Reconocimientos

Este libro fue escrito durante varias décadas de investigación y enseñanza de cursos de ciencia política en diversas instituciones, especialmente la Universidad Autónoma de Barcelona, la Universidad Pompeu Fabra y el Consejo Superior de Investigaciones Científicas en Barcelona, el Instituto de Estudios Políticos de París y la Universidad de Bristol, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales y el Centro de Investigación y Docencia Económicas en la Ciudad de México, la Universidad de Chicago, la Universidad de New York y la Universidad de Georgetown en Washington. El mayor agradecimiento es a los varios miles de estudiantes que han participado en mis clases, leído mis publicaciones y, más recientemente, la primera edición del libro, sin los cuales esta obra no existiría. Entre las personas que apoyaron inicialmente mi docencia en las instituciones mencionadas quiero recordar a Francesc de Carreras, Josep M. Vallès, Joan Botella, Ramon Marimon, Andreu Mas-Colell, Xavier Calsamiglia, Salvador Giner, Jean Léca, Ligia Tavera, Benito Nacif, Blanca Heredia, David Laitin, Steven Brams, Russell Hardin, Eusebio Mujal-León, Samuel H. Barnes, Jeff Anderson, George Shambaugh, Michael Bailey, así como a mis ayudantes recientes, Ashley Beale, Jorge Bravo, Caity Brown, Luis Escattel, Jennifer Gandhi, Javier García-Arenas, James Maurer, Joan Ricart-Huguet. Acerca de la edición del libro debo mencionar a la editora de la versión original en inglés en Oxford University Press, Jennifer Carpenter, una quincena de evaluadores anónimos y algunos colegas que han usado el libro en sus clases y me han hecho comentarios y sugerencias de gran valor, incluidos Laia Balcells, Abdalla Battah, Keith Dowding, Humberto Llavador, Helen Margetts, Benjamin Reilly, Marta Reynal-Querol, James A. Robinson, Olga Shvetsova, Rein Taagepera y los editores de Ariel, Jaume Claret, Clara Pastor y Francisco Martínez.

Introducción

Este libro trata de política, una actividad que ha sido considerada una profesión noble, una ciencia triste o un arte clásico, según distintas perspectivas. En este libro se aborda el estudio de la política desde dos puntos de partida. En primer lugar, entendemos que la política es una actividad humana fundamental que persigue el interés común de los miembros de una comunidad o, en términos más clásicos, el «bien público». En segundo lugar, la política, como cualquier otra actividad humana, puede ser objeto de un conocimiento sistemático y fidedigno, según las normas de lo que en general llamamos «ciencia». Si no le preocupan en particular estas dos afirmaciones, puede saltarse los siguientes párrafos y pasar directamente al primer capítulo. En caso contrario, tal vez quiera dedicar unos minutos a leer las razones que me han llevado a adoptar este punto de vista.

¿QUÉ ES LA POLÍTICA?

Cuando el filósofo griego Aristóteles afirmó que «el hombre es un animal político», no quiso decir que al hacer política los seres humanos deberían comportarse como animales, guiados sólo por el instinto de lucha y dominio. Más bien al contrario: entendía que la política es una de las actividades esenciales que distingue al ser humano de otros animales (junto con el arte, la religión y la ciencia). Sólo los seres humanos son capaces de cooperar por sus intereses comunes y de acatar reglas colectivas. Ciertamente, otras especies animales luchan por repartirse los recursos y pueden tener relaciones en las que unos pocos individuos dominan a los demás. Algunos llaman a esto política, aunque a lo sumo lo sería en el sentido más burdo del término. Más importante para comprender el significado y la importancia de la política es el hecho de que ningún animal excepto el humano es capaz de formar coaliciones y organizaciones estables, crear consejos y asambleas, deliberar y votar, tomar decisiones vinculantes sobre asuntos colectivos y vivir en grandes comunidades bajo normas compartidas.

No deberíamos confundir las metas colectivas de la política con las motivaciones privadas de los individuos implicados en esta actividad. Aunque algunos miembros de grupos de interés, activistas de partidos políticos y políticos profesionales con cargos públicos se muevan por la ambición de satisfacer sus deseos privados, incluidos la dominación y el disfrute del poder, la meta colectiva de su actividad es la provisión de bienes públicos. Pensemos por un momento en el mismo problema, pero en otra actividad fundamental del ser humano: el arte. Si bien los artistas pueden estar motivados por la búsqueda de la admiración y el aplauso, el objeto de la actividad artística no es la lucha por el aplauso sino, obviamente, la creación de obras de arte que puedan gustar al público, ya sean comedias o poemas, cuadros o edificios, canciones o películas. Análogamente, el objeto de la política, independientemente de las motivaciones privadas de sus actores, es la provisión de libertad, seguridad, justicia, medios de transporte, educación, asistencia sanitaria, entornos agradables y otros bienes similares a los miembros de la comunidad.

Dicho con mayor precisión, el objetivo de la política es la provisión de «bienes públicos», como los que acabamos de mencionar, por medio de la acción colectiva. Como se analizará en este libro, los bienes públicos son los que no pueden ser divididos en piezas o porciones separadas que puedan ser usadas por individuos diferentes, por lo que no pueden ser provistos sólo por el mercado u otros mecanismos privados. Puede considerarse que la provisión de bienes públicos, la cual requiere instituciones públicas, traza una línea divisoria entre los dominios de las actividades pública y privada y define el espacio propio de la política. Algunos bienes públicos pueden producir beneficios casi universales, como puede ser el caso, por ejemplo, de ciertos recursos naturales, el calendario y la red mundial, los cuales pueden ser provistos mediante la cooperación humana con poca estructura institucional. Pero muchos bienes públicos, como las obras públicas, las escuelas, la seguridad social y otros servicios, así como las políticas de impuestos para financiar estos bienes, implican redistribución de recursos entre diferentes miembros de la comunidad, por lo que comportan conflicto y competencia.

Todos los temas presentados en este libro pueden ser entendidos desde esta perspectiva fundamental. En las páginas siguientes analizaremos diferentes interacciones de cooperación y conflicto entre individuos y grupos, la competencia electoral entre partidos políticos y candidatos y la formación de coaliciones multipartidarias, así como diferentes formas de comunidad y de régimen políticos, incluidas la dictadura y la democracia, y las diversas fórmulas institucionales que se usan para la formación de gobiernos y la toma de decisiones colectivas. Todos estos comportamientos, organizaciones e instituciones pueden ser concebidos como mecanismos para la elección y provisión de bienes públicos.

¿POR QUÉ CIENCIA?

La política no es sólo una actividad práctica basada en la acumulación de experiencia directa. El proyecto de una ciencia o un conocimiento metódico de la política es tan antiguo como la política misma. Muchos iniciadores de las ciencias sociales modernas se refirieron al modelo de las ciencias de la naturaleza, a menudo con el objetivo de construir alguna variante de «física social». En la actualidad casi nadie cree que existan «leyes naturales» en la sociedad. Pero las interacciones humanas producen regularidades susceptibles de ser analizadas, como en las otras ciencias, mediante modelos y fórmulas estilizados.

Varias disciplinas han sido tomadas como referencia para ese empeño con respecto al estudio de la política. El dominio del derecho en los estudios políticos hasta principios del siglo veinte promovió la recolección de datos sobre los regímenes y las estructuras políticas en diferentes regiones y países del mundo, la cual proveyó un notable número de observaciones y comparaciones. No obstante, los análisis empíricos se confundieron con frecuencia con juicios normativos de valor. En un segundo período, a partir de mediados del siglo veinte, los estudios políticos se desarrollaron bajo la guía de métodos empíricos e inductivos importados de la sociología y la psicología. Esto promovió la adopción de técnicas cuantitativas y análisis estadísticos de las características sociales y el comportamiento político de la gente. En las décadas más recientes, una nueva influencia de la economía ha producido un florecimiento de modelos formales, refinamientos matemáticos y razonamiento deductivo en el estudio de la política. Todas estas contribuciones son en cierto modo acumulativas. El método científico requiere, sin duda, tanto observaciones empíricas y mediciones cuantitativas como modelos lógicos con hipótesis interesantes. Tanto el razonamiento inductivo como el deductivo son necesarios para desarrollar un análisis científico. Una investigación suele moverse desde la compilación de observaciones al esbozo de una hipótesis, desde éste a la recolección de un mayor número de observaciones relevantes e identificadas con precisión, de ahí a la revisión o el refinamiento de la hipótesis inicial, y así sucesivamente.

El progreso en el conocimiento de la política y la sociedad implica la acumulación de un conjunto de proposiciones acerca del comportamiento de las personas, sus consecuencias y las relaciones entre las instituciones que deberían tener validez general. Un modelo científico postula que existe una relación entre unas pocas variables claramente definidas y mensurables, como, por ejemplo, los bienes públicos, el gasto público, los grupos organizados, los partidos políticos, las reglas y los resultados electorales, los temas de la agenda pública, la duración de los gobiernos, el desarrollo, la dictadura, la democracia, la guerra o la paz, la estabilidad del régimen y la producción de políticas públicas. No olvide que las hipótesis deben estar formuladas con claridad, ser lógicamente coherentes y estar apoyadas por contrastaciones y observaciones empíricas. Lea el recuadro contiguo dedicado a «El método científico en política» para una mayor clarificación acerca de las condiciones de validez de los modelos científicos y su capacidad para predecir observaciones futuras.

A menudo se pide a los politólogos que expliquen las causas de los acontecimientos políticos y que ofrezcan su consejo para la toma de decisiones con respecto a políticas públicas o instituciones. Aunque estas dos tareas están fuertemente relacionadas, de hecho corresponden a dos profesiones diferentes: politólogo y político. Suponga, por ejemplo, que dos personas dicen lo siguiente:

GABRIEL: Un alto número de partidos políticos reduce el grado de polarización política.

MARTA: Debería haber sólo dos partidos en el sistema para que hubiera gobiernos estables.

Observe que Gabriel habla como un científico: dice como él ve las cosas. Marta, en cambio, habla como una política: dice cómo a ella le gustaría que fueran las cosas. Deberíamos distinguir estos dos tipos de enunciados. Una proposición científica implica una aserción sobre cómo son las cosas. Un juicio normativo juzga cómo las cosas tendrían que ser.

La diferencia entre los dos tipos de enunciados es que, en principio, podemos validar o refutar las proposiciones científicas mediante el examen de la evidencia. Podemos recoger datos sobre el número de partidos políticos en diferentes países, medir los sistemas de partidos tomando en cuenta el tamaño relativo de los partidos, estimar la distancia política o ideológica entre partidos mediante el escrutinio de sus comportamientos legislativos y gubernamentales, y establecer las relaciones apropiadas entre estos diferentes conjuntos de datos. En cambio, un juicio normativo requiere valores. Decidir si tener muchos o pocos partidos es bueno o malo comporta una elección a favor de la representación fiel, la estabilidad gubernamental, el consenso en políticas públicas o las oportunidades favorables para el cambio de políticas. Los enunciados científicos y normativos deberían estar relacionados, desde luego mucho más de lo que tiende a sospechar la gente ignorante y con opiniones fuertes. En la medida en que sepamos cómo son las cosas, podremos formular nuestro juicio sobre bases sólidas. La tesis de Gabriel de que un alto número de partidos reduce el grado de distancia y de polarización entre los partidos (porque cuando hay muchos partidos, éstos tienden a colocarse en posiciones relativamente «próximas» entre sí), si es cierta, puede inducir a Marta a cambiar su opinión favorable a tener sólo dos partidos aceptados en el sistema. Sin embargo, un juicio normativo no se basa sólo en el análisis científico. Al contrario, requiere tanto un análisis científico como una elección de valores, de modo que incluso si dos personas están de acuerdo en cómo son las cosas, pueden mantener opiniones diferentes sobre cómo deberían ser.

Así pues, los politólogos pueden estar de acuerdo en ver las cosas como son. De hecho, la ciencia política ha desarrollado un notable progreso en la comprensión de la política en los tiempos modernos, como veremos en este libro. Al mismo tiempo, los politólogos pueden diferir en su consejo, bien como consecuencia de diferencias no resueltas en el análisis científico, bien por una diferencia de valores difícil de superar.

La política práctica necesita ciencia, así como, por seguir con la analogía, incluso la práctica del arte requiere un conocimiento sistemático. Artes como pintar cuadros, componer música o realizar películas en parte se basan de manera innegable en habilidades y predisposiciones innatas, pero también en la formación y la práctica. Desde luego, los artistas se benefician de estudios metódicos, así como de la comprensión adquirida por los profesionales que les precedieron. Al igual que sucede en cualquier otro campo, las escuelas de arte no siempre logran producir buenos artistas, pero son decisivas para desarrollar las capacidades humanas apropiadas.

Del mismo modo, los cursos, las facultades y los textos de ciencia política deben proporcionar no sólo conocimiento y comprensión de los fenómenos políticos, sino también los mejores fundamentos para ejercicios aplicados. Así como la física es el mejor fundamento de la geología y la ingeniería, y la economía ha sido un sólido fundamento para la expansión de los programas de estudio de administración y dirección de empresas, un sólido conocimiento de la ciencia política debería ser la firme base para la práctica de la organización y el liderazgo, las campañas electorales, la toma de decisiones en el ámbito de las políticas públicas, la administración pública, los asuntos exteriores y otras actividades con una amplia proyección profesional.

EL LIBRO

Este libro ha sido concebido para llenar un vacío persistente entre los avances en la investigación y la enseñanza habitual en esta disciplina. Hemos avanzado mucho durante las últimas décadas, tanto en la investigación como en las publicaciones académicas, pero la docencia no siempre se halla a su altura. Como escribió uno de los evaluadores anónimos del manuscrito original de este libro, muchos profesores tienen que «asignar un manual que tiene muy poco que ver con lo que dicen en clase».

Los materiales que se presentan en este libro son sólo una selección de las muchas cosas que realmente sabemos. Mi selección se ha basado en la experiencia acumulada al enseñar este tipo de curso a estudiantes con formaciones variadas en cuatro países diferentes a ambos lados del Atlántico Norte durante más de treinta años. Al escoger lo que debía incluir y lo que no, he procurado aplicar criterios de simplicidad, utilidad práctica y relevancia histórica. Algunas de las cosas que he incluido puede que requieran mayores pruebas de su validez, pero he apostado por ellas debido a su relevancia y su consistencia con otros postulados bien establecidos. Tras esta Introducción encontrará un conjunto de «30 proposiciones en ciencia política», las cuales constituyen un sumario de los resultados presentados en el resto del libro. Están formuladas de un modo informal, aunque podrían convertirse en «teoremas» más formales y mejor demostrados. Ciertamente, podrían y deberían enseñarse muchos más conocimientos firmes y sólidos en otros cursos y en otros libros de texto. Tras escribir este libro tengo la fundada impresión de que en realidad sabemos muchas cosas. Muchas más de lo que se suele reconocer tanto dentro como fuera de la disciplina académica de la política.

El libro está estructurado en dos partes. En la primera se estudia la micropolítica, es decir, los comportamientos de individuos y grupos. En la segunda, se estudia la macropolítica, es decir, las estructuras y las instituciones. Esta división es convencional en ciencia política, así como en otras disciplinas de las ciencias sociales. Con respecto a la primera edición, se han añadido actualizaciones y nuevos materiales en la mayoría de los capítulos, especialmente sobre la teoría de juegos (cap. 4), la dictadura (cap. 13), la democracia (cap. 14), el desarrollo (cap. 15), los gobiernos de partido (cap. 19) y la gobernanza global (cap. 20), a la vez que se han descartado algunos gráficos y ejemplos y se han reordenado y reagrupado los capítulos en las dos partes del libro.

El libro puede usarse para un curso anual o dos cursos semestrales o trimestrales de ciencia política. Puede ser también útil para cursos generales de política en programas y estudios de filosofía política, derecho constitucional, economía política y estudios comparativos y de área. El grueso del libro es un texto con algunos párrafos destacados para ser retenidos en su mente o en sus apuntes y unas pocas fórmulas sencillas. Algunas ampliaciones y detalles técnicos se presentan en «Recuadros» separados que pueden ser usados discrecionalmente por el profesor según el nivel del curso. Hay también una serie de «Casos» o ejemplos dispares, pero intencionadamente relevantes, de países y lugares de diversas partes del mundo en períodos remotos y próximos. Una sección dedicada a las «Fuentes» reproduce fragmentos esclarecedores de textos seminales tanto de autores clásicos como de académicos modernos. Cada capítulo finaliza con una «Conclusión» en la que se resumen los resultados a los que se ha llegado y se reformulan las «Proposiciones» antes mencionadas. Luego sigue un «Resumen» y una lista de «Conceptos básicos» que merecen ser estudiados y releídos. Algunas «Preguntas de repaso» y «Problemas y Aplicaciones» pueden ayudar a seguir el curso (las soluciones se hallan a disposición de los docentes que las soliciten al autor). Finalmente, cada capítulo incluye una lista de «Lecturas» o referencias bibliográficas para apoyar los enunciados presentados, así como una atractiva oportunidad para estimular su curiosidad. Todos los «Conceptos básicos» se presentan también agrupados al final del libro por orden alfabético para ulteriores consultas.

RECUADRO

EL MÉTODO CIENTÍFICO EN POLÍTICA

Éste es un libro introductorio sin sofisticación matemática, pero está inspirado en una cierta noción de lo que es y debería ser un conocimiento científico de la política. La idea básica es que la realidad política, compleja y a veces aparentemente caótica, se puede captar y reproducir mediante «modelos» estilizados.

Cada modelo postula que existe una relación entre un pequeño número de variables. Señalemos que las variables en un modelo tienen que estar bien definidas con conceptos adecuados, como, por ejemplo, bien público, grupo de presión, líder, partido, activista, espacio político, ideología, estabilidad, democracia, guerra, regla de decisión, producción legislativa y otras que se presentan a lo largo de este libro. Las variables seleccionadas deberían ser susceptibles de una observación precisa y, a ser posible, de una medición cuantitativa. Muchas variables políticas se pueden medir, por ejemplo, con el número de individuos, el área, el número de gobiernos, el dinero, el tiempo, los votos, los escaños, el número de partidos, las «posiciones» políticas o la «distancia» ideológica, entre otras dimensiones. En las páginas de este libro encontrará una docena de índices para hacer mediciones cuantitativas de las variables políticas.

Para el investigador, la identificación de un problema interesante y relevante para el estudio puede ser el resultado de una participación directa en la cuestión a analizar, de un estudio a fondo de un caso notable o de un programa de investigación más amplio. La formulación de hipótesis sobre las relaciones entre variables y las decisiones de la gente suele requerir una intuición experimentada y educada o un cierto esfuerzo de imaginación intelectual. El criterio de parsimonia exige la mejor relación posible entre el número de variables consideradas y el de observaciones a explicar. Si, por ejemplo, contamos con un buen modelo para explicar la efectividad de un grupo de presión para satisfacer sus demandas como una función de la variable denominada «tamaño del grupo» (claramente mensurable) y esto es congruente con muchas observaciones empíricas, puede que sea «mejor», es decir, más eficiente y parsimonioso, que tratar de dar cuenta de cada una de las incidencias por medio de una serie de numerosos acontecimientos previos, factores y episodios casuales.

Se suele advertir que, en política, como en otras ciencias sociales, los modelos sólo son válidos en determinadas circunstancias.

Pero déjeme argumentar que muchas partes de nuestra comprensión de la política tienen tanta solidez y relevancia como el conocimiento acumulado en otras disciplinas bien consolidadas. Baste con mencionar uno de los modelos más sencillos y más divulgados de la economía. Cualquier libro de texto elemental nos dirá que en un mercado competitivo de bienes privados —pensemos, por ejemplo, en manzanas o en casas— hay un precio de equilibrio cuando las cantidades demandadas y ofrecidas son iguales. Esto se deriva ante todo de la observación generalizada de que las personas tienden a comprar menos, o como mínimo no más, de un bien cuando su precio sube, a lo cual se llama «ley de la demanda». Posiblemente habrá oído hablar de ella. Hoy forma parte del conocimiento corriente, aunque llevó varios siglos de pensamiento formularla con precisión y perspicacia. Por mencionar un campo completamente diferente, estoy seguro de que recordará un modelo fundamental de la más preciada de las ciencias, la física: «la ley de la gravedad», que explica por qué los cuerpos caen hacia abajo.

Modelos como éstos forman las bases de las ciencias «normales» modernas, pero todo el mundo sabe que son crudas simplificaciones de la realidad que se ajustan a observaciones empíricas sólo bajo circunstancias concretas, muy bien definidas, pero relativamente poco frecuentes. En las observaciones diarias, no emergen precios de equilibrio porque determinados bienes (como la vivienda, antes mencionada, como un caso particularmente fuerte) no son tan móviles o las personas no tienen una información tan buena sobre las oportunidades que ofrece el mercado como supone el modelo. Asimismo, los cuerpos caen del modo predicho sólo en un «vacío perfecto», pero para medir y predecir cada episodio concreto, es preciso estimar el viento, la resistencia del aire o la «fricción» y otras condiciones. Sin embargo, los consumidores individuales, las familias, las empresas, los comerciantes y los gobiernos se extraviarían si no supieran lo esencial de la teoría de los precios, al igual que sucedería con los ingenieros, los albañiles, los fontaneros, los pilotos de líneas aéreas y, en general, con todos nosotros si tratáramos de prescindir de la ley de la gravedad.

Como en cualquier otra ciencia, los modelos en política no predicen el futuro en un sentido incondicional. Sólo afirman que, si se cumplen ciertas condiciones, entonces es probable que se den ciertos resultados. Para predicciones concretas, los modelos tienen que estar sujetos a limitaciones territoriales y temporales y a otros condicionamientos del comportamiento humano. Es más, las personas pueden cambiar a propósito ciertas «variables». En realidad, cuantos más conocimientos de ciencia política tenga una persona, más puede ser capaz de manipular ciertos escenarios con la intención de alcanzar resultados deseables. Pero con los incentivos apropiados, las decisiones de los actores para alterar las situaciones políticas pueden tener un efecto en las relaciones estructurales y, por tanto, son indispensables para dar cuenta de los resultados colectivos esperados. Todo esto no niega, sin embargo, el carácter científico de este tipo de modelos. Más bien al contrario, la conducta intencional sólidamente fundada puede ser la principal confirmación de su validez porque implica una conciencia de sus repercusiones y consecuencias potenciales.

Todos los modelos deberían ser susceptibles de ser sometidos a contrastaciones empíricas. Un modelo puede ser validado o invalidado por diferentes medios, incluidos los siguientes procedimientos que podrá estudiar en cursos más avanzados:

• La narrativa analítica y los experimentos de laboratorio para analizar un caso e identificar los mecanismos explicativos.

• El método comparativo para pequeños números de observaciones bien seleccionadas.

• El análisis de regresión y otras técnicas estadísticas para grandes números de observaciones.

Las contrastaciones empíricas pueden llevar a validar, reformular o descartar hipótesis sobre las relaciones entre las variables y las decisiones de las personas. Esto permite la acumulación de conocimiento, que es un sinónimo de progreso científico.

Algunas cosas que sabemos:

30 proposiciones en ciencia política

Se recogen aquí de un modo informal treinta proposiciones y resultados que se presentan a lo largo del libro y se resumen en la «Conclusión» de cada capítulo. En una primera lectura de esta sección podrá darse cuenta de la amplitud de los conocimientos acumulados, aunque ésta es sólo una selección parcial de las muchas cosas que sabemos de política. Debería volver a esta sección tras estudiar este curso, a modo de revisión de los resultados sustantivos que habrá tenido ocasión de aprender.

MICROPOLÍTICA. COMPORTAMIENTOS

Bien público

A diferencia de los bienes privados, los bienes públicos son indivisibles y no pueden ser provistos satisfactoriamente por el mercado u otras iniciativas privadas. La provisión de bienes públicos requiere cooperación o coerción, ya sea por medio de la acción colectiva o de un gobierno efectivo.

Tamaño del gobierno

La demanda de bienes públicos y los niveles relativos de gasto público del gobierno han tendido a aumentar con la prosperidad económica, la estabilidad institucional y la democracia.

Acción colectiva

Los miembros de comunidades o grupos de interés pequeños, concentrados y homogéneos tienen más incentivos para cooperar y participar en acciones colectivas que los miembros de grupos grandes, dispersos y heterogéneos. Los grupos pequeños tienden a conseguir mayor acceso a recursos en la arena pública, a costa de los grupos grandes.

Voz versus salida

La acción colectiva por la promoción de intereses colectivos o «voz» se debilita y puede fracasar si la acción rival de «salida» en busca de un proveedor alternativo es menos costosa y conlleva una mayor probabilidad de dar acceso a bienes públicos.

Dilema del prisionero

El «Dilema del prisionero», que es el modelo más famoso de la teoría de juegos, puede tomarse como una representación de la estructura básica de los problemas de la acción colectiva para la provisión de ciertos bienes públicos. En este juego cada actor tiene incentivos para no cooperar, lo cual puede producir un resultado ineficiente en el que todos los participantes están peor que si cooperan.

Cooperación sostenida

En interacciones del tipo Dilema del prisionero, puede emerger una cooperación sostenida si los actores aplican la estrategia de empezar cooperando y pagar a los demás con la misma moneda —también llamada «toma y daca»—. La cooperación mutua es más probable cuanto mayor es la incertidumbre acerca de la duración de la relación colectiva y mayor el número de interacciones.

Cooperación unilateral

En contraste con los problemas de cooperación en juegos del tipo Dilema del prisionero, la provisión y reproducción de bienes «continuos», como los relacionados con problemas medioambientales que tienen un umbral de catástrofe o con resultados cooperativos altamente gratificantes, pueden ser provistos parcialmente mediante la cooperación unilateral.

Liderazgo

La acción colectiva de las comunidades y los grupos de interés puede desarrollarse gracias al liderazgo. Los líderes distribuyen los costes de la acción entre los miembros del grupo para proveer bienes públicos, mientras que, en contrapartida, los seguidores pueden dar a los líderes votos o apoyo y permitirles que disfruten de los beneficios del poder, la fama, los ingresos y una carrera política.

Oligarquía de partido

Los partidos políticos son organizaciones que exponen propuestas de políticas públicas, seleccionan personal político y compiten por el poder. Una organización política tiende a convertirse en una «oligarquía», es decir, tiende a estar dominada por líderes o políticos profesionales que persiguen votos y cargos.

Activistas extremos

Los activistas políticos voluntarios o militantes promueven posiciones políticas o ideológicas más «extremas» que los líderes del partido e incluso que los votantes.

Votante mediano

En elecciones en las que sólo compiten dos partidos, éstos pueden tener incentivos para aproximarse mutuamente en sus posiciones políticas o ideológicas. Una vez convergen en torno a la preferencia del votante mediano, ninguno de los dos partidos tiene incentivos electorales para alejarse del otro.

Ventaja del gobierno

La competencia electoral es asimétrica entre el gobierno y la oposición. El partido en el gobierno puede obtener ventaja en la competencia electoral mediante la introducción de temas selectos en la agenda pública, así como mediante el suministro o el escamoteo de información sobre su desempeño en el gobierno para conseguir credibilidad.

Propiedad de temas

Un tema deja de ser controvertido cuando los partidos convergen en sus posiciones y se forma un nuevo consenso en torno a una política pública. Pero un partido puede tener ventaja y «poseer» un tema si su desempeño gubernamental en el pasado le ha dado crédito para la toma de decisiones. En las campañas electorales, los partidos y candidatos rivales tienden a dar énfasis a diferentes temas políticos, según la diferente «propiedad» que tengan sobre los temas y su ventaja relativa.

Coaliciones mínimas

Los sistemas multipartidistas tienden a producir coaliciones poselectorales, las cuales suelen tener el tamaño mínimo suficiente para gobernar y estar formadas por socios situados en posiciones contiguas en el espacio político-ideológico, incluido el partido del votante mediano.

Duración de los gobiernos

Los gabinetes mayoritarios con un solo partido tienden a durar más que los gabinetes de coalición multipartidista o los de minoría.

MACROPOLÍTICA. INSTITUCIONES

Lo pequeño es democrático

Las comunidades pequeñas, que tienden a ser relativamente armónicas en términos económicos y étnicos, tienen ventajas comparativas para gozar de formas de gobierno suaves y democráticas. En tiempos recientes han proliferado los pequeños países independientes, con lo que el tamaño medio de los países ha disminuido.

Soberanía estatal

Los estados modernos, empezando por las monarquías absolutistas, se han atribuido la soberanía, es decir, el monopolio interno del poder dentro de unas fronteras bien definidas. Durante varios siglos, el principio de no injerencia en los asuntos de los otros estados fue sustituido por guerras inter-estatales cada vez más frecuentes y letales.

Gobernanza multinivel

Son necesarios múltiples niveles de gobierno, incluidos los niveles local, estatal y global, para una provisión eficiente de bienes públicos a diversas escalas territoriales.

Una federación necesita muchas unidades

El autogobierno local democrático y la provisión de bienes públicos a gran escala pueden ser compatibles por medio del federalismo. Las federaciones con muchas unidades, en las que ninguna unidad es suficientemente grande para dominar, tienden a sobrevivir y durar. En cambio, las federaciones con sólo dos unidades tienden a fracasar, ya que suscitan bien la absorción de la unidad pequeña por la grande, bien la secesión de la unidad pequeña y habitualmente dominada.

Las dictaduras fracasan y caen

Las dictaduras tienen gobernantes auto-designados que detentan el poder por medio de la coerción y la violencia. Pueden sobrevivir sobre la base de la represión y de su desempeño sustantivo, ya sea económico o de otro tipo. Pero también tienden a caer como consecuencia de fracasos, como una derrota militar, una crisis económica o la muerte del dictador.

El desarrollo favorece la democracia

El desarrollo económico favorece la viabilidad de los regímenes democráticos porque tiende a reducir la polarización económica y social y la intensidad de los conflictos redistributivos.

La democracia favorece el desarrollo

La democracia se basa en la libertad y en elecciones periódicas de los gobernantes. Puede favorecer el desarrollo económico porque está fuertemente asociada a la vigencia del derecho y es más competente en la provisión de bienes públicos. Cuanto más dura un régimen democrático, menos probable es que una dictadura pueda reemplazarlo.

Paz democrática

Los estados democráticos tienden menos a combatirse entre ellos y a iniciar guerras que las dictaduras.

Bipartidismo con mayoría

Las elecciones de presidente y de otros cargos unipersonales por la regla de la pluralidad o mayoría relativa están asociadas al dominio de un solo partido o a dos partidos en competencia.

A más escaños, más partidos

En las elecciones de asambleas y parlamentos, un tamaño grande de la asamblea y un alto número de escaños en cada distrito están asociados a un alto número de partidos políticos.

Regla de Micro-mega

Cuando se eligen reglas electorales, los partidos grandes prefieren asambleas pequeñas y distritos pequeños con la regla de la mayoría relativa, mientras que los partidos pequeños prefieren asambleas grandes y distritos grandes con representación proporcional.

Concentración de poder

Un gobierno de un solo partido promueve una alta concentración de poder. En cambio, la representación proporcional, las elecciones separadas para diferentes cargos y la división de poderes tienden a producir un gobierno dividido.

Más partidos, más estabilidad

Cuantos más partidos participan en un gobierno parlamentario o pueden apoyar o bloquear un gabinete presidencial, menos cambio o inestabilidad de políticas públicas cabe esperar.

La heterogeneidad crea complejidad

Cuanto mayor es la homogeneidad de intereses en un bien público, más simple puede ser la institución que la provea; cuando más conflictiva es la provisión, especialmente a una escala amplia o global, más complejas son las fórmulas institucionales necesarias.

Trilema mundial

Existe una tensión entre la soberanía estatal, la democracia y la globalización, la cual requiere nuevas fórmulas políticas e institucionales.

I.

MICROPOLÍTICA.

COMPORTAMIENTOS

1

Bien público

El objeto de la política es la provisión de bienes públicos. A lo largo de los siglos, han sido muchos los pensadores —teólogos, filósofos, revolucionarios o académicos— que han tratado de identificar el fin de vivir en comunidad como «el bien público» o «el bien común». En el enfoque que proponemos en este libro, el objeto de la política se concibe como un conjunto de «bienes públicos» que los miembros de la comunidad proveen y usan.

Empezaremos este capítulo con la definición y el estudio de qué es un bien público. En cierto sentido, se trata de algo que los miembros de la comunidad quieren, pero no pueden conseguir sólo por sus propios medios individuales, como, por ejemplo, la seguridad, la justicia, las carreteras, las escuelas, el aire limpio. La provisión de bienes públicos requiere un esfuerzo coordinado, ya sea por medios voluntarios o coercitivos. Mediante el concepto de bien colectivo o público en contraposición a bien individual o privado, podemos trazar una línea divisoria racional entre el ámbito de la actividad política y el de los asuntos privados. El objetivo más fundamental de la política es hacer factible la provisión de bienes públicos para la mejora y el bienestar de los miembros de la comunidad.

EN ESTE CAPÍTULO

Aprenderemos a distinguir entre bienes públicos y bienes privados.

Analizaremos por qué resulta tan difícil hacer que la gente contribuya de manera voluntaria a la provisión de bienes públicos.

Descubriremos qué es la «tragedia de los comunes».

Reflexionaremos sobre las similitudes y las diferencias entre salvar la atmósfera y los océanos, progresar en la investigación, tener una moneda común y construir carreteras y aeropuertos.

Consideraremos por qué el gasto público se expande con el tiempo.

Empezaremos a pensar la política como un conjunto de normas y decisiones para la provisión de bienes públicos.

BIENES PÚBLICOS

Todo individuo que vive en una comunidad obtiene a través de sus propios medios privados algunos bienes para satisfacer necesidades básicas como comer, vestirse, tener un techo y medios de transporte. Bienes como los alimentos, los vestidos, las viviendas y los coches se pueden utilizar en unidades separadas y, por tanto, los individuos pueden acceder a ellos por medio de la compraventa o la negociación para alcanzar acuerdos con otras personas. Se trata de bienes divisibles que son susceptibles de ser proporcionados y consumidos por medios privados.

En cambio, los bienes públicos son los que no pueden dividirse en porciones o partes separadas para que las usen individuos diferentes. Bienes como el mar, la defensa de la comunidad de un ataque externo, un sistema de pesos y medidas, una carretera o una señal de tráfico, un museo o un parque público, por mencionar sólo unos pocos ejemplos, no están hechos para que sean apropiados y usados en privado, sino precisamente para proporcionar beneficios, ser compartidos y usados por mucha gente. La cuestión es que los bienes públicos pueden no ser obtenidos o mantenidos por los ciudadanos individuales sin instituciones adecuadas que les lleven a contribuir a su provisión o preservación. Ciertamente, los miembros de una comunidad pueden contribuir a hacer que los bienes públicos estén disponibles mediante ciertos modos de conducta, su acción, su trabajo o su dinero. Pero cada individuo puede esperar que tendrá acceso a los bienes públicos, aunque no contribuya a su provisión.

Piense, por ejemplo, en la carretera que pasa por delante de su casa. Todos los vecinos de la ruta querrán que esté limpia y bien pavimentada. Sin embargo, cada uno espera que podrá usarla al igual que cualquier otro transeúnte sin hacer ningún esfuerzo personal. Todos nos enfrentamos a dilemas similares en lo relativo a otros medios colectivos de comunicación, seguridad, conocimiento y salud. Como el filósofo griego Aristóteles observó hace muchos siglos, «lo común a muchos obtiene poco cuidado, porque todos los hombres se preocupan más de lo que es suyo que de lo que otros comparten con ellos, a lo cual prestan menos atención que la que corresponde a cada uno».

Indivisibilidad

Los bienes públicos son indivisibles. Las definiciones habituales de los bienes públicos hacen hincapié en que son ofrecidos de manera conjunta a todos los individuos interesados en usarlos. La carretera que antes hemos mencionado como un ejemplo elemental la puede usar todo el mundo y más de una persona a la vez. Diferentes personas que van por la ruta no usan partes diferentes de la carretera; todas y cada una pueden utilizar toda y la misma carretera. Cuando un bien no puede dividirse en pedazos o porciones para que los utilicen diferentes individuos, ni los mercados privados ni la negociación pueden asegurar que el bien en cuestión sea provisto en la cantidad por la que la gente estaría dispuesta a pagar. En este caso, para satisfacer el interés de la gente en el bien se necesita cooperación o coerción, lo cual comporta en general compromisos creíbles, reglas y normas que se cumplan de manera efectiva o una autoridad vinculante.

Imaginemos que en las inmediaciones de una pequeña localidad se ha establecido una nueva fábrica y que la empresa está interesada en disponer de una vía de acceso adecuada para que los camiones puedan cargar y descargar las mercancías. Todos los habitantes de la localidad cuentan con beneficiarse de una carretera así tanto para su transporte privado como para hacer factibles otras actividades comerciales. Sin embargo, a la empresa le resultará muy difícil reunir contribuciones de todos los beneficiarios potenciales porque todos y cada uno pueden esperar que tendrán acceso a la nueva carretera con independencia de su contribución. Los bienes públicos, como las carreteras, son bienes que la gente puede que quiera tener, pero no puede conseguirlos en el nivel deseado a través de intercambios privados optativos. Requieren de una amplia cooperación que suele ser inducida por algún liderazgo o autoridad.

Supongamos ahora que una banda de malhechores actúa en un vecindario donde entran a robar en las casas, ensucian las calles y molestan a los transeúntes. Los vecinos pueden estar interesados en contar con una patrulla de vigilancia capaz de impedir que visitantes indeseados causen algún tipo de daño. El coste de una patrulla de este tipo, bien en términos de participación de los vecinos en rondas de vigilancia, bien en el dinero necesario para pagar a un selecto grupo de tipos fuertes que realicen la tarea, puede ser inferior al daño esperable que cause la banda. Así, una iniciativa privada consistente en organizar patrullas de vigilancia podría encontrar rentable el trabajo. Sin embargo, cualquier empresario privado tendría problemas para reclutar vecinos que hicieran los turnos o para recaudar dinero para el servicio porque cada ciudadano individual espera beneficiarse de la vigilancia colectiva, aunque no contribuya a ella. Los bienes públicos, como la protección y la seguridad, son colectivamente deseables, pero no son rentables en términos privados, por lo que no pueden ser provistos por medios individuales.

Externalidades

Un bien público es un fracaso del mercado, es decir, algo que el mercado no llega a proveer en la cantidad deseada. Otro tipo de fracaso de mercado, que los economistas suelen llamar «externalidad», puede entenderse también como un bien público. Una «externalidad» no es más que el efecto externo de cierta acción de unas personas sobre la satisfacción o utilidad de otras.

Un efecto negativo externo bien conocido de ciertas actividades industriales y de transporte es la polución del aire. Podemos considerar este efecto como un mal público que se puede sustituir por un bien público. El mal colectivo de la polución es el humo, mientras que el bien público correspondiente es el aire limpio. Un esfuerzo colectivo o una autoridad vinculante pueden, por tanto, proporcionar aire limpio haciendo que los productores se comporten de un modo diferente que pueda reducir el efecto externo negativo de su industria o compensar a quienes la padecen por la actividad productora de humo que realiza. De hecho, algunos gobiernos venden permisos para contaminar o imponen cuotas o multas a las compañías que contaminan y utilizan el dinero recaudado para financiar medidas que renueven y protejan el medio ambiente.

La acción de la banda de maleantes que hemos mencionado antes tiene un efecto externo negativo sobre los habitantes del vecindario. La difusión del crimen imprevisible y amenazador es un «mal» público. En cambio, una ronda de vigilancia tiene un efecto externo positivo en la población. La seguridad es un bien público. El hecho de que una autoridad pueda eliminar o compensar las «externalidades» negativas supone que los «males» públicos también se pueden eliminar o compensar y que los bienes públicos, por tanto, se pueden proveer y disfrutar.

En un modelo ideal, las organizaciones y los gobiernos pueden proporcionar bienes públicos al nivel deseado en la medida que pueden alcanzar las siguientes condiciones:

• Cada individuo en la comunidad contribuye, ya sea con esfuerzo personal o con dinero.

• La cantidad de bien público provisto depende de la suma de las contribuciones de los individuos.

• Todo el mundo puede usar todo el bien público provisto.

PRUEBA RÁPIDA

• Defina los bienes públicos y los bienes privados, y dé dos ejemplos de cada uno.

FUENTES

Bienes privados y bienes públicos

«La mayor parte de las artes y profesiones en un estado son de tal naturaleza que al servir al interés general de la sociedad, son al mismo tiempo útiles y agradables a algunos de los miembros que la componen. En este caso, la regla constante de la autoridad, salvo quizá en el primer momento en que se introduce cualquier arte, consiste en dejar la profesión a su albur y confiar su fomento a quienes sacan provecho de ella ... Pero también hay actividades que, si bien son útiles y aun necesarias en un estado, no procuran ninguna ventaja ni placer particular a ningún individuo y el poder supremo está obligado a alterar su conducta en relación con quienes se dedican a estas profesiones. Es preciso darles público aliento y subvenir a su subsistencia y se debe velar porque no caigan en aquella negligencia a la que se hallarían naturalmente sujetas, ya sea vinculando a la profesión honores particulares o estableciendo una subordinación de las categorías y una estricta dependencia, o mediante cualquier otro recurso. Las personas empleadas en las finanzas, el ejército, la marina y la magistratura son ejemplos de este orden de hombres.»

David Hume,

Historia de Inglaterra (1759-1762)

«Supongo explícitamente dos categorías de bienes: bienes ordinarios de consumo privado (x₁, ... xn) que pueden ser divididos entre distintos individuos (1, 2, ... i, ... s) según la relación Xj = SXi; y bienes de consumo colectivo (X n+1... Xn+m) que todos disfrutan en común en el sentido de que el consumo de ese bien por cada individuo no lleva a ninguna disminución o resta del consumo de ese bien en otro individuo, de modo que simultáneamente Xn+j = Xi para todos y cada i-enésimo individuo y cada bien de consumo colectivo... Ningún sistema de precios descentralizado sirve para determinar óptimamente los niveles de consumo colectivo [que son] posibles para la primera categoría de bienes “privados” a los que se aplican los precios ordinarios de mercado y que no tienen los “efectos externos” esenciales en la noción misma de bien de consumo colectivo.»

Paul A. Samuelson,

The Pure Theory of Public Expenditure (1954)

TIPOS DE BIENES PÚBLICOS

Las formas de provisión de bienes públicos dependen en parte de las características de los diferentes tipos de bienes. En concreto, para diferentes bienes, la utilidad individual de sus usuarios puede aumentar, disminuir o ser la misma cuando cambia el número de usuarios. Todos estos bienes pueden ser proporcionados a un nivel eficiente, pero pueden requerir diferentes medios institucionales.

En primer lugar, ciertos bienes, que podemos denominar bienes en red, brindan beneficios potenciales más elevados a cada usuario cuanto mayor es el número de usuarios. Esto sucede, por ejemplo, con las lenguas, los sistemas de pesos y medidas, las monedas y la red. Cuanto mayor es el número de personas que hablan una lengua común, más amplias son las oportunidades que cada hablante tendrá de comunicarse; cuanto más numerosas son las comunidades que adoptan una moneda común, más frecuentes y variados son el comercio y los intercambios que cada individuo puede hacer a unos costes de transacción bajos; cuanto mayor es el número de páginas de internet, blogs y enlaces, mayor es la cantidad de información y mayor el número de comunicadores potenciales de que puede disfrutar cada usuario de la red. La provisión de estos bienes requiere poca gobernanza, la cual puede ser organizada por los propios usuarios o tomada prestada de alguna estructura externa. Deberíamos sentirnos felices de tener la oportunidad de disfrutar de estos bienes públicos, aunque están poco estudiados precisamente porque su preservación no comporta arduos problemas organizativos o institucionales.

Los bienes públicos puros son los que puede utilizar una persona sin alterar la satisfacción o la utilidad para los demás. Ejemplos de bienes públicos puros son los descubrimientos científicos, la seguridad y la defensa, los cuales permiten que un número cada vez mayor de usuarios se beneficie de la misma provisión del bien. Desde luego un teorema matemático no deja de ser útil o se vuelve menos verdadero si aumenta o disminuye el número de personas que lo conocen; de igual manera, las baterías de defensa antiaérea protegen a una ciudad de los ataques externos con independencia del número de habitantes y residentes temporales que tenga la ciudad, etcétera. La provisión de estos bienes se enfrenta al desafío de que ciertos usuarios potenciales tal vez no deseen contribuir a sus costes, precisamente porque pueden disfrutar del bien sin ser discriminados.

Por último, los bienes públicos con rivalidad adolecen de congestión potencial. Cuanto mayor es el número de las personas que usan una carretera, menor es la utilidad obtenida por cada usuario, por ejemplo, porque a medida que el número de coches es mayor, la circulación se hace más lenta y puede llegar a colapsarse. Entre los usuarios potenciales de estos bienes hay rivalidad. Si es facilitado a todos los usuarios potencialmente interesados, el uso del bien por una persona disminuye la satisfacción obtenida por otras cuando utilizan aquel bien al mismo tiempo. Algunos bienes públicos con rivalidad son el aire limpio, las carreteras y las autopistas, los túneles y los puentes, los aeropuertos, las escuelas y los hospitales. Estos bienes son vulnerables a la polución, los atascos, las colas, las aglomeraciones, los retrasos, la congestión y el colapso. Más allá de la capacidad límite de cada bien congestivo, puede que ningún individuo pueda utilizarlo. En los siguientes párrafos analizaremos los problemas que comporta la provisión de este tipo de bienes.

Bienes de club

Un mecanismo crucial para solucionar el problema de la rivalidad es la exclusión de ciertas personas del acceso al bien público. Pensemos, por ejemplo, en un concierto de música pop. Si, con motivo de una fiesta local, el ayuntamiento lo organiza al aire libre en la plaza mayor con entrada gratuita para todo el mundo, será un bien público congestivo; un número excesivo de asistentes puede hacer que resulte difícil escuchar y ver, y reduzca la satisfacción de cada espectador individual. El traslado del concierto a un teatro y el pago de entrada para verlo, o su retransmisión a través de la televisión local por cable, que comporta cierto grado de privatización del bien público, reducirán la rivalidad. Pero ello influirá en la satisfacción o utilidad para la gente. Algunas personas que detestan las masas preferirán el concierto en un teatro o en una pantalla, pero a otros, en cambio, les pueden resultar más agradable la experiencia del espectáculo de masas. En cualquier caso, aquellos que quedan excluidos del teatro o de la proyección por cable se sentirán, sin duda, frustrados.

El hecho de excluir a algunos usuarios potenciales implica la introducción de un precio, ya sea en la modalidad de peajes, entradas u otros mecanismos. Se puede introducir un precio mediante una orden coercitiva, la creación de derechos de propiedad privada o la transferencia de servicios a empresas privadas bajo regulación y control públicos. La exclusión de algunas personas del acceso a bienes públicos con rivalidad reduce la congestión para los individuos incluidos. Puede asimismo comportar la creación de bienes de club, es decir, bienes públicos que sólo pueden utilizar los «miembros» del club.

La rivalidad se puede reducir para los faros, las autopistas y los puentes mediante la imposición de peajes a los barcos y los vehículos; para las escuelas y las universidades, mediante el pago de matrículas, y para los hospitales y la asistencia sanitaria, mediante el fomento de los seguros privados. Al mismo tiempo, se puede otorgar un acceso no discriminatorio a las personas más interesadas mediante vales, becas, subvenciones, pases de entrada o exenciones.

Lamentablemente, la exclusión o privatización también es factible con respecto a los bienes públicos sin rivalidad, a los que todo el mundo puede acceder sin pérdida de satisfacción. Si alguien —pongamos, por ejemplo, el gobierno de China— trata de privar a la gente del acceso a la red, no es porque busque una solución a un problema de congestión de un bien público, que no existe en este caso, sino para impedir que la gente lo use. Para bienes exentos de rivalidad o no congestivos, como el conocimiento, la exclusión es sólo un modo de proveer un mal público.

Los comunes

Un problema más difícil se plantea en el caso de un subtipo concreto de bienes con rivalidad o congestivos que no son excluibles. En el caso de bienes con rivalidad como la atmósfera, ciertas especies animales con valor comercial, las aguas no contaminadas, los pozos, los pastos y los bosques, el número de usuarios potenciales es grande, pero puede que sea imposible excluir a nadie. Esto configura la llamada «tragedia de los comunes». Dado que no se requiere que todos paguen por su uso, estos bienes tienden a ser utilizados en exceso. Puede que, sin embargo, ningún usuario tenga incentivos para abstenerse de manera unilateral dado que cada uno es sólo una pequeña parte de la comunidad. La tragedia surge cuando el bien común se puede extinguir. Si el aire se carga de gases nocivos, puede llegar a ser irrespirable; si la pesca y la caza no están limitadas, un número cada vez más reducido de peces, ballenas y elefantes pueden ser incapaces de reproducirse al ritmo suficiente para garantizar la supervivencia de la especie; si se abusa del agua, el reciclado natural se reduce y los ríos y lagos pueden secarse.

Una vez más, forzar cierto tipo de divisibilidad, en caso que sea factible, puede restablecer la posibilidad de que la oferta se mantenga por medios privados. Por ejemplo, ciertas especies como los búfalos y los toros han sobrevivido y prosperado gracias al hecho de que fueron criados en ranchos y cortijos, en vez de correr libremente por praderas y desiertos. Asimismo, las autoridades públicas pueden distribuir licencias de caza que únicamente se pueden utilizar en el interior de áreas protegidas. La privatización puede hacer que el ganado colectivo amenazado se convierta en un conjunto de animales individuales a salvo.

También pueden ser factibles otras soluciones más allá de la mera coerción. Si el número de personas implicadas en un problema de bienes comunes es pequeño, pueden negociar y alcanzar un acuerdo. Así sucede en el ejemplo clásico de los vecinos a ambos lados de una valla en relación con el uso de la reserva de agua en el subsuelo de las dos propiedades. Pero para los bienes indivisibles que pueden ser usados por grandes grupos, los costes de compartir información, negociar y vigilar el cumplimiento de los acuerdos y regulaciones relativas a la distribución apropiada de los derechos de uso pueden resultar insalvables.

De todos modos, el autocontrol coordinado entre las personas involucradas puede ser fructífero si se cumple una serie de condiciones favorables. Entre éstas se incluyen: el establecimiento de límites claramente definidos a la disponibilidad del bien común; derechos bien distribuidos entre todas las partes que participan en las regulaciones colectivas; la posibilidad para la comunidad de controlar el cumplimiento de los acuerdos y castigar a los que los infrinjan, y la disponibilidad de mecanismos de bajo coste para resolver las disputas. Son muchos los casos de prados, bosques, pesquerías, comunidades de regantes y otros bienes de uso común en los que los usuarios han sabido crear y mantener instituciones autónomas que garantizan la reproducción y evitan la extinción. En otras condiciones, sobre todo en el caso de los recursos de uso común a gran escala y sin instituciones efectivas, la provisión el mantenimiento de estos bienes comunes puede fracasar.

FUENTE

La tragedia de los comunes

«La tragedia de los recursos comunes se desarrolla de la siguiente manera. Imagine unos pastos abiertos a todos. Es de esperar que cada pastor intente hacer que tantas cabezas de ganado como sea posible pazcan en los pastos comunes... Como un ser racional, cada pastor trata de maximizar su beneficio. De manera explícita o implícita, más o menos conscientemente, se pregunta:

¿Cuál es la utilidad para mí de aumentar mi rebaño con un nuevo animal? Esta utilidad tiene un componente negativo y otro positivo.

1) El componente positivo es una función del incremento que supone añadir un solo animal. Como el pastor recibe todos los beneficios de la venta del animal añadido, la utilidad positiva es cercana a +1.

2) El componente negativo es una función de la utilización adicional de los pastos generada al añadir un animal más. Sin embargo, puesto que los efectos de la utilización adicional son compartidos por todos los pastores, la utilidad negativa de cualquier decisión particular tomada por un pastor es sólo una fracción de –1.

Al sumar todas las utilidades parciales, el pastor racional concluye que la única decisión sensata para él es añadir otro animal a su rebaño. Y luego otro. Y otro más... Pero ésta es la conclusión a la que llegan también todos y cada uno de los pastores racionales que comparten los comunes. Ahí está la tragedia. Cada hombre está encerrado en un sistema que lo impulsa a aumentar su ganado de forma ilimitada, en un mundo que es limitado. La ruina es el destino hacia el que corren todos los hombres, al buscar cada uno su mayor provecho en una sociedad que cree en la libertad de los comunes. La libertad en los comunes trae la ruina a todos.»

Garrett Hardin,

The Tragedy of the Commons (1968)

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Por qué los grupos de interés y los gobiernos tratan de limitar la utilización de recursos de uso común?

LA POLÍTICA DE LOS BIENES PÚBLICOS

La lista de bienes públicos es interminable. Siempre se puede pensar en un nuevo mecanismo potencial que induzca o coaccione a la gente a cooperar o a comportarse de un modo que produzca efectos positivos al mismo tiempo en sí mismos y en los demás. Los bienes públicos o colectivos pueden ser provistos a los miembros de grupos bien definidos por familias, trabajo voluntario, comunas rurales, corporaciones patrimoniales, iglesias, gremios, sindicatos de trabajadores, mutuas, asociaciones profesionales, empresas privadas, organizaciones no-gubernamentales, fundaciones, así como por feudos, ejércitos, guerrillas, mafias, ciudades, estados soberanos, grandes imperios y organizaciones internacionales. Los medios para hacer que los individuos contribuyan a la provisión de bienes públicos son diversos y abarcan desde la mera coordinación o el afecto hasta la persuasión, las promesas, la confianza, la mutua disuasión, el control coactivo, los precios, las amenazas o la fuerza organizada.

Sin embargo, no todos los bienes públicos potenciales ni todos los modos de proveerlos son deseables o factibles. El ámbito de la actividad pública que puede ser satisfactorio y socialmente aceptado depende del número de beneficiarios potenciales de cada bien público potencial, de la intensidad de la preferencia de la gente por el bien, de la tecnología disponible y de los costes de la coordinación colectiva, la toma de decisiones y el aparato burocrático para proveer el bien. Como sospechaba el premio Nobel de Economía Paul A. Samuelson, toda función de gobierno que no posea las características antes definidas del bien público «debería ser examinada con cuidado para ver si es una función de gobierno realmente legítima».

Conflictos redistributivos

La provisión de bienes públicos comporta competencia y conflictos redistributivos porque, aun en el caso de que sean provistos a todos los miembros de la comunidad, en diferentes personas recaen diferentes beneficios y costes. Las diferencias pueden llegar al punto de que algunas personas consideren como un «bien» lo que para otras es un «mal». La defensa nacional, por ejemplo, puede ser tenida en muy alta consideración por muchos habitantes de un país amenazado por la invasión de una fuerza extranjera, pero algunos pueden rechazar que se confiera mayor poder a las fuerzas armadas por considerarlo un riesgo para el poder civil; los aranceles a las importaciones y la protección comercial pueden beneficiar algunas ramas de la industria, pero perjudican a los consumidores; las carreteras y las ferrovías son muy ventajosas para los transportistas, pero son una molestia para quienes viven en sus aledaños; algunas personas disfrutan de ciertas obras de arte puestas a disposición del público, en tanto que otras las rechazan por aburridas o absurdas. Así pues, los bienes públicos pueden ofrecer diferentes beneficios a diferentes personas, lo que puede hacer que su provisión sea controvertida o polémica.

Además, las personas pueden cambiar sus preferencias con respecto a la provisión y el uso de bienes públicos como consecuencia de innovaciones tecnológicas o morales. Algunos bienes pueden considerarse públicos en una comunidad y privados en otra. En el imperio romano tardío, por ejemplo, la vida familiar y el comportamiento sexual eran considerados de interés general e incluso los testamentos que eran juzgados malos por sus consecuencias sociales eran censurados en público. A lo largo de los siglos esta línea divisoria se ha desplazado mucho en diferentes lugares del mundo, recientemente hacia una ampliación del espacio de la privacidad. A partir de la segunda mitad del siglo veinte, al menos en Occidente, se ha considerado que las mujeres y los hijos tienen derecho a «una habitación propia» en la casa familiar (siempre, claro, que las condiciones de espacio lo permitan).

De hecho, cada bien colectivo es público para los miembros del grupo, pero privado para los no-miembros. Algunos muebles y utensilios domésticos, por ejemplo, son bienes públicos para los miembros de la familia o los habitantes del hogar, pero son privados para los demás; el jardín y la piscina pueden ser utilizados de manera colectiva por los residentes en los apartamentos de la finca, pero son privados para las otras personas; una escuela pública es un bien colectivo para los matriculados, pero los no-inscritos están privados de ella; una ley que establece un salario mínimo es un bien público para los trabajadores, pero no para los parados; la defensa es un bien público para los de dentro, pero un bien privado para los de fuera; las garantías de los derechos civiles son bienes públicos para los ciudadanos, pero bienes privados para forasteros y extranjeros; una lengua es un bien público para sus hablantes, pero un bien privado para los que no la conocen; y los bienes de la naturaleza deben considerarse bienes públicos para los habitantes de la Tierra, pero privados para los marcianos y otros alienígenas, si existen.

En cierto sentido, por tanto, todos los bienes públicos son bienes de «club». Pero los diferentes clubes tienen también muy diferente número de miembros; en cada caso, mientras los incluidos puede que quieran preservar su acceso, los excluidos puede que pidan una mayor inclusión. Esta es la base para la política de elección y provisión de bienes públicos.

El crecimiento del gasto público

En general, los niveles absolutos y relativos de gasto público de la gran mayoría de los países han aumentado a lo largo de varias décadas. Hay dos tipos de explicaciones de ese crecimiento: una guiada por la demanda de los ciudadanos y otra dirigida por la oferta de los gobernantes.

Con respecto a la primera, la expansión de las intervenciones gubernamentales en ciertos campos de actividad se basa en la relación positiva que existe entre los niveles crecientes de prosperidad económica, social y política y las demandas crecientes de bienes públicos. Es un postulado conocido que el aumento de la renta per cápita fomenta las demandas sociales de bienes públicos. Estas demandas son particularmente intensas para las infraestructuras y los servicios intensivos en trabajo, los cuales comportan niveles relativamente altos de gasto público adicional. Volviendo a nuestro primer ejemplo, la producción privada de mejores coches genera una demanda de mejores carreteras públicas.

En países desarrollados y con libertad política hay una creciente disponibilidad de información y formación, la cual hace a las personas más conscientes de los beneficios potenciales que se desprenden de las decisiones colectivas, y más capaces de identificar comportamientos adecuados para obtener beneficios colectivos. Crece así también la demanda de servicios redistributivos para reducir las desigualdades sociales, entre ellos la seguridad social y las pensiones, que previamente eran cubiertas por las familias, las iglesias y otras instituciones. Si bien los servicios personales y las transferencias monetarias son de por sí bienes privados, las leyes y las instituciones que garantizan estos servicios a cada ciudadano (o a cada individuo perteneciente a una categoría bien definida de ciudadanos, como, por ejemplo, los ancianos) son formas ostensibles de bienes públicos.

Por el lado de la oferta, la democracia competitiva incita a partidos y candidatos a presentar ofertas y promesas de mayores servicios públicos capaces de obtener apoyos electorales. Una vez que el gasto público se ha expandido, las burocracias afianzadas tienden a oponerse a las reducciones, aun en el caso de que el crecimiento económico disminuya.

RECUADRO

LA MEDICIÓN DE LA ACCIÓN GUBERNAMENTAL

Contamos con varios medios para medir el «volumen» relativo de acción colectiva a través del gobierno en una sociedad. Un índice habitual es la proporción de gasto público (GP) con respecto al producto interior bruto (PIB):

GP/PIB

El gasto público total incluye el gasto realizado por el gobierno central, las empresas públicas y el sistema de seguridad social, así como el realizado por los gobiernos locales y regionales. El peso de los diferentes componentes del gasto público refleja las prioridades del gobierno y la sociedad, mientras que la proporción de gasto local y regional sobre el gasto total refleja el grado de descentralización gubernamental. La cantidad de gasto público puede que no sea equivalente al total de los ingresos públicos, el cual es el resultado de la recaudación de impuestos, pero también de la imposición de multas, cuotas y cargas, y de los ingresos procedentes de las empresas públicas y de otras actividades gubernamentales, así como de la deuda y de la ayuda externa. A fin de comparar el gasto gubernamental entre los diferentes países, los valores deben traducirse a una sola unidad que tenga «paridad de poder adquisitivo», es decir, que refleje los precios relativos de una cesta de bienes y servicios en cada moneda.

FUENTES: Elaboración del autor para 17 países: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, España, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Holanda, Irlanda, Italia, Japón, Noruega, Nueva Zelanda, Suecia, Suiza, durante el período 1870-2005, con datos de Vito Tanzi y Ludger Schuknecht, Public Spending in the 20th Century. A global perspective (2000), actualizados con datos del Fondo Monetario Internacional.

Otras medidas del volumen de la acción de gobierno son la proporción de empleados públicos sobre el total de la población asalariada, o la cantidad de leyes y regulaciones, que son susceptibles de ser contabilizadas por el número de páginas de legislación.

Las siguientes observaciones factuales se ajustan bastante bien a este análisis. En los quince países más industrializados del mundo, la proporción de gasto público con relación al producto interior bruto (PIB) era de un 10 % de media en 1900, de un 30 % en 1960 y de un 45 % en 2015. En cada país, el gasto público crece más rápidamente en períodos de democracia que bajo las dictaduras. Los aumentos son más rápidos en los países desarrollados (entre los que Suecia alcanzó en algún momento el nivel más elevado con un gasto superior al 60 % del PIB) que en los países poco desarrollados. En éstos, el gasto público crece más rápido en los países con regímenes democráticos y niveles relativamente altos de educación; por ejemplo, en las democracias recientes en los países de América latina, la proporción de gasto público sobre la producción de cada país ha pasado del 10 al 20 % (siempre, por supuesto, en números redondos).

Estados Unidos y la Unión Europea, con niveles similares de desarrollo económico y libertad política, se han acercado en sus niveles relativos de gasto público. En EE.UU., el gasto público total (federal, estatal y local) pasa ligeramente del 40 % del PIB. El minúsculo presupuesto de la Unión Europea coexiste con los presupuestos aún muy fuertes de los estados miembros, en los que hay niveles altos de luchas redistributivas, de modo que la media de gasto público total pasa del 45 %.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Por qué la red o www es un bien público?

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos trazado una línea conceptual entre los dominios de la actividad política y de los asuntos privados. Hemos visto como los problemas para garantizar contribuciones individuales suficientes a la provisión de bienes públicos explican la existencia y la función del gobierno y de otros dispositivos coercitivos puestos en práctica por los seres humanos para satisfacer sus intereses comunes.

CASO

LOS BIENES PÚBLICOS IMPLICAN REDISTRIBUCIÓN

Si bien ciertos bienes públicos se pueden considerar globales o universales, ya que son capaces de satisfacer intereses comunes muy amplios y beneficiar a muchas personas, otros bienes colectivos implican una mayor competición entre diferentes grupos porque comportan beneficios distribuidos desigualmente o redistribuciones significativas de recursos. Los bienes más globales para los individuos que viven en este planeta son la diversidad de seres humanos, las otras especies animales y vegetales, la atmósfera, los mares y océanos, junto con los ríos, los lagos y los bosques. Otros bienes públicos mundiales son el mapa y las imágenes de la Tierra captadas por satélite, el calendario y el horario, muchos pesos y medidas, y la red (www). Si se respetan y cumplen los medios adecuados para garantizar su supervivencia, la práctica totalidad de los miembros del género humano puede acceder a estos bienes. Algunos bienes públicos no tan globales, pero ampliamente provistos son las monedas comunes y las leyes de libre comercio, los descubrimientos científicos y los inventos técnicos, así como productos culturales como las obras literarias, musicales o artísticas. Su provisión y mantenimiento requieren importantes esfuerzos y acuerdos colectivos, aunque no necesariamente una autoridad de tipo estatal.

En el seno de comunidades más reducidas, los bienes públicos básicos son la seguridad, la defensa, la libertad, los derechos civiles y la justicia que garantizan su ejercicio, de cuya provisión se encargan de manera característica gobiernos bien establecidos. Más desigualmente beneficiosos para diferentes grupos de individuos son las vías de ferrocarril, las carreteras y las autopistas, los puentes y los túneles, los puertos y los aeropuertos, los faros, las señales de tráfico y los semáforos, los parques, las bibliotecas y los museos. Entre los bienes públicos que comportan una competición redistributiva aún más elevada se cuentan la legislación laboral, las regulaciones profesionales, las escuelas y la educación, los hospitales y la atención sanitaria, así como otros servicios sociales que pueden ser deseados o aceptados por la comunidad, como, por ejemplo, los subsidios de paro y las pensiones de vejez.

Lo expuesto en las páginas anteriores nos permite presentar dos Proposiciones fundamentales:

• Los bienes públicos. A diferencia de los bienes privados, que pueden ser provistos satisfactoriamente por el mercado u otras iniciativas privadas, la provisión de bienes públicos requiere cooperación o coerción, ya sea por medio de una acción colectiva o de un gobierno efectivo.

• El crecimiento del gobierno. La demanda de bienes públicos y los niveles relativos de gasto público tienden a aumentar con la prosperidad económica, la estabilidad institucional y el gobierno democrático.

Éstos serán fundamentos sólidos para el ulterior estudio de las reglas y los procedimientos políticos para la toma de decisiones colectivas a lo largo de este libro.

RESUMEN

• Cabe trazar una línea divisoria entre el ámbito de la actividad pública y el de los asuntos privados con la ayuda del concepto de bien público, como contrapuesto al de bien privado.

• Los bienes públicos son indivisibles y son ofrecidos conjuntamente a sus usuarios potenciales.

• Los individuos interesados en utilizar bienes públicos puede que no tengan incentivos para contribuir a su provisión debido a que confían en que no serán excluidos de su disfrute. La cooperación y la coerción, ya sea por medio de la acción colectiva o del gobierno efectivo, son necesarias para la provisión de bienes públicos.

• Una «externalidad» o el efecto externo de la acción de ciertas personas sobre la satisfacción o la utilidad de otras, comporta la producción de un bien o un mal públicos.

• Los bienes «en red» son los que dan mayores beneficios potenciales a cada usuario cuanto mayor es el número de usuarios, como ocurre con las lenguas, los sistemas de pesos y medidas, las monedas y la red. Son bienes cuya provisión no comporta problemas institucionales importantes.

• Los bienes públicos «puros» son los que pueden ser usados por un número mayor de personas sin que se reduzca la satisfacción o la utilidad para los demás, como es el caso de la defensa o los avances en el saber. Pueden ser provistos en la cantidad que se desee a los usuarios potenciales a través de medios institucionales apropiados.

• Los bienes públicos «con rivalidad» son aquellos en los que el aumento de usuarios disminuye o incluso puede eliminar la utilidad para los otros usuarios, como puede suceder con el aire, las reservas de agua, las carreteras y los hospitales.

• La rivalidad se puede reducir y la congestión se puede evitar mediante la provisión privada del bien o la exclusión imperativa de algunos usuarios potenciales. Esto comporta la creación de bienes de «club», que pueden requerir el pago de peajes, entradas y cuotas, como puede ser el caso de las carreteras y los hospitales.

• Los bienes «comunes» son bienes con rivalidad o congestivos sobre los que no cabe imponer una exclusión, como el aire libre y las reservas de agua. El autogobierno de una pequeña comunidad puede proporcionar y mantener algunos recursos de uso común, pero en el caso de grandes grupos, la provisión y el mantenimiento de bienes comunes puede fracasar en ausencia de una autoridad coercitiva.

• La provisión de bienes públicos puede comportar competencia redistributiva porque las personas pueden tener preferencias diversas en relación con diferentes bienes y pueden recibir beneficios y costes diferentes por su provisión, hasta el punto de diferir en cuanto a si algunos son bienes o males públicos.

• La demanda de bienes públicos y los niveles relativos de gasto público tienden a expandirse con la prosperidad económica, la estabilidad institucional y el gobierno democrático.

CONCEPTOS BÁSICOS

Bien público o colectivo. Un bien indivisible que es ofrecido de manera conjunta a todos los usuarios potenciales.

Bien privado o individual. Un bien divisible que puede usarse individualmente.

Externalidad. El efecto de la acción de alguien sobre la utilidad para otras personas, ya sea positivo o negativo.

Bien en red. Da mayores beneficios a cada usuario cuanto mayor es el número de usuarios.

Bien público puro. Puede ser usado por una persona sin reducir la utilidad para otro usuario.

Bien con rivalidad o congestivo. El uso que una persona hace del bien disminuye la utilidad para otras personas que usan el mismo bien. Bien de club. El bien que usan algunas personas mediante la exclusión de otras.

Comunes. Bienes con rivalidad o congestivos sobre los que no cabe imponer una exclusión y que pueden agotarse.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué diferencia hay entre bienes públicos y bienes privados?

2. ¿En qué consiste la diferencia entre bienes públicos «puros» y bienes públicos «con rivalidad»?

3. ¿Qué es un bien de club?

4. ¿Qué son los bienes comunes?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. ¿Por qué los estudiantes caminan por el césped?

2. Ponga algunos ejemplos de externalidades positivas y negativas que puedan ser asociados con bienes y males públicos.

3. Enumere los bienes y servicios que proporciona el ayuntamiento de su ciudad.

a. Exponga cuáles son bienes públicos, con rivalidad y de club.

b. ¿Considera que proporciona servicios que no son bienes públicos?

4. Busque datos relativos al gasto público en proporción al producto interior bruto para una selección de cinco países por lo menos. Los países deben tener niveles de renta per cápita diferentes y entre ellos debe de haber al menos una democracia antigua, una democracia reciente y una dictadura. Analice.

Fuentes de datos:

Banco Mundial. Datos e investigación: http://www.worldbank.org

Fondo Monetario Internacional. Datos y estadísticas: http://www.imf.org

LECTURAS

Paul A. Samuelson. 1954. «The Pure Theory of Public Expenditure».

— 1955. «Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure», The Review of Economics and Statistics, 36 y 37.

James Buchanan. 1965. «An Economic Theory of Clubs», Economica, 32.

Garret Hardin. 1968. «The Tragedy of the Commons», Science, 162.

Ronald H. Coase. 1988. The Firm, the Market, and the Law. The University of Chicago Press.

Elinor Ostrom. 1990. Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge University Press.

Vito Tanzi y Ludger Schuknecht. 2000. Public Spending in the 20th Century. A global perspective. Cambridge University Press.

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Acción colectiva

Los bienes públicos no siempre se proveen de una manera eficiente y equitativa a los diferentes grupos de la sociedad. Ello se debe a que la provisión de bienes públicos no depende del coste de los bienes, sino de los costes de la acción colectiva capaz de lograr esa provisión. Mientras algunos grupos son muy efectivos a la hora de organizarse y promover sus intereses, algunos grupos de interés ni siquiera pueden garantizar el desarrollo de una acción colectiva.

En este capítulo presentamos un enfoque «individualista» de los problemas de la provisión de bienes públicos basado en el supuesto fundamental de que cada individuo puede decidir si participa o no en la acción colectiva dependiendo de los costes y los beneficios esperados. Veremos cómo los miembros de grupos pequeños, entre ellos, por ejemplo, las organizaciones empresariales por ramas, las asociaciones profesionales y los grupos de presión agrarios, pueden ser más efectivos a la hora de obtener bienes públicos que los grupos grandes, dispersos y heterogéneos, como los consumidores, los trabajadores asalariados y las personas con bajos ingresos. Cabe establecer relaciones similares entre las comunidades políticas o los países de diferente tamaño.

EN ESTE CAPÍTULO

Analizaremos por qué algunas personas no contribuyen a fomentar sus intereses comunes con otras personas.

Aprenderemos en qué consiste el problema del «polizón».

Consideraremos la importancia que tienen los bienes privados y los incentivos selectivos en organizaciones para la acción colectiva.

Pensaremos en la «voz» y la «salida» como formas rivales de acción.

Reflexionaremos acerca de las ventajas que los grupos y los países pequeños tienen a la hora de conseguir que sus demandas de bienes públicos sean satisfechas.

LA LÓGICA INDIVIDUAL

¿Por qué no todos los países cooperan en proporciones comparables a la conservación de los recursos naturales? Algunos países cumplen con los tratados internacionales sobre limitación de la pesca, la explotación de las aguas marinas o los límites a las emisiones de gases, pero otros no lo hacen. ¿Por qué razón los países pequeños aportan en términos proporcionales menos que los países grandes a la defensa común? Algunos países no se defienden a sí mismos, sino que dependen de tratados internacionales y de alianzas.

¿Por qué los consumidores no están suficientemente bien organizados para velar por garantías de salubridad y precios justos en los productos del mercado? En el mejor de los casos, confían en que una autoridad pública lo haga. ¿Por qué no existen organizaciones colectivas de vastas masas de contribuyentes, de personas con bajos ingresos y de trabajadores sin empleo? ¿Por qué tantas ciudades sufren atascos de tráfico y embotellamientos en el centro pese a contar con transportes públicos? ¿Por qué los estudiantes caminan por el césped?

Durante bastante tiempo, los científicos sociales que analizaban las relaciones internacionales, las presiones de los grupos de interés, las luchas de clases o los movimientos sociales supusieron, a menudo de manera implícita, que si un interés común podía identificar a un grupo, ese grupo de algún modo se organizaría y trataría de promover su interés. Pero en realidad, tal como sugieren los ejemplos que hemos mencionado en los párrafos anteriores, muchas personas no se incorporan a una organización o no actúan coherentemente para promover sus intereses colectivos. La paz, la defensa, la seguridad, la salud pública, las leyes que regulan contratos de trabajo equitativos, el aire puro, el transporte, un ambiente agradable, que constituyen intereses comunes de algunos de los grupos antes mencionados, pueden todos ellos ser considerados bienes públicos. Pero su provisión no depende del coste de los bienes, sino de los costes de la acción colectiva para lograr esa provisión.

La función de la acción colectiva

Cabe analizar los problemas de la acción colectiva a partir de dos supuestos que no deberían sorprender mucho al lector tras leer el capítulo anterior:

• El interés común de los miembros de un grupo puede definirse como un bien público.

• La acción colectiva para proveer bienes públicos depende de las decisiones de los individuos.

Al igual que sucede en muchas decisiones humanas, la participación en acciones colectivas y la contribución a la provisión de bienes públicos se pueden explicar por beneficios y costes estimados subjetivamente. En este enfoque, cada decisión individual tiene una recompensa esperada, que podemos denominar R, la cual depende de los beneficios, a los que denominaremos B, y sus costes, C. Así, para bienes privados: R = B–C. Si el valor de R es positivo, es decir, si los beneficios previstos de un bien, pongamos por caso un iPod, son mayores que su coste, para el individuo será racional llevar a cabo tal acción, por ejemplo, comprar el bien.

La cuestión es que para todos los bienes públicos como los que acabamos de referir, incluidos la defensa, la seguridad, las obras públicas, las escuelas, el aire puro, el transporte, etcétera, cada individuo puede esperar obtener los beneficios sin pagar sus costes, dado que aun en el caso de no cooperar, el individuo puede esperar que no se le impedirá acceder al bien. Con la misma lógica que acabamos de presentar para las decisiones privadas, un individuo decidirá participar en una acción colectiva conducente a la provisión de un bien público sólo si su contribución puede influir de manera significativa en el resultado final, es decir, si el beneficio marginal obtenido con su acción (el beneficio adicional producido por su acción en comparación con el que cabría esperar si no se produjera esa acción) es más elevado que el coste de la acción.

Más formalmente, la lógica individual de la decisión de participar o no se puede representar mediante esta función de la acción colectiva:

R = B*P – C

Esto significa que la recompensa (R) para un individuo por participar en una acción colectiva es igual al beneficio (B) de acceder al bien público multiplicado por la probabilidad (P) de que su acción sea efectiva para la provisión del bien público, menos el coste que conlleva participar (C). Si el valor de R es positivo, participar es una decisión sensata; si el valor de R es negativo, puede que participar en esa acción no merezca la pena.

Obsérvese que la misma función puede aplicarse a los bienes privados, pero en este caso P siempre es igual a uno, dado que, en el caso de los bienes privados, la acción individual (en general, el pago de un precio) siempre es decisivo para la obtención del bien. En cambio, en el caso de los bienes públicos que pueden obtenerse sin pagar ningún precio, los beneficios que se esperan del bien están ponderados por lo decisiva que sea la acción individual, P, cuyos valores oscilan entre cero y uno. En general se supone que P es una función inversa del número de personas del grupo de interés: P = 1/N (en la que N es el número de personas en el grupo).

Beneficios y costes ponderados

Analicemos por separado los componentes de la función de la acción colectiva, que siempre tienen valores subjetivos. Los beneficios de participar en una acción colectiva en parte dependen, tal como hemos visto en el capítulo anterior, del tipo de bien público de que se trate. En concreto, para bienes públicos comunales o puros, la participación individual puede ser muy gratificante mientras que, en cambio, los beneficios derivados de contribuir a la provisión y el mantenimiento de un bien público con rivalidad o agotable, como puede ser un recurso natural o de propiedad común, están condicionados por la contribución de otros.

Asimismo, los beneficios de un bien público no son iguales para todos. Algunos individuos pueden tener mayor interés en la obtención de un bien público porque puede que su oficio, profesión o fortuna dependan de ello en mayor medida que otros individuos. Consideremos, por ejemplo, el caso de la fábrica interesada en tener una carretera adecuada para el paso de grandes camiones que mencionamos en el capítulo anterior. Si bien la carretera puede proporcionar beneficios colectivos indivisibles a todos los vecinos de la localidad, los propietarios de la fábrica pueden tener un interés mayor y por ello pueden estar más dispuestos a pagar por tenerla que quienes residen en los alrededores, los cuales pueden tener acceso a otras vías de transporte. Análogamente, las personas más ricas pueden tener mayor interés que los ciudadanos más desvalidos en un sistema que garantice su seguridad frente a los ladrones, y menos interés en las pensiones públicas; las personas cultas pueden tener más interés que sus conciudadanos menos educados en apoyar las artes y las bibliotecas públicas, etcétera.

Diferentes formas de acción colectiva comportan también costes diferentes, desde los menores de firmar una petición hasta los enormes de participar en una lucha armada, por mencionar sólo dos formas extremas. Asimismo, los costes de participar en acciones colectivas son ponderados de manera diferente por individuos diferentes, ya sea en términos de dinero, de tiempo o de esfuerzo. Mientras que para algunas personas asistir, por ejemplo, a reuniones y asambleas puede suponer una pérdida de tiempo, para otras con menos oportunidades alternativas de ocio puede ser una ocasión agradable de reunirse con gente interesante. En una jornada electoral, algunos individuos pueden valorar más que otros la experiencia de ser considerados personas con la misma dignidad y valor que todas las demás, en contraposición con las jerarquías, los estatus, las desigualdades y las discriminaciones que en general experimentan en la vida cotidiana. Mientras que algunas personas pueden sentir que acudir a una manifestación es algo embarazoso, otras pueden disfrutar del placer de caminar libremente por en medio de la calle. Asimismo, una persona puede cambiar su valoración de la participación en la acción pública y de la dedicación a actividades privadas en diferentes épocas de su vida y de su evolución personal.

Todas estas diferentes percepciones individuales pueden dar lugar a desacuerdos internos y conducir a diferentes niveles de provisión de bienes públicos en grupos y comunidades diferentes, como analizaremos en la siguiente sección. Pero cabe suponer que, en el seno de cada grupo, las diferentes valoraciones individuales de los beneficios y los costes se hallan en proporciones comparables y se compensan mutuamente. De este modo es posible hacer predicciones contrastables al nivel de grupo colectivo:

• En primer lugar, para cualquier grupo, la participación en la acción colectiva debe ser mayor para la consecución de bienes públicos puros o en red, cuya producción depende positivamente del número de individuos que participan, que para la provisión o el mantenimiento de bienes con rivalidad o comunes, cuyo éxito se halla sujeto a la participación de otras personas.

• En segundo lugar, deberíamos prever una mayor participación en acciones de bajo coste, como la firma de peticiones o el voto, que en otras que exigen un esfuerzo más continuado, como la asistencia a reuniones o asambleas frecuentes, el pago de cuotas de organización, la contribución voluntaria a los impuestos o el boicoteo de productos, y aún mayor que en otras que comportan algún riesgo importante, como la participación en concentraciones populares, manifestaciones, protestas colectivas, huelgas o incluso el alistamiento en milicias de voluntarios o unidades militares.

• La participación en acciones colectivas debería ser más numerosa y estable en condiciones de libertad que bajo una dictadura, es decir, cuando ninguna de las acciones que acabamos de mencionar comporta la imposición de multas o sanciones, el encarcelamiento, la deportación o algo peor. La demanda y la provisión de bienes públicos y el subsiguiente nivel de gasto público, por tanto, deberían ser relativamente mayores en los regímenes democráticos que en los autoritarios, tal como señalamos en el capítulo anterior.

• Por último, si el grupo o la comunidad es compacto y homogéneo, y sus miembros comparten intereses comunes en un elevado número de bienes colectivos diferentes, los beneficios individuales de la acción colectiva y, por tanto, la probabilidad de que el grupo se organice, deberían ser mayores que en conjuntos de individuos dispersos y heterogéneos con sólo un interés común y muchas cuestiones que los dividen. En los grupos relativamente homogéneos, los costes de una única organización pueden facilitar la persecución de muchos bienes provechosos.

El polizón

Cabe notar que la diferencia clave entre las decisiones individuales relativas a los bienes privados y las relativas a los bienes públicos deriva de la variable P en la función de la acción colectiva. P expresa las creencias acerca de la probabilidad de alcanzar la meta de la acción colectiva, la cual depende de las estimaciones sobre cuánta gente puede participar. El valor de P es subjetivo: algunas personas pueden disponer de más recursos, más información o más experiencia que otras para evaluar el resultado probable de cada intento de organizar el grupo, por lo que ponderarán de manera diferente las ventajas y desventajas esperadas de participar en acciones colectivas. Pero P tiene que ser sustancial para que el individuo participe. Si P es muy pequeño, el producto B*P será asimismo muy pequeño, y un coste menor, C, puede bastar para disuadir al individuo de participar. En muchos casos, cuando el grupo con un interés común incluye a mucha gente, lo cual puede hacer insignificante la contribución individual y, por tanto, que P sea muy pequeño, un individuo medio puede abstenerse.

En la lógica individual de la acción colectiva presentada aquí, la abstención no significa que el individuo no esté sinceramente interesado en acceder al bien público que la acción colectiva procura conseguir. Al contrario, cada persona que se abstiene espera conseguir el bien sin participar; por decirlo con una expresión común, espera ser un «polizón», es decir, uno que «gorrea» o «viaja» gratis a expensas de los que pagan el coste. Pero si todos usaran la misma lógica y trataran de viajar gratis, nadie participaría en las acciones colectivas, cooperaría ni contribuiría a la provisión de bienes públicos. Los grupos de interés no estarían organizados de un modo que les permitiera satisfacer el interés común de sus miembros.

Ésta es la paradoja colectiva que puede producirse gracias a decisiones individuales en apariencia razonables tendentes a satisfacer intereses colectivos. De hecho, muchas personas no contribuyen con cantidades importantes de dinero a las causas colectivas que apoyan, al igual que evadirían el pago de impuestos si no se les persiguiera legalmente por hacerlo; algunas personas no se molestan en ir a votar en determinadas elecciones y algunas organizaciones de voluntarios se desmoronan por falta de asistencia a las reuniones y asambleas regulares; las compañías pesqueras no se abstienen de sobreexplotar determinadas especies aun a riesgo de destruir las pesquerías de altura; las industrias contaminan el aire y erosionan la atmósfera, etcétera. Dicho de otro modo, muchos bienes públicos en los que la gente está sinceramente interesada están escasamente disponibles por falta de participación en los esfuerzos colectivos.

Incentivos selectivos

Uno de los mecanismos para que la gente participe en acciones colectivas destinadas a facilitar la provisión de bienes públicos puede ser la oferta condicional de bienes privados a los participantes. Esto crea incentivos selectivos para que los individuos cooperen. En esta categoría cabe incluir desde el reconocimiento social hasta la censura moral, desde las multas a los que se abstienen hasta las ventajas profesionales para los miembros de una asociación. A diferencia de los bienes públicos, un individuo puede acceder al bien privado indivisible o librarse del mal privado sólo si contribuye de manera apropiada, en este caso mediante la cooperación o la participación en la acción colectiva. En este sentido, los incentivos son «selectivos», es decir, se ofrecen de forma individual, no conjuntamente.

La adición de esta variable puede cambiar el signo de la función básica individual de la acción colectiva que presentamos antes, de modo que un resultado negativo se convierta en uno positivo. Ahora tenemos:

R = B*P – C + D

Donde D representa los incentivos selectivos (la elección de la letra D es sólo para no confundirse con B, C, etcétera).

Uno de los ejemplos clásicos de acción colectiva que comporta fuertes intereses selectivos para sus miembros son los sindicatos y sus mecanismos de afiliación obligatoria y de piquetes. Obsérvese que el aumento de los salarios, la reducción de horas de trabajo, las mejores condiciones laborales y una legislación laboral favorable que los sindicatos suelen reivindicar son bienes públicos que se pueden proveer a todos los trabajadores con independencia de su afiliación a un sindicato o su participación en acciones colectivas como manifestaciones y huelgas. Los sindicatos utilizan incentivos a la vez positivos y negativos para atraer a trabajadores interesados en esos bienes a participar. En algunos países, los sindicatos de trabajadores industriales lograron que la afiliación sindical fuera obligatoria apoyándose en tradiciones bien consolidadas durante varios siglos de gremios y organizaciones de artesanos. Cuando un sindicato es reconocido por la empresa, el ramo industrial o la organización patronal en la negociación colectiva, puede hacer que la afiliación al sindicato sea una condición para la contratación. Las empresas pueden deducir entonces las cuotas sindicales directamente de los sueldos y salarios. Por otro lado, los activistas sindicales también pueden ejercer coerción sobre los trabajadores. En caso de conflicto, los piquetes y la censura moral pueden disuadir a posibles «esquiroles» de romper una huelga.

El declive de la afiliación sindical obrera desde fines del siglo veinte fue el resultado de varios factores que se pueden entender claramente con nuestro enfoque de los problemas de la acción colectiva. Del lado positivo, los gobiernos adoptaron algunos de los incentivos selectivos que antes habían ofrecido los sindicatos, entre ellos el seguro de desempleo, lo que hizo menos atractivos los mecanismos sindicales de mutuo apoyo. Del lado negativo, algunos gobiernos, empezando de forma más notoria por el del Reino Unido a partir de la década de 1980, facilitaron el «viaje gratis» de los trabajadores individuales mediante el establecimiento de la afiliación libre no vinculada al empleo y la introducción de la votación secreta en las decisiones sobre las huelgas y en las elecciones. Ciertamente la afiliación sindical disminuyó notablemente durante los años siguientes.

Otro caso fácilmente contrastable se refiere a las organizaciones profesionales. En ciertos países, las asociaciones de abogados, médicos y arquitectos dan licencias restrictivas para el ejercicio de la profesión en sus respectivas zonas. Cualquier profesional que trabaje sin el permiso de la asociación, cuya obtención supone el pago de una cuota regular, puede ser denunciado por actividad ilícita. En cambio, otras profesiones como los politólogos, los economistas o los sociólogos sólo pueden recurrir a incentivos positivos más frágiles, como la información sobre el mercado laboral o el entretenimiento social, para atraer miembros hacia sus asociaciones. Lógicamente, en los países en que se aplican diferentes regulaciones a distintas profesiones, las organizaciones en las que la afiliación es voluntaria tienen unos porcentajes de afiliación mucho menores con relación al conjunto de todos los licenciados en el campo de actividad que aquellas que requieren la afiliación obligatoria para el ejercicio de la profesión.

Como hemos sugerido, los incentivos ofrecidos selectivamente en cualquier tipo de grupo sólo a aquellos individuos que participan en la acción colectiva pueden ser materiales o morales, así como positivos o negativos. Entre los incentivos materiales positivos cabe incluir los regalos y obsequios, los beneficios extras para los miembros de la organización como, por ejemplo, información sobre el mercado laboral, seguros, clubes, descuentos en tiendas, hoteles o alquiler de coches, en tanto que los incentivos materiales negativos pueden consistir en cuotas, impuestos o multas. Los incentivos morales pueden ser positivos en forma de prestigio, buena reputación, honores y premios, acceso a redes sociales y oportunidades para hacer amistades, así como negativos, incluidos las condenas y castigos colectivos que conllevan culpa y vergüenza. Se suele estimar que los incentivos negativos pueden ser efectivos para producir participación a corto plazo de muchas personas (por ejemplo, hacer que la gente acuda a las urnas mediante multas a los abstencionistas), mientras que una participación estable en grupos más pequeños puede requerir incentivos positivos.

CASO

BENEFICIOS Y COSTES DE VOTAR

Votar en unas elecciones políticas de masas es un caso destacado de participación individual en una acción colectiva por un bien público. El resultado electoral, es decir, los votos obtenidos por cada partido y la subsiguiente formación de gobierno, es vinculante para todos independientemente de su participación y es, por tanto, un bien público sobre cuya provisión cada individuo tiene una influencia escasa. Como sucede con todos los bienes públicos, cabe sostener que para un individuo la abstención puede ser una decisión racional. Pero votar suele ser una acción de «beneficio bajo y coste bajo» que puede ser fácilmente incentivada. De hecho, en las elecciones políticas de masas, la concurrencia es siempre positiva, aunque en diferentes proporciones, las cuales pueden ser explicadas por diferentes beneficios y costes.

En el plano individual, las personas con mayor renta, los miembros de la mayoría étnica en la comunidad, los más educados y de mayor edad tienen mayor propensión a votar, probablemente porque tienen más información y se juegan más con los resultados electorales. Algunas personas también pueden sentirse motivadas por incentivos morales, como ser reconocidos como ciudadanos con derechos iguales o cumplir con su «deber cívico». A nivel colectivo, la participación electoral es relativamente mayor en los países pequeños, como predice la teoría de la acción colectiva para los grupos pequeños. La concurrencia es más alta en elecciones de instituciones generales con elevados beneficios potenciales que a cargos locales, regionales y otros relativamente menos influyentes. Por ejemplo, mientras que en las elecciones estatales en Europa la media de votantes es más del 70 %, en las elecciones al Parlamento Europeo el número de votantes se reduce a un 55 %. Por la misma razón, las elecciones simultáneas a varias instituciones aumentan la participación. Esto se puede observar en países con elecciones estatales y locales concurrentes y no concurrentes, así como en Estados Unidos con elecciones presidenciales y a medio mandato cuyos niveles de participación electoral están en torno al 60 % y el 30 %, respectivamente. La participación electoral también tiende a aumentar con grandes crisis políticas y con temas de campaña muy relevantes y divisivos, que acrecientan lo que se juega en las elecciones, así como con resultados reñidos e inciertos que aumentan el carácter aparentemente decisivo de cada voto.

En lo relativo a los incentivos institucionales, la participación electoral aumenta, sobre todo, con el voto obligatorio, que impone costes importantes a la abstención. En algunos países, a la gente que se abstiene de votar en las elecciones políticas se le exige que presente un justificante o que demuestre que el día de la votación estaba ausente de su lugar de residencia; los abstencionistas pueden recibir multas o penas de prisión, ser privados del derecho de voto u otros derechos civiles, así como tener dificultades para acceder a empleos o servicios públicos. En Australia, Bélgica, Luxemburgo y otros países en los que el voto es obligatorio, la participación electoral suele ser tan alta como el 90 %. También cabe ofrecer incentivos positivos mediante otras reglas que reducen los costes de votar, como, por ejemplo, el registro automático de los electores, la votación en día festivo y el acceso fácil a las urnas.

La capacidad de los incentivos selectivos de promover la acción colectiva permite explicar la participación como un subproducto de actividades motivadas por la adquisición de bienes privados. Esto no supone, una vez más, que los miembros de una comunidad, sindicato, asociación, organización no gubernamental o cualquier grupo voluntario no tengan un interés sincero en lograr el bien público que define el interés común de los miembros del grupo. Los incentivos selectivos son sólo un mecanismo para solucionar el problema del polizón o gorrón que puede poner en apuros la acción colectiva, especialmente en grupos grandes de gente dispersa.

De manera similar a otras organizaciones colectivas, los gobiernos utilizan de forma sistemática mecanismos de coerción, como el servicio militar obligatorio, los impuestos y las multas, para que la gente cumpla con las contribuciones que permiten respaldar y financiar bienes públicos en los que muchos ciudadanos pueden estar interesados. Los beneficios subsiguientes, como la defensa, el orden y los servicios públicos, son ofrecidos a todos tanto si se ha servido en el ejército, se han pagado los impuestos y las multas como si no. Pero precisamente por esta razón, muchas personas pueden intentar eludir sus contribuciones individuales, aunque consientan o voten a favor del mantenimiento del grupo o la comunidad.

Una objeción frecuente al postulado del subproducto que hemos presentados en los párrafos precedentes es que puede explicar cómo se mantiene una organización, pero difícilmente cómo y por qué fue creada. Aunque los bienes privados facilitados sean muy atrayentes o disuasorios, parece razonable suponer que la mayoría de la gente se unirá sólo a aquellas asociaciones que se definen por un fin que comparten. No hay muchas personas que quieran afiliarse a un sindicato, por ejemplo, sólo para poder disfrutar de sus vacaciones organizadas. La identificación de un interés común puede ser, por tanto, una restricción a la afiliación potencial. Así, podemos establecer que la mayoría de las personas participa sólo en acciones colectivas y organizaciones orientadas a proveer un bien público en el que están interesadas. Pero muchas puede que lo hagan sólo si otras actividades y aspectos del grupo, que pueden englobarse de manera sucinta en la categoría de «incentivos selectivos», son lo suficientemente atractivos para evitar la tentación del gorreo y la subsiguiente abstención.

FUENTES

El fundamento individual de la acción colectiva

«A efectos cognitivos o para fines prácticos, puede ser conveniente o incluso indispensable tratar algunas colectividades sociales, tales como estados, asociaciones, corporaciones empresariales, fundaciones, como si fueran personas individuales. Así, pueden ser analizadas como sujetos de derechos y deberes, o como autoras de acciones legalmente significativas. Sin embargo, para la interpretación subjetiva de la acción en el análisis sociológico, estas colectividades deben tratarse sólo como resultantes y modos de organización de actos concretos de personas individuales, ya que solo estas pueden ser analizadas como agentes en un curso acción subjetivamente comprensible.»

Max Weber,

Economía y sociedad (1922)

«Una organización de intereses o, desde luego, un sindicato o cualquier otra organización que trabaja por los intereses de un gran grupo de empresas o trabajadores en cierta rama de la industria, no obtendría ayuda de individuos racionales y auto-interesados de esa industria... Esto sería verdad incluso si todos en la industria estuvieran absolutamente convencidos de que el programa propuesto iba en su interés... Cuanto mayor es el número de individuos o empresas que se beneficiarían de un bien colectivo, más pequeña es la cuota de las ganancias derivadas de una acción en el grupo de interés que obtendría el individuo o la empresa que emprende la acción. Así, a falta de incentivos selectivos, el incentivo para la acción de grupo disminuye a medida que aumenta el tamaño del grupo, de modo que los grupos grandes son menos capaces de actuar en aras de su interés común que los grupos pequeños.»

Mancur Olson,

La lógica de la acción colectiva (1965)

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es un «polizón»?

EL TAMAÑO DE LOS GRUPOS

Desde la perspectiva individual que presentamos en la sección anterior, cualquier grupo o comunidad cuyos miembros tengan un interés común puede alcanzar ciertos niveles de acción y organización colectivas. Éstos dependerán en gran medida del tamaño del grupo, es decir, del número de individuos que pueden obtener beneficios del bien público y pueden estar potencialmente interesados en su provisión. Los diferentes niveles de acción colectiva de los países grandes y los pequeños, los trabajadores y los empresarios, los consumidores y los productores, los habitantes de las ciudades y los campesinos, los empleados y los parados y cualquier otro grupo pueden ser explicados en gran medida por los diferentes beneficios y costes dependientes del tamaño del grupo.

Para los bienes públicos sujetos a una congestión potencial, el tamaño del grupo afecta los beneficios derivados del bien para cada individuo. Concretamente, para los bienes con «rivalidad» —¿recuerda el capítulo anterior?— como el agua limpia, las carreteras y los hospitales, cuanto mayor es el número de usuarios potenciales, menores son los beneficios que cada usuario es probable que obtenga debido a los riesgos de escasez, atascos o aglomeraciones. Para que el bien pudiera eludir el riesgo de congestión, debería ser provisto en grandes cantidades, lo cual aumentaría su coste y la parte que cada miembro del grupo o comunidad debería pagar y podría desalentar la participación.

Sin embargo, para todos los tipos de bien público, ya sea puro o con rivalidad, la característica esencial que los diferencia de los bienes privados, es decir, su indivisibilidad y su oferta conjunta a cada consumidor potencial, puede inducir la tentación de gorrear. Al principio de este capítulo representamos el efecto de la indivisibilidad del bien en la decisión individual mediante la variable P en la función de la acción colectiva. P expresa la estimación subjetiva del individuo de que su acción será influyente para que la provisión del bien público sea factible, y, por tanto, merecedora del esfuerzo. En general, podemos suponer que P es una función inversa del tamaño del grupo, es decir, un individuo tiende a ser menos influyente en grupos grandes que en grupos pequeños. En un grupo grande, hay más personas para dejar que lo hagan otros que en un grupo pequeño.

En concreto, se puede postular lo siguiente: P = 1/S, donde S representa el tamaño o número de personas en el grupo. Si el tamaño del grupo S es grande, P será pequeño y también lo será el producto B*P en la función. Recuerde la ecuación de la acción colectiva y compruebe que entiende que la recompensa individual R por participar en la acción colectiva disminuye cuando aumenta S, el tamaño del grupo. Como lo expresó el economista político Mancur Olson, «el incentivo para la acción de grupo disminuye conforme aumenta el tamaño del grupo, de modo que los grupos grandes son menos capaces de actuar por su interés común que los grupos pequeños».

Tipos de grupo

Según lo expuesto hasta aquí, podríamos sospechar que, en ausencia de incentivos selectivos para participar, ningún grupo se organizará de manera efectiva y nadie será capaz de coordinar acciones con otras personas interesadas en algún objetivo común. En la práctica, sin embargo, diferentes grupos y comunidades se organizan a diferentes niveles y son capaces de influir en diferentes grados en las decisiones colectivas y políticas.

La mayoría de los grupos de interés, tal como hemos visto en las secciones anteriores, desarrollan cierta acción, aunque a un nivel subóptimo, es decir, son capaces de alcanzar niveles de provisión de bienes públicos inferiores a los deseados por los miembros del grupo, en fuerte dependencia del tamaño del grupo. Las cámaras de comercio, las organizaciones empresariales de ramo, las asociaciones de médicos, los grupos de presión agrarios, los sindicatos de maestros y de trabajadores de grandes empresas, por sólo mencionar algunos ejemplos, suelen lograr organizarse y obtener beneficios de bienes públicos.

Además de los que hemos visto, tiene interés analizar dos tipos extremos de grupos. Por un lado, los grupos privilegiados son grupos pequeños en los que uno o unos pocos miembros están suficientemente interesados en el bien como para pagar todo su coste. En el ejemplo anterior de la empresa que necesita una carretera, la empresa puede subvencionar el total de la obra pública, aunque sea accesible a todo el pueblo. De manera análoga, un banco puede establecer un servicio privado de vigilancia nocturna ante sus puertas capaz de disuadir a cualquier ladrón o intruso de acercarse a aquella zona, de modo que todos los habitantes del vecindario se sientan más tranquilos. Asimismo, una gran empresa naval puede levantar un faro en el puerto, aunque sea incapaz de evitar que los pescadores del lugar y los yates deportivos hagan uso de él. El ejército del país miembro más poderoso de una alianza militar puede proveer defensa a todos sus aliados, aunque éstos no contribuyan con soldados propios. En general, podemos esperar que esos individuos, empresas o países que obtienen mayores beneficios de un bien público contribuyan más a su provisión que los otros beneficiarios potenciales del bien en cuestión.

Por otro lado, los grupos latentes son aquellos grupos muy grandes, anónimos y dispersos en los que nadie se da cuenta de si un individuo se abstiene de contribuir a la provisión del bien público. De ahí que el gorreo generalizado, la organización raquítica, la pérdida de intensidad de la acción colectiva y la provisión insuficiente de bienes públicos sean corrientes en grupos bien identificados, pero de enorme tamaño, como los contribuyentes, los consumidores, las personas con ingresos bajos y los desempleados, entre otros. Los intereses comunes de amplias mayorías de ciudadanos pueden no ser satisfechos debido a las dificultades en resolver el problema del comportamiento de polizón en la acción colectiva.

La importancia del tamaño en el éxito de la acción colectiva puede hacer aconsejable a los miembros de los grupos grandes la adopción de formas descentralizadas de organización. En cada pequeña unidad, los miembros individuales pueden tener incentivos para participar activamente porque su voz o su voto es probable que influya y las interacciones serán fáciles y frecuentes, siendo así capaces de impedir los comportamientos de polizón. Los costes de organización son más bajos cuanto más pequeño es el número de personas que deben ser coordinadas. Los grupos grandes, así como los países grandes, pueden estar mejor organizados, pues, si adoptan una estructura federal. El éxito de la acción colectiva puede ser el resultado de una afiliación conjunta y amplia de una serie de unidades pequeñas y autónomas.

Identidad colectiva

La influencia esperada de cada individuo en la decisión del grupo no sólo depende del tamaño del grupo. También depende de lo compacto que sea el grupo y de otras características que facilitan las interacciones entre los individuos con intereses comunes, como ya hemos señalado. Una alta densidad de relaciones sociales implica que muchos individuos comparten intereses comunes en muchos temas, lo cual puede hacer que la acción colectiva acerca de cualquiera de ellos sea más provechosa.

En concreto, la concentración espacial de los ciudadanos o miembros de un grupo de interés facilita los intercambios de información, la consideración de los criterios y la coordinación para reunirse y tomar decisiones colectivas, así como la vigilancia mutua, la presión, la confianza y la disuasión del gorreo. Los habitantes de pueblos pequeños, los propietarios de negocios situados en grandes centros comerciales o los empleados que trabajan en un mismo edificio pueden ser más capaces de desarrollar acciones colectivas por sus intereses comunes que, pongamos por caso, los desempleados dispersos en sus casas.

CASO

AGRICULTORES EN ESTADOS UNIDOS Y EUROPA

«Un informe sobre políticas agrícolas en países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cuantificaba los amplios subsidios gubernamentales percibidos por los agricultores en estos países. Estos subsidios equivalen en total a un 29 % de sus ingresos agrícolas. Las naciones más ricas efectúan pagos directos a los agricultores cuando la producción agrícola aumenta, y también contribuyen a subvencionar el coste del agua, las semillas, la maquinaria y otros inputs agrarios.

A veces se sostiene que los subsidios agrícolas son deseables para estimular las pequeñas explotaciones agrícolas y su modo de vida. Sin embargo, esto se contradice con los datos y las pruebas recogidos a lo largo de muchas décadas y confirmados por el informe de la OCDE, de que la inmensa mayoría de los subsidios va a parar a las explotaciones agrícolas más grandes. En muchos casos son concedidos a personas que poseen tierra, pero no la cultivan.

El argumento económico para eliminar los subsidios agrícolas en los países ricos es contundente, porque estos subsidios son poco eficientes, suelen aumentar los precios de los alimentos para los consumidores en estos países e indignan a los países en vías de desarrollo que ven cómo se les cierran sus mercados naturales. No obstante, aunque los economistas han coincidido mucho en sus críticas a las políticas agrarias, el grupo de presión agrario ha sido poderoso, sobre todo en Japón y en muchos países europeos. Y eso pese a que los agricultores en la mayoría de los países ricos no constituyen más que un porcentaje minúsculo de la fuerza de trabajo.

Puede parecer paradójico que los agricultores estén fuertemente gravados por impuestos en países pobres, como India y China, donde constituyen una amplia fracción de la población y reciban, en cambio, subsidios en países ricos donde domina un modo de vida urbano. Pero el análisis económico de la política de los grupos de interés muestra que los grupos pequeños suelen ser mucho más poderosos políticamente que los grupos grandes, incluso en las democracias donde los grupos grandes contarían también con más votos. La explicación es que los grupos pequeños se pueden organizar más fácilmente —aunque los agricultores tienden a estar dispersos en el territorio— y porque el impuesto per cápita sobre los demás para financiar el subsidio de grupos pequeños tiende a ser menor que el coste per cápita de subvencionar grupos grandes.»

Adaptado de Gary Becker,

«On Agricultural Subsidies by Rich Countries»,

The Becker-Posner Blog, 26 de junio de 2006

Asimismo, la homogeneidad cultural puede favorecer la acción colectiva para la provisión de bienes públicos porque los miembros del grupo pueden compartir información sobre acciones pasadas, vínculos, relaciones, principios e intereses en muchos temas, todo lo cual crea oportunidades para obtener mayores beneficios potenciales de su acción conjunta. Tal es el caso de los individuos de una misma tribu, los parientes en una familia extensa o los inmigrantes con un mismo origen, así como de los miembros de comunidades que comparten características similares de raza, religión o lengua. Estos grupos pueden desarrollar acciones colectivas más efectivas para promover sus intereses comunes no sólo en favor de sus tradiciones y costumbres, sino por fines económicos y redistributivos, que individuos heterogéneos que tengan un interés común en un tema, pero que también estén implicados en otros asuntos discordantes.

Los individuos pueden usar una experiencia de continuada reciprocidad y su buena reputación de ser cooperativos para generar confianza entre los demás miembros del grupo. Las ventajas de compartir rasgos étnicos comunes para la provisión de bienes colectivos también pueden generar sentimientos de identidad. La identificación subjetiva con ciertos rasgos culturales puede convertirse en una herramienta para un logro más efectivo de los intereses comunes de los individuos. En general, los costes de adquirir y digerir nueva información pueden hacer que un individuo considere ventajoso tener a su alrededor a otras personas que sigan sus mismos valores y referencias culturales, de modo que pueda disfrutar de su propia lealtad a los mismos.

En la dirección contraria, si la gente persigue activamente una meta común, es probable que refuerce normas culturales distintivas. Entonces algunas personas pueden sumarse al grupo a fin de sacar partido de todos los bienes públicos que una organización de bajo coste del grupo homogéneo puede obtener. Los movimientos nacionalistas y religiosos pueden aprovecharse de estos incentivos para atraer gente y lograr múltiples fines.

Voz y salida

La decisión de participar en la acción colectiva puede depender también de las alternativas disponibles. Si un individuo tiene interés en un bien público pero los costes de unirse al grupo o contribuir de manera decisiva a la provisión del bien son demasiado elevados, puede optar por buscar un proveedor alternativo o desplazarse a un escenario alternativo en el que el bien público ya esté provisto. La acción —también llamada «voz» para sugerir la existencia de cierta demanda insatisfecha que la gente quiere señalar— puede ser sustituida por la «salida» tanto si esto implica marcharse a un grupo diferente, cambiar de afiliación, votar a otro partido o líder, mudarse o emigrar (también llamado «votar con los pies»).

CASO

RICOS Y POBRES EN CHINA

En China, el consejo de «enriquecerse rápidamente» lanzado por el partido central hace algunas décadas ha dejado el país dividido entre una población urbana no muy numerosa con movilidad social ascendente que reside en la costa oriental y las masas de campesinos aún empobrecidos que viven en comunidades rurales estancadas del interior. Con palabras de la revista The Economist, «la disparidad económica entre los pocos ricos y los muchos pobres (campesinos, trabajadores emigrantes, pensionistas) de China haría que muchos capitalistas contemporáneos se ruborizaran» (13 de octubre de 2007).

