económico a largo plazo de China es inevitable y que el gobierno es capaz de responder a crisis internas y choques externos. Pero con la concentración de poder en el partido, el sistema se ha vuelto más corrupto y más vulnerable a adversidades inesperadas. La suerte de la China autoritaria se jugará cuando el proceso económico en el país descarrile, o simplemente cuando los gerentes y los inversores de las empresas se den cuenta de que el presente del país está sobrevalorado y su futuro camina por un terreno precario.

Si la economía se quiebra, la vulnerabilidad del régimen chino puede manifestarse como desunión nacional. China es un imperio muy antiguo cuyo enorme tamaño y diversidad relativamente alta es comparable, también en este sentido, a la antigua Unión Soviética. De hecho, China se ha expandido y contraído sobre el territorio sin límites fijos a priori. Durante el siglo XX, las fronteras del país se volvieron a dibujar varias veces, en particular tras la formación de una nueva república de Mongolia en 1911, la separación de Taiwán desde 1949, la anexión del Tíbet en 1951 y la entrega de Hong Kong y Macao en 1997 y 1999.

La aparición de un alto grado de unidad nacional y homogeneidad étnica en China puede ser engañosa, ya que existen diferencias religiosas, raciales y lingüísticas relevantes entre sus habitantes. Aunque aproximadamente la mitad de la población declara oficialmente que no tiene afiliación religiosa organizada, aparentemente cientos de millones practican tradiciones religiosas populares y tienen vínculos informales con templos locales y capillas caseras. La etnia Han que habla mandarín constituye la mayoría de la población, pero su distribución es muy desigual; es una minoría en gran parte del oeste de China. El idioma escrito común funciona como el estándar utilizado por una minoría de la población sobre un océano de idiomas y dialectos hablados, aparentemente con diferencias tan notables como las que existen, por ejemplo, entre diferentes idiomas derivados del latín en Europa, lo que puede hacer difícil que personas de diferentes lugares puedan entenderse.

La solidez del régimen existente ya es cuestionada por las diversas periferias del país. La reciente liberalización y democratización de Taiwán aparece ante muchos chinos como un ejemplo de procesos que también podrían desarrollarse en China continental. Esta referencia tan próxima puede hacer que la reivindicación y las amenazas oficiales de anexar la isla sean contraproducentes. La ocupación del Tíbet, de mayoría budista, convirtió la región en un escenario habitual de represión y disturbios. En el oeste, la región autónoma uigur de Sinkiang, cuya población es mayoritariamente musulmana, se ha convertido en un foco de turbulencias, a las que Pekín ha respondido con un control severo de la población y su confinamiento en campos de internamiento, aldeas cerradas y trabajos forzados. Para la antigua colonia británica de Hong Kong, que es una «región administrativa especial», la promesa de los comunistas de facilitar el desarrollo de la economía capitalista durante cincuenta años, es decir, hasta 2047, no debería ser un problema, ya que esto es lo que también están intentando hacer en China continental. Pero la promesa de «un país, dos sistemas» incluía el «objetivo final» de convocar elecciones por sufragio universal, cuyo incumplimiento ha provocado recurrentes protestas masivas.

Como en tantos otros lugares, las tensiones y los conflictos nacionalistas pueden exacerbarse si hay un frenazo o una recesión económica. Como acertadamente predijo, contra la opinión dominante de la época, la historiadora Hélène Carrère d’Encausse para el también enorme y muy diverso Imperio soviético, el Imperio chino también puede estallar.

CONCLUSIÓN

¿Aún podemos llamarla «democracia»?

Si la democracia es el «gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo», como pretendía Abraham Lincoln, no hay democracia en el mundo actual y casi nunca ha habido tal cosa. Así lo anticipó Jean-Jacques Rousseau cuando afirmó abiertamente: «Nunca hubo y nunca habrá una democracia real en el sentido estricto de la palabra. Va contra el orden natural que muchos gobiernen y pocos sean gobernados.»

Aquí optamos por un sentido menos «estricto» de la palabra democracia. Como tal, comporta tres dimensiones que hemos analizado a lo largo del libro: participación, gobernanza y responsabilidad, las cuales se correlacionan aproximadamente con el gobierno por, de y para el pueblo, respectivamente.

