SINOPSIS

«Para preservar la Constitución hay que cambiarla». Esta premisa rige el empeño del exministro de Asuntos Exteriores José Manuel García-Margallo de dotar al país de un texto constitucional adaptado al presente y con la vista puesta en la regeneración de España y la búsqueda de una solución al problema del independentismo. En su nuevo libro Por una convivencia democrática propone y desarrolla un articulado nuevo que palíe los defectos de la Constitución Española: de diseño, como la discriminación por sexo en la sucesión al trono y el reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas; problemas de funcionamiento, como la falta de coordinación horizontal entre autonomías y la multiplicación de entes administrativos, y sobrevenidos por las circunstancias, como la inadecuación de la Constitución para adaptarse a la pertenencia de España a la Unión Europea.

La primera parte es un diagnóstico de los principales retos del país (federalismo, idea de España, régimen de competencias, sistema tributario, reforma administrativa…) y la segunda tiene un enfoque más técnico y aborda la reforma constitucional propiamente dicha, con una propuesta justificada de articulado y de procedimientos para modificar el texto surgido de la Transición sin perder su espíritu conciliador.

A mi mujer, a mis hijos y a mis nietos

y a todos los que llevan a Catalunya

y a España en su cabeza y en su corazón.

Prólogo

Cuando José Manuel García-Margallo, buen amigo y excelente ministro de Asuntos Exteriores, me solicitó que prologara su nuevo libro, acepté de inmediato, a pesar de desconocer aún la literalidad de su contenido, aunque sí sus líneas generales que, generosamente, me había anticipado. Y asumiendo que, dada la arrolladora personalidad del autor y su valentía política e intelectual, hacerlo me podría suponer algún inconveniente ante algunos que, incapaces de incorporar la interpelación intelectual (o, dicho de otro modo, la sana provocación) a su cómodo y acomodaticio análisis, entienden que lo mejor en la vida es no meterse en líos innecesarios y no incomodar al poder en sus múltiples expresiones, ya sea en la política, la economía, las finanzas o los medios de comunicación.

Porque es evidente que García-Margallo es un personaje que, a veces, puede incomodar. E incomoda porque nos interpela ante los desafíos de una realidad que es como es y no como nos gustaría que fuera.

Y lo hace en la forma que nos tiene ya habituados: con datos, argumentos y razones. Y hasta aquí nada que objetar, y sí muchísimo que agradecer. En nuestro debate público adolecemos, cada vez más, de una creciente mediocridad, que se refleja en una agobiante pobreza intelectual, lo cual constituye pasto idóneo para todo tipo de argumentos simples y simplistas que pretenden ofrecer soluciones binarias a problemas complejos, propios de nuestras sociedades contemporáneas.

Obviamente, estoy hablando de los populismos, pero no sólo de ellos. El lenguaje binario, simple, de Twitter, ha contaminado —y, lamentablemente, parece que de manera irreversible— la confrontación de ideas y de proyectos. Es el triunfo de la consigna, del argumentario burdo y reduccionista, de la búsqueda de la derrota del adversario en ese espeso y sucio mar de las redes sociales, y no de la consecución de consensos básicos sobre nuestras necesidades colectivas. Y poco importan las consecuencias de tal tóxica aproximación al noble ejercicio de la política. El fin justifica los medios; y, si hace falta llevarse por delante cosas vitales para nuestra convivencia, se hace.

Tristemente, en nuestra España de hoy (y no sólo en ella, sino también, dramáticamente, en nuestra Europa y en el mundo entero), ese tipo de lenguaje político se ha vuelto preponderante. De hecho, vemos como el presidente de la nación más poderosa de la tierra (y, por ende, cargada de una tremenda responsabilidad añadida) transmite sus posiciones políticas, internas y externas, a través de tuits prácticamente diarios. Profundamente inquietante.

Por ello, aportaciones meditadas, razonamientos complejos, posiciones bien argumentadas y sostenidas en datos, fundamentadas en un sólido conocimiento del entramado jurídico que ha permitido construir la legalidad internacional y, por descontado, nuestro marco de convivencia democrática, deben ser siempre no sólo bien recibidos y agradecidos, sino que deben servir de acicate para reclamar que no sean una excepción.

Porque hoy la corrección política no consiste ya en no salirse del carril, para evitar problemas. Consiste en dinamitar los carriles, conseguir apoyos mediáticos espurios y poner permanentemente en cuestión las bases de nuestro modelo de convivencia. Como si eso fuera lo «moderno»…, lo «guay».

Y debemos rebelarnos ante esa perversión moral. Lo políticamente correcto debe ser, precisamente, hablar sin reservas y tapujos de lo que es necesario reformar y cambiar para que nuestro modelo de convivencia sea preservado en sus aspectos básicos y fundamentales. Porque estamos hablando de libertad, de igualdad, de tolerancia, de integración inclusiva, de bienestar o de prosperidad. Es decir, de nuestras democracias representativas y de nuestra economía social de mercado, base de nuestra sociedad del bienestar. Hablamos de Occidente. Y hablamos, sobre todo, de Europa. Y debemos insistir más que nunca en su defensa.

Porque la unión de Europa está en peligro y está siendo agredida desde diferentes flancos, externos e internos. Desde fuera, en lo político, por el avance de los sistemas autoritarios y de las llamadas «democracias iliberales» (flagrante contradicción en los términos) y en lo económico, por los sistemas de capitalismo intervencionista de Estado. Y ambos sistemas están en expansión, ante la aparente y, a veces, contradictoria «abdicación» de Estados Unidos en la defensa de nuestros valores comunes y ante la triste realidad de una Europa debilitada como proyecto político ilusionante. Y, desde dentro, por los diferentes populismos, amparados por las consecuencias devastadoras de la crisis económica y financiera que hemos padecido en la última década y, también, en muchos lugares, por el no menos destructor efecto de la corrupción, devastador para la moral colectiva y el prestigio de las instituciones democráticas.

Ambos sistemas ponen en cuestión temas tan de fondo como la solidaridad, la igualdad o la libertad. Porque sitúan lo propio por encima de lo común; o bien vuelven a tender a la confrontación social en lugar de a la cohesión; o bien ponen en cuestión las instituciones frente a una hipotética legitimidad de «la gente». Dicho de otro modo: no creen en la democracia representativa y quieren destruirla. Y la quieren destruir tanto desde dentro como con la ayuda de fuera; unas veces, desde la derecha, y otras, desde la izquierda.

Por todo ello, hay que insistir en la necesidad no sólo de la pugna política, sino también de la batalla ideológica.

Los valores que han conformado nuestra Europa contemporánea deben defenderse en las instituciones, en los medios de comunicación, en las redes sociales, en las universidades, en los centros de pensamiento y, también, en la calle. Las libertades de expresión o de manifestación son conquistas democráticas de aquellos que han construido nuestros sistemas de convivencia y han posibilitado ese maravilloso proyecto común de una Europa cada vez más unida, y que están siendo utilizadas por los enemigos de tales conquistas para su destrucción.

Nada es irreversible en las conquistas humanas; ni la paz, ni la libertad, ni la igualdad, ni la democracia. Lo que puede parecer indestructible es susceptible de caer como un castillo de naipes. A veces, tales caídas son afortunadas, como cuando cayó el Muro de Berlín y se desmoronó la Unión Soviética, que parecía una construcción política perenne. Y otras veces son desafortunadas, como hemos visto con el brexit, que ha puesto de relieve que la construcción política de una Europa democrática, libre y cada vez más unida puede ser reversible, y que la historia puede volver hacia atrás.

En ese contexto, todo tipo de aportaciones intelectuales pueden ser enormemente útiles, y deben recibir un profundo agradecimiento por necesarias. Y más si pretenden comprender los desafíos que se derivan de la ausencia de liderazgos en Occidente, la gestión compleja de eso que hemos dado en denominar globalización o la crisis de identidad por la que atraviesa la Unión Europea. Y, desde luego, también si profundizan en nuestros retos más inmediatos; en nuestra querida España. Y ahí, a nuestro autor, le duele España, porque le duele especialmente una parte sustancial de la misma: Cataluña. Como le pasa exactamente a quien suscribe estas líneas.

Y, en consecuencia, buena parte del libro se centra en el análisis de ese gran y admirable logro colectivo que llamamos Transición y en el intento, exitoso hasta hace poco, pero cuestionado ahora profundamente, de articular el debate territorial a través de lo que denominamos Estado de las autonomías. Una construcción política, nacida del título VIII de nuestra Constitución, desde los grandes principios establecidos en su artículo segundo.

No voy a extenderme sobre el análisis que hace García-Margallo. Sólo reiterar su rigor, su profundidad y su clara y explícita voluntad de ser útil, sin apriorismos poco fundamentados ni afirmaciones previas a un análisis objetivo.

Y ello transcurre desde una reflexión generosa y lúcida sobre las diferentes lenguas españolas, pasando por un repaso exhaustivo de la evolución de los diferentes métodos de financiación autonómica que hemos conocido, hasta propuestas concretas en ese terreno, propuestas que parten del conocimiento, la experiencia y, por qué no decirlo, de la sabiduría. Son planteamientos que, debo confesarlo, comparto en gran medida, y que nacen de un profundo amor y afecto hacia Cataluña, como parte de nuestra entrañable España.

Y por ello no nos debe extrañar la siguiente parte de la reflexión «margalliana», sobre la historia compartida y común, así como a cerca de las grandes mentiras del soberanismo. Y también sobre la vana ilusión de los secesionistas de conseguir el reconocimiento de la comunidad internacional, y sobre su tramposa pretensión de seguir formando parte de la Unión Europea, al margen del Estado español, o sobre la pretendida sostenibilidad de un hipotético Estado catalán con base en fantasmagóricas balanzas fiscales planteadas sin el menor rigor, cuando más bien sería incapaz de hacer frente a sus deudas y obligaciones. Los argumentos de García-Margallo son, así pues, irrebatibles, ya que no habla de quimeras, sino de hechos y datos. Basta con leerlos honestamente.

Pero, además, el autor va más allá. Y nos ofrece un análisis y unas propuestas muy concretas de reforma de nuestra Constitución, partiendo de una clara defensa del espíritu de la misma. Muchas de ellas son compartibles. Otras, discutibles, como es lógico, incluida la oportunidad del momento para abordar dicha reforma, dada la actual composición del Parlamento y la gran dificultad para articular amplios consensos básicos, absolutamente necesarios para garantizar su sostenibilidad y perdurabilidad.

Pero lo importante es la contribución al debate de una persona altamente inteligente y culta. Y de un gran patriota incluyente.

Nos conviene, pues, y mucho, leerle y escucharle.

JOSEP PIQUÉ CAMPS

Mi querida España

(o el porqué de este libro)

Mi querida España,

esa España mía

esa España nuestra…

¿Recuerdan la canción? Para muchos españoles de mi generación, ese estribillo está indisociablemente unido a la crónica sentimental de unos tiempos difíciles e inciertos —como son los que ahora vivimos— pero cargados de ilusiones, de ganas de acertar, de pasar página. Días en los que todos éramos jóvenes —y en ese todos incluyo también a nuestra democracia en ciernes. Eran días en los que el viejo sistema —el arquitrabe, que decía Gil de Biedma— se caía a pedazos de puro anacrónico, y en los que todos —una sociedad entera, comprometida e ilusionada— estábamos allí para cambiarlo, para hacer uno nuevo y mejor. Ya estaba plantada la semilla de la concordia, que en un par de años daría fruto en la Constitución española de 1978.

En aquellos días —lo recordarán— sonaba en la radio una canción escrita por una chica llamada Evangelina Sobredo Galanes, conocida para el arte como «Cecilia». Cecilia era hija de un embajador de España, y, como todos los hijos de diplomáticos, había vivido en todas partes y había aprendido a leer, escribir —y cantar— en varias lenguas. Tras un rostro de niña y una voz casi por hacer, Cecilia escondía una sabiduría honda y templada, un talento exquisito para pulsar sentimientos y un gusto por tocarle los costados a la censura que era muy propio de aquella época. En su tercer disco —que sufrió también los rigores ultramontanos del censor— incluyó aquélla una canción, «Mi querida España» que sabía a himno:

Mi querida España,

esta España viva,

esta España muerta.

De tu santa siesta

ahora te despiertan

versos de poetas.

¿Dónde están tus ojos?

¿Dónde están tus manos?

¿Dónde tu cabeza?

Al poco tiempo de escribir aquella canción, Cecilia encontró la muerte en un accidente de tráfico. Era noche cerrada, regresaba a Madrid tras dar un concierto en Galicia y su automóvil chocó con un carromato de vacas en mitad de un predio perdido de Zamora… Hoy, en este país de la alta velocidad y las autopistas, ese accidente, casi de cuadro de José Gutiérrez Solana, nos parece inimaginable. Pero así era en tiempos no tan lejanos «esta España nuestra»…

El caso es que Cecilia se fue al otro mundo sin haber podido ver a esas dos Españas (a esa «España viva» y a esa «España muerta», a esa «España en dudas» y a esa «España cierta») reconciliadas y victoriosas a un tiempo. No pudo ver cómo se hacían verdad aquellas palabras de Salvador de Madariaga: «Los que antaño escogimos la libertad perdiendo la tierra y los que escogimos la tierra perdiendo la libertad nos hemos reunido para otear el camino que nos lleve juntos a la tierra y a la libertad». Por eso he querido que el prefacio de esta obra, en la que recojo mis ideas sobre el presente y el futuro de España, fuera un modesto homenaje a esa artista que se nos fue antes de tiempo, pero que tuvo una vida plena, como la tienen todos los artistas que saben retratar su momento, aunque, como decía el poeta latino Marcial, «casi no pesen sobre la tierra».

Creo que el homenaje está más que justificado; en primer lugar, porque Cecilia era hija de un diplomático de carrera, un cuerpo y un oficio al que mis cinco años al frente del Ministerio de Exteriores me facultan, y con todo orgullo, a reconocer como propio. En segundo lugar, porque Cecilia tuvo el acierto y la sensibilidad de alcanzar, con unos pocos versos de seis sílabas, ese ser de España cuya hermosura corre pareja a sus contradicciones. Y en tercer lugar porque en su corta vida —apenas tres discos y un puñado de canciones— Cecilia escribió la banda sonora de un tiempo difícil e incierto, pero en el que los españoles supimos acertar, pasar página, ganarnos nuestro futuro… Un tiempo que, por eso —y, además, porque éramos jóvenes—, ahora recordamos como un tiempo feliz.

Sobre el asunto y la estructura de este libro

… Y si recordamos aquél como un tiempo feliz, también se debe, en buena medida, a que su contrario, la infelicidad, suele venir asociada a los tiempos inciertos y turbulentos; y el tiempo presente es ambas cosas. En «esta España mía / esta España nuestra», muchos ciudadanos han perdido, parafraseando un libro de Antonio Muñoz Molina, «todo lo que era sólido»: cosas como el trabajo, la casa o una renta fija a fin de mes. Y también han perdido muchas otras que, sin ser sólidas, les hacían más fuertes como personas: la confianza, las ilusiones, las perspectivas vitales, las causas personales y colectivas. En el horizonte se perfila, además, la posibilidad de un divorcio colectivo: un divorcio entre españoles, que —lejos de ser, como los divorcios entre individuos, un punto y aparte en una biografía— equivale a una ruptura en toda regla de nuestro Estado de derecho, de nuestro régimen de libertades y de la idea misma de España.

Los españoles de mi generación, que hicimos ese gran experimento de reconciliación llamado «Transición española», que caminó sin brújula ni sextante hacia una Europa que teníamos por nuestra —aunque habíamos estado excluidos de ella durante décadas—, vemos ese intento de divorcio con una infinita tristeza. Y, como sucede con los divorcios, al tiempo que tratamos de alertar a quien quiera escucharnos acerca de sus devastadoras consecuencias, también nos preguntamos qué ha podido pasar, qué hemos hecho mal y cómo podemos recuperar el entendimiento y la convivencia.

Con ese trasfondo de grave preocupación, el libro que el lector tiene entre sus manos trata de los tres temas que, recurrentemente, más me han hecho cavilar a lo largo de mi vida política, y que no dejarán de preocuparme mientras viva: España, Europa y el mundo que nos ha tocado vivir. Se trata de un destilado de mis obras anteriores y, al mismo tiempo, de una llamada a la acción. No sólo porque siempre haya creído que la política es eso —acción, movimiento, iniciativa—, sino porque creo que del actual cuello de botella sólo podemos salir con una renovación del pacto constitucional que hicimos entre todos en 1978; un pacto que yo también contribuí a forjar desde mi escaño en el Parlamento.

Vamos ahora con el contenido y la estructura: aunque a primera vista podría juzgarse caprichoso, el sumario de este libro trata de ir de lo general a lo particular, o, como dijo Günter Grass, de ir «quitándole capas a la cebolla» de nuestro tiempo. Así, tras unas breves reflexiones sobre el significado del liderazgo político, me adentro en la globalización y examino qué papel corresponde a Europa y a España. Me detengo luego en los aspectos organizativos de nuestro Estado, esenciales para comprender qué nos está pasando y cómo tratar de solucionarlo. Tras un pórtico de orden jurídico, abordo el tratamiento que nuestro ordenamiento dispensa a nuestras lenguas oficiales y el espinoso tema del sistema de la financiación.

Me planteo a continuación uno de nuestros grandes desafíos, los nacionalismos disgregadores, y en particular el caso de Cataluña, por ser el más inminente. Presto una especial atención —por una deformación profesional adquirida tras cinco años al frente del Ministerio de Exteriores y diecisiete años en los escaños del Parlamento Europeo— al reconocimiento internacional de una hipotética Cataluña independiente y a su posición respecto de la Unión Europea. Termino estos bloques con el tema más propio de mi vocación de hacendista: los aspectos económicos y fiscales de la relación entre Cataluña y el conjunto de España. Y abordo finalmente las cuestiones que plantea una reforma constitucional.

Incluyo como anexo un documento al que he dedicado —junto con un buen puñado de amigos y colaboradores— no pocos días y noches de trabajo: un proyecto de reforma de nuestra Constitución donde se incluyen las líneas maestras de lo que, según consideramos, podría ser un nuevo marco de convivencia para las próximas décadas en nuestro país. Espero que el lector sepa ver en esas páginas, hechas más para ser consultadas que para ser leídas de corrido, la plasmación jurídica de mis reflexiones anteriores.

Capítulo 1

Gobierno y liderazgo: lo que el mar nos enseña

Navigare necesse est, vivere non necesse.

(Navegar es necesario, vivir no es necesario.)

POMPEYO

Lo más avanzado de la nave, con lo que corta las aguas de la historia, es la proa, y la proa no está a babor ni a estribor, sino en el centro. Estado sin centro, nave sin proa.

SALVADOR DE MADARIAGA

¿Saben ustedes que las tres cuartas partes de nuestro planeta están cubiertas por agua? Siendo así, no me extraña que la vida del mar nos ofrezca metáforas recurrentes para casi todo lo que nos pasa estando en tierra. En este capítulo me propongo reflexionar sobre el concepto de liderazgo, y lo haré echando mano del medio que —junto con el político— mejor conozco.

Liderazgo es la cualidad que dimana del líder; y líder —lo dice la Real Academia Española (RAE)— es un barbarismo que procede a su vez del inglés leader («guía»). Así pues, el término «liderazgo» es ajeno a la tradición latina, y de ahí que a menudo nos cueste entender el concepto que hay detrás. Y, sin embargo, parece que todos entendemos lo que pasa en el mundo como una consecuencia directa de la presencia o de la falta de liderazgo. No es raro oír, por ejemplo, que el estancamiento de la Unión Europea (UE) obedece en gran parte a la falta de liderazgo, que Rusia está boxeando por encima de su peso gracias al liderazgo de Putin o que en el norte de África y Oriente Medio se necesitan líderes fuertes para estabilizar países que están en la frontera del caos. El presidente estadounidense Donald Trump, ese personaje excesivo que está destinado a marcar nuestra época, parece vivir fascinado por este tipo de liderazgo, hasta ahora desconocido en Estados Unidos.

Será un ejemplo mucho más modesto que los anteriores, pero yo cada vez que me siento a la caña de un barco creo comprender en qué consiste el liderazgo. No olvidemos que, en inglés, to lead es a la vez «encabezar», «llevar» y «dirigir». Es un término que también los ingleses emplean en náutica para referirse a la parte del timón que antes entra en contacto con el agua, el leading hedge. Sinónimo de timón es —en castellano antiguo— la palabra «gobernalle»; y esta palabra es pariente directa de la palabra «gobierno». Liderar es, por tanto, fijar el rumbo y mantenerlo con firmeza. Liderar es gobernar. Y gobernar es dirigir.

Las reflexiones que incluyo a partir de aquí son, esencialmente, las mismas que se contienen en las cartas que dirigí al presidente Rajoy antes del XVI Congreso Nacional del Partido Popular, en Valencia, en 2008. En una de esas cartas, que reproduzco con la indulgencia del destinatario, le decía: «[…] debemos mover el partido hacia las zonas centrales del espectro sociológico para atraer al elector moderado. Eso exige matizar el discurso y modular el tono y, sobre todo, presentar alternativas a las políticas del Gobierno. La oposición radical y sistemática no es el mejor camino para ganar las elecciones». Hace ya varios años de aquel congreso, y tengo la satisfacción de decir que, hoy por hoy, el Partido Popular, al que pertenezco, es —con los límites y las imperfecciones que pueda tener— el mejor anclaje que tiene el votante español al centro del espectro político. O, dicho de otro modo, es el partido que más se parece a la mayor parte de los ciudadanos de este país.

Estoy orgulloso de haber formado parte, en los años más intensos de mi carrera política, de un partido que encarna aquello por lo que toda mi vida he luchado, pues, como dije en mi libro Todos los cielos conducen a España: cartas desde un avión (Planeta, 2015): «[…] he sido un hombre de extremo centro desde que tengo uso de razón, así que siempre he procurado buscar un punto de equilibrio en mi compromiso político». Desde ese punto de equilibrio que siempre he buscado, y que a estas alturas de la película no creo que nadie pueda negarme, escribo estas reflexiones.

La España constitucional, una historia de éxito

El 6 de diciembre de 1930, José Ortega y Gasset escribía en el diario El Sol un artículo bajo el título «Un proyecto». Uno de sus párrafos me parece especialmente luminoso. Decía Ortega que «ante todo, es preciso que cuantos hombres haya de intención a un tiempo clarividente y honrada se esfuercen en peraltar el nivel donde ha de moverse la discusión y aun la lucha que el Destino, queramos o no, ha traído ahora sobre España». Con este llamamiento a la responsabilidad cívica, Ortega tomaba partido por lo que consideraba que era una labor de patriotismo inapelable ante un escenario político y social que, como luego se demostró, estaba inmerso en un proceso de cambio que exigía de cada español una apuesta por la sensatez y la altura de miras.

Creo que nadie discutirá que uno de los momentos históricos en el que los españoles supimos proceder con la altura de miras que Ortega reclamaba fue el de la Transición. Gracias a ese hecho, que no pocos califican de «excepcionalidad histórica» de nuestra vida constitucional, los últimos cuarenta años han sido los mejores que España ha vivido desde la Constitución de Cádiz de 1812. La norma fundamental que nos dimos en 1978, obra de todos y para todos, fue el triunfo de la concordia y la integración. Ése ha sido el fundamento en que se ha basado la transformación del país en las últimas décadas. España, además, ha conseguido en este periodo proyectar la imagen de un país políticamente estable, jurídicamente seguro, abierto al mundo y firmemente comprometido con la libertad, el Estado de derecho, los derechos humanos, la solidaridad, el fomento de la paz, el respecto del derecho internacional y el compromiso con el multilateralismo.

En tiempos de mar montañosa

«El mar no tiene ni sentido ni piedad», decía Antón Chéjov. Lo mismo podría decirse del tiempo presente. En las últimas décadas tratamos de navegar en medio el proceso de internacionalización más acelerado, más global y más profundo que nunca ha experimentado la humanidad. We ride the wave («cabalgamos la ola»), como dicen los norteamericanos, haciendo uso de una expresión bastante más gráfica. Si los procesos anteriores afectaron casi exclusivamente a los países occidentales, hoy afectan a todos los países. Si antes eran procesos casi exclusivamente económicos, hoy la globalización permea todos los órdenes de la vida e influye decisivamente en la concepción de los derechos y libertades básicas, en el papel relativo de la responsabilidad individual y colectiva, en el protagonismo de la sociedad civil o en la pervivencia de la identidad cultural. Los cambios actuales son los más rápidos que la humanidad ha presenciado nunca. Sólo un dato: en los tiempos de la revolución industrial, el Reino Unido o Estados Unidos necesitaban casi cincuenta años para doblar su renta per cápita; hoy, China o India lo hacen cada nueve o diez años.

Los tiempos que vivimos son, además, tiempos de incertidumbre. El triunfo de Donald Trump parece preludiar una puesta en cuestión del orden mundial que ha dirigido nuestras relaciones a partir del final de la segunda guerra mundial. La salida del Reino Unido parece anunciar también una refundación de la Unión Europea (UE), distinta de la que hasta ahora hemos conocido. Nadie sabe qué sucederá en los próximos años. Lo que sí sabemos es que los partidos populistas, que, desde la derecha y la izquierda, ponen en cuestión el orden establecido, han tenido en las recientes elecciones unos resultados que nadie hubiese aventurado antes de la Gran Recesión. Mala señal…

Los acontecimientos que estamos viviendo no son sino una reacción a la globalización, cuestionada, sobre todo, por la crisis económica que empezó con el colapso de Lehman Brothers, la primera crisis de esta nueva etapa. A la decisión británica de autoexcluirse de la UE subyace el miedo de sus ciudadanos a que los trabajadores europeos les quiten sus puestos de trabajo. Se trata de la versión made in UK del fontanero polaco que tanto juego dio a la hora de desmantelar la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2016, relativa a los servicios en el mercado interior, también conocida como «Directiva Bolkestein» sobre liberación de servicios. Del mismo modo, lo que ha llevado a Trump hasta la Casa Blanca es el miedo de cientos de miles de estadounidenses —tal vez la parte menos visible de la sociedad norteamericana— a que los emigrantes acaben con su nivel de vida o diluyan su identidad cultural.

Si a estos temores unimos la constatación de que la globalización ya no está impulsando el crecimiento global como ha venido haciéndolo desde 1980 y tampoco ha permitido reducir las desigualdades internas, nos explicaremos por qué el grueso de la ciudadanía vive sumida en un estado de profunda perplejidad, un profundo vértigo ante el cambio, un síndrome que ha dado en denominarse «déficit de futuro». Los jóvenes consideran que van a vivir peor que nosotros y que el ascensor social ya no llega al ático; los mayores dudan de que vayan a cobrar su pensión. El miedo y la incertidumbre espolean los populismos, porque, como decía Montaigne, «no hay cosa de la que tenga tanto miedo como del propio miedo».

Un proyecto de convivencia a largo plazo

En estos tiempos, que en términos marineros calificaríamos de mar gruesa, a menudo arbolada e incluso a veces montañosa, nos hace falta liderazgo, o, dicho sea en términos más castizos, gobierno. Sujetar bien el timón y poner un rumbo fijo. La política que el tiempo demanda no puede especular a corto plazo, no puede ni debe quedarse en la medianía de los sondeos o de las encuestas de opinión. No puede ni debe ser, como decía Groucho Marx, «el arte de buscar problemas, encontrarlos, hacer un diagnóstico falso y aplicar después los remedios equivocados».

Si, como apuntaba el naturalista John Ray, del siglo XVII, «en mar calmado todos somos capitanes», en tiempos de tormenta como los actuales necesitamos líderes con proyectos serios, claros y capaces de concitar el entusiasmo colectivo. Tenemos ejemplos en el tumultuoso siglo XX: el New Deal de Roosevelt, la Nueva Frontera de Kennedy o la Tercera Vía de Blair. No olvidemos —aunque tal vez no nos guste— que el «make America great again» de Trump es, además de un eslogan eficaz, toda una declaración de intenciones que ha seducido a millones de norteamericanos. Más lejos en el tiempo, pero más cerca de casa, lo dijo muy bien Gregorio Marañón: «Los planes políticos de Olivares […] eran dignos de sincera alabanza aunque no fuera más que por el hecho insólito de existir. Lo corriente entonces y ahora, en el político español, es que arribe a la responsabilidad del mando sin otro programa que ajustar las conveniencias del país al fluir imprevisto del azar de cada día» (El Conde-Duque de Olivares: la pasión de mandar, Espasa Calpe, 1965, p. 305).

Quiero aclarar que un proyecto de gobierno no es, ni puede ser, lo mismo que un programa electoral. La mayoría de los programas diseñados por los partidos para seducir al electorado no incluyen un diagnóstico de la situación ni se preocupan en distinguir entre lo que se puede y no se puede hacer. Un proyecto de gobierno significa mucho más que eso: es una visión de nuestra convivencia a largo plazo. Y eso no se puede hacer sin una idea clara de lo que está pasando en el mundo, y, sobre todo, sin una idea clara de tu país. Es decir, de su gente y de sus valores. Y del camino que ha seguido y ha de seguir para ser feliz, para ser grande, para ser reconocido, para reconocerse. Política con luces largas y mirando el horizonte.

Siendo distintos, todos los proyectos de gobierno tienen algo en común: siempre tratan de anticiparse a los tiempos y detectar los problemas que las encuestas no detectan. Me lo explicó muy bien François Fillon, el candidato del partido Los Republicanos a las presidenciales francesas de 2017, en un almuerzo en la residencia del embajador español en París. En su opinión, el gran acierto de De Gaulle fue anticipar que la segunda guerra mundial sería una guerra mecanizada y no una guerra de posiciones como la de 1914. Por eso se opuso a la construcción de la línea Maginot. El general supo ver también que la época de los imperios coloniales había terminado, y por eso concedió la independencia a los territorios franceses de ultramar, comenzando por Argelia. Supo, finalmente, que Francia estaba condenada a colaborar con Alemania para no perder protagonismo en el mundo. Y, redundando en De Gaulle, en un reportaje televisivo, Nixon confesó que este general francés le «había recomendado reconocer a la China Popular pronto, antes de que ese reconocimiento viniese dictado por la fuerza de los hechos y fuese visto como una expresión de debilidad por parte norteamericana». Y Nixon añadió: «Seguí el consejo».

La trayectoria de De Gaulle ejemplifica a la perfección lo que quiere decir Joseph Nye, el gran teórico del liderazgo, al decir que el papel de un líder no es tanto crear el cambio, como saber anticipar el momento en que el cambio es necesario. Es lo que Nye y otros llaman «inteligencia contextual».

Por más que no nos guste —y aunque pueda carecer de la perspicacia y el sentido de la oportunidad de un De Gaulle—, Donald Trump, como candidato, ha basado su estrategia en méritos similares: ha escuchado una voz de los ciudadanos corrientes que nadie había acertado a oír, y, lo que es más importante, ha sabido transformarla en propuestas concretas muy del agrado del ciudadano medio (Paul Ryan, presidente de la Cámara de Representantes del Congreso de Estados Unidos, dixit).

Capear el temporal

Sigamos con la metáfora marinera. Cuando se avista un temporal —todos los que tenemos el veneno de la mar metido dentro lo sabemos— hay tres actitudes posibles: no hacer nada y fiar la propia suerte al designio de los vientos (actitud optimista); meterse en el bote salvavidas y dar la embarcación por perdida (actitud pesimista); o preparar el aparejo para sacar el mejor partido de los vientos intentando no atravesarse a la mar (actitud pragmática o realista). Parece evidente que la única de estas actitudes que ofrece opciones de salir indemne es la tercera.

Si pasamos de la mar a la política, eso quiere decir que ésta debe basarse en una sólida comprensión de la realidad y en un plan estructurado. Debemos excluir los actos de fe, y, desde luego, los personalismos. «La política no debe ser personalista, no puede reducirse al seguimiento ciego de un conductor o jefe, caudillo, duce, führer, gran timonel o simple cacique. Lo que debe ser es personal, realizada por personas y para personas, no abstracta», escribió Julián Marías en Cinco años de España (Espasa-Calpe, 1981, p. 120). En otras palabras, el liderazgo no puede ser un apriorismo, sino la consecuencia lógica de la llegada de alguien que, a partir de un diagnóstico certero de la realidad, sea capaz de coger el toro por los cuernos, de proponer cambios radicales para afrontar desafíos también radicales…, de la llegada de un líder.

Los líderes políticos que alumbraron los proyectos a los que me acabo de referir coinciden en algo esencial: subordinar sus intereses personales y los de su partido a los intereses de la nación. Lo dijo mejor de lo que podría decirlo yo Javier Fernández Fernández, presidente de la Comisión Gestora del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) en su discurso ante el Comité Federal el 16 de enero de 2017: «Lealtad a uno mismo, a tu partido, a tus votantes y a tu país; y, cuando esas lealtades entran en conflicto, siempre tienes que poner a tu país por encima de todo lo demás». Afirmación que comparto desde la cruz a la raya.

Lo que el presidente de la Comisión Gestora del PSOE propone es exactamente lo contrario de lo que hizo David Cameron, el exprimer ministro del Reino Unido, quien, con el fin de ganar las elecciones generales, se comprometió a convocar un referéndum de secesión en Escocia y otro de salida del Reino Unido de la Unión Europea (el llamado brexit). Por ahora, tras el «sí» en el referéndum, ya se ha iniciado el proceso del brexit; y es probable que veamos otro referéndum en Escocia y que, como ha señalado Henry Kamen, el Reino Unido regrese a las fronteras del año 1700. Todo ello para que, al final, el propio Cameron haya tenido que salir de su residencia de Downing Street por la puerta de atrás. Porque, como decía Machado, «en política sólo triunfa quien pone la vela donde sopla el aire; jamás quien pretende que sople el aire donde pone la vela».

Un gran consenso nacional

Los grandes proyectos políticos —por el hecho de serlo— suelen suscitar un gran consenso. Y al consenso quiero dedicarle unas palabras, porque fue el consenso lo que hizo posible la «Constitución de la concordia» y lo que permitiría ahora una reforma de esa misma Constitución que nos ha dado casi cuatro décadas de paz, convivencia y crecimiento. «Todos los constituyentes, en aras de aquel consenso básico orientado al establecimiento de un marco democrático duradero, hicieron importantes renuncias, incluso de posturas largamente defendidas a lo largo de la historia, para buscar puntos de encuentro capaces de superar viejos y endémicos conflictos» (Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados, 20 de noviembre de 2002).

Los que hicimos la Transición sabemos bien lo importante que es conciliar intereses y evitar rupturas, pactar los límites del consenso y del disenso y crear, en definitiva, un clima social de respeto y entendimiento en las cuestiones básicas. Pero este deseo de consenso no puede confundirse con una falta de criterio o con la pretensión de satisfacer todas las aspiraciones que se pongan encima de la mesa por opuestas que sean. No es eso el consenso; es sólo la expresión de una ausencia de convicciones y una flagrante carencia de ideas de lo que somos y de lo que queremos ser en el futuro. Una cosa es un político tolerante y otra un político de plastilina. Un defecto muy posmoderno, por cierto, en la medida en que, como señala Jean-François Lyotard en una conocida frase suya, «el posmodernismo es acostumbrarse a pensar sin moldes ni criterios».

Y termino. En mitad de una tormenta, no es posible gobernar un barco sin el apoyo pleno y decidido de todos los tripulantes. Para ir per aspera ad astra («hacia las estrellas a través de las dificultades», uno de los lemas de la Armada española) es preciso que todos arrimen el hombro y pongan de su parte. Del mismo modo, para sacar adelante el gran proyecto de regeneración nacional como el que España necesita se hace absolutamente necesario dar participación a la sociedad en la gestión de la res publica. Si queremos adoptar las reformas que España necesita para adaptarse a los cambios que ha experimentado en los últimos años y para hacer frente a los desafíos que se avecinan, se requiere el apoyo de una gran mayoría de la sociedad. Lo decía Ortega en la frase que he citado al comienzo de este capítulo, y lo decía Anatole France, de manera más concisa aunque no menos clara, al asegurar que «sin ilusiones, la humanidad moriría de desesperación o…», lo que es peor, «de aburrimiento».

Hasta aquí mis reflexiones marinas sobre el liderazgo, que son válidas —si bien se mira— para todos los aspectos de la vida, porque, como dice Alessandro Baricco en su obra Novecento, «tal vez sea posible bajarse de un barco, pero yo le aseguro que es imposible bajarse del mar».

Capítulo 2

Un sismo llamado «globalización»

No sabemos lo que nos pasa, y eso es precisamente lo que nos pasa.

JOSÉ ORTEGA Y GASSET

Un Estado sin medios de efectuar algún cambio carece de medios propios de conservación. Sin tales medios puede incluso correr el riesgo de perder aquella parte de la Constitución que desea conservar más religiosamente.

EDMUND BURKE

Cualquier estrategia política requiere conocer bien el tiempo y el espacio en los que ha de aplicarse. En nuestro caso, requiere diagnosticar con precisión qué significa vivir en un mundo globalizado. Cualquier decisión sobre el estatus político y económico de España debe fundamentarse en un análisis riguroso de la realidad del mundo en el nuevo siglo.

El siglo XXI se caracteriza por la integración de los viejos Estados-nación en organizaciones regionales, así como por un mayor protagonismo de los organismos multinacionales. Los desafíos que los nuevos tiempos han alumbrado no pueden ser resueltos por ningún Estado clásico, cualquiera que sea su dimensión. El encaje de las entidades subestatales en unos Estados cuya función es completamente distinta a la que tenían hace unos años es una cuestión compleja que sólo se puede resolver tras una reflexión seria.

La Constitución española vigente se aprobó en 1978, unos años en que la globalización apenas había dado sus primeros pasos. En realidad, a principios de la década de 1970 la internacionalización de la economía era menor que en 1914. España era en aquella época un país muy distinto al que hoy es.

Las cosas han cambiado mucho desde entonces. La globalización ha avanzado a velocidad de vértigo. España es hoy una de las economías más abiertas del mundo. Los hábitos sociales han cambiado radicalmente. Y esos cambios estructurales, como diría el viejo Marx, obligan a actualizar unas superestructuras que se han quedado anticuadas.

Por si esto fuera poco, la Gran Recesión ha puesto en cuestión algunas de las bondades de la globalización y ha puesto al descubierto algunas de sus debilidades más dolorosas. La internacionalización de la economía no garantiza ya el crecimiento continuo, y, al mismo tiempo, las desigualdades internas que habían aflorado antes se han vuelto insoportables.

Los partidos tradicionales retroceden en todo el mundo en beneficio de movimientos populistas que capitalizan la indignación ciudadana. En España, esas razones son más que suficientes para actualizar los pactos que nos dimos en 1978. Quede para la historia que los mismos que más se opusieron entonces a la Carta Constitucional son los que hoy más se oponen a su actualización.

¿Por qué hablamos de sismo?

De la palabra «sismo» —o de la mucho más sonora «terremoto»—, el Diccionario de la Lengua Española (RAE) da las siguientes acepciones: 1. Sacudida violenta de la corteza y manto terrestre; 2. Conmoción ocasionada por un suceso grave e inesperado. Lean ahora los siguientes titulares, todos sacados del diario El País: «Reino Unido vota por dejar la Unión Europea» (25 de junio de 2016); «Colombia dice “no” al acuerdo de paz con las FARC» (4 de octubre de 2016); «Trump, elegido presidente de EE. UU.» (10 de noviembre de 2016); «Freedom House alerta de un deterioro de la democracia en EE. UU. y en Europa» (1 de enero de 2017). Al leerlos uno detrás de otro, ¿acaso hay quien no sienta la conmoción ocasionada por un suceso inesperado y cierta sensación de temblor bajo los pies?, ¿no parecen titulares dignos de la mismísima escala de Richter?

La globalización es el terremoto particular del tiempo que nos ha tocado vivir: al acelerar el pulso de la historia e interconectar hechos en una malla especialmente compleja —que las teorías del caos tratan, de alguna manera, de aprehender—, los actores/espectadores del mundo global tenemos la sensación de haber pasado del otro lado del espejo y transitar un espacio cambiante y desconocido. Como la Alicia de Lewis Carroll en el País de las Maravillas.

Los gurús no se ponen de acuerdo sobre los motivos que explican estos prodigios. La teoría más sugerente es la que sostiene que la causa de estas «enormidades» (Unamuno dixit) es el miedo. El miedo a perder el puesto de trabajo o a sufrir un recorte en el salario como consecuencia de la deslocalización de empresas o a la llegada de nuevos inmigrantes. Miedos que se ven agravados por la sospecha de que la digitalización de la economía puede también destruir empleos. No sé si eso será así; lo que sí sé es que los mercados laborales en el futuro serán muy diferentes a los que conocemos hoy. Airbnb, la empresa que cuenta con más apartamentos para alquilar en el mundo, no es propietaria ni usufructuaria de ningún inmueble; Uber, la sociedad con más coches para poner a disposición de terceros, tampoco tiene ninguno a su nombre.

El mismo Libro blanco sobre el futuro de Europa, elaborado por Jean-Claude Juncker y publicado por la Comisión Europea en 2017, empieza por reconocer que «Europa se enfrenta a una profunda digitalización de la sociedad que ya está desdibujando las diferencias entre los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia, entre los bienes y los servicios y entre los consumidores y los productores. Muchos de los empleos actuales no existían hace una década, y en los próximos años surgirán otros más» (p. 10).

Pero no todo es economía: a los temores anteriores se une el miedo a que las migraciones masivas acaben con los patrones culturales de sociedades muy antiguas. Como pone de relieve en un libro de reciente aparición de Pierre Moscovici, comisario europeo encargado de Asuntos Económicos y Financieros, Fiscalidad y Unión Aduanera desde noviembre de 2014: «Si el FPO [Freiheitliche Partei Österreichs], un partido de extrema derecha, ha tenido un magnífico resultado en las elecciones presidenciales austriacas de 2016, no ha sido por motivos económicos, puesto que el paro no pasa del 6 por ciento. Lo que explica este resultado han sido los temores de los austriacos, expuestos a la llegada masiva de peticionarios de asilo» (S’il est minuit en Europe, Bernard Grasset, 2016, p. 42).

Los desmanes financieros que han aflorado a los telediarios tras el colapso de Lehman Brothers han venido a aumentar las dudas sobre el impacto de la globalización. Los Gobiernos y los bancos centrales se vieron obligados a conceder ayudas multimillonarias para salvar las entidades financieras en riesgo, mientras miles de personas perdían sus empleos, se quedaban sin casa o veían cómo sus hijos se convertían en emigrantes.

La desigualdad creciente, acaso la más dolorosa de las consecuencias de la crisis, ha venido a echar más leña al fuego. En todos los países industrializados, la brecha entre ricos y pobres aumenta, y la indignación ciudadana se dispara. Cada vez hay más distancia entre el ciudadano de a pie y las élites gobernantes; el «establishment» en Estados Unidos, la «casta» en España. La resaca de la globalización y de la crisis económica —el déficit de futuro—, así como el malestar que provoca la desigualdad, explican el creciente desencanto de la ciudadanía y las manifestaciones de indignados en cada vez más países. El discurso político de los partidos tradicionales parece agotado, y la ilusión que antes poníamos en nuevos proyectos políticos o en los líderes carismáticos se ha trocado en dosis cada vez mayores de desconfianza.

Con ser todas estas cosas importantes, hay una que me parece crucial: empieza a extenderse la opinión de que es imposible alcanzar simultáneamente los tres objetivos a los que los ciudadanos aspiran, a saber: la inserción en un mundo globalizado, la pervivencia del Estado-nación y el mantenimiento de la democracia representativa. Según Dani Rodrik, autor de La paradoja de la globalización: la democracia y el futuro de la economía mundial (Antoni Bosch, 2012), se pueden conseguir dos pero no los tres. Y de eso hablaré en este segundo capítulo.

En España, la resaca de la crisis económica se ha saldado con dos de esos hechos prodigiosos que nadie hubiese previsto hace unos años: la irrupción de Podemos en la escena política y la explosión del secesionismo en Cataluña, que, en parte, se explican como una manifestación autóctona de la indignación ciudadana contra las políticas adoptadas para salir de la crisis.

La tercera ola de la globalización

El proceso de internacionalización de la economía que hoy estamos viviendo es un proceso nuevo, revolucionario, inédito en la historia. Lo que caracteriza la globalización actual y la hace diferente de los procesos anteriores es el papel de las nuevas tecnologías y el protagonismo de grandes grupos multinacionales que pueden desplazarse por el planeta con un golpe de ratón.

LOS PROCESOS DE GLOBALIZACIÓN EN LA HISTORIA

«Nihil novum sub sole» («No hay nada nuevo bajo el sol»), reza el conocido epígrafe latino. En efecto, la globalización tiene algunos precedentes en los procesos de internacionalización de la economía; procesos que conviene recordar, pues de ellos podemos sacar alguna lección valiosa que aplicar al presente.

En la Edad Media, Europa se encontraba dividida en una multitud de pequeños compartimentos estancos, regidos por una relación de vasallaje que se traducía en un sistema económico que dificultaba el comercio. Las cosas cambiaron con la invención de la imprenta, la modernización de los molinos de agua, la mejora de los servicios postales o el uso habitual de la letra de cambio. El aumento de la producción exigía mercados más amplios y uniformes. Pero lo que realmente interesa de aquella época es que los Estados modernos nacen como consecuencia de un proceso de integración económica que hace inevitable la unificación política, como muchos años después ocurrirá como con la Comunidad Económica Europea (CEE). Así es como, en la aurora de la Edad Moderna, los monarcas y los burgueses de las ciudades crearon el Estado (Walter Theimer, Historia de las ideas políticas, Ariel, 1969, p. 94). El Estado-nación nace para diseñar y aplicar las reglas que garanticen un flujo suficiente de la propiedad en un plano geográfico unificado y expansivo, según Jeremy Rifkin.

El descubrimiento de América, parteaguas entre el medievo y el mundo moderno, abre a los europeos los mercados ultramarinos. Nuestros antepasados se sirvieron de la brújula, el astrolabio y las carabelas para encoger el mundo. Y de los cañones para hacer oír sus razones. Y llegaron a los rincones más apartados del planeta. El servicio marítimo Galeón de Manila, inaugurado en 1565 por el marinero y fraile español Andrés de Urdaneta, facilitó los intercambios humanos, económicos y culturales entre Filipinas y Nueva España (el actual México). Esa primera globalización no se alimentaba de ceros y de unos, sino de vientos alisios.

El segundo proceso de internacionalización de la economía que la humanidad ha vivido tiene lugar a mediados del siglo XIX, cuando irrumpe en la historia la máquina de vapor, una tecnología que permite a los europeos producir más bienes de los que pueden consumir. Los bienes tienen que ser «situados» en mercados exteriores, lo que se hace posible gracias al telégrafo, al ferrocarril y al buque de vapor. Las potencias europeas se reparten el mundo, y las sociedades capitalistas crecen en poder y en tamaño. «Los europeos que vivían en la costa del océano Atlántico hicieron añicos las barreras entre regiones separadas y convirtieron el mundo en una sola entidad en que las partes interactuaban unas con otras. El imperialismo de la Europa atlántica tejió un único mundo» (George Friedman, Los próximos cien años: pronóstico de los acontecimientos que alterarán el mundo en este siglo, Destino, 2010, p. 42).

Las relaciones internacionales discurrían por cauces singularmente civilizados. «Los avances tecnológicos de mediados del siglo XIX —vías ferroviarias, barcos de vapor y telégrafo— se habían extendido por todo el mundo, abriendo inmensos territorios a la colonización y al comercio. Las transacciones internacionales experimentaron un gran auge a medida que el capital europeo circulaba libremente por el planeta, financiando puertos en India, plantaciones de caucho en Malasia y de algodón en Egipto, fábricas en Rusia, campos de trigo en Canadá, minas de oro y diamantes en Sudáfrica, granjas ganaderas en Argentina, el ferrocarril que unía Berlín con Bagdad y los canales de Suez y Panamá» (Liaquat Ahamed, Los señores de las finanzas…, Deusto, 2010, p. 37).

Los Estados-nación liberales asumen entonces que su misión esencial es proteger la propiedad, garantizar la estabilidad económica y conquistar mercados exteriores para dar salida a la producción nacional. El patrón oro contribuye a estabilizar el mercado internacional y reduce la posibilidad de movimientos especulativos no justificados por la posición real de la economía.

Damos un nuevo salto hasta los años cuarenta del siglo XX: los aliados sintonizan un nuevo orden internacional que pivota sobre la Organización de las Naciones Unidas (ONU), como germen de una posible gobernanza mundial, y sobre los acuerdos de Bretton Woods, que garantizan la estabilidad monetaria en el plano internacional. Esta utopía internacionalista empieza hacer aguas cuando en Potsdam se decide dividir el mundo en dos bloques antagónicos. La parálisis del Consejo de Seguridad de la ONU traería causa de ese antagonismo entre las dos superpotencias que dirimen sus diferencias a través de «proxy wars» en Centroamérica, África, Asia…, sin entrar nunca en conflicto directo.

La crisis que siguió a la guerra árabe-israelí del Yom Kippur (1973) quiebra el modelo económico de la posguerra y acaba con el sistema de cambios fijos diseñada en Breton Woods. Los precios del petróleo y otras materias primas se disparan; los trabajadores exigen subidas salariales por encima de la productividad, lo que equivale a echar gasolina al fuego; los impuestos suben para mantener un Estado del Bienestar amenazado por la crisis; y, en tal situación, las empresas renuncian a invertir, cuando la inversión era más necesaria que nunca.

El cambio del escenario económico provoca una mutación en la concepción del Estado. Se ponen de moda la desregulación de la economía, la exposición a la competencia de los sectores protegidos, la privatización de las empresas públicas que no gestionen servicios esenciales, la aplicación de fórmulas de gestión privada a algunos servicios públicos y la devolución a la iniciativa privada de algunos proyectos estatalizados. Se habla de la «jibarización» del Estado. «La revolución conservadora está en marcha. Va, si no a conquistar el mundo, por lo menos a fascinarlo» (Michel Albert, Capitalismo contra capitalismo, Paidós Ibérica, 1992).

En los últimos años del siglo XX irrumpe una revolución tecnológica sin precedentes en la historia. En 1992, cuando Bill Clinton fue elegido presidente de Estados Unidos, el correo electrónico prácticamente no existía; hoy, más personas que nunca compiten entre sí en tiempo real; lo hacen desde todos los rincones del planeta y —lo que es más importante— lo hacen en igualdad de condiciones, gracias a los ordenadores, al correo electrónico, a las redes de comunicación, a las videoconferencias y a nuevos y dinámicos programas informáticos.

Esa competición salvaje obliga a las empresas a integrarse en grandes grupos multinacionales. A día de hoy, entre las 150 economías más grandes del mundo, hay 87 empresas multinacionales y sólo 63 Estados. Otro dato para dar idea de la dimensión de estos colosos económicos: la cifra de ventas de Walmart es mayor que el producto interior bruto (PIB) de países como Austria, Dinamarca, Portugal, Hungría…, por referirme sólo a Estados de la Unión Europea. Nada que ver con las compañías holandesas del siglo XVI que maravillaron a propios y extraños; y algo muy superior a las concentraciones de capital con las que Karl Marx intentaba aterrorizar a la burguesía de la época.

Aun siendo muy importante la dimensión de los grupos multinacionales, es mucho más significativo a nuestros efectos el hecho de que puedan deslocalizar sus instalaciones de un país a otro en décimas de segundo. En China, de las diez empresas exportadoras más importantes, ocho son extranjeras. Esta capacidad de opción —votar con los pies— les habilita para adoptar decisiones parapolíticas que condicionan las políticas de Estados-nación, aparentemente, soberanos.

Pero, como no sólo de pan vive el hombre, la revolución tecnológica que estamos viviendo también ha propiciado la aparición de actores no estatales que son capaces de influir en la realidad internacional a través de las redes sociales. Nuevos movimientos sociales y nuevas formas de comunicación aparecen con fuerza y alteran los equilibrios establecidos con una gran rapidez. Greenpeace, Amnistía Internacional, Médicos sin Fronteras…, y también Al Qaeda y Dáesh son hijos de esta explosión de las comunicaciones.

Los patrones culturales occidentales (en gran parte vehiculados por marcas como Coca-Cola, McDonald’s, Nike o Levi’s) se extienden por todo el mundo y amenazan las identidades culturales tradicionales. Si al rechazo a este imperialismo cultural se le añade el catalizador del fanatismo y la barbarie, éste adquiere la forma de una hidra de múltiples cabezas —como cada día demuestra el Dáesh, o mal llamado Estado Islámico—. En sentido inverso, son muchos los ciudadanos occidentales que temen que la llegada masiva de inmigrantes acabe con las identidades culturales tradicionales. «Las clases acomodadas de América deben volver a […] valorar el proyecto americano por lo que ha sido: una forma diferente de vivir juntos, una forma única entre todas las naciones de la tierra y absolutamente preciosa» (Charles Murray, Coming apart: the state of white America, 1960-2010, Crown Forum, 2012, p. 306). Nada diferente de lo que suele decir Donald Trump.

La crisis de las hipotecas basura

Todos los expertos coinciden en que la llamada crisis de las hipotecas basura es uno de esos acontecimientos que cambian la historia del mundo, como lo fue el crac financiero de 1929 o la crisis del petróleo de 1973. La política monetaria expansiva —tipos de interés bajos y abundancia de financiación— por la que se había apostado en los años anteriores a esta crisis provocó una auténtica euforia inversora. El precio de la vivienda subía. Las bolsas subían. La fiesta parecía que iba a durar siempre. Familias y empresas se endeudaban para adquirir viviendas, comprar acciones o absorber empresas. Y de esta forma se fue generando una imparable inflación de activos.

Como es sabido, la crisis empezó en el sector financiero y en el corazón del Imperio. En los días de vino y rosas, los bancos americanos se empezaron a pelear por obtener mayores rentabilidades y eso les empujó a conceder préstamos a las personas sin rentas (no income), sin trabajo (no job) y sin activos (no assets). Los famosos prestamos NINJA.

La crisis no hubiese pasado de ser una crisis local, si no fuese porque vivimos en un mundo globalizado. Los préstamos hipotecarios se mezclaron con otros activos y las entidades de crédito de todo el mundo se dedicaron a comprar masivamente unos activos financieros dudosos que las agencias de calificación habían calificado como buenos. Los primeros afectados fueron Estados pequeños, como Islandia, Irlanda y Chipre; una prueba más de que el small is beautiful que postulan nuestros independentistas no es apropiado cuando se habla de sistemas bancarios en el mundo globalizado. La explicación es sencilla: los bancos valen lo que el Tesoro que tienen detrás.

Se empezó a sospechar que la fiesta estaba a punto de acabar cuando los intereses empezaron a subir, y el precio de los activos, a bajar. Los mercados de capitales se secaron, y la economía estuvo a punto de pararse por falta de combustible. La escasez del crédito —el famoso credit crunch— golpeó con severidad a unas familias y a unas empresas acostumbradas al dinero fácil.

Y el pueblo soberano empezó a padecer las consecuencias. Los bancos centrales acudieron al rescate de las entidades financieras en dificultades, especialmente de aquellas cuya quiebra se hubiese llevado por delante el sistema financiero en su conjunto (too big to fail). Se inyectó dinero y se bajaron los tipos de interés en un primer momento, y se recurrió al rescate directo de las entidades en peligro cuando las cosas se pusieron peor. Los Gobiernos se vieron pronto obligados a reforzar la acción de los bancos centrales mediante ayudas presupuestarias que tendrán que ser saldadas con los impuestos futuros.

Pero sería un error creer que la Gran Recesión fue sólo una crisis de los mercados financieros; se trató, sobre todo, de la crisis de un modelo de crecimiento insostenible que permitía a los mercados maduros crecer disparando el consumo, engordando el déficit exterior y recurriendo al apalancamiento masivo. El resultado fue una pérdida de competitividad, un aumento del déficit por cuenta corriente y un crecimiento exponencial de la deuda.

Y termino con una reflexión de carácter general. La crisis financiera se llevó por delante la fe ciega en el mercado que había dominado el panorama mundial desde los tiempos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher. Y es que los ciudadanos no parecen dispuestos a volver a aceptar que unos pocos se enriquezcan sin límite en épocas de bonanza y seamos todos lo que tengamos que pagar las facturas en épocas de vacas flacas. Los populismos, incluidos los movimientos separatistas, son los frutos más visibles de esta indignación ciudadana.

El trilema de la economía mundial: globalización, democracia y soberanía nacional

Como he apuntado en la introducción de este capítulo, el mayor de los problemas al que nos enfrentamos en estos momentos es la imposibilidad de compatibilizar los tres objetivos a los que el hombre aspira: la globalización, la democracia y la soberanía nacional.

Según Dani Rodrik (La paradoja de la globalización, Antoni Bosch, 2012) estamos forzados a elegir dos de estos tres objetivos, pero no podemos aspirar a lograr los tres al mismo tiempo. La victoria electoral de Donald Trump parece confirmar muchas de sus tesis. «Cuanto mayor sea el énfasis en una integración económica profunda, menor será el espacio para adoptar decisiones democráticas a escala nacional» (Rodrik, opus cit., p. 224).

Según Rodrik se pueden mantener la globalización y el Estado-nación, pero renunciando a la democracia. Los griegos rechazaron en referéndum el programa de ajuste impuesto por las autoridades internacionales, pero Alexis Tsipras se vio forzado a aceptarlo para conseguir la ayuda europea. Triunfó la globalización y sucumbió la democracia. Y es que sólo con un alto nivel de control político interno se pueden imponer sin cuestionamiento social las reglas escritas y no escritas que regulan la globalización. El ejemplo más claro es China. La Gran Recesión que hemos vivido ha hecho que en sectores ilustrados norteamericanos y europeos se empiece a sospechar que la democracia liberal es disfuncional (que no funciona) y se empieza a mirar sin prejuicios el modelo chino para ver si en alguna medida puede ayudarnos a mejorar el nuestro, alcanzando un mejor equilibrio entre libertad y eficacia.

La segunda opción sería apostar por el Estado-nación y la democracia pero renunciando a la globalización. En 1991, el argentino Domingo Cavallo, entonces ministro de Economía, apuesta por la globalización para acabar con la hiperinflación y la insoportable carga de la deuda que ahogaban a Argentina. La receta es sencilla: estricta disciplina monetaria, privatización, desregulación y apertura de la economía. Cuando los inversores empiezan a dudar de la capacidad de Argentina para hacer frente a su deuda externa, los depositantes corrieron a sacar su dinero de los bancos y el Gobierno se vio obligado a limitar la retirada de efectivo: el llamado «corralito». «¿Qué salió mal? La política nacional interfirió en la hiperglobalización, y al final triunfó la política» (Rodrik, opus cit., pp. 203-206).

En tiempos más recientes, países tan importantes como Argelia, Pakistán, Bolivia o Indonesia optan por la soberanía y la democracia a costa de renunciar a la globalización. Como curiosidad, quiero aquí traer a colación una cita de Dani Rodrik muy reciente: «Trump parece ser el arquetípico hombre de negocios con instintos mercantilistas. Pide que tú me abras tus mercados para hacer negocios, pero se cuida de aclararme que tú tendrás sólo acceso a los míos en las condiciones que yo establezca» (The New York Times, 23 de febrero de 2017). Como aviso para navegantes, aprovecho para decir que esta sería la única opción abierta a una Cataluña independiente, al menos hasta que colmase con nuevos acuerdos de libre comercio el vacío que le dejaría su salida de la Unión Europea.

La tercera opción se resuelve apostando por la globalización y la democracia representativa, pero aceptando un debilitamiento del Estado-nación. Según Rodrik, eso es lo que ocurre en la Unión Europea: moneda común administrada por el Banco Central Europeo y políticas económicas aprobadas por el Parlamento Europeo que el Tribunal Europeo de Justicia hace cumplir.

Es difícil predecir cómo evolucionará la gobernanza mundial en los próximos años; lo que es seguro es que en ningún sentido será como hasta ahora. En la Cumbre del G20 celebrada en Hangzhou (China), los líderes mundiales se han comprometido a explicar a la ciudadanía las bondades de la globalización. «Nuestro crecimiento tiene que ser incluyente, para que sea fuerte, sostenible y equilibrado […], los beneficios de la globalización deben ser simplemente compartidos» (Gaspar Ariño, Populismos y democracia, Noesis, 2016, p. 23).

Es previsible que este crecimiento incluyente obligue a optar por una solución intermedia entre el librecambismo radical y el proteccionismo predicado, entre otros, por Trump. Lo que toca ahora es domesticar la globalización, alumbrar un orden nuevo que garantice unas relaciones internacionales más justas que garanticen el equilibrio entre las partes y el cumplimiento de determinados parámetros mínimos. La alternativa es el desorden y, a la postre, el caos.

¿Sigue siendo el Estado-nación una institución necesaria?

El concepto de Estado-nación ha ido evolucionando en el tiempo al compás que evolucionaban las realidades económicas. Nace en la Edad Media para, como se había dicho en páginas anteriores, diseñar y aplicar las reglas que garanticen un flujo suficiente de bienes en un plano geográfico unificado y expansivo, según Jeremy Rifkin. Después de los descubrimientos, los Estados-nación asumen que su misión es proteger la propiedad, garantizar la estabilidad económica y conquistar mercados exteriores para dar salida a la producción nacional. Y así llegamos a nuestros días, en los que se cuestiona la existencia misma del Estado-nación.

Para los ayatolás del mercado el mundo ideal sería un mundo poblado por Estados enanos, o, a ser posible, por ningún Estado (Eric Hobsbawm). Un gigantesco hipermercado sin control político alguno. Los ordoliberales creen que la única receta para resolver el trilema de la globalización es la integración de los Estados-nación en organizaciones internacionales y suprarregionales. Pero este aspecto lo trato en el capítulo 3, dedicado al proceso de integración europea.

Lo que es innegable es que el proceso de interdependencia e integración ha ido borrando las viejas fronteras geográficas, económicas, culturales y políticas de los viejos Estado-nación y diluyendo la idea de la soberanía absoluta. Sin embargo, el Estado-nación no es una institución obsoleta. Son los Estados los que discuten y aprueban las decisiones que adoptan los organismos internacionales en los que se integran, y son los Estados los que las ejecutan. Son los Estados-nación los encargados de la coordinación de los niveles inferiores de gobierno, de la provisión de servicios básicos, del mantenimiento de la cohesión social o del establecimiento de un marco atractivo para los inversores internacionales.

El Estado-nación sigue siendo, por tanto, un elemento esencial en el mundo en el que vivimos, pero a la vista está que debe reformar en profundidad su forma de operar. La globalización puede ser una oportunidad para el Estado-nación siempre que sea capaz de moverse, de reformar su legislación, de flexibilizar sus mercados, de eliminar las cargas que sus empresas ya no pueden soportar ante la competencia de terceros.

Todo lo que hemos dicho hasta ahora —nuestra definición de globalización, nuestro excurso acerca de los procesos de internacionalización de la economía, nuestras reflexiones acerca de la emergencia de los populismos y acerca del trilema de la economía mundial— sitúa a nuestro país en un entorno global cambiante, incierto y altamente competitivo. Es decir, una zona de alta actividad sísmica. Al mismo tiempo, los ciudadanos demandan un cierto anclaje a la tierra firme, que adopte la forma de «avances» en la igualdad material, amén de una progresiva igualdad de derechos y oportunidades y una deseable aproximación en rentas, en cultura, en riqueza y en consumo de bienes y servicios.

A algunos, esta necesidad de fortalecer el Estado frente a los desafíos exteriores y al mismo tiempo satisfacer las demandas de sus ciudadanos puede antojárseles una especie de cuadratura del círculo. Y, sin embargo, ésa ha de ser la principal tarea que acometan los líderes de nuestro tiempo, a los que me referí en el capítulo 1. Sólo si encontramos acomodo a los derechos sociales en nuestra Norma Fundamental podremos desmentir ese juicio descreído que el político, poeta e historiador británico Thomas Macaulay lanzó a finales del siglo XIX: «Mientras las naciones avanzan al trote, las Constituciones van al paso». ¿Y cómo creo que podemos acometer semejante tarea, tan compleja como inaplazable? Les invito a explorar los capítulos siguientes.

Un apunte sobre España

Como he apuntado al principio de este segundo capítulo, la crisis económica global se ha traducido en España en dos acontecimientos capitales: la irrupción de los partidos populistas y la exacerbación del secesionismo de Cataluña. Los podemitas y los secesionistas coinciden en renegar del régimen constitucional que inauguramos en 1978. Los primeros cargan contra la democracia burguesa, la economía de mercado y lo que ellos llaman la «casta» y la «trama». Los segundos apuestan por separarse lisa y llanamente de España.

Nada muy diferente de lo que está ocurriendo en otros países de nuestro entorno, donde surgen partidos populistas de extrema derecha y extrema izquierda. Los progresistas noruegos, los demócratas suecos, el Partido Popular Danés (Dansk Folkeparti), el Partido de la Independencia del Reino Unido (United Kingdom Independence Party, UKIP), el Frente Nacional francés, el Movimiento por una Hungría Mejor (Jobbik Magyarországért Mozgalom) húngaro, el griego Syriza o el español Podemos se aprovechan de la lógica frustración que toda crisis conlleva, al igual que los populismos del siglo pasado se alimentaron de la indignación acumulada durante los años que siguieron al crac de 1929.

EL RETORNO DE LOS POPULISMOS

Es una tentación muy común creer que los fenómenos que nos ha tocado vivir son nuevos y que no tienen precedentes en la historia. En muchas ocasiones, eso no es verdad. Lo que ocurrió entre la primera guerra mundial y la segunda puede ayudarnos a entender mejor lo que está pasando hoy.

El primero y más importante de los hechos que explican los disturbios que vivió Europa en la posguerra fue la Revolución bolchevique (1917). El comunismo se extiende después como una mancha de aceite por toda Europa: los espartaquistas, en Berlín (con Rosa Luxemburgo a la cabeza); los revolucionarios de Kurt Eisner, en Baviera; Bela Kun, en Hungría; y en Italia, los comunistas, como Antonio Gramsci (durante el llamado «bienio rojo») y el Soviet de Nápoles, llaman a la huelga general y a la lucha armada. El pánico a la revolución proletaria se extiende en toda Europa.

La reacción no se hace esperar. Los «burgueses» sienten el aliento de la revolución en el cogote y empiezan a pensar que la democracia liberal, en cuanto fundamentada en la competencia partidista, es demasiado débil para contener la amenaza comunista. Sueñan con movimientos monolíticos, disciplinados y capaces de oponer la violencia «nacional» a la violencia revolucionaria. Es lo que predican Miklós Horthy en Hungría (1920), Benito Mussolini en Italia (1922), Óscar Carmona en Portugal (1926) y Józef Piłsudski en Polonia (1926). Partidos «machos», transversales, con pocos mensajes pero muy claros.

El entusiasmo revolucionario de uno y otro signo se enfría cuando la situación económica empezó a mejorar, pero resurgió con mucho más ímpetu cuando se empezaron a sentir los efectos de la crisis de 1929. El PIB de Alemania y Francia cayó más del 40 por ciento en un año, las fábricas empezaron a bajar las persianas y el desempleo se disparó. La frustración y la ira ciudadanas dan nuevas alas a los radicales. En las elecciones de 1930, el Partido Nazi alemán pasa de 12 a 107 escaños. Se consolida en Portugal el régimen autoritario (1933), y en España triunfa un régimen militar (1939). La «partitocracia» se empieza a percibir como una receta segura para el desastre. Los dictadores se envuelven en la bandera nacional y la exacerbación de los nacionalismos provoca una segunda guerra mundial, una catástrofe aún mayor que la llamada Gran Guerra previa, en la que ahora no voy a ahondar.

Como cuenta José Ignacio Wert en mi libro Todos los cielos conducen a España:

Hasta 2014 (elecciones al Parlamento Europeo) la crisis se gestiona políticamente en el marco del sistema de partidos vigente desde mediados de la década de los noventa. Y aunque es verdad que la suma de los dos partidos principales experimenta una contracción de algo más de diez puntos, aún mantienen una cuota agregada de casi tres cuartas partes del voto total.

Eppur… ya algo se estaba moviendo. En las vísperas de las elecciones municipales y autonómicas de 2011 explota el movimiento de los indignados: en la Puerta del Sol, en la plaza de Catalunya, en otras ágoras emblemáticas de las ciudades germinan una serie de movimientos (Democracia Real Ya, Juventud sin Futuro) que confluyen en el llamado Movimiento 15M.

En enero de 2014, Juan Carlos Monedero, Pablo Iglesias e Íñigo Errejón, fundan Podemos; una formación que tuvo un espectacular resultado en las elecciones europeas celebradas apenas cinco meses después de su fundación (5 de los 54 eurodiputados, con un 8 por ciento del voto). Diez meses más tarde, obtiene en Andalucía el 15 por ciento de los votos en las elecciones autonómicas, más que doblando la cuota electoral y casi triplicando el número de votos que había obtenido en la región en las europeas (Todos los cielos conducen a España, Planeta, 2015, p. 324).

La resaca de la crisis provoca también una exacerbación de la cuestión catalana. La crisis nos obligó a todos, absolutamente todos, a hacer sacrificios presupuestarios, y todos tuvimos que exigir a la población enormes sacrificios económicos. Y los gobernantes de la Generalitat de Catalunya decidieron trasladar la responsabilidad de esos ajustes y esos sacrificios al «enemigo exterior». Se atribuye a los chinos un proverbio que dice que, «cuando el sabio señala la luna, el necio mira al dedo». Cuando se pone encima de la mesa la cuestión de la independencia, nadie habla de recortes sociales. Cuando se apunta a «Madrid» como responsable de todos los males, nadie repara en los errores políticos cometidos por el Govern de Catalunya.

A modo de conclusión

Somos muchos los que creemos que los cambios que se están produciendo en el mundo aconsejan actualizar los pactos que nos dimos en 1978.

La Constitución no es un ídolo ni un arcano al que adoramos supersticiosamente, pero encarna lo mejor que hemos hecho todos juntos en nuestra historia reciente, y, por eso, cualquier reforma debe plantearse con extraordinaria cautela.

La práctica totalidad de las reformas que proponemos responden al propósito de adecuar la Constitución a los cambios que se han producido en el mundo. La reforma de la organización territorial del Estado, especialmente en lo que se refiere a la delimitación de competencias o la inclusión de los principios básicos de la financiación autonómica, debería servir para hacer de España un Estado más moderno, más ágil y más capaz de aprovechar las oportunidades que la globalización ofrece.

Sin embargo, si tuviese que destacar las reformas más directamente derivadas de los muchos cambios que se han producido en el mundo, señalaría los preceptos que pretenden actualizar el catálogo de los derechos fundamentales para incorporar los de última generación y, muy especialmente, los recogidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en los tratados internacionales de los que España es parte.

Como veremos, responden a este deseo de modernización diversas normas: las que pretenden reconocer la eficacia normativa de la jurisprudencia emanada de los órganos internacionales a la hora de aplicar las normas relativas a los derechos y libertades fundamentales; las que buscan proteger los derechos de los que llegan a nuestras tierras huyendo de conflictos bélicos o de la miseria; las diseñadas para conjurar las amenazas derivadas de los avances de las nuevas técnicas (biomedicina, digitalización, etc.); y, finalmente, las que recogen algunos derechos sociales y económicos que una globalización desordenada podría poner en peligro. No es lo mismo hablar de derechos económicos y sociales en la época de Altos Hornos de Vizcaya que en la época de Airbnb o Uber.

En términos más concretos, la reforma de nuestra Carta Magna debería: «constitucionalizar» el derecho de asilo, la prohibición de expulsiones colectivas y la trata de seres humanos; referenciar los límites en el marco de la biomedicina; garantizar la protección de datos; velar por la imparcialidad de los jueces (y garantizarla) y recoger el derecho a la doble instancia judicial; actualizar la definición jurídica de matrimonio; preservar el principio de igualdad; favorecer el acceso a los servicios de colocación laboral; proteger a los trabajadores ante los despidos injustificados; favorecer las condiciones de trabajo; incorporar la conciliación de la vida familiar y profesional; garantizar las prestaciones sanitarias; garantizar el buen gobierno y el impulso democrático; y, en suma, garantizar la seguridad y las libertades de los ciudadanos en un mundo nuevo.

Capítulo 3

En busca del himno perdido: la crisis de la Unión Europea

Si Si do re re do Si La Sol Sol La Si Si La La

Si Si do re re do Si La Sol Sol La Si La Sol Sol.

LUDWIG VAN BEETHOVEN

… Seguramente, estas notas, leídas de corrido, no le digan nada a muchos lectores. Sin embargo, si alguien tiene nociones de solfeo y procura entonarlas, seguro que les sale algo parecido al «Himno a la alegría», la melodía que encarna un proyecto de integración inédito en la historia. Como bien nos recordaba el maestro Rafael Sánchez Ferlosio (Sobre la guerra, Destino, 2007), casi todos los himnos nacionales son canciones de guerra; uno de los pocos —tal vez el único— que rompe la tónica belicista es, precisamente, el constituido por estos compases del cuarto y último movimiento de la Novena Sinfonía (o Coral) de Beethoven, inspirado en un poema de Friedrich Schiller. Esta composición, antesala de dicho cuarto movimiento, fue adoptada en 1972 por el Consejo de Europa como emblema musical europeo; más tarde, en 1985, los jefes de Estado y de Gobierno de las Comunidades Europeas (luego, la Unión Europea) la aprobaron como himno oficial de la Europa unida. Este himno no sustituye a los himnos nacionales de los Estados miembros, sino que celebra los valores que todos ellos comparten.

Si comienzo con estas notas es, precisamente, porque representan aquello que hemos perdido; no me refiero al himno mismo, que desde luego seguirá entonándose protocolariamente en cada una de las conmemoraciones europeas; me refiero a su significado: a la «alegría» que subyace al himno. Tras sesenta años de historia compartida —cincuenta años bajo el signo del crecimiento, y los últimos diez años, de crisis económica—, los europeos hemos perdido la alegría del proyecto en que nos embarcamos. Una alegría que antes dimanaba de la confianza en el proceso de integración —aunque no siempre su lógica y sentido fueran visibles— y de la esperanza en un futuro mejor, un futuro compartido. Hoy crece el escepticismo y aumentan los particularismos disgregadores, y los voceros populistas —desde ambos extremos del abanico ideológico— viven a sus anchas predicando la necesidad de enterrar lo que tenemos en común. Dan ganas de decir, como se dice en la letra del «Himno a la alegría»: «¡Oh, amigos, no en estos tonos!».¹

En efecto: «Europa está en peligro. Esta constatación es tan banal que ya ni siquiera es objeto de debate» (énfasis en itálicas añadido por mí). Con esta apocalíptica sentencia abre Pierre Moscovici su libro S’il est minuit en Europe, al que me he referido en el capítulo segundo, dedicado a estudiar la globalización. El párrafo que Moscovici dedica a justificar su tesis es todavía más lúgubre: «De la Comisión presidida por Jean-Claude Juncker se ha dicho que podría ser la Comisión de la última oportunidad. En realidad, podría ser simplemente la última Comisión de la historia» (opus cit., p. 11). El Libro blanco sobre el futuro de Europa, presentado en Bruselas en marzo de 2017, abunda en esta idea al señalar que:

[…] muchos europeos consideran que la Unión es demasiado distante o interfiere demasiado en su vida cotidiana. Otros dudan de su valor añadido y se preguntan cómo mejora Europa su nivel de vida. Para demasiada gente, la UE no estuvo a la altura de sus expectativas al enfrentarse a la peor crisis financiera, económica y social de su historia desde la posguerra.

No hay señales de que los retos de Europa vayan a disminuir. Nuestra economía se está recuperando de la crisis financiera mundial, aunque los efectos aún no se perciben de forma suficientemente equitativa. La inestabilidad en algunos de los países vecinos ha dado lugar a la mayor crisis de refugiados desde la segunda guerra mundial. Los atentados terroristas han golpeado el corazón de nuestras ciudades. Están emergiendo nuevas potencias mundiales, mientras que las antiguas se enfrentan a nuevas realidades (p. 6).

La suerte de la Unión Europea es importante para el continente y para el mundo; pero lo es más, si cabe, para España, por lo que para nosotros tenía de objetivo histórico en una época no tan lejana. Para los españoles que hicimos la Transición, Europa era un horizonte de democracia, libertad y respeto de todas las opiniones. Europa significaba también prosperidad y bienestar material. Pero, además, Europa era un sentimiento, quizá un tanto difuso, de reencuentro con lo mejor de nuestro pasado. Los españoles de entonces —sobre todo los que teníamos la suerte de haber viajado al extranjero— queríamos dejar de ser diferentes; aspirábamos a un país que fuese considerado de la misma forma que nuestros vecinos, con sus defectos y sus virtudes —ni más ni menos que los de otros—, pero sobre todo con una gran vocación de participar de un futuro común.

Como he dicho en el prefacio, éste no es un libro sobre lo que sucedió ayer, sino sobre lo que está pasando hoy y lo que podría pasar mañana; y, sin embargo, creo esencial dedicar unos párrafos a la historia del proceso de integración europea, porque sólo así pueden entenderse algunas claves de la crisis europea. Una vez hecho con honestidad ese diagnóstico —algo que me parece indispensable—, estaremos en el tiempo de buscar soluciones entre todos los Estados miembros, y los españoles no podemos faltar a esa cita. Debemos, además, empezar a reflexionar sobre las reformas que hay que hacer en nuestro texto constitucional para plasmar una evidencia: en 1978, España no formaba parte de la Unión Europea, y hoy somos miembros activos del club, con una reputación ganada a pulso de país sólido, leal y fiable en las duras negociaciones bruselenses. Nos ha costado mucho llegar hasta aquí; no podemos permitirnos ni un paso atrás.

Los Estados Unidos de Europa en el horizonte

La primera idea que quiero subrayar es que el objetivo final del proceso de integración europeo son los llamados «Estados Unidos de Europa». Los europeos que sobrevivieron a la segunda guerra mundial supieron muy pronto que, para evitar desastres como los que habían vivido, era necesario enterrar para siempre los nacionalismos particularistas y poner en marcha un proceso de integración que, a la larga, debía conducir a la unión política. La lógica de esta proposición es aplastante: a problemas políticos, soluciones políticas.

Por desgracia, la lógica no es algo que los políticos practiquen siempre. La apuesta federal saltó por los aires cuando, el 30 de agosto de 1954, desde la Asamblea Nacional francesa, comunistas y gaullistas —dos movimientos nacionalistas— rechazaron la ratificación de la Comunidad Europea de Defensa (CED), negociada en 1952, y, de paso, dejaron sin efecto la incipiente Comunidad Política Europea (CPE) que debía acompañar a la CED. Poner bajo un mismo uniforme a los soldados que tan sólo nueve años antes se estaban matando en las trincheras era demasiado imaginativo para los nostálgicos de la soberanía nacional.

Este frenazo no desanima a los europeístas, que deciden cambiar el método, mas no el objetivo final. Deciden navegar dando bordadas porque el viento viene de proa, pero no renuncian a llegar al puerto de destino que señalan las cartas de navegación: los Estados Unidos de Europa. Si no es posible crear ab initio una auténtica federación europea, lo que hay que hacer es dar pasos en la buena dirección. «Europa no se realizará de golpe ni en una construcción de conjunto. Se hará en interrelaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho» (Robert Schumann, Declaración de 9 de mayo de 1950).

Lo que me interesa destacar de este episodio es que, si bien el proyecto federalista dejó de estar visible tras el fracaso de la CED y del proyecto de la CPE, su espíritu ha seguido latente en el devenir de Europa y lo sigue estando hoy, y debe ser reclamado con fuerza si no queremos errar el camino. Por eso, el Tratado de la Unión Europea (o Tratado de Maastricht, de 1992) habla de «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa»; una forma elíptica de aludir a la vocación federal de la Unión. Y por eso el ya ex primer ministro británico David Cameron se cuidó de precisar en el non nato acuerdo entre el Reino Unido y la Unión Europea de 19 de febrero de 2016 que «el Reino Unido no se ha comprometido a una mayor integración política en el seno de la Unión Europea».

PROFUNDIZACIÓN VERSUS AMPLIACIÓN

Los tratados europeos reconocen a cualquier Estado europeo el derecho a solicitar el ingreso en la Unión Europea (UE) siempre que respete los valores de la UE y se comprometa a promoverlos. A día de hoy (2017), la UE está formada por 28 Estados miembros, siendo Turquía y los países de los Balcanes Occidentales candidatos a la adhesión. Como dijo Bronislaw Geremek: «Hemos conseguido coser las dos Europas. Hemos reunificado Europa y la democracia rige el destino de todos los europeos». Pero la ampliación se ha hecho a un coste muy elevado, porque ha impedido que las instituciones europeas se fortalezcan como lo hubiesen hecho si las diferencias entre los Estados miembros no hubiesen sido tan evidentes.

En el club inicial no había excesivas discrepancias, porque los países que lo integraron eran relativamente homogéneos. Las decisiones se adoptaban con relativa facilidad, y el proceso avanzó a buena velocidad. Las cosas empiezan a cambiar con la adhesión del Reino Unido, que entra con enormes reticencias y, desde entonces, no ha dejado de arrastrar los pies. No al euro, no a Schengen, no a muchas de las medidas relativas al espacio de libertad, seguridad y justicia y no a las relativas al ámbito de la cooperación judicial y policial en materia penal. (Un menú a la carta difícilmente asimilable.) Además de sus enormes reservas cada vez que se ha hablado de una defensa europea.

La entrada de los países de Europa del Este distorsiona aún más el paisaje. Como pone de relieve Moscovici, los países fundadores pretendían «transcender el Estado-nación y reinventar un concepto de soberanía estrecha que les había llevado al abismo. Los países de Europa del Este lo que quieren es reencontrar, después de la caída de la URSS, la soberanía plena. Para esos países no se trataba de transcender el Estado-nación: se trataba de retomar el dominio de un Estado-nación que había soportado una tutela extranjera» (opus cit., p. 52). Los «antiguos» estábamos dispuestos a fortalecer las instituciones comunes para resolver el trilema de la globalización (Rodrik); los «nuevos» sólo querían hablar de fortalecer la soberanía nacional.

Este malentendido inicial se ha ido haciendo cada vez más obvio a medida que ha ido pasando el tiempo, y forzoso es admitir que ha contribuido a lastrar el proceso de integración europea y que, lo que es más grave, amenaza con dificultar su avance en el futuro.

Ante esta perspectiva, resulta evidente que hay que hacer dos cosas; en primer lugar, paralizar las ampliaciones hasta que tengamos nuestra casa en orden; en segundo lugar, vertebrar la nueva Europa en tres círculos concéntricos: una zona del euro federal, los países de la UE temporalmente fuera de la zona del euro (con la que mantendrían vínculos confederales) y los países vecinos con los que tenemos vínculos más estrechos, Reino Unido, Turquía y, probablemente, Rusia, para los que habría que imaginar un régimen de asociación reforzada.

Repito lo que ya dije al comienzo: rescatar la idea de la unión política es la primera de las recetas a seguir para que el brexit no se interprete como un principio del fin del proceso; sino más bien como el principio del relanzamiento del proyecto europeo. De lo que se trata, dicho en román paladino, es de hacer de la necesidad virtud y de aprovechar el divorcio con el Reino Unido para hacer las cosas que hasta ahora no habíamos podido hacer. Y para eso debemos repetir alto y claro que nuestro puerto de destino siguen siendo los Estados Unidos de Europa. De lo contrario podemos quedarnos al pairo en el curso de la historia —y eso, tal y como vienen los vientos del presente— es un riesgo que no nos podemos permitir. Recordemos lo que dijo Séneca: «Cuando no sabemos a qué puerto nos dirigimos, todos los vientos son desfavorables».