La constitución actualmente vigente consagra los derechos a la propiedad privada. Pero éstos han beneficiado principalmente a los habitantes de las ciudades. Una creciente clase media urbana compra y vende sus casas o negocios mientras que, en el campo, los campesinos sólo pueden arrendar la tierra, no poseerla en propiedad, y ni siquiera pueden utilizarla como garantía para obtener créditos, y los funcionarios locales organizan incautaciones de tierras con objeto de expulsar a la gente y favorecer a los promotores inmobiliarios. Esto es una consecuencia del hecho de que los ciudadanos que viven en áreas urbanas saben organizarse mejor y ser un grupo influyente en el seno del partido en el poder o de ejercer presión desde fuera sobre los altos cargos, mientras que las preocupaciones de la inmensa mayoría de los habitantes de aldeas dispersas y aisladas son olvidadas.

Tal como lo veía The Economist, «desde 1989, cuando algunos trabajadores descontentos se sumaron a los estudiantes que se manifestaban en favor de la democracia y todo terminó en el baño de sangre de la plaza Tiananmén de Pekín, un partido gobernante temeroso de cualquier otro desafío a su poder ha prestado una mayor atención a las quejas de las masas urbanas de China. Los habitantes de las ciudades han ganado una mayor cuota de libertad para gastar como les plazca unos ingresos cada vez más elevados, mientras que los tan cacareados experimentos de democracia en las aldeas no han conducido a nada. Con acceso a internet y los teléfonos móviles, las clases medias de China se pueden organizar para oponerse, pongamos por caso, al establecimiento de una fábrica de productos químicos no deseada y así atraer la atención del gobierno. Pese a los varios miles de protestas que, cada año, tienen lugar en las aldeas rurales contra los funcionarios corruptos, los servicios médicos precarios y las malas escuelas, los campesinos de China —más dispersos, menos organizados y, por ende, más fácilmente ignorados o suprimidos—, poco pueden hacer aparte de enfadarse».

La «voz» y la «salida» —o la contribución y la partida— pueden ser acciones rivales para el individuo interesado en un bien público y descontento con el estado de cosas existente. Un individuo puede escoger una vía u otra en función de sus costes y de la probabilidad de obtener acceso a bienes públicos. Paradójicamente, ciertos gobiernos incapaces de actuar de acuerdo con sus propias promesas o expectativas y proveedores de bienes públicos en cantidades muy exiguas pueden alentar la «salida», es decir, la emigración de los ciudadanos, con el fin de evitar que irrumpan las «voces» de protesta y desafío a los gobernantes. En un régimen autoritario, en particular, pero también en ciertos estados débiles que han adoptado procedimientos democráticos, los líderes ineficaces pueden optar por facilitar que los críticos potenciales se marchen al exilio.

A la inversa, si la opción «salida» deja de ser asequible, ya sea porque no hay ninguna organización alternativa capaz de proveer bienes públicos o porque es extremadamente costosa, el individuo puede tener incentivos para considerar su participación en la acción colectiva o alzar su «voz». Los costes de la salida, que pueden incluir desde la censura moral contra los «traidores» hasta la persecución de los desertores o decisiones restrictivas en materia migratoria, tienden a ser más elevados en los clubes que en los grandes almacenes, en los grupos étnicos que en las asociaciones profesionales, en los ejércitos que en los partidos políticos, por lo que se crean diferentes condiciones favorables o desfavorables para la acción colectiva en diferentes grupos.

PRUEBA RÁPIDA

• Defina «voz» y «salida» como modos de acción.

La explotación del grande por el pequeño

Como hemos visto, los grupos pequeños, así como las comunidades concentradas y homogéneas, tienen una ventaja, en comparación con los grupos grandes, dispersos y heterogéneos, para reunir a sus miembros, levantar y mantener una organización destinada a satisfacer sus intereses comunes. Si grupos diferentes quieren acceder a bienes públicos provistos por el gobierno o por organizaciones internacionales con fondos públicos, la acción asimétrica de grupos con tamaños y compacidad interna diferentes puede comportar la redistribución colectiva de recursos públicos a favor de grupos pequeños y compactos. Debido a que las presiones de los grupos de interés pequeños son más intensas y frecuentes, las políticas públicas pueden decantarse a su favor a expensas de los grupos grandes y dispersos. Esto puede convertirse en una expresión importante de conflicto social.

FUENTES

Los grupos pequeños se organizan mejor

«Dos vecinos pueden ponerse de acuerdo para drenar un prado cuya propiedad comparten porque a cada uno le resulta fácil saber qué piensa el otro, y cada uno percibe que la consecuencia inmediata del incumplimiento de su parte es el abandono de todo el proyecto. Pero es muy difícil, y en realidad imposible, que un millar de personas lleguen a ponerse de acuerdo sobre una acción así porque les es difícil concertar un plan tan complejo y aún más difícil que lo lleven a cabo si cada uno de ellos busca un pretexto para librarse de la molestia y del gasto, queriendo que toda carga recaiga sobre los demás. La sociedad política remedia con facilidad estos molestos inconvenientes ... De este modo se construyen puentes, se abren puertos, se levantan murallas, se forman canales, se equipan flotas y se disciplinan ejércitos en todas partes gracias al cuidado del gobierno.»

David Hume,

Tratado de la Naturaleza Humana (1740)

«Los habitantes de una ciudad, al estar reunidos en un mismo lugar, pueden comunicarse y aunar sus esfuerzos fácilmente. De ahí que aun los oficios más insignificantes que se han establecido en las ciudades hayan, en una u otra parte, constituido corporaciones ... por medio de asociaciones y acuerdos voluntarios. Los oficios que emplean sólo un reducido número de brazos son los que con más facilidad entran en asociaciones de este tipo ... Los habitantes del campo que viven dispersos y alejados unos de otros, no pueden concertarse ni coordinarse con facilidad ... Nuestros criadores de ganado ... que viven separados unos de otros y dispersos en diferentes lugares del país, no pueden, sin vencer grandes dificultades, coordinarse entre sí ... En cambio, eso es algo que pueden hacer con comodidad los fabricantes que se hallan reunidos en numerosas corporaciones en todas las grandes ciudades.»

Adam Smith,

Investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones (1776)

«A propósito del sufragio se puede además señalar que, de manera especial en los grandes estados, conduce inevitablemente a la indiferencia electoral, en la medida en que un solo voto individual tiene un efecto insignificante donde hay una multitud de electores. Aunque el derecho de sufragio sea muy valorado y apreciado por aquellos que pueden ejercerlo, no obstante no harán acto de presencia en la mesa de votación. Así, el resultado de una institución de este tipo es más probable que sea el contrario del que se pretendía; la elección recae, de hecho, en el poder de una minoría, de unos pocos, de una reunión de afiliados y, por ende, del interés particular y contingente que justamente era lo que debía ser neutralizado.»

G. W. F. Hegel,

Principios de la Filosofía del Derecho (1820)

En concreto, los empresarios tienden a estar más organizados que los trabajadores y a ser, por tanto, más capaces de obtener políticas convenientes de los gobiernos. Los productores, en general, están más organizados y son más efectivos para obtener decisiones favorables del gobierno que los consumidores. Como señaló el economista Adam Smith en el siglo dieciocho, en cuanto unos cuantos empresarios del mismo ramo se reúnen «aunque sólo sea para entretenerse o divertirse, la conversación termina en alguna conspiración contra el bien público o en alguna maquinación para hacer subir los precios». Esto puede conducir a lo que algunos autores han llamado «la captura del gobierno por los grupos de presión». Los grupos de interés pequeños pueden buscar subsidios y subvenciones públicas, aranceles de protección o el establecimiento de otras barreras contra nuevos competidores o contra productores de actividades sustitutivas, todo lo cual puede producir una especie de explotación de amplias capas de consumidores no organizados y dispersos por pequeños grupos de productores bien organizados.

Simetrías similares se pueden observar en las relaciones entre los estados. En el mundo actual, los estados pequeños obtienen beneficios de amplias áreas de libre comercio y de alianzas internacionales de seguridad y, en general, contribuyen a la provisión de bienes públicos universales o de amplia escala menos que proporcionalmente a su tamaño relativo. En concreto, en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), Estados Unidos afronta el grueso de la carga. Los estados pequeños pueden obtener más beneficios de la provisión de defensa por los estados grandes que de su propia provisión, de modo que optan por gorrear. Asimismo, en la Organización de las Naciones Unidas y sus agencias, como la UNESCO (dedicada a la Educación, la Ciencia y la Cultura), los países miembros más grandes y más ricos contribuyen a su financiación más que proporcionalmente a su población o su producto, aun cuando el poder de decisión en el seno de las instituciones no corresponde a sus contribuciones. En la Unión Europea la cuestión del tamaño ha sido en general abordada como una elección entre ampliaciones adicionales a nuevos estados miembros, las cuales harían más difícil la acción colectiva y limitarían las ambiciones de la Unión a un área de libre mercado, y la profundización interna de la acción colectiva entre menos miembros para la provisión de más bienes públicos como, por ejemplo, la moneda común y una política exterior común.

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos analizado los incentivos que los individuos interesados en bienes públicos tienen para cooperar y contribuir a la provisión de los bienes. Hemos visto de qué modo el desarrollo de la cooperación o la acción colectiva puede ser frustrado por los problemas derivados del gorreo, y en cambio ser favorecido en grupos de pequeño tamaño, con cohesión u homogeneidad internas, así como ser influido por la disponibilidad de la alternativa de irse en busca de otro proveedor.

Cuanto se ha expuesto con anterioridad se puede resumir en estas dos Proposiciones:

• Acción colectiva. Los miembros de comunidades o grupos de interés pequeños, concentrados y homogéneos tienen más incentivos para cooperar y participar en la acción colectiva que los miembros de grupos grandes, dispersos y heterogéneos. En el ámbito público, los grupos pequeños tienden a tener un mayor acceso a los recursos públicos a expensas de los grupos grandes.

• Voz versus salida. La acción colectiva para la promoción de los intereses colectivos o «voz» se debilita y puede fracasar si la acción rival de «salida» en búsqueda de un proveedor alternativo es menos costosa y tiene mayores probabilidades de dar acceso a bienes públicos.

RESUMEN

• La existencia de un grupo con un interés común no garantiza la organización del grupo para perseguir ese interés. La acción colectiva para la provisión de bienes públicos depende de las decisiones de los individuos de participar o abstenerse.

• Dado que los bienes públicos se ofrecen de manera conjunta a todos los miembros del grupo, cada individuo puede tratar de comportarse como lo haría un polizón, es decir, cada uno de ellos puede esperar que tendrá acceso al bien público sin cooperar con los demás miembros del grupo ni contribuir a la provisión del bien.

• La gente tiende a participar más en acciones colectivas de bajo coste que en acciones que comportan costes y riesgos elevados, y a hacerlo más en condiciones de libertad que bajo las dictaduras.

• La participación en la acción colectiva puede ser alentada mediante la provisión condicional de bienes privados o incentivos selectivos a los participantes. La acción colectiva para la provisión de bienes públicos puede mantenerse como un subproducto de decisiones motivadas por la obtención de bienes privados.

• Los miembros individuales de grupos pequeños que esperan ser relativamente decisivos en el grupo pueden tener más incentivos para cooperar y participar en acciones colectivas por su interés común que los miembros de grupos amplios en los que cada contribución individual es insignificante.

• La concentración espacial y la homogeneidad cultural de los individuos favorecen las interacciones y la acción colectiva orientada por intereses comunes. Sobre la base de la experiencia de cooperación, los individuos pueden construir buena reputación y edificar confianza, así como normas culturales que favorezcan una mayor cooperación.

• Si los costes de la acción colectiva son demasiado elevados o bien las expectativas de obtener bienes públicos son pesimistas, la gente puede optar por buscar un proveedor alternativo. «Voz» y «salida» son modos de acción rivales.

• Debido a la disponibilidad limitada de recursos públicos para financiar o proveer bienes públicos, los grupos pequeños tienden a obtener más satisfacción de sus demandas y explotar a los grupos grandes.

CONCEPTOS BÁSICOS

Acción colectiva. Participación o contribución de los miembros individuales de un grupo de interés a la provisión de bienes públicos.

Incentivos selectivos. Bienes privados que son provistos de manera condicional a los participantes en la acción colectiva.

Polizón. El usuario de un bien público que no contribuye a su provisión.

Grupo privilegiado. Un miembro o unos pocos miembros pagan el coste total de un bien público.

Grupo latente. Abstención general de los individuos que comparten un interés común.

Voz. Acción, habitualmente identificada con la protesta o demanda de bienes públicos.

Salida. Cambio a un proveedor alternativo de bienes públicos. Acción rival de la voz.

PREGUNTAS DE REPASO

1. Escriba la función individual de la acción colectiva y defina sus elementos.

2. ¿Qué son los «incentivos selectivos»?

3. ¿Qué se entiende por «polizón»?

4. Analice las ventajas relativas de los grupos pequeños y los grupos grandes para la acción colectiva.

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Busque datos relativos a la participación electoral (número de votantes/número de personas con derecho a voto) en las elecciones locales de su lugar de residencia, así como en las elecciones generales o federales. Asimismo, busque datos sobre la participación electoral en las elecciones al consejo de su escuela o facultad. Compare los datos y analice.

2. Haga una lista con los incentivos positivos y negativos para votar en las elecciones generales en su lugar de residencia.

3. Escoja un club, una hermandad, un sindicato o una asociación de la que sea miembro. ¿Cuáles son los bienes públicos que provee? ¿Puede identificar bienes privados que son ofrecidos como incentivos selectivos a sus miembros?

4. ¿Conoce algún grupo privilegiado?

5. Ponga un ejemplo de grupo latente que no haya sido mencionado en este capítulo.

6. Lea los dos «Casos» en este capítulo, que tratan de los subsidios y los impuestos agrícolas en Estados Unidos y Europa, en un caso, y en China, en el otro. Compárelos y analícelos.

LECTURAS

Mancur Olson (1965) 1971. La lógica de la acción colectiva. Bienes públicos y la teoría de grupos. Limusa, 1992.

Albert O. Hirschmann. (1970) 1977. Salida, voz y lealtad. Fondo de Cultura Económica.

Russell Hardin. 1982. Collective Action. The Johns Hopkins University Press. (Trad. parcial: «La acción colectiva y el Dilema del prisionero», en Josep M. Colomer ed. Lecturas de teoría política positiva. Instituto de Estudios Fiscales, 1991.)

John H. Aldrich. 1993. «Rational Choice and Turnout», American Journal of Political Science, 37, 1.

Todd Sandler. 2004. Global Collective Action. Oxford University Press.

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Cooperación y conflicto

La acción colectiva para la provisión de bienes públicos requiere, como hemos visto, de la cooperación entre personas interesadas, la cual puede que no sea fácil de promover. En este capítulo examinamos de un modo más formal los problemas a los que se enfrenta la gente cuando la cooperación es deseable pero difícil. Para analizar el vínculo entre las decisiones individuales y la cooperación colectiva, necesitamos conocer un poco de teoría de juegos.

La teoría de juegos es el estudio de las decisiones humanas en situaciones estratégicas. Éstas son situaciones en las que cada individuo debe decidir qué acción tomar según lo que cree que harán los demás. La típica decisión de cooperar a la provisión de bienes públicos es una de ellas. No es como una decisión individual de comprar uno u otro bien en un supermercado. Se parece más a situaciones como una partida de cartas entre un grupo de compañeros, el regateo entre un vendedor y un comprador para llegar a un precio aceptable, la negociación entre dos partidos políticos para formar una coalición electoral o el intento de construir una alianza internacional entre diferentes estados. La teoría de juegos tiene muchas aplicaciones en la política, así como en la economía, la sociología, la psicología, la biología y la ética.

EN ESTE CAPÍTULO

Analizaremos los problemas de la acción colectiva a la luz del juego del Dilema del prisionero.

Veremos de qué modo la gente aprende a cooperar utilizando el criterio de «toma y daca» en interacciones repetidas.

Consideraremos por qué la cooperación es más probable que se mantenga en relaciones duraderas.

EL DILEMA DEL PRISIONERO

En una situación que requiere una acción colectiva, la decisión de cada actor acerca de cooperar o no debe tener en cuenta de qué modo los demás pueden responder a su decisión. No son decisiones individuales aisladas sino interacciones entre diferentes actores las que producen resultados colectivos. En la teoría de juegos se distinguen diferentes tipos de interacciones, especialmente las siguientes:

• Por un lado, juegos que comportan sólo coordinación entre personas que tienen intereses muy estrechamente compartidos.

• Por otro lado, juegos de conflicto o de suma cero en los que las ganancias para algunos participantes comportan pérdidas para los demás.

• Entre estos dos tipos de juegos, una gama de juegos positivos o de suma distinta de cero en los que el resultado es indeterminado, ya sea a favor de la cooperación o del conflicto.

Un juego de suma distinta de cero de especial importancia es conocido como Dilema del prisionero. Este juego nos ilumina los problemas de acción colectiva. Como hemos visto, en muchas ocasiones la gente no coopera, aunque la cooperación produciría un resultado colectivo mejor para todos los participantes. Éste es el problema que aborda este juego. Las lecciones que se desprenden del Dilema del prisionero se pueden aplicar a cualquier grupo o comunidad que se enfrente a un problema de cooperación entre sus miembros.

Cooperar y desertar

El relato metafórico del Dilema del prisionero trata de dos ladrones que han sido detenidos por la policía como sospechosos habituales de un delito. A uno le llamaremos John y al otro Oskar. El jefe de policía interroga a los dos sospechosos en celdas separadas y ofrece a cada uno de ellos el siguiente trato:

«Si confiesas el robo y delatas a tu compañero, tu declaración será considerada como una prueba y él será condenado a 10 años de prisión, pero a ti, como premio por tu declaración, te pondremos en libertad. Si los dos confesáis el delito al delataros mutuamente, los dos seréis declarados culpables y condenados a 5 años de cárcel cada uno. Si, en cambio, ninguno de los dos confesáis, os podemos encerrar hasta un año por tenencia ilícita de armas».

Cada prisionero tiene dos estrategias a elegir: C cooperar (callar) y D delatar (denunciar al otro). El gráfico 3.1 muestra los resultados asociados a la decisión de cada prisionero.

GRÁFICO 3.1. Preferencias individuales. En un juego entre dos delincuentes sospechosos de haber cometido un delito, cada uno puede ser puesto en libertad si acusa al otro.
|  | Resultado colectivo
Decisión de John | Decisión de Oskar | John | Oskar
D delata | C coopera | libre | 10 años
C coopera | C coopera | 1 año | 1 año
D delata | D delata | 5 años | 5 años
C coopera | D delata | 10 años | libre

Tenga en cuenta que John y Oskar están en celdas separadas y no pueden comunicarse entre sí, sino sólo especular sobre la probable decisión que tomará el otro. ¿Qué prevé que harán? ¿Cooperarán y callarán, o se delatarán mutuamente? El resultado colectivo, es decir, la sentencia para los dos detenidos depende de la estrategia que cada uno elija y de la estrategia elegida por su compañero.

Consideremos primero la decisión de John. No sabe qué hará Oskar. Si presume que Oskar cooperará y callará, la mejor estrategia para John es delatarle, dado que así será puesto en libertad en lugar de pasar un año en prisión. Si, en cambio, Oskar delatara a John, la mejor estrategia de John aún seguiría siendo delatar a Oskar, dado que entonces pasaría 5 años en prisión y no 10. Por tanto, con independencia de lo que Oskar haga, la mejor estrategia para John es delatar a su compañero.

El gráfico 3.2 representa las elecciones estratégicas posibles. Vemos las decisiones de John colocadas a la izquierda de la matriz en dos filas diferentes, mientras que Oskar está colocado en la parte superior y se enfrenta a dos decisiones posibles que están representadas por las dos columnas. En el supuesto de que Oskar coopere y calle, es decir, si escoge C y coloca los posibles resultados en la columna de la izquierda, entonces la mejor estrategia para John es delatarle, D, representada en la fila inferior. El resultado aparece en la casilla inferior izquierda: John queda en libertad en tanto que Oskar es condenado a 10 años. Si al contrario, Oskar delata a John y escoge D en la columna de la derecha, entonces la mejor estrategia de John sigue siendo delatar a Oskar, lo que lleva a 5 años de prisión para cada uno de los dos, como se representa en la casilla inferior derecha.

GRÁFICO 3.2. El Dilema del prisionero. La sentencia que recibirá cada prisionero depende de su decisión sobre si cooperar o delatar a su compañero y de la decisión que tome el otro prisionero.

Oskar

Cooperar C
Cooperar D

John
Cooperar C (callar)
1 año a cada uno
John a 10 años
Oskar libre

Cooperar D (denunciar)
John libre
Oskar a 10 años
5 años a cada uno

En el lenguaje de la teoría de juegos decimos que John tiene una estrategia dominante porque producirá un mejor resultado para él con independencia de la decisión del otro. En este caso, para John la estrategia dominante es delatar porque pasará menos tiempo en prisión si delata a Oskar, con independencia de si Oskar calla o delata a John.

Consideremos ahora la decisión de Oskar. Dado que la situación estratégica es simétrica para cada prisionero, Oskar se enfrenta a las mismas opciones que John y puede razonar más o menos del mismo modo. Compruébelo en el gráfico. Independientemente de lo que haga John, Oskar pasará menos tiempo en la cárcel si delata a su compañero. Delatar es también una estrategia dominante para Oskar.

Los dos actores pueden seguir, por tanto, sus estrategias dominantes, delatarse el uno al otro y pasar ambos 5 años en prisión. Este resultado está representado por la casilla inferior derecha de la matriz, como derivado de las decisiones de los dos prisioneros de escoger la estrategia D. Es ciertamente un resultado muy malo e ineficiente. Los dos estarían mejor, es decir, les habrían caído menos años de cárcel, si hubieran callado. Con la cooperación y la no delación mutua, esto es, mediante la estrategia C, habrían pasado sólo 1 año en prisión por tenencia ilícita de una pistola, como se representa en la casilla superior izquierda. Pero al perseguir cada uno de ellos su propio interés individual aislado del otro, los dos prisioneros eligen la traición mutua por miedo a que el otro compañero elija también la delación. Obtienen un resultado colectivo que es peor para cada uno de ellos.

El resultado producido por las dos estrategias dominantes se dice que es un «equilibrio», en el sentido de que es estable. Consideremos la posibilidad de que John retire su denuncia y niegue su delación. Sería declarado único culpable y cumpliría la pena íntegra de 10 años de cárcel. En la matriz, movería el resultado de la casilla inferior derecha a la casilla superior derecha. Compruebe que Oskar tampoco tiene un incentivo unilateral para modificar su estrategia de delatar a su socio. Si, aunque se les diera ocasión hacerlo, ninguno de los actores cambiara su estrategia unilateralmente, el resultado debería considerarse estable, según el concepto de equilibrio acuñado por el matemático y premio Nobel, John F. Nash. El «equilibrio de Nash» es un resultado en el que ningún actor tiene incentivos para alterar su decisión mediante un cambio unilateral de su estrategia.

El resultado ineficiente del juego del Dilema del prisionero es una representación del problema del «gorrón» en la acción colectiva. Cada actor individual persigue el interés que considera mejor para sí cuando pretende utilizar bienes públicos sin contribuir a su provisión, pero al final nadie coopera ni puede satisfacer su interés común.

Observe, no obstante, estos supuestos clave en el relato metafórico del Dilema del prisionero: los actores no pueden comunicarse entre sí y no pueden retractarse. Una vez hecha la acusación, el compañero detenido pasa irremisiblemente a ser culpable. No es posible retirar la información acusatoria dada, como no es posible negar hechos probados. La no-retractación de las decisiones produce inevitablemente un resultado no deseado. Sin embargo, este supuesto puede que no se ajuste a algunas situaciones reales de las interacciones humanas cuya estructura formal se puede representar con este juego, sobre todo si afectan a un número reducido de personas que pueden comunicarse fácilmente entre sí.

En ciertos contextos, el juego puede que no termine cuando los actores han tomado decisiones simultáneas porque, sobre la base de la comunicación y el conocimiento de la decisión del otro actor, cada actor puede tener aún la oportunidad de retractarse de su decisión inicial. Un modelo de regateo o negociación entre dos actores, por ejemplo, puede incluir la posibilidad de que uno de ellos haga una oferta, pero si el otro no la acepta, la decisión inicial no le perjudique irreversiblemente. El regateo aún no se ha cerrado y el primer actor puede escuchar una mejor contraoferta del otro o proponer una nueva. Esto se puede aplicar a las interacciones entre dos partidos políticos o dos gobiernos, así como a un vendedor y un comprador y a otras muchas situaciones. El juego sólo concluye cuando cada actor recibe del otro una respuesta a su decisión. En una situación de este tipo, un actor puede empezar ofreciendo cooperación condicional y esperar una réplica positiva del otro actor si tiene la posibilidad de cambiar su estrategia. Este tipo de acuerdo cooperativo en beneficio mutuo de los actores es más probable que se alcance en un grupo pequeño con interacciones directas. En cambio, en un grupo grande con muchos actores, las posibilidades de obtener respuestas positivas de los otros actores y disuadirlos de desertar pueden ser aún exiguas.

Otros dilemas políticos

El juego del Dilema del prisionero, como mencionamos, se puede utilizar para comprender los problemas de la acción colectiva para la provisión de bienes públicos. Como los jugadores tienen estrategias dominantes que conducen a un resultado colectivo ineficiente, así los participantes en la acción colectiva pueden sentirse tentados de gorrear y producir provisiones ineficientes de bienes públicos. En una serie de casos, sin embargo, una interacción más estrecha entre actores sobre los problemas en los que hay mucho en juego puede fomentar una cooperación condicional y resultados pactados más satisfactorios. La misma lógica se aplica también a otras muchas situaciones, hasta el punto de que podemos considerar el Dilema del prisionero como uno de los modelos de interacción social mejor estudiados. Consideremos los siguientes ejemplos.

Comunidad. Lo que algunos autores clásicos llamaron «estado de naturaleza» puede entenderse como un Dilema del prisionero con múltiples actores en el que domina el conflicto. Si las interacciones humanas no están sujetas a restricciones, cualquiera que cuente con la ventaja de la sorpresa puede tratar de imponer su voluntad a los demás. Pero si todos hacen lo mismo, entonces la gente descubre que vive en un estado de caos en el que, en las famosas palabras de Thomas Hobbes, la vida tiende a ser «solitaria, pobre, desagradable, brutal y breve». En un entorno así no es sensato arriesgarse a una cooperación unilateral, de modo que la cooperación en el seno de los grupos es precaria. Los seres humanos, sin embargo, podemos actuar mejor. La gente puede acordar la creación de un gobierno dotado de instrumentos de coerción para hacer respetar reglas que imponen acciones que los individuos consideran provechosas para todos ellos. El gobierno puede aplicar sanciones contra los «desertores», esto es, contra quienes infringen reglas de comportamiento mutuamente beneficiosas, puede desalentar el gorreo de los bienes públicos e instrumentar incentivos para la cooperación. La gente puede aceptar racionalmente un consentimiento condicional. Por medio de un «contrato social» pactado se puede alcanzar el resultado eficiente de la civilización o la «comunidad» en el que cada uno puede vivir en paz y seguridad.

Democratización. En situaciones de crisis de régimen institucional en las que los gobernantes autoritarios no pueden seguir como solían, los actores con diferentes preferencias de régimen político pueden generar un conflicto violento o una guerra civil en la que ambos bandos pueden luchar hasta eliminarse mutuamente, como lo representa el resultado ineficiente en el juego del Dilema del prisionero. Al final, uno de los bandos puede convertirse en el único vencedor absoluto, pero escoger la confrontación también comporta el riesgo de convertirse en un perdedor absoluto, así como los costes de destrucción causada en ambos bandos. En cambio, mediante la anticipación de las consecuencias previsibles de sus decisiones, tanto los gobernantes como los líderes de la oposición pueden ofrecer una cooperación condicional de la que se pueden retractar. Las negociaciones pueden llevar a un compromiso provisional que incluya la convocatoria de elecciones multipartidistas sin un vencedor absoluto garantizado que generen ulteriores avances a favor de alguno de los participantes, como ha sucedido en tantos casos de democratización en diferentes partes del mundo desde el último cuarto del siglo veinte.

CASO

EL DILEMA DEL PRISIONERO EN LA ÓPERA

El argumento de la ópera Tosca, escrita por Giacomo Puccini (1858-1924), es un ejemplo pertinente sobre los problemas que se pueden generar en situaciones del tipo Dilema del prisionero. Según esta obra de ficción, una nueva república se ha establecido en Roma bajo el influjo de la Revolución francesa. Scarpia, el reaccionario jefe de policía, detiene al rebelde Mario Cavaradossi y le ofrece un trato: la vida de Mario a cambio de que su amante Tosca se entregue físicamente al policía. Tosca se ve obligada a aceptar y, para salvar las apariencias, Scarpia ordena una ejecución ficticia de Mario con balas de fogueo. Sin embargo, Tosca logra evitar el trato íntimo con Scarpia clavándole un cuchillo en el pecho. Luego corre hacia el simulacro de fusilamiento. Tras los disparos de los soldados, Tosca descubre que Mario realmente ha muerto. Scarpia le ha traicionado. La interacción se puede representar de este modo:

Policía Scarpia

Ejecución simulada
Ejecución real

Tosca
Ceder
Mario vivo
Tosca cede
Mario muerto
Tosca cede

Resistir
Mario vivo
Tosca resiste
Mario muerto
Tosca resiste

Observe que el compromiso inicial, representado en la casilla superior izquierda, no es un equilibrio, dado que los dos actores tienen incentivos para modificar su decisión unilateralmente. Tosca tiene una estrategia dominante: resistirse a las proposiciones de Scarpia, con independencia de si el jefe de policía decide mantener con vida a Mario o ejecutarlo, mientras que Scarpia también tiene una estrategia dominante: ordenar una ejecución real tanto si Tosca cede como si se le resiste. El resultado ineficiente del juego del Dilema del prisionero está representado por la casilla inferior derecha de la matriz, aunque a los dos actores les habría ido mejor en la casilla superior izquierda.

Disuasión. Las relaciones internacionales entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra fría se parecían mucho al Dilema del prisionero. Si los soviéticos optaban por construir nuevas armas, Estados Unidos hacía lo mismo, y viceversa, lo cual desencadenó una carrera de armamentos que puso en peligro a ambos países. Para cada potencia, armarse era la estrategia dominante. La implacable lógica del interés propio empujó a las dos potencias hacia un resultado de conflicto que era peor para cada una de ellas que vivir en un mundo a salvo de la amenaza de las armas. El «equilibrio del terror» sin una guerra frontal efectiva fue duradero porque, con armas nucleares y la posibilidad de una destrucción total, era mucho lo que estaba en juego. Cada potencia podía impedir que la otra tuviera la tentación de lanzar un ataque sorpresa unilateral puesto que cada una podía amenazar a la otra con una respuesta masiva e inmediata. Pero la fuerza de la disuasión mutua fue indirectamente la causa de muchos enfrentamientos bélicos no nucleares a partir de conflictos locales en todo el mundo. Estados Unidos y la Unión Soviética trataron de abandonar el resultado ineficiente, esto es, procuraron reducir y controlar sus arsenales a través de rondas de negociaciones y acuerdos. Sin embargo, el juego de la carrera de armamentos no se detuvo hasta que uno de los jugadores se disolvió.

Medio ambiente. El cambio climático se ha convertido en una preocupación general que ha llevado a muchos a pedir que se evite el recalentamiento del planeta. Sin embargo, durante un tiempo los gobiernos estuvieron poco dispuestos a ocuparse del problema por sí mismos. Los «gorrones» más claros fueron Estados Unidos y Australia, los únicos países desarrollados que se negaron inicialmente a poner un límite a las emisiones de gases causantes del efecto invernadero y no suscribieron el «protocolo de Kioto» aceptado formalmente por treinta y seis países desarrollados para el período 2005-2012. Pero algunos de los países signatarios del protocolo, así como muchos países en vías de desarrollo, entre los que ocupa un lugar muy destacado China, continuaron creciendo y contaminando tanto como les apetece. Si la respuesta internacional fuera del tipo Dilema del prisionero de a una sola tirada, el mundo podría acabar condenado a arder. Sin embargo, el calentamiento global se puede evitar si todos los países cooperan. Recientemente, la mayoría de los países parece haber encontrado un incentivo para evitar que les sancionen por su mala conducta. En la Asociación Asia-Pacífico «para el desarrollo y el clima limpio», los «gorrones» hasta entonces más destacados aceptaron cooperar al desarrollo y la transferencia de tecnología capaz de reducir las emisiones de gases contaminantes. Las Naciones Unidas han patrocinado el Acuerdo de París de 2015 para combatir el cambio climático y reducir las emisiones contaminantes. Cuando las cosas empeoran suficientemente, puede que entonces florezca la cooperación.

RECUADRO

¡POR LA RUBIA!

Uno de los autores más influyentes en la teoría de juegos es John F. Nash, a quien le fue otorgado el premio Nobel de Economía en 1994 (¡probablemente el Nobel con menos páginas publicadas en su vida!). En tres artículos introdujo básicamente dos conceptos. El llamado «equilibrio de Nash» es el resultado de un juego en el que ningún jugador puede mejorar su recompensa mediante un cambio unilateral de estrategia. Éste no es el único concepto de equilibrio en la teoría de juegos, pero es el utilizado con mayor frecuencia para tratar de explicar y predecir el resultado de interacciones entre actores auto-interesados (y quizá algo «miopes»).

Nash introdujo también un concepto normativo, la «solución de Nash» para los problemas de negociación en los que dos o más actores tratan de alcanzar un acuerdo sobre cómo repartirse un bien. El criterio utilitarista clásico sostiene que la mejor solución social es la que maximiza la suma de las utilidades de los actores (un criterio que inspira, por ejemplo, la evaluación del bienestar de un país por su renta per cápita media o por el nivel general de satisfacción política de los ciudadanos). En cambio, la solución de Nash es la que maximiza el producto de las utilidades de los actores.

Un ejemplo muy sugestivo lo encontramos en la película sobre la vida de John Nash, premiada con un Oscar, A Beautiful Mind (Una mente maravillosa, basada en el libro del mismo título de Sylvia Nasar). Un grupo de cuatro estudiantes están pasando el rato en una cafetería de la Universidad de Princeton cuando entran cinco muchachas, entre ellas una rubia despampanante. John dice: «Si todos vamos por la rubia, nos bloquearemos unos a otros y nadie se va a ir con ella». John sugiere, en cambio, que «nadie vaya por la rubia» y los cuatro muchachos traten de ligar con las otras cuatro muchachas —lo cual produce estupor en sus compañeros—. Una interpretación razonable es la siguiente. Si sólo una persona obtiene el premio máximo, démosle el valor 10, y las otras tres no consiguen nada, la suma de las utilidades de los cuatro actores puede tener un valor relativamente alto en comparación con otro resultado alternativo en el que cada uno de los cuatro actores consigue un valor inferior, pongamos que fuera sólo 2 (puesto que 10 + 0 + 0 + 0 = 10 > 2 + 2 + 2 + 2 = 8). Pero el producto de las utilidades en el primer resultado es muy malo (de hecho, es cero, puesto que tres actores no obtienen nada y pueden sentirse muy frustrados), mientras que el producto en el segundo es mayor (2 × 2 × 2 × 2 = 16).

En general, en comparación con la solución utilitarista clásica o «suma de Bentham», la solución del «producto de Nash» favorece distribuciones más igualitarias. Por ejemplo, bajo el criterio de la suma, una distribución de valores entre tres actores como 3, 2, 1, es tan buena como una distribución 2, 2, 2 (dado que ambas implican una suma de 6 unidades de utilidad social). Pero según el criterio del producto, la primera distribución (cuyo producto es 3 × 2 × 1 = 6) es peor que la segunda (cuyo producto es 2 × 2 × 2 × 2 = 8).

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es una estrategia dominante?

• ¿Qué es un equilibrio?

LA EVOLUCIÓN DE LA COOPERACIÓN

La decisión de cooperar o desertar puede no ser la misma si uno se encuentra en una ocasión única de interactuar con desconocidos o si va a seguir interactuando con el mismo grupo de individuos durante mucho tiempo. Si el «juego» consiste en una sola partida, muchos pueden pensar que más vale pájaro en mano que ciento volando. Éste es el tipo de decisiones que algunos tienden a tomar en una situación del tipo Dilema del prisionero, como, por ejemplo, un mercado ambulante en el que cualquier paseante puede regatear con desconocidos con los que es poco probable que vuelva a encontrarse.

La situación es diferente cuando la gente tiene que jugar partidas repetidas. Entonces puede que tenga sentido intentar cooperar a fin de recibir la cooperación de otros en el futuro. Una comunidad o un escenario institucional en el que cada uno espera seguir interactuando con la misma gente de manera regular durante cierto tiempo en el futuro puede ser, por ejemplo, un hogar o un vecindario, un lugar de trabajo, un centro comercial o una escuela, una organización profesional o un partido político, así como la ciudad, el estado, o el imperio en el que uno es consciente de vivir y tiene la intención de permanecer. Un comportamiento sensato en interacciones repetidas con otros individuos con algún interés común puede comportar la cooperación condicional y una respuesta positiva al comportamiento de los demás. La posibilidad de cooperar en partidas repetidas en situaciones del tipo del Dilema del prisionero se deriva de un criterio de decisión denominado «toma y daca». A largo plazo, la cooperación puede difundirse y convertirse en el modo de comportamiento predominante, como analizamos en las páginas que siguen.

Toma y daca

Si uno tiene que decidir si cooperar o desertar en una serie de interacciones, conviene tener un criterio para tomar cada decisión. Un criterio que sirve para escoger una estrategia en cada interacción se llama «meta-estrategia». Examinemos diferentes posibilidades que cabe utilizar en interacciones con la estructura lógica del juego del Dilema del prisionero o la acción colectiva en general. En primer lugar, uno puede escoger, por ejemplo, «desertar siempre». En realidad se trata de la metaestrategia más segura, en la que nadie puede aprovecharse de uno. Pero al cabo de un tiempo podemos quedarnos atascados en una rutina de castigos mutuos con nuestros compañeros que probablemente no produzca ningún bien colectivo.

Una segunda meta-estrategia puede ser justo la contraria, es decir, «cooperar siempre». Funciona bien si todos los demás aplican el mismo criterio. Pero puede producir resultados muy malos si los otros desertan, dado que el actor cooperativo puede hacer el primo. Es como poner siempre la otra mejilla —y que te abofeteen—. Como señaló el filósofo Jean-Jacques Rousseau hace muchos años, «para que la sociedad sea pacífica y la armonía se mantenga», todos los ciudadanos sin excepción deberían ser buenos cooperantes; pero «si por desdicha se encuentra entre ellos un solo egoísta o hipócrita ... se quedará con seguridad con lo mejor de sus piadosos compatriotas ... sumisión y dependencia».

Con cualquiera de las dos meta-estrategias mencionadas —desertar siempre o cooperar siempre— uno puede poner el piloto automático sin tener en cuenta qué hacen los demás. Si, en cambio, uno toma esto en consideración, pueden mejorar mucho los resultados. Concretamente, si tras unas pocas interacciones, uno se da cuenta de que las demás personas siempre cooperan, entonces puede desertar y ganar con ello. Si, al contrario, los demás siempre desertan, por muy cooperativo que uno sea, entonces uno también debería desertar siempre para evitar que le abofeteen una y otra vez y hacer el primo. Pero en general podemos esperar que los demás respondan a las acciones. ¿Cuál sería el mejor modo de actuar si hubiera verdaderas interacciones, es decir, acciones de respuesta de los demás?

La meta-estrategia o criterio de conducta de toma y daca en partidas repetidas del juego del Dilema del prisionero, que el politólogo Robert Axelrod fue el primero en identificar, se basa en la idea de responder con la misma moneda al comportamiento de los demás. Como consejo para la conducta, incluye los siguientes elementos:

• Empezar bien. No ser el primero en desertar. En algunas peleas del mundo real no queda claro quién fue el que las empezó; ambos lados pueden afirmar que el otro empezó dando un bofetón y que ellos se limitaron a responder. Esto ocurre en situaciones que van de los juegos infantiles a los conflictos entre estados vecinos. La solución, sin duda, consiste en empezar de nuevo dejando claro cuál es la elección inicial que cada uno hace. Empecemos, por tanto, con la cooperación, veamos qué ocurre, es decir, cómo los otros responden, y entonces hagamos lo mismo que ellos hacen.

• Responder. Cooperar si los otros cooperan; desertar si los otros desertan. En una serie de partidas, la respuesta debería darse en la tirada inmediatamente siguiente del juego.

• Perdonar. No guardar rencor. Después de desertar como respuesta a la deserción de los demás, estar dispuesto a empezar de nuevo la cooperación condicional. La respuesta negativa a la deserción previa del otro actor debería ser una lección y un mensaje que le hiciera aprender a cooperar.

• Sencillez. Básicamente, haga a los demás lo que ellos le hacen.

El mejor lema puede ser: «Si tú cooperas, yo cooperaré; y si no, yo tampoco». De este modo, el resultado eficiente en la interacción del tipo Dilema del prisionero se puede obtener una y otra vez. La cooperación tendrá por respuesta la cooperación y se alimentará a sí misma. En el mismo sentido, el problema del gorrón en la acción colectiva se puede resolver. Las personas se pueden organizar ellas mismas de manera estable y contribuir a la provisión de bienes colectivos en los que están de veras interesadas.

PRUEBA RÁPIDA

• Defina la meta-estrategia de «toma y daca» con dos frases.

Interacciones indefinidas

Una visión más pesimista sostiene que el incentivo para cooperar en una serie de interacciones del Dilema del prisionero se puede desvanecer si los participantes conocen en qué momento va a terminar «el juego», esto es, si conocen cuándo dejarán de ser miembros de la misma comunidad que comparte algún interés común. La última ronda en un juego del Dilema del prisionero repetido es como una sola partida, porque los actores no van a tener una nueva oportunidad de responder a cualquier deserción. Todos tendrán la estrategia dominante de desertar (como en la interacción a una sola vez entre John y Oskar desde sus respectivas celdas).

En realidad, el problema aún puede ser peor. Si uno no sabe cuándo termina un juego, puede esperar que el otro actor deserte en la última partida —y desertar también—. Entonces se da por descontada esta partida. Considerando ahora la penúltima partida, dado que hemos descartado cualquier respuesta en la siguiente y última partida, ésta parece como la última partida de verdad en la que se puede tomar una decisión. De nuevo, esto será como un juego a una sola tirada, en la que uno también desertará al igual que lo hará el otro. Mediante una «inducción hacia atrás» cada actor puede razonar del mismo modo en cada tirada y de esta forma decidir desertar en cada tirada «anterior» hasta hacerlo desde el principio. La iteración o repetición de las interacciones del Dilema del prisionero, si se conoce por anticipado el final de la iteración, es como si el juego fuera a una sola tirada. Para todos los actores, la estrategia dominante es desertar en todas las tiradas del juego.

FUENTE

La teoría de juegos

Los orígenes de la teoría de juegos fueron relatados de este modo por uno de sus inventores:

«Los nazis tomaron Viena en marzo de 1938. Yo [Oskar Morgenstern] fui despedido como “políticamente indeseable” de la universidad y de mi instituto ... Encontrándome en Estados Unidos recibí una serie de llamadas de varias universidades americanas que me ofrecían trabajo ... La principal razón para ir a Princeton era la posibilidad de conocer a [John] von Neumann [también un exiliado del nazismo en Alemania y del comunismo en Hungría] y la esperanza de que ello sería un gran estímulo para mi futuro trabajo. Von Neumann y yo nos conocimos poco después de que la universidad abriera ... Estábamos aún en plena guerra, ¡lo cual no era un momento ideal para un trabajo como el nuestro!

... Recuerdo vívidamente cómo Johnny se levantó de la mesa en la que habíamos escrito nuestros axiomas de la utilidad esperada y exclamó lleno de asombro: «Ja hat denn das niemand gesehen?» («Pero ¿nadie ha visto esto?»)... Estábamos convencidos de que representaba ante todo una ruptura fundamental con la teoría económica convencional: mostramos que uno no se enfrentaba a problemas ordinarios de máximo y mínimo (¡con independencia de las condiciones anejas!), sino a situaciones conceptualmente diferentes.

Si bien es intuitivamente bastante fácil de comprender para el intercambio ordinario, el monopolio, el oligopolio, etcétera ... el fenómeno se encuentra por todas partes ... De ahí que el alcance del libro vaya mucho más allá de la economía y llegue a la ciencia política, la sociología, etcétera»

Oskar Morgenstern,

«The Collaboration between Oskar Morgenstern and John von Neumann on the Theory of Games» (1976)

La cooperación mediante el toma y daca se puede lograr sólo si el número de interacciones es infinito, lo cual no es probable que ocurra en este mundo, o si es indefinido, esto es, si los actores no saben cuándo terminarán sus interacciones. Si nadie sabe cuántas partidas quedan por jugar, no hay una «última» partida a partir de la cual razonar hacia atrás. En su ignorancia de lo que les depara el futuro, los actores seguirán cooperando. Los que lo saben, sin embargo, pueden ganar la última partida. Dicho de un modo más práctico, podemos esperar que la cooperación sea más probable que se mantenga cuanto mayor sea la incertidumbre sobre la duración del juego y cuanto mayor sea el número de tiradas. Cuanto más se repite la estrategia de cooperación, más amplia es la difusión de la información y de la reputación de cada actor cooperativo.

De acuerdo con este análisis, podemos observar que la cooperación, la acción colectiva y la organización conjunta son ciertamente más intensas y sostenidas en determinados grupos de personas que interactúan durante largos períodos con una duración indefinida. La cooperación debería ser mayor, por ejemplo, entre los miembros de una comunidad de vecinos que entre los clientes de un motel; entre los habitantes de una ciudad que entre los turistas o visitantes ocasionales; entre los empleados fijos que entre los parados eventuales que esperan encontrar pronto un trabajo; entre los funcionarios de la administración pública que entre los trabajadores temporeros; entre los dueños de las tiendas en un centro comercial que entre los vendedores ocasionales en una calle; entre los que ejercen profesiones que requieren una formación costosa o implican costes de oportunidad bajos, como, por ejemplo, los mineros o los médicos, que es probable que sigan ejerciendo sus trabajos, que entre aficionados; entre estudiantes matriculados en un programa de tres o cuatro años que entre los que asisten a cursos de verano; así como entre los ciudadanos de países con una población sedentaria que en aquellos en los que es probable que muchos emigren.

Contextos favorables

Criterios de comportamiento como el «toma y daca» prometen resultados satisfactorios sólo a largo plazo y en valores medios. Pero ninguna meta-estrategia garantiza un resultado eficiente en cada partida del juego. Los resultados particulares en circunstancias específicas pueden depender del contexto social, es decir, de lo que otras personas hacen en el grupo particular en el que uno participa. En realidad, uno puede escoger con quién quiere interactuar y decidir que tendrá relaciones preferentes con aquellos con los que puede establecer relaciones beneficiosas. Una vez que uno forma parte de un grupo o comunidad, algunos criterios de conducta pueden resultar mejores que otros. En general es aconsejable allí donde fueres haz lo que vieres, aunque ello requiera cierta adaptación.

Cooperación autosostenida. Concretamente, si en un grupo todos aplican el toma y daca, entonces el toma y daca es la mejor estrategia para cada individuo. La cooperación es universal y permanente. En un contexto así, incluso la meta-estrategia bonachona de «cooperar siempre» puede sobrevivir y obtener el mismo resultado, ya que quienes utilizan el toma y daca responden a la cooperación con cooperación.

En ciertos contextos, meta-estrategias ligeramente diferentes podrían producir aún mejores resultados. Por ejemplo, «Un toma por dos dacas», que implica no responder con la deserción a la primera sino sólo a la segunda deserción de un actor o, con otras palabras, ser más indulgente, puede contribuir a evitar una rápida difusión del comportamiento de deserción en comunidades en las que la mayoría es propensa a comportarse de manera cooperativa.

Aun en un contexto adverso en el que abunden personas que utilicen el criterio «desertar siempre», un conjunto de personas que apliquen el toma y daca pueden obtener cierto éxito. Una vez los desertores permanentes han demostrado su ventaja, la población de «primos» explotados que cooperan unilateralmente tiende a desaparecer. Entonces los desertores se pueden encontrar con que no quede nadie a quien explotar y de este modo entrar en una deserción de todos contra todos que produzca resultados mediocres. A largo plazo, las personas con el criterio de toma y daca pueden obtener mejores resultados que los desertores si responder con deserción a los que desertan y desarrollan numerosas interacciones cooperativas entre ellos. Esto puede hacer que el toma y daca sea una estrategia ventajosa y con el tiempo la más común en el grupo.

Confianza. Si en interacciones repetidas la gente responde con cooperación a la cooperación, puede ganarse una buena reputación que puede llevar a otros a cooperar también. Pueden surgir sentimientos de confianza entre quienes tengan información sobre la acción de otros en el pasado y entre nuevos participantes que obtengan una retribución positiva y regular por su conducta. A medio o largo plazo, el aumento y el mantenimiento de la cooperación entre los miembros de una comunidad pueden animarlos a construir entornos institucionales que limiten la competencia individual y tiendan a homogeneizar la población. Las sanciones internas contra los desertores pueden ir acompañadas por la promoción de valores como la honestidad y la empatía con la aflicción de los demás y reforzar así la cooperación social.

En efecto, un sentido de reciprocidad y una capacidad de empatía parecen haberse desarrollado entre los seres humanos con el tiempo. En realidad, existen numerosos grupos y comunidades en los que predomina una amplia cooperación condicional, aunque con cierto grado de diversidad que incluye tanto a bonachones que cooperan incondicionalmente como a malvados desertores —al fin y al cabo, siempre hay santos y pecadores en el mundo.

Conflicto intergrupal. El desarrollo de la cooperación entre los miembros de una comunidad o grupo de interés requiere cierto compromiso mutuo de permanecer dentro de los contornos del grupo. Si, por el contrario, la gente que vive en el mismo marco institucional considera que pertenece a grupos diferentes con fines contrarios, se pueden desarrollar relaciones asimétricas. La diferencia entre grupos puede basarse en tradiciones familiares o tribales, intereses económicos opuestos, preferencias confrontadas para la asignación de bienes públicos o filiaciones étnicas alternativas de lengua, raza o religión.

Entonces la gente puede aplicar un toma y daca discriminatorio. Cuando unos individuos interactúan con miembros del mismo grupo o comunidad, tal como éste es percibido por los propios individuos, pueden empezar cooperando y desarrollar el tipo de evolución antes mencionado que favorece resultados colectivos eficientes en su mutuo beneficio. La gente puede ser más cooperativa con los demás cuanto más estrechamente relacionada esté. Pero cuando interactúan dos individuos de grupos claramente diferentes, pueden desertar. Esta pauta de conducta puede ser estable. En este contexto, un individuo que trate de utilizar el criterio no discriminatorio de toma y daca estará peor porque su estrategia cooperativa con los miembros del otro grupo obtendrá regularmente por respuesta la deserción. Si se observa que esto es así, mucha gente puede tender a empezar cualquier interacción con los miembros del otro grupo con la deserción, aunque sólo sea para no hacer el primo desde el comienzo.

En este tipo de situaciones, el grupo más grande puede obtener relativamente mejores resultados que el grupo más pequeño. Incluso si cada individuo interactúa al azar con miembros de cualquiera de los grupos, los miembros del grupo mayor interactúan más a menudo con otros miembros del mismo grupo y de esta forma tienen más oportunidades de desarrollar estrategias cooperativas conducentes a resultados eficientes. Los miembros del grupo más pequeño, en cambio, es probable que tengan más interacciones con miembros del grupo más grande y por tanto que obtengan proporciones mayores de resultados ineficientes producidos por la deserción mutua.

A largo plazo, los miembros del grupo pequeño y desaventajado puede que quieran escindirse y crear una comunidad separada, ya sea una familia, una nueva tribu, empresa u organización, un sindicato o una coalición, un municipio, un estado o una alianza. Esto puede ser provechoso para los miembros de todos los grupos, puesto que cada uno tendrá mejores oportunidades de interactuar en el interior de su grupo y desarrollar la cooperación como una consecuencia de partidas repetidas.

CASO

DERECHOS CIVILES Y MOVIMIENTOS SOCIALES

La repetición de la interacción modelada por medio del juego del Dilema del prisionero se puede desarrollar en el seno de una comunidad estable, esto es, entre individuos que saben que mantendrán futuras interacciones y cuyas decisiones construyen su reputación y fiabilidad. Esto puede ayudar a explicar también la acción colectiva en grandes grupos.

«El movimiento contemporáneo de los derechos civiles en Estados Unidos [durante las décadas de 1950 y 1960] es probablemente el ejemplo por antonomasia de la acción colectiva de espíritu público de nuestra época. No sólo prendió la chispa de una serie de cambios radicales en la sociedad americana, sino que sirvió asimismo en años posteriores como inspiración y modelo para toda una larga serie de nuevas inquietudes públicas. El movimiento estudiantil, el movimiento pacifista, el movimiento feminista, el movimiento por los derechos de los homosexuales y otros movimientos sociales se beneficiaron en gran medida del movimiento por los derechos civiles ... Los fines perseguidos por el movimiento de los derechos civiles requerían la participación al mayor de grandes números de ciudadanos interesados. Un activista medio cualquiera no podía tener un gran impacto en el resultado del movimiento, pero reunía las condiciones para compartir el conjunto de beneficios que resultaran de sus esfuerzos ... Cuando un individuo forma parte de una comunidad, sus interacciones con otros miembros del grupo se pueden modelar mejor como un juego repetido del “Dilema del prisionero” que como un Dilema del prisionero que se juega una sola vez. Se ha demostrado que los cálculos individuales en un juego repetido contrastan con la toma de decisiones cuando el Dilema del prisionero es a una sola tirada. Cuando el juego tiene tanto una historia como un futuro, la cooperación tanto en grupos pequeños como en grupos grandes es posible bajo ciertas condiciones ... [especialmente] si los incentivos generados por la iteración del juego se complementan con incentivos sociales adicionales, como, por ejemplo, el deseo de hacer o mantener amistades, de conservar la posición social y evitar el ridículo y el ostracismo.»

Dennis Chong,

Collective Action and the Civil Rights Movement (1991)

CONCLUSIÓN

La teoría de juegos nos ha ayudado a analizar los problemas de la cooperación entre individuos para promover sus intereses comunes. A partir del análisis anterior, podemos establecer dos proposiciones básicas:

• El Dilema del prisionero. En este juego cada actor tiene una estrategia dominante de no-cooperar, la cual lleva a un resultado ineficiente en el que todos los participantes están peor que si cooperaran.

• Toma y daca. La estrategia de empezar cooperando y hacer a los demás lo que ellos nos hacen puede llevar a una cooperación sostenida. La cooperación mutua es más probable cuanto mayor es la incertidumbre acerca de la duración de la relación colectiva y cuanto mayor es el número de interacciones.

RESUMEN

• La teoría de juegos nos sirve para analizar interacciones humanas en situaciones estratégicas en las que las decisiones individuales dependen de lo que cada participante espera que hagan los demás.

• El juego del Dilema del prisionero representa la estructura más básica de los problemas de la acción colectiva para la provisión de bienes públicos. Cada actor tiene una estrategia dominante de no cooperar. En el resultado de equilibrio ineficiente del juego, todos los participantes están peor que si hubieran cooperado. Esto puede considerarse una representación del problema del comportamiento del gorrón.

• La meta-estrategia o criterio de decisión de «Toma y daca» para tiradas repetidas del juego del Dilema del prisionero se basa en la idea de responder con la misma moneda al comportamiento de los demás. Consiste en empezar cooperando y hacer a los demás lo que ellos hacen: cooperar si los demás cooperan, y desertar si los demás desertan. Esta estrategia puede producir una cooperación sostenida cuando el número de interacciones es indefinido.

• La cooperación es más probable que se mantenga en ciertos grupos cuanto mayor es la incertidumbre sobre la duración de la relación colectiva y cuanto mayor es el número de interacciones. Observamos una cooperación y una acción colectiva mayores, por ejemplo, entre empleados fijos que entre parados temporales, entre funcionarios públicos que entre trabajadores temporeros, entre tiendas en un centro comercial que entre vendedores ambulantes, entre personas sedentarias que entre emigrantes probables. La reciprocidad repetida puede forjar una buena reputación y confianza entre los miembros del grupo, así como la construcción de instituciones que favorezcan más aún la cooperación.

CONCEPTOS BÁSICOS

Juego de coordinación. Interacción con resultados eficientes para todos los participantes.

Cooperación. Acción para el beneficio común.

Competencia. Acción entre varios jugadores cada uno de los cuales pro
cura su propio beneficio.

Juego de conflicto o de suma cero. Las ganancias de algunas personas comportan pérdidas para las demás.

Juego de suma positiva o distinta de cero. La cooperación mutua puede producir ganancias para todos los participantes.

Estrategia dominante. La mejor decisión que puede tomar un actor con independencia de la decisión del otro actor.

Equilibrio. Resultado estable del juego. En el concepto de Nash, un resultado en el que ningún actor tiene incentivos para alterar su decisión mediante un cambio unilateral de su estrategia.

Dilema del prisionero. Juego de suma distinta de cero con un resultado de equilibrio ineficiente en el que nadie coopera.

Toma y daca. Meta-estrategia para partidas repetidas del juego del Dilema del prisionero que puede producir una cooperación sostenida. Inducción hacia atrás. Razonamiento que conduce a la mutua deserción cuando se conoce el final de la interacción.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Cuál es el resultado de equilibrio del juego del Dilema del prisionero?

2. ¿Qué se entiende por «toma y daca»?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Juegue a este juego de coordinación:

Tras haber pasado las vacaciones sin verse, usted tiene que encontrarse con otro estudiante en el campus el primer día de clase a las doce en punto del mediodía. No concertaron ningún lugar para la cita y no pueden comunicarse entre sí. Usted tiene que adivinar el lugar de encuentro y procurar que coincida con el de su compañero. Observe que los dos tienen intereses idénticos, pero sólo lograrán su propósito si toman decisiones idénticas. Usted gana sólo si hace lo que el otro espera que haga. Reúnan las respuestas escritas y emparejen la respuesta de cada estudiante con la de cada uno de los demás.

2. Represente la situación estratégica siguiente con la ayuda de la teoría de juegos:

Un individuo se dedica a agredir a las mujeres que viven en un barrio residencial. La policía no actúa de manera apropiada. Las víctimas piensan que dos hombres bastarían para atrapar al delincuente. El presidente de la asociación de vecinos organiza una patrulla nocturna con voluntarios. Cada noche convocará a tres hombres al azar. En la zona viven unas ocho mil familias. El presidente envía una carta a cada cabeza de familia en la que expone el plan y asigna una ronda de patrulla nocturna a cada destinatario. El primer día, tres cabezas de familia del vecindario son convocados. Cada uno de ellos debe decidir si acude o no.

• Defina el bien público provisto por la cooperación de los actores.

• Ordene las preferencias de los actores con relación a todos los resultados posibles.

• Dibuje la matriz.

• Analice las estrategias de los actores e identifique el resultado del juego.

• ¿Qué puede significar en términos de provisión o no del bien público?

3. Juegue al Dilema del prisionero repetido y tome nota de las puntuaciones utilizando alguna de estas u otras páginas de internet:

http://serendip.brynmawr.edu

http://www.gametheory.net

4. Juegue al Dilema del prisionero repetido por parejas de estudiantes: dos de los participantes se sientan en la parte delantera del aula, dándose la espalda y, de acuerdo con las sucesivas indicaciones del instructor, levantan una tarjeta verde para indicar cooperación C o una roja para indicar deserción D. Ambos jugadores deben levantar las tarjetas al mismo tiempo sin que puedan ver la acción del otro con antelación. La interacción debe jugarse múltiples veces hasta que el instructor dé el juego por terminado. Las puntuaciones son las siguientes:

• Un jugador escoge D mientras el otro escoge C: 5 puntos a 0.

• Ambos escogen C: 3 puntos cada uno.

• Ambos escogen D: 1 punto cada uno. Primero, tome las siguientes decisiones:

• Empezar con C o con D.

• Responder o no a la decisión del otro jugador en la siguiente partida.

• Recordar los motivos de queja pasados o perdonar y olvidar. Recuerde que para ganar el juego no es preciso ganar cada partida.

• Mostrar un criterio claro de conducta o ser confuso e impredecible.

Al principio del juego puede anunciar lo que va a hacer (o lo que pretende que el otro jugador crea que va a hacer). Quédese en silencio el resto del juego y tome sólo en cuenta las decisiones del otro jugador.

Alguien debe llevar la cuenta de las puntaciones en cada partida y hacer la suma final cuando termine el juego.

Observe si surge la cooperación mutua y se hace más frecuente a medida que se van jugando las diferentes partidas del juego. Los resultados pueden ser diferentes si los jugadores saben cuántas veces van a repetir la interacción.

Analice los resultados.

Resultados indicativos: para cada diez partidas del juego, la puntuación máxima es 50 y la mínima 0. Las puntuaciones probables en la primera ronda pueden oscilar entre 10 y 30. Para cada actor, menos de 15 puntos es una puntuación mala, entre 16 y 22 es mediocre; entre 23 y 29 es buena; y a partir de 30 es excelente. Considere las puntuaciones individuales, así como las colectivas resultantes de la suma de las puntuaciones de los dos jugadores.

LECTURAS

John von Neumann y Oskar Morgenstern. 1944. Theory of Games and Economic Behavior. Princeton University Press.

John F. Nash. 1950. «The Bargaining Problem», Econometrica, 18.

— 1951. «Non-cooperative Games», Annals of Mathematics, 54.

Robert Axelrod. 2006. La evolución de la cooperación. Alianza.

Michael Taylor. 1987. The Possibility of Cooperation. Cambridge University Press.

William Poundstone. 2005. El Dilema del prisionero, John von Neumann, la teoría de juegos y la bomba. Alianza.

4

Oportunidades para la cooperación

La cooperación entre individuos que persiguen su propio interés para la provisión de bienes públicos no es siempre una tarea ardua o imposible. El Dilema del Prisionero, que estudiamos en el capítulo anterior, es un modelo de situaciones frecuentes en las que la participación individual en la acción colectiva puede que no produzca resultados satisfactorios. Pero para ciertos tipos de bienes, la cooperación unilateral puede proporcionar resultados positivos, aunque parciales e ineficientes, o puede generar una respuesta favorable de otras personas a cooperar para satisfacer los intereses colectivos.

Con la ayuda de otros modelos, como el juego del Gallina y el de la Caza del ciervo, veremos cómo puede surgir y mantenerse la cooperación entre individuos para la provisión de bienes públicos continuos, como los medioambientales o los de seguridad. Asimismo, los resultados en un mismo grupo de interés pueden ser diferentes según quien inicie la interacción. Los juegos en forma extensiva son modelos de interacciones humanas con una secuencia temporal y muestran la importancia de tomar la iniciativa o esperar a los demás.

EN ESTE CAPÍTULO

Reflexionaremos sobre las ventajas y los inconvenientes de la cooperación unilateral para la provisión de ciertos bienes públicos, como los de seguridad o los medioambientales.

Indagaremos acerca de las oportunidades de que perdure una situación de anomia o aparezca la mutua cooperación.

Veremos la importancia de tomar la iniciativa o esperar a los demás para cambiar el resultado de ciertas interacciones.

JUEGOS DE ACCIÓN COLECTIVA

Si bien se puede considerar que el juego del Dilema del prisionero es la estructura más básica de los problemas de la acción colectiva para la provisión de bienes públicos, otras estructuras de juegos sirven para clarificar algunas situaciones. Las personas pueden jugar diferentes «juegos», es decir, desarrollar diferentes interacciones estratégicas según las oportunidades, los incentivos y las restricciones ofrecidas por las estructuras y las instituciones. Para expresarlo en los términos del crítico de la economía política Karl Marx: «Los hombres hacen su propia historia, pero no la hacen a su gusto... sino bajo las circunstancias existentes que les han sido legadas y transmitidas por el pasado». Las condiciones estructurales no determinan, pues, el comportamiento humano, pero suelen conformar un conjunto específico de decisiones factibles. Los seres humanos también pueden tratar de modificar ciertos elementos de una situación dada, sobre todo las reglas, las instituciones y las organizaciones, a fin de tener la capacidad de desarrollar las interacciones en las que están interesados.

La teoría de juegos contribuye a modelar problemas específicos para la provisión de diferentes tipos de bienes y en distintos marcos en los que los individuos organizan la acción colectiva. En las páginas que siguen analizamos dos juegos bien conocidos que corresponden a conjuntos de incentivos y oportunidades diferentes: el juego del «Gallina» y el de la «Caza del ciervo» (curiosamente, los dos con nombres de animales). Para el Dilema del prisionero y para cada uno de estos dos tipos adicionales de situaciones se pueden prever diferentes resultados, es decir, diferentes niveles de cooperación entre los miembros de un grupo de interés.

Juego del Gallina

Un modelo importante para una diversa gama de interacciones humanas es el llamado «juego del Gallina». El origen de este nombre es un juego que solían practicar, las noches de los sábados, algunos adolescentes en las ciudades americanas durante la década de 1950 y que fue popularizado en el resto del mundo por películas como Rebelde sin causa. Una de las variantes de este juego consiste en dos muchachos que conducen simultáneamente sendos coches robados hasta el borde de un barranco y echan mano del freno o saltan del coche en el último momento posible. El que salta o frena el coche más cerca del precipicio gana y el otro es el cobarde o «gallina».

En este juego no es difícil identificar las preferencias de los dos jugadores, llamémosle James y Dean. En primer lugar, lo mejor para James es seguir adelante y saltar y que Dean frene. James gana y Dean es el gallina. La segunda mejor opción es que los dos frenen a tiempo; los dos son gallinas, pero salvan sus vidas. Por último, para James ser el primero en frenar mientras Dean sigue adelante, conlleva ser el gallina, pero es menos malo que si ninguno de los coches frena y ambos se despeñan por el barranco. Dean tiene preferencias análogas.

Llamemos «cooperar» a frenar y «desertar» a seguir. Observe la diferencia con la estructura del juego del Dilema del prisionero, que es en apariencia menor, pero tiene consecuencias importantes. Los actores en los dos juegos alteran sólo sus últimas y penúltimas preferencias. En el Dilema del prisionero, todos prefieren desertar si el otro actor deserta. Cooperar cuando el otro deserta le convierte a uno en un «primo», el peor resultado posible. En cambio, en el juego del Gallina, la cooperación unilateral mientras el otro deserta —frenar y salvar la vida— es menos malo que la deserción mutua, cuyo resultado es que los dos jugadores se despeñan por el precipicio.

¿Cuál cree que será el resultado del juego? Examinemos la decisión de James. No sabe qué hará Dean. Si ve que Dean está frenando, debería conducir un poquito más adelante y saltar del coche. Si, en cambio, James cree que Dean seguirá adelante, es mejor que frene —antes gallina que muerto—. A diferencia de las situaciones del tipo Dilema del prisionero, aquí los actores no tienen estrategias dominantes. En uno de los supuestos sobre la decisión del otro jugador, es mejor seguir adelante, en tanto que, en el otro supuesto, es mejor frenar. Por tanto, el juego tiene dos resultados posibles: en uno James gana y Dean frena; en el otro James frena y Dean gana. Es incierto cuál de los dos resultados ocurrirá —y ése es precisamente el aliciente del juego—. Compruebe las posibles decisiones estratégicas de los jugadores en el gráfico 4.1. Los dos resultados del juego que acabamos de mencionar están situados en las casillas superior derecha e inferior izquierda, respectivamente.

Un modo de seleccionar uno de los dos resultados posibles del juego puede comportar un compromiso previo de uno de los jugadores de no frenar. Si al principio del desafío, James anuncia en voz alta ante sus admiradores que no frenará, puede obligar a que Dean frene antes (o que abandone el juego). Pero el pre-compromiso de cualquier actor tiene que ser creíble y descansar en la reputación conseguida en anteriores partidas del juego. De otro modo, el hecho de anunciar una estrategia audaz y no cumplirla puede agravar la humillación del perdedor del juego. El hecho de comprometerse o no al principio del juego puede ser, por tanto, otro juego del Gallina con resultado incierto.

GRÁFICO 4.1. El gallina. El resultado del juego depende de la decisión tomada por cada jugador basándose en lo que cada uno espera que el otro hará.

Dean

Cooperar C
Desertar D

James
Cooperar C (frenar)
Los dos gallinas
James gallina
Dean gana

Desertar D (seguir)
James gana
Dean gallina
Los dos muertos

Otro modo de tratar el resultado del juego del Gallina consiste en suponer que cada jugador escogerá la estrategia menos arriesgada, esto es, aquella que le evite el peor resultado posible. Este criterio de elección se denomina «maxi-min» porque como cada estrategia puede producir un valor mínimo (ser un gallina si uno coopera y despeñarse por el barranco si no), se supone que el actor adoptará aquella que le garantice un máximo resultado mínimo —en el relato metafórico, salvar la vida.

Observe que éste es también el criterio de decisión que supusimos que utilizarían los jugadores del juego del Dilema del prisionero: para intentar evitar la estrategia que podría producir el peor resultado posible (10 años de prisión en aquel relato), cada uno de los prisioneros escoge delatar a su compañero. En el juego del Gallina, en cambio, este criterio llevaría a los dos a cooperar, lo cual situaría el resultado en la casilla superior izquierda de la matriz.

En cualquiera de las posibles lecturas de la estructura del juego deberíamos esperar, por tanto, que haya al menos cierto grado de cooperación —aunque no quede claro quién cooperará—. Compruebe otra vez que el peor resultado posible en el que ambos jugadores desertan no es un equilibrio del juego porque cada jugador tiene incentivos para modificar unilateralmente su estrategia (y frenar).

El juego del Gallina es una representación de los problemas de la acción colectiva cuando la cooperación unilateral merece la pena porque se supone capaz de proporcionar algún bien colectivo. Lógicamente esta interacción estratégica puede ser apropiada para la provisión de bienes colectivos que puedan ser proporcionados en cantidades incompletas.

Pensemos en diferentes tipos de bienes colectivos desde los puntos de vista que nos ofrecen los juegos del Dilema del prisionero y del Gallina. En las situaciones del tipo Dilema del prisionero, ningún individuo saca provecho de cooperar de forma unilateral porque no sería capaz de proporcionarse por sí mismo una cantidad del bien colectivo. Este supuesto puede ajustarse a bienes colectivos que deben ser proporcionados en unidades enteras como, por ejemplo, las autopistas, los puentes, los túneles, los canales, así como los puertos y los aeropuertos, las escuelas y los hospitales. Estos bienes reciben también el nombre de bienes granulados —en contraste con los bienes continuos, en analogía con diferentes modos de suministrar azúcar—. Tener la mitad de un puente o un trozo de túnel es como no tener nada. Los bienes de este tipo requieren una cantidad importante de provisión —un terrón— para poder beneficiar a sus potenciales usuarios, lo cual puede hacer inútil la cooperación parcial.

En cambio, para bienes colectivos continuos, la cooperación unilateral puede proporcionar cierta cantidad. La cooperación y la provisión parciales pueden darse, en particular, para ciertos bienes de defensa o seguridad. La acción de auto-defensa de los ciudadanos puede reducir la opresión o el crimen, aunque éstos no desaparezcan del todo. Asimismo, la reproducción y el mantenimiento de ciertas especies de animales y plantas, de la atmósfera, los mares y océanos, los ríos, los lagos y los bosques pueden darse en diferentes proporciones.

RECUADRO

JUEGOS BÁSICOS

La estructura de los juegos básicos de la acción colectiva puede ser representada por la siguiente matriz. Un actor está situado en la fila y el otro en la columna. Cada actor puede escoger entre cooperar, C, o desertar, D. La estrategia de cada actor lleva a un resultado colectivo que está representado por cada una de las cuatro casillas de la matriz. Si los dos actores escogen la cooperación mutua, cada uno recibe una recompensa R. Si los dos actores eligen la deserción mutua, cada uno recibe una pena, P. Si uno coopera y el otro deserta, el actor que coopera es un primo, S, mientras que el desertor cae en la tentación, T.

| Columna
Cooperar C | Desertar D
Fila | Cooperar C | RR | ST
Desertar D | TS | PP

En cada juego, los actores prefieren los resultados en un orden diferente. Véanse los órdenes de preferencia de los actores y los subsiguientes resultados de equilibrio.

Juego | Órdenes de preferencia del actor | Resultados colectivos en equilibrio
Dilema del prisionero | T > R > P > S | PP: deserción mutua
Gallina | T > R > S > P | TS, TT: cooperación y deserción parciales
Caza del ciervo | R > T > P > S | P: deserción mutua. RR: cooperación mutua

Cada uno de estos bienes tiene un nivel crítico de provisión que garantiza su conservación. Consideremos, por ejemplo, el caso de un río rodeado de fábricas que lo contaminan mediante el vertido de desechos. Las aguas del río pueden absorber los residuos de un cierto número de fábricas y seguir siendo utilizables, pero los residuos procedentes de muchas fábricas pueden superar un umbral crítico y ocasionar una catástrofe ecológica. Dado que éste sería el peor resultado para cada empresa que usa las aguas del río, algunas de ellas pueden limitar sus vertidos unilateralmente, aunque las demás contaminen. En este resultado, algunas empresas cooperan y otras gorrean, los beneficios subsiguientes se distribuyen de manera desigual, pero todos, incluso los que cooperan unilateralmente, están mejor que si las aguas dejaran de ser utilizables. De manera análoga, los acuerdos internacionales sobre limitación de la caza de ciertas especies, como, por ejemplo, las ballenas o los elefantes, suelen ser respetados por algunos de los signatarios para permitir la reproducción de la especie, mientras otros los infringen —con el conocimiento (y justo disgusto) de los primeros.

En algunos casos, los actores reales implicados en un conflicto pueden no estar seguros de si la estructura de su interacción se asemeja más al Dilema del prisionero o al juego del Gallina. Por ejemplo, en el capítulo anterior describimos la Guerra fría y la carrera de armamentos entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la segunda mitad del siglo veinte como un juego del Dilema del prisionero. Sin embargo, algunos grupos pacifistas en Occidente, temerosos del riesgo de destrucción masiva del planeta, hicieron de la deserción mutua la última de sus preferencias y abogaron por la cooperación unilateral —es decir, por el desarme unilateral de Estados Unidos y Europa occidental, aun a riesgo de rendirse ante la expansión soviética—. Como el adolescente en el juego del Gallina, temeroso de que su rival siga adelante, acuñaron la eufónica consigna «antes rojos que muertos».

La Caza del ciervo

Aún más susceptibles de tener éxito en la producción de cooperación mutua entre los individuos son las situaciones esbozadas por la estructura del juego llamado la «Caza del ciervo» o «juego de la seguridad». En este caso, el relato original del juego alude al intento de organizar la acción colectiva para la caza de ciertos animales comestibles en los bosques. El supuesto básico es que ningún individuo puede cazar un ciervo por sí mismo, es decir, nadie puede proporcionar todo el bien colectivo a compartir, pero mediante la deserción del equipo, cualquiera puede cazar una liebre y conseguir un bien privado que llevarse a la boca. Si juegan dos cazadores, se supone también que la mitad de un ciervo es mejor que una liebre entera, es decir, la cuota individual de la gran pieza colectiva es mejor que lo que uno puede conseguir por sí mismo. De ahí que para cada actor sea mejor cooperar y obtener el gran bien colectivo que ir por su cuenta, aunque conseguir algo por sí mismo sea mejor que cooperar unilateralmente y no conseguir nada (enfrentarse al ciervo en solitario).

CASO

BREXIT COMO JUEGO DEL GALLINA

En vigilias del referéndum sobre la permanencia o la salida de Gran Bretaña de la Unión Europea, en julio de 2016, varios analistas utilizaron la teoría de juegos para valorar las diferentes estrategias posibles y sus consecuencias. La amenaza de salida fue generalmente vista como un peligroso desafío, análogo al de los rivales en el juego del Gallina. Ésta es una muestra:

«Podemos analizar las relaciones entre Gran Bretaña y la Unión Europea (UE) con la ayuda del modelo del juego del Gallina, que es un elemento importante de la teoría de juegos.

Gran Bretaña ha mantenido una relación díscola con el resto de la UE desde el principio, siempre quejándose de sus interferencias. Finalmente, esto ha llevado a Gran Bretaña a proponer un referéndum que establece claramente que dejará de ser miembro de la UE a menos que se acepten sus demandas.

El despeño metafórico de los dos coches en el juego del Gallina es la Brexit, la cual tendrá un impacto importante en la economía mundial. Va a afectar mayormente a la economía de las 28 naciones que forman parte de la UE. A partir de la evidencia histórica disponible, sabemos que Gran Bretaña ha estado jugando este juego varias veces y siempre ha conseguido que la UE fuera la primera en frenar para evitar precipitarse por el despeñadero.

Con la ayuda de este modelo se observa que, si ambas partes frenan, el resultado será el más beneficioso para todos. Sin embargo, también podemos ver que hay otros beneficios posibles. Si Gran Bretaña frena mientras la Unión Europea continúa adelante, será más beneficioso para la UE. Esto es así porque Gran Bretaña ha tendido a jugar el juego del Gallina una y otra vez, siempre obligando a la UE a frenar. Si esta vez Gran Bretaña frenara, entonces eso sería visto como un signo de debilidad y con el tiempo le crearía una situación más débil en Europa, así como en todo el mundo.

Si la Unión Europea frenara en primer lugar, como lo ha hecho durante los últimos años, entonces eso sería un resultado provechoso para Gran Bretaña en comparación con la UE. Esto daría una mala impresión de la Unión que la debilitaría en su posicionamiento global. Se podría pensar que, si un país no se siente cómodo con cualquier regla que se haya establecido por la Unión Europea, se puede negociar fácilmente. Éste sería un escenario beneficioso para Gran Bretaña, ya que conseguiría lo quiere y todas sus demandas serían satisfechas.

Si ambas partes continúan moviéndose hacia adelante, el despeño de los dos coches se supone que es la Brexit. En este escenario, Gran Bretaña dejaría de ser miembro de la Unión Europea, lo cual tendría efectos adversos en todos los países miembros. Este escenario será perjudicial para todas las partes en el corto plazo y será más adverso para Gran Bretaña en comparación con la Unión Europea.»

Maneesha, Nishant Vijay y Apoorva Singh,

«To Develop a Game Theory Model Analyzing the Negotiations between Britain and European Union» (2016)

GRÁFICO 4.2. La Caza del ciervo. Dos cazadores pueden cazar una liebre cada uno o cooperar para cazar un ciervo —un bien colectivo a compartir.

Jacques

Cooperar C
Desertar D

Jean
Cooperar C (cazar un ciervo)
Un ciervo a compartir
Jean no caza nada
Jacques caza una liebre

Desertar D (cazar una liebre)
Jean caza una liebre
Jacques no caza nada
Una liebre cada uno

¿Cuál espera que sea el resultado del juego? Llamemos a los dos actores Jean y Jacques. Ante el temor de que Jacques vaya por su cuenta a cazar una liebre, Jean puede hacer lo mismo y obtener el mismo bien. Este resultado puede durar mucho tiempo —individuos solitarios que pasean por los bosques cada uno tras sus presas—. Aunque éste es el primer y provisional resultado, el logro de la cooperación mutua debería ser relativamente poco problemático, porque todos los actores prefieren su cuota del bien colectivo a cualquier otro resultado. El gráfico 4.2 representa las posibles decisiones estratégicas. Si todos desertan, cada uno consigue una liebre, pero si alguien empieza a perseguir un ciervo, puede esperar que el otro se sume a su esfuerzo y ambos obtengan el bien colectivo. La estructura de este juego podría esclarecer interacciones entre personas que tienen cierto interés en común y en las que los participantes pueden ejercer efectivamente una disuasión y presión mutuas que los lleven a cooperar. Al principio, la deserción mutua puede ser un equilibrio del juego. Pero alguna iniciativa individual puede lograr el resultado eficiente.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Es la deserción mutua un resultado de equilibrio en el juego del Gallina?

• ¿Cuáles son los dos equilibrios en el juego de la Caza del ciervo?

JUEGOS DINÁMICOS

Los juegos «en forma extensiva» introducen una dimensión temporal. Hasta aquí hemos supuesto que los participantes en una interacción toman su decisión —cooperar o desertar— simultáneamente, o al menos sin saber cuál es la decisión de los otros participantes. Recuerde, en particular, el ejemplo del prisionero encerrado en su celda sin comunicación con el otro prisionero ni con el exterior. Pero muchas interacciones humanas comportan una secuencia de decisiones: primero un participante toma una decisión y, a la vista de ella, los otros toman sus decisiones sucesivamente, uno tras otro. El tiempo cuenta. Muchas interacciones no son estáticas sino dinámicas.

FUENTES

Gallinas y ciervos

Las metáforas más o menos graciosas con que se formularon algunos juegos básicos de la acción colectiva tuvieron su origen en discursos políticos:

«Dado que el empate nuclear se hacía evidente, los gobiernos del Este y del Oeste han tomado ... una política adaptada de un deporte que, según me cuentan, practican algunos degenerados jovenzuelos. Este deporte lo llaman “Gallina”. Se juega escogiendo alguna larga carretera recta con una línea blanca pintada en medio y haciendo que dos coches se lancen uno contra el otro desde los dos extremos a toda velocidad. Cada coche debe mantener las ruedas a cada lado de la línea blanca. A medida que un coche se acerca al otro, la destrucción mutua se hace cada vez más inminente. Si uno de ellos se aparta de la línea blanca, el otro al pasar a su altura le grita “¡Gallina!” y el que se ha apartado de la línea es objeto de burlas ... Cuando el juego lo juegan estadistas eminentes no sólo arriesgan sus propias vidas, sino las de muchos cientos de millones de seres humanos.»

Bertrand Russell,

El sentido común y la guerra nuclear (1959)

«Si de cazar un ciervo se trataba, cada cual comprendía perfectamente que para ello debía mantenerse fiel a su puesto. Pero como acertase a pasar una liebre al alcance de alguno de ellos, no hay que dudar de que la perseguiría sin escrúpulo y que una vez alcanzada su presa se cuidaría muy poco de si sus compañeros cobraban o no la suya ... [Con el tiempo] los hombres han ido adquiriendo imperceptiblemente algunas ideas toscas sobre compromisos mutuos y las ventajas de cumplir con ellos, pero sólo en la medida en que el interés inmediato y perceptible lo exigiera.»

Jean-Jacques Rousseau,

Discurso sobre el origen de la desigualdad entre los hombres (1754)

En este modelo suponemos, pues, que hay una secuencia y un orden de los jugadores. La representación no se realiza, como en la forma «normal» o «estratégica» de los juegos que hemos visto hasta aquí, mediante celdas y matrices. Los juegos extensivos se representan mediante un árbol compuesto de nodos y ramas.

Como ejemplo relevante, volvamos al juego del Gallina. Supongamos ahora que, primero, James decide si frena o sigue adelante. Luego Dean conoce la decisión de James y actúa en consecuencia. El gráfico 4.3. muestra la secuencia, de izquierda a derecha. James, a la izquierda, elige primero entre Cooperar C (frenar) o Desertar D (seguir adelante), lo cual forma dos ramas. Al final de cada rama hay un nodo, en el que el segundo jugador, Dean, elige a su vez entre C y D. Esto crea cuatro ramas más. Los resultados finales, que antes estaban representados por cuatro celdas, están ahora situados al final de cada una de las cuatro ramas. Los cuatro resultados posibles son los mismos.

GRÁFICO 4.3. El Gallina en forma extensiva. El resultado del juego depende del jugador que empieza el juego y toma primero una decisión.

Para saber cuál será el resultado final del juego, examinemos la secuencia retrospectivamente, empezando por el final, es decir, por el lado derecho del gráfico. En la parte de arriba, Dean puede elegir entre dos ramas, C y D, que le llevan, respectivamente, a quedar como un cobarde o «gallina» y a ganar el juego. Elige, por tanto, la segunda estrategia, D. En la parte de abajo, Dean puede elegir también entre dos ramas, C y D, pero en esta situación, estas estrategias le llevan, respectivamente, a quedar como un gallina y a morir en el intento. Por tanto, elige la primera estrategia, C.

CASO

GOLPE DE ESTADO EN ESPAÑA

El golpe de estado más reciente en España tuvo lugar en 1981. Tras la aprobación de una Constitución democrática con un régimen de monarquía parlamentaria y el establecimiento de gobiernos autonómicos provisionales en Cataluña y el País Vasco, muchos antiguos franquistas se sentían traicionados. Varios civiles y militares empezaron a conspirar para restablecer una dictadura, entre ellos el general Alfonso Armada, antiguo tutor del príncipe Juan Carlos y exjefe de la Secretaría de la Casa Real, que esperaba formar y presidir un gobierno con miembros de los diversos partidos políticos y confiaba en el apoyo del rey.

El Ejército de tierra estaba controlado entonces por once capitanes generales al mando de las respectivas regiones militares. La gran mayoría de ellos estaban dispuestos a apoyar el golpe en Madrid. Pero la mayoría preferían dar el golpe con el apoyo del rey —como había hecho el general Primo de Rivera con Alfonso XIII— antes que enfrentarse al Rey Juan Carlos, al que respetaban desde que había sido designado como sucesor por el dictador Franco.

El 23 de febrero por la tarde, un grupo de guardias civiles asaltó el Congreso de los Diputados, donde se estaba votando la investidura de un nuevo presidente del gobierno, al grito de «¡En nombre del rey!». Al mismo tiempo, el Capitán-general Jaime Milans del Bosch declaró el estado de excepción en su región militar de Valencia y sacó sus tropas, vehículos y tanques a la calle «hasta que se reciban las correspondientes instrucciones dictadas por Su Majestad el Rey». Armada y Milans se habían dado un plazo de dos horas para persuadir a los demás capitanes generales de incorporarse a la operación.

El gráfico 4.4 representa las alternativas disponibles para el Rey y para los Generales. Parece muy verosímil que si la mayoría de los Capitanes generales hubieran «jugado» primero y movilizado las tropas en las grandes ciudades y Armada hubiera entrado en el Congreso y se hubiera hecho nombrar presidente del gobierno, ante el hecho consumado, el rey habría continuado en el trono.

Pero la mayoría de los Capitanes-generales se mantuvieron a la espera de la decisión del rey y éste reveló unas preferencias distintas de las imaginadas por los conspiradores. Juan Carlos pudo calcular que si apoyaba el golpe no tenía mucho que ganar. Su abuelo, Alfonso XIII, y su cuñado, Constantino de Grecia, habían apoyado golpes militares que les permitieron permanecer en el poder, pero solo durante unos pocos años antes de ser sustituidos por sendas repúblicas. En cambio, si se oponía al golpe, perdería la legitimidad de origen otorgada por Franco, pero podría añadir a la reciente legitimidad constitucional una legitimidad de ejercicio y carismática ante los ciudadanos españoles, la mayoría de los cuales preferían la democracia, pero no necesariamente la monarquía.

Juan Carlos llamó por teléfono a los capitanes generales, uno por uno, para desmentir su complicidad en el golpe y apareció en el único canal de televisión entonces existente para confirmar públicamente su fidelidad al «orden constitucional dentro de la ley». Como se representa en el gráfico 4.4, los generales dejaron que el rey jugara primero y, ante la negativa del rey, se abstuvieron de apoyar el golpe. Las flechas indican la trayectoria de la interacción.

GRÁFICO 4.4. Golpe de estado en España en 1981.

Vayamos ahora hacia la izquierda del gráfico para examinar las opciones de James. Si elige la rama de arriba, C, puede anticipar que después Dean elegirá D, como hemos visto antes, y el resultado final, formado por la secuencia C-D, será que James quedará como un gallina. Si, en cambio, elige la rama de abajo, D, puede anticipar que después Dean elegirá C y en el resultado final, formado por la secuencia D-C, James ganará el juego. Por tanto, James elige la rama de abajo, Desertar, D.

La secuencia del juego ha sido identificada. Primero, James elige Desertar (seguir adelante), D, en la rama de abajo. Y después Dean escoge Cooperar (frenar), C, lo cual lleva a un resultado único de equilibrio en el que James gana el juego y Dean queda como un gallina.

Cada conjunto de ramas es un «subjuego», con un «equilibrio perfecto» de Nash, el cual está rodeado por una elipse en el gráfico. El único resultado de equilibrio está identificado por un cuadrado adicional alrededor de la elipse. Las flechas sobre las ramas indican la «trayectoria» del juego.

En la forma normal del juego del Gallina que antes hemos analizado había dos resultados posibles, en cada uno de los cuales un jugador ganaba y el otro quedaba como un cobarde. En la forma extensiva, hay un solo resultado, el cual está determinado por el orden en que los jugadores toman sus decisiones. En el juego del Gallina, el jugador que decide primero o empieza el juego tiene ventaja y gana. Observe el gráfico para comprobar que, si se permutaran las posiciones de los dos jugadores y Dean empezara el juego, Dean ganaría.

La ventaja de la forma extensiva de los juegos es que permite introducir una dinámica en el tiempo que clarifica algunos resultados que no eran visibles con la forma normal basada en celdas y matrices. En algunos juegos normales con dos equilibrios de Nash, como el Gallina y otros, el primer jugador en la secuencia temporal tiene ventaja y produce un solo resultado de equilibrio. En otros juegos, el primer jugador puede estar en desventaja, por lo que posible que nadie quiera empezar la interacción y ésta no llegue a existir. También hay algunas interacciones en las que el resultado de equilibrio del juego en forma extensiva es diferente del equilibrio de Nash en la forma normal.

CONCLUSIÓN

Distintos modelos de «juegos» pueden ayudar a explicar los problemas y los éxitos en la provisión de bienes públicos de distintos tipos.

• El juego del «Gallina» produce un resultado de equilibrio en el que algunos jugadores cooperan y otros no. Este modelo puede explicar la cooperación unilateral voluntaria para la provisión parcial de bienes públicos continuos, como los bienes de seguridad o los medioambientales.

• El juego de «La Caza del ciervo» produce dos resultados de equilibrio: en uno, nadie coopera; en el otro, todos cooperan. Este modelo puede ayudar a entender las dificultades y los éxitos en la promoción de la acción colectiva entre personas con claros intereses comunes, pero que quizá necesiten ser incentivados o presionados para cooperar.

• En los juegos dinámicos o «en forma extensiva» hay una secuencia de decisiones por cada uno de los jugadores. En algunos juegos con varios resultados posibles, el jugador que elige primero tiene ventaja y puede producir un único y favorable resultado de equilibrio.

Como hemos visto, distintas estructuras de interacción estratégica entre individuos pueden comportar diferentes grados de cooperación y deserción. Deberíamos señalar, no obstante, que el éxito o el fracaso en alcanzar interacciones cooperativas en el seno de un grupo de interés no corresponde de manera necesaria a soluciones eficientes o ineficientes desde un punto de vista social. Recuerde la ambigüedad moral que implican los relatos fundacionales del Dilema del prisionero o del Juego del Gallina, protagonizados básicamente por delincuentes, en el que el logro de la cooperación puede conducirles a eludir el castigo o a perder la apuesta, mientras que probablemente se haría justicia si ambos se delataran. La fuerza colectiva de algunos grupos puede, ciertamente, provocar conflicto con otros grupos, favorecer redistribuciones asimétricas y sesgadas de recursos y dificultar resultados más satisfactorios para contingentes mayores de gente, como analizamos en otros lugares de este libro.

RESUMEN

Diversos modelos de teoría de juegos ayudan a entender los problemas de la cooperación y acción colectiva para la provisión de bienes públicos.

• Con la forma «normal» de los juegos, basada en celdas y matrices, el juego del «Gallina» puede llevar a dos resultados posibles, cada uno de los cuales comporta cierto grado de cooperación entre los participantes.

• Con la forma «extensiva», algunos juegos, como el Gallina y otros, tienen un solo resultado de equilibrio, a menudo con ventaja para el jugador que toma primero las decisiones.

• En la «Caza del ciervo» o el juego de la seguridad, la deserción mutua es un resultado de equilibrio, pero la cooperación mutua es también un resultado de equilibrio que no debería ser difícil de alcanzar para los participantes en su mutuo beneficio.

• Estos resultados pueden ilustrar las ventajas de iniciar unilateralmente la cooperación para la provisión y reproducción de bienes «continuos», como aquellos de los que se trata en ciertos problemas medioambientales que tienen un umbral de catástrofe o aquellos en los que el resultado cooperativo es altamente gratificante.

CONCEPTOS BÁSICOS

Juego del Gallina. Juego con dos resultados posibles en el que algunos actores cooperan y otros desertan.

Maxi-min. Criterio de decisión para evitar el peor resultado y garantizar el máximo resultado mínimo.

Juego de la Caza del ciervo. Juego del seguro con resultados de equilibrio de deserción mutua y de cooperación mutua.

Juegos extensivos. Suponen una secuencia de decisiones por cada uno de los jugadores.

Árbol. Representación gráfica de un juego extensivo, en el que las decisiones de cada uno de los jugadores crean diversas ramas.

Nodo. Situación inicial para la decisión de un jugador.

Subjuego. Cada una de las interacciones en un juego extensivo.

Equilibrio dinámico. Resultado único tras una trayectoria de decisiones en un juego extensivo.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Cuál es el resultado del juego del Gallina?

2. ¿Cuál es el resultado del juego de la Caza del ciervo?

3. ¿Cuántos resultados de equilibrio hay en el Juego del Gallina en forma extensiva?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Represente con la ayuda de la teoría de juegos la siguiente situación:

En una zona turística en una cala de Mallorca se levanta el hotel Flora que genera desperdicios y desechos que contaminan las aguas del mar. Normalmente, un empleado del hotel, el señor Paco, realizaba con bastante éxito el trabajo de eliminar los desperdicios. Desde hace un año, sin embargo, un nuevo hotel, el SolGavina, emplazado a unos centenares de metros del Flora, ha venido produciendo desechos parecidos que causan también una contaminación de las aguas. Al principio, el señor Paco hacía cuanto estaba en sus manos para depurar lo que podía. El resultado no era óptimo, dado que hubiera sido mejor que el SolGavina hubiera organizado sus propios mecanismos de eliminación de desperdicios. Algunos visitantes repararon en lo sucias que estaban las aguas de la playa, pero no hubo una disminución perceptible en el número de clientes. Sin embargo, hace unas semanas, el señor Paco se ha jubilado y desde entonces nadie se encarga ya de hacer su trabajo. La preocupación causada por la visible contaminación de las aguas es notable y parece que la temporada turística peligra. Todos piensan que alguien debería hacer algo.

a. Defina el bien público provisto por la cooperación de los actores.

b. Ordene las preferencias de los actores con relación a todos los resultados posibles.

c. Dibuje la matriz.

d. Analice las estrategias de los actores e identifique el resultado del juego.

e. ¿Qué puede significar en términos de provisión o no del bien público?

2. Represente con la ayuda de la teoría de juegos la siguiente situación:

Dos países rivales, Norte y Sur, deben decidir su política exterior. Norte es más agresivo y querría atacar y conquistar Sur, pero es más pobre y no puede dedicar tantos recursos a su ejército como su rival. Sur puede elegir entre gastar mucho en un gran ejército o gastar poco y confiar en que Norte no atacará. En una forma «normal», el juego ofrece estas recompensas:

| Norte
Atacar | No atacar
Sur | Gran ejército | +5, –5 | 0, 0
Pequeño ejército | –10, +10 | +1, –1

a. Identifique el resultado de equilibrio de Nash del juego.

b. Dibuje ahora el árbol del juego en forma extensiva si Norte juega primero.

c. Identifique el resultado de equilibrio.

d. ¿Es el mismo resultado que el equilibrio de Nash que encontró en la primera pregunta?

e. Dibuje ahora el árbol del juego en forma extensiva si Sur juega primero.

f. Identifique el resultado de equilibrio.

g. ¿Es el mismo resultado que cuando Norte juega primero?

h. ¿Es el mismo resultado que el equilibrio de Nash que encontró en la primera pregunta?

3. Lea el «Caso: Golpe de estado en España».

a. Construya el árbol del juego en forma extensiva con las mismas preferencias, pero con el jugador «Generales» iniciando el juego. Identifique los resultados de cada subjuego y el resultado de equilibrio. Marque la trayectoria.

b. ¿Es el resultado el mismo que en el supuesto de que el rey juegue primero?

LECTURAS

Josep M. Colomer. 1998. La transición a la democracia: el modelo español. Anagrama.

James D. Morrow. 1994. Game Theory for Political Scientists. Princeton University Press.

Martin Shubik. 1996. Teoría de juegos en las ciencias sociales. Fondo de Cultura Económica.

5

Liderazgo

Las sociedades organizadas y los movimientos duraderos tienen «líderes». Los presidentes, los primeros ministros y los jefes de partido en las democracias modernas; los reyes, los dictadores, los papas y los emperadores en otros escenarios; así como los organizadores de sindicatos a pequeña escala, los jefes de organizaciones patronales, los emprendedores de asociaciones profesionales, los profetas religiosos o los dirigentes de grupos de presión agrarios, entre otras muchas figuras, comparten la capacidad de facilitar metas colectivas, identificación de grupo e incentivos a los seguidores.

En un capítulo anterior dejamos sin explicar el origen de los grupos y las comunidades organizados. En este capítulo analizamos de qué modo la acción colectiva por el interés común del grupo o la comunidad puede ser iniciada por algunas personas capaces de recaudar recursos de los miembros del grupo y hacer viable la provisión de bienes públicos. A diferencia de las interacciones «horizontales» entre miembros del grupo analizadas en anteriores capítulos, aquí analizaremos la interacción «vertical» entre gente con motivaciones diferentes. En primer lugar, analizamos qué es un líder y qué cualidades personales y habilidades pueden ser necesarias. En segundo lugar, tratamos de los mecanismos con los que los líderes pueden conseguir seguidores e interactuar con ellos. Por último, analizamos diferentes contextos sociales e institucionales que favorecen un liderazgo eficiente.

EN ESTE CAPÍTULO

Consideraremos cuáles son las motivaciones de los líderes políticos y sociales para dedicarse a la acción colectiva.

Analizaremos qué cualidades y habilidades personales pueden precisar los líderes.

Aprenderemos qué es la «masa crítica».

Pensaremos en «una reacción en cadena» que hace que diferentes personas sigan a los líderes en distintos momentos.

Analizaremos los diferentes grados de efectividad alcanzados por diferentes líderes.

Reflexionaremos sobre por qué algunos países tienen líderes efectivos en tanto que en otros la gente acepta un liderazgo de baja calidad.

¿QUÉ ES UN LÍDER?

En los capítulos anteriores consideramos que todos los miembros de un grupo o comunidad, cuando se enfrentan a problemas de acción colectiva, tienen propósitos comunes y pueden hacer aportaciones similares a la provisión de bienes públicos. Supusimos que cada individuo entra en interacciones «horizontales» con otros miembros del grupo. La acción colectiva se concibió como un esfuerzo de autoorganización. Sin embargo, dejamos sin responder la intrigante pregunta acerca de los motivos que tienen los fundadores de cualquier organización o comunidad política o los iniciadores de la acción colectiva, a los que podemos llamar «líderes».

Como analizaremos en las páginas que siguen, la acción colectiva se puede desarrollar y las comunidades se pueden formar y durar gracias a una división del trabajo entre quienes lideran y quienes siguen a los líderes. Para crear y mantener una organización es preciso desarrollar interacciones «verticales» asimétricas entre líderes y seguidores. Ambos pueden obtener beneficios suficientes de sus relaciones como para aceptar sus distintos papeles.

Pensemos, por ejemplo, en un entrenador de un equipo deportivo, una experiencia que quizá haya tenido. O en la experiencia de ir en bicicleta en solitario o en grupo. Cuando alguien se pone en cabeza, nos beneficiamos de seguir al líder; aunque la distancia y la velocidad sea la misma y requieran de un esfuerzo mecánico análogo, nos sentimos mejor y menos cansados cuando vamos en un grupo de ciclistas que cuando vamos solos. Incluso el líder está más motivado, se siente mejor y menos cansado cuando lleva a alguien detrás.

Veamos una definición: líderes son aquellos que pueden coordinar a los miembros de un grupo de interés o comunidad, levantar una organización o una estructura institucional y hacer viable la provisión de bienes públicos en los que el grupo está interesado.

En concreto, los líderes efectivos deberían conseguir los siguientes objetivos:

• Identificar los bienes públicos y los fines comunes que el grupo persigue.

• Movilizar recursos colectivos y el esfuerzo de los miembros del grupo.

• Crear y reforzar la confianza colectiva, la identidad y la cohesión del grupo a fin de apoyar una cooperación sostenida.

Las motivaciones de los líderes tienen que ser diferentes de las de un miembro típico del grupo. Pueden basarse en la posibilidad de lograr beneficios para sí mismos de los bienes públicos cuya provisión hacen factible y de los bienes privados que proporcionan. Los líderes son también gratificados con otras recompensas, en especial el ejercicio del poder, así como la satisfacción de la vanidad con fama y elogios, los ingresos y una carrera profesional.

Recuerde que los beneficios y los costes son siempre subjetivos, tanto para los potenciales líderes como para cualquier otra persona. Las valoraciones del poder, la fama o el dinero, comparadas, por ejemplo, con un éxito profesional alternativo, el tiempo libre o la vida familiar pueden diferir según las habilidades y oportunidades personales. Sobre la base de los beneficios personales y colectivos esperados, los líderes sociales y políticos pueden fundar y desarrollar organizaciones y comunidades, y perseguir beneficios colectivos para el grupo. Por su parte, los miembros del grupo pueden estar dispuestos a conceder recursos a los líderes a cambio de ahorrarse costes de organización y hacer factible la acción colectiva. Si los miembros del grupo disfrutan de los bienes públicos y privados que proporcionan los líderes, pueden estar dispuestos a aceptar y contribuir a la posición especial de los líderes, dándoles su apoyo o sus votos.

Beneficios y costes de oportunidad de los líderes

Los líderes pueden compartir los intereses y las metas del grupo que lideran, en especial si el grupo es simple y tiene intereses prioritarios claros, o no, si el grupo es complejo y el liderazgo requiere cierta profesionalización. En todo caso, ser líder es un tipo de profesión que puede comportar el ejercicio de un puesto permanente, un cargo público, presentarse como candidato o trabajar de asesor, consultor o relaciones públicas. Mantener el liderazgo exige la decisión de aceptarlo, que básicamente depende, como en el caso de cualquier otro oficio, de la probabilidad de tener éxito y de las oportunidades disponibles.

Puesto que liderar es una forma de participar en la acción colectiva, podemos presentar la lógica individual de la decisión de liderar o no, en analogía con la función de la acción colectiva en el capítulo 2, con esta función de liderazgo:

RL = BL × PL – CL

Esto significa que la recompensa para un individuo de convertirse en líder, RL, es igual al beneficio esperado del liderazgo, BL, multiplicado por la probabilidad de liderar, PL, menos el coste de oportunidad de liderar, CL. El coste de oportunidad es el valor de las recompensas perdidas de otras actividades profesionales, sociales o privadas que podrían haberse obtenido de no haber elegido el liderazgo. También en este caso, si RL es positivo, tratar de convertirse en líder es una decisión sensata; si RL es negativo, puede que no valga la pena.

Según esto, los individuos que con mayor probabilidad escogerán convertirse en líderes sociales o políticos deberían prever un balance positivo de beneficios y costes, el cual puede derivar de una elevada identificación con los objetivos comunes del grupo (que es uno de los componentes de la variable B) o de la falta de una profesión o actividad alternativa suficientemente gratificante (como se refleja en la variable C). El liderazgo también puede ser favorecido por entornos institucionales abiertos e inclusivos que ofrezcan recompensas probables (expresados por la variable P). En cambio, no se debería esperar que el liderazgo fuera una elección frecuente en comunidades menos cohesionadas por gente con dedicaciones profesionales o privadas alternativas satisfactorias. Dicho de otro modo, si la probabilidad de ejercer un liderazgo satisfactorio es baja y los costes de oportunidad de ejercerlo son demasiado elevados, los candidatos al liderazgo abandonarán a la mínima que se enfrenten a acontecimientos adversos.

Las habilidades personales de los líderes

Las cualidades personales adecuadas del liderazgo pueden ser diferentes para tipos diferentes de grupo, desde los niños en el patio de la escuela o las bandas juveniles callejeras hasta las organizaciones de grupos de interés, desde los partidos políticos hasta la diplomacia internacional. Las habilidades personales pueden derivar tanto de cualidades naturales como del aprendizaje y la experiencia (al menos, la oferta de tantos cursos y programas sobre liderazgo debería sugerir que algunos aspectos del liderazgo se pueden enseñar).

En general, parece lógico esperar que los líderes efectivos se reclutarán entre personas que tengan niveles relativamente altos de ciertos recursos. Los talentos esenciales para el liderazgo se pueden resumir del siguiente modo:

• Visión o la capacidad de identificar metas comunes y proveer bienes colectivos a los miembros de un grupo o comunidad. Esto puede requerir cierta calificación profesional o cuando menos la capacidad de reclutar expertos en la materia.

• Comunicación, incluidas las habilidades verbales y no verbales, sobre todo a través de los medios. Esto requiere asimismo ciertos talentos personales, aunque pueden ser útiles consejeros y asesores.

CASO

ALGUNOS LÍDERES DESTACADOS

«Algunos pueden pensar que llamar actor a un presidente es un insulto y, ciertamente, así lo pretendieron quienes trataron de descalificar a [el presidente de Estados Unidos] Ronald Reagan, diciendo que era “sólo un actor”. Pero todos los políticos necesitan algunas de las aptitudes de un actor. Deben, por ejemplo, fingir que agradecen las atenciones no solicitadas de sus potenciales votantes, cooperar con aliados de partido a los que desprecian, indignarse con cuestiones seleccionadas políticamente. Éste no es un oficio para políticos de cortos vuelos, sino para maestros. Los tres presidentes que suelen aparecer habitualmente en cabeza de las listas que elaboran los historiadores —Lincoln, Washington y Roosevelt— todos tenían un instinto histriónico muy marcado... Un actor no es, como tal, un líder. El aprecio del público no indica que quienes aplauden compartan algún objetivo con el actor. Los admiradores no son seguidores. Pero un líder popular tiene que servirse de algunos de los trucos propios de un actor. Sobre todo, el líder debe ser sensible a las reacciones de los seguidores, saber cuándo está “perdiendo audiencia” ... Un buen líder debe saber qué les resulta atractivo a sus seguidores y qué hace peligrar ese atractivo ... Un gran liderazgo no es un juego de suma cero. Lo que se da al líder no se le quita al seguidor. Los dos ganan dando. Éste es el misterio de grandes líderes populares como Washington, Lincoln y Roosevelt.»

Garry Wills,

Certain Trumpets. The call of leaders (1994)

«El camino que iba a seguir el Japón de la posguerra fue establecido en gran medida durante los mandatos de Yoshida Shigeru como primer ministro (en 1946-1947 y 1948-1954) ... Yoshida presentaba una combinación excepcional de formación, carácter y habilidad que eran útiles y efectivos para tratar con la ocupación (americana), disciplinar el talento de las elites políticas japonesas y manipular el poder para ejecutar y perpetuar su visión ... En muchos sentidos, el liderazgo de Yoshida se parecía mucho al de Konrad Adenauer en la Alemania de posguerra. Ambos disfrutaron de largos mandatos y dejaron una impronta decisiva en la democracia de posguerra y en la posición internacional de sus países —los cuales enfrentaron muchas condiciones similares en el proceso de derrota, ocupación y reconstrucción.»