El gobierno por el pueblo puede implicar la participación popular en la toma de decisiones directas o en la elección de representantes para tomar decisiones en su nombre.

El gobierno del pueblo se refiere a la gobernanza efectiva para resolver conflictos sociales y proveer bienes públicos, lo que también puede requerir la acción de organismos públicos independientes dirigidos por expertos profesionales.

Y el gobierno para el pueblo implica el control y la rendición de cuentas de los gobernantes y los altos funcionarios por su desempeño y sus resultados, incluidos procedimientos para su reemplazo por medios pacíficos.

Diferentes fórmulas democráticas pueden dar prioridad a la participación de los ciudadanos, la gobernanza efectiva o la responsabilidad de los gobernantes. Cualquier régimen institucional puede satisfacer algunos principios democráticos y, al mismo tiempo, sufrir algún déficit democrático.

Más concretamente, la democracia directa es fuerte en participación: difunde información relevante sobre asuntos públicos y promueve la cooperación de la gente. Pero es inadecuada o incluso contraproducente para tratar problemas complejos en comunidades grandes.

A su vez, la democracia representativa comporta elecciones frecuentes que dan cierta capacidad de decisión a los ciudadanos. Pero en muchos países adolece de una eficacia decreciente en el cumplimiento de las promesas electorales y de una responsabilidad limitada de los gobernantes por su gestión.

Por último, las instituciones internacionales y globales son cada vez más eficaces en la provisión de bienes públicos de acuerdo con mandatos explícitos de políticas y acción de las que se hacen responsables. Pero se ven deslucidas por una representación parcial e indirecta de los ciudadanos del mundo.

En la práctica, se utilizan una variedad de procedimientos democráticos alternativos en entornos dispares, como reuniones de comunidades urbanas, asociaciones de vecinos, ayuntamientos, juntas y delegados de escuelas y universidades, organizaciones profesionales, juntas corporativas, sindicatos de trabajadores, jurados, tribunales, o comités de premios literarios o académicos. Estos grupos u organizaciones usan diferentes reglas, dependiendo de la complejidad de los temas de que tratan y el posible conflicto de intereses o valores entre los participantes. Pero se puede estimar que todos ellos toman decisiones por medios democráticos.

Lo mismo puede aplicarse a los gobiernos de ciudades, condados, regiones, estados, federaciones, uniones continentales o el mundo global. En la experiencia basada en el estado, la democracia se ha asociado con un modelo de representación basado en elecciones, mientras que la formación de políticas se transfiere a los representantes electos, los organismos de expertos y la burocracia. En muchas discusiones sobre la viabilidad de la democracia a escala global, se ha dado por sentado implícitamente que también requeriría la competencia electoral de partidos políticos. Pero la democracia no está necesariamente vinculada a las fórmulas institucionales adoptadas por los estados soberanos.

La democracia puede concebirse como un principio ético de gobernanza basado en el consentimiento social que puede utilizarse como referencia evaluativa para diferentes instituciones, normas y procedimientos. En los primeros tiempos modernos, la respuesta al desafío de escalar la democracia del nivel de la ciudad al nivel del estado fue el diseño y la adopción de nuevas fórmulas institucionales que reemplazaron las asambleas populares al nivel local con elecciones de representantes al nivel nacional. Actualmente, un desafío similar para escalar la democracia al nivel global debe abordarse mediante una reasignación de poderes y nuevas reglas institucionales para los múltiples niveles de gobierno.

De la democracia directa al gobierno representativo

Estamos muy lejos de los escenarios de la democracia clásica basada en la ciudad, que subyacía a las nociones sostenidas por Rousseau, Lincoln y muchos otros teóricos y practicantes hasta los primeros tiempos modernos. En algunas ciudades antiguas y medievales famosas, como Atenas, Florencia o Ginebra, los ciudadanos, primero, votaban sobre las políticas y, después, seleccionaban a los delegados por sorteo para ejecutar sus decisiones. Los delegados no eran representantes del pueblo, sino solo mandatarios para ejecutar las instrucciones imperativas de la asamblea. Rendían cuentas de su tarea y podían ser sancionados por su desempeño.