El manual de instrucciones: el «error» de Maastricht

La segunda idea que me parece esencial es que el proceso puesto en marcha en Roma ha sido tal vez gradual, pero no errático; se trata del primer proceso de integración en la historia que se ha realizado de acuerdo con las prescripciones de la ciencia económica. Las cosas discurrieron bien mientras se siguió el manual de instrucciones —hasta el Tratado de Maastricht, en 1992— y empezaron a torcerse cuando se olvidó el manual. Rescatar el manual es fundamental para reanudar la marcha. Si queremos recuperar el rumbo haríamos bien en aprender de los errores del pasado, corregirlos y no dar pasos contrarios a lo que el manual dice.

De acuerdo con lo que decía el manual de instrucciones, se apostó por un mercado común en vez de por un área de libre comercio, que es lo que hicieron los británicos. Cuando el mercado común avanza lo suficiente, éste se transforma en un mercado interior sin barreras físicas, técnicas ni fiscales, se establecen políticas de cohesión social para apoyar a aquellos a los que les cueste seguir el ritmo y se ponen los raíles de la unión económica para evitar los riesgos de cambio. Los británicos solamente querían un gran mercado a la manera de una gran zona de libre comercio (lord Cockfield), y por eso se inventaron el llamado «Libro blanco del mercado interior», que era bastante parecido a un programa de liberalización. No contaron, sin embargo, que un francés europeísta como Jacques Delors iba a aprovechar la dinámica creada para lanzar el tren de integración a toda máquina. El compromiso auspiciado por Delors unía ambos objetivos: el económico, mediante la creación de un espacio sin fronteras; y el político, gracias al papel impulsor que atribuía a la Comisión Europea, a la extensión del principio de mayoría cualificada para la toma de decisiones en el Consejo Europeo y a la participación del Parlamento Europeo en el proceso normativo. Hasta aquí, todo en orden.

Por desgracia, hubo páginas del manual que se ignoraron a la hora de redactar el Acta Única Europea: se integraron muchos sectores, pero no se progresó nada en temas como la política energética y la financiera. Omisión dolorosa para nosotros, porque nuestras empresas han soportado costes financieros y energéticos más altos que nuestros competidores. Mi amigo el embajador Carlos Bastarreche, que estuvo en la negociación del Acta Única, confiesa que nadie dijo media palabra sobre estos temas. «Todos estaban muy cómodos, y creo que en España también, con sus monopolios u oligopolios territoriales correspondientes. Además […], los franceses, con su mix nuclear no querían ni oír hablar de integración europea. En cuanto a los mercados financieros […] todos, incluidos nosotros, estaban muy contentos con unos sistemas nacionales dominados por sus banqueros locales y donde la competencia era siempre dentro de un orden» (Todos los cielos conducen a España, p. 345).

Se trataba, en cualquier caso, de pecados veniales si los comparamos con el pecado capital cometido en Maastricht en 1992, momento en que se olvida el manual y no se atiende a las prescripciones económicas. Dicho de otro modo: con el Tratado de Maastricht se construyó un edificio con una deficiente cimentación, y ahora estamos pagando las consecuencias. Curiosamente fueron los británicos los que con mayor lucidez advirtieron que una unión monetaria sin mecanismos de acompañamiento comunes podría provocar grandes destrozos en caso de shocks asimétricos —crisis que afectan a algunos de los países integrados en una unión monetaria, pero no a todos.

¿Qué hacer cuando te estás quedando atrás y no puedes devaluar la divisa ni jugar con la política monetaria ni utilizar ad libitum un presupuesto encorsetado por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento? La respuesta es sencilla: a falta de devaluaciones monetarias, la única salida pasa por una devaluación interna extraordinariamente dolorosa en términos de desempleo y pérdida del poder adquisitivo de los salarios. Por eso, los británicos defendieron en Maastricht un market approach: converger primero, incluyendo la armonización de los ciclos económicos, y sólo después —una vez que esto se hubiera logrado— proceder a la adopción de una moneda común. (Noviazgo prologado, y no matrimonio exprés.) Como no se les hizo caso, pidieron un opt out, es decir, su exclusión voluntaria de la unión monetaria.

Como expondré luego, los errores que se cometieron en Maastricht deben ser corregidos para que no volvamos a tropezar en la misma piedra. Debemos dejar de lado las ocurrencias y volver a tirar de manual. Y el manual dice que la federalización de la zona del euro es absolutamente necesaria para reparar las grietas que la gran recesión ha dejado en el edificio y, sobre todo, para reconstruir sobre bases sólidas. Ésta es la segunda receta que debemos rescatar para salir adelante.

EL TRILEMA DE MAASTRICHT

A los redactores del Tratado de Roma (1957) no les preocupó la estabilidad cambiaria, porque ésta estaba garantizada por el sistema de cambios cuasi fijos de Bretton Woods. Cuando los acuerdos de Jamaica (1976) consagraron el sistema de libre flotación de las monedas, los europeos se vieron forzados a poner en marcha dos sistemas alternativos —la llamada «serpiente monetaria», primero, y el Sistema Monetario Europeo (SME), después— que limitaban las oscilaciones entre las monedas europeas. No puede haber intercambio de mercancías leal si los países conservan la posibilidad de realizar devaluaciones competitivas cuando las cosas les van mal.

La idea del Sistema Monetario Europeo era buena en cuanto mantenía los tipos de cambios reales a niveles relativamente constantes, pero era insuficiente, porque no podía resolver el trilema de la política monetaria. Este trilema postula que la libertad de movimientos de capital, el sistema de cambios fijos o semifijos y las políticas monetarias nacionales autónomas son cosas incompatibles. Pueden compatibilizarse dos de ellas, pero no las tres.

Y así pasó lo que pasó a comienzos de la década de 1990: Alemania dedicó ingentes cantidades de dinero a la reconstrucción de los Länder (estados federados) de la antigua Alemania Oriental, y el Bundesbank subió los tipos de interés para enfriar la economía. Los demás países se vieron obligados a hacer lo mismo, y los especuladores enseguida olfatearon que algo no cuadraba: detectaron unas monedas sobrecalentadas (unos tipos de interés altos con una economía frágil), y empezaron a cebarse en ellas. Los resultados fueron los ya conocidos: llegaron las devaluaciones, y los instrumentos que trataban de embridar los tipos de cambio saltaron por los aires.

Maastricht sí resuelve el trilema de la política monetaria, pero no resuelve uno nuevo, conocido luego por el nombre de trilema de Maastricht: no es posible mantener al mismo tiempo la libertad de movimientos de capitales, la estabilidad financiera y la conservación de unas políticas de supervisión nacionales. Establecer una unión monetaria sin una unión bancaria y una unión económica paralela es algo que, tarde o temprano, conduce al fracaso. Lo que entonces no se hizo, hay que hacerlo ahora.

Del Tratado de Maastricht a nuestros días

Si bien en Maastricht, como he dicho antes, se abandonan las cartas de navegación y se empieza a navegar al albur del viento, no todo lo que allí se decidió fue negativo para el proceso de integración. El tratado que salió de la ciudad neerlandesa de Maastricht supuso también la «comunitarización» de ámbitos de competencia que, desde tiempo inmemorial, eran cotos vedados de la soberanía nacional: cuestiones de política exterior, de seguridad y de defensa, así como asuntos de justicia e interior. El Tratado de Maastricht acierta también cuando crea el euro, pero —no me cansaré de repetirlo— tiene unos defectos de diseño —unión monetaria sin unión bancaria y económica en paralelo— que se hicieron sentir de forma dramática cuando llegó la Gran Recesión. En Maastricht —por debilidad política— se violaron los dictados de la lógica económica.

Los padres del euro no se atrevieron a fundar la moneda común sobre cimientos sólidos —unión monetaria, unión bancaria y unión económica— y decidieron salir del paso con una política que me atrevería a calificar de improvisadora y superficial. Acordaron poner en marcha una política monetaria común y encomendar su gestión a un Banco Central de corte claramente federal. Convinieron también en suscribir un Pacto de Estabilidad y Crecimiento que encorsetase las políticas presupuestarias nacionales para evitar excesos en materia de déficit y de deuda pública. Y finalmente decidieron coordinar las demás políticas económicas, pero sin molestarse en fijar incentivos para los cumplidores ni sanciones para los incumplidores de las demás políticas económicas.

Estos tres pilares se complementaron con tres advertencias disuasorias: no al rescate, no a la reestructuración de la deuda, no a la salida del sistema…, el «no bail-out, no default, no exit». Las cosas funcionaron medianamente bien hasta que llegó la crisis. Con el edificio del euro pasó como con las fachadas de cartón que Grigori Orlov mandaba instalar en los trayectos ferroviarios que recorría Catalina la Grande. En ambos casos se fueron al suelo en cuanto arreció la tormenta. El Banco Central Europeo (BCE) no pudo ser tan activo como sus homólogos norteamericano o británico en la lucha contra la crisis, entre otras cosas porque el Bundesbank no paró de poner palos en las ruedas. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento fue incumplido por la gran mayoría de los países del euro, apremiados como estaban a reparar los daños producidos por la recesión. La coordinación de las demás políticas económicas funcionó de modo tan defectuoso que la diferencia entre el precio del bono alemán a diez años y el bono griego —la famosa prima de riesgo— llegó a ser de 2.000 puntos. Un hecho antes inédito en la historia de la economía. Nada que los españoles no supiésemos desde hace tiempo: lo light no funciona. Para muestra, un botón: la Constitución de Cádiz, de 1812, nos conminó a ser «justos y benéficos» (artículo 6) pero no dijo lo que les pasaría a los que no siguiesen tan sabias recomendaciones. Nuestros antepasados aprovecharon este vacío legal para embarcarse en ese siglo en tres guerras civiles y un sinfín de asonadas y cuartelazos.

Pero volvamos a nuestra historia. Con los tratados de Ámsterdam (1997), Niza (2001) y Lisboa (2007) se dejaron intactos los defectos de diseño del Tratado de Maastricht. Sólo cuando la crisis financiera amenaza con llevarse por delante el «edificio de Maastricht» se inicia un proceso de reformas para hacer de la moneda única una divisa estable y eficaz. En el fondo, Ámsterdam es «Maastricht II» más empleo y política social; Niza se limita a reformar la casa común para poder acoger a los países del Este recién llegados a la Unión Europea. El Tratado de Lisboa es un poco más ambicioso: confiere a la Carta de Derechos fundamentales carácter vinculante, generaliza el voto por mayoría cualificada, da más poder al Parlamento Europeo y crea las figuras de presidente del Consejo Europeo y de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad para dotar de una mayor coherencia y continuidad a las políticas de la Unión Europea. Nada sobre la reforma de la unión económica y monetaria.

Cuando la crisis arrecia se aprueba un informe —«Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria» (2012)— que aboga por fortalecer los cuatro pilares que sustentan el euro: unión bancaria, unión fiscal, un marco integrado de política económica y una mayor legitimidad democrática. Desde entonces hasta ahora se han hecho algunos avances. En relación con la unión bancaria se ha procedido a la armonización normativa, a la supervisión de los bancos de la zona del euro por el Banco Central Europeo y a la creación de una autoridad única de resolución, pero no se ha avanzado suficientemente en la armonización de los sistemas de garantía de depósitos. En relación con la unión fiscal, el progreso ha sido mucho menor: nuevos mecanismos de vigilancia (el Semestre Europeo), de disciplina (el Pacto Presupuestario, o fiscal compact) y de solidaridad (el Mecanismo Europeo de Estabilidad, MEDE), pero poco más.

La situación de la Unión Europea hoy

Y así llegamos a nuestros días; momento en que, como he dicho al principio, el proyecto de Europa parece estar en peligro. ¿Por qué se extiende como una mancha de aceite la desafección por el proyecto europeo? Son muchos los que creen que la primera de las causas que explica esta desafección es de naturaleza sociológica: la incapacidad de la Unión Europea para atender suficientemente a los perdedores de la globalización. El Libro blanco sobre el futuro de Europa, reconoce que:

[…] la economía de la Unión Europea vuelve a disfrutar ahora de una situación más estable […], pero los efectos de la recuperación siguen estando distribuidos de forma desigual […]. El problema es especialmente grave para la generación más joven. Por primera vez desde la segunda guerra mundial, existe un riesgo real de que la actual generación de jóvenes adultos acaben teniendo unas condiciones de vida peores que las de sus padres. Esta evolución alimenta las dudas sobre la capacidad de la Unión de cumplir su promesa de no dejar atrás a nadie y de garantizar que cada generación tenga unas condiciones de vida mejor que la anterior (p. 9).

El auge de los populismos tiene mucho que ver con estos hechos.

Existe un segundo motivo de desafección de carácter inequívocamente político. Si bien la división entre derecha e izquierda sigue existiendo, ha aparecido otra nueva línea de división que opone a los partidarios de un mundo cerrado respecto a los que apuestan por un mundo abierto. Marine Le Pen (Frente Nacional) y Mélenchon (La Francia Insumisa) están por el cierre de las fronteras; Macron (¡En Marcha!) y Fillon (Los Republicanos) están por la apertura. «Los soberanistas —de derecha e izquierda— sueñan con una vuelta a las fronteras nacionales. Los partidarios de la apertura quieren suprimir las barreras. Ninguno de estos dos modelos es convincente. El primero porque es ilusorio: un Estado no puede con sus solas fuerzas enfrentarse a problemas cuya solución es, como mínimo, continental. El segundo porque es ingenuo: abrir puertas y ventanas sin condiciones equivale a desproteger a los más vulnerables y a renunciar voluntariamente a cualquier instrumento de regulación» (Moscovici, opus cit., p. 16). (Más adelante, cuando hable del patriotismo europeo, volveré sobre esta cuestión.)

El tercer motivo de desafección es el que hace referencia «a la aparente incapacidad de Europa para resolver los problemas de la ciudadanía que quiere resultados, eficacia, garantías de que la Unión les asegurare el progreso social y que les defienda contra cualquier peligro. En síntesis, lo que los ciudadanos quieren, sobre todo, es una Europa que crezca y cree empleo» (Moscovici, opus cit., p. 17), y, por desgracia, eso no está ocurriendo, y los ciudadanos de a pie empiezan a preguntarse cuál es el valor añadido que les aporta estar en la Unión Europea. Como he puesto de relieve en mi libro Europa y el porvenir (Península, 2016), escrito junto a Fernando Eguidazu, nuestras tasas de actividad, de empleo y de ocupación son más bajas que las de los Estados Unidos; nuestra tasa de desempleo es más alta, y eso explica que hayan surgido serias dudas sobre la sostenibilidad de nuestro Estado del Bienestar (pp. 54-55).

El cuarto motivo de desafección tiene mucho que ver con el famoso déficit democrático, con el divorcio entre las élites gobernantes y la ciudadanía. Las instituciones europeas siguen siendo «opacas y los procedimientos legislativos demasiados complejos para que puedan ser entendidos por la ciudadanía […], lo que contribuye a que se extienda la imagen de una conspiración de los gnomos de Bruselas, como antes se hablaba de los gnomos de Zúrich […]. Es forzoso reconocer que Europa no ha sido demasiado convincente en el plano político y democrático estos últimos años […]. Una Europa a 28 es difícilmente gobernable, y llegar a acuerdos comunes, una tarea casi imposible» (Moscovici, opus cit., p. 18).

Pero lo más grave es que muchos de los actuales dirigentes han perdido la noción del interés general europeo y se pierden en discusiones ridículas. Cameron, por ejemplo, se empeñó en que en las conclusiones del Consejo Europeo de marzo de 2016 —en plena campaña sobre el brexit— se hablase del tipo reducido del impuesto sobre el valor añadido para los tampones higiénicos. Cada vez cuesta más definir y defender un interés europeo que no sea la simple adición de los intereses nacionales. «La práctica de echar la culpa a “Bruselas” de los problemas y atribuirse los logros en el país respectivo, el hecho de no asumir como propias las decisiones adoptadas conjuntamente y la costumbre de señalar con el dedo a otros ya han demostrado ser perjudiciales. Los europeos no son inmunes a estas claras muestras de desunión» (Libro blanco sobre el futuro de Europa, p. 12).

El «Informe de los cinco presidentes»

En junio de 2015 se publica un informe titulado «Completing Europe’s Economic and Monetary Union» («Realizar la unión económica y monetaria europea»), elaborado por los cinco presidentes de las principales instituciones europeas y, por ello, conocido como «Informe de los cinco presidentes». El informe —centrado exclusivamente en el fortalecimiento de la unión económica y monetaria— propone avanzar en paralelo en cuatro frentes: unión económica, unión financiera, unión fiscal y unión política. Los cinco presidentes aprueban una hoja de ruta que estructura el proceso de reforma de la zona del euro en tres etapas. (Véase el recuadro siguiente.) Reproduzco aquí las conclusiones a las que llega porque el «Libro blanco» de Juncker, del que hablaré después, se remite a él expresamente en algunos temas.

El enfoque general del «Informe de los cinco presidentes» me parece adecuado. Sería necesario, sin embargo, establecer, en el marco del Semestre Europeo, un sistema de alerta temprana para detectar los desequilibrios con efecto spill-over que amenacen la estabilidad de la moneda única (los desequilibrios fiscales y las diferencias de competitividad), siendo responsabilidad de las autoridades nacionales el diseño y la ejecución de políticas para su cumplimiento.

El objetivo último al que debemos aspirar en el largo plazo es el establecimiento de una unión fiscal plena. Esto es, una autoridad común y un presupuesto común con función estabilizadora y con capacidad de emisión de deuda. Pero de eso hablaré cuando analice el documento que, conjuntamente con Guido Wersterwelle, presenté en verano de 2012 en Palma de Mallorca.

Y algo quiero decir también del supuesto «déficit democrático» que desde algunos ámbitos se achaca a las instituciones comunitarias. Hay que recordar que el Parlamento Europeo es elegido por sufragio de los ciudadanos europeos, que el Consejo Europeo está formado por los jefes de Estado y de Gobierno democráticamente elegidos en sus países respectivos, que el Consejo de la Unión Europea está formado por ministros de esos mismos Gobiernos nacionales democráticos y que la Comisión Europea y su presidente han debido recibir la aprobación del Parlamento Europeo, ante el que deben responder y someterse en comparecencias. De forma que difícilmente se puede acusar a las instituciones europeas de poco democráticas.

Otra cosa es que la rendición de cuentas sea manifiestamente mejorable. Si los ciudadanos europeos tienen la impresión —o la convicción— de que los funcionarios de Bruselas viven encerrados en su torre de marfil, que no son sensibles a los verdaderos problemas de los ciudadanos, que tal vez ni siquiera son conscientes de las consecuencias políticas y sociales de sus decisiones o que ni les preocupan éstas, algo tendremos que hacer para corregir esa mala imagen. Por eso es tan importante mejorar el proceso de rendición de cuentas; para hacer ver a los ciudadanos que las decisiones que se toman en Bruselas están sujetas, como mínimo, al mismo escrutinio que las que toman sus propios Gobiernos nacionales. Y eso posiblemente pasa por reforzar el papel del Parlamento Europeo. Por su parte, una mayor participación de los Parlamentos nacionales podría reforzar el sentimiento de una más estricta rendición de cuentas, aunque creo que aquí tendríamos que proceder con cautela para no entorpecer el funcionamiento de la Unión y no dificultar el camino hacia una mayor integración.

Apunto, por último, una idea que ya se ha formulado acerca de cuál podría y debería ser la arquitectura de una futura Europa federal. En ella, como sucede en todos los ordenamientos federales o cuasifederales, el poder legislativo residiría en el actual Parlamento Europeo, que sería la Cámara Baja, y en el actual Consejo, que se convertiría en la Cámara Alta (o Senado), representando a los Estados miembros. Como en todos los Estados federales el poder ejecutivo residiría en la Comisión Europea, que sería el verdadero Gobierno de la UE. Tengo claro que no están los tiempos actuales maduros para tales proyectos, pero es bueno tener una meta en el horizonte, siquiera sea para fijar el rumbo.

El «Libro blanco» de Juncker

El 1 de marzo de 2017, Juncker presentó el Libro blanco sobre el futuro de Europa, que analiza de qué forma evolucionará la Unión en el próximo decenio y plantea cinco escenarios, cada uno de los cuales ofrece una visión del estado de la Unión en el año 2025 dependiendo de las opciones por las que se decante Europa. (Véase el recuadro siguiente.)

Mi idea de Europa

El folleto que lleva por título «Mi idea de Europa» es fruto de un encuentro informal de ministros de Asuntos Exteriores en un lugar tan nuestro y a la vez tan europeo como la isla de Mallorca —allí vivieron personajes como Chopin, Robert Graves o Domenico Gnoli—. La coyuntura en aquel momento —hablo de 2012— no podía ser más desfavorable. En el libro Europa y el porvenir (Península, 2016), de Fernando Eguidazu y mío, se actualizan aquellas conclusiones. Aquí me limitaré a recoger las pistas que pueden servirnos para descifrar el presente y anticipar el futuro del proceso de unión económica y monetaria europeo. Insisto, de la Unión Económica y Monetaria.

La refundación de la Unión Económica y Monetaria debe estructurarse en tres fases sucesivas, como se hace con los cohetes espaciales: convergencia fiscal, establecimiento de un Fondo Monetario Europeo (en adelante, FME) y redefinición radical de la Unión Monetaria Europea, modificando —entonces sí— los tratados sobre los que se asienta. Las explicaré por separado.

La primera fase, la de convergencia fiscal, se resuelve con el reforzamiento de los controles sobre las cuentas públicas, los desequilibrios macroeconómicos y los planes de reforma de los países miembros antes de que sean remitidos a sus respectivos Parlamentos. Las recomendaciones formuladas por Bruselas tendrían un carácter más vinculante que el que tienen hoy día. Culminada esta fase, el diagnóstico de la situación macroeconómica y la terapia para hacerle frente ya no se harán en los cuarteles generales capitalinos de cada Ministerio de Economía; se harán en Bruselas. En los términos religiosos que se utilizan en los Consejos europeos, lo que se pretende es evitar lo que se conoce como el riesgo moral; es decir, eliminar la posibilidad de que los dislates de los pródigos tengan que ser pagados por los virtuosos.

La segunda fase, la de creación de un Fondo Monetario Europeo (FME), no requiere la modificación de los tratados. Completada la primera fase, habría que crear un FME mucho más potente y ágil que el actual mecanismo de rescate (Mecanismo Europeo de Estabilidad, MEDE) que no pasa de ser un coche de bomberos con tanques muy pequeños y obligado a cumplimentar un sinfín de documentos antes de ponerse en marcha para apagar un incendio.

El FME se financiaría con bonos mancomunados simples (basketbonds); es decir, con bonos europeos en los que la deuda se divide entre los deudores respondiendo cada uno de ellos sólo de su parte alícuota. La deuda de cada país se dividiría en dos tramos: el primero, hasta el límite que se considere prudente, sería financiado con bonos europeos; el segundo —la parte de deuda que superase aquel límite— tendría que financiarse con bonos nacionales (bonos junior).

En contra de lo que creen los alemanes, este mecanismo serviría para controlar el déficit público mucho mejor que ahora. Los pródigos encontrarían enormes dificultades para colocar en los mercados los bonos nacionales, porque estos bonos sólo serían pagaderos después de haberse pagado hasta el último euro incorporado a un bono europeo. Como precaución adicional, podría pensarse en que sólo sería posible acceder al FME por parte de aquellos países que hubiesen cumplido religiosamente las recomendaciones formuladas por Bruselas, a las que me he referido al hablar de la convergencia fiscal. Nada nuevo bajo el sol: se trataría de establecer unos criterios de convergencia que limitarían el acceso al FME; lo mismo que hicimos cuando se fijaron los criterios de Maastricht para entrar en la Unión Monetaria.

La tercera fase, la de culminación del proyecto de unión monetaria, se requeriría un cambio de los tratados para convertir el Banco Central Europeo (BCE) en un prestamista de última instancia —como lo es la Reserva Federal estadounidense, el Banco de Japón o el Banco de Inglaterra—, para «comunitarizar» el Fondo Monetario Europeo —y, sobre todo, permitirle emitir obligaciones solidarias (eurobonos) que cubriesen las deudas nacionales hasta el límite que se considerase prudente— y, finalmente, para que hubiese una única representación externa del euro en los organismos internacionales.

Como aviso para navegantes, quiero señalar que la mutualización de la deuda no es sólo una operación económica; es sobre todo una gran operación política. Cuando haya obligaciones europeas, en vez de italianas, francesas o españolas, habremos llegado a puerto. Recuerdo que los Estados Unidos de América nacieron en el momento en el que las trece colonias mutualizaron la deuda que habían contraído en la guerra de la Independencia. Los Estados Unidos de Europa nacerán cuando haya obligaciones europeas cuya gestión sólo pueda ser encomendada a un Gobierno auténticamente europeo.

La cláusula europea en la reforma constitucional

La Constitución de 1978 no preveía las profundas consecuencias de la pertenencia de España a la Unión Europea. Lo mismo que otras muchas Constituciones europeas. La diferencia está en que, mientras la mayoría de esas Constituciones han sabido reaccionar a tiempo, la nuestra sigue como los constituyentes la trajeron al mundo. Las reformas constitucionales han sido especialmente numerosas a partir de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht (1992).

En los primeros años de la década de 1990, hicieron reformas Francia (nuevo título XV de su Constitución), Alemania (artículo 23 de la Ley Fundamental de Bonn) y Portugal (artículo 7.6 de su Constitución). A finales de esa década, siguieron la misma senda los tres Estados que se incorporaron a la Unión Europea: Austria, Suecia y Finlandia. El Tratado de Ámsterdam hizo que se subieran a la ola de reformas constitucionales Grecia (declaraciones interpretativas) e Italia (artículo 117). La gran ampliación provocó la inserción constitucional de una «cláusula europea» en las Constituciones de Hungría, Eslovaquia, Lituania y Letonia.

La inclusión en nuestra Constitución de una rúbrica específicamente destinada a la Unión Europea, podría, según el Consejo de Estado, solucionar tres cuestiones: «1) dotar de carácter normativo a la voluntad de participar en los procesos de integración en el seno de la Unión y cooperar en su devenir futuro, así como fijar los límites a esa integración; 2) necesidad de autorización de las Cortes Generales a través de la exigencia de una mayoría reforzada de ambas Cámaras, con prevalencia definitiva de la voluntad del Congreso, y 3) reconocimiento de las consecuencias de la ratificación, es decir, de la identidad propia del sistema de fuentes del derecho comunitario y sus límites» (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, febrero de 2006, p. 104).

La cláusula europea permitiría reconocer e incluso reforzar la participación de las Comunidades Autónomas en las cuestiones europeas, como ya lo han hecho los Estatutos de Autonomía de segunda y tercera generación y, también, la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio. Esta cláusula permite recoger también los principios de responsabilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas en la ejecución del derecho de la Unión Europea y desarrollar el principio de subsidiaridad.

Con estas reflexiones concluyo; más adelante, consagraré todo un capítulo a dos asuntos que, como diría un italiano, «mi stanno molto a cuore». El primero es qué ha supuesto para nuestro país su adhesión y pertenencia a la Unión Europea, en términos de estabilidad, crecimiento y prosperidad, y el segundo, cómo pasarían a ser las relaciones entre Bruselas y una hipotética Cataluña independiente, autoexcluida desde el minuto uno del proceso de integración. Se trata de temas radicalmente europeos —por fuerza tienen que serlo—, pero son de una índole muy diferente a los que hemos tratado aquí, y un simple afán de claridad expositiva me lleva a separarlos, procurando que el «melting pot» de este capítulo no acabe convirtiéndose en toda una «salad bowl».

En cualquier caso, como anticipo de futuras reflexiones, no me resisto a dar una pincelada de las conclusiones del Consejo Europeo extraordinario celebrado en Roma el 25 de marzo de 2017 —a apenas unas horas de distancia del momento en que redacto estas líneas— con motivo del 60.o aniversario de la Unión Europea: «Vamos a hacer a la Unión Europea más fuerte y resiliente, mediante una unidad y una solidaridad aún mayores entre nosotros y el respeto de las normas comunes. La unidad es una necesidad y nuestra libre elección. A nuestros países, tomados uno a uno, la dinámica mundial los condenaría a la marginación; permanecer unidos es nuestra mejor posibilidad de influir en ella y de defender nuestros intereses y valores comunes». Lo que equivale a decir al gobierno de la Generalitat de Catalunya, y a otros gobiernos regionales con inquietudes disgregadoras, lo mismo que Beethoven plasmó en su «Himno a la alegría» basado en la oda de Schiller: «¡Oh, amigos, no en esos tonos!».

Capítulo 4

Del arte de no perder el tren

Ningún hombre sabio o valiente se coloca en las vías de la historia y espera a que le pille el tren del futuro.

DWIGHT EISENHOWER

«Cuando las circunstancias cambian, yo cambio de opinión. ¿Usted qué hace?» Seguro que más de un lector malicia que para empezar este capítulo he escogido una de las frases lapidarias con las que el genial Groucho Marx radiografía nuestro modo de pensar y de actuar. Pero no: el padre de esa aparente boutade es John Maynard Keynes, uno de los más grandes economistas de la historia. Además de un gran intelectual, hombre sensible y atento a la cultura de su tiempo, Keynes era un pragmático —alguien que supo ver antes que nadie cuáles eran los males de su época y que acertó en la manera de combatirlos—. Keynes se adaptó a las nuevas circunstancias, sin importarle que algunos le acusaran de abjurar de alguno de sus principios, precisamente porque él sabía que adaptarse a los tiempos era el mejor modo de preservarlos. Así que su frase —«cuando las circunstancias cambian, yo cambio de opinión»— es un modo llano de traducir en términos económicos lo mismo que, unos cien años antes que Keynes, había descubierto un naturalista llamado Charles Darwin tras cierto viaje a las islas Galápagos: las especies que sobreviven son aquellas que mejor se adaptan al medio. Y el medio es, como sabemos, cambiante.

Darwin, por cierto, tampoco dijo algo demasiado innovador. La historia del pensamiento está llena de reflexiones sobre el cambio, sobre su valor y su necesidad. Podemos rastrearlas yendo hacia atrás en la historia del pensamiento, desde Pascal («Nuestra naturaleza está en movimiento») hasta san Francisco de Asís («Señor, concédeme el valor de cambiar lo que puede cambiarse»); desde Sun Tzu («[…] conquistará quien aprenda el arte de la desviación») hasta el «panta rei» («todo fluye») de Heráclito de Éfeso. El cambio nos da forma, nos estructura, nos enriquece. Oponernos a él es como oponernos a la corriente de un río. No podemos detenerlo, pero sí encauzarlo y tratar de aprovecharnos de él. Por eso, y porque soy partidario de nuestro modo de vida, de nuestro Estado del Bienestar, de nuestra unidad y de nuestro Estado de derecho, de todas las reflexiones posibles sobre el cambio yo me quedo con la archiconocida frase del príncipe de Lampedusa: «Si queremos que todo siga como está, necesitamos que todo cambie».

Pues bien, ahora es uno de los momentos de cambio. El mundo está cambiando. Europa está cambiando. España está cambiando. Yo tampoco afirmo nada demasiado innovador: basta abrir un periódico por cualquier página —o conectarse a él por internet— para volver a sentir los «años de vértigo», según afortunada expresión del historiador y novelista alemán Philipp Blom. No hay otra opción que adaptarnos; tanto quienes caen en la tentación de mirar hacia atrás como quienes no aciertan a comprender la naturaleza del cambio —los que equivocan el diagnóstico o el tratamiento— pierden con facilidad el tren de la historia. Y a eso es a lo que hago referencia con el título de este capítulo: a la necesidad de que no convirtamos el arte de perder trenes en una constante histórica.

La historia de España está llena de trenes perdidos

Tras mi paso de cinco años por el palacio de Santa Cruz, vetusta sede de nuestro Ministerio de Asuntos Exteriores, sé de sobra que la política exterior carece del tirón mediático de otras políticas. Pero también he aprendido que haríamos mal si no miráramos hacia el exterior para darnos cuenta de la naturaleza de los cambios. La mayor parte de los trenes a los que antes me refería nacen en el extranjero; la diferencia es que, si antes eran máquinas a vapor —o diésel— y pasaban por nuestros andenes un par de veces cada generación, ahora se trata de trenes de alta velocidad que pasan casi a diario.

No es éste un libro sobre el pasado, sino sobre el presente y el futuro, pero aun así, me parece útil echar la vista atrás —siquiera un par de páginas— para descubrir cuáles de esos trenes dejamos escapar a lo largo de nuestra historia. Para quien quiera un excurso histórico mas extenso, le invito a hojear mi libro Todos los cielos conducen a España (Planeta, 2015). Aquí me limitaré a una referencia a los hechos históricos que, en mi opinión, pueden servir para interpretar lo que está pasando en estos momentos y, sobre todo, para descifrar qué es lo que tenemos que hacer de aquí en adelante. Porque, como recordaba Keynes, «nunca ocurre lo imprevisto, sino lo no pensado».

El año 1643 es un parteaguas de la historia de España, y más en concreto en la historia de Cataluña. Ese año concurren tres cambios capitales: la caída del comercio transatlántico, las primeras derrotas de nuestras tropas en Europa y la secesión de Portugal. Con razón, diría Vicens Vives que «si hay alguna fecha significativa para la historia de un Estado, la de 1643 lo es indiscutiblemente para España» (Jaime Vicens Vives, Historia general moderna: del Renacimiento a la crisis del siglo XX, vol. I, Montaner y Simón, 1973, pp. 316-317). Cataluña se convierte en protectorado francés durante once años. Francesc Cambó saca de este acontecimiento una lección perenne: «[…] un alzamiento separatista catalán podrá escoger, para producirse, dos momentos favorables: o el momento en que España se debatiese entre graves dificultades interiores, o el momento en que estuviese comprometida en un conflicto exterior» (Por la concordia, Compañía Ibero-Americana de Publicaciones, 1927, pp. 118-119).

Y, dando un salto en el tiempo, quiero hacer ahora una referencia a 1898, a la pérdida de nuestras últimas colonias: el llamado «Desastre», en términos historiográficos. Los españoles afrontan este nuevo punto de inflexión con una doble actitud: 1) unos piensan que se trata del «Finis Hispaniae», que se ha llegado al final de nuestro proyecto nacional, y emergen los movimientos nacionalistas en el País Vasco y en Cataluña, y 2) otros entienden que España necesita una regeneración profunda. Esa regeneración tiene como norte Europa: «Si España es el problema, Europa es la solución» (José Ortega y Gasset); «La sociedad española no surgirá potente hasta que la despierten vientos o ventarrones del ambiente europeo» (Miguel de Unamuno). Por desgracia, la apertura a Europa se demoró en demasía. En los años que siguieron a la pérdida de nuestros últimos territorios ultramarinos y hasta la guerra civil, España opta por el aislamiento internacional. Política que trae como consecuencia la irrelevancia. Cuenta Miguel de Unamuno que, cuando un amigo extranjero le preguntó qué quería España, le contestó: «España no quiere nada. España quiere que la dejen [en paz]. Y así hasta Dios la deja de su mano» («La noluntad nacional», España. Semanario de la vida nacional, Madrid, 19 de marzo de 1915). De nuevo un cambio, y los efectos de una falta de adaptación.

En 1939, nueva vuelta de tuerca a nuestra historia condicionada por la evolución de la coyuntura internacional: en el periodo que siguió a la guerra civil, empieza la época del aislamiento. Los españolitos de a pie han tenido ocasión de revivir esta época en una novela muy bien escrita por María Dueñas, El tiempo entre costuras (Temas de Hoy, 2009), que se desarrolla en los tiempo en que Juan Luis Beigbeder era ministro de Asuntos Exteriores, así como en una miniserie de televisión «Lo que escondían sus ojos» (2016), que recrea la vida de Ramón Serraño Suñer, sucesor de Beigbeder en el ministerio. El aislamiento —que no hacía sino ahondar en el atraso que traíamos heredado durante nuestro infausto siglo XIX— se empieza a quebrar cuando Berlín es amenazada por el Ejército Rojo y estallan las hostilidades en Corea. Se hace otra vez presente la influencia exterior. En 1953 se firman los acuerdos con la Santa Sede y con Estados Unidos, y en 1955, hace ya más de setenta años, España ingresa en Organización de las Naciones Unidas (ONU). En 1959, España abandona la autarquía y empieza a aproximar sus estructuras económicas a las de los países libres. Ingresamos en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y en el Banco Mundial (BM), hasta entonces vedados a España como consecuencia de las peculiaridades del régimen político de aquel tiempo.

En los años que siguieron a 1959 se produce un crecimiento muy rápido de la economía española y una emergencia de unas clases medias muy potentes. Pero el Gobierno de entonces fue incapaz de adaptarse al cambio: no supo —tampoco esa vez— aggiornar el régimen, y se produjo así una asincronía entre sociedad y política. En 1962, el entonces ministro de Asuntos Exteriores Fernando María Castiella solicita el ingreso en la Comunidad Económica Europea (CEE). Pero, ese mismo año, se reencuentran en Múnich la oposición interior y la oposición exterior. Aquel Congreso de Múnich terminó con unas luminosas palabras de Salvador de Madariaga: «La guerra civil que comenzó en España el 18 de julio 1936, y que el régimen ha mantenido artificialmente con censura, el monopolio de la prensa y radio […] terminó [en Múnich] anteayer, 6 de julio de 1962».

Por desgracia, las autoridades de la época no quisieron o no pudieron suturar las heridas de la guerra civil, y la asincronía entre sociedad y política sólo empieza a disiparse con la llegada de la democracia, cumpliéndose así el sueño de tierra y libertad magistralmente enunciado por Salvador de Madariaga, al que me he referido en el prefacio de este libro. España orienta entonces toda su estrategia exterior a reencontrase con Europa y con el mundo. Esa estrategia exterior, implícita pero asumida por todas las fuerzas políticas, culmina en 1999, cuando España se incorpora a la Unión Económica y Monetaria. Por primera vez desde el Congreso de Viena (1814-1815), una reunión en la que España no contó prácticamente nada, llegamos a la cita de la historia a tiempo: cogemos el tren en la estación en lugar de subirnos en marcha. Logrado ese objetivo, se imponía diseñar una estrategia nueva, que trascendiera el leitmotiv del reencuentro de España con Europa y el mundo. Se tardó en diseñarla, pero estoy muy orgulloso de decir que fue uno de los grandes logros en política exterior de la pasada legislatura.

A favor del cambio

Y ahora, volvamos al presente. Vivimos en un mundo que es global y, además, digital. Esta aparente dicotomía entre lo más grande que podamos pensar —la tierra— y lo más pequeño —la yema del dedo índice— se resuelve en un hecho que todos conocemos y al que estamos, en cierto modo, habituados, pero que no deja de resultar estremecedor: con un golpe de ratón, las grandes multinacionales pueden deslocalizar sus instalaciones a cualquier país del mundo —provocando así convulsiones planetarias en nuestros mercados de valores.

En este contexto de economía abierta, cualquier proyecto político que ignore las reglas escritas y no escritas que gobiernan la globalización está llamada a conducir a nuestro país a fracasos tan evidentes como los de la Argentina de Kirchner o la Venezuela de Maduro. En lo que se refiere a Europa…, resulta casi un lugar común decir que Europa está en crisis y que sigue arrastrando problemas que nacieron hace tiempo. Pero de eso hablaré luego.

Lo que nos toca ahora es, como dijo Adolfo Suárez, «elevar a la categoría política de normal, lo que a nivel de calle es plenamente normal» (Presentación del proyecto de ley de la Reforma Política, 10 de octubre de 1976). Nos corresponde a nosotros, a los españoles de este nuevo siglo XXI, hacer lo que entonces hicimos los constituyentes: otear el horizonte, tomar el pulso a la sociedad, ver cuáles son las demandas de la ciudadanía española en esta hora y llevarlas adelante.

El cambio que nos permita subirnos al tren a tiempo debe ser un cambio posible, no un cambio imposible, no un cambio utópico, no un asalto a los cielos con alas de cera. No debemos dejar de oír el eco de aquellas palabras de Julián Marías: «Cuando un programa se limita a repetir frases que suenan bien o prometen lo agradable, sin mostrar lo que es posible y, más aún, cómo se puede conseguir, es mucho pedir que se tome como un programa político cuando no pasa de ser un intento de seducción» (Cinco años de España, Espasa-Calpe, 1981, p. 119).

¿Cuáles son las reformas más urgentes? ¿Cuáles son las condiciones que deben concurrir para que estos cambios sean posibles? ¿Y cuáles son las líneas rojas que debemos respetar todos para no desviarnos hacia aguas no navegables y correr el riesgo de un naufragio colectivo? Éstas son en mi opinión las grandes preguntas que este momento histórico nos plantea.

La reforma de la Constitución española

La primera de las grandes reformas pendientes es la reforma de nuestra Constitución, a la que debe supeditarse el resto de las grandes reformas estructurales que España necesita. No se trataría —a mi juicio— de un cambio radical, y no sólo porque la gran mayoría de los acuerdos alcanzados en 1978 siguen estando vigentes, sino porque nos han dado unos años de libertad y prosperidad como en España no los habíamos conocido desde la guerra de la Independencia española (1812).

No hay que cambiar, por tanto, aquellos preceptos que constituyen el cimiento de nuestra convivencia democrática: los que atribuyen la soberanía nacional a todo el pueblo español y los que consagran la unidad de España —previsiones incluidas en todas las Constituciones del mundo, salvo las de Etiopía y Saint Kitts y Nevis—; los que definen España como una nación de ciudadanos iguales en derechos y en obligaciones; y, finalmente, los que pudieran erosionar la cohesión social, porque en el siglo XXI, una nación, o bien es un entorno de solidaridad o simplemente no es una nación.

Lo que sí hay que corregir —desde el rigor y la honestidad intelectual, pero sin miedo— son los defectos de diseño, los fallos de funcionamiento y las taras que el paso del tiempo ha dejado al desnudo, como si se tratase de grietas en las tapias de un viejo edificio. Los propios constituyentes han reconocido a menudo la existencia de estas grietas, que, por lo demás, son propias de toda creación humana.

La reforma constitucional es deseable, pero, a mi juicio, debe hacerse respetando tres premisas. En primer lugar, el procedimiento establecido en la propia Constitución. Fue un acierto de Juan José Ibarretxe traer su reforma estatutaria para el País Vasco a las Cortes Generales, y ha sido, por el contrario, un tremendo error la reciente declaración del Parlamento de Cataluña anunciando la desconexión de España. En segundo lugar debe hacerse siguiendo el método que se siguió en 1978: el consenso. La actual Constitución salió bien porque fue una Constitución integradora: de todos y para todos. Por el contrario, no fue un acierto el pacto del Tinell, que intentó modificar el bloque constitucional ignorando al Partido Popular. Y, en tercer lugar, debe respetarse una norma de elemental prudencia: delimitar con absoluta claridad cuál es el objeto, los contenidos, los preceptos que se quieren modificar…, porque de no hacerlo se abriría un proceso constituyente de consecuencias incalculables.

Reformas institucionales

Si la primera de nuestras reformas pendientes es la reforma constitucional, la segunda es la que se refiere a nuestra administración y nuestro sistema tributario. En una palabra, de lo que se trata es de desarrollar los nuevos preceptos constitucionales mediante leyes orgánicas y ordinarias con medidas que nos permitan mejorar la productividad y la flexibilidad de nuestras estructuras económicas.

La consolidación fiscal es una condición necesaria para el crecimiento, pero no basta. Si queremos elevar nuestro potencial de crecimiento es necesario adoptar reformas de fondo; entre ellas la modernización de nuestras instituciones. Si tenemos que cumplir con los objetivos de déficit y deuda pública que marca Bruselas sin minorar las inversiones públicas —necesarias, a su vez, para alentar el crecimiento— ni recortar las prestaciones sociales, resulta imperativo ahorrar en gastos corrientes y recaudar de forma más eficiente.

La clarificación de las competencias de cada una de las administraciones públicas y el recurso a las nuevas tecnologías en el sector público son herramientas útiles para conseguir estos objetivos. La tarea es de gran envergadura y debería ser preparada por una comisión de expertos y discutida con los sindicatos de funcionarios.

La reforma de nuestro sistema tributario es otra de las grandes asignaturas pendientes. El sistema fiscal con que hoy contamos no es sino un conjunto heterogéneo de impuestos que han crecido de forma desordenada. Se inspira en principios que han quedado completamente obsoletos. Se diseñó para una economía centralizada y cerrada. La España de hoy es una España descentralizada, abierta al mundo e integrada en la Unión Económica y Monetaria. El traje se nos ha quedado viejo.

La reforma fiscal, obvio es decirlo, debe resolver el problema de la financiación de las Comunidades Autónomas. La corresponsabilidad, la igualdad de los españoles respecto a los servicios públicos y la solidaridad interterritorial son los principios que deben conformar una receta razonable. Y debe abordarse también el gran tema de la financiación del sistema del Estado del Bienestar. Se trata, en definitiva, de considerar todos los ingresos públicos, incluidas las cotizaciones sociales, y todos los gastos públicos, incluyendo las prestaciones sociales, para decidir cuáles son los servicios y las prestaciones que nos podemos permitir y con qué recursos los podemos financiar. Pero eso lo veremos en el capítulo 7.

Las reformas institucionales a las que me acabo de referir no pueden esperar porque, como apunta Germà Bel al analizar el Informe de Competitividad Global 2014-2015, del Foro Económico Mundial (World Economic Forum), la posición relativa de España entre los 144 países analizados «es mala en asuntos tan cruciales para la actividad económica como los siguientes: trámites burocráticos para crear una empresa (118), plazo para poner en marcha un negocio (99), efectos de los impuestos sobre la innovación (130), carga de las regulaciones gubernamentales (123). Y la cosa no mejora si analizamos la salud de las instituciones que han de dar credibilidad y previsibilidad a la actividad económica: independencia judicial (97), transparencia (105), corrupción (90) y confianza pública en los políticos (117)» (Cabòries des d’una galàxia ben llunyana, Pòrtic, 2017, p. 97).

Reformas estructurales

El rescate de los españoles que más han sufrido durante la crisis es la tercera de las grandes tareas a las que nos convocan los tiempos que vivimos. La crisis económica se ha traducido en un empobrecimiento generalizado de nuestras clases medias y en una exacerbación de las hirientes desigualdades en el seno de la sociedad española. Lo que, de paso, ha engrosado las bolsas de votantes de Podemos y sus confluencias. Según Gaspar Ariño: «Se calcula que cerca de tres millones de personas han visto disminuir sus rentas y han pasado, de verse como partícipes del progreso en el decenio anterior (1996-2007) a sentirse vulnerables y abandonados ante la crisis […]. En España, la renta media de los hogares ha pasado, según un informe elaborado por la Fundación BBVA y el Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas, de 27.500 euros, en 1997, a 22.100 euros, en 2014» (Populismos y democracia, Noesis, 2016, p. 14).

En relación con la pobreza, los expertos no se ponen de acuerdo. Ariño cita a Oxfam Intermón, organización según la cual «en España viven 13 millones de pobres (un 29,2 por ciento de la población), grupo que se ha incrementado en 2,3 millones desde 2008, al tiempo que los ricos son más ricos y el consumo de artículos de lujo ha crecido un 28 por ciento en este periodo. Según José García Montalvo, de la Universitat Pompeu Fabra, la proporción de pobres alcanza el 22 por ciento de la población» (ibídem, pp. 136-137).

Emilio Lamo de Espinosa, según el citado libro de Ariño, llega a conclusiones muy diferentes. Lamo parte de considerar pobres a los que sufren una carencia material severa, es decir, a los que no pueden pagar lo necesario para vivir (alimentos, alquileres o hipoteca, suministros de energía, vestido, etc.). Con esta metodología, Lamo concluye que «en España, en 2008, la carencia severa […] afecta sólo al 7,1 por ciento de los españoles (porcentaje que baja al 2,4 por ciento entre los mayores de sesenta y cinco años [de edad] y sube al 9,5 por ciento entre los menores de dieciséis años)» (ibídem, p. 141). Miguel Marín y Elisa Rodríguez (en el informe «Desigualdad, pobreza y oportunidades», Papeles FAES-Economía, n.o 184, 2016) coinciden básicamente con estas cifras.

Salta a la vista que la cuantificación de la pobreza es una cuestión discutida y discutible. Pero lo que no es discutible es que la crisis económica ha aumentado los niveles de desigualdad y pobreza. Así las cosas, parece obvio que, una vez que hemos logrado evitar el naufragio al que se veía abocada la economía española, es hora de que los beneficios de la recuperación se extiendan a todos, y especialmente a los que peor lo han pasado. La lucha contra la pobreza y la corrección de las desigualdades son tareas prioritarias. Una ley de compensación social que contemple alguna manera esas necesidades sería más que bienvenida. Y con visión de futuro.

En lo que se refiere al modelo de desarrollo sostenible en el tiempo parece obvio que, si España quiere crear (como está creando) empleos fijos, permanentes y bien retribuidos, hemos de prestar una especial atención a aquellos elementos que favorecen la productividad. En un artículo periodístico, Alfredo Pastor dice: «No basta […] con crear muchos empleos […]. Han de ser empleos bien remunerados. Un trabajador con ingresos anuales inferiores a 18.000 euros no devuelve al Estado la totalidad de lo que ha consumido en educación y sanidad durante su vida. Resulta que en esta situación se halla casi la mitad de la población trabajadora […] puesto que el salario mediano es de 19.000 euros [al año]» («Un momento decisivo», La Vanguardia, 17 de enero de 2017).

En un debate muy reciente al que asistí no hace mucho, Miguel Sebastián, uno de los ministros más inteligentes de Rodríguez Zapatero, se descolgó diciendo que el porvenir de España pasaba por hacer efectivos los tres mottos de la Revolución francesa (liberté, egalité, fraternité) y por empezar a practicar uno nuevo: productivité. Como señala el antes mencionado Alfredo Pastor: «[…] los protagonistas de este salto a una mayor productividad son los empresarios y los trabajadores. El Gobierno dispone, sin embargo, de una gran eficacia potencial: la elevación paulatina y sostenida del salario mínimo […]. Éste acaba de situarse en 707 euros mensuales, lo que da algo menos de 10.000 euros al año […] y, por consiguiente, afecta a muy pocos. Sin embargo, con esta medida, el Gobierno envía una señal orientadora a todos los actores económicos, y a medida que vaya aumentando el salario mínimo, empezará a influir en las decisiones de las empresas» (ibídem).

El aumento sostenido de la productividad ni se logra en un día ni es cosa solamente de un único ministerio; lleva décadas e implica a todo el mundo: las nuevas actividades exigen trabajadores formados y emprendedores audaces e investigadores que abran nuevas posibilidades. En el ya citado libro que hace poco hemos publicado Fernando Eguidazu y yo, Europa y el porvenir (Península, 2016), sostengo que van a ser cada vez menos los españoles que se incorporen al mercado laboral; y serán más los españoles que pasen a la «reserva». Y si van a ser menos los que trabajen y más los que cobren prestaciones sociales, los que tengan un puesto de trabajo tendrán que ser más productivos para poder ganar mejores salarios y sostener más fácilmente el Estado del Bienestar.

Para que los salarios españoles suban sin dinamitar la competitividad de la economía, el incremento de los costes laborales se debería compensar con ganancias paralelas en productividad. La sociedad española es una sociedad con demasiados mileuristas, los jóvenes españoles empiezan a encontrar empleo con cierta facilidad, pero les resulta muy difícil acceder a trabajos razonablemente bien pagados, y eso tiene que cambiar. Pero las empresas no van a subir los salarios si esa subida erosiona su competitividad, por lo que la única forma de que los españoles aspiren a sueldos más dignos pasa casi exclusivamente por un aumento de la productividad.

Y aquí conviene subrayar que una de las causas que mejor explica la debilidad de la productividad española es nuestro retraso en materia de I+D, y no sólo en investigación básica, dirigida al logro de nuevos conocimientos, sino, sobre todo, en investigación aplicada, es decir, en la traslación de los nuevos conocimientos a productos concretos con fácil salida a los mercados.

La formación —mejor dicho, la falta de formación— es la segunda de las causas que explica el mal comportamiento de la productividad. El Libro blanco sobre el futuro de Europa dice, y con acierto, que «para lograr aprovechar al máximo las nuevas oportunidades […] se requerirá una inversión masiva en capacitación y un replanteamiento profundo de los sistemas de educación y de aprendizaje permanente» (p. 10). Merece la pena dedicar un epígrafe especial a la educación; en él me serviré de los correos electrónicos que he cruzado con José Ignacio Wert y su mujer Montserrat Gomendio, que, como exministro y exsecretaria de Estado de Educación, respectivamente, han sufrido en la batalla por la educación más heridas que los jinetes del regimiento Alcántara en la carga del río Igán.

La educación: asignatura pendiente

En general, el nivel educativo alcanzado por las personas suele equipararse con su nivel de conocimientos y competencias; del mismo modo, suele ser indicativo del nivel intelectual de un país la proporción de titulados universitarios en su población. Es decir, se emplean los títulos (de Educación Secundaria Obligatoria [ESO], bachillerato o universidad) o las medidas de «tasa de acceso» a niveles educativos superiores como variable proxy del nivel de conocimientos y competencias. Sin embargo, acceso y calidad no significan lo mismo. Las comparativas internacionales como la del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos de la OCDE (PISA, por sus siglas en inglés), unas pruebas de rendimiento realizadas a alumnos de quince años de edad, ponen de manifiesto diferencias enormes en cuanto a la calidad de los sistemas educativos de los diversos países analizados. Así, en el informe PISA de 2016, por ejemplo, la diferencia entre Singapur (el mejor situado) y la República Dominicana (el peor) la diferencia de rendimiento equivale a siete cursos escolares.

Un sistema educativo equitativo y de calidad es aquel que consigue que todos los estudiantes alcancen su máximo potencial, independientemente de su entorno socioeconómico, su región de origen o su género. En contra de un prejuicio bastante extendido, la evidencia demuestra que la calidad y la equidad (o la excelencia y la equidad) no son incompatibles, ya que los sistemas educativos en los que los alumnos alcanzan un mejor rendimiento también son los más equitativos.

Los estudiantes que adquieren un mejor nivel educativo tienen más probabilidades de conseguir un mejor trabajo, salarios más elevados y mayor calidad de vida. En términos agregados, los países con sistemas educativos de calidad disfrutan de un crecimiento económico más rápido, sostenible e inclusivo, son más innovadores y compiten con más éxito en un mundo globalizado. La estrecha relación entre el nivel educativo y el éxito profesional y personal se está intensificando con la globalización y la digitalización, ya que las transformaciones en el mercado laboral han incrementado sustancialmente la demanda de profesionales con un elevado nivel de competencias, mientras que la demanda de personas de formación media o baja está descendiendo de forma marcada.

FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL

1. Fortalezas

• La inversión en educación se sitúa alrededor de la media de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

• El número de alumnos por profesor es ligeramente inferior a la media de la OCDE.

• El salario de los profesores está por encima de la media de la OCDE (incluida Finlandia).

• Hay una alta tasa de escolarización de niños de dos y tres años de edad en comparación con otros países de la OCDE.

• Hay una elevada tasa de acceso a la universidad.

2. Debilidades

• Se da un elevado abandono educativo temprano, que durante décadas se situó cerca del 30 por ciento. Puesto que estos jóvenes abandonan con un nivel de conocimientos y competencias muy bajo, en su mayoría se convierten en ninis y sufren altas tasas de desempleo durante toda su vida. Ésta es la mayor lacra del sistema educativo español, así como el origen de enormes inequidades.

• Hasta 2012 se dio un rendimiento de los alumnos por debajo de la media de la OCDE, según todas las comparativas internacionales (sobre lectura, matemáticas y ciencia), como: el Estudio Internacional de Progreso en Comprensión Lectora (PIRLS, por sus siglas en inglés), el Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias (TIMSS), ambos sobre alumnos de nueve a diez años de edad, y el informe PISA, sobre alumnos de quince años de edad. Esto es debido, en parte, a una proporción baja de alumnos excelentes.

• Hay un estancamiento del nivel de competencias en comprensión lectora y matemáticas desde hace veinte años, según la encuesta del Programa para la Evaluación Internacional de Competencias de Adultos (PIAAC, por sus siglas en inglés), de la OCDE. Esto contrasta con la situación en otros países, principalmente asiáticos (Singapur, Corea del Sur, China), que han mejorado a un ritmo muy acelerado, pero también con la de otros países más cercanos, como Portugal, Polonia o Estonia, que han conseguido mejoras notables en este ámbito.

• Se da un bajo nivel de competencias de los titulados universitarios; según la encuesta de adultos PIAAC, de la OCDE, los titulados universitarios en España tienen un menor nivel de competencias que los estudiantes de secundaria de Japón o Finlandia.

• Hay grandes diferencias en el rendimiento de los alumnos entre las diversas Comunidades Autónomas, siendo la diferencia entre la mejor en cuanto a los resultados obtenidos (Castilla y León) y la peor (Andalucía) equivalente a un curso escolar y medio.

Mejorar la calidad del sistema educativo español fue el objetivo de la controvertida Ley Orgánica de Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE). La LOMCE es una ley basada en la evidencia objetiva internacional sobre buenas prácticas, es decir, aquellas medidas que han puesto en marcha los países que han conseguido una mejora sustancial del rendimiento de sus alumnos. En concreto, las evaluaciones nacionales y la mejora de los estándares curriculares son dos medidas muy extendidas y de impacto positivo en el rendimiento de los alumnos.

La evidencia internacional demuestra ampliamente que las evaluaciones nacionales mejoran los resultados, particularmente entre alumnos de entornos desfavorecidos. En el contexto internacional (tanto referido a la OCDE como a la Unión Europea), España (junto a Grecia) es una excepción por no tener evaluaciones nacionales. En la LOMCE, las evaluaciones se diseñaron de forma que no fuesen excluyentes, pues el primer año consistían en una radiografía sin efectos académicos del nivel de rendimiento de los alumnos, y en los siguientes se planteaba un incremento gradual de la exigencia para poder mejorar la formación de los estudiantes.

Entre los países que han puesto en práctica estas medidas se encuentra Portugal, que llevó a cabo una reforma durante el mismo periodo que la LOMCE y que, gracias a ello (y a pesar de la severa crisis que afrontó, que obligó a fuertes recortes en educación), ha conseguido mejoras muy importantes en el rendimiento de los alumnos.

Las medidas introducidas por la LOMCE se basaron en tres pilares. El primero es el desarrollo y flexibilización de la formación profesional, para convertirla en una opción atractiva, de prestigio y elevada empleabilidad, de forma que los alumnos pudiesen optar por esta vía más aplicada y no abandonasen tempranamente los estudios. El segundo es la mejora de los estándares y contenidos curriculares, así como la introducción de competencias horizontales (resolución de problemas complejos, desarrollo del pensamiento crítico, trabajo en equipo, etc.), para mejorar el rendimiento de los alumnos y conseguir la adquisición de competencias del siglo XXI. Y, finalmente, el tercer pilar es la implementación de evaluaciones nacionales con dos fines: en primaria, detectar a los alumnos con dificultades y ayudarles a superarlas; al finalizar la ESO y el bachillerato, definir los niveles de competencias y conocimientos necesarios para titular. Puesto que los títulos de la ESO y del bachillerato los otorga el Estado (y no las Comunidades Autónomas), unas evaluaciones estandarizadas y homogéneas constituyen una herramienta fundamental para superar las diferencias existentes entre las Comunidades Autónomas y para asegurar que todos los alumnos alcanzan un nivel adecuado de conocimientos y competencias independientemente de donde residan o de su entorno socioeconómico.

IMPACTO DE LAS MEDIDAS DE LA LOMCE

• Mayor reducción de la historia de abandono educativo temprano, en paralelo al aumento en la matriculación en formación profesional. En 2011, la tasa de abandono educativo temprano era del 26,34 por ciento, y descendió hasta situarse en el 19,97 por ciento en el año 2015. A pesar de ello, sigue siendo la más alta da la Unión Europea (11 por ciento media).

• Mejora sustancial del rendimiento de los alumnos de nueve años de edad en ciencias y matemáticas entre 2011 y 2015 (TIMSS), una vez que la LOMCE finalizaba su implementación en primaria.

• Según el informe PISA (sobre alumnos de quince años de edad): gracias a una ligera mejora por primera vez en la historia nos situamos en la media de la OCDE (la LOMCE no había terminado de implementarse en secundaria).

• El mayor descenso en una legislatura de la tasa repetición.

• Aumento de la tasa neta acceso educación universitaria.

El Gobierno formado a finales de 2016 ha decidido suprimir las evaluaciones nacionales, lo que probablemente tenga tres consecuencias. La primera es que el sistema seguirá siendo ciego ante la falta de comparativas nacionales; por tanto, no será posible identificar a los alumnos rezagados y apoyarles a tiempo para evitar así que abandonen los estudios. La segunda es que la falta de incentivos y de definición de los estándares al final de cada etapa hará que la tendencia a una mejora del rendimiento que se había dado entre 2011 y 2015 (sustancial en primaria, donde ya había tenido lugar una evaluación, y más tímida en secundaria, donde la implementación de la LOMCE aún no se había desplegado por completo) se frene. Y la tercera es que dejará de existir un baremo homogéneo a escala nacional que defina el mismo estándar para todos los colegios y Comunidades Autónomas. Por tanto, debido a los distintos niveles de exigencia que se aplican, es previsible que la divergencia entre las Comunidades Autónomas aumente.

Recientemente se ha anunciado que se rebajan los requisitos de notas para titular, pues ya no será necesario tampoco aprobar todas las asignaturas. Esto devalúa los títulos, que ya no se corresponden ni con estándares nacionales definidos en unas evaluaciones ni con los criterios de los profesores que determinan qué alumnos alcanzan los niveles necesarios para aprobar (por muy dispares que éstos sean entre los colegios o las Comunidades Autónomas). La pérdida de valor de los títulos, acompañada del previsible descenso en el rendimiento ante la falta de incentivos, dará lugar a un círculo vicioso en el que los empleadores dejarán de reconocer las titulaciones como equivalentes a nivel educativo real, y los titulados con bajo nivel de formación se enfrentarán a dificultades para obtener un empleo de calidad.

Las reflexiones anteriores pueden compartirse o no. Lo que nadie podrá negar es que la falta de entendimiento de las fuerzas políticas en esta materia se ha traducido en la provisionalidad de las leyes de educación y la inestabilidad del sistema educativo. Así, las leyes han cambiado con cada cambio de Gobierno; y profesores y alumnos se han visto obligados a bailar al son de cada nuevo cambio. La consecuencia no ha sido otra que los pobres resultados que España cosecha en materia de educación. Sólo un gran pacto nacional sobre educación podrá acabar con este baile normativo.

De otras reformas institucionales

En los tiempos que corren, no puede hablarse de economía sostenible sin hablar de una economía limpia. «Europa está comprometida con una ambiciosa descarbonización de su economía y con la reducción de las emisiones nocivas. Tendremos que seguir adaptándonos a las crecientes presiones medioambientales y climáticas. Nuestra industrias, nuestras ciudades y nuestros hogares tendrán que cambiar su funcionamiento y sus fuente de energía» (Libro blanco sobre el futuro de Europa, p. 10). Lo que es verdad para Europa es verdad para España.

En este punto es importante recordar la reforma pendiente de la justicia, porque una justicia que no es rápida no es justicia; y más aún en una sociedad como la actual, en la que impera la «pena súbita y sin juicio» del telediario o de las redes sociales. El clima de la inversión, por otra parte, está vinculado a la calidad de la Justicia, su transparencia y su eficacia a la hora de hacer cumplir las reglas del derecho. En la Legislatura anterior se reformaron la Ley Orgánica del Poder Judicial, de la Ley de Jurisdicción Voluntaria y de las Leyes de Enjuiciamiento Civil y Criminal, pero queda mucho por hacer, sobre todo en lo que se refiere a la independencia judicial y a la autonomía de los fiscales que, como hemos señalado en párrafos anteriores, andan manga por hombro.

Como ha destacado Francisco Sosa Wagner en su libro La independencia del juez: ¿una fábula? (La Esfera de los Libros, 2016), procede dirigir el disparo a tres reformas básicas: 1) designación de la élite judicial (magistrados del Tribunal Supremo, presidentes de tribunales, salas y demás) por medio de concursos reglados y eliminando el trueque entre las asociaciones judiciales que tiene lugar en el Consejo General del Poder Judicial; 2) prohibir las puertas giratorias entre la política y la Justicia, y 3) derogar la competencia de las Asambleas Parlamentarias de las Comunidades Autónomas para designar a un magistrado que va a ejercer sus funciones en la Sala de lo Civil y Penal que casualmente se ocupa del conocimiento de las causas que afectan a los aforados.

En relación con el ministerio fiscal lo que procedería en opinión de Sosa Wagner es: 1) establecer como vinculante el dictamen del Consejo Fiscal para el nombramiento de fiscales de libre designación (hoy no lo es, como consecuencia de una sentencia del Tribunal Supremo), y 2) reforzar la «autonomía funcional» de los fiscales en su trabajo diario respecto de sus jefes (no su «independencia»).

Con estas sencillas reformas se daría un paso de gigante en la búsqueda siempre esquiva de la independencia judicial.

Es obvio que la transparencia y la lucha contra la corrupción son otros temas a abordar, porque, o nosotros acabamos con la corrupción, o la corrupción acaba con nosotros. La corrupción es siempre deleznable, pero lo es mucho más cuando son muchos los que no llegan a final de mes mientras unos cuantos se permiten meter la mano en la caja de todos. Es cierto que se han adoptado muchas medidas, pero no es menos cierto que los ciudadanos creen que cualquier medida que venga de la Administración está hecha al gusto del Gobierno de turno y que las consensuadas por los partidos políticos sólo servirían para tapar sus respectivas vergüenzas. Por eso, en muchas ocasiones, he sugerido sacar la cuestión de la corrupción de la arena política y encomendársela a una comisión de personalidades independientes nacionales y extranjeras que dominen las disciplinas que puedan ayudar a combatir esta lacra —filósofos, jueces, fiscales, inspectores, interventores, etc.—. Su misión: elaborar un código de buenas prácticas que nos diga exactamente qué es lo que podemos hacer para recuperar la credibilidad perdida.

Soy consciente de que no todas las recomendaciones que nos hiciera dicha comisión podrían ser incorporadas a nuestro ordenamiento jurídico, porque algunas podrían tropezar con principios tan consolidados como el de la presunción de inocencia, pero nada impide que tales recomendaciones sean llevadas a los estatutos de los partidos políticos. No se me oculta que el verdadero problema es que los ciudadanos piensan que las comisiones internas que ya existen en los partidos políticos procuran esconder los trapos sucios; y es también por eso que he sugerido que estas comisiones estén compuestas por personalidades independientes, de probidad y prestigio indiscutibles. Y es que, como dice la sabiduría popular, entre bomberos no es común pisarse la manguera.

Los protagonistas del cambio

Acabo de formular las reformas que son, a mi juicio, más necesarias para no volver a perder el tren de la historia. Las he dividido en tres categorías: constitucionales, institucionales y estructurales. Ahora viene la parte más difícil: quiénes deben llevarlas a cabo y cómo deben hacerlo. Son muchos los autores que andan, en los tiempos que corren, a vueltas con el dilema. ¿Quiénes deben unir esfuerzos para abordar las reformas que España necesita? ¿Quiénes deben arrimar el hombro para establecer un pacto de convivencia que nos pueda durar otros cuarenta años? No pretendo tener la fórmula magistral pero sí que me gustaría enunciar las tres condiciones por las que, a mi juicio, pasa cualquier intento de solución.

La primera condición es que las fuerzas políticas que decidan actuar conjuntamente deben compartir los principios y valores occidentales: la democracia sin adjetivos y la economía social de mercado. Además, deben asumir las obligaciones que suponen nuestra pertenencia a un mundo globalizado y a la Unión Económica y Monetaria; y, finalmente, deben explicitar su respeto inequívoco a las leyes constitucionales en su integridad. Lealtad constitucional.

La segunda condición es que toda la sociedad española se implique en esta tarea de regeneración nacional. Mi buen amigo Miguel Herrero de Miñón tiene un libro titulado El valor de la Constitución (Crítica, 2003) en el que recuerda que la Constitución de 1978 fue un gran pacto; un gran pacto en el que no sólo participaron las fuerzas políticas. En ese pacto participó toda la sociedad española: las iglesias, las patronales, los sindicatos, las instituciones históricas, las entidades territoriales… Y, ahora, se trata de hacer lo mismo. Ahora toca hacer eso mismo.

Y concluyo, España no puede permitirse hoy un periodo de indefinición política que dé al traste con los avances que con tanto sacrificio hemos logrado en los últimos años. Como dice Felipe González, la política será a partir de ahora una política italiana sin italianos, y eso exige hablar mucho, ceder mucho y pactar mucho.

Es urgente que nos pongamos de acuerdo con generosidad y amplitud de miras, y con la vista más puesta en el interés general que en particularismos partidarios o individuales. Nos aguardan desafíos ingentes que pondrán a prueba una virtud que los españoles atesoramos desde hace siglos, aunque a menudo nuestro baqueteado amor propio o nuestro enorme espíritu autocrítico nos lleven a negárnosla: nuestra capacidad de asumir —juntos— enormes empresas colectivas. Pongamos manos a la obra. Porque los trenes no esperan, porque ya hemos perdido demasiados y, porque como dice el novelista Khaled Hosseini: «La historia es como un tren en movimiento: no importa dónde lo abordes, tarde o temprano llegarás a tu destino».

Capítulo 5

La cuestión territorial en la Constitución española

El gran reto que nuestra Constitución plantea es el de institucionalizar políticamente la diversidad real de España mediante una distribución territorial del poder estatal […] España, como realidad histórica y presente, es una Nación que se vertebra en una diversidad real de pueblos.

ADOLFO SUÁREZ

(discurso de investidura, 30 de marzo de 1979)

No se puede entender la autonomía, no se juzgarán jamás con acierto los problemas orgánicos de la autonomía si no nos libramos de una preocupación: que las regiones […], después que tengan su autonomía, no son el extranjero; son España, tan España como lo son hoy.

MANUEL AZAÑA

«Sólo hay tres personas que hayan entendido la cuestión de Schleswig Holstein —decía lord Palmerston—, una murió, la otra se volvió loca y la tercera soy yo; pero ya no me acuerdo.» Yo no aspiro, ni mucho menos, a compararme con el insigne diplomático británico, pero he de confesar que de la cuestión territorial —no aquel sudoku decimonónico que tanto influyó en el devenir de Europa, sino nuestra propia cuestión territorial— sí guardo memoria cierta. Es más, esa cuestión, junto con otras, como el proceso de integración europeo, como nuestro régimen de derechos y libertades y como la igualdad entre los españoles, ha constituido la clave de mi quehacer político, como parlamentario en Cortes y en el Parlamento Europeo y, en estos últimos años, como ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación; un rumbo que he procurado mantener siempre fijo, y eso que el tiempo en que lo emprendí —aquellos años primeros e inciertos de nuestra Transición— se ha vuelto inmemorial para casi todos: para algunos porque no lo vivieron, y para otros porque no parecen acordarse.

Como soy de los que creen —con Spinoza— que «hay que insistir en el propio ser», permítanme que saque de mis archivos un papel que conservo con especial cariño: se trata de una enmienda al artículo 2 del anteproyecto de Constitución española presentada por el diputado José Manuel García-Margallo —el mismo que esto escribe y firma, aunque con cuarenta años menos— y que ya entonces proponía la siguiente adición: «la nación española no enajena ninguna parte de su territorio, único e indivisible, ni ninguno de los derechos de soberanía que en él ejerce». Justificaba la enmienda en los siguientes términos: «[…] el párrafo que se propone tiene dos objetivos: 1) consagrar la unidad e indivisibilidad del territorio nacional, principio que figura recogido en la Constitución de la República de 1931, que, en su artículo 8.° alude a los “límites irreductibles de su territorio actual” y que consta de numerosas Constituciones extranjeras, entre las que merece citar, por rigor y modernidad, la Constitución portuguesa, cuyo artículo 5.2, establece que “el Estado no enajena ninguna parte del territorio portugués ni de los derechos de soberanía que sobre él ejerce, sin perjuicio de la rectificación de fronteras”, y 2) consagrar el carácter unitario de la nación española sin perjuicio del reconocimiento de la autonomía de nacionalidades y regiones reguladas por la Constitución».

Quien tenga interés en el texto completo puede encontrarlo como anexo en mi libro Todos los cielos conducen a España (Planeta, 2015). Así que, como decía Juan Luis Vives, «no hay espejo que refleje mejor al hombre que sus palabras». Desde ese espejo redacto estas líneas. Por cierto, que tuve que presentar la enmienda a título personal porque el grupo parlamentario centrista consideró que una declaración tan explícita podría encrespar los ánimos de las minorías nacionalistas. Paradójicamente, la ponencia se sirvió de esta enmienda para introducir la palabra «indivisibilidad» en el artículo 2. Fue mi primer acto de rebeldía parlamentaria.

Una perspectiva histórica

Coinciden todos los historiadores en que los grandes problemas que a lo largo de los años han quebrado la convivencia entre los españoles se resumen en estas cinco categorías: el problema militar, el agrario, el social, el religioso y el regional. Los cuatro primeros, o bien han desaparecido, o bien se han ido diluyendo. El quinto, el problema regional, que parecía definitivamente encauzado con la aprobación de la Constitución de 1978, ha resucitado con fuerza en los últimos años. ¿Por qué ha sucedido así?

Como ocurre con tantas preguntas, es preciso rastrear la respuesta en el curso de la historia. El llamado problema regional empieza con las reformas de Felipe V. Hasta entonces, los viejos reinos «habían conservado sus fueros, cortes, aduanas, monedas, tributos y medidas. Incluso, cuando, reinando Carlos I […], ya no había más que un solo soberano, fue preciso mantener virreyes en las antiguas capitales. La primera tentativa enérgica de centralización fue la de Olivares, en el siglo XVII, cuando ya se agotaba la fuerza económica y militar del centro español» (Pierre Vilar, Historia de España, Crítica, 1989, pp. 61-62).

Cuando Felipe V llega al trono de España se producen grandes cambios en la articulación del Estado. Como nos recuerda Pierre Vilar: «La tradición de la dinastía borbónica era centralizadora, y la rebelión catalana de 1700 les proporcionó un pretexto para manifestarse. Los privilegios locales desaparecieron. El regalismo de los juristas, expresado particularmente con el Consejo de Castilla, sustituyó los viejos organismos autónomos por capitanías, intendencias y audiencias» (ibídem, pp. 112-113).

Se apodera entonces de algunos pueblos un sentimiento de nostalgia por un periodo idílico que se quiere recuperar. Este sentimiento de nostalgia es expresado por los conservadores en las Cortes de Cádiz que atribuyen la decadencia de España al centralismo borbónico y proponen para recuperar el vuelo volver al espíritu de los primeros Austrias. La lamentación por la Arcadia feliz perdida es sentida con especial intensidad en Cataluña, País Vasco y Navarra, donde arde con fuerza el movimiento carlista durante todo el siglo XIX. Malos tiempos aquellos en que España pasa de imperio a nación, al mismo tiempo que intenta construir un Estado que no existía.

Las tensiones centrífugas se exacerban en los años inmediatamente posteriores al «Desastre» de 1898. La quiebra del ideal de una empresa compartida estimula los nacionalismos particularistas. Como explicaremos en otro capítulo, el hecho catalán —la identidad perdida— se transforma así en el fenómeno catalán: la exigencia de que Cataluña sea reconocida como una nación con soberanía propia y con el derecho a construir un Estado propio.

El siglo XX comienza con lo que se ha catalogado como la catalanización de la reforma de la Administración Central, de tal manera que las medidas descentralizadoras —la Ley de Régimen Local de 1909, la Ley de Mancomunidades de 1912 y la Mancomunidad Catalana de 1914— se diseñan no tanto para buscar una nueva estructuración global de España, como para aplacar las reivindicaciones de los nacionalismos periféricos.

Esta preocupación explica también que durante la Segunda República sólo se plebiscitaran los Estatutos de Cataluña, País Vasco y Galicia. El Estado Integral que la Constitución de 1931 consagra «representa una superación del federalismo, más no porque cree un estado original y de estructura peculiarísima, sino porque refuerza lo unitario y va venciendo los antiguos particularismos políticos sin renunciar por ello a vigorosas autonomías administrativas» (Santiago Varela, El problema regional en la II República española, Unión Editorial, 1976, p. 49).

Y así llegamos, tras la larga noche de piedra de nuestra dictadura —Celso Emilio Ferreiro dixit— a la Constitución de 1978, que procura hacer algo muy parecido: consagra un Estado complejo en el que la soberanía pertenece al pueblo español en su conjunto, aunque reconoce y garantiza la autonomía de las nacionalidades y regiones españolas. Las Comunidades Autónomas no son simples entes administrativos; cuentan, para la gestión de las funciones que tienen encomendadas, con el poder político por excelencia, con la facultad de elaborar leyes formales, y, por lo tanto, de configurar políticas propias, en materias tan próximas a los ciudadanos como la educación y la sanidad y, aunque de forma incompleta, pueden diseñar, gestionar y recaudar una buena parte de los ingresos que nutren sus presupuestos.

¿Es España una nación?

Lo malo de los debates terminológicos es que, merced a la enorme polisemia de la lengua española, acaban poniendo casi cualquier concepto esencial patas arriba. Lo digo a propósito de la siguiente afirmación del presidente Rodríguez Zapatero, la cual —y a pesar del aprecio personal que le tengo a él— no la veo como una de las más afortunadas suyas; así, vino a decir que: «si hay un concepto discutible y discutido en la teoría política y en la ciencia constitucional es precisamente el de nación» (ABC 18 de noviembre de 2004). Y ésta es una afirmación que se parece demasiado a aquella atribuida a Groucho Marx: «Yo tengo mis principios, pero si a usted no le gustan, tengo otros».

Con todos mis respetos hacia Marx —entiéndase Groucho, no Carlos—, yo sí tengo una idea clara de lo que una nación es y significa, y, además, creo que cualquier líder político metido a batallar en estos espinosos asuntos debería tenerla. El general De Gaulle comienza sus Memorias de guerra (Planeta DeAgostini, 2006) con una frase con la que coincido totalmente: «Toda mi vida he tenido una idea clara de Francia; me la inspira el sentimiento tanto como la razón». Sin saber de dónde venimos, qué hemos hecho a lo largo de los siglos, qué nos une y qué nos separa, cómo hemos convivido…, en definitiva, sin saber quiénes somos, no es posible asentarnos en el presente para plantearnos nuestro futuro.

Pero una cosa es que el concepto de nación no sea discutible y otra que sea un concepto unívoco. No lo es. Como recuerda la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio: «El término nación es extraordinariamente proteico en razón de muy distintos contextos en los que acostumbra a desenvolverse […]. De la nación puede, en efecto, hablarse como una realidad cultural, histórica, lingüística, sociológica y hasta religiosa. Pero la nación que aquí importa es exclusivamente la nación en sentido jurídico constitucional. Y en este específico sentido la Constitución no conoce otra que la nación española […]».

Es ahí donde quisiera abundar en este epígrafe: la distinción entre nación cultural y nación jurídica constitucional. Para ello, traeré a colación un texto de mi buen amigo Gaspar Ariño Ortiz que, a mi juicio, trata este tema con gran claridad: «[…] los románticos del siglo XIX conciben la nación como una realidad originaria, como un conjunto de personas de un mismo origen étnico, que generalmente hablan el mismo idioma y tienen una tradición común, y en ese sentido se habla de la nación judía, de la nación eslava o de la nación gitana. Es en este sentido en el que se construye la doctrina romántica de las nacionalidades» (La independencia de Cataluña: historia, economía, política, derecho, Aranzadi, 2015, p. 126).

El concepto de nación política es, así pues, diferente al de nación originaria. Se habla de nación política —continua Ariño— para aludir a «una comunidad de habitantes de un país asentada en un territorio y regida por un mismo Gobierno. Esto no es una realidad originaria, sino que es creación del derecho, como lo es el Estado, personificación jurídica de aquélla. En este sentido, la nación no es siempre una unidad homogénea, sino que puede ser heterogénea, integrada por diversos pueblos o nacionalidades originarias» (ibídem, p. 126).

La nación política, que es, insisto, una creación del derecho, «tiene tres elementos identificadores: el territorio, del que la nación originaria muchas veces carece, una población asentada en él […]; y una organización operativa común que es el Estado, titular del poder político supremo, que es la soberanía […]. En España, esta triple y recíproca realidad nace y se articula por primera vez en las Cortes de Cádiz, aunque la conciencia de unidad nacional viene de muy atrás» (ibídem, p. 129).

Llegados a este punto, me parece oportuno aclarar que si bien de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, antes citada, parece deducirse que sí sería posible reconocer a las comunidades que tienen una lengua propia como naciones originarias, culturales e históricas sin traspasar los límites que la Constitución establece, a mí no me parece conveniente. Entre otras cosas, no me lo parece porque no sabemos cuántas naciones históricas hay en España. ¿Lo es el Principado de Asturias?, ¿el Reino de León?, ¿el de Castilla?, ¿el de Aragón?, ¿el de Valencia?

Mi recomendación es que nos centremos en el reconocimiento y gestión de la España plurilingüe y multicultural, y abandonemos la cuestión de la plurinacionalidad. Sabemos lo que es una lengua y, más o menos, lo que es una cultura. Pero no sabemos bien si cuando hablamos de nación estamos hablando de la nación originaria o de la nación política; y, sobre todo, no nos pondremos de acuerdo en qué consecuencias trae ser una nación. Con vistas a la reforma constitucional es mejor no levantar expectativas en este sentido.

Lo que sí debe quedar meridianamente claro, incluso antes de sentarnos a la mesa reformista, es que la Constitución española sólo reconoce una nación política: la nación española. Las Comunidades Autónomas con lengua propia podrán ser naciones lingüísticas, culturales o históricas, pero nunca naciones políticas.

¿Es España un Estado federal?

Como he apuntado al principio, el Estado nacido de la Constitución guarda estrecho parentesco con el «Estado integral» que establecieron las Cortes de la Segunda República. Dicho concepto, hasta entonces desconocido en la ciencia política, pretende ser una especie de tertium genus entre el Estado unitario y el Estado federal. Se sabe lo que no es, pero no se sabe muy bien lo que es. No resulta ocioso, por ello, hacer un alto en el camino y echar la vista atrás para dilucidar la única cuestión que aquí importa: la cuestión de la soberanía.

La confusión entre Estado federal y Estado de las autonomías puede llegar a generar conclusiones muy peligrosas si el problema de la soberanía no queda resuelto de forma meridiana. Sirva como ejemplo la resolución relativa a las nacionalidades que los socialistas aprobaron en su XXVII Congreso (1976); resolución que, literalmente, decía así: «El partido propugnará el ejercicio libre del derecho de autodeterminación por la totalidad de las naciones y regionalidades [sic], las cuales compondrán, en pie de igualdad, el Estado federal que preconizamos» (XXVII Congreso del PSOE, p. 127). Éste es un error de juventud en el que los socialistas no han vuelto a recaer.