Terry Edward MacDougall,

«Yoshida Shigeru and the Japanese Transition to Liberal Democracy» (1988)

Adolfo Suárez fue presidente del gobierno (1976-1981) y líder de la transición de la dictadura a la democracia en España. A diferencia del líder típico, que obtiene tantos beneficios como sus seguidores o más que ellos, y del mártir, cuyo sacrificio es inútil, Suárez actuó como un héroe que se sacrifica a sí mismo para el bien de los demás. En el momento de presentar su candidatura a las primeras elecciones, se atrevió a declarar: «Nunca he perseguido en mis acciones de gobierno pedir nada para mí». Su motivación declarada fue el deseo de abandonar un régimen político obsoleto y «elevar a la categoría política de normal lo que a nivel de calle es simplemente normal». Negó que existiera el determinismo histórico y creyó que «el futuro, lejos de estar decidido, es siempre el reino de la libertad, abierto e inseguro». Tras la democratización, y cuando la confrontación parecía otra vez inevitable, Suárez trató de evitarla con su sacrificio político, es decir, con su dimisión, para evitar que «el sistema democrático de convivencia sea, una vez más, un paréntesis en la historia de España».

Nelson Mandela, que derrocó el régimen de la segregación y creó una democracia no racista en Sudáfrica a finales del siglo veinte, ofreció ocho «lecciones de liderazgo»:

1. El valor no es la ausencia de miedo: es estimular a los demás para que vayan más lejos.

2. Liderad desde el frente, pero no dejéis a la base detrás.

3. Liderad desde detrás —y dejad que otros crean que van al frente.

4. Conoce a tu enemigo.

5. Vigila a tus amigos —y aún más a tus rivales.

6. Las apariencias importan —y recuerda sonreír.

7. Nada es blanco o negro. —¿Cuál es la vía más práctica para alcanzar vuestro fin?

8. Abandonar algo es también liderar: los líderes lideran tanto con lo que deciden no hacer como con lo que hacen.

• Capacidad organizativa, en la que se incluyen la comunicación a corta distancia y en pequeños grupos, así como la gestión de los flujos de información y la estructura de incentivos del grupo o las instituciones.

Como se suele señalar en la literatura sobre el liderazgo, ciertos líderes parecen particularmente capaces de levantar nuevos temas y proponer nuevas alternativas. Cuando son excepcionalmente comunicativos, están seguros de sí mismos y muy motivados para alcanzar y hacer valer su influencia, la gente puede esperar que serán más efectivos. Estos rasgos de personalidad se consideran los fundamentos del liderazgo «carismático» o «transformador». Pero, como también se ha señalado, todo líder precisa tener habilidades «transaccionales» y eficacia en alguna medida. En general, son el poder y el éxito en la provisión de bienes públicos a los seguidores los que crean el carisma, más que al revés.

Puesto que los líderes no pueden tener las mismas motivaciones que los seguidores para participar en la acción colectiva, puede serles necesario ocultar o como mínimo disimular de algún modo los propósitos que les mueven. Si los líderes manifiestan una ambición y un deseo de poder demasiado ostensibles o actúan como si fueran seres especiales, pueden ser considerados egoístas y ser objeto del resentimiento privado y de la falta de respeto del público, o incluso de escarnio y hostilidad. A fin de ser efectivos y durar, los líderes deben ser ante todo flexibles para adaptarse a las situaciones cambiantes, y sensibles a las demandas y reacciones de los seguidores. Si bien los líderes necesitan estar motivados por cierta ambición de poder, pueden ser más aceptados y respetados si no muestran un deseo de beneficiarse personalmente del liderazgo.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cuál es el coste de oportunidad de un líder político?

LÍDERES Y SEGUIDORES

El papel de los líderes es iniciar la acción colectiva. Pero su éxito depende de si otros siguen su iniciativa y se unen al grupo inicial. Ahora nos centraremos en los mecanismos mediante los cuales los líderes consiguen tener seguidores. En primer lugar, un líder debe escuchar y comprender a sus seguidores. Para que la movilización surta efecto, los líderes deben aportar información bien seleccionada que persuada a los miembros del grupo del valor que tiene su participación y del éxito probable de su acción. Asimismo pueden proveer bienes privados en forma de incentivos selectivos para la contribución individual al esfuerzo colectivo, así como disuadir a los potenciales desertores. Además, y esto es decisivo, los líderes deben ser capaces de colectar contribuciones, ya sean las que ellos mismos ofrecen, las subvenciones del gobierno o las de los miembros del grupo, para hacer viable la provisión de bienes colectivos.

Reacción en cadena

En un grupo grande, mucha gente puede, en alguna medida, ser líder y seguidor. Un individuo puede seguir a un líder con una fuerte motivación y destacadas habilidades y, al mismo tiempo, liderar a otros que se muestran renuentes a emprender la acción colectiva. Según las diferentes intensidades de compromiso de los individuos, en un grupo puede haber incondicionales, activistas, afiliados, cómplices, simpatizantes, testigos, recalcitrantes, gorrones y esquiroles.

Supongamos, como en los capítulos anteriores, que la gente decide participar o no en una acción colectiva dependiendo de lo que hacen los demás, lo cual puede ser tomado como un indicador de la probabilidad de que la acción tenga éxito en la consecución de sus objetivos. El punto decisivo es que la cantidad de participantes que provoca una reacción puede diferir de un individuo a otro. Para cada persona hay un umbral o nivel de participación mínima necesario para considerar que su propia participación vale la pena, el cual se basa en estimaciones subjetivas de la probabilidad de que se llegue a alcanzar la meta común del grupo. Según la distribución de diferentes umbrales entre los miembros de un grupo, puede haber una cadena de decisiones respecto a la participación en la acción colectiva.

Imaginemos un grupo de personas que, al salir de un local nocturno, quieren cruzar una calle muy transitada. Supongamos, además, que no hay pasos de cebra ni semáforos. Si es un grupo pequeño, sus integrantes dudarán; se mirarán unos a otros y sólo un puñado de los más atrevidos quizá tomen la iniciativa y empiecen a cruzar. Al hacerlo, otros pueden considerar que ahora el número de peatones es ya suficiente para disuadir a los conductores y conjurar el peligro, y entonces ellos también seguirán su ejemplo. Luego otros les seguirán y, al final, la muchedumbre se impondrá y el tráfico quedará paralizado. Sin embargo, si al principio sólo una o dos personas tratan de cruzar la calle, puede que no logren detener el tráfico y entonces se verán obligados a volver atrás.

Algo similar sucede en ciertas reuniones formales en las que no hay normas relativas a la conveniencia de aplaudir al final de una presentación o del discurso del invitado de honor. Si, tras unos momentos de silencio, sólo una o dos personas empiezan a aplaudir, la suya puede ser una acción solitaria e incluso ridícula. Sin embargo, si un grupo más nutrido aplaude desde el principio, es probable que haya una ovación unánime.

Comparemos de nuevo la participación en la acción colectiva con la «voz», ahora en su sentido literal. En cualquier fiesta en la que la gente se reúne y forma grupos en una gran sala, es fácil ver que algunos invitados sienten la necesidad de alzar la voz en cuanto empiezan a escuchar la conversación del grupo que tienen al lado. Con ello no hacen más que subir el nivel de ruido en la sala, provocando así que otras personas que estaban hablando en un tono de voz perfectamente normal tengan dificultades para oírse unos a otros. Éstos también empiezan a alzar sus voces y, al final, la fiesta se convierte en un guirigay. Hay una cadena, pero a lo largo de la cadena cada individuo tiene un nivel de tolerancia diferente al ruido que hacen los demás y empieza a gritar en un momento distinto.

FUENTES

Liderazgo efectivo

Las características fundamentales de los líderes, que se pueden evaluar por si logran responder a las expectativas y demandas de sus seguidores, han sido identificadas de maneras similares por autores que utilizan diferentes enfoques intelectuales.

«El carisma es cierta cualidad de una personalidad individual, en virtud de la cual es colocada aparte de los hombres corrientes y se la trata como si estuviera dotada de energías o cualidades sobrenaturales, sobrehumanas o al menos específicamente excepcionales. Lo son porque no son accesibles a la gente común y corriente, sino que se las considera de origen divino o como ejemplares, sobre cuya base el individuo que las posee es tratado como líder ... siempre que reciba el reconocimiento y sea capaz de satisfacer a sus seguidores o discípulos ... [Pero] si la prueba y el éxito son esquivos al líder durante mucho tiempo, si parece que le han abandonado su dios o sus poderes mágicos o heroicos, sobre todo, si su liderazgo no logra beneficiar a sus seguidores, es probable que la autoridad carismática del líder desaparezca.»

Max Weber,

Los tipos de dominación (1922)

«Un emprendedor político es un individuo que invierte su tiempo y otros recursos en coordinar y combinar otros factores de producción para proporcionar bienes colectivos.»

Norman Frohlich, Joe A. Oppenheimer y Oran R. Young,

Political Leadership and Collective Goods (1971)

«El liderazgo sobre otros seres humanos se ejerce cuando las personas con determinados motivos y propósitos movilizan, en competencia o conflicto con otras, recursos institucionales, políticos, psicológicos y de otro tipo con el fin de despertar, comprometer y satisfacer los motivos de los seguidores.»

James MacGregor Burns,

Leadership (1978)

«Líderes son aquellos que ayudan a crear un grupo y lograr metas compartidas.»

Joseph S. Nye Jr.,

The Powers to Lead (2008)

Los «líderes» son los primeros que cruzan la calle, aplauden o levantan la voz. Necesitan ser seguidos por otras personas de la comunidad o el grupo de interés. Una organización estable suele estar formada por personas con diversos grados de compromiso con el grupo, pero todos son necesarios para alcanzar una amplia acción colectiva. Una participación general puede ser alcanzada una vez se ha llegado a la masa crítica, un concepto tomado de la física nuclear que es equivalente a la masa que produce una reacción en cadena. Aquí la masa crítica es el número de personas que cruzan la calle, aplauden o hablan alto e inducen a los demás a hacer lo mismo, desencadenando así un proceso que lleva a una participación general en la acción colectiva.

La movilización

En las interacciones entre líderes y seguidores puede haber varios resultados de equilibrio, cada uno de los cuales comporta un nivel diferente de movilización. En cualquier acción colectiva, hay una pequeña proporción de miembros del grupo que participan siempre, aunque la participación esperada sea exigua, a los que llamamos «líderes». Pero, en general, cuanto mayor es el número de participantes reales, mayor es también el número de personas que creen en el éxito del grupo y se sienten atraídos a participar en la acción.

Imaginemos que la acción consiste en un acto de protesta que se realiza con regular periodicidad en un mismo lugar, ya se trate de la concentración de una asociación de vecinos para reivindicar mayor seguridad en la ciudad, una asamblea periódica de una organización profesional o una reunión estudiantil que se convoca cada semana.

Si se espera que asistan, pongamos por caso, 30 personas, puede que menos de 30 consideren que es un número suficiente y, por tanto, la participación real sea sólo de 20. Esto causará cierta desilusión en algunos de esos 20 participantes porque esperaban una mayor asistencia y el número de asistentes reales les resulta inadecuado. En la próxima ocasión, aquellos que se decepcionaron la primera vez ya no acudirán y ello hará que la asistencia caiga, lo cual a su vez hará que cunda un desaliento aún mayor. Al final sólo un puñado de incondicionales se tomará la molestia de participar. Observe que esta cadena de desmovilización depende de la distribución de umbrales individuales o evaluaciones subjetivas acerca del número de personas necesarias para conseguir el objetivo, no de los intereses de los individuos en el bien colectivo.

Para que un individuo participe en una acción colectiva, su umbral o evaluación subjetiva de lo que considera un número «suficiente» de participantes para que él también se sume debe ser igual a la masa real de participantes. Si, contrariamente al ejemplo anterior, suponemos que se prevé un número de asistentes de 60, muchos pueden considerar atractivo este número y la participación real puede ser de 80 y hacer que todos los asistentes se sientan contentos de haber tomado parte. Habrá también quien, cuando se entere del éxito que ha tenido la acción, lamente no haberla secundado. La próxima vez, esta gente también acudirá, y así sucesivamente, hasta que se movilice un número máximo de personas dispuestas a participar en algún nivel de la acción colectiva. Una vez se alcance la masa crítica de participantes, se creará una cadena que de manera gradual hará participar a más gente.

Puede ver una representación de la dinámica de la acción en el gráfico 5.1, que es una variante del modelo propuesto originalmente por el premio Nobel de Economía Thomas Schelling. El número de personas que se espera que participen aparece en el eje horizontal y el número de personas que realmente participan en la acción está representado en el eje vertical. Sólo hay dos puntos de equilibrio que comportan respectivamente una participación mínima y máxima.

Sin embargo, los dos equilibrios —la apatía y la acción— son vulnerables, tal como lo representa también el gráfico de la derecha. Como ya mencionamos, la abstención no significa forzosamente que las personas no estén interesadas en el bien público que se identifica como el objetivo de la acción colectiva. La formación de un nuevo y pequeño núcleo de líderes incipientes y preparados para el servicio activo, aunque no haya ninguna expectativa de que su reunión sea un éxito, puede provocar una movilización masiva que, a la mirada de los legos, puede parecer una recompensa providencial a la tenacidad y la perseverancia. A la inversa, incluso una organización de masas puede disolverse si unos pocos emprendedores decisivos se retiran o son apartados de sus cargos. Como consecuencia de la inacción de unos pocos líderes, el grupo puede sumirse otra vez en la pasividad. Una pequeña chispa puede encender la pradera, como decían los revolucionarios rusos. Pero asimismo una fina llovizna o una leve represión puede extinguir el fuego y acabar provocando una inundación.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es la masa crítica?

INSTITUCIONES PARA EL LIDERAZGO

La relación entre líderes y seguidores puede resolver el problema del gorreo en la acción colectiva y organizar una comunidad o grupo de interés. Los líderes pueden garantizar a todos los miembros del grupo o comunidad que, si todos contribuyen con una cuota de los costes inferior a los beneficios individuales que obtendrán del uso del bien, el bien será provisto. Pero pueden tener grados de eficiencia diferentes en la provisión de bienes públicos. Los miembros del grupo pueden recibir cantidades del bien mayores que las exiguas o nulas que obtendrían si trataran de gorrear, pero aún menores de las que conseguirían con sus aportaciones individuales.

GRÁFICO 5.1. El juego de la movilización. En los dos gráficos, el eje horizontal representa el número de personas que se espera que participen en una acción colectiva y el eje vertical representa el número de personas que toman parte en realidad. La diagonal a 45° representa una situación hipotética en la que el número de participantes esperados es siempre igual al número de participantes reales. La curva sube hacia la derecha, pero, en general, como personas diferentes tienen umbrales de participación diferentes, se puede suponer que la curva tiene forma de S.

En el gráfico de la izquierda, el punto de origen de la curva en la esquina inferior izquierda indica que algunas personas siempre participan: los «líderes». En la esquina superior derecha, la curva es plana puesto que ni tan sólo una participación prevista del 90 % es capaz de mover al 10 % recalcitrante. Por ejemplo, para una participación prevista de 30, sólo 20 participan, lo que desencadena un proceso de desmovilización. En cambio, para una participación esperada de 60, participan 80, lo cual genera un proceso participativo. Los dos equilibrios que implican, respectivamente, una desmovilización general y una acción general, se indican mediante puntos cercanos a los dos extremos de la curva.

El gráfico de la derecha muestra lo que puede suceder si unos pocos líderes desaparecen y la curva empieza desde cero. La nueva curva, A, siempre se halla por debajo de la diagonal de 45°, lo cual indica que el número de personas participantes siempre será inferior al número esperado y, por tanto, la acción colectiva fracasará. En cambio, si el número de personas que siempre participa aumenta y produce una nueva curva, C, que siempre se halla por encima de la diagonal de 45°, el equilibrio de la gran movilización se consolida.

RECUADRO

JUEGOS DE LIDERAZGO

La interacción «vertical» entre líderes y seguidores potenciales en una comunidad o grupo de interés se puede representar mediante la siguiente matriz:

Eva

Liderar L
Seguir S

Adán
Liderar L
Rivalidad por el liderazgo (LL)
Adán lidera,
Eva sigue (LS)

Seguir S
Eva lidera,
Adán sigue (SL)
Abstención general,
ninguna acción (SS)

Los participantes en la interacción se enfrentan a la opción de generar liderazgo para desarrollar una acción colectiva estable. Cada actor puede escoger entre liderar el grupo, L, y no liderarlo y seguir al líder, S. Las cuatro casillas representan los resultados posibles. Si ninguno de los dos actores toma en consideración la posibilidad de ser líder, como sucede en una típica interacción «horizontal», todos tratan de gorrear y el grupo no se organiza, como lo indica la SS en la casilla inferior derecha. Si un actor escoge liderar y el otro no aprovecha la oportunidad para liderar, como en LS o SL, los beneficios de la acción colectiva se distribuirán de manera desigual entre los actores, pero todos se mantendrán fieles a su decisión, haciendo de este modo que el grupo se organice y que la acción colectiva triunfe. Si los dos actores escogen liderar, LL, como en la casilla superior izquierda, habrá una lucha interna por el liderazgo y entretanto el grupo de acción quedará paralizado.

Los miembros del grupo pueden preferir, en su propio interés, los resultados en los que alguien lidera y los otros le siguen, LS o SL. Las preferencias con respecto a los otros dos resultados, el gorreo general, SS, y la rivalidad por el liderazgo, LL, pueden depender de los incentivos para competir por el liderazgo. El juego tiene dos resultados posibles de equilibrio, en el que algunos lideran y otros les siguen, lo cual resuelve el problema de la acción colectiva. El juego estándar del «líder» puede comportar que, en equilibrio, el líder obtenga una mayor recompensa que el seguidor. Si el líder obtiene una recompensa inferior a la del seguidor, entonces el juego puede llamarse del «héroe».

Una variante de este juego se dio a conocer con el anticuado nombre de «Batalla de los sexos», a partir de un relato en el que una pareja discute si ir al cine o al teatro hasta que acuerdan salir juntos, pero con ventaja del que lidera, mientras que el otro le sigue. Si se representa con la forma extensiva que estudiamos en el capítulo anterior, el jugador que elige primero puede determinar quiénes serán los líderes y quiénes los seguidores.

Un líder puede ser considerado ineficiente en dos sentidos:

• Primero, por carecer de habilidades apropiadas, reunir menos recursos y proveer una cantidad del bien público menor de la que desearían los seguidores.

• Segundo, por explotar a los seguidores cuando el líder absorbe algunos beneficios adicionales (llamémosles, por ejemplo, sobornos) y devuelve una parte menor de la que podría corresponder a sus contribuciones.

En cualquiera de estas situaciones, los miembros del grupo pueden entrar en la acción colectiva porque los beneficios de contribuir pueden ser mayores que los de tratar de gorrear. Pero, evidentemente, el grado de eficiencia del liderazgo en la provisión de bienes públicos varía.

Líderes voluntarios

Los líderes eficientes deberían surgir más sistemáticamente en sistemas institucionales en los que los líderes públicos gozan de prestigio y están bien recompensados, así como en contextos sociales en los que las oportunidades profesionales en el sector privado escasean. En síntesis, allí donde ser líder es mejor que ser seguidor. Las personas relativamente bien cualificadas pueden sentirse atraídas por el ejercicio del liderazgo. Sin embargo, el nivel absoluto de calidad de esas personas dependerá del nivel contextual general, el cual puede no ser muy alto en una sociedad con escasas oportunidades en el sector privado.

La competencia entre numerosos candidatos profesionalizados puede ayudar a producir distribuciones eficientes de costes entre los miembros del grupo para contribuir a la provisión del bien público en el que están interesados. Habitualmente, las organizaciones profesionales, los sindicatos obreros, los departamentos y las facultades de las universidades, los partidos políticos, los estados democráticos y las organizaciones internacionales, todos celebran periódicamente asambleas, congresos y elecciones competitivas para renovar o sustituir a los líderes en ejercicio, o por decirlo en términos clásicos, para promover la «circulación de las elites». Por lo general tienen reglas escritas o costumbres que facilitan la renovación de los líderes, como, por ejemplo, mandatos limitados o el consejo común de no presentar de nuevo una candidatura si no ha logrado la provisión de los bienes colectivos esperados.

Sin embargo, la competencia entre líderes rivales no garantiza resultados eficientes. Por temor a paralizar la actividad de la organización, los miembros del grupo pueden aceptar líderes relativamente ineficientes, en términos de su capacidad de proveer cantidades apropiadas de bienes públicos y privados. A su vez, un líder deficiente puede sacar partido de los costes de organización que conlleva cambiar de líderes, simplemente perseverando en el cargo y resistiendo cualquier envite, hasta disuadir a los potenciales candidatos de valía de desafiar al titular.

Líderes renuentes

La situación es diferente cuando hay pocos incentivos para ser líder. Puede ser más difícil atraer a líderes públicos si reciben poco poder, una mala reputación o unas retribuciones bajas en sistemas institucionales excluyentes y en sociedades que proporcionan alternativas privadas y empresariales sólidas. En este tipo de situación, algunos miembros del grupo pueden aceptar el liderazgo básicamente por las posibles recompensas de la provisión de bienes públicos en los que están interesados todos los miembros del grupo, incluidos ellos mismos. Se les puede llamar líderes «sacrificados» o «héroes» porque pueden beneficiarse del bien público, pero en menor grado que si otros hubieran ejercido el liderazgo debido al coste de oportunidad que comporta liderar con escasas recompensas.

Esta situación comporta el riesgo de que las personas más cualificadas puedan mostrarse renuentes a dedicarse al liderazgo, en tanto que las personas que escogen el liderazgo pueden tener relativamente pocos talentos y estar motivadas a hacerlo sólo porque sus alternativas personales sean inferiores. Los líderes relativamente dotados, si llegan a obtener el apoyo necesario, son más proclives a dimitir o retirarse de las posiciones de liderazgo si se dan cuenta de las ventajas competitivas que conlleva ser un simple miembro del grupo, como las oportunidades de éxito profesional, disponibilidad de tiempo libre o disfrute de la vida familiar. Si las tentaciones frecuentes de los líderes de dimitir no se compensan con incentivos institucionales adicionales, la subsiguiente necesidad de buscar candidatos puede empujar a los miembros del grupo a aceptar líderes de calidad relativamente baja.

Asimetrías de grupo

Algunas asimetrías entre diferentes grupos relativas a su disponibilidad de recursos para la acción colectiva y su capacidad para obtener bienes colectivos, que estudiamos en el segundo capítulo, pueden ser reforzadas por el liderazgo. En entornos con incentivos institucionales para liderar, la competencia entre los candidatos por el liderazgo podría generar distribuciones eficientes de costes entre los miembros que contribuyen a la provisión de los bienes públicos en los que están interesados.

En cambio, en contextos con recursos escasos e incentivos débiles para el liderazgo, puede haber carencia de candidatos. En este caso, se puede aceptar el liderazgo de gente escasamente cualificada o distribuciones ineficientes de costes y beneficios para los seguidores. Sin embargo, en grupos de interés relativamente desfavorecidos, los candidatos a líderes pueden utilizar sus propios recursos, así como organizaciones previamente existentes o redes sociales concebidas en su origen para otros propósitos, como, por ejemplo, iglesias, gremios o clubes, para crear condiciones favorables a que los más reacios participen en acciones colectivas de bajo coste.

El análisis sobre el tamaño del grupo puede, pues, ser revisado. La teoría de la acción colectiva sugiere que los grupos grandes pueden tener problemas relativamente difíciles para organizarse. Sin embargo, si tenemos en cuenta el papel decisivo del liderazgo, aun en el caso de grupos grandes, la participación de algunos puede ser considerada «suficiente» para inducir a otros a que se sumen, como explica el modelo de la «masa crítica». La masa crítica capaz de generar una gran movilización puede no ser una proporción de los miembros potenciales del grupo, sino un número absoluto de participantes. Entonces, este número puede ser relativamente más fácil de alcanzar en grupos grandes con muchos miembros potenciales que en grupos pequeños.

Consideremos el caso extremo de una guerrilla o de un movimiento insurgente de carácter violento. Un país grande puede ser más proclive a sufrir este tipo de acción colectiva porque cuenta con un número de rebeldes potenciales más elevado que un país pequeño. Aunque los que intervengan en la acción sean una pequeña proporción de la población total, pueden ser un número suficiente para amenazar el statu quo, desafiar al gobierno y causar algunas consecuencias políticas afines a sus objetivos.

Cabe realizar análisis comparables en el caso de los grupos de interés que utilizan medios pacíficos para expresar sus reivindicaciones. Una pequeña proporción de gente en una comunidad grande puede ser una multitud, la cual puede ser considerada suficiente por otras muchas personas para aceptar su iniciativa. Si hay suficiente gente que tenga la motivación y los recursos para iniciar la acción —aquellos a los que llamamos «líderes»— y para atraer a unos pocos seguidores más allá del umbral de participación de otras personas, pueden generar un nivel de acción colectiva suficiente para que el grupo logre alcanzar sus objetivos comunes.

De hecho, para que un grupo de interés logre sus objetivos no es necesario que movilice a todas y cada una de las personas que se beneficiarían de un bien colectivo. La identificación de grandes reservas de simpatizantes pasivos, aunque sean gorrones potenciales, no perjudica forzosamente al movimiento. Al contrario, puede contribuir a su organización, en especial si es posible llegar hasta estos miembros inactivos a través de cadenas de influencia social.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿A qué se refiere la «circulación de las elites»?

CONCLUSIÓN

Los problemas para desarrollar una acción colectiva continuada se pueden resolver mediante la acción de un pequeño subconjunto de individuos que actúe en nombre del interés del grupo. Si un grupo cuenta con algunas personas que puedan hacer una contribución importante al grupo y si sus miembros están relacionados entre sí de modo que puedan coordinar sus decisiones, se puede desarrollar la acción colectiva por bienes colectivos. Podemos formularlo como una Proposición:

• Liderazgo. La acción colectiva de comunidades y grupos de interés se puede desarrollar gracias al liderazgo. Los líderes distribuyen los costes de la acción para la provisión de bienes públicos y privados entre los miembros del grupo, en tanto que los seguidores, a cambio, dan a los líderes votos o apoyo y les permiten disfrutar de los beneficios de poder, fama, ingresos y una carrera política.

En realidad, muchas organizaciones y movimientos sociales se originan en la acción de un número relativamente pequeño de participantes extremadamente activos que creen ser decisivos. El elemento clave para que una comunidad o un grupo persiga su interés común puede ser la presencia de un núcleo de gente con suficiente ambición, visión, capacidad comunicativa y personalidad para iniciar una acción. Pueden usar sus propios recursos, así como organizaciones ya existentes o redes sociales originariamente concebidas para otros propósitos, para crear condiciones favorables a que la gente más renuente participe en acciones colectivas de bajo coste. Los líderes pueden ser concebidos como la «masa crítica» mínima capaz de provocar una reacción en cadena.

RESUMEN

• La acción colectiva se desarrolla gracias al papel de los líderes, esto es, personas capaces de coordinar a los miembros de un grupo de interés o una comunidad, construir una organización y reunir recursos que hagan viable la provisión de bienes públicos.

• Un liderazgo efectivo implica que, además de las interacciones «horizontales» entre los miembros del grupo, hay también interacciones «verticales» entre líderes y seguidores. Ambos pueden recibir suficientes beneficios de sus relaciones como para aceptar sus diferentes papeles.

• Los líderes se pueden beneficiar de los bienes públicos que proporcionan, así como ejercer poder, satisfacer su vanidad y ganar ingresos y otros bienes privados.

• Los talentos personales básicos para un liderazgo satisfactorio, los cuales pueden provenir tanto de condiciones naturales como del aprendizaje y la experiencia, incluyen la visión, la cual requiere información y competencia profesional, habilidades de comunicación y capacidad de organización.

• Los seguidores pueden ser motivados a participar en la acción colectiva mediante la provisión por los líderes de información persuasiva, incentivos selectivos y la disuasión de desertores potenciales. A cambio de la provisión de bienes públicos, los seguidores pueden dar a los líderes su apoyo o sus votos.

• La masa crítica es la cantidad de participación mínima necesaria para que el grupo sea capaz de lograr su meta común y que induce a otra gente más a participar.

• Una cadena de participación es el proceso en que gente con diferentes umbrales de participación se implica en la acción colectiva del grupo.

• Los incentivos institucionales para el liderazgo pueden facilitar la aparición y la carrera de líderes muy motivados, mientras que, en contextos con recursos escasos e incentivos débiles para liderar, puede haber un liderazgo más renuente, exiguo y de baja calidad.

CONCEPTOS BÁSICOS

Líder. Proveedor de bienes públicos y privados a los miembros de una comunidad o grupo de interés.

Coste de oportunidad. Beneficio derivado de actividades alternativas. Liderazgo eficiente. Provisión de la cantidad de bienes públicos deseada por los seguidores a un coste óptimo.

Seguidor. Miembro de una comunidad o grupo de interés que da al líder su apoyo o su voto.

Movilización. Reunir personas y recursos para la acción. Umbral de participación. Nivel de participación mínima necesario para que un individuo participe.

Masa crítica. Cantidad de participantes que genera participación adicional.

Cadena de participación. Proceso de implicación de personas con diferentes umbrales de participación una vez se ha alcanzado la masa crítica.

PREGUNTAS DE REPASO

1. Escriba la función de liderazgo.

2. ¿Qué son los «costes de oportunidad»?

3. ¿Qué es la «masa crítica»?

4. Analice los incentivos para un liderazgo efectivo y las condiciones que pueden dar lugar a líderes de baja calidad.

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Mencione como mínimo cinco grupos en los que alguien inicia una acción y otros le siguen. No incluya partidos políticos, presidentes ni gobiernos. Trate de pensar en acciones en las que usted haya tomado parte o de las que haya sido testigo directo.

2. Haga una lista con incentivos positivos y negativos para ser un líder político.

3. Identifique los nombres de los principales líderes de partido, candidatos presidenciales o portavoces de grupo parlamentario de su país o comunidad —pongamos, entre dos y diez—. Investigue cuál era la profesión que ejercían antes de entrar en política. Trate de obtener datos oficiales sobre sus sueldos públicos. Analice.

4. Examine el recuadro «Juegos de liderazgo». De acuerdo con los conceptos y la notación en el recuadro del capítulo anterior titulado «Juegos básicos», identifique en el juego de liderazgo la recompensa R, la pena P, el «primo» S, y la tentación T. ¿Cuáles son los resultados de equilibrio en el juego de liderazgo? Compare la estructura y los resultados de este juego con los del Dilema del prisionero, el Gallina y la Caza del ciervo.

LECTURAS

Max Weber. 1922. «Tipos de dominación», en Weber. 1978. Economía y Sociedad. Fondo de Cultura Económica.

Norman Frohlich, Joe A. Oppenheimer y Oran R. Young. 1971. Political Leadership and Collective Goods. Princeton University Press. (Trad. parcial: «Liderazgo político y bienes colectivos», en Josep M. Colomer ed. Lecturas de teoría política positiva. Instituto de Estudios Fiscales, 1991.)

James McGregor Burns. 1978. Leadership. Harper & Row.

Thomas C. Schelling. 1978. Micromotives and Macrobehavior. Norton. (Trad. parcial: «Termostatos, cacharros y otras familias de modelos», en Josep M. Colomer ed. Lecturas de teoría política positiva. Instituto de Estudios Fiscales, 1991.)

Gerald Marwell y Pamela Oliver. 1993. The Critical Mass in Collective Action. Cambridge University Press.

Josep M. Colomer. 1995. «Leadership Games in Collective Action», Rationality and Society, 7, 2.

Joseph S. Nye, Jr. 2008. The Powers to Lead. Oxford University Press.

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Partidos políticos

Los partidos políticos son organizaciones que presentan propuestas de políticas públicas y candidatos a los cargos de liderazgo. Los partidos desempeñan un papel importante en la gobernanza en el marco de reglas institucionales. Si una persona quiere llegar a ser un líder político o tener influencia en política, es probable que se una a un partido político. Al considerar la afiliación, un individuo puede sentirse motivado por la provisión de bienes públicos y la promoción de políticas públicas que satisfagan las preferencias de ciertos grupos de ciudadanos, pongamos por caso, defender los intereses de los comerciantes o proteger la atmósfera de la contaminación. Pero también puede suceder que el individuo disfrute con el ejercicio del poder o con el aplauso público hasta el punto de estar dispuesto a promover cualquier causa viable.

En este capítulo estudiamos los partidos políticos como una forma especial de la acción colectiva y el liderazgo que estudiamos desde un punto de vista general en los capítulos anteriores. Primero, analizamos por qué existen partidos, cómo se han formado y algunas ventajas que pueden aportar a la comunidad. En segundo lugar, consideramos diferentes tipos de partidos políticos mediante el examen de los objetivos y las motivaciones de sus diferentes miembros y de las relaciones que mantienen entre ellos.

EN ESTE CAPÍTULO

Examinaremos qué es un partido político.

Analizaremos por qué existen partidos.

Consideraremos de qué modo un partido político puede convertirse en una «oligarquía».

Veremos cómo los activistas de los partidos mantienen posturas políticas más extremas que los votantes y los líderes.

Consideraremos las consecuencias políticas de los diferentes tipos de partidos políticos.

¿POR QUÉ HAY PARTIDOS?

Un partido político es una organización de individuos formada para competir por el poder político y proveer bienes públicos en forma de políticas públicas. Algunos miembros de los partidos políticos están interesados en alcanzar el poder como medio de promover su política pública preferida, en tanto que otros pueden utilizar los intereses colectivos y las propuestas políticas como instrumentos para buscar el poder. En general, los partidos políticos facilitan la gobernanza mediante su participación en elecciones competitivas en democracia y en la formación de gobiernos. Veamos, en primer lugar, cómo se forman los partidos políticos antes de analizar sus ventajas potenciales.

Formación de los partidos políticos

Los partidos políticos no siempre gozan de buena fama. Las encuestas de opinión en los países democráticos suelen relegar de manera característica a los partidos a la parte inferior de la escala del prestigio (por lo general, cerca de los medios de comunicación, mientras que las universidades se encaraman a lo más alto). Desde que comenzó la formación de los primeros partidos políticos, que inicialmente fueron «facciones» en algunos lugares, fueron asociados a malas intenciones y a la introducción de la división en perjuicio de amplios intereses colectivos. En los Estados Unidos de mediados del siglo diecinueve, por ejemplo, la Liga Municipal Nacional lamentaba que «aunque muchos votantes encuentran propuestas que desaprueban en todos los programas [de partido], no ven más alternativa que la de emitir su voto por uno o por otro, y de este modo parecen aprobar y apoyar ideas a las que en realidad son contrarios». Se trata de un sentimiento que algunos aún hoy comparten. Sin embargo, cuando la libertad y la democracia son establecidas en una comunidad, los partidos políticos tienden a ser reconocidos como males inevitables.

Podemos distinguir entre partidos políticos cuya formación es «endógena», los cuales surgen de elecciones y asambleas existentes, y partidos «exógenos» creados por iniciativa de personas que intentan entrar en competencia con los partidos ya establecidos.

Partidos endógenos. Los primeros partidos políticos modernos surgieron a partir del siglo dieciocho, aunque en diferentes momentos según los países, en el marco de elecciones y asambleas representativas tradicionales, como candidaturas colectivas y coaliciones legislativas. Algunos candidatos individuales encontraron incentivos para formar listas cerradas que los ciudadanos deberían votar «en bloque». Formar o sumarse a una candidatura coordinada podía aumentar la expectativa de ganar votos adicionales y la probabilidad de conseguir un escaño. Asimismo, la coordinación de las iniciativas y los votos de los representantes individuales en la asamblea legislativa podía aumentar las oportunidades de que una ley o una moción fueran aprobadas.

Así, los primeros partidos políticos adoptaron la forma de comités electorales y grupos parlamentarios, a los que se añadió un vínculo organizativo entre los dos. Los clubes improvisados o las coaliciones provisionales tendieron a convertirse en organizaciones permanentes. Para los que quedaban excluidos de las candidaturas y de las votaciones coordinadas la mejor respuesta fue organizarse a su vez, con lo que las elecciones y las asambleas con tradiciones de representación individual y pactos consensuales se convirtieron en el escenario de la competencia entre partidos políticos.

Partidos exógenos. En épocas más recientes se han formado nuevos partidos políticos a medida que el derecho al voto se ha extendido, se han creado asambleas legislativas a gran escala y las sociedades se han hecho cada vez más complejas. Un partido político puede ser formado desde fuera de las elecciones y las asambleas existentes sobre la base de una nueva propuesta sobre alguna cuestión colectiva, con la intención de cambiar la política establecida. Dado que una propuesta política suele comportar ciertas ventajas o costes distribuidos de manera desigual entre los miembros de la comunidad, un partido de este tipo puede basarse en el apoyo de grupos de interés previamente existentes.

Por ejemplo, los partidos liberales pudieron formarse en torno a una propuesta política de libre comercio con el apoyo correspondiente de las organizaciones de comerciantes y consumidores; algunos partidos socialistas se formaron en torno a la propuesta de tomar el control colectivo de la propiedad privada con el apoyo de sindicatos obreros y organizaciones gremiales previamente existentes; un partido cristianodemócrata o neo-conservador puede ser formado para defender los valores tradicionales de la familia con el apoyo de la iglesia o de grupos religiosos; un partido verde puede ser formado con propuestas políticas de proteger los recursos naturales con el apoyo de organizaciones agrarias y ecologistas. También se pueden formar nuevos partidos a partir de escisiones en otros ya existentes.

Funciones de los partidos

Organizar un partido político que pueda tener éxito comporta algunas tareas básicas:

• Proponer una política pública innovadora sobre algunos temas colectivos escogidos.

• Desarrollar la acción colectiva por medio del liderazgo y otros incentivos organizativos.

• Competir en las elecciones y ejercer influencia y poder en asambleas y gobiernos.

Política pública. En relación con el primer objetivo, es preciso que los partidos políticos promuevan el diseño de políticas públicas innovadoras. Tradicionalmente se decía que los políticos, aun cuando se creen exentos de cualquier influencia intelectual, suelen ser esclavos de algún escritor olvidado. «Cegados por el poder, escuchan voces en el aire y destilan su exaltación de algún escribano académico de años atrás», en las ajustadas palabras del economista John M. Keynes. Pero en las democracias maduras, los políticos son cada vez más conscientes de la importancia de las ideas para el diseño de políticas públicas. Los líderes de los partidos políticos recurren de manera regular a asesores, grupos de estudios e institutos de investigación para el análisis y el diseño de políticas (¡algunos de ellos incluso se han graduado en ciencia política!).

La elección de las propuestas políticas depende en gran medida de cuáles son los temas que pueden cobrar relieve tanto en la opinión pública como en las campañas electorales y mover a la gente a votar por uno u otro partido. Los partidos políticos escogen sólo unos pocos temas entre la enorme cantidad de potenciales bienes colectivos y cuestiones polémicas que surgen en cualquier sociedad compleja, para incluirlos en su programa político a corto y medio plazo. La agenda de un partido puede reducir el número de temas potencialmente prominentes y facilitar una toma de decisiones estable. Pero si bien la formación de la agenda pública permite identificar prioridades en la provisión de bienes públicos, también implica cálculos interesados de los partidos políticos para dar relieve a aquellos temas en los que pueden presentar propuestas ventajosas.

Selección de líderes. Los partidos seleccionan candidatos para las elecciones a escaños en consejos y asambleas, así como para los puestos de alcalde, presidente regional o gobernador, primer ministro, presidente y otros cargos electos o representativos. Los aspirantes a líder tienen en general que ser aceptados no sólo por los votantes sino también por los miembros y activistas del partido, como analizaremos más adelante en este capítulo.

Formación de gobierno. Los miembros de los partidos políticos aportan los individuos que pueden ocupar los cargos ejecutivos. La denuncia de «partitocracia» se refiere a la frecuente elección de personas que pueden no ser las más cualificadas para los cargos públicos, sino las más fieles a los líderes o las más arraigadas en la organización del partido. Sin embargo, el gobierno de partido permite que los gobernantes sean receptivos y responsables ante los votantes en democracia. Aun cuando algunos titulares de cargos individuales no se presenten a la reelección, la continuidad de los partidos políticos permite a los votantes recompensar o castigar los servicios prestados desde el gobierno por los anteriores titulares de los cargos, mediante la concesión o el rechazo del voto a las siguientes candidaturas del partido.

Alternativas

Los partidos políticos no son el único modo de promover políticas públicas satisfactorias y un amplio apoyo social a las decisiones colectivas. Otros mecanismos, como las coaliciones flexibles de representantes individuales, las asociaciones y los grupos de presión, las redes temáticas, las iniciativas legislativas populares o los referendos pueden ser mejores para ciertas cuestiones en diferentes condiciones. En algunos casos, el partido puede ser incluso parte del problema. Las finanzas de los partidos, en particular, son un tema frecuente de recelos y controversias. Si bien el mecanismo de los partidos políticos ha resultado ser útil para las principales tareas antes enumeradas, una democracia de alta calidad puede requerir una refinada combinación de partidos y otros medios.

RECUADRO

MEDICIÓN DE LA AFILIACIÓN PARTIDARIA

El número relativo de miembros de un partido puede medirse mediante la relación:

M/E

Donde:

M: número de miembros del partido.

E: número de votantes del partido.

Si la relación M/E es baja, es probable que el partido esté dominado por líderes políticos que buscan votos y cargos a expensas de la fidelidad a las posiciones políticas, mientras que una relación alta por lo general indicará una mayor influencia de los activistas motivados políticamente.

Para un conjunto de partidos en un sistema, se puede emplear el número total de afiliados a los partidos en relación con el número de electores o de habitantes. Algunos casos dispares son los siguientes. Mientras que, en países como Austria, Holanda, India y Suecia, más del 10 % de la población total está afiliada a partidos políticos, en democracias recientes, como Estonia, Hungría y Polonia, pero también en España, Francia y Portugal, la afiliación partidaria es menor del 2 % de la población.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es un partido?

• ¿Cómo pueden los partidos políticos facilitar la toma de decisiones colectivas?

TIPOS DE PARTIDOS

Un partido político es una organización, es decir, un grupo de individuos con un propósito común en su actividad externa en la que compiten por los votos, el poder político y las decisiones sobre políticas públicas. Sin embargo, un partido político también puede ser concebido como una institución que aplica reglas en su proceso interno de toma de decisiones. A medida que las candidaturas electorales, las coaliciones legislativas o los grupos de interés o de opinión politizados perduran, se pueden «institucionalizar» en partidos políticos mediante la adopción de reglas y procedimientos internos. Éstos son relativamente más variables, sin embargo, que los que se suelen usar en instituciones formales como las asambleas, los gobiernos y los tribunales, los cuales serán analizados en la segunda parte de este libro. En el seno de un partido, los métodos informales y las costumbres tienden a ser más relevantes. Básicamente son útiles para alcanzar compromisos entre sus miembros, sobre todo en relación con la adopción de propuestas políticas y la selección de candidatos.

A fin de distinguir tipos organizativos de partidos políticos, nos centramos en los objetivos y los motivos de los diferentes tipos de miembros de un partido, que son sólo un caso especial de la relación entre líderes y seguidores que estudiamos en el capítulo anterior.

Miembros de partido

Los miembros de un partido político pueden ser clasificados en dos categorías: los líderes o políticos profesionales y los seguidores o activistas voluntarios. La primera categoría abarca a aquellos que viven o aspiran a vivir de la política, entre los que se incluyen los titulares de cargos públicos, los líderes de partido y los candidatos electorales. También podemos incluir a sus empleados directos y a las personas nombradas tanto en la burocracia del partido como en ciertos niveles de la administración pública bajo su control. Se suele considerar que los políticos profesionales están orientados a la «búsqueda de votos» y la «búsqueda de cargos».

CASO

LA ELECCIÓN DE CANDIDATOS ELECTORALES

Los partidos en Estados Unidos son grandes carpas que cubren amplios sectores de personas politizadas y, en lugar de mantener una organización rígida, celebran elecciones «primarias» de los miembros y los votantes del partido para elegir a los candidatos para la elección real. Los participantes en las primarias hasta finales de la década de 1960 eran alrededor del 15 % de los votantes en las elecciones reales, pero esta cifra se duplicó durante los siguientes treinta años, y desde 2008 ha alcanzado valores entre el 50 y el 60 %. Cuanto mayor es la participación en las primarias, más cerca tiende el ganador a ser el preferido por todo el electorado. Cuanto menor es la participación, más riesgo hay de que el ganador no sea elegible.

El sistema de primarias ha sido copiado en otros países, pero las tasas de participación y las consecuencias son diferentes. En el Partido Laborista británico, tradicionalmente todos los miembros del partido y afiliados sindicales tenían derecho de voto. A mediados de la década de 1990, Tony Blair logró cambiar las reglas del partido para seleccionar candidatos, en particular mediante la reducción del peso de los sindicatos. Se formó un colegio electoral mediante la división de los votos en tres tercios: los parlamentarios, los miembros del partido y los sindicatos y otras organizaciones. Con esto, Blair fue capaz de promover su centrista «tercera vía» entre el laborismo clásico y las nuevas políticas conservadoras y ganó una elección tras otra. También se establecieron nuevas reglas para seleccionar nuevos candidatos para escaños parlamentarios. En lugar de ser elegidos por los miembros del partido en cada distrito electoral, los candidatos a candidato comenzaron a ser supervisados por la sede central del partido, se vieron obligados a asistir a fines de semana de formación, presentar currículos vitae estandarizados, y ser entrevistados por un panel que incluía a miembros del parlamento. La intención, según un alto funcionario del partido, era librarse de la «mala hierba de los charlatanes» que podían infiltrarse con el sistema de selección tradicional. Las personas que «no parecieran tener una actitud pragmática ante los desacuerdos políticos» o no pudieran «evitar desacuerdos divisivos y combativos con la política del partido» serían erradicadas. Sin embargo, en 2015, por primera vez, el Partido Laborista llevó a cabo una elección primaria para seleccionar el líder del partido en el que cada votante tenía el mismo valor. El electorado estuvo formado por miembros del partido, miembros de los sindicatos y simpatizantes del partido registrados. La primaria fue convocada con la intención de «movilizar un cuerpo más amplio de participantes en la actividad del Partido Laborista» y «ampliar el electorado». Sin embargo, la participación real fue inferior al 5 % de los votos obtenidos por el partido en la elección general unos meses antes.

Algunos partidos políticos también han llevado a cabo elecciones primarias para seleccionar a sus líderes y candidatos presidenciales en España, Francia, Italia, así como en México, Argentina y otros países. Las tasas de participación respecto a los votos reales del partido en la elección real por lo general se han mantenido alrededor del 3 %, lo cual implica que los activistas partidistas con preferencias más extremas tienden a tener una alta influencia en el proceso.

La segunda categoría de miembros de un partido incluye a todos aquellos activistas o militantes, simpatizantes o afiliados que aportan su tiempo, esfuerzo o dinero al partido no porque esperen obtener un cargo sino para promover su política, ideología o valores preferidos. En esta categoría podemos incluir también a los miembros de grupos de interés o movimientos estrechamente relacionados con un partido en su búsqueda de decisiones concretas de carácter legislativo o gubernamental. De este modo, los activistas de partido pueden llamarse «buscadores de políticas». A continuación, examinamos estas dos categorías de miembros de partido.

Políticos. Los políticos profesionales son aquellos que lideran un partido, promueven nuevas propuestas políticas, se presentan como candidatos a las elecciones y son titulares de escaños en las asambleas, carteras en el gobierno u otros cargos. Pueden abrazar ciertos valores o un espíritu de servicio público, pero es necesario que estén motivados a emprender una acción colectiva por incentivos selectivos y, especialmente, que tengan la ambición de cargos públicos. Puesto que la probabilidad de éxito en política es siempre incierta y remota, es preciso que los políticos profesionales disfruten del ejercicio cotidiano del poder, es decir, de la capacidad de hacer que los demás hagan cosas, y tengan un elevado potencial de vanidad que desarrollar. Esto puede lograrse mediante apariciones frecuentes en los medios de comunicación, el gusto por el contacto con el público, los privilegios de una posición social elevada, los elogios, los títulos y los lugares en los protocolos, así como el disfrute de las numerosas prebendas que conlleva el cargo, incluido el uso de los activos del gobierno, el cálido ambiente que crean secretarias solícitas, ayudantes y ordenanzas y demás ventajas.

FUENTES

Los partidos políticos como males necesarios

Varios autores clásicos identificaron muy temprano los riesgos y las ventajas de los partidos políticos.

En la Escocia del siglo dieciocho, David Hume consideró inicialmente que se deberían «detestar y odiar las sectas y las facciones ... [porque] subvierten el gobierno, hacen que la ley resulte impotente y engendran las más fieras animosidades». Algún tiempo después reflexionaba que «abolir todas las distinciones de partido puede que no sea factible, ni tampoco quizá deseable, en un gobierno libre». Pero entonces deseó que el gobierno no estuviera en manos de un solo partido sino de una coalición multipartita para «evitar toda ofensa irracional y el triunfo de un solo partido sobre los demás, alentar las opiniones moderadas, encontrar el justo medio en todas las discusiones, persuadir a cada uno de que su antagonista puede a veces estar en lo cierto, y mantener un equilibrio entre el elogio y la culpa que conferimos a cada parte».

[Véase David Hume, Ensayos morales, políticos y literarios (1741, 1758)]

Entretanto, en Ginebra, Jean-Jacques Rousseau observaba: «Cuando aparecen las facciones y se forman asociaciones parciales a expensas de la asociación global, la voluntad de cada una de estas asociaciones se convierte en general con respecto a sus miembros mientras permanece particular con respecto a la comunidad: no puede ya entonces decirse que hay tantos votantes como hombres, sino que hay tantos como asociaciones ... Finalmente, cuando una de estas asociaciones es tan grande que se impone sobre todas las demás, el resultado ya no es una suma de pequeñas diferencias, sino una diferencia única; entonces deja de haber voluntad general, y la opinión que se impone no es sino una opinión particular». Si las facciones o partidos se hacen inevitables, es decir, «si existen sociedades parciales, es mejor que haya el mayor número posible y que se evite la desigualdad entre ellos».

[Véase Jean-Jacques Rousseau, El contrato social (1762)]

En Virginia y en el proceso de construcción de la Unión americana, James Madison también condenó al principio las facciones, pero más adelante las consideró un mal inevitable e incluso necesario. Señaló que, con partidos organizados, en las pequeñas comunidades tendería a haber un solo partido dominante imbuido de prejuicios locales y de ofuscaciones injustas, y «cuanto menor sea el número de individuos que compongan una mayoría y menor la esfera en la que estén situados, más fácil les será concertar y ejecutar su plan de opresión». En cambio, las grandes unidades políticas aportarían «la mayor seguridad que permite una variedad más grande de partidos, contra la eventualidad de que un partido cualquiera sea capaz de superar y oprimir al resto ... En un grado igual, la creciente variedad de partidos comprendidos dentro de la [amplia] unión aumenta esta seguridad».

James Madison,

El federalista (1788)

El dominio de los líderes de partido o políticos profesionales en el seno de los partidos políticos tiende a crear una «oligarquía» política. Un político profesional puro concebiría la elección de una propuesta política o la promulgación de una ley como un medio para alcanzar el poder (por cuya razón a muchos de ellos se les considera «oportunistas»). Sin embargo, los políticos que compiten en elecciones necesitan ganarse el apoyo de los votantes, lo cual les induce a escoger posturas políticas que los votantes puedan respaldar y, si se presentan a re-elección, cumplir con algo que los votantes puedan considerar suficientemente satisfactorio.

Activistas. Se supone que los activistas de partido son un vínculo entre los líderes de partido o cargos gubernamentales y el electorado. Deberían tener la oportunidad de participar en los ámbitos de deliberación política, así como difundir las posiciones políticas y las candidaturas del partido entre los votantes potenciales. Sin embargo, como lo que típicamente les motiva es la promoción de una política, un valor, una ideología o un interés concreto en el que tienen preferencias intensas, los activistas políticos no son necesariamente representativos de los gustos políticos del electorado. Los activistas voluntarios tienden a mantener posiciones más «extremas» que la mayoría de los votantes e incluso que los líderes del partido.

Si los activistas están dispuestos a pagar unos costes relativamente altos por participar en la acción colectiva, pueden lógicamente aspirar a alcanzar mayores beneficios que aquellos que cualquier ciudadano podría esperar razonablemente del simple acto de votar. Los activistas y los miembros de los grupos de presión pueden aportar dinero, trabajo u otros recursos a un partido o candidato con la expectativa de obtener decisiones políticas favorables (sean las que sean, desde subvenciones a la exportación hasta derechos para las minorías étnicas o seguridad medioambiental). Dentro de esta categoría cabe incluir también a los miembros de grupos de interés o de opinión organizados si están vinculados de manera estable a un partido, como frecuentemente sucede con asociaciones empresariales, sindicatos obreros, algunas iglesias y movimientos sociales. Con frecuencia se tilda a los activistas de partido de «verdaderos creyentes», en contraste con la ambigüedad y flexibilidad que suele atribuirse a los políticos profesionales. Algunos de ellos también pueden tratar de acceder a cargos públicos, empleos, contratos o favores individuales, o sencillamente valorar la pertenencia al partido como una fuente de información, de gratificaciones sociales o psicológicas.

FUENTE

La oligarquía política

«Quien alcanzó el poder, ya no será fácilmente inducido a regresar a la posición relativamente oscura que antes ocupó. El abandono de una posición pública alcanzada al precio de grandes esfuerzos y después de muchos años de lucha es un lujo que sólo puede permitirse un grand seigneur o un hombre excepcionalmente dotado de espíritu de autosacrificio. Semejante abnegación supera con creces las fuerzas del hombre medio.

La conciencia del poder siempre produce vanidad, una indebida convicción en la grandeza personal. Cuando los líderes no son personas de medios y cuando no tienen más fuentes de ingresos, se aferran con tesón a sus cargos por razones económicas y llegan a considerar las funciones que ejercen como si fueran suyas por un derecho inalienable. Esto es especialmente cierto para los trabajadores manuales que, tras convertirse en líderes, pierden sus aptitudes para la ocupación que realizaban antes.

La vida que entonces tenían que llevar [los líderes salidos de la burguesía], por grandes que fueran sus ventajas en ciertos aspectos, estaba llena de fatiga y penuria y, al igual que sucede en todas las carreras en las que se adquiere fama, resultaba en extremo agotadora para el sistema nervioso. Aquellos dirigentes acaban por distanciarse de su profesión original cuanto más carecía ésta de relación con la vocación de político profesional que habían escogido. Ciertamente, un abogado puede seguir ejerciendo su profesión e incluso le puede dedicar casi todo su tiempo, sin que ello le obligue a abandonar el partido. En el caso de los hombres de ciencia sucede algo muy distinto. Éstos, si se plantean tomar parte activa en la vida del partido, descubren cómo sus facultades científicas sufren una lenta pero continua atrofia. Al haber quedado absorbidos por la esfera política de lo diario, mueren para la que había sido hasta entonces su disciplina porque ya no disponen de tiempo para el estudio a fondo de problemas científicos ni para el desarrollo continuo de sus facultades intelectuales...

La organización es lo que da origen a la dominación de los elegidos sobre los electores, de los mandatarios sobre los mandantes, de los delegados sobre los delegadores. Quien dice organización, dice oligarquía.»

Robert Michels,

Los partidos políticos (1911)

Juegos de dos niveles

Los miembros de un partido juegan siempre un «juego de dos niveles»: uno fuera, a nivel electoral e institucional, y otro dentro, en la toma de decisiones en el partido. Los políticos y los activistas se necesitan mutuamente. Puede que persigan metas diferentes, pero tienen un interés en común: ganar votos que les den acceso al poder, ya sea como un fin en sí mismo o como una condición necesaria para ver sus metas cumplidas, lo cual les lleva a buscar acuerdos. Los políticos y los activistas pueden unirse y trabajar juntos por alguna política, valor o lealtad ideológica común, pero también por amenazas mutuas de «salida» y «voz» —¿recuerda estos conceptos que presentamos en el capítulo 2?—. Los candidatos y titulares de cargos pueden estar dispuestos a abandonar el partido si no se mantienen posiciones potencialmente ganadoras, en tanto que los activistas decepcionados con las posiciones del partido pueden iniciar movimientos internos de protesta que perturben el funcionamiento regular del partido. Las tensiones internas entre miembros con motivaciones diferentes afectan a todos los partidos políticos.

Por un lado, los políticos pueden enfrentarse al siguiente dilema: si presentan una propuesta política capaz de obtener un amplio apoyo del electorado pero que probablemente les alejará del favor de los activistas o de los grupos de interés, pueden perder recursos organizativos y de campaña necesarios para hacer que su mensaje llegue a los votantes potenciales. Si, al contrario, los políticos se apoyan demasiado en las creencias de los activistas y en los intereses de los grupos de presión, se arriesgan a situarse en posiciones políticas extremas que probablemente no serán aceptadas por amplios sectores del electorado.

De manera análoga, los activistas pueden tener que escoger entre mantener sus posiciones políticas preferidas desde la oposición y aceptar políticas relativamente menos satisfactorias promulgadas desde el gobierno por líderes de partido motivados por la búsqueda de votos y de poder. Una cruda formulación de esta alternativa la presentó, por ejemplo, el entonces primer ministro británico, Anthony Blair, en la primera conferencia anual del partido laborista después de su llegada al poder en 1997 tras un largo período en la oposición a gobiernos conservadores (tories). Dirigiéndose a los militantes de base del partido que empezaban a mostrar su descontento con las decisiones políticas de su gobierno de «nuevo centro», Blair les espetó: «La elección no es entre el gobierno que tenéis y el gobierno que os gustaría. La elección es entre el gobierno que tenéis y un gobierno tory».

Dos variables principales conforman las relaciones entre los miembros de un partido y los tipos consiguientes de partidos políticos:

FUENTE

La política como profesión

«La política puede llevarse a cabo de manera “honorífica”, y entonces, como suele decirse, la realizan hombres “independientes”, es decir, ricos, y especialmente, los rentistas. Ahora bien, se ha facilitado el acceso al liderazgo político a hombres que carecen de patrimonio y a los que es preciso remunerar. El político profesional que vive “de” la política puede ser un puro “prebendado” o un “funcionario” asalariado. O recibe ingresos provenientes de derechos y gratificaciones por servicios concretos —las regalías y sobornos no son más que una variante irregular y formalmente ilegal de este tipo de ingresos—, o percibe un emolumento fijo en especie, en dinero o en ambas cosas a la vez. Puede adoptar el carácter de un “emprendedor”, como sucedía en el pasado con el condotiero o los titulares de cargos subrogados o comprados, o como lo era el boss americano que consideraba sus gastos como una inversión de capital que llevaría a buen puerto sacando provecho de su influencia. Además, [el político] puede recibir un salario fijo como lo reciben un periodista, un secretario de partido, un ministro de un gabinete actual o un funcionario político. La concesión de feudos en beneficio, las donaciones de tierras y las prebendas de todo género han sido cosas propias del pasado. Con el desarrollo de la economía monetaria, las regalías y las prebendas han pasado a ser gratificaciones características para los seguidores de príncipes, conquistadores y boyantes jefes de partido. Hoy en día, a cambio de leales servicios, los líderes de los partidos conceden cargos de todo género, ya sea en partidos, periódicos, sociedades cooperativas, la seguridad social, los municipios o el estado. Toda lucha entre partidos persigue no sólo fines objetivos, sino el control de la distribución de los cargos.»

Max Weber,

La política como vocación (1919)

• El número de miembros.

• Las reglas y los procedimientos internos que crean diferentes oportunidades para la participación de los miembros en la toma de decisiones.

Por un lado, cabría esperar que los valores de la primera variable, la afiliación a un partido, aumentara con el tiempo, dado que es una forma de cooperación y participación que es esperable que se amplíe en marcos institucionales estables, según analizamos en los capítulos 3 y 4. Por otro lado, en muchos países se observa una tendencia hacia niveles bajos de organización permanente, en parte como consecuencia de nuevas formas de comunicación y de cambios tecnológicos, entre otros factores. Mientras que las democracias antiguas aún conservan algunas de las redes que se formaron en períodos anteriores, las nuevas democracias pueden haber perdido la oportunidad de reproducir algunos de los incentivos tradicionales para la afiliación, la pertenencia y la participación.

La segunda variable, las reglas y los procedimientos internos de partido, es relevante en lo que se refiere al tamaño y la estructura de la burocracia central del partido al servicio de sus líderes; el grado de descentralización, y el papel de las unidades de base o locales de la organización del partido integradas por activistas de base. El grado de participación de los activistas o los votantes del partido en la selección de los candidatos para cargos públicos, por ejemplo, a través de elecciones primarias, votaciones en convenciones y congresos u otras expresiones de opinión, pueden resultar particularmente influyentes en la presentación de las posiciones políticas del partido ante el público.

Tipos de organización partidaria

En el seno de cada partido, cabe distinguir varios tipos de equilibrio o soluciones estables como resultado de las proporciones de diferentes tipos de miembros del partido y de la aplicación de reglas internas relativamente más participativas o más restrictivas. Tradicionalmente se han distinguido tres tipos organizativos de partidos políticos:

• Partido de cuadros, que implica un nivel bajo de afiliación y reglas internas restrictivas.

• Partido de masas, que comporta una alta afiliación y reglas participativas.

• Partido de militantes, una combinación de afiliación baja y reglas participativas.

Partido de cuadros. Un partido puede estar dominado internamente por los líderes de partido o políticos profesionales, ya sea mediante el desaliento de la afiliación masiva o reglas internas restrictivas que favorezcan procesos de difusión de la información y de toma de decisiones jerárquicos, verticales y de arriba abajo. Esto comporta una elevada autonomía para lo que se llama la «oligarquía política», el «círculo privado» o la «coalición dominante» en el seno de un partido. Este tipo de relaciones internas, que corresponden al tradicional «partido de cuadros», surgió de elecciones y parlamentos antiguos, especialmente en los partidos conservadores y liberales. Pero se ha mantenido o reproducido también como un modelo organizativo regular para otros partidos también en tiempos más recientes. Si los líderes del partido están motivados electoralmente y son lo bastante hábiles, el partido de cuadros puede ser relativamente capaz de adoptar propuestas políticas susceptibles de obtener un amplio apoyo electoral y competir con éxito por posiciones ganadoras en legislativas y gabinetes.

Partido de masas. A la inversa, un partido puede tener numerosos activistas capaces de proporcionarle abundantes recursos organizativos y de campaña, y puede aplicar reglas internas que confieran a sus miembros oportunidades significativas de intervenir en las decisiones que toma el partido, no sólo desde las diferentes ramas de su organización, sino en asambleas abiertas, convenciones o congresos generales. Este modelo de «partido de masas» fue el característico de los primeros partidos socialistas y cristiano-demócratas. La difusión de las elecciones primarias en Estados Unidos, así como en otros países, amplió asimismo el número de participantes en la elección de los candidatos.

En general, los afiliados al partido y los votantes en las primarias tienden a favorecer a candidatos relativamente más extremos o periféricos y a tener prioridades en temas diferentes que los electores. Pero los candidatos pueden obtener cierta legitimación ante el público general si son elegidos por un elevado número de participantes. Al mismo tiempo, los líderes y el aparato burocrático del partido pueden ejercer cierto control sobre el proceso, por ejemplo, apoyando a unos precandidatos y enfatizando que los elegidos en el proceso interno deben ser también «elegibles» en la contienda electoral real.

Partido de militantes. En épocas más recientes, una disminución en la afiliación, en paralelo al mantenimiento de reglas internas abiertas para la participación, ha llevado al surgimiento de nuevos partidos de «militantes». Éstos son proclives a adoptar propuestas políticas relativamente extremas sobre unos pocos temas escogidos, lo cual puede hacerles relativamente impopulares entre los votantes. Sin embargo, pueden mantener un núcleo estable y fiel de votantes muy interesados en estos temas políticos cuyo apoyo puede permitir a los líderes del partido una negociación favorable de las correspondientes decisiones legislativas especializadas o carteras de gabinete en coaliciones multipartidistas.

Partido-empresa. Pueden coexistir y competir partidos de los diferentes tipos que hemos mencionado hasta ahora. Pero con el tiempo, las distinciones entre partidos políticos que actúan en una misma comunidad política tienden a desdibujarse en la medida en que operan bajo estructuras de incentivos similares. En tiempos recientes, las ventajas de la afiliación a un partido han ido menguando de manera constante en muchos países como consecuencia de incentivos cambiantes para la acción colectiva.

Del lado de la demanda, los líderes de partido pueden sustituir los recaudadores de fondos por subvenciones estatales o por grandes donantes, mientras las campañas electorales se dejan en manos de profesionales y de los medios de comunicación más que de los voluntarios tradicionales. Los líderes de partido tienen por tanto nuevos canales para dirigirse directamente a un público más amplio, lo que les puede hacer creer que los miembros del partido son menos necesarios o incluso un estorbo.

Del lado de la oferta, el atractivo de la afiliación a un partido también ha disminuido. La creciente complejidad de las agendas públicas en las sociedades avanzadas hace que ciertos partidos tradicionales con una ideología que abarcaba un paquete de propuestas políticas sobre cuestiones dispares estén menos adaptados a atraer seguidores con fuertes motivaciones en temas concretos. Esto fomenta indirectamente la aparición de movimientos no-partidistas centrados en un solo tema (entre otros muchos, por ejemplo, la inmigración, el aborto, la oposición a la guerra, la protección del medio ambiente o los derechos de los animales). La gente también tiene mayores oportunidades de obtener información política gracias a nuevas tecnologías de la información, especialmente la televisión, el teléfono e internet, sin pagar los costes de la acción colectiva en un partido. Por último, los ciudadanos suelen tener una gama de alternativas de ocio más amplia que las reuniones de partido para obtener gratificaciones sociales o psicológicas.

Como consecuencia del declive de la afiliación, los partidos políticos se han ido convirtiendo cada vez más en las marcas de equipos de emprendedores políticos, en su mayoría titulares de cargos públicos y candidatos, que presentan propuestas políticas para competir en las elecciones. En muchos países, los partidos se hallan fuertemente protegidos por recursos y financiación del estado, lo que los convierte en «cárteles» o «empresas» ineficientes y deficientemente competitivas. Se dirigen a la ciudadanía a través de los medios de comunicación de masas más que a través del vínculo de los afiliados.

Todo esto podría considerarse un retorno al modelo del partido de cuadros. Sin embargo, algunos partidos tratan de mantener la apariencia de contar con una numerosa afiliación, como corresponde al modelo de partido de masas. De hecho, los partidos tienden a funcionar con jerarquías internas que facilitan procesos verticales de toma interna de decisiones, en tanto que los activistas y los seguidores del partido trabajan al servicio de sus candidatos. Los mítines y los actos electorales, incluso las convenciones y los congresos de los partidos se diseñan cada vez más para ajustarse a los noticiarios de la televisión. Los activistas no remunerados aún pueden tener algún efecto en las campañas electorales a nivel local para movilizar al electorado. Pero, por encima de todo, la reserva de miembros no-profesionales del partido es la principal fuente de reclutamiento de futuros candidatos y de futuros líderes que harán de la política su medio de vida.

FUENTE

Activistas extremos

Con respecto «a la configuración normal de los partidos principales y semiprincipales que actúan allí donde se ha institucionalizado la competencia abierta, organizada y electoral por cargos de gobierno ... quisiera señalar las siguientes uniformidades:

1. Los líderes y los no-líderes [votantes] son casi más congruentes entre ellos, en posiciones intermedias en temas sustantivos que los grupos intermedios de sublíderes [activistas] con respecto tanto a los líderes de partido como a los no-líderes [votantes]. A esto se le podría llamar la Ley General de la Disparidad Curvilínea.

2. Los sublíderes [activistas] son, relativamente a los líderes y a los no-líderes [votantes] extremistas sustantivos. En un partido genéricamente de centro-izquierda, son los más izquierdistas; en un partido genéricamente de centro-derecha, son los más derechistas. De esto se sigue que, al menos para los sistemas bipartidistas, los sublíderes [activistas], en relación con los líderes y los no-líderes [votantes], son los que están más alejados de la opinión pública general.

3. En consecuencia, los líderes ocupan una posición intermedia (pero no exactamente la posición media) entre las opiniones medias de sus sublíderes [activistas] y sus no-líderes [votantes]. Desde el punto de vista de las relaciones en el partido, los líderes están más polarizados que sus respectivos no-líderes [votantes]. Pero el contraste es de rango menor y los líderes no son el eslabón más extremista.

... Llamaré a estas dos últimas proposiciones la Ley Especial de la Disparidad Curvilínea».

John D. May,

Opinion Structure of Political Parties (1973)

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cómo podría distinguir a los políticos profesionales de los activistas voluntarios?

• ¿Qué diferencias hay entre un partido de cuadros y un partido de masas?

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos presentado algunas ventajas y algunos riesgos de la toma decisiones colectivas por medio de partidos políticos. Los partidos políticos son medios para promover nuevas propuestas de política pública y tomar decisiones sobre cuestiones colectivas, aunque suelen ser sospechosos de introducir divisiones entre los ciudadanos. Los partidos seleccionan a sus líderes y a los candidatos que presentarán en elecciones competitivas, pero la mayoría de los partidos sufren tensiones internas entre sus miembros. Teniendo en cuenta sus ventajas, los partidos políticos han logrado convencer a muchos de su inevitabilidad y conveniencia, aunque no todo el mundo está convencido de la deseabilidad de los partidos políticos.

Hay dos Proposiciones de la ciencia política bien establecidas con respecto a los partidos políticos:

• Oligarquía de partido. Una organización política tiende a convertirse en una «oligarquía» —esto es, tiende a ser dominada por líderes políticos o profesionales de la política que buscan votos y cargos.

• Activistas extremos. Los activistas políticos voluntarios mantienen posiciones políticas o ideológicas más «extremas» que los votantes e incluso que el liderazgo del partido.

RESUMEN

• Un partido político es una organización que compite por el poder político y que provee políticas públicas.

• Los partidos políticos pueden formarse de modo «endógeno» desde las elecciones y las asambleas como candidaturas colectivas y coaliciones legislativas, las cuales pueden convertirse en organizaciones permanentes.

• Asimismo, los partidos políticos pueden formarse de modo «exógeno» desde fuera de las instituciones existentes, sobre la base de nuevas propuestas de políticas públicas en algunos temas y con el apoyo de grupos de interés o de valor ya existentes.

• Los partidos políticos proporcionan mecanismos para facilitar la toma de decisiones colectivas, sobre todo para el diseño de políticas públicas y la formación de la agenda (es decir, la selección de unas pocas cuestiones que abordar), así como la selección de líderes y la formación de gobierno.

• El dominio de los líderes de partido o políticos profesionales en el seno de los partidos políticos tiende a crear una «oligarquía» política ajena a la inmensa mayoría de ciudadanos.

• Los activistas voluntarios, motivados de forma característica por la promoción de una política pública o un interés concreto en el que tienen preferencias intensas, mantienen posiciones más «extremas» que la mayoría de los votantes e incluso que los líderes del partido.

• Las posiciones de partido son el resultado de compromisos entre los líderes de partido que buscan votos y cargos y los activistas que buscan políticas públicas. Las principales variables de las interacciones internas de los partidos son: el número de miembros y las oportunidades que las reglas y procedimientos crean para la participación en la toma de decisiones internas. La fórmula M/E permite dar una estimación genérica de las relaciones internas de partido.

• Los partidos de «cuadros» tienen una afiliación baja y están dominados por los líderes del partido (una M/E baja). Pueden ser relativamente ventajosos para adoptar propuestas políticas capaces de obtener un amplio apoyo electoral.

• Los partidos de «masas» tienen una amplia afiliación y reglas que facilitan la participación de sus miembros en las decisiones del partido y la selección de candidatos (M/E alta).

• En épocas recientes, la afiliación a los partidos ha disminuido en muchos países como consecuencia de incentivos cambiantes para la acción colectiva. Los partidos políticos se apoyan cada vez más en recursos del estado y en los medios de comunicación de masas.

CONCEPTOS BÁSICOS

Partido político. Una organización para competir por el poder y proveer políticas públicas.

Partido endógeno. Un partido formado en el seno de asambleas y elecciones.

Partido exógeno. Un partido formado fuera de las instituciones con el apoyo de grupos previamente existentes.

Políticos. Candidatos y titulares de cargos públicos que viven de la política.

Búsqueda de votos. Una motivación de los políticos para presentarse a las elecciones.

Búsqueda de cargos. Una motivación de los políticos para presentarse a las elecciones.

Activistas. Contribuyentes voluntarios al partido, también llamados «militantes».

Búsqueda de políticas públicas. Motivación de los activistas o de un grupo de interés para apoyar a un partido.

Oligarquía de partido. Dominio de los políticos profesionales en un partido.

Relación M/E. Número de miembros del partido dividido por el número de electores del partido.

Partido de cuadros. Partido con un nivel de afiliación bajo dominado por políticos profesionales.

Partido de masas. Partido con una afiliación alta y una alta participación interna.

Partido de militantes. Partido con una afiliación baja y una alta participación interna.

Partido-empresa. Partido con una afiliación baja que se apoya principalmente en recursos estatales y en los medios de comunicación de masas.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué es un partido?

2. ¿Cómo pueden los partidos políticos facilitar la toma de decisiones colectivas?

3. ¿Cómo distinguiría a políticos profesionales de activistas voluntarios?

4. ¿Cuáles son las diferencias entre un partido de cuadros y un partido de masas?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Busque datos sobre los partidos políticos de su país en sus páginas de internet. Trate de responder a estas preguntas sobre la información proporcionada por los partidos:

a. ¿Destacan sus propuestas políticas más o menos que las características de sus candidatos?

b. ¿Facilitan datos acerca del número de afiliados o participantes en algunas de sus actividades? Trate de establecer la relación entre el número de activistas y el número de votos de los partidos en las elecciones más recientes.

c. ¿Hay diferencias significativas entre los partidos en los dos aspectos a los que se refieren las dos preguntas anteriores?

2. A la luz de los datos para la pregunta anterior a partir de sus propios conocimientos y reflexión personal, haga una lista de incentivos positivos y negativos para afiliarse a un partido.

3. ¿Puede mencionar a algún político cuya motivación principal sea la realización de una política pública o una meta ideológica más que la búsqueda de poder? ¿Y alguno con una jerarquía de motivaciones opuesta al anterior? ¿Qué factores personales, contextuales e institucionales pueden explicarlo?

4. Lea el recuadro con el fragmento de Max Weber sobre La política como vocación. ¿En qué medida cree que es aún valido en el mundo actual? Analice.

Fuente de datos:

Wikipedia Political parties: wikipedia.org/List_of_political_parties_ by_country

LECTURAS

Robert Michels. (1911) 1976. Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna. Amorrortu.

Maurice Duverger. (1951) 1957. Los partidos políticos. Fondo de Cultura Económica.

John D. May. 1973. «Opinion Structure of Political Parties», Political Studies, 21, 2.

John Aldrich. 1995. Why Parties? The origin and transformation of political parties in America. The University of Chicago Press.

Susan Scarrow (ed.). 2002. Perspectives on Political Parties. PalgraveMacmillan.

Josep M. Colomer. 2005. «Sobre los orígenes de los sistemas electorales y los partidos políticos», Zona Abierta, 110/111.

7

Competencia electoral

En democracia, diferentes partidos políticos y candidatos compiten por los votos de la gente. Puede que usted esté acostumbrado a ver a los políticos haciendo promesas, a los medios de comunicación examinando a los candidatos que aspiran a ocupar los altos cargos, a los votantes culpando a los cargos del gobierno por no haber cumplido las expectativas previas y, sin embargo, vea también a mucha gente que acude a votar el día de las elecciones. Los partidos políticos y los candidatos hacen promesas políticas y remarcan su credibilidad, si es el caso, con la intención de atraer votos y apoyo de la gente. A veces parece como si en la competencia electoral los partidos políticos hablaran el mismo blablablá, mientras que en otras ocasiones se atacan unos a otros sin piedad. En las páginas que siguen tratamos de entenderlo.

En este capítulo empezamos analizando las preferencias de los votantes sobre diferentes alternativas políticas. Luego pasamos a estudiar las estrategias electorales de los partidos. También consideramos la influencia que tienen en los resultados electorales otros factores, como las características personales de los candidatos individuales y la lealtad de algunos votantes hacia un partido político, con independencia de sus propuestas políticas.

EN ESTE CAPÍTULO

Examinaremos qué determina el partido por el que vota un individuo.

Analizaremos por qué los partidos políticos mantienen propuestas políticas similares en algunos temas y diferentes en otros.

Estudiaremos la estrategia electoral que consiste en adoptar la preferencia del votante mediano.

Consideraremos la ventaja electoral de los partidos en el gobierno con respecto a los que están en la oposición.

Reflexionaremos sobre cómo ciertas personas pueden «identificarse» con un partido.

LOS VOTANTES

Las elecciones democráticas han sido comparadas con los mercados porque los emprendedores políticos lideran partidos que ofrecen alternativas políticas y los votantes escogen entre ellas mediante sus votos. Los mercados electorales, sin embargo, se diferencian de los mercados económicos en que no tratan principalmente de bienes privados, sino, como hemos subrayado, de bienes públicos o colectivos y decisiones de políticas redistributivas. En comparación con los intercambios privados entre empresas y consumidores, los intercambios electorales entre partidos y votantes dan lugar a decisiones colectivas que son aplicables a todos los miembros de la comunidad.

Preferencias individuales

Las diferentes propuestas políticas en un tema pueden ser analizadas con la ayuda de un modelo «espacial». Diferentes propuestas de políticas públicas y diferentes preferencias de los votantes pueden representarse como posiciones a lo largo de un continuum. Imagine, por ejemplo, que el tema es impuestos y las diferentes posiciones representan aumentos o reducciones del impuesto sobre la renta. O imagine, si le gusta más, que el eje horizontal se refiere a temas de familia, con posiciones que van desde las que apoyan el modelo de familia patriarcal a la legalización del matrimonio homosexual. La «distancia» espacial entre posiciones representa las diferencias entre las propuestas políticas o entre las preferencias de los votantes. En muchos temas, como los ejemplos mencionados, la medición de la distancia implica tanto aspectos monetarios como regulaciones legales.

En la teoría espacial de la votación se supone que cada votante tiene una posición preferida o «punto ideal» en cada uno de los temas. El individuo puede estimar las distancias desde su punto ideal a las diferentes propuestas políticas, entre ellas la política de statu quo que se suele identificar con el partido en el gobierno. En principio, un votante dado votará por la alternativa a la que la distancia es mínima, esto es, por la alternativa más «cercana» o menos alejada del punto ideal del votante.

Si el individuo desarrolla preferencias sobre varios temas que resultan ser consistentes con el «paquete» de políticas que ofrece un partido político, el individuo puede adoptar también una posición ideológica próxima a ese partido. Los votantes muy ideológicos pueden pasar a ser miembros de un partido, como analizamos en el capítulo anterior. Pero muchos votantes no se identifican con un solo partido en todos los temas.

De hecho, el grado de consistencia ideológica de las preferencias de los votantes puede estar sobrevalorado a primera vista, puesto que en parte puede deberse a las restricciones que el sistema institucional impone a la capacidad de elección de los ciudadanos. Ciertamente, la mayor parte de las elecciones democráticas no permiten que los votantes escojan políticas concretas en diferentes temas, por ejemplo, en defensa, seguridad, impuestos, comercio, educación, etcétera. Esto contrasta con el tipo de decisiones que tomamos cuando adquirimos bienes de consumo en un mercado económico privado, en el que podemos escoger diferentes cantidades de productos de marcas diferentes. La capacidad de elección electoral suele estar limitada a sólo un partido o candidato que es el portador de un conjunto de políticas sobre diferentes temas. Elegir un partido es como adquirir un solo paquete de productos de una sola marca en un supermercado en lugar de preparar la propia cesta. O si se prefiere enunciarlo de otro modo, en las elecciones políticas no se nos ofrecen asignaturas optativas, como probablemente sucede en su escuela o facultad, uno tiene que quedarse con el paquete completo de asignaturas obligatorias.

Esto significa que, si bien de hecho cada votante escoge un solo partido o candidato, muchos votantes no son ideológicos en el sentido de que tengan un conjunto de preferencias políticas que coincidan al completo con las de la candidatura por la que votan. Una implicación relevante es que muchos votantes pueden ser sensibles a los cambios en las propuestas políticas que los partidos políticos introducen en ciertos temas, como analizaremos más adelante.

La función de utilidad del votante

También podemos utilizar una simple geometría para representar las preferencias de los votantes en el «espacio» político. Concretamente, la utilidad del votante puede ser representada como una curva de preferencia, como en el gráfico 7.1. El eje horizontal representa el conjunto de alternativas políticas en un solo tema, dimensión o ideología global. El eje vertical representa la utilidad del individuo. Así, para el punto ideal del individuo A en el eje horizontal, la curva alcanza su máximo en el eje vertical. Puesto que la utilidad del votante es más baja para las alternativas menos preferidas o más distantes, la curva decrece cuanto más lejos se hallan las alternativas en el eje horizontal del punto ideal del votante. Como sugieren los ejemplos de A y B en el gráfico, las curvas de preferencia individual en un espacio de una sola dimensión o un solo tema pueden tener formas diferentes más o menos puntiagudas o suaves. Pero todas son:

• Unimodales (con un solo pico) en el punto ideal del votante.

• Simétricas en torno al punto ideal. Esto implica que si dos alternativas son equidistantes del punto ideal del votante a diferentes lados del espacio político, uno a su derecha y otro a su izquierda, el votante será indiferente entre ellas. Si bien esta suposición es discutible, hace operativo el análisis y es capaz de producir resultados analíticos razonables.

GRÁFICO 7.1. Preferencias individuales. En un tema cualquiera, 1, las funciones de utilidad de los votantes A y B pueden representarse mediante curvas de preferencia, las cuales alcanzan su pico en el punto ideal del votante, a1 y b1, respectivamente, y son simétricas.

Distribución colectiva de preferencias

En un electorado, diferentes votantes tienen diferentes preferencias políticas o ideologías. La distribución colectiva de preferencias individuales puede representarse como el número de individuos con los mismos puntos ideales. Pero dado que las comunidades tienen diferentes tamaños, que pueden abarcar desde unas pocas docenas a muchos millones de individuos, a fin de compararlos y establecer postulados con validez general, es mejor utilizar proporciones de individuos. Para cada posición, tomamos el número de votantes con ese punto ideal dividido por el número total de votantes en la comunidad. Esto también puede llamarse «densidad» de preferencias, la cual representa, para cada posición, la probabilidad de que un votante, escogido al azar, prefiera esa posición como su punto ideal.

En la realidad, una distribución colectiva de preferencias puede adoptar cualquier forma. Si el espacio está definido, por ejemplo, en el eje izquierda-derecha, una comunidad se puede considerar colectivamente más de izquierdas, más de centro o más de derechas, dependiendo de la densidad de las preferencias individuales en cada posición. Si el espacio se define de otro modo en un eje cultural (pongamos por caso, según la religión, la raza o la lengua), pueden existir formas muy diferentes dependiendo del tamaño relativo y las distancias de cada grupo.

Una distribución unimodal implica un elevado consenso en torno a la política que atrae al mayor número de votantes: la moda. Una distribución bimodal, en cambio, comporta una elevada polarización entre dos grupos diferentes de votantes que prefieren alternativas distantes. Esto puede corresponder a una sociedad profundamente dividida, por ejemplo, en relación con la distribución de la renta entre ricos y pobres, o con respecto a características étnicas. También puede representar preferencias sobre un tema en el que se haya presentado una nueva propuesta muy controvertida que desafía el statu quo y no se haya acordado una política consensual.

Para interpretar el gráfico 7.2, observe que, mientras, como es habitual, el eje horizontal representa las posiciones políticas o ideológicas, aquí el eje vertical representa proporciones o densidades de personas (no utilidades, como en el caso de las preferencias individuales del gráfico 7.1).

GRÁFICO 7.2. Preferencias colectivas. En un tema cualquiera, 1, los puntos ideales de los votantes pueden distribuirse diferentemente, de un modo unimodal o bimodal.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cómo podemos representar posiciones políticas en un espacio de temas?

• ¿Qué es el «punto ideal» de un votante?

CONVERGENCIA DE DOS PARTIDOS EN TORNO AL VOTANTE MEDIANO

La idea de luchar por el «centro» político estuvo de moda en la política electoral de muchos países democráticos desde mediados del siglo veinte. Veamos por qué. Supongamos que dos partidos políticos (o candidatos) compiten por los votos de la gente a partir de sus posiciones en un eje con sólo una política o ideología globalizante. Esta situación se puede representar como en el gráfico 7.3. Si todos votan por el partido que está más cerca de su punto ideal, el electorado se escindirá por la posición intermedia situada exactamente a la misma distancia de cada uno de los dos partidos. En el gráfico, todos aquellos votantes situados a la izquierda de la línea punteada están más próximos al partido X, en tanto que todos los demás votantes situados a la derecha de aquella línea están más próximos al partido Y, de modo que votarán por los partidos respectivos.

Para ver cuál será el resultado electoral, consideremos el «punto mediano». Como recordará de las matemáticas de la enseñanza secundaria, la mediana es aquel punto que tiene menos de la mitad de los puntos a un lado y menos de la mitad al otro, como lo indica la línea vertical en el gráfico. Si todos votan por el partido más cercano a sus puntos ideales, el partido Y obtendrá todos los votos de los votantes situados a la derecha de la línea vertical entre los dos partidos; pero puesto que esta línea se halla a la izquierda de la mediana, el partido Y obtendrá los votos de la mitad del electorado situado a la derecha del punto mediano más aquellos situados en el área sombreada que se hallan más cerca del partido Y que del partido X. En otras palabras, el partido más cercano al votante mediano obtendrá más de la mitad de los votos y ganará.

Equilibrio electoral

Hemos visto que, en una competición entre dos partidos, el partido más cercano a la preferencia del votante mediano gana una elección por mayoría. Pero si los partidos pueden modificar sus posiciones, esto es, si pueden moverse en el espacio, este resultado puede no ser estable, puesto que el partido perdedor tendrá incentivos para acercarse al punto mediano en las siguientes elecciones con el objeto de atraer hacia su lado a los votantes intermedios, como lo sugiere la flecha en el gráfico 7.3. Este movimiento puede no resultar sencillo, sobre todo si el partido perdedor ha estado tradicionalmente vinculado a una política o una posición ideológica rígidas. Los cambios hacia posiciones más «centristas» podrían ser mal entendidos o generar desconfianza entre los votantes, así como enfrentarse a la oposición de activistas política o ideológicamente motivados en el seno del partido.

RECUADRO

VOTAR PARTIDOS Y VOTAR TEMAS

Observe la siguiente paradoja que puede aparecer cuando a los votantes se les da la opción de votar por un «paquete» de políticas públicas de un partido político en lugar de votar cada tema por separado.

Supongamos que hay tres votantes (o tres grupos homogéneos de tamaño similar): A, B y C. La agenda pública está formada por tres temas políticos: 1, 2 y 3, pongamos por caso, impuestos, educación y política exterior. Para cada tema sólo hay dos alternativas, x e y. Los dos partidos contendientes, X e Y, defienden esas alternativas para todos los temas.

Si observa las columnas en el gráfico adjunto verá que A prefiere la alternativa x en el tema 1, x₁, la alternativa y en el tema 2, y₂, y la alternativa y en el tema 3, y₃. Puesto que coincide con las alternativas del partido Y en la mayoría de los temas —aunque no en todos—, vota por Y (en la parte inferior de la columna A). De manera análoga, el votante B vota por el partido X y el votante C vota por el partido Y según sus preferencias en la mayoría de los temas. De este modo, el partido Y gana con dos tercios de los votos. El ganador pondrá en práctica las políticas y₁, y₂ e y₃.

Pero ¿qué hubiera sucedido si los votantes hubieran podido votar por separado cada tema, por ejemplo, mediante una serie de referendos? Como se ve en el cuadro cuando se lee horizontalmente, las alternativas ganadoras habrían sido x₁, x₂ e y₃, cada una con un apoyo mayoritario de los votantes, como se indica en la columna de la derecha. Observe, por tanto, que, en la mayoría de los temas, el partido ganador sostiene posiciones políticas que no tienen el apoyo mayoritario de los votantes.

Pero sólo cuando los dos partidos convergen en sus posiciones en torno a la preferencia del votante mediano, el resultado electoral puede considerarse estable o en «equilibrio». Una vez allí, ningún partido tendría incentivos electorales para alterar sus posiciones, esto es, para alejarse del otro partido. El partido que unilateralmente se alejara del votante mediano sería derrotado en la siguiente elección.

GRÁFICO 7.3. Convergencia en el votante mediano. Dos partidos o candidatos que compiten en un espacio de un solo tema tienen incentivos para adoptar posiciones convergentes alrededor del punto ideal del votante mediano. La línea vertical indica el punto mediano. En el primer gráfico, con una distribución unimodal de preferencias, la línea punteada está a la misma distancia de los dos partidos, X e Y. El área compartida se halla más cerca del partido Y, que gana más de la mitad de los votos. El partido perdedor, X, tiene incentivos para aproximarse a la mediana, como lo indica la flecha. Observe que el mismo razonamiento se aplica al segundo gráfico, pese a tener una distribución bimodal de preferencias.

El eficiente votante mediano

Se ha discutido acerca de la eficiencia social de políticas gubernamentales que se aproximan a la preferencia del votante mediano. Algunos pueden preferir que haya alternancia entre políticas y gobiernos más diferenciados, lo cual puede facilitar la innovación a largo plazo. Pero la preferencia del votante mediano, si se convierte en una política pública real, minimiza la suma de las distancias a las preferencias de todos los votantes, y por tanto cabe considerar que maximiza la utilidad social.

Que el punto mediano minimiza la suma de las distancias es una propiedad matemática bien establecida. A modo de ejemplo, examinemos el caso sencillo de un electorado compuesto por tres votantes con preferencias diferenciadas (o tres grupos de votantes con las mismas preferencias y un número similar de miembros) situados en una dimensión de un solo tema, como en el gráfico 7.4. Supongamos, por ejemplo, que la distancia entre el votante A y el votante B es igual a la mitad de la distancia entre el votante B y el votante C, como sugiere el mismo gráfico. Si B, que es la preferencia del votante mediano, gana y se convierte en política pública, la distancia total desde las preferencias de los votantes hasta el ganador se puede medir como la distancia de A a B, pongamos que es 1 unidad, más la distancia de B a B, que es 0, más la distancia de C a B, que es 2 unidades. Así, la suma de distancias desde las preferencias de los votantes hasta el ganador es igual a 3 unidades. Compruebe que, en cambio, si el ganador fuera A, la suma de las distancias desde las preferencias de los votantes al ganador sería de 4 unidades; y si el ganador fuera C, la distancia sería de 5 unidades. Esto muestra que la alternativa del votante mediano (B en el ejemplo), minimiza la suma de las distancias y, por tanto, maximiza la utilidad social.

Observe, sin embargo, que el resultado de la convergencia debería producir un empate en votos entre los dos partidos. Puede ser lógico que los líderes de los partidos no se resignen a este resultado y busquen otros medios de romper o prevenir ese empate y ganar las elecciones.

En la realidad, algunos partidos tienden a converger y otros partidos mantienen posiciones distantes entre ellos. Un sistema bipartidista puede comportar proximidad en algunos países, pero puede estar asociado a polarización en otros. Más a menudo, los partidos tienden a converger en ciertos temas, pero entonces optan por dar relieve a nuevos temas en los que mantienen posiciones distantes. Es decir, convergen en algunos temas y al mismo tiempo mantienen posiciones distantes en otros temas ofreciendo para ello propuestas políticas opuestas, a pesar de las distancias ideológicas «medias» entre ellos.

Lo que el teorema del votante mediano predice no es que todos los pares de partidos convergirán siempre, aunque ésta fue una interpretación relativamente frecuente del teorema hace cierto tiempo. Con más precisión, podemos establecer los siguientes postulados:

GRÁFICO 7.4. El eficiente votante mediano. Sobre un único tema, tres votantes sitúan sus puntos ideales en A, B y C. La preferencia del votante mediano, B, si se convierte en política pública, minimiza la suma de las distancias a las preferencias de todos los votantes.

• En un sistema con dos partidos, el partido en la posición mediana gana una mayoría de votos frente a un partido en cualquier otra posición.

• Para cualesquiera posiciones de dos partidos, el partido que se halla más cerca de la posición mediana gana una mayoría de votos, sean cuales sean sus distancias relativas.

PRUEBA RÁPIDA

• Defina la posición del votante mediano como un equilibrio.

VENTAJA DEL GOBIERNO

Considere el siguiente comentario del expresidente de Estados Unidos, William Clinton, emitido en paralelo a las sesiones de la convención del partido demócrata en la que se habían presentado dos candidatos principales a la nominación, el senador Barack Obama, y su esposa, Hillary Rodham Clinton. «Supongamos, por ejemplo, que eres un votante y tienes el candidato X y el candidato Y. El candidato X está de acuerdo contigo en todo, pero no crees que esa persona pueda cumplir nada de lo que dice. El candidato Y está en desacuerdo contigo en la mitad de los temas, pero crees que en la otra mitad el candidato podrá cumplir lo que dice. ¿A quién votarás?»

Los partidos y candidatos con un historial de buen desempeño en el gobierno pueden tener ventaja ante el público, en comparación con otros que no han cumplido sus promesas o con conflictos internos recientes, lo cual les hace parecer poco fiables. En algunas elecciones se da gran relieve a las características personales de los candidatos, incluidas las características físicas y morales. Algunos de los escándalos más sonados en la política democrática están provocados por mentiras y comportamientos privados de los políticos, a veces sobre negocios con recursos y fondos públicos y a veces con respecto a asuntos de amor o sexo. Desde luego, puede haber diferencias en la reputación de honestidad y competencia de los diferentes candidatos según los desempeños pasados en cargos públicos o en una profesión privada o meramente por su aspecto y su forma de hablar. Estas diferencias pueden ser independientes de las posiciones políticas e ideológicas, aunque hay quien tiende a vincular, por ejemplo, a los candidatos procedentes de partidos con buen desempeño en los valores morales con una buena moral privada y a los que ponen énfasis en la política social, con la solidaridad o la empatía. En general, la personalidad del candidato y el historial del partido se usan como un filtro de credibilidad de las promesas políticas, como un elemento de fiabilidad. Cuanto menor es la distancia entre el votante y el partido, más importancia cobra el factor de la credibilidad en la función del votante. Dicho de otro modo, cuanto más próximos se hallan los votantes de las posiciones de los partidos o cuanto mayor es el nivel de consenso político e ideológico entre los partidos (lo cual implica escasas diferencias en sus distancias a las preferencias de los votantes), más importantes pueden ser estos factores no-políticos para decidir a quién votar. A la inversa, cuanto mayor es la distancia entre las posiciones políticas de los partidos, menos relevantes pueden ser las características personales de los candidatos o incluso la fiabilidad del partido.

RECUADRO

MATEMÁTICAS DEL VOTO

Los modelos «espaciales» de competencia electoral han sido elaborados mediante algunos símbolos algebraicos elementales. Si está familiarizado con este lenguaje, puede captar la siguiente notación, la cual le ayudará a introducirse en la literatura académica avanzada.

Primero, observe que utilizamos símbolos diferentes para variables diferentes:

Para los temas: 1, 2, 3... m.

Para los votantes: A, B, C... siendo cualquier votante i Є N.

Para los partidos o candidatos: X, Y, Z...

Entonces el punto ideal del votante A en el tema 1 se representará como: a₁.

El punto ideal global o ideológico del votante A en los temas 1 y 2, será:

A = (a₁, a₂).

A su vez, la posición política del partido X en el tema 1 será: x₁.

Y el paquete de propuestas políticas o ideológicas del partido X en los temas 1 y 2:

X = (x₁, x₂).

Ahora podemos abordar algunos conceptos básicos que se han presentado en el texto de un modo más informal.

Función de utilidad del votante

UA(X) = – (A-X)²

Esto debe leerse así: la utilidad para el votante A de la alternativa X es una función decreciente de la distancia entre el punto ideal de A y la posición de X. Que la función sea decreciente significa que a medida que la distancia aumenta, la utilidad decrece, y a la inversa.

La decisión del votante se puede tomar comparando las distancias desde el punto ideal del votante a los diferentes partidos políticos:

|A-X| <> |A-Y|

Credibilidad del candidato

Podemos introducir la variable «credibilidad» en la función de utilidad del votante. Llamemos αA(X) a la evaluación que el votante A hace del candidato del partido X (después de α se pueden seguir utilizando las letras griegas para otros candidatos: β, χ, δ, ε...). La función de utilidad que hemos presentado arriba se convierte en la siguiente:

U’A(X) = –[αA(X) * (A-X)²]

Observe que multiplicamos la evaluación α que el votante A hace del carácter del candidato que presenta el partido X por la función de su distancia. Esto sugiere que el carácter del candidato se utiliza como una ponderación de las promesas políticas, como un elemento de fiabilidad que puede cambiar la decisión del votante cuando compara las distancias a diferentes partidos:

|A-X| > |A-Y|

αA(X) > βA(Y)

U’A(X) > U’A(Y)

Esto debe leerse así: Incluso si el punto ideal de un votante es más distante del partido X que del partido Y, si las características del candidato α del partido X están suficientemente mejor valorados que las características β del partido Y, para el votante A, la utilidad ponderada del partido X puede ser más alta que la utilidad ponderada del partido Y.

Ventaja del gobierno

La evaluación por los votantes de las características no-políticas de los candidatos del partido en el gobierno, que podemos llamar X, puede ser mejor que las de los candidatos de los partidos de la oposición, como Y:

αA(X) > βA(Y)

Además, los logros recientes pueden tener más peso que los pasados.

αt > αt-1 > αt-2 > αt-3

donde αt es la evaluación del desempeño del candidato o del partido en el período actual t, αt-1 es la evaluación en el período anterior, t-1, etcétera.

Identificación de partido

Para un votante con una suficiente experiencia de votar y observar la actuación de los partidos en el gobierno en períodos sucesivos, la elección se puede hacer comparando dos partidos según estas ecuaciones:

U’’A(X) = UAt(X) + α At-1 * UAt-1(X) + αAt-2 * UAt-2(X) + ...

<> U’’A(Y) = UAt(Y) + αAt-1 * UAt-1(Y) + αAt-2 * UAt-2(Y) + ...

que deben leerse así: la utilidad para el votante A del partido X es igual a la suma de las utilidades para el votante A del partido X en los períodos de tiempo sucesivos, t, t-1, t-2... ponderados por la evaluación α que el votante A hace del desempeño del candidato o partido X en esos períodos. Análogamente para el partido Y.

Espacio multidimensional

En un espacio bidimensional, la distancia entre el punto ideal del votante A y la posición del partido X puede hallarse mediante Pitágoras, que sin duda conocerá de las matemáticas de la enseñanza media.

(A–X)² = (a₁ – x₁)² + (a₂ – x₂)²

lo que implica:

|A – X| = Σ [(a – xi)²]1/2

Generalizando para un número m de temas, la distancia entre el votante A y el partido Y en un espacio multidimensional es:

|A – X| = Σ [(a – xi)²]1/m

RECUADRO

MEDICIÓN DEL CAMBIO ELECTORAL

Los cambios en el apoyo de los votantes a los partidos políticos se pueden medir utilizando el índice de volatilidad:

Volatilidad: V = 1/2 Σ |Pit – Pi(t+1)|

Donde:

V: volatilidad,

Pit: proporción de votos al partido i en la elección en el tiempo t,

Pi(t+1): proporción de votos al partido i en la siguiente elección en el tiempo t+1.

El índice de volatilidad captura el número mínimo de votantes que cambian el partido por el que votan de una elección a otra (el número real puede ser más elevado, puesto que cambios en direcciones opuestas se anulan entre sí). Este índice tiene valores entre 0 y 1, donde 0 corresponde a una secuencia en la que todos los partidos obtienen las mismas proporciones de votos en dos elecciones sucesivas, y 1, a una sustitución completa de todos los partidos en el sistema por otros nuevos.

Concretamente, si las propuestas políticas de las candidaturas están suficientemente próximas entre sí en los temas con más relieve en una campaña electoral, un candidato con cualidades personales que sean muy apreciadas por el público puede ganar unas elecciones que de otro modo podría perder. De manera análoga, un candidato considerado corrupto, inepto o impredecible puede perder unas elecciones que hubiera podido ganar según sus posiciones políticas. En la medida en que los partidos adoptan posiciones políticas relativamente próximas, las cualidades personales de los candidatos devienen más importantes.

Los gobiernos ganan y pierden elecciones

El ex primer ministro italiano, Giulio Andreotti, que tenía una experiencia extremadamente dilatada en el ejercicio de cargos públicos, afirmaba que «el poder desgasta... sobre todo a los que no lo tienen». Existe ciertamente una asimetría entre los partidos políticos en competencia electoral, dependiendo de si están en el gobierno o en la oposición. El partido en el gobierno puede tener ventaja porque puede dar información selecta al público sobre su acción de gobierno. También puede presentar políticas reales, esto es, políticas que han sido puestas en práctica desde el gobierno, en contraste con los resultados dudosos e hipotéticos de las propuestas políticas que presenta la oposición. La evaluación de los gobiernos se puede basar en hechos, mientras que la evaluación de la oposición solo puede derivarse de hipótesis especulativas y expectativas acerca de lo que podría haber sido o podría ser.

Dada esta ventaja inicial, se suele decir que las elecciones con cambio las pierde el gobierno más que las gana la oposición. En un estudio de más de 400 elecciones en 23 países democráticos, se ha observado que el partido en el gobierno obtiene una media de un 40 % de los votos y gana las elecciones un 60 % de las veces. Gradualmente, los gobiernos se enfrentan a una oposición creciente, pierden apoyo, y son derrotados tras permanecer en el poder durante dos o tres términos y una media de nueve años. Considere también los siguientes datos. En el Reino Unido entre 1950 y 2015, el primer ministro en el cargo se presentó a la reelección encabezando su partido en 17 elecciones y ganó en 11. En Alemania, aunque hay un sistema multipartidista con gobiernos de coalición, los líderes de los dos partidos más importantes son considerados candidatos a cancilleres; entre 1953 y 2013, el canciller en el cargo se presentó a la reelección en 17 elecciones y ganó en 14. En España, entre 1979 y 2016, el jefe del gobierno en el cargo se presentó a la reelección en 9 elecciones y ganó en 8. En Estados Unidos, la cuestión es un poco distinta porque hay un límite de mandatos para la reelección del presidente; desde 1948, el presidente en ejercicio se presentó a la reelección en 8 elecciones y ganó en 6, mientras que, en cambio, cuando no se presentaba ningún presidente en ejercicio, el partido en la oposición ganó en 7 de un total de 8 elecciones.

FUENTES

Elecciones como mercados

«Democracia no significa ni puede significar que el pueblo gobierna realmente en ninguno de los sentidos evidentes de los términos “pueblo” y “gobernar”. Democracia significa sólo que el pueblo tiene la oportunidad de aceptar o rechazar a los hombres que han de gobernarlo. Pero puesto que también podrían decidir esto por medios completamente no-democráticos, hemos tenido que acotar nuestra definición añadiendo un criterio adicional que identifica el método democrático, a saber, la libre competencia entre aspirantes a líderes por el voto del electorado ... Y definimos: el método democrático es aquel sistema institucional para llegar a decisiones políticas en el que los individuos adquieren el poder de decidir por medio de una lucha competitiva por el voto del pueblo.»

Joseph A. Schumpeter,

Capitalismo, socialismo y democracia (1942)

«Mi hipótesis supone que, en una democracia, el gobierno siempre actúa para maximizar el número de votos que recibirá. En efecto, es un emprendedor que vende políticas por votos en lugar de productos por dinero. Además, tiene que competir por los votos con otros partidos, al igual que dos o más oligopolistas compiten por las ventas en un mercado. Que un gobierno así maximice o no el bienestar social ... depende de cómo la lucha competitiva por el poder influya en su comportamiento. No podemos suponer a priori que este comportamiento es socialmente óptimo ni tampoco podemos suponer a priori que una empresa dada produce el producto socialmente óptimo.»

Anthony Downs,

Teoría económica de la democracia (1957)

Sin embargo, durante los años de la gran recesión iniciada en 2008, muchos gobiernos perdieron las elecciones. Muchos votantes percibieron que los gobiernos, especialmente en los países miembros de la Unión Europea y en otros países inmersos en la globalización, están muy condicionados en su política económica y las diferencias entre las propuestas viables de política económica de los diferentes partidos son reducidas. El comportamiento electoral de muchos votantes ha sido comparado con la decisión de «cambiar el entrenador» en deportes cuando el equipo obtiene resultados peores de lo esperado. Aunque los votantes entiendan que el gobierno no es completamente responsable de los malos resultados económicos, le pasan cuentas porque el marco institucional existente no facilita la identificación y penalización de otros culpables. Solo una mayor responsabilización y control de los dirigentes internacionales podría hacer que las relaciones entre votantes, candidatos y políticos electos respondieran adecuadamente a la gestión pública.

IDENTIFICACIÓN DE PARTIDO

En las primeras elecciones democráticas en España a finales de la década de 1970, una prima mía que vivía en el campo me dijo que había votado por un cierto partido de centro-izquierda, aunque confesó que no sabía gran cosa sobre los rumbos del partido en aquel entonces. Me explicó que, durante el período democrático anterior, en la década de 1930, el partido en cuestión —uno de los pocos que se volvía a presentar tras un período tan largo sin elecciones— había distribuido efectivamente tierras cultivables a los pequeños campesinos, entre ellos a su abuelo, en cuya casa ella aún vivía.

Aunque éste puede ser un caso extremo, suele ser bastante común que algunos votantes decidan su voto no sólo comparando la distancia relativa de los candidatos a su punto ideal en la dimensión política o ideológica actual, sino estimando el grado de credibilidad de los candidatos y los partidos sobre la base de sus desempeños anteriores. Esto se llama «voto retrospectivo».

FUENTES

El votante mediano maximiza la utilidad social

«¿Cuál es el mejor régimen y la mejor forma de vida para los ciudadanos en general y para la mayoría de los seres humanos? ... La comunidad política que se basa en los que están en el medio es la mejor ... Los mejores legisladores son los que han salido de entre los ciudadanos medios.»

Aristóteles,

La política (c. 325 a.C.)

«Sólo si establecemos un plan preciso y unificado y seguimos la doctrina [de Confucio] del Medio podremos gobernar bien nuestro país. Si tratamos los asuntos de manera apropiada y armoniosa sin decantarnos a ninguno de los lados, todas las cosas sobre la Tierra florecerán.»

Emperador de China Qianlong (1735-1796)

con una cita del Libro de los Ritos de Confucio: «Sujetó bien los dos extremos, determinó el medio y lo empleó en su gobierno del pueblo»

«La clase que universalmente se describe como la parte más sabia y la más virtuosa de toda comunidad, la gente de rango medio ... que da las contribuciones más distinguidas a la ciencia, el arte y la legislación, a todo lo que exalta y refina la naturaleza humana, es esa parte de la comunidad de la que, si ahora se extendiera hasta ella la base de la representación, su opinión sería en última instancia la decisiva. De cuantos quedan por debajo de ella, una inmensa mayoría no dejaría de ser guiada por su consejo y ejemplo ... Con respecto al fundamento del buen gobierno ... baste [decir] que la gran mayoría nunca deja de ser guiada por aquel rango [medio].»