Esta forma de gobierno siempre se consideró viable solo en comunidades pequeñas y homogéneas y no en unidades de mayor escala, como la mayoría de los primeros estados modernos. Aristóteles había definido la democracia como «el gobierno de muchos», pero la cuestión es que esos «muchos» no pueden ser demasiados. En áreas más grandes con sociedades complejas y problemas difíciles, la democracia directa y participativa tiende a degenerar en demagogia, como podemos ver en varios referéndums y una variedad de populismos en la actualidad. La fórmula viable requirió «el gobierno de pocos», típicamente representantes electos y funcionarios especializados.

La fórmula moderna de gobierno representativo implicaba sustituir la democracia como gobierno por las masas por la promesa del gobierno de los mejores, es decir, la «aristocracia» aristotélica clásica. En contraste con el principio básico de la democracia directa, en los gobiernos representativos basados en el estado, el pueblo, primero, elige representantes sin ningún mandato imperativo sobre políticas públicas y, después, los representantes elegidos toman decisiones en nombre del pueblo.

Esta diferencia crucial fue subrayada sin ambages por un miembro de la Cámara de los Comunes británica, Edmund Burke, a fines del siglo XVIII. Burke rechazó despectivamente que los votantes pudieran dar a sus representantes «instrucciones autorizadas o emitir mandatos, que cada miembro del Parlamento estaría obligado ciega e implícitamente a obedecer, votar y defender». Su mensaje se convertiría en el estándar que está consagrado en todas las constituciones democráticas estatales, en las que se descartan los mandatos imperativos de los votantes a los representantes electos.

James Mill, uno de los padres intelectuales de la democracia liberal moderna, que ya citamos al principio del libro, lanzó una advertencia temprana sobre la autonomía de los políticos elegidos: «Si se otorga el poder a un cuerpo de hombres, llamados representantes, ellos, como cualquier otro hombre, usarán su poder no en beneficio de la comunidad, sino en su propio beneficio, si pueden.»

De hecho, la transición de la democracia directa con selección de delegados mandatados a la democracia indirecta con elección de representantes que actuarían simplemente en nombre de los votantes fue ampliamente experimentada como una pérdida democrática. A principios del siglo XIX, los dos modelos se asociaron con «la libertad de los antiguos» y «la libertad de los modernos», respectivamente. La expresión fue acuñada por Benjamin Constant, un miembro de la Cámara de Diputados de Francia y un influyente constitucionalista en toda Europa. Constant señaló que los antiguos eran casi siempre soberanos en los asuntos públicos, pero esclavos en todas sus relaciones privadas, mientras que los modernos, privados de poder de decisión directa en los asuntos públicos, tenían como objetivo asegurarse el disfrute de la vida privada (que en su visión liberal romántica consistía básicamente en el comercio y el amor). Para Constant, la compensación podría haber sido beneficiosa tanto para los antiguos como para los modernos, ya que estimó que «cuando los antiguos sacrificaban la independencia individual para mantener sus derechos políticos, estaban sacrificando menos para obtener más; mientras que para nosotros [los modernos] eso habría implicado dar más para obtener menos».

Con esta aproximación, Constant señaló astutamente una condición fundamental para el consentimiento social de cualquier régimen político-institucional: los beneficios provistos deben compensar las pérdidas. Todo es una cuestión de percepción, por supuesto, ya que los beneficios y las pérdidas implican emociones subjetivas. Su advertencia también es válida para los estados actuales y cualquier forma posible de democracia global. Si las pérdidas se ubican en el ámbito de la participación política, como es el caso de los arreglos institucionales que cubren áreas cada vez más extensas y poblaciones más numerosas, se debe obtener una compensación en el ámbito de las oportunidades económicas y la libertad privada.

Benjamin Constant advirtió con vehemencia, sin embargo, contra un pacto fáustico por el cual los ciudadanos modernos venderían el alma de los asuntos públicos. En sus palabras:

El peligro para la libertad moderna es que nosotros, absortos en el disfrute de nuestra independencia privada y la búsqueda de nuestros intereses particulares, nos rindamos a gente que elimina con demasiada facilidad nuestro derecho a compartir el poder político. Los que ocupan cargos de autoridad nos alientan a hacer precisamente eso. ¡Están bien dispuestos a ahorrarnos todo tipo de problemas, excepto los problemas de obedecer y pagar!