Para aclarar la diferencia entre federalismo y autonomismo, merece la pena reproducir algunos párrafos de una intervención de Ortega y Gasset en las Cortes republicanas. Según Ortega: «El autonomismo supone un Estado sobre cuya soberanía indivisa no se discute […]. El autonomismo propone que el ejercicio de ciertas funciones del poder público, cuantas más mejor, se entreguen por entero a órganos con base territorial. El federalismo, en cambio, no supone el Estado, si no que, al revés, aspira a crear un nuevo Estado con otros Estados preexistentes, y lo específico de su idea se reduce exclusivamente al problema de la soberanía […]; cuál sea el grado de descentralización es para el federalismo cuestión abierta […] y, de hecho, puede darse un Estado federal y sobremanera centralizado en su funcionamiento» (Discurso en las Cortes Constituyentes de la Constitución de 1931, 25 de septiembre de 1931).

El debate en las Cortes Constituyentes de la Constitución de 1978 discurrió en términos muy similares al que tuvo lugar en las Cortes Constituyentes en 1931. En nombre de la mayoría (UCD), Martín Oviedo subrayó que «la inclusión del término “nacionalidades” significaba […]: en primer término, la concepción de España [como una] comunidad política y soberana indivisible […]. En segundo término, una organización regional del Estado articulada sobre la base del reconocimiento a la autonomía; y, en tercer lugar, la imposibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan realizar actos de soberanía que deberán proceder siempre del Estado» (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n.o 103, Pleno 4 de julio de 1978, pp. 3.804 y 3.805).

En términos muy parecidos, Peces-Barba, en nombre de los socialistas, decía que: «el artículo 2 tiene tres aspectos igualmente fundamentales que […] están construidos en un equilibrio racional y complejo que desaparecería si se suprime alguno de ellos. Primer aspecto: España-nación, cuya unidad se afirma vigorosamente; segundo aspecto: España compuesta por comunidades […], respecto de las cuales se predica y se garantiza el derecho a la autonomía; tercer aspecto: la necesaria solidaridad entre todas estas nacionalidades y regiones» (ibídem, pp. 3.799 y 3.800).

El Tribunal Constitucional ha venido refrendando estas tesis desde el principio. En la sentencia 4/1981 declara que la Constitución parte de la unidad española y que refleja en su artículo 137 «la concepción amplia y compleja del Estado compuesto por una pluralidad de organizaciones de carácter territorial dotadas de autonomía». Las sentencias 63/1980, 29/1981 y 1/1982 califican al Estado surgido de la Constitución como un Estado unitario complejo, lo que, por un lado, lo diferencia de los Estados unitarios simples y, por otro, de los Estados federales en los que la soberanía originaria corresponde a cada una de las unidades territoriales que conforman el todo.

La sentencia 76/1978, última de las que quiero citar, zanja muy bien el tema de la soberanía: «La Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales que conserven derechos anteriores a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ellas situaciones históricas anteriores» (Gaspar Ariño, La independencia de Cataluña, p. 140).

En síntesis, creo que es claro que la España surgida de la Constitución no es un Estado federal, y eso es lo que por escrito expresé en la justificación de la enmienda al artículo 2 que abre este capítulo. Pero una cosa es eso, y, otra muy distinta, que no se puedan tomar prestadas técnicas federales para solucionar algunos de los problemas de funcionamiento que se han observado en los últimos tiempos. Por eso, en la reforma constitucional que proponemos, la configuración de Senado, la distribución de competencias y los principios que deben regir la financiación autonómica son de inspiración claramente federal. Como también lo es el principio de lealtad autonómica, (o federal, como la bundestreue alemana), que tantos dolores de cabeza está levantando últimamente. Pero no adelantemos aún contenidos que nos esperan más adelante.

El Estado de las autonomías: la idea inicial

Si la confusión entre federalismo y autonomismo constituye un grave peligro en el debate territorial, no es menor peligro el que se deriva de los distintos planteamientos con que se aborda la cuestión de la autonomía política. Porque una cosa es concebir la autonomía como el derecho a la gestión de los propios asuntos por medio del acercamiento del poder a los ciudadanos, y otra bien distinta, considerarla un derecho exclusivo de aquellas comunidades que puedan esgrimir un hecho diferencial. En el primer caso, la autonomía debe aplicarse a todos los territorios, con independencia de que se atribuyan una etnia, una cultura o una historia peculiar. En el segundo caso, sólo pueden aspirar al autogobierno las comunidades que puedan exhibir un «hecho diferencial». Lo que se trata es de dilucidar entre singularización o generalización de la autonomía, un debate que hoy todavía permanece abierto. ¿Café para todos o tabla de quesos?

La cuestión es de tal enjundia que merece la pena hacer un alto en el camino para reflexionar sobre el fundamento último en que las dos tesis en liza se sustentan. El libro de Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón titulado Derechos históricos y Constitución (Taurus, 1998) constituye una guía útil para entender lo que está pasando.

Miguel Herrero acusa a la derecha española de haber cometido un error conceptual: haber concebido la autonomía como «imperativo de la racionalización administrativa, ni más ni menos que como tiempo atrás lo había sido la centralización». La izquierda, por su parte, entiende la autonomía como una proyección de los derechos humanos en vez de como una consecuencia de un derecho histórico; y, por consiguiente, una libertad política así generalizada «exigiría una organización autonómica de todo el territorio estatal, ajena a las específicas personalidades político-históricas necesariamente diferentes y heterogéneas entre sí» (Herrero, ibídem, p. 36).

En los cénaculos en los que nos reuníamos los opositores en los últimos años del franquismo, prevalecía la tesis de la singularización de las autonomías. El autogobierno se concebía entonces como la única forma viable para solucionar los llamados problemas vasco y catalán. Lo que vascos y catalanes pretendían era que se devolviese lo que se les había quitado, y por eso las referencias a la situación anterior a la guerra civil eran constantes. La devolución de los Estatutos de 1932 y 1937 parecía en aquellos momentos la solución adecuada para resolver una cuestión regional que, con el régimen anterior, se había enconado de forma extraordinaria. En ese momento histórico no hubo un Pacto de San Sebastián como el que se firmó en vísperas de la República, pero casi todos los partidos de la oposición estaban a favor de la tesis de la singularización y en contra de la generalización de la autonomía.

En los meses inmediatamente anteriores a la Constitución de 1978, la de la singularización seguía siendo la tesis dominante. En marzo de 1977, Adolfo Suárez ofreció un almuerzo en el restaurante Casa Gades, en Madrid, para celebrar el primer borrador de la Constitución; decidieron bautizar el documento como «Constitución Gades». Ese borrador «consideraba una España distribuida en dos pisos: tres estatutos de corte federativo y de distinta sustancia (Cataluña, País Vasco y Galicia) y una amplia desconcentración administrativa en el resto del país, con regiones sin potestad legislativa. Tres estatutos especiales y catorce o quince regiones sin Parlamento. Una simetría similar a la de la Constitución italiana de 1948 […] que, a su vez, se inspiró en la experiencia republicana española» (Enric Juliana, «Así empezó el “café para todos”», La Vanguardia, 23 de enero de 2011).

El debate constitucional

No me van a dar el Pulitzer por recordar que el debate sobre la organización territorial del Estado fue el más complicado que abordamos los constituyentes. El debate fue especialmente intenso en el grupo parlamentario de Unión de Centro Democrático (UCD). Manuel Clavero Arévalo, un ministro andaluz, defendió a ultranza el «café para todos»; un motto que sirvió para que mis buenos amigos Modesto Fraile y Carlos Gila reivindicasen una autonomía provincial para Segovia. Puestos a adornarme, recuerdo que Antonio Jiménez Blanco, el portavoz de UCD, sugirió que se podría rescatar el pasado nazarí de Granada para justificar la creación de una Comunidad Autonómica de Andalucía Oriental.

Rodolfo Martín Villa, un leonés ejerciente, se decantó por una solución muy parecida a la que había avanzado Adolfo Suárez en el restaurante Casa Gades. Rodolfo proponía restablecer de forma inmediata los Estatutos de Sau y de Guernica para dar satisfacción a los nacionalistas catalanes y vascos, respectivamente; y, en paralelo, apoyaba la idea de proceder a un fortísimo proceso de cesión de competencias a las provincias para colmar las aspiraciones de autogobierno de los otros territorios de España. Para evitar las acusaciones de discriminación, se autorizaba a las provincias que así lo quisiesen a delegar parte de las competencias que de Madrid hubiesen recibido a las mancomunidades que tuviesen a bien establecer. Con el tiempo, dichas mancomunidades podrían alcanzar un nivel de autonomía similar al de las llamadas «comunidades históricas».

En la misma línea que Martín Villa, Luis Racionero, un catalán que conoce bien lo que pasó en la Transición, recuerda que «el pacto constitucional consistía en descentralizar políticamente el Estado en las comunidades históricas, por haber contado con Estatutos de Autonomía durante la Segunda República. Para el resto […] se contemplaba una posible desconcentración administrativa basada en el artículo 143 del texto constitucional. Además, la Constitución preveía un sistema peculiar para acceder al mismo tipo de autonomía descentralizada (que no meramente administrativa, sino también política) a otras Comunidades Autónomas […] con requisitos extremadamente duros de obtener» (Concordia, discordia, Stella Maris, 2016, pp. 63-64).

El resultado de todo este galimatías no fue concluyente. La Constitución de 1978 establece distintos ritmos y procedimientos para acceder a la autonomía, pero se cuida de aclarar que la diferenciación entre nacionalidades y regiones no podía traducirse en privilegios económicos o sociales. «Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar en ningún caso privilegios económicos o sociales» (artículo 138.2 de la Constitución). Como dijo Miquel Roca: «En la Constitución no se definen dos clases de españoles […]. No hay distinción en cuanto al contenido sustantivo de lo que va a ser la autonomía; está a la merced […] de los habitantes de estas Comunidades Autónomas […]; unas serán “nacionalidades”, porque así se sienten, y otras serán “regiones”, porque así querrán serlo» (Miquel Roca, portavoz del grupo parlamentario de la minoría catalana, Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, n.o 66, 12 de mayo de 1978, p. 2.274)

La consolidación del Estado de las autonomías

La historia discurrió por caminos distintos al que habíamos previsto los constituyentes, porque, si bien en la Constitución quedaba algún rastro del principio de singularidad, el proceso de construcción del Estado autonómico se inspiró en el principio de la generalización, el llamado «café para todos». Euskadi, Cataluña y Galicia accedieron a la autonomía por la vía rápida, de acuerdo con el guion. Andalucía decidió acogerse al procedimiento excepcional previsto por la Constitución en contra del guion, y Canarias y Valencia no se quisieron quedar atrás. Nada más lógico, porque, puestos a correr, nadie quiere ser menos que nadie.

A partir de aquí se fue construyendo el Estado de las autonomías por un procedimiento de prueba y error que en algún momento pareció a punto de descarrilar. La Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA) intentó embridar el proceso, pero acabó su corta vida en el Tribunal Constitucional. La LOAPA es algo que los nacionalistas recuerdan siempre como la tentación nunca vencida de los centralistas castellanos. Por cierto, alguien haría bien también en recordarles a los que tanto han deslegitimizado al Tribunal Constitucional que la STC 76/1983 (de 5 de agosto) en el recurso contra la LOAPA supuso parar una interpretación reduccionista de la autonomía de nacionalidades y regiones reafirmando su dimensión política.

En opinión de Miguel Herrero, el «café para todos» fue un error que todavía estamos pagando. «Los constituyentes no impusieron […] un modelo autonómico y general para toda España. Fueron los prejuicios doctrinales de raíz orteguiana, políticamente explotados por izquierdas y derechas, los que llevaron a la generalización de las preautonomías, primero, de las autonomías, después […], y de las instituciones y las competencias, en fin […]. La uniformidad administrativa, en este caso descentralizada, sustituyó los planteamientos políticos-constitucionales […]. En consecuencia, el sistema autonómico, útil para muchas cosas, no sirvió para encauzar plena y definitivamente los hechos diferenciales nacionales que en España hay» (Derechos históricos y Constitución, 1998, p. 35). Párrafo brillante como todos los suyos, pero que yo no comparto totalmente.

La autonomía: ¿derecho histórico o exigencia de libertad?

El debate sobre singularización o generalización de la autonomía se ha vuelto a poner de moda en estos tiempos porque hay quien cree que la solución de la cuestión catalana pasa por un reconocimiento constitucional del hecho diferencial catalán, bien rescatando la teoría de los derechos históricos, bien recurriendo a la tesis de la bilateralidad como base de las relaciones entre el Gobierno de la nación y la Generalitat de Catalunya. En opinión de Miguel Herrero «hechos nacionales tan singulares como Cataluña o Euskadi requieren una solución que es singular o no es tan solución» (ibídem, p. 34).

Jaime Ignacio del Burgo, un viejo carlista al que conozco desde mis tiempos de la Universidad de Deusto, también apuesta por rescatar la idea de los derechos históricos para justificar un tratamiento singular para Cataluña. Jaime Ignacio se inclina por «concertar un nuevo régimen de financiación, o profundizar en la bilateralidad entre la generalidad [sic] y el Estado (que no entre Cataluña y España) […]. Bastaría con introducir en la Constitución una disposición adicional similar a la de los derechos históricos de los territorios forales» (Gaspar Ariño, La independencia de Cataluña, p. 166).

José Luis Meilán, diputado constituyente, coincide con Miguel Herrero y Jaime Ignacio del Burgo en que es necesario constitucionalizar la singularidad de Cataluña, aunque no se agarra a la idea de los derechos históricos para justificarla. En su libro El itinerario desviado del estado autonómico y su futuro (Bubok Editorial, 2014) dice que «existe en Cataluña alguna singularidad que es preciso reconocer […] en una nueva disposición adicional que sería título habilitante para una nueva redacción del Estatut. Ello no implicaría redefinir el único Estado como plurinacional, que, eso sí, exigiría una reforma compleja e innecesaria de la Constitución» (Gaspar Ariño, ibídem, p. 165).

Gaspar Ariño, de quien he tomado las citas anteriores, está en la tesis del pacto, de la bilateralidad. «Se trataría en todo caso de un nuevo pacto […] de la Generalitat [de Catalunya] con el Estado que quede blindado y sin posibilidad de enmiendas legales posteriores. Este pacto afectaría a aquellas materias o aspectos en que se centra la identidad y la realidad nacional de Cataluña. El pacto se articularía mediante una nueva disposición adicional […] o mediante el desarrollo y extensión a Cataluña de la actual [disposición] Adicional Primera ([sobre el] reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales)» (ibídem, p. 164).

Sé muy bien que «los derechos históricos participan del encanto de lo misterioso, de la inasible sustancia de la eternidad al no tener principio ni fin, un arcano que alberga en sus intimidades riquezas inextinguibles, auténticas pepitas de oro aptas para ser objeto de comercio» (Francisco Sosa Wagner e Igor Sosa Mayor, El Estado fragmentado, Trotta y Fundación Alfonso Martín Escudero, 2006, p. 248 y ss.), pero sé también muy bien que la idea de los derechos históricos nace en un contexto completamente diferente al español —el Imperio austrohúngaro— para pedir que se restituyeran, a los territorios de Hungría, Bohemia y Croacia, los derechos mayestáticos poseídos por las respectivas Coronas antes de su incorporación al Imperio. Cosa que poco tiene que ver con la actual situación española. En cualquier caso, sí conviene puntualizar que los ejes sobre los que se estructura la idea de los derechos históricos son los siguientes:

• La vinculación de los territorios con derechos históricos a cualquier organización superior no puede ir nunca más allá de la «unión real», como ocurría en los territorios de la antigua Corona de Aragón. La idea de la unión real fue desarrollada por Antonio Fontán, presidente del Senado en los albores de la Transición, pero no tuvo demasiado recorrido.

• Representa la extensión a los tiempos actuales del principio medieval de la superior validez del buen derecho viejo frente al derecho nuevo; exactamente la inversión de los términos sobre los que se construyen los ordenamientos modernos.

• Para los nacionalistas, la referencia a los derechos históricos no consiste tanto en la reintegración de un conjunto de costumbres y derechos subjetivos como en la apelación a una soberanía nacional que no admite los linderos constitucionales y que, en caso de colisión con los mismos, prevalece sobre ellos.

• En el procedimiento para la reintegración y actualización de los derechos históricos se subraya el carácter de la negociación entre dos partes: de una, el Gobierno, cuyo poder proviene de las Cortes (y en última instancia de la soberanía nacional) y, de otra, de las instituciones representativas de los territorios forales (cuyo poder provendría de la tradición). Las Cortes Generales se limitarían a intervenir por la vía de la ratificación como lo hacen en los tratados internacionales.

Con el máximo respeto que me merecen los anteriores autores, creo que la insistencia en la prédica de los derechos históricos no parece compatible con el signo de los tiempos, cada vez más marcados por la globalización. La idea de la bilateralidad tampoco me parece aceptable, porque la extensión y el contenido de un sistema que integre unidades diversas es el objeto del pacto social conjunto en que todos son partes interesadas. Como ha dicho el Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas deberán tener en cuenta en el ejercicio de sus competencias «la comunidad de intereses que las vincula entre sí, que no debe resultar disgregada o menoscabada como consecuencia de una gestión insolidaria de los intereses propios» (sentencias 4/1981, 96/1986, 64/1990 del Tribunal Constitucional).

En la reforma constitucional que proponemos se mantiene esta idea básica, porque no puede haber «españoles a tiempo parcial» (Ibarretxe), ni «españoles privilegiados en función de sus residencia» (Maragall). Cualquier reforma constitucional o estatutaria debe respetar el principio de igualdad básica de todas las Comunidades Autónomas, en los términos expresados por el artículo 138.2 de la Constitución antes citado.

La reforma de la organización territorial

Sin duda, de todas las posibles reformas de la Constitución, la más perentoria y palmaria es la que concierne al título de la Constitución consagrado a la organización territorial del Estado. Nadie podrá defender con solvencia que el título VIII («De la organización territorial del Estado») no precise una profunda revisión. Muñoz Machado ha llegado a afirmar que «la única modificación que se presenta como muy urgente es la del título VIII» (Santiago Muñoz Machado, entrevista por Fernando Palmero, «“Si hace falta aplicar el artículo 155 en Cataluña, habrá que hacerlo”», El Mundo, 25 de marzo de 2017). Ya antes había considerado de forma bastante tajante que «el título VIII de la Constitución, que ha dado lugar a la organización del sistema autonómico es un desastre sin paliativos» y que «es, de principio a fin, incorrectísimo técnicamente» (Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España: repensar el Estado o destruirlo, Crítica, 2012, pp. 29 y 102). En sentido no muy alejado, Óscar Alzaga estima que «el título VIII y su Estado de las autonomías es más digno de elogio por el espíritu generoso que lo preside —la plena integración a la estructura de poder del Estado de Cataluña y del País Vasco— que por su oscuro y abierto perfil técnico-jurídico, indefinible híbrido entre el regionalismo y el federalismo» (Del consenso constituyente al conflicto permanente, Trotta, 2011, p. 28).

En relación con el Senado, existen diferentes modelos posibles: representación ponderada de los gobiernos autonómicos (Bundesrat alemán), elección por sufragio universal en circunscripciones autonómicas (Senado de Estados Unidos) y otras modalidades de carácter mixto. Nosotros hemos descartado un Senado elegido por los gobiernos autonómicos (como en el sistema alemán), porque nos ha parecido preferible que sean los Parlamentos autonómicos los que designen a los senadores por un sistema mayoritario con voto limitado.

En síntesis, los pactos constitucionales a los que llegamos en 1978 deben mantenerse en lo sustancial, aunque deban corregirse los defectos de diseño (el carácter abierto e inacabado del título VIII y la configuración disfuncional del Senado) y los defectos de funcionamiento (la conflictividad competencial y la coordinación horizontal) que el paso del tiempo ha hecho evidentes.

Capítulo 6

Lenguas cual campanas

Cierra los ojos muy suave,

Meabe,

pestaña contra pestaña.

Sólo es español quien sabe,

Meabe,

las cuatro lenguas de España.

GABRIEL ARESTI (poeta vasco)

Como todo el mundo sabe, soy un claro, decidido y valiente defensor de la lengua gallega, idioma que hablo y cultura que frecuento desde que tengo uso de razón. Firmar un manifiesto en defensa de la lengua castellana no contradice mi bilingüismo ni mi sensibilidad en defensa de cualquier idioma amenazado. Lo hice cuando estaba prohibido el gallego, y lo haré cuando esté despreciado el castellano.

ROBERTO VERINO (diseñador de moda)

Joan Fuster, en su obra Nosaltres, els valencians (publicado por vez primera en 1962), cuenta la siguiente historia: en cierta ocasión estaba Francesc Cambó dando un mitin en Valencia. No hablaba en valenciano, como es lógico y natural, sino en catalán, y más en concreto en catalán central, pues Cambó procedía de Verges (Girona), lugar donde muchos años más tarde también vería la luz el cantautor Lluís Llach, ahora diputado de Junts pel Sí (JxSí) en las Cortes catalanas. A las primeras frases, y a modo de protesta, un individuo se levantó de entre las primeras filas y gritó: «¡Viva Cervantes!». Lo curioso es que aquel espontáneo no pretendía, según Fuster, reivindicar el castellano frente al catalán, sino la identidad valenciana frente a la catalana. Pero no lo hizo dando vivas a Ausiàs March, que era de Gandía (Valencia), o a Joanot Martorell, que era de Valencia, sino a un señor de Alcalá de Henares que, lo más cerca que estuvo del valenciano fue cuando consideró el Tirante el Blanco (Tirant lo Blanc) como la mejor novela de caballerías escrita nunca, cosa que —dicho sea de paso— denotaba su buen gusto.

La anécdota dice mucho de lo enrevesado que se vuelve el tema lingüístico cuando se convierte en arma arrojadiza entre españoles: nos olvidamos de qué es lo que defendemos con tal de atacar, de excluir, de marcar distancias… Mal vamos cuando, en lugar de emplear la palabra «lengua» en su segunda acepción del diccionario, como «sistema de comunicación verbal y casi siempre escrito, propio de una comunidad humana», lo empleamos en la sexta: «badajo de la campana». El caso es que llevamos décadas usando las lenguas de España, que son una fuente de riqueza y una herencia para nuestros hijos y nietos, como auténticos badajos de campana. Nos propinamos campanazos cada vez que podemos, en las ocasiones más diversas y disparatadas. Algunas campanadas recientes: la de Carles Puigdemont (el 27 de febrero de 2016), al decir que «l’Estat espanyol no estima la llengua catalana en cap de les seves variants»; o la de Rudolf Ortega (el 24 de agosto de 2016) al afirmar que «Espanya és poc democràtica i empàtica amb les llengües en general i el català en particular».

Ya lo dice Fernando Savater: «Las lenguas tienen dos enemigos acérrimos: quienes quieren prohibirlas y quienes quieren imponerlas».

El que esto escribe es castellanoparlante, porque nací en Madrid; pero estudié en San Sebastián en tiempos en que no se enseñaba el euskera en las escuelas, y pasé largas temporadas en Valencia en tiempos en que el uso del valenciano reverdecía, con la democracia, en todos los ámbitos. Y siendo castellanoparlante, entiendo todas las lenguas de España como propias, aunque no las hable. Son mías, no porque las haya aprendido de niño, sino porque tengo derecho a ellas; porque las considero, como el poeta León Felipe, «vasijas de barro / donde puedan beber todos los que tengan sed». Lamento mucho no poder hablarlas, lo tengo como una carencia en mi bagaje cultural y me gustaría que mis hijos y mis nietos pudieran hacerlo. Por la misma razón, me niego a aceptar a quien tome posesión de nuestras lenguas arrogándose dudosos títulos de propiedad; o a que se les pongan alambres en los bordes y pasen de ser lenguas a ser cotos privados de caza.

España, una nación plurilingüe

Nuestra Constitución dedica a las lenguas su artículo tercero, donde se establece que «el castellano es la lengua española oficial del Estado» y que «todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla. Las demás lenguas españolas serán también oficiales en las respectivas Comunidades Autónomas de acuerdo con sus Estatutos». Ese enfoque no es nuevo: resulta casi un calco de la Constitución republicana de 1931, en la que por primera vez se reconocía el uso del castellano como lengua oficial: «El castellano es el idioma oficial de la República. Todo español tiene obligación de saberlo y derecho de usarlo, sin perjuicio de los derechos que las leyes del Estado reconozcan a las lenguas de las provincias o regiones».

España se sitúa así en una especie de fiel de la balanza de las distintas soluciones que ofrece el derecho comparado europeo, desde unos países que dan a una lengua el reconocimiento oficial, caso de las Constituciones francesa y portuguesa, hasta otros, como Bélgica, que establecen regiones lingüísticas y que remiten el empleo de las lenguas al desarrollo legislativo, o incluso otros Estados, como Austria, Italia y Suecia, donde hay cláusulas de protección de las minorías lingüísticas. Nuestra Norma Fundamental establece el derecho de uso y el deber de conocimiento de la lengua española —el debate sobre si llamarlo español o castellano dio lugar a un interesante intercambio en las Cortes Constituyentes, en el que tuvo un papel protagonista el senador Camilo José Cela—. Por lo demás, para la regulación de la cooficialidad de las lenguas regionales, la Constitución se remite a los Estatutos de las Comunidades Autónomas.

Nuestras Comunidades Autónomas no han perdido ocasión de regular los aspectos lingüísticos: hay artículos ad hoc en todos los Estatutos de Autonomía, así como un variado abanico de leyes de desarrollo: en el País Vasco, la Ley 10/1982, de normalización del uso del euskera; en Cataluña, la Ley 1/1998, de política lingüística; en Galicia, la Ley 3/1983, de normalización lingüística; y en la Comunidad Valenciana, la Ley 4/1983, de uso y enseñanza de la lengua valenciana. Esta lista no pretende ser exhaustiva: hay incluso una ley catalana de protección del habla aranesa. Se ha producido así lo que algunos autores califican de «bilingüismo territorializado», donde el catalán, el vasco, el valenciano y el gallego son lenguas oficiales sólo en las comunidades donde se hablan y los gobiernos autonómicos se encargan de promoverlas. Frente a la profusión legislativa a escala autonómica, llama poderosamente la atención el mutismo del legislador nacional: nuestro país carece de una ley de lenguas oficiales.

Como sucede en tantos ámbitos que carecen de ley específica, pero que no dejan de tener trascendencia en nuestro día a día, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha ido ahormando el marco que ofrece nuestra Norma Fundamental. Por ejemplo, ha afirmado reiteradamente que: «el castellano es medio de comunicación normal de los poderes públicos y ante ellos en el conjunto del Estado español» (sentencias del Tribunal Constitucional [STC] 82/1986 y 46/1991); que «sólo del castellano se establece constitucionalmente un deber individualizado de conocimiento, y con él la presunción de que todos los españoles lo conocen» (STC 82/1986 y STC 84/1986); o que «en los territorios dotados de un estatuto de cooficialidad lingüística, el uso por los particulares de cualquier lengua oficial tiene efectivamente plena validez jurídica en las relaciones que mantengan con cualquier poder público radicado en dicho territorio» (STC 82/1986 y STC 123/1988). Especialmente significativo me parece el siguiente pronunciamiento: «La exigencia del bilingüismo ha de llevarse a cabo con un criterio de racionalidad y proporcionalidad, desde la perspectiva de lo dispuesto en los artículos 23.1, 139.1 y 149.1.1.° de la Constitución» (STC 82/1986). Racionalidad y proporcionalidad: una apuesta por el sentido común aplicado a la promoción y protección de las lenguas.

¿Qué hacemos con la protección de las lenguas?

De ese mismo sentido común está imbuido el último epígrafe del artículo 3 de la Constitución —que aún no había citado— cuando afirma: «La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será objeto de especial respeto y protección». Al margen de las consideraciones estéticas sobre el término «modalidades lingüísticas» —a mí personalmente no me gusta— lo cierto es que nuestra Norma Fundamental no puede dejar más claro cuál es el nivel de protección que debería dispensárseles.

¿Está el Gobierno central cumpliendo con este precepto? La tentación de muchos comentaristas sería decir que «no», siendo las Comunidades Autónomas las que han desarrollado, como hemos visto, la legislación respecto de las lenguas cooficiales. Yo también coincido en que no se ha hecho todo lo que se podía hacer; pero mi amigo el diplomático y escritor Juan Claudio de Ramón, que ha estudiado a fondo este tema, cita un catálogo de buenas prácticas que nuestras administraciones públicas han seguido fielmente. Helo aquí: 1) prestación de servicios en sus órganos periféricos en la lengua cooficial; 2) traducción diaria del BOE a todas las lenguas españolas; 3) traducción de las páginas web de los ministerios a las cuatro lenguas principales; 4) uso de las lenguas cooficiales en el Senado; 5) mantenimiento de un circuito de televisión y una emisora de radio en catalán, subsidiarias de RTVE; 6) apoyo vía subvención a las industrias culturales en otras lenguas españolas; 7) reconocimiento de la excelencia de creadores españoles sin importar la lengua española en la que trabajen, y 8) acuerdo con la Unión Europea para costear los servicios de traducción de las comunicaciones escritas en vasco, gallego y catalán de los usuarios con las instituciones europeas.

En mi etapa al frente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, yo mismo tuve que repasar qué se estaba haciendo en promoción exterior de nuestras lenguas, de acuerdo con los artículos 25 y 26 de la Ley de Acción Exterior, que impulsé y logré aprobar durante mi mandato. Fue con ocasión de un episodio desafortunado, acaecido en septiembre de 2014, y que me sorprendió en mitad del Pacífico Sur, en plena campaña de promoción de nuestra candidatura al Consejo de Seguridad. En el Instituto Cervantes de Utrecht se procedió al aplazamiento de un acto previsto, la presentación de la novela Victus, de Albert Sánchez Piñol. Una novela notable, bien construida —tal vez algo pasada de páginas— y con cuyas tesis se puede estar más o menos de acuerdo, pero que, desde luego, tenía interés —como también reconoció el presidente Rajoy cuando fue preguntado por ello.

La decisión de aplazar el acto —que no tomé yo personalmente, como entonces expliqué— desde luego no estuvo vinculada al libro en sí, sino al intento de manipulación política de la presentación por fuerzas y movimientos poco interesados en la novela misma. El caso es que me tocó asumir la medida e ir al Congreso a defenderla; y, preparándome aquella defensa, supe que, en los dos años anteriores, el Instituto Cervantes y la Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), ambas entidades dependientes de mi Ministerio, habían celebrado entre las dos unos doscientos cincuenta actos de defensa de la lengua y la cultura catalanas; y también supe que el Instituto Cervantes poseía —creo recordar que en su centro de París— la mayor biblioteca en el exterior de autores en catalán. Mal que les pese a algunos, el Instituto Cervantes mantiene un buen nivel de colaboración con sus homólogos catalán y vasco, el Institut Ramon Llull y el Instituto Vasco Etxepare, respectivamente.

Esos argumentos no me salvaron, por supuesto, de la andanada de improperios y acusaciones de censura que me llegaron desde la hoy extinta Convergència Democràtica de Catalunya (CDC) y la hoy pujante Esquerra Republicana de Catalunya (ERC); pero eso entra dentro del juego parlamentario, y más cuando se tienen responsabilidades de gobierno. He de reconocer que el episodio me entristeció, en primer lugar porque había un libro de por medio y las personas de mi generación tenemos un gran respeto a la palabra impresa, y en segundo lugar porque —como tantos otros políticos de mi quinta— he empeñado mi vida en la defensa de las libertades, de las propias y de las ajenas, y, a estas alturas de la película, me parece injusto que alguien me acuse de perjudicar el marco de convivencia que las garantiza.

A pesar de eso, ¿tenemos un problema?

Decía Adolfo Suárez en su primer discurso televisado como presidente del Gobierno (1976) que su tarea sería la de elevar a la categoría política de normal lo que era normal en la calle.

No sé, con toda franqueza, qué es lo normal en tema de lenguas, pero si sé lo que decía, en relación con Cataluña, un estudio del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) sobre el «conocimiento y uso de las lenguas en las Comunidades Autónomas bilingües», publicado en 1993 con el título Conocimiento y uso de las lenguas en España. En aquel entonces, el 90 por ciento de los residentes en Cataluña que fueron encuestados afirmó no tener ningún problema con la lengua; sólo un 4 por ciento afirmó tener problemas; y un 5,9 por ciento consideró que los tenía «de vez en cuando». En ese mismo momento, un 96 por ciento afirmaba respecto del castellano que «lo entiende, lo habla, lo escribe y lo lee», y un 48 por ciento afirmaba lo propio respecto del catalán. No parece, a la luz de esos datos, que en ese momento tuviéramos ningún problema. Eppur…

Eppur sí, tenemos un problema. Trataré de explicarlo acudiendo a algo que los catalanes siempre han tenido en común con el resto de los españoles, que es el sentido del humor. Hace tiempo, un amigo mío catalán me contó el siguiente chiste: un par de jóvenes de Valladolid, perdidos en algún pueblo del Ampurdán, se acercan a un manantial a beber agua. «No beguin, no beguin, que aquesta aigua es dolenta…», les alerta el payés que pasaba por allí (un comentario cuya traducción omito por innecesaria). En lugar de agradecérselo, como deberían haber hecho, los chicos le increpan: «Háblanos en español, que estamos en España, que aquí no se te entiende…». A lo que el payés responde, con una amplia sonrisa: «Quería decirles que beban, beban, que es agua fresca y buena».

El chiste me parece que sintetiza a las claras alguna percepción que está asentada en una parte de la sociedad catalana y que tal vez no hayamos sabido disipar a tiempo y de manera adecuada: la creencia de que el hispanoparlante desprecia las lenguas vernáculas, y de que —a fuer de no entenderlas— tampoco se esfuerza en hacerlo. Éste es un sentimiento que se ha ido agrandando como una bola de nieve, y que fácilmente podría justificar cualquier política de defensa de la lengua minoritaria; y también cualquier exceso. Me acuerdo de aquel plan de normalització lingüística del que nos hablaba Juan Marsé en su novela El amante bilingüe. Y también de una perla de aquel libro: «[…] lo que deberían hacer el Carreras y la Caballé es cantar óperas en catalán; ya que doblan las películas, pues que doblen también las óperas».

Y es que, como dice Amin Maalouf en su ensayo Identidades asesinas, que nunca me cansaré de recomendar: «Reconocer, en el seno de la colectividad nacional, la pertenencia a varias cosas —una lengua, una religión, una región, etc.— puede muchas veces mitigar las tensiones, y sanear las relaciones entre los diversos grupos de ciudadanos; pero es un proceso delicado que no se puede poner en marcha a la ligera, porque hace falta muy poco para que produzca el efecto contrario del que se persigue».

Tengo Cataluña muy viajada, y, a pie de calle, lo cierto es que nunca me he encontrado casos como el del chiste ni como el de la novela de Marsé; antes lo contrario: he encontrado voluntad de entendimiento, de superación de barreras lingüísticas, de convivencia hecha de pragmatismo. Pero parece evidente que esos sentimientos de desafecto existen —y que existen por ambas partes—. Y también es evidente —y cada vez más— que, en su deriva separatista, el Govern de la Generalitat de Catalunya se ha empecinado en el camino inverso al de la concordia. Cada día nos llegan noticias más alarmantes de intentos de exclusión del castellano de la vida diaria, y no sólo en Cataluña, sino también en otras Comunidades Autónomas. Incidentes en centros educativos, en medios de comunicación, en ventanillas de administraciones públicas… Y ciudadanos que ven conculcados sus derechos y que acuden a los tribunales.

Mientras esto escribo ha saltado la noticia de una nueva aplicación —presentada a bombo y platillo por la Plataforma per la Llengua— que puntuará a los comercios y establecimientos de hostelería de Barcelona por su uso de la lengua catalana y por la calidad del mismo. Los creadores se escudan en que los clientes tienen tanto derecho a exigir la corrección en el empleo del catalán como de demandar la calidad de los productos o la limpieza de las letrinas. Por supuesto, excluyen toda intención discriminatoria. Y, si es así, ¿por qué no controlan la calidad de las dos lenguas cooficiales, no tan sólo de una? A la campaña se le ve el plumero, y en este caso no tiene ninguna gracia…

¿Qué podemos hacer?

Una vez que tenemos diagnosticado el problema —vacío legislativo sobre las lenguas oficiales, sentimiento de exclusión por parte de las minorías lingüísticas y excesos travestidos de legítima defensa— se presentan tres opciones. La primera, que excluiremos de partida, es no hacer nada y esperar a que sea demasiado tarde; aguardar de brazos cruzados a que el bilingüismo —que es viejo de siglos— pase a ser la excepción y no la norma, y a que la lengua empiece a ser vista como un elemento discriminatorio, ya sea por conocimiento exclusivo de la propia o por desconocimiento de la ajena.

Las dos siguientes son reconocer, como un hecho consumado, la exclusividad de las Comunidades Autónomas en la defensa de las lenguas cooficiales, o empezar a intervenir en ese ámbito, aprobando, con el mayor consenso posible, una ley de lenguas oficiales del Estado. Explicaré cada una de estas dos últimas opciones.

En el primer caso, si el Estado da por bueno que la defensa de las lenguas cooficiales es competencia exclusiva de los gobiernos autonómicos, las cosas seguirían poco más o menos como hasta ahora. Laissez faire, laissez passer. Se trata de una solución poco probable, por dos motivos: en primer lugar, supondría dar carta de naturaleza a excesos como la política lingüística que se está practicando en Cataluña; y, además, esa política acabaría colisionando —si es que no lo ha hecho ya— con los límites que impone nuestro propio marco constitucional, que establece —recordemos el artículo 3— que todos los españoles tienen el deber de conocer el español y el derecho a usarlo.

El segundo caso es el de la promulgación de una ley de lenguas oficiales. Dicha ley podría tener dos grandes apartados. Por un lado, un primer apartado debería hacer más visible nuestra diversidad lingüística y elevar el lugar público que en el Estado ocupan el vasco, el gallego, el valenciano y el catalán. Como ya he dicho, no es una senda nueva, pero hay aspectos que se pueden mejorar, como el empleo de las lenguas cooficiales en los órganos de la Administración de Justicia y la posibilidad de introducir las lenguas españolas distintas del castellano en los currículos educativos de las Comunidades Autónomas monolingües.

El segundo gran apartado de la ley consistiría en definir con claridad los derechos lingüísticos de los administrados y las obligaciones lingüísticas de las administraciones, incluyendo el sector más sensible: la enseñanza. Podría constituirse a esos efectos una comisión multipartidista, presidida por un experto en derecho de lenguas, que preparara un informe previo a cualquier acción legislativa. Es lo que sucede con la Royal Commission creada en 1963 en Canadá, otro país emparentado con nosotros en lo complejo del paisaje lingüístico y la presencia de tensiones secesionistas.

Con una ley de lenguas oficiales pasaríamos de una política abstencionista a una política activa —y visible— de promoción, defensa y desarrollo de las lenguas, de todas nuestras lenguas. Quedarían grabados en piedra dos fundamentos esenciales de nuestra convivencia: el reconocimiento de la realidad plurilingüe de España y la fijación de una serie de derechos y libertades para todos los que usan, aprenden, cultivan y trabajan nuestras lenguas nacionales. Con ello, estaríamos garantizando la pervivencia de un patrimonio de riqueza incalculable —nuestras cinco lenguas—, y de paso estaríamos desactivando tanto uno de los mayores pretextos de los nacionalistas separatistas, el victimismo lingüístico del que alardean, como los mucho menos evidentes excesos que practican.

Habida cuenta de la crispación ambiental que preside nuestros días, hay quien dirá que una ley de lenguas oficiales sería casi misión imposible, pero no lo es; bastaría que dejáramos de emplear nuestras lenguas cual badajos de campana, y que dejáramos de hacernos la guerra y firmáramos de una vez por todas una paz lingüística. Así que, pongámonos manos a la obra. Como decía Jorge Guillén en el verso último de Final, poemario que cierra su obra conjunta esencial Aire nuestro: «Paz, queramos paz».

Capítulo 7

Pecados capitales del sistema de financiación

¿Cómo podemos hablar de Haciendas autónomas cuando casi las tres cuartas partes de sus ingresos proceden de trasferencias estatales? Esta situación […] no encaja bien con el principio constitucional […] de autonomía financiera que supone la propia determinación y ordenación de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de las funciones que tienen encomendadas.

JAVIER LASARTE, 2000

Decía Alexis de Tocqueville que «lo que acostumbramos a llamar instituciones necesarias, a veces son sólo instituciones a las que nos hemos acostumbrado». Una de esas «instituciones acostumbradas» es nuestro sistema de financiación, un tema para politólogos y hacendistas que la actualidad de nuestro país ha trocado en un asunto mediático al alcance de casi todos. En Cataluña, las diatribas a propósito del sistema de financiación han cimentado el lema «España nos roba», uno de los fuelles para avivar la llama secesionista. Con el paso de los meses, ese relato ha ido ganando en detalles y fuerza expresiva, abriendo infinitas posibilidades de sumar voluntades a la idea —empíricamente indemostrable— de que una Cataluña independiente se volvería más próspera, se libraría del «expolio fiscal» al que España la tiene sometida y sería dueña, finalmente, de su propio destino.

En este mismo libro, no me he resistido a traer a colación la cuestión de la financiación autonómica en su capítulo 4, titulado «Del arte de no perder el tren». Es una cuestión que hemos tratado en el contexto de dos realidades complementarias: la modernización de las Administraciones y la paralela reforma de nuestro sistema fiscal. En relación con la fiscalidad, que es lo que ahora nos interesa, apuntábamos que la reforma de nuestro sistema tributario debe ser una reforma global que contemple conjuntamente «todos los ingresos públicos […] y todos los gastos públicos […] para decidir cuáles son los servicios y las prestaciones que nos podemos permitir y con qué recursos los podemos financiar». Porque si nos seguimos empeñando en contemplar cada uno de los espacios fiscales que conviven en España de forma aislada en lugar de intentar ver la full picture (o «imagen completa»), como dicen los norteamericanos, sólo llegaremos a soluciones parciales y, por parciales, erróneas.

Empezaremos por constatar que, en el momento actual, en España coexisten dos sistemas: el de las comunidades forales y el de las comunidades de régimen común. Las Comunidades Autónomas forales —las tres provincias vascas y Navarra— gozan de una amplísima autonomía financiera, mientras que las Comunidades Autónomas de derecho común dependen en buena medida de la Hacienda central.

¿Cómo funciona la financiación en los Estados federales?

Por fortuna, el problema de la financiación de los gobiernos regionales no es exclusivamente español; es común a todos los países de tradición federal. En consecuencia, no nos faltan espejos en los que mirarnos. Lo primero que se comprueba al espigar la literatura sobre el tema es que no existe sólo un modelo, sino que hay tantos modelos como países; modelos que se pueden agrupar en tres categorías: el sistema de separación desligado, o de separación total; el sistema de separación ligado; y el sistema de participación en ingresos.

El sistema de separación desligado se caracteriza porque «las fuentes de impuestos se distribuyen entre los diferentes niveles de gobierno; cada uno de ellos tiene plena competencia en los tres campos (legislación, ingresos y gestión) correspondientes a sus propios impuestos». En el sistema de separación ligado «se asigna a cada nivel de gobierno sus propias fuentes impositivas con una descentralización parcial de la legislación fiscal (por ejemplo, los órganos de gobierno descentralizados tienen derecho a legislar sobre sus propios impuestos o a aplicar sus propios tipos impositivos a la base imponible determinada de acuerdo con la legislación nacional); el derecho a los ingresos y a la administración se separan coherentemente». Por último, en el sistema de participación en ingresos, la participación «en los tributos está fijada en la Constitución o en una Ley equivalente a la Constitución […]. La legislación fiscal sigue aún centralizada, pero […] el derecho a los ingresos tributarios es compartido y la administración del impuesto puede ser centralizada o compartida» (D. Biehl, citado por Javier Lasarte en Análisis del sistema de financiación autonómica: Bases para un nuevo modelo, Fundación Bancaja, 2000, p. 239).

En los párrafos siguientes analizaremos separadamente la delimitación de funciones entre las administraciones central y autonómica, el actual sistema de financiación autonómica y propondremos un nuevo sistema de corresponsabilidad fiscal de corte claramente federal.

¿Cómo delimitar las competencias de los distintos niveles de gobierno en un Estado complejo?

El Estado surgido de la actual Constitución española es, probablemente, uno de los más descentralizados del mundo. En un mundo ideal, esta configuración —nueva e inédita en nuestra historia, hasta el punto de equivaler a la práctica refundación del Estado— habría pasado por una fase inicial de reflexión que nos habría permitido hacer dos cosas: 1) delimitar con una cierta lógica las competencias del Gobierno central y de las Comunidades Autónomas, y 2) asignar a cada nivel de gobierno los recursos necesarios para cumplir las funciones que le fueran constitucional y estatutariamente encomendadas.

Por desgracia, las cosas no se resolvieron así; se optó por el procedimiento de prueba y error que tan malos resultados suele dar a la hora de resolver problemas complejos. Como señalaba el profesor Eduardo García de Enterría: «El proceso de transformación del Estado avanzó a golpes de imaginación; de iniciativas; […] El resultado fue un mosaico absolutamente irregular de todo el sistema de organización y de competencias de las Comunidades Autónomas» («El sistema autonómico quince años después», Revista Española de Derecho Administrativo, n.o 84, 1994, p. 583).

El proceso de descentralización financiera fue también poco acertado: se planteó en la vertiente de los gastos orillando la de los ingresos, lo que a su vez redundó en una imparable descentralización del gasto, sin un paralelo aumento de la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas. La construcción del Estado de las autonomías resultó, de este modo, ser una obra incompleta, pues, como dice Andrés Sánchez Pedroche, «en un sector público con diferentes niveles de administración no se puede lograr la unión de esfuerzos comunes sin dotar de capacidad de decisión a cada uno de los niveles con respecto a sus ingresos y gastos públicos» (Andrés Sánchez Pedroche, Análisis del sistema de financiación autonómica: Bases para un nuevo modelo, Fundación Bancaja, 2000, p. 131). En otras palabras, si la descentralización del gasto no se acompaña de una correlativa asunción de corresponsabilidad fiscal, se corre el peligro de vivir permanente en una hacienda de transferencias.

Lo que ahora toca es tratar de corregir los errores cometidos y apostar por un procedimiento más racional y menos expuesto a los cambios coyunturales. La clarificación de competencias que proponemos incorporar a la Constitución, y que han sido analizadas en el capítulo 5 («La cuestión territorial en la Constitución española»), pretende recuperar el rumbo y ser el primer paso en un proceso continuo de modernización de nuestras administraciones para hacerlas cada vez más eficientes; un primer paso que debe ir acompañado de otro igualmente importante: la reforma integral de un sistema tributario que se nos ha quedado viejo. Reforma de la Administración y reforma del sistema tributario son dos caras de la misma moneda.

¿Cómo financiar las competencias de los distintos gobiernos?

La cuestión de la financiación de las Comunidades Autónomas tiene un carácter puramente instrumental: su objetivo es asegurarles los fondos necesarios para el correcto funcionamiento de los servicios cuya responsabilidad han asumido. En otras palabras, si el contenido sustantivo de la autonomía es el desarrollo de sus competencias funcionales, la cuestión de la financiación autonómica se resuelve en proporcionar a las Comunidades Autónomas los recursos financieros necesarios para atenderlas del modo menos perturbador posible para el conjunto de la comunidad nacional.

A su vez, la solución a este interrogante exige analizar separadamente los tres aspectos que abarca la exigencia del impuesto: la potestad de legislar sobre el mismo, configurarlo y reglamentarlo; su exacción, es decir, el ejercicio de todas las facultades administrativas necesarias para su liquidación y recaudación; y, finalmente, la apropiación de los ingresos producidos por el impuesto.

En función de la respuesta que se dé a estos interrogantes, la suficiencia financiera de las Comunidades Autónomas puede ser garantizada de dos maneras: bien atribuyéndoles la facultad de legislar, gestionar y administrar tributos propios, o bien transfiriéndoles parte de los impuestos establecidos y gestionados por el Gobierno central. Dicho de modo aún más claro: lo que hay que decidir es si se quiere hacer coincidir la descentralización del gasto con la descentralización del ingreso o, por el contrario, atribuir a las Comunidades Autónomas un protagonismo decisivo a la hora de establecer el gasto público y una escasa responsabilidad en la recaudación impositiva.

El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas

Como hemos anticipado anteriormente, la financiación de las Comunidades Autónomas no ha seguido un modelo único. Con independencia de los regímenes especiales de Canarias, Ceuta y Melilla, se ha optado por dos sistemas diferentes: el primero es aplicable a las comunidades forales, y, el segundo, a las llamadas comunidades de derecho común. Las comunidades forales diseñan, gestionan y recaudan todos los tributos estatales, y sólo a posteriori comparten con la Administración Tributaria la recaudación obtenida. En virtud de lo que se conoce como «régimen de concierto», las comunidades forales negocian con el Estado el llamado «cupo», es decir, la cantidad que, de sus ingresos fiscales, deben transferir al Estado para sufragar la parte de los servicios comunes que éste les presta (defensa, relaciones exteriores, etc.).

En el caso de las Comunidades Autónomas de derecho común, la situación es bien distinta. La mayor parte de los ingresos de estas últimas está constituido por transferencias estatales o por participaciones territorializadas en tributos en los que: o bien no tienen capacidad normativa, como pasa con el impuesto sobre el valor añadido (IVA) y los impuestos especiales; o bien la ejercen de forma tan poco perceptible que los ciudadanos siguen creyendo que es la Hacienda central la única responsable de sus desdichas tributarias, como ocurre con el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF). Así lo refleja el barómetro del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) de marzo de 2016, según el cual, el 58 por ciento de los encuestados atribuye «al Gobierno central en su totalidad» el pago del IRPF, dato que asciende al 59 por ciento en el caso del IVA y al 65,1 por ciento en el de los impuestos especiales.

¿Cuáles son las fuentes de ingresos de las comunidades de derecho común? De acuerdo con la normativa vigente, los recursos de las Comunidades Autónomas están constituidos por: los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; los recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del Estado; los rendimientos de su patrimonio y los ingresos de derecho privado; y el producto de las operaciones de crédito.

Los impuestos propios se despachan con rapidez porque su potencia de fuego es limitada dado que no pueden incidir sobre hechos imponibles gravados por el Estado, y es obvio que éste se ha reservado los impuestos que pueden aportar algo de dinero. A día de hoy, las Comunidades Autónomas han establecido más de 79 impuestos propios de muy variado pelaje: impuestos medioambientales; sobre la renta potencial; sobre grandes superficies comerciales; sobre depósitos de entidades de crédito; sobre tierras infrautilizadas, y sobre el aprovechamiento cinegético. Mucho ruido y pocas nueces, porque, el pasado año, la recaudación por tributos propios fue de tan sólo 2.069 millones de euros, es decir, el 2,4 por ciento de los ingresos tributarios. Cataluña, Andalucía, Aragón y Extremadura son las Comunidades Autónomas que más impuestos propios han establecido.

Con respecto a los tributos cedidos, las Comunidades Autónomas asumen la responsabilidad de establecer la normativa legal que los regula dentro de los límites establecidos por la Hacienda central, de gestionarlos y de administrar los ingresos obtenidos. Son los impuestos sobre el patrimonio, de donaciones, de sucesiones, de actos jurídicos documentados, de transmisiones patrimoniales, el impuesto especial sobre determinados medios de transporte, el impuesto sobre las ventas minoristas de determinados hidrocarburos y los tributos sobre el juego. Éstos son los verdaderos «impuestos autonómicos», de los que las Comunidades Autónomas son responsables porque pueden calcular razonablemente su recaudación y valorar el coste político ante los votantes/contribuyentes.

Los impuestos compartidos son aquellos de ámbito estatal cuya recaudación es cedida en determinado porcentaje a las comunidades de derecho común. Las Comunidades Autónomas tienen aquí un papel limitado: pueden arbitrar deducciones autonómicas, modificar el mínimo personal y familiar y modular el tramo autonómico en el impuesto sobre la renta (posibilidad esta última que también está abierta en el impuesto sobre los hidrocarburos). En todos los demás casos se limitan a apropiarse y disponer de un porcentaje de unos impuestos diseñados, gestionados y recaudados por la Hacienda central. Son el IRPF (del que el Estado cede a las comunidades el 50 por ciento de la recaudación), el IVA (del que igualmente cede el 50 por ciento) y los impuestos especiales (de los que cede el 58 por ciento).

Como es obvio, este sistema de participación no tiene coste político para las Comunidades Autónomas, pues los ciudadanos no perciben que lo que pagan va a las arcas autonómicas, sino que achacan el pago en su integridad a la Administración Central. Así las cosas, la mal llamada corresponsabilidad ni incentiva a las autoridades autonómicas a recaudar más ni permite a los ciudadanos comparar lo que pagan con lo que reciben. De ahí que la práctica totalidad de la doctrina considere que este sistema es claramente contrario al espíritu del federalismo, el cual exige que cada gobierno regional sea responsable ante sus ciudadanos tanto de sus decisiones en materia de gastos como de ingresos.

La separación de roles entre recaudador y gastador trae como consecuencia que el Estado, que recauda los impuestos, sea percibido como el «malo», mientras que la comunidad autónoma, que presta los servicios, es la «buena». Exoneradas del coste político inherente a la exacción de los impuestos, las Comunidades Autónomas tienen todos los incentivos para aumentar las prestaciones y, por tanto, el nivel del gasto para aprovechar los beneficios electorales sin incurrir a cambio en consecuencias negativas. En cambio, si las Comunidades Autónomas se viesen forzadas a asumir la responsabilidad de obtener los recursos necesarios para financiar los servicios no esenciales o mejorar la calidad de los que tengan ese carácter, se visualizaría la relación entre la carga tributaria y el coste de los servicios públicos, y los responsables autonómicos tendrían más cuidado a la hora de gastar por encima de lo razonable.

Para acabar este repaso a las fuentes de financiación de las Comunidades Autónomas, recordaremos que las comunidades de derecho común cuentan con los fondos que reciben del Estado, que son tres: 1) el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, cuyo objeto es asegurar a todas las Comunidades Autónomas los mismos recursos por habitante ajustado (teniendo en cuenta las especificidades de cada una, como la dispersión de la población, la insularidad o la dependencia); 2) el Fondo de Suficiencia Global, que atiende a las necesidades globales de las Comunidades Autónomas una vez tenido en cuenta el resto de los ingresos, y 3) el Fondo de Convergencia, cuyo propósito es ayudar a las Comunidades Autónomas más pobres a acercarse en renta per cápita a las más ricas. Este último fondo está a su vez dividido en dos subfondos: el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación.

Los pecados capitales del actual sistema de financiación

Como antes hemos apuntado, el proceso de descentralización en España y su sistema de financiación —que es lo que actualmente nos interesa—, se han llevado a cabo de una forma poco sistemática, sin responder a un patrón coherente, conducido más bien por las circunstancias del juego político de cada momento. De ello nacen los defectos del actual sistema, que podemos resumir de la forma siguiente:

1. Se trata de un sistema improvisado: el proceso de transferencias de competencias a las Comunidades Autónomas se ha ido diseñando sin ningún estudio ni debate previo sobre los servicios que se pudieran prestar más eficientemente en los distintos niveles: central, autonómico y municipal.

2. Es un sistema irracional. El proceso de traspaso de competencias no se ha llevado a cabo siguiendo criterios de racionalidad, sino de conveniencia política. Además, en la gestión de esas competencias transferidas, las Comunidades Autónomas se han guiado con frecuencia por criterios clientelistas y electoralistas en detrimento de la disciplina del gasto.

3. Es un sistema con insuficiente control. Las necesidades de gasto de las Comunidades Autónomas se fijan por un sistema de «arrastre» de año a año, que se actualiza anualmente, pero sin que nadie se haya preocupado hasta ahora de hacer un análisis riguroso de las necesidades de gasto de las Comunidades Autónomas.

4. Es un proceso asincrónico. Esto es así porque el Gobierno central continúa siendo responsable de la recaudación de la mayoría de los impuestos, cuyo producto transfiere parcialmente a las Comunidades Autónomas. Así las cosas, la estrategia óptima para un gobierno autonómico es gastar lo más posible, puesto que los servicios se disfrutan directamente por los ciudadanos que no perciben lo que están pagando por ellos. Y si se dejan a deber..., pues tampoco pasa nada, porque la carga de la deuda no tiene efectos negativos en el corto plazo. Y por eso siguen disparando con pólvora del rey (tabla 1).

TABLA 1. GASTOS E INGRESOS AUTONÓMICOS

La asincronía entre el proceso de centralización del gasto y el de descentralización de los ingresos se deduce con claridad de los siguientes datos.

Distribución de los gastos no financieros de las administraciones públicas (estructura porcentual)

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Admón. central | 21,1 | 20,6 | 21,1 | 21,7 | 22,8
CC. AA. | 36,0 | 35,3 | 34,9 | 33,1 | 31,8
Corp. locales | 13,6 | 13,3 | 12,3 | 11,1 | 10,9
Seguridad Social | 29,3 | 30,8 | 31,7 | 34,1 | 34,4
TOTAL | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0

Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

Distribución de los recursos no financieros de las administraciones públicas (estructura porcentual)

| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013
Admón. central | 37,3 | 41,5 | 40,2 | 38,8 | 42,9
CC. AA. | 18,0 | 15,6 | 16,7 | 19,6 | 16,2
Corp. locales | 10,4 | 10,5 | 10,6 | 10,9 | 11,0
Seguridad Social | 34,3 | 32,5 | 32,5 | 30,8 | 29,9
TOTAL | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0

Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

La participación de las Comunidades Autónomas (CC. AA.) en el gasto consolidado de las administraciones públicas se situó en el 31,8 por ciento en 2013. Por el contrario, los recursos directamente gestionados por los gobiernos autonómicos se situaron en dicho año en el 16,2 por ciento de los recursos totales.

5. Es un sistema ineficiente. Las autoridades autonómicas se quejan de que, con sus actuales recursos, son incapaces de financiar los servicios que prestan a los ciudadanos; y recordemos que esos servicios incluyen la sanidad, la educación y los servicios sociales, todos ellos pilares fundamentales del Estado del Bienestar, y de enorme sensibilidad social y política.

SUFICIENCIA FINANCIERA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

El Instituto Valenciano de Investigaciones Económicas (IVIE) ha presentado recientemente un estudio titulado «Suficiencia financiera de las CC. AA. y Estado del Bienestar» (Francisco Pérez García, Silvia Mollá Martínez, Juan Pérez Ballester y José A. Pérez García, Seminario IVIE, Valencia, 30 de enero de 2017) en el que denuncia la situación de falta de recursos a la que conduce el actual modelo de financiación autonómica.

Según los datos de liquidación de 2014, los recursos recibidos por las Comunidades Autónomas para financiar los servicios públicos fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales), ascendieron a 82.296 millones de euros, mientras que el gasto por estos servicios fue de 98.970 millones, de forma que los recursos resultaron insuficientes en una cifra que se estima en 16.674 millones.

El estudio del IVIE apunta las posibles causas de esta situación: una falta de prudencia de las comunidades a la hora de asumir compromisos sostenibles de gasto; la sorpresa que supuso la caída de ingresos derivada de la crisis; las deficiencias de diseño en el modelos de financiación autonómica, y los defectos de las políticas de ajuste aplicadas a raíz de la crisis, en concreto el ritmo de los ajustes y el reparto de sacrificios entre las distintas administraciones públicas (central, autonómica y local) en perjuicio de la autonómica.

De estas posibles causas, el IVIE entiende que la relevante es la tercera, y en menor medida la cuarta, y, en consecuencia, concluye que es imperativo reformar el modelo.

6. Es un sistema deficitario. La falta de responsabilidad de las autoridades autonómicas ante los contribuyentes las ha alentado a aumentar los gastos, incluso en aquellos casos en que esta situación ha desembocado en un incremento rápido del déficit de las Comunidades Autónomas, como se observa en la tabla 2.

TABLA 2. DÉFICIT DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS (EN PORCENTAJE DEL PIB REGIONAL)

Esta tabla presenta las cifras de déficit de cada una de las Comunidades Autónomas (CC. AA.) en términos de porcentaje del producto interior bruto (PIB) regional. Hemos tomado los años 2000, 2007 (el primero y el último de los «días de vino y rosas» de la economía española), 2011 (por ser el peor para las finanzas públicas) y 2015 (año en que la economía española estaba ya asentada en la recuperación).

CC. AA. | 2000 | 2007 | 2011 | 2015
Andalucía | –1,0 | 0,3 | –6,6 | –1,2
Aragón | –0,5 | –0,2 | –4,8 | –2,1
Principado de Asturias | –1,3 | 0,0 | –6,5 | –1,6
Islas Baleares | –0,2 | –1,9 | –5,0 | –1,7
Canarias | –0,1 | 0,2 | –4,3 | –0,7
Cantabria | –0,3 | 0,0 | –6,6 | –1,6
Castilla-La Mancha | –0,2 | –0,3 | –10,3 | –1,6
Castilla y León | –0,2 | –0,5 | –5,4 | –1,4
Extremadura | –0,9 | 0,5 | –9,0 | –2,8
Galicia | –0,5 | 0,0 | –5,1 | –0,7
Comunidad de Madrid | –0,4 | 0,0 | –2,5 | –1,4
Región de Murcia | –0,1 | –0,1 | –7,1 | –2,6
Comunidad Foral de Navarra | 0,3 | 0,8 | –3,1 | –1,4
La Rioja | –0,8 | –1,0 | –4,0 | –1,2
Comunidad Valenciana | –1,8 | –1,2 | –6,7 | –2,6
País Vasco/Euskadi | 0,9 | 1,1 | –2,7 | –0,7
TOTAL | -0,5 | -0,2 | -5,1 | -1,7

Fuente: Intervención General de la Administración del Estado (IGAE).

De esta tabla se pueden extraer algunas consideraciones: la primera es que, salvo algunas excepciones, las comunidades de derecho común registraron déficit incluso en los años de bonanza, como fueron los del periodo 2000-2007; la segunda es el brutal empeoramiento de las cuentas públicas como consecuencia de la crisis (con una fuerte caída de los ingresos fiscales procedentes de la construcción), que se aprecia en los datos de 2011, y que fue especialmente grave en algunas Comunidades Autónomas, y tercero, la clara mejoría experimentada a partir de entonces, que se observa en los datos del año 2015 (más acusada en unas comunidades que en otras), la cual, sin embargo, no basta para eliminar el déficit, y ni siquiera para volver a la situación previa a la crisis (2011).

Con este panorama, a nadie puede extrañar que al ponderar las excelencias de la corresponsabilidad se haya insistido tanto en su idoneidad para prevenir desequilibrios estructurales en las cuentas públicas. «Uno de los posibles caminos para, si no eliminar, sí al menos reducir el déficit de los entes regionales y locales, es conseguir que hagan endógenas sus propias restricciones presupuestarias, es decir que consideren que sus niveles de gasto dependen básicamente de las exacciones tributarias a sus ciudadanos y no de sus relaciones con la caja central» (Francisco Pérez García, «Informe sobre la financiación de las Comunidades Autónomas», PALAU 14 Revista Valenciana de Hacienda Pública, n.o 15, pp. 76-77).

7. Es un sistema de efecto retardado. Las transferencias a las comunidades autónomas de su parte en la recaudación de los impuestos compartidos se efectúa siguiendo un sistema de entregas a cuenta. Esto es, Hacienda calcula cuál será la recaudación que espera obtener, y qué parte corresponde a cada comunidad de derecho común, y se la transfiere. Y, posteriormente, una vez que se conocen las cifras reales de lo recaudado y lo que en consecuencia correspondía a cada comunidad, se efectúa el ajuste. Cuando el ajuste es positivo, es decir, cuando la cantidad definitiva es mayor que la entregada a cuenta, no hay problema (más bien lo contrario). Pero cuando la cantidad sale a devolver, el resultado es una perturbación en las cuentas de la comunidad.

El problema se agrava porque estos ajustes se realizan con un retraso excesivo, de nada menos que dos años. Ya se imagina el lector que en momentos de crisis y recesión, con caídas del PIB y, por tanto, de la recaudación fiscal, las comunidades de derecho común se enfrentan a una situación dificilísima, puesto que, a toro pasado, se encuentran con unos ingresos menores de los que suponían, mientras que los gastos incurridos (que efectuaron en función de unos ingresos esperados) ya no tienen vuelta atrás.

Los pecados capitales que he denunciado en los párrafos anteriores no son pecados sobrevenidos, sino pecados originales que exigen una revisión radical del sistema de financiación. Pero no todos los políticos han compartido esta tesis. Si nos ceñimos a Cataluña, bueno sería recordar que todos los responsables autonómicos que han estado en la «cocina» en el momento de revisar el sistema han puesto por las nubes el pacto al que habían llegado con el Gobierno central. Artur Mas, flamante conseller en cap de la Generalitat de Catalunya, pactó con José María Aznar un nuevo modelo de financiación en 1996. En vísperas de la negociación, la cantinela de siempre: Cataluña esta infrafinanciada, los catalanes pagan más en impuestos que lo que recibimos en servicios e inversiones, etc. Negociación exprés, fumata bianca y tedeum por todo lo alto. Este acuerdo, según afirmó Artur Mas el 21 de julio de 2001, es «el mejor que ha conseguido Cataluña en los últimos veinte años».

En 2009 cambian los protagonistas, pero el libreto es el mismo. El presidente catalán José Montilla, proclama urbi et orbi que el nuevo modelo de financiación autonómica es una «victoria de la justicia» que «hará grande a Cataluña, a su gente y a sus valores». Montilla subraya que el acuerdo con el Gobierno cumple «plenamente» el Estatut. «Este acuerdo no será una victoria de unos contra otros. Ni de Cataluña contra España. Ni del gobierno de Cataluña contra el Gobierno español. Ni de unas comunidades contra otras. Ni tampoco de unas fuerzas políticas contra otras. Será la victoria de la justicia […]. Cataluña sabe decir no cuando toca y sabe decir sí cuando es justo y estatutario», agregó. Montilla remata la faena calificando el acuerdo como «un éxito de país», que garantiza los principios de solidaridad y de justicia, y agradece el esfuerzo de «todos los que lo han hecho posible» (declaraciones del 12 de julio de 2009, tras el acuerdo con el presidente del Gobierno español para la reforma del sistema de financiación autonómica).

No han pasado demasiadas lunas desde entonces, pero ahora todo el mundo está de acuerdo en que es necesario un cambio radical de modelo que desplace la responsabilidad fiscal al responsable del gasto —en los distintos niveles de las administraciones públicas— y que rompa la actual dinámica de «ganadores» y «perdedores» en el reparto de los recursos fiscales entre las distintas Comunidades Autónomas.

Hasta aquí mi reflexión sobre los pecados capitales de nuestro sistema de financiación. Como ven, en este capítulo hay suficientes motivos para señalar que nuestro sistema es perfectible; a quien, no convencido por ellos, pueda parecerle excesivo el término «pecados capitales» que se empleó en el título, le diría que la acepción que más me gusta de la palabra pecado es la que ofrece la lengua italiana, donde peccato equivale a «lástima». Los pecados de nuestro sistema son más bien eso: peccati, oportunidades perdidas de haber hecho mejor las cosas, ahorrándonos incomprensiones y sentimientos de discriminación. Nada, en suma, que nos condene —a nosotros o a nuestro país— a padecer los rigores del fuego eterno. Siempre y cuando tengamos voluntad de enmienda y pongamos los medios para cambiar nuestro sistema…

Capítulo 8

Un nuevo sistema de financiación

Los impuestos […] deben extenderse igualmente a todos los individuos del Estado, de manera que ninguno se vea obligado a pagar más que otro consumiendo igual cantidad de rentas.

VICENTE ALCALÁ GALIANO, 1788

De cada cual según sus capacidades, a cada cual según sus necesidades.

KARL MARX, Crítica del programa de Gotha

«Cuando abras la espita / de tu pensamiento / procura que éste sea / denso, denso.» Estos versos de don Miguel de Unamuno vienen muy a propósito de un asunto —el de nuestro sistema de financiación— que ha recibido gran atención mediática en los tiempos recientes.

El caso es que el autor de estas líneas ha estado cavilando sobre este tema —ya sea por un interés académico o en el marco de su labor política— ni más ni menos que los últimos cuarenta años. Y aunque aún estoy lejos de tener más certezas que dudas, creo que en las páginas que siguen he logrado recoger —con cierta densidad unamuniana, ya lo advierto— mis ideas esenciales sobre el tema.

La primera reflexión es acerca de cómo abordar esta materia: el federalismo fiscal está muy condicionado por la situación de cada país en cada momento histórico, de manera que, en lugar de entrar directamente en la casuística, puede ser de utilidad una primera aproximación de carácter normativo. Me permito, para ello, aconsejar un libro del profesor Richard A. Musgrave titulado Hacienda pública teórica y aplicada (McGraw-Hill, 1981), que ha resistido muy bien el paso del tiempo. Tuve la suerte de tener al autor como profesor en Harvard, así como de contrastar con él muchas de las ideas incorporadas a la primera tesina sobre federalismo fiscal que redacté en el campus norteamericano hace más de cuatro décadas.

Comencemos con una pregunta elemental: ¿por qué en los sistemas capitalistas mixtos parte de la actividad económica tiene su origen en el sector público? Musgrave responde a esta pregunta que se hacen todos los contribuyentes allá por la primavera distinguiendo tres funciones dentro del presupuesto: la de satisfacer las necesidades públicas (asignación de recursos), la de redistribuir la renta nacional con criterios de equidad y la de contribuir a la estabilidad económica corrigiendo las fluctuaciones drásticas el empleo y de los precios. Cada una de estas funciones se rige por sus propias reglas.

Empecemos por la asignación de los recursos. Los hacendistas llegan a la conclusión de que los servicios públicos deberían ser prestados y su coste compartido en línea con las preferencias de sus beneficiarios. En otras palabras, los servicios que son de ámbito nacional en cuanto a su incidencia (la defensa, por ejemplo) deberían ser prestados y costeados por el Gobierno de la nación, mientras que aquellos que se traducen en beneficios locales (como puede ser la recogida de basuras) deberían ser prestados y costeados por los ayuntamientos. Entre unos y otros están los beneficios que inciden en los residentes en una región, que deben ser ofrecidos y pagados por las Comunidades Autónomas. Dicho sea en román paladino, de lo que se trata es de que cada palo aguante su vela.

La política de la distribución justa de la renta entraña consideraciones de filosofía moral y juicios de valor. Los filósofos han planteado una variedad de respuestas que oscilan entre los que creen que las personas tiene un derecho absoluto sobre los frutos o beneficios que se deriven de sus dotes personales, hasta los que mantienen que la distribución de la renta debería cumplir con unas determinadas normas de equidad que, en un caso límite, desembocarían en una distribución igualitaria. En lo que sí coinciden es en que la política de distribución debe ser diseñada y ejecutada a escala nacional, porque los ajustes regionales pueden afectar a las decisiones sobre la localización tanto de los individuos como de las empresas, que pueden decidir «votar con los pies» y emigrar a territorios con un «clima» más benigno.

La política de estabilización debe ser desarrollada también a escala nacional, porque los niveles inferiores de la Administración no tienen posibilidades reales de influir sobre el crecimiento, el empleo y el nivel de precios. Las medidas estabilizadoras puestas en marcha por los responsables territoriales, ya sean expansivas o restrictivas, se verían anuladas en alto grado por las fugas comerciales; fugas que son de una magnitud sustancialmente inferior en el caso de que sean adoptadas a escala nacional, aunque en esta «tierra plana» en que vivimos, este axioma es cada vez más controvertido.

En cuanto a las relaciones fiscales intergubernamentales, la teoría normativa de la Hacienda Pública que acabamos de exponer parecería apuntar a una distribución nítida de funciones entre las distintas administraciones: las funciones de estabilización y distribución pertenecerían a la Hacienda central, mientras que la de asignación de recursos correspondería a las jurisdicciones definidas como áreas de beneficio —que pueden ser, por su ámbito, nacionales, regionales o locales—. Por desgracia, las cosas no son tan claras en la vida real y, cualquiera que sea la distribución de funciones entre las distintas administraciones, siempre habrá un hueco para las relaciones fiscales intergubernamentales. Y ello, por varias razones: la intervención de un nivel superior de administración puede resultar necesaria para corregir la dispersión de beneficios; la Hacienda central puede considerar los servicios públicos regionales o locales como bienes preferentes y desear subvencionarlos, y, finalmente, puede ser deseable complementar los ingresos territoriales con una participación en los impuestos centrales.

Principios básicos de los sistemas de financiación

Como hemos expuesto en el capítulo anterior, necesitamos un nuevo modelo de financiación que asegure un razonable equilibrio entre lo que podríamos llamar «elementos centrífugos» y «elementos centrípetos», incluyendo entre los primeros la autonomía financiera y la corresponsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, y entre los segundos, la igualdad, la solidaridad interterritorial, la suficiencia de medios y la determinación de un umbral común mínimo en el nivel de prestación de los servicios públicos básicos. Principios básicos que paso a detallar en los apartados siguientes:

1. El principio de la multilateralidad es el principio sagrado en los Estados federales. En virtud de esta idea fundamental, la cuestión de la financiación se decide entre todos. Porque, como hemos dicho en otros capítulos de este libro, la extensión y el contenido de un sistema que integre unidades diversas no es algo que pueda ser decidido unilateralmente, sino que es el objeto mismo del pacto social conjunto en el que todos somos partes interesadas. No hay partes más importantes que otras, ni sería aceptable que algunas pudieran imponer su ley a los demás. Nadie —dicho sea de otro modo— puede invocar títulos excluyentes cuando son todos los demás los inmediatamente afectados por sus decisiones.

2. El principio de racionalidad se postula por la creación de un marco financiero capaz de cumplir las funciones que corresponden a una Hacienda moderna: dotar a cada nivel de gobierno de los recursos necesarios para el desarrollo de sus competencias (función de asignación); asegurar el crecimiento estable de la nación en su conjunto (función de estabilización); y lograr una adecuada redistribución de la renta entre los individuos y las comunidades autónomas (función de distribución).

3. El principio de unidad de mercado, que está consagrado por la Constitución española como un principio cardinal, al que se subordinan los de autonomía y solidaridad. El principio de unidad tiene una proyección económica que se manifiesta en diferentes preceptos constitucionales (artículos 128, 131.1, 138.2, 139.2). Por eso, el Tribunal Constitucional ha declarado que «la unicidad del orden económico es un presupuesto necesario para que el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materias económicas no conduzca a resultados diferenciales y desintegradores» (STC 1/1982).

El principio de unidad se traduce en «una organización, el Estado, para todo el territorio nacional» (STC 4/1981) y se refuerza con otros principios como los de fidelidad a la Constitución, solidaridad, interdicción de privilegios económicos y sociales, igualdad de todos los españoles y libertad de circulación y establecimiento sin cuya efectividad resultaría imposible esa organización unitaria.

4. El principio de subsidiariedad demanda la atribución a las comunidades autónomas de la capacidad de decisión total —incluida la capacidad legislativa— sobre aquellos servicios que puedan ser prestados más eficazmente a escala regional que a escala estatal. En otras palabras, puesto que cada servicio público tiene un ámbito de prestación diferente, esta debe en cada caso encomendarse al nivel de gobierno que más eficazmente pueda prestarla, sin duplicaciones o reiteraciones innecesarias. Recordemos, de paso, que ese principio de subsidiaridad es precisamente uno de los principios sobre los que se sustenta la Unión Europea desde su formulación en el Tratado de Maastricht.

La definición de las competencias estatales y autonómicas constituye un prius lógico para cuantificar los recursos financieros que la Administración Central requiere para financiar los servicios que tiene encomendados y los que deben asignarse a las comunidades autónomas.

PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

Puesto a marcarme un triple como democratacristiano quisiera recordar que los orígenes de este principio se remonta a la filosofía eclesiástica y, más recientemente, a la doctrina social de la Iglesia católica (encíclica Quadragesimo Anno, de Pío XI, 1931), y que es entronizada en el tratado Acta Única Europea (artículo 130R) y en el Tratado de Maastricht (artículos 3 y 3B). El primero de estos artículos —situado bajo el epígrafe disposiciones comunes y, por ello, aplicado a todo el tratado— establece que los objetivos de la Unión se alcanzarán en el respeto del principio de subsidiaridad. El segundo postula que, en aquellos ámbitos que no sean de competencia exclusiva de la Comunidad, ésta sólo intervendrá cuando los objetivos de la acción emprendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor a escala comunitaria debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada.

5. El principio de igualdad en el nivel de cobertura, que obliga a los poderes públicos en su conjunto a garantizar a todos los ciudadanos un nivel mínimo de servicios esenciales con independencia de su residencia o vecindad administrativa, pudiendo las Comunidades Autónomas prestar los servicios que no tengan este carácter o mejorar el nivel medio de los servicios esenciales, siempre y cuando su financiación sea costeada por sus beneficiarios directos, es decir, por los residentes en la comunidad autónoma correspondiente. Esta distinción constituye uno de los ejes esenciales para la estructuración del Estado, la correcta dimensión del sector público y el equilibrio entre gastos e ingresos públicos.

La concreción de este principio no es sencilla. El Tribunal Constitucional se ha referido a la «uniformidad de las condiciones de vida en todo el territorio nacional» (STC 71/1981 y STC 15/1989), precisando que uniformidad no significa equiparación absoluta, sino más bien amortiguación de las diferencias territoriales, lo que implica que el deber del Estado es el de garantizar un nivel mínimo de condiciones de vida en todo el territorio español.

6. El principio de solidaridad, que aparece consagrado como un principio básico constitucional en distintos artículos (artículos 2, 45.2, 138.1, 156.1, 158.2) y que se refieren a la solidaridad personal como solidaridad entre todos los españoles, a la solidaridad interterritorial y a la solidaridad interna en el ámbito de cada comunidad autónoma. El principio de solidaridad es tan importante que prevalece, lo mismo que el principio de igualdad, sobre el principio de autonomía.

Aunque los principios de autonomía y solidaridad parecen estar situados al mismo nivel, el Tribunal Constitucional da prioridad al segundo sobre el primero. «La autonomía financiera no se configura en la Constitución en términos absolutos, sino que se ve sometida a limitaciones derivadas de los mismos principios que el artículo 156.1 proclama, de coordinación con la hacienda estatal y solidaridad entre todos los españoles» (STC 63/1986, STC 179/1987 y STC 181/1988).

La solidaridad se configura como un deber del Estado (artículos 2 y 138) y además, un requisito básico para una convivencia democrática pacífica. Como decía Ernest Lluch: «Continuar empecinados en no ver los problemas de los demás es fomentar el que, desde otras zonas, se originen tensiones contrarias que a la larga no benefician a nadie». O como decía él mismo también: «Procuro no utilizar en vano la palabra solidaridad. Así, quien paga más impuestos que los que se les retornan como gasto afirma que es más solidario, pero, con la mano en el corazón, ¿no se puede decir que es más solidario quien compra más mercancías, con lo que compra más empleo del que le compran?».

7. El principio de suficiencia postula algo tan lógico como que tanto la Hacienda central como las Haciendas autonómicas cuenten con los recursos suficientes para desarrollar las competencias que han asumido. Esto es algo lógico, pero que se tiende a olvidar cuando se habla de la Hacienda central que algunos pretenden convertir en una «Hacienda residual»; olvido tanto más peligroso si se tienen en cuenta la importancia de las funciones que el Estado tiene a su cargo.

8. El principio de autonomía financiera puede abordarse desde una doble perspectiva de los gastos y de los ingresos. «La autonomía financiera tiene una doble dimensión […]. En primer lugar significa la posibilidad de determinar tanto el volumen como la estructura del gasto público, y, en consecuencia, el nivel y la composición de los servicios públicos prestados; y, en segundo lugar, la autonomía financiera implica, igualmente disponer de la capacidad de fijar el volumen de los ingresos e influir en su patrón distributivo entre los ciudadanos» (E. García de Enterría [presidente], F. Fernández Marugán, M. A. Fernández Ordoñez, J. V. Sevilla Segura [coord.], J. Trebolle Fernández, Informe de la Comisión de expertos sobre financiación de las Comunidades Autónomas, Servicio Central de Publicaciones de la Presidencia del Gobierno, 1981, p. 24).

La capacidad de decidir sobre los ingresos propios constituye la esencia del principio de autonomía financiera. La responsabilidad o corresponsabilidad permite equiparar el sistema de financiación autonómico con los niveles al respecto de los Estados federales. Como se deduce de lo hasta ahora dicho, la corresponsabilidad fiscal significa que cada comunidad debe ser responsable de allegar los recursos fiscales necesarios para atender sus compromisos de gasto, una vez cubierto el nivel mínimo de servicios públicos básicos sobre los que la Constitución garantiza la igualdad de acceso por parte de los españoles.

9. El principio de coordinación aboga por la cooperación entre las Haciendas estatal y autonómica para garantizar el equilibrio de la economía en su conjunto, el crecimiento de la renta y la riqueza y su más justa distribución (artículos 156.1, 40.1, 131 y 138).

La STC 32/1983 apunta que «la coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes en el conjunto evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían la realización misma del sistema […]. En consecuencia la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema».

A estos principios fundamentales tal vez podríamos añadir otros como el de control de resultados y el de lealtad institucional, aspectos por cierto en los que el actual sistema deja mucho que desear, como hemos visto antes.

Claves de un nuevo sistema de financiación

El establecimiento de un sistema de financiación más lógico que el que tenemos debe respetar los principios que acabamos de exponer y acomodarse a los siguientes postulados:

1. La concreción de los servicios esenciales y de los servicios no esenciales que deben prestar las Comunidades Autónomas. Esta delimitación es una decisión claramente política, pero parece evidente que deben incluirse en la primera categoría la educación, la sanidad y los servicios sociales, y en la segunda, por poner dos ejemplos, las «embajadas autonómicas» o las televisiones autonómicas.

2. La cuantificación de los niveles comunes de prestación de servicios puede hacerse en función de los habitantes o en función de los usuarios del servicio. En cualquiera de estos dos casos, los resultados deberán corregirse para tener en cuenta los costes unitarios, los cuales pueden diferir de una comunidad a otra, puesto que no es lo mismo escolarizar a un niño en una zona rural que en una urbana ni construir un kilómetro de carretera en llano que en montaña. Por eso, el primer paso sería encomendar a la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios (AEVAL) o una agencia independiente la evaluación de lo que cuestan todos los servicios esenciales.

3. La Hacienda central debería recaudar los ingresos necesarios para atender sus propias necesidades y transferir a las Comunidades Autónomas los recursos que necesiten para prestar a los ciudadanos un mismo nivel de servicios esenciales (cualquiera que sea su lugar de residencia) y para acabar con la sospecha de que unos españoles sean menos iguales que otros.

4. La Hacienda central debería recaudar en todo caso los impuestos que pueden alterar la competencia, y que precisamente por eso han sido armonizados por la Unión Europea: el impuesto sobre la renta que grava el ahorro y los rendimientos del trabajo y de las actividades económicas, el impuesto sobre sociedades, el impuesto sobre el valor añadido y el impuesto sobre los derivados del petróleo. No tendría sentido mirar con lupa las normas tributarias que pueden distorsionar la competencia en el mercado interior europeo para admitir disposiciones fiscales que distorsionen el mercado español.