James Mill,

«Government» (1820)

«Consideremos, por ejemplo, una situación en la que la sociedad está gobernada por un dictador omnisciente y benevolente que se enfrenta a la tarea de escoger las «mejores» políticas para su país ... El dictador cumple este objetivo mediante la elección de una posición idéntica a los deseos medios de la población, y así elige la media. De ahí que las condiciones competitivas que empujan a los dos partidos a converger hacia el resultado medio en el proceso electoral produce el tipo de resultado que un dictador benevolente debería elegir.»

Otto A. Davis, Melvin J. Hinich y Peter C. Ordeshook,

«An Expository Development of a Mathematical Model of the Electoral Process» (1970)

«La razonable justificación de la democracia de [Robert] Dahl [Democracy and its Critics, 1989) ... orienta nuestra atención hacia la identificación de la posición política que en cierto sentido es la “más preferida” por los votantes. Creemos que la posición que tiene más derecho a representar esta política “más preferida” es la posición del votante mediano. En un solo tema o en una dimensión con un solo tema, si suponemos que las preferencias de los votantes tienen un solo punto máximo, la posición del votante mediano es la única política preferida a todas las demás por una mayoría de votantes.»

John D. Huber y G. Bingham Powell, Jr.,

«Congruence Between Citizens and Policy Makers in Two Visions of Liberal Democracy» (1994)

Los comentaristas y asesores políticos suelen señalar que la gente tiene una memoria limitada y tiende a recordar cosas recientes mejor que otras remotas. Los psicólogos cognitivos confirman que así le ocurre a la mayoría de las personas. Así, los logros recientes alcanzados por un partido en el gobierno pueden tener un mayor peso que los logros de otros partidos en períodos anteriores en la evaluación de los votantes. Sin embargo, a largo plazo, algunos votantes pueden acumular evaluaciones favorables al partido en el gobierno (como en el caso de mi prima). Si la ventaja es lo bastante elevada para hacer que el votante siempre vote por el mismo partido, podemos decir que el votante está «identificado» con el partido. La identificación de partido puede inducir a algunos votantes a votar por un partido por su gestión anterior, más que por los temas actuales. Incluso si ciertas antiguas políticas del partido pierden base, algunos votantes pueden continuar fieles al partido, del mismo modo que algunos consumidores siguen siendo fieles a una marca comercial debido a los costes que entraña recabar nueva información sobre potenciales alternativas.

Este enfoque puede dar cuenta de una serie de hechos observables, entre ellos los siguientes:

• En las nuevas democracias, los votantes pueden ser relativamente volátiles, esto es, propensos a cambiar su voto de unas elecciones a otras, y los sistemas de partidos no están consolidados, puesto que los votantes no han tenido oportunidades de desarrollar una «identificación» de partido.

• Los temas y las campañas electorales actuales son más importantes para la decisión electoral de los votantes jóvenes que para los mayores, ya que éstos pueden incluir recuerdos de los desempeños pasados en su evaluación de los partidos y los candidatos.

• Los votantes jóvenes pueden ser más volátiles como consecuencia de nuevas propuestas políticas de los partidos, nuevos temas politizados o cambios de posiciones ideológicas, puesto que dan menos peso a los temas no-políticos.

• La fidelidad de los votantes a un partido puede aumentar con el tiempo. A largo plazo, puede convertirse en «identificación» de partido.

• En muchos países, la mayoría de las elecciones democráticas —pero ¡no todas!— las gana el partido en el gobierno, sobre todo si los principales candidatos se presentan a reelección.

• En una democracia bien establecida, un cambio significativo en el voto puede requerir un acontecimiento súbito que introduzca un cambio espectacular en la agenda de temas políticos o nueva información adversa sobre las características del candidato o la fiabilidad del partido.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Por qué el partido en el gobierno puede tener ventaja sobre la oposición?

• ¿Qué es la identificación de partido?

CONCLUSIÓN

Los partidos políticos convergen en las mismas posiciones políticas en algunos temas y mantienen posiciones distantes en otros. En este capítulo hemos presentado un modelo dinámico de competencia electoral entre dos partidos que permite comprender ambas estrategias. La convergencia puede ser el resultado del proceso en cada tema. A largo plazo, se puede formar consenso político en una serie de temas en torno a la preferencia del votante mediano. Al mismo tiempo, hay siempre nuevos temas en los que los partidos pueden competir mediante la adopción de nuevas posiciones políticas o ideológicas distantes.

Se pueden enunciar dos Proposiciones de la Ciencia Política en relación con la competencia electoral:

• El votante mediano. Una convergencia de dos partidos en torno a la posición del votante mediano es un resultado electoral de equilibrio. En una competencia bipartidista en cada dimensión de temas, los partidos motivados electoralmente tienen incentivos para adoptar una política en torno a la preferencia del votante mediano, acercarse el uno al otro y converger en sus posiciones políticas o ideológicas. Una vez que convergen, ningún partido tiene incentivos electorales para alejarse del otro partido.

• La ventaja del gobierno. La competencia electoral es asimétrica entre el gobierno y la oposición. El partido en el gobierno puede obtener ventaja en la competencia electoral mediante la introducción de temas políticos escogidos en la agenda pública, así como facilitando o escamoteando información sobre sus logros para obtener credibilidad.

RESUMEN

• Las elecciones políticas pueden compararse con mercados económicos en que los partidos políticos ofrecen alternativas políticas y los votantes escogen entre ellas mediante sus votos.

• Los votantes revelan sus preferencias cuando la competencia electoral les permite comparar diferentes alternativas políticas sobre temas. Cada votante tiene una posición preferida o punto ideal en cada tema relevante. El votante toma su decisión comparando las distancias desde el punto ideal del votante a las diferentes propuestas de los partidos políticos o los candidatos.

• En una competencia de dos partidos, el partido que más cerca está de la posición del votante mediano gana una mayoría de votos. Los dos partidos tienen incentivos para converger en torno a la posición del votante mediano, la cual puede producir un empate en votos.

• A largo plazo, las políticas con éxito y la consiguiente convergencia pueden crear consenso político en una serie de temas. Pero, en general, el proceso implica la iniciativa de algunos partidos, que pueden obtener ventaja, y la adaptación de otros.

• El partido en el gobierno puede tener ventaja en la formación de la agenda mediante la información sobre sus logros pasados y la consiguiente obtención de credibilidad.

• A largo plazo, los votantes pueden desarrollar un sentido de identificación con un partido sobre la base de logros pasados acumulativos.

CONCEPTOS BÁSICOS

Mercado electoral. Competencia entre partidos políticos para obtener votos.

Punto ideal. La posición política más preferida del votante.

Función de utilidad del votante. La utilidad para el votante A del partido X es decreciente con respecto a la distancia entre el punto ideal de A y la posición política de X.

Curva de preferencia del votante. Tiene un solo pico y es simétrica en torno a la posición del punto ideal del votante.

Densidad de preferencias. El conjunto de probabilidades de tener un votante en cada punto ideal.

Statu quo. La política pública existente, que es el referente habitual para propuestas alternativas.

Distancia. La representación espacial de las diferencias entre las propuestas o «posiciones» de políticas públicas.

Votante mediano. El votante con menos de la mitad de los votantes a cada lado del espacio político.

Convergencia. Estrategia de los partidos de acercarse mutuamente en torno a la posición del votante mediano en el espacio político o ideológico.

Ventaja del cargo. Asimetría en la competencia electoral entre el gobierno y la oposición.

Identificación de partido. Voto a un partido por los desempeños en el pasado más que por los temas actuales.

Volatilidad electoral. Cambio en los votos de los partidos entre una elección y otra.

Agregación. Proceso institucional de concentración de las preferencias diversas de la gente en una sola preferencia de apoyo a una política pública u otra decisión.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué dice el teorema del votante mediano?

2. ¿Por qué el partido en el gobierno puede tener ventaja en la competencia electoral?

3. ¿Qué es la identificación de partido?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Imagine que usted es un vendedor de helados que llega en pleno verano a una larga playa en la que la gente, sus potenciales clientes, se hallan distribuidos al azar.

a. ¿Dónde situaría el carrito de los helados a fin de minimizar las distancias a los bañistas?

b. Imagine que un segundo vendedor de helados aparece con la misma calidad de producto y los mismos precios. Sólo puede competir si reduce las distancias a los clientes potenciales. ¿Dónde colocaría su carrito?

c. Imagine que llega un tercer heladero ambulante, también regateando sólo con la distancia. ¿Dónde se colocaría?

d. ¿Puede sugerir una comparación entre este problema y el de la competencia electoral entre partidos políticos a lo largo de una sola dimensión política o ideológica lineal? Identifique similitudes y diferencias.

2. Para una dimensión de temas en una escala del 0 al 10, examinemos la siguiente distribución de preferencias de los votantes:

Escala: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10
Número de votantes: | 3 | 5 | 15 | 20 | 15 | 12 | 10 | 10 | 7 | 3

a. ¿Cuál es la posición mediana?

b. Suponga que los votantes con posiciones de la 1 a la 5 pueden considerarse de «izquierdas», mientras que los de la 6 a la 10 son de «derechas». ¿Hay más gente en la izquierda o en la derecha?

c. Suponga que este electorado vota por dos partidos alternativos, X, a la izquierda, e Y, a la derecha, situados respectivamente a X = 2 e Y = 7. ¿Qué partido gana una mayoría?

d. Suponga que se crea un tercer partido de centro, Z, que adopta una posición en 5. En una competencia de tres partidos, ¿qué partido gana más votos?

e. Suponga que ahora los dos partidos iniciales consiguen moverse hacia posiciones más centristas, X = 3 e Y = 6. Mientras tanto, Z permanece en 5. En la nueva competencia entre tres partidos, ¿qué partido gana más votos?

f. Suponga que el movimiento de Y que acabamos de mencionar, que le aleja de su posición derechista tradicional, provoca que una rama radical deje el partido y cree un nuevo partido situado en la posición de extrema derecha, W = 10. Los otros tres partidos permanecen en sus posiciones como en la pregunta del apartado e. En una competencia de cuatro partidos, ¿qué partido gana más votos?

g. ¿Se le ocurre algún comentario sobre estos movimientos y resultados?

3. Para una dimensión de temas dada en una escala del 1 al 8, examinemos la siguiente distribución de preferencias de los votantes:

Escala: | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8
Número de votantes: | 7 | 11 | 15 | 16 | 18 | 16 | 11 | 6

a. ¿Cuál es la posición mediana?

b. Suponga que este electorado vota por dos partidos alternativos, X de izquierda moderada e Y de derecha, situados respectivamente en X = 3 e Y = 7. ¿Qué partido gana una mayoría?

c. Si un tercer partido quiere entrar en la competencia y ganar las elecciones contra los otros dos partidos, ¿dónde debería situarse?

4. Suponga una distribución uniforme de preferencias de los votantes con la misma densidad de preferencias en cada punto. Puede marcar diferentes posiciones de partido en el eje utilizando los porcentajes de votantes a su izquierda. Por ejemplo, un partido a un cuarto de distancia de la extrema izquierda estaría en 25, un partido de centro estaría en 50, etcétera. Suponga que dos partidos actúan en colusión y deciden coordinar sus posiciones a fin de garantizar que uno de los dos siempre ganará las elecciones, bloquear el sistema y hacer que a un tercer partido le sea imposible, sea cuál sea la posición que adopte, ganar más votos que los dos partidos iniciales. ¿Dónde deberían colocarse estos dos partidos iniciales?

5. Examine la distribución bimodal de preferencias del gráfico 7.2.

a. Señale aproximadamente el punto mediano, que debería hallarse en torno al centro, en un área con pocos votantes.

b. Estime cuál sería el resultado si dos partidos adoptaran posiciones distantes, por ejemplo, sobre las dos modas. Dibuje la línea que divide en dos mitades la distancia entre los dos partidos.

c. Estudie si algún partido sería capaz de atraer más votantes desplazando su posición hacia el punto mediano.

d. Reflexione cuál podría ser la reacción del partido perdedor a fin de ganar más votos.

e. Compare los resultados con los analizados previamente para una distribución unimodal de preferencias.

6. El teorema del votante mediano es aplicado a situaciones en las que no hay elecciones formales, pero en los que se puede identificar un actor decisivo con las propiedades medianas. Si ha pensado escribir un trabajo de curso, considere utilizar la siguiente herramienta analítica:

La página de internet de Bueno de Mesquita ofrece la posibilidad de analizar una situación de conflicto potencial entre grupos de países mediante la estimación de tres parámetros: las posiciones relativas de los actores, su influencia potencial en producir un resultado y la importancia del tema para cada actor. Visite Bueno de Mesquita Policy Forecaster:

http://www.predictioneersgame.com

LECTURAS

Anthony Downs. (1957) 1973. Teoría económica de la democracia. Aguilar.

Otto A. Davis, Melvin J. Hinich y Peter C. Ordeshook. 1970. «Desarrollo expositivo de un modelo matemático del proceso electoral», en Josep M. Colomer ed. Lecturas de teoría política positiva. Instituto de Estudios Fiscales, 1991.

Robert S. Erikson. 1971. «The Advantage of Incumbency in Congressional Elections», Polity 3, 3.

Kenneth Shepsle. 1991. Models of Multiparty Electoral Competition. Routledge.

Melvin J. Hinich y Michael C. Munger. (1997) 2003. Teoría analítica de la política. Gedisa.

Gary Miller y Norman Schofield. 2003. «Activism and Partisan Realignment in the United States», American Political Science Review, 97, 2.

Alfred G. Cuzán. 2015. «Five Laws of Politics», PS: Political Science and Politics, 48, 3.

8

Agenda pública

Con ocasión de unas elecciones primarias en Estados Unidos, el expresidente William Clinton hizo la siguiente reflexión acerca de los dos candidatos principales, Barack Obama y Hillary Rodham Clinton: «Las elecciones presidenciales en Estados Unidos siempre giran en torno a tres cuestiones: en primer lugar, ¿cómo se sentiría uno teniendo a esa persona como presidente? Como segundo elemento, está la posición del candidato en ciertos temas. El tercer factor es el siguiente: ¿de qué trata esta elección? ¿Trata de si Estados Unidos va a tener una actitud multilateral en su política exterior? ¿O de si se deberían bajar los impuestos a los ricos o se debería hacer más por los pobres?».

En el capítulo anterior analizamos dos de las cuestiones de Clinton: la influencia de las características personales de los candidatos y sus posiciones en materia de políticas públicas. En éste analizamos la otra cuestión: de qué tratan las elecciones. La elección de temas y la formación de la agenda pública constituyen el ámbito en el que los partidos políticos, los líderes y los candidatos pueden tener mayor margen de maniobra. La información gubernamental y las campañas electorales se centran en gran medida en ello.

EN ESTE CAPÍTULO

Analizaremos cómo la competencia electoral en múltiples temas genera la inestabilidad, mientras que las decisiones sobre un solo tema pueden producir resultados estables.

Aprenderemos qué es el «conjunto ganador».

Examinaremos cómo los partidos políticos eligen temas en las campañas electorales.

Distinguiremos entre temas con posiciones y temas con valía.

Examinaremos cómo se pueden usar diferentes valores y argumentos en apoyo de propuestas políticas.

Analizaremos cómo se puede crear consenso político y por qué la competencia electoral se concentra en temas que comportan división.

TEMAS MÚLTIPLES

Los partidos políticos pueden presentarse a las elecciones con un conjunto de propuestas políticas sobre muchos temas, habitualmente cubiertos con un valor o una etiqueta ideológica, como un solo «paquete» que se toma o se deja. Un paquete puede incluir, por ejemplo, políticas sobre impuestos, seguridad, mercado, gasto social, familia, raza, lengua, migración, relaciones exteriores y otros muchos temas. Esto puede impedir que los votantes escojan su posición política preferida en cada tema. El votante puede tener que escoger, por ejemplo, entre el paquete de un partido que incluye impuestos bajos, dureza contra el crimen, libre mercado, servicios privados, valores de familia, segregación efectiva y aislamiento externo, y el paquete de otro partido que incluye impuestos más altos, regulaciones gubernamentales, permisividad con el crimen, asistencia sanitaria universal, libertad moral, discriminación positiva y guerra en el extranjero —como si estuviera comprando productos de una sola marca en el supermercado, ¿recuerda?

La formación de la agenda o selección de los temas a los que dar relieve en una campana electoral es una de las decisiones estratégicas clave que un partido político o un candidato tiene que tomar para intentar ganar una elección. En primer lugar, analizamos cómo esta restricción en la elección de los votantes puede generar insatisfacción y resultados electorales imprevisibles. En la segunda parte, examinamos cómo se pueden seleccionar unos pocos temas para centrar la agenda pública y las campañas electorales.

Indiferencias individuales

Cuando han de decidirse políticas en varias dimensiones de temas a partir de un solo voto, decimos que los votantes están situados en un espacio «multidimensional». A fin de entender de qué modo esto puede funcionar, empecemos por recordar el análisis de las preferencias de los votantes individuales que hemos mostrado en el capítulo anterior. Recordemos este enfoque «espacial»: cada votante tiene una posición preferida o «punto ideal» en cada uno de los temas y estima las distancias relativas a las diferentes propuestas políticas en comparación con la política de statu quo.

CASO

LA COMPETENCIA ELECTORAL EN ESTADOS UNIDOS

Los dos principales partidos de Estados Unidos han cambiado sus posiciones políticas y han escogido diferentes dimensiones de temas en las que disputar las elecciones a lo largo del tiempo. Se pueden identificar dos dimensiones principales en el espacio político-ideológico: la economía y la cultura, cada una incluyendo una serie de temas con posiciones contrapuestas, como industria-agricultura, empresas-trabajadores y crecimiento económico en la primera, y varios temas socio-morales como la raza, la familia y la inmigración en la segunda (como propusieron Gary Miller y Norman Schofield). Mire el gráfico 8.1 para identificar las posiciones básicas de los candidatos de los partidos: izquierda-derecha en la dimensión económica y liberal-conservador en la dimensión cultural.

Desde que se estableció el actual sistema bipartidista en Estados Unidos, se puede distinguir varios períodos. Tras 150 años de girar en el sentido de las agujas del reloj, los dos partidos han alternado casi completamente sus posiciones relativas, como sugiere el gráfico.

1860-1928. Principal acontecimiento y presidente: El republicano A. Lincoln gana la Guerra civil.

Principales temas: Abolición de la esclavitud (cultura liberal).

Balance: Los republicanos ganan el 80 % de las elecciones presidenciales y el 67 % de las elecciones a la Cámara.

Final: La crisis financiera de 1929 y la depresión económica subsiguiente quiebran el apoyo a los republicanos en la dimensión económica.

1932-1964. Principal acontecimiento y presidente: El demócrata F. D. Roosevelt gana la Segunda guerra mundial.

Principales temas: Intervención del estado (economía izquierda).

Balance: Los demócratas ganan el 77 % de las elecciones presidenciales y el 97 % de las elecciones a la Cámara.

Final: Los movimientos de derechos civiles de los afroamericanos y de liberación sexual quiebran el apoyo a los demócratas en la dimensión cultural. Escisión de candidaturas sureñas favorables a la segregación.

1968-2004. Principal acontecimiento y presidente: El republicano R. Reagan gana la Guerra fría.

Principales temas: Mercados financieros sin regular (economía derecha); valores de familia (cultura conservadora).

Balance: Los republicanos ganan el 70 % de las elecciones presidenciales y el 30 % de las elecciones a la Cámara.

Final: La crisis financiera de 2008 quiebra el apoyo a los republicanos en la dimensión económica.

2008-2016. Principal acontecimiento y presidente. El demócrata B. Obama es el primer afroamericano elegido presidente.

Principales temas: Mujeres, inmigración (cultura liberal).

GRÁFICO 8.1.

A efectos de simplificación, supongamos ahora que tratamos con sólo dos dimensiones al mismo tiempo; por ejemplo, la dimensión 1, con temas socio-económicos, y la dimensión 2, con temas de moral y familia. Como en nuestro análisis anterior, una línea recta puede representar el conjunto de alternativas políticas en cada dimensión de temas, pongamos por caso a lo largo del eje gasto social-mercado económico y del eje libertad moral-valores de familia, respectivamente. Pero en un espacio bidimensional, hay un área formada por las dos dimensiones lineales en las que se pueden situar los puntos ideales de los votantes, como en el gráfico 8.2. Concretamente, el punto ideal del votante A en el espacio bidimensional formado por los temas 1 y 2 es el punto en que se cruzan los puntos ideales de A en cada uno de los dos temas, representado por A(a₁, a₂). Asimismo, el paquete de posiciones políticas del partido X en el mismo espacio de dos temas puede representarse como X(x₁, x₂).

La función de utilidad del votante puede representarse también con una geometría sencilla como una curva de indiferencia, por ejemplo, una circunferencia centrada en el punto ideal del votante. Como se muestra en el gráfico 8.2, la preferencia o punto ideal del votante A se halla a una distancia igual de cualquier punto de la circunferencia. De este modo, el votante A prefiere cualquier política situada dentro de la circunferencia a cualquier política situada fuera, puesto que los votantes prefieren las alternativas «más cercanas» o menos distantes de sus puntos ideales a las más distantes.

Entonces, ¿cómo votaría el votante? Si el paquete de propuestas del partido X sobre los dos temas se sitúa en un punto dentro de la curva de indiferencia del votante A, y el paquete de propuestas políticas del partido Y se sitúa fuera de esa curva de indiferencia, A preferirá X a Y. Cualquier conjunto de propuestas políticas de partido pueden compararse trazando las curvas apropiadas de indiferencia, las cuales pueden adoptar la forma de circunferencias o elipses concéntricas, como sugiere la línea punteada en el gráfico.

GRÁFICO 8.2. Curvas de indiferencia. En las dos dimensiones de temas, 1 y 2, los puntos ideales del votante son a₁ y a₂, respectivamente. El punto ideal del votante A en el espacio bidimensional es el punto de intersección de los dos puntos ideales: A(a₁,a₂). El paquete de propuestas políticas del partido X en los temas 1 y 2 es el punto de intersección de las dos propuestas políticas: X(x₁,x₂). Análogamente para Y. La función de utilidad del votante A puede representarse por medio de curvas de indiferencia centradas en el punto ideal de A. El votante A está más cerca del partido X que del partido Y.

El conjunto ganador

Los resultados electorales en un espacio multidimensional se pueden explicar con la ayuda de modelos espaciales como los que utilizamos en esta parte del libro. Permítanme presentar el concepto de «conjunto ganador», que es un modo de llamar al área que incluye todos los potenciales ganadores electorales en un espacio multidimensional. El caso más sencillo que cabe considerar es una competencia entre dos partidos, la cual necesariamente produce un ganador con la mayoría de los votos y un perdedor con una minoría de votos (salvo en el caso improbable de empate, que no vamos a considerar). Las herramientas analíticas que aprenderá a utilizar aquí son válidas también para un espacio con más de dos dimensiones, mayores números de votantes y más partidos en competencia.

Se han dibujado tres curvas de indiferencia alrededor de los puntos ideales de los votantes A, B y C en el gráfico 8.3. Cada curva cruza la política de statu quo SQ. Esto permite a cada votante comparar cualquier nueva propuesta política con la política existente o statu quo por sus distancias relativas del punto ideal del votante. Cualquier política situada dentro de la curva de indiferencia del votante será preferida a la política de statu quo.

GRÁFICO 8.3. Conjunto ganador. En un espacio bidimensional con tres votantes A, B y C, cualquier punto en el interior de la intersección de las curvas de indiferencia de dos votantes será preferido por los dos votantes al statu quo, SQ, y ganará por mayoría. El área sombreada incluye el conjunto de todos los puntos ganadores posibles o «conjunto ganador».

Supongamos que el partido en el gobierno, que se identifica con la posición política existente SQ, es desafiado por otro partido situado en X en el gráfico. Como puede ver, X está más cerca del punto ideal de A que del statu quo (porque se halla dentro de la circunferencia de A) y también más cerca del punto ideal de B que el statu quo (porque se halla dentro de la circunferencia de B). Ambos votantes, A y B, prefieren por tanto X al statu quo. C, en cambio, preferirá el statu quo, que se halla en la circunferencia de C, al más alejado X. Si sólo hay tres votantes, A y B pueden formar una mayoría de dos tercios, votar por X, y hacer que X sea el ganador frente al partido del statu quo.

CASO

LA GUERRA COMO TEMA ELECTORAL

En algunas campañas electorales, los partidos no pueden centrarse en los temas en los que sus propuestas políticas tienen más apoyo popular, sino que un acontecimiento inesperado crea una agenda exógena que se hace ineludible. Éste fue el caso de la elección a las Cortes Generales en España del 14 de marzo de 2004. La mayoría de las encuestas pre-electorales publicadas predecían la victoria del Partido Popular. Tras la retirada voluntaria del jefe del gobierno saliente, José M. Aznar, el nuevo candidato del PP, el vicepresidente Mariano Rajoy, apoyó su campaña en el desempeño en el gobierno más que en propuestas políticas innovadoras. En cambio, el Partido Socialista (PSOE) en la oposición, liderado por un nuevo candidato, José L. Rodríguez Zapatero, intentó dar relieve a temas nuevos en los que podía esperar una posición ventajosa, como la vivienda, la educación, los derechos de los trabajadores y de las mujeres, y la guerra de Irak.

El jueves 11 de marzo de 2004 a las 7.35 de la mañana, diez bombas explotaron en cuatro trenes que llegaban a la estación de Atocha, en Madrid, causando casi doscientos muertos. Habían pasado dos años y medio desde los mortíferos ataques terroristas del grupo islamista Al-Qaida en Estados Unidos conocidos como el 11-S. La masacre del 11-M provocó gran conmoción entre los españoles y fue titular de portada en todo el mundo. Durante la campaña electoral, el PP había subrayado su «lucha contra el terrorismo» del grupo independentista vasco ETA y había acusado al PSOE de debilidad en el tema. Inmediatamente después del ataque en Atocha, el gobierno proclamó que había sido obra de ETA. Al día siguiente, varios millones de personas participaron en concentraciones y manifestaciones de duelo y de protesta en prácticamente todas las ciudades y pueblos de España. La impresión general era que el gobierno y el PP estaban obteniendo amplios apoyos.

Sin embargo, el día antes de las elecciones la policía detuvo a cinco sospechosos, todos de origen árabe, y un portavoz de Al-Qaida reclamó formalmente su responsabilidad. La opinión pública en España era muy contraria a la participación en la guerra de Irak, que había sido justificada como respuesta al terrorismo islamista tras el 11-S. La participación de Aznar en la coalición con Estados Unidos y Gran Bretaña había sido muy arriesgada en términos de política interna. Inesperadamente, «la guerra» se convirtió en el tema decisivo de las elecciones. Según los cálculos del Centro de Investigaciones Sociológicas, más de un 10 % de los electores decidieron en el último momento participar o cambiar su voto a favor del PSOE, que ganó las elecciones contra pronóstico. Se discutió mucho si la tozudez del gobierno en negar la autoría más probable del ataque terrorista había sido, peor que un crimen, un error político. Pero, aunque la táctica de desinformar pudo contribuir a la derrota del PP, sus dirigentes se arriesgaron a ello porque sintieron que reconocer la autoría islamista habría dado aún más relieve a un tema, la guerra de Irak, en el que tenían clara desventaja.

Algo parecido ocurriría si el partido del statu quo fuera desafiado por un partido en Y o por un partido en Z. Para cada una de estas alternativas, dos de los tres votantes preferirán la posición del aspirante a la del partido del statu quo porque el aspirante está dentro de sus curvas de indiferencia (B y C para Y; A y C para Z, como puede comprobar en el gráfico). De hecho, un partido podría ganar por mayoría contra el statu quo si estuviera situado en algún punto dentro del área en gris con forma de trébol en el gráfico. Esta área que muestra varios pétalos se llama el «conjunto ganador», esto es, el área de todos los puntos potencialmente ganadores en una contienda entre dos partidos.

Cuanto mayor es el conjunto ganador, mayor es el número de posiciones potencialmente ganadoras contra el statu quo. En otras palabras, cuanto mayor es el conjunto ganador, mayor es la probabilidad de que un partido de oposición pueda ganar con un paquete innovador de propuestas políticas frente al partido del statu quo en el poder.

Mire otra vez el gráfico y observe que la gente que vota en un espacio multidimensional puede estar relativamente insatisfecha, en tanto que los partidos perdedores pueden disponer de un amplio espacio de maniobra apoyándose en esa insatisfacción. Para comprenderlo, imagine una elección entre los partidos SQ y X. El votante A vota por X, porque X se halla dentro de la curva de indiferencia de A. Pero mientras que la posición de X en el tema 1 es más próxima al punto ideal de A que el statu quo (en el eje horizontal), la posición de X en el tema 2 está más alejada del punto ideal de A que el statu quo (en el eje vertical). Examine estas distancias en las dos dimensiones lineales del gráfico 8.3. Disparidades similares se producen con los otros votantes y con los otros pares de partidos en competencia, como puede comprobar en el gráfico 8.3.

Esto implica que, en una elección multidimensional, algunos votantes tienen que votar por un partido a partir de sus preferencias en algunos temas, pero en contra de sus preferencias en otros temas. Algunos votantes pueden tener que aceptar un paquete de propuestas políticas en numerosos temas, aunque estén en desacuerdo con algunas de las propuestas y prefieran algunas de las políticas de statu quo que serán derrotadas en las elecciones gracias, en parte, a sus propios votos. En nuestro ejemplo, algunos votantes pueden tener que votar por un partido que sostiene una propuesta política sobre temas socio-económicos, por ejemplo, favorable a la economía de mercado, que puede gustarles, pero también una política sobre valores de la familia que puede desagradarles en comparación con la política de statu quo en este tema. O viceversa.

A fin de que estos votantes acepten el paquete de propuestas políticas de un partido, algunas de las cuales pueden desagradarles, la utilidad del votante o la «proximidad» al partido en algunos temas tiene que ser mayor que la «distancia» en otros. El votante tiene que estar «más satisfecho» con la primera política (por ejemplo, el mercado económico) que insatisfecho con la segunda política (pongamos por caso, los valores de la familia). Compruebe otra vez en el gráfico 8.3 que la distancia relativa del votante A al statu quo y a la propuesta de X en el tema 2, aun cuando es mayor para X (en el eje vertical), es menor que la distancia relativa del votante a las dos alternativas en el tema 1 (en el eje horizontal). Dicho de otro modo, la «proximidad» relativa del votante A a X en el tema 1 le hace votar por X pese a su lejanía de X en el tema 2. Para los demás votantes, la elección puede comportar una satisfacción e insatisfacción relativas en otras combinaciones de temas.

FUENTES

Inestabilidad multidimensional

Se sabe desde hace tiempo que las decisiones en un solo tema pueden producir resultados estables, mientras que la competencia en temas multidimensionales entre paquetes de un solo partido fomenta la inestabilidad.

«Es cosa cierta que algunas divisiones dañan la república y otras la revigorizan. Las que dañan son aquellas cuestiones que vienen acompañadas por facciones y parcialidades; vigorizadoras son aquellas otras que persisten sin facciones ni parcialidades. Puesto que no se puede fundar una república sin despertar animadversiones, debería por lo menos establecerse que no hubiera facciones.»

Niccolò Machiavelli,

Historias florentinas (1525)

«El informe del Comité de la Cámara francesa advertía “que sólo es posible una mayoría estable cuando domina una sola cuestión esencial”. Pero las cuestiones esenciales no existen ni son eternas o únicas, y “cuando los problemas graves se suceden, las mayorías cambian en cualquier momento”. Tampoco la “política establecida” tiene hoy el mismo sentido que tenía en el pasado ni puede aplicarse de una forma invariable a todo el conjunto de problemas de la vida nacional. Cuando las líneas divisorias de la nación eran claras y simples, cuando todas las aspiraciones y todas las tendencias sociales y políticas estaban clasificadas en dos compartimentos, provenían, en cada uno de los dos lados, de una idea maestra, correspondían al mismo temperamento y comportaban el mismo espíritu y la misma línea de conducta en su realización práctica; cualquier desviación demostraba incoherencia, debilidad de carácter político, incluso una quiebra moral. En la actualidad, con cuestiones múltiples y superpuestas, el espíritu de continuidad sólo puede mostrarse dentro de los límites de un gran problema o de algunos problemas estrechamente unidos por afinidad natural.»

Moisei Ostrogorski,

La démocratie et l’organisation des parties politiques (1902)

«En gran parte de la literatura formal que trata de la regla de la mayoría en espacios políticos multidimensionales aún parece haber una tendencia a considerar la regla de la mayoría como una noción bien definida, que en general decantará el resultado social hacia alternativas como la “mediana” ... Sin embargo, la situación habitual será que hay caminos de mayoría entre cualquier par de puntos en el espacio ... [Esto] parece implicar que hay posibilidades esencialmente ilimitadas de manipulación de la agenda.»

Richard McKelvey,

«General Conditions for Global Intransitivities in Formal Voting Models» (1979)

Hay dos implicaciones de esta observación que analizaremos más adelante:

• El grado de utilidad o satisfacción de la gente con el resultado electoral en una elección multidimensional es inferior de lo que sería en un conjunto de elecciones o decisiones votadas sobre cada tema por separado. Esto es así porque, en una votación única multidimensional, algunos votantes tienen que votar por un partido del que no les gustan algunas políticas. En cambio, si se votan por separado diferentes temas, cada votante puede votar por su política preferida en cada tema.

• La insatisfacción de los votantes con algunas políticas ganadoras del partido que han votado crea una oportunidad de maniobra del partido perdedor. El perdedor puede ofrecer mejores propuestas en los temas que más desagradan a los votantes del partido ganador hasta el punto de compensar su satisfacción con el partido ganador en otros temas.

En nuestro ejemplo, el partido perdedor podría ofrecer ahora, por ejemplo, una propuesta más satisfactoria en temas morales capaz de compensar la satisfacción del votante con el partido ganador en temas socioeconómicos, aunque la propuesta del partido perdedor en cuestiones socio-económicas pueda ser menos satisfactoria que la del ganador, induciendo así a que el votante vote por el otro partido. Un paquete ganador que sea, por ejemplo, relativamente favorable al gasto social y la libertad moral podría ser derrotado por otro que fuera más favorable a la economía de mercado y la libertad moral, pero entonces éste podría ser derrotado por otro paquete inclinado hacia el gasto social y los valores de la familia, etcétera. Cuanto mayor es el número de temas en los paquetes de propuestas políticas, mayor es el espacio de maniobra para ofrecer sucesivos paquetes de partido. Esto puede dar lugar a resultados electorales inciertos, alternancias relativamente frecuentes de los partidos ganadores en el poder e inestabilidad en la formulación de políticas públicas.

GRÁFICO 8.4. Partidos en un espacio multidimensional. Como un ejemplo de distribución multidimensional de votos, los principales partidos políticos de Alemania están situados en un espacio bidimensional definido por temas socioeconómicos y morales-familiares. Las líneas punteadas indican las áreas del espacio político más próximas a cada partido. Los tamaños de letra sugieren los tamaños en votos para cada partido.

Áreas de atracción de partido. Antes de retomar la dinámica de la formación de la agenda por partidos que compiten, tomemos una instantánea o fotografía fija de la competencia entre partidos. Supongamos que las posiciones de partido están dadas en un espacio multidimensional estable y no pueden ser modificadas. Para una elección concreta, podemos estimar la capacidad de cada partido para atraer votos.

Para ello podemos emplear diagramas como los del gráfico 8.4. Entre cada par de posiciones de partido, se traza la línea bisectriz que separa en el espacio todos aquellos puntos ideales de votantes que son relativamente próximos a cada uno de los dos partidos. Los votantes a cada lado de la línea se hallan más cerca de un partido diferente. Como puede observar, estas líneas divisorias se pueden trazar para cualquier número de partidos políticos. Al final, tenemos un conjunto de áreas de atracción de voto para cada partido. Cada una de estas áreas puede ser considerada una «cuenca fluvial» dentro de la cual el «agua», es decir, los votos van a parar al partido más cercano.

No olvide que cada «cuenca» define un área de posiciones políticas, cuya medida no es necesariamente proporcional al número de personas que tienen sus preferencias en ellas. Si es posible estimar el número de puntos ideales de los votantes situados dentro de cada «cuenca», entonces estaremos en condiciones de predecir los tamaños relativos de cada partido en votos. También podemos observar el grado de variedad de las preferencias de los votantes que votan por el mismo partido.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es un «conjunto ganador»?

FIJAR LA AGENDA

Fijar la agenda pública implica seleccionar temas en los que se centrarán las elecciones y las decisiones. En contraste con la inestabilidad en la competencia partidista en temas multidimensionales que hemos estudiado en la sección anterior, si la agenda está formada por una serie de decisiones sobre un solo tema, puede haber resultados políticos estables en cada tema. Cuando los partidos dan relieve a unos pocos temas en el debate público y las campañas electorales, el votante puede tener la oportunidad de escoger no un gran paquete de propuestas políticas sobre muchos temas al mismo tiempo, sino de centrarse en sólo unos pocos temas o en uno solo, por ejemplo, los impuestos, el crimen, el gasto social, la familia, la raza o cualquier otro en cada elección. En cada tema se puede establecer una política, habitualmente con ventaja del partido con el mejor desempeño gubernamental en el tema. En esta sección estudiamos las estrategias de los partidos para seleccionar temas, enmarcar sus propuestas políticas con valores y argumentos, y ganar ventaja electoral.

Ventaja de partido en temas

No todos los temas políticos pueden ser objeto del mismo grado de manipulación partidista. En algunos de ellos, como hemos analizado antes, diferentes partidos pueden sostener propuestas políticas alternativas. Pero sobre otros temas puede haber un amplio consenso. Casi todo el mundo, por ejemplo, prefiere la prosperidad económica a la depresión, y la paz a la guerra, y si un partido concurre a las elecciones proponiendo la austeridad general o el inicio de una guerra de agresión contra un pueblo inocente, se expone a ser ampliamente rechazado.

Podemos distinguir, por tanto, entre temas con posiciones y temas con valía. Los primeros, los temas con posiciones, implican competencia entre propuestas políticas distantes —pongamos por caso, a favor de las escuelas privadas o de las escuelas públicas—. Los temas con valía son aquellos en los que hay amplio consenso y de los que casi todo el mundo quiere más. Se da por sentado que la meta de la acción de gobierno debería ser su provisión —como, por ejemplo, la prosperidad o la paz—. La competencia entre partidos en estos temas consiste en reclamar mérito o ser considerados culpables de ellos, sobre todo con base en los logros previos de los partidos en el gobierno y la consiguiente probabilidad de tener un buen desempeño futuro.

Un tema con posiciones puede convertirse en un tema con valía si los partidos convergen en sus posiciones y se forma un nuevo consenso en torno a una política pública concreta. Por ejemplo, puede surgir un amplio apoyo a no subir los impuestos tras un largo período de aumento constante de los recursos fiscales del gobierno. A la inversa, un consenso previamente existente puede romperse como consecuencia de algunos choques. Un tema con valía, como la paz a cualquier precio, puede convertirse de repente en un tema que genera divisiones si el país sufre un ataque externo.

Algunos temas en los que se reconoce una política pública como ampliamente deseable pueden aparecer como «propiedad» provisional de un partido. Los temas con «propiedad» son aquellos en los que un partido tiene credibilidad y es reconocido como más capaz a largo plazo. Cuando un tema cobra relieve en las preocupaciones del público, el partido que es «propietario» del tema, si se da el caso, tiene ventaja y es probable que obtenga un amplio apoyo público y electoral.

La «propiedad de temas» puede ser considerada por los votantes como una forma de la «identificación de partido» que analizamos en el capítulo anterior, pero limitada a temas concretos. Los votantes pueden votar por un partido por el desempeño pasado del partido más que por sus posiciones actuales, pero sólo cuando un tema en el que el partido tiene ventaja sea prominente en las elecciones.

Por ejemplo, los partidos social-demócratas y laboristas tienen una elevada reputación en temas de políticas sociales, en tanto que los liberales son más creíbles cuando dan énfasis a los derechos individuales, y los conservadores están asociados a mejores desempeños en materia de defensa y seguridad. En Estados Unidos, los demócratas han tenido tradicionalmente buena reputación en educación, asistencia sanitaria y derechos civiles, en tanto que los republicanos han contado con más seguidores en temas de seguridad nacional, lucha contra el crimen y asuntos fiscales.

Sin embargo, la propiedad de los temas puede cambiar. Tras un fracaso político importante, que puede ser originado por innovaciones internacionales, tecnológicas o demográficas o por cambios en los valores de la gente, los votantes pueden cambiar de parecer en relación con qué partidos pueden asociarse de forma positiva o negativa a cada tema.

El controvertido tema de la raza en Estados Unidos, por ejemplo, había cobrado un extraordinario relieve por obra de los republicanos en la década de 1860, en la forma concreta de proponer la prohibición de la esclavitud en el Sur, un proceso que condujo a la guerra civil. En cambio, casi un siglo después, en la década de 1960, fueron los demócratas los que dieron una respuesta positiva a las movilizaciones de la población americano-africana mediante la presentación de una nueva legislación sobre derechos civiles y medidas de discriminación positiva. Entretanto, el tema de la raza había permanecido en amplia medida latente durante varias décadas. A largo plazo, los votantes pueden realinearse en relación con los partidos políticos como consecuencia de la introducción o la reintroducción de ciertas dimensiones de temas en la agenda pública.

Campañas electorales

Un tema puede cobrar relieve en la percepción de los votantes si se sabe que han surgido problemas relacionados con el mismo que merecen cierta acción política. La política del statu quo podría haber pasado a ser insatisfactoria, aunque haya sido estable durante un largo período. Una insatisfacción duradera puede ser el resultado del hecho de que un solo voto sobre un paquete de múltiples temas políticos puede impedir la aprobación de posiciones políticas en ciertos temas que son preferidos por una mayoría de los votantes, como señalamos antes. La insatisfacción puede también derivar de circunstancias cambiantes, como nuevas tecnologías, migraciones y otros cambios en la población, los cuales pueden producir efectos nuevos y no-deseados de una política tradicional, así como de cambios en los valores de los votantes, quizá como consecuencia de los efectos de nuevas políticas en otros temas.

Los líderes o candidatos electoralmente motivados pueden sentirse impulsados a dar relieve a un nuevo tema por demanda del público, presiones de los activistas o la amenaza de que un nuevo partido que haga campaña sobre el tema entre en la competencia. Para un partido político o un político emprendedor, dar relieve a un tema supone adoptar una nueva posición política en el tema en contraste con la política de statu quo supuestamente insatisfactoria. Para lanzar una campaña electoral son precisas dos acciones adicionales:

• Seleccionar temas hablando de ellos y haciendo que se conviertan en noticia con una cierta inversión de esfuerzo, o herestética.

• Enmarcar la nueva posición o propuesta política con algún valor o argumento, o retórica.

Herestética. Es el arte de seleccionar temas. En las campañas electorales, los partidos dedican un gran esfuerzo a persuadir a los votantes de que algunos temas deberían ser «relevantes» para su decisión. La elección de aquello de lo que hablar puede ser más importante que lo que se dice, puesto que el mensaje se puede predecir a partir de la posición política previamente establecida del partido en el tema.

Cada partido tiene un volumen fijo de «esfuerzo», mensurable en términos de tiempo, dinero, personal y organización que se puede distribuir entre todos los temas. Además, los partidos pueden seleccionar candidatos que sean más competentes en los temas en los que desean poner énfasis, como un modo de comprometerse de manera creíble a dedicar esfuerzo a un tema concreto.

La cuota de esfuerzo dedicada a un tema puede determinar la ponderación que los votantes le den al evaluar la posición del partido en ese tema. Para muchos votantes, una hipótesis razonable es que el relieve de un tema sugiere el pre-compromiso del partido de que, si llega al gobierno, dedicará la fracción de tiempo y de recursos correspondiente al tema. Sería arriesgado para un votante votar por un partido sobre la base de temas que no cobran relieve en la campaña, aunque le preocupen mucho, porque es probable que el partido, una vez en el gobierno, no les preste mucha atención. Resulta menos arriesgado esperar que el partido dedique más esfuerzo de gobierno a temas en los que se ha comprometido durante la campaña electoral, aunque tampoco hay garantía de ello.

En el debate público, los anuncios de campaña y los mensajes de los medios de comunicación, cada partido trata de dar relieve a aquellos temas en los que es más creíble y espera obtener la atención y los votos de los electores. Un partido o un candidato hábiles pueden crear acontecimientos oportunos, que pueden ir desde las típicas visitas a pueblos y ciudades y conferencias de prensa hasta la presentación de libros y conflictos internacionales provocados con astucia. También puede lanzar ataques personales o provocaciones al partido o candidato rivales a fin de desviar su atención o ponerlos a la defensiva para luego llenar el vacío correspondiente que hayan dejado con su mensaje preferido. Pero ningún partido tiene un control completo del entorno, en el que otros partidos, grupos de interés, los medios de comunicación y acontecimientos inesperados contribuyen a dar forma a la agenda pública.

Cabe distinguir dos tipos de agendas de campaña, según si son endógenas a la competencia de partido o exógenas por venir impuestas por acontecimientos externos, grupos de presión o medios de comunicación independientes.

En la formación endógena de las agendas de campaña se pueden distinguir dos estrategias:

• El criterio del «predominio». El partido insiste en un tema en el que su propuesta tiene éxito y da ventaja al partido. El otro partido tiende a dejarlo de lado y trata de cambiar el tema de la conversación.

• El criterio de la «dispersión». El partido abandona un tema cuando su propuesta no consigue atraer la atención o el apoyo de los votantes. Todos los partidos dejan de lado el tema cuando ningún partido tiene una clara ventaja en él.

El primer ministro británico Winston Churchill decía que «un fanático es alguien que no puede cambiar de opinión y no cambia de tema». Un buen consejo para una campaña es no ser fanático: si el candidato en desventaja no puede cambiar de opinión (es decir, la propuesta política con la que está asociado), debería cambiar de tema.

Estas estrategias de partido dan lugar a campañas electorales en las que ningún partido debate con otro. En toda campaña electoral, los partidos pueden luchar en varias dimensiones a la vez escogiendo para ello diferentes temas a los que poner énfasis, de modo que hablan de diferentes cuestiones y cuando son preguntados directamente tienden a cambiar de tema. En sucesivas campañas, la agenda tiende a cambiar a temas diferentes.

En agendas de campaña exógenas, un partido puede verse forzado a tratar un tema en el que tiene una posición desfavorable, por ejemplo, tras una repentina crisis económica, un gran escándalo, protestas masivas de la población, un desastre natural, un atentado terrorista o una guerra exterior. Los candidatos atrapados en un campo desfavorable pueden reaccionar con fervor y afirmar: «¡Éste no es el tema!», lo cual suele significar que no es un tema del que el candidato quiera hablar porque no tiene en él una posición ventajosa. También puede tratar de negar que el acontecimiento en cuestión tenga algún relieve.

Sin embargo, si el tema ha recibido mucha atención en las noticias y en la percepción de los votantes, la mejor respuesta para el partido en desventaja puede ser dar relieve al valor menos desfavorable dentro de ese tema. En los siguientes párrafos examinamos esta táctica.

Retórica. Es el arte de enmarcar la posición o la propuesta política del partido en un tema mediante valores y argumentos persuasivos. Entre los valores en pugna cabe incluir la libertad, la seguridad, la igualdad, la eficiencia, la justicia, la paz y otros. Existen dos tipos de argumentos: los argumentos «negativos», orientados a rechazar el statu quo, que es probable que reciban una ponderación relativamente alta entre los votantes, y los argumentos «positivos» para escoger nuevas propuestas, los cuales pueden ser aceptados por defecto. Los argumentos pueden referirse a la autoridad, la experiencia, los precedentes, la analogía, el peligro, el miedo, la desconfianza, el riesgo, el desdén y otros expedientes disponibles.

El debate sobre diferentes valores para cada dimensión de tema puede crear un nuevo espacio de valores multidimensional. Por ejemplo, la asistencia sanitaria universal y el aborto pueden ser dos temas a los que diferentes partidos traten de dar relieve en una elección. Si el tema de la asistencia sanitaria adquiere un mayor relieve en el debate público, los mensajes de los medios de comunicación y la atención de los votantes, entonces un partido puede optar por resaltar su cualidad de inversión social en favor del bienestar de la gente, en tanto que otro partido puede dar relieve a la implicación de que requiere nuevos «impuestos», creando de este modo dos dimensiones de valores para el tema. Si el tema que cobra más relieve es el aborto, un partido puede destacar, dentro del tema, el valor de la libertad de «elección», en tanto que otro partido puede tratar de dar mayor relieve al valor de la «vida». Los partidos pueden verse obligados a hablar del mismo tema, pero, al enfatizar diferentes valores relacionados con el tema, nadie debatirá realmente con nadie.

FUENTE

Argumentos políticos

«Por el nombre de falacia suele designarse habitualmente cualquier argumento empleado o tema sugerido con el propósito o con una cierta probabilidad de producir el efecto de engaño, de causar que cierta opinión errónea sea sostenida por cualquier persona a cuya inteligencia puede habérsele presentado tal argumento ... Cabe disponer las clases de falacias según el orden en que cabe suponer recurrirán a ellas los enemigos del progreso según la urgencia de cada momento.

En primer lugar, las falacias de autoridad: la apelación a la autoridad, a la sabiduría de nuestros antepasados, a leyes irrevocables, a la falta de precedentes y a la autoridad concedida por ellos mismos, y los elogios personales. El objetivo inmediato es reprimir todo ejercicio de la facultad de razonamiento.

En segundo lugar, las falacias de peligro: “¡ninguna innovación!”, desconfianza, “atacándonos, atacáis al gobierno”, y los insultos personales (por mal diseño, mala personalidad, mala motivación, inconsistencia, conexiones sospechosas). El objeto es reprimir de plano el debate en que se proponía entrar.

En tercer lugar, falacias de dilación: “no os quejéis”, “esperad un poco, no es el momento”, “¡una cosa después de otra! ¡no tan deprisa! ¡poco o poco pero seguros!”, despistes ingeniosos. El objetivo es posponer ese debate con vistas a eludirlo de plano.

En cuarto lugar, falacias de confusión: generalidades vagas (orden, establecimiento, constitución, equilibrio de poderes, revolución gloriosa), ídolos alegóricos (el gobierno, el derecho, la iglesia), falacias anti-racionales (“utópico”, “bueno en teoría, pero malo en la práctica”...). El objetivo es producir, cuando no se puede evitar ya el debate, una confusión tal en las mentes de quienes lo oyen que los incapacite para formarse un juicio correcto del asunto que se había presentado a deliberación.»

Jeremy Bentham,

The Book of Fallacies (1824)

Políticas públicas acumulativas

Cuando un nuevo tema cobra relieve a través de una nueva propuesta política a fin de atraer la atención y los votos de los electores, pueden darse tres resultados alternativos.

Primero, el partido puede fracasar en su propósito, no llegar nunca al gobierno y no estar en condiciones de poner en práctica su política. Segundo, un partido puede ganar suficiente apoyo para entrar en el gobierno y poner en práctica su política, pero ésta puede producir efectos inesperados o indeseados, de modo que los votantes prefieran de nuevo el statu quo previo o una posición similar. En estos dos casos, que suponen de hecho un fracaso político, la política previa de statu quo se impondrá. Es probable que el partido que haya dado relieve al nuevo tema retire su propuesta política o quede debilitado electoralmente en futuras elecciones. Puede aplicar el criterio de la dispersión y pasar a dar relieve a otros temas.

Por último, la nueva política puede ser un éxito en el sentido de que resulte satisfactoria para los ciudadanos y esto puede reforzar el apoyo electoral del partido. En este caso, como la nueva política puede aplicarse con una amplia aceptación popular, es probable que el partido ganador aplique el criterio de «predominio» y siga dando énfasis al tema. Otros partidos pueden adaptar sus posiciones en el tema al nuevo statu quo. Se puede crear un nuevo consenso político. Pero los partidos desfavorecidos y adaptativos tenderán a dar menos relieve al tema.

En todos los casos revisados, cabe esperar que el tema pierda relieve en futuras contiendas. A largo plazo, por tanto, con independencia de que las nuevas propuestas políticas triunfen o fracasen, deberíamos esperar que un creciente número de temas en los que se consolida una política sean sucesivamente descartados de la contienda electoral. Sin embargo, el número de temas que permanecen sin relevancia, pero latentes, potencialmente politizables y susceptibles de cobrar relieve mediante la oferta de nuevas propuestas políticas, así abiertas a la innovación y el cambio políticos, es siempre muy grande. Para las democracias avanzadas, los análisis empíricos de la formación de políticas públicas muestran largos períodos de estancamiento interrumpidos de vez en cuando por ráfagas de rápido cambio político.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué diferencia hay entre tema con posiciones y tema con valía?

• ¿Qué diferencia hay entre herestética y retórica?

CONCLUSIÓN

En elecciones con dos partidos que tratan de múltiples dimensiones de temas al mismo tiempo, los partidos pueden manipular la combinación de propuestas políticas en los diferentes temas en sus «paquetes». Debido a los diferentes grados de satisfacción de los votantes con diferentes temas en el mismo paquete de propuestas de un partido, cabe esperar cambios en los votos y alternancia de los partidos en el gobierno. Con el tiempo, esto puede dar lugar a una elevada inestabilidad de las políticas públicas. En cambio, si uno o pocos temas son escogidos por separado en cada elección, una política puede obtener un amplio apoyo y permanecer estable. Es probable entonces que los partidos de oposición escojan dar relieve a nuevos temas, lo cual puede producir inestabilidad de la agenda, esto es, cambios en los temas de los que se habla en el debate público, pero no necesariamente inestabilidad de la política en cada tema. Con el tiempo, la agenda pública estará formada por una serie de temas unidimensionales cambiantes en cada uno de los cuales se puede fijar una sola posición política.

Esto permite establecer las siguientes Proposiciones de la ciencia política:

• Propiedad de los temas. Un tema deja de ser controvertido cuando los partidos convergen en sus posiciones en torno a la preferencia del votante mediano y se forma un nuevo consenso en torno a una política concreta. Pero un partido puede sacar ventaja y «apropiarse» de un tema si su desempeño pasado en el gobierno le da credibilidad para formular la política en el tema.

• Campañas sin debate. En las campañas electorales, los partidos y los candidatos rivales tienden a optar por poner énfasis en diferentes temas, según las diferentes propiedades de temas y su ventaja relativa esperada.

• Consenso político. A corto plazo, políticas mediocres, así como partidos con mediocre desempeño en el gobierno, pueden sobrevivir debido a la falta de alternativas suficientemente populares. A largo plazo, se puede acumular un amplio consenso político en un número creciente de temas.

RESUMEN

• En un espacio multidimensional de temas, la función de utilidad de cada votante puede representarse mediante un conjunto de circunferencias centradas en el punto ideal del votante. Mediante una comparación de las distancias, el votante preferirá cualquier política situada dentro a las situadas fuera de una circunferencia.

• El área que incluye a todos los ganadores potenciales se llama «conjunto ganador». Cuanto mayor es el conjunto ganador, mayor es el número de posiciones ganadoras potenciales contra el statu quo y, por tanto, mayor es la inestabilidad política potencial.

• En contraste con la inestabilidad de la competencia de partido en múltiples dimensiones de temas, si la agenda está formada por serie de decisiones sobre temas separados puede haber resultados estables.

• Sobre temas con posiciones, los partidos compiten con propuestas políticas alternativas. En los temas con valor en los que se ha formado un amplio consenso, la competencia entre partidos consiste en reclamar su mérito o su culpa por ello.

• Un partido puede tener ventaja o la «propiedad» de un tema a partir de su desempeño anterior en el gobierno y la probabilidad de una buena actuación futura.

• Herestética es el arte de seleccionar temas en la agenda pública. Mediante el criterio del «predominio», cuando un partido tiene ventaja en un tema, hace hincapié en ese tema, mientras que el otro partido lo abandona. Mediante el criterio de la «dispersión», cuando ningún partido tiene ventaja clara en un tema, ambos lo abandonan. Como consecuencia, los partidos tienden a cambiar el tema de conversación y a promover una serie de temas diferentes en campañas sucesivas.

• Retórica es el arte de enmarcar propuestas políticas de partido en un tema con valores y argumentos persuasivos. El debate sobre diferentes valores para cada tema puede crear un nuevo espacio multidimensional de valores en el que los partidos enfatizan diferentes valores.

• A largo plazo, puede haber un consenso político acumulativo entre partidos políticos en una sucesión de temas, rotos sólo por choques temporales.

CONCEPTOS BÁSICOS

Agenda pública. Selección de los temas políticos a los que se dará relieve en el debate público o la legislación.

Curva de indiferencia. Circunferencia o elipse centrada en el punto ideal del votante.

Conjunto ganador. El área que incluye a todos los ganadores potenciales contra el statu quo.

Área de atracción de partido. Espacio de los puntos ideales de los votantes más cercano al partido.

Tema con posiciones. Tema en el que los partidos mantienen propuestas políticas distantes.

Tema con valía. Tema con amplio consenso en el que los partidos compiten por la credibilidad.

Propiedad de temas. Ventaja de un partido en un tema a partir de desempeños pasados positivos.

Herestética. El arte de seleccionar temas políticos.

Criterio del predominio. Un partido con ventaja pone énfasis en un tema y otros partidos lo abandonan.

Criterio de la dispersión. Ningún partido tiene una ventaja clara y todos abandonan el tema.

Retórica. El arte de enmarcar una propuesta política con valores y argumentos.

PREGUNTAS DE REPASO

1. Dibuje un espacio bidimensional, el punto de statu quo, el punto ideal de un votante y la curva de indiferencia de un votante.

2. Enuncie los criterios de predominio y de dispersión en la selección de temas.

3. ¿Qué diferencia hay entre herestética y retórica?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Dibuje un espacio bidimensional con posiciones de 0 a 10 en cada dimensión. Coloque el statu quo en el espacio en SQ (4,4). Sitúe los puntos ideales de los siguientes votantes: A (2,2), B (4,6), C (6,4).

a. Trace las curvas de indiferencia de cada uno de los tres votantes A, B y C, con relación al statu quo, SQ. Identifique el conjunto ganador, esto es, el conjunto de todas las posiciones ganadoras posibles contra el statu quo por cualquier mayoría de 2 votantes de 3.

b. ¿Está la posición X (5,5) dentro del conjunto ganador?

c. Calcule, mediante Pitágoras, las distancias desde cada uno de los tres votantes, A, B y C, a SQ y a X. ¿A qué partido votará cada uno de los votantes?

d. Supongamos que el nuevo statu quo se halla situado en SQ’ (5,5).

e. ¿Se halla el previo SQ (4,4) dentro del conjunto ganador de SQ’?

f. ¿Está la posición Y (5,4) dentro del conjunto ganador de SQ’?

g. ¿Está la posición Z (4,5) dentro del conjunto ganador de SQ’?

h. ¿Está la posición W (6,6) dentro del conjunto ganador de SQ’?

i. Calcule, mediante Pitágoras, las distancias desde cada uno de los tres votantes, A, B y C, a Y, Z, W y SQ’.

2. Dibuje un espacio bidimensional con posiciones de 0 a 10 en cada dimensión. Sitúe en el espacio las siguientes posiciones de partidos: X (4,6), Y (7,3), Z (7,8).

a. Trace las bisectrices entre cada par de posiciones de partido e identifique el área de atracción de cada partido.

b. Para el votante A (5,5), ¿cuál es el partido más cercano?

c. ¿Y para el votante B (7,5)?

d. ¿Y para el votante C (7,6)?

3. Para un posible trabajo de curso, escoja una campaña electoral a la que pueda prestar atención si tiene ocasión. Puede ser cualquier tipo de elecciones políticas, así como elecciones universitarias o de centro, o cualquier contienda electoral que pueda presenciar. Haga un recuento de los principales mensajes en los medios durante unas pocas semanas de campaña, centrándose para ello en los titulares de portada de un par de periódicos, en los titulares de los noticiarios televisados de un par de canales de televisión, en los anuncios de partido o de candidato emitidos en televisión, en folletos o en carteles. Defina bien las fuentes que piensa analizar. Para cada información, identifique:

a. Qué partido o candidato envía el mensaje.

b. Cuál es el tema.

c. Si es un mensaje positivo o negativo.

d. Evalúe el impacto esperado de los mensajes recopilados sobre el resultado electoral.

4. Elija un discurso político y analice:

a. El tema o temas de que trata.

b. Los valores que enfatiza.

c. Estudie posibles valores y argumentos alternativos sobre los mismos temas.

Puede encontrar colecciones de discursos políticos interesantes clicando en: «discursos políticos» o «political speeches» en su navegador o visitando las páginas:

http://www.inep.org/content/category/5/145/73/

http://historyplace.com/speeches/previous.htm

LECTURAS

Donald E. Stokes. 1963. «Spatial Models of Party Competition», American Political Science Review, 57, 2.

Ricard D. McKelvey. 1976. «Intransitivities in Multidimensional Voting Models and Some Implications for Agenda Control», Journal of Economic Theory, 12.

William H. Riker (ed.). 1993. Agenda Formation. University of Michigan Press.

Bryan Jones. 1995. Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics: Attention, Choice, and Public Policy. The University of Chicago Press.

J. R. Petrocik, W. L. Benoit y G. Hansen. 2002. «Issue ownership and presidential campaigning, 1952-2000», Political Science Quarterly, 118. 4.

9

Sistemas de partidos

Los partidos políticos suelen presentarse con marcas ideológicas características, como conservadurismo, ecologismo, liberalismo, nacionalismo, progresismo, socialismo, etcétera. En algunos países, solo dos partidos principales compiten con expectativas razonables de llegar al gobierno; en otros, un mismo partido ha estado en el gobierno durante varias décadas; también existen diferentes tipos de coaliciones multipartidistas, con dos, tres o múltiples partidos.

Los diferentes números de partidos están relacionados con el relieve de diferentes números de temas políticos en la agenda pública y con las posiciones ideológicas relativas de los partidos. En los capítulos anteriores estudiamos las características de la competencia electoral y la formación de la agenda, especialmente en sistemas de dos partidos. En este capítulo analizamos diferentes sistemas de partidos y el papel que desempeñan las posiciones ideológicas en el eje «izquierda-derecha» u otros ejes ideológicos parecidos en la configuración de las propuestas políticas. Veremos que el número de partidos que compiten en un sistema político influye en la generación de amplio consenso político o alta polarización.

EN ESTE CAPÍTULO

Examinaremos las diferencias entre los sistemas bipartidista y multipartidista.

Analizaremos qué es una ideología política.

Reflexionaremos sobre los contenidos del eje ideológico izquierda-derecha.

Revisaremos si unos pocos partidos tienden a desarrollar una elevada polarización, mientras que múltiples partidos pueden facilitar el consenso.

NÚMERO DE PARTIDOS

Ciertos regímenes autoritarios tratan de organizar su dominio por medio de un partido político que excluye de la competencia política a los demás o los limita fuertemente, aunque muchas dictaduras ni siquiera se molestan en organizar algo así. En cambio, en condiciones de libertad política y elecciones democráticas abiertas, es muy improbable que sólo se forme un único partido político. Con respecto a su número, los sistemas de partidos en democracia se pueden distinguir por si tienen:

• dos partidos

• múltiples partidos

Bipartidismo y multipartidismo

Sistema bipartidista. Si sólo dos partidos políticos suficientemente grandes compiten en las elecciones, la competencia electoral se centrará en un tema o en pocos temas, como hemos analizado en una de las secciones anteriores. Si sólo hay dos partidos, uno de ellos obtendrá habitualmente una mayoría de escaños y estará en condiciones de formar un gobierno de un solo partido.

En el pasado, los sistemas bipartidistas centrados en unos pocos temas y capaces de formar gabinetes con un solo partido, fueron considerados una fórmula adecuada para un gobierno efectivo y estable. Sin embargo, actualmente los sistemas bipartidistas son característicos sólo de unas pocas democracias antiguas con reglas electorales e institucionales bien establecidas, incluidos el Reino Unido y Estados Unidos. En muchos países, la ampliación de los derechos de voto y la creciente complejidad de la competencia política han creado más oportunidades para el desarrollo de múltiples partidos.

Sistema multipartidista. La competencia electoral entre un elevado número de partidos políticos es de hecho un rasgo típico de la mayor parte de los regímenes democráticos. Múltiples partidos tienden a politizar un elevado número de temas.

En una competencia multipartidista, ningún partido suele tener una mayoría de votos. Sin embargo, aunque se formen múltiples partidos, concurran a las elecciones y obtengan una representación adecuada, un solo partido puede ser lo bastante grande como para formar gobierno y convertirse en un partido «dominante» por un período relativamente largo. El partido del Congreso en la India, el partido cristiano-demócrata en Italia, el partido liberal-demócrata en Japón, los partidos socialdemócratas en Suecia y Noruega, por ejemplo, fueron partidos dominantes durante largos períodos.

Más a menudo, dos partidos mayores entre muchos reciben la mayor parte de los votos y pueden encabezar la formación de gobiernos multipartidistas alternativos. En Alemania, por ejemplo, así como en Austria, Bélgica y Holanda, los cristiano-demócratas y los social-demócratas han alternado en la formación de gobiernos, siempre en coalición con otros partidos. Esta configuración ha sido llamada un sistema de «dos partidos y medio».

En cambio, cuando tres o más partidos obtienen porcentajes similares de votos y de escaños, se pueden formar varios gobiernos de coalición multipartidista. En Finlandia, por ejemplo, los partidos agrario (o de centro), conservador y socialista han encabezado gobiernos en diferentes coaliciones de las que formaban parte otros varios partidos. En Suiza, cuatro partidos —el cristiano, el radical, el socialista y el populista— suelen estar incluidos en la llamada «fórmula mágica» de gobierno en la que los diferentes partidos se alternan en el cargo de primer ministro.

Números de temas y de partidos

Ciertas dimensiones de temas politizadas se basan en antiguas divisiones sociales resultantes de transformaciones y acontecimientos históricos remotos. Como se señalaba tradicionalmente, los procesos de formación de estados nacionales bajo el modelo francés, especialmente en Europa, dio lugar a las divisiones estado-iglesia y centro-periferia, puesto que el estado trató de absorber tareas sociales que habían estado tradicionalmente en manos de la iglesia, de centralizar el control del gobierno y de homogeneizar la población en el territorio.

A su vez, las revoluciones industriales bajo el modelo inglés produjeron divisiones tierra-industria y propietario-obrero debido al papel dominante de los empresarios industriales. Los partidos políticos conservadores y liberales que sostenían posturas antagónicas —la iglesia frente al estado, la agricultura frente a la industria, respectivamente— al principio tuvieron prominencia en estos procesos. Se formaron también nuevos partidos, entre ellos partidos étnico-territoriales y partidos socialistas, que defendían respectivamente las poblaciones periféricas y los intereses de los obreros.

Sin embargo, en cualquier sociedad con un gobierno operativo, el número de temas politizados y la fuerza relativa de cada partido no dependen necesariamente de la importancia de antiguas revoluciones ni de la profundidad de las divisiones asociadas a estructuras sociales de larga duración. Las iniciativas de politización pueden abarcar literalmente cualquier tema, contenido o aspecto de la vida humana que sea posible regular por medio de decisiones públicas y aplicables en las cuales se pueda proponer alguna alternativa al statu quo.

Una relación general entre el número de dimensiones de temas y el número de partidos políticos relevantes es: el número de temas más uno es igual al número de partidos:

T + 1 = P

Donde:

T: número de dimensiones de temas,

P: número de partidos políticos.

La lógica que subyace a esta relación es que, cuando se forma una sola dimensión, por ejemplo, con temas socio-económicos, dos partidos con propuestas políticas alternativas definen la dimensión como controvertida (en torno, por ejemplo, a posiciones favorables al mercado y al intervencionismo). De este modo, los valores mínimos en democracia serían un tema con dos propuestas de partido: T = 1, P = 2. Una segunda dimensión, por ejemplo, en torno a cuestiones morales y de familia, puede tomar relieve si un tercer partido toma la iniciativa de introducir nuevas propuestas de políticas públicas en estos temas alternativas al statu quo. La relevancia de una tercera dimensión, en torno, pongamos por caso, a temas étnico-territoriales, implicaría que un cuarto partido entra en escena, y así sucesivamente.

Nuevos temas pueden crear la ocasión y el motivo para la formación de nuevos partidos, pero también se pueden desarrollar en el seno de partidos antiguos. Por ejemplo, la eclosión de movimientos estudiantiles y de liberación de la mujer en Europa, así como el movimiento afro-americano en Estados Unidos, no generó nuevos partidos políticos, sino más bien la incorporación de demandas y propuestas nuevas a partidos ya existentes. Que ocurra lo uno o lo otro en parte depende de las restricciones que el sistema electoral e institucional imponga a la entrada de nuevos partidos en la competencia política, como analizaremos en la segunda parte de este libro. A la inversa, puede haber más de dos propuestas políticas (y el número correspondiente de partidos) en un tema, y un nuevo tema puede dar lugar a la creación no de un nuevo partido sino de dos con posiciones contrapuestas. Debido a estas variantes, la mejor contrastación empírica de la relación que acabamos de presentar es: T+1 = P±1.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué relación hay entre el número de temas y el número de partidos políticos?

IDEOLOGÍA

Una ideología política se puede definir como una «dimensión» que engloba un elevado número de temas y valores políticos de tipo económico, moral, étnico u otros. Si diferentes partidos políticos y ciudadanos tienen preferencias correlacionadas en una serie de temas, pueden sintetizar sus mensajes o preferencias en forma de una posición ideológica simple.

Supongamos, por ejemplo, que en una comunidad dada hay una amplia coincidencia en las propuestas políticas de los partidos políticos en diferentes temas y dimensiones, como los impuestos, el gasto público en educación, la libertad de expresión, la inmigración y los valores de familia, en el sentido de que, por ejemplo, los que están a favor de impuestos altos y un gasto público elevado, también tienen en alto valor la libertad de expresión, promueven la legalización de los inmigrantes y dan prioridad a la libertad moral del individuo sobre la estabilidad de la familia, en tanto que otros partidos y ciudadanos sostienen las posiciones contrarias. Entonces, todos estos temas y dimensiones se pueden sintetizar en una sola dimensión ideológica, que se puede llamar «izquierda-derecha» o «liberal-conservadora», entre otras etiquetas.

¿Qué es una ideología?

Una ideología es una simplificación. Suele comportar marcas que utilizan los partidos políticos, como liberalismo, conservadurismo, nacionalismo, progresismo y socialismo, etcétera, las cuales pueden ser argumentadas con la ayuda de ciertos valores como la libertad, la seguridad, la igualdad, la eficiencia, la justicia o la paz, y pueden asociarse a símbolos que las identifican, como colores, héroes, fechas, animales, banderas, emblemas e insignias.

Una dimensión ideológica se puede representar mediante una sola línea, que cubra las posiciones «izquierda» y «derecha» o «liberal» y «conservador». Como se ilustra en el gráfico 9.1, la posición ideológica de un partido puede concebirse como una media ponderada de las posiciones del partido en un elevado número de temas. Observe que la posición ideológica «media» puede ser ponderada según la diferente importancia que el partido del que se trata concede a los diferentes temas.

GRÁFICO 9.1. Ideología. En el eje ideológico, las posiciones de los partidos X e Y se derivan como un promedio de sus posiciones en diferentes temas 1, 2, 3 y 4, esto es, a partir de x₁, x₂, x₃, x₄ para el partido X y de y₁, y₂, y₃, y₄ para el partido Y. A pesar de sostener posiciones ideológicas sintéticas, los partidos pueden mantener diferentes distancias relativas entre ellos en diferentes temas.

Como se aprecia en el gráfico, las posiciones ideológicas de dos partidos pueden ser moderadamente distantes entre sí, pero esto puede ser compatible con posiciones cercanas de los partidos en algunos temas y posiciones más distantes en otros temas.

¿Por qué necesitamos ideologías? Básicamente, por propósitos comunicativos. Del lado de la demanda, un ciudadano puede recurrir a una representación ideológica simplificada de los puntos de vista de un partido en muchos temas políticos con objeto de reducir los costes de información. Como se analizó en la primera parte de este libro, no sería racional que un votante con una influencia muy pequeña en el resultado electoral pagara costes elevados para obtener información detallada sobre las posturas de cada partido en cada tema. Los mensajes ideológicos y simbólicos pueden proporcionar indicios y pistas suficientemente buenas para tomar una decisión electoral en favor de un partido en probable conformidad con los intereses o preferencias del votante. Cuando un ciudadano recurre a una ideología para establecer sus preferencias, deja de pensar en el tema político del que se trata, dado que la ideología proporciona una preferencia dada. Si bien esto comporta ciertos riesgos intelectuales, ahorra tiempo, es decir, rebaja los costes de información y deliberación.

Del lado de la oferta, los partidos también tienen que presentar sus propuestas políticas ajustándose a las restricciones que impone un mensaje ideológico simplificado, dado que es el único modo de llegar a un público amplio. Los requisitos de comunicación pueden evitar que los partidos adopten posiciones dispares o aparentemente contradictorias en diferentes temas. Un partido competitivo no puede permitirse, por ejemplo, ser «de izquierdas» en un tema y «de derechas» en otro sin correr el peligro de ser malinterpretado por sus seguidores y votantes potenciales.

RECUADRO

MEDICIÓN DE LOS SISTEMAS DE PARTIDOS

Las dos dimensiones de un sistema de partidos, es decir, el número de partidos y sus distancias relativas, pueden medirse cuantitativamente. Con una medición precisa se pueden comparar los sistemas de partidos en diferentes países y períodos.

Número de partidos

El número de partidos en un sistema puede medirse utilizando alguno de estos índices:

Fragmentación: F = 1 – Σ Pi²

Número efectivo: N = 1 / Σ Pi²

Donde:

F: fragmentación

N: número efectivo

Pi: tamaño del partido i (en proporción de votos o de escaños)

El índice de fragmentación tiene valores entre 0 y 1, donde 0 corresponde a un solo partido con todos los votos o escaños (probablemente no es una democracia) y 1 a un número infinito de votantes cada uno de los cuales vota por un partido diferente (presumiblemente los votantes mismos). El número efectivo de partidos tiene valores superiores a 1, y mayores cuanto mayor es el número de partidos de tamaño similar. Los valores de los dos índices están muy correlacionados, puesto que N = 1/(1-F).

Polarización partidaria

El grado de polarización en un sistema de dos partidos puede medirse con este índice, que expresa la distancia ponderada entre dos partidos:

Polarización₁: Pol = P₁x₁ – P₂x₂

Donde:

Pol: polarización

Pi: tamaño del partido i (en proporción de votos o de escaños)

xi: posición ideológica del partido i

En sistemas multipartidistas, es preciso estimar las distancias desde cada partido a cierto valor de referencia, que puede ser la puntuación media:

Polarización₂: Pol = Σ Pi(xi – X)²

Donde X: puntuación o posición media ponderada de los partidos en el sistema, dada por X = Σ Pixi

Para análisis aplicados se precisa una medida cuantitativa del espacio y las distancias ideológicas. Los valores cuantitativos pueden ser proporcionados por encuestas de opinión en las que las posiciones de los partidos están situadas en una escala de 0 a 10, en la que 0 representa la extrema izquierda y 10 la extrema derecha, u otras escalas similares, que se hallan disponibles para muchos países. El índice de polarización tiene valores mayores que 0 (hasta valores que dependen de la escala utilizada).

Ambos índices conceden mayor peso a los partidos grandes que a los pequeños dado que se suman los cuadrados de cada tamaño de partido. De este modo los índices expresan, ante todo, en qué medida unos pocos partidos grandes pueden ser dominantes o estar abiertos a una mayor competencia y cooperación.

Sin embargo, la comunicación política a través de ideologías tiene importantes inconvenientes para la toma de decisiones electorales y la elaboración de políticas públicas. En primer lugar, la consistencia ideológica de los partidos puede producir disonancia cognitiva entre los votantes. Esto significa que a algunos votantes les puede resultar difícil gestionar situaciones en las que están de acuerdo con un partido en algunos temas y en desacuerdo en otros. Si los votantes abrazan la posición ideológica de un partido dado en lugar de seguir pensando y sopesando los pros y los contras en diferentes temas cuando hacen su elección, pueden sentirse insatisfechos en ciertos temas con el partido que escogen.

Las necesidades de comunicación también pueden evitar que los partidos hagan cambios espectaculares de posiciones políticas a fin de no confundir a sus votantes. La ideología fuerza a los partidos a adoptar posiciones más bien predecibles cuando surge un nuevo tema a fin de ser entendido por los electores en consistencia argumentativa con las posiciones previas del partido en otros temas. Cuanto más «fuerte» es la ideología, esto es, cuantos más votantes y partidos se basan en símbolos ideológicos simplificados, más determinará las políticas de partido.

Consideremos, por poner un caso, el surgimiento de un nuevo tema, como la investigación sobre las células madre, que puede politizarse y cobrar relieve en el debate público. Los partidos tienen restricciones ideológicas para analizar diferentes alternativas políticas y adoptar posiciones. Si bien las ideologías puede que no ofrezcan una tutela detallada en cuanto a qué posición adoptar en el espacio político en el tema, sí indican el «área» política general, en el sentido espacial del término (como en el gráfico 9.1), esto es, si a la izquierda o a la derecha, que un partido debería ocupar. Si, por ejemplo, un partido ha defendido unos fuertes valores de familia en temas como el aborto, podría sentirse inclinado a oponerse a que se destinen fondos públicos a esta nueva línea de investigación con objeto de ser coherente con algunos de sus anteriores argumentos acerca de la vida antes del nacimiento, mientras que con otros partidos puede suceder lo contrario.

En todos los temas, los partidos tienden a situarse en la misma parte relativa del espectro ideológico en relación con otros, de modo que no saltan «por encima» de los otros. Los partidos se reconocen unos a otros sus fronteras espaciales y, por lo general, no pueden cambiar mucho sus posiciones relativas hacia la izquierda o hacia la derecha. La incoherencia ideológica podría confundir a los votantes y producir falta de credibilidad en un partido que hubiera renunciado a sus compromisos pasados. Pero la necesidad de mantener la «coherencia ideológica» a fin de mantener a sus miembros unidos y comunicarse de manera simple con los votantes limita la capacidad de los partidos de luchar con éxito o innovar en ciertos temas porque no pueden adoptar las posiciones más populares en ellos. La coherencia ideológica, por tanto, condena a algunos partidos a aparecer en desventaja en ciertos temas y, en consecuencia, a no tener interés en darles relieve.

La dimensión ideológica izquierda-derecha

La representación ideológica más ampliamente aceptada de las posiciones de los partidos políticos es el eje espacial «izquierda-derecha». Esta representación empezó a utilizarse como una abreviatura de las preferencias políticas durante la Revolución francesa a finales del siglo dieciocho. Antes, «arriba-abajo» era una representación espacial mejor establecida de las diferentes posiciones políticas, la cual suponía de forma característica que el rey o el emperador estaban «arriba» y las diferentes capas de súbditos se colocaban en orden descendente hacia «abajo». A través de cambios turbulentos, la posición de «arriba» pasó a estar a la «derecha» y la posición de «abajo», a la «izquierda». Concretamente, en la Convención Constituyente reunida en París en 1789, los aristócratas y los defensores de la monarquía se sentaron a la derecha, en tanto que los favorables a la república lo hicieron a la izquierda de la tribuna de oradores. El agrupamiento de los miembros de la asamblea que tenían posturas similares facilitaba el recuento de votos, que los constituyentes emitían poniéndose de pie o sentándose.

Sin embargo, no fue hasta la segunda mitad del siglo diecinueve cuando las etiquetas «izquierda» y «derecha» se difundieron desde Francia al resto de la Europa continental. Por entonces, los partidos y los políticos en la izquierda promovían los derechos civiles y la libertad económica, mientras que la derecha defendía el antiguo orden jerárquico y el proteccionismo económico. Pero durante el siglo veinte, «izquierda» y «derecha» fueron asociadas respectivamente al intervencionismo del gobierno en la economía y al mercado libre, lo cual implicaba posiciones invertidas en algunos temas en comparación con las del siglo anterior.

Los contenidos concretos de posición política de las posiciones ideológicas globales «izquierda» y «derecha» o «liberal» y «conservador» son accidentales. Al fin y al cabo, no hay ninguna razón lógica o inherente para que el apoyo a la paz, por ejemplo, deba asociarse con el intervencionismo del gobierno o con el matrimonio homosexual. El surgimiento de nuevos temas politizados suele requerir cierto debate colectivo para que los puntos de vista contrapuestos se adapten a las etiquetas izquierda-derecha. Por ejemplo, la emergencia del tema del medio ambiente a finales del siglo veinte no comportó al principio claras asociaciones con posiciones en el eje izquierda-derecha. Los partidos «verdes» en diferentes países escogieron puntos de vista ideológicos diferentes y no faltaron los partidos «conservadores» de la naturaleza, hasta que la mayoría de ellos convergieron hacia el lado izquierdo.

Aun en nuestros días, aunque la etiqueta «izquierda-derecha» es la más común en muchos países, no es tan ampliamente utilizada en Estados Unidos como en Europa y otras regiones del mundo. En algunos países, etiquetas como «liberal-conservador», «radical-moderado» o «duroblando» son más populares para identificar la posición de los partidos políticos de una manera simplificada. Vea en el gráfico 9.2 como las posiciones de los partidos con etiquetas ideológicas y nombres parecidos en diferentes países son relativamente coherentes, pero no completamente coincidentes.

Para ilustrar este hecho, consideremos las posibilidades con sólo dos dimensiones de temas: una dimensión socio-económica con posiciones contrapuestas a favor de la competencia económica en el mercado o del gasto social y una dimensión moral con posiciones contrapuestas a favor de la libertad moral o de los valores familiares. Se podría sostener que el gasto social y los valores de familia son modos alternativos de proporcionar redes de seguridad; en consecuencia, la ausencia de los dos maximizaría los riesgos individuales, mientras que una fuerte presencia de los dos sería redundante. Sin embargo, las cuatro combinaciones posibles de políticas alternativas en los dos temas existen de hecho como programas de partido. Concretamente, la combinación mercado económico-libertad moral, la combinación más individualista, ha sido adoptada tradicionalmente por los liberales europeos; libertad económica-valores de familia es defendida por los neo-conservadores americanos; gasto social-libertad moral es característica de los liberales americanos y de los social-demócratas europeos; y gasto social-valores de familia, la combinación más proteccionista, es característica de los cristiano-demócratas europeos.

CASO

FLUCTUACIONES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Los partidos políticos pueden modificar sus posiciones ideológicas relativas a lo largo del tiempo. El ejemplo del Reino Unido muestra cómo las distancias relativas de los partidos en el eje izquierda-derecha cambian con el tiempo. Como muestra el gráfico, primero, tras la Segunda guerra mundial, los laboristas innovaron en la izquierda mediante la introducción de programas de seguridad social y bienestar. Luego, durante las décadas de 1950 y 1960, los liberales y los conservadores se adaptaron y convergieron con los laboristas. Pero a partir de la década de 1970, los conservadores se desplazaron hacia la derecha mediante la adopción de posiciones más proclives al libre mercado, a las cuales acabaron atrayendo a los laboristas hasta bien avanzado el siglo veintiuno.

FUENTE: Adaptado y actualizado de Ian Budge y H.-D. Klingemann, Mapping Policy Preferences (2001), H. Kim y R. C. Fording (2010) «The Kim-Fording Measure of Party Ideology», accesible en http://hdl.handle.net/1902.1/10542

GRÁFICO 9.2. Partidos en el eje izquierda-derecha. Los partidos mantienen posiciones ideológicas relativamente coherentes en diferentes países, como se muestra en estos ejemplos.

IZQUIERDA
CENTRO-IZQUIERDA
CENTRO
CENTRO-DERECHA
DERECHA

Alemania

Izquierda
Verde
Social-
demócrata

Liberal
Cristiano
Alternativa

L
Gru
SPD

FDP
CDU/CSU
AfD

Chequia

Comunista
Socialista
Verde
Cristiano
Cívico
Liberal

KSBM
CSSD
SZ
KDU-CSL
ODS
US

Chile

Comunista
Socialista
Demócrata
Cristiano
Nacional

Independiente

PC
PS
PPD
PDC
RN

UDI

Estados Unidos

Demócrata

Republicano

Japón

Comunista
Socialista
Demócrata
Komeito
Liberal

Conservador

FUENTES: Adaptado y actualizado con datos iniciales en Kenneth Benoit y Michael Laver, Party Policy in Modern Democracies (2007); Josep M. Colomer (ed.), Comparative European Politics, 3.ª ed. (2008), Josep M. Colomer y Luis E. Escatel, «La dimensión izquierda-derecha en America Latina» (2005).

Si la dimensión socioeconómica es la más relevante, como suele suceder en Europa, entonces los que están más a favor del mercado, es decir, los liberales en Europa y los neo-conservadores en América, quedan situados a la derecha, mientras que los más favorables al gasto social, es decir, los social-demócratas y los cristiano-demócratas en Europa y los liberales en América están más bien a la izquierda. Pero si la dimensión moral gana relieve, como ha sucedido en épocas recientes en Estados Unidos, entonces los liberales y los social-demócratas quedan juntos a la izquierda, mientras que los neo-conservadores y los cristiano-demócratas se sitúan hacia la derecha. Véase el gráfico 9.3 para una representación gráfica de lo que acabamos de exponer.

GRÁFICO 9.3. Partidos en dos dimensiones de temas. «Izquierda» y «derecha» pueden tener significados diferentes en diferentes sistemas de partidos dependiendo de qué dimensión sea la más importante, como en el entrecruzamiento de las dimensiones socio-económica y moral-familiar.

El diferente relieve dado a las diferentes dimensiones, ya sea la socio-económica o la moral, es la razón por la que la etiqueta «liberal» se suele asociar con la derecha en Europa (donde se refiere sobre todo a los que están a favor del mercado), mientras que «liberal» se ha convertido en sinónimo de «izquierdista» en Estados Unidos (por referirse a los que están a favor de la libertad moral). De una forma bastante confusa para el observador lego en la materia, los europeos denominan «neo-liberales» a los defensores de los valores de familia, mientras que los americanos llaman «liberales» a los que están a favor de un elevado gasto público. Con las herramientas presentadas en este capítulo debería ser posible comprender por qué es así.

FUENTE

Tipos de sistemas de partidos

El estudio de los sistemas de partidos es tan cambiante como los propios sistemas de partidos, pero algunas clasificaciones y tipologías han sido muy influyentes para el análisis aplicado y los debates posteriores. Algunas consecuencias, sin embargo, han sido revisadas críticamente, como se expone en el texto.

«A partir de la tipología que he desarrollado extensamente en otra parte [Partidos y sistemas de partido, 1976] puedo derivar tres pautas sistemáticas principales: 1) la mecánica bipartidista, es decir, la alternancia bipolar de un solo partido en el gobierno; 2) el multipartidismo moderado, es decir, los cambios bipolares entre gobiernos de coalición; 3) el multipartidismo polarizado, es decir, sistemas caracterizados por una competencia multipolar, coaliciones unipolares situadas en el centro con diversas participaciones periféricas, y partidos antisistema. En esta tipología, la variable decisiva es la polarización sistémica, definida como la distancia (ideológica o de otro tipo) entre los partidos relevantes más distantes.»

Giovanni Sartori,

«The Influence of Electoral Systems» (1986)

Este ejemplo muestra que las etiquetas ideológicas son envoltorios vacíos en los que se puede colocar y recolocar cualquier combinación de políticas públicas. Es conveniente, sin embargo, que un partido mantenga posiciones predecibles y relativamente estables en cada tema y en la dimensión ideológica que los engloba, a fin de poder ofrecer «paquetes» comprensibles a los votantes a lo largo del tiempo.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué relación hay entre la ideología y las propuestas de políticas públicas de un partido?

• Haga una lista con varias diferencias entre los partidos de «izquierda» y de «derecha».

POLARIZACION VS. CONSENSO

Si los partidos compiten por votos y para ello adoptan posiciones políticas relativamente próximas, pueden construir «consenso», mientras que la introducción de temas en los que sus posiciones son más alejadas tiende a crear «polarización».

El grado de consenso o polarización se puede estimar por la existencia de dos o múltiples polos y una balanza central. Un sistema de partidos puede estar relativamente muy polarizado si la competencia electoral se da, por ejemplo, entre laboristas y conservadores o entre dos bloques de múltiples partidos, uno de izquierdas y otro de derechas, o aún más si es entre partidos «antisistema» muy alejados, como comunistas y fascistas. El sistema puede estar relativamente menos polarizado si los dos polos se hallan relativamente cerca, por ejemplo, si son demócratas y republicanos o social-demócratas y cristiano-demócratas. Se puede obtener aún más consenso si existe una balanza intermedia entre dos partidos distantes, la cual puede ser proporcionado por un partido liberal, de centro, agrario, étnico o regional, entre otros.

Dicho con más precisión, el grado de polarización en un sistema de partidos es mínimo cuando sólo hay un partido internamente compacto, es decir, cuando todos los votantes prefieren la misma política e ideología, algo en realidad muy infrecuente en un régimen democrático. La polarización es máxima cuando el número de partidos es dos, tienen un tamaño similar y están situados a gran distancia uno de otro, es decir, el escenario clásico de la política de «confrontación». En cambio, en sistemas multipartidistas, cuanto más elevado es el número de partidos, más probable es que sus distancias relativas sean menores (porque puede haber partidos intermedios relativamente cercanos), menor sea el tamaño de cada uno y, por tanto, menor el grado de polarización entre ellos.

Ha habido algunos debates acerca de la propensión de sistemas con diferentes números de partidos políticos a promover una competencia electoral polarizada o consensual. El votante mediano es siempre un punto atractivo, tanto si compiten solo dos partidos como si se forman coaliciones poselectorales multipartidistas en las que el partido del votante mediano tiende a tener una gran influencia. Un caso tradicionalmente ilustrativo es Suiza, donde hay un elevado número de partidos y un nivel muy elevado de consenso político entre ellos. La polarización de partidos también tiende a ser baja, por ejemplo, en la Alemania multipartidista, donde se construye un amplio consenso político a través de gobiernos de coalición multipartidistas, mientras que en el bipartidista Reino Unido la política de confrontación ha tendido a predominar.

PRUEBA RÁPIDA

• Ponga ejemplos de países con sistemas bipartidistas y de países con sistemas multipartidistas.

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos analizado la relación entre el número de partidos políticos en un sistema y el perfil de la competencia electoral. En principio, cuanto mayor es el número de partidos que se presentan en las elecciones, mayor es el número de temas que se politizan mediante la introducción de nuevas propuestas de políticas públicas. Los partidos, sin embargo, necesitan ideologías simplificadoras, como las que utilizan la representación espacial «izquierda» y «derecha», para que su mensaje llegue a una audiencia de masas, lo cual limita su espacio para la innovación política.

En general, los sistemas bipartidistas tienden a desarrollar una competencia electoral centrada en unos pocos temas, mientras que los sistemas multipartidistas favorecen agendas públicas más abiertas y coaliciones amplias. Podemos enunciar una nueva Proposición de la ciencia política como sigue:

• Pluralismo consensual. Los sistemas multipartidistas tienden a producir coaliciones poselectorales, las cuales favorecen las políticas de consenso alrededor del partido del votante mediano.

RESUMEN

• Los partidos políticos y las candidaturas electorales se basan en la politización de temas públicos. Politizar un tema implica proponer una nueva política pública a cierta «distancia» de la política existente y presumiblemente insatisfactoria, llamada statu quo.

• Aproximadamente, el número de dimensiones de temas más uno es igual al número de partidos.

• Ciertos temas politizados se basan en antiguas divisiones sociales, pero los emprendedores políticos pueden dar relieve a otros temas que no reflejen una demanda social preexistente.

• Las ideologías son necesarias en política para reducir los costes de información y hacer llegar los mensajes del partido o de los candidatos a un público de masas. Pero las ideologías limitan la innovación en materia de políticas públicas.

• El eje espacial «izquierda-derecha» es la representación ideológica más ampliamente aceptada de las posiciones de los partidos políticos, aunque no es la única.

• En sistemas bipartidistas, la competencia electoral tiende a centrarse en unos pocos temas, mientras que en los sistemas multipartidistas la agenda pública se amplía.

• Pluralismo consensual. Los sistemas multipartidistas tienden a producir coaliciones poselectorales con políticas de consenso alrededor del partido del votante mediano.

CONCEPTOS BÁSICOS

Sistema de partidos. Perfil de la competencia electoral basado en el número de partidos y su distancia ideológica.

Sistema bipartidista. Sólo dos partidos compiten por el gobierno.

Sistema multipartidista. Múltiples partidos obtienen escaños y comparten el gobierno.

Ideología. Simplificación que engloba un elevado número de políticas públicas.

Izquierda-derecha. Representación ideológica de las posiciones políticas de un partido en clave espacial.

Fragmentación. Lo contrario de la concentración: número de partidos ponderados por su tamaño.

Número efectivo de partidos. Otra medida de la fragmentación de partidos.

Polarización. Distancias relativas entre partidos ponderadas por su tamaño.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué diferencias hay entre los sistemas bipartidistas y los sistemas multipartidistas?

2. ¿Cuál es la relación entre el número de partidos y el número de temas públicos?

3. ¿Qué es una ideología política?

4. ¿Cuál es la relación entre el número de partidos y la polarización partidaria?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Busque los nombres y símbolos de diez partidos de un mínimo de tres países diferentes. Analice la relación entre los símbolos del partido y las ideologías políticas.

2. Suponga que tenemos los siguientes resultados electorales en este sistema bipartidista:

Partido | % de votos | Posición en el continuo izquierda-derecha (1-10)
Socialista | 48 | 3
Conservador | 52 | 8

a. Calcule el índice de fragmentación y el número efectivo de partidos.

b. Calcule el índice de polarización.

Suponga que tenemos los siguientes resultados electorales en este sistema multipartidista:

Partido | % de votos | Posición en el continuo izquierda-derecha (1-10)
Verde | 20 | 2
Laborista | 35 | 4
Liberal | 25 | 6
Popular | 20 | 8

a. Calcule el índice de fragmentación y el número efectivo de partidos.

b. Calcule el índice de polarización.

Fuentes de datos:

Wikipedia Political parties: wikipedia.org/List_of_political_ parties_by_country

Wikipedia elections: wikipedia.org/List_of_election_results_by_ country

LECTURAS

Seymour M. Lipset y Stein Rokkan (eds.) 1967. Party Systems and Voter Alignments: Cross-national perspectives. The Free Press. (Trad. parcial: «Estructuras de división, sistemas de partidos y alineamientos electorales», en Diez textos básicos de ciencia política. Ariel, 1992.)

Giovanni Sartori. 1976. Partidos y sistemas de partidos. Alianza, 1980.

Josep M. Colomer y Luis Escatel. 2005. «La dimensión izquierda-derecha en América Latina», Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, 44, 177.

Kenneth Benoit y Michael Laver. 2007. Party Policy in Modern Democracies. Routledge.

10

Formación de coaliciones

En sistemas multipartidistas, como analizamos en el capítulo anterior, ningún partido suele obtener una mayoría de escaños en el Parlamento o Congreso. Se tiende entonces a formar coaliciones multipartidistas capaces de obtener un apoyo mayoritario para la legislación y la gobernación. En algunos casos, estas coaliciones se forman antes de las elecciones como candidaturas conjuntas entre varios partidos, especialmente para elecciones con un solo ganador, como las elecciones de alcalde, gobernador o presidente. En otros casos, como analizamos en este capítulo, múltiples partidos políticos pueden formar una coalición parlamentaria mayoritaria y dar apoyo al gabinete.

EN ESTE CAPÍTULO

Aprenderemos qué significan «coalición ganadora mínima» y «coalición ganadora conectada y mínima».

Analizaremos el poder de negociación de cada partido en la formación de una coalición mayoritaria.

Consideraremos la relación entre el número de partidos en el gabinete y su duración.

CARGOS Y POLITICAS

Con frecuencia se acusa a los políticos de buscar sólo cargos públicos y los beneficios y ventajas que conllevan. La ambición de poder es ciertamente una motivación importante para entrar y quedarse en la política. Pero, como hemos visto en capítulos anteriores al tratar del liderazgo, los partidos políticos y la competencia electoral, los políticos también necesitan comprometerse con ciertas políticas públicas y demostrar cierta coherencia ideológica. Para algunos políticos activos, la lucha por cierta política o valor puede ser una fuerza impulsora personal. Pero incluso para los más oportunistas, el desarrollo de políticas acordes a sus promesas previas y a las expectativas de los ciudadanos puede ser una condición favorable para obtener votos y acceder al poder en futuras elecciones.

Tanto la búsqueda de cargos como la búsqueda de objetivos políticos ideológicos son, por tanto, motivaciones realistas y legítimas de los líderes de partidos políticos. Cuando se forma un gobierno, el interés de los miembros del parlamento de disfrutar de tanto poder como les sea posible se traduce en la aspiración de acumular tantas carteras del gobierno como sea posible para sus partidos respectivos. Esto se convierte en un criterio para formar una coalición con el tamaño mínimo viable. La explicación de esto es que, si un gobierno está formado por una coalición de múltiples partidos sin socios superfluos, puede dar a cada partido una cuota relativamente alta de poder que ejercer y disfrutar. La política de coalición guiada sólo por el criterio del tamaño puede «hacer extraños amigos de cama», como decía un personaje de William Shakespeare que trataba de compartir cobijo con un monstruo.

En cambio, para aquellos que tienen un interés más fuerte en las políticas públicas, un criterio relevante que pueden usar para escoger socios potenciales de gobierno es su proximidad o distancia relativa en el espacio político o ideológico. Los partidos «cercanos», por ejemplo en el eje izquierda-derecha, pueden estar más dispuestos a establecer alguna política común y metas compatibles en un gobierno de coalición. De estas motivaciones y criterios derivan diferentes tipos de gobierno.

Coaliciones ganadoras mínimas. Para los partidos políticos interesados en el poder, alcanzar una elevada cuota de carteras en el gabinete requiere formar una coalición parlamentaria tan amplia como sea preciso para poder ganar, pero tan pequeña como sea posible a fin de excluir de ella a socios superfluos. Esta coalición es «mínima» en el sentido de que no incluye ningún partido que no sea necesario para ganar. Un partido tendrá una cuota mayor de poder si se resiste a la inclusión de partidos innecesarios en la coalición porque esto reduciría su cuota de carteras en el gabinete. En una coalición ganadora mínima, cada uno de los partidos socios es pivote (o decisivo), en el sentido de que la pérdida de un partido haría que la coalición no fuera ya una coalición ganadora.

Obviamente, en el caso particular de que un partido tenga una mayoría absoluta de escaños en el parlamento, la «coalición» ganadora mínima es el gobierno mayoritario de un solo partido sin socios adicionales. Según una serie de estudios sobre la formación de gobiernos en regímenes democráticos parlamentarios en todo el mundo, es más probable que se formen coaliciones ganadoras mínimas que coaliciones con una mayoría sobrada o gabinetes de minoría.

Un criterio adicional puede ser la minimización del número de partidos en la coalición. Si, por ejemplo, un partido en un parlamento puede formar parte de dos coaliciones ganadoras mínimas, una con dos partidos y la otra con tres partidos, la primera coalición puede ser preferida porque puede rebajar los costes de la negociación y el acuerdo y disminuir la probabilidad de que la coalición se rompa.

Coaliciones ganadoras conectadas y mínimas. Para partidos políticos interesados en políticas públicas, un criterio para escoger a socios potenciales en una coalición de gobierno es la minimización de la distancia en el espacio político-ideológico. Concretamente, los partidos pueden tratar de formar una coalición con partidos «conectados», por ejemplo, en la dimensión izquierda-derecha, esto es, con partidos que son contiguos a sus posiciones y, bajo esta condición, sin partidos innecesarios. Para los partidos que buscan políticas, debería ser relativamente sencillo formar y mantener una coalición con partidos que sostienen posiciones políticas cercanas en temas relevantes, dado que la proximidad puede facilitar la negociación de un programa de gobierno y disminuir los conflictos políticos internos en el seno de la coalición. Por ejemplo, los partidos socialdemócratas, izquierdistas y verdes tienden a formar coaliciones entre ellos, más que con los partidos liberales, cristiano-demócratas o conservadores, los cuales, a su vez, están más dispuestos a unirse en alguna coalición gubernamental. Sin embargo, algunos partidos centristas, agrarios, étnicos, liberales o demócratas pueden estar situados en una posición central que les permite firmar coaliciones, en diferentes momentos, con partidos bien a su derecha, bien a su izquierda.

Una coalición ganadora conectada y mínima con más de dos partidos puede incluir algunos socios superfluos en términos de tamaño si se hallan situados en posiciones ideológicas intermedias y son por tanto necesarios para mantener la conexión ideológica entre sus miembros. Pero también en una coalición ganadora conectada y mínima, cada partido es pivote porque la pérdida de un partido haría que la coalición no fuera ya ganadora o no estuviera ya conectada.

En un espacio político con una sola dimensión, como el eje izquierda-derecha, el partido mediano siempre estará incluido en una coalición ganadora conectada. Recuerde que la mediana es la posición que tiene menos de la mitad de posiciones a cada lado y es, por tanto, necesaria para formar una mayoría consistente en el espacio político. Los análisis empíricos muestran que es más probable que se formen coaliciones de gobierno que incluyan al partido mediano en el parlamento.

Conviene observar que estamos distinguiendo entre:

• La motivación de los miembros del partido, que básicamente se puede sintetizar como cargos de poder y políticas;

• los criterios para formar coaliciones, que son el tamaño y la distancia, los cuales corresponden respectivamente a las dos motivaciones antes mencionadas;

• y los modelos de coalición, que incluyen coaliciones ganadoras mínimas así como coaliciones ganadoras conectadas y mínimas, según las motivaciones y los criterios que acabamos de presentar.

Así:

Motivación |  | Criterio |  | Modelo de coalición
Poder | → | Tamaño | → | Ganadora mínima
Políticas públicas | → | Distancia | → | Ganadora conectada y mínima

Consideremos, a modo de ejemplo, el caso de las elecciones parlamentarias celebradas en Polonia en 2007, presentadas en el gráfico 10.1. El partido de centro-derecha llamado Plataforma Cívica, que hasta entonces había estado en la oposición, obtuvo el mayor número de escaños, pero no alcanzó la mayoría. El partido de derechas Ley y Justicia, hasta entonces en el poder, quedó el segundo. Otros tres partidos consiguieron escaños, los Demócratas de Izquierda, el Partido de los Campesinos y la pequeña Minoría Alemana. Los dos socios anteriores de Ley y Justicia en el gobierno, la Liga de las Familias Polacas y Autodefensa de la República de Polonia, no llegaron a superar el umbral del 5 % de los votos, perdieron todos sus escaños y de este modo hicieron inviable la anterior coalición mayoritaria. Tras las elecciones, el líder de Ley y Justicia, Jaroslaw Kaczynski, dimitió de su cargo, y el líder de la Plataforma Cívica, Donald Tusk, fue nombrado primer ministro. La Plataforma Cívica formó un nuevo gobierno de coalición mayoritaria con el Partido de los Campesinos, con un apoyo de 240 de los 460 escaños del parlamento.

RECUADRO

LA FORMACIÓN DE UNA COALICIÓN GANADORA

La formación de una coalición de múltiples partidos con mayoría en el parlamento puede seguir diferentes criterios, los cuales son captados por medio de diferentes modelos. Examinemos el ejemplo siguiente, como se presenta en el gráfico. Cuatro partidos W, X, Y, Z tienen, 25, 30, 10 y 35 escaños respectivamente (100 en total); la mayoría necesaria para nombrar al primer ministro es 51; el orden alfabético define una dimensión.

La primera columna de la izquierda incluye todas las coaliciones ganadoras posibles que reúnen como mínimo 51 escaños. Observe que una coalición mayoritaria puede estar formada por dos, tres o cuatro partidos (la llamada coalición «total»). La segunda columna induce las coaliciones ganadoras mínimas, es decir, sólo aquellas que no incluyen ningún miembro superfluo. Por último, la tercera columna incluye las coaliciones ganadoras conectadas y mínimas, es decir, las coaliciones formadas por partidos con posiciones contiguas en el eje alfabético y, bajo esta condición, desprovistas de cualquier socio superfluo.

Observe que el conjunto de coaliciones ganadoras conectadas y mínimas no es un subconjunto de las coaliciones ganadoras mínimas (ni lo contrario).

Ideología: Izquierda
Centro-izquierda
Centro-derecha
Derecha

Partidos: W
X
Y
Z

Escaños: 25
30
10
35

Total: 100
Mayoría: 51

Coaliciones ganadoras | Escaños | Coaliciones mínimas | Coaliciones conectadas mínimas
W-X | 55 | W-X | W-X
W-X-Y | 65 |  |
W-X-Y-Z | 100 |  |
W-X-Z | 90 |  |
W-Y-Z | 70 |  |
W-Z | 60 | W-Z |
X-Y-Z | 75 |  | X-Y-Z
X-Z | 65 | X-Z |

Compruebe en el gráfico que el partido del nuevo primer ministro era el partido mayor y el partido mediano en el parlamento. Observe también si la nueva coalición de gobierno era ganadora mínima y tenía el mínimo número de partidos, así como si estaba conectada ideológicamente en el eje izquierda-derecha.

GRÁFICO 10.1. Una coalición conectada y mínima. El ejemplo de Polonia en 2007 muestra la formación de una coalición de gobierno entre dos partidos, la Plataforma Cívica y el Partido de los Campesinos, mínima en tamaño, y asimismo conectada ideológicamente en la dimensión izquierda-derecha.

Ideología:
Étnico
Izquierda
Centro-izquierda
Centro
Derecha

Partidos:
Alemán
Demócrata
Izquierda
Campesinos
Plataforma
Cívica
Derecho
y Justicia

Escaños:
1
53
31
209
166

Total: 460. Mayoría: 231

Coalición de gobierno:
Campesinos + Plataforma Cívica

DISTRIBUCIÓN DEL PODER

Cuando en un parlamento se pueden formar diferentes coaliciones ganadoras, la composición de partido del gobierno puede depender del poder de negociación de cada partido y de la presencia o no de un partido dominante. Los diferentes partidos tienen diferentes preferencias políticas por diferentes carteras a cargo de diferentes temas. Todo esto puede explicar tanto qué partidos entran en el gobierno como qué carteras recibe cada partido. Disponemos de varios instrumentos para analizar estos puntos.

Medir el poder de negociación. Los diferentes partidos políticos pueden tener un poder de negociación para formar una coalición de gobierno que no corresponda mecánicamente al número de escaños que tienen en la cámara. Un partido relativamente menor que sea «pivote» para formar una mayoría, esto es, un partido capaz de contribuir con el número necesario de escaños a la formación de una coalición ganadora, puede tener un poder relativamente alto para negociar la entrada como socio en el gobierno y ciertas decisiones políticas. En cambio, un partido relativamente grande cuya contribución puede ser fácilmente sustituida por la de un partido más pequeño puede tener un poder de negociación relativamente bajo.

El poder de negociación de un partido en el parlamento se puede medir por la proporción de coaliciones ganadoras potenciales en las que el partido es pivote. Hay varios «índices de poder» disponibles para medir el poder de negociación de un partido. Difieren levemente en sus supuestos sobre los criterios de los actores, los modelos de coalición y las reglas de decisión, pero la mayoría producen resultados similares.

Para ilustrar de qué modo se puede medir el poder de negociación, utilizaremos el ejemplo muy sencillo de un parlamento formado por tres partidos en el que ninguno de ellos tiene una mayoría absoluta de escaños. A fin de formar una coalición mayoritaria, bastan dos partidos. Supongamos que cualquier par de partidos es igualmente válido para formar una mayoría así.