Por lo tanto, bajo la democracia representativa, las personas que disfrutan de su libertad «también deben ejercer una vigilancia activa y permanente sobre sus representantes, y reservarse el derecho de destituirlos si traicionan su confianza y revocarles cualquier poder del que hayan abusado».

La promesa incumplida de la democracia de partidos

La rendición de cuentas de los representantes electos ha demostrado ser el criterio más difícil de aplicar. Elegir a los representantes apropiados tratando de estimar si harán el trabajo de manera adecuada es un problema para los votantes. Pero no es el único: también ocurre que los electos tienen una gran discreción en sus decisiones, monitorear sus acciones es costoso y hay pocos controles institucionales para limitar su capacidad de actuar de manera unilateral, ya que solo existe la posibilidad de negarles la reelección para un mandato adicional.

En la mayoría de los regímenes democráticos, hay en realidad mandatos imperativos para legisladores y ejecutivos procedentes de los partidos políticos, los cuales pueden emitir sus directivas unilaterales sin mucha deliberación popular. Ya a principios del siglo XX, el sociólogo alemán Robert Michels notó con acidez que era la organización de partido la que «engendra el dominio de los electos sobre los electores, de los representantes sobre los representados, de los delegados sobre los delegadores. Vemos en todas partes que el poder de los líderes electos sobre las masas electoras es casi ilimitado».

Algunos procesos más recientes pueden confirmar e incluso ampliar este diagnóstico. Hoy en día, muchos partidos políticos dependen en gran medida de subsidios estatales o de grandes donantes, así como de profesionales de marketing y estrategia y de los medios de comunicación, en lugar de depender de organizaciones y movimientos de masas que representen a amplios grupos sociales y sus intereses. Las elecciones se convierten en procedimientos para elegir a los mejores oradores o activistas, en lugar de a los mejores legisladores y ejecutivos, lo que suele ser una fuente de ilusiones, desengaños y frustración de los votantes. Muchos miembros de los parlamentos con cualidades profesionales alternativas poco probadas se han convertido en políticos profesionales con poco más que una especialización en asuntos generales y relaciones públicas. Los votantes pueden castigar en las urnas a los gobernantes por su mal desempeño en el pasado, pero difícilmente pueden anticipar hasta qué punto los candidatos incumplirán sus promesas.

Los partidos políticos que se presentan a elecciones y ocupan cargos gubernamentales no suelen ofrecer altos niveles de transparencia y evaluación de su actividad. En raras ocasiones un partido político desarrolla análisis comprensibles, respaldados por datos sistemáticos, de los mecanismos por los cuales cada política propuesta puede producir los resultados deseados. Los partidos políticos casi nunca proporcionan revisiones autocríticas de su desempeño legislativo y ejecutivo que conduzcan a correcciones y mejoras explícitas.

Con mayor frecuencia, si un partido en el gobierno pierde una elección porque no ha logrado manejar bien algunos asuntos colectivos importantes, simplemente se espera en la oposición, quizás cambiando a su líder, hasta su próximo turno. La «coherencia ideológica» de los políticos y activistas, o la autoestima de partido, básicamente implican falta de conocimiento empírico, ausencia de una revisión autocrítica de las decisiones por sus resultados reales, apego a prejuicios previos y búsqueda de confrontación en lugar de consenso político. Pocas veces se reconsidera la conveniencia de ciertos objetivos a la luz de las probables consecuencias de los medios elegidos.

Cuando la formación eficiente de políticas, junto con la calificación y la honestidad de los representantes, fracasan, la promesa «aristocrática» del gobierno de los mejores no se cumple. Con el monopolio de la representación y el gobierno por los partidos políticos, en muchos lugares el gobierno representativo ha degenerado en una nueva oligarquía, la forma perversa de la aristocracia, en términos clásicos. El único mecanismo para la rendición de cuentas es la siguiente elección, la cual tiene que lidiar al mismo tiempo con el desempeño pasado y con las nuevas promesas de futuro. El criterio de evaluación más esencial que queda es simplemente que, en contraste con las guerras civiles y las dictaduras, los gobernantes pueden ser destituidos por los gobernados sin derramamiento de sangre, en palabras clásicas de Karl Popper.