5. Las Comunidades Autónomas que deseen prestar servicios no esenciales o mejorar la calidad de los servicios esenciales deberán establecer impuestos propios o precios impositivos a cargo de sus beneficiarios directos. Serían así impuestos autonómicos, los actuales impuestos propios, los impuestos actualmente cedidos y los que gravan el tabaco y el alcohol.

6. El impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) es el que más problemas plantea. Existen varias opciones: la primera sería ceder a las Comunidades Autónomas todas las competencias (legislativa, de gestión y de apropiación de lo recaudado) en el impuesto sobre la renta, salvo el que grava el ahorro y los rendimientos empresariales; la segunda consistiría en establecer un impuesto estatal con un tipo lo suficientemente bajo como para permitir a las autonomías establecer un impuesto sobre la renta propio; la tercera sería publicitar y hacer más visible la capacidad normativa que tienen las Comunidades Autónomas actualmente. Cualquiera de las opciones es coherente con el principio de corresponsabilidad, y la decisión final dependerá de lo que nos digan los números.

7. Los precios impositivos (precios públicos, tasas o contribuciones especiales) pueden jugar un papel muy importante en el campo de las haciendas autonómicas, porque son muy adecuados para financiar los servicios tangibles e inmediatos prestados a los ciudadanos.

8. Los presupuestos generales del Estado consignarán anualmente asignaciones para ir corrigiendo paulatinamente las deficiencias de equipamiento de las Comunidades Autónomas con mayores carencias, para hacer efectivo el principio de igualdad que pretende asegurar «la uniformidad de las condiciones de vida en todo el territorio nacional».

9. Los presupuestos generales del Estado deben consignar anualmente asignaciones para estimular la producción de bienes y servicios en aquellas zonas con menores niveles de renta, bien mediante incentivos, bien mediante acciones públicas dirigidas a constituir el capital público necesario para el desarrollo de la actividad privada.

En síntesis unamuniana podríamos decir que el nuevo modelo de financiación que proponemos se basa en una idea muy simple: la Hacienda central recauda los tributos que necesita para hacer frente a las competencias que tiene asumidas (exteriores, defensa, intereses de la deuda, prestaciones sociales, etc.) y para transferir a las Comunidades Autónomas los recursos que necesitan para financiar los servicios esenciales de los que son responsables al nivel que se convenga. Las transferencias a las Comunidades Autónomas no se calcularían en función de las rentas o los consumos territorializados, como hasta ahora, sino en función de los costes ajustados de los servicios que prestan. De este modo, las comunidades tienen aseguradas dos cosas: la suficiencia financiera y la igualdad respecto al nivel de cobertura de los servicios esenciales que prestan. Ya no habrá tanto espacio para juicios de trazo grueso ni para máximas de difícil comprobación (v. gr., que un niño valenciano tiene una «mochila» más pequeña que la de un niño catalán, o que un enfermo extremeño recibe peor tratamiento que un andaluz). Ganaremos, con ello, en serenidad.

Las Comunidades Autónomas tienen la posibilidad de prestar servicios no esenciales, por ejemplo, representaciones en el exterior o televisiones autonómicas, mejorar el nivel de prestación de los esenciales (ratio profesor/alumno, servicios complementarios en las escuelas, tratamientos no cubiertos con carácter general, etc.) o permitirse lujos que no se pueden garantizar a nivel general (p. ej., la iluminación de las carreteras) siempre que sólo lo paguen los beneficiarios.

¿Cómo se financian el Estado y las Comunidades Autónomas? El Estado se reserva los impuestos centrales del sistema: los que pueden crear distorsiones en caso de descentralización y los que ayudan a redistribuir la renta con equidad. Pienso en el impuesto sobre la renta estatal, en el de sociedades, en el impuesto sobre el valor añadido y en el que grava los derivados del petróleo. Por su parte, las Comunidades Autónomas contarán con los siguientes impuestos: sobre la renta autonómico, sobre el patrimonio, de sucesiones y donaciones, de transmisiones y actos jurídicos documentados, sobre el alcohol y el tabaco. Y, esto es muy importante, contarán con los precios impositivos que aseguran que los ciudadanos visualizan lo que hay que pagar por los servicios públicos de los que disfrutan. Esta figura se llama corresponsabilidad.

LA CORRESPONSABILIDAD EN VIVO Y EN DIRECTO

Un ejemplo práctico de lo importante que es la «visualización» —en los términos a los que antes me refería— lo tuve hace años en Bruselas, una ciudad que mis diecisiete años de europarlamentario me facultan para tener como adoptiva. Por razones presupuestarias, el ayuntamiento de la capital europea decidió reducir la frecuencia de la recogida de basuras a sólo dos días por semana. Las protestas ciudadanas, al principio muy airadas, duraron hasta que el propio ayuntamiento difundió la subida de tasas municipales que sería necesaria para mantener el servicio diario. A consecuencia de ello, la contestación se redujo; no pocos vecinos, visto el coste, comenzaron a asumir algún tipo de entente cordiale de cinco días con los propios desperdicios.

El principio de solidaridad opera en el nuevo sistema de forma automática: los individuos que viven en las Comunidades Autónomas más ricas pagan más impuestos que los que residen en los territorios menos afortunados porque tienen rentas más elevadas y consumen más bienes y servicios; sin embargo, todos disfrutan de los mismos servicios. En consecuencia, con el nuevo sistema no es necesario plantearse el problema de la ordinalidad que tanto ha envenenado el ambiente en los últimos tiempos. El sistema se cierra con una previsión importante aunque difícil de implementar: los presupuestos generales del Estado podrán incluir asignaciones anuales para ir financiando paulatinamente equipamientos colectivos en aquellos territorios que partieron con retraso en el proceso de descentralización autonómica.

Hasta aquí, nuestras ideas sobre el actual sistema de financiación. No hemos querido —como se comprobará en la propuesta de reforma constitucional ofrecida en el anexo final— ser muy propositivos en este ámbito. Hemos preferido dejar abiertas las distintas opciones, pues lo esencial no es el modelo por el que finalmente se opte, sino que cumpla dos objetivos básicos: atribuir la responsabilidad fiscal al responsable del gasto —en los distintos niveles de las administraciones públicas— y quebrar esa dinámica de Comunidades Autónomas «ganadoras» y «perdedoras» que, a veces con tino y a veces por pura demagogia, se emplea para azuzar el descontento y la incomprensión. Y es que, como también decía Tocqueville, ese incansable observador de los cambios políticos de su tiempo, «más que las ideas, a los hombres les separan los intereses».

Capítulo 9

Nihil novum: España y Cataluña a través de los siglos

Desde 1898 a 1923, el problema catalán fue […] el verdadero centro en torno al cual giró toda la política española […]. Y […] todos los acontecimientos de alguna importancia fueron provocados o influidos por el problema catalán.

FRANCESC CAMBÓ,

Por la concordia, 1927 (opus cit., p. 15)

Nihil novum sub sole, como dice el Eclesiastés. La cita que he escogido para encabezar este capítulo fue redactada hace nueve décadas, en el año en que cierto grupo de poetas se reunió en Sevilla para homenajear a don Luis de Góngora. Y la cuestión catalana es hoy, como lo era entonces, el problema más acuciante que tiene España. Las crisis económicas se remontan, los conflictos políticos se superan; pero, si nuestro país se disuelve, eso será un hecho irreversible: un parteaguas en la historia de España, y diría incluso que de nuestra civilización. Si ese hecho irreversible se consuma, los hombres y las mujeres de nuestra generación, nacidos en un país atrasado y sin libertades, entregados a una lucha generacional por la democracia, el Estado de derecho, la estabilidad y la prosperidad, estaremos legando a nuestros hijos un país netamente peor que aquel por el que luchamos. En cierto modo, habremos fracasado como generación. Este libro trae causa de ese sentimiento.

Vaya por delante la siguiente afirmación: Cataluña nunca ha sido un reino independiente. Sólo en los últimos años ha reivindicado un Estado propio. Sin embargo, sí se ha distinguido a lo largo de toda su historia por una voluntad de ser perfectamente compatible con la idea de España. Cataluña aspira a ser más que una región; quiere ser una nacionalidad y quiere que esa identidad le sea plenamente reconocida. Dijo también Cambó, citado por Carlos Seco Serrano, de la Real Academia de la Historia: «Lo que nosotros queremos en definitiva es que todo español se acostumbre a dejar de considerar lo catalán como hostil; que lo considere como auténticamente español […] que se sepa y que se acepte que no nos desespañolizamos ni un ápice manteniéndonos muy catalanes» («¿Con Cambó o con Carod?», ABC, 24 de mayo de 2004).

No pocos argumentan que las tensiones secesionistas han crecido en los últimos años como consecuencia de las cesiones en educación. El actor y dramaturgo catalán Albert Boadella, a quien nadie puede cuestionar su compromiso personal y artístico con la lucha por las libertades, escribió no hace mucho que «la llegada al poder en 1980 de Jordi Pujol diseñó un sistema propagandístico y educativo que ha supuesto que dos generaciones hayan sido educadas en el odio a todo lo español» (La Vanguardia, 3 de abril de 2013). Esta adulteración de la realidad ha llevado a que hoy —como denuncia el historiador e hispanista John H. Elliott— una generación entera está aprendiendo una historia deformada que no conecta Cataluña con las otras partes de España. Como decía mi buen amigo Julen Guimón, que fue parlamentario vasco, leyendo algunas cosas uno llega a pensar que el futuro es cierto, pero el pasado es impredecible.

Sin embargo, y aun admitiendo que estas cesiones hayan sido como gasolina para la llama secesionista, sería un error creer que son la única causa de un incendio que ni es exclusivo de nuestro tiempo ni de nuestro país. Nos recuerda Francesc de Carreras que «el secesionismo viene de lejos […]. Sus verdaderas causas las encontramos en los mismos orígenes del catalanismo político, a finales del siglo XIX y principios del siglo XX» («¿Puede celebrarse un referéndum en Cataluña?», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.o 42, febrero de 2014, p. 24). Tampoco es cierto que se trate de un fenómeno exclusivamente español: de hecho, ve la luz casi al mismo tiempo en muchos países del Viejo Continente. «En Europa, entre 1850 y 1920 aparecieron tendencias contradictorias […]; por un lado, se observa una tendencia hacia la unidad, y, por otro, un aumento del separatismo […]. Desde ese momento, los nacionalismos no dejarían de dividir a la opinión pública y a las fuerzas políticas» (Joseph Pérez, Historia de España, Crítica, 2014). Lo que tiene de original el secesionismo catalán es su voluntad de ir contracorriente: subsiste, e incluso cobra fuerza, en unos tiempos en los que lo que prima es la unión de fuerzas para hacer frente a la globalización.

El hecho catalán y el fenómeno catalán

El texto de Joseph Pérez que acabo de reproducir me da pie para hacer una distinción que entiendo crucial: no es lo mismo el hecho catalán que el fenómeno catalán. «El hecho catalán, que se pone de manifiesto dentro de una geografía de las etnias europeas y peninsulares, es de orden lingüístico y cultural. Se inscribe en un largo periodo de tiempo […]. El fenómeno catalán se inscribe dentro de la duración media de los siglos XIX y XX, y se desliza, igual que los distintos movimientos nacionales europeos, de un renacimiento cultural a una exigencia política» (Pierre Vilar, Breve historia de Cataluña, Edicions UAB, 2011, pp. 34-35).

Hasta hace poco más de una centuria, los historiadores catalanes nunca habían cuestionado la inserción de Cataluña en España. Lo que sí hicieron siempre fue confrontar la identidad de Cataluña con la de Castilla, y subrayar —de paso— la pluralidad de las Españas. Es decir: reivindicar el hecho catalán. O el hecho diferencial, según expresión muy en boga hoy en día. Sólo después de 1898 la defensa de la identidad propia (el hecho) se convierte en la reivindicación de la independencia política (el fenómeno). No olvidemos que la famosa bandera estelada es una creación relativamente reciente —de hacia 1908— y que su seña de identidad, la estrella, se inspira en la bandera de Cuba. El deslizamiento desde el hecho catalán hasta el fenómeno catalán tiene sin duda en el franquismo un catalizador considerable, en la medida en que la oposición al régimen de Franco y la lucha por las libertades comienzan a confundirse con la oposición a España y la lucha por la independencia.

Todo ese fermento cristaliza hace relativamente poco tiempo, coincidiendo, curiosamente, con una crisis galopante de nuestro país en el orden político, económico y social. En este clima incierto, cuando más que nunca cabía promover la unidad desde los poderes públicos, la Generalitat de Catalunya lanzó, en 2013, una campaña para conmemorar el 300.o aniversario de la caída de Barcelona, en la que se presenta a España como el enemigo secular de Cataluña. El día grande del programa de festejos incluía un simposio titulado «España contra Cataluña: una mirada histórica (1714- 2014)», en el que se describió la represión política, administrativa, institucional, económica cultural y lingüística sufrida por Cataluña desde aquel annus horribilis de 1714. «Con semejante operación, Mas y sus colaboradores no hacen otra cosa sino aplicar el esquema clásico de la construcción ideológica de los nacionalistas, consistente en atribuir a un supuesto enemigo exterior todos los males, y tratar de imponer una visión esencialista y romántica de la nación, algo más propio del siglo XIX que del siglo XXI» (editorial, El País, 10 de junio de 2013).

Roma: allí empezó todo

Es sabido que algunos abates franceses del siglo XVIII situaban el origen del vascuence —y, con él, el de la identidad vasca— ni más ni menos que en la torre de Babel. Si los historiadores independentistas —no menos marrulleros en el manejo del balón de la historia— hubiesen seguido el ejemplo, habrían podido sin duda capitalizar uno de esos hechos seminales en toda sociedad: el «reciente hallazgo, cerca de Sabadell, de un antropoide, al que se calculan nueve millones y medio de años de antigüedad, llamado científicamente Driopitecus laietanus y humorísticamente por sus descubridores, nada menos que “Jordi”» (José Antonio Vaca de Osma, Los catalanes en la historia de España, Biblioteca Nueva, 1996, p. 12).

La verdad es que los teóricos del independentismo catalán, mucho más modestos que sus colegas euskaldunes, se limitan a rastrear las diferencias más tempranas entre Cataluña y las demás Españas en los tiempos de la conquista romana; época, por cierto, en que España empieza a adquirir noción de sí misma como comunidad diferenciada. De este modo, Antoni Rovira i Virgili ve en la perdurabilidad de la huella romana la primera de las diferencias entre Cataluña y el resto del país. En su opinión, sólo Cataluña conserva la influencia romana; influencia que desapareció en las otras Españas después de la invasión árabe. Francesc Cambó, por el contrario, sin negar la influencia de lo romano en el «ser catalán», subraya que es precisamente la romanización la que empieza a configurar a España como una unidad cultural e histórica, unidad que posteriormente será reafirmada por la monarquía visigoda: «Por encima de la Lusitania, la Bética y la Tarraconense, los romanos nos hablaron siempre de España y reconocieron siempre una unidad peninsular, que se acentúa políticamente durante la dominación de los godos» (ibídem, p. 60). Diferencias sí, pero las justas.

La Edad Media: la historia avanza

La Edad Media es la edad de oro de la exteriorización de la conciencia española frente a los otros; y lo será también de la afirmación del hecho diferencial catalán, siempre dentro de España. Quien desee saber algo más de la historia medieval catalana hará bien en hojear un librito publicado originalmente en 1875 por Serafín Olave y Díez que lleva por título Reseña histórica y análisis comparativo de las constituciones forales de Navarra, Aragón, Cataluña y Valencia (Librerías «París-Valencia», 1995). El sentimiento por la pérdida de España es común a todos los españoles, porque sigue vivo el sentimiento de comunidad. Ya la laudatio y el duelo a este respecto aparecen en escritos catalanes antiguos de manera análoga a como acontece en Castilla, y el monje y traductor catalán del siglo XIII Pere Ribera de Perpinyà (o Rivera de Perpejá), el cronista catalán del siglo XV Gabriel Turell o el poeta valenciano del siglo XV Jaume Roig entremezclan en sus páginas el encomio de la gloria de godos y españoles y la lamentación por la pérdida del reino. «Plora, doncs, Spanya», dirá Turell. (Lo vemos más en detalle a continuación.)

ESPAÑA EN LA HISTORIOGRAFÍA CATALANA MEDIEVAL

Para la historiografía, la literatura y la cultura de Cataluña, resultan de extraordinario valor las crónicas de Jaume I, de Bernat Desclot, de Ramon Muntaner y de Pere IV el Cerimoniós (Pedro IV el Ceremonioso), «los cuatro evangelios de la patria catalana», según el escritor y político Àngel Guimerà. Se consignan a continuación las menciones más relevantes para entender lo que significaba España para los catalanes de la Edad Media.

En El llibre dels fets, Jaume I habla de su padre (Pere II) como «el rey más generoso que nunca hubo en España, y el más cortés, y el más afable». Del vizconde Guillem de Montcada, y consejero suyo, dice que «ningún rey de España tiene mejor vasallo». Tras la conquista del reino balear se dirige a sus barones para decirles: «[…] vosotros y todos cuantos sois en España, sabéis la alta gracia que nuestro Señor me mostró en mi juventud durante la conquista de Mallorca». Antes de la conquista del reino de Murcia, confiesa ante las Cortes que «lo hacemos, en primer lugar, por Dios; en segundo lugar, para salvar a España, y en tercero, para que Nos y Vos tengamos más mérito y buen renombre por haber salvado a España». Un parlamento que concluye afirmando que «los de Cataluña constituyen el mejor reino de España, el más honrado y el más noble».

La segunda en antigüedad es la llamada Crónica de Bernat Desclot, o Llibre del Rei en Pere d’Aragó e dels seus antecessors passats, que incluye referencias a España también muy explícitas. El capítulo V se titula así: «Cómo Miramoli, sarraceno muy poderoso, desafió a España, y de cómo los tres reyes de España le salieron al encuentro». En relación con los preparativos de la batalla, el cronista dice que «los tres reyes de España […] acordaron […] que el rey de Castilla […] fuera a la cabeza, el rey de Navarra en la segunda fila, y el rey de Aragón, Pedro [Pere] fuera en el retén con la caballería de Cataluña y de Aragón». Uno de los pasajes más atractivos de esta gran crónica catalana es aquel que da cuenta de un viaje del conde de Barcelona a Alemania, ante cuya emperatriz se presentó diciendo: «Yo soy un conde de España al que llaman Conde de Barcelona».

La tercera es la llamada «Crónica catalana», o Crónica de Ramon Muntaner, un relato muy vivo de las extraordinarias gestas catalano-aragonesas por el Mediterráneo. Muntaner cuenta el momento en el que el rey Sancho de Castilla promete al rey de Aragón ayuda contra los franceses: «Si estos cuatro reyes […] de España, marchasen acordes, poco habrían de temer a cualquier otro poder del mundo». De uno de los caballeros de Aragón, dice así el cronista: «En Berenguer, que era, ha sido y es todavía el caballero más espléndido que jamás haya habido en España». En fin, al final de la Crónica, se refiere Muntaner al infante Alfonso de Aragón como: «[…] el estandarte de la empresa, así como es de toda España ensalzamiento y prez».

La última gran crónica catalana es la Crònica de Pere el Cerimoniós, también escrita en catalán, aunque con pasajes en otras lenguas románicas, como el aragonés y el castellano. Pedro IV de Aragón es consciente de que la incursión musulmana en España le afecta directamente: «Meditando que el proyectado pasaje de dicho rey de Marruecos a España nos podía ser muy peligroso […], enviamos al Rey de Castilla nuestros mensajeros». En otro pasaje, el rey Pedro afirma: «Hízose la traslación de la virgen santa Eulalia, cuerpo santo de dicha ciudad […] estando presentes a tal fiesta Nos, dicho Rey de Mallorca, un cardenal llamado Cardenal de Rodas que había venido a España como legado del Padre Santo».

El caudal de citas sería inacabable, así que me detengo aquí. A modo de síntesis, creo que bastaría referirse al estudio clásico titulado El concepto de España en la Edad Media (Instituto de Estudios Políticos, 1.a ed., 1954), del historiador valenciano José Antonio Maravall Casesnoves, para probar que la palabra España tiene un indudable «valor histórico como nombre de un grupo reunido, y, en tanto que reunido, asentado en un ámbito, que, por esa razón, se convierte necesariamente en unitario, porque es rigurosamente el marco en que se desenvuelve una existencia colectiva […]».

La idea de España, en contra de lo que sostiene la historiografía separatista, es compartida por todos los catalanes de la época; sin embargo, al mismo tiempo son conscientes de una identidad propia y arraigada; una identidad que se sustenta en diferencias étnicas, históricas, políticas, de proyección exterior y, sobre todo, lingüístico-culturales. Si, como afirmó el historiador suizo Jacob Burckhardt, la historia es «todo aquello que de una época interesa a otra», me centraré en estos argumentos tal como han sido difundidos por los historiadores nacionalistas y percibidos por parte de la sociedad catalana.

El primer argumento para afirmar el hecho diferencial catalán es el etnicista. Pompeu Giner (1888), Valentí Almirall (1896) y Rosell i Vilar (1917) son los primeros en subrayar que la historia de España es la historia del enfrentamiento entre el grupo centromeridional de influencia semita, que tiende a la concentración, la preponderancia de su raza y el autoritarismo, y el grupo pirenaico, amante de la libertad individual y regional y que tiende a la descentralización, al respeto a la variedad y a la federación. (Esta idea proviene de Ricardo García Cárcel, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.o 42, febrero de 2014). Estos argumentos de sesgo etnicista no son demasiado sólidos a juicio de historiadores tan reputados como Sánchez Albornoz, quien cree que la «base étnica de los catalanes no tiene otra singularidad racial que la de ser la mezcla de todas las culturas y razas de Hispania […]. No se puede ni hay por qué hablar de una raza catalana. El prurito racista de cierto nacionalismo vasco aquí no tiene sentido. Y, precisamente por eso, por el buen sentido [es decir, por el seny] el catalán ni lo pretende» (Vaca de Osma, opus cit., p. 15).

Más presentables que los argumentos apoyados en el etnicismo son los argumentos históricos o genealógicos, a los que me referiré en segundo lugar. Según Vicens Vives, «siempre volveremos a encontrar en los hombres de la Marca Hispánica […] los signos de su ser histórico […]: su europeísmo instintivo» (Vaca de Osma, opus cit., p. 28). Pierre Vilar no comulga del todo con estos argumentos. En su opinión, ni una nación nace por una disposición real ni tiene demasiado sentido hablar de sentimiento nacional —que es un fenómeno moderno— en época tan temprana (Breve historia de Cataluña, opus. cit., p. 103).

Cualquiera que sea la verdad histórica, lo cierto es que la mayoría de los historiadores y políticos catalanes —incluido el propio Jordi Pujol— se remontan siempre a la Marca Hispánica para subrayar que Cataluña nace mirando a Europa mientras que el resto de España lo hace mirando al sur. «Cataluña se siente europea y no puede renunciar a serlo, so pena de quedarse sin raíces» (Jordi Pujol, Cataluña, España, Espasa-Calpe, 1996). Vicens Vives, que como acabo de recordar, subraya la europeidad de Cataluña, no cree que esta europeidad constituya un hecho diferencial significativo porque «la fuerza cultural desarrollada por Europa incide sobre todos los reinos hispánicos y de ella se beneficia en primer lugar Navarra, e inmediatamente después Castilla» (Vicens Vives, Aproximación a la historia de España, 2010, p. 69).

El tercer pilar en que se sustenta la identidad catalana es el que alude a las distintas tradiciones políticas de Castilla y Cataluña, o, mejor dicho, a la contraposición entre el absolutismo castellano y el pactismo catalán. Es rigurosamente cierto que las «Cortes de Castilla surgieron durante la Edad Media relativamente débiles y con pocas posibilidades de enfrentarse a un monarca enérgico. Las de Cataluña compartían el poder legislativo con la Corona y se hallaban bien respaldadas con leyes e instituciones que procedían de una larga tradición de libertad política […]. Los poderes del rey […] estaban limitados por […] las leyes y libertades que había jurado conservar» (John H. Elliott, La rebelión de los catalanes: un estudio sobre la decadencia de España (1598-1640), Siglo XXI de España, 2013, p. 31).

Sin negar estos hechos, Ricardo García Cárcel matiza que «el tantas veces glosado régimen pactista o constitucionalista partía del supuesto, más teórico que efectivo, de que las Cortes (expresión suprema del pactismo) marcaban las reglas del juego político en el que el poder era compartido por el rey y los súbditos representados a través de los tres Brazos (real, nobiliario y eclesiástico). Atribuir la condición de democracia a este régimen resulta un ejercicio de ucronía» (El Cronista, n.o 42).

El cuarto eje del discurso catalanista es el lingüístico-cultural. Lo que en el hecho diferencial catalán «es más profundo y persistente, lo menos discutible es la existencia de la lengua catalana y la adhesión de los catalanes a su verbo maternal» (Francesc Cambó, Por la concordia, Compañía Ibero-Americana de Publicaciones, 1927, p. 32). Es sabido que la lengua catalana nunca perdió su peso social; lo que es menos sabido es que en los siglos XIV y XV, tanto Antoni Canals como Francesc Eiximenis y otros escritores catalanes pasaron de un lenguaje coloquial a un lenguaje muy elevado, muy culto. Y todavía menos conocido es el hecho de que la culturización castellana del siglo XV debe muchísimo a la lengua y la cultura catalanas. En todo caso, lo que importa es saber y celebrar que el reconocimiento y la exaltación de la lengua catalana es condición inexcusable para mantener la unidad de España. En otro capítulo discurriré in extenso sobre esta cuestión.

El quinto y último de los pilares sobre los que se sustenta el hecho diferencial catalán es el diferente horizonte de Castilla y Cataluña. Cataluña está orientada por entero hacia el Mediterráneo, mientras que el resto de España está orientada hacia el estrecho de Gibraltar y hacia el Atlántico. Rovira i Virgili, según comenta Cambó, deduce de este hecho «que el ideal de Cataluña debiera ser la entrada, con plena personalidad en una gran confederación latina y mediterránea» (Cambó, ibídem, p. 59). Cambó, por el contrario, cree que Jaume I cometió un enorme error cuando «volvió la espalda a España. La hegemonía castellana y la unidad española a base de esa hegemonía fueron las consecuencias inexorables de la política extrapeninsular iniciada por Jaime con su renuncia al Reino de Murcia» (Cambó, ibídem, p. 64).

A modo de conclusión, diría que la Edad Media es un periodo clave para la afirmación de la idea de España y también para la afirmación de la identidad catalana. Como dijo Pierre Vilar, «hay pocos ejemplos de una dinastía medieval tan vinculada a un territorio, a una lengua, a un largo pasado cultural, como la dinastía condal catalana. Y, cuando tomó en el siglo XIII la dirección de una reconquista rápidamente triunfante en territorio hispánico, y luego de una gran red de intereses solidarios en el Mediterráneo, puso los cimientos de una potencia real, capaz de tratar de igual a igual […] con los reyes hispánicos o europeos» (Breve historia de Cataluña, opus cit., p. 95).

La Edad Moderna: las primeras desavenencias conyugales

La Edad Moderna se inicia con la unión de las Coronas de Castilla y Aragón a causa del matrimonio de Fernando e Isabel en 1469. Como señala J. H. Elliott «excepto el hecho de compartir soberanos comunes ni Castilla ni la corona de Aragón sufrieron ningún cambio constitucional. Cada una seguía conservando sin alteraciones sus propias leyes e instituciones y su propia moneda, y las barreras aduaneras existentes entre ambas continuaron como un perpetuo recuerdo de que la unión de las dos casas reales estaba muy lejos de ser la unión de los pueblos que cada uno gobernaba» (Elliott, opus cit., p. 31).

Lo que algunos historiadores califican de «guerra de nervios» entre el poder central y los territorios periféricos estalla en 1640, cuando comienza la decadencia de España. Los ejércitos españoles empiezan a tener dificultades con Europa y flaquea el comercio con las Américas. El Conde-Duque de Olivares pretende detener la decadencia de España forzando «a los territorios autónomos de la monarquía a marchar al compás de la política desplegada por el gobierno de Castilla» (Vicens Vives, Aproximación a la historia de España, 2010, p. 132).

Pau Claris aprovecha esas circunstancias para intentar separarse de España; una sublevación que no es sino «una muestra más de los enfrentamientos entre las aspiraciones centralizadoras de los monarcas y los derechos y libertades de sus súbditos, que se extendió por toda Europa en los siglos XVI y XVII y del que emergió el Estado moderno» (Elliott, opus cit., p. 13). Para la historia quede que Pau Claris, el hombre que protagonizó la secesión catalana, tuvo que ponerse a las órdenes de Luis XIII de Francia para controlar un desorden social que se le había ido de las manos.

Lo que me interesa rescatar de este episodio, por si sirve de clave para interpretar lo que está ocurriendo ahora, es el divorcio entre las opiniones castellana y catalana; según escribió hacia 1936 Gregorio Marañón: «Este conflicto […] se llevó adelante con insensata torpeza dejándose […] arrastrar por el ambiente popular de Castilla adverso a Cataluña; cierto que como en Cataluña era también adverso a Castilla. Pero el gran político ha de estar por encima de estas olas pasionales de la multitud; y no lo estuvo Don Gaspar. Hirió hasta la fibra delicadísima del idioma, que para los gobernantes prudentes debiera ser sagrada, llegando a no querer recibir a los catalanes que hablasen en lengua regional» (Marañón, opus cit., p. 316). Muchos años después, sólo me queda decir: santa palabra.

Seguimos adelante en el tiempo: uno de los agravios —el otro es la guerra civil de 1936-1939— sobre los que más firmemente se afianza el discurso histórico separatista, es la guerra de Sucesión. Como prueba, tomo prestados los dos textos siguientes, citados en la obra de Jesús Laínz España contra Cataluña: historia de un fraude. El primero es de Francesc Maspons, que en el periódico Nosaltres sols! del 11 de septiembre de 1932, sentenció que «los que murieron en 1714 no dieron su vida para convertir a Cataluña en una región española, sino todo lo contrario». El segundo es de Rovira i Virgili, quien, en 1937, explicó a sus paisanos que «los héroes de 1714 dieron su sangre y su vida por el doble ideal de libertad: la libertad de los catalanes como hombres y la libertad de Cataluña como nación» (Laínz, España contra Cataluña: historia de un fraude, Encuentro, 2014, p. 245).

Las historias anteriores nada tienen que ver con lo que en realidad sucedió. La guerra de Sucesión no fue una guerra de secesión, a pesar de que a ambos términos les separe sólo una letra. Fue una guerra dinástica en la que intervinieron prácticamente todas las potencias europeas de la época. Lo explica bien Antonio de Capmany, la figura más importante de la historiografía catalana del siglo XVIII: «Estaba la Nación dividida en dos partidos, como eran los rivales; pero ninguno de ellos era infiel a la Nación en general, ni enemigo de la patria […]. Era un pleito de familia entre dos nobilísimos príncipes, muy dignos cada uno de ocupar el trono de las Españas» (Laínz, ibídem, p. 230). Mucho más tarde, el tantísimas veces citado Vicens Vives escribió que «los Catalanes que seguían al archiduque de buena fe, y estaban por ello bien convencidos, defendían la verdadera causa de España» (Laínz, ibídem). Los defensores de Barcelona luchaban por España, no contra España, como torticeramente afirmaban los organizadores del simposio «España contra Cataluña: una mirada histórica (1714-2014)» al que me he referido al comenzar este capítulo.

Lo que vino después de esa guerra ha sido descrito —y distorsionado— hasta la saciedad. Siendo rigurosamente cierto que la Nueva Planta de 1716 supuso la supresión de los fueros y las instituciones históricas catalanas, no todas sus consecuencias fueron negativas. Jaime Vicens Vives afirma que: «[…] al echar por la borda un anquilosado régimen de privilegios y fueros, la Nueva Planta de Felipe V obligó a los catalanes a mirar hacia el porvenir y los liberó de las paralizadoras trabas de un mecanismo legislativo inactual» (prólogo de Vicens Vives al libro de Pedro Voltes Bou, El archiduque Carlos de Austria, rey de los catalanes, Aedos, 1953).

En esta época aparece un nuevo hecho diferencial que trae causa de la diferente evolución económica de Cataluña y las provincias centrales españolas. Como dice Pierre Vilar, del siglo XV al XVII, el mayor peso de la España interior sobre la España marítima es innegable: «Las provincias centrales no sólo han desempeñado una función directora, sino que han tenido una población y una producción superiores». En el siglo XVIII, la situación se invierte, y la España costera crece más deprisa que la España interior: «La demografía y la economía estarán a favor de la Iberia marítima […] ¿se encontrará una fórmula para asociar esta actividad dominante a la voluntad persistente de dirección que se manifestará en Madrid? Ese problema será uno de los más importantes para el nuevo periodo: la época de los problemas contemporáneos» (Vilar, Historia de España, opus cit., p. 105).

El siglo XIX: la economía entra en escena

La Edad Contemporánea que vio la luz con la Revolución francesa y la guerra de la Independencia estadounidense es una de las más complejas y más difíciles de resumir por lo que se refiere a la historia de España. Me limitaré aquí a exponer unos cuantos flashes sobre el momento presente y también, en cierto modo, sobre el que está por venir.

En el siglo XIX, como ha señalado Salvador Giner: se inicia la desintegración de las relaciones feudales de la vida; se extiende el republicanismo como único régimen aceptable para regir y organizar la res publica; se tiende al constitucionalismo y al imperio de la ley, racionalmente codificada; se consolidan las formas capitalistas de producción; se extiende el proceso de secularización y toma auge el racionalismo; y el bienestar social se convierte en objetivo explícito de los gobiernos (Salvador Giner, Historia del pensamiento social, Ariel, 1978, pp. 335 y ss.). Las novedades anteriores no son pacíficamente aceptadas por la sociedad española y el novecientos se convierte en el campo de batalla entre una mayoría de cristianos viejos y una minoría de cristianos nuevos que adquirirá a partir de 1814 tintes extremistas, de «agria hostilidad y hasta guerra a muerte», como diría Pedro Laín Entralgo en el prólogo de Estudios sobre la obra de Américo Castro (Taurus, 1971). Entre las dos Españas que se enfrentan surge lo que, en el mismo prólogo antes citado, Laín denominó como «la tenue y sufrida España […], empeñada en que los españoles se instalen de modo eficaz e inteligente en el sucesivo presente histórico y convivan razonablemente entre sí». El drama español es que esa tenue y sufrida España, el «arroyuelo» liberal al que se refería Azaña, se ha visto siempre ahogada con el griterío ensordecedor de unos y otros.

Por lo que a nuestra historia importa, quisiera subrayar que el catalanismo político empieza a cobrar velocidad en este periodo. «La lengua catalana recobró la dignidad literaria entre 1833 y 1850, con la “Oda a la Pàtria” de [Bonaventura Carles] Aribau, las poesías de [Joaquim] Rubió i Ors y los Juegos Florales […]. Sin duda, la tierra, la raza y la lengua definen claramente a Cataluña […]. El verdadero problema no reside en estos hechos diferenciales […], sino en las razones por las cuales un medio dado, en un momento dado, ha recobrado la conciencia de ellos. Estas razones son dobles: por una parte, la impotencia del Estado español; por otra, la disimilitud creciente entre la estructura social de Cataluña y la de la mayoría del resto de España» (Pierre Vilar, Historia de España, p. 156).

Y, puestos hablar de disimilitud entre la estructura social de Cataluña y la del resto de España, no podemos olvidar que en el siglo XIX aparece un nuevo hecho diferencial que trae causa del debate entre librecambismo y proteccionismo. Como señala Jesús Laínz, «la historia de la economía española del siglo XIX y buena parte del XX es la historia del arancel para cuya defensa frente a las reformas librecambistas del ministro liberal Laureano Figuerola se fundaron en Barcelona, en 1869, el Fomento de la Producción Nacional y, en 1876, el Fomento de Producción Española» (Laínz, opus cit., p. 47).

Cataluña fue —con el País Vasco y Castilla— notoria beneficiaria de la política proteccionista que imperó en España desde la construcción del mercado nacional hasta nuestro ingreso en las Comunidades Europeas; con una diferencia significativa, «las prohibiciones a las importaciones eran absolutas para los textiles (catalanes) y sólo se aplicaban a los cereales castellanos cuando el precio interior caía dramáticamente. Paradójicamente, sin embargo, la reivindicación del mercado nacional español fue una de las fuentes originales del catalanismo, en las últimas décadas del siglo XIX, como señalara Jesús Pavón en su biografía de Cambó» (José María Serrano Sanz, «Cataluña en España: intereses creados», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.o 42, febrero de 2014, p. 18).

El siglo XX: la tentación separatista

El desastre de 1898 constituye, como hemos señalado en el capítulo 5, un hito fundamental en la historia de España. En el año 1898 se generó una profunda crisis que se tradujo en una producción literaria, ensayística y filosófica de altísimo nivel en torno a la cuestión de España, a su significado y a su porvenir. Los regeneracionistas buscaron un responsable a los males de España, y lo encontraron en el Gobierno, los grupos dirigentes y el sistema de partidos. Lo peligroso de su actitud estribó en que de la crítica del hecho concreto pasaron rápidamente a la crisis del sistema; de ahí la apelación al «cirujano de hierro», dispuesto a extirpar de un tajo los males del cuerpo exangüe de la patria, expresión que Miguel Primo de Rivera tomaría prestada de Joaquín Costa.

Otros, los autores de lo que Azorín bautizaría como «la generación del 98», parten del dolor que España les produce, pero ese dolor no significa desamor. Al contrario, estos autores se volcarán literalmente sobre aquella España sin pulso, a la que aman pero que no les gusta, para sacarla a flote. Para muchos de ellos, ese reflotamiento —ya lo he dicho antes— pasa por Europa. En la línea de la idea de modernización y europeización propugnada por Joaquín Costa, Ortega y Gasset dirá: «La regeneración es el deseo, europeización es el medio de satisfacerlo» (José Ortega y Gasset, La pedagogía social como programa político, en Obras completas, tomo I, Alianza, 1987, p. 521). El fenómeno europeizante fue la empresa de algunos intelectuales, como José Ortega y Gasset, Madariaga, Fernando de los Ríos, Américo Castro o Rey Pastor, que dedican su vida en este empeño.

En Cataluña, la regeneración de España es el objetivo de muchos catalanistas. La Lliga Regionalista de Enric Prat de la Riba y de Francesc Cambó sólo aspira en sus primeros años de andadura a transmitir a las otras Españas los aires europeos y a hacer llegar a Europa las inquietudes españolas. Como decía Prat de la Riba, «Cataluña ha de ir a la conquista pacífica de España para salvar a este Estado decrépito, renovarlo y fortalecerlo» (Vaca de Osma, opus cit., p. 220). No sé si Miquel Roca lo hizo a sabiendas o no, pero lo cierto es que dijo una cosa muy parecida con ocasión del debate del Estatut de Catalunya. Roca se comprometió en aquel momento solemne, como veremos con más detalle en el capítulo siguiente, a situar a Cataluña en un puesto de vanguardia en el proceso de modernización de España que la Constitución había inaugurado.

Por desgracia, estos pensamientos de Prat de la Riba no fueron compartidos por todos. El 17 de abril de 1898, en plena guerra de Cuba, el diario La Veu de Catalunya se pregunta: ¿dónde vamos? «La respuesta no puede ser más triste: pase lo que pase, España va hacia donde tantas veces hemos dicho que iba, al naufragio, al abismo […]. Venga lo que venga, España se va al fondo; si, de los pueblos que la forman, alguno quiere volver a las alturas que no se duerma: afloje los lazos y entréguese libremente a los dos grandes instintos de la vida, el de la conservación y el del perfeccionamiento» (Jesús Laínz, opus cit., p. 59). Y, puestos a buscar paralelismos con la situación actual, valga un parlamento de Oriol Pujol, ante el congreso de Convergència Democràtica de Catalunya de marzo de 2012 en el que agradece a su padre y a Artur Mas que hubieran enseñado a los catalanes a «superar los escollos y huir de esas aguas podridas que nos ahogan».

Volviendo a la historia, la deriva separatista alcanza un clímax en 1931. Francesc Macià proclama el 14 de abril el Estado catalán bajo el régimen de la República Catalana. Después de conversaciones habidas con Fernando de los Ríos, Marcelino Domingo y Luis Nicolau d’Olwer, el president echa marcha atrás y convierte la República Catalana en la Generalitat de Catalunya. Macià fue a Madrid con un estatuto, el llamado Estatut de Núria (de 1932), que habla de un «Estado autónomo dentro de la República española», y volvió a Barcelona con una región autónoma dentro del Estado español. Las referencias a la soberanía y a la autodeterminación de Cataluña desaparecen del texto aprobado por las Cortes. Macià fue insultado en su vuelta a Cataluña en la misma estación de tren; pero, sólo dos años después, cuando murió, toda Barcelona estaba en la calle aclamando la obra de un gran estadista que había apostado por lo posible y no por lo imposible. Un ejemplo, sin lugar a dudas, para los actuales dirigentes de la Generalitat de Catalunya.

La sublevación de 1934 ha sido estudiada en profundidad por Alejandro Nieto en un libro que se titula La rebelión militar de la Generalidad de Cataluña contra la República (Fundación Alfonso Escudero y editorial Marcial Pons, 2014), y que considero de obligada lectura. El último día de 1933, Lluís Companys fue elegido por el Parlamento catalán para suceder al fallecido president. Inmediatamente proclamó una nueva República Catalana, retomando el término acuñado por Macià tres años antes. Pero lo realmente relevante a nuestros efectos es que el detonante de la crisis fue una sentencia del Tribunal de Garantías Constitucionales que anuló la Ley de Contratos de Cultivos. Companys decidió aprobar una segunda ley idéntica a la anulada por el Tribunal sin tocar una sola coma porque «no deseaba un arreglo, antes al contrario lo que quería era magnificar el asunto, provocando un conflicto irresoluble en el que representaba el papel de víctima que tanto le gustaba» (Alejandro Nieto, La rebelión militar de la Generalidad de Cataluña contra la República, p. 99). La reacción en Cataluña fue de una extraordinaria violencia, porque la sentencia se interpretó como «una clara agresión a la autonomía, un deliberado propósito de recortar el régimen estatutario, un acto hostil con el gobierno de la Generalidad, un bofetón al Parlamento de Cataluña» (Nieto, ibídem, p. 99).

El paralelismo con el tiempo presente parece inevitable: a decir de muchos, la crisis actual arranca de la anulación, por parte del Tribunal Constitucional, de unos cuantos artículos del Estatuto de Autonomía del año 2010. De nuevo, una cuestión jurídica se convierte en una cuestión política.

El paralelismo entre lo que pasó en 1934 y lo que está pasando ahora no termina aquí. Como señala Josep Piqué, lo que caracteriza al actual procés es el hecho de que, como ya dije en un libro anterior, «por primera vez desde 1934, el desafío contra la Constitución y contra España se plantea desde las propias instituciones catalanas nacidas al amparo de la propia Constitución. Y eso es muy grave. Porque no se hace desde unas determinadas fuerzas políticas (lo que es perfectamente legítimo), sino desde una institución (la Generalitat, es decir, el gobierno y el Parlamento catalanes) que debe representar al conjunto de los ciudadanos, y no a una parte, por significativa que ésta sea. A esto, el derecho lo denomina apropiación indebida» (Todos los cielos conducen a España, p. 700).

Por la convivencia democrática

Termino este capítulo casi donde lo comencé: Nihil novum sub sole. Los catalanes —sean o no nacionalistas— son conscientes de que hay una realidad catalana inconfundible e indestructible, consciencia que es compartida por muchos otros españoles. En este sentido, Vicens Vives dice que «la vida de los catalanes es un acto de afirmación continuada: es el sí, no el si. Por eso, el primer resorte de la psicología catalana no es la razón, como en los franceses; la metafísica, como en los alemanes; el empirismo, como en los ingleses; la inteligencia, como en los italianos; ni la mística, como en los castellanos. En Cataluña, el móvil primario es la voluntad de ser» (Jaime Vicens Vives, Noticia de Cataluña, Destino, 1980, p. 238).

Nadie —ni los catalanes ni los otros españoles— puede discutir la existencia de una realidad catalana que merece ser reconocida. El problema es que esta realidad convive con otra —la realidad hispánica de Cataluña— que merece el mismo reconocimiento y que, sin embargo, los secesionistas, en su perpetua vocación de exclusividad, se niegan a reconocer. «Si el hecho diferencial catalán, si la personalidad catalana es una realidad que un día u otro habrá de tener —y tendrá— plena consagración, creo igualmente que la existencia de una realidad hispánica es un hecho definitivo» (Cambó, Por la concordia, opus cit., p. 57).

Y, así las cosas, caben tres soluciones: la primera pasa por considerar incompatibles la realidad catalana y la realidad hispánica, que es lo que pretenden los asimilistas y los secesionistas. Los primeros quieren destruir el hecho diferencial catalán; los segundos pretenden ignorar la realidad hispánica de Cataluña. La tercera vía es la que pretende armonizar ambas realidades, catalana e hispánica, buscando una coordinación de la cual ambas realidades resulten beneficiadas. Lo que excluimos de partida es la prolongación indefinida de una situación como la presente, de resquemor y desencuentro, donde voceros y demagogos de todo jaez se encuentran cada vez más cómodos, mientras que una mayoría de españoles la contempla en silencio, con una tristeza infinita.

Pero no perdamos la esperanza: el Eclesiastés dice también que «hay un tiempo señalado para todo; y hay un tiempo para cada suceso bajo el cielo». Tal vez el tiempo de los desencuentros esté tocando a su fin, y la vorágine que se vive hoy en Cataluña no sea sino un último coletazo eléctrico, tras el que retomaremos la senda de la razón y del compromiso, dentro del respeto absoluto y escrupuloso a nuestras leyes, único faro y anclaje de nuestro marco de convivencia. Ya lo decía Cambó, hace noventa años: «Hoy la labor de buscar una solución de concordia al problema de Cataluña se nos muestra rodeada de dificultades que parecen invencibles. Para el éxito de esta empresa precísase un periodo de serenidad en el que el buen sentido prevalezca por encima de los apasionamientos de uno y otro lado; y hoy estos apasionamientos son más vivos que nunca» (ibídem, p. 151).

Capítulo 10

La cuestión catalana en tiempos recientes

Nada hay más anticatalán que el intento de despojar a Cataluña de sus raíces […]. La debilitación de Cataluña, el olvido de su historia, la atenuación de su vigor y su relieve, el empobrecimiento o sujeción de su lengua, el intento de borrar los signos y símbolos con que se ha hecho una historia gloriosa […], todo eso son esenciales, irreparables, inaceptables mutilaciones de España.

JULIÁN MARÍAS, Consideración de Cataluña, 1966

En octubre de 2015, la editorial Planeta organizó la presentación de mi libro Todos los cielos conducen a España: cartas desde un avión, al que me refiero en algunas ocasiones en estas páginas por ser mi obra, hasta la fecha, más ambiciosa. Se trata de un compendio de reflexiones, escritas en género epistolar, acerca de los más diversos asuntos de nuestra política exterior, pero también sobre los desafíos de la globalización y sobre la actualidad política, económica y social de nuestro país. Como es evidente, Cataluña mereció su propia saca de cartas; acaso fue la parte del libro a la que dediqué más cuidado y trabajo. No puedo negar que me produjo especial satisfacción —compartida con los numerosísimos coautores— el hecho de que un académico del rigor de Emilio Lamo de Espinosa dijera, en una recensión publicada a los pocos días, que estas cartas componían «un libro que quedará». Aunque lo cierto es que no aspiro a tanto: la permanencia de lo que uno escribe —en este mundo trepidante que nos toca vivir— es misión imposible, pero si perdura siquiera unos años en la memoria de los pocos que lo lean, tendré el esfuerzo por bien empleado.

Mis «cartas desde un avión», subtítulo del mencionado libro —en cuyo índice de autores figuraban, entre otros, tres presidentes y buen número de ministros, amén de secretarios generales de organismos internacionales, altos funcionarios de la Administración y directivos de importantes multinacionales—, contaban con un prologuista excepcional, nuestro actual presidente del Gobierno, Mariano Rajoy. Como buen prologuista, Mariano Rajoy no sólo me dedicó unas palabras amables y sentidas en el prólogo, sino que, además, accedió a presentar la obra en el hotel Intercontinental de Madrid, «toreando» al alimón con Josep Creuheras, presidente del Grupo Planeta. Aquella tribuna, que me encontró rodeado de mi mujer, mi familia y mis amigos, además de mis leales colaboradores en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, fue una buena ocasión para devolver a mi presidente el afecto, cimentado en una amistad de años, que ni el ruido mediático ni la vorágine de la política han logrado traicionar.

Dije entonces, y ahora lo repito, que nuestro presidente tiene una rara virtud en los tiempos que corren: el temple. La acepción taurina que el diccionario de la RAE da al verbo templar es «ajustar el movimiento de la capa o la muleta a la embestida del toro, para moderarla o alegrarla»… Y eso, en el ruedo político, se llama gestionar bien los tiempos, no dejarse arrastrar por el ruido ambiental ni por las incesantes provocaciones de voceros y demagogos, hacer las cosas desde la autoridad que dan las convicciones firmes y las decisiones largamente meditadas, la disposición al diálogo y la conciencia plena de los límites del propio mandato.

No es ningún secreto que —con respecto a qué hacer en Cataluña— mis posiciones disonaron a veces de las de algunos miembros del Ejecutivo. Creo que el presidente Rajoy —con quien mantuve largas conversaciones sobre estos temas— ya se lo figuraba y que, en cierto modo, lo aceptó. Me conocía de sobra, desde mucho antes de vestir la toga presidencial, y me sabía firmemente anclado en ese «extremo centro» del que no me he separado un ápice; también sabía que mi capacidad de diálogo —algo que considero una de mis pocas virtudes— sólo era igualada, en intensidad, por mi vehemencia y mi temperamento a la hora de defender lo que me importa. Es más, creo que por eso pensó en mí para su Gobierno; porque, como en cierta ocasión oí decir a un compañero de escaño, «en todo grupo humano siempre es necesario alguien que arranque en cuarta…».

Las líneas sobre Cataluña que vienen a continuación —que son, de nuevo en esta obra, las más meditadas— están escritas desde el afecto, el respeto y la admiración que siempre he profesado a la figura de nuestro presidente. Dije entonces —y digo ahora, descargado de mis responsabilidades de gobierno y sin ninguna necesidad de congraciarme con nadie— que Mariano Rajoy es el líder político que España necesita en estos momentos. Espero que la historia —ya que la actualidad suele ser bastante ingrata— sabrá reconocerlo. Y si alguien sigue advirtiendo disonancias, que piense que son, como en cierta ocasión oí decir a Jesús Aguirre, fruto de la «glosa reverencial» de una política cuyo espíritu comprendo y asumo, aunque no comparta en su totalidad. Insisto: glosa sí, pero reverencial…

La recuperación del autogobierno

La recuperación de la Generalitat de Catalunya fue una de las operaciones más audaces de la Transición española. En otoño de 1977, pocos meses después de las elecciones generales, Salvador Sánchez-Terán, en representación de Adolfo Suárez, negoció con Josep Tarradellas y con los principales líderes catalanes el acuerdo de Perpiñán que supuso el restablecimiento de la Generalitat y el retorno del president a Barcelona. El acuerdo se adoptó por unanimidad el 28 de septiembre.

La aprobación de la Constitución nos hizo albergar a muchos la esperanza de que por fin la cuestión catalana tuviese una solución duradera y no una conllevancia, como dejó dicho Ortega y Gasset, sobre todo porque la Constitución, en su preámbulo, proclama la voluntad de proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, así como sus culturas, tradiciones, lenguas e instituciones.

El Estatuto de Autonomía de Catalunya de 1979 supuso un paso más en este proceso de reconocimiento de la personalidad y el autogobierno de Cataluña dentro de España. Su aprobación fue una gran noticia para todos. Con la Constitución y el Estatuto, Cataluña recuperó plena y definitivamente sus instituciones de autogobierno. La mar parecía en calma, al menos en la superficie. Sin embargo, por debajo —en aguas más profundas— ya había corrientes que anunciaban la mala mar. En el mundo nacionalista ya había quien pensaba que la Constitución y el Estatuto no eran más que un paso hacia la independencia.

El salto del autonomismo al soberanismo se produce después de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto catalán de 2006, el «Estatuto de Maragall» (STC 31/2010, de 28 de junio); a partir de entonces se puso en marcha un proceso para la creación de un Estado independiente. ¿Y cuál es el significado último de este proceso? Lo explica muy bien José Varela Ortega: «[…] la cuestión aquí es la ilegalidad anunciada. Una ruptura unilateral que no respeta los procedimientos de la legalidad vigente para revisar la Constitución […]; una decisión en la que la sentencia precede al juicio, que era como Gabriel Naudé —el bibliotecario del cardenal Mazarino— definía el golpe de Estado» («Crónica de un golpe de Estado anunciado», El Imparcial, 25 de junio de 2014).

Con una especie de efecto bola de nieve, el procés va ganando cuerpo según rueda por la pendiente. Y las cosas empiezan a ir de mal en peor: resoluciones parlamentarias que proclaman la soberanía del pueblo catalán y su derecho a decidir el futuro; declaraciones de desobediencia a las instituciones estatales (incluyendo al propio Tribunal Constitucional); y la adopción de actuaciones para celebrar una consulta popular sobre la secesión… Hasta aquí, lo que ya sabemos. En este capítulo pretendo narrar los últimos compases de este proceso —los que coinciden con el tiempo presente— y mi posición en relación con ellos. Pero, antes de ello, como hicimos en capítulos precedentes, conviene echar un vistazo a las raíces profundas de la cuestión.

La recuperación de la Generalitat de Catalunya

En su discurso del célebre «Ja sóc aquí», Tarradellas pronunció una frase emblemática: «Nosotros hemos de ser la avanzada del bienestar, de la prosperidad y de la democracia de todos los pueblos de España». El presidente Suárez le contesto al día siguiente con otro discurso histórico en el que reconoció «el hecho catalán, el hecho de un pueblo con personalidad propia y perfectamente definida, el hecho de una comunidad resultante de un proceso histórico que le confirió carácter y naturaleza propia dentro de la armonía de la unidad de España».

DISCURSO DE ADOLFO SUÁREZ, PRESIDENTE DEL GOBIERNO, EL 24 DE NOVIEMBRE DE 1977, EN LA TOMA DE POSESIÓN DEL PRESIDENTE DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

«Cataluña está de fiesta, Cataluña recobra su más arraigada institución. Hoy, Cataluña inaugura para España un prometedor futuro de concordia. Por eso es también de esperanza en el resto de España; porque del acto de toma de posesión del presidente de la Generalidad restablecida se desprende la evidencia de que a los pueblos de España les ha llegado —aunque sea con fórmulas transitorias de una etapa preconstitucional— la hora de su autogobierno. Y por eso, sin ánimo de incurrir en el tópico, hay que decir que hoy es un día histórico para Cataluña y para España. Esta noble tierra recobra, como acabo de decir, su máxima institución. Pero hay que decir algo más. Hay que decir que, por primera vez desde hace siglos, el hecho catalán se aborda desde el Gobierno de la Monarquía y desde Cataluña, sin pasiones, sin enfrentamientos, sin violencias, sin plantear a priori hechos consumados ni acciones de fuerza. Cuando todos somos protagonistas del compromiso colectivo de consolidar una democracia, Cataluña vuelve a ser testimonio y garantía de la eficacia del proceso. Si el respeto es esencia de la democracia, los negociadores de la Generalidad hicieron gala permanente de él. Si la democracia implica comprensión, la comprensión ha sido el gran factor permanente de tres meses de diálogo. Si la democracia supone serenidad y voluntad de pacto, éstas han sido las constantes de un proceso que hoy cierra uno de sus grandes capítulos con la toma de posesión. He de decir que una autonomía que nace en estas circunstancias, no puede fracasar. En su mantenimiento reside la garantía de que la etapa que hoy se abre permanecerá siempre en los cauces de la razón política y del realismo […]. Señor presidente, catalanes todos: enhorabuena.»

Como dice recientemente el propio Sánchez-Terán, «cuando llegamos al 40.o aniversario de nuestra democracia, invito a celebrarlo no con un imposible referéndum que sólo puede dar como resultado la división y el enfrentamiento, sino con un gran acuerdo de paz y de concordia. Para esto será necesario que las instituciones y los partidos políticos negocien con inteligencia y con paciencia, con discreción y sin exhibicionismo, con seriedad y con rigor, y sobre todo con un profundo conocimiento y amor a España y a Cataluña» («Cataluña y España. El gran acuerdo», ABC, 11 de enero de 2017). Amén.

El Estatuto catalán de 1979

Como he apuntado en los párrafos introductorios de este capítulo, el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 abre una época muy brillante: nunca Cataluña, en su historia democrática, ha alcanzado mayor grado de autogobierno en todos los ámbitos (político, económico y cultural), y nunca han gozado la lengua y la cultura catalanas de una vitalidad, una extensión educativa, una magnitud de hablantes, un respaldo político, institucional y jurídico y unos recursos presupuestarios tan amplios como desde el día en que Cataluña recuperó su autogobierno. Muchos parecían intuir esa fase de crecimiento y prosperidad que luego vinieron a confirmar los hechos.

CINCO REACCIONES AL ESTATUTO CATALÁN DE 1979

Rodolfo Martín Villa (Unión de Centro Democrático): «Y hemos de felicitarnos todos […], porque si el tema de Cataluña […] es de todos, también todos estamos seguros, en esta gozosa hora, de que una buena y positiva solución para Cataluña contribuirá definitivamente a consolidar este Estado difícil, pero que hay que alcanzar, de autonomías en libertad».

Alfonso Guerra (grupo socialista): «Quiero expresar la satisfacción de los socialistas de toda España y nuestro reconocimiento […] a todo ese pueblo catalán, que durante tantos años no ha podido gritar “Visca Catalunya”».

Joan Reventós i Carner (grupo parlamentario socialista de Cataluña): «Hoy estamos viviendo […] una situación en la que “viva España” quiere decir democracia, libertad; y aquí la novedad de hoy: autonomía para Cataluña. Por ello, hoy y aquí quiero gritar por primera vez y sin contradicción: “Viva Cataluña”, “Visca Espanya”».

Miquel Roca i Junyent (grupo parlamentario de la minoría catalana): «Que nadie intente creer que con esta operación los catalanes vamos a encerrarnos en nosotros mismos; es decir, [que] vamos a centrarnos, diríamos, en la reconstrucción exclusiva de Cataluña. Precisamente con esta operación se rompe este vicio del ensimismamiento para contribuir con todas nuestras fuerzas a hacer lo posible no únicamente [para] que la Generalidad funcione, sino [para] que España en su conjunto como Estado funcione».

Antonio de Senillosa i Cros (Coalición Democrática): «[…] ahora permitidme que diga, para terminar, pues a mí sí me gusta ser breve y cumplirlo: “Ara sí, catalans, ens podem sentir orgullosos d’esser espanyols i poder cridar ¡visca Espanya! Y, ahora sí, españoles, todos podemos sentirnos orgullosos de ser españoles y gritar ¡Visca Catalunya!”».

Esta tónica de optimismo fue compartida por la práctica totalidad de los partidos catalanes. Y, sin embargo, ya en ese momento hubo quien vio en el Estatuto un simple paso hacia la independencia. Cuenta Josep López de Lerma, diputado a Cortes desde 1980 hasta 2004, que en pleno debate constitucional, Jaume Ciurana i Galceran (de Convergència Democràtica de Catalunya) le dijo a Jordi Pujol: «Pero ¿sabes qué?, yo distingo entre “táctica” y “estrategia”. Hay que tener clara la estrategia (el objetivo último) para no errar en la táctica. Y para mí no hay otro objetivo que la independencia de Cataluña. ¿Tú dónde te encuentras? No hubo respuesta por parte de Pujol» (López de Lerma, Cuando pintábamos algo en Madrid, Economía Digital, 2017, p. 20).

Muchos de nosotros no quisimos creer que pudiera haber estrategia ni deslealtad alguna; y ello a pesar de que ya lo había advertido Josep Tarradellas sólo un año y medio después de la entrada en vigor del Estatuto catalán: «[…] los responsables [de la Generalitat de Catalunya] están utilizando un truco muy conocido y muy desacreditado, es decir, el de convertirse en el perseguido, en la víctima, y así hemos podido leer en ciertas declaraciones que España nos persigue, que nos boicotea, que nos recorta el Estatuto, que nos desprecia, que se deja llevar por antipatías hacia nosotros, que les duele y se arrepienten del hecho de haber reconocido nuestros derechos» (carta particular al director de La Vanguardia, «Josep Tarradellas enjuicia la situación en Cataluña», La Vanguardia, 16 de abril de 1981).

El concierto económico: una cuestión recurrente

En el debate del proyecto de Estatuto de Autonomía catalán de 1979 se rechazó la propuesta de Trias de pedir un concierto económico; una cuestión que se volvió a suscitar en el llamado «pacto del Majestic» (1996) y, más tarde, por Artur Mas en sus conversaciones con Mariano Rajoy. Una cuestión que de nuevo está hoy sobre la mesa.

En sus memorias, Jordi Pujol sostiene que eso fue un tremendo error, imputable a los círculos académicos e intelectuales de Cataluña, que en ese momento se dejaron llevar por las modas y desdeñaron el concierto por «reaccionario, medieval, insolidario y no moderno» (La Vanguardia, 17 de abril de 2012). Lo cierto es que cuando Pujol tuvo la ocasión de reclamar un concierto —el antes aludido pacto del Majestic— no lo hizo, a pesar de que ése fue el consejo que le dio Joaquim Molins, entonces presidente del grupo parlamentario catalán en el Congreso.

Años después fue Artur Mas el que hizo casus belli de esta misma reivindicación. El 25 de julio de 2012, el Parlamento de Cataluña aprueba un texto en el que se propone que Cataluña se dote de un nuevo sistema fiscal semejante a los conciertos económicos. El 20 de septiembre de ese mismo año, Mas se reúne con Mariano Rajoy, que no ve margen para negociar esta propuesta, y entonces la respuesta del president es contundente: el pacto fiscal suponía la última posibilidad de entendimiento entre Cataluña y el resto de España. Saltan los puentes del diálogo y las posibilidades de entendimiento parecen nulas.

No estoy seguro de que el pacto fiscal sea una buena idea; entre otras cosas porque no tiene una base legal como la tienen los conciertos vascos y el convenio navarro (Disposición adicional primera de la Constitución española) y, sobre todo, porque obligaría a las demás Comunidades Autónomas a hacer lo mismo. Lo que sí sé es que el sistema de financiación autonómica futuro debería dar a las comunidades de régimen común —incluida Cataluña— una autonomía financiera mucho mayor que la que ahora tienen.

La reforma del Estatuto catalán

Con la reforma del Estatuto anunciada por Pasqual Maragall el 15 de diciembre de 2003 se produce una aceleración soberanista por parte de las autoridades autonómicas y de una parte de la sociedad de Cataluña, que ponen encima de la mesa unas cuestiones que apenas se habían suscitado en los años anteriores. No me queda claro por qué Maragall, a cuya labor como alcalde de la capital catalana tanto deben Barcelona y Cataluña, se embarca, ya como Molt Honorable, en una operación de resultado incierto. Aventuro que tal vez se debió a su voluntad de reafirmar su pertenencia a la comunidad nacional catalana, a la articulación de un discurso político propio. El furor del converso. Como dije en una carta al presidente Rajoy: «Los socialistas […] en los primeros tiempos de la Transición sintieron que les habían robado la cartera. Se sabían actores principales en el proceso de recuperación de las libertades colectivas de Cataluña y sintieron que su resultado electoral era muy inferior a sus merecimientos; atribuyeron esta debilidad a un déficit de catalanismo cuya patente parecía titularidad exclusiva de los nacionalistas. Por eso encomendaron la dirección del socialismo catalán a los sectores más nacionalistas y, por cierto, más burgueses, sacrificando al sector más obreristas, en donde radicaba su verdadera fuerza electoral».

Para compensar este «déficit de catalanidad», Pasqual Maragall se echó en brazos de Esquerra Republicana de Catalunya (el llamado «pacto del Tinell») y se empecinó en una reforma del Estatuto que nadie le había pedido. Reforma que se hace sin contar con el Partido Popular (PP), rompiendo el principio que postula que cualquier reforma del bloque constitucional debe consensuarse con los grandes partidos nacionales. Con todos los respetos que me merece la figura de Maragall, se trató —me parece— de un error de libro.

El presidente Rodríguez Zapatero se compromete entonces públicamente a aceptar cualquier texto que aprobase el Parlamento catalán, pensando que las elecciones generales (previstas para 2004) serían un mero trámite para el PP. (Así parecían preludiarlo las encuestas.) Sin embargo, las cosas no sucedieron como él había previsto, y fue él, y no Rajoy, quien tuvo que lidiar semejante morlaco. Para salir del trance ordenó «cepillar» el Estatuto (en gráfica expresión de Alfonso Guerra). Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) se desmarca de la operación en una pirueta circense, y Maragall tiene que sacar el Estatuto adelante con la colaboración de Artur Mas. Más gasolina al fuego.

La cuestión de la soberanía en el Estatuto de Cataluña de 2006

No es propósito de este libro hacer un análisis del Estatuto catalán de 2006. Sí lo es reflexionar sobre el concepto de soberanía que asume, así como, muy especialmente, sobre los conceptos de derechos históricos, nación y bilateralidad.

Como cuestión previa al análisis de estos conceptos se plantea la del valor normativo del Preámbulo del Estatuto. La sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 señala con toda claridad que «el valor jurídico de los preámbulos de las leyes se agota en su cualificada condición como criterio hermenéutico […], y es evidente que su condición de interpretación cualificada nunca podrá imponerse a la que, con carácter privativo y excluyente […] y con verdadero alcance normativo sólo puede predicarse de la autoridad interpretativa de este Tribunal» (Fundamento Jurídico [FJ] 7).

En su Preámbulo, el Estatuto empieza por afirmar que «el autogobierno de Cataluña se fundamenta en la Constitución y en los derechos históricos del pueblo catalán», retomando así una vieja teoría de honda raíz foralista a la que me he referido in extenso en el capítulo 5, que lleva por título «La cuestión territorial en la Constitución española».

La STC 31/2010 (FJ 10) aclara sin ambages que «los derechos históricos […] invocados son únicamente aquellos de los que se deriva el reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo y el sistema institucional en el que se organiza la Generalitat […]; se trata, pues, de derechos históricos en un sentido bien distinto del que corresponde a los derechos de los territorios forales a que se refiere la Disposición adicional primera de la Constitución».

El Preámbulo del Estatuto catalán, despachada la cuestión de los derechos históricos, se preocupa en subrayar que Cataluña como pueblo tiene carácter de sujeto político y jurídico; es decir, es una nación. El preámbulo dice literalmente que «el Parlamento de Cataluña, recogiendo el sentimiento y la voluntad de la ciudadanía de Cataluña, ha definido de forma ampliamente mayoritaria a Cataluña como nación». Soberanía originaria y nación: los dos pilares sobre los que se sustenta el Estatuto.

La definición de Cataluña como una nación no es tampoco nueva, como se deduce de todo cuanto aquí se ha dicho. Para evitar equívocos, quiero dejar bien sentado desde ahora que, en mi opinión, Cataluña no puede ser definida como una nación política, es decir, como titular de un derecho a decidir su separación de la nación española. Y ello por una razón muy simple que los que me han seguido hasta aquí en la lectura de este libro ya conocen: la extensión y el contenido de un sistema que integre unidades diversas no es algo que pueda ser decidido unilateralmente por cada una de ellas. Nadie puede invocar títulos excluyentes cuando todos los demás quedan inmediatamente afectados por sus decisiones.

Aun a riesgo de anticipar conclusiones, quiero subrayar que las tesis que acabo de defender son las que sienta la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio. Su Fundamento Jurídico (FJ) 12 establece que «ha de quedar desprovista de alcance jurídico interpretativo la mención del preámbulo a la realidad nacional de Cataluña y a la declaración del Parlamento de Cataluña sobre la nación catalana, sin perjuicio de que, en cualquier contexto que no sea el jurídico-constitucional, la autorrepresentación de una colectividad como una realidad nacional en sentido ideológico histórico o cultural tenga plena cabida en el ordenamiento democrático como expresión de una idea perfectamente legítima».

Por último, nos quedaría reflexionar sobre el principio de la bilateralidad (artículo 3.1 del Estatuto catalán), que es la base sobre la que se vertebra el modelo de relación de la Generalitat de Catalunya con el Estado y que supone colocar a aquélla en posición de igualdad respecto de éste. La sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 zanja la cuestión en estos términos: «[…] el principio de bilateralidad sólo significa que siendo una [Generalitat] y otro [Estado central] “Estado español”, su posición respectiva vendrá impuesta en cada caso por lo que resulte del sistema constitucional de distribución de competencias. Obviamente, la traslación del principio de bilateralidad a la relación de la Generalitat con el Estado español sería constitucionalmente imposible, pues la parte sólo puede relacionarse con el todo en términos de integración y no de alteridad» (FJ 13).

La enmienda a la totalidad que nunca existió

La reacción del Partido Popular no se hizo esperar. Se decide sacar toda la artillería, aunque hubo dudas sobre la estrategia a seguir. Yo me incliné entonces por presentar una enmienda a la totalidad con un texto alternativo. En una de las cartas que dirigí al presidente, literalmente le decía que: «[…] una vez abierto el proceso de revisión del Estatuto tenemos que presentar una alternativa propia. Igual que creo que es importante tener una idea de España, considero importante tener una idea de Cataluña. Creo también que el “no”, no gana elecciones. Y creo, finalmente, que con un texto alternativo en la mano podremos participar en la negociación del Estatuto intentando limar los aspectos más escandalosamente inconstitucionales».

Por eso me embarqué —con la colaboración de algunos amigos— en la redacción de unos textos alternativos a los títulos dedicados a los derechos, deberes y principios rectores (título I), a las relaciones de la Generalitat con la Unión Europea, a la acción exterior de la Generalitat (capítulos II y III del título V) y a la financiación de la Generalitat (título VI). Pasados los años he rescatado alguna de aquellas ideas plasmadas hoy en la Ley de Acción y de Servicio Exterior y en la Ley de Tratados Internacionales, así como en varios de los artículos que ahora incorporamos a nuestra reforma constitucional.

Siguiendo las indicaciones del presidente Rajoy, envié estos textos a las personas que me indicó. Nunca llegué a saber por qué no acabó de volar aquel texto alternativo.

Recurso de inconstitucionalidad contra el Estatuto catalán

Los árabes dicen que nunca hay que llorar sobre la leche derramada. Por eso, una vez que renunciamos a jugar a la grande presentando un texto alternativo al Estatuto, se decidió jugar a la chica interponiendo un recurso de inconstitucionalidad, estructurado en las razones que expuso entonces Mariano Rajoy. Se impugnaron los siguientes aspectos:

• La definición de Cataluña como una nación, calificación que sólo puede predicarse de la nación española titular de la soberanía.

• El trato privilegiado a la lengua catalana derivado de considerar su conocimiento como un deber y de la consideración exclusiva del catalán como lengua de enseñanza, lo que va en contra del derecho de los padres a elegir la lengua en la que quieren que estudien sus hijos.

• El hecho de que haya derechos y deberes distintos para los catalanes que para el resto de los españoles, porque va en contra del principio de igualdad de todos los españoles.

• El poder judicial para Cataluña, porque rompe con la unidad judicial de España.

• La distribución de competencias entre Cataluña y España.

• El principio de bilateralidad, porque privilegia a Cataluña y sienta las bases de un modelo confederal asimétrico, al mismo tiempo que supone una desigualdad inadmisible en la Constitución.

• Las relaciones internacionales de Cataluña.

• El sistema de financiación propio de Cataluña, cuando éste debe pactarse entre todas las autonomías.

Estoy en concordancia al ciento por ciento con algunas de estas objeciones; con otras, menos. Por ejemplo, no entendí entonces —y no entiendo ahora— que enmendásemos el capítulo de derechos y deberes, capítulo que figura en el Estatuto de la Comunitat Valenciana, que no recurrimos. Dije entonces, y lo dije por escrito, que «el problema no estriba tanto en reconocer a los catalanes derechos no reconocidos por el Estatuto de 1979, sino en permitir que el Estatuto aproveche esta declaración de derechos para extender las competencias de la Generalitat más allá de lo que constitucionalmente es posible».

Tampoco entendí entonces —y sigo sin entender ahora— que pusiésemos pies en pared a la hora de reformar el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. También escribí que «es difícil oponerse a un sistema de financiación que da a los responsables autonómicos la posibilidad de pedir el dinero que requieran para atender a sus necesidades […] siempre y cuando sus conciudadanos están de acuerdo en que lo que reciben vale lo que pagan».

La sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010

La sentencia 31/2010 (de 28 de junio) está en el origen de la escalada secesionista. Para poner las cosas en su sitio quiero empezar diciendo que a nadie le preocupan demasiado los artículos que fueron declarados nulos por el Tribunal Constitucional. Siempre cuento que, cada vez que voy a Barcelona, pregunto a mis interlocutores cuántos y cuáles son los artículos del Estatuto que el Tribunal Constitucional declaró nulos, nunca obtengo respuesta. Es más, ni los mismos juristas catalanes críticos con esa sentencia formulan objeciones de fondo; se limitan a relatar los múltiples errores cometidos a lo largo del proceso de elaboración de la misma, el cual se vio nublado por toda clase de incidentes políticos. Lo cual me lleva a sospechar que no es ése el verdadero tema que les inquieta, porque, a lo que parece, no les preocupan tanto los artículos impugnados como el hecho mismo de la impugnación.

Lo que los soberanistas cuestionan es la legitimación del Tribunal Constitucional para enjuiciar una norma fruto de un pacto político entre el Parlamento catalán y las Cortes y ratificada por la ciudadanía catalana en referéndum. Como he referido en el capítulo 9 («Nihil novum: España y Cataluña a través de los siglos») eso es lo que pasó en 1934 cuando el Tribunal de Garantías Constitucionales declaró nula la Ley de Cultivos.

Coincidimos todos en que la sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional nació desafortunada por varios factores: el primero porque el Tribunal tuvo que pronunciarse contra un texto refrendado por la ciudadanía al haberse suprimido el recurso previo de inconstitucionalidad en 1985; el segundo, porque el procedimiento estuvo plagado de recusaciones y mandatos prorrogados que dañaron su credibilidad; y el tercero, por la lentitud de todo el procedimiento. No obstante, aun admitiendo lo anterior, procede recordar que el recurso a los tribunales constitucionales en conflictos secesionistas es práctica común en derecho comparado: recuérdese la sentencia del Tribunal Supremo de Estados Unidos en el «caso Texas contra White» (1869), el dictamen de la Corte Suprema de Canadá sobre la secesión de Quebec (1998) o los diversos pronunciamientos del Tribunal Constitucional italiano sobre la autodeterminación del Véneto (el último, de 2015).

La resaca de la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010 fue muy importante. A los pocos días de conocerse tuvo lugar una importante manifestación de protesta en Barcelona encabezada por el entonces presidente de la Generalitat José Montilla. Las pancartas se exhibían con el lema «Som una nació. Nosaltres decidim». En las imágenes que salieron en portada de toda la prensa se vio al presidente de una institución —la Generalitat— que trae causa de la Constitución, encabezando una manifestación en contra del Tribunal garante de la misma. Las cosas de España, que tan difíciles son de explicar en Europa…

Muchos nacionalistas decidieron romper la baraja. Jordi Pujol declaraba que «tras la sentencia ya no encuentro razones para no ir sin más tardanza hacia la independencia». Artur Mas declaró también que desde el día en que el Tribunal Constitucional dictó la sentencia se había pasado del autonomismo al independentismo. Personajes moderados como Miquel Roca siguen pensando que esa sentencia supuso la liquidación del espíritu de entendimiento de 1978.

La ruptura del orden constitucional: la resolución del 23 de enero de 2013 del Parlamento catalán

Desde ese momento, los acontecimientos de precipitan. El Parlamento de Cataluña aprueba el 23 de enero una Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña (Resolución 5/X de 23 de enero de 2013). Esta resolución dice que «el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legitimidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano». Dicha resolución no se limita a romper el orden constitucional, sino que, dando un paso más, «anima a todos los ciudadanos y ciudadanas a ser protagonistas activos en el proceso democrático del ejercicio del derecho a decidir del pueblo de Cataluña».

Como era de esperar, el Tribunal Constitucional en su sentencia 20/2014, de 25 de marzo, admite que «el planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, pero siempre que el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable». Eso es lo que hizo en su día el lehendakari Ibarretxe, y es lo que deben hacer los responsables de la Generalitat de Catalunya si pretenden seguir avanzando por el camino de la secesión.

Sentado lo anterior, la mencionada sentencia 20/2014 se cuida de precisar que el único soberano en nuestro orden constitucional es el pueblo español. En consecuencia, «el reconocimiento al pueblo de Cataluña de la cualidad de soberano, no contemplada en nuestra Constitución para las nacionalidades y regiones que integran el Estado, resulta incompatible con el artículo 2 de la Constitución española, pues supone conferir al sujeto parcial del que se predica dicha cualidad el poder de quebrar, por su sola voluntad, lo que la Constitución declara como su propio fundamento en el citado precepto constitucional: la indisoluble unidad de la nación española».

En realidad, no es preciso ser catedrático en Derecho para entender que la decisión de un Parlamento de una comunidad autónoma de lograr una separación del Estado (democrático y altamente descentralizado) al que pertenece, con la intención de constituirse sin más en un Estado propio, no es compatible con los más elementales postulados jurídicos. Como bien dejó dicho el Tribunal Constitucional: «[…] la primacía incondicional de la Constitución requiere que toda decisión del poder quede sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella» (STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4 c).

La consulta del 9 de noviembre de 2014, o el proceso de participación ciudadana

No es cuestión de detenernos en este capítulo en el rosario de actuaciones desarrolladas por las autoridades autonómicas para preparar y celebrar la consulta ni en los recursos e impugnaciones presentados por el Gobierno central, y ni tan siquiera en las sentencias, autos dictados por el Tribunal Constitucional después de la consulta. Trataré de embridar el torrente de noticias centrándome en tres asuntos: recordar telegráficamente los hechos; discutir la legalidad o ilegalidad de la consulta; y, finalmente, reflexionar sobre el acierto o desacierto de haber tolerado que se realizase.

Vamos con el recuento sumario de los hechos, que se persiguen unos a otros a ritmo de thriller. El 27 de septiembre de 2014, el presidente de la Generalitat de Catalunya firma el decreto de convocatoria de una consulta en la que se pregunta a los catalanes y residentes en Cataluña mayores de dieciséis años de edad dos cuestiones. La primera era: «¿Quiere que Cataluña se convierta en un Estado? Sí o no»; y, en caso afirmativo, la segunda era: «¿Quiere que ese Estado sea independiente? Sí o no». Eran las mismas dos preguntas que habían pactado los independentistas en diciembre de 2013.

El 29 de septiembre de 2104, el Tribunal Constitucional suspendió de forma cautelar el decreto de convocatoria. El 14 de octubre de ese año, la consulta deja de llamarse así para pasar a denominarse «proceso participativo». El presidente Mas no aclaró en qué marco jurídico se basaba esta nueva consulta para no dar pistas al Estado, pero llegó a decir que «había que engañar al Estado».

El 9 de noviembre siguiente se celebra el «proceso participativo». Los locales de votaciones abren sin incidencias en el horario previsto; la vicepresidenta de la Generalitat catalana proporciona datos de participación también en los horarios previstos y se produce el recuento de votos como en cualquier otra consulta. El despliegue informativo de medios nacionales y extranjeros es impresionante, y la repercusión en el extranjero, importante. No resultó nada fácil en los meses siguientes explicar las sutilísimas diferencias entre «referéndum», «consulta» y «proceso participativo». Porque, al final, si anda como un pato, nada como un pato y parpa como un pato, es un pato.

Según los datos facilitados por la Generalitat, votaron por el «doble SÍ» 1.861.753 personas (el 80,76 por ciento de los 2.236.086 ciudadanos que participaron); votaron «SÍ a la primera pregunta y NO a la segunda» 232.186 personas (el 10,7 por ciento del total), y votaron «NO a la primera pregunta» (lo que impedía votar a la segunda pregunta) 104.772 electores (el 4,54 por ciento). La participación fue del 37,02 por ciento de los posibles votantes muy lejos del «porcentaje claro» que exige la Ley de Claridad canadiense.

En relación con la legalidad o ilegalidad de tal consulta, poco hay que decir que no se haya dicho ya, porque el Tribunal Constitucional, en innumerables ocasiones (STC 103/2008, STC 42/2014, STC 31/2015, STC 32/2015, STC 43/2015 y, finalmente, la STC 259/2015) ha venido declarando de forma reiterada y constante que un referéndum de autodeterminación no se puede llevar a cabo sin una previa reforma constitucional que lo autorice. De la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se deduce, en otras palabras, que la reforma de la Constitución debe preceder a un hipotético referéndum de autodeterminación, y no al revés. Ítem más: la decisión final sobre esta reforma correspondería en todo caso a las Cortes Generales y, en última instancia, al pueblo español (artículo 168 de la Constitución española).

Quiero insistir en que este esquema de articulación temporal sucesiva es, además, el único razonable. La articulación contraria supondría autorizar una consulta «territorializada» para que los ciudadanos de una comunidad autónoma ejercieran un hipotético derecho a decidir sin que el pueblo español haya decidido incorporar a la Constitución el derecho a la autodeterminación; eso, como señala el doctor en Derecho Mariano Bacigalupo, «entraña un elevadísimo riesgo de choque de legitimidades que sería políticamente irresoluble. En efecto, no existe ninguna garantía de que fuera a prosperar la posterior reforma agravada para traducir constitucionalmente los efectos políticos de la previa consulta sobre el encaje de un territorio en el Estado español» («¿Permite la Constitución un referéndum de autodeterminación en una comunidad?», El Confidencial, Blog FIDE, 7 de abril de 2016).

Sobre la cuestión del acierto o desacierto de haber permitido la celebración del proceso participativo hay distintas escuelas de pensamiento. Expliqué la mía en un desayuno informativo organizado por Europa Press el 16 de septiembre de 2014. Sostuve entonces y reitero ahora que, desde mi punto de vista, la consulta no debería haberse celebrado.

Se me hizo la pregunta siguiente: «¿Estaría usted dispuesto a aplicar el artículo 155 de la Constitución española para evitarlo?». Y, sin la menor duda, contesté: «Sí». Y cuando me preguntaron cómo podría hacerse, señalé que ordenando a la Generalitat catalana la requisa y destrucción de las urnas de cartón y de las papeletas que se estaban haciendo en una cárcel de Lérida. En el caso de que la Generalitat no atendiese esta orden, los Mossos d’Esquadra se deberían poner a las órdenes del Gobierno de la nación para hacer cumplir unas obligaciones que la Generalitat se niega a cumplimentar. Y, añadí, al mismo tiempo, abriría conversaciones con la Generalitat sobre una reforma constitucional para atender a los motivos de insatisfacción que han propiciado el actual clima de crispación. Firmeza en el cumplimiento de la ley, flexibilidad en el diálogo dentro de la ley.