Puede darse la siguiente distribución de escaños, X: 40; Y: 40; Z: 20. Para formar una mayoría que tenga más de 50 escaños son posibles tres coaliciones: X-Y: 80 escaños; X-Z: 60 escaños; Y-Z: 60 escaños. El partido menor, Z, es pivote en dos de estas coaliciones ganadoras potenciales, al igual que cada uno de los dos partidos más grandes, y por tanto, es tan poderoso como ellos. Dicho de otro modo, los tres partidos tienen igual poder de negociación pese a sus grandes diferencias en número de escaños. Una de las posibles interpretaciones de este resultado es que los tres partidos tienen, a priori, una probabilidad igual de ser miembros de un gobierno de coalición.

El partido dominante. En ciertas configuraciones, el partido más grande del parlamento, aunque no disponga de una mayoría de escaños, puede ser el partido dominante en la medida en que sea capaz de bloquear cualquier gabinete de coalición y quedarse con todas las carteras. En otras palabras, un partido es dominante si puede formar una coalición ganadora con algunos socios, pero los otros partidos no pueden formar una coalición ganadora sin ese partido.

Consideremos el ejemplo del partido social-demócrata de Suecia que ha formado un gobierno en minoría de un solo partido en la mayor parte de las ocasiones desde la década de 1930. El Cuadro 10.2 presenta las elecciones de 2002, que fueron las últimas de una larga serie de situaciones parecidas. El partido mayor, el social-demócrata, liderado por el primer ministro por entonces en ejercicio, Göran Persson, obtuvo 144 escaños de un total de 349 en el parlamento (un 41 % de escaños, menos de la mayoría). Los partidos situados a su derecha, Centro, Liberal, Cristiano y Moderado, no reunían una mayoría de escaños, como tampoco los reunían los partidos a su izquierda, los partidos Verde y de Izquierda. Como los cuatro partidos a la derecha eran incompatibles con los dos partidos a la izquierda, pues se hallaban situados a una excesiva distancia política e ideológica, no se podía formar ninguna coalición sin el partido social-demócrata, que, de este modo, era el partido «dominante». Tras las elecciones, los social-demócratas, ayudados por la ausencia de requisito de investidura, rechazaron las propuestas de los partidos de Izquierda y Verde para entrar en un gobierno de coalición y formaron, como en tantas ocasiones anteriores, un gabinete en minoría de un solo partido. El partido social-demócrata gobernó en solitario con apoyos legislativos variados, especialmente de la izquierda en temas de política interior, y de los partidos a su derecha en asuntos exteriores.

En el caso que hemos analizado, los partidos no-dominantes son incapaces de formar una coalición de mayoría debido a su distancia ideológica. Entonces un partido dominante o «fuerte» puede impedir cualquier coalición y formar un gabinete de minoría. Los gabinetes minoritarios de un partido dominante son viables y es más probable que se formen cuanto mayores sean las divisiones político-ideológicas y menor sea el tamaño de los partidos en la oposición.

GRÁFICO 10.2. Una minoría viable. Este ejemplo presenta al partido socialdemócrata de Suecia en 2002 como el partido más grande y dominante que, a pesar de no tener una mayoría de escaños en el parlamento, puede bloquear cualquier coalición y formar un gobierno minoritario de un solo partido.

Ideología:
Izquierda
Centro-izquierda
Centro-derecha
Derecha

Partidos:
Izquierda
Verde
Social-demócrata
Centro
Liberal
Cristiano
Moderado

Escaños:
30
17
144
Partido dominante
22
48
33
55

Total: 349 Mayoría: 175

Asignación de carteras. Los análisis que hemos presentado hasta aquí abordan sobre todo la cuestión de qué partidos tienen mayor probabilidad de entrar en un gabinete de coalición. Dentro del gabinete, sin embargo, se plantea la asignación de ministerios a los partidos de la coalición. Se ha podido observar ampliamente que la distribución de carteras ministeriales entre los partidos de la coalición tiende a ser proporcional al número de escaños que cada partido controla, esto es, a su contribución a la formación de una coalición ganadora.

Sin embargo, los diferentes partidos tienen preferencias por carteras diferentes, según los temas políticos en que ponen mayor énfasis, lo cual puede dar variadas asignaciones de carteras. El partido del primer ministro suele controlar la mayor parte de las carteras en los principales ámbitos políticos, especialmente economía, defensa e interior. Otras carteras ministeriales pueden ser asignadas a partidos con un fuerte perfil en ciertos temas en los que tienden a hacer campaña para atraer el voto de los ciudadanos, como la política social para los laboristas o socialistas, la educación para los cristiano-demócratas, la economía y las finanzas para los liberales, la agricultura para los agrarios, etcétera.

Consideremos el caso de Alemania, donde todos los gabinetes alemanes desde la Segunda guerra mundial han sido coaliciones de múltiples partidos. Los cristiano-demócratas (junto con los social-cristianos bávaros), seguidos por los social-demócratas, han tenido las proporciones más elevadas de carteras en el gobierno porque han sido los dos mayores partidos tanto en votos como en escaños y los únicos que han presidido gobiernos. Pero observe que el partido liberal-demócrata ha obtenido una proporción de carteras gubernamentales mayor que su porcentaje de escaños parlamentarios, debido a que este partido ha sido capaz de formar coaliciones tanto con los cristiano-demócratas como con los social-demócratas en diferentes períodos.

CASO

LA IMPORTANCIA DE NO SER DEMASIADOS

Los partidos políticos en el parlamento pueden preferir no compartir el poder con un número excesivo de socios y formar un gobierno «ganador mínimo» a fin de disfrutar de una mayor cuota de carteras y no tener que responder a demasiadas demandas y expectativas. En una de sus novelas, Benjamin Disraeli, un primer ministro conservador de Gran Bretaña en el siglo diecinueve, atribuyó estas reflexiones a un político de ficción ocupado en reunir apoyo parlamentario y formar gobierno, obviamente basadas en su propia experiencia.

«“Somos demasiado fuertes”, exclamó proféticamente uno de los miembros del afortunado gabinete, que resultó contar con el apoyo de una mayoría inconcebible de trescientos [miembros del parlamento] ... Es evidente que la carrera suicida de lo que por entonces se llamaba Partido Liberal había sido ocasionada y estimulada por su exceso poco natural de fuerza ... No era factible gratificar tantas ambiciones, satisfacer tantas expectativas ... Ningún gobierno puede estar seguro durante mucho tiempo sin una oposición temible. Ésta reduce sus seguidores a un número manejable mediante las influencias conjuntas de la fruición y la esperanza. Ofrece venganza a los descontentos y distinciones a los ambiciosos; y canaliza las energías de los espíritus ansiosos que de otro modo pueden convertirse en traidores en una votación o asesinos en un debate.»

Benjamin Disraeli,

Coningsby or The New Generation (1844)

Los diferentes acuerdos de coalición se han basado ampliamente en las preferencias de los partidos por diferentes carteras. Mientras que los cristiano-demócratas tienen que hacer algunas concesiones políticas para asignar ciertas carteras a los liberal-demócratas, especialmente el ministerio de Asuntos Exteriores, los liberal-demócratas sintonizan bien con los cristiano-demócratas cuando estos están al frente de la cartera de Economía, en una orientación de libre mercado. En cambio, mientras que los social-demócratas pueden estar relativamente cerca de las posiciones de los liberales en política exterior y en otras políticas, los liberales se hallan demasiado alejados de la política económica más intervencionista de los social-demócratas. Con el tiempo, los liberales han tendido, por tanto, a escoger a los cristianos como socios prioritarios. Como respuesta, los social-demócratas pasaron a escoger a los verdes como nuevo socio de gobierno para liderar un gobierno de coalición.

DURACIÓN DEL GABINETE

Las elecciones parlamentarias regulares suelen ser programadas a intervalos de tres, cuatro o cinco años, según los países. Pero un número significativo de gabinetes parlamentarios no duran tanto como podrían legalmente. Hay disoluciones del parlamento y elecciones anticipadas convocadas por el primer ministro, así como dimisiones de los primeros ministros, mociones de censura que prosperan y mociones de confianza que fracasan. Varios factores permiten explicar la diversa duración de los gabinetes parlamentarios.

Durabilidad del gabinete. Las reglas para el nombramiento y la destitución de un gabinete parlamentario y la estructura de partidos de las coaliciones influyen de manera significativa en la durabilidad de un gabinete. Si se requiere una investidura formal del primer ministro, en la que se haga explícito el apoyo con el que cuenta, el gabinete puede ser relativamente duradero. En cambio, la ausencia de investidura formal y la moción de censura, que pueden hacer al gabinete vulnerable a una mayoría parlamentaria de oposición y conducir a unas elecciones anticipadas, tienden a reducir la duración de los gabinetes.

En relación con la composición de partido de los gabinetes, se observa que los gabinetes de un solo partido mayoritario tienden a durar más que los gabinetes de coalición de múltiples partidos o los gabinetes de minoría. En los gabinetes de coalición, cuanto mayor es el número de partidos y mayor la distancia ideológica entre ellos, más vulnerables son las coaliciones a las divisiones y las deserciones y menos duraderas es de esperar que sean.

Acontecimientos críticos. En condiciones institucionales y políticas favorables, como las que acabamos de mencionar, algunos acontecimientos inesperados capaces de modificar la opinión pública acerca de la acción y los logros del gobierno pueden desencadenar una crisis de gabinete y la caída del gobierno. Los cambios en la opinión pública pueden ser el resultado de choques políticos, es decir, del mal resultado de ciertas políticas gubernamentales, los cuales pueden forzar a los partidos a adoptar nuevas posiciones en algunos temas, y de choques de agenda que comporten nuevos incrementos o decrementos en el relieve de ciertos temas en las preocupaciones de los votantes. Hay diversos tipos de acontecimientos inesperados que pueden generar estos choques, como las innovaciones tecnológicas, las migraciones y otros cambios en la población, la recesión económica, los conflictos exteriores y los escándalos personales. Estos cambios pueden modificar las expectativas electorales de los partidos. Los líderes y los miembros de los partidos pueden mantenerse o no en un gobierno de coalición dependiendo de cómo prevean que la acción de gobierno puede influir en el comportamiento de los votantes en las siguientes elecciones. El peligro de perder votos puede ser decisivo para que un partido político modifique su estrategia en cuanto a su condición de socio del gobierno.

Bajo presiones de este tipo, caben varias respuestas. En gobiernos de un solo partido, las conspiraciones entre los miembros del partido para sustituir al primer ministro en el poder son relativamente probables, sobre todo si los miembros del partido prevén mejores perspectivas electorales con un nuevo candidato al frente del ejecutivo. En cambio, en gobiernos de coalición de múltiples partidos, la cohesión interna de los partidos tiende a aumentar, mientras que los socios de la coalición están más dispuestos a actuar en contra de la fórmula en el gobierno. Acontecimientos de este género son relativamente frecuentes en los regímenes parlamentarios. Según un recuento realizado para 15 países de Europa occidental a partir de la Segunda guerra mundial, casi una sexta parte de los gobiernos parlamentarios no han agotado todo su mandato debido a un cambio de primer ministro o de la composición partidaria de la coalición de gobierno.

PRUEBA RÁPIDA

• Defina una coalición ganadora mínima.

• Defina una coalición ganadora conectada y mínima.

CONCLUSIÓN

Hemos analizado cómo los partidos políticos pueden unificar instituciones separadas y reunir el suficiente apoyo para el jefe del ejecutivo de modo que haga factible la gobernabilidad. En los regímenes parlamentarios, la estrategia clave consiste en formar una coalición multipartidista en apoyo del gabinete o evitar que la oposición forme una mayoría alternativa. En los regímenes de división de poderes, la toma de decisiones interinstitucional requiere la cooperación entre la presidencia y los actores «pivote» o decisivos en el parlamento.

Las siguientes Proposiciones resumen las conclusiones más firmes:

• Coaliciones mínimas. Los partidos políticos en el parlamento tienden a formar coaliciones ganadoras de mínimo tamaño y a preferir socios situados en posiciones contiguas en el espacio políticoideológico. La distribución de carteras en el gabinete entre los partidos de la coalición tiende a ser proporcional al número de escaños que controla cada partido.

• Duración del gabinete. Los gabinetes de mayoría formados por un solo partido tienden a durar más que los gabinetes de coalición multipartidista o los gabinetes de minoría.

RESUMEN

• Los partidos y los políticos que buscan el poder tienden a formar coaliciones ganadoras de tamaño mínimo sin socios superfluos a fin de maximizar su cuota de carteras.

• Los partidos y los políticos motivados por políticas públicas tienden a formar coaliciones ganadoras conectadas y mínimas con partidos situados en posiciones contiguas en el espacio políticoideológico. Una coalición ganadora conectada incluye siempre al partido mediano.

• El poder de negociación de un partido puede medirse por la proporción de coaliciones potenciales ganadoras en las que el partido es pivote o decisivo.

• Un partido es dominante si puede bloquear cualquier coalición y formar un gabinete en minoría de un solo partido.

• La distribución de carteras del gabinete entre los socios de una coalición tiende a ser proporcional al número de escaños que controla cada partido. Los acuerdos de coalición se pueden basar en las preferencias de los partidos para la asignación de las diferentes carteras.

• Los gabinetes mayoritarios de un solo partido tienden a durar más que las coaliciones multipartidistas o los gabinetes de minoría.

CONCEPTOS BÁSICOS

Coalición ganadora mínima. Coalición mayoritaria sin socios superfluos.

Coalición ganadora conectada y mínima. Formada por partidos situados en posiciones contiguas en el espacio político-ideológico.

Índice de poder. Medida del poder de negociación de un partido mediante la proporción de potenciales coaliciones ganadoras en las que el partido es pivote.

Partido dominante. El partido mayor capaz de impedir cualquier coalición y de formar un gabinete de minoría de un solo partido.

PREGUNTAS DE REPASO

1. Defina una coalición ganadora mínima.

2. Defina una coalición ganadora conectada y mínima.

3. ¿Qué tipo de gabinetes parlamentarios tienden a durar más?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. En el parlamento que se describe a continuación hay cinco partidos ordenados de izquierda a derecha por orden alfabético y la distribución de escaños indicada.

a. Enumere todas las posibles coaliciones ganadoras.

b. Enumere todas las posibles coaliciones ganadoras mínimas.

c. Enumere todas las posibles coaliciones ganadoras conectadas y mínimas.

Ideología:
Izquierda
Centro-izquierda
Centro
Centro-derecha
Derecha

Partidos:
V
W
X
Y
Z

Escaños:
20
15
10
25
30

Total: 100
Mayoría: 51

2. Observe la distribución de escaños entre los partidos en el parlamento de Noruega elegido en 2005:

a. Enumere todas las posibles coaliciones ganadoras mínimas.

b. Enumere todas las posibles coaliciones ganadoras conectadas y mínimas.

c. Analice las características del gobierno de coalición «Roji-Verde» que se formó: liderada por el partido laborista (DNA), incluía a los socialistas (SV) y a los Agrarios de Centro (SP, considerados «verdes»).

d. Analice la viabilidad de otras coaliciones mayoritarias.

Ideología:
Izquierda
Centro-izquierda
Centro
Centro-derecha
Derecha

Partidos:
Socialista
Laborista
Agrario
Cristiano
Liberal
Progreso
Conservador

SV
DNA
SP
KRF
V
FRP
H

Escaños:
15
61
11
11
10
38
23

Total: 169
Mayoría: 85

Fuentes de datos:

Banco Mundial sobre Instituciones políticas: http://go.worldbank.org/2EAGGLRZ40

Páginas interactivas y calculadoras:

Algoritmos Informáticos para el Análisis del Poder de Voto:

http://www.warwick.ac.uk/~ecaae/

Índices de Poder:

http://www.uni-konstanz.de/FuF/Verwiss/koenig/

Página del Poder de Voto y el Índice de Poder:

http://powerslave.val.utu.fi/calculate.html

LECTURAS

William H. Riker. 1962. Theory of Political Coalitions. Yale University Press. (Trad. parcial: «Teoría de juegos y de las coaliciones políticas», en Diez textos básicos de ciencia política. Ariel, 1992).

Michael Laver y Kenneth Shepsle. 1997. Making and Breaking Governments. Cambridge University Press.

Michael Laver y Norman Schofield. 2003. Multiparty Government. Oxford University Press.

II.

MACROPOLÍTICA.

INSTITUCIONES

11

Estado y nación

Lo que se juega en la política es la provisión de bienes públicos, como enunciamos al principio de este libro. En este capítulo fijamos nuestra atención en el hecho de que cada bien público puede ser provisto de manera efectiva a una escala territorial concreta y para un grupo concreto de seres humanos. La construcción de una comunidad política, ya sea una pequeña ciudad, un gran estado o un vasto imperio, puede crear las condiciones para la identificación de diferentes bienes públicos y sus consumidores o beneficiarios. Aunque algunos estados tradicionales reivindican poderes exclusivos para decidir en todos los temas o «soberanía», los niveles múltiples de gobierno, cada uno con diferentes responsabilidades, pueden ser un modo eficiente de proveer bienes públicos.

EN ESTE CAPÍTULO

Aprenderemos qué significa «gobernanza multinivel».

Reflexionaremos sobre el concepto de soberanía y su relevancia en el mundo actual.

Analizaremos la relación entre la construcción del estado y la construcción de la nación.

Consideraremos las diferencias entre «estado nacional» y «estado plurinacional».

Distinguiremos entre «ciudad», «estado» e «imperio».

Hace años pasé una época muy agradable en la Universidad de Chicago, situada en el barrio de Hyde Park (antiguamente un municipio independiente), en el Lado Sur de la ciudad de Chicago, en el Condado Cook, el área metropolitana que abarca varios condados habitualmente conocida como Chicagoland, en el estado de Illinois, la región del Oeste Medio de Estados Unidos, en el hemisferio Occidental.

Como otro ejemplo, viví bastante tiempo en el barrio Gavà-Mar, en la ciudad de Gavà, la comarca del Baix Llobregat, el área metropolitana de Barcelona, la comunidad autónoma de Cataluña, el estado español, la euro-región Pirineos-Mediterráneo (que incluye territorios a ambos lados de la frontera entre España y Francia) y la Unión Europea, por mencionar sólo aquellas estructuras institucionales que tienen consecuencias más visibles en la vida de la gente.

Probablemente usted puede tener experiencias comparables.

Estos ejemplos nos indican que la organización de las comunidades políticas para tomar decisiones colectivas vinculantes puede requerir niveles múltiples de gobierno. Cada unidad de gobierno y administración puede tener responsabilidades específicas para tratar diferentes temas de políticas públicas y bienes públicos y ser capaz de contar con dirigentes electos y responsables.

En este capítulo analizamos como cada bien público puede ser provisto eficientemente a una escala territorial concreta y para un grupo concreto de seres humanos. Las decisiones colectivas son vinculantes si la gente que vive dentro de unos límites territoriales cree o acepta que comparte suficientemente con los demás para cumplir con los resultados. La construcción de una comunidad política, ya sea una pequeña ciudad, una región de mediano tamaño, un estado grande, un vasto imperio o el mundo global, puede crear las condiciones para identificar diferentes bienes públicos y a sus consumidores o beneficiarios.

GOBERNANZA MULTINIVEL

La provisión eficiente de bienes públicos puede requerir escalas territoriales diversas. En un extremo, algunos bienes públicos pueden considerarse globales, capaces de satisfacer intereses comunes muy amplios y beneficiar a mucha gente; de ahí que cuanto mayor sea la escala a la que puedan ser provistos, mejor. Por ejemplo, la protección de la atmósfera, los mares y los océanos, la organización de la seguridad y la persecución de los delitos financieros, el tráfico de armas y el terrorismo, así como el acceso a las obras científicas y artísticas, entre otros servicios, pueden considerarse bienes globales que requieren un mantenimiento universal. Los acuerdos comerciales y las monedas comunes podrían ser también mejores cuanto más grande fuera su escala. Las grandes vías de transporte y redes de comunicación pueden proveerse adecuadamente, quizá, a escala continental.

En cambio, la provisión de bienes como las carreteras y autopistas, la gestión de las aguas de una cuenca fluvial o la administración del derecho civil y la justicia, parecen requerir escalas territoriales de talla media. Por último, servicios como la eliminación de basuras y los parques, las escuelas y los hospitales, las bibliotecas y los museos, suelen poder ofrecerse bien a escala local, mientras que, para muchos servicios de asistencia personal, cuanto menor sea la escala mejor.

En un mundo ideal, cada bien público podría ser provisto por una unidad gubernamental y administrativa concreta que abarcara el territorio de su escala eficiente y fuera financiada mediante los impuestos y otros recursos recaudados de los ciudadanos que se beneficiarían de su provisión. Con escalas territoriales diferenciadas para cada bien público, los beneficios y los costes serían identificados con claridad y se reducirían las externalidades negativas a niveles mínimos. Esto comportaría un desarrollo completo de lo que se suele llamar «federalismo fiscal».

Costes de provisión y participación

La proliferación de jurisdicciones gubernamentales, aunque pudiera ser económicamente eficiente, podría hacer que la elección y el control de los gobernantes fueran una tarea ardua y costosa. Un número excesivo de cargos públicos, cada uno de ellos con sus candidaturas, sus campañas, sus desempeños y sus balances de cuentas, podría hacer que la compilación de información y la acción de participación fueran demasiado costosas para muchos votantes potenciales.

Un número plural pero moderado de niveles institucionales puede dar con el equilibrio justo. Algunos cargos pueden ser elegidos mediante el voto de los ciudadanos y otros pueden ser designados de forma indirecta por los representantes electos. Un ciudadano puede formar parte de un conjunto que incluya, por ejemplo, un distrito urbano, una ciudad, villa o aldea; una comarca, condado o área metropolitana; una región (también llamada provincia, nación o estado); un estado (esto es, una unidad representada en las Naciones Unidas); una región transfronteriza o una liga de gobiernos locales o regionales; y una organización continental o un tratado institucionalizado, como quedó ilustrado al principio de este capítulo.

De hecho, cada uno de estos cuerpos institucionales u otros similares puede tratar diferentes temas al mismo tiempo, pero también puede crear departamentos internos o agencias especializadas en cada tema, como requeriría una provisión idealmente eficiente de bienes y servicios públicos. Con un número limitado de gobiernos separados (entre tres y ocho), un ciudadano puede contribuir y participar de manera razonable en una diversidad de asuntos colectivos. Observe que este tipo de estructura no implica necesariamente sólo una serie de niveles concéntricos, como la ciudad, la región y el estado. Puede incluir también disposiciones transversales, como las áreas metropolitanas y las regiones transfronterizas con formas diversas de superposición sobre los mismos grupos de población. Los múltiples niveles de gobernanza acompañan a un mundo policéntrico.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cuál es el objeto de tener múltiples niveles de gobierno?

SOBERANÍA

Vivir en una pequeña comunidad con personas que comparten intereses y características similares es ciertamente la forma más antigua de convivencia humana. Los primeros seres humanos vivían en bandas autónomas, tribus y aldeas formadas por familias y clanes. Algunas aldeas empezaron a agruparse en unidades más grandes quizá hacia 5000 a.C. Pero se estima que aún hacia 1500 a.C. había unas 600.000 comunidades autónomas en la Tierra, las cuales no excedían en general de las docenas o el centenar de individuos.

A diferencia de otros animales, sin embargo, los seres humanos pueden formar una comunidad política a través de la unión de diferentes tribus y aldeas, es decir, colocando a gente sin vínculos de sangre directos que viven en un mismo territorio bajo una autoridad común que sea capaz de proveer algunos bienes públicos. Para la provisión de bienes públicos primarios, como el mantenimiento del orden interno y la defensa con respecto a otras comunidades, la comunidad necesita líderes capaces de reunir recursos, reclutar hombres para el trabajo y la guerra, y decretar y hacer cumplir normas y leyes colectivas. Los individuos más destacados entre los ganadores en batalla tendían a ser nombrados para cargos de autoridad. En algunas comunidades, el poder militar, administrativo y político iba unido a la autoridad religiosa. De este modo, con los recursos reunidos y la mano de obra movilizada, la autoridad podía levantar también fortalezas, caminos, canales de regadío, palacios y templos. Este tipo temprano de comunidad política fue el resultado de un proceso cultural que se desarrolló en diferentes lugares del planeta en momentos diferentes.

Los ámbitos territoriales primitivos de las relaciones humanas estaban muy limitados por la concentración inicial de la población, la disponibilidad de recursos naturales y las barreras naturales como montañas, mares y desiertos, que coartaban la alternativa de abandonar el lugar. A través de luchas por obtener recursos escasos, sobre todo tierras de cultivo y fuentes de energía, las aldeas se ampliaron hasta formar jefaturas y condados, que solían abarcar un valle bien definido. En un estadio posterior, se formaron reinos con múltiples valles mediante la conquista militar. En condiciones más complicadas se levantaron imperios vastos y complejos. Los imperios más antiguos se formaron en torno al Nilo, sobre todo en Egipto, hacia 3000 a.C., y en Asia, con China hacia 2000 a.C. y más tarde India y Persia, así como en Mesopotamia en el Oriente Próximo. Más recientemente, el imperio romano se construyó en Europa a partir del siglo octavo antes de nuestra era. En América existieron sobre todo los imperios azteca e inca, en el segundo milenio de nuestra era.

RECUADRO

LA CONSTRUCCIÓN DE LOS PAÍSES, 1870-2016

En los recientes procesos en el mundo, el modelo westfaliano de construcción de grandes estados soberanos iniciado en el siglo diecisiete ha sido reemplazado por una proliferación de pequeños países. La unificación de varios territorios bajo una única fuente de poder se impuso de forma especial en Francia, el Reino Unido, España y Suecia, seguidos más tarde por Alemania e Italia. Desde entonces, el número de países en el mundo casi se ha cuadriplicado. Mientras que había sólo 50 países independientes en el mundo en 1870 y una cifra similar en 1900, un total de 193 estados son miembros de la Organización de las Naciones Unidas en 2017. Con la proliferación de países, el tamaño medio de los países disminuye. Actualmente, el tamaño del país mediano es de unos siete millones de habitantes.

Dado que las pequeñas comunidades luchaban unas con otras, la estructura imperial era una especie de sombrilla protectora para imponer un orden. Pero en Europa hubo una prolongada e intensa rivalidad entre el emperador del Sacro imperio romano y el papa de Roma y cabeza de la iglesia cristiana. Tan pronto el papa investía al emperador con una legitimidad de derecho divino, como el emperador actuaba como árbitro en la elección de los papas, lo cual fue un episodio a menudo controvertido y una fuente de conflictos y cismas. Desde el siglo doce, el emperador finalmente renunció al privilegio de designar o confirmar al papa, aunque los reyes de las grandes potencias siguieron ejerciendo su veto sobre determinados candidatos en los cónclaves hasta principios del siglo veinte. Por su parte, el papa mantuvo su pretensión de jurisdicción sobre los países católicos hasta tiempos recientes.

La noción de soberanía fue acuñada formalmente en Europa en un intento de poner fin a las disputas de competencias y establecer una única fuente de legitimidad que ostentara el monopolio de la violencia organizada. El jurista francés Jean Bodin forjó la doctrina más influyente sobre este tema a finales del siglo dieciséis. La soberanía fue concebida como un poder absoluto, perpetuo, inalienable e indivisible, la fuente suprema de la autoridad dentro de un territorio bien delimitado.

Poco después, la llamada paz de Westfalia, firmada en 1648, puso fin a la guerra de los Treinta Años entre la mayoría de las potencias europeas en territorio germánico y a la guerra de los Ocho Años entre España y los Países Bajos. El Sacro imperio romano y germánico, que aún incluía Austria además de unos 300 territorios autónomos en territorio germánico, entre ellos repúblicas y ciudades libres, ducados independientes y señoríos, abadías y diócesis episcopales, quedó prácticamente anulado. Los nuevos estados soberanos intentaron poner las ciudades, los principados, las cortes, así como los monasterios, las catedrales y las universidades, bajo su jurisdicción exclusiva. En el nuevo orden de Westfalia, el territorio de los estados más grandes fue ampliado y se establecieron nuevas fronteras, sobre todo para Francia, Prusia y Suecia. Asimismo, la república holandesa y Suiza fueron reconocidas formalmente como unidades independientes. Los tratados de Westfalia consagraron la noción de soberanía territorial de cada estado, lo que implicaba una doctrina tanto de monopolio interno del poder como de no injerencia en los asuntos de otros estados.

La construcción del estado y la construcción de la nación

Las primeras unidades políticas en Europa que merecen ser consideradas estados fueron Inglaterra, Francia, España y Suecia, que se formaron en territorios situados en la periferia del decadente Sacro imperio romano y germánico. Fuera del alcance del control imperial, cada uno de los estados mencionados organizó un nuevo dominio muy centralizado sobre su territorio desde una nueva capital privilegiada —Londres, París, Madrid, Estocolmo—. Los estados modernos, que al principio se organizaron como monarquías absolutistas, trataron de absorber grandes cantidades de territorios autónomos tradicionales bajo un único poder centralizado, ya fuera por conquista militar, enlaces dinásticos o acuerdos mutuos. Más tarde, también se formaron nuevos estados en el centro del territorio del imperio romano y germánico, es decir, en Italia y en Alemania, aunque de un modo más descentralizado basado en la agregación de redes de ciudades y regiones de tamaño medio.

Construir un estado eficiente requiere una acumulación inicial de recursos en manos de la autoridad pública enormemente costosa. Los estados europeos más grandes alcanzaron cierta eficiencia a través de procesos largos, violentos y crueles de guerras internas y externas y concentración de poder a expensas de muchos de sus súbditos. Dentro de su territorio, el estado soberano organiza y ostenta el monopolio de la violencia, con objeto de proveer los bienes públicos básicos de defensa y seguridad, lo cual comporta la policía, la vigilancia y la protección de los ciudadanos. Los estados consiguieron tal monopolio mediante la prohibición de los ejércitos privados y del uso público o incluso de la posesión de armas de autodefensa por los ciudadanos privados. Esto permitió que el estado pudiera usar agentes armados para hacer frente a los civiles desarmados. La concentración de poder militar avanzó al mismo tiempo que el aumento de los recursos administrativos, técnicos y financieros de los estados.

Cada estado trató también de diferenciarse en la provisión de sistemas internos de pesos y medidas, la acuñación de una moneda común dentro de su territorio y el derecho civil, contribuyendo a través de estos medios a consolidar mercados relativamente grandes, aunque cerrados. El ámbito territorial relativo de las actividades privadas y los intercambios posibilitó el despegue de muchas economías. La prosperidad económica fomentó y reforzó un sentido de comunidad de ámbito estatal y la lealtad de gente diferente a instituciones, costumbres y reglas comunes.

Los estados no sólo se afirmaron frente a un imperio en declive, sino frente a las pretensiones universales de la iglesia católica. Se instituyó el derecho de cada rey a determinar la religión de sus súbditos. La religión del gobernante se convertiría en la religión del pueblo bajo la divisa «de quien gobierna, su religión» (cuius regio, eius religio). Entonces los estados modernos trataron de absorber servicios sociales y personales tradicionalmente administrados por la iglesia, empezando por la educación de los niños.

En contraste con la variedad interna típica de los imperios tradicionales, el modelo de estado nacional pretendía que todos los bienes públicos fueran provistos en el mismo territorio y de manera homogénea para toda la población. Su lema podría haber sido «talla única» —ya que, como en el lecho de Procusto, a quien no encajaba se le estiraban o amputaban las extremidades—. De manera característica, cada estado trató de crear una «nación» culturalmente unificada en religión, lengua y un sentido del interés común por medio de la represión y la coerción, nuevos símbolos, el servicio militar forzoso y la escuela obligatoria. Ciertas regiones así desplazadas a la periferia, a la vista de los costes crecientes de la secesión, accedieron a la integración, pero a cambio desarrollaron demandas innovadoras de participación y reparto del poder en el seno del estado, resistiéndose de este modo al designio de homogeneización.

En un modelo de estado nacional existe un grupo mayoritario y homogéneo que al principio se enfrenta a un número de grupos pequeños, débiles o internamente heterogéneos que con el tiempo son aniquilados y asimilados a las pautas del grupo mayor. Entonces, un gran estado centralizado es viable y puede ser relativamente eficiente durante un tiempo. El caso más destacado que ha seguido esta trayectoria es, desde luego, Francia. Gran Bretaña también avanzó mucho en esta dirección, aunque alcanzó grados inferiores de homogeneidad interna; de hecho, la mayor parte de Irlanda se separó de Inglaterra, mientras que Escocia y Gales son reconocidas como naciones diferentes.

Pese a estos intentos, en casi ninguna parte existe una adecuación completa entre «estado» y «nación». Un significativo número de grandes estados son «plurinacionales». En estos casos, el grupo mayoritario o mayor puede no ser muy homogéneo, en tanto que un segundo o ulterior grupo es lo bastante grande y homogéneo para tratar de gobernar o al menos influir en la gobernación del estado. Puede desarrollarse cierta rivalidad interna, que puede conducir a la descentralización o el reparto del poder. Entre estos casos se incluyen, por ejemplo, Bélgica, con su fuerte polarización entre flamencos y valones; Canadá, donde una mayoría de habla inglesa, distribuida de manera desigual en el territorio, coexiste con una vasta minoría francófona; España, donde se da una borrosa y no concluyente predominancia castellana a través de diversas regiones diferenciadas; Suiza, con una mayoría germano-hablante que coexiste con robustas minorías lingüísticas; y la Sudáfrica predominantemente negra, pero multirracial, entre otros casos que examinaremos de nuevo en el capítulo siguiente.

Guerras entre estados

La protección interna de los activos del país por cada estado estuvo acompañada por la rivalidad externa con otros estados por la acumulación de recursos y mercados potenciales. A este fin, los estados modernos más grandes tendieron a organizar fuertes aparatos militares y libraron numerosas guerras letales. Los costes de luchar, conquistar territorios, defenderse y hacer la guerra aumentaron de manera espectacular desde la invención de la pólvora a mediados del siglo dieciséis. A partir de ese momento, para intervenir en una guerra fue preciso disponer de un ejército permanente formado por tropas bien adiestradas. De los ejércitos permanentes inicialmente formados por voluntarios y profesionales, se pasó a organizaciones militares centralizadas propiedad del estado. La difusión del ferrocarril permitió la introducción del servicio militar obligatorio para los hombres adultos, una fórmula que varios países adoptaron a finales del siglo diecinueve.

CASO

AUTOGOBIERNO LOCAL EN EL RENACIMIENTO

La Florencia y la Venecia tardo-medievales y renacentistas, así como muchas otras ciudades del norte de la península Itálica, como Génova, Pavía, Pisa y Siena, fueron ejemplos destacados de la capacidad de autogobierno democrático de una pequeña comunidad. A partir de mediados del siglo catorce, varias docenas de ciudades italianas septentrionales eligieron a sus gobernantes con una amplia participación popular. La asamblea de todos los ciudadanos, la «arenga», era un acontecimiento inclusivo, popular y abierto, capaz de tomar decisiones por casi unanimidad sobre la base de un amplio consenso social, al tiempo que era ocasión de espectáculos, desfiles y fiestas públicas. También tenían lugar elecciones regulares para numerosos cargos públicos con la participación de la mayoría de los hombres adultos.

Sin embargo, a medida que se desarrollaron nuevos intereses económicos y fue creciendo la complejidad social, el modelo de una fusión relativamente pacífica de elementos antiguos y modernos en la sociedad se fue debilitando. Se diseñaron nuevas reglas y procedimientos institucionales para acomodar variadas demandas sociales, incluidos los sorteos para seleccionar cargos públicos, varias etapas de elección indirecta de candidatos y mandatos cortos de sólo seis meses o un año.

La relación entre la participación popular en comunidades cada vez más complejas y una inestabilidad creciente fue inexorable. Elecciones, facciones o partidos y estabilidad institucional pasaron a ser elementos de difícil combinación. Al carecer de reglas apropiadas para la creación de consensos, el faccionalismo, las enemistades familiares y los conflictos de clase debilitaron el autogobierno democrático. Privadas de la protección del imperio evanescente, las ciudades autogobernadas de la Italia septentrional entraron en frecuentes conflictos con vecinos más poderosos: el ducado de Milán, el papado y el reino de Nápoles, así como entre ellas mismas. En la mayor parte de los casos, la forma republicana de gobierno acabó siendo reemplazada por el gobierno autoritario de la aristocracia.

Hubo sucesivos intentos de construir un sistema de seguridad colectiva basado en el llamado «equilibrio de poder» entre estados delimitados en términos territoriales y muy militarizados con soberanías mutuamente excluyentes. Sin embargo, estos estados entraron en conflicto casi permanente y las guerras entre estados fueron cada vez más frecuentes. En concreto, durante el siglo dieciocho, se libraron 68 guerras (contando sólo aquellas que produjeron al menos un millar de muertos en el campo de batalla al año) que mataron en total a unos cuatro millones de personas. Durante el siglo diecinueve, el número de guerras importantes aumentó hasta 205, con un saldo de ocho millones de muertos. El siglo veinte fue el más belicoso de la historia de la humanidad. Hasta 1989, había habido unas 237 guerras civiles y entre estados con unos 115 millones de muertos en batalla (a los que se podría añadir una cifra similar de víctimas civiles). Entre estos últimos conflictos se cuentan la Primera y la Segunda guerras mundiales, libradas principalmente entre estados europeos; la guerra chino-japonesa, y una serie de guerras locales promovidas por la Guerra fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética o China, incluidas las guerras de Corea y de Vietnam.

En cambio, en el mundo actual, los niveles relativos de personal armado y gasto militar, comparados con la población total y el gasto público total, son los más bajos desde hace varios siglos. La potencia militar se halla muy concentrada en Estados Unidos de América, al que siguen Gran Bretaña, Francia y China. La mayoría de los estados del mundo ni tan sólo dispone de un equipo militar apropiado. En muchos casos, ni siquiera pueden proveer el control de sus fronteras ni la defensa real de su población y su territorio «soberanos». Esta desmilitarización general corresponde a una situación en la que el escenario mundial ha dejado de estar formado por estados soberanos que tratan de mantener cierto equilibrio de poder militar. Debido a los avances tecnológicos en los transportes, las comunicaciones y el armamento, la defensa del estado nacional se halla estrechamente vinculada en la actualidad a la seguridad internacional. Las tareas más destacadas de seguridad incluyen la persecución y la prevención del terrorismo y la formación de misiones internacionales de pacificación y mantenimiento de la paz. Debido a ello, los tradicionales ejércitos patrióticos de propiedad estatal y rivales entre sí han quedado obsoletos. En la mayoría de los países democráticos el servicio militar obligatorio ha sido abolido; en muchos lugares, el soldado profesional es hoy una figura menos admirada que en el pasado.

Estados fallidos

Los grandes estados nacionales de Europa occidental sobrevivieron como comunidades independientes en la arena internacional gracias a sus imperios coloniales. Cuando los imperios coloniales desparecieron, los estados europeos occidentales empezaron a construir un nuevo «imperio» entre ellos, la Unión Europea, capaz de proveer nuevos mercados comunes amplios y seguridad mutua.

Fuera de Europa, el modelo westfaliano de estado soberano ha tenido poco éxito. La mayor parte de Asia, América del Norte y Rusia han sido ajenas al modelo westfaliano de estados soberanos. En concreto, Estados Unidos de América fue creado desde un principio como una «república compuesta» (más que como un estado nacional) formada por unidades previamente existentes que conservaron sus poderes constituyentes. En lugar de concentrar el poder en torno a un único centro, como ocurrió en los estados de estilo europeo, el imperio norteamericano se organizó como una federación y un régimen de «equilibrios y contrapesos» basado en la separación de poderes, la negociación y la jurisprudencia, como estudiaremos en el próximo capítulo. En Asia, unos pocos imperios muy extensos y superpoblados escaparon asimismo del proyecto «estatal»: China, India, Indonesia y Japón han mantenido algunas características imperiales tradicionales de complejidad interna y no han adoptado los rasgos de centralización y homogeneización de los estados modernos europeos antes mencionados.

Hubo intentos de replicar la forma «estatal» de gobierno típica de Europa en la América hispana, África y el Oriente Próximo, como consecuencia de la expansión colonial de los estados europeos y la ulterior independencia de sus colonias. Hay varios recuentos de estados fallidos en el mundo actual que son revisados de manera permanente por algunas organizaciones internacionales, los cuales incluyen entre 30 y 50 estados «colapsados o fallidos», así como otros en conflicto interno permanente. La mayor parte están localizados en la región andina, América Central y el Caribe, el África central y occidental y Oriente Próximo. En los países situados en la parte inferior de la escala de estatalidad, los gobernantes centrales no tienen control sobre la mayor parte del territorio del estado; son muy inefectivos en la recaudación de impuestos; no proveen ni tan sólo los bienes y servicios más básicos (por ejemplo, la acuñación de moneda); hay una persistente violencia y una delincuencia muy extendida, conflictos frecuentes de fronteras con otros estados, guerras civiles étnicas y emigraciones masivas.

PRUEBA RÁPIDA

• Defina «soberanía».

CIUDAD, ESTADO, IMPERIO

Las numerosas y muy diversas formas de gobierno que han existido en la historia de la humanidad o que existen en la actualidad se pueden agrupar en tres categorías muy generales: ciudades, estados e imperios. Las ciudades y otras unidades políticas pequeñas con altos grados de autonomía o independencia —llamados principados, repúblicas o naciones— siempre han sido una forma básica de organización colectiva en la historia humana. Los estados soberanos han prosperado principalmente en Europa en un período histórico que empezó hace unos 300 años, como hemos visto en la sección anterior. Por último, siempre ha habido imperios grandes, de hecho cada vez más grandes, a medida que se han desarrollado nuevas tecnologías de transporte y comunicación. Definimos estos conceptos básicos en los párrafos siguientes.

Ciudad

Existe una tradición muy antigua de autogobierno local en muchos lugares de Europa, Asia y América. En tiempos antiguos, medievales y modernos hubo una variedad de pequeñas unidades en las que muchas decisiones colectivas se tomaban por el voto de un amplio electorado, entre las cuales se incluyen aldeas, comunas, municipalidades, repúblicas, provincias, comarcas, condados, ciudades, villas, colonias y otras comunidades de pequeño tamaño.

Entre los casos más conocidos de ciudades autogobernadas se incluyen una serie de casos en Mesopotamia, las poleis griegas, los territorios germánicos y las ciudades, las aldeas rurales y los cantones suizos, así como una serie de comunas italianas que existían desde la Baja Edad Media. En Europa existieron asimismo reinos y principados de tamaño pequeño o mediano bien gobernados en Bohemia, Bretaña, Cataluña, Escocia y Sicilia, entre otros lugares. Sobre la base de estas experiencias y muchas otras similares, las asambleas medievales convocadas por el rey estaban formadas por representantes no sólo de las diversas categorías sociales sino de territorios pequeños bien definidos. Incluso los reinos más grandes, como Inglaterra y Francia, se basaron de algún modo en elecciones de condado o de burgo, asambleas de aldea y estamentos provinciales.

La ciudad medieval típica, la comuna, el cantón, el condado, la aldea rural o la villa estaban formadas por asociaciones privadas de hogares organizadas para proveer bienes públicos como el mantenimiento de los abastos, la administración de justicia y la defensa militar. Muchas antiguas comunidades culturales y unidades autogobernadas fueron absorbidas por los nuevos y grandes estados.

Sin embargo, en tiempos recientes, la construcción clásica de grandes estados soberanos que implica la unificación de territorios variados bajo una única fuente de poder ha sido en gran parte sustituida por una proliferación de pequeños países. Desde fines del siglo diecinueve, el número de países independientes en el mundo se ha casi cuadriplicado. Concretamente, mientras que había tan sólo 50 estados independientes en el mundo en 1870 y casi la misma cifra en 1900, hay casi 200 estados miembros de las Naciones Unidas a principios del siglo veintiuno.

FUENTES

Lo pequeño es democrático

La asociación entre el tamaño pequeño de la comunidad y su capacidad para desarrollar el autogobierno a través de medios suaves o democráticos ha sido observada durante mucho tiempo.

«¿Cuál será el mejor límite que fijar para los gobernantes cuando se considera el tamaño de la comunidad y las dimensiones del territorio que incluye? ¿Qué límite propondrías? Yo permitiría que la comunidad aumentara mientras mantuviera su consistencia y unidad; éste es, creo, el límite adecuado.»

Platón,

La República (c. 360 a.C.)

«Una ciudad muy poblada muy raramente, si es que alguna vez, puede estar bien gobernada; así, todas las ciudades que tienen fama de buen gobierno tienen un límite de población ... Si los ciudadanos de una comunidad tienen que juzgar y distribuir cargos de acuerdo con el mérito, deben conocerse personalmente; donde no posean este conocimiento, tanto la elección de cargos como las sentencias judiciales serán malas. Cuando la población es muy grande, estas decisiones se toman de manera azarosa, lo cual no es correcto.»

Aristóteles,

La política (c. 325 a.C.)

«En una pequeña república, el bien público es más sentido, mejor conocido y está más cerca de cada ciudadano.»

Montesquieu,

El espíritu de las leyes (1748)

«Cuanto mayor es el país, menos libertad hay ... En general, el gobierno democrático conviene a los países pequeños, el gobierno aristocrático a los medianos, y la monarquía a los grandes ... ¡Cuántas cosas difíciles de reunir presupone este tipo de gobierno [democrático]! En primer lugar, un país muy pequeño, en el que la gente pueda reunirse fácilmente y cada ciudadano pueda conocer sin dificultades a todos los demás.»

Jean-Jacques Rousseau,

El contrato social (1762)

«Los tamaños de los estados nacionales o los países comportan un balance entre los beneficios del tamaño [economía de escala] y los costes de la heterogeneidad de preferencias sobre las políticas y los bienes públicos provistos por el gobierno ... lo que en el mundo contemporáneo tiende a estar relacionado con diferencias lingüísticas, étnicas y culturales ... A medida que la economía mundial se integra cada vez más, el balance se “inclina” en favor del tamaño pequeño, dado que en un mundo de libre comercio incluso los países pequeños pueden prosperar.»

Alberto Alesina y Enrico Spolaore,

The Size of Nations (2003)

Con la proliferación moderna de países, el tamaño medio de los países disminuye. Entre los actuales miembros de las Naciones Unidas, hay 41 microestados con menos de un millón de habitantes y 70 mini-estados con una población de entre uno y diez millones de habitantes. El tamaño mediano de un país es en la actualidad de unos siete millones de habitantes.

Además, hay más de 500 unidades políticas no-estatales con gobiernos y asambleas legislativas situados en el seno de un par de docenas de grandes estados o federaciones. Hay también unos 20 «territorios» formalmente vinculados, pero no contiguos físicamente, a algún gran estado y de hecho bastante independientes; y unos 15 territorios que de facto se han separado de estados reconocidos. Unas 150 de estas unidades pequeñas no-estatales están en Europa, casi 200 en América, unas 150 en Asia y unas 40 en África.

La mayoría de estas pequeñas unidades políticas comparten las siguientes características definitorias:

• Tamaño pequeño, en términos tanto de territorio como de población.

• Niveles altos de armonía interna, definida por las características económicas y étnicas de sus miembros.

• Formas de gobierno simples y suaves basadas en la facilidad de formar una mayoría social de apoyo a las decisiones colectivas vinculantes.

Estado

El «estado» es una forma de gobierno que ha logrado un amplio atractivo en el mundo moderno. Como mencionamos, el mundo actual está organizado oficialmente en casi doscientos estados. Pero sólo un número relativamente limitado de estas unidades políticas se pueden considerar estados logrados en el sentido estricto del término.

El estado como forma de gobierno, como lo esbozamos en la sección anterior al analizar sus orígenes, puede ser definido por las siguientes características:

• Tamaño medio o grande, en términos tanto de territorio como de población.

• Territorio fijo y fronteras formales. El claro establecimiento y el reconocimiento exterior de los límites territoriales de un estado son concebidos como protección frente a los ataques externos, las invasiones, los inmigrantes y las importaciones.

• Soberanía. El estado tiene autoridad suprema sobre un territorio y la población. No reconoce otra fuente de jurisdicción más que a sí mismo. El poder del estado para tomar decisiones finales es reconocido por los otros estados soberanos.

• Monopolio y homogeneización. El estado tiene funciones reservadas con jurisdicción exclusiva en su territorio. Ya sea dictatorial o democrático, se organiza con una jerarquía interna de poderes. A fin de facilitar el ejercicio de sus funciones y consumar su carácter exclusivo, tiende a establecer una administración uniforme sobre el territorio, así como a promover la homogeneización de importantes características sociales y culturales de sus súbditos o ciudadanos.

Desde el período en que se fundaron los estados en Europa, se pueden distinguir cuatro oleadas de «estatización» del mundo, cada una de ellas jalonada por guerras importantes y la disolución de grandes imperios. Cuando se reunió el congreso de Viena en 1815, tras las guerras napoleónicas, había apenas una docena de estados en Europa, al lado de numerosas unidades políticas pequeñas y tradicionales. La primera oleada de formación de estados comenzó con la disolución del imperio español en las Américas. Los cuatro grandes virreinatos coloniales españoles se habían convertido, hacia 1840, en 15 repúblicas de tamaño y composición dispares. La segunda oleada de formación de estados se extendió durante la Primera guerra mundial y con la caída de los imperios otomano, austrohúngaro y ruso. El llamado «principio de las nacionalidades», que perseguía la formación de unidades étnicamente homogéneas, condujo a la creación de 10 nuevos estados en la Europa de 1920.

La tercera oleada tuvo lugar después de la Segunda guerra mundial a partir del desmantelamiento de los imperios coloniales europeos, sobre todo el británico y el francés (pero también el belga, el holandés, el alemán, el italiano, el portugués y el español) en el sureste de Asia, África y Oriente Próximo. Se crearon no menos de 40 nuevos estados independientes entre 1945 y 1960 y unos 30 más hasta 1975. Por tanto, el número de estados en el mundo se multiplicó por más de dos en un período de tres décadas. La cuarta oleada de estados se produjo como consecuencia del final de la Guerra fría, la cual comportó la desunión soviética del imperio ruso, la desintegración de la Yugoslavia multiétnica y la ruptura de Checoslovaquia. A partir de 1991 y en el plazo de un par de años se crearon 20 nuevas repúblicas independientes en Europa central y oriental y en Asia central.

En la actualidad, los grandes «estados» mejor establecidos son las pocas unidades que han sido admitidas como miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, las cuales, según los criterios de esta organización, deben compartir un compromiso con la forma democrática de gobierno, tener una buena gobernanza y una economía de mercado. En total son 30 estados, de los que 23 se hallan en Europa, 3 en América del Norte, 2 en Asia y 2 en Oceanía.

Imperio

La noción de «imperio» puede dar cuenta de más de dos docenas de casos de experiencias antiguas, medievales, modernas y contemporáneas de gobierno humano. Éstas incluyen los imperios de Asiria, China y Persia en la Antigüedad, los imperios clásicos de Roma y Bizancio, el imperio árabe del Califato, el imperio otomano y los imperios de la India, así como los imperios coloniales de España, Gran Bretaña y Francia, la Rusia moderna, el desarrollo histórico de Estados Unidos de América y, en cierto sentido, el proceso de la Unión Europea actualmente en curso.

Con el tiempo, el tamaño de los imperios tiende a aumentar gracias a los avances tecnológicos en transporte y comunicaciones. Los caminos y las carreteras, los canales, los puertos, los ferrocarriles y las autopistas siempre han constituido el armazón de los imperios. Pero las cosas cambiaron de manera espectacular con la invención del telégrafo en el siglo diecinueve, seguida posteriormente por el teléfono e internet, que crearon la era de la comunicación instantánea. El arte del gobierno a distancia ha multiplicado el tamaño de los imperios viables.

Otra tendencia histórica es hacia un número creciente de imperios simultáneos, de modo que la forma imperial de gobierno incluye proporciones cada vez mayores de población. Prácticamente ninguno de los territorios de los estados actualmente existentes en el mundo ha sido ajeno o ha quedado al margen de algún gran imperio moderno.

FUENTE

Estados nacionales y multinacionales

«El estado multinacional británico fue construido a través de un proceso de incorporación gradual de territorios culturalmente diferenciados en la periferia atlántica ... En términos militares y administrativos, Inglaterra fue el primer territorio que fue unificado dentro de un marco nacional ... Las periferias celtas del Norte y el Oeste fueron gradualmente colocadas bajo la corona inglesa pero nunca fueron completamente integradas en el sistema político. Incluso durante el periodo máximo de integración en el siglo diecinueve, los pueblos de estas periferias mantuvieron sus identidades separadas y al menos algunas instituciones diferenciales ... Las fuerzas de resistencia crecieron en intensidad en el siglo diecinueve y llegaron a un punto máximo con el levantamiento irlandés y la guerra civil acerca de la frontera divisoria entre la República y los seis condados del Norte. La siguiente oleada de nacionalismo fue suscitada por el declive del poder económico del centro inglés y el desmantelamiento del imperio de ultramar...

Francia fue el primer país que de un modo consciente se llamó a sí mismo un état-nation, un territorio culturalmente unificado y controlado centralmente. Pero esto fue esencialmente una expresión ideológica de una fuerte voluntad de unificar; en la práctica Francia continuó siendo un imperio multiétnico ... La revolución fue en parte una respuesta a estas frustraciones: los jacobinos quisieron igualar las condiciones y las regulaciones en todo el territorio. Esta política de igualación ideológica sirvió sobre todo para una mayor centralización de las decisiones; mediante la prédica de la igualdad los jacobinos redujeron a la gente de las periferias a súbditos o al menos a ciudadanos de segunda clase ... Sin embargo, el proceso de integración fue lento. Empezó de verdad sólo con la revolución industrial y la proliferación de nuevas redes durante la Tercera República. La ideología jacobina del estado-nación unitario se combinó con las presiones de la economía capitalista para penetrar y debilitar las culturas periféricas. Hubo ciertamente una fase de colonialismo cultural en Francia, ayudado por la unificación del mercado de trabajo, en la que las periferias más retrasadas fueron tratadas de un modo no muy diferente de las colonias de ultramar adquiridas durante el siglo diecinueve...

España había sido construida mediante un lento proceso de unificación militar-administrativa, pero este proceso al nivel de la elite no había producido una integración cultural correspondiente a nivel de masas ... España ha continuado siendo hasta hoy un estado y no una nación; las periferias catalana y vasca rechazaron durante varios siglos identificarse con el centro de poder en Castilla y en varias ocasiones han estado al borde de la secesión.»

Stein Rokkan,

State Formation, Nation-Building,

and Mass Politics in Europe (ed. Peter Flora, 1999)

Un imperio puede ser definido como una unidad política con las siguientes características:

• Tamaño muy grande, en términos tanto de territorio como de población.

• Ausencia de fronteras fijas o permanentes. Los imperios tienden a expandirse en el territorio hasta entrar en conflicto con otros imperios; cuando entran en decadencia, también pueden contraerse. En general, «territorio» no se considera un elemento definitorio importante de imperio.

• Un compuesto de grupos diversos y unidades territoriales. En tiempos antiguos y medievales, un imperio podía constar de ciudades, repúblicas, condados, principados, obispados y una variedad de otras formas de organización política. En la actualidad, cabe organizar federaciones multiétnicas con regímenes institucionales menos heterogéneos. Pero pueden desarrollar sus propias reglas y estar vinculadas con el centro por diversas fórmulas institucionales.

• Un conjunto de jurisdicciones a múltiples niveles que se solapan a menudo. En el seno de un imperio no suele haber ninguna autoridad que gobierne con poderes exclusivos en todos los temas. Más bien, el gobierno central puede gobernar de manera indirecta a través de gobiernos locales; éstos desarrollan su autogobierno en temas importantes; y abunda la división de poderes.

Estas características definitorias de la forma imperial de gobierno —un tamaño muy grande, ausencia de fronteras fijas, diversidad territorial y jurisdicciones multinivel— contrastan con las características básicas de las formas de gobierno «ciudad» y «estado» que hemos presentado en los párrafos anteriores.

Algunos imperios suaves y duraderos han surgido como confederaciones de unidades políticas previamente existentes que son ampliamente respetadas a la vez que se les superpone un nuevo poder central. Si se establecen fronteras estables y se consolida un diseño institucional, un imperio puede evolucionar hacia una federación democrática, como fue el caso, de manera más destacada, de Estados Unidos.

Un imperio muy grande supone la ausencia de fronteras excluyentes en el seno de su territorio y, por tanto, las ocasiones de conflictos interterritoriales son menores que en un escenario con numerosos estados soberanos y mutuamente hostiles. El imperio es una sombrilla para los territorios incluidos, el cual puede prevenir su beligerancia mutua. Ciertamente, las fronteras imperiales externas tienden a ser conflictivas, sobre todo si lindan con otros imperios. Pero un mundo organizado en unos pocos imperios implica una menor extensión total de las fronteras y, por tanto, un número menor de líneas de conflicto potenciales que un mundo organizado en muchos estados soberanos.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cuáles son las diferencias entre «estado» e «imperio»?

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos analizado la importancia del tamaño para la construcción de una comunidad política viable. Diferentes bienes públicos pueden ser provistos a diferentes escalas de eficiencia, las cuales pueden ser asociadas a múltiples niveles de estructuras de gobierno. La ciudad, el estado y el imperio son categorías básicas de comunidad política que permiten clasificar todos los casos en la historia y en el mundo actual.

Sobre este tema, se pueden enunciar, como mínimo, las siguientes Proposiciones:

• Tamaño y democracia. Las comunidades pequeñas, las cuales tienden a ser relativamente armoniosas en términos económicos y étnicos, son comparativamente favorables para formas de gobierno suaves y democráticas, en tanto que las unidades de gran escala pueden ser eficientes para la provisión de ciertos bienes públicos. En el mundo actual, proliferan los países independientes y las comunidades autogobernadas de pequeño tamaño, lo cual hace que el tamaño medio de los países decrezca.

• Soberanía estatal. Los estados modernos, empezando por las monarquías absolutistas, se han atribuido la soberanía, es decir, el monopolio interno del poder dentro de unas fronteras bien definidas. Durante varios siglos, el principio de no-injerencia en los asuntos de los otros estados fue sustituido por guerras inter-estatales cada vez más frecuentes y letales.

• Gobernanza multinivel. Son necesarios múltiples niveles de gobierno, incluidos los niveles local, estatal y global, para una provisión eficiente de bienes públicos a diversas escalas territoriales.

Seguiremos con este tema en el siguiente capítulo.

RESUMEN

• Una provisión eficiente de bienes públicos puede requerir múltiples escalas territoriales, desde lo global a lo local y muchos tamaños intermedios.

• El crecimiento económico y el desarrollo tecnológico fomentan las demandas especializadas y reducen los costes de la provisión descentralizada de bienes públicos.

• Los niveles múltiples de gobierno pueden aumentar los costes de la elección y el control de los gobernantes.

• Un estado se caracteriza por tener un territorio fijo y unas fronteras formales, una afirmación de soberanía y un intento de monopolio y homogeneización. Los estados soberanos modernos en Europa han provisto seguridad interna y favorecido la consolidación de grandes mercados.

• Un gran estado suele tratar de crear una «nación» cultural unificada. Sin embargo, en la actualidad muchos estados son «plurinacionales».

• Un imperio puede ser definido por su gran tamaño, la ausencia de fronteras fijas o permanentes, y por ser un compuesto de diversos grupos y unidades territoriales con un conjunto de jurisdicciones multinivel que a menudo se solapan.

• La estabilización de las fronteras territoriales de un imperio y sus instituciones internas puede conllevar su transformación en una federación democrática.

CONCEPTOS BÁSICOS

Comunidad. Conjunto de personas que aceptan tomar decisiones colectivas vinculantes en temas de interés común.

Estado. Poder soberano sobre la población en un territorio delimitado por fronteras fijas.

Soberanía. Fuente única de legitimidad que ejerce un monopolio de la fuerza organizada.

Nación. Una comunidad relativamente armónica capaz de gobernarse a sí misma.

Estado nacional. Una comunidad cultural unificada en un estado soberano.

Estado plurinacional. Poder compartido por gente con múltiples religiones, razas o lenguas.

Imperio. Vasto compuesto de diversas unidades territoriales con un conjunto de jurisdicciones multinivel.

Gobernanza multinivel. Un conjunto de instituciones que cubren diferentes territorios que se solapan para proveer diferentes bienes colectivos.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Cuál es la finalidad de tener múltiples niveles de gobierno?

2. Defina «soberanía».

3. ¿Cuáles son las diferencias entre «imperio», «estado» y «nación»?

4. Defina «estado nacional» y «estado plurinacional».

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Enumere y contabilice los diferentes niveles de gobierno (municipal, estatal, etcétera) con jurisdicción en su lugar de residencia. Señale aquellos que se apoyan en una elección popular directa y aquellos que son elegidos indirectamente o designados por otros cuerpos. Analice.

2. De las estructuras institucionales mencionadas en la pregunta anterior:

¿Cuáles tienen competencias legales en educación?

¿Y en policía?

¿Y en ferrocarriles?

3. Busque una lista y el número de los estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas cuando fue fundada en 1945, y el número actual. ¿Cuál es la población del país mediano?

4. ¿Es su país miembro de una alianza militar internacional? ¿Cuáles son los otros miembros?

Fuentes de datos:

Correlates of War project: www.correlatesofwar.org

Organización de las Naciones Unidas: www.un.org

LECTURAS

Elman R. Service. (1975) 1984. Los orígenes del estado y de la civilización: El proceso de evolución cultural. Alianza.

Charles Tilly (ed.). 1975. The Formation of National States in Western Europe. 3 vols. Princeton University Press.

Samuel Finer. 1997. The History of Government from the Earliest Times. Oxford University Press.

Stein Rokkan. 1999. State Formation, Nation-Building, and Mass Politics in Europe (Peter Flora con S. Kuhnle y D. Urwin, eds.). Oxford University Press.

Martin L. van Creveld. 1999. The Rise and Decline of the State. Cambridge University Press.

Alberto Alesina y Enrico Spolaore. 2003. The Size of Nations. MIT Press. (Trad. catalana: La mida de les nacions. Lid, 2008.)

Josep M. Colomer. 2006. Grandes imperios, pequeñas naciones. Anagrama. (Trad. catalana: Grans imperis, petites nacions. Proa.)

12

Federación

Tanto las comunidades grandes como las pequeñas tienen sus ventajas e inconvenientes, como mostramos en el capítulo anterior. El autogobierno democrático y la provisión de bienes públicos de gran escala se pueden compatibilizar a través de la unión de pequeños gobiernos o estados en una gran estructura federal. Este capítulo se divide en dos partes. En la primera analizamos los beneficios, los costes y las oportunidades de gobiernos de diferentes tamaños. En la segunda, examinamos los elementos esenciales del federalismo.

EN ESTE CAPÍTULO

Ponderaremos los beneficios y los costes de los países grandes y pequeños.

Analizaremos de qué modo la variedad étnica puede contribuir a la estabilidad política o dificultarla.

Consideraremos las ventajas de tener muchas unidades en una federación.

Aprenderemos a medir la descentralización política.

Estudiaremos los elementos institucionales esenciales del federalismo.

EL TAMAÑO DE LA COMUNIDAD

Las comunidades de diferentes tamaños pueden ser viables si logran un balance positivo entre beneficios y costes. Por un lado, un tamaño pequeño puede favorecer la toma de decisiones colectivas próximas a las preferencias de los ciudadanos, gracias a grados relativamente altos de armonía interna. Por otro, pueden carecer de mercados y bienes públicos de gran escala. Asimismo, un país grande y variado puede encontrar dificultades para tomar decisiones que cuenten con el apoyo de una amplia mayoría de los ciudadanos. Sin embargo, puede ser ventajoso para la provisión de servicios públicos a gran escala. Abordaremos estas dos vertientes de la cuestión por separado.

Beneficios democráticos

La importancia del tamaño de una comunidad para el gobierno democrático es tanto procedimental como sustantiva. Esto significa, ante todo, que el tamaño importa en el proceso de toma de decisiones colectivas. En general, los grupos pequeños tienen condiciones relativamente favorables para la acción colectiva, la auto-organización y la promoción de intereses comunes de sus miembros, como analizamos en el capítulo anterior.

Concretamente, las comunidades políticas pequeñas pueden funcionar mejor en cada uno de los tres estadios del proceso de toma de decisiones que forma el procedimiento democrático: deliberación, agregación y ejecución. En una comunidad pequeña, los ciudadanos tienen más oportunidades de llegar a conocer los asuntos colectivos a través de la observación directa y la experiencia. Gracias a la proximidad territorial, el trato con los dirigentes políticos es más directo y a éstos les resulta más fácil informarse de las demandas y las expectativas de los ciudadanos. Al mismo tiempo, es probable que los miembros de una pequeña comunidad tengan intereses relativamente armoniosos, compartan valores y una cultura común que induzcan preferencias consensuales y criterios de elección compartidos. Esto puede hacerles capaces de identificar con relativa facilidad bienes públicos de prioridad y tomar decisiones colectivas aceptables. Por último, las comunidades pequeñas tienen más posibilidades de generar lealtad. La gente tiende a cumplir las reglas y las decisiones, en tanto que los líderes pueden ser más responsables con respecto a sus decisiones y actividades.

Ya conocemos la otra cara de la cuestión, es decir, que, en una comunidad grande y heterogénea, la acción colectiva por los intereses comunes de sus miembros puede ser difusa y muy desigual para los diferentes individuos y grupos, como también estudiamos en el capítulo 2. Concretamente, en un país grande, la gente puede recibir una información menor y más deficiente sobre el conjunto de políticas públicas sometidas al proceso colectivo de toma de decisiones y sentirse más distante del gobierno que en una comunidad pequeña. Puesto que los costes de agregar las preferencias de los ciudadanos y tomar decisiones colectivas vinculantes tienden a aumentar con el tamaño de la unidad política y la heterogeneidad de la población, la agregación de las preferencias dispares de los ciudadanos mediante procedimientos equitativos es más costosa en las comunidades grandes.

Acerca de los resultados sustantivos, los diferentes tamaños de la comunidad pueden implicar que diferentes números de personas se identifiquen con las decisiones colectivas. Las unidades políticas pequeñas permiten que diferentes grupos de gente, cada uno con preferencias relativamente consistentes, obtengan decisiones hasta cierto punto satisfactorias. En cambio, en una unidad política grande en la que es probable que existan intereses, valores y opiniones diferentes, una decisión colectiva tomada en bloque sobre un conjunto de diferentes políticas públicas es probable que produzca un gran número de perdedores. Concretamente, en un estado grande y heterogéneo pero unitario, las mayorías locales pueden convertirse en minorías globales y ver sus preferencias excluidas de las decisiones colectivas vinculantes. El número total de individuos cuyas preferencias coinciden con las decisiones colectivas en un conjunto de muchas unidades pequeñas es mayor que en una sola unidad grande.

Para verlo, examine el ejemplo que propone el gráfico 12.1. Consideramos el caso muy sencillo de tres comunidades pequeñas, a las que llamamos A, B y C, en las que compiten sólo dos grupos, a los que llamamos X e Y (ya se trate de partidos políticos, clases sociales o categorías étnicas). En cada uno de los grupos hay una mayoría de 60 a 40 a favor de uno de los grupos, pero el grupo ganador no es el mismo en todas las comunidades —hay cierta diversidad—. Como puede verse fácilmente, si cada comunidad toma sus propias decisiones, el número total de los que votan por el grupo ganador es 180 (dado que hay tres mayorías de 60). En cambio, si las tres comunidades pequeñas se incluyen en una sola unidad grande que toma decisiones vinculantes para todos sus miembros, un grupo gana con el apoyo de tan sólo 160 votantes. El número de personas cuyas preferencias corresponden al resultado colectivo es menor con una estructura unitaria. Entonces no sólo son derrotadas las minorías en las comunidades A y B, sino que también la mayoría de las personas de la comunidad C se convierte en una minoría global y queda excluida del grupo ganador.

GRÁFICO 12.1. Ganadores separados. Con elecciones separadas en cada una de las tres comunidades, A, B y C, los ganadores son apoyados por un total de 180 votantes, en tanto que con una elección unitaria aparece una mayoría ganadora formada por sólo 160 votantes.

| Partidos
| X | Y
Comunidades: | A | 60 | 40
| B | 60 | 40
| C | 40 | 60
Resultado: | Unitario: | 160 > 140 |
| Separado: | 180 (60+60+60) |
Nota: Los ganadores en elecciones separadas aparecen en cursiva.

Hay una correlación positiva entre la proliferación de países de tamaño pequeño y la difusión de la democracia. Concretamente, en la actualidad hay democracia en casi todos los micropaíses reconocidos con menos de 300.000 habitantes, en más de dos tercios de los países con menos de un millón de habitantes (incluidos los del primer grupo) y en más de la mitad de los países pequeños con menos de diez millones de habitantes (incluidos los dos grupos anteriores). En cambio, sólo poco más de un tercio de los países grandes con más de diez millones de habitantes disfrutan de regímenes democráticos. En consecuencia, el número de democracias pequeñas es el doble que el número de democracias grandes (concretamente, según datos de 2016 había regímenes democráticos en 63 de los 111 países con menos de diez millones de habitantes y en 30 de los 81 países con una población mayor).

Las tasas de éxito en la democratización son aun mayores en las grandes federaciones. En la actualidad, de todos los países grandes del mundo con más de diez millones de habitantes que tienen asambleas legislativas locales o una estructura federal son democráticos en más de tres cuartas partes de los casos (concretamente, hay democracia en 14 de los 18 grandes países federales, pero en sólo 16 de los 63 grandes estados centralizados). La descentralización y el federalismo, al dar a los grupos pequeños medios de autogobierno, consolidan la democracia. No ha habido ningún retroceso hacia el autoritarismo en tiempos recientes en federaciones plurales que hayan adoptado fórmulas democráticas.

RECUADRO

MEDICIÓN DE LA VARIEDAD ÉTNICA

La variedad étnica de un país se puede medir cuantitativamente a fin de comparar países y comprobar las relaciones con otras variables. Ya hemos visto unas variantes de estos índices para medir los sistemas de partidos en el capítulo 9.

Número de grupos

El número de grupos étnicos que existen en un país se puede medir con cualquiera de estos índices:

Fragmentación: F = 1 – Σ Pi²

Número efectivo: N = 1 / Σ Pi²

Donde:

F: Fragmentación

N: Número efectivo

Pi: Tamaño del grupo i (en proporción de habitantes)

El índice de fragmentación tiene valores entre 0 y 1, donde 0 corresponde a un país en el que todos sus habitantes pertenecen a un único grupo y 1 indica una situación hipotética en la que cada individuo pertenece a un grupo diferente. Un ejemplo en el que el índice de fragmentación se acerca a 0, es decir, a la máxima homogeneidad étnica, es Japón, mientras que el caso extremo de una elevada fragmentación en el mundo actual es Papúa-Nueva Guinea, habitada por varios miles de comunidades, la mayoría formadas por sólo unos pocos centenares de personas. El número efectivo de grupos tiene valores a partir de 1, mayores cuanto mayor es el número de grupos con un tamaño similar. Los valores de los dos índices están estrechamente correlacionados, dado que N = 1 / (1-F).

Polarización étnica

El grado de polarización étnica de un país se puede medir con este índice:

Pol = 1 – Σ (1/2 – Pi)² Pi

Donde:

Pol: polarización

Pi: tamaño del grupo i (en proporción de habitantes).

El índice expresa lo alejada que se halla la distribución cuantitativa de grupos étnicos de la distribución bipolar 1/2-1/2, que tiene el nivel más alto de polarización. Un ejemplo de país muy polarizado es Bélgica, que se halla dividido principalmente entre flamencos de habla holandesa y valones de habla francesa. El índice no mide «distancias» entre grupos étnicos, sino que supone que la identificación de grupos diferenciados está dispuesta de modo que cada grupo se puede considerar más o menos equidistante de los demás. Por ejemplo, en una cierta comunidad, los cristianos pueden considerarse tan distantes de los judíos como éstos de los musulmanes y los musulmanes de los cristianos.

Eficiencia económica

Las principales ventajas de una nación de grandes dimensiones son los amplios mercados y los bienes colectivos a gran escala. Los grandes estados tradicionales que protegen grandes mercados ofrecen oportunidades positivas a los diferentes grupos con especialización económica para desarrollar intercambios extensos con gentes de otros territorios del estado en su mutuo beneficio y superar el aislamiento y los peligros del parroquialismo. Los vínculos económicos y la interdependencia pueden asimismo favorecer la conformidad con las autoridades estatales y la fidelidad a una gran nación.

Sin embargo, en el mundo actual, las pequeñas comunidades tienen nuevas oportunidades de existir y sobrevivir como resultado del desarrollo de vastas redes de comercio y de comunicaciones que se extienden más allá de los límites de los estados tradicionales. La circulación transnacional de personas, bienes, servicios, capitales e información, que a finales del siglo diecinueve y principios del veinte ya había sido elevada, ha vuelto a aumentar sustancialmente durante las últimas décadas. Las migraciones masivas, el comercio a grandes distancias, las inversiones de capitales transnacionales y la información y los mensajes culturales son promovidos por la reducción de los costes de transporte y comunicación. En el período en curso, se ven favorecidos también por la difusión de unas pocas monedas comunes, los numerosos acuerdos de libre comercio y una red de instituciones internacionales que vinculan a los gobiernos estatales y son capaces de proveer algunos bienes públicos a gran escala.

En general, los estados más grandes, que son capaces de proteger el comercio interior, están relativamente más cerrados al exterior, en tanto que los países más pequeños están más abiertos hacia afuera. De hecho, los grandes estados facilitan el desarrollo del comercio «interior» entre personas y empresas situadas en sus diferentes regiones internas, lo cual fomenta la prosperidad y los vínculos mutuos. Pero con la creación de amplias redes interestatales o transnacionales, la protección del estado resulta menos necesaria. Las personas y las empresas situadas en una comunidad pequeña tienen la oportunidad de desarrollar grandes volúmenes de comercio con operadores situados a distancias similares, aunque al otro lado de las fronteras, el cual cuenta como «internacional».

CASO

SUIZA CONSENSUAL

La Confederación Helvética es una de las experiencias más conseguidas de gobierno federal, basada en un alto pluralismo y un amplio consenso de gobierno. Sus orígenes se remontan al siglo catorce cuando unos pocos cantones «forestales» democráticos, seguidos más tarde por varias ciudades autogobernadas, empezaron a separarse de la monarquía austriaca y del Sacro imperio romano y formaron una liga para preservar su autonomía local. Tras una breve guerra civil en 1847-1848, se constituyó una federación más formal. En la actualidad, Suiza está formada por 26 cantones, cada uno de ellos relativamente homogéneo en términos económicos y étnicos, con su propia constitución e instituciones democráticas de autogobierno.

En toda Suiza hay un grupo lingüístico mayoritario, el alemán, con un 65 % de la población total, seguido por el francés con el 23 %, el italiano y el romanche. Pero los suizos están más equilibrados en cuanto a filiación religiosa entre católicos y protestantes, con un complejo mosaico de mayorías distribuidas por la mayor parte del país. Un complejo conjunto de instituciones evita que cualquier grupo étnico imponga su dominio al resto. Todos los poderes no explícitamente reservados al Gobierno federal, como la defensa y el comercio, se hallan bajo el control de los gobiernos cantonales. La Asamblea federal cuenta con dos cámaras, la primera elegida en distritos cantonales y la segunda formada por dos representantes por cada cantón con independencia de la población. Los ciudadanos pueden recoger firmas para impugnar las leyes federales mediante la celebración de referendos populares. Mientras que cualquier ley tiene que ser confirmada por una mayoría de los votantes suizos, las reformas de la constitución y los tratados internacionales necesitan tanto una mayoría federal como una mayoría de los votantes en una mayoría de los cantones.

La posibilidad de que la legislación federal sea derrotada en un referéndum popular lleva a los legisladores a formar coaliciones con una mayoría muy amplia. El Consejo Federal ejecutivo, cuyos miembros son nombrados por las dos cámaras de la Asamblea, suele estar formado por miembros de los diferentes cantones, tanto de habla alemana como francesa o italiana. Una coalición de cuatro partidos ha formado gobierno sistemáticamente, desde finales de la década de 1950, incluyendo siempre a los partidos radical, cristiano-conservador, socialista y populista (antes agrario), con un apoyo total de más del 80 % de los votos populares. La Confederación Helvética es aun principalmente un instrumento para preservar el autogobierno popular local.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué relación existe entre el tamaño del país y la probabilidad de tener un régimen democrático?

UNIÓN

¿Cómo es posible conseguir las ventajas democráticas del tamaño pequeño de una comunidad y las ventajas económicas y de comunicación del tamaño grande? Como es lógico, mediante el establecimiento de un gran alcance territorial de las actividades públicas y la construcción de amplias sombrillas de protección para los grupos pequeños. Pero entonces, ¿es posible organizar una provisión eficiente de bienes públicos a gran escala y evitar la aparición de enormes burocracias que no estén sujetas a control democrático?

Una invención institucional moderna fue decisiva para hacer que la democracia fuera factible en poblaciones grandes. Cuando a finales del siglo dieciocho trece comunidades pequeñas y muy homogéneas en América del Norte empezaron a ganar su independencia del Reino Unido, idearon una federación de pequeñas repúblicas, haciendo así compatible por primera vez el tamaño grande y la democracia. De este modo, los Estados Unidos de América fueron creados en realidad no como un gran estado unitario, sino como una gran federación de pequeñas repúblicas.

Una federación comporta autogobierno de las unidades locales y gobierno compartido a gran escala en la unión. La formación de una unión federal suele implicar intercambios políticos entre comunidades con dimensiones y poderes diferentes. En general, se puede construir una federación si los líderes de una comunidad grande y relativamente poderosa aceptan expandir el alcance territorial de su control o influencia potenciales renunciando a la violencia y el dominio imperial, y empleando medios y procedimientos pacíficos e institucionalizados de toma de decisiones. A su vez, los líderes de una comunidad relativamente pequeña o débil pueden cambiar su independencia por la unión con objeto de tener acceso a amplios mercados y obtener protección frente a amenazas externas. Una federación bien institucionalizada puede lograr tanto la eficiencia de los grandes espacios para la provisión de bienes públicos como las ventajas del gobierno democrático de pequeño tamaño.

CASO

LA DESUNIÓN SOVIÉTICA

La disolución de la Unión Soviética es un ejemplo muy notorio de la improbabilidad de una federación plurinacional cuando uno de los grupos es suficientemente grande para intentar convertirse en dominante. La Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) fue creada en 1922, tras la Revolución rusa y la Primera guerra mundial, inicialmente como una federación de cuatro repúblicas: Rusia, Ucrania, Bielorrusia y Transcaucasia. Otros territorios del antiguo imperio ruso habían proclamado su independencia, pero la mayoría fueron reintegrados durante la Segunda guerra mundial, entre ellos las tres repúblicas bálticas y territorios de Alemania, Checoslovaquia, Finlandia, Japón, Polonia, Rumanía y Tuvá. La URSS era entonces la mayor unidad política del mundo en territorio. En 1956 fue organizada en quince repúblicas, a las que la constitución les reconocía el derecho soberano a «separarse libremente de la Unión», junto con numerosas autonomías, áreas y regiones. Varias docenas de nacionalidades y grupos étnicos fueron también reconocidos oficialmente.

Sin embargo, Rusia fue siempre la unidad dominante en la URSS. La sinécdoque «Rusia» continuó siendo de uso habitual. En la década de 1920, los rusos étnicos constituían el 53 % de la población total, en tanto que la República Soviética de Rusia contenía casi el 70 % de la población y más del 90 % del territorio; en la década de 1980, tras un largo declive de la población de etnia rusa, todavía contenía el 51 % de la población total y dos terceras partes del territorio. La estructura formalmente federal del país fue anulada por la estructura monolítica y muy centralizada del partido comunista, que controlaba toda la vida pública. La doctrina oficial del partido era que con el tiempo las nacionalidades y las distinciones étnicas desaparecerían y se adoptaría un único idioma. Al final de la Segunda guerra mundial, Iósif Stalin proclamó que Rusia era «la fuerza dirigente de la Unión Soviética entre todas las nacionalidades de nuestro país». La rusificación cultural y lingüística se intensificó.

El edificio empezó a temblar en la segunda mitad de la década de 1980 cuando Mijaíl Gorbachov, apremiado por la quiebra económica del experimento socialista, introdujo una liberalización política. A medida que los costes de la acción colectiva disminuían, los grupos locales utilizaron las elecciones y las instituciones republicanas y locales, así como el derecho oficial de secesión, para proclamar su soberanía. A finales de 1991, la Unión Soviética se disolvió. Rusia, convertida ya en una república independiente, tomó el relevo de la Unión Soviética en casi todos sus compromisos internacionales anteriores.

Variedad étnica

En prácticamente ningún caso del mundo actual se da una completa adecuación entre las fronteras del «estado» y los límites de la «nación», como ya mencionamos en el capítulo anterior. Por características «nacionales» o «étnicas» entendemos aquellas que incluyen la religión, la raza o la lengua.

Fragmentación frente a polarización. Según los datos y cálculos más afinados, el país medio actual tiene unos cinco grupos étnicos y la mayoría tiene entre tres y seis (contabilizando sólo aquellos grupos que tienen más del 1 % de la población). En sólo dos terceras partes de los países un grupo étnico abarca una mayoría absoluta de la población. El tamaño medio del grupo más grande en un país es de dos terceras partes de la población total, en tanto que el tamaño medio del segundo grupo más grande es de una sexta parte.

En esta notable variedad interna, cabe distinguir tres tipos de países. En primer lugar, están los estados nacionales relativamente homogéneos de tamaño mediano. Son países, en su mayoría europeos, como Francia, Gran Bretaña, Hungría, Italia, Polonia y Suecia, aunque también encontramos algunos en otras regiones como, por ejemplo, Egipto en África y Japón en Asia.

En segundo lugar, hay grandes federaciones con una variedad étnica importante, como Brasil, Canadá y Estados Unidos en América; Bélgica, España y Suiza en Europa; India e Indonesia en Asia; así como Sudáfrica, por citar sólo algunos de los casos más satisfactorios en términos democráticos.

Por último, hay países internamente variados en los que el intento de construir un estado nacional unificado ha sido fuente de conflictos frecuentes, fracasos y una duradera inestabilidad. Entre ellos se encuentran Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú en los Andes; Congo, Etiopía y Sudán en África; y Afganistán, Iraq y Líbano en el Oriente Próximo.

Así, grados diferentes de variedad étnica parecen requerir formas institucionales diferentes de división de poderes para alcanzar la eficacia. Entre las comunidades políticas más pacíficas y estables se cuentan aquellas que son muy homogéneas, esto es, los países en los que un grupo étnico ha llegado a ser fuertemente dominante y en los que la mayoría de la gente comparte valores y amplios intereses comunes (un estado nacional logrado). Pero la paz y la estabilidad también son posibles en comunidades muy variadas o muy «fragmentadas», es decir, en las que se incluyen muchos pequeños grupos étnicos o nacionales, siempre que dispongan de suficientes instituciones inclusivas. En estas situaciones, ningún grupo puede esperar ser absolutamente dominante sobre los demás y, en consecuencia, la tolerancia y la coexistencia se difunden y el federalismo aparece como un acuerdo factible.

FUENTES

Autogobierno y unión

«Los pequeños distritos y municipios ... han resultado ser la invención más sensata que ha ideado el ingenio humano para el perfecto ejercicio del autogobierno y su preservación. Deberíamos, pues, organizar nuestro gobierno en: 1, la república federal general, para todos los asuntos exteriores y federales; 2, el del estado, para todo lo que incumbe a nuestros ciudadanos en exclusiva; 3, las repúblicas de los condados, para los deberes y asuntos del condado; y 4, las repúblicas de municipios, para los asuntos pequeños pero numerosos e interesantes que incumben al vecindario. En el gobierno, al igual que en cualquier otra actividad de la vida, sólo por división y subdivisión de los deberes, todos los asuntos, grandes y pequeños, pueden manejarse a la perfección.»

Thomas Jefferson,

Carta a Samuel Kercheval (1816)

«En general, encontraremos más personas acomodadas, más conformidad y tranquilidad en las pequeñas naciones que en las grandes ... Las pequeñas naciones han sido desde siempre la cuna de la libertad política; y el hecho de que la mayoría de ellas hayan perdido su libertad al crecer y hacerse más grandes, muestra que su libertad era una consecuencia de su pequeño tamaño y no del carácter del pueblo ... El sistema federal fue creado con la intención de combinar las ventajas diversas que resultan de la envergadura con la pequeñez de las naciones.»

Alexis de Tocqueville,

Democracia en América (1835-1840)

«La separación de poderes comporta de manera necesaria la fragmentación de la autoridad. El federalismo comporta de manera necesaria la superposición de jurisdicciones.»

Vincent Ostrom,

The Political Theory of a Compound Republic (1971)

«Entre las unidades más necesarias en el mundo tal como ha ido evolucionando se hallan algunas situadas en los extremos: necesitamos algunas unidades muy pequeñas y algunas unidades muy grandes ... Así pues, una de las tareas de la teoría democrática puede ser la de concretar no una unidad óptima sino un número óptimo de unidades con límites relativamente fijos.»

Robert A. Dahl y Edward Tufte,

Size and Democracy (1973)

«El principio federal comporta la combinación de autonomía (o autogobierno) y gobierno compartido (o gobierno federal).»

Daniel J. Elazar,

Exploring Federalism (1987)

«El federalismo es la principal alternativa al imperio como técnica de agregar grandes áreas bajo un solo gobierno... Las instituciones esenciales del federalismo son, por supuesto, un gobierno de la federación y un conjunto de gobiernos de las unidades miembros, en las que ambos tipos de gobierno rigen sobre el mismo territorio y la misma población, y cada uno tiene autoridad para tomar ciertas decisiones con independencia del otro.»

William H. Riker,

The Development of American Federalism (1987)

En cambio, los niveles más altos de conflicto étnico se dan en países con una elevada «polarización», en los que dos grupos de tamaño similar y marcadas diferencias se enfrentan. La polarización máxima corresponde, pues, a un nivel intermedio, moderado, de fragmentación, puesto que implica que sólo existen dos grandes grupos. De forma característica, en situaciones propensas al conflicto, un grupo étnico que afirmar ser la mayoría intenta dominar, pero una amplia minoría está en condiciones de oponer una vigorosa resistencia.

La polarización religiosa parece más proclive a generar conflicto que las diferencias basadas en la raza o la lengua. Esto posiblemente se debe al carácter categórico y excluyente de cualquier filiación religiosa, para la cual mezclas como los cruces de razas o el plurilingüismo no suelen ser imaginables. Por ello mismo, sin embargo, el pluralismo religioso en una sociedad parece fomentar más tolerancia y libertad no sólo que las filiaciones bipolares sino también que una filiación religiosa única.

Mejor muchos que pocos. Un número elevado de comunidades pequeñas proporciona una base más sólida para una federación que un número reducido de ellas. Como acabamos de explicar, muchos grupos pequeños implican una fragmentación elevada, en tanto que dos o unos pocos grupos están asociados a una polarización elevada. El problema consiste en que en las federaciones formadas por sólo dos grupos uno de ellos puede tener esperanzas razonables de dominar el centro y desarrollar la subsiguiente ambición. Esto puede llevar bien a la absorción de la otra unidad en una estructura unificada, bien al conflicto y la secesión, dos alternativas que comportan ambas la disolución de la federación.

Observemos una representación estilizada de este tipo de situaciones conflictivas, como la presenta el gráfico 12.2. Supongamos que las tres alternativas posibles son: 1) el dominio de un solo grupo; 2) un acuerdo federal con paridad de poderes, que suele comportar cierta sobre-representación de la unidad pequeña; y 3) la escisión de la unión, habitualmente por secesión de la unidad más pequeña. Por un lado, parece lógico que el grupo étnico o nacional grande prefiera el dominio a la separación, dado que en la primera situación controlaría no sólo sus propios recursos sino también los del otro grupo. Así, el acuerdo federal típico de compartir poderes con cierta sobre-representación del grupo menor puede ser la última preferencia del grupo mayor.

GRÁFICO 12.2. El juego de la secesión. En una federación con sólo dos grupos, el grupo mayor y probablemente dominante prefiere una estructura unitaria, en tanto que el grupo más pequeño prefiere la paridad de poderes, pero los dos grupos pueden converger en la escisión de la unión. Los paréntesis sugieren la cuota de poder que un grupo puede controlar en cada fórmula.

| Grupo grande | Grupo pequeño
Primera preferencia | Unitaria (100 %) | Paridad federal (50 %)
Segunda preferencia | Separación (propio grupo > 50 %) | Separación (propio grupo > 0)
Última preferencia | Paridad federal (50 %) | Unitaria (0)

En cambio, el grupo pequeño y probablemente dominado puede desarrollar exactamente el orden de preferencias opuesto. Puede preferir primero un arreglo federal con paridad de poderes, el cual comporta su propia sobre-representación. Pero luego puede que prefiera la separación, que le dará control sobre sus propios recursos, a la subordinación respecto al grupo mayor. La unidad pequeña puede renunciar a la separación si el coste de separarse es demasiado alto o no hay un contexto internacional favorable. Pero la separación parece ser la preferencia intermedia para ambos grupos. En ciertas circunstancias, como la disolución de un imperio o inmediatamente después de una guerra, la separación puede ser el resultado de convergencia de una relación bilateral.

Muchas federaciones de dos unidades han fracasado como consecuencia del intento de dominar del grupo mayor y la elección de la secesión por el grupo pequeño. Entre los casos de dominación fallida de un grupo grande desde el siglo diecinueve cabe mencionar: Argentina con la separación de Paraguay y Uruguay después de la independencia; Colombia con la separación de Ecuador, Venezuela y más tarde de Panamá; Perú con la secesión de Bolivia; México con la separación de Guatemala e inmediatamente después la dispersión del resto de América Central; el Reino Unido con la secesión de Irlanda, seguida por un prolongado conflicto en Irlanda del Norte; la India con la separación de Pakistán después de la independencia, así como Pakistán con la secesión posterior de la territorialmente separada Bangladesh; Sudáfrica con la secesión de Namibia; Rhodesia con la secesión de Zambia y Malawi; Etiopía con la secesión de Eritrea; Checo-Eslovaquia con la secesión de la segunda; y la Yugoslavia dominada por los serbios que se escindió en otras seis repúblicas. El caso destacado de la disolución de la Unión Soviética dominada por los rusos es el tema de un recuadro contiguo. En la actualidad aún existen otros conflictos muy polarizados, como, por ejemplo, en Bélgica entre flamencos y valones y en Chipre entre griegos y turcos, aunque en estos casos la sombrilla que ofrece la Unión Europea puede evitar la completa escisión de los países.

En contraste con la debilidad de las federaciones polarizadas de dos unidades, las experiencias más satisfactorias abarcan por lo general un alto número de unidades. Con un pluralismo territorial, ninguna de las unidades puede alimentar de manera razonable ambiciones de convertirse en la única dominante, dejando de este modo que las comunidades pequeñas sigan sus propias vías en el seno de la unión. Entre los casos de estabilidad y duración relativas cabe destacar: Estados Unidos (50 unidades), México (32 unidades), India (28 unidades), Brasil (26 unidades), Suiza (26 unidades), Argentina (24 unidades), Venezuela (20 unidades), Italia (20 unidades), España (17 unidades), Alemania (16 unidades), Malasia (13 unidades), Canadá (11 unidades), Austria (9 unidades), Sudáfrica (9 unidades), Australia (8 unidades), así como el proceso en marcha en la Unión Europea (con 27 estados miembros).

Instituciones divididas

El federalismo requiere de una división «vertical» de poderes entre gobiernos centrales y gobiernos no-centrales. Diferentes fórmulas institucionales crean relaciones con diferentes equilibrios entre las unidades de una federación, los cuales pueden producir distribuciones diferentes de ganadores y perdedores relativos. Una federación equilibrada puede ser el resultado de la celebración de elecciones separadas en los diferentes gobiernos territoriales con resultados diferentes, así como de la cooperación entre instituciones, sobre todo a través de una segunda cámara federal en el parlamento. A continuación, analizamos estos elementos institucionales básicos para una federación satisfactoria.

División vertical de poderes. En un país federal, el gobierno central y los gobiernos locales tienen asignados diferentes poderes. El gobierno central suele tener competencias en temas relacionados con los intereses de grupos grandes, como la defensa, los asuntos exteriores, el comercio exterior, la moneda y el crédito, así como en algunas políticas redistributivas, junto con las competencias fiscales que las acompañan. Los gobiernos no centrales, en cambio, se concentran en temas económicos relacionados con la escala territorial o la localización, como el comercio local, la agricultura, el urbanismo y las obras públicas, así como en temas vinculados a los intereses de grupos pequeños, entre ellos la educación y la gestión de las diferencias religiosas, raciales o lingüísticas.

CASO

EL ESTADO ESPAÑOL DE LAS AUTONOMÍAS

España es uno de los países en que la gestión de las diferencias económicas y culturales y la distribución territorial del poder han alcanzado más relieve político. El estado español es actualmente uno de los más descentralizados de Europa en cuanto a gasto público. Sin embargo, la constitución no define España como un estado federal ni siquiera recoge la expresión habitual de «estado de las autonomías». La descentralización del estado ha sido más bien el resultado de estrategias, competencia y negociaciones entre partidos en un marco poco institucionalizado.

Durante la transición a la democracia, los partidos políticos de derechas, izquierdas y nacionalistas promovieron diferentes propuestas de forma del estado y llegaron a un compromiso mediante una fórmula constitucional ambigua. Por un lado, se mantuvieron elementos del estado centralizado tradicional, como las provincias. Por otro, se establecieron gobiernos autónomos en las comunidades llamadas «históricas»: Cataluña, el País Vasco y Galicia. Sin embargo, muy pronto se formaron hasta 17 «comunidades autónomas», a las que la constitución reconoce la posibilidad de alcanzar poderes iguales que las primeras en una perspectiva federalizante.

Esta configuración promovió una permanente competencia entre los partidos políticos y los gobiernos autonómicos para presionar y negociar con el gobierno central sucesivas transferencias de poderes y recursos financieros. La negociación competitiva ha sido indirectamente promovida por la ausencia de instituciones robustas de cooperación territorial, como la típica cámara alta federal. Las interacciones partidarias y gubernamentales se desarrollan sin fuertes constricciones institucionales, dependiendo sólo de la fuerza relativa de cada uno. En diversos momentos, los partidos nacionalistas de Cataluña, el País Vasco, Galicia, las Islas Canarias y Navarra han negociado su apoyo a diferentes partidos en el gobierno central a cambio de medidas concretas de descentralización a favor de sus territorios. Los líderes regionales de los partidos de gobierno de ámbito español, el Partido Popular y el Partido Socialista, también se convirtieron en figuras influyentes dentro de sus partidos en las cuestiones territoriales. La descentralización del estado y el pluralismo político territorial se desarrollaron en España como contrapeso a otras tendencias del sistema político que favorecen una alta concentración del poder en gobiernos de un solo partido en el centro del estado. Sin embargo, la débil institucionalización de las relaciones intergubernamentales dio lugar a lo que se ha llamado un «federalismo competitivo», caracterizado por la inestabilidad y la incertidumbre, en contraste con el modelo de «federalismo cooperativo» que suele asociarse a acuerdos de amplio consenso.

El modelo ideal que consideramos en el capítulo anterior, según el cual cada bien colectivo podría ser provisto por una unidad de gobierno específica, puede resultar difícil de establecer debido a los elevados costes de administración y participación en una estructura muy compleja. En la práctica de los estados federales, hay menos niveles institucionales que ámbitos territoriales de bienes públicos. Dado que cada nivel institucional trata de asuntos públicos distribuidos de un modo diverso en el territorio, hay cierto grado de solapamiento y de poderes compartidos entre varias unidades. Los gobiernos federal, estatales y locales pueden tener jurisdicciones concurrentes en ciertos ámbitos.

El federalismo requiere que cada nivel de gobierno tenga competencias exclusivas para tomar decisiones finales en ciertos temas. Pero los poderes compartidos en otros temas pueden requerir la cooperación y los acuerdos interinstitucionales para completar el proceso desde la aprobación de una legislación hasta la toma de decisiones políticas concretas y su ejecución. La cooperación interinstitucional a través de la división «vertical» de poderes y competencias tiende a producir resultados de consenso.

El federalismo fiscal también implica la división de poderes tributarios. En general, la asignación de competencias fiscales a diferentes instituciones según sus competencias puede producir resultados eficientes. Los gobiernos que recaudan sus propios impuestos y son responsables fiscalmente ante los votantes tienen incentivos para proporcionar bienes públicos que fomenten de manera indirecta el crecimiento económico y favorezcan la recaudación de impuestos. En cambio, los gobiernos locales que se apoyan en transferencias de ingresos del gobierno central pueden crear en sus votantes la «ilusión fiscal» de que sus servicios son gratuitos y destinar los recursos a la redistribución y el clientelismo más que a la inversión. Parafraseando a los líderes de la independencia de Estados Unidos, «no representación sin impuestos» es un buen principio de federalismo fiscal.

Elecciones separadas. La división de poderes real entre el gobierno central y los gobiernos no-centrales se puede medir por las competencias legales en manos de cada institución, así como por los recursos fiscales que recaudan o gastan, tal como reseñamos en los párrafos anteriores. Otra medida importante se refiere al control por los partidos políticos de los gobiernos separados. Aun si las competencias y el dinero están muy descentralizados, si un solo partido internamente centralizado controla todos los gobiernos, el país tiende a funcionar como una estructura política unificada. Esto es exactamente lo que sucedió, en un caso extremo, en la Unión Soviética, que formalmente era federal, pero de hecho estaba controlada por el partido comunista centralizado. Por otro lado, si sólo existen partidos locales es probable que al final acaben persiguiendo la secesión. Una federación estable, por tanto, requiere de un equilibrio apropiado entre partidos federales e internamente descentralizados, que se pueden basar en acuerdos entre grupos locales, y partidos locales independientes.

CASO

EL CRITERIO DE SUBSIDIARIEDAD

La gobernanza en múltiples niveles requiere decisiones relativas a la asignación de poderes a los varios órganos institucionales. Un criterio democrático puede favorecer los niveles de gobierno «pequeños» o «inferiores».

«Los poderes no delegados a Estados Unidos por la Constitución ni prohibidos por ella a los estados, quedan reservados a los estados respectivamente, o al pueblo.»

Constitución de Estados Unidos de América,

Enmienda X (1791)

«No es justo, constituyendo un grave perjuicio y perturbación del recto orden, quitar a las comunidades menores e inferiores lo que ellas pueden hacer y proporcionar y dárselo a una sociedad mayor y más elevada, ya que toda acción de la sociedad, por su propia fuerza y naturaleza, debe prestar ayuda a los miembros del cuerpo social, pero no destruirlos y absorberlos... Por lo tanto, tengan muy presente los gobernantes que, mientras más vigorosamente reine, salvado este principio de función “subsidiaria”, el orden jerárquico entre las diversas asociaciones, tanto más firme será no sólo la autoridad, sino también la eficiencia social, y tanto más feliz y próspero el estado de la nación.»

Pío XI,

Quadragesimo Anno (1931)

«Una de las bases de una sociedad democrática es la existencia de una democracia local y regional sólida y eficaz, conforme al principio de subsidiariedad incluido en la Carta Europea del Autogobierno Local, según el cual el ejercicio de las responsabilidades públicas incumbe, de preferencia, a las autoridades más cercanas a los ciudadanos, teniendo en cuenta la amplitud y la naturaleza de las tareas públicas y las exigencias de eficiencia y economía.»

Ratificación por el Consejo de Ministros de los estados miembros de la Unión Europea (2007),

Carta del congreso de autoridades locales y regionales (1985)

«Los miembros de la Unión Europea están resueltos a continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la que las decisiones se tomen de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad ... Artículo 5.3. Según el principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción propuesta no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional o local, sino que, debido a la dimensión o los efectos de la acción pretendida, puedan alcanzarse mejor a escala de la Unión.»

Maastricht, Tratado de la Unión Europea (1992)

Sobre la base de las diferencias económicas, sociales y étnicas, diferentes estructuras del sistema de partidos pueden contribuir tanto a la unidad y la cooperación como a la rivalidad y el conflicto. En algunos casos, los partidos federales son coaliciones relativamente flexibles de organizaciones locales que mantienen niveles altos de cooperación, como sucede por ejemplo en Alemania, Australia, Brasil, Estados Unidos, México y Suiza. En otros casos, algunos grandes partidos nacionales o federales con diferentes grados de descentralización interna mantienen relaciones menos equilibradas con partidos de base territorial independientes, como en Argentina, Canadá, España, India, Indonesia e Italia. Por último, todos los partidos políticos pueden tener una filiación territorial o étnica clara, la cual tiende a fomentar niveles más altos de competencia inter-territorial, como en Bélgica y Sudáfrica, entre otros países.

La descentralización política tiende a aumentar con las elecciones separadas, ya sea favoreciendo al partido de la oposición federal o a los partidos locales. Si las elecciones federales y locales tienen lugar al mismo tiempo, es probable que la campaña federal domine, los temas locales no adquieran relieve en la agenda electoral y el partido político que gane la elección federal tome asimismo el control de muchos gobiernos locales. En cambio, las elecciones no-concurrentes y escalonadas para los gobiernos locales favorecen que diferentes temas afloren y adquieran relevancia en diferentes tipos de elecciones, que los votantes revelen sus diversas preferencias en distintas cuestiones y las subsiguientes oportunidades de que los partidos que no forman parte del gobierno central obtengan apoyo.

El grado real de descentralización política se puede medir por la proporción de jefes ejecutivos locales cuyo partido no está en el gobierno federal. Por ejemplo, en países federales grandes que celebran elecciones separadas para las instituciones federales y las locales, como Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, España, India y México, la mayoría de los gobiernos regionales, provinciales o estatales suele estar en manos de partidos que no forman parte del gobierno central. Se suele observar que el partido federal del primer ministro o presidente tiende a perder votos en las elecciones regionales posteriores a las elecciones federales, aunque el partido gane de nuevo en las siguientes elecciones federales. En Estados Unidos, muchos estados han reemplazado los mandatos de dos años de los gobernadores, que en la mitad de las ocasiones daban lugar a elecciones concurrentes con las elecciones presidenciales, por mandatos de cuatro años, usualmente programados para años sin elecciones presidenciales, lo cual ha favorecido el aumento de la proporción de gobernadores del partido que no está en la presidencia.

Bicameralismo. En los países federales hay dos cámaras: una representa a toda la población y la otra representa a la gente de los diferentes territorios. Mientras que los escaños de la cámara baja suelen estar distribuidos entre los diferentes distritos según el número de sus habitantes, en la segunda cámara o cámara alta, en cambio, cada uno de los diferentes territorios puede elegir un número igual o similar de escaños, lo cual da una sobre-representación a las unidades más pequeñas. Esta «sobre-representación» en la cámara alta es con frecuencia una condición para que los ciudadanos de las unidades pequeñas acepten participar en las decisiones colectivas en una federación o país grande y variado, dado que es más probable que se hallen en minoría en la cámara en la que la asignación de los escaños se basa sólo en el número total de habitantes.

Los miembros de la cámara alta pueden ser directamente elegidos por los ciudadanos en elecciones de base territorial o bien designados por las asambleas o los gobiernos territoriales. En Estados Unidos, por ejemplo, los ciudadanos de cada estado eligen dos senadores pese a que los estados más grandes pueden llegar a tener hasta setenta veces más población que los más pequeños (como en el caso de California respecto de Wyoming). Una fórmula más habitual es la asignación de un número mínimo de escaños a todas las unidades en tanto que el resto es asignado en función de la población. Por ejemplo, en las cámaras altas federales de Argentina y Brasil, a cada estado se le asignan inicialmente tres escaños y el resto según la población.

La cámara alta típica en un país federal tiene importantes poderes legislativos en temas que implican redistribución territorial de recursos. El requisito de que una ley deba ser aprobada por las dos cámaras de la asamblea legislativa es equivalente al requisito de una mayoría cualificada en una sola cámara. Aun en el caso de que cada una de las cámaras pueda tomar decisiones por mayoría simple, si cuentan con mayorías políticas distintas tras ser elegidas por procedimientos diferentes, las decisiones conjuntas serán negociadas y apoyadas por una mayoría cualificada amplia e inclusiva. Volveremos sobre este punto acerca de otras fórmulas de división de poderes en otros capítulos.

La opción del federalismo

Una federación democrática puede derivar en última instancia de un proceso confederativo o imperial consistente en poner unidades dispares de un vasto territorio bajo la jurisdicción de un centro agregativo. Como examinamos en el capítulo anterior, tanto una confederación de unidades políticas previamente existentes como la expansión de un centro pueden dar lugar a un «imperio». Pero cuando el imperio ya no puede asimilar más territorios, población y diversidad, y deja de expandirse o incluso se contrae, se puede establecer una fórmula más estable basada en una clara división de poderes a diferentes niveles. En este sentido, un imperio puede ser una federación en proceso, así como una federación puede ser concebida como un imperio de tipo democrático y estable.

En la construcción de una federación, parece haber una estrecha relación entre el establecimiento de límites territoriales fijos de la unión y la institucionalización y consolidación internas. Tal como ya dijimos, tanto la construcción de Estados Unidos de América en el pasado como el proceso aún en marcha en la Unión Europea sugieren que el establecimiento de un número relativamente permanente de unidades miembros y la delimitación de fronteras externas claras son condiciones para alcanzar un equilibrio previsible de poderes en el seno de la unión y la subsiguiente consolidación de las fórmulas federales democráticas que puedan ser aceptadas por todos los miembros.

En países plurales puede haber un intercambio entre federalismo y reglas electorales de representación proporcional. Si el país es relativamente pequeño, pero cuenta con un número significativo de partidos políticos, la representación proporcional puede ser una elección lógica, como analizaremos en el capítulo 17. En cambio, en países más grandes, el establecimiento de múltiples gobiernos territoriales y una unión federal puede congregar una variedad de representantes de diferentes unidades locales, hasta el punto de eludir la demanda de representación proporcional.

Las divisiones «vertical» y «horizontal» de poderes se apoyan entre sí. Una estructura federal efectiva con múltiples niveles de gobierno y descentralización política es más probable que exista y sobreviva en el marco de un gobierno central dividido, ya sea en forma de gabinetes de coalición multipartidista o mediante la coexistencia y cooperación entre diferentes mayorías de partido en la presidencia y la asamblea.

Esto se puede explicar por medio de ciertos procesos que se desencadenan en situaciones de división «horizontal» de poderes. Si ningún partido controla todas las instituciones centrales y el poder está compartido, los partidos que compiten en el centro pueden tener interés en negociar y comprometerse con otros partidos en los gobiernos locales con objeto de extender sus cuotas de poder a las instituciones locales. Al mismo tiempo, los partidos en los gobiernos locales pueden proteger sus poderes si consiguen tener un papel decisivo en la asamblea federal, especialmente en la cámara alta, y evitan de este modo que un único partido desde el centro controle todos los poderes. Un poder judicial independiente y no controlado por un único partido, ya sea en forma de tribunal supremo o de tribunal constitucional, también contribuye a mantener una descentralización equilibrada.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué relación hay entre fragmentación y polarización étnicas?

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos analizado el federalismo como una fórmula para hacer compatibles el autogobierno de comunidades pequeñas y la provisión de bienes públicos a gran escala. Una unión satisfactoria y estable requiere una división «vertical» de poderes entre el gobierno central y los gobiernos locales, la cual suele comportar el control de los distintos gobiernos por diferentes partidos políticos, así como el poder compartido y la cooperación interinstitucional, sobre todo en la cámara alta federal que representa a los gobiernos territoriales.