Un líder de la ciencia política moderna, Maurice Duverger, escribió un breve resumen:

Vivimos con una noción totalmente surrealista de la democracia forjada por juristas, siguiendo a los filósofos del siglo XVIII: «Gobierno del pueblo por el pueblo», «gobierno de la nación por sus representantes»; hermosas fórmulas, adecuadas para elevar el entusiasmo y facilitar el desarrollo de la oratoria. Hermosas fórmulas que no significan nada. Nunca se ha visto a un pueblo gobernarse a sí mismo, y nunca se verá. Todo gobierno es oligárquico ya que necesariamente implica el dominio de un pequeño número sobre la mayoría [...]. La fórmula «gobierno del pueblo por el pueblo» debe ser reemplazada por esta: «gobierno del pueblo por una élite originada por el pueblo».

De la democracia nacional a la democracia global

Como consecuencia de la gradual reasignación de poderes a los diferentes niveles de gobierno, la política nacional ha quedado sobrevalorada. La propaganda y las campañas permanentes, la obsesión de los medios con la política interior y la emisión de miles de noticias continuas sobre lo que hacen, dicen o tuitean los políticos y los partidos, son desproporcionadas en relación con su capacidad real de tomar decisiones importantes sobre muchos temas. Hay mucha menos información de los medios sobre las instituciones globales o, en Europa, sobre la Unión Europea de lo que correspondería a su importancia para la gestión de un número creciente de temas políticos con un alcance internacional. La terquedad de muchos gobernantes nacionales en reivindicar su «soberanía» y su resistencia a aceptar las restricciones, los incentivos y las oportunidades derivados de la globalización son en gran medida retóricas. En la práctica, ceden mucho; en realidad, la mayoría de ellos han cedido sus poderes a organizaciones internacionales de una manera impresionante. La información de los medios y la atención de los ciudadanos deberían adaptarse a ello.

En contraste con la antigua democracia directa basada en la ciudad y con la democracia representativa moderna basada en el estado, las instituciones globales en ascenso usan reglas específicas para tratar diferentes problemas sectoriales. Con ellas cumplen de manera desigual en las tres dimensiones de la democracia: se apoyan solo en una representación indirecta de los ciudadanos de los estados miembros que están organizados como regímenes democráticos, demuestran una creciente eficacia en el cumplimiento de los mandatos de políticas, y requieren una alta responsabilidad a sus principales dirigentes y empleados.

La representación de los ciudadanos en las instituciones internacionales y globales es indirecta, a través de los gobernantes de los estados miembros, mientras no exista un Parlamento universal. Ganarían más legitimidad con una mayor difusión de elecciones democráticas en todo el mundo. Como señalamos, los estados tradicionales han perdido gran parte de sus poderes soberanos y no pueden cumplir con su pretensión fundamental de ser autosuficientes en el suministro de algunos bienes colectivos básicos. Pero los mecanismos electorales democráticos que pueden usar se han convertido en indispensables también para legitimar la realización de algunas tareas públicas a nivel internacional y global. Esto no significa que, a largo plazo, la representación de los estados democráticos en las instituciones globales no pueda complementarse con formas innovadoras de representación más directa de los ciudadanos.

Hasta ahora, la dimensión democrática crucial de las instituciones internacionales y globales radica en su eficacia en la promoción de la paz, la libertad y la prosperidad, y en la provisión de bienes públicos globales. Estas instituciones han estado reemplazando en gran medida a los gobiernos estatales mediante la asunción de competencias en importantes temas. Cada una de las instituciones globales especializadas opera bajo mandatos imperativos de políticas que no se derivan de banalidades ensayadas o promesas electorales demagógicas, sino que cuentan con bases más sólidas de conocimiento y experiencia. La aceptación popular de su influencia creciente y su consiguiente legitimidad dependerán en última instancia de su desempeño.

La compensación identificada por Benjamin Constant hace unos doscientos años para la transferencia de unidades locales a gobiernos nacionales se reproduce en la transferencia actual de tareas y responsabilidades de los gobiernos nacionales a las instituciones internacionales y globales. Como observó Constant, el consentimiento social a cualquier régimen político-institucional depende de su eficacia en compensar las pérdidas con la provisión de nuevos beneficios. Las instituciones internacionales y globales deben compensar las pérdidas de participación de los ciudadanos en la selección de sus gobernantes con el suministro de mejores oportunidades económicas y libertades más seguras. Este fue el tipo de compensación que inicialmente intentó la democracia representativa moderna y que la democracia global también debería perseguir.