El encargado de darme la correspondiente zasca en aquella ocasión fue Jorge Fernández Díaz, probablemente por su condición de catalán y de entrañable amigo. En rueda de prensa declaró que «jamás había oído al presidente [Rajoy] hablar de la aplicación del artículo 155». En cuanto leí sus declaraciones, le mandé un lacónico SMS: «Mensaje recibido y en primer tiempo de saludo». Más tarde me confesaría que la celebración de la consulta supuso un serio revés en la opinión pública para los populares, mientras que dio un balón de oxígeno para Ciudadanos en Cataluña.

Como moraleja de este episodio he de volver sobre mis pasos y reiterar una afirmación ya contenida en el prefacio de este libro: no me arrepiento de haber dicho lealmente lo que pensaba ni de haber acatado, con la misma lealtad, la posición del Gobierno al que pertenecía. No me corresponden la estrategia ni la táctica, pero no puedo renunciar ni a la voz ni a la opinión, ya que, como dijo en cierta ocasión Disraeli: «Nada revela tan fiablemente el carácter de una persona como su voz».

Así que lo dije entonces, y lo haré cuantas veces haga falta (la última fue con ocasión de un debate que tuve con el presidente Mas en el Ateneo de Madrid el 21 de marzo de 2017): no se trata de discutir lo que no se puede discutir, es decir, la soberanía del pueblo español, la unidad de España, la igualdad de los españoles y la solidaridad interterritorial; pero sí de discutir todo lo que quepa dentro del marco de la ley. No se trata tampoco de abordar la reforma de la Constitución para resolver la cuestión catalana, aunque esta reforma debería dar también respuesta a esta cuestión.

Sostenella y no enmendalla: la resolución de 9 de noviembre de 2015 y otras de similar tenor

La expresión sostenella y no enmendalla define el comportamiento de los viejos hidalgos castellanos decididos, incluso a sabiendas, a desenvainar antes de reconocer un error. Probablemente, el ejemplo más conocido de esta actitud es la del padre de doña Jimena (esposa de Rodrigo Díaz, el Cid) al que retratan los versos de Guillem de Castro en su obra teatral Las mocedades del Cid (1618): «Esta opinión es honrada. / Procure siempre acertalla / el honrado y principal; / pero si la acierta mal, / defendella y no enmendalla».

Con posterioridad a las elecciones al Parlamento de Cataluña del 27 de septiembre de 2015, y como consecuencia de los subsiguientes resultados electorales, el nuevo Parlamento catalán —lejos de rectificar— aprueba otra «Resolución sobre el inicio del proceso político de Cataluña» (Resolución 1/XI de 9 de noviembre de 2015), que establece negro sobre blanco la ruta hacia la constitución de un Estado propio.

Dicha resolución empieza por declarar iniciado «el proceso de creación de un Estado catalán independiente en forma de República», así como «la apertura de un proceso constituyente […] para preparar las bases de la futura Constitución catalana». Además, el Parlamento catalán se autoatribuye la condición de «depositario de la soberanía» y se considera «expresión del poder constituyente».

Si se nos permite la expresión, esta (como poco) «imprudente» declaración del Parlamento de Cataluña encarna en términos jurídicos una suerte de «rebelión constitucional». Establecer sin tapujos que el Parlamento catalán y el llamado «proceso de desconexión» del Estado español «no se supeditarán a las decisiones de las instituciones del Estado español, en particular a las del Tribunal Constitucional, que considera falto de legitimidad y competencia» o que el Parlamento y el gobierno catalanes cumplirán «exclusivamente las normas o los mandatos emanados de esta cámara» constituye una decisión inaceptable en un acto institucional de un Parlamento autonómico. Pero, en todo caso, el objetivo resulta evidente. Se trata de abrir un proceso de desconexión unilateral respecto a España con la intención de, una vez creadas las necesarias estructuras de Estado dentro y fuera de Cataluña, constituir un Estado propio en la comunidad internacional.

Cierto es que el Tribunal Constitucional tardó menos de un mes en declarar por unanimidad la inconstitucionalidad manifiesta de tal Resolución (STC 259/2015, de 2 de diciembre). Pero cierto es también que el Parlamento catalán ha perseverado en su intención de alcanzar la imaginaria Arcadia perdida de un Estado propio en sucesivas decisiones que bien merecerían un añadido en las Bucólicas, de Virgilio: creación de una Comisión de Estudio del Proceso Constituyente (Resolución 5/XI, de 20 de enero de 2016); ratificación del informe y de las conclusiones de dicha comisión (Resolución 263/XI, de 27 de julio de 2016); y reiteración de las resoluciones previas sobre el referéndum y el proceso constituyente (Resolución 306/XI, de 6 de octubre de 2016).

Como era de esperar, estas resoluciones han merecido la consabida reprimenda constitucional en sucesivos incidentes de ejecución del Tribunal Constitucional (autos del Tribunal Constitucional de 19 de julio de 2016, de 6 de octubre de 2016 y de 14 de febrero de 2017), así como la remisión de las actuaciones a la Fiscalía General del Estado por si pudieran ser constitutivas de responsabilidad penal. Con todo, y más allá de los poderes del Estado, se ha entrado en una peligrosa espiral de consecuencias (políticas) difícilmente predecibles.

Lo que importa subrayar ahora es que estas dos resoluciones —la 5/X, de 23 de enero de 2013, y la 1/XI, de 9 de noviembre de 2015— equivalen a un órdago en toda regla. Como señala Josep Maria Castellà Andreu, de lo que aquí se está hablando es de «una crisis que cuestiona la propia unidad del Estado […], la crisis político-constitucional por excelencia, porque afecta a la integridad y a la continuidad del sujeto político —el pueblo y la nación españoles— que lo fundamentan, y no sólo a las formas de organizarlo (forma de estado y forma de gobierno) ni a los concretos problemas de su funcionamiento ordinario» («Tribunal Constitucional y proceso secesionista catalán: respuestas jurídico-constitucionales a un conflicto político-constitucional», Teoría y Realidad Constitucional, n.o 37, UNED, 2016, p. 562).

Y ahora, ¿qué?

Para recuperar el rumbo, lo primero que hay que hacer es interpretar correctamente las cartas de navegación. Es evidente que nos encontramos hoy ante una crisis constitucional de enorme magnitud, con un desafío en toda regla a los principios y valores en los que se sustenta la Constitución española. Si se produjese la secesión de Cataluña, España dejaría simplemente de existir tal como la conocemos hoy.

El Gobierno de la nación ha optado hasta ahora por rechazar las pretensiones de los separatistas con argumentos jurídicos —invocando la Constitución y el Estado de derecho— y por primar la vía judicial sobre las vías estrictamente políticas, lo cual ha colocado al Tribunal Constitucional en el epicentro del debate. Sobra decir que el diálogo y la búsqueda de consenso sólo tiene una frontera que no sólo todos —y especialmente los representantes de los ciudadanos— deberíamos respetar, sino, además, defender: y esa línea es la que marca el imperio de la ley, y, sobre todo, la Constitución que los españoles nos dimos en 1978. Como bien dice el presidente del Gobierno: «Nada hay fuera de la ley».

Precisamente por eso, el Gobierno de la nación debe garantizar que la ley se cumpla, y para ello cuenta con instrumentos suficientes (artículos 155, 116, 149.1.32, 161.2 de la Constitución española, etc.) y con la necesaria colaboración de los tribunales de justicia, incluido el Tribunal Constitucional. Y apelo de nuevo al presidente del Gobierno Mariano Rajoy: «[…] el mejor servicio a la legitimidad democrática […] es precisamente respetar ese marco jurídico en el que los gobiernos hallan su fundamento y legitimidad y los ciudadanos encuentran la garantía para la convivencia y la concordia» (carta del presidente del Gobierno Mariano Rajoy al presidente de la Generalitat de Catalunya Artur Mas, 14 de septiembre de 2013). Pero eso no basta.

El respeto a la legalidad está muy bien; lo sorprendente es que haya que reivindicarlo en un Estado de derecho como el nuestro en pleno siglo XXI. Sin embargo, parece también obvio que, además, hay que hacer política, como recordó Francisco Pérez de los Cobos en su discurso de despedida como presidente del Tribunal Constitucional. Pérez de los Cobos comenzó su parlamento recuperando una sabia máxima de Manuel García-Pelayo, el primer presidente de la institución, sobre los límites de su jurisdicción: «Hay problemas políticos que pueden resolverse satisfactoriamente por métodos jurisdiccionales, pero hay otros que sólo pueden y deben resolverse por la vía política». Continuó el presidente saliente con las siguientes palabras: «Los problemas […] derivados de la voluntad de una parte del Estado de alterar su estatus jurídico […] no pueden ser resueltos por este Tribunal […]. Por ello, los poderes públicos […] son quienes están llamados a resolver mediante el diálogo y la cooperación los problemas que se desenvuelven en este ámbito» (14 de marzo de 2017).

Ese diálogo al que se refiere Pérez de los Cobos, obvio es recordarlo, sólo puede ser protagonizado por quienes conozcan muy bien al pueblo catalán y, sobre todo, por los que sientan un profundo afecto hacia Cataluña. Es necesario recordar a los catalanes que una secesión sería mala para España, pero también catastrófica para ellos; y, sobre todo, hay que incidir en las ventajas de mantener la convivencia. En definitiva, desde este lado del Ebro debemos cultivar más el discurso del afecto y el de la admiración, fundamentalmente porque, además de cualquier otra consideración, resulta que son ciertos.

Para gran parte de los españoles, más que las consecuencias económicas de una hipotética secesión les duele la mera posibilidad de una España sin Cataluña. Como cuenta Juan José Buitrago, que fue director de mi gabinete y amigo, «dolorosa sería la amputación, incomprensible lo que quedaría después. No puedo decir cómo se sentirá o qué será una Cataluña fuera de España, pero una España sin Cataluña es absolutamente ininteligible, tomado prestado el adjetivo utilizado por el maestro Marías. Esto no es en absoluto un pensamiento, más bien es un sentimiento expresado por españoles de todo signo desde hace mucho tiempo, incluidos muchísimos catalanes. Para nosotros, la Sagrada Familia o Gaudí, Josep Pla o Prat de la Riba, el Barça o la sardana son también nuestros aunque hayamos nacido en Madrid o en Burgos […]. ¿O es que no pertenecen también a los catalanes Cervantes, la mezquita de Córdoba, el flamenco o el Museo del Prado…?» (Todos los cielos conducen a España, p. 725).

Pongo punto y final a estas líneas, escritas a medio camino entre la serenidad, la tristeza y la esperanza, con unos versos del poema XLVI del poemario La pell de brau («La piel de toro»), de Salvador Espriu: «Fes que siguin segurs el ponts del diàleg / i mira de comprendre i estimar / les raons i les parles diverses dels teus fills» («Haz que sean seguros los puentes del diálogo / y trata de comprender y de amar / las razones y hablas diversas de tus hijos»). En ese esfuerzo consiste la tarea esencial de un político.

Capítulo 11

¿Sería Cataluña un Estado independiente reconocido por la comunidad internacional?

Hay grandes silencios en la historia de Cataluña; unas veces porque está contenta, y otras porque es débil e impotente; pero en otras ocasiones este silencio se rompe y la inquietud, la discordia, la impaciencia, se robustecen, crecen, se organizan, se articulan, invaden todos los canales de la vida pública de Cataluña, y embarazan la marcha del Estado. Entonces ese problema moral, profundo, histórico, del que hablaba el señor Ortega y Gasset, adquiere la forma, el tamaño, el volumen y la línea de un problema político.

MANUEL AZAÑA

Como hemos señalado en el capítulo anterior, la Resolución del Parlamento catalán 1/XI de 9 de noviembre de 2015, sobre el inicio del proceso político en Cataluña como consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015, marcó, en términos institucionales, el pistoletazo de salida de una alocada carrera hacia un destino inexistente. Como también hemos explicado ahí, el Tribunal Constitucional tardó muy poco en declarar contraria al derecho esta resolución (STC 259/2015, de 2 de diciembre).

Ahora bien, al final, la pregunta clave que procede hacerse no es tanto la de la ilegalidad de tal decisión, que resulta obvia, sino más bien la de saber si, llegado el caso hipotético de producirse una declaración unilateral de independencia como la que dice perseguir la citada Resolución del Parlamento catalán de 2015, esa Cataluña pretendidamente independiente podría constituirse como un sujeto de derecho internacional. Así pues, resulta pertinente la pregunta planteada en el título de este capítulo: «¿Sería Cataluña un Estado independiente reconocido por la comunidad internacional?». La respuesta a esta cuestión será un rotundo «no», y en las siguientes páginas trataremos de explicar el porqué. A nuestro juicio, nos encontramos ante una ensoñación colectiva que en modo alguno encuentra respaldo posible ni en la comunidad internacional ni mucho menos en el derecho internacional; entraña el espejismo de una independencia imposible y, caso de aceptar como hipótesis de laboratorio su eventual materialización, la pesadilla real de quedar al margen de la comunidad internacional.

Por ello, aun a riesgo de aburrir al lector no excesivamente familiarizado con el derecho, trataremos de explicar que la pretendida intención de crear un Estado propio como manifestación de un supuesto «derecho a decidir» de Cataluña no es compatible ni con el derecho internacional ni con el derecho de la Unión Europea ni con la Constitución española. Y esto no debería considerarse una tecnicality o una cuestión propia de leguleyos. Antes al contrario, resulta de relevancia capital porque, en la comunidad internacional, el nacimiento de un nuevo Estado ha de realizarse respetando las exigencias jurídicas tanto del orden constitucional como del ordenamiento internacional. Y lo cierto es que en derecho internacional no existe un derecho unilateral a la secesión. Concurre, más bien, la exigencia de respetar el principio de integridad territorial de los Estados, y, lo que aún es más relevante, no resulta de aplicación el principio de libre determinación de los pueblos como única excepción posible al citado principio de integridad territorial.

Es más, aparte del ámbito jurídico, que no es cuestión baladí en las relaciones entre sujetos de derecho internacional, conviene no perder de vista tampoco la práctica internacional en la materia. A este respecto, resulta de interés añadido observar que un Estado no existe en la comunidad internacional porque él así lo declare. Se precisa, antes de nada, un reconocimiento como tal Estado por el resto de sujetos de derecho internacional, siendo la tendencia evidente en la comunidad internacional la del no reconocimiento si el nacimiento del Estado se ha hecho en violación del derecho. Como consecuencia inevitable de ello, no pueden obviarse tampoco las dificultades insalvables que tendría la membresía de esa pretendida Cataluña independiente en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y en el resto de las organizaciones internacionales del mundo, especialmente en la OTAN y en la Unión Europea.

Vayamos, pues, por partes…

La importancia de cumplir con el principio del Estado de derecho

El principio del Estado de derecho no es cosa menor. Constituye, junto al principio democrático, la piedra angular sobre la que se asienta el constitucionalismo contemporáneo. Es un principio de genuino cuño germánico que filosóficamente hunde sus raíces en Immanuel Kant y que fue desarrollado por primera vez, entre 1832 y 1834, por el jurista alemán Robert von Mohl con la clara intención de someter el ejercicio del poder público —especialmente la actuación policial— al cumplimiento de la Constitución y de las normas que emanen de ella (Die deutsche Polizeiwissenschaft nach den Grundsätzen des Rechtsstaates, publicado en Tubinga, en 1835). De manera paralela, en el mundo anglosajón el «government of laws» («gobierno de o por las leyes») surgió en Inglaterra como respuesta a las revueltas del siglo XVII y como réplica frontal a la vieja concepción absolutista francesa de «l’État, c’est moi» («el Estado soy yo»), adquiriendo después toda su potencialidad en el constitucionalismo norteamericano a través del conocido «rule of law» («imperio de la ley»). El caso es que, actualmente, tras su definitiva consolidación después de la segunda guerra mundial, tal idea se ha erigido en un prerrequisito de toda Constitución que merezca tal denominación.

Por tanto, no es de extrañar que, siguiendo la senda marcada por todas las Constituciones de nuestro entorno, la Constitución española de 1978 haya colocado este principio en su propio pórtico y abra su articulado definiendo a España como un «Estado social y democrático de Derecho» (artículo 1.1). En consecuencia, utilizando palabras de nuestro Tribunal Constitucional, en «el Estado social y democrático de derecho configurado por la Constitución de 1978 no cabe contraponer legitimidad democrática y legalidad constitucional en detrimento de la segunda: la legitimidad de una actuación del poder público consiste básicamente en su conformidad a la Constitución y al ordenamiento jurídico. Sin conformidad con la Constitución no puede predicarse legitimidad alguna. En una concepción democrática del poder no hay más legitimidad que la fundada en la Constitución» (STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 5).

Pero también en la comunidad internacional este principio cobra su importancia, aunque se encuentre aún en un estado de desarrollo más embrionario que en el ámbito constitucional. Consagrado en la Carta de las Naciones Unidas, «se refiere a un principio de gobierno según el cual todas las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, están sometidas a unas leyes que se promulgan públicamente, se hacen cumplir por igual y se aplican con independencia además de ser compatibles con las normas y los principios internacionales de derechos humanos» (Informe del Secretario General [de la ONU] sobre el Estado de derecho, S/2004/616). Por ello, las Naciones Unidas trabajan activamente para apoyar la promoción del Estado de derecho en los Estados, y la Asamblea General ha examinado este principio como tema de su programa desde 1992. De hecho, la Asamblea General ha reavivado su interés en la cuestión a partir de 2006 y ha ido aprobando sucesivas resoluciones en sus últimos periodos de sesiones (A/RES/61/39, A/RES/62/79, A/RES/63/128, A/RES/64/116, A/RES/65/32, A/RES/66/102, A/RES/67/97, A/RES/68/116, A/RES/69/123 y A/RES/67/1, entre otras). En ellas se subraya, de manera bastante semejante a la llevada a cabo en el seno de las Constituciones nacionales, que «los derechos humanos, el Estado de derecho y la democracia están vinculados entre sí, se refuerzan mutuamente y forman parte de los valores y principios fundamentales, universales e indivisibles de las Naciones Unidas» (A/RES/63/128, de 15 de enero de 2008).

Por tanto, el punto de partida para cualquier análisis, sea de derecho constitucional interno o sea de derecho internacional, parece claro. Cualquier actuación de un poder público, incluido obviamente el de una comunidad autónoma, ha de ser conforme con el principio del Estado de derecho. A partir de ahí no resultará difícil concluir que ni el llamado «derecho a decidir» cabe en la Constitución española ni existe en la comunidad internacional un derecho a la secesión. Más bien al contrario.

Ninguna Constitución reconoce el derecho de secesión

La Constitución española se fundamenta, como es bien sabido, en la «indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles» (artículo 2). Así pues, dentro de ella no cabe un derecho de secesión de parte de su territorio. Como hemos recordado en el capítulo anterior, el Tribunal Constitucional ha establecido que «el reconocimiento al pueblo de Cataluña de la cualidad de soberano […] resulta incompatible con el artículo 2 de la Constitución española, pues supone conferir al sujeto parcial del que se predica dicha cualidad el poder de quebrar, por su sola voluntad, lo que la Constitución declara como su propio fundamento en el citado precepto constitucional: la indisoluble unidad de la nación española» (STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 3).

Mas nada tiene ello de peculiar. En realidad, son muy pocas las Constituciones que han reconocido o reconocen el derecho a la secesión. En el pasado lo hicieron la Constitución de la extinta URSS (artículos 70 y 72 de la derogada Constitución de la URSS, sin ninguna norma procedimental para materializar tal pronunciamiento genérico), la de la antigua Yugoslavia (artículo 1 de la Constitución de 1974) y la de la antigua Checoslovaquia (reforma constitucional de 1990). En la actualidad, ninguna Constitución, excepción hecha de la de Etiopía (artículo 39.1 de la Constitución de 1994) y la del archipiélago de Saint Kitts y Nevis (artículo 115 de la Constitución de 1983), reconoce tal derecho.

Lo que hacen todas las Constituciones modernas es precisamente lo contrario: consagrar de forma expresa a la integridad territorial del Estado o a la indivisibilidad del mismo (como ejemplos: artículo 2 de la Constitución austríaca; artículo 4 de la Constitución finlandesa; artículo 5.1 de la Constitución italiana; artículo 3.1 de la Constitución portuguesa; artículo 1 de la Constitución francesa, etc.). Y estos reconocimientos expresos también figuran en las Constituciones de los Estados federales más descentralizados. De hecho, existe consenso doctrinal en que hasta las peculiares previsiones de las Constituciones de Canadá (vid. infra) y Sudáfrica (sección 235 de la Constitución de 1996) no equivalen en modo alguno a un derecho de secesión.

Los tribunales de los Estados federales han negado tajantemente cualquier aspiración secesionista incluso en los casos en que sus Constituciones no consagran expresamente el principio de integridad e indivisibilidad del territorio. Merece la pena prestar cierta atención a esta importante cuestión para evitar algunos malentendidos bastante extendidos, especialmente en relación con Estados Unidos, Alemania o Canadá.

En el caso de Estados Unidos, desde momento bien temprano, el Tribunal Supremo estableció con toda rotundidad la unidad e indisolubilidad de la Unión de Estados. En concreto, en el conocido «caso Texas contra White» (1869) formuló la doctrina de la indisolubilidad y perpetuidad de la Unión.² Esta posición jurisprudencial no se ha modificado ni un ápice hasta nuestros días. En este contexto, por ejemplo, ante la petición popular de 9 de noviembre de 2012, firmada por 125.746 personas, en la que se solicitaba que se permitiese «pacíficamente al Estado de Texas abandonar Estados Unidos de América y crear su propio Gobierno», la Casa Blanca respondió, en un escrito, firmado por el director de la Oficina de Participación Pública de la Casa Blanca (Jon Carson) y difundido a través de su web, que los fundadores de la Constitución «no establecieron un derecho a marcharse» y que «la unión de esos Estados es perpetua». Idéntica respuesta recibieron otras peticiones parecidas de Alabama, Florida, Georgia, Luisiana, Carolina del Norte, Tennessee y Carolina del Sur).

En Alemania, además de las rotundas previsiones de su Constitución, en una reciente decisión de diciembre de 2016, el Tribunal Constitucional de ese país rechazó de plano el recurso de amparo planteado por un particular por considerar que la negativa a admitir un referéndum de independencia en Baviera violaría los derechos recogidos en la Ley Fundamental de Bonn. Este Tribunal, en una lacónica decisión de apenas cuatro líneas, establece que la Constitución alemana no deja margen alguno para movimientos secesionistas de cualquier Land (2 BvR 349/16, Decisión de 16 de diciembre de 2016). Lo propio, por cierto, ha hecho también el Tribunal Constitucional italiano en relación con un posible derecho de independencia del Véneto (2015).

En realidad, tampoco en Canadá resulta ajustado a la realidad afirmar que se le ha reconocido un derecho de secesión a Quebec. O, al menos, es una aseveración que necesita no pocas matizaciones. Ciertamente han existido autores que han sostenido un pretendido derecho de Quebec a la secesión, pero lo conciben más que como un derecho legal como una posibilidad fáctica basada en el principio de efectividad (por ejemplo, F. Bérard y S. Beaulac, Droit à l’indépendence. Québec, Monténégro, Kosovo, Écosse, Catalogne, Les Éditions XYZ, Montreal, 2015, especialmente p. 250). Con cierta ligereza se cita el dictamen del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998 (2 SCR 217, 1998 CanLII 793), emitido a petición del Gobierno federal, como base para respaldar el pretendido derecho de secesión quebequés. Sin duda, en ese dictamen, el Tribunal Supremo consideró que, conforme a la Constitución canadiense, si hubiera una amplia mayoría de ciudadanos que votara una pregunta clara para conseguir la secesión en Quebec, esto conferiría legitimidad democrática a este propósito de secesión y debería ser reconocida por el resto de la Confederación.³

Sin embargo, se suelen olvidar otros pasajes de dicho dictamen que limitan notablemente el alcance de esa llamativa afirmación y resultan imprescindibles para calibrar adecuadamente sus efectos reales. El Tribunal Supremo canadiense dejó dicho, en primer lugar, que a la hora de fijar lo que ha de entenderse por «a clear majority vote» («un voto mayoritario claro») corresponderá a los actores políticos fijar el umbral exacto, si bien parece claro que se ubicaría en un numeral notablemente superior al 50 por ciento.⁴ Dicho Tribunal Supremo estableció, en segundo lugar, y de manera lapidaria, que Quebec carece de un derecho unilateral a la secesión, que el proceso exigiría negociación con el resto de participantes de la Confederación y, lo que es más relevante, que ha de hacerse en el marco de la Constitución.⁵ En tercer lugar, el Tribunal Supremo también aclaró que el resultado de una clara mayoría en respuesta a una clara pregunta tan sólo tiene como efecto la obligación de negociar con el resto de participantes de la Confederación (no sólo con el Gobierno central) y que en esas negociaciones no pueden existir elementos predeterminados en derecho.⁶ En cuarto lugar, el Tribunal Supremo canadiense dejó igualmente claro que Quebec carece de un derecho de secesión unilateral derivado del derecho internacional, esto es, que el llamado derecho de libre determinación no tiene aplicación a una situación como la de Quebec.⁷ Y, finalmente, como no podía ser de otra manera, ese Tribunal Supremo deja también constancia de que, en caso de una declaración inconstitucional de secesión por parte de Quebec, el éxito de la misma depende en realidad de su reconocimiento por la comunidad internacional, en el cual sería un elemento determinante el carácter legal o ilegal de la declaración.⁸ En realidad, son todas ellas cautelas que, como veremos en el epígrafe siguiente, cohonestan perfectamente con los postulados del derecho internacional sobre la materia.

Es más, antes de concluir con esta dimensión constitucional, conviene constatar que la realidad de las Constituciones federales es que suelen contener mecanismos de «coerción federal» para los supuestos de incumplimiento grave del derecho federal por los entes federados, incluido obviamente el supuesto de secesión. De hecho, el tan traído y llevado artículo 155 de nuestra Constitución española se inspira de manera fiel en el mecanismo de la bundeszwang recogido en el artículo 37 de la Ley Fundamental de Bonn. Nunca se ha utilizado en el pasado en ese país, y esperemos que, en tanto sus efectos se basan más en el elemento disuasorio que en el de su uso efectivo, tampoco resulte nunca necesario hacerlo en España. Pero ahí está, con todas las garantías constitucionales al uso (empleo ultima ratio, exigencia de autorización del Senado, proporcionalidad de medidas a adoptar, etc.) y con la concepción de su empleo tan sólo en casos realmente extremos.

Tampoco la comunidad internacional reconoce un derecho de secesión

La comunidad internacional no contempla ni reconoce un derecho de secesión. Más bien al revés. El principio de integridad territorial de los Estados constituye un elemento básico del derecho internacional contemporáneo, reconocido por la Asamblea General de las Naciones Unidas en tres declaraciones especialmente significativas.

La primera declaración que quiero traer a colación es la dictada en el cincuentenario de las Naciones Unidas, que dejó expresamente establecido en su apartado primero que nada en el derecho internacional podrá entenderse que «autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e independientes» (A/RES/50/6, de 9 de noviembre de 1995).

La segunda de las declaraciones que me parecen relevantes es la Resolución de la Asamblea General sobre los principios de derecho internacional que hace expresa referencia a que «la integridad territorial y la independencia política del Estado son inviolables» (Resolución 2625 (XXV), de 12 de noviembre de 1970).

La tercera declaración a rescatar, dictada con ocasión del 70.o aniversario —en la que España tuvo, por cierto, un papel activo— reitera idéntico planteamiento (A/RES/70/3, de 3 de noviembre de 2015, apdo. 5).

Como plasmación práctica de esta formulación general del principio de integridad territorial, en la resolución aprobada por la Asamblea General el 27 de marzo de 2014 con el título «Integridad territorial de Ucrania», se reafirma su «determinación de preservar la soberanía, la independencia política, la unidad y la integridad territorial de Ucrania dentro de sus fronteras reconocidas internacionalmente». A la par «exhorta a todos los Estados a que desistan y se abstengan de cometer actos encaminados a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de Ucrania». Y, por lo que más nos interesa resaltar aquí, de ello deduce que el «referendo celebrado en la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol el 16 de marzo de 2014, al no tener validez, no puede servir de base para modificar el Estatuto de la República Autónoma de Crimea o de la ciudad de Sebastopol» (Resolución 68/262, de 27 de marzo de 2014). Es decir, sin validez jurídica interna del referéndum tampoco puede existir validez jurídica internacional de su resultado. Conclusión esta que resulta de enorme relevancia comparativa para el desafío de las autoridades catalanas de celebrar un referéndum en el otoño de 2017.

Principio de integridad territorial versus libre determinación de los pueblos

En este contexto, de manera alguna resulta posible eclipsar el irrenunciable principio de integridad territorial con la alegación del principio de libre determinación de los pueblos. En este sentido, desde la perspectiva netamente internacional, la existencia de un pueblo en sentido propio y, más específicamente aún, el aludido derecho de libre determinación de los pueblos, reconocido expresamente en la Carta de las Naciones Unidas como uno de sus propósitos (artículo 1.2), tan sólo está permitido en el derecho internacional contemporáneo cuando concurren unos requisitos muy precisos.

Los soberanistas catalanes citan con frecuencia el artículo 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas (Resolución 2200 A XXI, de 16 de diciembre de 1966), que recoge expresamente el derecho de libre determinación de «todos los pueblos». Refuerzan su argumentación trayendo a colación la Resolución 2625 (XXV), de 24 de octubre de 1970, que consagra el derecho de todos los pueblos a «determinar libremente, sin injerencia externa, su condición política y de proseguir su desarrollo económico, social y cultural». Ahora bien, tal afirmación no resulta en modo alguno aplicable a un caso como el de Cataluña. Cabría mencionar tres razones fundamentales.

La primera razón se extrae de una simple interpretación literal derivada de la lectura íntegra de los respectivos preceptos, ya que éstos dejan meridianamente claro que el artículo 1 del Pacto se está refiriendo a la población de los Estados, los fideicomisos y los territorios no autónomos. La propia Resolución 2625 (XXV) es todavía más clara cuando dice que «ninguna de las disposiciones […] precedentes […] autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos […] dotados de un gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivos de raza, credo o color».

La segunda razón deriva de una interpretación teleológica, que considera el fin y el contexto histórico en que estas disposiciones fueron adoptados. El contenido del artículo 1.1 del Pacto es idéntico al del artículo 2 de la llamada por la doctrina Carta Magna de la Descolonización (Resolución 1514 (XV), de 14 de diciembre de 1960). Coincidencia que prueba que el proceso descolonizador es el marco natural en el que ha de interpretarse el derecho de autodeterminación de los pueblos. En román paladino, eso quiere decir que el derecho de separación como plasmación del principio de libre determinación de los pueblos tan sólo cabe en supuestos de situación colonial (proceso descolonizador), o, como máximo, en el caso de pueblos anexionados por conquista, dominación extranjera u ocupación (como los países Bálticos tras la guerra fría), y, en su caso, a pueblos oprimidos por una violación sistemática, masiva y flagrante de los derechos humanos (como en Sudán del Sur o acaso, para algunos, en Kosovo). (Véase Juan Antonio Carrillo Salcedo, «El “derecho a decidir” en derecho internacional contemporáneo», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.o 33, enero de 2013, pp. 20-22.)

Y la tercera razón trae causa de que el ejercicio de ese derecho ha de hacerse de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas y del resto de principios de derecho internacional que regulan la materia, así como de la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (CIJ). Y éstos no amparan tampoco de forma alguna un pretendido derecho de libre determinación de Cataluña (por ejemplo, opinión consultiva de 2004 sobre las Consecuencias de la construcción de un muro en el territorio palestino ocupado, CIJ Rec., 2004; opinión consultiva de 1975 sobre el Sahara Occidental, CIJ Rec., 1975; sentencia de 1995 sobre Timor Oriental, CIJ Rec., 1995; etc.). Entre esos principios destaca de nuevo con luz propia el ya tratado principio de integridad territorial, que será el aplicable al caso en cuestión.

Para terminar quisiera señalar que difícilmente cabría aducir Kosovo como un precedente relevante para Cataluña. Al margen de todas las diferencias jurídicas, políticas e históricas existentes entre ambos casos, que son realmente notables, nadie podrá sostener con solvencia argumental mínima que Cataluña sufre en la actualidad una violación flagrante, masiva y sistemática de derechos fundamentales. Que se sepa, ni el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ni ninguno de los órganos encargados de supervisar el cumplimiento de los derechos humanos en España han constatado la más mínima tacha en ese sentido.

La exigencia de reconocimiento internacional como requisito para la existencia como Estado

No conviene olvidar tampoco que, al margen de no existir fundamento jurídico alguno (ni de derecho interno ni de derecho internacional) para sostener la posibilidad de que Cataluña pueda formar un Estado propio, existiría un obstáculo fáctico añadido nada desdeñable. En el hipotético caso de que Cataluña llegase a formular una declaración unilateral de independencia (ilegal) y pretendiera proclamarse (unilateralmente) como Estado independiente, ello no significaría que ya existiría como tal Estado. Nada más lejos de la realidad.

La existencia de un Estado en la comunidad internacional requiere de su reconocimiento por parte de quienes la integran. Sin este reconocimiento no se existe como Estado; y por mucho que unilateralmente se pretenda esa condición estatal, si no hay reconocimiento en la comunidad internacional se corre el serio riesgo de caer en una suerte de limbo jurídico nada deseable para el adecuado desenvolvimiento de las relaciones internacionales. Lo tiene claro hasta el expresidente catalán Artur Mas, quien ha reconocido que «si no te reconoce nadie, las independencias son un desastre» (El Mundo, 25 de marzo de 2014). Y él mismo insistía recientemente en que «somos conscientes de que no vamos sobrados de apoyos a la independencia» (Deia, 24 de febrero de 2017).

Esto es precisamente lo que les ha ocurrido, por ejemplo, a Abjasia y Osetia del Sur, que, además de por Rusia, tan sólo han sido reconocidos por cuatros Estados: Nicaragua, Venezuela, Nauru y Tuvalu. Piénsese que ni siquiera Palestina ha alcanzado aún la condición de Estado miembro de las Naciones Unidas, a pesar de haber sido reconocido en 2012 por la Asamblea General como un Estado no miembro observador. Por supuesto, tampoco lo ha conseguido Kosovo que, pese a haber sido reconocido en estos momentos por alrededor de 110 Estados, no ha logrado ni siquiera entrar en la Unesco, pese a haberlo intentado de manera reiterada y haber contado con apoyos internacionales nada despreciables, con Estados Unidos y 23 de los 28 miembros de la Unión Europea a la cabeza.

A este respecto, ciertamente, podría aducirse que el reconocimiento es un elemento fáctico y que los Estados gozan de libertad para hacerlo (o no), por lo que no debería elucubrarse sobre hipótesis no contrastables. Cierto. Pero resulta que esa libertad de reconocimiento encuentra también ciertos límites en la comunidad internacional. En primer lugar, no caben los reconocimientos prematuros, esto es, cuando, como es el caso que nos ocupa, no concurren aún los elementos exigidos para la existencia del Estado por estar éste a lo sumo en una fase de Estado in fieri. De hacerse tal reconocimiento (prematuro) bien podría considerarse una injerencia en los asuntos internos del Estado en el que todavía se integra el ente territorial con vocación de alcanzar la independencia.

En segundo lugar, de la doctrina de las Naciones Unidas se deriva que, si el surgimiento del Estado se ha realizado de manera ilegal —como sería el caso de promoverse tras un referéndum cuya celebración no haya sido válida conforme a la Constitución del Estado en el que ese territorio se integra—, los Estados de la comunidad internacional deberían abstenerse de proceder al reconocimiento. En concreto, como ya hemos mencionado, en la antes citada resolución aprobada por la Asamblea General de la ONU el 27 de marzo de 2014, a propósito de la integridad territorial de Ucrania, se «exhorta a todos los Estados, organizaciones internacionales y organismos especializados a que no reconozcan ninguna modificación del Estatuto de la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol sobre la base del citado referendo y a que se abstengan de todo acto u operación que pudiera interpretarse como un reconocimiento de ese Estatuto modificado» (Resolución 68/262, cit., in fine).

Y no se trata en absoluto de un pronunciamiento aislado. Piénsese que en la práctica anterior al concreto caso de Ucrania, en los supuestos de las declaraciones unilaterales de independencia de Osetia del Sur y Abjasia, el Consejo de Seguridad se manifestó de un modo prácticamente idéntico, reafirmando «el compromiso de todos los Estados miembros con la soberanía, la independencia y la integridad territorial de Georgia dentro de sus fronteras internacionalmente reconocidas» (Resolución 68/262, cit., in fine). Ejemplos semejantes de llamadas del Consejo de Seguridad al no reconocimiento se podrían encontrar también en casos como el de la República Turca de Chipre.

A nuestro entender, nada cambia a este respecto la frecuentemente citada opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) relativa a Kosovo, de 22 de julio de 2010. Ello porque la CIJ se limitó a establecer que la declaración de independencia de Kosovo de 17 de febrero de 2008 «no violó el derecho internacional general» (Opinión consultiva sobre Kosovo, CIJ, Rec., 2010, apdo. 84); además, porque la CIJ ni fue preguntada ni se pronunció a propósito de si el derecho internacional confería a Kosovo título suficiente (positive entitlement) para declarar su independencia (ibídem, apdo. 56). Y, finalmente, porque en la opinión consultiva quedó perfectamente claro el carácter sui generis del caso de Kosovo, dada, por ejemplo, la intervención previa de las Naciones Unidas y las violaciones masivas de derechos humanos. Y no parece necesario subrayar las diferencias entre un territorio que ha sido objeto de atrocidades contrarias a los más elementales postulados del derecho internacional con un territorio en el que se aplica una Constitución democrática basada en el Estado de derecho y en el que se reconoce un muy alto grado de descentralización política y competencial.

Así pues, los Estados son libres de reconocer a un territorio que pretenda alcanzar la condición de miembro de la comunidad internacional, pero siempre dentro de los límites que fijan las reglas de derecho internacional existentes al respecto.

El problema añadido de la imposible pertenencia a la ONU

Llegados a este extremo cabría continuar planteándose problemas técnicos añadidos, como sería toda la cuestión de la sucesión de Estados en las más diversas materias (tratados, deudas, reparto de bienes, nacionalidad, etc.). Es, en todo caso, una cuestión técnica harto compleja que ahorraremos al lector y para la que nos permitiremos remitir a previos trabajos hechos sobre la cuestión (José Martín y Pérez de Nanclares, «Reflexiones jurídicas a propósito de una eventual declaración unilateral de independencia de Cataluña: un escenario político jurídicamente inviable», Real Instituto Elcano, 24 de septiembre de 2015, pp. 16-21). Nos limitaremos a citar aquí tan sólo una de las perspectivas más relevantes, esto es, la sucesión en la pertenencia a las organizaciones internacionales.

En este campo, existe poco margen para la controversia respecto de la afirmación elemental de que el derecho internacional no acepta la sucesión en relación con tratados multilaterales constitutivos de organizaciones internacionales. Quiere ello decir, por tanto, que España continuaría siendo miembro de todas las organizaciones internacionales de las que ya lo es, mientras que el nuevo Estado quedaría fuera de las mismas. Y ello con independencia de que en alguna organización hubiera que realizar después las correspondientes adaptaciones internas como consecuencia de la minoración territorial y poblacional.

Quiere esto decir que, si el nuevo Estado deseara el ingreso en cualquier organización internacional, éste debería cumplir los requisitos que fije el correspondiente tratado constitutivo de la organización y, por ende, negociar las condiciones de la adhesión como cualquier otro Estado tercero no miembro. Esto rige para todas las organizaciones internacionales, buena parte de las cuales, además, exigen «el acuerdo unánime de todos los Estados parte del Tratado» (por ejemplo, en el caso de la OTAN, artículo 10 del Tratado de Washington de 1949). Nos interesa, sin embargo, detenernos en dos organizaciones internacionales particularmente relevantes. Escogeremos, así, la organización internacional por antonomasia en su dimensión universal, la ONU, y la organización regional más importante por su elevado grado de integración, la UE (en el apartado siguiente).

Empezando por la primera de ellas, conviene no perder de vista que, para ser miembro de la ONU, se exigen una serie de requisitos formales y materiales. Así, desde el punto de vista formal, la admisión de un nuevo Estado miembro exige una decisión favorable de la Asamblea General por mayoría de dos tercios a recomendación del Consejo de Seguridad, que decidirá por mayoría de nueve votos, incluidos, en todos los casos, los de los cinco miembros permanentes (artículos 4.2, 18.2 y 27.3 de la Carta de las Naciones Unidas; artículos 58, 59 y 60 del Reglamento Provisional del Consejo de Seguridad; artículos 134 a 138 del Reglamento de la Asamblea General).

Interesa, con todo, considerar particularmente los requisitos materiales, ya que si éstos no concurren no cabrá plantearse siquiera los citados pronunciamientos de la Asamblea General y del Consejo de Seguridad. En este sentido, la Carta exige la condición de ser «Estados amantes de la paz que acepten las obligaciones consignadas en esta Carta y que, a juicio de la Organización, estén capacitados para cumplir dichas obligaciones y se hallen dispuestos a hacerlo» (artículo 4.1 de la Carta). Es decir, la Carta reclama como prius imprescindible para poder ser admitido como miembro de las Naciones Unidas el ostentar la condición de Estado. Precisamente por eso fue tan controvertida la consideración como Estado observador (Estado no miembro observador) de Palestina.

Por tanto, si, como se ha argumentado en los apartados precedentes, no se goza de tal estatalidad, no se podrá plantear en modo alguno la pertenencia a las Naciones Unidas; y ya se ha expuesto también que los propios órganos de las Naciones Unidas a los que les correspondería decidir sobre la solicitud de membresía (Asamblea General y Consejo de Seguridad) han reclamado a todos los Estados y organizaciones internacionales que respeten su «determinación de preservar la soberanía, la independencia política, la unidad y la integridad territorial» cuando la declaración unilateral de independencia sea ilegal. También han exhortado «a todos los Estados a que desistan y se abstengan de cometer actos encaminados a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial» de esos territorios, incluida por supuesto la exigencia de no reconocimiento (ni expreso ni implícito) como Estado.

Dado que no se cumple el primero de los requisitos exigidos por la Carta para ser miembro de las Naciones Unidas, resulta innecesario entrar a analizar los otros cuatro requisitos añadidos, si bien parece claro que algunos de ellos (respeto de los principios de la Carta o la capacidad suficiente para asumir obligaciones derivadas de la membresía) tampoco concurrirían. En tal condición, una Cataluña que se declarara independiente al hilo de un referéndum ilegal o de una declaración unilateral de independencia igualmente ilegal no podría aspirar a convertirse en miembro de la ONU.

El escollo final está en la Unión Europea

Finalmente, resulta también paradigmático el caso de la Unión Europea (UE), ya que una Cataluña pretendidamente independiente de manera unilateral también quedaría fuera de la Unión. La premisa inicial y más evidente es que las Altas Partes Contratantes de sus tratados constitutivos son los Estados (artículo 1 TUE), y, por ende, dichos tratados se aplican a los Estados (artículo 52.1 TUE), con las particularidades territoriales concretas que establezcan ellos mismos por voluntad de esos Estados (artículos 52.2 TUE y 355 TFUE). Es decir, dicho con palabras ya clásicas del Tribunal Constitucional alemán, los Estados son «die Herren der Verträge», esto es, los «dueños y señores de los tratados».

Pero, con ser relevante este argumento, el condicionante principal deriva de que el derecho originario de la Unión Europea reconoce expresamente la obligación de la Unión de respetar «las funciones esenciales del Estado, especialmente las que tienen por objeto garantizar su integridad territorial, mantener el orden público y salvaguardar la seguridad nacional» (artículo 4.2 TUE). O sea, como no podía ser de otra forma, la Unión tiene la obligación de garantizar el respeto a la potestad de los Estados miembros para garantizar su «integridad territorial». Y, lógicamente, la Unión ha de respetar (y avalar) también la legalidad de las decisiones que, conforme a las exigencias del rule of law derivado del ordenamiento jurídico-constitucional en cuestión, adopten los tribunales del Estado concernido, v. gr., del Tribunal Constitucional español.

Piénsese que incluso cuando se ha tratado de Estados terceros ajenos a la Unión, en caso de su disolución, las instituciones europeas han tendido a mostrarse en la práctica muy reacias a su reconocimiento hasta que no se constató indefectiblemente la realidad de la consolidación irreversible de la nueva realidad. Así, los precedentes de la disolución de Yugoslavia y la antigua URSS son buena muestra del carácter prudente de la Unión en estas situaciones. Y en el peculiar caso de Kosovo, la existencia de cinco Estados miembros de la Unión no reconocedores está planteando ciertas dificultades para que ese territorio pueda normalizar por completo sus relaciones con la UE y con los Estados miembros. La reciente negociación del acuerdo de asociación y estabilización entre la UE y Kosovo es buen ejemplo al respecto.

A la vista de ello, una Cataluña independiente cuyo deseo fuera precisamente obtener en la comunidad internacional la condición de un nuevo Estado [como se constata en su «Libro blanco de la transición nacional de Cataluña», Generalitat de Catalunya, Departamento de la Presidencia, 2014, especialmente en las pp. 115-122 («Las vías de integración de Cataluña en la Unión Europea»)], quedaría ipso facto fuera de la Unión Europea. A lo sumo, sería, a todos los efectos, un nuevo Estado que, si deseara su ingreso en la Unión, habría de someterse al procedimiento de adhesión expresamente previsto en los tratados constitutivos (artículo 49 TUE). Para ello tendría que cumplir, además (y no es poco), los requisitos añadidos de que ese nuevo Estado (o aspirante a Estado) pudiera ser considerado Estado en el sentido reclamado por el derecho de la Unión Europea, de que cumpliera con los objetivos y valores exigidos por la Unión (artículo 2 TUE) y de que se comprometiera a promoverlos, para poder solicitar el ingreso en la Unión (artículo 49 TUE).

En todo caso, habría de dirigir su solicitud al Consejo, que se debería pronunciar por unanimidad —es decir, cualquiera de los actuales 28 Estados miembros (27 cuando se materialice el brexit), incluido, por supuesto, España, tendría una suerte de derecho de veto—, después de haber consultado a la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciaría por mayoría de los miembros que lo componen. A mayor abundamiento, habría que negociar, a su vez, un acuerdo de adhesión en el que se fijaran las condiciones de dicha adhesión, y éste debería también ser ratificado por todos los Estados miembros de acuerdo con sus normas constitucionales internas; obviamente también por España, con lo que habría de nuevo una suerte de segundo posible veto.

Por tanto, parece evidente que no existe forma jurídica alguna para soslayar este proceso de nueva adhesión por mucha «flexibilidad y pragmatismo» que interesadamente se quiera ver en la Unión. Las elucubraciones jurídicas basadas en otros elementos accesorios no tienen cabida alguna en el marco del derecho de la Unión Europea. Empezando por la construcción jurídica pretendida por algunos de vincular la presencia de Cataluña en la Unión con la denominada «doctrina de la ampliación interna».

El mito de la «ampliación interna» y de la flexibilidad de la Unión Europea

Existen, en efecto, autores que, para defender la posibilidad de una permanencia automática de una Cataluña independiente en la Unión, sostienen lo que se podría denominar «doctrina de la ampliación interna».⁹ También las instituciones catalanas han manejado con fluidez esta posición; de hecho, es la posición que asumió como propia el Consejo Asesor para la Transición Nacional en el informe que elaboró en 2014 sobre las vías para permitir el mantenimiento de una Cataluña independiente dentro de la Unión, la cual ha sido frecuentemente repetida por diversos líderes independentistas. En virtud de ella, sobre la base del principio democrático que inspira a la Unión (artículo 2 TUE), los ciudadanos del hipotético Estado sucesor podrían conservar el estatuto de la ciudadanía europea (artículos 20 a 25 TFUE) y, por ende, podrían seguir permaneciendo dentro de la Unión de manera plena («Les vies d’integració de Catalunya a la Unió Europea», informe n.o 6, Generalitat de Catalunya, Consell Assessor per a la Transició Nacional, Barcelona, 14 de abril de 2014).

En nuestra opinión resulta del todo punto insostenible recurrir a esta doctrina para sostener la consideración del nuevo Estado como miembro de la Unión. En realidad, nos lo parece a nosotros, pero también a un sector absolutamente mayoritario de la doctrina iuscomunitaria. Manuel Medina Ortega, en una interesante monografía sobre esta cuestión, va un paso más allá y considera que en las posiciones mantenidas por quienes sostienen la doctrina de la secesión y la permanencia automática en la UE, «se aprecia un cierto desconocimiento de la naturaleza de la Unión Europea» y «un alto grado de voluntarismo y amateurismo» (El derecho de secesión en la Unión Europea, Fundación Alfonso Martín Escudero y editorial Marcial Pons, 2014, especialmente las pp. 199-200).

Quizá, sin afán exhaustivo alguno, no esté de más recordar también el tajante pronunciamiento que ha tenido al respecto quien fue durante largo tiempo director general del servicio jurídico del Consejo de la UE, Jean-Claude Piris. Dicha posición ha sido expresada con claridad meridiana para todo el que la ha querido leer, ya sea desde un punto de vista divulgativo y fácilmente comprensible por cualquiera (Jean-Claude Piris, «Cataluña y la Unión Europea», El País, 29 de agosto de 2015), como también desde una perspectiva técnico jurídica (Piris, «La Unión Europea, Cataluña y Escocia: cuestiones jurídicas sobre las recientes tendencias secesionistas en los Estados miembros de la UE», Teoría y Realidad Constitucional, n.o 37, UNED, 2016, pp. 101-134).

En nuestra opinión, nos encontramos claramente ante una construcción jurídica interesada en sus planteamientos y bastante pobre en su argumentación jurídica, que desconoce por completo el elemental hecho de que la ciudadanía europea no es originaria, sino derivada del hecho de gozar de la nacionalidad de un Estado miembro: «Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro» (artículo 20.1 TFUE). Ergo, si Cataluña se constituyera en un Estado independizado de España y, por tanto, no miembro de la Unión, «sus nacionales» ostentarían una nueva nacionalidad propia que, salvo casos de doble nacionalidad voluntaria, no gozarían de la nacionalidad de ningún Estado de la Unión y, por ello, tampoco del estatuto de ciudadanía. Y, desde luego, ante posibles intentos del hipotético nuevo Estado de ampararse en la legislación constitucional del Estado del que se segregan para intentar mantener la nacionalidad de origen (junto a la nueva nacionalidad catalana) y así preservar intacto el vínculo con la ciudadanía europea, el derecho de la Unión Europea dispone de instrumentos suficientes para evitarlo. Tanto con base en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) como por previsión de los propios Estados miembros. Además de que España difícilmente podría permanecer indiferente en su legislación (constitucional y legislativa) sobre la cuestión.

Para mayor aclaración, aunque resulta del todo punto redundante, los tratados constitutivos insisten tanto en la idea elemental de que «la ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional, sin sustituirla» (artículo 20.1, in fine, TFUE), como que los derechos inherentes a esta ciudadanía europea «se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por los tratados y por las medidas adoptados en aplicación de éstos» (artículo 20.2 TFUE). Y no es necesario, a este respecto, reiterar la clara vinculación de todas las normas de aplicación al territorio de los Estados parte de los tratados constitutivos.

No es, por tanto, nada de extrañar que la interpretación aquí sostenida coincida con la mantenida por las dos instituciones que mejor pueden representar el elemento comunitario supranacional (plano político) y el elemento jurisprudencial de la Unión (plano jurídico). Instituciones éstas que son, además, la «guardiana de los tratados» (artículo 17 TUE y artículos 244 a 250 TFUE) y el garante del cumplimiento del derecho de la Unión Europea (artículo 19 TUE y artículos 251 a 281 TFUE), respectivamente.

Así, la Comisión, en respuesta a la iniciativa ciudadana presentada para «garantizar que los ciudadanos de un nuevo Estado resultante de la secesión de una parte de un Estado miembro de la UE sigan siendo ciudadanos de la Unión», manifestó de manera diáfana que, «de acuerdo con el artículo 20 TFUE, sólo las personas que tengan nacionalidad de un Estado miembro son ciudadanos de la UE»; y añadió que «en caso de secesión de una parte de un Estado miembro, la solución se tendría que encontrar y negociar dentro del ordenamiento jurídico internacional» [respuesta a la pregunta planteada a la Comisión a propósito de la iniciativa sobre «El fortalecimiento de la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre la soberanía colectiva», C (2012) 3689 final, de 30 de mayo de 2012]. Sólo unos meses después, su propio presidente expresó de manera cristalina la vinculación entre la ciudadanía europea y la nacionalidad de un Estado miembro, aclarando que en modo alguno la primera reemplaza a la segunda (respuesta del presidente de la Comisión Europea Durão Barroso, de 28 de agosto de 2012, a la pregunta planteada por Maria Bizzoto; doc. E-007453/2012). Más recientemente, se ha llegado a recordar que «la determinación del territorio de un Estado miembro está únicamente establecida por el derecho constitucional nacional, y no por una decisión de un Parlamento autonómico contraria a la Constitución de dicho Estado» (respuesta del presidente Juncker en nombre de la Comisión Europea, E-011776/2015, de 21 de septiembre de 2015). Esta postura se ha mantenido sin fisuras hasta nuestros días, por muchos intentos habidos desde la Generalitat por lograr una variación.

Pero, por lo que más interesa a un análisis de índole jurídica como el que inspira estas reflexiones, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea respalda plenamente lo aquí sostenido. Esta no deja espacio alguno para la duda respecto al hecho incontrovertible de que la ciudadanía europea existe como consecuencia directa de ostentar la nacionalidad de un Estado miembro de la Unión.¹⁰ Así, si se pierde la nacionalidad, se pierde el vínculo con la ciudadanía europea. Es más, el Tribunal de Justicia de la UE ha llegado a afirmar de manera clara que España es el sujeto con carácter unitario con independencia de la estructura interna que tenga [TJUE, sentencia de 29 de noviembre de 2007, Rafael de Bustamente Tello (C-10/06P, Rec., p. I-10.385)]. Ha establecido, en concreto, que «aun cuando el reparto de competencias en el plano estatal interno varía en función de la estructura institucional de cada Estado, éste debe tener la consideración, en derecho internacional público, de sujeto con carácter unitario» (ibídem, apdo. 39).

Es decir, con declaración unilateral de independencia o sin ella, el sujeto unitario de derecho internacional público es únicamente España. Y, en el supuesto de que Cataluña optase por la vía de la independencia, quedaría fuera de la Unión y tendría en todo caso la consideración de un Estado tercero, lo que conllevaría que para la adhesión a la Unión habría de seguir el procedimiento establecido ad hoc en el artículo 49 TUE. En cierta forma, las discusiones que se están viviendo en Escocia en estos momentos como consecuencia de la activación del mecanismo de retirada previsto en el artículo 50 TUE por el Reino Unido ponen bien en evidencia esta situación. La negociación de retirada, iniciada tras la comunicación de Theresa May de 29 de marzo de 2017, se hace entre la Unión y el Reino Unido, por lo que al final de las mismas se irá todo el Reino Unido, incluida Escocia. Y si, llegado el caso, el territorio británico escocés se segregara del Reino Unido y se configurase como un Estado independiente habría de negociar su adhesión futura con arreglo a las previsiones expresamente recogidas en el artículo 49 TUE. El tema de Gibraltar mejor lo dejamos para un estudio más en profundidad en otro momento.

En suma, contestando directamente a la pregunta que da título a este capítulo, una Cataluña que pretendiese alcanzar su independencia mediante referéndum ilegal, una declaración unilateral de independencia o cualquier otro instrumento de esta índole ni podría ser reconocida como Estado por la comunidad internacional ni mucho menos podría seguir siendo parte de la Unión Europea.

Capítulo 12

… E la nave va: España, Cataluña y la Unión Europea

¿Por qué habría de resultar de interés incluir en la Unión a una comunidad política como sería una Cataluña independiente, basada en un ethos nacionalista tan regresivo y pasado de moda que aparentemente no puede con la disciplina de la lealtad y solidaridad que uno esperaría que tuviera hacia sus conciudadanos en España?

JOSEPH H. H. WEILER, catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad de Nueva York

(«Independencia y Unión Europea», ABC, 3 de noviembre de 2012, p. 3)

La pertenencia o no a la UE no depende solamente de la negociación, sino del estatus jurídico, de las condiciones que establece el artículo 49. La Constitución española dice que el territorio español es indivisible. Habría que cambiar la Constitución, que el nuevo Estado fuese reconocido… Y eso llevaría muchísimo tiempo.

JEAN-CLAUDE PIRIS, exjurisconsulto del Consejo Europeo («“Es peligroso crear falsas ilusiones sobre una independencia unilateral”», entrevista por Lucía Abellán, El País, 1 de octubre de 2013)

El lector avisado —y estoy seguro de que la mayoría de los lectores de esta obra lo son— notará que he decidido hacer un homenaje a uno de los mayores cineastas europeos de nuestro tiempo, el gran Federico Fellini, y a una de sus obras más logradas y a mi juicio menos comprendidas: E la nave va (1983). Podría haber recurrido a otros títulos más al uso para exponer mis ideas sobre los efectos para España de su adhesión y su pertenencia a la Unión Europea. Pero elijo E la nave va precisamente porque —mal que les pese a los partidarios de airear tormentas y naufragios— «la nave va»: el barco europeo sigue a flote y con los motores en marcha. Y porque los españoles seguimos estando en él, cada vez con un lugar más destacado en el puente de mando, participando de una singladura que es la mejor garantía contra las tempestades.

Me parece, además, que la metáfora del gran paquebote es bastante atinada para hablar de Europa. Veamos: la Unión Europea surge, como los grandes transatlánticos, del carbón y del acero, puestos en común para evitar una gran conflagración bélica entre Francia y Alemania; como sucede con los transatlánticos, Europa tiene un motor potente pero una maquinaria compleja, y su gran casco, al tiempo que protege a sus tripulantes, la expone a partirse con cada golpe de mar —por quebranto o por arrufo—, que serían los envites de la globalización. Europa, como los transatlánticos, está preparada para navegar largas distancias, fuera del amparo o de la referencia de cualquier tipo de costa —la carta sin mapas del proceso de construcción europea— en una mar confusa y con propensión a los icebergs.

Pero es que, además, para subir al transatlántico llamado Europa hay que haber pagado el peaje de un complejo proceso de adhesión; y se precisa ser un Estado soberano, como lo son sus actuales 28 tripulantes. Y de eso es de lo que quiero hablar aquí: de las ventajas que la adhesión y la pertenencia a la Unión Europea ha reportado al conjunto de nuestro país, y también de las consecuencias que para Cataluña tendría una hipotética secesión de España en su relación tanto con la Unión Europea como con la comunidad internacional.

España en la Unión Europea

Como es bien sabido, la europeización de España era un objetivo compartido por todas las fuerzas políticas que alumbraron la Transición. El reencuentro de España con Europa se produce el 1 de enero de 1986; en un momento en el que la entonces Comunidad Económica Europea (CEE) buscaba una nueva orientación con la flamante Acta Única Europea que entraría en vigor en 1987. Más tarde, el Tratado de Maastricht (1992) impondría nuevas obligaciones a los Estados miembros, obligaciones de convergencia económica que parecían muy difíciles de satisfacer por una economía como la nuestra. Lo hicimos, y España llega a la moneda única en el momento mismo de su nacimiento. Por primera vez, no llegamos tarde a nuestra cita con la historia.

En estos treinta años de pertenencia de España en la Unión Europea, los resultados han sido impresionantes. Nuestro PIB se ha multiplicado por seis, nuestra renta per cápita se ha multiplicado por tres, y nuestra tasa de exportaciones, por nueve. Las inversiones extranjeras en nuestro país pasaron de 985 millones de euros en 1985, a 23.823 millones de euros en 2015, y las de nuestro país en el exterior pasaron de 1.919 millones de euros en 1993, a 30.360 millones de euros en 2015. Asimismo, si miramos hacia delante, las perspectivas también son buenas. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), España crecerá un 2,6 por ciento este año (2017) y 2,1 por ciento el año 2018, mientras que la zona del euro sólo crecerá el 1,7 por ciento este año y el 1,6 por ciento en el siguiente ejercicio (datos de abril de 2017). No son datos que llaman a la autocomplacencia, pero sí dan la justa medida del esfuerzo realizado. Como decía san Agustín, «si me considero no valgo nada, pero si me comparo valgo mucho».

Qué pasaría con una hipotética Cataluña independiente

Vamos ahora con Cataluña: cuentan que Fellini, coincidiendo con el estreno de la película E la nave va, y harto de que los críticos y exégetas buscaran significados ocultos a cada escena de su película, hizo la siguiente declaración: «Me gustaría que a la entrada de cada cine se pusiera un cartel con el siguiente mensaje: “No hay más que lo que se ve”. O también: “No os esforcéis en ver lo que hay detrás, porque os arriesgáis a no ver ni tan siquiera lo que hay delante”».

Se podría decir algo parecido del debate sobre Cataluña en la Unión Europea: no hay más que lo que se ve. Pueden hacerse cábalas y conjeturas, especulaciones metafísicas o encajes de bolillos constitucionales. La realidad es la que está a la vista de todos, pues figura negro sobre blanco en los tratados de la Unión: una Cataluña independiente quedaría fuera de la Unión Europea. Así que no os esforcéis en ver más allá, porque, como decía Ortega y Gasset y no se cansaba de repetir cierto presidente del Gobierno español: «El esfuerzo inútil conduce a la melancolía».

Pero más allá de lo obvio —lo que se encuentra en los textos legales— hay también razones de índole política y económica que apuntan a la falta de viabilidad del secesionismo en un contexto europeo. Para un porcentaje muy importante de la población catalana, la aceptación o el rechazo del proyecto secesionista está determinado por sus consecuencias económicas. Que una hipotética Cataluña independiente siga siendo un país próspero (igual que lo es ahora, o más si cabe) o que su nivel de vida se deteriore gravemente va a determinar su postura. No se olvide que es muy importante la proporción de catalanes cuyo sentimiento independentista no es firme, sino que depende de las consecuencias del proceso.

Y es evidente que las perspectivas de esa hipotética Cataluña independiente dependen decisivamente de que pueda permanecer en la Unión Europea. Todos los estudios, y los ciudadanos catalanes son perfectamente conscientes de ello, indican que una Cataluña excluida de la Unión Europea (UE) vería deteriorarse sustancial e irremisiblemente su PIB y el nivel de vida de sus ciudadanos.

Por ese motivo, los partidarios de la secesión no cejan en su empeño de convencer a la población de que la independencia en ningún caso supondría la salida de la UE. Y para ello han utilizado todo tipo de argumentos, desde la negación pura y simple de tal posibilidad hasta la idea de que se trata de una cuestión política y no jurídica. Dicho de otra forma, que digan lo que digan los tratados de la Unión, los Gobiernos europeos buscarían la forma de que Cataluña permaneciese en la UE.

No han faltado tampoco los intentos de arrancar declaraciones favorables, o al menos neutras, a los líderes europeos, aun cuando hasta el momento los resultados hayan sido exactamente los contrarios. El hecho cierto es que una hipotética Cataluña independiente quedaría, desde el primer momento y automáticamente, fuera de la UE. Ésta es la realidad; y, en consecuencia, quienes defienden la secesión de Cataluña deben aceptar que ése sería el coste de la independencia, y que las consecuencias negativas sobre la economía catalana serían inevitables. Habrá quien esté dispuesto a asumirlo si ése es el precio que hay que pagar por la independencia, y ello podrá ser un error, pero es coherente y legítimo. No es coherente, en cambio, empeñarse en negar la realidad sólo porque es desagradable. Y, desde luego, no está bien intentar convencer a los ciudadanos catalanes de algo que no es verdad. Buscar la independencia por la vía de la convicción puede ser legítimo. Hacerlo por la vía del engaño, no. «Es peligroso crear falsas ilusiones a la gente sobre una independencia unilateral», advertía el respetado exjurisconsulto del Consejo Europeo, Jean-Claude Piris («“Es peligroso crear falsas ilusiones sobre una independencia unilateral”», entrevista por Lucía Abellán, El País, 1 de octubre de 2013).

Quizá el mensaje más claro y contundente al respecto procedente de Bruselas sean las palabras que pronunciara el anterior presidente de la Comisión Europea Durão Barroso en enero de 2014: «Una parte de un país, si se separa, pasa a ser un tercer país y ya no sería miembro de la UE, no se le aplicarían los tratados, tendría que pedir su ingreso, si quiere, y tendrían que aprobarlo todos los Estados miembros. Las reglas son claras». Se puede decir más alto, pero no más claro. Cierto que el señor Durão Barroso ya no es actualmente presidente de la Comisión Europea, pero nadie, ni entonces ni después, ha desmentido sus palabras.

De forma igualmente contundente y lacónica se pronunció el comisario Michel Barnier el 19 de septiembre de 2013: «La regla de la Unión es que si una región sale, sale también del bloque comunitario y hay que negociar un nuevo tratado de adhesión. Nadie puede decir no comprender o no entender esa regla». Se pueden traer a colación otras declaraciones similares, más o menos explícitas, de otras personalidades europeas, pero tal recurso se nos antoja excesivo. Sobre todo considerando que no se conoce absolutamente ninguna declaración en sentido contrario de ninguna personalidad europea mínimamente relevante que los independentistas puedan esgrimir a su favor.

Las razones que esgrime el independentismo, y sus contrargumentos

En el capítulo anterior hemos tratado de marcar el rumbo en nuestra particular carta de navegación intentando anticiparnos a los vientos que podrían hacer zozobrar nuestra embarcación. Ese ejercicio es el que ahora nos va a servir para ayudarnos a contrargumentar y evitar la deriva a la que tratan de llevarnos los independentistas con argumentos interesados. Pertrechados pues de argumentos, adentrémonos en las procelosas aguas de la mar.

Para explicar de la forma más simple posible por qué una secesión de Cataluña —se produzca de la forma que se produzca, y más si es unilateral— implica inevitablemente su exclusión de la UE, conviene repasar y rebatir, uno por uno, los distintos argumentos que los partidarios de la secesión han venido utilizando. Esa es la tarea que me ocupará en los párrafos siguientes.

Como antes decíamos, el primer argumento ha consistido en negar la mayor: «En ningún sitio está dicho que una Cataluña independiente sería expulsada de la UE». «¡Que nos muestren en qué artículo del Tratado de la Unión Europea dice tal cosa!», dicen desafiantes los oradores independentistas en los mítines.

No deja de ser un argumento un tanto pueril exigir tales precisiones. Que los tratados de la Unión no se ocupen explícitamente de las secesiones no significa en absoluto que éstas no tengan consecuencias, y más aún cuando el propio artículo 4 del Tratado de la Unión Europea se refiere, como hemos podido ver con detalle en el capítulo anterior, a la integridad territorial de los Estados miembros. Pero, en todo caso, si los secesionistas exigen que se les muestre en qué artículos de dicho tratado se dice que una Cataluña independiente quedaría fuera de la UE, es perfectamente posible darles ese gusto. Lo dice en dos sitios: en el Preámbulo y en el artículo 52 del Tratado de la Unión Europea.

En cualquier caso, conviene reconocer que en algo sí tienen razón los independentistas al formular la pregunta que antes mencionamos. Esa hipotética Cataluña independiente no sería expulsada de la UE. Eso es cierto (de hecho, ningún artículo del Tratado de la Unión Europea prevé siquiera la expulsión de ningún Estado miembro). Cataluña no sería «expulsada», porque sería ella misma —por voluntad propia— la que saliese de la UE. No se le abriría ningún expediente, no se le haría objeto de ningún procedimiento de expulsión, por la sencilla razón de que ya estaría fuera de forma automática desde el mismo momento en que se separase de España. Y es que la puerta de salida es una sola: al salir de España se está saliendo a la vez de la UE, como explicamos en el capítulo precedente.

El segundo argumento esgrimido por los soberanistas es muy simple: para que una Cataluña expulsada de la Unión Europea pudiese reingresar de forma inmediata bastaría con modificar el preámbulo y el artículo 52 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que, como sabemos, lista los Estados miembros. Pero eso no es tan fácil, porque —supongo que estaremos de acuerdo— para añadir un nuevo nombre a la lista habrá que modificar el TUE. No parece que sea posible retocar el texto en las imprentas sin más trámite. Ahora bien, modificar el Tratado de la Unión Europea no es un trámite que puede cumplimentarse una tarde en Bruselas, en una reunión de amigos. Pese a que en ocasiones la UE pueda haber dado la impresión de poco rigor —hasta el punto de que haya habido quien creyera que los textos de los tratados de la Unión pueden retorcerse ilimitadamente cuando interesa—, lo cierto es que la reformulación de los tratados tiene un límite. Los tratados de la Unión podrán interpretarse de forma extrema, e incluso forzada en ocasiones, pero en ningún caso se pueden violar, y ni mucho menos ser modificados explícitamente. Eso nunca ha sucedido, ni puede suceder.

Como hemos visto también, modificar los tratados de la Unión no es sencillo. Se debe seguir inexcusablemente el procedimiento establecido en el TUE, y basta que solamente un Estado se oponga para que la modificación no se pueda llevar a cabo. Por otra parte, esta ratificación por parte de todos los Estados miembros debe efectuarse, según señala el TUE, «de conformidad con sus normas constitucionales», lo que significa que se requerirá la aprobación por los Parlamentos nacionales, e incluso puede ser necesario un referéndum en algunos de ellos. Las modificaciones de los tratados de la Unión no son, por tanto, cosa que se pueda efectuar a la ligera.

Cataluña, según aducen los soberanistas como tercer argumento, podría solicitar su adhesión a la Unión Europea nada más consumarse la secesión. Por supuesto, esa Cataluña independiente y autoexcluida de la UE podría perfectamente solicitar su adhesión de acuerdo con el artículo 49 del TUE, una vez reconocida su estatalidad, cosa que, como hemos visto en el capítulo anterior, llevaría su tiempo en el caso de una secesión legal, y que sería prácticamente imposible en el caso de una secesión ilegal.

No obstante, siendo honestos, habría que reconocer que el proceso de adhesión —en el supuesto, insisto, de una secesión legal— llevaría tiempo, y entretanto Cataluña sería un país tercero que no podría disfrutar de ninguna de las ventajas de la pertenencia a la UE: ausencia de aranceles, libertad de movimiento de personas, acceso de sus bancos a la financiación del BCE… Se podrá argumentar que ese periodo no tendría por qué ser largo. Al fin y al cabo, al haber pertenecido, como parte de España, a la UE, la negociación sería relativamente sencilla al estar ya Cataluña «homologada» en lo que a las normas y principios comunitarios se refiere. Pero, ya fuera más corto o más largo, lo cierto es que existiría un plazo de varios años en que estaría fuera de la UE como país tercero, y es indiscutible que ello tendría consecuencias devastadoras para la economía catalana. Todo ello sin contar con que la adhesión exige «unanimidad» de los Estados miembros.

Esto sucedería en cualquier caso, aunque la secesión fuese pactada con el Estado español. Esto debe quedar muy claro. Aun cuando la secesión se pactase, y fuese por tanto pacífica e incluso amistosa, y aunque España apoyase firmemente la incorporación de Cataluña a la UE, el mero hecho de la secesión dejaría a Cataluña automáticamente fuera de la UE por las razones que antes hemos mencionado.

Si la secesión fuera unilateral, la situación sería aún más complicada para Cataluña. Para que un Estado europeo pueda ingresar en la UE se requiere, cosa obvia, que sea un Estado. Y para ser un Estado se requiere ser reconocido como tal por la comunidad internacional y por los miembros de la UE. Y ello quizá no sería tan sencillo de conseguir para quien ha conculcado el ordenamiento jurídico y el orden constitucional de un Estado miembro (en este caso, España), vulnerando así el principio tantas veces ya mencionado de integridad territorial reconocido por las Naciones Unidas y por la propia UE en el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea. En consecuencia, Cataluña no sería admitida ni siquiera como candidata a la adhesión. No podría siquiera sentarse a negociar.

Se puede defender si tarde o temprano estos problemas se resolverían. Y probablemente es cierto que pudiera ser así. Pero las cuestiones son cuántos años llevaría y qué pasaría entretanto, así como qué consecuencias tendría para una generación entera de catalanes. No deja de desconcertarme el hecho de que, cuando en ocasiones he explicado todo esto a algún independentista, se me haya dicho que «les estamos amenazando», como si la advertencia de las consecuencias objetivas de los propios actos fuese una amenaza. Porque —procede recordarlo— todo lo hasta aquí comentado no sería efecto de ninguna acción del Estado español, ni de ninguna represalia, sino simplemente de la aplicación de las reglas de juego de la UE y de la pura lógica.

Haré aquí un inciso para recordar la ya mencionada teoría de la ampliación interior. Una teoría ingeniosa, pero que no pasa de ser eso, una teoría que podría servir, si acaso, para excluir la aplicación del artículo 49, pero no para evitar la necesidad de modificar el Tratado de la Unión Europea.

Habría también que hablar largo y tendido sobre esa «voluntad política» europea de conservar Cataluña dentro de la UE contra viento y marea. No vamos a polemizar sobre el grado de amor a Cataluña que pueda anidar en los corazones europeos, pero lo que sí he podido constatar de primera mano es el grado de alarma que en las cancillerías y en las instancias europeas despierta la perspectiva de una Europa ampliada por fragmentación en cuarenta o más Estados, una UE atomizada, ingobernable, con el germen de más futuras fragmentaciones ad infinitum, recorriendo un camino diametralmente opuesto a la idea de integración que es precisamente la que inspirara la misma creación de la UE. Me atrevo a aventurar que la propuesta no tendría demasiados adeptos.

Otra respuesta frecuente ante las advertencias antes expuestas consiste en aceptar a regañadientes —qué remedio— que es cierto que, de acuerdo con los tratados de la Unión, una Cataluña independiente quedaría fuera de la UE, pero que, en realidad, esto no sucedería, porque no estamos ante una cuestión jurídica, sino política. En suma, «alguien hará algo» para evitarlo. ¿Cómo va nadie a dejar fuera de la UE a un país como Cataluña, tan europeísta, con casi ocho millones de habitantes, con una economía de tal tamaño y que, además, sería contribuyente neto al presupuesto comunitario? No: llegada la hora de la verdad, los demás Estados europeos harían lo necesario para no perder a Cataluña, para conservarla dentro de la Unión. Y, aunque España se opusiese con todas sus fuerzas, la presión sería tal que no podría impedirlo. Así, si hasta ahora los líderes europeos se han mostrado hostiles a la independencia de Cataluña es tan sólo para desanimarnos (siguiendo la voz del argumento secesionista), pero una vez que se convenzan de que el proceso es irreversible, lo aceptarán… Sobre esta hipótesis podríamos debatir durante horas, por lo que me limitaré a aportar algunos comentarios.

Primero, si la importancia del país y su economía fuese el factor relevante para aceptar o no una adhesión, Turquía sería miembro de la UE desde hace décadas. Lo cierto es que, a la hora de contemplar la adhesión de un nuevo miembro, la UE tiene en cuenta muchos aspectos —los llamados «criterios de Copenhague»—, entre ellos, el respeto al Estado de derecho. Y una secesión unilateral que rompe el orden constitucional de un Estado miembro y vulnera el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea no parece una buena tarjeta de visita.

Segundo, el coste para la UE de perder a Cataluña es bastante menor que el de dar por bueno un proceso separatista ilegal y que puede, además, ser imitado por otros. Que en Europa se abra un proceso de fragmentación se contempla con verdadera alarma en las cancillerías europeas, donde esa idea fantasiosa de la «ampliación interior» produce —como ya hemos visto— notorio rechazo. Ningún país desea verse en riesgo de fragmentación. Y visto lo complicada que es la gestión de la UE con 28 miembros, imaginemos lo que sería con 70.

Tercero, por muchas dosis de «voluntad política» que añadamos a la fórmula, no es posible —también ya hemos visto— alterar ni vulnerar a voluntad la legalidad. Dicha «voluntad política» puede servir para acometer la reforma de los tratados de la Unión, pero no para obviarlos. Y, por supuesto, debe ser unánime.

Cuarto, si la existencia de esa supuesta «voluntad política» —o bien nacida del afecto a Cataluña, o bien del interés en que se quede— se mide por las palabras, lo cierto es que, por ahora, «ni está, ni se la espera…». Es decir, por el momento, todos los líderes políticos que de alguna forma se han pronunciado lo han hecho en un sentido bien distinto a los deseos de los independentistas. Antes, Herman van Rompuy, José Manuel Durão Barroso y Martin Schulz, y, luego, Jean-Claude Juncker, así como diversos comisarios, el presidente francés, la canciller alemana, el primer ministro portugués, el primer ministro italiano…, todos ellos han dejado claro de una forma u otra que una Cataluña separada de España quedaría fuera de la UE. Y no conocemos por ahora ninguna voz europea de cierto nivel que haya defendido lo contrario. Esa soñada «voluntad política» de retener a Cataluña dentro de la UE contra viento y marea no se ve por el momento por ninguna parte.

Quinto, y con esto termino, no parece muy serio ni responsable animar a todo un pueblo a dar un paso irreversible y de tales consecuencias confiando simplemente en que «alguien hará algo». ¿Y si nadie hace nada? ¿Y si resulta que al final es verdad que Cataluña queda excluida de la UE? ¿Y si me tiro por la ventana y resulta que nadie pone una red?

Un cuarto argumento independentista, consecuencia de la teoría de la ampliación interior es: «Los catalanes tenemos ciudadanía europea, y ése es un derecho individual que no nos pueden quitar».

No es nada difícil desmontar este argumento; baste reiterar de nuevo que la ciudadanía europea no es una ciudadanía originaria, sino derivada. Se es ciudadano europeo por ser ciudadano de un Estado miembro, de forma que si se pierde la ciudadanía española se pierde al mismo tiempo la ciudadanía europea. Sobre este punto se ha introducido una variante aún más imaginativa que la anterior: «Como los catalanes tendremos doble nacionalidad, en tanto conservemos la española podremos seguir teniendo la europea». Incluso hay quien llegó a proclamar que la ley española no permite privar de la nacionalidad a los españoles, de forma que los catalanes nunca podrían ser privados de ella.

Curiosos independentistas esos que quieren seguir siendo españoles. Quizá para tal viaje no se necesitan esas alforjas. Y curiosa Cataluña independiente esa en que parece que toda su población sería extranjera. Pero, en todo caso, hay que recordar que nadie privaría a nadie de nada. Nadie privaría a los catalanes de la nacionalidad española, sino que serían ellos los que estarían renunciando a ella como consecuencia de la independencia.

Por ende, aunque a todos los catalanes se les concediese la doble nacionalidad, ello no significaría que, en virtud de ello, Cataluña sería miembro de la UE. No son las personas, sino los Estados quienes forman parte de la UE. Si todos los colombianos hiciesen uso de su derecho a la doble nacionalidad española, ¿se convertiría entonces Colombia en miembro de la UE?

Otro argumento consiste en recordar que «el derecho internacional establece que los Estados se subrogan en los tratados firmados por el Estado predecesor, de forma que Cataluña se subrogaría al Acta de adhesión a la UE firmado por España». Este argumento pasa por alto un elemento fundamental, y es que el «Estado sucesor» no sería la secesionista Cataluña, sino el resto de España. Y ello por cierto quedó meridianamente claro con ocasión del referéndum de independencia de Escocia de septiembre de 2014: la silla en la UE habría correspondido al Reino Unido remanente, y no a Escocia.

Nos queda recordar el último argumento que, un tanto a la desesperada, esgrimen los independentistas: «Está bien, nos quedaremos fuera de la UE, pero esto no es en realidad tan grave, porque en todo caso seguiremos dentro del euro, que es lo que verdaderamente importa».

Pues tampoco sería así. Cataluña puede, por supuesto, adoptar el euro como moneda, cualquier país del mundo puede hacerlo, pero eso no significa «estar en el euro». Pertenecer a la zona del euro significa: 1) participar en la toma de decisiones del BCE; 2) que los bancos nacionales puedan recurrir a la financiación del BCE, y 3) que los bancos nacionales puedan participar en el sistema de pagos de la zona del euro. Los bancos catalanes no podrían hacer ninguna de estas cosas al estar fuera de la UE. De ello nos ocuparemos a continuación.

Es cierto que hay países y territorios que, aun no perteneciendo a la Unión Europea, han adoptado el euro como moneda. Así, de forma oficial utilizan el euro el Principado de Andorra, la Serenísima República de San Marino, el Principado de Mónaco y el Estado de la Ciudad del Vaticano. Todos ellos tienen suscrito un acuerdo monetario que les permite utilizarlo y, en algunos casos, emitir una cantidad limitada de moneda. Utilizan también el euro de facto, sin tener estatus legal al no tener acuerdo monetario con la UE, pero circulando dicha unidad monetaria por su territorio, Montenegro y Kosovo, y ello porque en tiempos anteriores utilizaban, también de facto, el marco alemán.

Evidentemente, una hipotética Cataluña independiente podría también utilizar el euro de facto, e incluso podría pensar en negociar con la UE un acuerdo similar a los existentes con Andorra, San Marino, Mónaco y la Ciudad del Vaticano. (Esto último por supuesto en el caso de que la UE aceptase negociarlo con un Estado no reconocido, como sería el nacido de una secesión unilateral.) Pero, aun aceptando que fuera posible, tal cosa en absoluto resolvería los problemas.

Recordemos que la base legal para negociar un acuerdo monetario entre la Unión Europea y un país tercero se encuentra en el artículo 216 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Según estos artículos, si un país tercero solicita la apertura de negociaciones, la Comisión Europea debe analizar si se cumplen las condiciones para recomendar al Consejo la apertura de dichas negociaciones. Y, en caso de considerarse que sí, el Consejo debería consultar al Banco Central Europeo (BCE) antes de pronunciarse. Y, dado el tamaño y la apertura de la economía catalana en relación con los países antes citados, todos ellos de pequeño tamaño, no parece probable que el BCE, en aras de conseguir el objetivo de estabilidad de precios en la zona del euro, pudiese recomendar tal acuerdo monetario. Por añadidura, se requeriría un cierto plazo para que la Comisión y el BCE confirmaran el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de prevención de blanqueo de capitales, falsificación de medios de pago, organismos de supervisión, etc. Y, en contra de lo que algunos puedan pretender, constituir organismos equivalentes al Banco de España no resulta sencillo ni se puede hacer en un momento; tampoco, desde luego, se aceptaría sin más, sin antes someterlo a un riguroso análisis. Y todo ello lleva tiempo. Recordemos al respecto que la aprobación del Acuerdo Monetario con Andorra llevó más de ocho años.

Una opción alternativa sería, evidentemente, la adopción del euro de facto, como Montenegro y Kosovo. Pero, como antes se dijo, ni en uno ni en otro caso la solución podría ser satisfactoria. Veamos por qué…

En primer lugar, el país que adopta una moneda extranjera pierde la capacidad de emitir moneda, y, por consiguiente, de seguir una política monetaria autónoma. Esto, además, obligaría al país a acomodar su política fiscal a los condicionantes de la zona del euro, para evitar que un shock externo afectase a su economía. E igualmente tendría que acomodar toda su política económica (costes salariales y demás) para no perder competitividad.

En segundo lugar, al no poder emitir moneda, la única forma de obtener euros sería manteniendo superávit en su balanza básica. Debería tener superávit en su balanza de bienes y servicios o recibir inversiones extranjeras netas en volumen suficiente para proveer de euros a la economía catalana en cuantía suficiente. Y tener superávit no le resultaría tan fácil. Recordemos que, actualmente, Cataluña tiene un abultado déficit comercial con el resto del mundo; que, sin el paraguas del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), su pesada deuda pública le exigiría un elevado pago de intereses; y que las posibilidades de atraer inversión extranjera en un contexto de incertidumbre política (inevitable durante al menos cierto tiempo) no serían muy altas.