Un resultado claro, lógico y empírico, se puede enunciar en forma de Proposición:

• Federaciones con múltiples unidades. Las federaciones con muchas unidades, en las que ninguna unidad es suficientemente grande para dominar, tienden a sobrevivir y perdurar. En cambio, las federaciones con dos unidades tienden a fracasar y desembocan bien en la absorción de la unidad pequeña por la grande, bien en la secesión de la unidad pequeña y probablemente dominada.

RESUMEN

• Las comunidades de pequeño tamaño tienen ventajas democráticas, gracias a grados de armonía interna relativamente elevados, en las etapas de deliberación, agregación y ejecución.

• A su vez, las unidades políticas a gran escala pueden facilitar el acceso a mercados amplios, seguridad colectiva y redes abiertas de comunicación.

• En uniones o federaciones grandes, tanto una homogeneidad alta como una heterogeneidad o fragmentación altas entre muchos grupos nacionales o étnicos favorecen la paz y la estabilidad.

• En cambio, una polarización alta entre dos grupos compactos fomenta los intentos de dominación y el conflicto probable. Las federaciones con dos unidades tienden a fracasar.

• Una unión federal implica la división de poderes entre gobiernos que tienen el derecho de tomar decisiones finales en ciertos temas, así como el poder compartido en otros temas.

• El grado de división de poderes o descentralización política puede medirse por la proporción de gobiernos locales controlados por partidos que no forman parte del gobierno central.

• Una cámara alta federal da sobre-representación a las unidades más pequeñas como protección frente a una mayoría federal homogénea.

• Una federación democrática se puede formar a partir de un imperio mediante la adopción de fórmulas territoriales e institucionales estables.

• El federalismo o la división «vertical» de poderes es favorecido por la división «horizontal» de poderes y el poder compartido en el centro, ya sea en forma de gabinetes de coalición multipartidistas o de cooperación entre instituciones separadas.

CONCEPTOS BÁSICOS

Federación. Autogobierno local y unión a gran escala, lo cual comporta autonomía y poderes compartidos.

Fragmentación. Número de grupos étnicos diferentes, que pueden ser definidos por filiaciones religiosas, raciales o lingüísticas, ponderados por su tamaño.

Polarización. Tamaños relativos de los diferentes grupos étnicos.

División de poderes vertical. Asignación de diferentes poderes a los gobiernos central y locales.

Descentralización política. Proporción de los gobiernos locales controlados por partidos que no están en el gobierno central.

Bicameralismo. La cámara baja en la asamblea representa a toda la población, en tanto que la cámara alta da sobre-representación a la población de los territorios pequeños.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Hay alguna relación entre el tamaño del país y la probabilidad de tener un régimen democrático?

2. ¿Cuál es la relación entre fragmentación étnica y polarización étnica?

3. ¿Cómo podría medir el grado de descentralización política de un país?

4. Argumente cómo pueden ser compatibles las divisiones «vertical» y «horizontal» de poderes.

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Para el Senado federal de Estados Unidos, calcule la relación en entre el número de senadores y la población en California, Dakota del Norte, Texas y Wyoming. Analice.

2. Para la cámara alta federal de Alemania, calcule la proporción entre el número de miembros y la población en Baden-Würtemberg, Baviera, Bremen y Hamburgo. Comente. Compare con la pregunta anterior.

3. Observe la composición étnica de los tres países siguientes en porcentajes de población. Los datos han sido simplificados y se basan en la religión o la lengua dependiendo de la principal división en cada país.

Estonia | Iraq | Suiza
estonio 69 | árabe chiita 52 | alemán 65
ruso 31 | árabe suní 28 | francés 23
— | kurdo 20 | italiano 12

a. Calcule el índice de fragmentación y el número efectivo de grupos étnicos para cada país.

b. Calcule el índice de polarización para cada país.

4. Compare los resultados del ejercicio anterior. ¿Observa alguna relación entre fragmentación y polarización?

Fuentes de datos:

World Christian Database: www.worldchristiandatabase.org

Ethnologue. Lenguas del mundo: www.ethnologue.com

LECTURAS

William H. Riker. 1987. The Development of American Federalism. Kluwer.

Robert A. Dahl y Edward Tufte. 1973. Size and Democracy. Stanford University Press.

Daniel J. Elazar. 1987. Exploring Federalism. University of Alabama Press.

Vincent Ostrom. 1987. The Political Theory of a Compound Republic. Designing the American experiment. University of Nebraska Press.

Douglass C. North y Barry W. Weingast. 1989. «The Evolution of Institutions Governing Public Choice in 17th Century England», Journal of Economic History, 49.

Mikhail Filippov, Peter C. Ordeshook y Olga Shvetsova. 2004. Designing Federalism. A Theory of self-sustainable federal institutions. Cambridge University Press.

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Dictadura

Durante la mayor parte de la historia, la mayor parte de los seres humanos han vivido bajo dictaduras. Actualmente, todavía la mayor parte de los países en Oriente Próximo y en África central, así como otros en América Latina y en Asia, viven con regímenes dictatoriales. En una dictadura, un individuo o un grupo «dicta» una política pública de obligado cumplimiento sobre una serie de asuntos y no permite que el resto de la población participe en el proceso de toma de decisiones. Pero el balance entre represión e institucionalización puede oscilar en cierta medida y dar lugar a diferentes tipos de régimen. En este capítulo estudiamos las condiciones para el surgimiento de las dictaduras, así como las características de sus diferentes formas. También abordamos las diferentes condiciones y vías de cambio de régimen desde la perspectiva de la reforma o caída de los diferentes tipos de dictaduras.

EN ESTE CAPÍTULO

Distinguiremos diferentes tipos de dictadura.

Reflexionaremos acerca de las condiciones para que una dictadura dure.

Analizaremos varios factores de las revoluciones y las guerras civiles.

Compararemos diferentes vías de democratización.

FORMAS DE DICTADURA

La forma más elemental de dictadura es la que puede desarrollar el cabeza de familia cuando actúa como si fuera el dueño y señor indiscutible de su esposa e hijos. En las comunidades primitivas, un dictador era sólo el jefe tribal o un bandido que abatía a otros bandidos, caballeros o caudillos, y se erigía en el único jefe. A una escala mayor, las formas dictatoriales de gobierno fueron creadas por algunos líderes armados que ejercían una violencia efectiva sobre diversas comunidades y grupos pequeños en un amplio territorio. En general, la dictadura o la «autocracia» es una forma de gobierno en la que dirigentes autoproclamados y no electos detentan el poder político.

Una condición favorable para el establecimiento de una dictadura es el gran tamaño o el aislamiento del país, como sugerimos en un capítulo anterior. Para un dictador potencial motivado por ambiciones confiscatorias, la existencia de un dominio colonial muy grande o un territorio muy extenso bajo una única jurisdicción puede ser un escenario relativamente atractivo, puesto que puede acceder a un mayor volumen total de recursos de una amplia población que en un país apenas poblado. En general, una sociedad grande y heterogénea con varias líneas de conflicto y una baja cohesión interna puede crear más oportunidades para que se alce un dictador y gane que una comunidad pequeña y armoniosa con redes densas de relaciones humanas. Cuanto más grande es un país, sin embargo, más costoso es también el aparato policial y administrativo necesario para hacer que el dictador pueda mantener el control, de ahí que las dictaduras efectivas deban ser de tamaño limitado.

Todos los dictadores tienen una meta fundamental común, que es mantenerse en el poder por medios coercitivos o violentos. Pero los gobernantes dictatoriales pueden mantener diferentes relaciones de fuerza con sus oponentes y los distintos grupos sociales, según la profundidad de los conflictos en que se basan y el proceso que los llevó al poder. En tanto que los dictadores fuertes en una sociedad anómica pueden gobernar de manera arbitraria, los gobernantes relativamente más débiles puede que tengan que recurrir no sólo a la represión y el mando, sino a algunos otros intercambios con sus súbditos. Diferentes combinaciones de palos y zanahorias pueden dar lugar a diferentes formas de dictadura. En la época contemporánea podemos distinguir, al menos, entre despotismo, autoritarismo y totalitarismo, según el grado, de menor a mayor, de apoyo social y de control del gobernante sobre la sociedad. Tenga en cuenta que se han empleado diferentes nombres para referirse a diferentes formas de gobierno no-democrático, pero, con fines analíticos, es siempre conveniente examinar las diferencias fundamentales entre las distintas categorías presentadas más que las discrepancias nominales. Veamos a continuación algunas definiciones y análisis.

Despotismo

El despotismo o gobierno personalista es una antigua forma de dictadura carente de ideología y propensa a la arbitrariedad. Los déspotas tradicionales pueden estar motivados por estrechos intereses tanto de poder como de riqueza, así como por el temor a la revolución de sus súbditos, trabajadores o esclavos. Los regímenes despóticos tradicionales ejercen un amplio control, pero aplican la represión sólo hasta los límites necesarios para prevenir o reducir las rebeliones y sobrevivir. En general, no necesitan construir sofisticadas instituciones políticas, sino meros mecanismos de coordinación que den a los gobernantes y a las clases privilegiadas la capacidad de vigilar sus intereses y tomar decisiones efectivas. Algunos de estos regímenes se pueden convertir en meros depredadores cuando se ven gravemente amenazados. Siempre que un dictador espera que su mandato será breve puede tener incentivos para confiscar activos en beneficio propio, fundando de este modo un régimen del tipo que se ha dado en llamar patrimonial o de «sultanato».

Un factor relevante para que un régimen despótico surja y dure es la existencia de una economía de monocultivo que, por su propia naturaleza, es renuente al pluralismo social, cultural y político y resulta relativamente fácil de controlar. Concretamente, el despotismo puede florecer y perdurar en países cuya principal actividad económica se basa en grandes propiedades agrarias o en la extracción de recursos naturales. En economías tradicionales dedicadas a la agricultura extensiva, como las que producen azúcar, algodón, cereales, opio, coca o ciertas frutas tropicales, tiende a haber una gran polarización económica y social entre una pequeña minoría de terratenientes y una inmensa mayoría de trabajadores o jornaleros. Asimismo, si la economía de un país se puede centrar en la extracción y la exportación de un único recurso natural rentable, como el petróleo, el gas, los metales o los diamantes, un dictador o un pequeño grupo de gobernantes puede esperar la obtención de activos suficientes y ejercer el poder ya sea en connivencia con los propietarios extranjeros de los pozos, las minas o los viveros o mediante la propiedad estatal. Si la mayoría de la población logra derechos de libertad y de participación, los propietarios pueden temer una expropiación masiva. Pero no pueden emigrar con sus activos, ya que son «fijos». Al mismo tiempo, en sociedades simples y transparentes como éstas, el ejercicio del control, la vigilancia y la represión contra líderes y rebeldes potenciales puede ser relativamente fácil de aplicar. De este modo, se dan condiciones favorables para que exista un dictador o una junta militar en coalescencia o fusión con los grandes propietarios.

En el pasado, los monarcas absolutos de grandes países, entre ellos la mayoría de los Tudor, los Borbón, los Romanov y los Qing, se basaron ciertamente en economías agrarias extensivas. En la época moderna, hubo también gobiernos no democráticos en los estados del Sur de Estados Unidos con una economía basada en la esclavitud y las plantaciones durante la mayor parte del siglo diecinueve. La emblemática «república bananera», término satírico pero descriptivo que fue acuñado originariamente, a principios del siglo veinte, en referencia a Honduras, pertenece también a esta categoría. Los ejemplos más notorios en el mundo actual son los gobiernos de los sultanes y los emires en los países productores de petróleo del golfo Pérsico. En general, la disponibilidad de ciertos recursos naturales valiosos ayuda a explicar la resistencia de los regímenes dictatoriales y la fragilidad de las experiencias democráticas en regiones como Rusia, Próximo Oriente, la mayor parte de África central, el Caribe y la región andina.

Autoritarismo

Un régimen autoritario es una forma de dictadura que suele corresponder a una situación relativamente compleja en la que los gobernantes se enfrentan a una variedad de grupos sociales. Para durar, un régimen autoritario puede necesitar no sólo el control y la represión, sino también la provisión de beneficios colectivos y privados capaces de ganarse la aquiescencia de sus súbditos y evitar su rebelión. Los regímenes autoritarios suelen establecer ciertas reglas institucionales para resolver la competencia entre diferentes grupos de gobernantes. Abordamos estos dos aspectos en los párrafos siguientes.

Desempeño económico. Los gobernantes autoritarios pueden estar interesados en cierto grado de provisión de bienes públicos y privados a fin de atraer a colaboracionistas, frustrar las amenazas de rebelión y obtener un amplio asentimiento y obediencia. En el intercambio típico bajo un régimen autoritario, los ciudadanos renuncian a elegir o controlar a los gobernantes, suscitando de este modo menos control y represión, a cambio de algún favorable desempeño económico o de otro tipo.

Cuando los niveles de riqueza son bajos, se puede facilitar un crecimiento económico rápido mediante la mera apertura del país a las inversiones extranjeras y el comercio internacional, los cuales pueden aumentar el consumo de masas y producir beneficios casi generales para la población. Un régimen autoritario puede asimismo extraer recursos de la gente sustituyendo la incautación por los impuestos, lo cual puede hacerles capaces además de proveer algunos bienes públicos. La política económica puede proteger a los productores del país de la competencia extranjera a fin de conseguir su apoyo. Si bien puede haber exclusión y arbitrariedad política, cabe imponer cierto grado de vigencia del derecho en economía, sobre todo en lo relativo a derechos de propiedad y de contratos que favorezcan la actividad privada. En general, el crecimiento económico puede servir temporalmente para fortalecer regímenes no democráticos.

CASO

LA SUCESIÓN DEL DICTADOR

Un problema institucional importante para cualquier dictadura es la sucesión del líder. En la antigua república romana, los dictadores eran designados por el Senado y los cónsules con objeto de que llevaran a cabo tareas extraordinarias en situaciones de guerra o de excepción por un período máximo de seis meses. Pero la mayor parte de los dictadores son proclamados o se autoproclaman como tales de por vida. La muerte del dictador suele ser un momento de crisis e incertidumbre importantes. Una fórmula tradicional para la sucesión es, desde luego, la monarquía hereditaria. Sin embargo, nadie puede apostar por las cualidades personales de liderazgo de los descendientes de alguien. En el mundo actual, aún existen dictaduras hereditarias en unos pocos países, como Brunei, Arabia Saudí y los Emiratos Árabes Unidos (que son gobernados de facto por los emires de Abu Dabi y Dubái) mientras parece que se ha intentado implantar nuevas dinastías autoritarias en Corea del Norte y en Siria.

Una fórmula alternativa más hábil de proceder a sucesiones ordenadas consecutivas de los líderes en el poder fue establecida en México por el Partido Revolucionario Institucional mediante el principio de «no reelección» y la rotación en numerosos cargos. Durante unos sesenta años, cada presidente de México ejerció un solo mandato de seis años y, durante los últimos meses en el cargo, nombró a su sucesor mediante el dedazo, tras un proceso de consultas con el partido y los líderes sectoriales que generaba variadas expectativas. Este procedimiento no sólo solucionaba el problema de la sucesión, sino que suscitaba atracción y fieles apoyos al presidente en el cargo durante su mandato por todos los candidatos potenciales a ser nombrados para la presidencia u otros cargos importantes. Debido al éxito de esta experiencia para la estabilidad del régimen durante varias décadas, el novelista Mario Vargas Llosa calificó el México del PRI como «la dictadura perfecta».

La nominación en el último momento fue una especie de redescubrimiento de un procedimiento que ya había sido empleado en China a principios del siglo dieciocho. Cuando el sucesor del emperador era nombrado abiertamente, sus hermanos se alzaban contra él y le combatían. Como respuesta, el emperador Yongzheng estableció el sistema de la «Caja del Heredero», por el cual un documento con el nombre escrito del sucesor era sellado y colocado dentro de una caja que era a su vez guardada detrás del trono, mientras que el emperador siempre llevaba consigo una copia. Tras el fallecimiento del emperador, el príncipe de la corona secretamente designado ascendería al trono.

En la China pos-Mao, el partido comunista también estableció reglas no escritas para la rotación del líder cada diez años, es decir, cada dos congresos del partido. Esto induce negociaciones preliminares entre rivales potenciales en el período entre congresos a fin de nominar al futuro candidato. Pero, como en otras experiencias ya mencionadas, no es probable que se alcance un acuerdo mucho antes del último momento.

Institucionalización. Un régimen autoritario duradero puede necesitar la adopción de algunas reglas institucionales para coordinar decisiones internas, cooptar nuevos adeptos y dar un cierto aire de estabilidad y previsibilidad. Mediante la aceptación de cierto grado de pluralismo y el fomento de un grado limitado de organización y movilización social, la dictadura puede alcanzar a la vez cierto grado de inclusión y de intimidación de sus enemigos potenciales.

Concretamente, algunos partidos autoritarios en el poder han organizado varias ramas destinadas a diferentes grupos sociales a fin de coordinar intereses económicos sectoriales. Algunos regímenes autoritarios también han organizado asambleas y elecciones, aunque las primeras carezcan de poderes reales de legislación o de control, y las segundas suelan ganarlas los candidatos del régimen por arrolladoras mayorías. Aunque un solo partido ejerza un control amplio, cabe aceptar varios partidos o grupos políticos en una posición subordinada.

Por ejemplo, en España, el régimen del general Franco estableció una «democracia orgánica» mediante una asamblea con el nombre medieval de «Cortes», formada por representantes de «la familia, el municipio y el sindicato» en la que, de hecho, participaban fascistas, monárquicos y tecnócratas. En el México posrevolucionario, el partido gobernante, reveladoramente llamado «Revolucionario» e «Institucional» (PRI), fue creado inicialmente como una coalición de caudillos previamente enfrentados; se organizó en tres «sectores» que representaban a los «obreros, los campesinos y los militares». El régimen celebró elecciones legislativas y presidenciales regulares en las que, a varios partidos de la oposición, tanto de derechas como de izquierdas, se les reconoció como media un cuarto de los votos populares y de los escaños. En la «democracia popular» de Alemania Oriental y Polonia, el partido comunista en el poder celebraba elecciones periódicas en las que una única lista de candidatos incluía a miembros de los partidos campesino, liberal y cristiano, a veces bajo la denominación de frente «nacional» o «patriótico». En la actual «dictadura democrática popular» de China, el partido comunista en el poder ya no se define sólo como el partido de los obreros y campesinos, sino también de los intelectuales y los empresarios.

Totalitarismo

Un régimen totalitario, como su nombre sugiere, aspira a ser un estado que todo lo abarca, un estado total. Un régimen totalitario ejerce su control sobre todas las actividades públicas y privadas de sus súbditos, incluidas la educación y la ocupación laboral, la residencia y viajes, las comunicaciones y las migraciones, el ocio y la religión. El control estatal, que puede ser organizado por un solo partido con una ideología totalizadora (o por una iglesia estatal), resulta incompatible con la actividad regular y la influencia de cualquier organización autónoma o independiente, ya se trate de gobiernos locales, asociaciones de empresarios o comerciantes, sindicatos obreros, iglesias o partidos políticos.

Los estados totalitarios pueden ser caracterizados, en particular, por dos elementos distintivos: la ideología y el terror.

La ideología. Para un estado totalitario, una ideología no es sólo un instrumento de legitimación. La ideología oficial debe proporcionar también una respuesta única y reconfortante a los dilemas de la vida y de la historia a fin de servir de arma pedagógica que se pueda difundir fácilmente entre los súbditos y producir un mensaje trascendental o revolucionario capaz de generar una amplia movilización de masas.

El terror. En los regímenes totalitarios, el control ejercido por la policía secreta, las purgas, la tortura, el asesinato y los campos de concentración son instrumentos de gobierno, en tanto que la educación y los medios de comunicación de masas son supervisados, censurados y utilizados a fondo. La represión de los disidentes y resistentes se justifica como un instrumento al servicio de fines ideológicos. Ciertas categorías sociales o étnicas a las que se identifica como enemigas del proyecto ideológico pueden ser discriminadas sin que se tome en consideración la culpa individual por actos concretos (ya se trate de los aristócratas, los burgueses, los campesinos, el clero, los judíos, los homosexuales o simplemente los extranjeros).

Se podían percibir ya algunos propósitos totalitarios en algunas monarquías absolutas inspiradas en la doctrina del derecho divino de los reyes, como las de Carlos I en Inglaterra, Luis XIV en Francia (a quien se atribuye haber dicho «El estado soy yo») y el zar Pedro I el Grande de Rusia. Entre los casos contemporáneos que mejor se ajustan a la definición que hemos ofrecido se incluyen el Tercer Reich de Hitler en Alemania, la Unión Soviética de Stalin en Rusia y la República Popular de Mao en China, así como sus réplicas en países ocupados o vecinos. Todos estos regímenes desarrollaron una gran concentración de poder y un culto a la personalidad de sus líderes. También se lanzaron a la expansión exterior y las guerras subsiguientes.

La experiencia del totalitarismo moderno y revolucionario, que comporta un grado extremo de movilización popular, no puede durar mucho. De hecho, tiende a ser más bien efímera y durar a lo sumo una generación. El régimen totalitario puede ser derrotado por potencias extranjeras. Como alternativa, la desaparición del dictador o la incapacidad de mantener la movilización permanente de masas y de alcanzar las metas iniciales de un control absoluto sobre la sociedad pueden favorecer una evolución interna hacia formas más blandas de régimen autoritario «postotalitario».

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es una dictadura?

• Defina un régimen totalitario.

LA CAÍDA DE LAS DICTADURAS

Las dictaduras tienden a caer como resultado de sus propios fracasos. Pero pueden darse diferentes vías de cambio dependiendo en parte del tipo de régimen inicialmente existente, así como de ciertas estructuras económicas y sociales. Un proceso de crisis y cambio de régimen puede conducir al establecimiento de una nueva dictadura, de un régimen intermedio, parcialmente dictatorial y parcialmente democrático, o un nuevo régimen democrático.

En particular, como examinaremos en las páginas siguientes, un régimen despótico puede ser depuesto por una rebelión interna o un movimiento revolucionario, que a veces establece también una nueva dictadura, como sucedió repetidamente en ciertos países de África y América Latina. En cambio, a partir de regímenes autoritarios que comportan una relación de fuerzas más equilibrada cabe la posibilidad de que se desarrollen procesos sin gran violencia basados en intercambios entre los gobernantes y la oposición, como fue el caso en la Europa meridional, Asia oriental, América Latina y Europa oriental. Por último, un régimen totalitario puede ser derrotado por un ejército extranjero o puede evolucionar hacia un régimen autoritario. Como es bien sabido, el régimen nazi de Adolf Hitler en Alemania fue derrocado por los ejércitos aliados en la Segunda guerra mundial, mientras que, en cambio, los regímenes comunistas de la Unión Soviética y de China evolucionaron hacia formas más blandas y «postotalitarias» después de las muertes de Iósif Stalin y Mao Zedong, respectivamente.

Revolución y guerra civil

Algunos regímenes dictatoriales pueden ser derrocados por medio de la violencia revolucionaria. Un conflicto violento en el interior de un país puede ser considerado una guerra civil si causa al menos un millar de muertos, aunque algunos de los mejores recuentos disponibles incluyen sólo aquellos conflictos que han causado más de un millar de víctimas al año. Dado que en la mayoría de las guerras civiles acaba ganando alguno de los bandos, se las denomina indistintamente «revoluciones». Algunos de los casos más destacados son la Guerra civil inglesa de mediados del siglo diecisiete, la Revolución francesa a finales del siglo dieciocho, la Guerra civil americana en la segunda mitad del siglo diecinueve, las Revoluciones mexicana y rusa a principios del siglo veinte, la Guerra civil española y la Revolución china a mediados del siglo veinte. Ha habido otros casos de derrocamiento de gobernantes autoritarios por medios violentos en América Latina, África y el Próximo Oriente en tiempos recientes.

CASO

¿ESTÁ EL ISLAM ASOCIADO A DICTADURA?

Una democracia mínima basada en la libertad y las elecciones no requiere un compromiso ideológico de los ciudadanos y, por tanto, debería ser compatible con cualquier religión o credo. Sin embargo, parece haber una asociación de hecho entre dictadura e islam en el mundo actual. La gran mayoría de los países con mayoría de población musulmana, que están situados principalmente en el norte de África, el Próximo Oriente y el Asia Central, tienen regímenes dictatoriales. Más de la mitad de los países no-democráticos del mundo tienen una mayoría musulmana. Algunos de ellos se encuentran entre las dictaduras más violentas, como Arabia Saudí, Libia, Siria, Sudán y Turkmenistán.

Sin embargo, puede que la aparente incongruencia entre la política democrática y la religión musulmana no sea más sólida que aquel saber tradicional que negaba capacidad democrática a los países con una mayoría católica. Una sucesión de fracasos democráticos en los países de la Europa y la América latinas con una mayoría de población católica durante la mayor parte de los siglos diecinueve y veinte dio cierta base a la sospecha de que una religión redentora y proselitista como el catolicismo no podía reconocer la legitimidad de gobiernos que no estuvieran comprometidos con su moral y doctrina. De hecho, los papas prohibieron la participación de los católicos en las elecciones y los partidos políticos hasta una fecha tan tardía como 1931. Hubo unas pocas experiencias anteriores de partidos y movimientos de inspiración católica que participaron en la política liberal de Francia e Italia, pero los partidos cristiano-demócratas no empezaron a tener una amplia difusión hasta después de la Segunda guerra mundial. A partir de entonces, sin embargo, no sólo estos partidos pasaron a ser componentes importantes de la democracia en una serie de países, sino que la iglesia católica ayudó en los procesos de democratización en lugares como España, América Central y Polonia.

Considerado con mayor detenimiento, los regímenes políticos más brutales en el mundo musulmán no son gobiernos religiosos, sino dictaduras personalistas o militares que de vez en cuando utilizan interpretaciones de la doctrina musulmana en algunas de sus decisiones políticas. En cambio, en algunos países como Indonesia y Turquía, nuevos partidos musulmano-demócratas, comparables en cierto modo a los veteranos cristiano-demócratas, han competido en elecciones democráticas y participado en gobiernos. Si, además de estos casos, tenemos en cuenta las minorías musulmanas que viven en la India y otros países, en torno a un tercio de los 1.500 millones de musulmanes del mundo viven bajo gobiernos elegidos democráticamente. Si algo sugiere este hecho es que puede no haber una incompatibilidad intrínseca entre la fe musulmana individual y las reglas democráticas colectivas. El islam podría beneficiarse incluso del hecho de no tener un solo papa con supremo poder doctrinal y organizativo, sino una estructura más descentralizada y adecuada para adaptarse a diferentes condiciones locales. Una democracia viable sólo requiere que la religión sea un asunto privado y la fuente de una opinión entre otras en el debate público y la contienda política.

Los factores que favorecen las guerras civiles pueden distinguirse por su influencia en el lado de los gobernantes o en el lado de los rebeldes. Los gobernantes dictatoriales son más vulnerables en países con las siguientes condiciones:

Gran tamaño del país. Un territorio extenso puede hacer difícil para un gobierno el mantenimiento del control sobre ciertos entornos locales, más aún si cuenta con terrenos montañosos u otros accidentes físicos que faciliten la existencia de «santuarios» o refugios seguros para los combatientes. Una población grande aumenta el número de rebeldes potenciales.

Debilidad del estado. La corrupción y la incompetencia estatales pueden desencadenar malestar, indignación y protestas populares, en tanto que los estados débiles carecen de la capacidad administrativa, policial y militar para perseguir y derrotar a los insurgentes. Asimismo, los estados débiles pueden tener un problema de compromiso y no resultar suficientemente creíbles acerca de la ejecución de sus propias decisiones, dando pie a que los rebeldes desconfíen de las reformas, rechacen los compromisos y prolonguen el conflicto.

Régimen semi-democrático. Un régimen parcialmente dictatorial y parcialmente democrático puede ser el resultado de la apertura o el ablandamiento de la dictadura, a veces como una etapa provisional. Un régimen intermedio es a la vez menos inclusivo que una democracia y menos efectivo en el ejercicio del control y la represión que una dictadura. Por ello puede incitar las demandas de los excluidos y al mismo tiempo rebajar los costes de su acción colectiva.

Por otro lado, la decisión estratégica de un ser humano de participar en una lucha armada puede ser facilitada por una serie de factores estructurales que creen una relación favorable entre los beneficios y los costes esperados. Como sucede con otras formas de acción colectiva, la violencia, las guerrillas y la guerra pueden ser opciones relativamente atractivas para quienes evalúen muy alto los beneficios que están en juego y tengan unos costes de oportunidad bajos. Entre los factores importantes, cabe identificar:

Economía agraria extensiva o disponibilidad de recursos naturales. Estos recursos pueden atraer la ambición de los rebeldes de expropiar a los propietarios privados o tomar el control del propio estado.

Renta per cápita baja, la cual disminuye los costes de oportunidad, para los que luchan, de participar en una acción armada. Esto puede crear un círculo vicioso. La pobreza fomenta la guerra, pero la guerra destruye los activos y empobrece, reduciendo de este modo aún más la disponibilidad de oportunidades alternativas para los luchadores, los cuales pueden verse atrapados en su acción sin ninguna opción de salida disponible.

Creencias revolucionarias. Las ideologías revolucionarias están fuertemente vinculadas a la acción enérgica y violenta. Especialmente durante la Guerra fría, la fe en el comunismo y la ayuda internacional de la Unión Soviética y de China a rebeldes en varios países, favorecieron la expansión de los movimientos revolucionarios.

Democratización

A partir de regímenes autoritarios o «postotalitarios» se pueden desarrollar procesos de cambio de régimen que no comporten mucha violencia. De hecho, la mayoría de las democracias actualmente existentes han sido resultado de reformas y pactos, más que de revoluciones o guerras civiles. En esta vía de cambio, los actores que dirigen el proceso «desde arriba» pueden combinar la inclusión y la competencia políticas para no quedar fuera de juego. Mientras que pueden establecerse derechos amplios de sufragio e incluir a los movimientos de oposición en el sistema político, los gobernantes en el poder pueden exigir garantías de que no serán expropiados ni perseguidos en masa, sino que también tendrán oportunidades de compartir o competir por el poder bajo el nuevo marco institucional.

Reforma desde arriba. Se puede desarrollar un proceso de democratización relativamente pacífico mediante la ampliación del electorado dentro de un marco muy institucionalizado en el que existen elecciones regulares y asambleas legislativas. Los principales ejemplos de este proceso son el Reino Unido, así como Estados Unidos y, en cierta medida, otras antiguas colonias británicas como Australia, Canadá y Nueva Zelanda, durante los siglos diecinueve y veinte. En estos países, los derechos de voto fueron sucesivamente asignados a diferentes grupos minoritarios a través de un proceso lento y largo de reformas moderadas, en tanto que las alternativas políticas disponibles fueron reducidas por medios institucionales a un sistema de sólo dos partidos. De este modo, cada pequeño paso en la concesión del derecho al voto a un nuevo grupo minoritario forzaba a los miembros de este grupo a entrar en colaboración con uno de los dos grandes partidos existentes, dando así a los gobernantes en el poder la posibilidad de mantener un control significativo de la agenda política y conservar ciertas posiciones ganadoras. El proceso trataba de evitar la formación repentina de una nueva mayoría política alternativa al electorado en el poder. Regímenes autoritarios blandos, parcialmente libres, o liberales aunque no-democráticos pueden existir durante algún tiempo en este tipo de procesos a largo plazo.

Se siguió una pauta diferente en el norte de Europa, especialmente en Finlandia, Noruega y Suecia, a principios del siglo veinte. En estos países se introdujo una ampliación súbita y masiva del electorado. Pero esta concesión se hizo en paralelo al establecimiento de reglas electorales de representación proporcional que permitieron la consolidación de políticas de coalición multipartidistas. Esto se concibió como un instrumento protector que salvaría a las minorías de ser expulsadas del sistema, como podría haber sucedido con la regla de la mayoría relativa o pluralidad. El número de votantes se multiplicó por un factor entre cinco y ocho casi de la noche a la mañana, pero, bajo las nuevas reglas electorales, los conservadores y los liberales compartieron el poder en gobiernos de coalición multipartidista, a menudo con los agrarios o centristas, y en alternancia con los social-demócratas.

Transición. Otra posibilidad es que un régimen autoritario se precipite en un proceso de colapso y sustitución desencadenado por acontecimientos que ponen de manifiesto sus fracasos y su debilidad relativa. Las transiciones democráticas completadas en un breve período mediante negociaciones y pactos entre las elites políticas han proliferado durante la tercera ola de democratización que se extendió por diferentes partes del mundo desde mediados de la década de 1970. En estas situaciones, hay un cierto equilibrio de fuerzas entre el gobierno autoritario y los movimientos de oposición, lo cual puede comportar también divisiones internas significativas entre los gobernantes. Esto puede hacer que el gobierno no esté ya en condiciones de gobernar de manera regular con las fórmulas existentes y que la oposición no sea aún lo bastante poderosa como para reemplazar totalmente al régimen en el poder por sus propios medios. Por ejemplo, el último líder de la Unión Soviética, Mijaíl Gorbachov, lanzó su política de «reestructuración» y «apertura» precisamente basándose en que «no podemos seguir así» —aunque reconocía lo incierto del resultado, como lo demostraba con frecuencia con su esquivo pronóstico de que «la vida dirá».

Si ha habido una prolongada guerra civil, tanto el régimen como los insurgentes pueden admitir que ninguno de los dos bandos está en condiciones de ganar por medios militares y abrir entonces negociaciones para la pacificación, como sucedió en algunos países de América Central. El mero temor a que la confrontación conduzca a una guerra civil puede bastar. Por ejemplo, Adolfo Suárez, presidente del gobierno y líder de la transición a la democracia en España, reflexionaba, echando la vista atrás, que había obtenido un amplio apoyo popular no porque «el pueblo español en general tuviera ilusiones y anhelo de libertades, sino por miedo a esa confrontación [entre la minoría que anhelaba la libertad y los autoritarios] tras la muerte de Franco; porque [yo] los apartaba de los cuernos de ese toro».

FUENTES

Dictaduras autoritarias y totalitarias

El surgimiento de un nuevo tipo de dictadura con los gobiernos de Adolf Hitler en Alemania y de Iósif Stalin en la Unión Soviética atrajo la imaginación de una serie de estudiosos que elaboraron el concepto de «totalitarismo».

«El totalitarismo nunca se contenta con dominar por medios externos, a saber, a través del estado y de una maquinaria de violencia; gracias a su peculiar ideología y al papel que le asigna en ese aparato de coerción, el totalitarismo ha descubierto un medio de dominar y aterrorizar a los seres humanos desde dentro.»

Hannah Arendt,

Los orígenes del totalitarismo (1951)

«Un régimen totalitario ha eliminado casi todo el pluralismo político, económico y social preexistente, tiene una ideología utópica unificada, articulada y rectora, cuenta con una movilización intensa y extensa, y unos líderes que mandan, a menudo de manera carismática, con límites indefinidos y gran imprevisibilidad y vulnerabilidad tanto a las elites como a las no-elites... [En cambio] un régimen autoritario es un sistema político con un pluralismo político limitado, no responsable, sin una ideología elaborada y rectora, pero con mentalidades características, sin movilización política extensa ni intensa, salvo en algunos momentos, y en el que un líder o a veces un pequeño grupo ejerce el poder dentro de límites formalmente mal definidos, pero en realidad bastante previsibles.»

Juan Linz y Al Stepan,

Problems of Democratic Transition and Consolidation (1996)

En situaciones como éstas, los gobernantes, al ser incapaces de seguir adelante con las reglas previamente existentes, pueden ponderar los costes de poner en práctica una represión adicional y los de mantener la exclusión del sistema político de grupos significativos. Abstenerse de poner en práctica una severa represión puede comportar el riesgo de ser derrocados por los movimientos de oposición, pero mantenerlos excluidos también puede desencadenar revueltas más generales y peligrosas. Por su parte, los líderes de los movimientos de oposición pueden sopesar los beneficios potenciales de intentar hacerse con el poder por medios violentos y la probable pérdida de vidas y destrucción.

Una gran parte de los regímenes democráticos que existen en el mundo actualmente han sido instaurados como resultado de procesos similares a los que hemos referido. En algunos países, los gobernantes en el poder y los líderes de la oposición entablaron negociaciones formales, llegando a veces a sentarse en torno a una «mesa redonda», como en Brasil, Chile, Polonia, Hungría, Sudáfrica e Indonesia, en tanto que en otros casos, el colapso súbito del poder autoritario forzó componendas más rápidas y conversaciones improvisadas en las que, a veces, los antiguos perseguidores y los perseguidos en fecha reciente se encontraron de improviso cara a cara, como en Grecia, Portugal, Argentina, Checoslovaquia y Rumanía.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué condiciones pueden favorecer las revoluciones y las guerras civiles?

• Defina qué es una transición democrática.

CONCLUSIÓN

Durante la mayor parte de la historia, la mayor parte de los seres humanos han vivido bajo gobernantes autoproclamados que han utilizado diferentes combinaciones de garrote y zanahoria. En este capítulo hemos analizado diferentes tipos de dictaduras que comportan combinaciones diversas de represión y provisión de bienes públicos y privados.

Dependiendo de las características que tenga el régimen dictatorial en el poder y de ciertas condiciones económicas y sociales, un proceso de cambio político puede seguir diferentes direcciones y desembocar en otra dictadura, en un régimen intermedio o en una fórmula democrática alternativa. En general, la siguiente Proposición es válida.

• La caída de las dictaduras. Las dictaduras pueden sobrevivir sobre la base de su desempeño sustantivo, ya sea económico o de otra índole. Pero las dictaduras tienden a caer como consecuencia de sus fracasos, incluidos las derrotas militares, las quiebras económicas o la muerte del dictador.

RESUMEN

• La dictadura o la «autocracia» es una forma de gobierno en la que el poder político es detentado por gobernantes no-electos autoproclamados como tales.

• El gobierno «despótico» por un tirano personalista o una junta militar carece de ideología y es propenso a la arbitrariedad. Es más probable que exista en países con una economía de monocultivo y una gran polarización social.

• Los regímenes «autoritarios» pueden sobrevivir sobre la base de la represión y el control junto con un buen desempeño económico y cierto grado de institucionalización interna.

• Los regímenes «totalitarios» con un partido único en el poder pretenden controlar todas las actividades públicas y privadas, son incompatibles con organizaciones sociales autónomas, utilizan una ideología oficial movilizadora y difunden el terror.

• Las dictaduras tienden a caer como consecuencia de sus fracasos, incluidos las derrotas militares, las crisis económicas y la muerte del dictador.

• Las revoluciones y las guerras civiles son más probables en países grandes con un estado débil, un régimen semi-democrático, recursos naturales disponibles, renta per cápita baja y difusión de creencias ideológicas revolucionarias.

• La democracia puede ser establecida por procesos que no implican mayor violencia mediante intercambios entre los gobernantes y la oposición. Concretamente, la democracia puede ser el resultado de un proceso de ampliación y extensión de los derechos de sufragio en un marco institucional previamente existente, en el que los gobernantes permiten la inclusión al tiempo que reducen la competencia política.

• Como alternativa, una transición democrática se puede desarrollar a partir de una relación más equilibrada de fuerzas entre los gobernantes autoritarios y la oposición mediante negociaciones con objeto de prevenir o eliminar la violencia y convocar elecciones con pluralidad de partidos.

CONCEPTOS BÁSICOS

Dictadura. Gobierno por dirigentes no-electos y autoproclamados.

Despotismo. Dictadura personalista, no ideológica y arbitraria.

Autoritarismo. Control y represión más desempeño económico y una institucionalización limitada.

Totalitarismo. Régimen que lo abarca todo, que utiliza de manera característica la ideología y el terror.

Revolución. Cambio de régimen por medios violentos, el cual puede dar lugar a una guerra civil.

Guerra civil. Conflicto violento prolongado en un país.

Democratización. Sustitución de una dictadura por una democracia.

Transición. Democratización sin gran violencia por medio de negociaciones entre los autoritarios en el poder y la oposición.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué es una dictadura?

2. Indique las diferencias entre un régimen totalitario y un régimen autoritario.

3. Haga una lista de condiciones favorables a las revoluciones y las guerras civiles.

4. Defina una transición democrática.

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. ¿Cuál es el país más poblado del mundo que actualmente tiene un régimen dictatorial?

2. Defina despotismo, autoritarismo y totalitarismo.

3. Lea el recuadro «¿Está el islam asociado a dictadura?». Analice.

4. Busque el informe más reciente en alguna de las fuentes citadas abajo.

a. ¿Qué países son clasificados como peores en la escala de libertad y democracia?

b. De todos los países en la categoría inferior de «no libre», «autocracia» o «régimen autoritario» (dependiendo del estudio), ¿cuántos se hallan en África? ¿Y cuántos en Asia?

c. Analice.

Fuentes de datos:

Freedom House: www.freedomhouse.org

Polity IV Project: www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm

The Economist: www.economist.com/media/pdf/Democracy_Index_2007_v3.pdf

LECTURAS

Juan J. Linz (1975). 2008. Sistemas totalitarios y regímenes autoritarios, en Obras Escogidas, vol. 3. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Theda Skocpol. 1979. States and Social Revolutions: A comparative analysis of France, Russia, and China. Cambridge University Press.

Guillermo O’Donnell y Philippe C. Schmitter. 1986. Transiciones desde un régimen autoritario. Paidós, 1988.

Adam Przeworski. (1991) 1995. Democracia y mercado. Reformas políticas y económicas en Europa del Este y América Latina. Cambridge University Press.

Josep M. Colomer. 2000. Transiciones estratégicas. Democratización y teoría de juegos. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Mancur Olson. 2000. Power and Prosperity: Outgrowing communist and capitalist dictatorships. Oxford University Press.

Jennifer Gandhi. 2008. Political Institutions under Dictatorship. Cambridge University Press.

Stathis Kalyvas y Laia Balcells. 2010. «International System and Technologies of Rebellion: How the End of the Cold War Shaped Internal Conflict», American Political Science Review, 104, 3.

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Democracia

Probablemente el argumento menos exigente a favor de la democracia que se ha formulado es la famosa ocurrencia del primer ministro británico, Winston Churchill, de que la democracia «es la peor forma de gobierno si exceptuamos todas las demás que se han intentado». Esto se puede considerar una advertencia de que un régimen democrático puede que no garantice resultados políticos eficientes, pero puede ser preferible a cualquier forma de dictadura debido a otras ventajas. Actualmente hay democracia con altos niveles de libertades civiles y elecciones competitivas de los gobernantes en alrededor de la mitad de los países, en los que vive aproximadamente una mitad de la población mundial.

EN ESTE CAPÍTULO

Consideraremos la utilidad de una definición «minimalista» de democracia.

Aprenderemos qué significa «cultura cívica».

Evaluaremos los factores que hacen duraderos los regímenes democráticos.

¿QUÉ ES DEMOCRACIA?

La democracia clásica fue concebida como el gobierno del pueblo. Durante mucho tiempo, esta forma de gobierno se consideró viable sólo en comunidades pequeñas y homogéneas y no en unidades de mayor escala, como la mayoría de los estados modernos tempranos.

En contraste con las prácticas actuales en los estados democráticos, en las ciudades democráticas antiguas y medievales el pueblo tomaba decisiones directas sobre las políticas públicas. En las antiguas tribus nórdicas, en la Atenas y la Roma clásicas, en las medievales Venecia, Florencia y otras ciudades autogobernadas en el norte de la península italiana y los Alpes, en una serie de municipios en el sur de Francia antes de la Revolución, en las colonias en las Américas antes de la independencia, así como en los actuales cantones suizos, la principal institución política era, o es, la asamblea popular.

En la democracia antigua y directa, basada en la ciudad, el pueblo, en primer lugar, votaba sobre las políticas públicas y, en segundo lugar, seleccionaba delegados por sorteo para que ejecutaran sus decisiones. Los oficiales no eran representantes del pueblo, sino sólo mandatarios para ejecutar instrucciones imperativas de la asamblea. Los oficiales rendían cuentas de su trabajo, el cual a veces podía incluir misiones diplomáticas o expediciones de guerra, y podían ser sancionados por su desempeño.

Aún en los albores de los regímenes liberales y representativos modernos, la democracia era un concepto difícil de reciclar. Cuando se deliberaba sobre las posibles fórmulas institucionales para la nueva gran entidad política que se llamaría Estados Unidos de América, James Madison introdujo una prudente distinción entre «democracia» y «república». La primera, «una democracia pura», requeriría un pequeño número de ciudadanos «que se reúnen y administran el gobierno en persona». La segunda, «la república», fue concebida como un gobierno representativo en el que algunos funcionarios electos se reúnen y administran el gobierno en nombre de los ciudadanos. La expresión «democracia representativa», que se convertiría en estándar durante el siglo veinte, se consideraba una contradicción en los términos.

La transición de la democracia directa con selección de delegados mandatados a la elección indirecta de representantes que actuarían sólo en nombre de los votantes fue ampliamente experimentada como una pérdida democrática. A principios del siglo diecinueve, los dos modelos se asociaron con «la libertad de los antiguos» y «la libertad de los modernos», respectivamente.

Una condición fundamental para el consenso social de la llamada democracia representativa moderna es que los beneficios proporcionados a los ciudadanos deben compensar las pérdidas. Todo es una cuestión de percepción, por supuesto, ya que los beneficios y las pérdidas implican emociones subjetivas. Pero el criterio es válido para cualquier forma consensual de gobierno. Si las pérdidas se sitúan en el ámbito de la participación política, como es el caso de los arreglos institucionales que cubren áreas y poblaciones cada vez mayores, la compensación se debe obtener en el terreno de las oportunidades económicas y la libertad privada.

Esto no debería ser, sin embargo, un pacto con el diablo por el que se vendería toda el alma de los asuntos públicos. El constitucionalista y novelista Benjamin Constant advirtió con vehemencia:

«El peligro para la libertad moderna es que nosotros, absortos en el disfrute de nuestra independencia privada y la persecución de nuestros intereses particulares, podríamos rendirnos a las personas que usurpan con demasiada facilidad nuestro derecho a participar en el poder político. Los titulares de la autoridad nos animan a hacer precisamente eso. Están siempre dispuestos a ahorrarnos todo tipo de problemas, ¡salvo la molestia de obedecer y pagar!».

Así, bajo el gobierno representativo, la gente que disfruta de su libertad «debería también ejercer una vigilancia activa y constante sobre sus representantes, y reservarse para sí el derecho de destituirlos si traicionan su confianza, y de revocarles cualquier poder del que hayan abusado». Este consejo para una estrecha rendición de cuentas de los gobernantes ha demostrado ser, sin embargo, el más difícil de aplicar.

Democracia «mínima»

El politólogo y premio Skytte Robert Dahl reservó el término «democracia» para un régimen político ideal que sería completamente responsable ante todos sus ciudadanos, como en las ciudades antiguas. Acuñó, en cambio, el término «poliarquía» para los regímenes realmente existentes basados en elecciones competitivas por sufragio amplio. La mayoría de los estudiosos han convergido en torno a una concepción «minimalista» de la democracia. Sus componentes, centrados en los procedimientos para tomar decisiones colectivas, se pueden reformular del siguiente modo.

• Libertad de asociación.

• Libertad de expresión y de información.

• Amplios derechos de sufragio.

• Derecho a formar candidaturas para los cargos públicos y a competir en las elecciones.

• Elecciones libres y equitativas.

• Políticas de gobierno que dependan de los resultados electorales.

Las relaciones entre los procedimientos democráticos y sus resultados sustantivos, incluidos la capacidad de impulsar políticas públicas eficientes, el desarrollo económico, el bienestar de la población y la paz, serán analizados más adelante en otros capítulos. Pero no es necesario incluir estas realizaciones en la definición preliminar de democracia. Una definición de la democracia sólo «procedimental», «minimalista» o «débil» es necesaria precisamente para poder analizar las diferentes relaciones que mantiene con otras variables políticas, económicas, sociales y culturales.

Una prueba de si un régimen democrático funciona conforme a ciertos requisitos mínimos es la posibilidad de que los gobernantes en ejercicio sean derrocados pacíficamente y reemplazados como resultado de las elecciones. El filósofo Karl Popper afirmó que, para tener democracia, «basta con tener la capacidad de votar para echar a un mal gobierno». Sin embargo, para que esta condición se cumpla, se requiere un comportamiento exigente por parte de quienes ganan y pierden las elecciones.

En una democracia bien establecida, quienes ganan el gobierno deben seguir procedimientos establecidos para tomar decisiones políticas, las cuales deben ser reversibles, deben estar comprometidos a convocar futuras elecciones por medio de normas y reglas aceptadas colectivamente. Para que este comportamiento quede asegurado, los gobernantes deberían valorar si los costes de suprimir la oposición son mayores que los de tolerarla, lo cual puede implicar cierta capacidad de resistencia potencial de la oposición.

Por su parte, los que pierden las elecciones deben dimitir y dejar sus puestos si están en el gobierno y no tratar de rebelarse si ya se encuentran en la oposición. Se puede esperar que haya conformidad y asentimiento si los costes de rebelarse son mayores que los de acatar el resultado. Esto puede ser facilitado por reglas institucionales y electorales apropiadas que hagan aceptables los resultados y si las pérdidas derivadas de pasar a la oposición son relativamente bajas.

Así, entre las condiciones favorables para que los líderes políticos cumplan con las reglas básicas de la democracia se encuentran la existencia de organizaciones políticas y sociales relativamente sólidas, reglas institucionales y electorales equitativas para alcanzar el poder y el hecho de que quedar fuera del gobierno no comporte una desposesión completa de la influencia y los derechos políticos. Concretamente, los perdedores pueden sentirse relativamente más inclinados a aceptar el resultado si las instituciones políticas existentes favorecen el poder compartido y la división de poderes, ya sea mediante la representación proporcional, las elecciones separadas para distintos cargos, o el federalismo, o si crean expectativas razonables de alternancia en el gobierno, como estudiaremos en próximos capítulos. Perder unas elecciones puede ser relativamente más aceptable si se han establecido líneas divisorias claras entre los ámbitos de actividad pública y privada, ciertas relaciones sociales no se hallan sujetas a decisiones colectivas vinculantes y ciertos temas conflictivos se dirimen mediante una distribución proporcional de recursos entre diferentes grupos.

El logro fundamental es el consenso acerca de las reglas del juego. Los grupos con intereses y objetivos contrapuestos deberían estar de acuerdo en que están en desacuerdo y ningún grupo debería tratar de dominar o reprimir a otro.

RECUADRO

DEMOCRACIA Y DICTADURA, 1870-2016

Los regímenes democráticos están ampliamente difundidos en el mundo. A finales del siglo diecinueve, había democracia electoral en sólo una quinta parte de los países reconocidos, mientras que el 90 % de la población mundial vivía bajo monarquías autoritarias, dictaduras o el dominio colonial. En cambio, a principios del siglo veintiuno, alrededor de la mitad de los países y de la mitad de la población del mundo viven con regímenes democráticos y la otra mitad vive bajo dictaduras.

FUENTES: Elaboración del autor con datos en Josep M. Colomer, Instituciones políticas (2007) y Grandes imperios, pequeñas naciones (2006), la colección de Freedom House (1972-2016) y Polity IV.

Consolidación

Se puede considerar que una democracia está consolidada si se aplica por sí misma, es decir, si los principales actores actúan ateniéndose de manera rutinaria a las reglas del juego. Alcanzar este estadio puede llevar tiempo. Ciertamente, las democracias son más vulnerables cuando son jóvenes. Esto se puede observar con el hecho de que la duración media de las treinta y cuatro democracias establecidas después de la Segunda guerra mundial que acabaron siendo sustituidas por dictaduras fue de sólo unos diez años. En países cuyas instituciones democráticas han existido durante más de veinte años, las quiebras y reemplazos por dictaduras debidos a crisis internas son poco frecuentes (las excepciones son Filipinas, que volvió a la democracia, y Líbano, Sri Lanka y Venezuela, que aún están en el camino). La inmensa mayoría de las nuevas democracias establecidas a partir de la década de 1970, que en la actualidad son la mayoría de las democracias realmente existentes, han logrado sobrevivir hasta la fecha. Cuanto más tiempo dura un régimen democrático, menos probable es que sea reemplazado por una dictadura.

Tras un período de adaptación, se puede crear un consenso entre los líderes políticos y los ciudadanos acerca de los criterios básicos de la toma de decisiones. Este proceso puede asociarse al desarrollo de una «cultura cívica» o una «virtud cívica», la cual está formada por relaciones de confianza, cooperación y participación en actividades colectivas. Este tipo de comportamiento colectivo supone un conjunto de valores y creencias compartidos a favor de las reglas políticas básicas como adecuadas y dignas de ser defendidas.

En cierto momento, la democracia puede ser valorada por sí misma, aunque pueda dar lugar a algunos resultados políticos adversos. Tal como lo expresó el filósofo Bertrand Russell, «un demócrata no necesita creer que la mayoría siempre tomará una decisión sensata. Sin embargo, debería creer en la necesidad de aceptar la decisión de la mayoría, sea sensata o insensata, hasta que llegue el momento en que la mayoría tome otra decisión».

Tal como vimos en la primera parte del libro con el modelo del juego del Dilema del prisionero repetido, los actores pueden aceptar cumplir a corto plazo, pese a la posibilidad de obtener beneficios inmediatos que les reportaría el incumplimiento, si pueden esperar beneficios totales mayores a largo plazo. La cooperación mutua es más probable que se sostenga cuanto más prolongadas y duraderas son las relaciones de los ciudadanos bajo el mismo tipo de reglas. Cuando no hay grupos antisistema poderosos, todos los grupos importantes participan en las elecciones y tanto los ganadores como los perdedores aceptan los resultados electorales y respetan las reglas, en particular cuando se alternan en el gobierno, la democracia se estabiliza y se convierte en el «único juego existente».

RECUADRO

MEDICIÓN DE LA DEMOCRACIA

Hay varios intentos de medir la democracia, ya sea como un continuo que implica diferentes «grados» de libertad, ya sea con clasificaciones categóricas que comportan sólo una línea divisoria entre regímenes democráticos y no democráticos.

Una fuente ampliamente empleada es el informe anual «Freedom in the World», publicado por la fundación Freedom House, que está basado en opiniones de expertos. Usa diez indicadores de libertad política y quince indicadores de libertades civiles, en gran medida derivados de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, cuyos valores medios producen una escala del 1 al 7. Los países son clasificados como «libres» (con puntuaciones de 1 a 2,5), «parcialmente libres» (de 3 a 5) y «no libres» (de 5,5 a 7). Freedom House evalúa asimismo la «democracia electoral», que requiere elecciones libres y competitivas por sufragio adulto universal. Las «democracias electorales» incluyen a todos los países «libres» y algunos «parcialmente libres». El informe cubre todos los países y se publica anualmente desde 1972. Está disponible en www.freedomhouse.org

El Polity Project sobre «Características y transiciones de régimen político, 1800-2007» proporciona puntuaciones de –10 a +10. Los países son clasificados como «autocracias» (con puntuaciones de –10 a –6); «anocracias» (de –5 a +5) y «democracias» (de +6 a +10). La base de datos de «Polity IV» abarca los países con más de medio millón de habitantes desde 1800. Está disponible en www.systemicpeace.org/polity/polity4.htm

El «Index of democracy [índice de democracia]» de la Intelligence Unit de la revista The Economist se basa sobre todo en el «World Values Survey». Utiliza 60 indicadores distribuidos en cinco categorías: procesos electorales y pluralismo; libertades civiles; funcionamiento del gobierno; participación política; y cultura política, cuyos valores medios producen una escala del 0 al 10. Los países son clasificados como «democracias plenas», «democracias defectuosas», «regímenes híbridos» y «autoritarios». No incluye los micropaíses. Está disponible en www.economist.com/media/pdf/Democracy_Index_2007_v3.pdf

Las clasificaciones de países con estos tres índices están muy correlacionadas. Hay clasificaciones comparativas en http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_indices_of_freedom

Ahora podemos identificar las circunstancias opuestas que pueden disminuir la probabilidad de una consolidación democrática. En sociedades económicamente pobres y polarizadas, en las que la gente desarrolla fuertes demandas redistributivas, se juega mucho en política y espera mucho del gobierno, puede ser difícil alcanzar un consenso sobre las reglas porque puede depender en gran manera de su capacidad de producir «buenos» resultados sustantivos. En esas condiciones, perder unas elecciones puede tener un coste muy alto porque puede haber una gran distancia política entre ganadores y perdedores en algunos temas importantes, la cual puede ser magnificada por expectativas alentadas por algún radicalismo ideológico. Incluso si hay incentivos institucionales para la cooperación, gente con intereses muy contrapuestos puede optar por no cumplir. Algunos individuos pueden sentirse motivados a pensar como el revolucionario Valdimir I. Lenin cuando, en la pobre Rusia de principios del siglo veinte, respondió al socialista liberal español Fernando de los Ríos: «¿Libertad, para qué?».

La desafección de los perdedores puede ser impulsada por instituciones que favorecen la concentración de poder en un solo ganador absoluto. Asimismo, los políticos pueden tener motivos para resistirse a obedecer si el disfrute del poder comporta grandes ventajas en comparación con oportunidades alternativas escasas de carácter profesional o privado. En resumen, la polarización social, la concentración excluyente del poder y la falta de consenso acerca de las reglas entre los líderes puede facilitar que algunos emprendedores políticos sin alternativas atrayentes traten de obtener el apoyo de ciertos grupos contra otros para establecer un gobierno dictatorial.

Regímenes mixtos

Algunos autores han identificado una categoría intermedia de régimen político, que ha sido llamada «parcialmente libre», «semi-democracia», «anocracia», régimen «mixto» o «híbrido», que se concibe como diferente de la democracia y de la dictadura.

Este tipo de régimen implica una libertad significativa, junto con unos derechos de voto limitados, o con restricciones a la competencia electoral o con una responsabilidad limitada de los gobernantes electos. Estos regímenes llevan a cabo las elecciones suficientemente competitivas para garantizar la incertidumbre, pero no cumplen otros requisitos mínimos de la democracia representativa.

En los procesos de democratización, esta noción encaja con una etapa de liberalización que comporte elecciones partidistas por amplio sufragio, pero también restricciones a la actividad de ciertos partidos, un sistema electoral que desvíe la representación a favor de los gobernantes, y la continuidad de ciertas instituciones autoritarias. Pero el régimen intermedio no es sólo una situación o etapa de transición de duración relativamente breve entre la dictadura y la democracia. Es un tipo de régimen que tiende a tener tan larga vida como las democracias o las dictaduras autocráticas.

FUENTES

Cultura cívica

Una democracia estable puede requerir un equilibrio entre competición y consenso. La aceptación de las reglas del juego político por todos los participantes importantes puede fomentar una cultura de cooperación y deber cívico que, a su vez, contribuya a estabilizar las instituciones.

«El país más democrático de la tierra es aquel en el que los hombres en nuestra era han llevado a la perfección el arte de perseguir en común el objeto de sus deseos colectivos, y han aplicado esta nueva ciencia al mayor número de propósitos ... En los países democráticos, la ciencia de la asociación es la madre de las otras ciencias; el progreso en todas las demás depende de los progresos en ésta. Entre las leyes que rigen las sociedades humanas, hay una que parece más precisa y clara que todas las demás. Para que los hombres continúen siendo civilizados o pasen a serlo, es preciso que se desarrolle entre ellos el arte de la asociación y se perfeccione en la misma proporción en que aumenta la igualdad de condiciones.»

Alexis de Tocqueville,

La democracia en América (1835-1840)

«Los constitucionalistas han diseñado estructuras formales de la vida política que tratan promover el comportamiento leal, pero sin estas actitudes de confianza, este tipo de instituciones poco pueden hacer. La confianza social facilita la cooperación entre los ciudadanos de estas naciones y, sin ella, la política democrática es imposible ... Si no hay consenso en la sociedad, hay pocas posibilidades de que haya una resolución pacífica de las diferencias políticas que está asociada al proceso democrático. Si, por ejemplo, la elite en el poder considera a la elite en la oposición como una amenaza excesiva, es poco probable que los gobernantes acepten una competición pacífica por las posiciones de elite.»

Gabriel Almond y Sidney Verba,

La cultura cívica (1963)

«La comunidad cívica está determinada por un ciudadano activo, con espíritu público, por relaciones políticas igualitarias, por un tejido social de confianza y cooperación ... [Algunos países y regiones] tienen la dicha de contar con vibrantes redes y normas de participación civil, en tanto que otros viven con la maldición de tener una política estructurada verticalmente, una vida social de fragmentación y aislamiento y una cultura de desconfianza. Estas diferencias en la vida cívica acaban desempeñando un papel clave en la explicación del éxito institucional.»

Robert D. Putnam,

Making Democracy Work (1993)

Los regímenes mixtos han sido una experiencia ampliamente difundida al menos desde que monarquías absolutistas tradicionales y los imperios coloniales empezaron a ser desafiados en una serie de países, especialmente en Europa, América, Egipto y Japón, durante los siglos dieciocho y diecinueve. Casi tres cuartas partes de los países del mundo han tenido regímenes mixtos duraderos. Los regímenes mixtos de mayor duración actualmente existentes son los de Singapur desde 1959 y Malasia desde 1969.

Los intentos de democratización han sido aproximadamente igual de exitosos cuando se han intentado desde dictaduras por medio de una corta transición como cuando han sido el resultado de una evolución relativamente suave de un régimen intermedio o mixto. La gran mayoría de los países con regímenes mixtos tarde o temprano han evolucionado hacia la democracia.

OLAS DE DEMOCRACIA

Los regímenes democráticos se han difundido ampliamente por el mundo y a un ritmo mayor en épocas recientes. A finales del siglo diecinueve, se celebraban de manera regular elecciones competitivas a las asambleas legislativas en sólo nueve de los cincuenta imperios y estados que existían entonces. Éstos eran Francia, Suiza, Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda, Canadá, España, Noruega y Bélgica. En todos estos casos, el sufragio de los hombres adultos (y de las mujeres en sólo un caso) fue instaurado entre 1871 y 1900 en el marco de regímenes institucionales previamente existentes (repúblicas sólo en los tres primeros casos y monarquías en los otros seis). Al final del siglo diecinueve, por tanto, sólo había democracia electoral en menos de una quinta parte de los estados existentes, un área habitada por menos del 10 % de la población total, en tanto que la mayoría de la humanidad vivía bajo monarquías o imperios autoritarios o bajo dominación colonial.

La democracia se extendió, primero, al final de la Primera guerra mundial, cuando cayeron varios imperios en Europa continental y se crearon nuevos estados. El número de democracias se duplicó en veinte años. Sin embargo, casi todos estos nuevos regímenes democráticos desaparecieron a consecuencia de revoluciones, contrarrevoluciones y golpes de estado. Al iniciarse la Segunda guerra mundial, el número de democracias era casi el mismo que cuarenta años antes. La democratización se extendió más ampliamente tras la Segunda guerra mundial con la liberación de Europa occidental, incluidos Alemania, Francia e Italia, y de Japón. A ello le siguió la independencia de muchas colonias, empezando con la India y la formación de nuevos países en África y Asia, un período en el que el número de regímenes democráticos se multiplicó por dos.

Por último, la llamada tercera ola de democratización se inició a mediados de la década de 1970 en el sur de Europa, incluidos Portugal, Grecia y España, se desplazó a América Latina, empezado con Argentina y Brasil, a algunos países de África y Asia, entre ellos Sudáfrica, Corea del Sur e Indonesia, y más espectacularmente a Europa central y oriental, empezando con Polonia y las repúblicas bálticas, donde el número de nuevos países también aumentó y el número global de democracias se multiplicó, esta vez por dos y medio.

A principios del siglo veintiuno, la democracia caracterizada por niveles altos de libertades civiles y elecciones libres en las que pueden votar tanto los hombres como las mujeres, existe en unos 90 países. Éste es el mayor número hasta ahora alcanzado, el cual equivale a casi a la mitad de la población mundial.

De hecho, estas cifras pueden subestimar la difusión de la libertad. Hay alguna forma de democracia electoral en dos tercios de los países independientes. Si se acepta la categoría intermedia de regímenes «mixtos» o países «parcialmente libres» en la clasificación, entonces los países no libres o dictaduras estrictas abarcan en la actualidad sólo a un tercio de la población mundial, la mayor parte concentrados en el norte de África y Oriente Próximo.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es una democracia?

• ¿Qué es cultura cívica?

CONCLUSIÓN

Una definición minimalista de democracia basada en la libertad y las elecciones nos permite tazar una clara línea divisoria entre los regímenes políticos del mundo. En este capítulo hemos estudiado los requerimientos mínimos de un régimen democrático y las condiciones que favorecen su estabilización y consolidación.

La siguiente Proposición expresa una observación bien establecida:

• Auto-reforzamiento de la democracia. Cuanto más dura un régimen democrático, menos probable es que una dictadura pueda reemplazarlo.

RESUMEN

• La definición mínima de democracia incluye las libertades de asociación y de expresión, amplios derechos de voto, el derecho a competir como candidatos, las elecciones libres y equitativas y un gobierno que dependa de los resultados electorales.

• La consolidación de la democracia implica que tanto los ganadores como los perdedores acepten los resultados electorales y respeten las reglas. Puede estar asociada a una cultura cívica que favorezca la confianza, la cooperación y la participación en actividades colectivas.

• Cuanto más tiempo dura un régimen democrático, menos probable es que sea reemplazado por una dictadura.

CONCEPTOS BÁSICOS

Democracia. Gobierno por medio de libertad y elecciones.

Consolidación. Democracia es tanto para los ganadores como para los perdedores el único juego existente.

Cultura cívica. Valores de confianza, cooperación y participación en actividades colectivas.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué es una democracia?

2. ¿Qué es cultura cívica?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. ¿Cuáles son los tres países más poblados del mundo que en la actualidad tienen regímenes democráticos?

2. En el caso de su país, busque:

a. La población total.

b. El número total de electores censados.

c. Cuánta gente votó en las últimas elecciones generales. d. Comente.

LECTURAS

Gabriel Almond y Sidney Verba (1963, 1989) 1970. La cultura cívica. Estudio de la participación política democrática en cinco países. Euroamérica.

Robert A. Dahl. (1989) 1992. La democracia y sus críticos. Paidós.

Robert D. Putnam. 1993. Making Democracy Work. Civic traditions and modern Italy. Princeton University Press.

Bernard Manin. 1997. Los principios del gobierno representativo. Alianza.

Amartya Sen. 1999. Development as Freedom. Knopf.

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Desarrollo y paz

Como continuación del capítulo anterior, en el que estudiamos los elementos esenciales de la democracia, en este capítulo analizamos sus relaciones con el desarrollo político, económico y social, así como con la guerra y la paz. Diferentes regímenes pueden producir resultados diferentes. Pero el análisis muestra que, en conjunto, la democracia puede ser preferible a la dictadura si los regímenes políticos se valoran por sus resultados.

EN ESTE CAPÍTULO

Analizaremos las relaciones entre la democracia política y el desarrollo económico.

Veremos la importancia de que un régimen democrático comporte la vigencia de las reglas del derecho.

Examinaremos si las democracias son más proclives a entrar en guerra que las dictaduras.

DEMOCRACIA Y DESARROLLO

El crecimiento económico es impulsado por cambios tecnológicos innovadores, tales como las máquinas de vapor, la electricidad, el agua corriente, los ferrocarriles, las autopistas y los aviones, la calefacción central y el aire acondicionado, la electrónica, los coches sin conductor o los robots. Las instituciones legales, económicas y políticas —y la democracia, en particular— pueden ser cruciales tanto para el desarrollo de las ideas modernas como para la aparición de nuevas tecnologías.

La democracia política suele tener relaciones de refuerzo mutuo con la vigencia de las reglas del derecho y el desarrollo económico y social. En una dirección, el crecimiento económico y la complejidad social tienden a reducir los niveles probables de conflicto cuando se establece un régimen democrático y, por tanto, favorecen su viabilidad y duración. En la otra dirección, la democracia también puede crear condiciones favorables para el desarrollo económico y cultural. Estudiamos estas relaciones en dos secciones separadas.

El desarrollo favorece la democracia

A niveles bajos de desarrollo económico y social, los gobernantes y los miembros de los grupos sociales dominantes pueden temer que se introduzcan elecciones con amplios derechos de voto para seleccionar el gobierno. Los riesgos de las ampliaciones repentinas del electorado y, en particular, de dar el voto a los trabajadores y a otros agentes económicos dependientes fue el tema, por ejemplo, de un debate seminal y esclarecedor en la Gran Bretaña de principios del siglo diecinueve. El liberal moderado Thomas B. Macaulay declaró que una reforma radical del sufragio haría peligrar la seguridad de la propiedad privada. Sospechaba que con el sufragio universal habría una mayoría numérica, una mayoría de pobres, que gobernaría, y esta mayoría, siguiendo sus intereses inmediatos, trataría de desposeer a la minoría de ricos. En consecuencia, Macaulay pensaba que aquellos que carecían de propiedades debían ser excluidos del sufragio, sobre todo «en países en que la gran mayoría vive al día». Aquellos temores de Macaulay parecieron hallar confirmación en el bando contrario, por ejemplo, cuando el revolucionario Karl Marx consideró que «el sufragio universal [sería] el equivalente del poder político para la clase trabajadora de Inglaterra, donde el proletariado constituye la gran mayoría de la población». Hubo debates similares en otros países durante el siglo diecinueve.

Una inferencia lógica de las correlaciones que acabamos de mencionar es que un proceso continuado de desarrollo económico puede producir una economía más diversificada, fomentar demandas de educación y modelar una sociedad más compleja. Los niveles altos de riqueza colectiva pueden reducir la polarización social y de renta y, por tanto, disminuir la intensidad de los conflictos redistributivos. Esto puede facilitar la aceptación de mecanismos pacíficos y legales para tomar decisiones colectivas sobre la base de los votos.

En concreto, si las clases trabajadoras y pobres superan el nivel de subsistencia (aquel «vivir al día») y tienen «algo que perder» además de sus cadenas o, mejor dicho, si tienen acceso a «una cantidad de lo habitualmente requerido como necesario para subsistir», tal como también lo formuló Karl Marx (aunque lo hiciera para la hipótesis contraria), querrán evitar revueltas y revoluciones arriesgadas que comporten niveles importantes de violencia y destrucción.

Entonces, en ausencia de una amenaza revolucionaria, la clase alta puede aceptar la apertura del sistema a cierto grado de pluralismo político. El riesgo de que una mayoría relativamente pobre pueda imponer una moderada redistribución de la renta y la riqueza por medios democráticos puede no desalentar a las clases ricas de aceptar la democracia electoral si, aun así, pueden conservar aún una cantidad significativa de bienestar absoluto y si los costes de restablecer una dictadura severa les parecen demasiado onerosos. El desarrollo de medios financieros (a diferencia de una economía basada en la explotación de la agricultura extensiva o los recursos naturales) puede asimismo crear una última vía de escape para los privilegiados, dado que, si los acontecimientos no siguiesen el curso esperado, podrían desplazar sus activos a otros lugares.

Los miembros de la clase media educada pueden actuar de cojín moderador y evitar un conflicto polarizado. Pero asimismo pueden presionar a favor de una mayor liberalización e inclusión en la medida en que esperen obtener beneficios propios de decisiones democráticas socialmente equilibradas debido a su crucial posición intermedia. Así, en general, el desarrollo económico y los subsiguientes cambios sociales favorecen la viabilidad y la duración de los regímenes democráticos.

Todo esto no impide el posible establecimiento de un régimen democrático en países menos desarrollados cuando cae una dictadura. De hecho, una serie de países pobres disfrutan de democracia y libertades políticas en el mundo actual. La democracia no es un lujo. Si, pese a su pobreza, un país tiene una distribución de la renta relativamente igualitaria, una estructura étnica homogénea o muy variada (es decir, no polarizada) y un equilibrio de fuerzas entre diferentes grupos en el que ninguno es capaz de dominar absolutamente al resto, la democracia puede sobrevivir. Pero, en términos de probabilidad general, «una vez han sido instauradas, las democracias tienden a durar más en los países más desarrollados», tal como lo formularon el politólogo Adam Przeworski y sus co-autores.

La democracia favorece el desarrollo

Si bien el desarrollo económico favorece la viabilidad de la democracia política, podría darse el caso de que, una vez establecida, la toma de decisiones democrática obstaculizara el desarrollo económico. Algunos economistas señalan que existe una contradicción entre mercado y democracia como principios alternativos para la toma de decisiones colectivas y la asignación de recursos. Un argumento afirma que una economía de mercado crea desigualdades de renta y riqueza que pueden ser difíciles de armonizar con un principio igualitario como el de «una persona, un voto». Por su parte, las decisiones democráticas tomadas por la regla de la mayoría pueden favorecer impuestos elevados y políticas redistributivas que tengan efectos negativos en la productividad económica. Tal como estudiamos en la primera parte del libro, las oportunidades para la acción colectiva ofrecidas por un régimen político de libertad pueden favorecer de hecho la organización de grupos de interés que presionen al gobierno en beneficio de intereses minoritarios y a expensas de la mayoría. Pero si una acción colectiva creciente en la sociedad disuade la actividad económica productiva o más bien fortalece a los ciudadanos sigue siendo una cuestión abierta.

Instituciones económicas y políticas. La expansión de la actividad económica y la producción depende, ante todo, de los cambios y las innovaciones tecnológicas, los cuales son un resultado del esfuerzo de científicos e inventores, el ingenio de emprendedores y el duro esfuerzo de pioneros ambiciosos. Pero, ciertamente, algunas iniciativas en favor de la actividad económica innovadora, la producción y el intercambio pueden ser ayudadas, estimuladas y protegidas por instituciones apropiadas.

Las instituciones clave que favorecen el desarrollo económico son aquellas que suelen aglutinarse bajo el concepto «regla del derecho», en las cuales se incluyen la protección de los derechos de propiedad, las garantías para el cumplimiento de los contratos, una administración eficaz y una justicia independiente. Estas instituciones pueden evitar la consumación y difusión de los intentos de confiscación, el comportamiento depredador y la corrupción generalizada de los gobernantes, así como la diseminación de estafas y fraudes entre los comerciantes y en las relaciones entre empleadores y empleados.

RECUADRO

RIQUEZA ECONÓMICA Y RÉGIMEN POLÍTICO

Se han establecido nuevas democracias en países con niveles muy diferentes de renta per cápita. Suiza, Estados Unidos y el Reino Unido, por ejemplo, establecieron un amplio sufragio masculino a finales del siglo diecinueve cuando tenían unos niveles de renta per cápita comparables a los que en la actualidad tienen, pongamos por caso, Azerbaiyán o Egipto, que son dos persistentes dictaduras. Asimismo, cuando Noruega y la India se democratizaron hace ya muchas décadas, eran países tan pobres como lo son hoy en día Birmania y Guinea, donde perviven desagradables regímenes autoritarios. Las pocas democracias que se establecieron en el siglo diecinueve en países pobres y lograron sobrevivir, conocieron con posterioridad procesos de crecimiento económico que contribuyeron a estabilizar la democracia. Sin embargo, en ausencia de iniciativas políticas, la prosperidad económica por sí misma no constituye una garantía de democracia. Algunas dictaduras que han alcanzado elevados niveles de riqueza en períodos recientes sobreviven. Dos casos extremos de autoritarismo, Singapur y los Emiratos Árabes Unidos, se cuentan entre los países más ricos del mundo, varias veces más ricos de lo que eran la mayoría de los países cuando se democratizaron.

NOTA: Para las democracias, los datos corresponden al primer año de la democratización más reciente. Para todos los países, el PIB per cápita se expresa en dólares americanos de 1990 con paridad de poder adquisitivo, como en Angus Maddison, Historical Statistics (actualizado en 2007).

Unas instituciones económicas eficientes pueden ser compatibles con una dictadura política, esto es, con la persecución de los adversarios de los gobernantes. Pero, bajo un régimen dictatorial, el futuro de las instituciones económicas puede estar amenazado por la arbitrariedad de los gobernantes, así como por la incertidumbre acerca de su sucesión. En cambio, la libertad política, esto es, las libertades civiles, de asociación, expresión e información, pueden dar un suelo más firme a la libertad y las instituciones económicas. Las instituciones políticas democráticas afianzan las instituciones económicas, haciéndolas más estables y creíbles. La información y la transparencia, en particular, permiten a la gente predecir las condiciones de su actividad futura e invertir a largo plazo. La vigencia del derecho y la democracia tienden a reforzarse mutuamente.

La democracia es asimismo más competente en la provisión de bienes públicos, como señalamos desde las primeras páginas de este libro. Los gobernantes autoritarios pueden preferir abstenerse de dar fuerza económica y social a quienes pueden escapar a su control. En cambio, la provisión apropiada de bienes públicos, como carreteras, infraestructuras y escuelas, que pueden ser fundamentales para la impulsión del crecimiento económico, es mayor en los regímenes democráticos con gobernantes responsables. Las demandas de educación, en particular, afloran característicamente cuando se puede prever un período de paz y estabilidad institucional.

Observe de nuevo que tenemos que concretar los mecanismos por los que algunos gobernantes e instituciones crean condiciones favorables para el comportamiento de cierta gente, que es la causa directa de cualquier resultado colectivo. No es que los gobernantes y las instituciones puedan promover el crecimiento o la depresión económicos por sí mismos. Pero si se dan los incentivos institucionales apropiados, es más probable que la gente se comporte a favor de la innovación y el crecimiento. Los innovadores, los emprendedores y los trabajadores laboriosos pueden estar más dispuestos a seguir sus propias motivaciones si pueden prever recompensas a medio y largo plazo para sus esfuerzos e inversiones.

Las instituciones son, por tanto, una condición favorable y a veces necesaria para el desarrollo. Sin embargo, no son una condición suficiente. De hecho, bajo ciertas condiciones, la pobreza y el subdesarrollo pueden ser relativamente estables. Por ejemplo, en un país pobre, los miembros de la minoría educada puede que no estén interesados en la difusión de la educación porque ésta reduciría la ventaja competitiva de tener un título escolar y erosionaría sus posiciones relativas. En una sociedad cerrada al conocimiento, el desarrollo económico no puede surgir endógenamente. Asimismo, una coalición populista de incompetentes puede rechazar la introducción de instituciones de mercado debido al riesgo de quedar excluidos como consecuencia de la ineficiencia general y de la baja productividad de la gente. Incluso si algunas instituciones proporcionan un entorno favorable, la gente motivada por intereses particulares y a corto plazo puede desaprovechar la oportunidad de modificar su comportamiento, ya que ello podría provocar un cambio peligroso para sus intereses.

Democracia resistente. Las observaciones empíricas muestran que, en países con regímenes democráticos estables, males como la mortalidad infantil tienden a decrecer, en tanto que bienes como la esperanza de vida y la enseñanza secundaria tienden a aumentar. En general, la gente privada de derechos civiles y políticos tiene más probabilidades de quedar rezagada en materia de sanidad, educación y otros bienes sociales.

Una observación notable es que ningún país independiente y democrático ha sufrido una hambruna. Algunas de las hambrunas más célebres tuvieron lugar bajo el dominio británico en Irlanda, bajo dictaduras comunistas y con la colectivización de la agricultura en la Unión Soviética y en China con el fracaso del llamado «Gran Salto hacia delante», y en fechas más recientes bajo regímenes dictatoriales en estados fallidos como Etiopía, Corea del Norte, Somalia y Sudán. Los gobernantes dictatoriales tienden a atribuir estos fracasos a desastres naturales como inundaciones, sequía o pérdidas de cosechas. Pero las hambrunas «nunca se han materializado en un país que sea independiente, que celebre elecciones con periodicidad regular, que tenga partidos de oposición que expresen las críticas y que permita a la prensa informar libremente y poner en cuestión el acierto de las políticas gubernamentales sin una censura sistemática», como señaló el economista indio y premio Nobel Amartya Sen. India, en concreto, protagonizó un experimento natural cuando una serie de hambrunas, que a principios de la década de 1940 aún eran devastadoras, desaparecieron de repente una vez alcanzada la independencia e instaurada una democracia pluralista y una prensa libre.

Durante las últimas décadas, no se ha encontrado ninguna diferencia estadística concluyente entre los índices anuales de crecimiento en países con democracia y en países con dictadura, ya sean países ricos o pobres. Sin embargo, esto puede deberse sólo a una falacia estadística que oculte una diferencia esencial entre los dos tipos de régimen político en cuanto a su compatibilidad con el crecimiento y con la depresión económicos. Algunas dictaduras pueden permitir o apoyar relaciones de libre mercado y el crecimiento económico, como hemos mencionado. Pueden buscar incluso legitimidad a través de un buen rendimiento económico. Pero las dictaduras son vulnerables a las crisis, así como al impacto de choques externos. La vulnerabilidad es mayor si el modelo de crecimiento económico se basa en la explotación extensiva de algunos factores y es ajeno a los bienes públicos y al cambio tecnológico. En general, las dictaduras fracasan y entonces pueden caer. Cuando la dictadura deja de tener rendimientos acordes con su propio desempeño anterior, sus promesas y las expectativas de la gente, las protestas tienden a ir en aumento, al igual que las dudas acerca del futuro régimen, y el régimen acaba perdiendo apoyos.

Un buen ejemplo son los llamados «tigres asiáticos», es decir, el conjunto de países con regímenes autoritarios que tuvieron elevados índices de crecimiento económico durante las décadas de 1970 y 1980. Una súbita crisis financiera y la recesión económica en la segunda mitad de la década de 1980 precipitaron procesos de cambio político en Corea del Sur, Taiwán e Indonesia. En muchos países, la democracia ha sustituido al autoritarismo en condiciones de declive económico. En cambio, las democracias son más compatibles tanto con el crecimiento económico como con la depresión. Se puede atribuir cierta responsabilidad por recesiones económicas a un equipo concreto de gobernantes, los cuales pueden ser depuestos por medio de elecciones regulares y procedimientos institucionales sin poner en cuestión el régimen político.

Así, las dictaduras son más vulnerables a los fracasos económicos que las democracias. Los períodos con un elevado crecimiento económico bajo dictaduras tienden a ser relativamente breves y abarcan a lo sumo una generación. Las correlaciones estadísticas entre regímenes políticos y rendimientos económicos antes mencionadas pueden deberse, por tanto, al hecho de que las dictaduras son incapaces de soportar recesiones y fracasos económicos profundos, en tanto que las democracias tienen más capacidad de resistencia. A muy largo plazo, unos índices de crecimiento anual relativamente modestos en condiciones de estabilidad institucional democrática pueden producir una importante acumulación de riqueza.

Éste es el resultado a largo plazo que suele captar la foto fija que asocia los países ricos con la democracia y los pobres con la dictadura. En algunos países, sin embargo, aún hay gente que está dispuesta a renunciar a la libertad política y a la democracia con la esperanza de tener comida, seguridad y servicios públicos. Pero esta esperanza es probable que acabe frustrada. Si los dictadores hiciesen ricos a los países, África sería un coloso económico, como dijo en cierta ocasión The Economist.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué tipo de relaciones tienden a existir entre democracia y desarrollo?

PAZ DEMOCRÁTICA

Las democracias son menos proclives a luchar entre sí y a entrar en guerras que las dictaduras. Esto ha formado parte del acervo común al menos desde que el filósofo alemán Immanuel Kant identificó las condiciones de una «paz universal» a finales del siglo dieciocho. Junto con la libertad política, otras dos condiciones favorecen una paz internacional. Una es la interdependencia económica entre los países, la cual suele construirse mediante vínculos de comercio e inversiones internacionales. La otra es el derecho y las instituciones internacionales, incluidos los tratados de mutua cooperación entre estados democráticos. A continuación, examinamos algunas de estas relaciones.

CASO

INDIA DEMOCRÁTICA, CHINA DICTATORIAL

China e India son los dos países más poblados del mundo. Las dos economías han crecido durante varias décadas a unos ritmos anuales impresionantes. Sin embargo, mientras la India es una democracia, China es una dictadura.

Cuando la India se independizó del dominio colonial británico, en 1947, la opinión general era que un régimen democrático no iba a durar en un país tan enorme, pobre, analfabeto y diverso étnicamente. La mayoría de las opiniones eran tan deprimentes como la de un británico dueño de una plantación de té que predijo que «el caos prevalecerá en la India si somos tan necios como para dejar que los nativos lleven la voz cantante». De hecho, la independencia fue seguida inmediatamente por la guerra, provocada por la separación de Pakistán, la cual causó más de un millón de muertos. El gobierno del dominante partido del Congreso, bajo el fuerte liderazgo de Jawaharlal Nehru, logró alcanzar cierta estabilidad. Pero pusieron en práctica políticas económicas proteccionistas e intervencionistas durante un largo período de estancamiento económico, al que se alude con sorna como la «tasa hindú de crecimiento». De hecho, la democracia quebró. En 1975, la primera ministra Indira Gandhi (hija de Nehru) decretó el estado de emergencia. Se suspendieron los derechos civiles, miles de miembros de la oposición fueron encarcelados y cientos de periodistas fueron detenidos. Sin embargo, al cabo de dos años, Gandhi restableció las garantías legales y convocó nuevas elecciones, que ella y su partido perdieron. Cuando tras las siguientes elecciones volvió al poder, Indira Gandhi fue asesinada por sus propios escoltas.

Desde finales de la década de 1980, el sistema político de la India experimentó importantes transformaciones. El dominio de un solo partido fue sustituido por un sistema multipartidista, los gabinetes federales formados por una coalición multipartidista pasaron a ser la norma y un número creciente de gobiernos de los estados pasaron a ser gobernados por partidos locales y de la oposición. Si bien persisten algunos conflictos étnicos y territoriales, sobre todo en el Punjab y en Cachemira, ambos en las fronteras con Pakistán, los disturbios violentos se han convertido en incidentes rutinarios. La economía de la India, abierta al comercio y las inversiones exteriores, empezó a florecer.

La República Popular de China dominada por el partido comunista fue fundada sólo dos años después de la independencia de la India. Durante casi tres décadas, Mao Zedong dirigió una dictadura con importantes tendencias totalitarias, en la que no faltaron las campañas de movilización permanente como el «Gran Salto adelante» y la «Gran Revolución Cultural Proletaria», que provocaron varias decenas de millones de muertos y grandes desastres económicos. A partir de 1978, poco después de la muerte del dictador, el nuevo líder Deng Xiaoping promovió la liberalización económica y la apertura a las inversiones extranjeras bajo la consigna «hacerse rico es glorioso», las cuales fomentaron un rápido crecimiento. Sin embargo, el creciente malestar social no pudo ser canalizado a través de instituciones integradoras. La matanza de manifestantes en los alrededores de la plaza de Tiananmén en 1989 fue un sangriento escarmiento para futuros disidentes. Conflictos relativamente menores han amenazado con sacudir los cimientos de la estabilidad del régimen, como lo evidencian las tensiones relativas a la reivindicación sobre Taiwán, las demandas de autonomía en el Tíbet, las persecuciones religiosas y otras protestas.

Paz por votos

La idea de una paz democrática supone una extensión de las normas democráticas internas para la resolución de conflictos sin violencia, es decir, mediante negociaciones y votaciones, a las relaciones entre estados. Sin embargo, este comportamiento internacional de los estados puede ser en realidad el resultado de una política exterior de los gobiernos guiada por motivos internos. Varios elementos esenciales distinguen los procesos que llevan a entrar en guerra en un régimen democrático y en uno dictatorial.

Ante todo, si los líderes políticos en una democracia están interesados en obtener apoyo popular y ganar las elecciones, es relativamente probable que adopten políticas exteriores que puedan ser aceptadas por los votantes. Los ciudadanos pueden rechazar la guerra por temor a las bajas y a la desviación de recursos en principio destinados a otras prioridades. Los líderes, a su vez, pueden temer que una derrota militar se convierta en un fracaso político y los exponga al riesgo de perder el poder.

En segundo lugar, las instituciones de la libertad de información y de opinión pueden facilitar el debate público sobre las consecuencias previsibles de entrar en guerra. Para que los líderes políticos confíen en una iniciativa militar, los votantes deben estar suficientemente convencidos de que la causa es justa, la guerra se puede ganar y los costes no van a ser desproporcionados. Por último, un régimen democrático requiere seguir procedimientos institucionales concretos para declarar la guerra, los cuales suelen estar diseñados con la intención de evitar la arbitrariedad de los gobernantes.

FUENTES

Correlaciones socio-económicas con democratización política

Las relaciones entre los procesos económicos y sociales y la democracia política han sido ampliamente analizadas por politólogos, sociólogos y economistas. Muchos análisis se centran en variables estructurales, como el nivel de desarrollo económico o las desigualdades de renta, los cuales pueden crear limitaciones e incentivos para los conflictos y las coaliciones entre grupos, así como para las estrategias y decisiones individuales.

«Quizá la generalización más común que vincula los sistemas políticos con otros aspectos de la sociedad ha sido que la democracia está relacionada con el estado del desarrollo económico. Cuanto mejor está una nación, mayores son las posibilidades de que mantenga la democracia ... El desarrollo económico, al producir un aumento en las rentas, una mayor seguridad económica y una generalización de la enseñanza superior, determina en amplia medida la forma de la “lucha de clases” ... Una clase media más amplia atenúa los conflictos al premiar a los partidos moderados y democráticos y penalizar a los grupos extremistas.»

Seymour M. Lipset,

El hombre político (1960)

«Un rasgo característico de las revoluciones burguesas es el desarrollo de un grupo de la sociedad con una base económica independiente que acomete los obstáculos heredados del pasado a una versión democrática del capitalismo ... Los aliados que este ímpetu burgués ha encontrado, los enemigos con los que se ha enfrentado, varían mucho de un caso a otro. Las clases altas terratenientes fueron o una parte importante de esta oleada capitalista y democrática, como en Inglaterra, o fueron apartadas en las convulsiones de la revolución o la guerra civil. Lo mismo se puede decir de los campesinos ... Sin burguesía no hay democracia.»

Barrington Moore, Jr.,

Los orígenes sociales de la dictadura y la democracia (1966)

«El desarrollo capitalista está relacionado con la democracia porque cambia el equilibrio de poderes de clase, porque debilita el poder de la clase terrateniente y fortalece a las clases subordinadas. La clase obrera y la clase media —a diferencia de otras clases subordinadas de la historia— adquieren una capacidad sin precedentes de auto-organización debido a avances como la urbanización, la producción en las fábricas y las nuevas formas de comunicación y transporte.»

Evelyn Huber, Dietrich Rueschemeyer y John D. Stephens,

«The Impact of Economic Development on Democracy» (1993)

«Las dictaduras pueden morir por tantas razones que se puede decir que el desarrollo [económico], con todas sus consecuencias modernizadoras, no desempeña un papel privilegiado ... Al fin y al cabo, muchos países europeos se democratizaron debido a guerras, algunas dictaduras cayeron tras la muerte del dictador que las instauró, algunas se desmoronaron debido a crisis económicas, otras por causa de presiones exteriores y otras aún por razones muy particulares ... [Pero] aun cuando el surgimiento de una democracia pueda ser independiente del nivel de desarrollo, la probabilidad de que este régimen sobreviva será mayor si se ha establecido en un país rico ... Una posible explicación de la durabilidad de las democracias en los países ricos ... es que la riqueza reduce la intensidad de los conflictos distributivos.»

Adam Przewroski, Michael E. Alvarez, José A. Cheibub y Fernando Limongi,

Democracy and Development (2000)

«La clase media desempeña un papel importante en el surgimiento de la democracia de varias maneras: 1) puede ser la fuerza impulsora de la democracia, sobre todo para el surgimiento de una democracia parcial; 2) puede ser favorable a la inclusión de los pobres en el escenario político, facilitando el paso de una democracia parcial a una democracia plena; 3) quizá del modo más interesante, la clase media puede actuar como amortiguador entre ricos y pobres al garantizar que la democracia no será muy anti-ricos y, por tanto, al disuadir a los ricos de recurrir a la represión o a la organización de golpes de estado, y 4) cuando la clase media está en el poder junto con los ricos puede desempeñar un papel de moderadora argumentando contra la represión y a favor de una transición hacia la democracia, la cual es menos costosa para la clase media que para los ricos.»

Daron Acemoglu y James A. Robinson,

Economic Origins of Dictatorship and Democracy (2006)

Todos estos factores favorecen que los líderes democráticos se abstengan de embarcarse en guerras de agresión. El hecho es que los regímenes democráticos rara vez inician una guerra de agresión, prácticamente nunca entran en guerra entre ellos y en general minimizan la violencia política. Cuanto más democrático es un régimen político, menor es la probabilidad de que ejerza violencia, tanto dentro como fuera del país, y más probable es que sus relaciones exteriores sean más pacíficas.

Por otro lado, cabe sospechar que los líderes democráticos que se enfrentan a una fortuna política menguante debido a otras políticas fallidas, pueden sentirse impulsados a recurrir a la guerra, quizá incluso mediante la fabricación de un incidente internacional con alguna detestable dictadura, con la expectativa de que al ganar el conflicto aumenten sus posibilidades de conservar el poder. Se pueden documentar casos conocidos en los que así ha ocurrido. Pero, de una manera más habitual, los líderes democráticos pueden argumentar, más bien al contrario, en favor de las ventajas de la paz. Por decirlo con palabras del presidente de Estados Unidos, William Clinton, que de algún modo se hacían eco de las correlaciones entre paz y democracia que acabamos de mostrar, «En última instancia, la mejor estrategia para garantizar nuestra seguridad y construir una paz duradera es apoyar el avance de la democracia en todas partes. Las democracias no se atacan unas a otras».

Por supuesto, muchos pueden ser engañados algunas veces y aprobar o apoyar una guerra que puede resultar un desastre. Pero es más probable que unos pocos tomen este tipo de decisiones más a menudo si actúan en condiciones de secretismo y una ambición sin límites, es decir, en el marco característico para la toma de decisiones en las dictaduras. Los errores en democracia pueden ser corregidos mediante el reemplazo periódico de los dirigentes a través de elecciones y otros mecanismos legales. En general, los gobiernos democráticos encuentran relativamente más dificultades en la obtención de consenso social para emprender una guerra. Se enfrentan a una elevada probabilidad de que el sufrimiento que la guerra inflige a los ciudadanos lleve a su derrocamiento electoral pacífico.

FUENTE

La paz universal

«Si, como no puede ser de otro modo, en esta constitución [democrática], es preciso el consentimiento de los ciudadanos para decidir si hay que declarar la guerra o no, es natural que duden mucho en lanzarse a una empresa tan arriesgada. Ello comportaría asumir todos los sufrimientos de la guerra, como combatir, costear los gastos de la guerra con sus propios recursos, reconstruir penosamente la consiguiente devastación y, para colmo de males, hacerse cargo de las deudas que amargarán la paz misma y que no se podrían pagar nunca porque siempre habrá la amenaza de nuevas guerras.

Por el contrario, en una constitución en la que los súbditos no son ciudadanos, es decir, en una constitución que no es republicana [democrática], ir a la guerra es la cosa más sencilla del mundo. Ello es debido a que el jefe del estado no es un ciudadano más, sino su propietario, la guerra no le impone el más mínimo sacrificio en lo que se refiere a los placeres de la mesa, sus cacerías, sus palacios de recreo y sus fiestas de la corte. Puede, por tanto, decidir la guerra sin ninguna razón justificada, como una especie de diversión, y dejar con indiferencia la justificación, por mor de seriedad, al cuerpo diplomático (siempre bien dispuesto para ello).»

Immanuel Kant,

La paz perpetua (1795)

De acuerdo con esta línea de razonamiento, es improbable que las democracias inicien guerras o conflictos, están más inclinadas a alcanzar acuerdos pacíficos, sólo entran en guerra cuando tienen confianza en la victoria, tienden a evitar las guerras desastrosas y cuando luchan en ellas, tratan de hacer que sean rápidas y sus costes, bajos. En palabras bien fundadas de otro presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan, «la Historia enseña que las guerras comienzan cuando los gobiernos creen que el precio de la agresión es barato».

En cambio, las dictaduras suelen coaccionar a sus súbditos para participar en una guerra y también pueden esperar la obtención de beneficios directos de las posteriores victorias militares. Los líderes dictatoriales pueden sentirse más libres para adoptar políticas impopulares, sabedores de que es menos probable que el disgusto público les haga perder el poder. Pueden incluso intentar vestir una derrota militar de éxito político mediante el ataque a los enemigos internos y la manipulación de los sentimientos patrióticos. Las dictaduras son más proclives a entrar en guerras arriesgadas. Las dictaduras tienden a emprender guerras de conquista y saqueo que producen masacres y destrucción masivas, entre las cuales se cuentan los llamados «democidios» (masacres con más de un millón de muertos), tanto dentro como fuera de sus países. Pueden incluso tratar de explotar la renuencia de los gobiernos democráticos a entrar en un conflicto armado mediante la amenaza, el chantaje o el ataque a países con regímenes democráticos. Al fin y al cabo, eso es lo que los dictadores y los tiranos de todas las tendencias han venido repitiendo una y otra vez: las democracias son demasiado cobardes para aventurarse a ciertas hazañas de agresión.

La paz favorece la democracia

No sólo la democracia favorece la paz, sino que también la paz favorece las oportunidades para que la democracia se establezca y sobreviva. Como es bien sabido, algunas de las guerras más importantes fueron libradas por las potencias europeas en su conquista de territorios y poblaciones extranjeras en África, Asia y América, sobre todo entre los siglos diecisiete y diecinueve. Puede ser pertinente señalar que la existencia de imperios coloniales muy grandes se consideró tradicionalmente como incompatible no sólo con la libertad de los pueblos colonizados, sino también con la liberalización y la democratización del estado que era su metrópoli.

Ya en el siglo dieciocho, el liberal Adam Smith soñaba con que «Gran Bretaña debería renunciar voluntariamente a su autoridad sobre las colonias y dejarles elegir sus propios gobernantes, promulgar sus propias leyes y hacer la paz y la guerra como mejor consideraran oportuno», con el propósito de reducir gastos militares y desarrollar un libre comercio más ventajoso. El demócrata radical Jeremy Bentham, que también había sido partidario de renunciar a las colonias que Gran Bretaña tenía en América del Norte, envió un mensaje a la Convención Nacional francesa en el que proponía: «¡Emancipad las colonias!»; con posterioridad, recomendó a los liberales españoles en las cortes constituyentes: «¡Liberaos de Ultramar!», es decir, de las colonias en América Central y del Sur, en aras de un régimen más democrático en España. Incluso un socialista como Karl Marx, aunque fue más ambiguo en relación con los efectos «civilizadores» del colonialismo en Asia, confiaba en que la «emancipación de la clase obrera inglesa» se vería en gran medida favorecida por la independencia de Irlanda respecto de Gran Bretaña. De hecho, tanto Gran Bretaña como España, aunque a ritmos diferentes, no introdujeron el sufragio universal y las elecciones libres y competitivas de un modo relativamente estable hasta que empezaron a desprenderse de sus colonias y, por tanto, redujeron su implicación en este tipo de guerras.

Según un recuento, de todas las guerras mayores entre estados, las cuales se definen como las que causaron al menos mil muertos al año en el campo de batalla y de las que se excluyen las guerras civiles, entre 1816 y 1991 (esto es, entre el final del imperio napoleónico y la disolución del imperio soviético), 198 fueron libradas entre dictaduras y 155 entre democracias y dictaduras. Tras décadas de guerras continuadas en Europa, sobre todo centradas en la rivalidad entre Francia y Alemania, y una vez concluida la más mortífera Segunda guerra mundial, los líderes políticos europeos reconocieron que la democratización era una condición fundamental para evitar nuevas guerras entre estados. Éstos han sido en realidad el mensaje y el requisito permanentes que la Unión Europea ha planteado a los sucesivos y numerosos candidatos a formar parte del «club». La construcción de la Unión ha permitido que la mayoría de los estados se ahorren la construcción de sus propios ejércitos. Más en general, en todo el mundo después de la Guerra fría, el número de guerras entre estados ha disminuido de manera espectacular, al mismo tiempo que la democracia se ha expandido por todas las regiones del mundo. Cuanto mayor es el número de democracias estables en el mundo, menos enemigos potenciales pueden tener las democracias y más amplias pueden ser las zonas de paz.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué relación hay entre democracia y guerra?

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos analizado como las democracias ayudan al desarrollo económico. Las democracias también permiten el relevo pacífico de los gobernantes, por lo que son más resistentes a las crisis.

Las siguientes Proposiciones expresan varias conclusiones bien establecidas:

• El desarrollo favorece la democracia. El desarrollo económico favorece la viabilidad de los regímenes democráticos porque tiende a reducir la polarización de renta y social y mitiga la intensidad de los conflictos redistributivos.

• La democracia favorece el desarrollo. La democracia favorece el desarrollo económico porque está estrechamente asociada a la vigencia del derecho y es más competente en la provisión de bienes públicos.

• Paz democrática. Los estados democráticos son menos propensos a luchar entre ellos y a entrar en guerra que las dictaduras.

En la medida en que el número de democracias se expande por el mundo, existen condiciones más favorables para la prosperidad económica y la paz internacional.

RESUMEN

• El desarrollo económico favorece la viabilidad de la democracia porque reduce la polarización social y de renta y mitiga la intensidad de los conflictos redistributivos.

• La democracia favorece el desarrollo económico porque se halla estrechamente asociada a la vigencia del derecho y es más competente en la provisión de bienes públicos.

• Las dictaduras son más vulnerables a los fracasos económicos que las democracias.

• Las democracias son menos proclives a enfrentarse unas con otras y entrar en guerra que las dictaduras. Sólo luchan cuando confían en la victoria, mientras que las dictaduras son más propensas a entrar en guerras arriesgadas.

CONCEPTOS BÁSICOS

Reglas del derecho. Derechos de propiedad, garantías de los contratos y una justicia independiente.

Paz democrática. Las democracias son menos propensas a las guerras que las dictaduras.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué relación existe entre el desarrollo económico y la democracia política?

2. ¿Qué relación hay entre la democracia y la guerra?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

3. Busque la renta per cápita de los tres países más poblados del mundo que en la actualidad tienen regímenes democráticos. Comente.

4. Lea el recuadro «Riqueza económica y régimen político». Analice.

LECTURAS

Seymour M. Lipset. (1960). 1987. El hombre político. Las bases sociales de la política. Tecnos.

Bruce Russett. 1993. Grasping the Democratic Peace. Principles for a post-Cold War world. Princeton University Press.

Adam Przeworski, Mike Alvarez, José Antonio Cheibub y Fernando Limogi. 2000. Democracy and Development. Political institutions and material well-being in the world, 1950-1990. Cambridge University Press.

Daron Acemoglu y James A. Robinson. 2012. Por qué fracasan los países. Deusto.

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Regla de mayoría

Algunas comunidades y organizaciones tratan de tomar decisiones y elegir delegados por unanimidad, la cual implica un amplio consenso, pero puede requerir difíciles acuerdos. En otros muchos casos se usan diferentes reglas y procedimientos basados en el principio de la mayoría. La regla de la mayoría es más efectiva que la unanimidad en la toma de decisiones, pero puede comportar sesgos en el proceso de selección y diferentes grados de satisfacción de la gente con los elegidos. En este capítulo analizamos diferentes procedimientos para tomar decisiones mediante el voto y para elegir cargos unipersonales, como alcaldes, gobernadores, primeros ministros o presidentes.

EN ESTE CAPÍTULO

Consideraremos las ventajas y los inconvenientes de tomar decisiones y elegir líderes por consentimiento unánime.

Distinguiremos entre mayoría «simple», mayoría «cualificada» y mayoría «relativa».

Estudiaremos diversos procedimientos de votación basados en el principio de la mayoría.

Analizaremos cómo diferentes reglas electorales están asociadas a diferentes números de partidos o candidatos.

UNANIMIDAD

Muchos de nosotros hemos tenido este tipo de experiencia. Si la comunidad, la organización o el grupo al que uno está afiliado permanece unido y tiene un propósito claro, se puede escoger un líder por callada aquiescencia, murmullos de aprobación a favor del candidato propuesto, gritos de elogio o de aclamación, palmas y aplausos, golpes de nudillos sobre la mesa u otras expresiones de acuerdo. Pero si la comunidad es grande y heterogénea, el requisito de unanimidad puede hacer que las decisiones sean difíciles de tomar, inducir parálisis y provocar conflictos y escisiones.

Consentimiento unánime

La regla de la unanimidad requiere el acuerdo de todos los votantes para elegir un delegado o representante o tomar una decisión vinculante. Si la comunidad tiene un claro interés común y comparte los mismos valores y preferencias, se puede escoger un líder por aclamación o aquiescencia. Una variedad de observaciones históricas sugiere que ya en las asambleas de la Antigüedad se tomaban muchas decisiones y se elegía a los líderes por práctica unanimidad. El derecho romano, por ejemplo, estableció el principio de que «aquello que concierne de manera similar a todos, debe ser aprobado por todos», el cual fue adoptado más tarde por la iglesia cristiana como «quien gobierna a todos debe ser elegido por todos». En la Europa antigua y medieval, los cónsules eran elegidos por los comerciantes, los obispos por los sacerdotes y los fieles, los magistrados por los ciudadanos, sobre la base de amplios acuerdos. Muchas regulaciones en aquella época establecían que las decisiones institucionales se debían tomar por «consenso y aclamación», «aprobación y consenso», «sin discrepancia» o «sin contradicción», por liberum veto, etcétera.

La fórmula de un colegio electoral —similar al que se utiliza actualmente en Estados Unidos para nombrar al presidente—, que solía requerir un amplio consenso, era ya empleada en los comitia de la antigua Roma y en muchas ciudades medievales del Mediterráneo para elegir a un único alto magistrado, así como por la iglesia para elegir al papa. También los reyes medievales francos y carolingios, así como los de Bohemia, Hungría y Polonia, eran elegidos por sus iguales reunidos en colegios de electores en los que se esperaba la unanimidad.

RECUADRO

LA «IMPOSIBILIDAD» DE SER JUSTO

Ninguna regla de votación o de toma de decisiones garantiza que los resultados cumplan algunos requisitos de equidad aparentemente sencillos. Por ejemplo, el ganador mediante la regla de la pluralidad simple entre tres candidatos puede ser el más rechazado por una mayoría absoluta de votantes que hayan dividido sus votos entre los otros dos candidatos. Asimismo, el ganador puede ser derrotado mediante la simple formación de una coalición entre los perdedores, aunque ningún votante haya cambiado entretanto de preferencias. De hecho, todas las reglas de votación pueden producir resultados ineficientes y en cierta medida son vulnerables a la inestabilidad o a la manipulación por los votantes y los líderes.

El «teorema de imposibilidad», como lo formuló inicialmente el economista y premio Nobel Kenneth Arrow, propone una serie de condiciones normativas para tomar una decisión colectiva aceptable. Entre ellas se incluyen: i) la monotonicidad o el requisito de una relación coherente entre las preferencias de los ciudadanos y la elección colectiva; ii) la independencia de la elección colectiva respecto de preferencias individuales relativas a alternativas irrelevantes que no pueden ganar la competencia electoral, y iii) «no dictadura» o la inexistencia de un actor que sea decisivo de oficio. Ninguna regla de toma de decisiones puede cumplir todas estas condiciones siempre.

Sin embargo, se han identificado ciertas condiciones relativas a las preferencias de los ciudadanos con objeto de garantizar decisiones eficientes y estables con ciertos procedimientos de votación. Duncan Black fue el primero que introdujo el concepto de «unimodalidad» de las curvas de preferencias individuales —que formalmente es equivalente a la condición de una sola dimensión en la distribución colectiva de preferencias— como condición suficiente para evitar algunas importantes paradojas. Estas y otras contribuciones sugieren las ventajas que tienen las sociedades relativamente armoniosas en la producción de decisiones colectivas estables y consistentes, incluso con procedimientos potencialmente manipulables.