Sin embargo, la advertencia adicional de Constant no debería olvidarse. Dijo el francés que los ciudadanos modernos en una democracia representativa deberían «reservarse el derecho de destituir a los gobernantes si traicionan su confianza y de revocarles cualquier poder del que hayan abusado». Asimismo, los ciudadanos del mundo contemporáneo, con la ayuda de los medios y las redes globales, deberían ejercer también una vigilancia activa y permanente sobre los gobernantes de las instituciones globales.

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Las proporciones de miembros del Parlamento a favor de Permanecer o Salir son de Henry Mance, «Who Governs Britain?», Financial Times, 15 de marzo de 2019, basadas en datos de la Biblioteca de la Cámara de los Comunes.

Johnson fue seleccionado como líder conservador y primer ministro en una votación con 139.318 participantes de los 16.636.684 de votantes conservadores en la elección más reciente en 2017. Corbyn fue seleccionado y confirmado como líder laborista en dos primarias sucesivas con 422.664 y 506.438 participantes de los 9.347.304 de votantes laboristas en la elección más reciente en 2015.

«Operation Yellowhammer. HMG Reasonable Worst Case Planning Assumptions», 2 de agosto de 2019.

Vernon Bogdanor, Beyond Brexit: Towards a British Constitution. I. B. Tauris, 2019: 278.

5. Los Estados Desunidos de América

Los titulares citados son de The Atlantic el 26 de julio de 2016; The Washington Post el 9 de noviembre de 2016; The New York Times el 11 de agosto, 9 de noviembre, 14 de noviembre y 13 de diciembre de 2016; Anthony Scaramucci, Trump: The BlueCollar President. Center Street, 2018.

John Sides, Michael Tesler y Lynn Vavreck, Identity Crisis: The 2016 Presidential Campaign and the Battle for the Meaning of America. Princeton University Press, 2018.

Congressional Budget Office: www.cbo.gov

Pew Research Center: www.pewresearch.org

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FiveThirtyEight: https://fivethirtyeight.com

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Polarización de los partidos políticos

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Trump: de la ira al miedo

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6. India, Indonesia: pobres pero eficaces

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Pluralismo y descentralizacion

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Una tarea inacabada

Waheguru Pal Singh Sidhu, Pratap Bhanu Mehta y Bruce D. Jones (eds.), Shaping the Emerging World. India and the Multilateral Order. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2013.

Teresita C. Schaffer y Howard B. Schaffer. India at the Global High Table. The Quest for Regional Primary and Strategic Autonomy. Washington, DC: Brookings Institution Press, 2016.

Indonesia: la tercera mayor democracia

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EL FUTURO GLOBAL: ESPERANZA

7. La eficacia requiere múltiples gobiernos

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8. Los gobiernos locales progresan en un mundo abierto

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Nueva gobernanza local

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Asambleas de vecinos e iniciativas ciudadanas

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John G. Matsusaka, «Public Policy and the Initiative and Referendum: a Survey with Some New Evidence», Public Choice, 174, 2018: 107-143.

Nathan Gardels y Nicolas Berggruen, Removating Democracy: Governing in the Age of Globalization and Digital Capitalism. University of California Press, 2019.

Brian Wampler, Participatory Budgeting in Brazil. Penn State University Press, 2007.

Democracia electrónica

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Referéndums

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9. Las democracias nacionales necesitan cooperación multipartidista World Bank Governance Indicators, https://info.worldbank.org/governance/wgi/#home

Consenso multipartidista

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Torsten Persson y Guido Tabellini Persson, The Economic Effects of Constitutions. MIT Press, 2003.

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Competencia bipartidista de confrontación

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Agendas competitivas

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Crisis constitucional en el Reino Unido

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Polarización presidencial en Estados Unidos

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De la competencia al consenso

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10. Las uniones continentales prosperan: América, India, Europa

Fuentes de datos sobre etnias, religiones y lenguas:

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Amplia diversidad cultural

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División vertical de poderes

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Representaciones populares múltiples

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11. Las instituciones globales prefiguran un gobierno mundial

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Representación democrática indirecta y parcial

Josep M. Colomer, El gobierno mundial de los expertos. Anagrama, 2015.