Al no pertenecer al Eurosistema, sería imposible la financiación de su economía mediante el recurso al Banco Central Europeo. Un eventual saldo negativo de su cuenta corriente y de capital no podría ser compensado con activos netos frente al Eurosistema, como ocurre hoy con los países de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Y ello llevaría a una pérdida de reservas (eso en el caso de que las tuviese).

Buscar financiación en los mercados tampoco parece fácil. Cataluña tiene actualmente una deuda abultada, de alrededor de 75.000 millones de euros, extremadamente difícil de renegociar, y no digamos de ampliar. Se trata de una deuda calificada en rango especulativo, lo que se conoce en la jerga del gremio, en términos despectivos, como «bonos basura». Aun en el supuesto de que encontrase financiación —y eso está por ver— tendría que pagar unos tipos de interés inasumibles.

En resumen, Cataluña tendría que generar un superávit en sus exportaciones de bienes y servicios suficiente para atender a las necesidades de liquidez de su economía, atender al servicio de su ingente deuda pública (intereses y vencimientos) y hacer frente a una posible fuga de capitales, cuestión esta última sobre la que no polemizaremos, pero que cualquier persona con sentido común considerará como una posibilidad muy real.

Volvamos ahora al problema de cómo podría Cataluña garantizarse el acceso a los euros que sólo el BCE puede crear.

Una opción que los independentistas se han apresurado a plantear sería la apertura por parte de los bancos catalanes de sucursales en otros Estados miembros de la UE para, desde ellas, captar fondos del BCE y financiarse así en el Eurosistema. Pero la ejecución de este tipo de astucias no resulta tan sencilla. En primer lugar, la apertura de sucursales de bancos de terceros países está sujeta a autorización, que conlleva un análisis de la solvencia del banco matriz y de la propia solvencia del supervisor del país de origen. No entraremos en el debate de si este tipo de expediente sería de solución rápida y sencilla, pero desde luego no sería inmediato ni automático, expresiones de orgullo nacional aparte.

Incluso si tales sucursales fueran autorizadas, ello no significaría en absoluto que pudieran obtener recursos en cualquier cuantía para transferirlos a sus matrices en Cataluña. De acuerdo con su ordenamiento, el Eurosistema puede limitar, suspender o excluir el acceso a las operaciones de política monetaria a cualquier entidad de contrapartida por criterios de prudencia; en particular, por la duda sobre el destino que los bancos prestatarios pudieran dar a la liquidez. Dicho en términos sencillos, las sucursales en países de la UE de bancos catalanes sólo podrían captar el volumen de fondos que fuera necesario para su actividad bancaria dentro de la UE, no para transferirlos a su matriz. Y cualquiera con un mínimo de sentido común puede entender por qué. En caso contrario, estaríamos en el absurdo de que cualquier banco del mundo podría tener acceso ilimitado a los fondos del Eurosistema por el simple procedimiento de abrir una sucursal en un Estado miembro de la UE.

Aún debemos añadir algo más. La obtención de fondos en el Eurosistema exige aportar garantías (colaterales), en forma de activos emitidos por agentes residentes en la UE (títulos emitidos por el Tesoro o por otras entidades públicas o privadas aceptadas). Y, en este caso, los bonos emitidos por la Generalitat o por empresas catalanas no serían aceptables al no ser Cataluña miembro de la Unión Económica y Monetaria (UEM).

Sobre todo esto sería deseable un comentario más extenso, más detallado y con ciertos matices, por tratarse de un tema técnico complejo. Pero alargaría en exceso estas páginas sin variar la afirmación fundamental: Cataluña tampoco podría «estar en el euro».

Añadamos que, además, y con independencia de que estuviera o no «en el euro», una Cataluña que no perteneciera a la UE tendría sus exportaciones sujetas a los aranceles comunitarios y excluidas de las ventajas arancelarias de los países con los que la UE tiene suscritos acuerdos de libre comercio; y no se beneficiaría tampoco de los fondos de la UE (o comunitarios) ni de los fondos de la Política Agraria Común (PAC).

Conclusión: … E la nave va…, sin Cataluña

Admito que todo lo expuesto puede sonar desagradable, como lo son siempre las verdades que nos incomodan. Pero la realidad es la que es, y su negación, además de irracional, puede resultar peligrosa. Queda lejos de mi voluntad el proferir amenazas, pero no el hacer advertencias. Me parece una obligación hacerlo, porque es mucho lo que nos jugamos en esta aventura y porque el desenlace sería evidente: basta echar un vistazo a los textos legales europeos… Una legalidad, por cierto, que ningún Estado miembro ni institución comunitaria, parece dispuesto a saltarse.

Si se considera que la independencia merece pagar el precio de quedar fuera de la UE, nada habría que objetar, por más que tal decisión nos parezca equivocada. Lo que no es racional es negar la realidad y negar las consecuencias. No parece moralmente lícito tratar de convencer a los catalanes de que una Cataluña independiente seguiría dentro de la UE y de que, por tanto, la independencia no tendría ninguna consecuencia negativa sobre la economía, porque eso no es cierto. Cuando se pretende ganar apoyos para adoptar una decisión, y más aún una decisión de tal trascendencia, la gente tiene derecho a estar plenamente informada de las consecuencias. Sólo así podrá formar su opinión con conocimiento de causa.

En resumen: regresemos a la película de Fellini, siempre más placentera que cualquier sesuda disquisición política. Decíamos que «… e la nave va», y no era decir poco. Europa sigue siendo, para los europeos —sobre todo para los europeos con memoria, como los de mi generación— uno de los mayores logros del consenso y de la concordia. Europa —la vieja Europa— logró levantarse de sus cenizas para volver a ser un faro de tantas cosas: la democracia, los derechos humanos, el Estado social y democrático de derecho… Lo que pasa es que el transatlántico Europa, antaño reluciente y bien carenado, se enfrenta ahora a mar gruesa y, merced al esfuerzo y la fatiga de los materiales, le han aparecido un par de vías de agua que hay que cerrar. Parte de la oficialía —de impecable acento de Portsmouth— está arriando un bote con el firme propósito de echarse a la mar, mientras que los 27 que quedaremos en la tripulación seguimos en el puente, discutiendo qué debemos hacer para ir capeando el temporal.

¿Qué posición corresponde a España? La de uno de los grandes países europeos, un Estado miembro deseoso y capaz de asumir el liderazgo en tantos frentes; uno de los cuatro integrantes de un «cuarteto» que podría ir perfilándose en el curso de los próximos años, los cuales serán decisivos para Europa. ¿Qué posición correspondería a una teórica Cataluña desgajada de España? Desde luego, no tendría lugar en el transatlántico Europa. No estaría ni en el puente ni en las máquinas. Una teórica Cataluña independiente sería un bajel al pairo, con la humilde vela latina de unas finanzas en estado crítico, y cuyos tripulantes —muchos de los cuales no tienen deseo alguno de emprender singladuras en solitario— verían alejarse una Europa a la que ellos también pertenecen aventando un triste pañuelo… E la nave va.

Capítulo 13

Aviso para navegantes: el problema de la deuda en Cataluña

Las deudas son como cualquier otra trampa en la que es muy fácil caer, pero de la que es dificilísimo salir.

GEORGE BERNARD SHAW

Cuando una o varias partes del territorio de un Estado se separen de él y formen un Estado, y a menos que el Estado predecesor y el Estado sucesor hayan convenido en otra cosa, la deuda de Estado del Estado predecesor pasará al Estado sucesor en una proporción equitativa, habida cuenta en particular de los bienes, derechos e intereses que pasen al Estado sucesor en relación con esa deuda de Estado.

Artículo 40.1 de la Convención de Viena sobre la sucesión de Estados en materia de bienes, archivos y deudas de Estado, 8 de abril de 1983

«Cuida de los gastos, aunque sean pequeños —decía Benjamin Franklin—, porque un pequeño agujero hunde un barco.» En estos tiempos que, páginas atrás, definimos como de mar gruesa, hemos tenido que navegar con las sentinas llenas y los víveres justos en el pañol. Y gracias a que no hemos perdido el rumbo ni atendido a los cantos de sirena, ahora las aguas vuelven a estar por debajo de nuestra línea de flotación…, de momento. Lejos de mí la intención de convocar vientos poco propicios, pero insisto: sería de insensatos bajar la guardia cuando en tantos países se habla de la amenaza de una recaída.

En este capítulo abordaré una de las consecuencias más negativas de la crisis económica iniciada en 2008: el fuerte crecimiento de la deuda pública y su impacto en las relaciones entre Cataluña y el Estado. No es éste el lugar para analizar el fenómeno de la deuda, ni las razones que llevaron al serio deterioro de las cuentas públicas de la mayor parte de los países europeos, y en especial del nuestro. Hay sobre ello una vasta literatura, y las interpretaciones varían en función de la ideología, de las posturas doctrinales y los prejuicios políticos de los analistas. Aquí nos contentaremos con ofrecer las cifras que por sí solas dan idea de la magnitud del problema. Soy consciente de lo árido y complejo de la materia, y en mi descargo diré que precisamente por eso es éste uno de los capítulos más breves.

El problema de la deuda, a vista de pájaro

Como se puede ver en la tabla 3, entre 2007 (año en que la crisis económica dio sus primeras señales) y finales de 2016, la deuda consolidada de las administraciones públicas españolas ascendió hasta la estratosférica cifra de 1.292.622 millones (dato a septiembre de 2016). Si observamos su evolución a lo largo del periodo 2000-2016 podemos constatar una situación estable en los años 2000-2007, previos a la crisis, seguido de un fuerte crecimiento a partir de 2008, con un gran salto en 2012 como consecuencia de la afloración de déficits ocultos del ejercicio anterior (atrasos y deudas no reconocidas con proveedores).

TABLA 3. Deuda de las administraciones públicas de España según el protocolo de déficit excesivo

(en millones de euros; datos a septiembre de 2016)

Año | Admón. central | CC. AA. | Corporaciones locales | Seguridad Social
2000 | 314.814 | 39.474 | 19.793 | 18.832
2001 | 315.490 | 43.706 | 20.170 | 18.704
2002 | 321.575 | 46.471 | 21.522 | 18.577
2003 | 320.504 | 49.028 | 22.914 | 18.450
2004 | 331.939 | 52.054 | 24.153 | 18.323
2005 | 331.797 | 57.880 | 25.535 | 18.246
2006 | 326.369 | 59.126 | 27.570 | 18.169
2007 | 318.869 | 61.096 | 29.385 | 17.169
2008 | 368.860 | 73.647 | 31.775 | 17.169
2009 | 487.670 | 92.435 | 34.700 | 17.169
2010 | 551.557 | 123.419 | 35.453 | 17.169
2011 | 624.238 | 145.086 | 36.819 | 17.169
2012 | 761.856 | 188.406 | 44.003 | 17.188
2013 | 850.177 | 209.761 | 42.109 | 17.187
2014 | 902.482 | 237.201 | 38.329 | 17.188
2015 | 940.450 | 262.543 | 35.131 | 17.197
2016 | 968.811 | 271.980 | 34.657 | 17.174

Fuente: Boletín Estadístico (Banco de España).

El sustantivo «problema», con ser exacto, se queda corto para englobar el problema de la deuda. No se trata de un problema más, sino posiblemente del más serio de todos los que acechan a la economía española en la actualidad.

Es cierto que refinanciar esta deuda en el mercado no plantea dificultades en estos momentos. Los estamos haciendo sin problemas, y además a tipos de interés muy bajos por dos motivos: primero, porque estamos disfrutando de un entorno de abundante liquidez, tipos del Banco Central Europeo (BCE) en mínimos absolutos (incluso tipos negativos en términos reales) y programas de compra de activos (quantitative easing, o flexibilización cuantitativa) por parte del mismo BCE; y segundo, porque la prima de riesgo de los bonos españoles se mantiene también a niveles muy bajos.

La economía española no inspira hoy desconfianza, y ello pese a que las agencias de rating siguen manteniendo calificaciones bajas sobre ella. Pero esto no fue siempre así, y tampoco tenemos garantías de que vaya a serlo por tiempo indefinido: cualquier aumento de los tipos de interés decididos por el BCE (y el proceso se iniciará previsiblemente tan pronto como la inflación en Europa se acerque al 2 por ciento anual, aunque sea con mucha parsimonia), o bien un repunte de la prima de riesgo, se traducirá en un mayor coste del servicio de la deuda. La factura por intereses será mayor, y ello detraerá recursos de otras partidas presupuestarias y hará más difíciles los esfuerzos de consolidación fiscal por parte del Gobierno.

Antes de pasar a examinar el estado de las finanzas catalanas, me parece oportuno hacer una breve referencia al entorno general.

La tabla 3 tiene interés no sólo por mostrar el deterioro de las finanzas españolas a lo largo de los años de la crisis, sino también por mostrar su distribución entre los distintos escalones de las administraciones públicas: la central, las de las Comunidades Autónomas, las de las corporaciones locales y la de la Seguridad Social. Y en concreto muestra que la deuda de las Comunidades Autónomas creció durante estos años de forma considerable. En efecto, entre 2007 y 2016, la deuda de la Administración Central pasó de 318.869 millones de euros a 968.811 millones de euros, es decir, triplicó su volumen; mientras que la deuda de las Comunidades Autónomas pasó de 61.096 millones de euros a 271.980 millones de euros, lo cual supuso cuadruplicar su importe, pasando de representar el 16 por ciento al 25 por ciento del total de la deuda pública.

¿Podemos decir que la situación fue similar para todas las Comunidades Autónomas? La respuesta es que no. Bien es cierto que todas vieron crecer su deuda, y que en todas las comunidades el crecimiento fue importante. Pero en unos casos el crecimiento fue mayor que en otros, como se puede apreciar en la tabla 4. Y, lo que es aún más relevante, en el momento actual, los montantes de la deuda, en valores absolutos y como porcentaje del PIB regional, difieren mucho entre unas Comunidades Autónomas y otras.

TABLA 4. Deuda de las Comunidades Autónomas según el protocolo de déficit excesivo

Comunidad autónoma | 2007 | 2016*
(Millones de euros) | (% PIB) | (Millones de euros) | (% PIB)
Andalucía | 7.177 | 4,8 | 32.316 | 21,9
Aragón | 1.165 | 3,4 | 7.320 | 21,2
Principado de Asturias | 744 | 3,2 | 4.111 | 18,8
Islas Baleares | 1.798 | 6,9 | 8.628 | 30,9
Canarias | 1.562 | 3,7 | 6.816 | 16,2
Cantabria | 434 | 3,4 | 2.823 | 22,5
Castilla-La Mancha | 1.829 | 4,7 | 13.846 | 36,5
Castilla y León | 1.894 | 3,4 | 10.910 | 19,8
Cataluña | 15.776 | 7,8 | 74.400 | 35,5
Extremadura | 785 | 4,5 | 3.966 | 22,4
Galicia | 3.712 | 6,6 | 10.624 | 18,5
La Rioja | 276 | 3,5 | 1.482 | 18,3
Comunidad de Madrid | 10.103 | 5,2 | 29.502 | 14,2
Región de Murcia | 648 | 2,3 | 8.098 | 28,7
Comunidad Foral de Navarra | 645 | 3,6 | 3.678 | 19,4
País Vasco/Euskadi | 642 | 1,0 | 10.264 | 15,0
Comunidad Valenciana | 11.906 | 1,3 | 43.194 | 41,5
TOTAL | 61.096 | 5,7 | 271.980 | 24,6

* Datos a septiembre de 2016.

Fuente: Boletín Estadístico (Banco de España).

El importe de la deuda en términos absolutos es especialmente alto en el caso de Cataluña y la Comunitat Valenciana, seguido por Andalucía, la Comunidad de Madrid y Castilla-La Mancha. Pero más significativo es el importe en proporción al PIB, dato respecto al que ocupa el primer lugar la Comunitat Valenciana, seguida por Castilla-La Mancha y Cataluña. En relación a la Comunidad Valenciana, recomiendo vivamente el estudio del «Informe sobre la deuda, el déficit y la financiación de la Comunidad Valenciana. Propuesta de bases para un nuevo sistema de financiación autonómica» (Alto Consejo Consultivo-Valencia 2013), elaborado por los profesores José Barea, Jaime Lamo de Espinosa, Pedro Schwartz, Ramón Tamames y Juan Velarde.

La situación de la deuda en Cataluña

Como se puede apreciar en la tabla 4, la deuda catalana, que asciende a nada menos que 74.400 millones de euros, es la mayor en términos absolutos entre todas las comunidades. Representa alrededor del 28 por ciento de la deuda total de las Comunidades Autónomas. En porcentaje del PIB es la tercera de la lista, sólo por detrás de la Comunitat Valenciana y Castilla-La Mancha, con el 35,5 por ciento.

¿Cómo ha evolucionado esta deuda a lo largo del tiempo? La tabla 5 nos permite observar las variaciones de la deuda de Cataluña entre 2000 y 2016 en cifras absolutas y en porcentaje de PIB.

TABLA 5. Deuda de Cataluña según el protocolo de déficit excesivo (datos a septiembre de 2016)

Año | Importe (millones de euros) | Porcentaje del PIB (%)
2000 | 10.177 | 8,3
2001 | 10.757 | 8,1
2002 | 10.830 | 7,7
2003 | 10.918 | 7,2
2004 | 12.259 | 7,5
2005 | 14.544 | 8,3
2006 | 14.873 | 7,8
2007 | 15.776 | 7,8
2008 | 20.825 | 10,0
2009 | 25.661 | 12,7
2010 | 35.616 | 17,5
2011 | 44.095 | 22,0
2012 | 52.355 | 26,8
2013 | 58.179 | 30,1
2014 | 64.466 | 32,8
2015 | 72.659 | 35,6
2016 | 74.400 | 35,5

Fuente: Boletín Estadístico (Banco de España).

Como se puede apreciar en la tabla 5, la deuda catalana durante los años previos a la crisis no era muy elevada, ni en valores absolutos (entre los 10.000 millones y los 15.000 millones de euros) ni en términos relativos (en torno al 8 por ciento del PIB). Parece que en aquellos años todavía no se había producido aquello de que «España nos roba». Las tornas cambiaron a partir de 2008. Ese año comenzaría una escalada que llegaría a multiplicar el importe por 5 (desde 15.776 millones hasta 74.400 millones de euros) y a pasar de representar el 7,8 por ciento, en términos de PIB, a constituir nada menos que un 35,5 por ciento.

No entraremos a analizar las razones de este desaforado crecimiento, ni el color de los gobiernos de la Generalitat catalana durante esos años, ni tampoco las políticas económicas aplicadas por cada uno de ellos. Tampoco entraremos aquí a discutir la tesis independentista de que la raíz del problema es que Cataluña contribuye desproporcionadamente a la llamada solidaridad interterritorial, y que, en consecuencia, una Cataluña independiente no sufriría estos problemas financieros. Habría mucho que decir de todo ello, empezando por un análisis de la política de gasto de los gobiernos de la Generalitat de Catalunya en determinadas rúbricas, y siguiendo por un análisis riguroso de las cifras esgrimidas por los propios postulantes del «Espanya ens roba». Pero de ello ya me ocuparé en el capítulo decimocuarto. Aquí nos limitamos a exponer las dimensiones de la actual deuda catalana y los problemas a los que, como consecuencia, Cataluña se enfrenta.

El hecho cierto es que hoy Cataluña presenta una deuda autonómica de considerables dimensiones, la cual, además, no deja de crecer, pues las finanzas catalanas siguen registrando déficit. Asimismo, las posibilidades de su refinanciación en los mercados financieros son escasas, y no digamos las de financiar su crecimiento. Las agencias de calificación (o rating) colocan la deuda catalana a nivel de inversión especulativa.

El reciente informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) que analiza las previsiones presupuestarias para Cataluña propone, para este ejercicio (2017), un déficit del 0,5 por ciento del PIB, y concluye que «es improbable que su ejecución [la de las previsiones presupuestarias] permita cumplir con el objetivo». Añade que «existen riesgos muy altos para la sostenibilidad financiera», y que, y esto nos interesa por lo que luego veremos, «los riesgos de refinanciación son muy significativos en ausencia de mecanismos extraordinarios de financiación».

El problema de las finanzas públicas catalanas es que una deuda tan elevada, y que además es objeto de una calificación de bono basura (o especulativo) por parte de las agencias de rating tiene prácticamente cerrados los mercados financieros. No se trata sólo de que los tipos a los que se tendría que financiar sean prohibitivos, sino que ni siquiera a tales tipos le sería posible conseguir financiación, según parece. Es cierto que Cataluña no es la única comunidad en esta tesitura: otras Comunidades Autónomas, igualmente endeudadas, se han enfrentado a parecidas dificultades para financiarse con normalidad en los mercados financieros. Pero eso supone un magro consuelo.

La respuesta del Estado a la deuda autonómica

Para hacer frente al problema de las Comunidades Autónomas que se encontraban cerrado el acceso a los mercados, o que sólo podían franquearlo a un coste prohibitivo, el Estado puso en marcha a partir de 2012 una serie de mecanismos extraordinarios para proporcionarles liquidez. Tales mecanismos extraordinarios se vinieron a sumar a los instrumentos de financiación tradicionales: anticipos del sistema de financiación, ampliación del reintegro de liquidaciones, líneas de crédito del Instituto de Crédito Oficial (ICO), etc.

Uno de estos «mecanismos extraordinarios», creado en julio de 2012, fue el llamado Fondo de Liquidez Autonómica (FLA). Dicho fondo consistió en esencia en una línea de crédito que permitía a las Comunidades Autónomas en dificultades atender a su deuda sin tener que recurrir a los mercados, pudiendo de esta forma financiarse en cuantía suficiente y a tipos de interés razonables, asumiendo a cambio unos compromisos en materia de objetivos de déficit. Al FLA se añadió más tarde la llamada Facilidad Financiera (FF), dirigida a aquellas comunidades que ya cumplían sus objetivos de equilibrio presupuestario. En ambos casos, la financiación proporcionada por el Estado les suponía un importante ahorro en pago de intereses.

A estas facilidades se añadió otro mecanismo, el llamado Plan de Pago a Proveedores (PPP), que otorgó a las Comunidades Autónomas financiación para el pago del enorme remanente de facturas atrasadas o no registradas que tenían pendientes con sus proveedores (servicios sanitarios y educativos, agua, energía, arrendamientos, etc.). Con ello se hacía frente al gravísimo problema creado a los proveedores privados (muchos de ellos pequeñas y medianas empresas) a los que el impago de sus facturas por parte de las Comunidades Autónomas colocaba en una situación de tesorería insostenible.

La tabla 6 recoge el total de financiación proporcionada por el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), la Facilidad Financiera (FF), el Plan de Pago a Proveedores (PPP) y otros fondos (Fondo de Liquidez y Fondo Social) a las Comunidades Autónomas a lo largo del periodo 2012-2016:

TABLA 6. Financiación de las comunidades autónomas por el Estado, mecanismos extraordinarios (2012-2016)

Comunidad autónoma | Importe, 2012-2016 (en millones de euros)
Andalucía | 24.339,28
Aragón | 3.019,16
Castilla-La Mancha | 10.669,05
Castilla y León | 3.105,66
Cataluña | 53.637,89
Canarias | 5.067,18
Extremadura | 2.142,82
Galicia | 3.430,08
Comunidad Valenciana | 36.254,12
Principado de Asturias | 1.586,91
Islas Baleares | 6.421,38
Cantabria | 2.028,98
Comunidad de Madrid | 3.192,87
Región de Murcia | 6.907,93
La Rioja | 343,69
País Vasco/Euskadi | 0,00
Comunidad Foral de Navarra | 0,00
TOTAL REPARTIDO | 162.146,90
TOTAL SIN REPARTIR | 1.088,14
TOTAL | 163.235,04

Fuente: Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Estos programas, aplicados a partir del año 2012, permitieron aliviar el problema de la deuda de las Comunidades Autónomas. A lo largo del periodo 2012-2016, los «mecanismos extraordinarios» (FLA, FF, PPP y otros) aportaron financiación a las Comunidades Autónomas por un total de 163.235 millones de euros, lo que supone el 60 por ciento del pasivo total de las Comunidades Autónomas. Si sumamos el total de liquidez suministrada (mecanismos extraordinarios más las otras medidas de liquidez ordinarias), la cifra total asciende a 203.874,9 millones de euros.

El impacto de las medidas de liquidez en Cataluña

Como se observa en la tabla 6, las Comunidades Autónomas que más financiación recibieron fueron Cataluña, la Comunitat Valenciana y Andalucía, seguidas a cierta distancia por Castilla-La Mancha. La principal beneficiaria, con diferencia, fue la comunidad autónoma catalana, que sólo por los conceptos de FLA y PPP («mecanismos extraordinarios de liquidez») recibió del Estado un total de 53.637,89 millones de euros en el periodo 20122016. (La tabla 7 ofrece el desglose año a año.)

TABLA 7. Financiación de Cataluña por el Estado. Mecanismos extraordinarios, 2012-2016

(en millones de euros)

Año | FLA | PPP | Fondo Social | Total
2012 | 6.664,8 | 2.020,2 | 0,0 | 8.685,0
2013 | 10.814,7 | 2.168,9 | 0,0 | 12.983,6
2014 | 7.912,9 | 2.276,5 | 0,0 | 10.189,4
2015 | 11.291,9* | 0,0 | 397,3 | 11.689,2
2016 | 10.090,7* | 0,0 | 0,0 | 10.090,7
TOTAL | 53.637,89 |  |  |

(*) Fondo de liquidez del acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE).

Fuente: Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Si a los 53.637,89 millones de euros recibidos en concepto de «mecanismos extraordinarios» (FLA y PPP) le añadimos los 9.314,50 millones de euros correspondientes a las «medidas ordinarias de liquidez», el importe total de lo recibido por Cataluña del Estado asciende a 62.952,40 millones de euros, cifra equivalente al 82 por ciento de su deuda. Ello supone un tercio de todos los fondos dedicados por el Estado para la financiación de las Comunidades Autónomas. De la citada cifra de 62.952,40 millones de euros, algo más de la mitad (en concreto, 32.111,44 millones) se dedicaron a cubrir vencimientos, y el resto, a pagar a proveedores por facturas atrasadas (por 21.974,81 millones) y a otros fines (por 8.866,17 millones).

Estas aportaciones estatales tienen enorme importancia para las finanzas autonómicas por dos razones: en primer lugar, porque permiten tanto la refinanciación de la deuda existente como la de sus incrementos producidos a raíz de los déficits en que incurren los presupuestos autonómicos (como ya dijimos antes, dada la calificación de esta deuda por parte de las agencias de rating, la financiación sería más que problemática en los mercados financieros); y, en segundo lugar, porque supone un considerable ahorro de intereses —las últimas financiaciones de Cataluña en el mercado se hubieron de hacer a tipos elevados, y las financiaciones y refinanciaciones posteriores, siempre en el supuesto de que se consiguiesen, se efectuarían a tipos prohibitivos.

No olvidemos que el FLA obtiene —como Reino de España— sus recursos en condiciones mucho más favorables, y que en consecuencia ha llegado a financiar a las Comunidades Autónomas a un tipo de interés muy inferior al que hubiese debido pagar en el mercado, en los últimos tiempos en el rango del cero por ciento. Esto ha supuesto un ahorro de intereses para las arcas de la Generalitat catalana estimado en más de ocho mil millones de euros.

Resumamos: no es exagerado, ni injusto, ni tampoco ofensivo, entender que Cataluña es actualmente una comunidad financieramente insolvente. Es irrelevante dilucidar a quién o a qué se debe tal circunstancia. Sea por culpa de un Estado español depredador, de una Generalitat mala gestora, o de una crisis económica que no ha perdonado a nadie, el hecho es que hoy Cataluña no se encuentra en condiciones de refinanciarse, y que, de no ser por la ayuda del Estado en forma de FLA y PPP, amén de otras vías, se encaminaría rápida e inexorablemente a un impago de su deuda. Una Cataluña independiente que se viese privada de esa red de seguridad difícilmente podría allegar los recursos necesarios para refinanciarla.

Desde luego, difícilmente la podría incrementar, por lo cual tendría que equilibrar de inmediato sus finanzas, actualmente deficitarias. Pero, con ser grave, esto no es lo peor; el caso es que ni siquiera podría atender a los vencimientos de su deuda viva. Y ello por al menos tres razones. En primer lugar, tendría que superar las incertidumbres despertadas por su proceso de secesión, así como las consiguientes —y más que razonables— dudas acerca del futuro inmediato del nuevo Estado, excluido, además, de la Unión Europea. En segundo lugar, no es descabellado temer una inmediata salida de capitales y una rápida aparición de problemas en el sistema bancario; se pueden hacer ejercicios de patriotismo y optimismo, pero no parece sensato negar que el escenario inmediato sería preocupante, por decir algo piadoso. Y, en tercer lugar, porque, en cuanto a la forma de hacer frente a los vencimientos de su deuda y evitar el impago, Cataluña no tendría otra vía que lograr un rápido y abultado superávit en su balanza de bienes y servicios, algo muy poco probable (más bien sería lo contrario) a corto plazo.

Adviértase que nos hemos estado refiriendo exclusivamente a la deuda autonómica, y no a la parte alícuota de la deuda pública del Estado que una Cataluña independizada tendría que (debería) asumir; a este respecto, Xavier Sala i Martin (És l’hora dels adéus?, Rosa dels Vents, 2014) ya advirtió con tanta claridad como franqueza que estaría por ver que Cataluña aceptase cargar con la parte de esa deuda que le corresponde. Pero esto último, aunque sin duda constituya otro elemento irritante, no importa tanto a efectos de nuestro razonamiento. La deuda autonómica —y con ésta sí parece que tendría que cargar— se sobra y se basta, en términos de peso, como para crear a Cataluña un problema insoluble. Salvo que comenzase su andadura con una quiebra que la dejase excluida de los mercados financieros internacionales por periodo indefinido.

Aun abusando de la paciencia del sufrido lector, no concluiré sin una última mención a los bancos. En la actualidad, entre dos tercios y tres cuartas partes de los depósitos de clientes de los bancos con sede en Cataluña corresponden a depositantes con domicilio en otros lugares de España. Ello significa que el exceso de créditos sobre depósitos (lo que en inglés se llama «funding gap») se financia actualmente con depósitos generados en el resto de nuestro país: una vulnerabilidad adicional a una hipotética Cataluña independiente que aquí me limito a dejar apuntada. En definitiva: si Benjamin Franklin recomendaba cuidarse de los pequeños agujeros en el casco, los que hemos descrito dan para estar varias décadas dedicados, exclusivamente, al noble arte del achique. Aviso para navegantes…

Capítulo 14

La verdad sobre las balanzas fiscales

La solidaridad es una concreción de auxilio recíproco y mutua lealtad que exige a las comunidades autónomas que […] tengan en cuenta […] la comunidad de intereses que las vincula entre sí, que no debe resultar menoscabada como consecuencia de una gestión insolidaria de los intereses propios.

Tribunal Constitucional

Lo decía don Gregorio Marañón: «Aunque la verdad de los hechos resplandezca, siempre se batirán los hombres en la trinchera sutil de las interpretaciones». Es lo que ha sucedido con la crisis de 2007 y 2008: aunque golpeó con similar crudeza a todas las Comunidades Autónomas, y también a Cataluña, muy distinta ha sido la lectura que de la crisis han hecho unas y otras.

Los partidos políticos debatimos a diario sobre las medidas necesarias para afianzar la recuperación, aireando divergencias que a menudo parecen irreconciliables. Sin embargo, nuestros pareceres confluyen —de eso no hay duda— en un mismo marco de convivencia. Con el separatismo sucede lo contrario: propende a la ruptura del marco de convivencia común. Y lo hace con tal determinación, con tal ahínco, que se diría que, en lugar de un objetivo, esa ruptura es un punto de partida, y que la crisis es una mera excusa para enmascarar un plan hábilmente trazado. El independentismo insiste en mostrar las medidas necesarias para salir de la crisis —que requieren el compromiso de todos— como el resultado de una discriminación sistemática hacia una región concreta, ejercida por una especie de Leviatán del que sólo cabe separarse.

Cuando me embarqué en la aventura de mi libro Todos los cielos conducen a España, este fenómeno disgregador estaba ya en su apogeo. Por eso escribí lo siguiente: «[…] para aliviar el desencanto electoral no se les ocurrió mejor cosa [a los hoy independentistas] que negar cualquier responsabilidad de su gobierno en la gestión de la crisis, culpar al Gobierno central de todas las desgracias acaecidas y, para rematar la faena, poner en marcha un proceso soberanista que ha dividido a la sociedad catalana y encendido las alarmas en las otras Españas». De esta forma, «con la llegada de la crisis, el debate sobre la financiación se ha ido agudizando en la comunidad autónoma catalana, llegando incluso a convertirse en uno de los principales argumentos del independentismo» (Fernando Savater, El País, 13 de noviembre de 2012). Creían que estaban apuntándose goles a su favor, y lo peor es que se los estaban metiendo a sus instituciones, a su sistema de partidos y al conjunto de la sociedad catalana.

El origen del problema fiscal

Uno de los argumentos estrella de la campaña a favor de la secesión de Cataluña ha sido el supuesto maltrato fiscal que los catalanes sufren por parte del Estado español. Desde 2013, la Generalitat catalana ha venido utilizando unos informes, pretendidamente técnicos, sobre la «balanza fiscal» de Cataluña, según los cuales, el déficit de dicha comunidad autónoma rondaba los 16.500 millones de euros en el año 2010, lo que equivalía al 8,5 por ciento del PIB catalán. «El problema no es que la Cataluña que madruga, la Cataluña que trabaja, la Cataluña que trabaja duro, la Cataluña que sufre… no pague impuestos o pague pocos impuestos. El problema es que los impuestos se los lleva España […], el problema es que, cada año, España roba a cada catalán 3.000 euros. El problema es que cada día España roba sesenta millones de euros en Cataluña, que es dos veces más que los intereses que se pagan» (Alfonso López Tena, de Solidaritat Catalana per la Independència, en el Pleno del Parlamento catalán, el 28 de septiembre de 2011).

La conclusión de estos informes era palmaria: Cataluña aportaba al Estado Español 16.500 millones más que lo que recibía. Ése es el cimiento sobre el que se sostienen el «expolio fiscal» y el «España nos roba», los eslóganes que sustentaron la tremenda campaña mediática diseñada para demostrar que la carga fiscal que soportan los catalanes es muy superior a la que en justicia les correspondería. «Cataluña, el País Valenciano y las Islas Baleares han quedado severamente perjudicadas por el efecto acumulado de tantos años de expolio fiscal y de desatención inversora del Estado Español» (ponencia política aprobada el 6 de julio de 2013 en la Conferencia Nacional por la República catalana del partido Esquerra Republicana de Catalunya). Por lo demás, los recortes en servicios sociales, sanidad y demás que la Generalitat catalana había tenido que hacer a raíz de la crisis de 2008 se explicaban porque la Generalitat había percibido 16.500 millones de euros menos de lo que le correspondía. En consecuencia: una Cataluña independiente dispondría de estos 16.500 millones, y, en consecuencia, tendría recursos abundantes para cubrir los servicios que la sociedad catalana demandaba.

Si coincidimos en que el nacionalismo es un sentimiento y no la conclusión de un razonamiento lógico, no sería preciso buscar motivos de conveniencia —aunque tampoco estuvieran de más— para quienes aspiran a una Cataluña independiente en cualquier caso y a cualquier precio. Pero estos argumentos sí pueden venir bien para convencer a los indecisos o a los tibios. Podría ser lo que inclinara hacia el no al independentismo a ese 38 por ciento de la población catalana que, según las encuestas, se siente «tan catalán como español» (e incluso a ese otro 20,5 por ciento que se siente «más catalán que español» y que, por tanto, se siente algo español también).

El argumento que con insistencia han esgrimido y esgrime el independentismo es tan sencillo como eficaz: la independencia de Cataluña no solamente no tendría costes, sino que sería sumamente beneficiosa en términos económicos. Y ello porque, según los secesionistas, el Estado español maltrata fiscalmente a los catalanes: se lleva sus impuestos, no realiza las suficientes inversiones y emplea el dinero de los catalanes en otras regiones de España; y porque, si pudiese disponer de ese dinero —es decir, de su dinero—, Cataluña tendría mayores recursos que dedicar a la atención de las necesidades de sus ciudadanos, y no sufriría restricciones en sus servicios públicos.

La respuesta al «Espanya ens roba»

Este planteamiento tuvo respuesta en distintos frentes, desde servicios de estudios —como el del Instituto de Estudios Económicos (IEE)— hasta destacados economistas y hacendistas a título individual. Particularmente interesantes fueron las aportaciones de Josep Borrell y Joan Llorach (La cuentas y los cuentos de la independencia, Los Libros de la Catarata, 2015), de Ángel de la Fuente («Balanzas fiscales: una breve introducción», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.o 42, febrero de 2014) y de Almudena Semur, Gabriel Tortella o Antoni Zabalza en distintos medios de comunicación. Se trata de contribuciones sólidas y rigurosas; cuestión distinta es que lograran el mismo grado de penetración y repercusión en Cataluña que los estudios que defendían la posición contraria.

Es una lástima que no tengan el eco esperado, porque, si algo tienen en común los citados estudios, es el cuestionar la balanza fiscal presentada por la Generalitat catalana con base en un análisis técnico neutral e irrebatible. No existe, según estos estudios, un único método de cálculo de las balanzas fiscales, sino muchos. ¿Por qué? Porque las balanzas fiscales ofrecen una información limitada que no refleja toda la realidad de la relación económica entre el Estado y las Comunidades Autónomas; y porque, desde luego, de ellas no se pueden sacar las conclusiones pretendidas. De todo eso nos ocuparemos en este capítulo. Comienzo por las «generales de la ley»: una breve explicación de qué son las balanzas fiscales y para qué sirven.

Qué es una balanza fiscal y para qué sirve

En España, la «balanza fiscal» es, simplemente, la diferencia entre los ingresos aportados al Estado por una comunidad autónoma —esto es, los impuestos recaudados en su territorio— y los gastos e inversiones realizados en ella por parte del Estado. O bien, dicho de otra forma, es la diferencia entre los beneficios que obtienen los residentes en una comunidad autónoma por la actuación del Estado en ella y su contribución fiscal al mantenimiento de ese Estado.

Dicho así, el concepto suena relativamente sencillo. Sin embargo, tal concepto suscita tantos problemas que no son pocos los autores que llaman la atención sobre las limitaciones de este tipo de trabajos y solicitan cautela en sus resultados. La estimación de los flujos fiscales del sector público plantea complejidades metodológicas que desvirtúan profundamente las conclusiones, tanto desde el lado de los ingresos como desde la vertiente de los gastos. Quien ingresa un tributo no es necesariamente el mismo que lo soporta (ni reside necesariamente en el mismo territorio); y quienes se benefician de determinadas partidas presupuestarias no son necesariamente quienes residen en el lugar en que se hace el gasto.

El problema con los saldos fiscales es que son el resultado de sumar y restar un montón de cosas distintas y por eso se pueden mezclar a voluntad hasta conseguir el resultado deseado. «En el cálculo entran, revueltos y en tropel, todos los impuestos, tasas y otros ingresos estatales, el gasto en bienes públicos puros como la defensa o las relaciones exteriores, las pensiones y prestaciones por desempleo, las subvenciones a empresas y sectores, la inversión en infraestructuras y la financiación de las Administraciones que luego pagan servicios como la sanidad y la educación. Algunas de estas partidas, en especial las dos últimas, sí que responden a una lógica territorial, pero el resto no» (Ángel de la Fuente, «¿Qué dicen las cuentas territorializadas?», El País, 24 de julio de 2014).

En un libro en el que colaboré hace ya algunos años (Vicente Martínez-Pujalte López, dir., y VV. AA., Análisis del sistema de financiación autonómica: bases para un nuevo modelo, Fundación Bancaja, 2000) señalaba que la cuantificación de los flujos económicos entre las Comunidades Autónomas requería responder antes a las siguientes preguntas:

• ¿Se quiere territorializar los ingresos en función del lugar en que se recaudan o identificar a los que realmente soportan la carga tributaria? ¿El impuesto sobre el valor añadido que paga un aragonés por una compra hecha en Barcelona se computa como un impuesto pagado en Cataluña o en Aragón?

• Y, si se pretende identificar a los consumidores finales, ¿cómo se calcula la traslación que del impuesto se hace en determinados tributos como el impuesto de sociedades?

• ¿Cómo se imputan los impuestos al pagador final cuando el mercado no permite su completa traslación?

• ¿Se busca territorializar los gastos en función del lugar en el que se realicen o en función de a quiénes beneficien?

• Y, en este sentido, ¿qué gastos se deben territorializar y con qué criterios? ¿La inversión en el AVE en las provincias manchegas se debe imputar sólo a Castilla-La Mancha o también a la Comunidad de Madrid y a la Comunitat Valenciana? ¿No habría que tener en cuenta el número de viajeros que se bajan del tren en Cuenca o en Albacete y aquellos que lo hacen en Madrid o en Valencia?

• Los gastos efectuados por la Administración Central, localizada en Madrid, en bienes y servicios comunes —defensa, seguridad, justicia o relaciones exteriores—, ¿deben imputarse o no a las Comunidades Autónomas?

El hecho de que no exista una respuesta evidente a todas estas preguntas convierte las balanzas fiscales en una herramienta particularmente útil para los propósitos soberanistas, como veremos al describir las muy variadas fórmulas de que dispone el ciudadano para saber lo que las comunidades pagan y reciben. Si usted está dispuesto a agitar los sentimientos populistas, ahí tiene los datos que resultan de aplicar el «método de flujo monetario», a los que se pueden añadir unas gotas de neutralización para engordar el déficit fiscal. Pero si lo que quiere es demostrar lo bien que se porta el Gobierno central con su comunidad autónoma, podrá encontrar sesudos estudios que han apostado por el «método de carga-beneficio» sin preocuparse ni mucho ni poco de los ciclos económicos.

Otras cautelas metodológicas para no caer en trampas

Las limitaciones metodológicas en el cálculo de una balanza fiscal, con ser muchas, sólo constituyen una parte del problema. Aquí van otras consideraciones para acabar de confundir al sufrido lector:

• La primera, y obvia, es que quien paga impuestos no es ni la comunidad autónoma ni el territorio, sino las personas. Los ciudadanos más ricos pagan más impuestos, independientemente de dónde residan, por eso la «balanza fiscal personal» de los ciudadanos que más impuestos pagan suele ser negativa, y la de los ciudadanos más pobres suele ser positiva.

• En consecuencia, parece lógico y normal que en las regiones con mayor número de ciudadanos con rentas altas se recaude más que en las otras. Ésta es precisamente la esencia de todo sistema tributario. «En la medida que los impuestos se pagan en proporción a la renta y los servicios públicos están estrechamente relacionados con la población, es normal que la acción de los poderes públicos produzca una redistribución de la renta de las regiones ricas a favor de las pobres. La lógica del “torna’m els meus diners” llevada al extremo acaba negando toda lógica a la acción de los poderes públicos» (Antoni Castells, El debat sobre els dèficits fiscals: el cas de Catalunya).

• Las balanzas fiscales regionales no tienen nada que ver con la financiación de las Comunidades Autónomas. La balanza fiscal recoge las relaciones presupuestarias entre la comunidad autónoma y la Administración Central. Si esta última aumenta sus inversiones en aquélla, evidentemente reducirá el déficit fiscal, pero el sistema de financiación seguirá siendo el mismo: no por ello el gobierno autonómico tendrá más fondos para atender a sus gastos.

• A la hora de analizar las relaciones económicas entre una comunidad autónoma y el resto del Estado, y antes de concluir que «el Estado nos roba o nos deja de robar», habría que tener en cuenta otras «balanzas»: la balanza comercial, los ingresos y gastos de la Seguridad Social… Sólo de un análisis de todas ellas se puede obtener una idea completa y razonable de las relaciones económicas entre la comunidad autónoma y el resto del Estado.

• Un saldo fiscal negativo puede responder a distintas causas. Puede responder a una lógica territorial (inversiones en infraestructuras), a la aplicación de reglas uniformes y objetivas (las pensiones, los impuestos, las ayudas de la UE…) o a diferencias de trato que sí debieran ser objeto de reproche. Por esa razón, algunos autores, como Ángel de la Fuente, opinan que lo que se necesita para el análisis y el debate no es una balanza fiscal, sino unas cuentas públicas territorializadas.

Sobre todas estas cuestiones cabe, como es lógico, un amplio debate. No pretendemos, por tanto, sentar aquí conclusiones indiscutibles, pero sí queremos advertir que el debate sobre las balanzas fiscales tiene muchos aspectos a discutir. Para darse cuenta de la complejidad técnica de este debate basta recordar que uno de los primeros informes sobre esta materia, escrito por Antoni Castell Oliveres y otros participantes («Imputación regional de los flujos presupuestarios de la Administración Pública Central: las balanzas Fiscales Regionales», Instituto de Estudios Fiscales, 1996-1999) dedica todo un capítulo a las limitaciones de este tipo de ejercicios. Y, si a estas complejidades técnicas se añaden otras de intencionalidad política, el menú está servido.

Cálculo de las balanzas fiscales: los métodos de flujo monetario y carga-beneficio

Como hemos apuntado en el inicio de este capítulo, la Generalitat catalana presentó su balanza fiscal como si fuese la única posible o razonable, cuando lo cierto es que existen varios métodos de cálculo, y, como cabía sospechar, cada uno arroja un resultado diferente. Vamos por partes.

Vayamos ahora a los criterios de cálculo de las balanzas fiscales:

• El método de flujo monetario atribuye cada ingreso al territorio donde se genera el hecho imponible, y cada gasto, al territorio donde éste se materializa.

• El método de carga-beneficio imputa cada ingreso al territorio donde reside el individuo que soporta el tributo, y cada gasto, al territorio donde reside el beneficiario de dicho gasto.

Las diferencias entre estos dos métodos de cálculo son importantes tanto para los ingresos como para los gastos:

• En relación con los ingresos, si se opta por el método de flujo monetario, el impuesto sobre el valor añadido pagado por un aragonés en Barcelona se computa como un impuesto pagado en Cataluña, mientras que si se opta por el método de carga-beneficio se computaría como un impuesto pagado en Aragón.

• En relación con los gastos, con el método de flujo monetario sólo se imputan a cada comunidad autónoma los gastos e inversiones directamente efectuados por el Estado en esa comunidad autónoma. Si se opta por el método de carga-beneficio, los bienes y servicios de ámbito nacional se reparten proporcionalmente, en función de la población.

La Generalitat catalana se inclina por el método de flujo monetario por entender que el gasto estatal tiene efectos sobre la actividad económica en el lugar donde se efectúa, y que, en consecuencia, es correcto imputarlo allí (los ministerios de Madrid, por ejemplo, generan empleo y actividad económica en la Comunidad de Madrid). Esto puede ser cierto en parte, pero tales efectos no son comparables, ni de lejos, con los beneficios que esos servicios proporcionan a todos los ciudadanos, estén donde estén. Por ejemplo, los servicios diplomáticos y consulares beneficiarán, y mucho, a las Comunidades Autónomas cuyos ciudadanos viajen más, que tengan más empresas exportadoras o que reciban más turistas. Y en todos estos renglones parece ser que Cataluña es una de las más beneficiadas.

Por eso nosotros hemos defendido siempre el método de carga-beneficio, pues de otra forma se estaría infravalorando inaceptablemente el gasto estatal en la comunidad autónoma en cuestión (y, por tanto, se estaría inflando indebidamente el déficit de su balanza fiscal). Si, como sostiene la Generalitat catalana, «lo único importante es dónde va físicamente el dinero, habría puñetazos por ver quién se queda con los vertederos, y no suele ser el caso. Por otra parte, no está nada claro que la localización del gasto e impacto sobre la actividad económica vayan siempre de la mano. En muchos casos, lo importante no es dónde se localiza físicamente el gasto, sino dónde se realiza la producción —no dónde se aparca el avión militar, pongamos el caso, sino dónde se ha fabricado éste» (Ángel de la Fuente, «Balanzas fiscales…», opus cit., p. 80).

Obviamente, el resultado, es decir, el saldo de la balanza fiscal, varía según cuál sea el método que apliquemos. Y no puede sorprender —insistimos— que el método preferido por la Generalitat sea el de flujo financiero, el cual arroja siempre un resultado más desfavorable que el de carga-beneficio. Nada extraño si tenemos en cuenta que el primero excluye del cómputo aquellos gastos de ámbito nacional que se materializan en la Administración Central, como antes hemos explicado.

Las balanzas fiscales ajustadas

El cálculo de las balanzas fiscales se complica aún más cuando intentamos valorar el impacto que el ciclo económico tiene en las cuentas públicas. En épocas de crecimiento en que los ingresos fiscales crecen, las regiones más ricas (con más ciudadanos con rentas altas) suelen tener un déficit fiscal mayor que en los años de crisis, en los que registran un déficit menor e incluso superávit. Por esa razón, para tener un cuadro más razonable y realista, es preferible tomar un periodo largo, en lugar de fijarse en solamente uno o dos ejercicios.

Una segunda alternativa, que es la que suele utilizar la Generalitat de Catalunya —o, al menos, suele hacerlo cuando le interesa—, consiste en contabilizar dentro de su aportación al Estado la cantidad necesaria para «neutralizar» el saldo presupuestario de la Administración Central. Para eso se consignan en la balanza fiscal de Cataluña unos «impuestos» teóricos que los catalanes tendrían que pagar de más para cubrir (neutralizar) el déficit presupuestario del Estado. Y resulta evidente que ese incremento ficticio de ingresos (impuestos adicionales teóricos aportados por Cataluña al Estado) incrementa lógicamente el déficit fiscal. Todo es bueno para el convento.

La hora de los números

Llegados a este punto, es hora de echar un vistazo a las balanzas fiscales de Cataluña en dos periodos distintos: el año 2005 y el periodo comprendido entre 2009 y 2011 (véanse las tablas 8 y 9). Los datos del primer ejercicio —aunque un poco antiguos— nos sirven para saber cómo estaban las cosas antes de la crisis; los correspondientes al periodo 2009-2011 para conocer los «desperfectos» del temporal.

TABLA 9. Balanza fiscal de Cataluña 2009-2011

(en millones de euros)

Método | Saldo 2009 | Saldo 2010 | Saldo 2011
Carga-beneficio (sin neutralizar) | 4.015 | –774 | –4.032
Flujo monetario (sin neutralizar) | –792 | –5.835 | –7.822
Carga-beneficio (neutralizado) | –11.261 | –11.258 | –11.086
Flujo monetario (neutralizado) | –16.409 | –16.543 | –15.007

Fuente: Generalitat de Catalunya.

Cualquiera que haya seguido las publicaciones de la Generalitat de Catalunya podrá comprobar fácilmente que, de entre todos los resultados posibles, los responsables catalanes sólo exhiben los que se obtienen aplicando el método de flujo monetario neutralizado. En 2009 se estimó un déficit (flujo monetario) sin neutralizar de 792 millones de euros; se le añadió el ajuste para neutralizar el déficit de la Administración Central, y se llegó a la cifra mágica de los 16.409 millones de euros (que es la única que se difunde), equivalentes al 8,4 por ciento del PIB. En 2010, según datos de la Generalitat catalana, el déficit fiscal fue de 16.543 millones de euros, y en 2011, de 15.007 millones de euros, alrededor del 8 por ciento del PIB de Cataluña.

Reflexiones provisionales sobre las balanzas fiscales

Repasando los datos anteriores, ya podemos formular algunas reflexiones provisionales sobre las balanzas fiscales:

• Método del flujo monetario contra método de carga-beneficio. Como hemos visto, no existe sólo uno, sino varios métodos de cálculo de las balanzas fiscales, todos técnicamente posibles, y todos defendibles con unos u otros argumentos. Por nuestra parte pensamos que utilizar el método de carga-beneficio es más razonable que emplear el de flujo monetario, porque ofrece una visión más real de los beneficios recibidos del Estado por los residentes de cada territorio; aunque no entraremos en ese debate, sí explicaré someramente el motivo. ¿Por qué? Porque el método de flujo monetario no computa el coste de todos los servicios proporcionados por el Estado desde la Administración Central (defensa, seguridad, relaciones exteriores, justicia, etc.), costes que una Cataluña independiente tendría que asumir. Sólo el método de carga-beneficio sin neutralizar respondería realmente al posible «ahorro» que Cataluña derivaría de una hipotética independencia.

• Neutralizar o no, ésa es la cuestión. Pensamos también que neutralizar el saldo no es un buen criterio, pues presenta un resultado irreal, que no se corresponde con lo realmente recaudado y pagado por la comunidad autónoma al Estado, pero tampoco aquí entraremos en debate. Ahora bien, la cuestión no es tanto —o no sólo— que el método utilizado sea o no el más razonable, sino las conclusiones que se pretende extraer de los datos resultantes. Y ahí sí cabe formular serios reparos.

La realidad es que una Cataluña independiente no podría disponer del dinero correspondiente a la neutralización de los saldos presupuestarios de la Administración Central por la sencilla razón de que no se trata de dinero disponible; corresponde a unos impuestos hipotéticos que los catalanes «pagarían», pero que en realidad no pagan ni han pagado. En consecuencia, una Hacienda catalana independiente no dispondría de esos fondos para atender a las necesidades de los ciudadanos como se ha podido sugerir.

• La importancia de los ciclos económicos. Como también hemos visto antes, los saldos fiscales varían con el ciclo económico. Por esa razón, para tener un cuadro más razonable y realista, es preferible tomar un periodo largo, en lugar de fijarse solamente en uno o dos ejercicios. Así, por ejemplo, si tomamos la media del periodo 2006-2010 y utilizamos el método de carga-beneficio sin neutralizar, el déficit fiscal medio de Cataluña sería de 6.910 millones de euros, equivalente al 3,5 por ciento del PIB catalán.

• La solidaridad interterritorial. La cuestión que legítimamente podríamos debatir sería entonces si esa cifra es o no razonable. Veamos: si consideramos que quienes pagan impuestos no son los territorios sino las personas, y que en unas regiones hay mayor número de personas con rentas altas que en otras, parece lógico deducir que las primeras serán «contribuyentes netas» al conjunto del Estado, y las segundas, «receptoras netas». Lo mismo que los ciudadanos con mayores ingresos son contribuyentes netos, y los más pobres son receptores netos. En eso consiste precisamente la lógica de un sistema fiscal progresivo, basado en la solidaridad.

En consecuencia, uno diría que es razonable que una región rica como Cataluña sea contribuyente neto en beneficio de otras regiones más pobres, en un ejercicio de solidaridad interterritorial. Y a buen seguro que muchos catalanes lo entienden y lo aceptan. Cuestión distinta es que se pueda pensar que ese ejercicio de solidaridad es excesivo, y que tendría que corregirse a la baja.

• Los límites de la solidaridad. El debate sobre los límites de la solidaridad interterritorial es legítimo, y es posible que en algún momento haya que abordarlo. Pero ello deberá hacerse sin trampas, sin cifras engañosas y sin conclusiones injustificadas ni argumentos que no se ajustan a la verdad.

No es cierto, por ejemplo, que todos los países con estructura territorial similar a la nuestra publiquen balanzas fiscales. Lo cierto es más bien lo contrario; las balanzas fiscales no son un instrumento muy conocido por otros pagos. Ningún país publica información oficial comparable a la nuestra sobre la distribución territorial de los ingresos y gastos públicos. Y tampoco es verdad, como con desconocimiento o intención de engañar se ha dicho, que Alemania tenga fijado constitucionalmente el límite de aportación de los Länder (estados federados) en términos de balanzas fiscales. De nuevo, aquí, lo cierto es más bien lo contrario: tal norma sencillamente no existe, como por cierto tampoco existen las balanzas fiscales territoriales, que en Alemania no se calculan.

Las cuentas territorializadas

Y en cuanto a las cifras, en 2016, el entonces Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas decidió por fin tomar cartas en el asunto y hacer público el resultado del Sistema de Cuentas Públicas Territorializadas (SCPT) correspondiente a los años 2012 y 2013. Tales datos ofrecen una radiografía detallada de la distribución territorial de los presupuestos públicos: ingresos, gastos y saldos fiscales. Las cuentas territorializadas optan por el método carga-beneficio y la neutralización de los saldos presupuestarios de la Administración Central (véase la tabla 10).

TABLA 10. Saldos de las Comunidades Autónomas neutralizados (2012 y 2013)

Como se puede ver en la tabla 10, la balanza fiscal de Cataluña arroja déficit, lo que significa que dicha comunidad autónoma es contribuyente neta a la solidaridad interterritorial. Dicho déficit, entre los 7.700 y 8.800 millones de euros, equivale a entre el 3,9 y el 4,5 por ciento del PIB. Se trata de una cifra importante, nadie va a negarlo, pero no parece exorbitante teniendo en cuenta la diferencia de renta entre Cataluña y las regiones menos prósperas (la renta per cápita de los catalanes es muy superior a la media española). Y, en todo caso, es bastante menor que la que señalaban en su día las voces del «España nos roba». Cataluña, por lo demás, no es la mayor contribuyente, puesto que ese lugar le corresponde a Madrid, con una cifra de más del doble. Y tampoco es la única contribuyente neta, puesto que también son contribuyentes netas las comunidades de Islas Baleares, Comunidad Foral de Navarra y, sorprendentemente, Comunidad Valenciana.

La información ofrecida por el Ministerio de Hacienda y Función Pública muestra también, en forma de índices, la financiación recibida por las Comunidades Autónomas por habitante, distinguiendo entre la financiación observada y la financiación a igual esfuerzo fiscal (la recaudación que se habría obtenido en cada territorio aplicando una escala tributaria única en toda España). De esta forma, los datos de financiación son comparables para todas las Comunidades Autónomas, pues miden los recursos de los que habría dispuesto cada comunidad para financiar un conjunto homogéneo de competencias antes de hacer uso de sus competencias normativas en materia tributaria para modificar al alza o a la baja sus ingresos fiscales.

Además, para incorporar las diferencias en el coste de los servicios públicos que existen entre unos territorios y otros, como resultado de sus características demográficas y geográficas, los datos se presentan conforme al agregado población ajustada (utilizando la fórmula fijada en el actual sistema de financiación) que es una referencia mejor que la población bruta a la hora de valorar las necesidades de gasto de las Comunidades Autónomas. (Véase la tabla 11.)

TABLA 11. Financiación de las Comunidades Autónomas por habitante ajustado (2013)

| Observada | A igual esfuerzo fiscal
Comunidad de Madrid | 90,9 | 96,2
Comunidad Valenciana | 93,6 | 93,0
Castilla-La Mancha | 95,0 | 100,9
Región de Murcia | 95,4 | 94,6
Andalucía | 97,3 | 96,6
Canarias | 99,9 | 102,6
Media de las CC. AA. de régimen común (sin Ceuta y Melilla) | 100,0 | 100,0
Cataluña | 103,8 | 98,8
Galicia | 104,8 | 106,6
Islas Baleares | 105,1 | 101,4
Aragón | 105,3 | 105,7
Castilla y León | 107,9 | 109,3
Principado de Asturias | 109,8 | 106,1
Extremadura | 115,6 | 110,4
La Rioja | 116,5 | 118,4
Cantabria | 125,8 | 124,3
Comunidad Foral de Navarra | 129,3 | 161,3
País Vasco/Euskadi | 176,8 | 202,3

Fuente: Ministerio de Hacienda y Función Pública (2017).

De estos datos se deduce —entre otras cosas que no hacen aquí al caso— que los habitantes de Cataluña reciben una financiación prácticamente igual a la media, ligeramente por encima en términos observados y ligeramente por debajo si se ajusta en términos de igual esfuerzo fiscal.

En conclusión: si el saldo negativo de la balanza fiscal de Cataluña se sitúa, a tenor de los datos antes ofrecidos, en el entorno de entre el 3,5 y el 4 por ciento del PIB, no pensamos que haya base para afirmar la existencia de un maltrato fiscal, y mucho menos de un expolio. Por supuesto, si esa cifra y ese porcentaje son o no demasiado altos, es cuestión de opiniones. Se puede discutir si es mucho o es poco. Si el esfuerzo de solidaridad interterritorial que supone es razonable o no. Si se debería, o no, establecer un tope máximo a ese esfuerzo. Ese debate es legítimo. Y del mismo modo que no parece razonable exigirlo con cajas destempladas (y ni mucho menos empleando términos ofensivos), tampoco parece razonable silenciarlo.

Parece evidente, en cualquier caso, que no sería un debate sencillo. Son varias las cuestiones a considerar:

• Primero debiéramos ponernos de acuerdo sobre las cifras, lo que exigiría un acuerdo previo sobre el método de cálculo. Y se ha acumulado tanta desconfianza, tantos juicios de valor y tantas descalificaciones que hará falta un titánico alarde de buena voluntad para superarlo.

• Luego, vistas las cifras, deberíamos discutir si el esfuerzo que representan es o no razonable. Ya recordamos antes que, dado que quienes tributan son las personas y no los territorios, la recaudación será lógicamente mayor en los territorios con más contribuyentes con rentas altas. No debiera, por tanto, considerarse abusivo, y ni siquiera anómalo, que la recaudación fiscal en Cataluña sea de las más altas. La cuestión a discutir sería más bien si las contrapartidas, en forma de servicios o inversiones públicas son o no suficientes.

Todo esto nos permitiría tener una visión mínimamente objetiva de la situación. A partir de aquí, el debate sería obviamente de carácter político. La cuestión que tendría que dilucidarse es si es o no razonable poner un límite al esfuerzo de solidaridad interterritorial, y, en tal caso, cuál debería ser ese límite. Y eso no es nada fácil, porque tal cifra no nace de ningún cálculo técnico, sino que debe ser resultado de un acuerdo político. Ningún principio económico nos va a decir si ese teórico tope máximo debería ser el 3, el 4 o el 5 por ciento del PIB, o cualquier otro porcentaje. La cifra saldrá, o no, de una negociación política.

Como vemos, ese hipotético debate no es nada fácil. Así pues, y dado lo complicado del problema, ¿es posible confiar en que pueda llegarse a algún tipo de acuerdo? No tenemos la respuesta. Pero lo cierto es que, lo queramos admitir o no, y nos guste más o menos, ésta es una cuestión que suscita un malestar evidente en la sociedad catalana, trascendiendo incluso el estricto ámbito de los independentistas. Y, si existe un problema político real, habrá que discutirlo. Para eso, precisamente, sirve la política.

No pretendemos aquí que el diálogo sea la solución a ningún problema, como parece que creen algunas almas cándidas. Es simplemente un método —el menos malo— para buscar soluciones que ayuden a sortear o vencer los obstáculos existentes. Pero nada garantiza que puedan alcanzarse. En todo caso, si tal debate llega un día a suscitarse, serán necesarias altas dosis de ecuanimidad, generosidad y altura de miras por parte de todos, y será preciso no convertirlo en un pulso que unos quieran ganar a costa de otros. Nada fácil en el escenario de crispación en que este proceso nos ha colocado, pues, como bien dice el proverbio catalán: «Fan més fressa dos que cridin que cent que callin» («Hacen más ruido dos que griten que cien que callen»).

Si en algún momento ese debate se abre, sería preciso atender a dos consideraciones, a saber: en primer lugar, no podrá tratarse de una negociación bilateral del Estado con Cataluña, sino de un diálogo donde participen todas las Comunidades Autónomas, puesto que a todas afecta el problema. Y, en segundo lugar, habrá de enmarcarse en otro debate aún más amplio, que contemple también la política de inversiones públicas y, especialmente, la reforma del sistema fiscal y el correspondiente sistema de financiación autonómica, que, sin lugar a dudas, es otra de nuestras asignaturas pendientes.

Capítulo 15

La balanza comercial de Cataluña

Los catalanes hemos sido siempre muy hábiles manejando los aranceles y defendiendo nuestros intereses. A veces hasta las defensas han sido exageradas y, por tanto, perjudiciales e injustas.

FRANCESC CAMBÓ, Memorias (1876-1936)

Señala José María Serrano Sanz que, «para la economía catalana, el mercado del resto de España ha sido una parte sustancial de su negocio desde que se constituyó el mercado nacional a lo largo del siglo XIX» («Cataluña en España: intereses creados», El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, n.o 42, febrero de 2014). Ya en el capítulo noveno dedicado a «Nihil novum: España y Cataluña a través de los siglos», anticipábamos que en el siglo XIX entra en escena un nuevo hecho diferencial de marcado carácter económico. Y es que, citando de nuevo al profesor Serrano Sanz, «desde los orígenes del catalanismo, la economía ha sido un argumento de primer orden».

A lo largo del siglo XIX, el debate sobre el arancel y las disputas entre librecambistas y proteccionistas son una constante desde el arancel de 1820 en que comienza la moderna historia arancelaria española. Se trata de reservar el mercado español para la producción nacional. Frente a los librecambistas, que defienden en último extremo al consumidor, se erige el proteccionismo, liderado obviamente por los industriales catalanes (aunque no sólo por ellos), que intenta favorecer la producción autóctona frente a la competencia exterior gravando las importaciones y «dopando» a los campeones nacionales con ayudas de todo tipo. Con cierto ánimo provocador, el historiador Joan-Lluís Marfany García (Nacionalisme espanyol i catalanitat: cap a una revisió de la Renaixença, Edicions 62, 2017) defiende que la burguesía catalana tuvo un papel protagonista en la construcción de la nación española, con la aspiración de crear un mercado interior cautivo exclusivamente servido por la industria catalana. Éste es un debate tan antiguo como la historia de la ciencia de la economía en el que no entraremos, pero que tendrá una influencia capital en las relaciones económicas entre Cataluña y el resto de las Españas.

De este largo forcejeo entre proteccionistas y librecambistas y, en suma, sobre la protección arancelaria gira buena parte del siglo, con hitos como la creación, en 1869, de Fomento de la Producción Nacional (que, en 1889, y tras varias vicisitudes, se convertiría en la gran patronal catalana Fomento del Trabajo Nacional), la polvareda en torno al llamado «arancel Figuerola» y, finalmente, el gran viraje proteccionista de la última década del siglo, que desemboca en el Arancel de 1906, calificado como «el triunfo del proteccionismo en España».

Advirtamos, por cierto, que, desde la Restauración de Sagunto (1874) los debates entre librecambistas y proteccionistas ya no giran sólo en torno al arancel, sino en torno a la firma de acuerdos comerciales. Precisamente, el acuerdo comercial entre Gran Bretaña y España de 1885 fue causa directa de uno de los documentos más emblemáticos del catalanismo: el llamado Memorial de Greuges («Memorial de Agravios»), auspiciado por el mismísimo Valentí Almirall.

La alianza entre proteccionismo y catalanismo será un factor sustancial desde la Restauración hasta, como poco, la década de 1960. No en vano, Francesc Cambó señalaría al proteccionismo económico como una de las cuatro corrientes que confluyen en la formación del catalanismo político (las otras tres serían el federalismo, el tradicionalismo y el renacimiento cultural). Es el mismo Cambó, por cierto, quien se constituye en artífice del nuevo Arancel de 1922, que permanecerá vivo hasta 1960. Remitimos al respecto a la cita del político catalán que encabeza este capítulo.

Desde el final de la guerra civil hasta el Plan de Estabilización de 1959, la interdependencia entre Cataluña y el resto de España sería intensa, dado que la casi totalidad del mercado interior quedaba reservada a los productores nacionales. El Plan de Estabilización, como señalamos en el capítulo 4 («Del arte de no perder el tren»), supuso un hito fundamental en el proceso de desregulación de la economía española, pero sería un error asumir que supuso un viraje significativo de nuestra política comercial. El Arancel de 1960 continuó reservando el mercado nacional para los productos españoles, en buena medida catalanes. La apertura y la liberalización sería un proceso lento, y no exento de resistencias, que no culminaría hasta 1985, con la firma del tratado de adhesión de España a la Comunidad Económica Europea (CEE), que entró en vigor el 1 de enero de 1986.

En 1985, un año antes de la incorporación efectiva de España a la CEE, el grado de apertura de la economía española (el porcentaje del flujo de las exportaciones más la importaciones en relación con el PIB) era de un 43,5 por ciento, mientras que la media comunitaria era de un 61,6 por ciento. Como consecuencia de la incorporación a la CEE, el mercado español se abre a la competencia exterior, lo que podría haberse traducido en un creciente desinterés del empresariado catalán con respecto al resto de España, y un viraje de su atención hacia Europa y hacia el mercado europeo. Pero la realidad es bien distinta. Paradójicamente, un siglo de proteccionismo ha llegado a tejer tales lazos comerciales entre Cataluña y ese resto de las Españas que el mercado español sigue siendo hoy absolutamente vital para los productos catalanes. Como veremos después, las ventas de Cataluña al resto de España siguen siendo más importantes que las dirigidas al extranjero o las realizadas en el interior del Principado. Por tanto, una caída del comercio con el resto de España sería devastadora para la economía catalana. Además, esas relaciones comerciales de Cataluña con el resto de España se han visto acompañadas, con el correr de los años, por una creciente integración financiera. Las entidades financieras catalanas tienen ya más parte de su negocio en el resto de España que en Cataluña. El volumen de sus depósitos procedentes de depositantes residentes en otras regiones es mayor que el procedente de residentes catalanes, al revés que sucede en el caso de los créditos; lo cual significa que, desde hace ya mucho tiempo, Cataluña se financia con el ahorro del resto de España.

Por otra parte, la pertenencia de España a la Unión Europea, lejos de ser un factor que facilitaría (es decir, suavizaría) una hipotética secesión de Cataluña, en realidad la complicaría extraordinariamente. Y esto es así porque tal hipotética salida de Cataluña de España conllevaría su automática salida de la Unión y, obvio es decirlo, del mercado interior y de la Unión Económica y Monetaria, a la que seguiría perteneciendo España. Las consecuencias inexorables de esta salida serían la pérdida de sus dos principales mercados y, derivado de ello, una importante caída en la producción y en el empleo interno.

En este contexto, no se entiende demasiado bien que el mundo empresarial catalán no haya alzado su voz para exponer los riesgos a los que Cataluña se expone en un proceso de secesión como el que estamos viviendo. Es verdad que en el soberanismo se mezclan razón y sentimiento, pasiones e intereses; pero las decisiones tienen que tomarse con conocimiento de causa, y es evidente que, para Cataluña, seguir en España y en la Unión Europea es un buen negocio, mientras que salir de España y de la Unión Europea es un mal negocio.

Las relaciones comerciales de una Cataluña independiente con la Unión Europea

En el capítulo 12 de este libro se explicó por qué una hipotética Cataluña independiente quedaría fuera de la Unión Europea (UE). No es cuestión de insistir aquí en ello, pero sí de recordar que de la permanencia o no de esa Cataluña independiente en la Unión Europea dependería decisivamente el futuro económico de los catalanes.

No significa ello en absoluto que su permanencia en la UE le evitaría consecuencias económicas negativas. Por el contrario, la mera independencia, aunque siguiera dentro de la UE, tendría efectos adversos. Pese a ahorrarse su aportación a la solidaridad interterritorial, que es del orden de los ocho mil millones de euros, como veremos en el capítulo siguiente (nada de los 16.500 del «España nos roba»), tal suma se vería mermada, y posiblemente superada, por los gastos en que ese nuevo Estado tendría que incurrir para suplir los servicios que el Estado español le aporta (defensa, seguridad, relaciones exteriores, servicios consulares, pensiones, etc.), amén de tener que afrontar un gravísimo problema de financiación.

Pero si, como es evidente, esa hipotética Cataluña independiente quedase fuera de la Unión Europea (UE), el problema económico se agravaría extraordinariamente. Una Cataluña excluida de la UE no solamente tendría problemas de financiación insolubles, sino que vería sustancialmente mermado su comercio exterior, y, con ello, experimentaría un serio desplome de su PIB y de la renta per cápita de los catalanes.

No se trata de alarmismo ni de catastrofismo, y ni mucho menos de «amenazas», sino de un mero análisis de la realidad y de las previsibles consecuencias de la deriva independentista.

En este apartado y los siguientes del presente capítulo analizaremos los datos del comercio de mercancías de Cataluña con el resto del mundo (importaciones y exportaciones), así como los de los intercambios comerciales con el resto de España, para luego considerar cuáles serían los efectos de una eventual independencia sobre tales intercambios comerciales y sobre el PIB catalán. Utilizaremos para ello la información correspondiente al año 2015, advirtiendo que no cabe esperar conclusiones muy diferentes en caso de utilizar los de algún otro año reciente.

Según los datos de la Secretaría de Estado de Comercio sobre el comercio exterior de Cataluña en 2015, el valor total de las exportaciones catalanas al resto del mundo en 2015 ascendió a 63.838,90 millones de euros. Es una cifra muy importante que evidencia la clara vertiente exportadora de Cataluña. Sus exportaciones representan nada menos que el 25 por ciento del total de las exportaciones españolas.

Su desglose por sectores es el siguiente (véase la tabla 12):

TABLA 12. Desglose por sectores de las exportaciones catalanas (2015)

Sector | Importe (millones de euros)
Productos químicos | 16.765,20
Bienes de equipo | 10.957,60
Sector del automóvil | 10.399,00
Alimentación, bebidas y tabaco | 8.785,20
Manufacturas de consumo | 8.072,70
Semimanufacturas no químicas | 4.441,80
Productos energéticos | 1.871,40
Materias primas | 973,60
Bienes de consumo duradero | 923,30
Otros sectores | 649,10
Total | 63.838,90

Fuente: Secretaría de Estado de Comercio (Ministerio de Economía, Industria y Competitividad).

Es importante atender a las áreas geográficas a las que se dirigen estas exportaciones. Si lo hacemos, veremos que nada menos que el 65 por ciento del total de las exportaciones de Cataluña de 2015 (41.493 millones) se dirigió a la Unión Europea. Es una cifra muy destacable que evidencia la enorme importancia del mercado europeo para la economía catalana (véase la tabla 13).

TABLA 13. Exportaciones catalanas por áreas geográficas (2015)

Destino | Millones de euros | Porcentaje sobre el total
Total | 63.838,70 | 100%
Unión Europea | 41.493,00 | 65%
Zona del euro | 33.505,50 | 52,5%

Fuente: Secretaría de Estado de Comercio (Ministerio de Economía, Industria y Competitividad).

El enorme peso del mercado europeo como destino de las exportaciones catalanas no tiene nada de sorprendente. No es muy distinto del peso que tiene para el total de las exportaciones españolas, y responde a la lógica del mercado común: la pertenencia a la Unión Europea implica la pertenencia al mercado interior de la UE y la consiguiente ausencia de aranceles y de trabas aduaneras de cualquier tipo, así como de barreras no arancelarias. Cataluña, como parte de España, disfruta de las ventajas de la pertenencia al mercado único.

Obviamente, la salida de la Unión Europea supondría quedar fuera del mercado único. Las exportaciones de Cataluña a la UE quedarían automáticamente sometidas al pago de aranceles, en concreto, a la Tarifa Exterior Común de la UE; y ello implicaría, obviamente, un encarecimiento de las mercancías catalanas en los mercados europeos, lo cual afectaría negativamente a las ventas. El profesor Mikel Buesa cifra ese encarecimiento en un 5,7 por ciento (Mikel Buesa, La crisis de la España fragmentada: economía política de la era de Zapatero, Encuentro, 2010). A él habría que añadir los costes de transacción, esto es, los costes administrativos derivados de los trámites aduaneros, los seguros, las cobertura de tipo de cambio, etc., que la OCDE cifra en el entorno del 13 por ciento. Todo ello sumado nos daría un posible encarecimiento del precio de las exportaciones catalanas cercano al 20 por ciento.

Caben, por supuesto, dos argumentos defensivos desde la óptica independentista: primero, que Cataluña podría negociar rápidamente un «acuerdo de libre comercio» con la UE, como han hecho tantos países. Y, segundo, que una devaluación permitiría recuperar la competitividad perdida.

El primer argumento es cierto. Esa hipotética Cataluña independiente podría negociar con la Unión Europea un acuerdo de libre comercio que la eximiese de aranceles (siempre, por supuesto, que la UE la reconociese como Estado, lo que estaría por ver), pero ello llevaría un cierto tiempo. ¿Cuánto? No lo sabemos. Pero, entretanto, las exportaciones catalanas sufrirían un serio deterioro.

En cuanto al segundo argumento, también es cierto, pero obsérvese que implica reconocer que Cataluña dejaría de tener el euro como moneda, y que la nueva moneda nacional catalana sufriría una devaluación que, al fin y a la postre, implicaría un empobrecimiento de los catalanes. Magro consuelo para mejorar las exportaciones.

Con todo, las consecuencias de quedar fuera de la Unión Europea no acaban ahí. La UE mantiene acuerdos comerciales con más de cincuenta países, y está negociando con bastantes otros (Japón, Mercosur, etc.). Su exclusión de la UE obligaría también a Cataluña a negociar acuerdos con todos ellos si quiere recuperar las ventajas arancelarias que tales acuerdos otorgan, y ello será inevitablemente largo y difícil. Precisamente tendremos un caso muy interesante de comparación con ocasión del brexit. Habrá que ver las dificultades y plazos con los que tendrá que lidiar el Reino Unido para crear una red nueva de acuerdos comerciales tras su salida de la Unión Europea. Y recordemos que, por un lado, el Reino Unido no tendrá problemas de legitimidad ni de reconocimiento internacional, y que, por otro (y sin ánimo de menosprecio), Cataluña no tiene ni la importancia económica, demográfica y política del Reino Unido ni su peso en la escena internacional.

Para hacernos una idea de las consecuencias de quedar fuera de la red de acuerdos comerciales de la UE, recordemos las cifras de la exportación catalana a algunos mercados.

Las exportaciones de Cataluña a Suiza y Noruega (Espacio Económico Europeo) ascendieron, en 2015, a 2.182 millones de euros (el 3,4 por ciento del total); a Turquía (Unión Aduanera con la UE), a 1.208,80 millones (el 1,9 por ciento del total); a América Latina (países que tienen acuerdos comerciales con la UE, o bien están en proceso de negociación, como Mercosur), 4.231,80 millones (el 6,6 por ciento del total). Y aún podemos referirnos al recientemente alcanzado acuerdo con Canadá y a otros acuerdos en negociación con países asiáticos y del Pacífico, amén de con otros mercados, como el de Marruecos.

El comercio de una Cataluña independiente con las «otras» Españas

Refirámonos ahora a otro importantísimo mercado donde se venden los productos catalanes, que no es otro que el mercado interior, es decir, el resto de España. Según datos del Centro de Predicción Económica (CEPREDE), las ventas de mercancía catalanas en el resto de España ascendieron a 39.473 millones de euros (alrededor del 40 por ciento de las ventas totales) en 2015. Añadamos, por cierto, que el saldo de la «balanza comercial» de Cataluña con el resto de España es positivo, del orden de los 18.000 millones de euros, a diferencia del saldo exterior que es negativo en más de 12.000 millones de euros (véase la tabla 14).

TABLA 14. Distribución geográfica del comercio de bienes de Cataluña (2015)

| España (millones de euros) | Mundo (millones de euros)
Ventas | 39.473 | 63.885
Compras | 21.253 | 76.178
Saldo | 18.220 | –12.293

Fuente: Secretaría de Estado de Comercio (Ministerio de Economía, Industria y Competitividad).

Este comercio de Cataluña con el resto de España no es, por supuesto comercio exterior, sino comercio interior, de forma que no está sujeto a restricción alguna, siéndole por tanto de aplicación toda la normativa nacional en materia de estándares de fabricación, normas de calidad, etc. Pero, como es obvio, si la hipotética Cataluña independiente quedara fuera de la Unión Europea, esas compras y ventas entre Cataluña y el resto de España sí se convertirían en «comercio exterior», en exportaciones e importaciones sujetas a derechos arancelarios y formalidades aduaneras. En consecuencia, las ventas (exportaciones) de Cataluña al resto de España experimentarían un encarecimiento igual al que antes hemos indicado al referirnos a las exportaciones a la Unión Europea.

El encarecimiento de las mercancías catalanas, y la pérdida de competitividad correspondiente, implicarían evidentemente una caída de las ventas, con el consiguiente impacto en el PIB catalán. Pero ésta no sería la única consecuencia. A tal respecto, permítasenos referirnos al llamado «efecto frontera». Se conoce como «efecto frontera» el impacto negativo que supone, sobre los intercambios comerciales, la existencia de una frontera, con independencia de que se impongan o no aranceles o trámites administrativos. Para estudiar este efecto existen campos de estudio de territorios separados o no por fronteras en distintos periodos de su historia (un caso claro fue la separación entre Chequia y Eslovaquia, o la segregación de Eslovenia y Croacia respecto a la antigua Yugoslavia).

Los estudios existentes indican que la intensidad de los intercambios internos es entre cinco y veinte veces superior a los externos. El caso de las ventas de Cataluña fuera de su territorio nos da algunos indicios en este sentido. En 2015, las ventas de Cataluña al resto de España (un mercado de alrededor de cuarenta millones de consumidores) fueron, como antes se dijo, de 39.473 millones de euros. Y las exportaciones de Cataluña a Francia, su más próximo Estado vecino (de más de sesenta millones de consumidores) sólo fueron de 9.789,50 millones. Por su parte, sus exportaciones a Alemania (de más de ochenta millones de consumidores) fueron de tan sólo 7.577,40 millones. Compárense las cifras con el tamaño de los mercados, y se tendrá una idea de la importancia del mercado español para Cataluña, así como de la verosimilitud del efecto frontera.

¿Cuál sería entonces el impacto de una posible secesión? Para aventurar una idea recurriremos a un estudio de Credit Suisse (informe «Catalonia’s Choice», noviembre de 2012), según el cual, en los casos de secesión antes indicados (entre Chequia y Eslovaquia y de Eslovenia y Croacia respecto a la antigua Yugoslavia), el comercio entre los territorios convertidos ya en Estados independientes descendió entre un 33 y un 66 por ciento en los años posteriores a dicha secesión. De ser tales estudios correctos, la existencia de una frontera entre esa supuesta Cataluña independiente y el resto de España supondría una severa caída de las ventas catalanas como consecuencia de tal efecto frontera, presumiblemente en un porcentaje comprendido entre los citados 33 y 66 por ciento.

Si tomamos un porcentaje intermedio, del orden del 50 por ciento, y dado que las ventas de Cataluña en el resto de España representan alrededor del 40 por ciento de sus ventas totales al «exterior», esto supondría una caída de alrededor del 20 por ciento de las «exportaciones» totales de Cataluña. Y como la exportación supone alrededor del 66 por ciento del PIB catalán —y las ventas de Cataluña al resto de España representan alrededor del 21 por ciento del PIB catalán—, la consecuencia sería de un descenso de dicho PIB de Cataluña de alrededor del 10 por ciento (algunos estudios ofrecen resultados peores, pero hemos preferido utilizar estimaciones más prudentes).

Y éste sería el efecto relativo solamente a la caída de las ventas al resto de España. Habría que añadirle el resultante de las caídas de las ventas a la Unión Europea y a los países unidos a ésta por acuerdos comerciales. Todo ello arrojaría una caída del PIB que, según distintos estudios (Mikel Buesa, José Luis Feito y otros), podría situarse entre el 15 y el 20 por ciento.