Cualquier juicio relativo a la imparcialidad de las reglas de votación implica una elección de valores que en última instancia depende de una opinión subjetiva. Es cierto que diferentes reglas de votación producen resultados diferentes en cuanto a la satisfacción de las preferencias de los ciudadanos. Los teoremas de la «imposibilidad» nos dicen que es imposible garantizar elecciones estables y eficientes con cualquier regla, si se considera que todas las preferencias de los ciudadanos y todas las alternativas para votar imaginables son factibles. Pero de hecho es «posible» obtener elecciones estables y eficientes con ciertas reglas en comunidades con distribuciones relativamente armoniosas de preferencias. Un punto importante para evaluación, el diseño y la elección de reglas institucionales es que ciertas reglas dan lugar a elecciones ineficientes con mayor probabilidad que otras, como analizamos en este libro. Nadie es perfecto, pero algunos son más imperfectos que otros.

La regla de la unanimidad tiene algunas propiedades buenas. Las decisiones unánimes corresponden al criterio de eficiencia social asociado al nombre del economista italiano Vilfredo Pareto. Una decisión colectiva se dice que es «Pareto-superior» si aumenta la satisfacción de algunos participantes o al menos no disminuye la de ninguno en comparación con la situación anterior. La regla de la unanimidad garantiza este criterio porque concede a cada votante la posibilidad de vetar cualquier decisión colectiva que pueda ser considerada insatisfactoria.

Ventaja del statu quo

Sin embargo, puede ser imposible tomar decisiones por unanimidad si las preferencias de los votantes están situadas a lo largo de una sola dimensión, como el eje izquierda-derecha o cualquier otra dimensión política o ideológica en la que los participantes tengan preferencias consistentes. Cualquier votante puede vetar un cambio del statu quo que se aleje de su preferencia. En las elecciones de líderes, los votantes con ventaja o, en términos espaciales, aquellos cuyas preferencias están «más cerca» de los gobernantes en el cargo, pueden consolidar sus privilegios. Si el sucesor tiene que ser elegido por unanimidad, el líder en el cargo puede seguir en él a pesar de la existencia de candidatos alternativos capaces de reducir la distancia agregada desde las preferencias de todos los votantes individuales y aumentar así la satisfacción colectiva.

Las decisiones y elecciones por unanimidad pueden, por tanto, requerir negociaciones costosas sobre varios temas y dimensiones al mismo tiempo. Mientras que un candidato puede estar situado a una distancia significativa de las preferencias de algunos votantes sobre un tema o un valor —pongamos por caso la política económica—, puede asimismo estar más cerca en otros temas o valores —como, por ejemplo, la territorialidad o las habilidades personales— y convertirse en un candidato globalmente satisfactorio y aceptable. Globalmente, todos pueden aceptar a un candidato, por una u otra razón. Pero un posible ganador por unanimidad dará a los diferentes votantes diferentes grados de satisfacción de sus preferencias en diferentes temas o dimensiones.

Cuando la regla de la unanimidad no es capaz de producir decisiones colectivas satisfactorias, suelen surgir dos alternativas. Una es la escisión de la comunidad (llámese divorcio, cisma o secesión). La otra es un cambio de la regla a otra menor que la unanimidad, habitualmente basada en el principio de la mayoría, como examinamos en la siguiente sección.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué significa «Pareto-superior»?

MAYORÍA

Estamos acostumbrados a aceptar que una decisión tomada por una mayoría de los miembros de una comunidad o un grupo al que uno se ha afiliado voluntariamente debe ser obedecida y aplicada. Sin embargo, puede que esto no sea tan evidente. De hecho, la introducción de la regla de la mayoría para la toma de decisiones colectivas vinculantes fue uno de los cambios más innovadores de la historia de la humanidad. Supone nada menos que la gente acepte cumplir una decisión que no comparte —algo que los animales no humanos ciertamente no hacen—. En realidad, la regla de la mayoría surgió en el pasado y en la actualidad es ampliamente aceptada como un criterio para tomar decisiones colectivas sobre todo porque la regla de la unanimidad es muy ineficaz y puede generar parálisis y descontento, como hemos analizado. Por decirlo como el teórico político inglés John Locke en el siglo diecisiete, con esta regla «el acto de la mayoría pasa por ser el acto del todo».

La regla de la mayoría, sin embargo, no es fácil de aplicar. Si sólo hay dos alternativas o candidaturas entre las que escoger, la regla de la mayoría puede producir resultados relativamente satisfactorios. Pero con más de dos alternativas o candidaturas puede dar lugar a diferentes decisiones o diferentes candidatos electos, dependiendo del procedimiento que se utilice, aunque todos ellos se basen en el principio de la mayoría, como analizamos en este capítulo.

Empecemos con algunas clarificaciones. Deberíamos distinguir entre mayoría «absoluta», que implica que más de la mitad de los votantes tienen que escoger la misma opción, y mayoría «relativa», también llamada «pluralidad», que da la victoria al grupo mayor, aunque abarque menos de la mitad de los votantes. Entre las reglas de mayoría absoluta, podemos tener una mayoría «simple», que establece el umbral para la victoria exactamente en la mitad de los votos, y una supermayoría o «mayoría cualificada» que puede requerir 3/5, 2/3, 3/4 o cualquier otro umbral superior a 1/2. Entre las reglas de mayoría relativa o pluralidad cabe distinguir asimismo la pluralidad simple de otras reglas que requieren un umbral mínimo inferior a 1/2, como 1/3 o 2/5. Cuando se habla de «mayoría» sin más especificaciones debemos suponer que nos referimos a la regla de la mitad (mayoría absoluta simple). Observe que mayoría «simple» no es lo mismo que mayoría «relativa». Para clarificar esta distinción vea el gráfico 16.1

GRÁFICO 16.1. Reglas de mayoría.

Mayoría absoluta: 1/2

Incluye:

—Supermayoría o mayoría cualificada: 2/3, 3/5, 3/4, etcétera.

—Mayoría simple: 1/2

Mayoría relativa o pluralidad

Incluye:

—Pluralidad simple: el mayor número (aunque sea inferior a 1/2)

—Pluralidad cualificada: 1/3, 2/5, etcétera (menos de 1/2)

La mayoría del votante mediano

El principio de la mayoría ha sido elogiado por ser el único sistema que satisface los siguientes criterios. 1) decisividad o capacidad de producir un resultado; 2) anonimato o igualdad de los votantes; 3) neutralidad con respecto a los temas, de modo que ni el statu quo ni el grupo mayor tienen ventaja, y 4) monotonicidad o una respuesta positiva a los cambios en las preferencias de los votantes, como lo enunció el matemático Kenneth O. May.

Sin embargo, la regla de la mayoría puede garantizar buenos resultados sólo si hay dos candidatos, partidos o propuestas políticas a escoger y las preferencias de los votantes están situadas a lo largo de una sola dimensión política o ideológica, como el eje izquierda-derecha. En este caso, la regla de la mayoría dará la victoria al candidato que esté más cerca de la preferencia del votante mediano, como vimos en el capítulo 7 de la primera parte del libro. Recordemos que el votante mediano es aquel cuya preferencia está situada en una posición intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada uno de sus dos lados, y es siempre necesario para formar una mayoría consistente en una sola dimensión. Puesto que la preferencia del votante mediano minimiza la suma de las distancias desde todas las demás preferencias individuales, puede considerarse que el ganador por la regla de la mayoría en una competición entre dos candidatos maximiza la utilidad social. Sin embargo, cuando hay más de dos candidatos, la regla de la mayoría puede no ser decisiva, esto es, puede ser incapaz de producir un ganador porque puede ocurrir que ningún candidato obtenga más de la mitad de los votos.

RECUADRO

PROCEDIMIENTOS DE MAYORÍA

Varios filósofos cristianos y académicos ilustrados inventaron procedimientos de votación basados en el principio de la mayoría que se han convertido en referencias clave para evaluar los resultados en elecciones reales. El mallorquín Ramon Llull en el siglo trece y el francés marqués de Condorcet en el siglo dieciocho casi coincidieron en proponer variantes de comparaciones por pares. Mediante estos procedimientos, una elección requiere múltiples vueltas de votación entre todos los pares posibles de candidatos. En la versión de Llull, el ganador es el candidato que gana el mayor número de comparaciones por pares, en tanto que en la versión de Condorcet se requiere que gane todas las comparaciones por pares, esto es, el ganador es el candidato capaz de ganar por mayoría a cualquier otro candidato. Cuando los votantes perciben a los candidatos como ordenados en una sola dimensión lineal, como el eje izquierda-derecha, el ganador por el procedimiento Condorcet es siempre el preferido por el votante mediano. El «ganador Condorcet» puede considerarse muy satisfactorio para el electorado y puede utilizarse como un referente positivo para comparar resultados con otros procedimientos. Sin embargo, en espacios multidimensionales, un candidato así puede que no exista.

Otro procedimiento sofisticado, conocido como recuento de rangos ordinales, fue ideado independientemente por el germano Nicolás de Cusa en el siglo quince y el francés Jean-Charles de Borda en el siglo dieciocho. Este procedimiento requiere que el votante ordene todos los candidatos y les dé 1, 2, 3 y sucesivos puntos desde el menos preferido al más preferido. El ganador es el candidato que haya reunido la suma mayor de puntos. El «ganador Cusano-Borda» puede considerarse asimismo muy satisfactorio para el electorado y utilizarse como referencia normativa. Pero la votación con este procedimiento se puede manipular porque algunos votantes pueden dar una puntuación menor a candidatos rivales de lo que correspondería según sus preferencias sinceras con objeto de evitar su victoria. Por esta razón el de Cusa alertó que los electores deberían «actuar en conciencia» y Borda señaló que su procedimiento había sido concebido «sólo para hombres honestos».

Para entender cómo funcionan estos procedimientos, examinemos el ejemplo que se presenta en el gráfico al final de este recuadro. Tres grupos de votantes A, B y C, respectivamente con 40, 35 y 25 votantes cada uno (100 en total), prefieren los candidatos X, Y, Z en diferentes órdenes, respectivamente X > Y > Z, Y > Z > X y Z > Y> X, siempre de un modo consistente con el orden alfabético (que en este caso se puede considerar como la única «dimensión»).

Primero, apliquemos el procedimiento Llull-Condorcet. En la comparación entre el par de candidatos X-Y, el candidato Y gana por mayoría con los votos de B y de C, quienes prefieren Y a X (25 + 35 = 60) frente a los de A que prefiere X a Y (40). En el par X-Z, el candidato Z gana por mayoría con los votos de B y de C (25 + 35 = 60) frente a los de A (40). Y en el par Y-Z, el candidato Y gana por mayoría con los votos de A y de B (40 + 25 = 65) frente a los de C (35). Así, el candidato Y es el único capaz de ganar por mayoría a cada uno de los otros candidatos y es el ganador-Condorcet. El candidato más rechazado, esto es, aquel que pierde todas las comparaciones por pares, X, es el perdedor-Condorcet.

Apliquemos ahora el procedimiento Cusano-Borda. Según las preferencias de los votantes, el candidato X recibe 3 × 40 = 120 puntos de A; 1 × 25 = 25 puntos de B y 1 × 35 = 35 de C, esto es, 180 puntos en total. El candidato Y recibe 2 × 40 = 80 puntos de A, 3 × 25 = 75 puntos de B y 2 × 35 = 70 puntos de C, esto es, 225 puntos en total. Y el candidato Z recibe 1 × 40 = 40 puntos de A, 2 × 25 = 50 puntos de B y 3 × 35 = 105 de C, 195 puntos en total. El ganador Cusano-Borda con la puntuación más alta es por tanto Y.

Observe que el ganador mediante ambos procedimientos, el candidato Y, no es el que tiene el número más alto de primeras preferencias (que es X con 40 de A), sino el que tiene el número más bajo de primeras preferencias, sólo 25 de B. Y no sólo no sería el ganador si se aplicara la regla de la pluralidad, sino que ni tan sólo pasaría a la segunda vuelta si éste fuera el procedimiento empleado. Sin embargo, Y es el candidato menos rechazado (obsérvese que no es la última preferencia de ninguno de los votantes) y puede, pues, ser considerado el candidato más ampliamente aceptado. La victoria de Y por comparaciones por pares o por recuento de rangos ordinales puede reflejar el apoyo de una amplia mayoría. En cambio, el ganador mediante la regla de la pluralidad, X, es el candidato más rechazado (el perdedor-Condorcet y el que obtiene la puntuación más baja según el recuento de Borda).

Votantes: | A-40 | B-25 | C-35
Primera preferencia | X | Y | Z
| Y | Z | Y
Última preferencia | Z | X | X
Procedimiento Condorcet:
X (40) < Y (25+35)
X (40) < Z (25+35)
Y (40+25) > Z (35)
Ganador: Y
Procedimiento Borda:
A-40 | B-25 | C-35 |
X: 3×40 + | 1×25 + | 1×35 = 180 |
Y: 2×40 + | 3×25 + | 2×35 = 225 |
Z: 1×40 + | 2×25 + | 3×35 = 195 |
Ganador: Y

Mayoría con segunda vuelta

Para intentar que el principio de la mayoría sea operativo, se han inventado varios procedimientos electorales. El que suele conocerse como mayoría con segunda vuelta, el cual se utiliza en las elecciones presidenciales de numerosos países, puede garantizar un ganador en todas las elecciones. Requiere una mayoría de votos en la primera vuelta, pero en una segunda vuelta la elección puede reducirse a los dos candidatos más votados con objeto de asegurar un apoyo mayoritario a uno de ellos. La mayoría con segunda vuelta permite la competencia de múltiples partidos en la primera vuelta e incentiva la formación de dos amplias coaliciones en la segunda vuelta.

Recuerde que, en una sola dimensión de temas, el candidato del votante mediano siempre es capaz de formar una mayoría a su alrededor contra cualquier otro candidato. Sin embargo, con el procedimiento de mayoría con segunda vuelta, el candidato preferido por el votante mediano puede obtener menos votos que otros dos candidatos más extremos en la primera vuelta y quedar eliminado. Esto comporta que el ganador en la segunda vuelta puede no ser el candidato del votante mediano. Así, el ganador por mayoría en segunda vuelta podría ser derrotado por otro candidato (el preferido por el votante mediano) por mayoría absoluta si se pudiera elegir entre los dos. Así ha sucedido, por ejemplo, en la mayor parte de las elecciones presidenciales por mayoría con segunda vuelta en Francia desde 1965, así como en un cierto número de elecciones presidenciales en países de América Latina desde la década de 1980.

El ganador por mayoría con segunda vuelta depende, por tanto, del número y las características de los candidatos que se presentan a la primera vuelta, ya que estos factores pueden ser decisivos para seleccionar los dos candidatos que pasen a la segunda vuelta. Por esta razón se dice que el ganador por mayoría con segunda vuelta es «dependiente de alternativas irrelevantes»: la victoria de un candidato puede ser una consecuencia indirecta de la fusión o escisión de candidaturas que no son ganadoras, pero de las que puede depender la selección del ganador.

Consideremos como ejemplo la elección presidencial en Francia en 2007, representada en el gráfico 16.2. Más de diez candidatos concurrieron a la primera vuelta. De izquierda a derecha: cinco candidatos de izquierdas (uno verde, un comunista, un sindicalista y dos trotskistas) que se repartieron un 11 % de votos en total; la socialista Ségolène Royal, que obtuvo un 26 % de los votos; el demócrata François Bayrou con un 19 %, el conservador Nicolas Sarkozy con un 31 %; el ultraderechista Le Pen con un 11 %, y otros candidatos de extrema derecha con un 2 % de los votos en total. Observe que el candidato del votante mediano era Bayrou, puesto que tenía menos de la mitad de los votos a cada uno de los lados del espectro político de izquierda-derecha (un 37 % de los votantes votaron por candidatos situados a su izquierda y un 44 % por candidatos a su derecha). Bayrou habría ganado probablemente frente a cualquier otro candidato por mayoría absoluta. Pero como fue el tercero en número de votos en la primera vuelta, quedó eliminado de la segunda vuelta. Hubo resultados parecidos con eliminación del candidato del votante mediano en la primera vuelta en otras elecciones presidenciales francesas, como la de 2012.

GRÁFICO 16.2. Una elección por mayoría con segunda vuelta. El ejemplo de las elecciones presidenciales en Francia en 2007 muestra que, bajo la regla de la mayoría con una segunda vuelta, el candidato del votante mediano puede ser eliminado en la primera vuelta y perder las elecciones, a pesar de ser el probable ganador por mayoría absoluta frente a cualquier otro candidato.

Ideología:

Izquierda
Centro
Derecha

Candidatos:
5 de izquierdas
Royal
Bayrou
Sarkozy
Le Pen, Otros 2

% votos 1.ª vuelta:
1, 2, 2, 2, 4
26
19
31
11,2

Votante
mediano

% votos 2.ª vuelta:

47

53

Pluralidad

Puede parecer de sentido común que el ganador de una elección debe ser el candidato que obtiene el mayor número de votos. Sin embargo, esto es sólo un recurso para las elecciones en las que ningún candidato obtiene una mayoría absoluta o un apoyo más amplio. La regla de la «mayoría relativa» o «pluralidad» no requiere ningún número, proporción o umbral de votos concretos para ganar unas elecciones; simplemente gana el que queda primero. Esta regla es, por tanto, muy efectiva porque siempre produce un ganador. Pero puede ciertamente comportar fuertes sesgos en la elección del ganador. La regla de la pluralidad, que se ha usado en Inglaterra durante mucho tiempo, fue exportada a Estados Unidos y a otras antiguas colonias británicas y se ha usado en elecciones directas de presidentes en una serie de países de América Latina, Extremo Oriente y África.

CASO

DIVIDE Y VENCERÁS EN BLANCO Y NEGRO

Las elecciones por la regla de la pluralidad, puesto que permiten ganar con sólo una minoría de votos, fomentan las tácticas de fusión de candidaturas potenciales y división de los rivales. La mayor parte de los alcaldes en Estados Unidos son elegidos mediante la regla de la pluralidad. Durante la segunda mitad del siglo veinte, una serie de ciudades americanas se polarizaron en torno a divisiones raciales, cuando hubo migraciones masivas de americano-africanos a las grandes ciudades y vigorosas campañas de defensa de los derechos civiles. En las décadas de 1970 y 1980, fueron elegidos por primera vez una serie de alcaldes negros incluso en las cuatro mayores ciudades de Estados Unidos: Nueva York, Los Ángeles, Chicago y Filadelfia. Todas estas ciudades se hallaban divididas de forma bastante igualada en términos raciales, con una población blanca de entre el 45 y el 55 % del total, de modo que para ganar una alcaldía por la regla de la pluralidad era crucial concentrar o dividir los votos étnicos. Concretamente, un candidato negro podía ganar movilizando a los votantes negros, atrayendo un número suficiente de hispanos y judíos para formar una especie de coalición «arco iris», y dividiendo a los blancos, mientras que los blancos solían necesitar que su voto se concentrara en un solo candidato con independencia del partido al que perteneciera.

Un buen ejemplo es la muy segregada ciudad de Chicago. Dado que es una ciudad muy mayoritariamente demócrata, la elección primaria de los demócratas suele dar el ganador de las elecciones generales. En 1983, por primera vez un candidato de raza negra, Harold Washington, ganó por sorpresa la elección primaria demócrata para la alcaldía mediante la regla de la pluralidad con una minoría del 36 % de los votos, mientras que los votantes blancos se dividieron entre dos candidatos, la alcaldesa en el cargo, Jane Byrne, y el hijo de un célebre alcalde anterior del mismo nombre, Richard Daley, Jr. (con un 34 y un 30 % de los votos, respectivamente). Washington probablemente habría perdido por mayoría frente a cualquiera de los otros dos candidatos en una segunda vuelta. En la elección general, el candidato blanco de los republicanos obtuvo el mayor apoyo nunca conseguido, incluido el de muchos demócratas de toda la vida que abandonaron el partido con el único propósito de votar contra el candidato negro, pero Washington ganó por un estrecho margen, con el 51 % de los votos, incluyendo el apoyo casi unánime de los negros muy movilizados, tres cuartos de los hispanos y un tercio de los judíos. Cuatro años después, Washington fue reelegido frente a dos candidatos blancos, uno por el partido republicano y un antiguo demócrata que se presentó por el partido Solidaridad de Illinois.

Pero Washington falleció poco después. En la ulterior elección primaria de los demócratas en 1989 se conformó un escenario completamente distinto: los negros se dividieron entonces entre dos candidatos, el alcalde en funciones, Eugene Sawyer, y el heredero del legado de Washington, Timothy Evans, en esta ocasión frente a un bloque blanco unificado en torno al candidato Richard Daley, Jr., que ganó. Esta vez los republicanos presentaron un candidato irrelevante para facilitar la victoria de Daley. El blanco Daley fue sucesivamente reelegido, como lo había sido antes su padre, durante más de veinte años.

La regla de la pluralidad crea fuertes incentivos para que los candidatos potenciales se coordinen en sólo dos candidaturas con objeto de asegurar un apoyo mayoritario. En las elecciones de Estados Unidos, en particular, se suele alcanzar un elevado nivel de coordinación en sólo dos candidatos, aunque esto requiere una costosa competencia a largo plazo y una negociación entre muchos candidatos potenciales y preliminares (incluyendo elecciones primarias, convenciones de los partidos y otros mecanismos). En general, deberíamos esperar que, en las elecciones presidenciales, la regla de la pluralidad opere satisfactoriamente en entornos dominados por un solo partido o con dos partidos equilibrados que obtienen victorias alternas en elecciones sucesivas.

Sin embargo, a veces la coordinación falla y una candidatura menor puede dividir el apoyo a un candidato importante y dar indirectamente la victoria al principal rival. La regla de la pluralidad puede ser muy dependiente de alternativas irrelevantes. Alienta tácticas no sólo del tipo «une (a los nuestros) y vencerás», sino del tipo «divide (a los demás) y vencerás». Imaginemos, por ejemplo, que el partido «Izquierda» gana por mayoría al partido «Derecha» en una elección con sólo un par de candidatos. Si un nuevo partido, «Extrema Izquierda», entra en la competencia y hay un número suficiente de votantes que prefieren «Extrema Izquierda» a «Izquierda», entonces el ganador por la regla de la pluralidad puede ser el partido «Derecha». El mismo electorado con las mismas preferencias puede decidir diferentes ganadores más votados, dependiendo de la introducción o la retirada de una alternativa, «Extrema Izquierda», que de hecho no gana y es «irrelevante».

Aunque la regla de la pluralidad se basa en el principio de la mayoría, cuando hay más de dos candidatos puede dar la victoria a un candidato con el apoyo de una minoría. En Estados Unidos, casi la mitad de los presidentes elegidos por el colegio electoral ampliamente basado en la regla de la pluralidad obtuvieron una minoría de votos populares (18 de los 39 presidentes electos desde 1828), en tanto que en los 9 países de América Latina que han usado la regla de la pluralidad en elecciones presidenciales democráticas desde 1945, más del 70 % de los presidentes han sido elegidos con una minoría de votos (41 presidentes de un total de 58).

FUENTES

La mayoría es el todo

El principio de la mayoría se inventó para reemplazar al principio de unanimidad, que en comunidades complejas hacía difícil tomar decisiones. Supone que todos deben aceptar las decisiones de la mayoría como si fueran compartidas por todos.

«Lo que se hace por dos tercios del sacro colegio [de cardenales] es obra sin duda del Espíritu Santo, y no cabe oponerse.»

Papa Pío II (1458)

«La mayoría debería tener por naturaleza el derecho y la autoridad del todo.»

Hugo Grotius,

De Iure Belli ac Pacis (1624)

«La voluntad y la determinación de la mayoría ... pasa por el acto del todo y determina el poder del todo, pues tiene el poder del todo por ley de la naturaleza y de la razón.»

John Locke,

Dos tratados del gobierno (1689)

«La ley de la mayoría de los votos es en sí establecida por una convención y supone la unanimidad al menos en una ocasión [fundacional] ... La voz de la mayoría obliga siempre a todos los demás.»

Jean-Jacques Rousseau,

El contrato social (1762)

«La máxima fundamental del gobierno republicano ... requiere que prevalezca el sentido de la mayoría.»

Alexander Hamilton,

El federalista (1787)

«¿Qué es el Tercer Estamento? Es el todo.»

Emmanuel-Joseph Sieyès,

¿Qué es el Tercer Estamento? (1789)

«En el análisis político, muchos académicos parecen haber pasado por alto el lugar central que debe ocupar la regla de la unanimidad en cualquier teoría normativa del gobierno democrático. Hemos sido testigos de una inversión por la cual la regla de la mayoría ha sido elevada a la condición que debería ocupar la regla de la unanimidad. En el mejor de los casos, la regla de la mayoría debería ser considerada como uno más entre otros muchos medios prácticos que se han hecho necesarios debido a los costes de asegurar un acuerdo amplio en los temas políticos cuando el interés individual y el de grupo divergen.»

James M. Buchanan y Gordon Tullock,

El cálculo del consenso (1962)

Con más de dos candidatos, el ganador por pluralidad puede ser incluso el candidato más rechazado. El ganador por pluralidad puede ser un candidato extremo que sea la última preferencia de una mayoría de los votantes que pueden haber repartido sus votos entre varios otros candidatos perdedores, relativamente más próximos a sus preferencias. Dicho de otro modo, el ganador por la regla de la pluralidad puede ser un candidato que hubiera sido derrotado por cualquier otro candidato en competiciones entre pares de candidatos. En el recuadro sobre procedimientos de mayoría presentamos un ejemplo.

Comparación de la mayoría con segunda vuelta y la pluralidad

Como hemos visto, ningún procedimiento práctico de votación basado en el principio de la mayoría puede garantizar que el ganador cuente con el apoyo mayoritario de las primeras preferencias de los votantes. Los resultados varían, sin embargo, para las diferentes reglas. Comparemos las dos reglas que más se utilizan en las elecciones democráticas de presidentes, así como para muchos alcaldes, gobernadores y otros cargos unipersonales: la mayoría con segunda vuelta y la pluralidad. Hemos visto que ninguna de estas reglas garantiza que el candidato del votante mediano, capaz de atraer el apoyo de la mayoría contra cualquier otro candidato, ganará las elecciones. Esto se debe al hecho de que el ganador por cualquiera de estos dos procedimientos puede ser dependiente de candidaturas irrelevantes que dividan los votos de otros candidatos. Pero las dos reglas actúan de modos diferentes.

Por un lado, la regla de la pluralidad fomenta la coordinación y la formación de unas pocas candidaturas amplias para la única vuelta de votación. Sin embargo, esta coordinación tiene que basarse en las expectativas de votos para cada candidatura más que en el apoyo real. En cambio, la regla de la mayoría con segunda vuelta tiende a diferir los acuerdos potenciales entre las candidaturas. Los candidatos menores pueden presentarse de manera independiente en la primera vuelta con la expectativa de obtener suficientes votos y negociar su apoyo a alguno de los dos candidatos más votados para la segunda vuelta con base en los votos obtenidos en la primera vuelta. Así pues, deberíamos esperar más candidatos en la primera vuelta de unas elecciones por mayoría con segunda vuelta que en unas por la regla de la pluralidad, lo cual puede hacer que el resultado de la primera vuelta sea más azaroso bajo el procedimiento de segunda vuelta.

Por otro lado, la probabilidad de que el candidato del votante mediano gane es doble con la regla de la mayoría con segunda vuelta que con la regla de la pluralidad. Esto se debe al hecho de que, si el candidato del votante mediano se presenta a la segunda vuelta, cabe esperar que este candidato gane por mayoría frente a cualquier otro rival. Recuerde que, en una contienda electoral entre dos candidatos, el candidato del votante mediano siempre puede formar una mayoría atrayendo los votos que tiene a su «lado». Así, la probabilidad de que el candidato del votante mediano gane por mayoría en segunda vuelta es igual a la probabilidad de que sea uno de los dos candidatos más votados en la primera vuelta, la cual, a priori, es doble que la probabilidad de que sea el candidato más votado en la vuelta única con la regla de la pluralidad.

Las dos consecuencias de la regla de la mayoría con segunda vuelta —un número más elevado de candidaturas en la primera vuelta y ventaja para el candidato del votante mediano en la segunda— se contrarrestan de algún modo. Las observaciones empíricas sugieren que la frecuencia de los ganadores del votante mediano es algo mayor con la regla de la mayoría con segunda vuelta que con la regla de la pluralidad, probablemente debido a cierta coordinación entre candidatos ya en la primera vuelta.

Lo que es más importante, la regla de la mayoría con segunda vuelta puede evitar la victoria del «peor» candidato posible. El ganador en la segunda vuelta no puede ser el candidato menos preferido por una mayoría electoral, en contraste con la relativa frecuencia con la que esto puede ocurrir en elecciones presidenciales por la regla de la pluralidad, como ya dijimos. En el peor de los casos, el ganador en la segunda vuelta será considerado el mal menor por muchos de los votantes.

La elección de las reglas de mayoría

Las votaciones por la regla de la mayoría tienden a ser impredecibles y arriesgadas. Al fin y al cabo, nunca es sencillo ni fácil agregar variados intereses y valores de muchas personas en un solo ganador. En unas elecciones para un cargo unipersonal por la regla de la mayoría, el ganador se lo lleva todo y los demás candidatos nada, con independencia del apoyo popular que puedan obtener.

Se pueden elegir diferentes procedimientos electorales basados en el principio de la mayoría sobre la base de los resultados esperados. En concreto, en entornos dominados por un solo partido o con dos partidos equilibrados que esperen obtener victorias alternas en elecciones sucesivas, el partido o partido dominantes pueden escoger y mantener la regla de la pluralidad. Con la aparición de nuevos partidos, sin embargo, los votos de los grandes partidos pueden escindirse y hacer que las elecciones sean más arriesgadas, lo cual puede llevar a los participantes a adoptar la regla de la mayoría con segunda vuelta u otras reglas que permitan la competencia multipartidaria. Con el tiempo, para elecciones presidenciales en países democráticos, los antiguos colegios electorales han sido reemplazados por la regla de la pluralidad y ésta por la de mayoría u otras reglas con una segunda vuelta. El gráfico 16.3 muestra las cifras.

GRÁFICO 16.3. Reglas electorales presidenciales. En los países democráticos con elecciones separadas para la presidencia, los colegios electorales han sido reemplazados por elecciones directas mediante la regla de la pluralidad y éstas por la regla de la mayoría y otras con una segunda vuelta.

Regla electoral: | 1874 | 1922 | 1960 | 2016
Colegio electoral | 6 | 4 | 3 | 1
Pluralidad | – | 4 | 9 | 10
Segunda vuelta | – | 6 | 4 | 38
Voto preferente | – | – | 1 | 2
Número de países: | 6 | 14 | 17 | 51

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cuál es la diferencia entre mayoría «simple» y mayoría «relativa»?

• ¿Cuándo la victoria de un candidato depende de «alternativas irrelevantes»?

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos examinado diferentes reglas y procedimientos para elegir alcaldes, gobernadores, presidentes y otros cargos unipersonales. La regla de la unanimidad está asociada a un consenso alto, pero también puede inducir estabilidad de alguna decisión o cargo insatisfactorios. En cambio, la regla de la mayoría es más efectiva en la toma de decisiones y permite más cambios. Pero el principio de la mayoría tiene que aplicarse mediante procedimientos específicos, entre los cuales los más habituales para las elecciones de alcalde, gobernador o presidente son la pluralidad y la mayoría con segunda vuelta, ninguna de las cuales garantiza la victoria del candidato preferido por una mayoría de los votantes.

Las diferentes reglas electorales están asociadas a diferentes configuraciones de la competencia partidista. Una Proposición de la ciencia política bien establecida es la siguiente:

• Bipartidismo con mayoría. Las elecciones de presidente y de otros cargos unipersonales por la regla de la pluralidad o mayoría relativa están asociadas al dominio de un solo partido o a dos partidos en competencia. En cambio, la mayoría con segunda vuelta está asociada a una mayor competencia multipartidista en la primera vuelta y a dos bloques en la segunda vuelta.

RESUMEN

• La regla de la unanimidad produce ganadores muy consensuados en comunidades homogéneas con un claro interés común.

• Una decisión unánime es «Pareto-superior» porque puede aumentar la satisfacción de algunos participantes o al menos no disminuir la de ninguno.

• La regla de la unanimidad favorece la estabilidad del statu quo o la continuidad del gobernante en el cargo, aunque muchos votantes prefieran alguna alternativa.

• La regla de la mayoría produce buenos resultados si hay sólo dos candidatos al dar la victoria a la preferencia del votante mediano.

• La regla de la mayoría con segunda vuelta permite la competencia de múltiples partidos en la primera vuelta e incentiva la formación de dos amplias coaliciones en la segunda vuelta.

• Con la regla de la mayoría con segunda vuelta, el candidato del votante mediano puede ser eliminado en la primera vuelta. La victoria de un candidato puede ser una consecuencia indirecta de la fusión o la escisión de candidaturas irrelevantes.

• La regla de la mayoría relativa o pluralidad crea fuertes incentivos para que los candidatos potenciales se coordinen en sólo dos candidaturas para asegurar un apoyo mayoritario.

• La regla de la pluralidad, sin embargo, es muy dependiente de alternativas irrelevantes. Fomenta tácticas como «une y vencerás» y «divide y vencerás».

• Con múltiples candidatos, el ganador de pluralidad puede ser un «perdedor Condorcet» o el candidato más rechazado por una mayoría de votantes.

CONCEPTOS BÁSICOS

Regla de la unanimidad. Requiere el acuerdo de todos los votantes.

Criterio de Pareto. Una decisión es eficiente si aumenta la satisfacción de algunos votantes o al menos no disminuye la de ninguno.

Mayoría absoluta. Más de la mitad de los votos.

Mayoría simple. Sólo un voto más de la mitad de los votos.

Supermayoría o mayoría cualificada. Dos tercios, tres cuartos u otro umbral superior a la mitad.

Pluralidad o mayoría relativa. El mayor número de votos, aunque sean menos que una mayoría.

Mayoría con segunda vuelta. Mayoría absoluta en la primera vuelta con una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados.

Dependencia de alternativas irrelevantes. El ganador depende de candidaturas que no ganan.

Comparaciones por pares. Procedimiento Llull o Condorcet de votación.

Ganador Condorcet. El ganador por mayoría en todas las comparaciones por pares con otros candidatos.

Perdedor Condorcet. El perdedor en todas comparaciones por pares.

Recuento de rangos ordinales. Procedimiento de votación de Cusano o Borda por medio de puntuaciones ordinales a los candidatos.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué es el «criterio de Pareto»?

2. ¿Qué diferencia hay entre mayoría absoluta y mayoría relativa?

3. ¿Qué es el ganador Condorcet?

4. ¿Qué reglas pueden fomentar la táctica «divide y vencerás»?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Busque una fuente de datos y haga una lista con los presidentes de Estados Unidos (con el nombre y el año de la elección) que han sido elegidos con una minoría de votos populares.

2. Busque resultados del torneo deportivo que más le guste (fútbol, baloncesto, motociclismo, tenis o algún otro).

a. El ganador del campeonato ¿ganó en todos los encuentros o circuitos?

b. ¿Cómo podría un equipo o individuo ganar el campeonato venciendo en un número menor de encuentros que algún otro participante?

3. Considere el siguiente electorado, distribuido uniformemente (de modo que la probabilidad de tener un votante en cada posición del eje es la misma). Un candidato moderado de izquierda, X, se halla colocado en un punto con un 25 % de los votantes a su izquierda; un candidato de centro, Y, se halla situado en el 40 %, y un candidato de extrema derecha, Z, se halla colocado en el 90 % (por tanto sólo el 10 % de los votantes quedan a su derecha). Cada votante escoge al candidato más cercano a sus preferencias.

a. ¿Qué candidato gana por la regla de la pluralidad?

b. ¿Algún comentario?

Candidatos: |  |  |  | X |  | Y |  | Z |  |  |
Votantes: | Izquierda | 0 | —– | 25 | —– | 40 | ———— | 90 | —– | 100 | Derecha

4. Observe la distribución de las preferencias de los votantes en este electorado:

Número de votantes: | 8 | 7 | 6
Primera preferencia: | X | Z | Y
| Y | Y | X
Última preferencia: | Z | X | Z

En una elección se aplica la regla de la mayoría absoluta, con una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados si es necesario.

a. ¿Quién gana?

Supongamos ahora que en la siguiente elección el candidato X gana apoyo y el candidato Z pierde apoyo entre los votantes, de modo que ahora los tres grupos de votantes están formados por 10, 5 y 6 votantes, respectivamente (de izquierda a derecha en el gráfico).

b. Con la misma regla electoral, ¿quién gana?

c. Comentarios.

5. Dada la siguiente distribución de las preferencias de los votantes, identifique el ganador con cada una de las siguientes reglas de votación:

a. Pluralidad.

b. Mayoría con segunda vuelta.

c. Comparación por pares o procedimiento Condorcet.

d. Recuento de rangos ordinales o procedimiento Borda.

Número de votantes: | 3 | 2 | 1 | 1
Primera preferencia: | X | Y | Z | W
| Z | W | W | Y
| W | V | V | Z
| V | Z | Y | V
Última preferencia: | Y | X | X | X

LECTURAS

Kenneth O. May. 1952. «A Set of Independent, Necessary, and Sufficient Conditions for Simple Majority Decision», Econometrica, 20.

James Buchanan y Gordon Tullock. (1962) 1980. El cálculo del consenso. Fundamentos lógicos de una democracia constitucional. Espasa-Calpe.

Iain McLean y Arnold Urken (eds.) 1995. Classics of Social Choice. University of Michigan Press.

17

Asamblea representativa

En una comunidad pequeña y muy homogénea, una asamblea abierta con la participación directa de todas las personas o de los cabezas de familia puede tomar decisiones por aprobación —como sucede en las asambleas y «arengas» locales—. En organizaciones políticas más amplias y más divididas, una asamblea representativa debería estar formada por personas y partidos capaces de promover los diversos intereses y preferencias de los miembros del grupo. Tanto la representación de partido como la representación personal suelen ser necesarias para este objetivo.

En este capítulo, analizamos los elementos principales de un sistema electoral para una asamblea representativa democrática. Como veremos, diferentes reglas electorales están asociadas a diferentes sistemas de partidos políticos y a diferentes cualidades personales de los representantes.

EN ESTE CAPÍTULO

Estudiaremos cuán grandes pueden ser las asambleas representativas democráticas.

Sopesaremos los beneficios de la representación de partido y de la representación personal.

Analizaremos diferentes reglas y procedimientos de votación para la representación proporcional.

Examinaremos la relación entre el tamaño de la asamblea, la magnitud del distrito electoral y el número de partidos.

Aprenderemos qué es la «regla Micro-mega».

TAMAÑO DE LA ASAMBLEA

¿Cuán grande puede ser una asamblea democrática? Por supuesto, su tamaño puede variar con el tamaño de la comunidad. Basta reflexionar sólo un momento sobre esta cuestión para entender que los países grandes tienden a tener asambleas grandes, en tanto que los países pequeños tienden a tener asambleas pequeñas. Cuanto mayor es el número de habitantes y más variados sus intereses, valores y preferencias, más representantes pueden ser necesarios para dar cuenta de ellos. Ciertamente, el número de escaños de una asamblea o parlamento depende en muy alta medida del número de habitantes que forman la comunidad a la que la asamblea pretende representar.

Países grandes, asambleas grandes

En la actualidad, las asambleas democráticas más pequeñas son las de micropaíses en pequeñas islas del mar Caribe, incluidos Barbados, Granada o Santa Lucía, cuyos parlamentos tienen menos de 30 miembros. Las asambleas democráticas más grandes son el Parlamento Europeo, con más de 700 escaños, y la Cámara de los Comunes británica, el Bundestag alemán y la Cámara de los Diputados italiana, con más de 600 escaños cada uno. Dado que la población crece en la mayoría de los países, el número de escaños en las asambleas democráticas tiende a aumentar, aunque la actualización puede comportar notables demoras.

El tamaño de la asamblea tiene una importante influencia en el trabajo de cada representante individual. Por un lado, las interacciones entre los representantes y los votantes pueden verse facilitadas por un número relativamente alto de escaños, lo cual puede llevar a que cada representante se dirija sólo a unos pocos votantes. Pero en una asamblea con muchos miembros, los costes de hablar, escuchar, transmitir y compartir información, discutir propuestas y argumentos, negociar y pactar entre sus miembros pueden ser demasiado elevados. Para cada miembro del parlamento, los costes de interactuar con los votantes contrarrestan los de interactuar con los otros parlamentarios. Así, la mayoría de los países tienen asambleas de un tamaño intermedio, que aumentan con la población, pero a un ritmo menos que proporcional, a fin de permitir que los miembros del parlamento desarrollen el trabajo colectivo con costes moderados. Las asambleas de la mayoría de los países democráticos tienen entre 100 y 300 miembros. Por la misma lógica, algunos países no-democráticos tienen asambleas legislativas enormes (como China, con 3.000 miembros), lo cual produce tanto una falsa impresión de participación como una parálisis interna real.

Como un valor medio para todos los países democráticos, la mejor aproximación parece ser que el tamaño de la asamblea, S, es igual a la raíz cúbica de la población, Pop, como lo expresa la fórmula

S = Pop1/3

Por ejemplo, en México, cuya población es de unos 122 millones de habitantes, la Cámara de Diputados tiene 500 escaños (122 m1/3 = 496), y en España, con unos 45 millones de habitantes, el Congreso de los Diputados tiene 350 escaños (45 m1/3 = 355). Dado que la población de un país varía continuamente, el tamaño de la asamblea puede ser más ajustado en ciertos momentos que en otros. Algunos países pueden desviarse más notablemente de esa fórmula. Por ejemplo, la Cámara de los Comunes británica, con sus 646 escaños, es más grande que lo predicho por la fórmula, en tanto que la Cámara de Representantes en Estados Unidos, cuyo tamaño de 435 escaños no ha sido actualizado de acuerdo con el crecimiento de la población desde hace unos cien años, es relativamente pequeña.

Prorrateo de escaños

Todos los miembros de una asamblea pueden ser elegidos en un solo distrito, como sucede, por ejemplo, en Israel (con 120 escaños) y en Holanda (con unos 150 escaños). Sin embargo, escoger una lista tan larga de candidatos puede impedir a los votantes conocer a sus representantes y hacerlos incapaces de seleccionar candidatos individuales. Es más habitual que los miembros de una asamblea sean elegidos en varios distritos. Puede haber tantos distritos electorales como escaños en la asamblea si cada distrito tiene sólo un escaño, como en Gran Bretaña, Estados Unidos, Francia o India, o algún otro número si hay distritos multinominales, como en Alemania, Brasil, Japón, Suecia y otros muchos países.

A fin de alcanzar una representación equitativa de la comunidad, cada distrito debería tener un número similar de habitantes. Pero en muchos casos, los distritos electorales corresponden a comarcas, condados, provincias, regiones u otras divisiones políticas o administrativas previamente existentes, lo cual puede crear desequilibrios en la representación. Los escaños tienen que ser objeto de prorrateo entre diferentes distritos según alguna regla matemática de proporcionalidad, como veremos en una sección posterior.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué relación existe entre el tamaño de la asamblea y la población de un país?

DE PERSONAS A PARTIDOS

Si ha votado alguna vez en unas elecciones de delegados estudiantiles, asociaciones de vecinos, comunidades de propietarios o clubes y organizaciones comparables, es probable que haya utilizado un sistema electoral estándar que es muy antiguo y popular en grupos pequeños y gobiernos locales de todo el mundo. Si ha pasado por este tipo de experiencia, las páginas que siguen le ofrecen la oportunidad de rememorar cómo votó, por cuántos candidatos y de qué manera se seleccionó el ganador, o entender ahora aquello que hizo posiblemente pensando que era un modo «natural» de votar.

Voto comunitario

Un sistema electoral tradicional se compone de los siguientes elementos:

1. Se eligen varios delegados o representantes, es decir, la magnitud del distrito es mayor que 1, M > 1.

2. Cada votante puede votar por tantos candidatos como puestos a elegir sin restricciones de listas, en una papeleta abierta.

3. Los candidatos más votados ganan; es decir, se aplica alguna regla de mayoría.

Una variante es el voto aprobatorio, que permite la elección de tantos candidatos como el votante quiera, a partir de uno, y no necesariamente en el mismo número que el de representantes a elegir. Dado que cada votante puede votar por sólo aquellos candidatos que considera aceptables, los ganadores probablemente obtendrán un amplio consenso y un rechazo bajo.

En asociaciones profesionales, clubes y sindicatos, así como en las ciudades pequeñas, por regla general los partidos políticos no desempeñan un papel muy relevante, si es que llegan a desempeñar alguno, y pueden ser incluso desdeñados como facciones que crean división. Este tipo de votación comunitaria puede ser compatible con el voto a mano alzada, el voto oral y el voto secreto. Aunque pueden emplearse las reglas de mayoría o de pluralidad, la elección de varios representantes tiende a ser más bien consensual y aceptable.

RECUADRO

CUOTAS PROPORCIONALES

Las diversas cuotas matemáticas para la asignación proporcional de escaños fueron diseñadas por algunos de los autores de la Constitución de Estados Unidos a finales del siglo dieciocho, así como por ciertos juristas y políticos europeos a finales del siglo diecinueve. Para los primeros, el problema consistía en el prorrateo de escaños en la Cámara de Representantes entre los diferentes estados previamente independientes, con base en la población, en tanto que los segundos buscaban fórmulas para asignar escaños a los diferentes partidos políticos con base en los votos obtenidos. Pero las fórmulas básicas coinciden.

Para los dos objetivos antes mencionados, el americano Alexander Hamilton y el inglés Thomas Hare coincidieron en proponer la «cuota simple», que es el cociente del número total de habitantes o de votos dividido por el número total de escaños, esto es, 1/M (donde M es la magnitud o número de escaños). El principal inconveniente de esta fórmula es que requiere alguna fórmula suplementaria para asignar algunos escaños, como los «restos más altos» de habitantes o votos o «cualquier otro artilugio que el ingenio humano pueda idear y al que las combinaciones políticas del momento den fuerzas para introducir», como criticó Thomas Jefferson.

Otra fórmula, la «media más alta», fue concebida por el antes mencionado político y más tarde presidente de Estados Unidos, Thomas Jefferson, y por el profesor de derecho civil belga Victor d’Hondt, con objeto de asignar todos los escaños por medio de una sola cuota «suficiente». Esta cuota tiene que ser más pequeña que la anterior y se puede calcular por prueba y error, mediante una serie de divisores o reduciendo la cuota simple hasta que cuadre.

La cuota Hamilton-Hare puede producir una proporcionalidad alta entre las proporciones de habitantes o votos y las proporciones de escaños. La cuota más pequeña de Jefferson-d’Hondt puede dar cierta sobrerrepresentación a los estados o partidos mayores que la media, los cuales pueden tener más múltiplos de la cuota.

Para comprender cómo funcionan estos procedimientos, examinemos el siguiente ejemplo, que presenta el cuadro adjunto. Centrémonos en la asignación de escaños a los partidos (aunque los cálculos serían los mismos para el prorrateo de escaños entre distritos electorales). En el ejemplo, cuatro partidos, W, X, Y, Z, obtienen 40, 30, 20 y 10 votos respectivamente (100 en total); la magnitud de distrito, M, o escaños a asignar es 6.

Apliquemos primero la cuota Hamilton-Hare. La cuota es 100/6 = 16,7. Mediante esta cuota, el partido W recibe (40/16,7 =) 2 escaños (y retiene 40 – (16,7 × 2) = 6,7 votos); el partido X recibe (30/16,7 =) 1 escaño (y retiene 30-16,7 = 13,3 votos); el partido Y recibe (20/16,7 =) 1 escaño (y retiene 20-16,7 = 3,3 votos); y el partido Z recibe (10/16,7 =) 0 escaños (y conserva todos sus 10 votos). Así la asignación inicial de escaños es W: 2; X: 1; Y: 1 y Z: 0, de modo que se ha asignado un total de 4 escaños. Los dos escaños hasta seis se pueden asignar a los partidos que tienen los restos más altos de votos, que son X, con un resto de 13,3 votos, y Z con un resto de 10 votos. De modo que la asignación completa es W: 2; X: 2; Y: 1 y Z: 1. Apliquemos ahora la cuota Jefferson-d’Hondt. Dividimos primero el número de votos de cada partido por las series de divisores 1, 2, 3, etcétera, a fin de obtener una serie de cocientes hasta el cociente M enésimo más alto (en este caso el sexto) o la «media más alta», que será la cuota de distribución. Tal como se indica en el gráfico, de los seis cocientes más altos, W tiene 3, X tiene 2, Y tiene 1 y Z tiene 0. Recuerde que la cuota de distribución es el más bajo de los seis cocientes más altos, 13,3 (que es menor que la cuota Hamilton-Hare, 16,7). Obsérvese que las asignaciones de escaños a los partidos corresponden a los múltiplos de esta cuota W: 40/13,3 = 3; X: 30/13,3 = 2; Y: 20/13,3 = 1 y Z: 10/13,3 = 0.

Como puede observar, las dos cuotas producen diferentes asignaciones de los seis escaños entre los cuatro partidos. La cuota Hamilton-Hare da escaños a los cuatro partidos (2, 2, 1, 1), en tanto que la cuota Jefferson-d’Hondt da un número más alto de escaños al partido más grande, W, y ningún escaño al partido más pequeño, Z (–3, 2, 1, 0). Trate de descifrar el siguiente cuadro para aprender cómo se aplican estas reglas.

Cuota simple o Hamilton-Hare
Partidos: | W | X | Y | Z | Total:
Votos: | 40 | 30 | 20 | 10 | 100
M = 6 |  |  |  |  |
Cuota: 100/6 = 16,7 |  |  |  |  |
Asignación | 40/16,7 | 30/16,7 | 20/16,7 | 10/16,7 |
Cuotas | 2 | 1 | 1 | 0 | Total: 4
Restos | 6,7 | 13,3 | 3,3 | 10 |
Escaños + | – | 1 | – | 1 |
Total escaños | 2 | 2 | 1 | 1 | Total: 6

Media más alta o Jefferson-d’Hondt
Partidos: | W | X | Y | Z | Total:
Votos: | 40 | 30 | 20 | 10 | 100
M = 6 |  |  |  |  |
Divisores: 1 | 40 | 30 | 20 | 10 |
   2 | 20 | 15 | 10 | 5 |
   3 | 13,3 | 10 | 6,7 | 13,3 | Cuota: 13,3
   4 | 10 | 7,5 | 5 | 2,5 |
Asignación | 40/13,3 | 30/13,3 | 20/13,3 | 10/13,3 |
Escaños | 3 | 2 | 1 | 0 | Total: 6

El tipo de sistema electoral que acabamos de describir produce representación personal, esto es, está dirigido a la elección de representantes individuales sin ninguna limitación de partido, porque en general, este tipo de comunidades u organizaciones son relativamente armónicas y sus miembros tienen intereses comunes claramente identificables y bienes colectivos prioritarios que alcanzar. En este género de comunidades, la elección de representantes o delegados es concebida como un procedimiento para escoger a las mejores personas para realizar los objetivos de la comunidad.

Si bien las reglas electorales tradicionales que acabamos de describir son capaces de producir una representación satisfactoria y aceptable, también pueden crear incentivos para que los aspirantes auto-interesados a líderes políticos coordinen la formación de candidaturas y el voto. Para candidatos ambiciosos, formar o sumarse a una candidatura coordinada puede aumentar las perspectivas de ganar votos y escaños adicionales. Asimismo, en algunos escenarios históricos, la creciente complejidad de la sociedad, en especial durante el proceso de construcción o renovación de instituciones comunitarias locales en el marco de nuevos estados grandes, llevó a la formación de partidos políticos. La elección de representantes individuales y la representación personal pueden ser efectivas para promover las preferencias de la comunidad si éstas están bien definidas. Pero los partidos políticos consistentes pueden ser necesarios para seleccionar los temas más relevantes en la agenda pública y diseñar políticas públicas cuando hay diferentes intereses en conflicto y la gente tiene preferencias políticas apreciablemente diferentes.

RECUADRO

MEDICIÓN DE LA PROPORCIONALIDAD

La proporcionalidad en la asignación de escaños a los partidos políticos en relación con los votos obtenidos por los partidos puede medirse con varios índices, entre ellos los siguientes:

Proporcionalidad: Prop = ½ Σ | Vi – Si |

Mínimos cuadrados: Mc = 1 – [½ Σ (Vi – Si)²] 1/2

Donde:

Prop: índice de proporcionalidad

Mc: índice de mínimos cuadrados

Vi: proporción de votos para cada partido i

Si: proporción de escaños para cada partido i

En las versiones que presentamos aquí, en las que las desviaciones de la proporcionalidad se restan de la unidad, los dos índices tienen valores entre 0 y 1, en donde 0 corresponde a una situación en la que ningún partido con escaños tiene votos y ningún partido con votos tiene escaños (que sería no-democrática), y 1 corresponde a que cada partido tiene exactamente la misma proporción de escaños que de votos. Los valores de los dos índices están muy correlacionados.

Bajo el tipo tradicional de sistema electoral que hemos descrito más arriba, la formación de facciones o partidos tiende a inducir el voto «en bloque» a una lista cerrada de candidatos, el cual puede alterar drásticamente el resultado electoral. La competencia entre partidos políticos tiende a producir una victoria absoluta de uno solo. Los sesgos que identificamos en el capítulo anterior para cargos unipersonales con la regla de la mayoría se agravan porque ahora es un grupo de candidatos el que se presenta «en bloque» y «se lo lleva todo», esto es, todos los cargos o puestos sujetos a elección. Especialmente en organizaciones profesionales, clubes, aldeas y otras comunidades pequeñas con intereses comunes amplios, la introducción de la competencia entre partidos y los consiguientes sesgos en la selección de representantes personales puede producir insatisfacción entre los miembros de la comunidad. La idea misma de representación personal de la comunidad como un todo puede quedar malherida.

Distritos uninominales

El sistema tradicional de elecciones por la regla de la mayoría en distritos multinominales, tal como la examinamos más arriba, aún se sigue utilizando en un cierto número de elecciones de gobiernos locales en las que se puede suponer que los ciudadanos comparten algún interés común claramente definido. Sin embargo, para grandes asambleas y parlamentos estatales en países más variados y heterogéneos, los distritos multinominales han sido en general sustituidos por distritos más pequeños y uninominales.

Restablecer el voto comunitario. La introducción de elecciones en distritos uninominales hizo posible, en cada distrito, restablecer el sentido tradicional del voto comunitario en unidades pequeñas y homogéneas, y la consiguiente representación personal de los intereses de la comunidad. Los distritos uninominales se difundieron con el crecimiento de la variedad y heterogeneidad del electorado, en paralelo con la disolución de comunidades compactas tradicionales debido a los cambios económicos contemporáneos, y estuvieron acompañados por la extensión de los derechos de voto.

Concretamente, los distritos uninominales fueron introducidos en Escocia y Gales, y en proporciones menores en Inglaterra, durante el siglo dieciocho, y pasaron a ser la norma general para la Cámara de los Comunes británica a finales del siglo diecinueve. Asimismo, fueron introducidos en el estado americano de Vermont a finales del siglo dieciocho y se extendieron de manera paulatina al resto del país, sobre todo para las elecciones a la Cámara de Representantes a mediados del siglo diecinueve. En Canadá, los distritos uninominales no se convirtieron en la única fórmula para todos los escaños de la Cámara de los Comunes hasta finales del siglo veinte. La Asamblea Nacional de Francia osciló entre los distritos multinominales y los uninominales durante largos períodos desde el siglo diecinueve hasta que acabó decantándose por los uninominales en la segunda mitad del siglo veinte. En India, se utilizaron aún algunos distritos multinominales en el primer par de elecciones después de la independencia a mediados del siglo veinte, antes de adoptar sólo distritos uninominales para toda la Lok Sabha, la cámara baja del parlamento.

Con elecciones en múltiples distritos uninominales, un candidato que, en un gran distrito multinominal, habría sido aplastado por un partido puede ser elegido como representante por algún distrito pequeño. Las comunidades más pequeñas pueden, por tanto, elegir a sus representantes con amplio consenso y sin fuertes sesgos partidarios. Esto, sin embargo, depende del modo en que se tracen los límites del distrito. El «prorrateo» o la «redistribución» puede ayudar o dificultar la consecución de ese objetivo.

Lo que en Estados Unidos se llama gerrymandering se refiere al apellido de Elbridge Gerry, un gobernador de Massachusetts en el siglo dieciocho, y la forma de «salamandra» que tenían algunos distritos electorales de su estado. En Estados Unidos hubo gerrymandering desde la inicial delimitación de los territorios en estados, pero los distritos para la Cámara de Representantes vuelven a delimitarse cada diez años, después de cada censo, habitualmente al mismo tiempo que los distritos para las legislaturas de los estados. El prorrateo puede ser usado para identificar grupos de personas con intereses económicos o culturales similares, así como para crear áreas dominadas por un grupo étnico, como los americano-africanos o los hispanos, que, si bien son minorías a escala federal, se hallan muy concentrados en algunas zonas, en particular en California, Texas y los estados del Sur.

También en Gran Bretaña, Canadá y otros países, el prorrateo puede ser usado para dar a los miembros de diferentes grupos económicos, religiosos o lingüísticos minoritarios la oportunidad de elegir representantes con amplio apoyo. En realidad, en muchos distritos electorales para la Cámara de Representantes de EE.UU., así como para las Cámaras de los Comunes de Gran Bretaña y de Canadá, los escaños se ganan por márgenes relativamente grandes, lo que sugiere niveles relativamente altos de homogeneidad del electorado a escala del distrito. Concretamente, en Estados Unidos más de tres cuartas partes de los escaños de la Cámara de Representantes se ganan con más del 60 % de los votos, la mayor parte reelige al mismo representante durante largos períodos y en algunos sólo se presenta un candidato.

Mayorías minoritarias. Cuando el votante puede votar sólo por un candidato y sólo un candidato es elegido en un distrito pequeño, la representación personal se funde con la representación de partido en la decisión del votante. Pero la agregación de representantes individuales en grandes partidos parlamentarios tiene ciertos inconvenientes. En Estados Unidos, el dominio de un partido a escala de distrito es relativamente frecuente, pero algunos partidos locales no están estrechamente alineados con los partidos federales; como señalaba su presidente, Thomas P. O’Neill, en la Cámara de los Representantes «toda política es local». Aunque haya un partido dominante o sólo dos partidos en competencia en cada distrito sobre la base de su homogeneidad relativamente alta, los partidos pueden ser diferentes en distintos distritos y dar lugar a sistemas multipartidistas en la gran asamblea federal o nacional. En la mayor parte de los distritos británicos, canadienses e indios, sólo uno o dos partidos compiten con éxito. Pero en las Cámaras de los Comunes británica y canadiense y en la Lok Sabha india existen múltiples partidos cada uno con un amplio apoyo desigualmente distribuido en diferentes partes del país.

En las elecciones de asamblea basadas en múltiples distritos uninominales, aunque el ganador en cada distrito obtenga una mayoría absoluta de votos (algo que no siempre sucede), un partido puede obtener una mayoría absoluta de los escaños en la asamblea ganando sólo «una mayoría [de votos] de la mayoría [de distritos], que pueden ser, y a menudo son sólo una minoría del todo», como observó el parlamentario y economista político inglés del siglo diecinueve, John Stuart Mill.

De hecho, en la mayoría de los países que utilizan distritos uninominales y aplican la regla de pluralidad, la mayor parte de las veces un partido obtiene una mayoría absoluta de los escaños en la asamblea legislativa a partir de una minoría de votos populares en todo el país. Concretamente, así ha sucedido en Gran Bretaña en un 64 % de los casos desde 1885 (en 27 de 42 elecciones), en Canadá en más de un 50 % desde 1878 (en 19 de 37 elecciones), en Nueva Zelanda en un 65 % entre 1890 y 1993 (en 22 de 30 elecciones) y en la India en un 73 % de los casos desde 1952 (en 11 de 15 elecciones). En Estados Unidos, con un sistema bipartidista mejor ajustado, ha sucedido así en un 30 % de las elecciones desde 1828 (en 28 de 93 elecciones). Esto sucede siempre a costa de las candidaturas menores; por ejemplo, el Partido Liberal británico ha tenido un 13 % de los votos, como promedio, en las elecciones nacionales desde 1931, pero ha recibido solo un promedio de 3 % de escaños en la Cámara de los Comunes.

También puede suceder que un partido obtenga más votos populares que otro, pero se le asignen menos escaños. Debido a los distintos grados de homogeneidad de los distritos electorales, si un partido gana por un margen muy amplio en algunos distritos y otro partido gana por los pelos en algunos otros distritos más, como consecuencia de un sistema en el que «el ganador se lo lleva todo», este último partido puede obtener más escaños que el primero pese a haber obtenido menos votos en todo el país. Esto ocurrió, en particular, en Gran Bretaña 6 veces, en Canadá en 3, en Nueva Zelanda en 4, y en la Cámara de Representantes de Estados Unidos en 11 (así como en 4 ocasiones como mínimo en el colegio electoral que elige al presidente). Sólo si todos los distritos contuvieran una población con grados similares de homogeneidad económica, cultural y étnica y produjeran ganadores con amplias mayorías de votos, estaría garantizado que los partidos formados por estos individuos ganadores reunirían un número total de escaños en la asamblea federal proporcional al número total de votos que obtienen en el país.

Representación proporcional

Como hemos visto, las elecciones tradicionales por la regla de mayoría han sido ampliamente utilizadas en comunidades simples con electorados más bien homogéneos que tratan de temas locales. Pero la creación de nuevos partidos que procuran politizar nuevos temas, así como la emergencia de nuevas demandas políticas en sociedades cada vez más complejas, hicieron que los resultados con la regla de mayoría fueran cada vez más insatisfactorios tanto para los votantes como para los candidatos. Con un pluralismo político y social creciente, la regla de la mayoría, debido a que con ella el ganador «se lo lleva todo», tendía a producir en realidad ganadores por minoría. Como hemos visto, los procedimientos más habituales aplicados a las elecciones basadas en el principio de la mayoría no garantizaban que el ganador tuviera el apoyo de la mayoría o al menos no de una mayoría de primeras preferencias de los votantes.

Con el desarrollo de los partidos políticos, se inventaron reglas de representación proporcional con el objeto de incluir minorías variadas en las asambleas y facilitar la formación de una mayoría política efectiva para legislar y gobernar. En una serie de países, la introducción de reglas de representación proporcional a principios del siglo veinte corrió pareja a la expansión de los derechos de sufragio y las consiguientes demandas de representación de diferentes grupos sociales, políticos y étnicos.

A fin de establecer una representación equitativa de los partidos políticos, a cada partido se le puede dar una porción de escaños correspondiente a sus votos. En elecciones en distritos multinominales con reglas de representación proporcional, los escaños se asignan a múltiples partidos que compiten en la elección a partir de los votos obtenidos. Para asignar escaños a los partidos, cada fórmula de representación proporcional define una cuota de votos para un escaño. Un partido recibe tantos escaños como múltiplos de la cuota de votos obtiene. Vea en el Recuadro cómo funcionan las fórmulas de representación proporcional más usadas en las democracias actuales.

En cierto sentido, la representación de partido implica la formación de nuevas comunidades no-territoriales de gente con preferencias políticas homogéneas, las cuales pueden obtener una representación adecuada. En sociedades complejas, aunque los votantes individuales que comparten algunos intereses económicos, culturales o étnicos relevantes e inclinaciones políticas afines no vivan en zonas contiguas ni en el mismo distrito electoral, pueden votar por el mismo partido político y ser recompensados con el número correspondiente de escaños. En ausencia de comunidades locales tradicionales con características homogéneas, los partidos políticos pueden actuar como una especie de nuevas comunidades políticamente formadas que atraen a gente con rasgos similares. Con la desaparición de los distritos pequeños y del voto comunitario en el que las preferencias de la gente eran bastante transparentes, las elecciones por representación proporcional entre vecinos diferenciados suelen comportar papeletas escritas y voto secreto.

REPRESENTACION PARTIDARIA Y PERSONAL

Las reglas electorales tienen consecuencias políticas significativas. Los efectos más directos pueden observarse en tres estadios: la formación de candidaturas, el voto de los ciudadanos y la asignación de escaños a los partidos políticos.

Recordemos algunos de los efectos de la regla de pluralidad en distritos uninominales:

• Primero, en el estadio de presentar las candidaturas, alienta la «coordinación» de los candidatos potenciales en un reducido número de candidaturas con objeto de disminuir el riesgo de resultar un perdedor absoluto.

• En segundo lugar, si pese a ello se presentan más de dos candidaturas, algunos votantes pueden optar por votar a uno de los candidatos más grandes y con mayor probabilidad de ganar, reduciendo así la variedad de los votos. Entonces se dice que hay cierto voto «estratégico» o no sincero.

CASO

LA PROTECCIÓN DE LA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

La representación proporcional ha sido promovida por nuevos partidos con pocas oportunidades de recibir escaños en distritos uninominales en los que el ganador se lo lleva todo. Los principales promotores han sido los nuevos partidos radicales y étnicos frente al antiguo dominio de conservadores y liberales en el siglo diecinueve, los nuevos partidos socialistas y cristianos a principios del siglo veinte, y otros partidos menores en diferentes épocas y lugares. Sin embargo, las expectativas cambiantes pueden alterar las preferencias de los partidos acerca de las reglas electorales. En particular, cuando algunos partidos que han sido dominantes se sienten amenazados por nuevos partidos con apoyo creciente, pueden inclinarse a favor de introducir reglas de proporcionalidad, en tanto que los nuevos partidos con éxito también pueden cambiar rápidamente de chaqueta sobre esta cuestión.

La representación proporcional daría a cada grupo «protección frente a la legislación de clase de otros, sin reclamar el poder de ejercerla para sí».

John Stuart Mill,

Miembro radical de la Cámara de los Comunes británica (1861)

«Nuestro partido obtendría grandes ventajas de la introducción de este sistema electoral ... Bajo el actual sistema electoral, la mayor parte de nuestros votos se pierde, mientras que bajo la representación proporcional nuestra fuerza en el parlamento se doblaría o triplicaría.»

Wilhelm Liebknecht,

Líder del Partido Social-demócrata alemán (1890)

«Este acabará con aquel. Así es la fórmula de votación por distrito. Éstos acabaran con aquéllos. Así es la fórmula de votación por lista sin representación proporcional. Éstos y aquéllos tendrán la parte que les corresponde. Así es la fórmula de votación por lista con representación proporcional.»

Jean Jaurès,

Líder del Partido Socialista francés (1903)

«Con el sufragio universal y las elecciones en distritos uninominales, no queda lejos el momento en que los intereses de los agricultores de los diversos lugares del país no estarán ya bien representados en los cuerpos electos ... [Con la representación proporcional] el peligro de un cambio en la dirección ahora indicada queda muy reducido. Aunque los agricultores no sean ya una mayoría, la agricultura debe tener, no obstante, la posibilidad de disfrutar de una porción adecuada de representación.»

Arvid Lindman,

Primer ministro conservador de Suecia (1907)

• Por último, un único ganador se lo lleva todo, aunque no llegue a la mayoría.

En cambio, las reglas de representación proporcional pueden dar escaños a varios grupos. Concretamente:

• Alientan a múltiples partidos a presentarse por separado según su propio perfil, es decir, a no retirarse ni fusionarse.

• Los votantes tienen más opciones y tienden a escoger sinceramente aquellas candidaturas que más prefieren, aunque puedan ser pequeñas, porque obtendrán representación según sus votos.

• Después de las elecciones, diferentes minorías pueden quedar incluidas en la asamblea e influir en la toma de decisiones colectivas según su apoyo popular. Suele formarse una mayoría agregativa.

Estos mecanismos son relevantes porque tienen consecuencias en algunos rasgos importantes de los sistemas políticos: la cualidad de las personas electas, el número de partidos políticos que obtienen representación y el grado de correspondencia entre la proporción de votos y los escaños obtenidos por los partidos, y las características de las mayorías legislativas y gubernamentales que pueden formarse después de las elecciones. En las páginas que siguen tratamos de estas cuestiones.

Representación de partido

Diferentes reglas electorales pueden estar asociadas a diferentes sistemas de partidos. Concretamente, podemos establecer una relación entre el número de partidos en el parlamento, P, y los dos elementos básicos de cualquier sistema electoral: el número total de escaños en la asamblea, S, y el número medio de escaños en todos los distritos, M. En general, cuanto mayores sean la asamblea y la magnitud del distrito, más partidos pueden estar representados. De un modo más preciso, el mejor ajuste parece darlo la fórmula del «producto de escaños», como la presentó el politólogo y premio Johan Skytte, Rein Taagepera. Esto es:

(SM)1/4 = P

FUENTES

El huevo o la gallina

Entre los politólogos se ha discutido durante mucho tiempo si los sistemas electorales generan la formación de partidos políticos y dan forma a los sistemas de partidos o si, al contrario, son los partidos los que eligen los sistemas electorales para consolidar sus posiciones. Algunos de los primeros estudiosos de las consecuencias de los sistemas electorales ya insinuaban la relación opuesta, como lo muestran estas citas:

«Expresé los efectos [del sistema electoral] en 1946 [“L’influence des systèmes électoraux sur la vie politique”] en la formulación de tres leyes sociológicas: 1) un voto de mayoría a una sola vuelta conduce a un sistema bipartidista; 2) la representación proporcional conduce a un sistema multipartidista, y 3) un voto de mayoría a dos vueltas conduce a un sistema multipartidista, proclive a la formación de coaliciones ... El desenlace brutal de un voto de mayoría a una sola vuelta fuerza a los partidos con tendencias similares a reagrupar sus fuerzas ante el peligro de ser totalmente derrotados ... En un sistema de representación proporcional, la situación es bastante diferente. Puesto que cada minoría, no importa lo débil que sea, tiene asegurada la representación en la legislatura, nada impide la formación de partidos a partir de escisiones, a menudo separados tan sólo por meros matices de opinión. También está claro que la relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos no es un fenómeno unidireccional; así como el voto a una sola vuelta tiende hacia un sistema bipartidista, un sistema bipartidista también favorece la adopción de un sistema de votación a una sola vuelta.»

Maurice Duverger,

«Factors in a Two-Party and Multiparty System» (1972)

«De hecho, en la mayor parte de los casos no tiene mucho sentido tratar los sistemas electorales como variables independientes y los sistemas de partidos como variables dependientes. Los estrategas de partido en general ejercerán una influencia decisiva en la legislación electoral y optarán por aquellos sistemas de agregación que puedan consolidar con mayor probabilidad sus posiciones, ya a través de un aumento de su representación, a través del fortalecimiento de las alianzas preferidas o mediante garantías contra los movimientos de escisión.»

Seymour M. Lipset y Stein Rokkan,

Cleavage Structures, Party Systems, and Voter Alignments (1967)

«Cuando una asamblea con S escaños es elegida en distritos de M escaños, el número más probable de partidos que obtendrán escaños (No) es:

No = (MS)1/4

Esto significa que, con un gran número de casos, debemos esperar que la mitad estén por encima y la mitad por debajo del valor No.»

Rein Taagepera,

Predicting Party Sizes. The Logic of Simple Electoral Systems (2007)

Por ejemplo, la Cámara de los Comunes británica tiene un tamaño S = 650 escaños y es elegida mediante la regla de pluralidad en distritos uninominales, M = 1. Según la fórmula del «producto de escaños», sería de esperar que en el parlamento hubiera entre cinco y seis partidos; de hecho, se hallan presentes los partidos conservador, laborista, liberaldemócrata, independencia, escocés y galés (además de los partidos elegidos en Irlanda del Norte mediante otro sistema electoral). En Noruega, la Cámara de Diputados tiene un tamaño S = 169 escaños y es elegida mediante representación proporcional en distritos multinominales con una magnitud media M = 9. Según la fórmula, debería haber más de seis partidos con escaños; de hecho, en las elecciones recientes ha habido siete partidos. Sin embargo, en Estados Unidos, los valores de las variables S = 435 escaños y M = 1 predecirían la presencia de más de cuatro partidos, lo cual de nuevo llama nuestra atención al esfuerzo agregativo y las divisiones internas que implica la existencia de sólo dos grandes partidos «paraguas» o «tiendas».

Lógicamente, las elecciones en grandes distritos mediante reglas de representación proporcional producen más «proporcionalidad» entre las proporciones de votos y las proporciones de escaños de los partidos que las elecciones en distritos uninominales, como se pretende. En general, el grado de proporcionalidad es mayor cuanto mayor es la magnitud del distrito.

La proporcionalidad entre votos y escaños para cada partido producida por diferentes reglas puede medirse con varios índices, todos ellos muy correlacionados (véase el recuadro). Con medidas convencionales, la proporcionalidad puede tomar valores tan altos como el 98 %, como en Alemania con representación proporcional en un solo y muy extenso distrito que abarca toda la nación, o ser inferior al 80 %, debido a la sobre-representación a favor de los partidos mayores y la sub-representación de los partidos pequeños, como en los sistemas con regla de pluralidad en distritos uninominales y múltiples partidos de Gran Bretaña. Sin embargo, en los distritos uninominales con regla de pluralidad en Estados Unidos, el grado de proporcionalidad tiende a ser de un 95 %, gracias a la eficaz coordinación en sólo dos partidos.

Mientras que las elecciones en distritos uninominales favorecen el gobierno de un solo partido, la representación proporcional está asociada habitualmente a gobiernos de coalición multipartidistas. Como ya vimos, la regla de pluralidad puede fabricar una mayoría absoluta de escaños de un solo partido a partir de una minoría de votos populares, como en el caso emblemático de Gran Bretaña. En cambio, los gobiernos de coalición de múltiples partidos suelen basarse en una mayoría de escaños y de votos populares como, por ejemplo, en Alemania, así como en la mayor parte de los países europeos. En la práctica, los sistemas electorales basados en la regla de mayoría a menudo crean gobiernos con un apoyo electoral minoritario, mientras que las reglas de representación proporcional, que son capaces de incluir a las minorías, tienden a producir gobiernos parlamentarios con un apoyo electoral mayoritario.

El número de partidos y la amplitud del apoyo electoral a los ganadores tienen consecuencias para la toma de decisiones políticas. Las elecciones en pequeños distritos son propensas a centrarse en cuestiones y temas locales, mientras que en las elecciones multipartidarias, cada partido puede tratar de un conjunto diferente de temas, ampliando globalmente la agenda pública y el debate político.

Asimismo, el grado de estabilidad o de cambio de las políticas públicas puede depender del sistema electoral. En sistemas electorales con la regla de pluralidad, un pequeño cambio en el total de votos populares puede producir una completa alternancia del partido en el gobierno y en las políticas consiguientes. Con la representación proporcional, en cambio, puesto que varios partidos pueden tener oportunidades de compartir el poder, suelen alcanzar compromisos que produzcan una continuidad política relativamente mayor a largo plazo.

La regla Micro-mega

En general, los partidos políticos tienden a elegir reglas electorales, así como eligen otras instituciones, con la expectativa de que les darán cierta ventaja para promover sus objetivos. Concretamente, la elección de los sistemas electorales tiende a seguir la llamada «regla Micro-mega», según la cual el grande prefiere lo pequeño y el pequeño prefiere lo grande. Unos pocos partidos grandes tienden a preferir asambleas pequeñas, magnitudes de distrito pequeñas (la más pequeña es 1) y reglas basadas en pequeñas cuotas de votos para la asignación de escaños (la más pequeña es la pluralidad simple, que no requiere de ningún umbral específico), a fin de excluir a otros de la competencia. Análogamente, múltiples partidos pequeños tienden a preferir asambleas grandes, magnitudes de distrito grandes y cuotas grandes (como las de la representación proporcional), las cuales son capaces de incluirlos en su seno.

Más claramente: si hay sólo unos pocos partidos, el partido o el par de partidos mayores pueden tener expectativas de convertirse en ganadores absolutos mediante la regla de mayoría. En consecuencia, tienden a establecer o mantener distritos uninominales con la regla de la mayoría. Pero si el número de partidos aumenta, con la regla de la mayoría por la cual el ganador se lo lleva todo, cualquier partido corre el riesgo de convertirse en un perdedor absoluto, por lo que puede preferir pasar a sistemas con reglas de representación proporcional capaces de darles una cuota apropiada de escaños.

De hecho, los distritos uninominales han sido apoyados en países con un solo partido dominante o con dos partidos que se alternan con cierta frecuencia en el poder, como un partido conservador y un partido liberal (o un republicano y un demócrata, como en Estados Unidos) o, en épocas más recientes, un partido conservador y uno socialista (como en Gran Bretaña). En cambio, los distritos multinominales y la representación proporcional suelen ser favorecidos en sistemas multipartidistas, tanto por gobernantes tradicionales en el poder, como conservadores o liberales, cuando se encuentran bajo la amenaza de perder su posición dominante, como por los partidos de la oposición minoritarios pero en crecimiento, como históricamente fue el caso de los partidos socialistas, cristianos y étnicos, entre otros.

En la actualidad, los distritos uninominales con reglas de mayoría o de pluralidad se usan para las elecciones de las asambleas básicamente en unos cuantos regímenes democráticos en antiguas colonias británicas. Las reglas de representación proporcional, como ya indicamos, empezaron a ser empleadas a principios del siglo veinte en países de tamaño mediano, pero complejos social y étnicamente, de Europa occidental, especialmente cuando introdujeron nuevas regulaciones del sufragio masculino universal, como Bélgica, Holanda, Suiza y los estados escandinavos. En la actualidad se utilizan en la mayor parte de los regímenes democráticos del mundo, como lo muestra el gráfico 17.1.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cuál es la relación entre la magnitud del distrito electoral y el número de partidos?

• ¿Qué es la «regla Micro-mega»?

GRÁFICO 17.1. Reglas electorales de asamblea. Para las elecciones de asambleas y parlamentos en países democráticos con más de un millón de habitantes, las reglas de mayoría han sido sustituidas por sistemas mixtos y reglas de representación proporcional.

Año: | 1874 | 1922 | 1960 | 2016
Sistema electoral: |  |  |  |
Elecciones indirectas | 6 | 2 | – | –
Reglas de mayoría | 14 | 11 | 16 | 20
Sistemas mixtos | – | 2 | – | 18
Representación proporcional | – | 18 | 23 | 51
Número de países: | 20 | 33 | 39 | 89

FUENTES: Elaboración y actualización propia del autor para 64 países democráticos con más de un millón de habitantes a partir de datos compilados en Josep M. Colomer, Instituciones políticas (2007) y Cómo votamos. Los sistemas electorales del mundo: pasado, presente y futuro (2004).

Representación personal

La cualidad personal de los representantes individuales ha sido un tema de preocupación tradicional en relación con la calidad de la democracia representativa. John Stuart Mill, por ejemplo, se refería, en la Inglaterra del siglo diecinueve, al «grado de inteligencia en el cuerpo representativo», se quejaba de que cada vez resultaba «más difícil para cualquier que tenga sólo talentos y carácter conseguir entrar en la Cámara de los Comunes», y señalaba la importancia que tenían los procedimientos de votación, junto con las reglas internas de los partidos, en la selección de los candidatos electorales.

A fin de cumplir la aspiración clásica de ser «gobernados por los mejores», la democracia requiere que las personas dotadas de talentos y habilidades se presenten a las elecciones. Presentarse a las elecciones puede depender de los costes de oportunidad de los candidatos potenciales, como analizamos en el capítulo 5, y de los procedimientos internos del partido, los cuales pueden requerir una mayor o menor competencia, como vimos en el capítulo 6 de la primera parte del libro.

Desde el punto de vista exclusivo de la participación de los ciudadanos, la forma de voto también tiene cierta influencia. Diferentes formas de papeleta dan diferentes oportunidades a los votantes de participar en la selección de candidatos individuales.

Existen diversos procedimientos. Los votantes pueden seleccionar y ordenar todos los candidatos, como en la forma de voto preferente que se usa en la fórmula británica e irlandesa de «voto único transferible». Como alternativa, los votantes pueden seleccionar algunos candidatos dentro de una lista de partido, los cuales ocuparán prioritariamente algunos de los escaños del partido, como en las listas abiertas (o «desbloqueadas») que se usan en varios países de Europa central y nórdica. El doble voto permite que el votante seleccione tanto una lista de partido cerrada como un candidato individual (que puede ser o no del mismo partido), como se usa en Alemania y Nueva Zelanda. En los llamados sistemas mixtos, algunos escaños son elegidos en distritos uninominales por la regla de la mayoría y otros escaños son elegidos por representación proporcional, como, por ejemplo, en Hungría y México. Todos estos procedimientos suelen producir una combinación de candidatos seleccionados por el partido y otros seleccionados por los votantes. Solo las listas cerradas y bloqueadas, que son una forma de voto «en bloque», restringen la elección del votante a una marca de partido y no permiten ninguna modificación en la selección de candidatos presentados por el partido, como ocurre, entre otros países, en España y Portugal.

GRÁFICO 17.2. Papeletas en distritos uninominales: Gran Bretaña, Francia, Estados Unidos, India.

GRÁFICO 17.3. Papeletas en distritos multinominales: Voto preferente en Irlanda, lista abierta en Dinamarca, voto doble en Alemania y lista cerrada en España.

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos estudiado diferentes fórmulas para elegir una asamblea representativa según su capacidad de producir una representación de partido y una representación personal satisfactorias. Respecto de la representación de partido, hemos analizado la relación entre el número total de escaños o tamaño de la asamblea, el número de escaños a elegir en cada distrito o magnitud de distrito, y el número de partidos con escaños. Con respecto a las características personales de los representantes, hemos considerado la hipótesis de que en parte dependen de las oportunidades dadas a los votantes para participar en la selección de los candidatos individuales y, en especial, de la forma de la papeleta de voto.

Algunos de los resultados se pueden resumir como dos Proposiciones de la ciencia política:

• Más escaños, más partidos. Para las elecciones de asamblea y parlamento, cuanto mayor es la asamblea y mayor es la magnitud del distrito electoral, mayor es el número de partidos políticos.

• Regla Micro-mega. Los partidos grandes prefieren asambleas pequeñas y magnitudes de distrito pequeñas con la regla de la pluralidad, mientras que los partidos pequeños prefieren asambleas grandes y distritos grandes con representación proporcional.

RESUMEN

• El número de escaños o el tamaño de una asamblea representativa democrática, S, está relacionado con la población del país, Pop, con una raíz cúbica: S = Pop1/3.

• Las tradicionales comunidades pequeñas y locales pueden usar distritos multinominales, M > 1, una regla de mayoría y una papeleta abierta, los cuales permiten el voto comunitario y la representación personal.

• Con la aparición de partidos políticos, las elecciones en distritos uninominales, M = 1, tiende a restablecer el sentido tradicional del voto comunitario. La representación personal y la representación de partido se funden en una sola decisión del votante.

• Sin embargo, una asamblea elegida en múltiples distritos uninominales puede dar a un partido una mayoría absoluta de escaños a partir de una minoría de votos populares o incluso un número de escaños mayor que otro partido con más votos.

• Los partidos pueden recibir escaños sobre la base de los votos mediante reglas de representación proporcional. La cuota «simple» de Hamilton-Hare produce una elevada proporcionalidad entre los porcentajes de votos de los partidos y los porcentajes de escaños, en tanto que la cuota de la «media más alta» de Jeffersond’Hondt da sobre-representación a los partidos más grandes.

• El número de partidos, P, puede depender del tamaño de la asamblea, S, y de la magnitud del distrito, M, como lo expresa la fórmula (SM)1/4 = P.

• Los distritos uninominales favorecen el gobierno de un solo partido, mientras que la representación proporcional suele estar asociada a gobiernos de coalición de múltiples partidos.

• Los partidos más grandes prefieren distritos pequeños y cuotas pequeñas como la pluralidad, mientras que los partidos más pequeños prefieren distritos grandes y cuotas grandes de representación proporcional.

• Con el tiempo, un número cada vez mayor de países tiende a adoptar reglas de representación proporcional.

• La cualidad personal de los representantes depende en parte de las oportunidades que los votantes tengan de escoger candidatos individuales para todos los escaños, como con el voto preferente o las elecciones primarias, o sólo algunos, como con las listas abiertas, el voto doble y los sistemas mixtos, o ninguno, como con las listas cerradas.

CONCEPTOS BÁSICOS

Tamaño de la asamblea. Número total de escaños en la asamblea.

Prorrateo. Distribución de escaños entre diferentes distritos electorales.

Magnitud. Número de escaños a elegir en un distrito.

Distrito uninominal. Magnitud igual a uno.

Distrito multinominal. Magnitud mayor que uno.

Fórmula electoral. Método matemático para asignar escaños a los partidos.

Representación proporcional. Asignación de escaños a los partidos sobre la base de cuotas de votos.

Sistema mixto. Algunos escaños son elegidos por la regla de mayoría y otros por representación proporcional.

Forma de papeleta. Procedimiento para seleccionar partidos y candidatos individuales.

Micro-mega. Regla según la cual los partidos grandes prefieren distritos pequeños y los partidos pequeños prefieren distritos grandes.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué relación hay entre el tamaño de la asamblea y la población del país?

2. ¿Qué relación hay entre la magnitud de distrito electoral y el número de partidos?

3. ¿Qué es la regla Micro-mega?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. En la elección indicada más abajo, asigne 6 escaños entre 4 partidos aplicando cada una de las siguientes reglas de representación proporcional.

a. Cuota simple (Hamilton-Hare) más restos mayores.

b. Media más alta (Jefferson-d’Hondt).

Partidos | Votos
W | 23
X | 14
Y | 30
Z | 33
Total | 100

2. En la elección indicada más abajo, asigne 6 escaños entre 4 partidos aplicando cada una de las siguientes reglas de representación proporcional.

a. Cuota simple (Hamilton-Hare) más restos mayores.

b. Media más alta (Jefferson-d’Hondt).

Partidos | Votos
W | 60.000
X | 50.000
Y | 38.500
Z | 12.500
Total | 161.000

3. Examine las asignaciones de escaños a los partidos en los dos problemas anteriores. Para cada elección, ¿cuál considera que es más proporcional?

4. Busque los resultados de una elección reciente en Israel. Compare los porcentajes de votos de cada partido y las proporciones de escaños obtenidos. Comente.

Fuentes de datos:

Wikipedia Elections: http://wikipedia.org/List_of_election_results_by_country

ACE The Electoral Knowledge Network: http://aceproject.org/

LECTURAS

Michel L. Balinski y H. Peyton Young (1982). 2001. Fair Representation: Meeting the ideal of one man, one vote. Brookings Institution Press.

John M. Carey y Matthew S. Shugart. 1995. «Incentives to Cultivate a Personal Vote: A rank ordering of electoral formulas», Electoral Studies, 14.

Gary W. Cox. (1997) 2003. Hacer que los votos cuenten. La coordinación estratégica en los sistemas electorales del mundo. Gedisa.

Josep M. Colomer (ed.). 2004. Handbook of Electoral System Choice. Palgrave-Macmillan. (Trad. parcial: Cómo votamos. Los sistemas electorales del mundo: pasado, presente y futuro. Gedisa, 2004.)

Josep M. Colomer. 2003. «Son los partidos los que eligen los sistemas electorales (o las leyes de Duverger cabeza abajo)», Revista Española de Ciencia Política, 9.

Rein Taagepera. 2007. Predicting Party Sizes: The logic of simple electoral systems. Oxford University Press.

Josep M. Colomer (ed.). 2011. Personal Representation: The neglected dimension of electoral systems. ECPR Press. (Trad. parcial: «Como abrir las listas electorales de los partidos», Claves de Razón Práctica, 235, 2014).

18

Separación de poderes

En algunos países, la gente vota para elegir un parlamento multipersonal y luego el parlamento elige un jefe del gobierno unipersonal, como, por ejemplo, en Alemania, Gran Bretaña, España o India. Pero en otros países, la gente vota para elegir una asamblea representativa, así como al presidente ejecutivo, como, por ejemplo, en Brasil, Estados Unidos, Francia o México. Las fórmulas institucionales típicas de los gobiernos incluyen un cargo unipersonal, como la presidencia o la jefatura del gobierno, y consejos o asambleas multipersonales, pero éstos entran en diferentes relaciones para tomar decisiones conjuntas o separadas.

En este capítulo analizamos algunas configuraciones institucionales básicas de los regímenes democráticos. En los regímenes «parlamentarios», el parlamento y el gobierno son mutuamente dependientes. En los regímenes «presidenciales», las dos instituciones son elegidas por separado. Las relaciones entre las instituciones son también modeladas por el sistema de partidos, ya se base en dos o en múltiples partidos. Las diferentes fórmulas institucionales y de partidos favorecen diferentes modos de tomar decisiones políticas y legislativas, las cuales tienden a producir diferentes resultados de gobierno y de políticas públicas.

EN ESTE CAPÍTULO

Reflexionaremos sobre cómo se suprimió o reemplazó a los reyes tradicionales.

Distinguiremos entre un régimen parlamentario y un régimen presidencial.

Analizaremos las ventajas y los inconvenientes de la fusión de poderes y de la separación de poderes.

Aprenderemos qué significa «gobierno unificado» y «gobierno dividido».

Analizaremos los efectos del bloqueo institucional.

ASAMBLEAS Y PRESIDENTES

La práctica totalidad de los regímenes políticos en la historia humana se han basado en una fórmula dual: un cargo unipersonal combinado con cargos multipersonales. La razón de este dualismo es que mientras que una institución unipersonal puede ser muy efectiva en la toma de decisiones y su ejecución, las instituciones multipersonales pueden ser más representativas de los diferentes intereses y valores de la sociedad. Incluso los reyes, los emperadores y los papas tradicionales recurrían a consejos y asambleas consultivas antes de tomar decisiones importantes, como declarar la guerra o la paz, recaudar ciertos impuestos o realizar cambios doctrinales destacados.

En el pasado de algunos países europeos, una relación equilibrada entre el monarca no-electo y la asamblea electa creó una fórmula mixta. Este tipo de separación de poderes fue establecido tanto por la Revolución inglesa a finales del siglo diecisiete como por la Revolución francesa a finales del siglo dieciocho, mediante presiones sobre el rey en el trono para que aceptara nuevas reglas. Hubo fórmulas similares en otros reinos europeos durante el siglo diecinueve. Un monarca unipersonal no-electo con poderes ejecutivos tenía enfrente una asamblea electa multipersonal con poderes legislativos y fiscales. En este marco, por un lado, el rey o la reina podían designar a sus ministros sin constricciones. Por otro, el monarca tenía que apoyarse en una mayoría del parlamento para aprobar leyes, aunque habitualmente también podía vetar las iniciativas legislativas del parlamento. Las instituciones separadas se limitaban y controlaban mutuamente. Aún existen fórmulas parecidas en algunos países árabes, como Jordania y Marruecos.

Sin embargo, la monarquía mixta no suele ser una fórmula duradera a largo plazo. Con el desarrollo de partidos políticos parlamentarios que promueven la ampliación del sufragio y la democratización, los poderes de la asamblea electa tienden a expandirse para incluir la convocatoria y la disolución de la asamblea, la legislación sin restricciones y el control de los ministros ejecutivos. Paralelamente, los poderes del monarca no-electo tienden a reducirse. Con estos procesos se desarrollaron dos modelos democráticos básicos:

• En un modelo, los poderes del monarca fueron reducidos a favor del parlamento.

• En el otro, el monarca fue sustituido por un presidente electo.

Parlamentarismo

Una de las dos fórmulas democráticas que pueden resultar del proceso de ampliar el papel de la asamblea electa y limitar los poderes del monarca es el régimen llamado parlamentario. En la experiencia inglesa, el Parlamento se convirtió en la institución soberana tras despojar al monarca del poder de vetar las leyes y asumir el poder de designar y destituir a los ministros, mientras el monarca pasaba a ser una figura ceremonial, aunque no sometida a control. Actualmente, hay regímenes parlamentarios en aproximadamente la mitad de los países democráticos del mundo. Algunos de estos regímenes son variantes monárquicas de estilo británico, como los de Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España, Holanda, Japón, Noruega, Nueva Zelanda y Suecia. Otros tienen, en vez de un monarca, un presidente de la república no hereditario y dependiente de resultados electorales o parlamentarios, como Alemania, Austria, Chequia, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Grecia, Hungría, India, Irlanda, Italia, Letonia, Sudáfrica y Suiza.

En un régimen parlamentario, la institución unipersonal que pasa a ser más relevante no es el monarca o el presidente, sino el primer ministro, es decir, el jefe del ejecutivo que forma su propio gabinete, cuyo poder se basa en el apoyo de una mayoría de los miembros del parlamento. La fórmula dual en este modelo se organiza en torno al primer ministro unipersonal y el parlamento multipersonal. Ambos toman decisiones sobre la base de la misma mayoría de partido político o de coalición, lo cual produce una fusión de poderes entre las dos instituciones.

Presidencialismo

En la otra fórmula democrática, que se originó en Estados Unidos a finales del siglo dieciocho, no sólo se elige popularmente la asamblea multipersonal sino también el jefe ejecutivo unipersonal. El monarca no-electo fue reemplazado por un presidente electo con poderes importantes similares a los de los monarcas tradicionales, incluidos el de vetar las leyes y los de nombrar y destituir a los miembros del gabinete. Este modelo de régimen político comporta, por tanto, elecciones separadas y poderes divididos entre el jefe del ejecutivo y la rama legislativa. En la versión inicial estadounidense, consiste en un complejo sistema de «frenos y contrapesos» o controles mutuos entre instituciones elegidas por separado o designadas, incluidas la Presidencia, la Cámara de Representantes, el Senado y el Tribunal Supremo. En otros países, el equilibrio de poderes se inclina hacia uno u otro lado, como veremos más adelante en este capítulo.

Conviene señalar que el diseño inicial del régimen institucional de Estados Unidos se basó en una interpretación equivocada del modelo británico y en un error de cálculo. En primer lugar, los autores de la Constitución de Estados Unidos pensaban que estaban adaptando el modelo británico tradicional de separación de poderes y, de este modo, concedieron a la presidencia los poderes del monarca tradicional, pero en aquella época el modelo británico ya se había transformado en favor del parlamento, como hemos mencionado. Los constituyentes americanos no adoptaron el sistema parlamentario de tipo británico porque no estaban al corriente de su reciente existencia.

En segundo lugar, cuando se estableció que el presidente sería elegido de manera indirecta por el Colegio Electoral, se esperaba que ningún candidato a la presidencia obtuviera una mayoría de electores y, por tanto, la selección presidencial pasaría a la Cámara de Representantes. Sin embargo, como consecuencia de que cada estado de la Unión vota en bloque por un solo candidato presidencial y del desarrollo de partidos políticos y campañas electorales a gran escala, los candidatos presidenciales fueron capaces de ganar por mayoría en el Colegio Electoral, sin control de la Cámara. La separación de poderes entre la presidencia ejecutiva y la asamblea legislativa se consolidó, cada institución con poderes y elecciones separados. Las fórmulas básicas de la Constitución de EE.UU. se han reproducido en varios países asiáticos bajo influencia americana, incluidos Corea del Sur, Filipinas, Indonesia y Taiwán. El gráfico 18.1 resume las relaciones institucionales en los dos modelos que acabamos de presentar.

GRÁFICO 18.1. Dos modelos de régimen político. En un régimen «parlamentario», los votantes eligen la asamblea o parlamento, el cual elige indirectamente al primer ministro, que luego nombra el gabinete. En un régimen «presidencial», los votantes eligen por separado la asamblea y el presidente que luego nombra el gabinete.

Primer ministro
+ Gabinete
Asamblea
Presidente
+ Gabinete

↑

Asamblea
↑
↑

↑

Votantes
Votantes

RÉGIMEN PARLAMENTARIO
RÉGIMEN PRESIDENCIAL

RECUADRO

CONCENTRACIÓN DE PODER

Los diferentes regímenes políticos pueden ser clasificados según niveles de concentración de poder más altos o más bajos. Una estimación del grado de concentración de poder es si una sola persona puede acumular tres cargos clave:

• jefe del estado,

• jefe del gobierno,

• y líder del partido mayoritario en la asamblea.

Examine la siguiente clasificación y compruebe si es coherente con lo que ha entendido del análisis precedente. Observe que los tipos 2 y 5 corresponden a la categoría clásica de régimen «parlamentario», aquí drásticamente dividida para diferentes sistemas de partidos, en tanto que los tipos 1, 3 y 4 son variantes de la categoría clásica de régimen «presidencial», como hemos analizado antes.

Poderes unipersonales | Jefe del estado | Jefe del ejecutivo | Líder del partido | Ejemplos
1. Presidencial o semipresidencial unificado | X | X | – | EE.UU., B. Obama, 2009-11; Francia, N. Sarkozy, 2007-12
2. Parlamentario unipartido | – | X | X | G. Bretaña, A. Blair 1997-07; España, M. Rajoy, 2011-15.
3. Presidencial dividido | X | X | – | EE.UU., B. Obama, 2011-17; Brasil, D. Roussef, 2011-16.
4. Semipresidencial dividido | X | dual | – | Francia, F. Hollande, 2012-17
5. Parlamentario multipartido | – | coalición | X | Alemania, A. Merkel 2005-17 Holanda, M. Rutte 2010-17.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cómo se elige al jefe del ejecutivo en un régimen parlamentario?

• ¿Y en un régimen presidencial?

RÉGIMEN PARLAMENTARIO

En un régimen parlamentario, el parlamento y el gabinete, dirigido por el primer ministro, mantienen relaciones de dependencia mutua. Por un lado, el parlamento elige y puede destituir al primer ministro. Por otro, el primer ministro puede disolver el parlamento y convocar una nueva elección parlamentaria. Estos poderes de destrucción mutua suelen funcionar como amenazas que inducen una cooperación preventiva entre las dos instituciones. El primer ministro y la mayoría del parlamento cooperan entre sí para evitar la destitución del primero y la disolución del segundo.

El parlamento elige y puede destituir al primer ministro. Si un partido tiene una mayoría absoluta de escaños en el parlamento, entonces se puede formar un gabinete de un solo partido. En caso contrario, el candidato a primer ministro puede que tenga que negociar una mayoría multipartita para obtener apoyo y ser elegido en el parlamento. Habitualmente, la mayoría que apoya al primer ministro y forma el gabinete se convierte en una mayoría legislativa para la aprobación de las leyes y los presupuestos anuales. El parlamento también puede destituir al primer ministro y en algunos casos a ministros o miembros individuales del gabinete. De ahí la «fusión» de poderes en un régimen parlamentario, que de hecho tiene lugar en el seno de una estructura de partidos políticos.

El primer ministro puede disolver el parlamento. Por otra parte, el primer ministro (o el jefe del estado, a propuesta del primer ministro) puede disolver el Parlamento y convocar una nueva elección antes de que termine su mandato, habitualmente con algunas limitaciones temporales para que no haya elecciones demasiado próximas a las anteriores. Los términos parlamentarios suelen durar tres, cuatro o cinco años. Se considera que la capacidad del primer ministro de modelar el calendario electoral confiere a los regímenes parlamentarios una cierta flexibilidad para reaccionar ante crisis inesperadas. Por ejemplo, el primer ministro japonés Koizumi disolvió la cámara de representantes en 2005, dos años antes del término, después de que la cámara alta votara en contra de una ley para privatizar el sistema de correos, y ganó ampliamente la siguiente elección. Pero si el calendario se manipula por estratagemas políticas, por ejemplo, para hacer que las elecciones coincidan con un buen momento en el ciclo económico u otros éxitos del gobierno y evitar que coincidan con acontecimientos adversos, la decisión de convocar elecciones anticipadas puede ser contraproducente. Una decisión de convocar elecciones anticipadas puede revelar la incompetencia del gobierno ante la opinión pública.

CASO

EL JEFE DE ESTADO CEREMONIAL

En el marco de un régimen parlamentario, cuyas dos instituciones principales son el parlamento y el primer ministro, el jefe del estado pasa a ser una figura secundaria. En la mayoría de los regímenes parlamentarios, sobre todo en Europa, el jefe del estado, ya sea un monarca o un presidente de república, conserva formalmente algunas de las funciones que anteriormente habían estado en manos de los monarcas tradicionales. En particular, puede nombrar el candidato a primer ministro, disolver el parlamento y ratificar la legislación con su firma. Sin embargo, estos poderes son sólo un vestigio legal o consuetudinario de una fórmula institucional anterior. De hecho, estas funciones son ejercidas de acuerdo con los resultados electorales y una mayoría política en el parlamento y, por tanto, sólo contribuyen a hacer funcionar el proceso institucional. Como suele decirse, en un régimen parlamentario el rey (o el presidente) reina (o preside), pero no gobierna.

Para poder desempeñar un papel arbitral o de intermediación entre las distintas instituciones, el jefe del estado en un régimen parlamentario tiene que ser neutral entre los partidos políticos. Escoger para ello una dinastía para un largo período conlleva un riesgo grande, aunque poco frecuente, de escoger una familia equivocada. En cambio, las elecciones o las negociaciones entre los partidos políticos para formar una amplia mayoría de consenso en favor de un presidente de la república conllevan menos riesgo, pero requieren decisiones más frecuentes. De los 27 estados miembros de la Unión Europea, 6 son monarquías parlamentarias (incluidas España, Holanda y Suecia, a las que cabe añadir Gran Bretaña), mientras que, en las 20 repúblicas restantes, en 13 el presidente es elegido directamente (como en Austria, Francia, Irlanda y Polonia) y en 7 es nombrado por el parlamento (como en Alemania, Hungría e Italia). Entre los miembros de la Commonwealth británica, algunos mantienen a la reina de Inglaterra como su monarca (incluidos Australia, Canadá y Nueva Zelanda), mientras que otros son repúblicas (incluidos India, Namibia y Sudáfrica).

Parlamentarismo de un solo partido

En Inglaterra, el desarrollo de los partidos políticos parlamentarios, la expansión de los poderes del parlamento y la limitación de los del monarca hicieron que el régimen político de frenos y contrapesos entre instituciones separadas se transformara en un régimen parlamentario. Pero se trata de un régimen con una elevada concentración de poder. En los siglos dieciocho y diecinueve, Inglaterra, con el tipo de fórmula mixta que hemos esbozado antes, era considerada el modelo de la división de poderes que permitía evitar la monarquía absoluta y garantizar la libertad a sus súbditos. Así, John Locke observó que «los poderes legislativo y ejecutivo a menudo tienden a estar separados», mientras que en el análisis de Montesquieu, «el cuerpo legislativo ... está limitado por el poder ejecutivo, al igual que el ejecutivo lo está por el legislativo ... aunque no hay libertad si el poder judicial no está separado del legislativo y del ejecutivo».

Sin embargo, en el siglo diecinueve, el analista constitucional Walter Bagehot identificaba «el secreto eficiente de la Constitución inglesa» en la estancia opuesta, es decir, en «la estrecha unión, la fusión casi completa, de los poderes ejecutivo y legislativo». En el siglo veinte, el Reino Unido fue considerado un modelo democrático de concentración de poderes por la mayoría de los constitucionalistas y politólogos.

La clave de esta evolución es la formación de partidos parlamentarios y el predominio de la Cámara de los Comunes, en la que dominan dos partidos principales y sólo un partido puede formar gabinete con un apoyo mayoritario en el parlamento. La tendencia a la concentración de poderes se autorrefuerza. Si un solo partido político controla tanto la mayoría parlamentaria como el gabinete, entonces la institución más concentrada tiende a dominar. Concretamente, el cargo unipersonal de primer ministro predomina sobre el gabinete colectivo (cuyos miembros él mismo ha designado) y aún más sobre el numeroso parlamento.

Esto se puede explicar mediante la teoría de la acción colectiva que hemos estudiado en la primera parte del libro, la cual, como recordará, destaca las ventajas de los grupos pequeños sobre los grupos grandes. Un primer ministro unipersonal o una pequeña organización como un gabinete de ministros pueden decidir más rápidamente que una organización grande, como un grupo parlamentario o un parlamento, en razón de la unidad de propósito y del tiempo necesario para reunir información, compartir la información de los demás, negociar y votar, incluso si todos o una mayoría de los miembros de la organización comparten preferencias políticas o ideológicas similares.

Observe que, bajo un sistema de representación por partidos políticos, el poder relativo de las instituciones no depende sólo de las relaciones formales tal como definimos al principio de este capítulo. A pesar de que el parlamento haya nombrado al primer ministro, éste predomina sobre el parlamento debido a su mayor capacidad de toma de decisiones. Cuando instituciones mutuamente dependientes, como el parlamento, el gabinete y el primer ministro, se hallan bajo el control de un mismo partido político, no sólo se comportan como un solo actor, sino que predomina la unidad más concentrada o más «pequeña». Sobre la base de esta tendencia hacia un poder cada vez más concentrado, el político conservador lord Hailsham calificó al sistema político británico, de una manera algo exagerada, de «dictadura electiva». De hecho, un parlamento multipersonal sólo puede equilibrar sus relaciones con un ejecutivo unipersonal o de unas pocas personas cuando éste no tiene mayoría en la cámara, es decir, cuando existe un sistema multipartidista.

Parlamentarismo multipartito

En la mayoría de los regímenes parlamentarios, hay sistemas multipartidistas que dan lugar a la formación de gabinetes de coalición entre múltiples partidos. Tomemos el ejemplo de Alemania. Los escaños en la cámara baja del parlamento alemán se asignan a los partidos políticos en un solo distrito de ámbito nacional mediante reglas de representación proporcional. Nunca un solo partido ha obtenido una mayoría absoluta de votos y, por tanto, tampoco ha contado con una mayoría absoluta de escaños parlamentarios.

Todos los gabinetes alemanes que se han formado después de la Segunda guerra mundial han sido coaliciones multipartidistas. El canciller o primer ministro siempre ha sido un cristiano-demócrata o un social-demócrata pero las coaliciones de gobierno incluyen varias fórmulas: cristiano-demócratas de derechas (siempre con sus aliados, los social-cristianos bávaros) con liberal-demócratas de centro-derecha, social-demócratas de centro-izquierda con liberal-demócratas, social-demócratas con verdes de izquierda, y la llamada «gran coalición» de cristiano-demócratas y social-demócratas. Todas estas fórmulas de gobierno han tenido un apoyo mayoritario en términos tanto de votos populares como de escaños parlamentarios. Debido a la participación a largo plazo de unos pocos partidos en el gobierno y a otros mecanismos institucionales, el grado de estabilidad en las principales políticas públicas en Alemania es muy elevado.

Los gabinetes de coalición multipartidista en regímenes parlamentarios tienden a introducir una relación más equilibrada entre instituciones. En la medida en que los partidos necesitan negociar y alcanzar acuerdos a fin de tomar decisiones políticas y aprobar leyes, aprenden a compartir el poder y desarrollan habilidades de negociación. Miembros de grupos diferentes en el parlamento necesitan intercambiar iniciativas y apoyarse mutuamente a fin de formar una mayoría legislativa. Los miembros del gabinete que provienen de diferentes partidos también necesitan cooperar. El primer ministro no puede predominar sobre el gabinete o la asamblea legislativa de igual modo que cuando lidera un gobierno formado por un solo partido, aunque sea un miembro de uno de los partidos en la coalición, sino que tiene que negociar con los demás partidos y mantener unida la coalición. En un régimen parlamentario, el papel institucional del parlamento se intensifica cuando ningún partido tiene una mayoría absoluta de escaños.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué significa «fusión de poderes»?