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Sean Ingham, Rule by Multiple Majorities. A new theory of popular control. Cambridge University Press, 2019.

Eficacia creciente

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Alta responsabilidad de los expertos

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12. Habrá más democracias, pero pueden tardar un poco

Los datos para los cálculos son de Polity IV. Una lista y cronología de los regímenes y sus cambios en David Banerjea y Fernando B. de Mello, «To Democracy through Anocracy». Harvard Dataverse. Accesible en: http://dx.doi.org/10.7910/DVN/MPPYZR

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Jason Brownlee, «Portents of Pluralism: How Hybrid Regimes Affect Democratic Transitions», American Journal of Political Science, 53, 3, 2009: 515-532.

La política no es en blanco y negro

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Aperturas graduales desde un gobierno autoritario

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Democratización por pasos

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Soledad Loaeza, «Liberalización política e incertidumbre en México», en Las dimensiones políticas de la reestructuración económica, María Lorena Cook, Kevin J. Middlebrook y Juan Molinar Horcasitas (eds.), Cal y Arena, 1996: 173.

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El islam no debe asociarse con la dictadura

Amaney Jamal y Mark Tessler, «The Democracy Barometers: Attitudes in the Arab World», Journal of Democracy, 19, 2008: 97-110.

Larry Diamond, «Democracy’s Past and Future: Why Are There No Arab Democracies?», Journal of Democracy, 21, 1, 2010: 93-112.

Cuando China despierte

Hélène Carrère d’Encausse, L’Empire éclaté. Flammarion, 1978.

CONCLUSIÓN: ¿Aún podemos llamarla «democracia»? Abraham Lincoln, Discurso de Gettysburg, 1863.

Jean-Jacques Rousseau, El contrato social, 1762.

De la democracia directa al gobierno representativo

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Edmund Burke, «Speech to the Electors at Bristol at the Conclusion of the Poll», 1774, en Selected Works of Edmund Burke, Liberty Fund, 1999, vol. 4: 5-13.

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La promesa incumplida de la democracia de partidos

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1. Una encuesta reciente de la OCDE en veintiún países ricos confirma esta opinión. En promedio, las personas viven vidas más seguras, más saludables y más largas, y están mejor educadas que nunca. Sin embargo, «existe una clara insatisfacción con la política social existente» porque «no satisface las necesidades y expectativas del público». Tener bajos ingresos no parece conducir a la insatisfacción con los beneficios y servicios, pero sí lo hace el empeoramiento de la situación económica. «Los sentimientos de insatisfacción son particularmente fuertes entre las personas que creen que su situación económica se ha deteriorado.»

2. Esto explicaría una división 50:50 de todo el electorado entre los dos partidos; algunas desviaciones provienen de la abstención, que puede perjudicar a ambos partidos, y de los votos a terceros partidos. Cualquier rango hasta 45:55 puede ajustarse al modelo básico.

3. Las francesas Peugeot y Citroën, la alemana Opel y las italianas Fiat, Alfa Romeo y Maserati se convirtieron en una sola compañía, al igual que las alemanas Volkswagen y Porsche.

4. Siete de los diez países también son monarquías, lo que en democracia es una garantía contra el presidencialismo y la alta concentración del poder.

5. Las posiciones políticas de los gobiernos se han calculado a partir de las fuentes del Party Manifesto Project, donde los valores asignados a cada partido y cada gobierno partidista son el resultado de la recopilación, lectura y codificación de políticas programáticas del partido y del gobierno para al menos cincuenta y siete variables políticas, con varios indicadores principales basados en combinaciones de los mismos. La «ideología» del gobierno se construye como una media ponderada de las posiciones políticas de los partidos en el gobierno en espacios con veinte dimensiones para las políticas socioeconómicas (incluyendo las políticas macroeconómica, laboral y agraria), moral, religiosa, étnica, exterior, de régimen, posmaterialista y otras. Véanse las fuentes al final del libro.

Edición en formato digital: mayo de 2021

© imagen de cubierta, Josep M. Colomer

© Josep M. Colomer y Ashey L. Beale, 2021

© EDITORIAL ANAGRAMA, S.A., 2021
Pedró de la Creu, 58
08034 Barcelona

ISBN: 978-84-339-4276-0

Conversión a formato digital: Newcomlab, S.L.

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