No entraremos a debatir acerca de algunos otros factores adversos cuyos efectos negativos resultarían muy difíciles de estimar. Nos referimos a los servicios de que se benefician las empresas exportadoras catalanas gracias a la red de embajadas, consulados, oficinas comerciales y oficinas y servicios del Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX) de los cuales se verían privadas. Sin duda, el eventual Estado catalán crearía sus propios servicios, pero ello, aparte de costoso, requiere un cierto tiempo. Una red de tal envergadura no se improvisa, como tampoco se puede improvisar la experiencia y la organización. Se podrá sacar pecho acerca de la capacidad y el dinamismo de la nueva Administración, pero, más allá de las bravatas, a nadie se le escapa que poner a punto una red alternativa no es tarea ni fácil ni rápida. En cualquier caso, y dado que todos estos problemas son muy difíciles de traducir en números, no los hemos tenido en cuenta en nuestro análisis.

El comercio de bienes y servicios: conclusiones provisionales

Llegados a este punto, es posible sacar ya algunas conclusiones provisionales, recapitulando muchas de las cosas hasta aquí dichas:

• Cataluña es una región con fuerte vocación exportadora. El porcentaje que sus exportaciones representa respecto de la exportación total española es muy superior al peso del PIB catalán dentro del PIB total de España.

• Dentro de las exportaciones catalanas, las dirigidas a la UE suponen un elevado porcentaje del total de sus exportaciones (el 65 por ciento). Las ventas de Cataluña al resto de España tienen un peso aún mayor.

• El corolario obvio es que cualquier suceso que afectase negativamente a las ventas de Cataluña al resto de España o a la UE tendría consecuencias negativas importantes sobre el PIB catalán. Y, en consecuencia, una eventual secesión que dejase a Cataluña fuera de la UE provocaría una severa caída de ese PIB catalán.

Podemos, por supuesto, entrar en una guerra de cifras. Podemos, por supuesto, discutir si el porcentaje de caída sería uno u otro, mayor o menor. Podemos discutir la duración del fenómeno, así como especular sobre el tiempo que tardaría Cataluña en superar la caída. Pero que se produciría un importante descenso de las exportaciones, y que ello produciría una caída igualmente importante del PIB y, en consecuencia, de la renta per cápita y del empleo es algo que parece bastante difícil de objetar. Por no hablar de que la eventual recuperación sería lenta y dolorosa también.

El turismo

Hasta aquí nos hemos referido al comercio de mercancías, a las exportaciones de Cataluña al exterior y a sus ventas al resto de España. Pero algo habría que decir también de otros renglones de la balanza de pagos.

El primero es el turismo. En 2016, Cataluña recibió alrededor de dieciocho millones de turistas extranjeros (abrumadoramente procedentes de países de la UE), que arrojaron unos ingresos superiores a los 17.000 millones de euros. En ambos renglones —número de turistas e ingresos por turismo— Cataluña ocupa el primer lugar entre las Comunidades Autónomas españolas. Como en el caso de las exportaciones de mercancías, la fuerte apertura al exterior de la economía catalana es patente.

No es fácil determinar en qué medida una eventual salida de la UE afectaría a los flujos de turistas europeos hacia Cataluña. Puede que tuviera consecuencias negativas, o tal vez no, y es también cierto que una posible devaluación de la nueva moneda catalana mejoraría la competitividad de la oferta turística. Pero, en todo caso, no tenemos elementos suficientes para valorar los efectos positivos o negativos sobre el turismo extranjero en Cataluña resultantes de una hipotética independencia.

Donde sí cabe esperar en cambio una caída del número de visitantes es en el renglón correspondiente al turismo procedente del resto de España, que en 2016 alcanzó la nada despreciable cifra de unos siete millones de personas. Aquí también se produciría un «efecto frontera» en forma de un descenso en el número de visitantes. Sería aventurado estimar cifras, pero es razonable suponer que, en todo caso, algún descenso se produciría, con sus consecuencias negativas sobre la economía catalana.

Inversiones extranjeras en Cataluña

Otro epígrafe al que asimismo habría que dedicar alguna atención es el de las inversiones extranjeras. En términos de stock (inversión extranjera instalada), Cataluña ocupa el segundo puesto en el ranking de inversión extranjera directa (IED) entre las Comunidades Autónomas españolas (sólo detrás de la Comunidad de Madrid), con un volumen que en 2014 ascendía a 50.119 millones de euros. En términos de flujo, ha mantenido ese segundo puesto estos últimos años, aunque su porcentaje del total ha descendido acusadamente. Cabe pensar que en ese descenso ha debido influir el clima de incertidumbre política generado por el debate secesionista, aunque tal afirmación podría dar pie a un debate del que mal se podrían sacar conclusiones solventes.

No es en cambio temerario suponer que una eventual Cataluña independiente, excluida de la Unión Europea, perdería la mayor parte de su atractivo para el inversor extranjero. No sólo los productos catalanes ya no podrían ser colocados en el mercado europeo sin aranceles, sino que los riesgos de posible devaluación (o devaluaciones) de la nueva moneda catalana generarían riesgos correspondientes en el valor de las inversiones. Y, sobre todo, aparecerían en el horizonte otros riesgos: la sostenibilidad de las finanzas catalanas, las dificultades para financiarse en los mercados internacionales (todo ello haría muy problemático el mantenimiento del euro como moneda del nuevo Estado), la incertidumbre política asociada a la nueva situación… No es preciso insistir en que la incertidumbre es el peor caldo de cultivo para la inversión extranjera. Son muchos, muchísimos, los lugares donde un inversor puede colocar su capital, y, a menos que las expectativas de beneficio sean tan abultadas que compensen suficientemente el riesgo (cosa que no parece que se daría en este caso), lo normal es que prefiera decantarse por lugares donde sus expectativas sean menos inciertas.

De nuevo, ésta es una cuestión abierta a debate. No parece razonable cuantificar los efectos de una hipotética independencia sobre las entradas de inversión extranjera directa en Cataluña. Se pueden esgrimir argumentos para defender que Cataluña seguiría recibiendo flujos de inversión exterior (siquiera sea los dedicados a mantener y reforzar las inversiones extranjeras ya existentes en sectores como la automoción o la industria química y farmacéutica, por poner un ejemplo). Se pueden incluso hacer brindis al sol acerca del enorme atractivo, incluso fascinación, que la joven y dinámica República Catalana generaría en el exterior, pero lo cierto es que el proceso de secesión crearía una situación de incertidumbre cuya duración y final desconocemos, y que la incertidumbre suele retraer a los inversores. Ésta es la realidad, esto es lo que ha sucedido en otras experiencias históricas, esto es lo que cualquier manual al uso nos explica, por más que, como toda realidad no grata, se pretenda minimizar o negar.

Capítulo 16

La reforma de la Constitución (I): ¿por qué, cómo y para qué?

El cambio es ley de vida. Cualquiera que sólo mire al pasado o al presente se perderá el futuro.

JOHN FITZGERALD KENNEDY

Se recordará que este libro lo abrimos con imágenes marinas, y tratando de sacar algunas lecciones de lo que la mar nos enseña. Decíamos entonces que cuando se avista un temporal caben tres actitudes: la optimista, (no hacer nada y fiar la propia suerte al designio de los vientos); la pesimista (meterse en el bote salvavidas y dar la embarcación por perdida), y la pragmática o realista (preparar el aparejo para sacar el mejor partido de los vientos). Poca duda cabe de que, desde hace algún tiempo, estamos atravesando un temporal donde el optimismo radical resulta del todo punto arriesgado, el pesimismo se torna en irresponsable y, salvo que se quiera desembocar en el desastre del naufragio, no cabe otra actitud que la tercera: reconocer el cambio, no amedrentarse ante la incertidumbre y aprovechar los vientos: acometer las reformas. Tal vez la más necesaria y acuciante de todas ellas es la de la Constitución de 1978.

En pocos temas se encontrará tanto consenso en la doctrina jurídica y politológica como en el de la conveniencia de «retocar» la Constitución española. Cada quién tendrá, ciertamente, su propia receta sobre qué ingredientes hacen falta para preparar una reforma óptima. Pero el punto de partida es, poco más o menos, el mismo: la constatación de que, como ha afirmado Francisco Javier García Roca, coordinador de uno de los estudios académicos sobre la reforma constitucional, se trata de un «texto modélico en su gestación, que respetamos, y que ha funcionado de manera adecuada muchos años, pero cuyo contenido —nos temíamos— podía haber quedado obsoleto en algunos de sus aspectos por la ausencia de un mantenimiento constante mediante paulatinas reformas» (García Roca, ed., Pautas para un reforma constitucional: un informe para el debate, Aranzadi, 2014, p. 11). En parecido sentido, pero de forma algo más contundente, Santiago Muñoz Machado, considera que «la crisis constitucional ha convertido la reforma en indispensable», de manera que «[a] hora es el momento de poner punto final a la mitología porque o la Constitución se arregla en los extremos precisos de modificación, o puede producirse una seria debacle en un futuro inmediato» (Informe sobre España, opus cit., p. 20).

Antes de tratar de aportar la nuestra, merece la pena comenzar con dos reflexiones preliminares. Una primera será de carácter general, y sirve para cualquier Estado, y la segunda se referirá específicamente a España. El gran jurista y filósofo muniqués Karl Loewenstein (1891-1973), al desarrollar su conocida clasificación de las constituciones en tres tipos (normativas, nominales y semánticas) y tratar de caracterizar la constitución óptima, utilizó la afortunada metáfora del «traje hecho a medida». No existe, pues, una Constitución ideal ni es posible el traslado mimético de una buena Constitución para un concreto Estado a otro diferente, aunque sin duda haya elementos relevantes a tener en cuenta. Una Constitución adecuada es la que opera como un traje a la medida de la persona que lo usa. Y, en nuestro caso, la realidad es, nos guste o no, que el traje constitucional de 1978 ya no se ajusta al cuerpo español todo lo bien que sería deseable. Las hechuras siguen siendo buenas y el paño mantiene su calidad. Pero no se pueden ocultar ni el indefectible desgaste que conlleva el paso del tiempo ni las muchas transformaciones que ha conocido durante las últimas cuatro décadas el cuerpo que ahora porta ese traje; conviene visitar al sastre y hacer los arreglos precisos para poder seguir llevando el traje con porte renovado durante las próximas décadas.

La segunda reflexión se refiere a nuestra convulsa historia constitucional. No parece anecdótico recordar que de la decena de constituciones con las que ha contado España desde 1812 ninguna ha sido reformada de acuerdo con los procedimientos de revisión en ellas previstos (Santiago Muñoz Machado, Vieja y nueva Constitución, Crítica, 2016). Es éste un elemento extrajurídico que conviene tener presente a la hora de reivindicar una cierta cultura de diálogo político y pacto constitucional. Tomando palabras de Óscar Alzaga, en la actualidad tenemos «una imperiosa necesidad de la recuperación del diálogo y de la capacidad de consenso» (Del consenso constituyente al conflicto permanente, Trotta, 2011, p. 106).

Dicho esto, antes de meter tijera y aguja conviene tener claras las causas que motivan la reforma, y habrá que apalabrar claramente con el sastre los arreglos que hay que hacer.

Algunas razones para reformar la Constitución española

Comenzando por los motivos que nos impulsan a defender la conveniencia de la reforma, podríamos hablar de dos tipos de causas. Hay unas que son generales y otras que son más concretas. Entre las primeras, parece claro que el desgaste del paso del tiempo ha traído consigo, en primer lugar, una sensación de cierto agotamiento constitucional y, con él, la conveniencia de una actualización de los «acuerdos de convivencia» que encarna el pacto constitucional. Viene bien a colación a este respecto la cuestión de si «pueden las generaciones pasadas imponer una Constitución a las generaciones siguientes». La respuesta al uso podría ser la ya tópica afirmación de Jefferson de que «no deben los Gobiernos de una generación vincular con compromisos de cualquier clase a los de la generación siguiente». Claro que también podría traerse a colación la no menos conocida posición de James Madison, quien, sin llegar a defender la noción de Constitución perpetua o inalterable, sostenía la idea de «la perdurabilidad de las Constituciones en las generaciones futuras».

En nuestra opinión, no conviene desdeñar la reclamación de quienes defienden la conveniencia de involucrar en el proceso constitucional a las generaciones más jóvenes, que, por motivos de muy dispar índole (y no sólo constitucional), no sienten como propia la Constitución ni el proceso de la Transición; no en vano, los menores de cincuenta y siete años de edad —quienes tenían menos de dieciocho años en 1978— no votaron esa Constitución. Una Carta Magna, como bien nos han enseñado los maestros del constitucionalismo contemporáneo, es un medio, y no un fin en sí misma, para regular «los acuerdos de convivencia», por lo que es lógica su adaptación. Hasta las constituciones modélicas para el constitucionalismo comparado han conocido frecuentes revisiones. Baste recordar las seis decenas de reformas de la Ley Fundamental de Bonn, de 1949, o las 27 de la Constitución de Estados Unidos de América, creada en 1787. Como ha escrito Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández del Castillo en referencia al caso español, «no se trata, por tanto, tan sólo de reformar lo que debe ser mejorado y [de] adaptarse a los tiempos, sino también de convocar, en su caso, de nuevo al pueblo soberano para hacer patente, a través de una reforma constitucional, que la soberanía reside en él, que es el dueño de la misma y no su siervo, hasta el punto de modificarla»; se trata, así pues, de lograr una «renovación del pacto constitucional, que reafirme y conforte al titular de la soberanía» («Reflexiones sobre la reforma constitucional», El Notario del Siglo XXI, n.o 65, 2016). Por otro lado, aunque no compartamos en absoluto el análisis, tampoco conviene echar en saco roto las visiones críticas con la Transición que hacen algunos autores, porque existen sectores importantes de la sociedad que comparten esa visión (véase, por ejemplo, Gregorio Morán, El precio de la transición, Akal, 2015; edición corregida y ampliada de la original de 1991).

Junto a la conveniencia genérica de una actualización del pacto constitucional cada cierto tiempo para ir involucrando a las nuevas generaciones, concurre, además, el hecho bien concreto de que el Estado de la década de 1970 poco tiene que ver con el actual mundo plenamente globalizado y altamente tecnologizado. Menos aún en el caso español, en el que la adhesión a la Unión Europea, la asunción de obligaciones internacionales de muy dispar orden (defensivo, comercial, de derechos humanos, etc.) y la aceptación de la jurisdicción de tribunales internacionales (Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, tribunales arbitrales en materia de inversiones, etc.) han traído consigo transformaciones constitucionales internas que no pueden pasar desapercibidas. Piénsese, por ejemplo, en la necesidad de incluir alguna referencia a la pertenencia de España a la Unión Europea o en la conveniencia de actualizar el catálogo de derechos fundamentales del título I de la Constitución española para incluir los derechos de nuevo cuño derivados de la globalización, de los avances tecnológicos y de la biomedicina.

Pero, en el caso español, además de las dos causas generales aludidas —y comunes en realidad a todos los Estados de nuestro entorno— existen igualmente tensiones territoriales graves de carácter disgregador a las que conviene dar también adecuada contestación. Sin duda, Cataluña es en estos momentos la cuestión territorial. En realidad, como bien se ha mostrado en el capítulo 9 de este libro («Nihil novum: España y Cataluña a través de los siglos»), la cuestión catalana es hoy «el problema más grave al que nos vamos a enfrentar en los próximos años». Ya en 1978, el tema catalán conformaba, junto al asunto vasco, el reto al que en buena medida hubo de dar respuesta la Constitución. Para ello, nuestra Carta Magna se decantó finalmente por la idea de crear un Estado autonómico, caracterizado por un medido equilibrio entre el reconocimiento de la existencia de un derecho de autonomía de las nacionalidades y las regiones y su articulación en el marco de una nación española concebida como «patria común e indivisible de todos los españoles». Si miramos por el retrovisor, éste fue también el tema al que intentó dar respuesta la Constitución de 1931 con la noción de Estado integral, si bien en aquel momento descarriló tras la sublevación de la Generalitat catalana de 1934 y quedó definitivamente enterrado con el estallido de la guerra civil en 1936.

Hoy en día, de nuevo, resulta enormemente esclarecedor releer los discursos pronunciados en las Cortes de la Segunda República por Azaña y Ortega y Gasset con ocasión del debate sobre el Estatuto catalán para apreciar la asombrosa actualidad de lo expresado en aquel momento en relación con la posibilidad de conllevar o de solucionar el problema catalán. Ortega y Gasset consideraba que «el problema catalán, como todos los parejos a él, que han existido y existen en otras naciones, es un problema que no se puede resolver, que sólo se puede conllevar» e insistía en «que es un problema perpetuo, que ha sido siempre, antes de que existiese la unidad peninsular, y seguirá siendo mientras España subsista» (discurso de José Ortega y Gasset en la sesión de las Cortes del 13 de mayo de 1932, publicado en: Manuel Azaña y José Ortega y Gasset, Dos visiones de España: Cataluña y España, ¿un debate sin fin?, Galaxia Gutenberg, 2010, pp. 31 y 32). Azaña, por el contrario, se mostraba más optimista y creía que existía una posibilidad y un deber de resolver la cuestión catalana «en los términos de problema político» (ibídem, p. 68).

A la postre, como nos recordó nuestro Tribunal Constitucional en la sentencia en la que resolvió (por unanimidad y en un tiempo récord de apenas un mes) el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Nación contra la Resolución del Parlamento catalán en la que se aprobaba la hoja de ruta hacia la independencia (Resolución 1/X de 9 de noviembre de 2015), «la Constitución, como ley superior, no pretende para sí la condición de lex perpetua», sino que «todas y cada una de las determinaciones constitucionales son susceptibles de modificación». Y no se ahorra el recordar que el Parlamento catalán (como el resto de asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas) pueden solicitar o proponer la reforma constitucional que estimen oportuna (STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 7). La solución ha de ser, así pues, política, y, en caso de alcanzarse los consensos necesarios entre todas las Españas, debe plasmarse en una posible reforma de la Constitución de 1978. Con ello, Cataluña se podría reacomodar en un nuevo encaje constitucional en el que, eso sí, todos los territorios que conforman el Estado se sientan razonablemente a gusto. No será, desde luego, una tarea sencilla.

A mayor abundamiento, además de estas causas generales que justificarían por sí mismas la conveniencia de una reforma constitucional que actualizara la Carta Magna y la adaptara al nuevo contexto interno e internacional, existen asimismo causas de índole más concreta, en el plano técnico-jurídico, que también justificarían la aludida reforma de nuestra norma normarum. Se podría hablar, así, de la necesidad de solventar algunos defectos de la actual Constitución. Éstos son, según los casos, de tres tipos. Algunos son, en primer lugar, defectos de diseño y vienen condicionados por el concreto contexto en el que se elaboró la Constitución, si bien en la actualidad no resultan ya aceptables. Se trata, por ejemplo, de la existencia de una discriminación por razón del sexo en la regulación de la sucesión al trono (artículo 57), que no resulta fácilmente asumible. Es también el caso de la complejidad, el alto grado de indeterminación y el carácter abierto e inacabado del sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas recogido en el título VIII de la Constitución. La propia configuración del Senado resulta disfuncional, no representativa del elemento autonómico y casi redundante. Incluso el escaso —por no decir nulo— tratamiento de la capital cuestión de la financiación de las Comunidades Autónomas en la Constitución es una razón añadida para readaptar la regulación de la organización territorial del Estado a la realidad actual. Piénsese que la Constitución, por no recoger ciertas cuestiones territoriales, ni siquiera menciona el nombre de las Comunidades Autónomas.

En segundo lugar, existen también defectos de funcionamiento derivados del devenir que ha conocido el sistema autonómico español a través de una evolución (estatutaria, jurisdiccional y práctica) que no ha sido todo lo armónica que cabría haber esperado. De esta forma, elementos como la excesiva conflictividad ante el Tribunal Constitucional, la ausencia de una adecuada coordinación horizontal entre las Comunidades Autónomas y, qué duda cabe, también la falta de una mínima lealtad constitucional en el funcionamiento ordinario de las relaciones verticales (entre el Estado y las Comunidades Autónomas) y horizontales (entre las Comunidades Autónomas entre sí) han desencadenado una serie de disfuncionalidades serias que reclaman urgente «reparación». Cierto es que algunos de estos defectos, especialmente el de la ineludible exigencia de lealtad mutua en las relaciones, no se solucionan simplemente con una mejor regulación en la Constitución. Si algo diferencia el sistema constitucional germánico del nuestro es la muy diferente interpretación práctica que hacemos del capital principio de la lealtad federal (la Bundestreue, de la que en tantas ocasiones el Tribunal Constitucional alemán deduce obligaciones jurídicas de comportamiento). O se interioriza el valor transcendental de tal principio en la conciencia colectiva, o de poco serviría su introducción formal en la Constitución. Eso sí, al menos sería un primer paso bien visual.

Finalmente, en tercer lugar, existen también lo que se podrían denominar defectos sobrevenidos, que derivan de la inadecuación de la Constitución de 1978 en relación con las profundas consecuencias que la pertenencia de España a la Unión Europea ha traído consigo. Cuando se redactó la Constitución de 1978, la aceptación en el exclusivo club de la entonces «Europa de los nueve» era una legítima aspiración para la que bastaba una genérica previsión en materia de autorización por las Cortes Generales de tratados internacionales por los que se atribuyera a instituciones internacionales el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Pero, una vez materializada la adhesión a las Comunidades Europeas en 1986, el proceso de construcción europea ha avanzado en la integración política y monetaria hasta configurar una organización internacional de nuevo cuño que ha adquirido el carácter propio de una Federación supranacional de Estados que ha erosionado de forma muy notable la soberanía de los Estados [José Martín y Pérez de Nanclares, El federalismo supranacional: ¿un nuevo modelo para la Unión Europea?, Europako Mugimenduaren Euskal Kontseilua (Consejo Vasco del Movimiento Europeo), 2003]. Ha configurado, además, un ordenamiento jurídico propio que se basa en principios como el de primacía (preferencia europea en caso de colisión de un norma de la Unión Europea con otra del ordenamiento interno), efecto directo (creación de obligaciones y derechos sin intervención de los Estados) y responsabilidad de los Estados miembros en caso de incumplimiento del derecho de la Unión Europea (con posibilidad de sanción, incluida la económica, por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea).

Todo ello afecta de manera sustancial al propio concepto de soberanía subyacente a la esencia constitucional (participación en el euro y consiguiente pérdida de competencias en materia de política monetaria, aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, inclusión del principio de subsidiariedad, etc.). Parece razonable, pues, que la Constitución española se haga eco de esta nueva situación. No en vano estamos inmersos en lo que la doctrina internacional más autorizada denomina un sistema multinivel (estatal y organización internacional de carácter supranacional) basado en un pluralismo constitucional de nuevo cuño (Constituciones nacionales, tratados constitutivos de la Unión Europea y otros tratados internacionales limitativos de la actuación de los Estados, como el Convenio Europeo sobre Derechos Humanos) que ha conformado, a su vez, un triángulo judicial de tres tribunales de aspiración constitucional que se disputan el derecho a la última palabra (Tribunales Constitucionales nacionales, Tribunal de Justicia de la Unión Europea y Tribunal Europeo de Derechos Humanos).

¿Cuáles deberían ser las premisas de la reforma de la Constitución española?

Tras este recorrido por las causas que grosso modo justificarían la reforma de la Constitución, procede ahora establecer a renglón seguido las premisas que deberían concurrir para poder acometer con ciertas garantías de éxito este complejo proceso. Parece claro que la más elemental sensatez política y prudencia constitucional invitaría a delimitar el campo de juego antes de dar inicio al partido de las negociaciones políticas. Como ha afirmado Manuel Aragón Reyes, reconocido constitucionalista y antiguo miembro del Tribunal Constitucional: «[…] la Constitución es un instrumento muy delicado, que exige tocarlo con prudencia y con pericia. Y con sumo respeto. El capricho, la improvisación, la parcialidad política, el descuido por las consecuencias económicas y sociales de la reforma constitucional no son aconsejables a la hora de llevar a cabo, pues, la reforma constitucional, y esto, no importa repetirlo una vez más, no tiene por objeto abandonar la Constitución, sino, por el contrario, conservarla, introduciendo en ella las medidas necesarias para afianzarla, dotándola de mayor eficacia jurídica, precisamente para adecuarla a las nuevas circunstancias, o para subsanar las deficiencias que en la práctica hubiese detectado, pero siempre cuidando, por supuesto, de que mediante la reforma se mantenga, e incluso, si es posible, se amplíe, el consenso político y social que toda constitución democrática requiere» (M. Aragón Reyes, «¿Cambiar la Constitución para adaptarla o para transformarla?», Teoría y Realidad Constitucional, n.o 36, 2015, p. 326).

Lo repito una vez más: abrir el melón de la reforma constitucional reclama una cierta labor pactista previa del más amplio espectro político (y social) posible. Parece razonable pensar que, antes de lanzarnos a la apertura formal del proceso de reforma constitucional, habría que delimitar con claridad los principios y las normas básicas definidores de la «identidad constitucional» española, que en ningún caso se podrían franquear. Eso es lo que diferencia una reforma constitucional, como la que aquí se propugna, de la apertura de un proceso constituyente nuevo. Ello, sin duda, exige una altura de miras políticas y una responsabilidad histórica que a todos compete incentivar. Exige, en realidad, altas dosis de diálogo, ya que, como le gusta afirmar a Antonio Garrigues Walker, en España se echa de menos la «cultura del diálogo» y «en democracia no existe el derecho a no dialogar» (España, las otras transiciones, Nobel, 2013). Pero, quizá, para evitar tergiversaciones interesadas como las hechas, por ejemplo, por los actuales presidente y vicepresidente de la Generalitat de Catalunya (Carles Puigdemont y Oriol Junqueras, «Que gane el diálogo, que las urnas decidan», El País, 22 de marzo de 2017), convenga añadir que el diálogo político es siempre sano y que puede versar sobre cualquier cuestión de interés para una sociedad, pero que su concreta plasmación jurídica ha de hacerse siempre en el marco del Estado de derecho.

A nuestro juicio, existen tres premisas previas a cumplir antes del inicio de la reforma constitucional; o, mejor dicho, como labor también propia de toda reforma del pacto constitucional. En primer lugar, debería lograrse un pacto político ad hoc (lo más amplio posible) que, como en el proceso de transición de la dictadura de Franco a la democracia, no sólo precisa contar con los partidos estatales que podríamos llamar —probablemente sin excesivo rigor— constitucionalistas (PP, PSOE y Ciudadanos), sino también, y de manera imprescindible, con al menos los sectores, digamos, más moderados de los entornos nacionalistas. Ahora bien, no deberíamos obviar que habrá que hacer todo lo posible para contar asimismo con los partidos nuevos que se han mostrado enormemente críticos con la Transición y, por ende, también con algunos aspectos de la Constitución (Unidos Podemos, En Comú Podem, En Marea, etc.). Si en la Transición resultó una evidente conditio sine qua non involucrar al Partido Comunista de España, por mucho que a algunos sectores reaccionarios les pareciera lo más parecido a un sacrilegio, tanto más habría que hacerlo ahora con quien cuenta con uno de cada cinco votos depositados en las urnas (21,1 por ciento) de las últimas elecciones legislativas de 2016 (5.049.734 votos). Como ya se ha dicho en páginas anteriores, «en mitad de una tormenta, no es posible gobernar un barco sin el apoyo pleno y decidido de todos los tripulantes».

Es evidente que no será tarea fácil. Pero para eso están los líderes políticos cuando toca escribir Política con mayúscula; como también se ha afirmado ya al inicio de este mismo libro, recogiendo palabras del naturalista inglés John Ray, «en mar calmado todos somos capitanes». Será, pues, labor de esos capitanes en tiempos de tormenta tener la audacia suficiente para conducir el barco de la reforma constitucional a buen puerto y contar para ello con el apoyo constructivo y sincero de todos los tripulantes. Eso que llamamos sociedad civil, aunque probablemente no nos percatemos de que la formamos todos nosotros, debería hacerse particularmente presente en el proceso (sindicatos, universidades, intelectuales, etc.). Será, empero, también labor de esos mismos capitanes evitar cualquier conato de motín a bordo y, llegado el caso, oponerse a que la rebeldía irreductible de una minoría insalvable haga naufragar el proyecto mayoritario. No coincidimos, por tanto, con Benigno Pendás García cuando considera que «es la hora de los expertos» («La hora del poder constituyente constituido», El Notario del Siglo XXI, n.o 65, 9 de febrero de 2016). Más bien coincidimos con quienes creen que la reforma constitucional «no es labor de académicos, sino de políticos, pues se trata esencialmente de la decisión política por antonomasia» (Javier García Roca, Pautas para una reforma constitucional, opus cit., p. 20). Creemos que los expertos han dejado ya sobrada constancia de la conveniencia de una reforma y, con lógicas diferencias en diversos temas sobre el alcance y enfoque (político) de los temas más controvertidos (reforma del Senado, alcance de la modificación del título VIII, etc.), han ofrecido propuestas suficientes para acometer el inicio de la reforma por quienes tienen realmente potestad para ello. Es, en realidad, la hora de la Política.

Consecuencia inmediata de la anterior premisa es realizar una delimitación ex ante del objeto, contenido y alcance de la reforma constitucional, así como, sobre todo, del procedimiento a utilizar y de los límites infranqueables. Nos referimos, es importante subrayarlo, a una delimitación en sus líneas maestras, ya que el consenso final lógicamente tendrá que venir dado por el referido diálogo y por la correspondiente negociación política.

La tercera y última premisa que nos parece necesaria consiste en desvincular la reforma constitucional de la cuestión catalana y, más aún, evitar cualquier interpretación en términos de «cesión» a las exigencias del gobierno y del Parlamento de Cataluña actuales. El Estado no puede aceptar la «rebeldía constitucional» que vivimos desde la Resolución del Parlamento catalán de noviembre de 2015. Más bien conviene vincular la reforma a un proceso de actualización de los acuerdos de convivencia en el sentido que demanda una parte cada vez mayor de la sociedad española. Con todo, lógicamente, la reforma debería dar también respuesta satisfactoria suficiente a la cuestión territorial española. Y debería hacerlo al menos para intentar mantener vivo durante otras dos generaciones un pacto que permita habitar con comodidad en la Casa Común española a todos sus inquilinos.

Como ha expresado con palabras muy gráficas el último presidente (saliente) del Tribunal Constitucional, Francisco Pérez de los Cobos, la cuestión catalana no se puede solucionar sólo por medios jurídicos (vid. supra, ya citado al final del capítulo 10, apartado «Y ahora, ¿qué?»); aunque, obviamente, esa vía jurídica sea la única que cabe usar para combatir las desobediencias al Tribunal Constitucional. Es la autoridad del derecho la que fundamenta el Estado de derecho. Y el Estado de derecho es el mejor activo que nos aportó la Constitución a la sociedad española tras cuarenta años de farsa jurídico-constitucional.

Límites materiales de la reforma constitucional en España

Enumeradas las razones que aconsejan una reforma y las premisas generales previas para acometer ese proceso, afrontaremos aquí la cuestión de sus posibles límites materiales. Ésta es, en realidad, una cuestión que se plantea con carácter previo en cualquier proceso de reforma constituyente. ¿Cabe dentro de una reforma constitucional cualquier tipo de cambio? ¿Existen límites a los cambios constitucionales? ¿Existe un núcleo constitucional intangible cuya modificación desvirtuaría la propia Constitución? ¿Qué mojón fija el límite entre una reforma constitucional y un proceso constituyente nuevo?

Se trata de un tema de indudable interés doctrinal y académico. De hecho, la propia noción de rigidez constitucional —por contraposición a la flexibilidad constitucional de Constituciones como la británica— tiene una explicación material, consistente en la existencia de una serie de valores, principios y normas básicas que operan a modo de garantía jurídica del sistema democrático diseñado por la Constitución. De la misma forma que ya el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789 dejaba claro que «toda sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la separación de poderes determinada, no tiene Constitución», existen hoy Constituciones que contienen cláusulas de intangibilidad que incluso impiden la reforma de aquellos elementos esenciales de la misma que conforman la identidad de dicha Constitución. Es el caso, por ejemplo, de la Constitución de Alemania, que blinda de toda reforma la dignidad humana, los derechos fundamentales y la estructura federal (artículo 79.3), o la de Francia (artículo 89.3) e Italia (artículo 139), que declaran inmodificable la forma republicana del Estado. Pero, en el fondo, también las Constituciones que, como la nuestra, no recogen expressis verbis tal límite terminan por lograr un efecto muy semejante diferenciando entre un procedimiento ordinario de reforma y un procedimiento agravado, que convierte en empresa harto complicada su utilización y que, en nuestro caso, afecta también a los principios básicos del título preliminar, a los derechos y deberes fundamentales del título I y a la Corona del título II.

Bien mirado, toda Constitución que merezca hoy tal denominación mantiene la exigencia de blindar ante toda reforma constitucional una serie de principios fundamentales irrenunciables añadidos a la división de poderes y los derechos fundamentales, como es el Estado de derecho, la propia democracia y la soberanía nacional. No parece que, siguiendo los procedimientos formales previstos en la Constitución, pueda considerarse jurídicamente válida una hipotética decisión que consistiese por ejemplo en el abandono de la democracia (en sentido contrario se muestra, aunque de forma realmente minoritaria en la doctrina constitucionalista, Manuel Aragón Reyes, Constitución, democracia y control, Universidad Nacional Autónoma de México, 2002, pp. 11-35).

Sea como fuere, la consecuencia constatable ha sido que muchos tribunales constitucionales han seguido en su jurisprudencia la estela alemana y han ido estableciendo la existencia de determinados principios y valores superiores indisponibles para el propio legislador constituyente. En el caso español, nuestro Alto Tribunal se ha referido también a la existencia de ciertos elementos que configurarían la «identidad de la Constitución» (Declaración 1/2004, de 13 de diciembre, FJ 4; STC 26/2014, de 13 de febrero, FJ 3, in fine; STC 42/2014, de 25 de marzo, FJ 4, apdo. c, etc.). Incluso, a mayor abundamiento, el propio Tratado de la Unión Europea se refiere a la exigencia de que la Unión Europea respete la «identidad constitucional» de sus Estados miembros (artículo 4.2 TUE), si bien deja en el aire la concreción de qué ha de entenderse por tal identidad constitucional.

En todo caso, sin ser momento para entrar en mayor detalle, parece que la propia pervivencia del Estado, el mantenimiento del principio de la soberanía nacional residente en el pueblo español y la preservación de las señas identificativas del «Estado social y democrático de derecho» (principio de legalidad y protección de los derechos fundamentales, principio democrático y principio de solidaridad), con sus valores superiores (libertad, igualdad, justicia y pluralismo político), son elementos esenciales que deberían quedar per se fuera de toda reforma constitucional.

También es comúnmente aceptado entre los constitucionalistas que, en España, «el procedimiento de reforma constitucional previsto en el artículo 168 tampoco permite incluir en la Constitución una hipotética cláusula de secesión. Ésta sólo podría establecerse en el supuesto de que se abriera un nuevo proceso constituyente para elaborar y aprobar un nuevo texto constitucional que reemplazara al vigente» (Javier Tajadura Tejada, «Los procesos secesionistas y el derecho europeo», Realidad y Práctica Constitucional, n.o 37, UNED, 2016, p. 357).

Pero no es a esos límites inmanentes de la propia Constitución a los únicos a los que nos estamos refiriendo ahora. Probablemente no sean ni siquiera los más importantes, ya que es muy poco probable que se pretenda una modificación de los mismos con visos de poder salir adelante con el grado de consenso necesario. Incluso puede que haya quien llegue a defender, no sin argumentos de peso, que, en el caso español, «todas y cada una de las determinaciones constitucionales son susceptibles de modificación», como ha establecido el propio Tribunal Constitucional con toda rotundidad en su ya citada sentencia declarando inconstitucional la hoja de ruta hacia la independencia que aprobó en noviembre de 2015 el Parlamento catalán (STC 259/2015, de 2 de diciembre, FJ 7). La única limitación es de carácter procedimental y radica en que «el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable» (STC, ibídem; en idéntico sentido, STC 138/2015, de 11 de junio, FJ 4).

Con todo, al margen de estos límites generales, pueden existir también otros límites materiales que probablemente habría que convenir antes de iniciar el proceso para evitar el indeseado efecto de abrir la «caja de Pandora». Nada impide jurídicamente modificar la forma de Estado, ya que el título II de la Constitución española no queda fuera de la posible reforma, si bien exige un procedimiento agravado. Nada impide tampoco modificar la regulación sobre la soberanía nacional (artículo 1.2). Pero, como bien se ha señalado en páginas anteriores, no hay que cambiar «los preceptos que constituyen el cimiento de nuestra convivencia democrática». No cabe romper el núcleo esencial del pacto constitucional de 1978 sin desvirtuar la propia esencia de la Constitución. Basta, de hecho, un somero repaso a nuestra agitada historia constitucional para constatar los riesgos que entrañan los virajes constitucionales.

En definitiva, la apertura del proceso de reforma constitucional no puede servir para desvirtuar el espíritu y los valores fundamentales que inspiraron la Constitución de 1978, y en particular los principios básicos del título preliminar, incluida la cuestión de la soberanía y la indivisibilidad del territorio. A partir de ahí, existe libertad para modificar los aspectos de la Constitución que se estime conveniente, si bien el procedimiento de reforma ha de ser el establecido por la propia Constitución española (título X, artículos 166 y 169). Pero la concreción del mecanismo a seguir (ordinario o agravado) dependerá precisamente del alcance material de la modificación.

El alcance (material) de las modificaciones determina el procedimiento (formal) de reforma constitucional

Existen, en efecto, dos vías de reforma constitucional, según sean los preceptos que se pretenda modificar (artículos 166 a 169 y 87 de la Constitución; artículos 146 y 147 del Reglamento del Congreso de los Diputados; artículos 152 a 159 del Reglamento del Senado). Tenemos, por un lado, el llamado procedimiento ordinario, en el que la iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados (70 diputados o dos grupos), Senado (50 senadores de al menos dos grupos) o a la Asamblea Legislativa de una comunidad autónoma (limitada) y su aprobación requiere de una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras, si bien puede requerir un referéndum si así lo solicita una décima parte de los miembros de cualquiera de las cámaras (35 diputados o 27 senadores). Por otro lado, se precisaría recurrir al denominado procedimiento agravado si la reforma constitucional fuese total o afectase al título preliminar (soberanía, unidad de la Nación, garantías jurídicas, etc.), a la sección 1.a del capítulo segundo del título I (núcleo duro de los derechos fundamentales) o al título II (de la Corona). En estos casos se requeriría una primera aprobación de los principios básicos de la reforma por mayoría de dos tercios de cada Cámara, la inmediata disolución de las Cortes Generales, la ratificación de la decisión y el estudio del texto concreto por las nuevas Cortes, así como, finalmente, el sometimiento de la reforma a referéndum.

No obstante, a nadie se le escapa la dificultad procedimental que encarna la vía del procedimiento agravado, que nunca se ha empleado desde 1978. Pero tampoco se le escapa a nadie que la ausencia de referéndum de la vía ordinaria, que fue la utilizada en las dos reformas menores acaecidas hasta el momento con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastricht (1992) y con la reforma exprés del artículo 135 (2011), desaparece cuando un décimo de los diputados de cualquiera de las Cámaras así lo reclame, por menor que sea la reforma. Y, por lo ya adelantado por alguno de los grupos parlamentarios, todo apunta a que la exigencia del referéndum en caso de optar por la vía ordinaria sería algo más que una simple posibilidad.

Es más, con independencia de que finalmente no se tocara ninguno de los preceptos sometidos a la exigencia del procedimiento agravado, una reforma como la que aquí se va a proponer es de tal calado que debería conllevar el refrendo popular. Malamente podríamos hablar de una renovación del pacto constitucional sin referéndum que lo respaldara. Como también será difícil de proponer una reforma constitucional que no afrontara por fin la eliminación del único precepto de la Constitución que entraña en sí mismo dudas de constitucionalidad, como es la preferencia masculina en la línea de sucesión al trono, que, al estar en el título II, ya exigiría por sí misma el procedimiento agravado. En definitiva, lejos de nuestra intención negar las dificultades de una reforma constitucional; precisamente porque es un camino difícil, debemos afrontarlo. Lo contrario —el inmovilismo— nos llevaría por el camino que alude aquella frase atribuida a Frédéric Chopin: «Toda dificultad eludida se convertirá más tarde en un fantasma que perturbará nuestro reposo».

Capítulo 17

La reforma constitucional (II): contenido posible de la reforma

España había permanecido sin Constitución legítima desde 1923 —golpe de Estado de Primo de Rivera— hasta 1931 —Constitución de la [Segunda] República— y desde 1936 hasta 1978. Esto basta para medir la importancia de la actual Constitución española. No tengo entusiasmo por su contenido ni por su redacción; tengo entusiasmo por su existencia […], los cauces para la vida política de España están abiertos. Incluso para la reforma y enmienda de la Constitución si algún día se considera necesario.

JULIÁN MARÍAS, Cinco años de España (1981)

Resulta inabarcable la literatura académica surgida en los últimos años a propósito de las cuestiones de la Constitución de 1978 que reclamarían una reforma. No es tampoco factible entrar en una obra como ésta en disquisiciones doctrinales precisas sobre las diferentes propuestas ya existentes sobre la mesa. Pero sí es posible constatar el consenso existente en prácticamente toda la doctrina especializada a propósito de aspectos concretos de la necesaria reforma. En buena medida, con todos los matices que se puedan realizar, el informe emitido por el Consejo de Estado en febrero de 2016, a petición del Gobierno, da buena pista de ello (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, n.o E 1/205, de 16 de febrero de 2016). Cierto es también que, después, a la hora de articular la propuesta concreta podrá alcanzarse cierto consenso en algunas cuestiones (cláusula europea, discriminación por razón del sexo en la sucesión a la Corona), pero en otras materias, como la reforma del Senado o la del título VIII de la Constitución, nos encontraremos con (casi) tantas propuestas como autores abordan la cuestión. Por ello, en este libro hemos optado por una propuesta de entre las muchas posibles. Por una propuesta que, más que como solución de llegada, se presenta como punto de partida. Por una propuesta cuyo objetivo básico es provocar el debate y dejar constancia de un esfuerzo intelectual que ha llevado varios años y que básicamente creemos puede resultar de alguna utilidad.

El procedimiento condiciona el contenido

A la hora de concretar el contenido de cualquier propuesta, el primer dilema, que antes o después aflora, es el que incardina contenido y procedimiento. La notable diferencia procedimental que asume la reforma, según se modifique uno u otro precepto de la Constitución, se erige en un prius político que difícilmente puede obviarse. No es lo mismo limitar la reforma constitucional a preceptos que puedan sacarse adelante a través del procedimiento ordinario (tres quintos de cada Cámara) que adentrarse por derroteros que exijan la reforma agravada (dos tercios de cada cámara, disolución de las Cortes Generales, ratificación y estudio del texto por las nuevas Cortes y referéndum vinculante). No es, pues, de extrañar que la dificultad extrema de este mecanismo de reforma constitucional disuada a más de uno de su utilización. Hasta puede entenderse que afloren ciertos temores a que el referéndum exigido en la reforma agravada invite a determinados sectores de la sociedad a votar cuestiones diferentes a las que realmente se pregunten; o incluso, por qué no decirlo, puede hasta servir de excusa para atacar a instituciones centrales de nuestro sistema constitucional como la propia Corona. Pero, la verdad, difícilmente se podría explicar a la ciudadanía que se fuera a acometer una actualización del pacto constitucional de 1978 en la que se mantuvieran disposiciones que son un anacronismo histórico sobre el que recaen serias dudas de constitucionalidad y de compatibilidad con tratados internacionales sobre derechos humanos de los que el Reino de España es Estado Parte.

De cualquier forma, resulta también técnicamente posible acometer reformas sucesivas individualizadas por materias. No fue el enfoque seguido por el Informe del Consejo de Estado. No es tampoco el más recomendado por la doctrina. Ni es el que mejor nos parece. Pero sí ha sido seguido en otros Estados con un elevado número de reformas constitucionales, y resulta en todo caso una opción a manejar si políticamente concurrieran circunstancias que impidieran emprender la revisión que realmente precisa nuestra Carta Magna.

No obstante, a efectos sistemáticos y para facilitar la labor al lector, hemos dividido la explicación del contenido de la reforma propuesta en dos apartados diferentes según se optase (políticamente) por un procedimiento u otro. Así, si se optase por limitar la reforma al procedimiento ordinario, bastaría con abordar las propuestas de introducir una cláusula europea, la reforma del Senado, la actualización del sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas recogidas en el título VIII, la delicada cuestión de la financiación autonómica y la eliminación de algunas disposiciones que han perdido su vigencia. A continuación, se incluirán las propuestas de reforma que conllevarían el procedimiento agravado y que se concretarán en la modificación de la preferencia del varón en la sucesión al trono, la actualización del catálogo de derechos fundamentales e incluso alguna posible cuestión añadida.

Introducción de una cláusula europea

Una primera reforma de la Constitución a través del mecanismo ordinario se concreta en la conveniencia de introducir una referencia expresa a la participación de España en el proceso de integración europea. Piénsese que la Unión Europea, pese a la importancia política, jurídica, económica y social que tiene para España, no aparece citada en ningún momento en la Constitución de 1978. Mejor dicho, no aparecía citada hasta la reforma de 2011. Ésta incluyó de soslayo en el nuevo artículo 135 la primera referencia expresa a la Unión Europea en la Carta Magna. Pero es una referencia tan de soslayo —por no decir «de tapadillo»— que difícilmente puede ser vista por nadie como la cláusula europea de la Constitución. Y existe una necesidad clara de regular la cuestión en el ámbito constitucional.

Tras más de tres décadas de pertenencia de España a la Unión Europea, el efecto de los principios básicos del derecho de la Unión Europea (primacía, eficacia directa, responsabilidad de los Estados miembros en caso de incumplimiento, etc.) ha traído como consecuencia un efecto muy notable sobre el sistema constitucional nacional en su conjunto. Es, en realidad, un fenómeno común a todos los Estados miembros. Como estableció el Consejo de Estado: «Todos los Estados que forman parte de la Unión Europea se encuentran abocados a la difícil tarea de cohonestar dos órdenes jurídico-políticos, estrechamente imbricados, pero no reducidos a unidad: el orden constitucional interno, basado en la soberanía nacional, cuyo titular es el pueblo respectivo, y el orden de la Unión Europea, a la que los Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes y cuya existencia implica, en consecuencia, una limitación de la soberanía de los Estados» (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, cit., apdo. 2.1, p. 49).

No descubrimos el Mediterráneo si afirmamos que la mayoría de las reformas verdaderamente profundas emprendidas por España durante las últimas tres décadas han venido impuestas por la Unión Europea. Tampoco somos muy originales al sostener que la aplicación del derecho de la Unión Europea ha tenido como efecto una mutación material muy sustancial de prácticamente todos los títulos de la Constitución. Los preceptos del título preliminar, con el de la soberanía a la cabeza, han de ser modulados por la existencia de un nuevo sistema jurídico multinivel basado en el llamado pluralismo constitucional. Los derechos fundamentales del título II han de ser leídos a la luz de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión (CDFUE) cuando el Estado (central, autonómico o local) aplica el derecho de la Unión Europea; y, por cierto, también a la luz de la rica jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El título II sobre la Corona es probablemente el único que queda fuera del campo de irradiación jurídica de la Unión Europea (UE), si bien tampoco totalmente ajeno, ya que, por ejemplo, la inmunidad absoluta de jurisdicción prevista en el artículo 56.3 de la Constitución ha de ser leída a la luz de las obligaciones internacionales en la materia.

Qué decir de los títulos III, IV y V, relativos a los poderes legislativo y ejecutivo, cuando buena parte de la actuación legislativa y administrativa viene predeterminada por normas comunitarias, bien sea por su actuación como límites negativos a la actuación del Estado, o bien sea, de manera más evidente, por venir exigida por directivas que reclaman una concreta transposición al ordenamiento interno. Lo propio puede decirse del título VI, sobre el poder judicial, ya que los jueces nacionales son a la vez jueces de la UE y, obviamente, están obligados a interpretar el derecho interno conforme a las exigencias del derecho de la UE (principio de primacía) y a aplicar las normas comunitarias al caso concreto (principio de eficacia directa) e incluso a consultar al Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuando tengan dudas sobre su interpretación (cuestión prejudicial del artículo 267 TFUE); hasta el propio Tribunal Constitucional, regulado en el título XI de la Constitución, se ve afectado de idéntica manera. Obvia es también la incidencia en el título VII en materia de economía y hacienda, donde el efecto conjunto del mercado único y la política monetaria derivada de la pertenencia al euro tiene consecuencias muy profundas. Y no parece necesario insistir en la enorme incidencia que la pertenencia de la Unión ha tenido en el propio reparto de competencias previsto en el título VIII, dado que la atribución de competencias a la Unión lo es tanto de materias propias del Estado (artículo 149.1) como de las Comunidades Autónomas (artículo 148). Para constatar el acuerdo doctrinal existente en la doctrina especializada a propósito de la modificación de la Constitución en este extremo, basta echar un vistazo al último número de la revista Teoría y Realidad Constitucional en el que un nutrido número de juristas (constitucionalistas e internacionalistas) contestan a la pregunta siguiente: ¿considera que sería conveniente reformar la Constitución para recoger expresamente la participación de España en la Unión Europea y las consecuencias que derivan de ella? (Teoría y Realidad Constitucional, n.o 39, 2017, pp. 13-82).

No negamos que pueda haber cierto margen para la controversia a la hora de precisar la ubicación y el contenido de la nueva cláusula europea. Por lo que concierne a la ubicación, cabría barajar diversas opciones. Dada su importancia y repercusión horizontal sobre toda la Constitución, podría llevarse al título preliminar. Se podría también situar una referencia general en el título preliminar y dejar el grueso de la regulación en el título III («De las Cortes Generales»), y concretamente en su capítulo tercero, dedicado a los tratados internacionales (artículos 93 a 96). Cabría hasta pensar en la inclusión añadida de alguno de los elementos principales en otros títulos de la Constitución, por ejemplo, en el título VIII al regular la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos de la Unión Europea. Con todo, en nuestra opinión, lo más operativo, sencillo y práctico sería alterar lo menos posible la sistemática actual e incluir un nuevo título (el título VIII bis) en el lugar que hoy ocupa el artículo 93.

Por otro lado, en relación con el contenido, si echamos un vistazo al derecho comparado hallaremos opciones bien diversas. Dejando de lado las Constituciones que, como la nuestra (artículo 93), se limitan a incluir una cláusula genérica de apertura del sistema constitucional a la asunción de las consecuencias derivadas de la pertenencia a la Unión Europea (artículo 11 de la Constitución italiana, artículo 34 de la Constitución belga, artículo 92 de la Constitución de los Países Bajos, artículo 49 de la Constitución de Luxemburgo, artículo 90 de la Constitución de Polonia), existen en la redacción de las cláusulas más avanzadas (por ejemplo, el artículo 23 de la Ley Fundamental de Bonn) tres elementos básicos a considerar, a saber: el elemento finalista o de fijación del objetivo de pertenencia a la Unión; el elemento procedimental, referido a la ratificación de los tratados; y el elemento material o de aceptación de las consecuencias derivadas del ordenamiento jurídico de la UE y la eventual fijación de posibles límites materiales a la atribución de competencias a la UE. A este respecto, véase, por ejemplo, aunque referido a cuatro elementos (en lugar de tres) por desdoblamiento del elemento material en sendas perspectivas sustantiva en sentido propio y referida al ordenamiento, el capítulo «La cláusula general europea», de Pedro Cruz Villalón, en Hacia la europeización de la Constitución española (P. Cruz Villalón, coord., et al., Hacia la europeización de la Constitución española: la adaptación de la Constitución española al marco constitucional de la Unión Europea, Fundación BBVA, 2006, pp. 51-74).

A la hora de concretar la propuesta de reforma, se podría diferenciar entre lo imprescindible y lo conveniente. Imprescindible es, en nuestra opinión, hacer referencia al menos a la participación de España en el proceso de integración europea y a la regulación del procedimiento de prestación del consentimiento para la ratificación de los tratados constitutivos (y sus reformas), así como incluir los principios básicos para la aplicación en España del derecho de la Unión Europea y mencionar las funciones del juez ordinario como juez europeo. Pero, si consideramos el potencial clarificador que podría tener esta cláusula, podría resultar conveniente aprovechar la ocasión para aludir también a la participación de las Comunidades Autónomas en las cuestiones europeas, en el sentido ya realizado por los Estatutos de Autonomía de segunda generación (Cataluña, Andalucía, Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Castilla y León, etc.) y precisado por el Tribunal Constitucional en su sentencia 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto catalán. A mayor abundamiento, descendiendo a un escalón ya meramente técnico-jurídico, pero igualmente relevante, sería aconsejable la inclusión añadida de los principios de responsabilidad (del Estado y de las Comunidades Autónomas) por la ejecución del derecho de la Unión Europea y, sobre todo, del importante principio de subsidiaridad, regulado en el artículo 5.3 TUE.

La reforma del Senado para su conversión en un cámara de representación territorial

Nuestra Cámara Alta es otra de las instituciones sobre cuya reforma existe práctica unanimidad. Ni el observador (político o jurídico) más benevolente con la Constitución española podrá defender seriamente que la regulación del Senado resulte óptima tal y como está en estos momentos. Dicho en palabras del propio Consejo de Estado, haciéndose eco a su vez de los trabajos preparatorios de la creación de la Comisión General de las Comunidades Autónomas, se constata la existencia de «problemas o insuficiencias ampliamente reconocidos en relación con el Senado», generándose «un alto grado de consenso entre las fuerzas políticas sobre la necesidad de potenciar la función territorial del Senado» (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, cit., apdo. V, 1.1, p. 230). Igualmente, no sin falta de razón, se ha dicho que «el Senado actual, por su composición y sus funciones, es un duplicado del Congreso de los Diputados, pero subordinado a aquél, pero sin aportar ningún elemento de mejora al Estado autonómico» (Eliseo Aja, Estado autonómico y reforma federal, Alianza Editorial, 2014, p. 374; una argumentada visión crítica se encuentra en la obra colectiva dirigida por Juan José Solozábal Echavarría, Repensar el Senado: estudios sobre su reforma, Secretaría General del Senado, Departamento de Publicaciones, 2008).

Es cierto, con todo, que tampoco faltan autores de prestigio que se han mostrado escépticos o hasta contrarios a la reforma (por ejemplo, Óscar Alzaga Villaamil, «El debate sobre la reforma del Senado y su incidencia en la forma de Estado y la forma de gobierno», en Marc Carrillo, coord., Estudios sobre la Constitución española: homenaje al profesor Jordi Solé Tura, Cortes Generales, 2008, vol. I, p. 419).

Se trata, a nuestro entender, de una reforma recomendable, pero en la que tampoco se deberían depositar excesivas expectativas como antídoto contra los males estructurales —territoriales y legislativos— que aquejan a nuestro sistema constitucional actual. Debería, además, ir acompasada con reformas paralelas en el sistema de reparto de competencias. A nuestro juicio, la reforma debería ir encaminada a convertir el Senado en una verdadera cámara territorial. En un Estado de corte descentralizado como el nuestro —definido como Estado autonómico, Estado federal o como deseemos— lo usual es establecer un sistema bicameral en el que una de las dos cámaras represente los intereses de los entes descentralizados (estados, Länder, Comunidades Autónomas, etc.), mientras que la otra sea la depositaria de la representación de los intereses del Estado en su globalidad (House of Representatives, Bundestag, etc.). Ciertamente, existen diferentes modelos posibles para articular constitucionalmente la cámara de representación territorial, que oscilan entre la representación de los gobiernos (modelo alemán) y la elección por sufragio universal directo (modelo estadounidense).

Sin duda, uno de los espejos en los que se suele mirar una buena parte de las propuestas manejadas por la doctrina española para reformar el Senado es la del modelo federal alemán, que se fundamenta en un sistema de representación ponderada de los gobiernos de los Länder (estados federados). El Bundesrat, como también ocurría con el Reichsrat en la Constitución de Weimar, es la cámara a través de la cual los Länder participan «en la legislación y en la administración de la Federación y en los asuntos de la Unión Europea» (artículo 50 Ley Fundamental de Bonn, LFB). Se compone «de miembros de los gobiernos de los Länder, que los designan y los cesan» (artículo 51.1 LFB). El número de miembros atribuido a cada Land es proporcional a la población, de manera que cada uno de ellos «tiene, por lo menos, tres votos (Mecklenburgo-Pomerania Occidental, Hamburgo, El Sarre y Bremen). Los Länder de más de dos millones de habitantes tienen cuatro votos (Sajonia, Renania-Palatinado, Berlín, Sajonia-Anhalt, Turingia, Brandeburgo, Schleswig-Holstein); los de más de seis millones de habitantes, cinco votos (Hesse); y los de más de siete millones de habitantes, seis votos (Renania del Norte-Westfalia, Baviera, Baden-Württemberg y Baja Sajonia). Para ser precisos, en realidad, más que representantes se asignan votos, ya que, aunque teóricamente cada Land «podrá enviar tantos miembros como votos tenga», lo cierto es que «los votos de un Land pueden ser emitidos sólo en bloque y sólo por los miembros presentes o sus representantes» (artículo 51.3 LFB). Puede darse así el caso de que sólo haya 16 miembros presentes en una sesión del Bundesrat, pero que estén sin embargo representados 69 votos, y, conforme a su reglamento interno, basta con la presencia de una representación de 35 votos para que pueda adoptar decisiones.

Cabe, por el contrario, decantarse por un sistema de elección de sus miembros por sufragio universal en circunscripciones autonómicas, como se hace, por ejemplo, en el Senado de Estados Unidos. Cada uno de los cincuenta estados está representado por dos senadores, independientemente de su población, estando idénticamente representados California, con casi cuarenta millones de habitantes, y Wyoming, con poco más de medio millón; y son elegidos por escrutinio mayoritario uninominal, siendo el presidente del Senado el vicepresidente de Estados Unidos (artículo I de la Constitución de Estados Unidos de 1787). También Suiza tiene un sistema semejante.

Ahora bien, el constitucionalismo no es un ciencia exacta y la translación mimética de modelos no es casi nunca buena táctica. Cada Estado tiene su propio contexto y tradición constitucional, por lo que la regulación por la que se opte ha de estar adaptada a sus propias peculiaridades. Sobre el papel, no ocultamos que el modelo alemán presenta atractivos nada desdeñables y que convendría calibrar, muy en especial, el de su eficacia. Con todo, aquí hemos tenido en cuenta las críticas que la doctrina ha hecho a este modelo por no ser en realidad un cámara parlamentaria y por resultar difícil de defender en nuestro país un mandato imperativo tan tajante del ejecutivo autonómico en el ámbito legislativo nacional (respectivamente, Eliseo Aja, «Perspectivas de la reforma constitucional del Senado», en La reforma del Senado, Centro de Estudios Constitucionales, Senado, 2005, pp. 220221; y Antonio Torres del Moral, «El Senado», Revista de Derecho Político, n.o 36, UNED, 1992, p. 362). Incluso podrían plantearse dudas sobre su compatibilidad con el principio general de que las Cortes Generales representan al pueblo español (artículo 66.1 de la Constitución).

Ciertamente, podría pensarse también en un modelo mixto en el que se mezclara un número de senadores designados por las Asambleas parlamentarias y por los gobiernos de las Comunidades Autónomas. Es, por ejemplo, la propuesta que hizo José María Gil Robles apenas transcurridos diez años de vida de la Constitución española («El Senado en la Constitución española», Tapia, n.o 42, 1988, p. 30).

Ante esta panoplia de posibilidades, finalmente hemos optado por presentar una propuesta de Senado designado en su totalidad por los parlamentos autonómicos (y las Asambleas de las ciudades autónomas) mediante un sistema mayoritario, con voto limitado. De este modo se lograría un Senado de designación parlamentaria regional (y de los gobiernos autonómicos). Se fijaría un mínimo de cinco senadores por cada comunidad autónoma y se añadiría uno más por provincia en el caso de las Comunidades pluriprovinciales —serían dos en el caso de Canarias para acoger la especificidad propia— y otro más por cada millón de habitantes; Ceuta y Melilla mantendrían los dos senadores que le corresponden actualmente a cada una. De esta forma, el Senado tendría 175 miembros y, según el desglose que se desarrolla en el anexo final del libro, habría dos senadores (Ceuta y Melilla), otras tres con cinco (Cantabria, Comunidad Foral de Navarra y La Rioja), otras tres con seis (Principado de Asturias, Islas Baleares y Región de Murcia), una con ocho (Extremadura), una con nueve (Aragón), una con diez (País Vasco/Euskadi), tres con once (Canarias, Galicia y Comunidad de Madrid), una con doce (Castilla-La Mancha), una con trece (Comunidad Valenciana), dos con dieciséis (Castilla y León, y Cataluña) y, finalmente, una con veintiuna (Andalucía).

Se trataría, pues, de un Senado inspirado —siquiera lejanamente— en el modelo federal alemán, pero matizado con el mantenimiento de la provincia como criterio añadido al poblacional y sustituyendo la representación de los gobiernos por una representación de los Parlamentos autonómicos. Con ello, además, se lograría una cierta reducción de su número de miembros, ya que pasarían de los 266 actuales a 175.

En consonancia con esta propuesta, dada la nueva inspiración territorial del Senado parece razonable pensar que este tipo de Senado quedaría al margen de la confianza que sustenta al Gobierno de la nación. Ésta debería quedar limitada al Congreso de los Diputados, por lo que el Senado no debería poder ser disuelto por el presidente del Gobierno (artículo 115) ni quedaría automáticamente disuelto en el caso de imposibilidad de constituir la relación de confianza (artículo 99.5). La (novedosa) experiencia política por la que hemos atravesado en España durante 2016 muestra que esta cuestión está lejos de ser meramente académica.

Finalmente, de modo parecido a lo que también ha ocurrido en el modelo alemán de Bundesrat, el Senado debería convertirse en el foro para incentivar la participación autonómica en la elaboración de leyes de contenido relevante para las Comunidades Autónomas y articular la participación de éstas en la formulación de la voluntad del Estado en temas propios de la Unión Europea. Ello obligaría, en todo caso, a plantearse si convendría institucionalizar la cooperación vertical (conferencias de presidentes autonómicos con el presidente del Gobierno del Estado) y si se mantiene el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Es, en todo caso, un tema de importancia que ha de ser estudiado con detenimiento.

La reforma del título VIII de la Constitución

Los problemas de la regulación del importante título VIII de la Constitución afectan tanto a elementos estructurales de la regulación, como a cuestiones más concretas, pero igualmente relevantes. Entre las primeras, cabe hablar de dos problemas nucleares de este título. Así, de entrada, buena parte de sus 22 disposiciones (artículos 137 a 158) son de naturaleza meramente transitoria y, una vez concluido el proceso de creación de las Comunidades Autónomas, han perdido ya toda su virtualidad: es el caso de la iniciativa para crear Comunidades Autónomas (artículo 143), la constitución de Comunidades Autónomas (artículo 144), el proceso de elaboración de Estatutos de Autonomía por los miembros de las antiguas diputaciones (artículo 146), la elaboración de Estatutos del régimen especial (artículo 151 en relación con el artículo 148.2) o las referencias a los Estatutos de régimen especial (artículo 152.1).

Existe, en segundo lugar, una manifiesta necesidad de clarificar el sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, por ejemplo, definiendo claramente la naturaleza y alcance de las competencias exclusivas y compartidas e incluyendo listados de competencias al estilo del existente en la Unión Europea tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (artículo 5 TUE y artículos 2 a 6 TFUE). En la Constitución española, básicamente se trataría de actualizar las previsiones sobre competencias compartidas (artículo 148), a la luz de los Estatutos de Autonomía y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sin modificar el statu quo actual, si bien se distingue entre competencias legislativas y competencias ejecutivas o de administración. La reforma no se limita, por tanto, a las competencias exclusivas del Estado (artículo 149.1), aunque sí actualizaría y mejoraría el sistema a luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Probablemente, esta disposición y la peculiar técnica del artículo 150.2 sean las dos disposiciones más problemáticas del título VIII.

Por lo que respecta a otras cuestiones más concretas, pero igualmente relevantes, cabría hablar de seis posibles elementos que recomendarían su actualización. En primer lugar, conviene mejorar las disposiciones concernientes a la administración local (artículos 137 a 142) para: precisar el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de administración local; dar mayor definición a las competencias de las entidades locales y a la significación de su autonomía; fijar de manera más clara la habilitación de las fusiones y supresiones de entidades locales; y lograr una mejor definición de la suficiencia financiera de las entidades locales.

En segundo lugar, resulta recomendable introducir expresamente en la Constitución el principio de lealtad autonómica o federal (bundestreue) y mecanismos de cooperación horizontal (entre las Comunidades Autónomas) y vertical (entre las Comunidades Autónomas y el Estado).

En tercer lugar, no estaría de más incluir también una referencia expresa al nombre de las Comunidades Autónomas (el título VIII de la Constitución española es de carácter muy abierto y ni siquiera delimita el número y nombre de las Comunidades Autónomas), sin ninguna modificación en su delimitación. Se podría escoger entre el criterio alfabético o el criterio cronológico de su formación. Esto se puede hacer en el artículo 2 y/o en el artículo 137, si bien hemos considerado preferible hacerlo sólo en este último para no tocar el delicado artículo 2.

En cuarto lugar, la experiencia tenida con el reiteradamente citado recurso contra el Estatuto de Cataluña planteado en 2006, una vez que el texto había sido aprobado por las Cortes Generales y sometido a referéndum en Cataluña, invita a proponer la introducción del recurso previo de inconstitucionalidad de las leyes de reforma de Estatutos de Autonomía antes de la celebración del referéndum (ubicación sistemática fuera del título VIII, y dentro del título IX).

En quinto lugar, resulta altamente recomendable introducir en el texto constitucional elementos que clarifiquen el modelo de financiación de las Comunidades Autónomas. Se trataría de mantener los principios generales de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas (artículo 156.1) y de solidaridad interterritorial (artículo 158.2), pero completarlos con los principios de corresponsabilidad fiscal y un nuevo sistema de reparto de recursos con las Comunidades Autónomas (reforma de los artículos 133.1 y 157). El Estado se reservaría los impuestos que afecten al mercado o sean necesarios para asegurar la correcta distribución de la renta o el crecimiento estable de la nación en su conjunto: impuesto sobre la renta (que grava el ahorro y los rendimientos de actividades económicas), el impuesto de sociedades, el IVA y el impuesto sobre hidrocarburos. Y corresponderían a las Comunidades Autónomas el resto: impuesto sobre la renta autonómica, patrimonio, sucesiones, transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, tabaco, alcohol y precios públicos. Debería tenerse claro, en todo caso, que resulta necesario garantizar también el principio de equidad y equilibrio entre los elementos centrífugos (autonomía financiera y corresponsabilidad fiscal) y los elementos centrípetos (solidaridad interterritorial, suficiencia de medios y existencia de un umbral común mínimo en el nivel de prestación de los servicios públicos básicos). Somos, con todo, perfectamente conscientes de la enorme dificultad que entraña esta empresa. En el fondo, alguno podría pensar que viene a significar en la práctica una tarea semejante a la de buscar la cuadratura del círculo. El efecto conjunto de la existencia del concierto vasco (y navarro), reconocidos constitucionalmente en la disposición adicional primera de la Constitución, y la lógica exigencia de mantener un nivel medio de servicios básicos idénticos en toda España (sanidad, educación, justicia) exigirán gran imaginación en el diseño. Aun así, como ya se ha explicado in extenso en el capítulo 7 de esta obra, la propuesta que se hace creemos que resulta razonable, equitativa y viable.

Y, finalmente, puede resultar igualmente recomendable la inclusión de una referencia expresa al principio de subsidiariedad (típico de Constituciones federales y también de la Unión Europea) que permitiera no olvidar la autonomía local, garantizar su financiación y evitar duplicidades en la prestación de servicios.

Sobre la eliminación de las disposiciones que han perdido su objeto

Por último, aprovechando la ocasión, cabría plantearse también si merece la pena emprender la labor técnica de eliminar aquellas disposiciones de la Constitución que han perdido su vigencia. Se trata, básicamente, de las disposiciones transitorias primera, segunda, tercera, quinta, sexta, séptima y octava, que afectan, respectivamente, a los siguientes aspectos: la primera, al régimen provisional de autonomía; la segunda, al acceso al autogobierno de los territorios que hubiesen plebiscitado estatutos de autonomía; la tercera, a la posposición de la iniciativa de las corporaciones locales en el proceso autonómico hasta la celebración de las elecciones locales posteriores a la entrada en vigor de la Constitución; la quinta, a la posibilidad de constitución de Ceuta y Melilla como Comunidades Autónomas; la sexta, a la fijación del orden de entrada de los proyectos de Estatuto de Autonomía; la séptima, a la disolución de los órganos autonómicos provisionales; y la octava, al régimen de las Cámaras que aprobaron la Constitución. No obstante, no resulta ésta una tarea acuciante, y en nada molesta el mantenimiento de dichas disposiciones; pero, desde una perspectiva estrictamente técnico-jurídica, abordar tales posibles supresiones sería una labor recomendable y perfectamente acorde con la intención general de actualizar el texto constitucional de 1978.

A partir de aquí, estamos ya en disposición de entrar a considerar el segundo grupo de posibles reformas constitucionales, a saber, las que exigirían recurrir al procedimiento agravado del artículo 168 de la Constitución. Se trata de la supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono y la actualización del catálogo de derechos fundamentales.

Sobre la supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono

En efecto, la disposición de la Constitución de 1978 que más problemas plantea en su formulación es el apartado primero del artículo 57. En su segunda frase se dice textualmente: «La sucesión al trono seguirá el orden regular de primogenitura y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a la posterior; en la misma línea el grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el varón a la mujer […]». Difícilmente podrá defenderse hoy en día que un precepto constitucional recoja expressis verbis la preferencia masculina en la sucesión a la más alta magistratura del Estado. Podemos mirar hacia otro lado, con el respaldo biológico que suministra la inexistencia (hasta el momento) de varones en la previsible línea de sucesión. Podemos elaborar alambicadas interpretaciones jurídicas basadas en las Partidas o en el constitucionalismo histórico del siglo XIX. Pero, a la postre, lo cierto es que la Constitución es algo más que una norma jurídica. Sin duda, como nos enseñó Eduardo García de Enterría, la Constitución es, por encima de todo, una norma jurídica (La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, 1981); mas, en su condición de norma suprema para la regulación de la convivencia dentro de una sociedad, irradia un determinado modelo ideológico y social e incluso unos valores fundamentales en los que resulta indefendible mantener la preferencia del varón frente a la mujer en el acceso a la jefatura del Estado. Sería, por ello, realmente complicado buscar explicaciones que permitieran sortear con credibilidad la evidente contradicción entre este precepto y el principio de no discriminación por razón del sexo, recogido en el artículo 14 de la Constitución, así como en convenios internacionales de derechos humanos que vinculan a nuestro país.

Por ello, a nuestro juicio, la propuesta óptima sería proponer la modificación del artículo 57.1 eliminando sin más la referencia en cuestión y dejando inalterado el resto del título. De todas formas, si por los motivos que fuere, se prefiriese optar por una reforma que no exigiese recurrir al procedimiento de revisión agravado cabría quizá pensar en alguna «fórmula jurídica imaginativa» que lograse el objetivo perseguido sin tocar la letra del artículo 57. Estaría lejos de resultar adecuado desde un punto de vista técnico-jurídico, y tampoco parece fácilmente asumible por buena parte de la sociedad, pero sería jurídicamente viable. Una posible opción podría ser, verbigracia, la de incluir en la Constitución una nueva disposición adicional que diera pie al desarrollo por ley orgánica de preceptos constitucionales con necesidad de ser «interpretados» conforme a obligaciones internacionales asumidas mediante tratados.

No nos parece, por lo demás, necesario tocar la formulación del artículo sobre la inviolabilidad del monarca, ya que la interpretación conjunta de este precepto con el resto de la Constitución y con los tratados internacionales celebrados por España conduce a una salida razonablemente consecuente. Cuestión diferente es, a su vez, si resulta realmente conveniente que la institución de la Corona sea regulada en una ley orgánica.

Sobre la actualización del catálogo de derechos fundamentales

Un elemento consustancial e irrenunciable en toda Constitución que aspire a merecer tal nombre, como establecía la ya citada Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano francesa, de 1789, es la garantía eficaz de los derechos fundamentales. La protección del individuo frente a la actuación de los poderes públicos y, en determinadas circunstancias, también de otras personas físicas o jurídicas es una seña de identidad indeleble del Estado de derecho. Parece conveniente, por tanto, que su formulación sea particularmente acorde con la realidad social del momento en que han de ser aplicable.

No cabe duda de que la Constitución española de 1978 contiene un catálogo de derechos amplio y bien articulado; no se reduce a incluir los llamados derechos civiles y políticos, sino que también recoge derechos sociales relevantes bajo la forma de principios rectores de la economía; regula mecanismos de garantía judicial efectiva de los mismos; incluye la posibilidad de un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, al estilo del Bundesverfassungsbeschwerde de cuño germánico. Además, por lo que más interesa en esta sede, añade un precepto de enorme relevancia y potencial, por el que se garantiza una adecuada adaptabilidad de la interpretación de los derechos fundamentales a «los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España» (artículo 10.2). A través de esta disposición y de la jurisprudencia que en materia de derechos humanos ha realizado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, se ha logrado un elevado estándar de interpretación de los derechos fundamentales recogidos en la Constitución española (a este respecto, sigue siendo de enorme utilidad la obra de Alejandro Saiz Arnaiz, La apertura constitucional del derecho internacional y europeo de los derechos humanos: el artículo 10.2 de la Constitución española, Consejo General del Poder Judicial, 1999).

No obstante, como hemos mostrado en páginas anteriores, durante las cuatro décadas de vigencia de la Constitución hemos asistido a toda una serie de fenómenos que recomiendan una cierta actualización de la Constitución en tan relevante materia. La globalización y el desarrollo de las tecnologías de la información y la comunicación han llegado acompañadas de riesgos nuevos en materias como la protección de datos o la protección de la propiedad intelectual. El desarrollo en materia biomédica plantea dilemas éticos de primer orden y también algunas exigencias nuevas para proteger adecuadamente la dignidad humana o el derecho de integridad de la persona. La durísima crisis por la que hemos atravesado en los últimos años ha puesto de manifiesto también la conveniencia de plantear un refuerzo de algunos derechos sociales, tales como la garantía del acceso a los servicios de colocación, la formación gratuita para las personas en situación de desempleo, la protección en caso de despido injustificado o las condiciones de trabajo. Existen también derechos de nuevo cuño, como el indeterminado principio de buena gobernanza. Incluso se constata alguna omisión que, como es el caso del principio ne bis in idem, podría ser colmada ahora. Y hasta hay derechos concretos cuya formulación podría verse modulada a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la evolución de los usos sociales, como podría ser la cuestión, por ejemplo, de la inclusión del derecho a la doble instancia judicial, en el primer caso, y la actualización del concepto de matrimonio o la protección de la conciliación de la vida familiar y profesional, en el segundo.

No creemos, sin embargo, que convenga hacer una modificación del ya mencionado artículo 10 para hacer una referencia expresa a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Ciertamente, este texto de la Unión es, por diversas razones, de gran relevancia. En primer lugar, desde la perspectiva material, resulta importante porque recoge algunos de los derechos de última generación a los que nos hemos referido en el párrafo anterior; sería el caso de los derechos a la integridad de la persona en el marco de la medicina y la biotecnología (artículo 3 CDFUE), protección de los datos de carácter personal (artículo 8 CDFUE), protección de la propiedad intelectual (artículo 17.2 CDFUE), conciliación de la vida familiar y personal (artículo 33.2 CDFUE) o el principio ne bis in idem (artículo 49 CDFUE). Pero, en segundo lugar, es particularmente relevante porque, aunque su destinatario natural es la Unión Europea y sus instituciones, también vincula a los Estados miembros «cuando apliquen el derecho de la Unión» (artículo 51.1 de la Carta). No nos parece adecuado, sin embargo, incluir una referencia a la misma en el artículo 10, porque podría inducir a pensar que tan sólo tiene valor interpretativo, cuando en realidad goza de efecto vinculante idéntico al de los tratados constitutivos de la Unión Europea (artículo 6.1 TUE). Podría, además, transmitir la falsa imagen de que los destinatarios principales de la Carta son los Estados, cuando en realidad lo son las instituciones de la Unión Europea.

Por el contrario, sí cabe reflexionar si merece la pena introducir una referencia al Convenio Europeo de Derechos Humanos y a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el citado artículo 10 de la Constitución española; o, quizá más en general, a los órganos internacionales encargados de la interpretación y protección jurisdiccional de los derechos contenidos en los tratados internacionales.

En todo caso, no se nos escapa que, dependiendo de la ubicación del derecho a modificar (dependiendo del grado de protección), se podría requerir el procedimiento agravado. Sería el caso de los derechos ubicados (o a ubicar) en la sección 1.a del capítulo segundo del título I de la Constitución, que, conforme a las previsiones del artículo 53 de la Constitución, gozan de una protección reforzada. Pero, al menos a modo de reflexión doctrinal, merece la pena plantearse una reforma en este sentido como la que aquí proponemos, con independencia de que efectivamente algunos derechos propuestos merezcan estar en ese núcleo duro de la sección 1.a.

Por otro lado, no pasamos por alto el hecho de que la doctrina está debatiendo sobre la conveniencia de incluir en la Constitución española derechos de impulso democrático para dar respuesta a la crisis de legitimidad que estamos viviendo. Ello supondría un refuerzo de la participación directa y un mayor control sobre los representantes públicos. Se barajan, así, modificaciones constitucionales en torno a: las instituciones (para facilitar el control público en la selección de cargos); los propios representantes políticos (limitación de mandatos, aforamientos, inviolabilidad); la conveniencia de reforzar los instrumentos de democracia directa (rebaja del umbral para la iniciativa legislativa popular, elección directa de alcaldes, introducción de instrumentos de democracia directa en los niveles autonómico o local para aprobación de presupuestos o celebración de referéndums); o la fijación de mecanismos eficaces para mejorar la transparencia en los partidos políticos. Son propuestas ciertamente interesantes, pero que hemos preferido dejar de lado en nuestra propuesta, quedando a la espera de un mejor estudio de las mismas y alimentados por la duda de si realmente su ubicación adecuada es la Constitución.

Así las cosas, en circunstancias normales, este capítulo sobre el posible contenido de la reforma constitucional finalizaría con estas reflexiones en materia de derechos fundamentales. Pero el peculiar contexto en el que nos encontramos actualmente, una vez que una de las Comunidades Autónomas españolas se ha adentrado por la peligrosa senda de la «desconexión» unilateral del Estado, nos obliga a abordar finalmente la posible realización de reformas que acojan la específica cuestión catalana.

Reformas añadidas con incidencia específica en la cuestión catalana

En páginas anteriores, hemos tratado abundantemente la cuestión catalana, y no es el propósito de esta sección volver a transitar ese camino. Dijimos que era una cuestión delicada y que, más que ninguna otra, reclama prudencia extrema en su tratamiento. Ha de ser tratada en el contexto general de la reforma constitucional y en modo alguno puede conducir a una puesta en cuestión de principios constitucionales básicos e irrenunciables como la indivisibilidad del Estado, la soberanía nacional o la solidaridad interterritorial. Tampoco puede negociarse esta reforma en el contexto de la amenaza de celebración de un referéndum para articular un pretendido derecho a decidir, que en modo alguno resulta compatible con la Constitución; sería aceptar una suerte de órdago por parte de una comunidad autónoma que ningún Estado basado en el imperio de la ley puede permitir.

Ahora bien, siguiendo la invitación que el propio Tribunal Constitucional hizo en su ya citada sentencia de diciembre de 2015, la solución al tema catalán ha de ser política y no sólo judicial, siendo la reforma de la Constitución una de ellas. En este sentido, cabe recordar la posición de quienes consideran que tenemos «la necesidad de inventar, si es que es posible, respuestas a los hechos diferenciales de las nacionalidades históricas» (Santiago Muñoz Machado, Informe sobre España, opus cit., p. 67).

Una posible opción, entre las muchas imaginables, podría consistir en una nueva disposición adicional en la que se hiciera constar expresamente que la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de Cataluña, haciendo acaso especial referencia a la dimensión lingüística y cultural. De modo semejante al régimen específico reconocido en la disposición adicional primera («derechos históricos de los territorios forales»), en el que no se cita expresamente al País Vasco ni a la Comunidad Foral de Navarra, se podría pensar en una formulación genérica que hiciera referencia, por ejemplo, a territorios o territorios históricos —se entiende, no forales— «que presentan una cultura propia como consecuencia de la plena implantación en todo su territorio de una lengua cooficial desde hace siglos».

Ésa podría ser una respuesta al malestar que creó en Cataluña la interpretación que el Tribunal Constitucional hizo, en 2010, del preámbulo del Estatuto de Autonomía catalán de 2006 y del concepto de nación, asunto sobre el que ya hemos vertido no pocas de nuestras ideas. A la vez, mantendría inalterados los capitales artículos 1.2 («la soberanía nacional reside en el pueblo español») y 2 («indisoluble unidad de la Nación española»). Vendría a ser una suerte de desarrollo del indeterminado concepto de «nacionalidades» al que se refiere de forma genérica el citado artículo 2 de la Constitución sin romper el equilibrio que encarnan los artículos 1.2 y 2 en materia territorial. Este enfoque, unido a las reformas propuestas del título VIII y del régimen de financiación autonómica, podría dar lugar a un nuevo marco constitucional renovado en el que Cataluña pudiera sentirse más cómoda, sin por ello alterar los equilibrios internos precisos en todo Estado descentralizado, se denomine federal, autonómico… o como se desee. Porque aquí también vale aquel aforismo de Fichte: «No importa el nombre, sino la cosa».

Hasta aquí llegan mis reflexiones sobre Cataluña. He dedicado buena parte de mi tiempo y mis energías a cultivar la pasión política. Lo que nos toca a los que hemos hecho del servicio a España nuestra razón de ser es reunirnos a dialogar e imaginar un futuro mejor para Cataluña y para España. Lo que nos toca es decir alto y claro que juntos estamos mejor, queriéndonos, respetando nuestras diferencias, pero amando todo lo que tenemos en común y queremos seguir compartiendo. Eso se llama política. Y la política suele incluir altísimas dotes de seducción más allá de la innegable defensa de la ley.

Anexo

Propuesta de reforma de la Constitución española

En este anexo se detallan propuestas de reforma de la Constitución española. Se clasifican por orden (aunque no afectan a todos los artículos constitucionales), bien sean títulos y artículos vigentes (o con alguna propuesta de modificación) o de completa nueva propuesta (los subrayados); y van precedidos de una breve descripción de su ámbito o alcance (en negrita). En los bloques de texto de reforma propuestos propiamente dichos, la letra cursiva identifica al texto ya vigente en la Constitución, y la letra redonda al texto propuesto (bien sea añadido o completamente nuevo). A continuación de dichos textos se comentan las propuestas cuando procede.

1/ PREÁMBULO

Sobre la pertenencia a la Unión Europea (nuevo considerando séptimo)

Considerando

Participar activamente en el proceso de integración europea con el objetivo de alcanzar, junto con el resto de los Estados miembros, una unión cada vez más estrecha entre todos los pueblos europeos.