RÉGIMEN PRESIDENCIAL

En un régimen presidencial, el jefe del estado es también el jefe del gobierno capaz de nombrar el gabinete, al igual que los monarcas tradicionales. Pero, a diferencia de estos últimos, la nueva figura del presidente se basa en una elección popular. Hay, pues, elecciones separadas para la presidencia y para la asamblea (o congreso), las cuales pueden producir diferentes configuraciones de partidos políticos.

La situación en la que el partido del presidente cuenta con una mayoría de escaños en la asamblea se llama «gobierno unificado». Tiende a producirse cuando un solo partido es muy dominante o cuando las elecciones para las dos instituciones coinciden en el tiempo y la campaña presidencial se impone y atrae a electores para que voten al mismo partido en todas las instituciones. En una situación de gobierno unificado, el presidente tiende a ser la figura archidominante, de forma análoga al papel que el primer ministro desempeña de un gobierno formado por un solo partido con mayoría en el parlamento, como analizamos en la sección anterior. En Estados Unidos, en particular, los presidentes «imperiales» con poderes concentrados han sido acusados de extender su autoridad en política exterior hasta hacerse con el poder de decidir si el país entra o no en guerra, así como hacia los asuntos internos. Una vez más, bajo el dominio de un solo partido, la institución unipersonal tiende a imponerse.

En cambio, cuando las elecciones presidenciales y de asamblea producen ganadores diferentes y el partido del presidente no tiene una mayoría de escaños en la asamblea, se dice que hay un «gobierno dividido». Esta situación tiende a ser relativamente frecuente en regímenes con separación de poderes. Puede dar pie a un punto muerto legislativo o un conflicto interinstitucional, pero también puede hacer que actores diferentes y partidos políticos diferentes traten de encontrar puentes y posibles acuerdos sobre algunos temas en los que pueden tener que tomar decisiones conjuntas, como analizaremos en el próximo capítulo.

FUENTES

Parlamentarismo consensual

Las diferencias entre el presidencialismo y el parlamentarismo se superponen en cierta medida con las diferencias entre los sistemas bipartidistas y los pluripartidistas. Los polos resultantes han sido llamados de «confrontación» y de «consenso».

El análisis del proceso político británico puede resumirse de este modo:

«La soberanía absoluta del parlamento y el monopolio de un solo partido sobre el gobierno ejecutivo dio como resultado la soberanía del partido mayoritario. El duopolio de los dos partidos principales y la alternancia de partidos en el gobierno comportaron la alternancia de dos partidos soberanos. La polarización de la política de partidos produjo un proceso de autoeliminación política, caracterizado por cambios súbitos y una hipersensibilidad a pequeñas fluctuaciones electorales. Los sesgos del sistema produjeron una caprichosa inestabilidad de las políticas públicas ... Los primeros argumentos [por una reforma electoral de representación proporcional y sistemas multipartidistas] trataban de la justicia electoral. Los argumentos actuales tratan de la eficiencia gubernamental ... Preferir positivamente gobiernos de tipo coalición a la alternancia de gobiernos de un solo partido cada vez más polarizados (y paralizados) exige una reforma electoral debido precisamente a la probabilidad de las coaliciones y no a pesar de ellas».

Samuel E. Finer,

«Adversary Politics and the Eighties» (1982)

«Esta diferencia da cuenta en gran medida de la propensión “mayoritarista” de la democracia presidencial. El presidente es un ejecutivo unipersonal, mientras que el primer ministro y el gabinete forman un órgano ejecutivo colectivo. En los sistemas parlamentarios, la posición del primer ministro en el gabinete puede variar desde la preeminencia hasta la igualdad virtual con los otros ministros, pero siempre hay un grado relativamente alto de colegialidad en la toma de decisiones. En cambio, los miembros de los gabinetes presidenciales son meros consejeros, asesores y subordinados del presidente ... El presidencialismo es enemigo del tipo de pactos y compromisos consociacionales que pueden ser necesarios en el proceso de democratización y durante los períodos de crisis, mientras que la naturaleza colegial de los ejecutivos parlamentarios los hace propicios a este tipo de pactos ... Mientras que la separación de poderes ejerce cierta presión hacia una democracia consensual, la elección popular del presidente y la concentración del poder ejecutivo en una sola persona son fuertes influencias hacia el “mayoritarismo”.»

Arend Lijphart,

«Presidentialism and Majoritarian Democracy» (1994)

Frenos y contrapesos

En la versión inicial de Estados Unidos, el régimen «presidencial» incluye un complejo sistema de «frenos y contrapesos» o controles mutuos entre la Presidencia, la Cámara de Representantes, el Senado y el Tribunal Supremo.

Controles mutuos. Tanto el Congreso como el Presidente se controlan mutuamente en cierta medida.

Por un lado, el Congreso de Estados Unidos puede imponer ciertos límites a los poderes y las decisiones del Presidente:

• Mientras que los miembros del Congreso pueden ser reelegidos de manera indefinida (la media actual tanto de los representantes como de los senadores es de unos diez años), el Presidente sólo puede ser elegido para dos mandatos (con un total de ocho años, tal como fue establecido a mediados del siglo veinte).

• El Senado debe ratificar y puede rechazar algunos nombramientos presidenciales de cargos ejecutivos, entre ellos varios miembros del gabinete, así como los tratados internacionales.

• El Congreso nombra una serie de funcionarios y controla muchas agencias de la administración (incluidas, por ejemplo, la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional o USAID y la Administración Nacional Aeronáutica y del Espacio o NASA).

Por otro lado, el Presidente puede limitar los poderes del Congreso, sobre todo por medio de:

• El veto presidencial sobre la legislación del Congreso (en cierto modo adaptado del poder del monarca tradicional en el pasado).

Por último:

• El Tribunal Supremo somete la legislación a examen judicial.

Los mecanismos de contrapeso entre instituciones con orientaciones políticas diferentes, como los que acabamos de mencionar, juegan a favor del poder compartido y como dispositivos equivalentes a reglas de mayoría cualificada para la toma de decisiones. Para que diferentes órganos, como la Presidencia, la Cámara de Representantes y el Senado, en los que pueden preponderar diferentes partidos políticos, puedan tomar una decisión conjunta, tienen que agregar las diferentes mayorías políticas en cada institución en una sola mayoría más amplia. El apoyo político necesario para tomar ciertas decisiones en un sistema de división de poderes es superior al requisito de una mayoría simple en cada institución. El esfuerzo de agregar diferentes preferencias es similar al que se requeriría en una sola institución que tomara decisiones con alguna regla de mayoría cualificada.

Bloqueo político. Las decisiones conjuntas por instituciones independientes cuyos miembros representan diferentes intereses o preferencias suelen ser poco innovadoras. Algunos autores han señalado que los obstáculos introducidos por numerosos controles institucionales pueden estabilizar políticas públicas que son socialmente ineficientes. Las elecciones separadas y los gobiernos divididos pueden crear una «legitimidad dual» propensa al «bloqueo», también llamado de «impasse» o «punto muerto», es decir, la parálisis legislativa y el conflicto interinstitucional.

Otros, con una perspectiva analítica similar, pero con una valoración diferente, observan que estos mecanismos institucionales también garantizan que las decisiones más importantes las toman amplias mayorías capaces de evitar que se imponga la voluntad de un grupo pequeño o minoritario. Como argumentó Alexander Hamilton, uno de los coautores de la Constitución de Estados Unidos: «Quizá quepa decir que en el poder de evitar leyes malas se incluye también el de evitar las buenas; y que se puede emplear tanto para un propósito como para el otro. Pero esta objeción tendrá poca importancia para quienes sean capaces de valorar adecuadamente los inconvenientes de aquella inconstancia y mutabilidad de las leyes... porque resulta favorable a una mayor estabilidad en el sistema de legislación».

Presidencialismo

Una variante de régimen político con elecciones separadas para la presidencia y la asamblea, que suele llamarse «presidencialismo», surgió en casi todas las repúblicas de América Latina a partir de mediados o finales del siglo diecinueve, así como en algunos países de África a partir de mediados del siglo veinte. Los nuevos líderes de la independencia en aquellos países trataron de crear gobiernos fuertes como sustitutos de estados débiles, en el sentido de que éstos no tenían control sobre el conjunto del territorio, eran incapaces de recaudar impuestos y vivían inmersos en una violencia persistente, así como en frecuentes conflictos fronterizos con otros estados. Pero erróneamente trataron de fortalecer el gobierno mediante la concentración de poderes en manos de un solo individuo, el presidente. Una serie de constitucionalistas, sobre todo en América Latina, pretendieron que estaban imitando la Constitución de Estados Unidos, pero, a diferencia de las prevenciones contra las decisiones expeditivas de una sola persona introducidas en Estados Unidos que hemos mencionado en la sección anterior, algunos de ellos se inspiraron en los modelos anteriores de las monarquías absolutas ajenas a toda división de poderes y a los regímenes mixtos, y aspiraron a tener «reyes electos con el nombre de presidentes», en palabras de Simón Bolívar.

El dominio presidencialista en regímenes de separación formal de poderes se ha intentado a través del poder de veto del presidente sobre la legislación y su control del ejército, poderes que también existen en Estados Unidos, complementados con largos mandatos presidenciales y reelecciones, poderes ilimitados para nombrar y destituir a los miembros del gabinete y otros cargos de alto rango, capacidad de iniciativa legislativa y de dictar decretos legislativos, autoridad fiscal y administrativa, poderes de excepción discrecionales, suspensión de las garantías constitucionales y, en países que formalmente son federales, el derecho a intervenir en los asuntos de los estados. La otra cara de esta misma moneda son los congresos débiles, que con frecuencia están constreñidos por breves períodos de sesiones y carencia de recursos, y no suelen tener control sobre el gabinete. En contra de algunas expectativas, la concentración presidencialista de poder tiende a crear un gobierno pequeño, débil y contencioso, que debilita aún más al estado.

En procesos recientes de democratización o redemocratización en América Latina, algunos de estos rasgos se han suavizado. Las situaciones con mayoría presidencial de un solo partido en el congreso son ahora poco frecuentes. En consecuencia, la mayoría de los gabinetes presidenciales en la región son coaliciones multipartidistas, lo cual puede favorecer la cooperación interinstitucional y las decisiones de consenso. Pero algunas reformas institucionales recientes han tendido a proporcionar al presidente los poderes de promulgar decretos o de tramitar leyes de urgencia, lo cual puede llevarle a intentar gobernar por su cuenta y pasar por encima de un congreso adverso, con reelecciones frecuentes. La Venezuela «bolivariana» es un caso destacado: el presidente inicialmente electo en 1999 introdujo una serie de reformas constitucionales que ampliaron el término presidencial y permitieron la reelección indefinida, mientras que la asamblea fue reducida a una sola cámara y sus miembros fueron limitados a una sola reelección. Al mismo tiempo, a algunos congresos se les han otorgado algunos mecanismos de control sobre el gabinete, pero al estar más centrados en la censura que en la ratificación del nombramiento del gabinete, pueden asimismo desencadenar hostilidad y conflicto entre instituciones.

Semi-presidencialismo

Otra variante de la separación de poderes, que habitualmente se denomina régimen «semi-presidencial», fue experimentada en Alemania y en Finlandia después de la Primera guerra mundial y modelada de una forma más consistente en Francia a partir de mediados del siglo veinte. También hay fórmulas institucionales de este tipo en algunos países de Europa oriental y África, a veces en procesos de transición desde dictaduras hacia regímenes parlamentarios.

FUENTES

La tentación presidencialista

El refuerzo del poder del presidente ha sido una tentación permanente para los constituyentes ansiosos de efectividad, pero ha solido crear arbitrariedades y conflictos.

«La acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial, en las mismas manos, ya sean las de uno, varios o muchos, y ya sean hereditarios, auto-designados o elegidos, puede justamente ser considerada la definición misma de la tiranía.»

James Madison,

El federalista (1787)

«Nadie discutirá que la unidad es conveniente para la energía. En general, los actos de un solo hombre se caracterizan por su decisión, actividad, reserva y diligencia, en un grado mucho más notable que los actos de cualquier número mayor; y en la medida en que aumenta el número, disminuyen dichas cualidades.»

Alexander Hamilton,

El federalista (1787)

«En las repúblicas, el ejecutivo debe ser el órgano más fuerte ... Si no se ponen al alcance del ejecutivo todos los medios, cae inevitablemente en la nulidad, la anarquía, la usurpación y la tiranía ... El presidente de la república es en nuestra constitución como el sol que, firme en el centro, da vida al universo.»

Simón Bolívar,

Discurso al Congreso de Venezuela en Angostura (1819)

«La separación de poderes, en lugar de asegurar un equilibrio estable, en casi todas partes ... dio lugar a la forma exagerada de presidencialismo conocida como “caudillismo” en los ambientes de América Latina.»

Karl Loewenstein,

The Presidency Outside the United States (1949)

«El jefe del ejecutivo en la política de América Latina a menudo ha sido un dictador presidencial o un “césar democrático” ... Cuanto más ilimitado y carente de controles es el poder político, mayor es la tendencia a la violación de los principios legales y morales.»

William S. Stokes,

Latin American Politics (1959)

«La autoridad indivisible del estado es confiada enteramente al presidente por el pueblo que le ha elegido. No existe ninguna otra autoridad, ni ministerial, ni civil ni militar ni judicial, que no sea conferida y mantenida por él.»

Charles de Gaulle,

Presidente de Francia (1964)

Con la fórmula semi-presidencial, la presidencia y la asamblea son elegidas por separado como en un régimen de frenos y contrapesos. Pero es la asamblea la que nombra y puede destituir al primer ministro, como en un régimen parlamentario. Al mismo tiempo, el presidente tiene algunos poderes ejecutivos reservados y puede disolver la asamblea, pese a haber sido elegidos por separado. En este régimen, la institución multipersonal es, por supuesto, la asamblea. Pero dos instituciones unipersonales, el presidente y el primer ministro, comparten poderes ejecutivos en una «diarquía gubernamental», en palabras de Maurice Duverger.

El gráfico 18.2 resume estas relaciones. Compare este gráfico con el gráfico 18.1 de este mismo capítulo y considere si nos hallamos ante una alternativa intermedia entre los dos modelos básicos analizados previamente.

GRÁFICO 18.2. Régimen semi-presidencial. Los votantes eligen por separado al presidente con algunos poderes ejecutivos y la asamblea, que indirectamente elige al primer ministro, el cual, a su vez, nombra al gabinete.

Primer ministro + Gabinete | Presidente
↑ |
Asamblea | ↑
↑ |
Votantes

El régimen semi-presidencial funciona de forma muy diferente según si el partido del presidente tiene mayoría o no en la asamblea. Si el presidente disfruta de una compacta mayoría de partido en la asamblea, puede concentrar muchos poderes. El primer ministro pasa a ser una figura secundaria bajo el control del presidente. El presidente francés en una situación de gobierno unificado puede llegar a ser aún más poderoso que en los regímenes presidenciales clásicos, como Estados Unidos, porque tiene el poder adicional de disolver la asamblea. Es también más poderoso que un primer ministro de estilo británico porque en la práctica acumula los poderes de éste más los del monarca.

En cambio, si el desarrollo del multipartidismo sitúa al presidente ante un primer ministro, un gabinete y una mayoría en la asamblea con una orientación política diferente, el poder compartido es más efectivo. Los franceses denominan a esta situación «cohabitación». El presidente suele conservar poderes importantes, entre ellos el de nombrar algunos cargos ejecutivos y el veto parcial sobre la legislación, según las reglas concretas de cada país. Esto hace que el presidente sea ciertamente más poderoso que cualquier monarca o presidente de la república ceremoniales en un régimen parlamentario y confirma el dualismo ejecutivo esperado.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué se entiende por «bloqueo»?

GRÁFICO 18.3.

CONCLUSIÓN

Resumamos las principales ideas de este capítulo. Los diferentes regímenes institucionales que establecen diferentes formas de toma de decisiones están moldeados por relaciones formales entre cargos unipersonales y multipersonales, así como por diferentes sistemas de partidos políticos. Por un lado, una forma extrema de fusión de poderes institucionales es la concentración de poder en un gobierno de un solo partido. Por otro, la separación de poderes existe en realidad si varios partidos tienen que compartir las decisiones colectivas.

Basándonos en el análisis anterior podemos enunciar la siguiente Proposición:

• Concentración de poder El gobierno de un solo partido promueve una alta concentración de poder. En cambio, la representación proporcional, las elecciones separadas y la división de poderes tienden a producir un gobierno dividido.

RESUMEN

• Los diferentes regímenes políticos pueden ser definidos por las relaciones formales entre las instituciones, especialmente entre cargos unipersonales y multipersonales, y el sistema de partidos políticos.

• En un régimen parlamentario, el primer ministro unipersonal y el parlamento multipersonal son mutuamente dependientes. El parlamento elige al primer ministro y puede deponerlo por medio de una moción de censura o de confianza, en tanto que el primer ministro puede disolver el parlamento.

• Las amenazas de destrucción mutua entre el primer ministro y el parlamento inducen cooperación. Las decisiones se toman sobre la base de una misma mayoría de partidos políticos dando lugar a una fusión de poderes.

• Con un gobierno parlamentario de un solo partido existe una alta concentración de poder. El primer ministro predomina sobre el gabinete y el parlamento. Con gabinetes de coalición multipartidista, las relaciones entre instituciones son más equilibradas.

• En un régimen presidencial hay elecciones separadas a la presidencia y a la asamblea, así como división de poderes entre las dos instituciones.

• Si el partido del presidente tiene una mayoría de escaños en la asamblea, hay «gobierno unificado»; en caso contrario, hay «gobierno dividido».

• En la versión estadounidense de la separación de poderes existe un sistema de frenos y contrapesos entre las instituciones. Los controles mutuos entre instituciones pueden dar lugar a un bloqueo, esto es, una parálisis legislativa y un conflicto interinstitucional, pero también pueden evitar el gobierno de una minoría.

• Se puede esperar que el dominio presidencial tenga efectividad, pero también que produzca conflicto interinstitucional y arbitrariedad en la toma de decisiones.

• En un régimen semi-presidencial, la presidencia y la asamblea son elegidas por separado, la asamblea nombra y puede destituir al primer ministro, y el presidente puede disolver la asamblea.

• La mayor concentración de poder en un régimen democrático se da en regímenes presidenciales con gobierno unificado y en regímenes parlamentarios con gobierno de un solo partido, mientras que hay una mayor difusión del poder en situaciones de gobierno dividido y con gabinetes de coalición multipartidista.

• Hay una relación de intercambio entre la efectividad en la toma de decisiones, que se espera en situaciones con fusión de poderes, y la prevención de decisiones arbitrarias y del gobierno de minoría que se consiguen mediante frenos y contrapesos entre instituciones.

CONCEPTOS BÁSICOS

División de poderes horizontal. Asignación de diferentes poderes a la asamblea, la presidencia, la justicia y otras instituciones.

Asamblea. Órgano de representación con múltiples miembros, también llamado parlamento, congreso y otros nombres.

Primer ministro. Jefe del ejecutivo, también llamado presidente del consejo de ministros, presidente del gobierno, canciller.

Régimen parlamentario. Dependencia mutua entre el primer ministro y el parlamento.

Presidente. Jefe del estado que, en algunos regímenes, comporta también la jefatura del ejecutivo.

Régimen presidencial. Elecciones y poderes separados entre la presidencia y la asamblea.

Gobierno unificado. El partido del presidente tiene una mayoría de escaños en la asamblea.

Gobierno dividido. El partido del presidente no tiene una mayoría en la asamblea.

Frenos y contrapesos. Controles mutuos entre instituciones, especialmente el presidente, las cámaras del parlamento y la judicatura.

Bloqueo. Parálisis legislativa y conflicto entre instituciones.

Presidencialismo. Dominio del ejecutivo y alta concentración de poder en el presidente.

Régimen semi-presidencial. Ejecutivo dual entre el presidente elegido y el primer ministro responsable ante la asamblea.

Cohabitación. En un régimen semi-presidencial, el presidente y el primer ministro pertenecen a partidos diferentes.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Cómo se elige al jefe del ejecutivo en un régimen parlamentario y en un régimen presidencial?

2. ¿Qué significa una «fusión de poderes»?

3. Defina «frenos y contrapesos».

4. ¿Cuál es la diferencia entre «gobierno unificado» y gobierno dividido»?

5. ¿Qué es el «bloqueo»?

6. ¿Qué es la «cohabitación»?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Defina los siguientes regímenes políticos:

a. Parlamentario.

b. Presidencial.

2. Nombre, como ejemplos, tres países para cada tipo de régimen político mencionado en la pregunta anterior.

3. Analice las consecuencias que para la formación de políticas públicas de:

a. Los gobiernos de un solo partido.

b. La separación de poderes.

c. Los gobiernos de coalición pluripartidista.

Fuentes de datos:

Inter-parlamentary Union: www.ipu.org/parline-e/parlinesearch.asp

Constitution Finder, University of Richmond: http://confinder.richmond.edu

LECTURAS

James Bryce (1888, 1910). 1995. The American Commonwealth. Liberty Fund.

Nicholas R. Miller. 1983. «Pluralism and Social Choice», American Political Science Review, 21.

Gary W. Cox. 1987. The Efficient Secret. The Cabinet and the development of political parties in Victorian England. Cambridge University Press.

Thomas H. Hammond y Gary J. Miller. 1987. «The Core of the Constitution», American Political Science Review, 81.

Bernard Grofman y Donald Wittman (eds.). 1989. «The Federalist Papers» and the New Institutionalism. Agathon.

Matthew S. Shugart y John M. Carey. 1992. Presidents and Assemblies. Cambridge University Press.

Josep M. Colomer y Gabriel Negretto. 2003. «Gobernanza con poderes divididos en América Latina», Política y Gobierno, X, 1.

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Gobierno de partido

En casi todos los países democráticos actuales, los gobiernos están organizados a partir de reglas institucionales y partidos políticos. Si las instituciones son las reglas del juego, en democracia los partidos son los principales jugadores. Se puede establecer una analogía con los deportes de competición. Los diferentes deportes, como los diferentes tipos de régimen político, tienen diferentes reglas del juego. Dentro de cada régimen, aunque todos los equipos o individuos juegan según las mismas reglas, cada uno usa diferentes estrategias para ganar.

En este capítulo analizamos, en primer lugar, los procedimientos para la formación de gobierno en regímenes parlamentarios, así como algunas consecuencias políticas de la formación de gobiernos unipartidistas o multipartidistas. En segundo lugar, examinamos las condiciones para la cooperación entre instituciones en un régimen de separación de poderes, la cual también depende en gran medida de la estructura del sistema de partidos. Con ello llegamos al último estadio del proceso político a nivel estatal en países democráticos: la adopción de políticas públicas para la provisión de bienes públicos, es decir, el resultado final que los ciudadanos obtienen del juego político.

EN ESTE CAPÍTULO

Estudiaremos cómo se nombran los gobiernos.

Mediremos el grado de estabilidad o cambio de políticas públicas según el número de partidos en un gobierno parlamentario.

Analizaremos las condiciones de partido en las que el presidente o el congreso pueden imponerse o cooperar en un régimen de separación de poderes.

GOBIERNO UNIPARTITO Y MULTIPARTITO

Según si un gabinete de un sistema parlamentario está formado por un solo partido o por múltiples partidos, las políticas del gobierno y el bienestar consiguiente de los ciudadanos pueden ser significativamente diferentes. Empezamos a tratar este tema en el capítulo anterior, donde señalamos que, en regímenes parlamentarios, la «fusión» de poderes entre el gobierno y el parlamento se produce dentro de una estructura de partidos políticos.

Concretamente, si un partido tiene una mayoría absoluta de escaños en el parlamento, lo cual suele estar asociado con elecciones en distritos uninominales, entonces se puede formar un gabinete de un solo partido, como en Gran Bretaña. De otro modo, el candidato a primer ministro puede tener que negociar una mayoría multipartidista para obtener apoyo y ser elegido por el parlamento, como en Alemania y en Holanda, por ejemplo, o formar un gabinete en minoría, como sucede a menudo en algunos países escandinavos. La mayoría que apoya al primer ministro y forma el gabinete suele ser también una mayoría legislativa para aprobar las leyes y los presupuestos anuales, en tanto que, en situaciones de minoría, el primer ministro puede tener que negociar el apoyo legislativo tema por tema con diferentes partidos de oposición.

Cada una de estas opciones puede cambiar la agenda del gobierno y las decisiones en políticas públicas. En esta sección revisamos los diferentes procedimientos institucionales para formar gobierno en un régimen parlamentario, así como algunas consecuencias de las diferentes fórmulas de gobierno para la aprobación de políticas públicas.

Nombrar el gobierno

Un primer ministro puede ser llamado también canciller, presidente del consejo de ministros, presidente del gobierno, entre otros títulos, según los países. Hay diferentes procedimientos para nombrar y destituir a esta figura en los regímenes parlamentarios, los cuales pueden influir en el tipo de gobierno que se forma.

Con relación a su nombramiento, existen varias fórmulas. En algunos países, el líder del partido con el mayor número de escaños, aunque no tenga una mayoría, es nombrado primer ministro inmediatamente después de las elecciones. En otros casos, se requiere una investidura del primer ministro por una mayoría de los miembros del parlamento. Si el partido del candidato tiene menos de una mayoría de los escaños, puede tener que negociar con otros partidos para obtener un apoyo parlamentario adicional o formar un gobierno de coalición multipartidista.

El parlamento puede asimismo deponer al primer ministro, así como, en algunos casos, a algunos ministros o miembros del gabinete individuales. Un cierto número de miembros del parlamento pueden presentar una moción de censura o no-confianza para que se vote en la cámara. Si una mayoría del parlamento apoya la moción, bien se forma una nueva mayoría capaz de nombrar a un nuevo ministro, bien se disuelve el parlamento y se convocan nuevas elecciones. Por ejemplo, el primer ministro canadiense del Partido Liberal, Paul Martin, Jr., fue derrotado en 2005 por una moción, presentada por el Partido Conservador, que obtuvo el apoyo de los partidos Demócrata y Quebequense, que también estaban en la oposición. Otra alternativa es que el primer ministro presente una moción de confianza para confirmar su apoyo parlamentario o desafiar al parlamento con la amenaza de disolverlo.

El cambio de políticas públicas

El número de partidos en el gobierno tiene fuertes consecuencias en la formulación de políticas públicas. Ha habido muchas conjeturas acerca de que los gobiernos de un solo partido pueden estar más comprometidos con políticas responsables, mientras que los gobiernos de coalición multipartidista son vulnerables a las amenazas y los cambios de partidos menores, a veces extremos. Sin embargo, los estudios empíricos más afinados muestran que la relación es más bien la contraria: cuanto mayor es el número de partidos que participan en el gobierno en un régimen parlamentario, menor es el grado medio de cambio de políticas en el tiempo; cuanto menor es el número de partidos en el gobierno, más cambios o inestabilidad de políticas públicas tienen lugar.

En concreto, los gobiernos de un solo partido, como, por ejemplo, los que se han formado en el Reino Unido casi todo el tiempo desde el final de la Segunda guerra mundial, han producido niveles muy altos de cambios políticos. Los alternativos gobiernos laboristas y conservadores introdujeron nacionalizaciones y privatizaciones de industrias, minas y ferrocarriles y cambios mayores en las regulaciones sindicales, los impuestos sobre la renta y las políticas regional, de vivienda, urbana y escolar, campos, entre otros, en los que se produjeron un número de reversiones y re-reversiones y en algunos casos, re-re-reversiones. En una perspectiva comparada, Arend Lijphart ha subrayado que la alternancia de gobiernos de partido único «puede implicar cambios bruscos en la política económica que son demasiado frecuentes y demasiado bruscos».

En cambio, los gobiernos de coalición tienden a producir un alto grado de estabilidad y pocos cambios políticos. Una serie de gobiernos de coalición de dos partidos, como los de Alemania, puede reducir la inestabilidad política a aproximadamente la mitad (en comparación con el Reino Unido), mientras que tres, cuatro o más partidos en el gobierno, a alrededor de un tercio. Suiza es un caso más bien extremo, ya que ha tenido la misma coalición de cuatro partidos en el gobierno durante más de cincuenta años, incluyendo los radicales, los conservadores cristianos, los socialistas y los populistas (con una presidencia de rotación anual). Vale la pena señalar, sin embargo, que el nivel más bajo de cambio de políticas tuvo lugar en Italia durante el período 1952-1993. Esta experiencia durante la llamada Primera República ha sido criticada a veces por la inestabilidad de los gabinetes. Sin embargo, la rotación frecuente de personas en los cargos ministeriales era la otra cara de una gran estabilidad de políticas mediante una sucesión de gobiernos dirigidos por los cristiano-demócratas en coalición con varios socios, entre ellos los socialistas, los republicanos, los liberales y los socialdemócratas, con un promedio de más de tres partidos en el gobierno. También se observan niveles muy bajos de inestabilidad política en Israel, a pesar de que la composición de los sucesivos gobiernos del partido ha cambiado en alguna medida, con una coalición promedio de casi cinco partidos.

De manera más general, John Huber y Bingham Powell han notado que los gobiernos de un solo partido están «esencialmente no restringidos por otros partidos en el proceso de toma de decisiones». En cambio, los gobiernos parlamentarios de varios partidos basados en la representación proporcional incluyen la preferencia del votante mediano con mayor frecuencia que los típicos gobiernos de un solo partido basados en reglas electorales mayoritarias. Esto puede implicar que las posiciones políticas de los gobiernos de varios partidos pueden permanecer relativamente más estables en torno a un punto de consenso.

La relación no es lineal, ya que un aumento en el número de partidos en el gobierno tiende a producir una reducción en el cambio de políticas, pero a una tasa decreciente. La relación se expresa mejor mediante la fórmula:

Ch = 30 % / PG

donde:

Ch: es la media del porcentaje de cambio de políticas gubernamentales entre dos elecciones sucesivas (con los valores máximo y mínimo de 0 y 100 en veinticuatro democracias durante la segunda mitad del siglo veinte).

PG: es el número de partidos en el gobierno.

Los promedios totales de partidos para las democracias duraderas son alrededor de seis con escaños en el parlamento, y un poco más de dos en el gobierno. En consecuencia, la proporción media de cambio de políticas entre dos elecciones consecutivas es de aproximadamente un 15 %.

Dos mecanismos pueden explicar cómo el número de partidos políticos en el gobierno afecta al grado de estabilidad o cambio de las políticas públicas. En los sistemas de dos partidos, el número de temas políticos en las campañas electorales es menor que en los sistemas multipartidistas. Cada partido puede introducir un número limitado de temas preferidos en los que puede especializarse y esperar una inclinación favorable y el apoyo de los votantes. Una elección puede ser ganada por un solo partido sobre la base de un pequeño conjunto de temas que resultan ser prominentes durante la campaña y en la información de los votantes. Pero toda elección es decisiva para todos los múltiples temas políticos que pueden entrar en la agenda del gobierno, incluidos los que no han tenido en cuenta muchos votantes en el momento de emitir su voto. El gobierno poselectoral de un solo partido puede tener las manos libres para aprobar y ejecutar sus políticas preferidas en muchos temas, incluso si no han sido destacados en el debate anterior y la campaña. El margen de maniobra de las políticas por un gobierno de un solo partido es amplio.

En cambio, en las elecciones multipartidistas que producen gabinetes de coalición, cada uno de los partidos puede centrarse en un conjunto diferente de problemas, de modo que se amplía la agenda electoral, el debate correspondiente y los compromisos bien publicitados de los partidos con ciertas políticas. En el proceso institucional posterior, los temas más importantes, que típicamente incluyen las políticas macroeconómica, interior y exterior, varios partidos políticos pueden tener que negociar y acordar las decisiones sobre propuestas comunes —las cuales probablemente no serán completamente coincidentes con ninguna de las preferencias de los partidos involucrados—, con el fin de obtener el apoyo de una mayoría parlamentaria y convertirlas en leyes. Los acuerdos intermedios entre los partidos pueden situarse en posiciones centristas relativamente moderadas, sobre todo debido al hecho de que con mayor número de partidos en el sistema, los partidos cercanos o contiguos tenderán a ubicarse dentro de los estrechos límites del «espacio» político disponible. Asimismo, algunos partidos pueden ser pivotes en el parlamento y ser capaces de formar coaliciones con diferentes socios, lo cual puede introducir elementos de continuidad de las políticas, incluso si la composición partidaria de los gobiernos sucesivos cambia (como es especialmente el caso de una serie de partidos liberales, agrarios, de centro y regionales que en diferentes países han pactado tanto con partidos socialdemócratas o laboristas, por un lado, como con partidos conservadores o cristiano-demócratas, por el otro).

Otros temas pueden ser negociados de manera que el partido con preferencias más intensas en cada tema reciba carteras especializadas del gobierno y promueva su política preferida (como la seguridad para los conservadores, las finanzas para los liberales de libre mercado, la educación para los democristianos, la política social o laboral para los socialdemócratas, la cultura para los regionalistas, etcétera). La asignación de carteras mediante una distribución especializada y la posterior formulación de políticas tienden a crear apoyo político perdurable para las decisiones en cada uno de estos temas.

Ambos medios de formación de políticas, por amplio consenso y por distribución especializada de temas, se oponen a los cambios drásticos e inducen estabilidad política relativa a medio o largo plazo.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es una moción de censura parlamentaria?

• ¿Cuál es la relación entre el número de partidos en el gobierno y la estabilidad de las políticas públicas?

GOBIERNO UNIFICADO Y DIVIDIDO

En regímenes de separación de poderes, la cooperación entre la presidencia y la asamblea o las relaciones de mutua hostilidad y conflicto entre ellas pueden producir resultados distintos en las decisiones políticas y en el consiguiente bienestar de los ciudadanos. En la mayoría de los países de las Américas, la presidencia y la asamblea, a la que se suele llamar congreso, son elegidos por separado, como tuvimos oportunidad de examinar en el capítulo anterior. Pero los partidos políticos pueden tender puentes de unión entre las instituciones y facilitar que se tomen decisiones conjuntas. Los partidos políticos pueden ser los unificadores de los poderes separados.

Concretamente, cuando el partido del presidente tiene una mayoría absoluta de escaños en el congreso, esto es, si existe un «gobierno unificado», las dos instituciones suelen trabajar conjuntamente, bajo la dirección del presidente. En cambio, con mayorías de apoyo al presidente y del congreso formadas por partidos políticos diferentes, es decir, en condiciones de «gobierno dividido», la cooperación interinstitucional no está garantizada. Algunas reglas de procedimiento y configuraciones de partidos políticos pueden crear oportunidades e incentivos diferentes tanto para la cooperación como para el conflicto. A continuación examinamos este problema.

Elecciones divididas

Empecemos por señalar que las elecciones separadas para la presidencia y el congreso pueden producir ganadores diferentes. Esto se debe a distintos factores relacionados con las condiciones en que se celebran las elecciones, básicamente: la división de poderes, las campañas electorales separadas y las reglas electorales.

Poderes divididos. Ante todo, la gente puede preferir partidos diferentes para diferentes ámbitos de políticas públicas. Es probable que elecciones separadas se centren en temas diferentes. Habitualmente, las campañas electorales para la presidencia prestan mayor atención a bienes públicos de interés amplio y a las políticas de seguridad y exterior, en tanto que las elecciones al congreso tienden a tratar de políticas internas y temas locales. Puede ocurrir que los candidatos más adecuados para tratar de los diferentes temas sean de partidos diferentes.

Observe que cuanto mayor es el número de cargos separados —incluyendo, por ejemplo, la presidencia, las dos cámaras en la asamblea, así como las asambleas regionales y locales, los presidentes regionales o gobernadores y los alcaldes—, menos son los temas que puede corresponder a cada uno de ellos. Entonces, cuanto menor es el número de temas relevantes en cada campaña electoral, más se simplificarán las elecciones y, por tanto, más predecible y estable será el resultado. En cambio, en una sola elección que trata de múltiples temas al mismo tiempo, los resultados pueden ser imprevisibles.

Como una motivación alternativa, algunos votantes pueden preferir precisamente que el poder quede repartido entre diferentes partidos en lugar de una alta concentración de poder en manos de un solo partido. En algunos casos, ello puede deberse a una preferencia por gobiernos pequeños y amplia libertad privada. Pero ciertos votantes moderados o «centristas» interesados en un gobierno más activo pueden esperar también que el poder compartido entre diferentes partidos produzca compromisos intermedios y decisiones políticas moderadas relativamente próximas a sus preferencias y, por tanto, voten intencionadamente en favor del gobierno dividido.

Elecciones separadas. Las elecciones a las diferentes instituciones pueden tener lugar en momentos diferentes. Es habitual que la presidencia y el congreso tengan mandatos de duraciones diferentes, de entre cuatro y seis años la presidencia y entre dos y cuatro años la asamblea. También tienen mandatos fijos, como ya se ha dicho, de modo que el calendario electoral se establece a priori y no se puede cambiar. Así, dependiendo de los calendarios respectivos, algunas elecciones para ambas instituciones pueden coincidir en el tiempo y otras no. Si coinciden, es más probable que un solo partido pueda atraer votos unificados para todas las candidaturas del partido. En cambio, en elecciones no coincidentes, es más sencillo para los votantes identificar temas concretos para cada institución y distinguir qué ventajas aportan los diferentes partidos a cada tema, así como votar contra el partido en el poder para facilitar un gobierno dividido, si eso es lo que quieren.

Diferentes reglas electorales. Por último, los presidentes y las asambleas son elegidos mediante diferentes sistemas electorales. Un presidente, como cualquier otro cargo unipersonal, tiene que ser elegido mediante alguna regla basada en el principio de mayoría. En cambio, la asamblea o congreso puede ser elegido bien mediante una regla de mayoría, pero siempre en múltiples distritos, que pueden no coincidir con la elección del presidente, bien por representación proporcional, como en la mayor parte de los países con separación de poderes. Diferentes reglas electorales pueden producir diferentes ganadores, aun en elecciones simultáneas con distribuciones similares de votos.

Teniendo en cuenta todo ello —diferentes temas para diferentes cargos, elecciones separadas, diferentes reglas electorales—, podemos comprender que las elecciones a instituciones separadas es probable que produzcan ganadores diferentes, esto es, una configuración diferente de partidos políticos en cada institución.

Proceso legislativo

El procedimiento legislativo característico en un régimen de división de poderes incluye los siguientes pasos:

1. El congreso puede aprobar una ley por mayoría simple. Si es posible ordenar las preferencias de los legisladores en el tema en cuestión en una sola dimensión, entonces es probable que el legislador mediano o el partido mediano cuente con una ventaja y logre atraer una mayoría que apoye su propuesta.

2. El presidente puede aprobar o vetar la ley.

3. En este último caso, el congreso puede anular el veto presidencial por medio de cierta regla definida, por lo general una mayoría cualificada, pongamos, por ejemplo, dos terceras partes (2/3). Si el veto presidencial es anulado por el congreso, la ley es aprobada. En cambio, si el presidente veta la ley del congreso y los legisladores de la oposición no tienen el número suficiente de votos para anular el veto, la ley es anulada y la política existente o el statu quo previo siguen en vigor.

Estas reglas crean tres actores «pivotes» de los que dependen las decisiones legislativas. Estos actores son:

• El legislador mediano o el partido mediano del congreso, el cual, debido a su posición intermedia con menos de la mitad de los legisladores a uno y otro lado, es probable que reúna una mayoría legislativa en torno a su posición.

• El presidente con poderes para ratificar o vetar leyes.

• El legislador con veto o el partido con veto que, según si se decanta hacia el veto presidencial o hacia la mayoría del congreso, puede confirmar el veto o hacer que el congreso logre anularlo.

CASO

GOBIERNOS DIVIDIDOS EN AMÉRICA LATINA

En la mayoría de los países de América Latina, el partido del presidente no suele tener una mayoría en el congreso. Pero en distintos países los partidos desarrollan estrategias diversas, en algunos casos para formar una coalición electoral, legislativa o de gabinete presidencial, y en otros para establecer un gobierno minoritario en el congreso.

A modo de ejemplo, comparemos dos casos con resultados contrapuestos. Tras las elecciones presidenciales y congresuales celebradas en México en 2006, se confirmó una situación de gobierno dividido. Felipe Calderón fue elegido presidente por la regla de la pluralidad con una minoría de votos y su partido, Acción Nacional (PAN), obtuvo una minoría de escaños en el congreso. El PAN consiguió poder de veto, pero no la posición mediana, que quedó en manos del anterior partido de gobierno por un largo período, el Partido Revolucionario Institucional (PRI). La política de confrontación prevaleció, con lo que mucha de la legislación y las principales reformas estructurales pendientes quedaron paralizadas. Seis años después, en 2012, el PRI logró la presidencia con Enrique Peña Nieto, asimismo en minoría de votos y escaños. Aunque el PRI continuó situado en la posición mediana, tampoco obtuvo poder de veto. Inicialmente, Peña Nieto logró algunos acuerdos multipartidarios para reformas de la energía y la enseñanza. Pero pronto quedó aislado y con baja popularidad.

La situación en Chile ha sido diferente. Michelle Bachelet fue presidenta de 2006 a 2010 y nuevamente de 2014 a 2018. Bachelet fue la candidata del Partido Socialista, que obtuvo las dos veces sólo una octava parte de los escaños del congreso, quedando así privada incluso del poder de veto. Pero, dado que, en contraste con la situación de México, la elección presidencial requiere una mayoría en segunda vuelta, en Chile se ha formado repetidamente una amplia coalición electoral que incluye al Partido Socialista, la Democracia Cristiana y otros partidos de centro-izquierda. La coalición multipartidaria de apoyo a la presidenta ocupa la posición mediana y apoya el poder de veto presidencial, lo cual facilita la cooperación interinstitucional y la gobernabilidad.

Consideremos por un momento la figura del legislador con veto. Si las preferencias de los miembros del congreso en el tema de que se trata se pueden ordenar en una sola dimensión, el legislador con veto debería tener un número de miembros del congreso del lado del presidente igual a uno menos de lo establecido por la regla de anulación del veto presidencial, es decir, si esta regla es 2/3, el legislador con veto es el que tiene 1/3 de los legisladores del lado del presidente. Su voto será decisivo bien para dar al congreso el apoyo suficiente para anular el veto del presidente o para impedirlo.

Observe que el supuesto de una sola dimensión política se emplea para cada decisión legislativa. Como analizamos en la primera parte del libro, en las elecciones generales una sola dimensión ideológica, como el eje izquierda-derecha, puede tratar de sintetizar múltiples temas con preferencias dispersas de los votantes en un espacio multidimensional. Sin embargo, el modelo presente se refiere a las decisiones legislativas sobre un solo tema o política pública a la vez, lo cual facilita la simplicidad de las preferencias de los legisladores. Véase el gráfico 19.1 para mayor claridad.

GRÁFICO 19.1. Actores pivote para legislar. En un régimen con separación de poderes, los actores decisivos en el proceso legislativo son el legislador mediano en el congreso capaz de aprobar una ley, el presidente que puede vetar la ley del congreso, y el legislador con veto que puede confirmar o anular el veto presidencial.

Dominio del presidente y del congreso

Con las nociones que hemos facilitado, podemos analizar con mayor precisión las condiciones y las consecuencias de las situaciones de gobierno «unificado» y de gobierno «dividido». Se pueden distinguir tres configuraciones básicas, a saber, el dominio presidencial, un gobierno fuertemente dividido y el dominio del congreso. Como hemos mencionado previamente, estas diferentes relaciones interinstitucionales dependen en parte de las configuraciones del sistema de partidos políticos. Para empezar, examinemos la ilustración del gráfico 19.2.

GRÁFICO 19.2. Relaciones interinstitucionales. En el proceso legislativo con separación de poderes, puede haber dominio del presidente, gobierno dividido o dominio del congreso, dependiendo del sistema de partidos políticos.

Gobierno presidencial. El dominio de un solo partido en el gobierno federal ha existido en Estados Unidos durante varios períodos y alcanzó su punto crítico en la década de 1930 y principios de la de 1940 bajo la presidencia del demócrata Franklin D. Roosevelt. Este tipo de situación ha sido menos frecuente en épocas recientes. Sin embargo, es un rasgo común en algunos estados de la Unión, especialmente en el Sur, lo que facilita el predominio del gobernador sobre la legislatura estatal.

En algunos países de América Latina, ha habido también partidos presidenciales dominantes capaces de mantener cierto grado de estabilidad junto con una elevada concentración de poder en el presidente. Entre ellos se incluyen, por ejemplo, los nacional-revolucionarios en Bolivia y en México, los liberales en Colombia, los social-demócratas (PNL) en Costa Rica y los colorados en Uruguay durante algunos períodos del pasado.

En este tipo de situación, el partido del presidente puede incluir al legislador con veto y al legislador mediano, esto es, un solo partido puede incluir a todos los actores pivotes del proceso, como se ilustra en el gráfico 19.2.A. Se trata de una circunstancia que se da ciertamente cuando el partido del Presidente tiene mayoría absoluta de escaños en el congreso y suficiente disciplina interna para votar en bloque sobre los principales temas, una situación a la que en general se denomina «gobierno unificado».

Pero también puede darse el caso de que el partido del Presidente sea lo bastante grande y esté situado apropiadamente en torno al «centro» del espacio político como para incluir a todos los actores decisivos, aunque no controle una mayoría absoluta de escaños, en cuyo caso un gobierno «casi unificado» puede tener más o menos las mismas repercusiones, es decir, el control de la legislación por un solo partido. Esta última situación es en cierto modo similar a la de un partido dominante capaz de formar un gobierno de minoría en un régimen parlamentario, como analizamos en la primera parte del libro. Con un partido dominante presidencial puede haber cooperación interinstitucional, aunque será bajo el dominio del presidente, la institución unipersonal que suele sacar ventaja de este tipo de situaciones.

Gobierno dividido. En Estados Unidos ha habido mayorías de partido diferentes en apoyo del presidente y en el congreso en casi la mitad de las elecciones desde 1832 y dos tercios de las elecciones desde 1945. Asimismo, una mayoría de los estados de la Unión suelen tener diferentes partidos en el cargo de gobernador y al frente de la mayoría de la legislatura.

En esta situación, el partido del presidente no tiene una mayoría de escaños en el congreso y por tanto no incluye al legislador mediano, pero en cambio incluye al legislador con veto, como ilustra el gráfico 19.2.B. Se trata de la situación más típica de «gobierno dividido», que puede entorpecer la cooperación interinstitucional y que se legisle de manera efectiva. Sin embargo, pueden existir diferentes oportunidades de cooperación.

Imaginemos, por ejemplo, que la política pública de statu quo existente sobre un tema sea muy insatisfactoria para todos los actores porque esté situada, pongamos por caso, en el extremo de la derecha en el espectro político. Entonces, una ley aprobada con el apoyo del legislador mediano, que en el ejemplo escogido supone desplazar el statu quo desde el extremo de la derecha hacia el centro, será más «próxima» a la preferencia del presidente. Así, el presidente puede no ejercer su veto sobre esta ley sino aprobarla, aunque hubiese preferido una reforma más drástica. Puede existir por tanto cierto grado de cooperación interinstitucional.

En cambio, si la política de statu quo se halla situada en el «espacio» entre la preferencia del presidente y la del partido mediano, la cooperación entre las dos instituciones puede resultar difícil. Esta situación implica que el tema es fuente de divisiones, puesto que el partido mediano, que controla el congreso, prefiere una nueva alternativa política hacia un lado del espectro y el presidente prefiere otra alternativa situada hacia el otro lado. El presidente puede vetar cualquier cambio que aproxime el resultado a la preferencia del partido mediano y lo aleje de la preferencia del presidente.

La distancia entre las preferencias políticas del partido presidencial y las del partido mediano puede llamarse «conjunto de equilibrio» o «intervalo de bloqueo», esto es, el conjunto de decisiones políticas que pueden ser estables a pesar de que tanto el presidente como la mayoría del congreso estén a favor de un cambio de política. Cuanto mayor es el intervalo, como se señala en el gráfico 19.2.B, mayor es la probabilidad de que una política pueda perdurar, aunque el cambio pueda ser apoyado por una mayoría de votantes o una mayoría de congresistas.

El «gobierno dividido» puede provocar parálisis legislativa y tensiones entre las instituciones. Pero también puede inducir a los actores implicados a buscar puntos de contacto y posibles acuerdos en otros temas en los que pueden tomar decisiones conjuntas. El intercambio de votos entre representantes individuales sobre diferentes temas básicamente significa «hoy por ti, mañana por mí». Con cierta frecuencia, el presidente también puede obtener una mayoría del congreso o adaptarse a las iniciativas de los legisladores mediante la negociación de temas locales o decisiones redistributivas a favor de diferentes territorios. Esta práctica favorece la productividad legislativa, pero puede inducir a los legisladores a centrarse en temas locales dispares y elaborar leyes que tengan el apoyo sincero de sólo una minoría de congresistas.

Gobierno congresual. Como una variante del gobierno dividido, un partido presidencial minoritario y extremo puede que no sea el partido con veto ni el partido mediano, como se ilustra el gráfico 19.2.C. La probabilidad de esta situación puede depender en parte de las diferencias entre las reglas electorales usadas para la elección presidencial y la elección congresual. Este tipo de «gobierno congresual» puede producir decisiones legislativas que coincidan con las preferencias del partido mediano, de un modo análogo a como lo podría hacer un parlamento en un régimen parlamentario. Pero entonces la presidencia puede quedar desprovista de toda influencia legislativa, dado que no podría vetar las decisiones del congreso (los vetos presidenciales se podrían anular).

En un régimen con separación de poderes y elección popular del presidente, este tipo de gobierno puede provocar una cierta sensación de «legitimidad dual» proclive al conflicto. Entonces cada institución puede tratar de gobernar por su cuenta. Concretamente, si el presidente tiene la autoridad de promulgar decretos con vigencia inmediata u otros poderes legislativos, puede tener la tentación de legislar independientemente del congreso. En algunos países de América Latina, en particular, una serie de presidentes con lealtades no-partidistas o excéntricas y un apoyo legislativo extremadamente reducido por debajo de la regla del veto han terminado en conflicto institucional con el congreso, ya sea siendo destituidos, disolviendo ilegalmente el congreso o dimitiendo del cargo. Las coaliciones multipartidistas, no obstante, pueden evitar el conflicto interinstitucional, promover la cooperación y facilitar la gobernanza.

Presidentes multipartidistas

Las oportunidades para que un solo partido controle todos los actores pivote en el proceso legislativo dependen en gran medida del número de partidos en el sistema. Con un partido dominante, como hemos mencionado, la presidencia y el congreso pueden trabajar juntos y tomar decisiones efectivas sobre leyes y políticas.

En cambio, con dos partidos disciplinados y equilibrados son relativamente probables un gobierno dividido y el consiguiente bloqueo. En Estados Unidos, en particular, la toma de decisiones políticas es más difícil y menos satisfactoria cuando aumenta la disciplina de partido que cuando los congresistas individuales van más por su cuenta.

Por último, el florecimiento de múltiples partidos puede facilitar los acuerdos entre el partido del presidente y los actores pivote del congreso para tomar decisiones legislativas factibles, dependiendo de los incentivos institucionales, como suele pasar, por ejemplo, en Chile.

Parece claro que, si sólo hay dos grandes partidos políticos, la probabilidad de tener un gobierno dividido es alta. El partido del presidente puede que no tenga una mayoría de escaños en el congreso. Si los dos partidos tienen una elevada disciplina interna y sus miembros en el congreso votan en bloque, las dos preferencias políticas pueden estar significativamente distantes unas de otras y los legisladores pueden «atrincherarse» en torno a ellas. En un congreso con sólo dos partidos disciplinados, las decisiones requieren acuerdos unánimes, los cuales suelen ser difíciles de conseguir en un régimen democrático. El proceso de toma de decisiones puede ser relativamente polémico e imponer altos costes de negociación y otros costes de transacción a los legisladores y los funcionarios del ejecutivo. Con un sistema bipartidista fuerte, es difícil que el presidente pueda llegar a acuerdos con la oposición, y pueden desarrollarse una política de confrontación y el bloqueo.

En cambio, la situación puede ser relativamente más fluida con un sistema multipartidista, puesto que la distancia entre el partido del presidente y el partido mediano en el congreso puede ser relativamente pequeña. Con las mismas posiciones para las preferencias hipotéticas del presidente, el legislador con veto y el legislador mediano, la distancia que define «el intervalo de bloqueo» es menor con múltiples partidos que con sólo dos partidos. En algunos países con un sistema de separación de poderes ha habido confrontación bipolar y conflicto, como en Argentina y en Colombia, por ejemplo. Con sistemas multipartidistas, en cambio, los presidentes en minoría tienden a ser capaces de gestionar negociaciones multilaterales para alcanzar amplios acuerdos y hacer que prosperen sus iniciativas en el congreso.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué es el «intervalo de bloqueo»?

GRÁFICO 19.3.

NOTA: Los partidos «socialistas» incluyen a los socialistas, los social-demócratas, los laboristas y los demócratas italianos. Los partidos «liberales» incluyen a los liberales, los agrarios, los centristas y los demócratas estadounidenses. Los «cristiano-demócratas» también se llaman populares. Los «conservadores» incluyen a los conservadores, los liberales japoneses, los social-demócratas y los centristas portugueses y los republicanos estadounidenses.

FUENTES: Elaboración del autor para 437 campañas electorales (el partido más votado en 366 elecciones más el que no fue el más votado pero formó gobierno en 71 casos) en 23 países: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, España, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Irlanda, Israel, Italia, Japón, Noruega, Nueva Zelanda, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza, Turquía, durante el período 1945-2015, con datos procedentes de Ian Budge et al., Mapping Policy Preferences (2001), Hans-Dieter Klingemann et al., Mapping Policy Preferences II (2006) y actualizado con «Notes on Elections» en Electoral Studies.

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos analizado la formación de gobierno por los partidos mediante diferentes reglas institucionales en un régimen parlamentario y en un régimen de separación de poderes.

La siguiente Proposición resume una observación válida para los diferentes regímenes institucionales:

• Más partidos, más estabilidad

Cuantos más partidos participan en un gobierno parlamentario o pueden apoyar o bloquear un gabinete presidencial, menos cambio e inestabilidad de políticas públicas cabe esperar.

RESUMEN

• Los partidos políticos son los unificadores de los poderes separados entre el ejecutivo y el legislativo.

• En regímenes parlamentarios multipartidistas, el requerimiento de la investidura formal del primer ministro y la posibilidad de una moción de censura favorecen la formación de gobiernos de coalición mayoritarios.

• Cuantos más partidos hay en el gobierno de un régimen parlamentario, mayor es la estabilidad y menor el cambio de políticas públicas.

• En un régimen con separación de poderes, si el partido del presidente no controla al legislador con veto, es probable que surjan conflictos entre la presidencia y la asamblea.

• El «intervalo de bloqueo» o rango de políticas estables es menor con múltiples partidos que con dos partidos.

CONCEPTOS BÁSICOS

Gobierno. En sentido estricto, el órgano ejecutivo colectivo, también llamado gabinete.

Investidura. Requerimiento del voto de una mayoría del parlamento en apoyo del primer ministro.

Censura. Una mayoría del parlamento puede destituir al primer ministro.

Confianza. El primer ministro puede comprobar el apoyo con el que cuenta en la asamblea.

Legislador mediano. Actor pivote capaz de atraer una mayoría parlamentaria para formar un gobierno de coalición y a favor de sus propuestas legislativas.

Legislador con veto. Actor pivote capaz de confirmar o anular el veto presidencial.

Intervalo de bloqueo. Rango de políticas estables situadas entre las preferencias del presidente y las del legislador mediano.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Qué es una moción de censura parlamentaria?

2. ¿Cuál es la relación entre el número de partidos en el gobierno y la estabilidad de las políticas públicas?

3. Defina al legislador con veto.

4. ¿Qué es el «intervalo de bloqueo»?

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Observe si en su país el gobierno actual cuenta con una mayoría de apoyo en el parlamento o congreso. Investigue también si otros gobiernos anteriores han contado o no con una mayoría parlamentaria.

2. Busque datos sobre los gobiernos actuales en Argentina, Brasil, Chile, Estados Unidos, Francia y México para responder a las siguientes preguntas:

a. ¿En cuáles de estos países el partido del presidente tiene actualmente una mayoría de escaños parlamentarios?

b. ¿En cuáles el presidente cuenta con una mayoría parlamentaria igual a la coalición multipartidaria que lo apoyó en la elección más reciente?

c. ¿En cuáles el gabinete presidencial se apoya en una coalición parlamentaria más amplia que el partido o la coalición que apoyó al presidente en la elección más reciente?

d. ¿En cuáles el presidente está en minoría parlamentaria?

e. ¿Qué consecuencias de cada una de las cuatro situaciones pueden observarse en la formación y aprobación de políticas públicas y en los grados de conflicto o inestabilidad institucional?

LECTURAS

Kenneth Krehbiel. 1998. Pivotal Politics: A theory of U.S. lawmaking. The University of Chicago Press.

Arend Lijphart. 2000. Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países. Ariel.

G. Bingham Powell. 2000. Elections as Instruments of Democracy. Yale University Press.

Josep M. Colomer. 2012. «The More Parties, the Greater Policy Stability», European Political Science, 11, 2.

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Gobernanza global

Los cambios tecnológicos en relación con los transportes, las comunicaciones y la guerra han desarrollado las relaciones humanas a escalas territoriales cada vez más amplias. La construcción de instituciones políticas y económicas globales ha tenido que innovar con respecto a las fórmulas tradicionales de representación y de toma de decisiones basadas en las ciudades o los estados.

En este capítulo analizaremos algunos problemas de la provisión de bienes públicos globales, tales como la seguridad, la estabilidad financiera o las redes de comunicación. Diferentes bienes públicos comportan diferentes grados de conflicto de intereses y requieren diferentes reglas institucionales. El mayor desafío es combinar las formas democráticas de ámbito estatal o local con nuevos diseños institucionales de ámbito global.

EN ESTE CAPÍTULO

Abordaremos los mecanismos para la provisión de bienes públicos a nivel global.

Aprenderemos cuál es el trilema del mundo actual.

Analizaremos por qué la provisión de diferentes bienes públicos globales requiere diferentes reglas de decisión.

Reflexionaremos sobre la posibilidad de una democracia global.

EL TRILEMA MUNDIAL

Los intercambios humanos se desarrollan en ámbitos territoriales cada vez mayores como consecuencia de grandes innovaciones tecnológicas, especialmente en relación con los transportes, las comunicaciones y la guerra. El esqueleto de los grandes estados y los imperios tradicionales se formó con carreteras, canales, barcos, puertos, ferrocarriles y carreteras, como hemos visto anteriormente. Pero más recientemente, la aviación, la telegrafía, la telefonía e internet han ampliado el ámbito territorial de las operaciones militares, el comercio, las migraciones y la información. El arte de gobernar a distancia ha multiplicado también el tamaño de las instituciones públicas viables.

El mundo actual tiene que hacer frente a un trilema, ya que no es posible mantener al mismo tiempo la globalización, la soberanía estatal y la democracia. A principios del siglo veinte, una globalización basada en estados soberanos condujo a la destrucción de las democracias y a dos guerras mundiales. Para evitar un nuevo resultado de este tipo, hay, por tanto, dos posibilidades. Una es renunciar a la globalización mediante el reforzamiento de la soberanía de los estados democráticos, aunque sea a costa de pérdidas de comunicación, el aislamiento y la autarquía económica. La otra posibilidad es construir instituciones democráticas de gobierno a nivel global. Esta última opción ofrece algunos atractivos, ya que, aunque las instituciones globales erosionen la soberanía de los estados, se apoyan también en los mecanismos democráticos de participación y representación a escala estatal.

Actualmente, hay una serie de instituciones que proveen bienes públicos de ámbito global, incluidos los estándares para el tiempo, el transporte y las comunicaciones, la seguridad, la estabilidad financiera, el desarrollo económico y humano, la reducción de la pobreza, el libre comercio, la preservación del medio ambiente y la persecución de la violencia política y los crímenes de lesa humanidad, entre otros temas. Un gobierno mundial en todos estos y muchos más temas no podría ser eficiente si todas las tareas estuvieran en manos de un solo órgano o régimen. El gobierno de un mundo tan grande y complejo como el actual requiere diferentes instituciones especializadas en una gran multiplicidad de temas.

Hay varios miles de asociaciones internacionales en el mundo actual, si se cuentan también las federaciones de países, las uniones regionales, las alianzas militares, las organizaciones no gubernamentales, los grupos religiosos, las redes informales, los acuerdos privados/públicos, los tratados y acuerdos. Sin embargo, sólo unas tres docenas de estas entidades pueden ser estrictamente consideradas «organizaciones intergubernamentales de adhesión universal» (según la Unión de Asociaciones Internacionales). Las más prominentes son las Naciones Unidas y su docena de agencias, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la Organización Mundial de Comercio, el Tribunal Penal Internacional, la Organización Mundial de la Salud, la Organización Internacional del Trabajo, una serie de burós técnicos, como la Unión Postal Universal y la Unión Internacional de Telecomunicaciones, así como otros organismos aparentemente más informales, pero muy poderosos, como el Grupo de los Siete y el Grupo de los Veinte, que funcionan como una gran coordinadora o directorio de todos los demás.

Durante el período más reciente se ha ido extendiendo también la integración de estados en áreas regionales de tamaño muy grande para el desarrollo económico, la seguridad y la cooperación política. El caso más relevante es la construcción de la Unión Europea, que se ha convertido en un miembro permanente y regular de las principales instituciones mundiales como el Grupo de los Siete y el Grupo de los Veinte. Otras experiencias en diferentes etapas de desarrollo incluyen la Organización de Estados Americanos y la Unión de Naciones Suramericanas, la Unión Africana y la Liga de los Estados Árabes. Paralelamente, existen acuerdos más limitados, pero robustos, y alianzas de seguridad como la Organización del Tratado del Atlántico Norte y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático, y acuerdos comerciales como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático o la Comunidad de Desarrollo del África Meridional.

Los estados optan por desarrollar la cooperación internacional, ya sea dentro o fuera de las instituciones mundiales en diferentes grados, dependiendo del tema de que se trate y las reglas específicas aplicadas. No existe, por tanto, un gobierno mundial unitario, centralizado y soberano, esto es obvio. Pero la variedad de arreglos institucionales que utilizan actualmente diferentes organizaciones internacionales no es un indicador de escasa capacidad de toma de decisiones o de aplicación de políticas a nivel mundial, sino que refleja, por el contrario, el amplio alcance de sus actividades y la complejidad de la agenda global de temas.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Cuáles son los tres componentes del trilema mundial?

INSTITUCIONES GLOBALES

Sólo unos pocos burós técnicos y algunas uniones de países respetan la noción de la soberanía estatal y dan a cada estado los mismos asientos o derechos de voto independientemente de su tamaño, su población o sus recursos para contribuir a la gobernanza mundial. La gran mayoría de las organizaciones, agencias, fondos, bancos, tribunales o directorios de ámbito global utilizan diferentes fórmulas institucionales y de toma de decisiones, tales como la rotación de países o los votos ponderados en los consejos y juntas. Todas confían también en expertos no-electos que diseñan las alternativas y decisiones; construyen políticas de consenso basadas en el conocimiento, y emplean diversos mecanismos para tratar de que los altos funcionarios rindan cuentas de su labor.

Es importante darse cuenta de que la actividad fundamental de las organizaciones internacionales es la provisión de bienes públicos a gran escala, los cuales implican diferentes grados de conflicto de intereses interestatales. La eficacia en la provisión de esos bienes públicos depende en gran medida de la adecuación entre el tipo de bienes que están destinados a proveer y las fórmulas elegidas para su diseño institucional.

Globalizaciones variadas

Un postulado bien establecido en la literatura académica sobre las relaciones internacionales es que algunas instituciones globales polivalentes pueden funcionar relativamente bien, siempre y cuando exista una «vinculación de temas». Esto significa que diferentes cuestiones se pueden someter a la gestión eficiente de una misma institución si son suficientemente compatibles por su complementariedad y por tener similares grados de conflicto de intereses interestatales. Bajo esta condición, unas mismas reglas institucionales pueden favorecer intercambios, promover la creciente demanda de una acción mundial y fomentar una cooperación sostenida, lo que finalmente alimenta la lealtad a la institución.

Sin embargo, los costes institucionales y de organización para conciliar objetivos distintos pueden aumentar con el número de temas y la variedad de preferencias de los actores. Por ejemplo, diferentes estados pueden tener diferentes intensidades relativas de intereses y distintas disponibilidades de recursos para hacer frente a la seguridad, las finanzas o el comercio. No es difícil darse cuenta de que, por ejemplo, la China fuertemente armada, el paraíso fiscal de Suiza y la ciudad muy abierta de Singapur tienen muy diferentes intensidades de intereses en las tres cuestiones que acabo de mencionar: defensa, finanzas y comercio. Por ello, un régimen institucional compacto y global que pretendiera hacer frente a varios problemas diferentes al mismo tiempo sería muy ineficiente en la toma de decisiones aceptables. Los países con más intensas preferencias sobre un tema necesitan más poder de decisión en la institución que se ocupa de esa cuestión.

CASO

NACIONES UNIDAS POR LA PAZ

El directorio de las cinco grandes potencias en las Naciones Unidas: —Estados Unidos, China, Rusia, Gran Bretaña y Francia— puede controlar el mundo en temas de paz y seguridad, siempre y cuando haya suficiente acuerdo entre ellas. Durante los más de 40 años de la Guerra fría entre Estados Unidos y la Unión Soviética, Naciones Unidas estuvo en baja forma. Cerca de seis resoluciones del Consejo de Seguridad fueron vetadas cada año, en promedio, por alguno de los cinco miembros permanentes, especialmente en temas conflictivos como el colonialismo y las relaciones Israel-Palestina. El bajo rendimiento del Consejo de Seguridad dio indirectamente mayor protagonismo a la Asamblea General, la cual multiplicó el número de recomendaciones no-procedimentales por tres entre las décadas de 1940 y 1980.

El funcionamiento del Consejo de Seguridad ha cambiado notablemente desde el fin de la Guerra fría. El número promedio de vetos por año se ha reducido de cerca de seis a menos de uno. El número de resoluciones vinculantes por año en virtud del Capítulo VII de la Carta de la ONU, que regula la «Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión», se ha multiplicado por más de treinta. El número de misiones anuales de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz se ha multiplicado por doce. Mientras que la OTAN operó en Kosovo y Serbia (1999) y Afganistán (2001-2014) y Estados Unidos reclutó unilateralmente sólo aliados en Iraq (2003-2011), hubo expediciones militares apoyadas por las Naciones Unidas en Kuwait e Irak (1990), Somalia (1990) y Libia (2011). La Asamblea General, a pesar de su papel limitado, ha duplicado el número medio de resoluciones anuales aprobadas y ha ampliado sustancialmente su agenda, especialmente en cuestiones de derechos humanos.

En el período más reciente, el número de conflictos militares y de víctimas en el mundo ha disminuido notablemente. El camino hacia guerras interestatales cada vez más frecuentes y letales, que se siguió durante 300 años y culminó en las masacres de las dos guerras mundiales, quedó cerrado definitivamente. Las disputas territoriales y fronterizas entre estados soberanos, que fueron la fuente principal de guerra desde la época del tratado de Westfalia a mediados del siglo diecisiete hasta el final de la Guerra fría, han sido reemplazadas por guerras civiles, luchas guerrilleras y atentados terroristas relativamente mucho más dispersos y menos violentos.

El mantenimiento de la paz, el cambio climático y los estándares de telecomunicaciones, por mencionar otras cuestiones dispares de alcance mundial, presentan muy distintos grados de dificultad para ser abordados mediante el acuerdo y el consenso entre la mayoría de los países del mundo. Una serie de instituciones —cada una con diferentes reglas de decisión, que traten por separado temas globales desconectados— puede funcionar mejor y, potencialmente, generar provisiones eficaces de una variedad de bienes públicos.

Reglas institucionales

Se pueden distinguir varios tipos de bienes públicos globales, según los diferentes esfuerzos de coordinación y cooperación que su provisión requiera. En primer lugar, los bienes «en red» proporcionan mayores beneficios potenciales para cada usuario cuanto mayor sea el número de usuarios, por lo que no implican conflictos significativos de intereses entre los estados. Esto sucede, por ejemplo, con los estándares, como el calendario o los pesos y medidas, así como con los acuerdos para una serie de medios de comunicación, incluyendo el correo, los viajes aéreos o internet.

Este tipo de bienes globales es servido por organizaciones simples de tipo buró, como, por ejemplo, la Organización Meteorológica Internacional, la Unión Postal Universal o la Unión Internacional de Telecomunicaciones. La asamblea formada por todos los estados miembros celebra reuniones poco frecuentes en las que se toman decisiones por consenso casi unánime. El órgano principal es la secretaría permanente y profesional, que ejecuta las decisiones en consonancia con el mandato de la asamblea y el logro de los objetivos de la institución. De hecho, las formas de organización específicas para la provisión de este tipo de bienes son relativamente indiferentes, ya que la solución técnica es un punto focal, tales como un estándar para una medida o un medio de comunicación, en el que todos pueden converger. Algunas grandes potencias, países neutrales y pequeñas reuniones de científicos y técnicos proveen eficientemente los estándares globales para el tiempo, los pesos, las medidas y las redes de comunicación. Debido a la importancia de los servicios prestados y la relativa facilidad para ponerse de acuerdo sobre las normas, algunas de estas organizaciones internacionales son las más antiguas y más duraderas que existen actualmente, algunas durante varios siglos.

En segundo lugar, algunos bienes globales «competitivos», que por lo general se ocupan de cuestiones económicas, pueden conceder claramente beneficios netos para todos los usuarios, pero también implican cierta asimetría y conflicto de intereses. Este es el caso ampliamente observado de los empresarios y los trabajadores en cuanto a la regulación de las condiciones laborales. Pero también es el caso de las instituciones financieras internacionales: pueden reducir la inestabilidad de los mercados, pero los deudores y los acreedores pueden pagar diferentes costes para hacer factible el bien público. Del mismo modo, los acuerdos de libre comercio global pueden producir resultados positivos para todos los consumidores, pero los exportadores y los importadores pueden esperar beneficios diferentes, y diferentes productores pueden aprovechar las diferentes ventajas comparativas de sus productos. La prestación de este tipo de bien colectivo implica una mezcla de intereses conflictivos y complementarios que tornan relevantes los asuntos de asignación y redistribución en el diseño de las reglas institucionales.

CASO

EL GRUPO DE LOS 7 Y EL GRUPO DE LOS 20

El Grupo de los Siete o G-7 reúne a los jefes de gobierno de las mayores democracias en las mayores economías del mundo: Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, Francia, Italia, Japón y Canadá, más la Unión Europea. Quedan fuera las no-democráticas China y Rusia y la menos desarrollada India. Los países del G-7 reúnen sólo una sexta parte de la población mundial, pero unos dos tercios del producto mundial bruto.

El Grupo de los Veinte es el segundo círculo del G-7, que reúne a los jefes de gobierno de las economías más grandes del mundo, incluidos algunos países no-democráticos. El criterio económico de selección está ligeramente compensado por un criterio regional, por lo que se organiza en cinco grupos: Uno (Arabia Saudí, Australia, Canadá, Estados Unidos); Dos (India, Rusia, Sudáfrica, Turquía); Tres, los miembros de América Latina (Argentina, Brasil, México); Cuatro, los europeos (Alemania, Francia, Gran Bretaña, Italia, más España como «invitado permanente»); y Cinco, los asiáticos del este (China, Corea, Indonesia, Japón). Los miembros del Grupo de los Veinte, incluida la Unión Europea, reúnen alrededor de dos tercios de la población mundial y alrededor del 95 % del producto mundial bruto.

El sistema del G-7 y el G-20, que ha sido apodado el directorio autoproclamado del mundo, es lo más parecido a un gobierno mundial que haya existido nunca. Su agenda de temas no tiene límites preestablecidos. Además de las reuniones en la cumbre de los jefes de gobierno, lleva a cabo reuniones periódicas de los ministros de relaciones exteriores y de finanzas, así como de comercio, trabajo, turismo, agricultura y otros. Ha creado su propio Consejo de Estabilidad Financiera. Aunque no tiene un aparato administrativo permanente, gobierna el mundo a través de los estados miembros, la Unión Europea, otras uniones regionales y las instituciones globales más relevantes, cuyos líderes participan regularmente en las reuniones en la cumbre, incluidas las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, así como la Organización Mundial del Comercio, la Organización Internacional del Trabajo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y otras. También se han formado grupos de presión por organizaciones de negocios (B-20), trabajo (L-20), jóvenes (Y-20), sociedad civil (Diálogo Civil C-20), académicos y grupos de investigación (T-20).

El tipo de institución que tiende a ser más eficiente para este tipo de bienes es relativamente más complejo y puede implicar frenos y contrapesos entre sus miembros. El Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, así como sus ramas especializadas y los bancos regionales, trabajan en esta línea. En las cartas constitucionales de estas organizaciones hay una distinción clara entre la asamblea legislativa de todos los miembros o Junta de Gobernadores y la Junta Ejecutiva. La primera otorga facultades sustanciales a la segunda. Una Junta Ejecutiva relativamente potente y operativa incluye algunos miembros permanentes, celebra reuniones muy frecuentes para crear consenso, y utiliza votos ponderados y reglas de mayoría cualificada para sus decisiones.

Por último, la provisión de algunos bienes globales «conflictivos» puede producir ganadores y perdedores con aún más claridad. El dilema entre la guerra y la paz es el ejemplo más obvio de este tipo de situaciones. Aunque el bien colectivo de la paz sin duda puede proporcionar beneficios netos a todo el mundo, las grandes potencias siempre tienen que lidiar con la tentación de emprender iniciativas unilaterales dirigidas a dominar o explotar a los estados más débiles o más pequeños. Cada estado puede ser un atacante y un defensor con respecto a los demás, pero puede haber enormes diferencias en el potencial militar entre estados. También hay altos conflictos latentes en organizaciones como el Organismo Internacional de Energía Atómica o el Tribunal Penal Internacional.

En la práctica, las grandes potencias tienden a imponer su dirección para la provisión de estos bienes altamente conflictivos. Un directorio es el producto de decisiones unilaterales sobre las reglas institucionales de actores relativamente poderosos, lo que refleja su disponibilidad privilegiada de recursos. En estos acuerdos, el consejo central incluye algunos miembros permanentes y toma la mayor parte de las decisiones legislativas y políticas. La asamblea ampliada está subordinada al consejo, ya que tiende a ratificar sus decisiones o tratar sólo de cuestiones no incluidas anteriormente en la agenda del consejo.

Este fue el perfil de los acuerdos entre los Estados Unidos, el Reino Unido y la Unión Soviética durante los últimos meses de la Segunda guerra mundial, que fueron ratificados en la conferencia inaugural de las Naciones Unidas en San Francisco. Con respecto a este tipo de conflictos, las grandes potencias siempre tienen una opción atractiva externa o de «salida», lo que las lleva a tomar iniciativas unilaterales con una fuerte capacidad de toma de decisiones fuera de la institución.

Si observamos la naturaleza de los bienes públicos que son provistos por cada tipo de institución, aparece una relación de «heterogeneidad/ complejidad». Los bienes en red y de comunicación con una alta homogeneidad o armonía de intereses se pueden proveer de manera eficiente a través de fórmulas institucionales simples, en gran parte basadas en burós de expertos.

CASO

PAÍSES CON VOTOS PONDERADOS

Aunque el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) tienen 187 miembros (casi todos los países del mundo), las Juntas Ejecutivas de estas instituciones están formadas por solo 24 o 25 miembros. Cada país tiene unos pocos votos «básicos» y una cuota adicional de votos asignada según una compleja fórmula matemática basada en la producción, la apertura, la variabilidad y las reservas de su economía. La cuota determina también la contribución financiera de cada país y su límite de acceso a los fondos de la institución.

En la práctica, ocho países designan o eligen a sus directores ejecutivos en la Junta de cada una de las dos instituciones: Estados Unidos, Japón, Alemania, Gran Bretaña, Francia, China, Rusia y Arabia Saudí. Los otros países tienen que formar «circunscripciones» con varios países para compartir los 16 o 17 directores ejecutivos restantes entre algunos de sus miembros.

Las decisiones en las Juntas del FMI y el BM se toman mediante reglas de mayoría cualificada: el 70 % del total de los votos ponderados para decisiones sobre políticas y asignaciones de recursos y el 85 % para decisiones sobre nuevos miembros y otros asuntos estatutarios. EE.UU., con un 17 % de los votos en el FMI y un 15 % en el BM, tiene poder de veto real para bloquear las decisiones estatutarias sometidas a la regla del 85 %, mientras que los cinco países más grandes también tienen un alto poder de bloqueo. Pero el uso de reglas de mayoría cualificada y la formación de circunscripciones con múltiples países reduce las desigualdades en la distribución del poder, ya que pueden dar un papel decisivo a países relativamente pequeños.

Estos resultados fueron de alguna manera anticipados por el primer director ejecutivo británico del Banco y del Fondo, John M. Keynes, cuando afirmó que una regla de mayoría cualificada «limitaría el poder de Estados Unidos con respecto a cambios que pueda desear en un estado ya existente tanto como aumentaría su poder para detener cambios no deseados». Según una observación común, es muy difícil tomar decisiones en el Fondo o el Banco contra Estados Unidos o la Unión Europea, ya que tienen un fuerte poder de bloqueo, pero también es muy difícil para EE.UU. o los países de la UE imponer sus decisiones sin consenso. Se ha dicho que Estados Unidos puede ser considerado «el país indispensable». Pero la toma de decisiones institucional requiere la colaboración de varios socios no menos indispensables.

Cuanto más alto es el grado de heterogeneidad y el conflicto interestatal de intereses sobre el tema, como sucede con la mayoría de los asuntos económicos y sociales, más compleja es la estructura de la organización para un rendimiento eficiente. En particular, la igualdad de votos para cada estado soberano con independencia de su tamaño se puede sustituir por votos ponderados sobre la base de las contribuciones financieras o las intensidades de interés en la actividad que define la institución, como es el caso del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y otras instituciones globales.

En el extremo, las cuestiones de alto conflicto como la seguridad global y asuntos conexos tienden a ser tratados por directorios jerárquicos en las que los estados más poderosos ocupan posiciones institucionales más destacadas y prevalecen en la toma de decisiones, como en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o el Grupo de los Siete.

Este enfoque explica también que algunas organizaciones tengan un desempeño inferior, debido a que su diseño institucional resulta ser inadecuado para la provisión de determinados tipos de bienes colectivos, y algunos de los socios potenciales eligen opciones fuera de ellas. Este es el caso, en particular, de la Organización Mundial de Comercio, la cual trata de hacer frente a un problema relativamente conflictivo con un modelo de organización muy simple basado en el voto igual de todos los estados y la exigencia práctica de unanimidad. En definitiva, los diferentes desempeños de las organizaciones internacionales se pueden explicar por los diferentes grados de ajuste institucional con los fines para los que han sido creadas.

PRUEBA RÁPIDA

• ¿Qué significa la relación heterogeneidad/complejidad?

LA DEMOCRACIA GLOBAL

El tamaño y la consiguiente complejidad de la comunidad política han sido determinantes de la viabilidad de diversas formas suaves de gobierno, como hemos visto a lo largo de este libro. Para la ciudad pequeña se adoptó la democracia directa; para el estado grande, el gobierno representativo. Cuando se aplica al mundo global, la preocupación acerca de la fundación territorial de la comunidad política tiene una respuesta fácil: para ciertos temas sólo hay un territorio, la Tierra entera. La provisión de bienes colectivos globales es de interés universal y todos los seres humanos pueden obtener un beneficio directo o indirecto de la misma.

Aproximadamente la mitad de los estados miembros de las instituciones globales, los cuales engloban también en torno a una mitad de la población mundial, han aprobado los tratados fundacionales y nombran a sus delegados en las juntas y consejos globales a través de gobiernos representativos basados en elecciones y partidos. En la dirección contraria, también las instituciones globales gobiernan, en parte, de manera indirecta a través de grandes organizaciones regionales, federaciones y uniones multinacionales y mediante los gobiernos estatales y locales. De esta manera, los representantes y los gobernantes seleccionados a partir de elecciones competitivas también participan, aunque sea indirectamente, en la gobernanza global.

Pero para la formación de políticas globales, las facciones organizadas no sólo son innecesarias, sino que, como ocurría en la democracia ciudadana clásica, podrían ser perjudiciales. Más que las rivalidades partidistas, la gobernanza global prefiere el consenso y los acuerdos, los cuales se pueden conseguir mediante la discusión de expertos, la autocrítica y la evaluación de la experiencia. A diferencia de los típicos gobiernos representativos estatales, las instituciones globales tienen mandatos imperativos en políticas públicas, los cuales se basan en las cartas fundacionales, los principales objetivos de las instituciones y un amplio apoyo consensuado de los que toman decisiones. Los oficiales y empleados a nivel global están obligados por esos mandatos, tienen facultades limitadas para elegir los medios adecuados para alcanzar los objetivos estipulados y deben dar cuenta de los resultados de su trabajo.

El punto crucial es que los gobernantes globales deberían ser no sólo competentes, sino también responsables. Para que un gobierno global pueda ser ampliamente aceptado como legítimo, el desempeño de cargos públicos a nivel mundial debería ser sistemáticamente controlado, evaluado y sancionado de acuerdo con normas de eficiencia y conducta bien establecidas. En los últimos tiempos, las principales instituciones globales han adoptado formas de transparencia, evaluación y rendición de cuentas muy avanzadas, algunas de las cuales se toman como ejemplo y referencia para ser introducidas a nivel estatal.

Una tecnocracia global, competente, transparente y responsable, basada indirectamente en gobiernos democráticos representativos, sería lo más parecido a la clásica aristocracia, es decir, «el gobierno de los mejores». Pero las instituciones globales serán capaces de obtener un mayor consentimiento social en la medida en que —de manera análoga a lo que se pidió a principios de la democracia representativa hace unos doscientos años— los buenos resultados en los ámbitos de la libertad personal y las oportunidades económicas compensen las pérdidas en participación.

PRUEBA RÁPIDA

• Enuncie dos diferencias entre los mecanismos de representación y decisión a nivel estatal y a nivel global.

CONCLUSIÓN

En este capítulo hemos analizado el trilema del mundo actual, el cual plantea el desafío de construir una democracia global. Las fórmulas básicas de representación y de toma de decisiones a nivel global son claramente diferentes de las que se suelen usar a nivel estatal o local. La provisión de diferentes bienes públicos globales con diferentes grados de conflicto de intereses puede requerir diferentes formas institucionales y diferentes reglas de decisión.

Lo expuesto en las páginas anteriores nos permite presentar dos Proposiciones fundamentales:

• El trilema mundial

Existe una tensión entre la soberanía estatal, la democracia y la globalización, la cual requiere nuevas fórmulas políticas e institucionales.

• Heterogeneidad/complejidad

Cuanto mayor es la homogeneidad de intereses en un bien público global, más simple puede ser la institución que lo provee; cuanto más conflictiva sea la provisión, más complejas serán las fórmulas institucionales necesarias.

RESUMEN

• El trilema del mundo actual es la dificultad de mantener al mismo tiempo la globalización, la soberanía estatal y la democracia.

• La relación entre el tipo de bienes públicos y el tipo de instituciones globales para su provisión es de heterogeneidad/complejidad. Los bienes que implican un alto grado de homogeneidad de intereses pueden ser provistos mediante fórmulas simples; cuanto mayor es el grado de heterogeneidad y conflicto de intereses, más compleja es la institución.

• Los bienes públicos globales en red son provistos por organizaciones simples de tipo buró, cuyas decisiones se basan en el consenso técnico.

• Los bienes públicos globales competitivos, como los vinculados a temas económicos y sociales, comportan incentivos mixtos para el conflicto y la cooperación. Su provisión requiere fórmulas institucionales complejas, como la rotación o el voto ponderado entre países y la toma de decisiones mediante reglas de mayoría cualificada.

• Los bienes públicos globales conflictivos, como la guerra y la paz, son administrados por directorios de grandes potencias.

• Las reglas básicas de las instituciones globales son:

—la representación cualitativa de los países mediante turnos y votos ponderados;

—los mandatos imperativos de políticas públicas

—el gobierno de los expertos

—el consenso basado en el conocimiento

—y la rendición de cuentas de los gobernantes.

CONCEPTOS BÁSICOS

Trilema. Elección entre globalización, soberanía estatal y democracia.

Buró. Institución simple basada en expertos que toma decisiones por consenso técnico.

Representación cualitativa. Los países miembros no tienen voto igual, sino que participan en las juntas y consejos mediante turnos y votos ponderados.

Directorio. Las grandes potencias tienen derecho de veto sobre las mayores decisiones.

PREGUNTAS DE REPASO

1. ¿Cuáles son los tres componentes del trilema mundial?

2. ¿Qué significa la relación heterogeneidad/complejidad?

3. Enuncie dos diferencias entre los mecanismos de representación y decisión a nivel estatal y a nivel global.

PROBLEMAS Y APLICACIONES

1. Calcule el porcentaje de la población mundial que vive en los países que forman el Grupo de los Veinte.

2. Calcule el porcentaje del producto mundial bruto de los países que forman el Grupo de los Veinte.

3. Haga una lista de las organizaciones internacionales de las que su país es miembro. Incluya solo organizaciones con más de 50 miembros.

4. Respecto de las organizaciones de la lista de la pregunta anterior, ¿qué tipo de bienes públicos se supone que cada una de ellas debe proveer?

Fuentes de datos:

• The Max Plank Encyclopedia of Public International Law (Oxford University Press).

• Unión de Asociaciones Internacionales: www.uia.org

LECTURAS

Robert O. Keohane. 2005. «Accountability and Abuses of Power in World Politics», American Political Science Review, 99, 1.

Randall W. Stone. 2011. Controlling Institutions. International organizations and the global economy. Cambridge University Press.

Dani Rodrik. 2012. La paradoja de la globalización. Democracia y el futuro de la economía mundial. Antoni Bosch.

Josep M. Colomer. 2015. El gobierno mundial de los expertos. Anagrama.

Reflexiones finales

Después de leer y estudiar este libro, quizá esté persuadido de que la política es una ciencia noble y una actividad menos sombría de lo que algunos creen. A la luz de nuestros análisis, la política no es siempre buena, pero tampoco es siempre mala. A veces los gobiernos son capaces de resolver problemas colectivos y proveer bienes públicos. A veces pueden distorsionar las vidas de los ciudadanos y malversar recursos colectivos. Los gobiernos no siempre son filantrópicos, pero tampoco son siempre ogros. Más o menos como los mercados. Ciertamente, los mercados a veces proveen bienes privados y prosperidad colectiva, y a veces son incapaces de asignar recursos de una manera eficiente y causan pobreza y despilfarro. Tanto la política como la economía —a través del gobierno y los mercados— funcionan satisfactoriamente si operan dentro de fórmulas institucionales apropiadas y la gente se comporta según las expectativas creadas por los incentivos y las oportunidades disponibles. De otro modo, puede que no.

Sin embargo, hay una diferencia fundamental entre la política y la economía. Mientras que los individuos pueden ser capaces de producir, intercambiar y consumir bienes privados, tienen problemas para proveer bienes públicos. Éste es un concepto clave para comprender los fundamentos de la política, que estudiamos en el primer capítulo de este libro. Los bienes públicos no son divisibles en partes privadas, por lo que pueden ser utilizados por múltiples individuos, incluidos aquellos que no han contribuido a su provisión y mantenimiento. La seguridad, la justicia, la moneda, los medios de transporte, las escuelas, el medio ambiente, entre otros muchos, son ejemplos notorios de bienes públicos.

Como vimos en la primera parte de este libro, la provisión de bienes públicos no siempre se logra en la medida deseada por los ciudadanos porque no depende de los costes de los bienes, sino de los costes de la acción colectiva para esa provisión. Sin embargo, la gente puede aprender a cooperar a través de interacciones continuadas en un marco estable y sacando lecciones de los fracasos y conflictos. La acción colectiva se puede promover también mediante el liderazgo. Éste es otro concepto clave para comprender la política. Los líderes no comparten necesariamente todos los intereses y demandas que atienden. Pero los ciudadanos pueden darles su apoyo a cambio de que hagan efectiva la provisión de bienes públicos.

Las elecciones y otros intercambios entre líderes y ciudadanos contribuyen a resolver el problema de la representación y la agregación —otros conceptos fundamentales— de las diversas preferencias individuales. Las elecciones multipartidarias seleccionan líderes y gobernantes y contribuyen a formar la agenda pública.

El problema más fundamental de la política es quién y con quién está cada uno dispuesto a tomar decisiones para la provisión de bienes públicos, compartir las cargas de la comunidad, incluidos los impuestos y otros deberes, y cumplir con las reglas aun cuando uno se halle en minoría o resulte perdedor en una elección colectiva. Éste es el problema de construir ciudades, naciones, estados e imperios, así como el de las migraciones. Básicamente requiere el establecimiento de fronteras para una población o un territorio en el que se puedan tomar decisiones colectivas aplicables.

Como estudiamos en la segunda parte del libro, es más probable que los individuos en comunidades pequeñas o relativamente consistentes tengan preferencias políticas armónicas y, por tanto, sean capaces de participar en la acción colectiva, tomar decisiones consensuales y cumplir con los demás. Pero la gente también comparte intereses y preferencias con otra gente que vive a distancias remotas y con las que puede tener otras diferencias. Los bienes públicos se definen a diferentes escalas territoriales —de la seguridad a la moneda única, de las redes de comunicación a los transportes, de las escuelas y los hospitales a la asistencia personal—. La provisión eficiente de estos bienes puede requerir instituciones a múltiples niveles, así como procesos de toma de decisiones tanto a gran escala como a pequeña escala que implican a conjuntos diferentes de personas en el interior de diferentes territorios.

La democracia —otro de los conceptos esenciales del libro— es un procedimiento para la toma de decisiones colectivas aplicables basado en la libertad, el derecho de la gente a participar y las elecciones entre candidatos y partidos políticos alternativos. El que una comunidad sea o no capaz de perseguir el bien público por medios democráticos puede depender de su grado de armonía interna y de su capacidad de identificar temas prioritarios y tomar decisiones con un amplio apoyo, así como de las fórmulas y procedimientos institucionales concretos adoptados para tomar esas decisiones. Algunos elementos fundamentales para una buena gobernanza democrática son la moderación de los conflictos redistributivos y un diseño institucional inclusivo.

En general, las instituciones o reglas del juego —un concepto ciertamente fundamental— tienden a evitar, reducir o canalizar conflictos potenciales y favorecer la consecución de amplios acuerdos. Las instituciones encauzan la acción para la provisión de bienes públicos y, en tanto que sean duraderas y eficaces, son bienes públicos en sí mismas. El proceso institucional democrático requiere la formación de una mayoría política que dé apoyo a las decisiones legislativas y gubernamentales. Sin embargo, diferentes fórmulas institucionales, como los sistemas electorales y la división de poderes, dan respuestas variadas a los problemas de representación de los ciudadanos en el gobierno y de toma de decisiones colectivas.

Cuando se cumplen condiciones favorables como las que hemos resumido aquí, la política tiende a ser más bien buena. Una actividad que vale la pena estudiar científicamente, además de participar en ella.

Conceptos básicos

Acción colectiva. Participación o contribución de los miembros individuales de un grupo de interés a la provisión de bienes públicos.

Activistas. Contribuyentes voluntarios al partido, también llamados «militantes».

Agenda. Selección de temas de políticas públicas sometidos a decisiones colectivas.

Agregación. Proceso institucional de concentración de las preferencias diversas de la gente en una sola preferencia de apoyo a una política pública u otra decisión.

Área de atracción de partido. Espacio de los puntos ideales de los votantes más cercano al partido.

Asamblea. Órgano de representación con múltiples miembros, también llamado parlamento, congreso y otros nombres.

Autoritarismo. Control y represión más desempeño económico y una institucionalización limitada.

Bicameralismo. La cámara baja en la asamblea representa a toda la población, en tanto que la cámara alta da sobre-representación a la población de los territorios pequeños.

Bien con rivalidad o congestivo. El uso que una persona hace del bien disminuye la utilidad para otras personas que usan el mismo bien.

Bien de club. El bien que usan algunas personas mediante la exclusión de otras.

Bien en red. Da mayores beneficios a cada usuario cuanto mayor es el número de usuarios.

Bien privado o individual. Un bien indivisible que puede usarse individualmente.

Bien público o colectivo. Un bien divisible que es ofrecido de manera conjunta a todos los usuarios potenciales.

Bien público continuo. Puede ser provisto parcialmente.

Bien público puro. Puede ser usado por una persona sin reducir la utilidad para otro usuario.

Bipartidismo. Sólo dos partidos compiten por el gobierno.

Bloqueo. Parálisis legislativa y conflicto entre instituciones.

Buró. Institución simple basada en expertos que toma decisiones por consenso técnico.

Búsqueda de cargos. Una motivación de los políticos para presentarse a las elecciones.

Búsqueda de políticas públicas. Motivación de los activistas o de un grupo de interés para apoyar a un partido.

Búsqueda de votos. Una motivación de los políticos para presentarse a las elecciones.

Cadena de participación. Proceso de implicación de personas con diferentes umbrales de participación una vez se ha alcanzado la masa crítica.

Censura. Una mayoría del parlamento puede destituir al primer ministro.

Coalición ganadora conectada y mínima. Formada por partidos situados en posiciones contiguas en el espacio político-ideológico.

Coalición ganadora mínima. Coalición mayoritaria sin socios superfluos.

Cohabitación. En un régimen semi-presidencial, el presidente y el primer ministro pertenecen a partidos diferentes.

Comparaciones por pares. Procedimientos de votación Llull-Copeland o Condorcet.

Compra-venta de votos. Intercambio de votos entre diferentes grupos de legisladores en diferentes temas.

Competencia. Acción entre varios jugadores cada uno de los cuales procura su propio beneficio.

Comunes. Bienes con rivalidad o congestivos sobre los que no cabe imponer una exclusión y que pueden agotarse.

Comunidad. Conjunto de personas que aceptan tomar decisiones colectivas vinculantes en temas de interés común.

Confianza. El primer ministro puede comprobar el apoyo con el que cuenta en la asamblea.

Conjunto ganador. El área que incluye a todos los ganadores potenciales contra el statu quo.

Consolidación. Democracia es tanto para los ganadores como para los perdedores el único juego existente.

Convergencia. Estrategia de los partidos de acercarse mutuamente en torno a la posición del votante mediano en el espacio político o ideológico.

Cooperación. Acción para el beneficio común.

Coste de oportunidad. Beneficio derivado de actividades alternativas.

Criterio de la dispersión. Ningún partido tiene una ventaja clara y todos abandonan el tema.

Criterio de Pareto. Una decisión es eficiente si aumenta la satisfacción de algunos votantes o al menos no disminuye la de ninguno.

Criterio del predominio. Un partido con ventaja pone énfasis en un tema y otros partidos lo abandonan.

Cultura cívica. Valores de confianza, cooperación y participación en actividades colectivas.

Cuota simple. Fórmula proporcional de Hamilton-Hare: 1/M.

Curva de indiferencia. Circunferencia o elipse centrada en el punto ideal del votante.

Curva de preferencia del votante. Tiene un solo pico y es simétrica en torno a la posición del punto ideal del votante.

Democracia. Gobierno por medio de libertad y elecciones.

Democratización. Sustitución de una dictadura por una democracia.

Densidad de preferencias. El conjunto de probabilidades de tener un votante en cada punto ideal.

Dependencia de alternativas irrelevantes. El ganador depende de candidaturas que no ganan.

Descentralización política. Proporción de los gobiernos locales controlados por partidos que no están en el gobierno central.

Despotismo. Dictadura personalista, no ideológica y arbitraria.

Dictadura. Gobierno por dirigentes no-electos y autoproclamados.

Dilema del prisionero. Juego de suma distinta de cero con un resultado de equilibrio ineficiente en el que nadie coopera.

Directorio. Las grandes potencias tienen derecho de veto sobre las mayores decisiones.

Diseño institucional. Elección de las reglas para la toma de decisiones colectivas.

Distancia. La representación espacial de las diferencias entre las propuestas o «posiciones» de políticas públicas.

Distrito multinominal. Magnitud mayor que uno.

Distrito uninominal. Magnitud igual a uno.

División de poderes horizontal. Asignación de diferentes poderes a la asamblea, la presidencia, la justicia y otras instituciones.

División de poderes vertical. Asignación de diferentes poderes a los gobiernos central y locales.

Doble voto. Papeleta para votar a un partido y a un candidato individual.

Elección. Selección de cargos públicos mediante la competencia entre diversos candidatos y los votos de un electorado amplio.

Equilibrio. Resultado estable del juego. En el concepto de Nash, un resultado en el que ningún actor tiene incentivos para alterar su decisión mediante un cambio unilateral de su estrategia.

Estado. Poder soberano sobre la población en un territorio delimitado por fronteras claras.

Estado nacional. Una comunidad cultural unificada en un estado soberano.

Estado plurinacional. Poder compartido por gente con múltiples religiones, razas o lenguas.

Estrategia dominante. La mejor decisión que puede tomar un actor con independencia de la decisión del otro actor.

Externalidad. El efecto de la acción de alguien sobre la utilidad percibida por otras personas, ya sea positivo o negativo.

Federación. Autogobierno local y unión a gran escala, lo cual comporta autonomía y poderes compartidos.

Forma de voto. Procedimiento para seleccionar partidos y candidatos individuales.

Fórmula electoral. Método matemático para asignar escaños a los partidos.

Fragmentación étnica. Número de grupos étnicos diferentes, que pueden ser definidos por filiaciones religiosas, raciales o lingüísticas, ponderados por su tamaño.

Fragmentación política. Lo contrario de la concentración: número de partidos ponderados por su tamaño.

Frenos y contrapesos. Controles mutuos entre instituciones, especialmente el presidente, las cámaras del parlamento y la judicatura.

Función de utilidad del votante. La utilidad para el votante A del partido X es decreciente con respecto a la distancia entre el punto ideal de A y la posición política de X.

Ganador Condorcet. El ganador por mayoría en todas las comparaciones por pares con otros candidatos.

Gobernanza multinivel. Un conjunto de instituciones que cubren diferentes territorios que se solapan para proveer diferentes bienes colectivos.

Gobierno. En sentido estricto, el órgano ejecutivo colectivo, también llamado gabinete.

Gobierno dividido. El partido del presidente no tiene una mayoría en la asamblea.

Gobierno unificado. El partido del presidente tiene una mayoría de escaños en la asamblea.

Grupo latente. Abstención general de los individuos que comparten un interés común.

Grupo privilegiado. Un miembro o unos pocos miembros pagan el coste total de un bien público.

Guerra civil. Conflicto violento prolongado en un país.

Herestética. El arte de seleccionar temas políticos.

Identificación de partido. Voto a un partido por los desempeños en el pasado más que por los temas actuales.

Ideología. Simplificación que engloba un elevado número de políticas públicas.

Imperio. Compuesto de diversas unidades territoriales en un vasto territorio con jurisdicciones a múltiples niveles.

Incentivos selectivos. Bienes privados que son provistos de manera condicional a los participantes en la acción colectiva.

Índice de poder. Medida del poder de negociación de un partido mediante la proporción de potenciales coaliciones ganadoras en las que el partido es pivote.

Inducción hacia atrás. Razonamiento que conduce a la mutua deserción cuando se conoce el final de la interacción.

Instituciones. Reglas formales del juego de la política, especialmente para la selección de los líderes y la toma de decisiones colectivas.

Intervalo de bloqueo. Rango de políticas estables situadas entre las preferencias del presidente y del legislador mediano.

Investidura. Requerimiento del voto de una mayoría del parlamento en apoyo del primer ministro.

Izquierda-derecha. Representación ideológica de las posiciones políticas de un partido en clave espacial.

Juego de conflicto o de suma cero. Las ganancias de algunas personas comportan pérdidas para las demás.

Juego de coordinación. Interacción con resultados eficientes para todos los participantes.

Juego de la Caza del ciervo. Juego del seguro con resultados de equilibrio de deserción mutua y de cooperación mutua.

Juego de suma positiva o distinta de cero. La cooperación mutua puede producir ganancias para todos los participantes.

Juego del Gallina. Juego con dos resultados posibles en el que algunos actores cooperan y otros desertan.

Juegos extensivos. Suponen una secuencia de decisiones por cada uno de los jugadores.

Legislador con veto. Actor pivote capaz de confirmar o anular el veto presidencial.

Legislador mediano. Actor pivote capaz de atraer una mayoría parlamentaria a favor de su propuesta.

Líder. Proveedor de bienes públicos y privados a los miembros de una comunidad o grupo de interés.

Liderazgo eficiente. Provisión de la cantidad de bienes públicos deseada por los seguidores a un coste óptimo.

Lista abierta. El votante tiene que elegir un partido y puede seleccionar algunos candidatos del partido.

Lista cerrada. El votante tiene que elegir la lista de candidatos de un partido tal como se presenta.

Magnitud. Número de escaños a elegir en un distrito.

Masa crítica. Cantidad de participantes que generan participación adicional.

Maxi-min. Criterio de decisión para evitar el peor resultado y garantizar el máximo resultado mínimo.

Mayoría absoluta. Más de la mitad de los votos.

Mayoría con segunda vuelta. Mayoría absoluta en la primera vuelta con una segunda vuelta entre los dos candidatos más votados.

Mayoría simple. Sólo un voto más de la mitad de los votos.

Media más alta. Fórmula proporcional de Jefferson-d’Hondt para asignar todos los escaños.

Mercado electoral. Competencia entre partidos políticos para obtener votos.

Micro-mega. Regla según la cual los partidos grandes prefieren distritos pequeños y los partidos pequeños prefieren distritos grandes.

Mixto. Sistema electoral en el que algunos escaños son elegidos por la regla de mayoría y otros por representación proporcional.

Movilización. Reunir personas y recursos para la acción.

Multipartidismo. Múltiples partidos obtienen escaños y comparten el gobierno.

Nación. Una comunidad relativamente armoniosa capaz de gobernarse a sí misma.

Número efectivo de grupos. Una medida de la fragmentación étnica.

Número efectivo de partidos. Una medida de la fragmentación de partidos.

Oligarquía de partido. Dominio de los políticos profesionales en un partido.

Papeleta abierta. El votante puede escoger candidatos sin limitaciones de partido.

Parlamentarismo. Dependencia mutua entre el primer ministro y el parlamento.

Partido de cuadros. Partido con un nivel de afiliación bajo dominado por políticos profesionales.

Partido de masas. Partido con una afiliación alta y una alta participación interna.

Partido de militantes. Partido con una afiliación baja y una alta participación interna.

Partido dominante. El partido mayor capaz de impedir cualquier coalición y de formar un gabinete de minoría de un solo partido.

Partido-empresa. Partido con una afiliación baja que se apoya principalmente en recursos estatales y en los medios de comunicación de masas.

Partido endógeno. Un partido formado en el seno de asambleas y elecciones.

Partido exógeno. Un partido formado fuera de las instituciones con el apoyo de grupos previamente existentes.

Partido político. Una organización para competir por el poder y proveer políticas públicas.

Paz democrática. Las democracias son menos propensas a las guerras que las dictaduras.

Perdedor Condorcet. El perdedor en todas las comparaciones por pares.

Pluralidad o mayoría relativa. El mayor número de votos, aunque sean menos que una mayoría.

Polarización étnica. Tamaños relativos de los diferentes grupos étnicos.

Polarización política. Distancias relativas entre partidos ponderadas por su tamaño.

Política pública. Decisión de un gobierno para la asignación de recursos a la provisión de un bien público o la regulación de una actividad privada.

Políticos. Candidatos y titulares de cargos públicos que viven de la política.

Polizón. El usuario de un bien público que no contribuye a su provisión.

Presidencial, régimen. Elecciones y poderes separados entre la presidencia y la asamblea.

Presidencialismo. Dominio del ejecutivo y alta concentración de poder en el presidente.

Presidente. Jefe del estado, que en algunos regímenes comporta también la jefatura del ejecutivo.

Primer ministro. Jefe del ejecutivo, también llamado presidente del consejo de ministros, presidente del gobierno, canciller.

Propiedad de temas. Ventaja de un partido en un tema a partir de desempeños pasados positivos.

Proporcionalidad. Grado de adecuación entre las proporciones de votos y de escaños de los partidos.

Prorrateo. Distribución de escaños entre diferentes distritos electorales.

Punto ideal. La posición política más preferida del votante.

Recuento de rangos ordinales. Procedimiento de votación de CusanoBorda.

Reglas del derecho. Derechos de propiedad, garantías de los contratos y una justicia independiente.

Relación M/E. Número de miembros del partido dividido por el número de electores del partido.

Representación. Elección de personas para que actúen en interés de los votantes.

Representación personal. Selección de candidatos individuales en la papeleta de voto.

Representación proporcional. Asignación de escaños a los partidos sobre la base de cuotas de votos.

Representación cualitativa. Los países miembros de una organización internacional no tienen voto igual, sino que participan en las juntas y consejos mediante turnos y votos ponderados.

Retórica. El arte de enmarcar una propuesta política con valores y argumentos.

Revolución. Cambio de régimen por medios violentos, el cual puede dar lugar a una guerra civil.

Salida. Cambio a un proveedor alternativo de bienes públicos. Acción rival a la voz.

Seguidor. Miembro de una comunidad o grupo de interés que da al líder su apoyo o su voto.

Semi-presidencialismo. Ejecutivo dual entre el presidente elegido y el primer ministro responsable ante la asamblea.

Sistema de partidos. Perfil de la competencia electoral basado en el número de partidos y su distancia ideológica.

Soberanía. La fuente única de legitimidad que ejerce un monopolio de la fuerza organizada. Statu quo. La política pública existente, que es el referente habitual para propuestas alternativas.

Subjuego. Cada una de las interacciones en un juego extensivo.

Supermayoría o mayoría cualificada. Dos tercios, tres cuartos u otro umbral superior a la mitad.

Tamaño de la asamblea. Número total de escaños en la asamblea.

Tema con posiciones. Tema en el que los partidos mantienen propuestas políticas distantes.

Tema con valía. Tema con amplio consenso en el que los partidos compiten por la credibilidad.

Toma y daca. Meta-estrategia para partidas repetidas del juego del Dilema del prisionero que puede producir una cooperación sostenida.

Totalitarismo. Régimen que lo abarca todo, que utiliza de manera característica la ideología y el terror.

Transición. Democratización sin gran violencia por medio de negociaciones entre los autoritarios en el poder y la oposición.

Trilema. Elección entre globalización, soberanía estatal y democracia.

Umbral de participación. Nivel de participación mínima necesario para que un individuo participe.

Unanimidad. Requiere el acuerdo de todos los votantes.

Ventaja del cargo. Asimetría en la competencia electoral entre el gobierno y la oposición.

Vigencia del derecho. Derechos de propiedad, garantías de los contratos y una justicia independiente.

Volatilidad electoral. Cambio en los votos de los partidos entre una elección y otra.

Votante mediano. El votante con menos de la mitad de los votantes a cada lado del espacio político.

Voto aprobatorio. El votante puede escoger tantos candidatos como desee.

Voto doble. El votante tiene que seleccionar un partido y un candidato individual.

Voto preferente. El votante tiene que ordenar a todos los candidatos.

Voz. Acción, habitualmente identificada con la protesta o demanda de bienes públicos.

Ciencia de la política

Josep Maria Colomer

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Título original: The Science of Politics. An Introduction.

Publicado originalmente por Oxford University Press

© 2009, 2016, Josep Maria Colomer

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OTTAWA, CANADA - Sep 17, 2014: President of Ukraine Petro Poroshenko during the joint meeting of the House of Commons and the Senate of the Parliament of Canada in Ottawa (Canada)

Primera edición en libro electrónico (epub): febrero de 2017

ISBN: 978-84-344-2548-4 (epub)

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