Este nuevo considerando recoge la aspiración de los países de la Unión Europea de continuar el proceso de creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa recogida en el preámbulo y el apartado segundo del artículo 1 del Tratado de la Unión Europea (en adelante, TUE). No se incluye en este preámbulo la referencia a la subsidiariedad. Se alude expresamente a los Estados como sujetos internacionales que, en última instancia, deciden el contenido de los tratados constitutivos como marco jurídico del proceso de integración europea. La referencia a la subsidiariedad se incluiría en el articulado de la Constitución, bien fuera en el título preliminar (si se optase por una reforma constitucional por el mecanismo agravado), o bien en el título VIII (infra, bloque 9).

2/ TÍTULO I. DE LOS DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES

ARTÍCULO 10

Referencia a los órganos jurisdiccionales internacionales

Artículo 10.2

Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos [y], los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España y la jurisprudencia emanada de los órganos jurisdiccionales internacionales encargados de su interpretación.

Esta modificación podría ser prescindible, pero resulta de interés para perfeccionar técnicamente este precepto y manifestar el compromiso de España con los tribunales internacionales encargados de la interpretación y tutela de los derechos fundamentales recogidos en tratados internacionales de los que el Estado de España es parte, como es el caso del propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, muy en especial, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

ARTÍCULO 13

Derecho de asilo, prohibición expresa de las expulsiones colectivas y garantía de no expulsión por riesgo de tratos degradantes en el país de destino

Artículo 13.3bis

Nadie podrá ser devuelto, expulsado o extraditado a un Estado en el que corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes.

Este apartado incorpora a nuestro ordenamiento el mandato contenido en el artículo 19 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en adelante, CDFUE), así como la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante, TEDH) a propósito del artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (en adelante, CEDH). La CDFUE tiene carácter vinculante tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (artículo 6.1 TUE).

Artículo 13.5

Se garantiza el derecho de asilo dentro del respeto de las normas de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y del Protocolo de 31 de enero de 1967 sobre el Estatuto de los Refugiados, así como de conformidad con lo previsto en el derecho de la Unión Europea.

Si bien desde una perspectiva técnico-jurídica, resulta recomendable hacer las mínimas referencias posibles a normas en vigor para evitar el riesgo de que la referencia constitucional devenga obsoleta si aquéllas se modificaran, la mención expresa al derecho de asilo parece conveniente en la presente situación histórica.

Artículo 13.6

Se prohíben las expulsiones colectivas.

Es una obligación derivada de las obligaciones internacionales asumidas por España, en particular, como consecuencia del artículo 19 de la CDFUE, y del artículo 4 del Protocolo n.o 4 anexo al CEDH.

ARTÍCULO 15

Referencia a la esclavitud y la trata de seres humanos

Artículo 15.2

Nadie podrá ser sometido a esclavitud o trabajo forzado.

(El actual texto, pasaría a ser el artículo 15.1.) Esta formulación se corresponde con la prevista en los artículos 5.1 CDFUE y 4.1 y 4.2 CEDH.

Artículo 15.3

Se prohíbe la trata de seres humanos.

Esta prohibición es una de las manifestaciones más claras del principio de dignidad humana, y también se recoge en el artículo 5.2 CDFUE.

Artículo 15 bis

Referencia a límites en el marco de la biomedicina

Queda prohibida la clonación reproductora de seres humanos y las prácticas eugenésicas, en especial aquellas que tengan por finalidad la selección de personas. En ningún caso podrá ser objeto de lucro el cuerpo humano o partes del mismo.

Los instrumentos internacionales de protección de derechos humanos más modernos tienden a incluir entre sus preceptos derechos de medicina y biología para recoger la prohibición expresa de las prácticas eugenésicas y el lucro a través del comercio con partes del cuerpo humano, como es, por ejemplo, el caso del artículo 3 CDFUE. Algunas de las más graves violaciones de este derecho (embarazos forzados, matrimonios obligatorios, campañas de esterilización, etc.) son susceptibles de constituir incluso un crimen internacional perseguible por la Corte Penal Internacional (artículo 7.1 g Estatuto de Roma, de 17 de julio de 1998, en vigor para España, BOE, n.o 126, de 27 de mayo de 2002, p. 18.824).

ARTÍCULO 18

Derecho a la protección de datos

Artículo 18.3

Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas [y], telefónicas y electrónicas, salvo resolución judicial.

Se hace una referencia expresa a las comunicaciones electrónicas, que no figuraban en el texto actual de la Constitución española.

Artículo 18.5

Toda persona tiene derecho a la protección de los datos de carácter personal que la conciernan. Estos datos se tratarán de modo leal, para fines concretos y sobre la base del consentimiento de la persona afectada o en virtud de otro fundamento legítimo previsto por la ley. Toda persona tiene derecho a acceder a los datos recogidos que le conciernan, así como, en su caso, a su rectificación.

Este precepto consagra un derecho reconocido por la legislación de la UE (artículo 8 CDFUE, artículo 16 Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea —en adelante, TFUE— y diversas directivas y reglamentos). Pero también es consecuencia de las obligaciones asumidas en el seno del Consejo de Europa (artículo 8 CEDH y Convenio del Consejo de Europa para la protección de las personas con respecto al tratamiento autorizado de datos de carácter personal, de 28 de enero de 1981, ratificado por España, BOE, n.o 274, de 15 de noviembre de 1985, p. 36.000).

ARTÍCULO 24

Principio ne bis in idem, más una referencia a la imparcialidad de los jueces

Artículo 24.1

Todas las personas tienen derecho a la tutela efectiva de los jueces y tribunales, independientes e imparciales, en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

Por lo que se refiere al apartado 1, resulta toda una rareza que no se incluyera en su momento una referencia al carácter independiente e imparcial de los jueces. Se deduce claramente de otros preceptos, especialmente del artículo 117.1, que habla de «jueces y magistrados independientes». Sin embargo parece razonable incluirlo también de manera expresa al regular el derecho de tutela judicial efectiva; en el fondo, la independencia e imparcialidad de los jueces es tanto un derecho del ciudadano como una característica del poder judicial derivada de los principios del Estado de derecho y de la división de poderes.

Artículo 24.2

Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables, a no ser juzgados o sancionados dos veces por los mismos hechos y a la presunción de inocencia. La ley regulará los casos en que, por razón del parentesco o de secreto profesional, no estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

El principio ne bis in idem consagra una garantía penal muy ligada al Estado de derecho y exigida por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

ARTÍCULO 25

Inclusión del derecho a la doble instancia judicial

Artículo 25.1

Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Todo condenado penalmente tendrá derecho a que su caso sea oído por al menos dos instancias judiciales.

La inclusión del derecho a las dos instancias penales es una cuestión ampliamente debatida por la doctrina y que ha generado en la práctica algunos problemas. Es un derecho incluido en el artículo 14.5 del pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La referencia ha de ser leída, en todo caso, en coherencia con lo que se pueda establecer para las personas aforadas.

ARTÍCULO 32

Actualización de la definición de matrimonio

Artículo 32.1

Se garantizan el derecho a contraer matrimonio y el derecho a fundar una familia.

Esta nueva formulación es más acorde con la concepción actual del matrimonio. Podría añadirse, en todo caso, una referencia al final de la formulación del tenor «según las leyes nacionales que regulen su ejercicio»; pero, desde un punto de vista estrictamente técnico-jurídico, no parece recomendable el uso de las remisiones a la leyes, ya que resulta obvio e innecesario.

ARTÍCULO 35

Refuerzo del principio de igualdad

Artículo 35.1

Todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia.

(Se suprime la frase que dice «sin que en ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo», que se incorpora a un nuevo apartado que sería el artículo 35.1 bis.)

Artículo 35.1 bis

No cabrá discriminación alguna por razón de sexo o de otra circunstancia personal o social para acceder al empleo o al trabajo, ni en su retribución o sus condiciones de ejercicio. Los poderes públicos podrán adoptar las medidas necesarias para asegurar la efectividad de este derecho en relación con sectores determinados y a favor de las personas que, por razón de su sexo, hubieran tenido especiales dificultades de acceso, permanencia o promoción.

El nuevo apartado (1 bis) del artículo 35 alude a la discriminación por razón de sexo y a discriminaciones por otras circunstancias personales o sociales, y precisa que serían inconstitucionales estas discriminaciones en lo que se refiere al acceso al empleo, las condiciones de su ejercicio y la retribución. Este derecho se plasma en el artículo 23 CDFUE y en el derecho de la Unión Europea derivado del artículo 157.3 y 4 TFUE.

ARTÍCULO 36

Derechos derivados de normas internacionales

Artículo 36 bis (1)

Acceso a los servicios de colocación

Todos los españoles y aquellos extranjeros que estén autorizados a trabajar en España tienen derecho a acceder a un servicio gratuito de colocación.

Este derecho está consagrado por el artículo 29 CDFUE; este artículo se basa en el apartado 3 del artículo 1 de la Carta Social Europea, así como en el punto 13 de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores.

Desde una perspectiva jurídica, la principal dificultad radica en precisar el ámbito de aplicación ratione personae. El artículo 29 CDFUE atribuye este derecho a «toda persona». Una formulación tan genérica puede plantear problemas interpretativos si se pretendiese extender a extranjeros que se encuentran en España en situación irregular.

Tampoco resulta posible limitarlo a los españoles, ya que, lógicamente, el Reino de España ha de cumplir las obligaciones internacionales que exigen en esta materia el principio de igualdad de trato, bien sea como consecuencia de la pertenencia a la Unión Europea o bien sea como consecuencia de tratados internacionales. En este marco, la denominación por la que se opta ampara a los extranjeros que por su estatuto jurídico ostenten en España un derecho a ejercer un trabajo remunerado (permiso de residencia y/o permiso de trabajo). Se pueden, en todo caso, barajar otras formulaciones alternativas.

Artículo 36 bis (2)

Los poderes públicos garantizarán a las personas en situación de desempleo la formación necesaria para su reinserción laboral.

El artículo 29 CDFUE no incluye expresamente la garantía de una formación gratuita para los trabajadores que se encuentran en situación de desempleo; garantía que nos parece fundamental dada la situación de la economía.

Artículo 36 bis (3)

Protección en caso de despido injustificado

Todos los españoles y aquellos extranjeros que estén autorizados a trabajar en España tienen derecho a protección en caso de despido injustificado, de conformidad con las leyes.

Este derecho está recogido en los artículos 30 CDFUE y 24 Carta Social Europea Revisada.

Artículo 36 bis (4)

Condiciones de trabajo justas y equitativas

Todo trabajador tiene derecho a condiciones de trabajo que respeten su salud, seguridad y dignidad. Todo trabajador tiene derecho a la limitación de la duración máxima del trabajo, a periodos de descanso diario y semanal, así como a un periodo de vacaciones anuales retribuidas.

Las condiciones de trabajo justo y equitativas están reguladas por los artículos 31 CDFUE, 2 y 26 Carta Social Europea y puntos 8 y 19 de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores.

Artículo 36 bis (5)

Prohibición del trabajo infantil

Se prohíbe el trabajo infantil.

Los artículos 32 CDFUE, 7 Carta Social Europea y puntos 20 a 23 de la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores consagran normativamente estas prohibiciones.

Artículo 36 bis (6)

Vida familiar y vida profesional

Se garantiza la protección de la familia en los planos jurídico, económico y social. El Estado velará por asegurar una adecuada conciliación de la vida familiar y profesional.

La protección a la familia y la conciliación familiar figuran en los artículos 33 CDFUE y 16 Carta Social Europea. El artículo 33 CDFUE está redactado de forma más detallada; en concreto, dice que: «Con el fin de poder conciliar vida familiar y vida profesional, toda persona tiene derecho a ser protegida contra cualquier despido por una casusa relacionada con la maternidad, así como el derecho a un permiso pagado por maternidad y a un permiso paternal con motivo del nacimiento o adopción de un niño». Nos parece técnicamente preferible normativizar estos derechos en una ley y no plasmarlos en la Constitución.

ARTÍCULO 38

Derechos de los trabajadores en la empresa

Artículo 38 bis

Se garantiza a los trabajadores o a sus representantes en los niveles adecuados, la información y la consulta con suficiente antelación, en los casos y condiciones que determinen las leyes.

Este apartado es trascripción de los artículos 27 CDFUE y del acervo de la Unión Europea derivado de las directivas aprobadas con base en los actuales artículos 154 y 155 TFUE, así como también deriva del artículo 21 de la Carta Social Europea Revisada. En nuestro ordenamiento, estos derechos están recogidos en el artículo 64.1 del Estatuto de los Trabajadores del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

ARTÍCULO 43

Salud pública

Artículo 43.1

Se reconoce el derecho a la protección de la salud. Los poderes públicos garantizarán las prestaciones sanitarias necesarias para el desarrollo de una digna calidad de vida

El artículo 43.1 de la Constitución española establece que «se reconoce el derecho a la protección de la salud». Nos parece técnicamente más correcta la versión que proponemos. Con independencia de que probablemente habría que replantearse la ubicación de este precepto (e incluso el grado de protección reforzada que se le quisiera dar, al menos al primer apartado), convendría calibrar con detenimiento el alcance concreto (y, con él, la formulación) que se quiera dar a este derecho que tiene un correlativo componente económico indudable.

La referencia al concepto «digna calidad de vida» podría ser objeto de críticas, pero en principio parece el más apropiado. Es suficientemente indeterminado como para acoger respaldos suficientes, pero, a la vez, lo suficientemente preciso como para impedir la elusión de un mínimo de protección sanitaria razonable. Se opte por la formulación que se opte, no resultará posible lograr una formulación cerrada y absolutamente precisa.

ARTÍCULO 52

Buen gobierno

Artículo 52 bis (1)

Se reconoce el derecho al buen gobierno y a la transparencia en la actuación de los poderes públicos.

El derecho al buen gobierno y a la transparencia es un derecho novedoso cuya constitucionalización ha sido reclamada por la doctrina más moderna, resulta más razonable referirse al buen gobierno que a gobernanza, anglicismo de significado mucho menos preciso que el de buen gobierno. Lo que importa subrayar es que buen gobierno y transparencia deberían constituir una pareja inseparable. La regulación de estos derechos ha de hacerse forzosamente con un ley orgánica.

Artículo 52 bis (2)

Una ley orgánica regulará las formas de garantizar el acceso a la información de los ciudadanos.

El artículo 105 de la Constitución española establece que «la ley regulara […] b) el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas»; formulación que resulta algo caduca y en todo caso englobada en el más amplio concepto de transparencia. Como es obvio, la constitucionalización del acceso a la información de los ciudadanos llevaría consigo la derogación o supresión del artículo 105b.

Otros posibles derechos

La doctrina ha debatido sobre la conveniencia de incluir en la Constitución derechos de impulso democrático para dar respuesta a la crisis de legitimidad que estamos viviendo, lo cual supondría un refuerzo de la participación directa y un mayor control sobre los representantes públicos. Su concreción debe ir precedida de un adecuado estudio previo para evitar una excesiva indeterminación en el concreto ámbito material de protección.

Las modificaciones constitucionales que se barajan afectan tanto a las instituciones como a las personas que ocupan cargos de representación pública, los instrumentos de democracia directa y los propios partidos.

Por lo que se refiere a las instituciones, se han avanzado propuestas encaminadas a reconocer a las minorías el derecho a crear comisiones de investigación, a participar en la selección de cargos unipersonales (p. ej., defensor del pueblo, director de RTVE, etc.) y a tener un mayor protagonismo en hearings de las Cámaras, etc.

En relación con los representantes políticos, se está discutiendo mucho sobre la limitación de mandatos, aforamientos e inviolabilidad de los parlamentarios. Cuestiones vidriosas estas últimas, porque, como es bien sabido, nacieron para garantizar el adecuado desempeño de sus funciones y evitar tentaciones de persecuciones políticas por jueces con ánimo de notoriedad.

En relación con los instrumentos de democracia directa, la doctrina discute sobre la rebaja del umbral de la iniciativa legislativa popular (permitiendo que sus promotores la defiendan en las distintas fases del procedimiento legislativo), posibilidad de elección directa de alcaldes, introducción de instrumentos de democracia directa en los niveles autonómico y local (p. ej., presupuesto participativo, referéndums locales, etc.).

Finalmente, por lo que respecta a los partidos políticos, se están planteando también demandas de transparencia en sus cuentas, declaración de bienes y de cuentas antes de poder ser declarado candidato en unas elecciones, elección directa de los órganos permanentes de los partidos, introducción de mecanismos de revocación de puestos dentro de los partidos a iniciativa de los militantes, etc.

En todo caso, éstas son propuestas de muy dispar naturaleza cuya pertinencia de inclusión en la Constitución es dudosa y que, desde luego, exigirían una buena dosis de estudio y reflexión previa.

3/ TÍTULO II. DE LA CORONA

ARTÍCULO 57

De la sucesión en la Corona

Artículo 57.1

La Corona de España es hereditaria en los sucesores de S. M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo heredero de la dinastía histórica. A partir de S. M. D. Felipe VI la sucesión en el trono seguirá el orden regular de edad y representación, siendo preferida siempre la línea anterior a las posteriores; en la misma línea, el grado más próximo al más remoto; y en el mismo grado, la persona de más edad a la de menos.

La modificación de este precepto exigiría, en principio, recurrir al procedimiento agravado de reforma constitucional (artículo 168 de la Constitución española). Si, por los motivos que fuere, se desease conseguir el mismo objetivo sin modificar el título II, podría pensarse en fórmulas jurídicas imaginativas a través de una disposición adicional, si bien resulta desaconsejable tanto desde la perspectiva política como desde la estrictamente técnico-jurídica.

Es, en todo caso, una disposición que, empleando palabras del propio Consejo de Estado, «comporta la pervivencia cierta de una discriminación de la mujer, concreta, sin duda, en su alcance, pero que posee un innegable valor simbólico al estar inscrita en la órbita constitucional de la Jefatura del Estado» (Informe sobre modificaciones de la Constitución española, de 16 de febrero de 2006, p. 20).

Una reforma de esta naturaleza seguiría, además, la tendencia ya formalizada en monarquías como las de Suecia (1980, artículo 1 de la Ley de Sucesión), Países Bajos (1983, artículos 24 y 25 de la Constitución), Noruega (1990, artículo 6 de la Constitución) y Bélgica (1991, artículo 85 de la Constitución).

En la actualidad, la preferencia del varón en la sucesión de la Corona ha obligado a que España formulase una incómoda reserva a la hora de ratificar la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, de 18 de diciembre de 1979 (BOE, n.o 59, de 21 de marzo de 1984, p. 7.715).

4/ TÍTULO III. DE LAS CORTES GENERALES

Reforma del Senado

ARTÍCULO 69

Senado: composición y elección

Artículo 69.1 (invariable)

El Senado es la Cámara de representación territorial.

De entre las muchas fórmulas que se han barajado para convertir el Senado en una cámara de representación territorial, se ha optado por un Senado designado en su totalidad por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas por sistema mayoritario, con voto limitado. El Senado así configurado tendría un carácter marcadamente territorial, como el Bundesrat alemán, aunque con una diferencia importante: los miembros del Bundesrat son designados por los gobiernos de los Länder, mientras que los del Senado serían designados por los parlamentos autonómicos.

Este sistema de designación permitiría al Senado seguir siendo considerado como un órgano representativo del pueblo, interpretado como sujeto plural y organizado políticamente en unidades políticas territoriales secundarias (las Comunidades Autónomas), mientras que el Congreso representa a ese mismo pueblo como realidad unitaria organizada en Estado. Por lo anterior, los senadores seguirían sin estar sujetos a un mandato imperativo.

Este Senado sigue permaneciendo al margen de la relación de confianza que sustenta al Gobierno, la cual continuará trabándose exclusivamente con el Congreso, para el desarrollo de un programa político. Pero, por esta misma razón, el Senado no podrá ser disuelto por el presidente del Gobierno (como ahora se recoge en el artículo 115), ni quedará automáticamente disuelto en el supuesto plasmado en el artículo 99.5 de la Constitución española.

Pero el Senado mantiene los instrumentos clásicos de control (preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación) que la Constitución le reconoce, y responden a su naturaleza de órgano representativo del pueblo. Por lo demás, se opta por una nueva refundición de los seis apartados actuales en cinco.

Artículo 69.2

Los senadores serán designados por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en votación conjunta sobre candidaturas completas en la que sus miembros emiten dos votos menos del número total de senadores a designar.

Este sistema de designación parlamentaria indirecta permitiría atribuir a la fuerza o fuerzas políticas dominantes en cada comunidad autónoma el mayor número de senadores, sin por ello privar a las fuerzas minoritarias en cada una de ellas de toda posibilidad de representación en la Cámara Alta. Como se deduce de lo hasta ahora dicho, esta propuesta no es la misma que la vigente en Alemania, lo que permite suponer que será mal aceptada por los «entusiastas» del Bundesrat.

Artículo 69.3

En todas las Comunidades Autónomas se designarán cinco senadores y otro más por cada millón de habitantes de su respectivo territorio. En aquellas cuyo territorio cuenta con más de una provincia, se designará un senador más por provincia y dos más por provincia en la comunidad autónoma de Canarias.

Con la actual cifra de población española, el número de senadores se situaría en 175; en la actualidad son 266. En la tabla 15 se consigna el número de senadores atribuidos a cada comunidad autónoma, el porcentaje de representación que a cada una corresponde y el porcentaje que su población representa respecto al total de la población española.

Artículo 69.4

El mandato de los Senadores coincide en su duración con la legislatura de la Asamblea Legislativa que los designa.

El Senado se concibe como un órgano permanente y de renovación periódica, puesto que el mandato de los senadores tendría la misma duración que las legislaturas de los Parlamentos (o Asambleas Legislativas) territoriales que los designan. La disolución del Congreso de los Diputados no provocaría, como ahora sucede, la disolución del Senado.

Artículo 69.5

Las Asambleas Legislativas de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla designan cada una dos senadores cuyo mandato coincide en su duración con el de los miembros de aquellas que los designan.

ARTÍCULO 73

Periodos de sesiones de las Cámaras

Artículo 73.1

Las Cámaras se reunirán anualmente en dos periodos ordinarios de sesiones: el primero, de septiembre a diciembre, y el segundo, de febrero a junio. Expirado el mandato del Congreso o en caso de su disolución, las sesiones del Senado quedarán en suspenso hasta la constitución del nuevo Congreso. [El resto del artículo quedaría sin modificaciones.]

El Senado queda al margen de la relación de confianza entre el Gobierno y el Congreso; por esto, el Senado no podría ser disuelto por el presidente del Gobierno (artículo 115 de la Constitución española), ni quedaría automáticamente disuelto en el caso de que no hubiese un candidato a la presidencia del Gobierno o de que el candidato propuesto por el Rey no obtuviese la confianza del Congreso de los Diputados (artículo 99.5). En los supuestos de la disolución del Congreso, el Senado simplemente suspendería sus sesiones.

ARTÍCULO 74

Sesiones conjuntas de las Cámaras

Artículo 74.2

Las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94.1, 145.2 y 158.2 se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. Será de aplicación lo previsto en los apartados 3 y 4 del artículo 90.

Los artículos a los que remite el apartado anterior son los que se refieren a la prestación de consentimiento para asumir obligaciones internacionales (artículo 94.1), la celebración de convenios entre Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios (artículo 145.2) y el Fondo de Compensación Interterritorial (artículo 158.2). En los dos últimos casos, materias típicamente territoriales, el procedimiento se iniciará en el Senado. El artículo 90.3 se refiere a la conciliación entre Congreso y Senado en caso de discrepancia, y el artículo 90.4 (de nueva propuesta) está diseñado para evitar que el Senado se dilate innecesariamente en el procedimiento legislativo.

ARTÍCULO 87

Iniciativa legislativa

Artículo 87.2

Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso o a la del Senado, una proposición de ley para su toma en consideración, delegando un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa ante el Pleno de la correspondiente Cámara; cuando se trate de proposiciones de ley en las materias a que se refiere el artículo 88.2, deberán remitirlas al Senado.

La reforma que proponemos tiene un propósito claro: reequilibrar las relaciones entre las Cámaras en la función legislativa, aumentando el protagonismo del Senado. Eso exige que los proyectos de ley que el Gobierno adopte a partir de la iniciativa de una Asamblea Legislativa autonómica o las iniciativas legislativas de estas Asambleas mismas puedan iniciar su tramitación en una u otra Cámara. En algunas materias de clara incidencia autonómica, la tramitación en primera lectura corresponde en principio al Senado: ése es el caso de las leyes marco (artículo 150), la colaboración tributaria con el Estado (artículo 156.2), los límites a las competencias financieras de las Comunidades Autónomas (157.3) y el fondo de compensación territorial (158.2).

ARTÍCULO 88

Proyectos de Ley

Artículo 88.1

Los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros que los someterá al Congreso de los Diputados o al Senado, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

Se propone desdoblar el actual artículo 88 (único) en tres, con este primero levemente modificado. Los proyectos de ley podrían ser dirigidos por el Gobierno a cualquiera de esas dos Cámaras.

Artículo 88.2

El procedimiento se iniciará en el Senado cuando se trate de las leyes previstas en los artículos 150, 156.2, 157.3 y 158.2 de la Constitución, pero les será de aplicación lo previsto en el apartado siguiente.

Las leyes de especial incidencia o relevancia autonómica deberán tramitarse inicialmente en el Senado. Es el caso de las leyes previstas en los artículos 150, 156.2, 157.3 y 158.2 de la Constitución española, a las que nos hemos referido al glosar el artículo 87.

Artículo 88.3

Si el Senado rechazara un proyecto de ley que le hubiera remitido el Gobierno para primera lectura, el Gobierno podrá dirigir al Congreso de los Diputados un mensaje motivado haciendo constar que el proyecto rechazado es necesario para el cumplimiento del programa político del Gobierno. En tal caso, si el Pleno del Congreso así lo acuerda se tramitarán en primera lectura en el Congreso.

ARTÍCULO 89

Proposiciones de Ley

Artículo 89.2

Las proposiciones de ley tomadas en consideración por cualquiera de las Cámaras, continuarán su tramitación en ella en primera lectura. Concluida ésta, se remitirán para segunda lectura a la otra Cámara, con aplicación de lo dispuesto en el artículo 90.

La primera lectura de las proposiciones de ley tomadas en consideración en la Cámara de que se trate se realizará en ella. A su fin, se remitirá a la otra Cámara para continuar el procedimiento legislativo.

ARTÍCULO 90

Tramitación de los proyectos de ley

Artículo 90.1

Todo proyecto de ley es examinado sucesivamente por las dos Cámaras para la adopción del texto final.

Artículo 90.2

Aprobado en primera lectura un proyecto de ley ordinaria u orgánica por cualquiera de las Cámaras, su presidente dará inmediata cuenta al presidente de la otra Cámara, quien lo someterá a la deliberación de ésta.

Artículo 90.3

Cuando tras la tramitación de un proyecto de ley en ambas Cámaras existiera desacuerdo entre ellas, tanto por haber aprobado textos distintos como por haber rechazado una de ellas el proyecto, se nombrará una comisión compuesta por igual número de diputados y senadores, designados por las Cámaras respectivas, para que proponga un texto de conciliación, que será votado en ambas sin modificaciones. Si dicha comisión no pudiera aprobar tal propuesta o ésta no fuera luego aprobada por las dos Cámaras, decidirá definitivamente el Congreso de los Diputados, por mayoría absoluta; el Congreso podrá entonces adoptar la propuesta de la comisión mixta o volver al texto que hubiera aprobado inicialmente, modificado, en su caso, con alguna o algunas de las enmiendas aprobadas por el Senado.

Artículo 90.4

Si la tramitación en el Senado de un proyecto ya aprobado por el Congreso no hubiera concluido en los cuatro meses siguientes, el Gobierno podrá dirigir al Senado un mensaje motivado en el que haga constar que el proyecto es necesario para el cumplimiento de su programa político; si la tramitación en el Senado no concluyera en el mes siguiente, se entenderá rechazado el proyecto y se aplicará lo dispuesto en el apartado anterior para el caso de desacuerdo. El primer plazo se reduce a dos meses para los proyectos declarados urgentes a su entrada en el Senado.

Artículo 90.5

Para la tramitación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado se estará a lo dispuesto en el artículo 134.

La redacción propuesta para este artículo pretende plasmar una profunda revisión del bicameralismo vigente, realzando la posición del Senado.

Puesto que este Senado de base autonómica y elección indirecta se concibe como otra expresión del pueblo unitario, ha de ser cotitular de la función legislativa, con competencia universal; no se ha optado por un Senado especializado en «materias de interés autonómico» o que solamente en éstas tuviera mayor peso (sin perjuicio de lo ya indicado en relación con el artículo 74).

El reequilibrio del bicameralismo se expresa ya en los dos primeros apartados que reflejan lo ya indicado en relación con los artículos 87 y 88.

No existen, en principio y salvo lo que se propone en el apartado 4, diferencias temporales entre la tramitación de los proyectos en una u otra Cámara.

El mecanismo esencial de reequilibrio consiste en la generalización, para todo desacuerdo entre las Cámaras, de la comisión mixta paritaria como mecanismo de conciliación, de raigambre en nuestra tradición parlamentaria; su regulación quiere superar las rigideces del actual artículo 74.2, favoreciendo la composición de intereses.

No se propone, sin embargo, un bicameralismo perfecto: en caso de desacuerdo, prevalece la voluntad del Congreso, si es cualificada (mayoría absoluta).

Con inspiración en la vigente Constitución francesa, y en algunas propuestas surgidas en el debate sobre la reforma constitucional en el Consejo de Estado, se ponen en manos del Gobierno instrumentos que le permiten apoyarse en el Congreso para superar una posición meramente obstructiva o dilatoria del Senado o apresurar aquel predominio en última instancia del Congreso. Todo ello bajo el principio de que el Gobierno debe seguir siendo protagonista de la función legislativa, en cuanto traduce el programa político para el que aquél obtuvo la confianza de la Cámara Baja.

5/ TÍTULO IV. DEL GOBIERNO Y DE LA ADMINISTRACIÓN

ARTÍCULO 99

Artículo 99.5

Si transcurrido el plazo de tres meses, a partir de la constitución del Congreso de los Diputados, ningún candidato hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá el Congreso de los Diputados y convocará nuevas elecciones a dicha Cámara con el refrendo del Presidente del Congreso.

La disolución del Congreso de los Diputados no acarrea la disolución del Senado, una Cámara de representación territorial cuyo mandato coincide con el de las Asambleas Legislativas que designan a los senadores. (Véase artículo 69.4, supra.)

Artículo 99.6

Celebradas las nuevas elecciones, si en el plazo de un mes desde la constitución del Congreso de los Diputados ningún candidato hubiera obtenido la confianza de la Cámara, se celebrará una sesión de investidura en la que expondrán su programa los candidatos que a tal efecto designen los grupos políticos con representación en el Congreso; tras someterse todos ellos a la confianza de la Cámara, el Rey nombrara presidente de Gobierno al que hubiera obtenido mayor número de votos, con el referendo del presidente del Congreso.

6/ TÍTULO V. DE LAS RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y LAS CORTES GENERALES

ARTÍCULO 115

Disolución del Congreso de los Diputados Artículo 115.1

El presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer la disolución del Congreso de los Diputados, que será decretada por el Rey. El decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones.

El presidente del Gobierno puede disolver el Congreso de los Diputados, pero no el Senado, cuyo mandato coincide con el de las Asambleas Legislativas que nombran a los senadores territoriales (véase el artículo 69.4, supra). (El resto del artículo resta sin modificaciones.)

7/ TÍTULO VII. ECONOMÍA Y HACIENDA

ARTÍCULO 131

Planificación de la actividad económica

Artículo 131.3

La ley garantizará la existencia de mecanismos adecuados para la correcta evaluación de las políticas públicas.

ARTÍCULO 133

Poder tributario

Artículo 133.1 bis (a)

Corresponden al Estado el establecimiento, la gestión y la recaudación de los impuestos necesarios tanto para financiar sus competencias exclusivas como para poner a disposición de las Comunidades Autónomas los recursos necesarios para prestar los servicios esenciales que hayan asumido. Corresponden también al Estado el establecimiento, la gestión y la recaudación de aquellos impuestos cuya regulación uniforme garantice el funcionamiento del mercado interior, así como de los que resulten necesarios para lograr una adecuada redistribución de la renta y la riqueza y asegurar un crecimiento estable de la nación en su conjunto.

Coinciden todos los hacendistas en reservar al Estado los tributos necesarios para financiar sus competencias y poner a disposición de las Comunidades Autónomas los medios financieros necesarios para hacer frente a las suyas (función de asignación). Coinciden también en reservar a la Hacienda central los impuestos que puedan contribuir a lograr una adecuada redistribución de la renta (función de distribución) y a asegurar el crecimiento estable de la nación en su conjunto (función de estabilización). En el momento actual, los impuestos reservados al Estado serían: el impuesto sobre la renta de la personas físicas (que grava el ahorro y los rendimientos del trabajo y de las actividades económicas), el impuesto de sociedades, el impuesto sobre el valor añadido y el impuesto sobre los derivados del petróleo.

Artículo 133.1 bis (b)

Las Comunidades Autónomas podrán establecer recargos autonómicos y disponer del porcentaje de la recaudación que se determine en los tributos cuyo establecimiento, gestión, liquidación e inspección corresponde al Estado.

En este apartado se regulan los impuestos compartidos, que son aquellos de ámbito estatal cuya recaudación es cedida en determinado porcentaje a las Comunidades Autónomas.

Artículo 133.2

Las Comunidades Autónomas y las corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes. Las Comunidades Autónomas tienen capacidad normativa y responsabilidad fiscal sobre sus tributos propios, sobre los impuestos cedidos por el Estado en los supuestos, términos y condiciones que establezca la ley de cesión correspondiente y sobre los recargos de tributos estatales.

La titularidad de los impuestos cedidos tradicionales (patrimonio, sucesiones y donaciones, transmisiones patrimoniales, tasas de juego, etc.) y la de los impuestos cedidos nuevos (impuesto sobre la renta autonómico, matriculación, energía, etc.) corresponde a las Comunidades Autónomas a las que se cede la capacidad normativa, la gestión y la totalidad de la recaudación. Por excepción a esta regla, el impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, en su concepto de operaciones societarias, debe ser idéntico en todo el territorio nacional. La gran mayoría de los impuestos cedidos son impuestos directos, los más visibles para los contribuyentes, que sabrán así lo que cuestan los servicios no esenciales o la mejora de los servicios esenciales establecidos por quienes les gobiernan.

Artículo 133.5

Las Comunidades Autónomas podrán delegar en la Hacienda general del Estado la recaudación, la gestión y la liquidación de los tributos de los que sean titulares.

Las Comunidades Autónomas podrán delegar en el Estado la gestión y recaudación de los tributos de los que sean titulares siempre que consideren que esa delegación contribuye a una mayor eficiencia y economía de recursos.

ARTÍCULO 134

Artículo 134.3 bis (a-d)

a) Una vez aprobado el proyecto de presupuestos por el Congreso de los Diputados, el Senado puede, en el plazo de un mes a contar desde la recepción del texto, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo.

b) El veto y las enmiendas a la totalidad de una sección deberán ser aprobadas por mayoría absoluta. Las enmiendas que supongan aumento de crédito deberán contemplar una baja de igual cuantía en la misma sección.

c) En caso de veto y enmiendas a la totalidad de una sección, el Congreso de los Diputados deberá ratificar el texto inicial por mayoría absoluta, y en los demás casos deberá ratificarlo por mayoría simple, siempre en el plazo de dos meses desde su interposición o aprobación.

d) El proyecto de ley de presupuestos gozará de preferencia en su tramitación sobre los demás asuntos de que esté conociendo el Senado.

La conversión del Senado en una cámara de representación territorial justificaría que no tuviese papel alguno en la decisión del presupuesto, como ocurre en otras cámaras similares (Senado belga, Bundesrat austríaco, etc.). Esta solución sería difícilmente aceptable por parte de la opinión pública, y también sería políticamente poco oportuna en un momento en el que se trata de fortalecer una Cámara que hasta ahora no ha tenido un papel excesivamente relevante en la política española. Lo que proponemos es constitucionalizar algunos aspectos de la actual regulación y la actual práctica parlamentaria.

8/ TÍTULO VIII BIS [NUEVO]. DE LA PERTENENCIA DE ESPAÑA A LA UNIÓN EUROPEA

La constitucionalización de las consecuencias de la pertenencia de España a la Unión Europea puede abordarse de dos maneras: reformando el artículo 93 de la Constitución o añadiendo un nuevo título: o bien un título III, o bien un título VIII bis. Nos inclinamos por la segunda opción por una razón muy simple: no se trata solamente de una modificación que afecte al proceso de celebración de tratados internacionales por los que se atribuya a la Unión Europea el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución española (contenido propio del título III); la pertenencia a la Unión Europea afecta prácticamente a todos los títulos de la Constitución, puesto que el derecho comunitario está revestido de características y principios propios (eficacia directa, primacía, responsabilidad del Estado por incumplimiento, etc.) que conllevan profundas repercusiones para la propia estructura del Estado.

ARTÍCULO A

Principios generales

1. España participará lealmente en la Unión Europea en condiciones de igualdad con el resto de sus Estados miembros, de acuerdo con las normas previstas en la Constitución y en el derecho de la Unión Europea.

2. La participación de España en la Unión Europea contribuirá al progreso del proceso de integración europea con respeto de los valores de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de derecho, la subsidiariedad y la adecuada garantía de los derechos fundamentales, así como de los valores superiores consagrados en esta Constitución.

Esto se corresponde básicamente con los principios recogidos en los artículos 2 y 5.2 TUE.

3. España reconoce los principios del ordenamiento jurídico de la Unión Europea y garantiza el cumplimiento de las obligaciones de él derivadas.

4. La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea resulta vinculante para España en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión Europea.

La referencia expresa a la CDFUE —y no en el artículo 10 de la Constitución española (vid. supra)—, parece obligada dada su importancia; sin embargo, esta referencia debe ser lo más concisa posible, ya que sus disposiciones horizontales plantean complejos problemas jurídicos, especialmente a propósito del ámbito de aplicación (artículo 51), de su alcance e interpretación (artículo 52) y del nivel de protección (artículo 54). Estas complejidades se ven agravadas por el hecho de que el TUE mantiene que los derechos «que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del derecho de la Unión Europea como principios generales» (artículo 6.3 TUE).

5. Las Comunidades Autónomas y el Estado colaborarán lealmente en los asuntos relacionados con la elaboración y ejecución del derecho de la Unión Europea.

Los constitucionalistas coinciden en la importancia de incluir en la Constitución una referencia expresa al principio de cooperación leal o lealtad (federal). Recuérdese que, además de su plasmación en Constituciones como la alemana, se recoge también de forma expresa en los tratados constitutivos de la Unión Europea (artículo 4.3 TUE).

ARTÍCULO B

Papel de los poderes del Estado

1. Las Cortes Generales podrán autorizar, por mayoría absoluta de las dos cámaras, la celebración de tratados por los que se atribuya a la Unión Europea el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.

2. Las Cortes Generales ejercerán el control del Gobierno sobre los asuntos de la Unión Europea. Antes de la adopción de los actos normativos de la Unión, las Cortes Generales podrán expresar su parecer, debiendo ser tenido en cuenta por el Gobierno en su posición negociadora.

3. El Gobierno informará sin dilación a las Cortes Generales de los asuntos relacionados con la Unión Europea, debiendo justificar adecuadamente los motivos de su posición en caso de que por razones imperiosas se hubiera apartado de la posición negociadora previamente fijada por las Cortes Generales. Igualmente, ejercerá las acciones pertinentes ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuando considere que concurren las circunstancias pertinentes para ello [y, en todo caso, cuando así se lo soliciten las Cortes Generales por mayoría del Pleno del Congreso de los Diputados y del Senado].

4. El poder judicial velará por la correcta interpretación y aplicación del derecho de la Unión Europea y cooperará con el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los términos previstos en los tratados constitutivos de la Unión.

ARTÍCULO C

Participación de las Comunidades Autónomas

1. Las Comunidades Autónomas participarán en la formación de la voluntad del Estado en asuntos europeos cuando se vean afectadas sus competencias (exclusivas) o sus intereses singulares, así como en la ejecución y aplicación del derecho de la Unión Europea en los términos previstos en sus respectivos Estatutos de Autonomía.

El Estatuto de Autonomía de Cataluña (artículo 189.1) y el Tribunal Constitucional ha reconocido «la competencia autonómica para adoptar las disposiciones necesarias en cumplimiento del derecho comunitario europeo y para ejecutar y aplicar en su ámbito territorial normativa comunitaria siempre que, ratione materiae, las Comunidades Autónomas ostenten esa competencia y no rebasen la linde establecida por la normativa comunitaria y la estatal básica o de coordinación» (STC 104/2013, de 25 de abril, FJ 2).

2. Representantes de los gobiernos de las Comunidades Autónomas podrán formar parte de las delegaciones españolas en la Unión Europea.

Este precepto busca constitucionalizar la participación de representantes de las Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo de la esfera de la Comisión Europea y del Consejo Europeo, así como en determinadas formaciones del Consejo.

3. Los Parlamentos de las Comunidades Autónomas participarán en el mecanismo de control de la aplicación de los principios de subsidiaridad y proporcionalidad cuando en el ejercicio de competencias no exclusivas de la Unión se vean afectadas competencias legislativas de las Comunidades Autónomas.

Este apartado recoge la previsión del Protocolo n.o 2 del TUE, sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, que prevé la posible participación de los Parlamentos autonómicos en el control ex ante de la subsidiariedad (artículo 6) así como lo previsto en algunos Estatutos de Autonomía (p. ej., artículo 188 del Estatuto catalán).

4. Las Comunidades Autónomas podrán solicitar al Gobierno el ejercicio de acciones judiciales ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, pudiendo el Gobierno rechazar la solicitud cuando así lo aconsejen razones (imperiosas) debidamente justificadas.

Esta disposición daría cobertura constitucional a lo previsto en el Acuerdo de 11 de diciembre de 1997 sobre los procedimientos ante el Tribunal de Justicia (BOE de 2 de abril de 1998). Afecta lógicamente a los recursos de anulación (artículo 263 TFUE) y de omisión (artículo 265 TFUE).

5. La forma y condiciones de la participación prevista en los apartados anteriores se fijarán en un Convenio de colaboración entre el Gobierno y las Comunidades Autónomas, que deberá ser refrendado por las Cortes Generales.

La colaboración entre el Gobierno y las Comunidades Autónomas podría regularse mediante ley, aunque la figura del «convenio de colaboración» es más coherente con el principio de cooperación vertical que debe inspirar las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

ARTÍCULO D

Incumplimiento de normas internacionales

1. Las Comunidades Autónomas que incurran en incumplimiento de obligaciones propias asumirán en la parte que les sea imputable las responsabilidades que se devenguen. Esta responsabilidad rige tanto respecto de obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico interno como aquellas que provengan de la Unión Europea o del Derecho Internacional».

La redacción se ha basado fundamentalmente en el contenido que el artículo 8 y la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, así como el desarrollo que hace el Real Decreto 515/2013, 5 de julio, dan a lo que se denomina ‘principio de responsabilidad’. Es cierto que ambos instrumentos se refiere “únicamente” a la determinación de responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea, pero, en nuestra opinión, debe extenderlo al incumplimiento de cualquier obligación jurídica asumida por una Comunidad Autónoma, ya sea ésta de Derecho Interno, Derecho de la UE o incluso Derecho Internacional.

9/ TÍTULO VIII. DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO

CAPÍTULO PRIMERO: PRINCIPIOS GENERALES

ARTÍCULO 137

Estructura básica del Estado

Artículo 137.1

El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en Comunidades Autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus propios intereses.

La posibilidad de que el Estado repercuta a la Comunidad Autónoma la carga derivada del incumplimiento de las obligaciones del derecho comunitario está ya recogida en nuestra legislación ordinaria (artículo 8 y disposición adicional 2ª de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera); lo que este precepto hace es institucionalizar esta responsabilidad.

Ésta es una modificación del vigente artículo 137 (único). Se elimina de la redacción previa la referencia a «que se constituyan» por haber perdido su sentido una vez constituidas las actuales Comunidades Autónomas.

Artículo 137.2

Las Comunidades Autónomas en las que se divide el territorio español son Cataluña, País Vasco/Euskadi, Galicia, Andalucía, Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Región de Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Comunidad Foral de Navarra, Islas Baleares, Extremadura, Comunidad de Madrid, Castilla y León y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla.

ARTÍCULO 138

Principios del Estado autonómico

Artículo 138.1

La organización del Estado en Comunidades Autónomas se asienta en los principios de unidad del Estado, autonomía política de las nacionalidades y regiones, solidaridad entre territorios, lealtad recíproca y subsidiariedad en la gestión de los respectivos intereses.

Este precepto complementa el artículo 2 de la Constitución española con más precisión que el actual artículo 138.1 al que sustituye.

Artículo 138.3

El principio de lealtad exige del Estado y de las Comunidades Autónomas y de éstas entre sí ejercer de buena fe sus competencias y, a tal efecto, ofrecer, poner a disposición e intercambiar cuanta información pueda ser de interés para los demás, consultarse previamente a su ejercicio y auxiliarse en él, teniendo siempre en cuenta el efecto en la esfera de competencias ajenas y el beneficio de los ciudadanos.

Este apartado incorpora a nuestra Constitución el principio básico de lealtad previsto en los Estados federales (Bundestreue) y en el Tratado de la Unión Europea (cooperación leal, artículo 4.3 TUE). Se derivan de este principio verdaderas obligaciones jurídicas tanto para el Estado como para las Comunidades Autónomas.

Artículo 138.4

El principio de subsidiariedad exige que el ejercicio de las competencias por parte del órgano de decisión se fundamente en la búsqueda de la máxima cercanía posible al ciudadano, de manera que se garantice el mejor conocimiento y eficacia en la gestión de los intereses colectivos.

Este apartado incorpora a la Constitución el principio de subsidiaridad recogido en el artículo 5.3 del TUE, que establece: «En virtud del principio de subsidiaridad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión».

Artículo 138.5

El principio de solidaridad exige que, en el ejercicio de sus competencias, el Estado y las Comunidades Autónomas se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general, así como que tengan en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí, que no debe resultar disgregada o menoscabada como consecuencia de una gestión insolidaria de los intereses propios.

Este precepto reproduce la doctrina del Tribunal Constitucional que hace de la solidaridad un principio básico de la organización del Estado (artículos 2, 45.2 y 138 de la Constitución española), como un límite de la autonomía financiera (artículo 156.1 de la Constitución española) y como principio inspirador de las políticas diseñadas para atenuar los desequilibrios territoriales.

CAPÍTULO TERCERO: DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Con carácter general, en la regulación final habría que prestar atención al juego de las conexiones entre esta norma y la relativa a la creación de un Senado de representación territorial.

(Sección 1. De la organización de las Comunidades Autónomas)

ARTÍCULO 143

La organización interna de las Comunidades Autónomas

Se incluye la llamada «cláusula republicana» para establecer una organización mínima y asegurar un funcionamiento respetuoso de las obligaciones propias del Estado de derecho. El resto de previsiones es una concreción del antiguo artículo 152 de la Constitución española, de acuerdo con lo que se ha venido consolidando en la práctica.

Artículo 143.1

Las Comunidades Autónomas adoptarán la forma parlamentaria de gobierno. Respetarán en su funcionamiento los principios propios del Estado social y democrático de derecho.

Artículo 143.2

El presidente de la Comunidad Autónoma coordinará y dirigirá el poder ejecutivo. Será nombrado por el Rey a propuesta del Parlamento autonómico, siendo la máxima autoridad de la comunidad autónoma y el representante ordinario del Estado en su territorio.

Artículo 143.3

El Parlamento autonómico será elegido por sufragio universal, libre y directo conforme a un sistema proporcional que asegure la debida representación de todo el territorio de la comunidad autónoma. Ejercerá las potestades normativas, de control y de impulso político en los términos establecidos en los Estatutos de Autonomía.

Artículo 143.4

El gobierno autonómico será responsable colectiva e individualmente ante el Parlamento autonómico en las formas establecidas en los Estatutos de Autonomía. Dirigirá y coordinará la administración autonómica y será el interlocutor para la cooperación con el Estado y con el resto de las Comunidades Autónomas.

Artículo 143.5

El Tribunal Superior de Justicia culminará la organización del poder judicial en el territorio autonómico en los términos establecidos en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley Orgánica del Poder Judicial.

ARTÍCULO 144

Los Estatutos de Autonomía

No se incluyen los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, ya que, probablemente, encontrarían mejor acomodo en una disposición adicional. Igualmente hay que tener en cuenta que hará falta una disposición transitoria aceptando la vigencia de los Estatutos de Autonomía en el momento de entrar en vigor la nueva Constitución.

Artículo 144.1

El Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de la comunidad autónoma. Regulará, al menos, la organización esencial de la comunidad autónoma y concretará sus competencias así como su modo de ejercicio.

Es una regulación de mínimos, que ha de interpretarse conjuntamente con el precepto anterior. No se hace referencia a las declaraciones de derechos, aunque en nuestra opinión se trata de una opción perfectamente constitucional.

Artículo 144.2

La aprobación, modificación total o parcial del Estatuto de Autonomía requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta del Parlamento autonómico y el posterior acuerdo de una delegación de dicho parlamento con la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso de los Diputados. El texto acordado deberá ser ratificado en una votación de conjunto sobre el mismo por la mayoría absoluta de la Cámara Baja (Congreso) y por mayoría simple de la Cámara Alta (Senado). Los propios Estatutos establecerán en qué casos, para su entrada en vigor, será necesaria únicamente su posterior ratificación por el Parlamento autonómico y en qué supuestos se deberá ratificar, además, en referéndum en el territorio de la comunidad autónoma.

La participación del Senado no es admitida pacíficamente por toda la doctrina. Si se opa por hacerle participar en la aprobación o modificación en los Estatutos de Autonomía se confiere a éstos la naturaleza de ley del Estado. Si se opta porque sea sólo el Congreso el que ratifique el texto aprobado por la Delegación Autonómica y la Comisión de Asuntos Constitucionales se subraya el carácter pactista de los Estatutos de Autonomía. Nosotros hemos optado por una solución intermedia.

ARTÍCULO 145

Acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas

Artículo 145.2

Las Comunidades Autónomas podrán celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas. Estos convenios serán comunicados a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas necesitaran la autorización de las Cortes Generales.

El artículo 145.2 actualmente vigente condiciona la celebración de convenios de cooperación entre Comunidades Autónomas a que esa posibilidad estuviese prevista en los Estatutos. En esta reformulación propuesta se suprime esta condición porque estos acuerdos —una especie de cooperación reforzada en términos europeos— debería permitirles celebrar convenios con otras Comunidades Autónomas siempre que esta unión de esfuerzos contribuya a tener mejores resultados con menos recursos.

(Sección 2. De las competencias)

ARTÍCULO 146

Competencias exclusivas

El actual precepto de la Constitución dedicado a las competencias exclusivas del Estado (artículo 146) ha sido considerado por la doctrina más reputada como «la norma más defectuosa del título VIII». En parte, es, además, la causante de los innumerables conflictos que se producen en la práctica y de la situación de bloqueo a que ha llegado el sistema de autonomías territoriales. Prácticamente todos los apartados del vigente artículo 149.1 plantean problemas graves de interpretación. Sería necesario realizar un estudio profundo de la abundante jurisprudencia constitucional existente en la materia y adaptar, a partir de ella, la redacción de algunos de sus apartados; en todo caso, los Estatutos de Autonomía de nueva generación y la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña (STC 31/2010, de 28 de junio) son un primer instrumento útil de trabajo.

Artículo 146.1

En el ámbito de las competencias exclusivas del Estado corresponde a los poderes centrales, de forma íntegra, la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva.

Artículo 146.2

(Esta propuesta incluye apartados nuevos intercalados y conserva otros vigentes.)

Son competencias exclusivas del Estado:

1.°/ La regulación de las condiciones básicas garantes de la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

2.°/ La dirección de la política exterior, la conclusión de tratados internacionales, la representación en el exterior del Estado y la responsabilidad internacional. Las Comunidades Autónomas participarán en el ejercicio de estas competencias cuando afecten a sus poderes e intereses, de acuerdo con los mecanismos de cooperación previstos en esta Constitución y su legislación de desarrollo.

Este apartado recoge la jurisprudencia sobre el tema así como la legislación de desarrollo. En el artículo 149.3 de la Constitución española se atribuye la competencia exclusiva en materia de «relaciones internacionales» al Estado. El objetivo de la Ley de Acción y Servicio Exterior del Estado (Ley 2/2014 de 25 de mayo), de la Ley de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (Ley 25/2014 de 17 de noviembre) y de la Ley sobre Privilegios e Inmunidades de los Estados Extranjeros (Ley Orgánica 16/2015 de 27 de octubre) es desarrollar el artículo 149.3.

3.°/ Defensa y Fuerzas Armadas.

4.°/ Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de crear cuerpos de policía por las Comunidades Autónomas en la forma prevista en sus Estatutos de Autonomía en el marco de lo dispuesto en una ley orgánica.

5.°/ Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

6.°/ Administración de Justicia en los términos que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial, que, en todo caso, incluirá la selección, formación, promoción, retribución y régimen disciplinario de jueces, magistrados, fiscales y secretarios judiciales (antigua denominación de los actuales letrados de la Administración de Justicia), y todo ello con arreglo a las previsiones del título VI de la Constitución.

El vigente artículo 149.1.5.° de la Constitución española atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de «Administración de Justicia». La jurisprudencia, los Estatutos y la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) distinguen entre Administración de Justicia, que es competencia estatal, y administración de la Administración de Justicia, que puede ser competencia autonómica. El precepto que estamos comentando establece tres tipos de competencias: (1) la competencia en lo que se refiere al Estatuto orgánico del personal judicial y (2) a la organización del poder judicial, que se atribuyen al Estado, y (3) la administración de la Administración de Justicia en los órganos jurisdiccionales cuya competencia se extiende a todo el territorio estatal. La potestad legislativa corresponde también al Estado, pudiendo las cuestiones administrativas ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas. La Alta Inspección es también competencia del Estado, para evitar disfunciones.

7.°/ Legislación mercantil, penal y penitenciaria; legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo de las Comunidades Autónomas.

El vigente apartado 6.° del artículo 149.1 conservaría la misma redacción actual, ahora como apartado 7.°.

8.°/ Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.

9.°/ Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

10.°/ Comercio exterior y aduanas.

Se elimina en este apartado la referencia al «régimen aduanero y arancelario» (artículo 149.1.10.° CE) que ha pasado a ser competencia de la Unión Europea.

11.°/ Dirección de la política económica, que en todo caso incluye Hacienda general y Deuda del Estado.

El vigente apartado 13.° del artículo 149.1 de la Constitución española atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre «las bases y la coordinación de la planificación de la economía»; el vigente apartado 14.° de dicho artículo le atribuye también competencia exclusiva en materia de «Hacienda general y Deuda del Estado». El apartado 11.° que proponemos se limita a fusionar en una sola estas dos competencias.

12.°/ Sanidad exterior.

13.°/ Pesca marítima y explotación económica de los fondos marinos, excepto la pesca en las rías, estuarios y aguas archipelágicas.

La versión anterior del apartado 19.° del artículo 149.1 de la Constitución española atribuía al Estado la competencia exclusiva en materia de «Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en el ordenamiento del sector se atribuían a las Comunidades Autónomas». El precepto que estamos comentando extiende la competencia exclusiva del Estado al aprovechamiento de fondos marinos y atribuye la competencia en materia de la pesca en aguas archipelágicas a Canarias e Illes Balears. Todo ello en el bien entendido que el apartado d) del artículo 3.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) atribuye competencia exclusiva a la Unión en materia de «conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común».

14.°/ Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general.

El vigente apartado 20.° del artículo 149.1 de la Constitución española atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de «marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; control del espacio aéreo; tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves». Lo que proponemos es hablar separadamente del transporte marítimo y del transporte aéreo; sujetos como están a normas internacionales diferentes.

15.°/ Control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo; matriculación de aeronaves; aeropuertos de interés general.

Este apartado que trae causa del apartado 20.° del artículo 149.1 de la Constitución habla del transporte aéreo como una materia diferente del transporte marítimo. Se elimina la mención al «servicio meteorológico», que resulta anacrónica en los tiempos que vivimos.

16.°/ Ferrocarriles que transcurren por el territorio de más de una comunidad autónoma.

17.°/ Obras públicas de interés general. En la declaración del interés general se tendrá en cuenta la opinión de las Comunidades Autónomas más afectadas expresada en los órganos de cooperación pertinentes.

Se divide el vigente apartado 24.° del artículo 149.1 de la Constitución en varios apartados. Se atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre obras públicas de interés general. En el caso de obras públicas de interés autonómico que afecten a más de una comunidad autónoma, corresponden al Estado las propuestas autonómicas, aunque la decisión definitiva corresponda a los poderes centrales. La participación de las Comunidades Autónomas se articulará a través de los mecanismos de cooperación que se desarrollan en este título.

18.°/ Museos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal.

El vigente apartado 28.° del artículo 149.1 de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de «defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónomas». En la reforma que proponemos, este precepto se divide en dos apartados: el que estamos comentando y el que se refiere a la defensa del patrimonio cultural (siguiente).

19.°/ Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y expoliación.

20.°/ Estadística para fines estatales.

21.°/ Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

Equivale, sin modificaciones, al vigente apartado 32.° del artículo 149.1 de la Constitución.

Artículo 146.3

El servicio de cultura es un deber y una atribución que corresponde desarrollar tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas, cada uno en su respectivo ámbito, en un marco de cooperación leal.

Este precepto recoge el principio expresado en el actual artículo 149.2 de la Constitución, pero al que da una nueva redacción para recoger el principio de cooperación.

ARTÍCULO 147

Competencias compartidas

Artículo 147.1

Son competencias compartidas aquellas en las que corresponde al Estado la potestad de dictar normas con rango de ley o las de establecer las bases sobre aquellas materias en las que corresponde a las Comunidades Autónomas su desarrollo normativo y su ejecución.

Artículo 147.2

El Estado tiene competencia exclusiva para dictar normas con rango de ley y las disposiciones reglamentarias necesarias para su desarrollo, correspondiendo a las Comunidades Autónomas la potestad de dictar disposiciones de carácter ejecutivo sobre las siguientes materias:

1.°/ Las competencias en materia de Administración de Justicia que, de conformidad con la Ley Orgánica del Poder Judicial, les atribuya sus Estatutos de Autonomía.

2.°/ Legislación penal y penitenciaria.

3.°/ Legislación procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho sustantivo y del debido respeto a las lenguas oficiales de las Comunidades Autónomas.

Este apartado hace una referencia expresa a las lenguas oficiales de la Comunidades Autónomas para constitucionalizar la normativa ya existente en la materia.

4.°/ Legislación laboral.

5.°/ Pesas y medidas; determinación de la hora oficial.

6.°/ Productos farmacéuticos.

7.°/ Régimen económico de la Seguridad Social.

8.°/ Aguas y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por el territorio de más de una comunidad autónoma. Las Comunidades Autónomas afectadas participarán en la elaboración de los diferentes planes hidrográficos y cooperarán en los términos previstos en la Constitución para garantizar una ejecución coherente de la política hidrográfica del Estado.

La cuestión sobre las competencias de las confederaciones hidrográficas ha sido muy controvertida. El apartado que estamos comentando propone una solución intermedia: la potestad legislativa corresponde al Estado, y la ejecución, a las Comunidades Autónomas, que habrán de coordinarse entre sí para resolver problemas de gestión.

9.°/ Producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.

Este apartado reproduce casi literalmente el vigente apartado 26.° del artículo 149.1 de la Constitución española.

10.°/ Obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

El vigente apartado 30.° del artículo 149.1 de la Constitución establece que el Estado tiene competencia exclusiva en materia de «regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia».

En el precepto que comentamos se distinguen tres clases de competencias: 1) la potestad legislativa exclusiva del Estado (apartado 11.° del artículo146.2), que es la que se incluye en este apartado; 2) la de dictar bases a desarrollar por las Comunidades Autónomas (apartado 4.° del artículo 146.3), que comentaremos infra, y 3) la Alta Inspección (apartado 2.° del artículo 148.2) que también glosaremos después.

Artículo 147.3

El Estado tiene competencia para dictar la legislación básica que delimite con precisión los principios y criterios que han de seguir en su ejercicio las Comunidades Autónomas en las siguientes materias:

Esta cuestión es una de las más difíciles de resolver. La redacción original del Estatuto de Autonomía de Cataluña se refería a un mínimo normativo y exigía que las bases se fijasen con una norma con rango de Ley salvo disposición en contrario de la Constitución y los Estatutos. El Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales estas dos precisiones (STC 31/2010, FJ 60), por considerar que limitan indebidamente las potencialidades que la jurisprudencia constitucional reconoce a las leyes de bases. Una parte de la doctrina se ha mostrado muy crítica con esta sentencia.

1.°/ Ordenación general de la economía.

2.°/ Crédito banca y seguros.

3.°/ Sanidad.

4.°/ Educación universitaria y no universitaria, en las que se tendrá en cuenta la importancia de la enseñanza de las lenguas cooficiales de las Comunidades Autónomas tanto en sus territorios como en los del resto de España.

La referencia a las lenguas autonómicas es obligada para reconocer que todas ellas son un patrimonio de la nación española, como hemos explicado en el capítulo 6 de este libro.

5.°/ Seguridad Social.

6.°/ Régimen jurídico de las Administraciones Públicas.

El vigente apartado 18.° del artículo 149.1 de la Constitución española es extraordinariamente complejo, porque agrupaba demasiadas materias. Lo que aquí se propone es dividirlo en dos: un apartado referido a los funcionarios (apartado 7.° del artículo 146.2) y el relativo al régimen jurídico de las Administraciones Públicas propiamente dicho. Se suprimen las referencias al tratamiento común de administrados o al procedimiento administrativo común, a la expropiación forzosa, a los contratos y concesiones y responsabilidad de la Administración, porque todos ellos están incluidos en éste u otros artículos (por ejemplo las condiciones básicas de igualdad).

7.°/ Estatuto de los funcionarios públicos.

8.°/ Comunicaciones, tráfico y circulación de vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y radiocomunicación.

9.°/ Protección del medio ambiente.

10.°/ Agricultura, ganadería, montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.

11.°/ Régimen minero y energético.

12.°/ Medios de comunicación social.

Este apartado reproduce básicamente el vigente apartado 27.° del artículo 149.1 de la Constitución, si bien con una redacción mucho más simple.

ARTÍCULO 148

Competencias de coordinación

Artículo 148.1

La competencia de coordinación consiste en la fijación de medios para hacer posible la información recíproca, la garantía de la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y comunitarias en los ámbitos en los que se producen confluencias en el ejercicio de sus respectivos poderes. Su ejercicio se realizará en el seno de los órganos de cooperación previstos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, en los que se buscará el acuerdo del Gobierno y de las Comunidades Autónomas afectadas, siendo el Gobierno quien, si no se lograra el acuerdo tras una discusión leal, adoptará las decisiones definitivas. El ejercicio de la competencia de coordinación no eliminará ni cercenará de manera significativa las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en sus respectivos Estatutos de Autonomía en las materias afectadas.

La definición incluida en esta propuesta de artículo 148.1 recoge la doctrina establecida por la STC 32/1983, adaptada a las exigencias de un texto normativo como la Constitución.

Artículo 148.2

Son materia de competencia de coordinación:

1.°/ Acción exterior de las Comunidades Autónomas que afecten a la dirección de la política exterior del Estado.

2.°/ Investigación científica y técnica.

3.°/ Sanidad.

4.°/ Aguas y aprovechamientos hidráulicos que afecten a más de una comunidad autónoma.

5.°/ Obras públicas que no siendo declaradas de interés general para el Estado, afecten a más de una comunidad autónoma.

6.°/ Política presupuestaria.

7.°/ Cualesquiera materias en las que haya de garantizarse que el legítimo ejercicio de una competencia autonómica no afecta negativamente al desarrollo de una competencia del Estado.

Somos conscientes de que esta propuesta de artículo 148.2 es polémica. Nos hemos inclinado por incluirlo aquí para resolver los problemas derivados de la concurrencia de títulos competenciales autonómicos y estatales sobre un mismo espacio jurídico o físico. Por eso parece conveniente arbitrar mecanismos de participación para resolver estos problemas.

ARTÍCULO 149

Competencias de Alta Inspección

Artículo 149.1

La competencia de Alta Inspección abarca la verificación, supervisión y evaluación del cumplimiento de la normativa estatal al ser ejecutadas por las Comunidades Autónomas. Como consecuencia de su ejercicio, el poder central podrá poner de manifiesto a las autoridades autonómicas, en el órgano de cooperación competente, las eventuales disfunciones detectadas, así como solicitar la adopción de las medidas necesarias para corregirlas.

Artículo 149.2

El Estado tiene competencias de Alta Inspección en las siguientes materias:

1.°/ Sanidad.

2.°/ Educación universitaria y no universitaria.

3.°/ Administración de Justicia en territorio autonómico.

4.°/ Ordenación del territorio.

5.°/ Cumplimiento de obligaciones derivadas del derecho de la Unión Europea. En el caso de que se declarara la responsabilidad del Estado como consecuencia del incumplimiento por parte de las Comunidades Autónomas de las sugerencias realizadas por el poder central en ejercicio de esta competencia, los poderes centrales podrán repercutir en la comunidad autónoma causante del incumplimiento la sanción impuesta por las autoridades de la Unión Europea.

Se pretende que el Estado disponga de una posibilidad de influir para evitar el nacimiento de la responsabilidad europea por incumplimiento administrativo del derecho de la Unión Europea. El sistema posibilita un instrumento coactivo sutil (la repercusión de la sanción pecuniaria), además de convertir el cumplimiento del derecho de la Unión Europea en una tarea compartida. En ausencia de aviso por parte del Estado, no tendrá sentido repercutir la sanción a la comunidad autónoma, porque también los poderes centrales habrán incumplido sus obligaciones de vigilancia en el tema.

ARTÍCULO 150

Residualidad y supletoriedad

Conviene advertir que el texto que proponemos aquí no recoge la cláusula de prevalencia, según la cual las normas estatales prevalecen en caso de conflicto sobre las de las Comunidades Autónomas siempre que no se trate de competencias atribuidas en exclusiva a estas últimas. Esta cláusula no es, en contra de lo que pueda parecer, una manifestación de la supremacía del derecho estatal sobre el autonómico, pues ello supondría quebrar la base del sistema competencial, articulado en torno al principio de competencia. Y por esta razón es claramente innecesaria.

El principio de residualidad se formula de forma coherente al sistema de distribución de competencias que en esta reforma proponemos. El principio de supletoriedad se formula de acuerdo con la jurisprudencia constitucional e incluye la posibilidad de que el Estado actúe cuando sea necesario para evitar responsabilidades derivadas de un defectuoso desarrollo del derecho de la Unión Europea por parte de las Comunidades Autónomas. La doctrina sostiene que esta actuación es posible en el marco del actual ordenamiento, pero —dada su importancia— parece conveniente explicitarla con claridad. La regla aquí es clara: frente a los incumplimientos normativos autonómicos del derecho de la Unión Europea, un poder sustitutivo de carácter supletorio; y, frente a los incumplimientos administrativos, un poder de Alta Inspección con amenaza de repercusión de la sanción.

Artículo 150.1

Las competencias no expresamente reservadas al poder central serán asumidas por las Comunidades Autónomas en los términos previstos en sus Estatutos de Autonomía.

Artículo 150.2

El derecho del Estado será supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas. El Estado sólo podrá renovar su derecho con valor supletorio cuando tuviere competencia expresa para ello en la materia de que se trate o cuando sea necesario para evitar el nacimiento de su responsabilidad como consecuencia de la inactividad normativa o del defectuoso desarrollo legislativo por las Comunidades Autónomas o de las obligaciones derivadas de la pertenencia de España a la Unión Europea.

ARTÍCULO 151

Delegación de competencias

Artículo 151.1

En el ámbito de sus competencias exclusivas, el Estado podrá transferir por ley el ejercicio de competencias ejecutivas a las Comunidades Autónomas. La transferencia deberá contar con el consentimiento de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas afectadas, y, en todo caso, el Estado se reservará las competencias de coordinación y alta inspección correspondientes.

Esta norma permite establecer administración única sin que el Estado pierda un cierto grado de control sobre las Comunidades Autónomas cuando éstas actúan como administraciones indirectas del Estado.

Artículo 151.2

En el ámbito de sus competencias compartidas, el Estado podrá delegar el ejercicio de potestades legislativas, en aplicación del principio de subsidiariedad, en el marco de una legislación específica dictada al efecto. La aprobación y, en su caso, derogación de la ley marco requerirá la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados y su ratificación por el Senado. La decisión de delegación deberá contar con el consentimiento de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas afectadas.

Artículo 151.3

En el ámbito de sus competencias legislativas, cuando así lo aconseje el principio de subsidiariedad, el Estado podrá transferir su ejercicio a las Comunidades Autónomas. La aprobación y, en su caso, la derogación de la ley de transferencia requerirá la aprobación por la mayoría absoluta de las dos cámaras. La decisión de transferencia requerirá el consentimiento de los Parlamentos de las Comunidades Autónomas afectadas.

(Sección 3. De la cooperación)

ARTÍCULO 152

La cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas

Artículo 152.1

Las conferencias sectoriales constituyen el órgano de cooperación intergubernamental multilateral, en el que están representados el Estado y todas las Comunidades Autónomas y que sirve de sede habitual y general de encuentro para el intercambio de información y de sugerencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas con pleno respeto a sus respectivas competencias. En su seno se ejercen las competencias de coordinación y de alta inspección que afectan a todas las Comunidades Autónomas en los términos establecidos por la Constitución. Pueden adoptar acuerdos que vincularán el ejercicio de las competencias de aquellos miembros que los suscriban. Las conferencias sectoriales se crearán por acuerdo entre las Comunidades Autónomas y el Estado, rigiéndose por su propio reglamento de funcionamiento interno, debiendo reunirse al menos una vez al año y siendo sus actas, así como los acuerdos alcanzados en las mismas, públicos. Podrán constituirse conferencias sectoriales o subdivisiones de éstas sólo con algunas Comunidades Autónomas, cuando no todas ostenten competencias en la materia que tienen por objeto.

Artículo 152.2

Las comisiones bilaterales de cooperación son el órgano de encuentro intergubernamental entre el Estado y cada comunidad autónoma para el intercambio de información y de sugerencias de su específico interés y ámbito competencial. En su seno se ejercen las competencias de coordinación y alta inspección específicas respecto a una comunidad autónoma, y pueden llegar a acuerdos vinculantes para el ejercicio de sus respectivas competencias. Las comisiones bilaterales se reunirán al menos dos veces al año, debiéndose hacer públicas las actas de sus reuniones y, en su caso, los acuerdos alcanzados. A través de las comisiones bilaterales de cooperación, la comunidad autónoma podrá participar en las decisiones del Estado conforme a la legislación vigente o a los acuerdos que alcancen en su funcionamiento ordinario. El gobierno autonómico podrá formular todas las peticiones que estime oportunas respecto al ejercicio de las competencias estatales que le afecten.

Artículo 152.3

El Estado y las Comunidades Autónomas podrán alcanzar acuerdos que se expresen en convenios vinculantes para el ejercicio de las respectivas competencias. Si el convenio afectara a las potestades legislativas o tuviera un reflejo presupuestario deberá ser ratificado por los Parlamentos autonómicos afectados y, en su caso, por las Cortes Generales, debiendo ser publicado en el Boletín Oficial del Estado.

Artículo 152.4

El Gobierno nombrará un delegado en cada comunidad autónoma, encargado de dirigir la administración del Estado en ese territorio y de canalizar la cooperación con la comunidad autónoma. Será miembro nato de la comisión bilateral de cooperación.

ARTÍCULO 153

Los órganos de cooperación entre Comunidades Autónomas

Artículo 153.1

La Conferencia de presidentes de Comunidades Autónomas es un órgano de encuentro y discusión de los asuntos de interés autonómico. Se reúne al menos una vez al año y puede alcanzar acuerdos vinculantes para el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas que los suscriban. Sus actas y acuerdos serán públicos.

Artículo 153.2

Podrán constituirse conferencias de consejeros de Comunidades Autónomas como sede de encuentro, discusión, intercambio de información y, en su caso, acuerdo en lo relacionado con sus competencias o intereses. Los acuerdos alcanzados en su seno vincularán el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas que los suscriban. Sus actas y acuerdos serán públicos.

Artículo 153.3

Podrán constituirse otros órganos de cooperación bilaterales o multilaterales entre Comunidades Autónomas para canalizar el encuentro y la cooperación entre ellas en asuntos de interés compartido. Sus actas y acuerdos serán públicos.

ARTÍCULO 154

Los instrumentos jurídicos de la cooperación entre Comunidades Autónomas

Artículo 154.1

Las Comunidades Autónomas podrán suscribir convenios de cooperación entre ellas. Si el convenio afectara a las potestades legislativas o tuviera un reflejo presupuestario, éste deberá ser ratificado por los Parlamentos autonómicos afectados. El texto del convenio deberá ser publicado en el boletín o diario oficial de cada una de las Comunidades Autónomas que lo suscriban.

El vigente artículo 145.2 de la Constitución española establece que los acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas que no se refieran a la «gestión y prestación de servicios propios» necesitarán autorización de las Cortes Generales. Esta exigencia no parece necesaria. Lo que sí exige el apartado que estamos glosando es que se publiquen en el Boletín Oficial del Estado, lo que permite al Gobierno impugnar los convenios si son contrarios a la Constitución o si invaden competencias estatales.

Artículo 154.2

En ningún caso se admitirá la federación de Comunidades Autónomas.

(Sección 4. De los controles sobre la actuación de las Comunidades Autónomas)

ARTÍCULO 155

Controles ordinarios

Artículo 155.1

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con rango de ley y el atinente a la titularidad de las competencias.

El vigente artículo 153 de la Constitución española establece que «el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá: a) por el Tribunal Constitucional, el relativo a la Constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley». Nada dice este precepto del control de constitucionalidad de las competencias de las Comunidades Autónomas, lo que ha creado una cierta confusión entre los poderes del control del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo.

b) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autonómica y sus normas reglamentarias.

c) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario. La ley determinará los instrumentos de cooperación, coordinación e información del Tribunal de Cuentas con los órganos que con la misma función constituyan, en su caso, los Estatutos de Autonomía.

d) Por el Defensor del Pueblo, el referido al mal funcionamiento de la Administración que implica menoscabo a derechos de los ciudadanos. La ley determinará los instrumentos de cooperación, coordinación e información del Defensor del Pueblo con los órganos que con la misma función constituyan, en su caso, los Estatutos de Autonomía.

Como se puede observar, se suprime el control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas por el Gobierno en lo que se refiere al ejercicio de funciones delegadas al que se refiere el artículo 150.2 de la Constitución española. Razón: las competencias de coordinación y alta inspección a las que antes nos hemos referido y el control que este apartado (d) atribuye al Defensor del Pueblo hacen innecesario el control del Gobierno.

Artículo 155.2

El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas dictadas en el ejercicio de sus competencias legislativas cuando así lo exija la correcta realización del principio de subsidiariedad. La concurrencia de esta exigencia deberá ser apreciada en la ley de armonización que ha de contar con el voto favorable de la mayoría absoluta del Congreso y del Senado.

Este apartado reproduce lo establecido en el vigente artículo 150.3 de la Constitución española, aunque sustituyendo la referencia al «interés general» por una referencia al «principio de subsidiariedad», que nos parece mas clara.

ARTÍCULO 156

La suspensión de la autonomía

Artículo 156.1

Si una comunidad autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la comunidad autónoma, y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

En nuestras reuniones de trabajo se estudió la posibilidad de añadir formas coercitivas nuevas para garantizar el cumplimiento de la Constitución o de la legislación ordinaria incluso en casos de emergencia o urgencia. Se discutió también la posibilidad de exigir la exigencia de pronunciamiento previo del Tribunal Constitucional. Se concluyó que —dada la importancia de este precepto— era mejor mantener la redacción actual. Sí queremos subrayar que esta cláusula es perfectamente acorde con la forma de Senado territorial que se propone.

Artículo 156.2

Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

(Sección 5. De la financiación de las Comunidades Autónomas)

ARTÍCULO 157

Autonomía financiera

Artículo 157.1

Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de igualdad básica de los españoles y de solidaridad interterritorial. Son también principios rectores de la financiación de las Comunidades Autónomas los de unidad de mercado, suficiencia, responsabilidad fiscal, equidad, lealtad institucional y coordinación con la Hacienda estatal.

En este apartado se enumeran los principios básicos del sistema de financiación que hemos analizado in extenso en el capítulo 8 («Un nuevo sistema de financiación»).

Artículo 157 bis

Recursos de las Comunidades Autónomas

Los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por:

a) Tributos propios siempre que no recaigan sobre: hechos imponibles gravados por el Estado; bienes situados, rendimientos originados, gastos realizados, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera de la comunidad autónoma; hechos que afecten a la libre circulación de personas, mercancías o servicios; hechos que influyan en las decisiones sobre residencia de las personas o ubicación de empresas y capitales; y hechos que comporten cargas trasladables a otras Comunidades Autónomas.

Este apartado constitucionaliza las limitaciones a las que están sometidas las Comunidades Autónomas a la hora de establecer tributos propios, limitaciones recogidas en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas.

b) Rendimiento de los impuestos cedidos por el Estado. La cesión de impuestos nuevos a las Comunidades Autónomas se hará por ley de las Cortes Generales. Esta ley establecerá el alcance y las limitaciones de la cesión.

Como hemos señalado antes, se incluyen entre los impuestos cedidos los impuestos tradicionales (sucesiones, donaciones, etc.) y los impuestos nuevos (impuesto sobre la renta autonómico independiente del impuesto de la renta estatal) cuyo diseño, gestión y recaudación se encomienda a las Comunidades Autónomas. Entre las limitaciones a que se refiere este apartado se incluyen las que afectan a los tributos propios.

c) La participación que les corresponda en la recaudación de los impuestos compartidos con el Estado a los que se refieren los apartados 1 bis (a) y (b) del artículo 133 de la Constitución, que se fijará por ley de las Cortes Generales.

(Se alude a los apartados 1 bis (a) y (b) del artículo 133 expresado en esta propuesta.) El Estado se reserva la capacidad normativa y la gestión de los impuestos sobre la renta de las personas físicas (que grava el ahorro y los rendimientos de actividades económicas), sobre sociedades, sobre el valor añadido y sobre los impuestos especiales. Las disposiciones comunitarias ni siquiera permiten a las Comunidades Autónomas fijar tipos diferenciados en el impuesto sobre el valor añadido para las operaciones localizadas en el territorio de su jurisdicción (contestación de 14/06/2001 del director de política fiscal de la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera).

En el campo de los impuestos especiales, las Comunidades Autónomas no pueden establecer nuevos impuestos, aunque sí pueden fijar los tipos impositivos en los impuestos que cree el Estado «en función de criterios objetivos fijados en el ámbito nacional […] en el marco de las políticas de sanidad o de protección del medioambiente» (ibídem).

d) Los recargos sobre los tributos estatales. Las Comunidades Autónomas diseñarán y gestionarán estos recargos cuya recaudación les corresponde íntegramente.

e) Los ingresos procedentes del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del Estado.

f) Precios públicos, rendimientos patrimoniales e ingresos de derecho privado.

g) El producto de la emisión de deuda pública y de las operaciones de crédito dentro de los límites establecidos por el Estado para garantizar la estabilidad de la economía nacional.

La función estabilizadora corresponde al Gobierno central que deberá coordinar la política de las Comunidades Autónomas. El artículo 115.1 de la Ley Fundamental de Bonn (Constitución de la República Federal de Alemania) establece que «la obtención de créditos y la prestación de fianzas, garantías u otras clases de seguridades que puedan dar lugar a gastos en ejercicios económicos futuros necesitan una habilitación por ley federal que determine o permita determinar el monto de los mismos».

h) Los ingresos procedentes de multas y sanciones en el ámbito de sus competencias.

i) Los recursos procedentes de la Unión Europea y de los programas comunitarios.

j) Cualquier otro recurso que pueda establecerse en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 157 de esta propuesta de reforma de la Constitución española.

10/ TÍTULO IX. DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

ARTÍCULO 162

Introducción del recurso previo de constitucionalidad de los Estatutos de Autonomía

Artículo 162.1

El apartado d) del actual artículo 161.1 de la CE se convierte en e): «El recurso previo de inconstitucionalidad contra los proyectos de ley de reforma Estatutos de Autonomía».

El recurso de inconstitucionalidad contra proyecto de reforma de Estatutos de Autonomía, establecido en 1979, fue derogado por la Ley Orgánica 4/1985. La Ley Orgánica 12/2015 de 22 de septiembre de modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional restablece este recurso sólo para los proyectos de Estatutos de Autonomía y sus propuestas de reforma. Se justifica este restablecimiento citando el informe del Consejo de Estado sobre la reforma de la Constitución, por el elevado lugar que los Estatutos ocupan en la jerarquía ordinamental. Lo que ahora se propone es blindar constitucionalmente este recurso.

11/ DISPOSICIONES TRANSITORIAS

(Se suprimirían las disposiciones transitorias siguientes: primera, segunda, tercera, quinta, sexta, séptima, octava y novena.)

La disposición adicional primera regula la iniciativa autonómica común; la segunda regula la iniciativa autonómica especial; la tercera, la iniciativa autonómica de las corporaciones locales; la quinta, la de Ceuta y Melilla; la sexta se refiere al orden de tramitación de los Estatutos; la séptima es sobre la disolución de los organismos provisionales autonómicos; la octava, sobre las Cámaras y el Gobierno tras la aprobación de la Constitución; y la novena, sobre la primera renovación del Tribunal Constitucional. Todas ellas carecen hoy de sentido.

(Se suprimiría la disposición transitoria cuarta.)

La Disposición transitoria cuarta establece el procedimiento por el que Navarra podría incorporarse «al Consejo General Vasco, o al régimen autonómico vasco que le sustituya». Esta disposición ha perdido todo su sentido y, desde una perspectiva técnico-jurídica, podría pensarse en su supresión. No obstante, probablemente consideraciones de índole política recomendarían no tocar un precepto que podría ser objeto de controversia.

Nueva disposición transitoria

(Sería necesaria la inclusión de, al menos, una nueva disposición transitoria para regular la implantación del nuevo Senado.)

Nota final: sigamos la estoria

«Sigamos la estoria, esto es aguisado: los días non son grandes, anochezrá privado […]». Quien eso decía era Gonzalo de Berceo, el patriarca de nuestras letras. Es de imaginar que él escribía a la luz de un candil, en la soledad de una celda monástica, y no frente a la pantalla de un ordenador, rodeado de buenos amigos, con fácil acceso a la información y a los medios…, pero su consejo, escrito en el siglo XIII, vale igual a los tiempos que corren.

Ese «sigamos la estoria» nos invita, desde el punto de vista personal, a no perder el hilo de nuestra propia biografía; a aprovechar nuestro tiempo y afrontar nuevos retos; y desde el punto de vista colectivo, nos alienta a seguir atentos el curso y el pulso de la aldea global, a avanzar con el mundo y a no quedarnos al margen.

Que el mundo está cambiando, y que lo hace de modo incesante, es algo que la humanidad sabe desde Heráclito de Éfeso. La diferencia entre cualquier otro tiempo y el presente es que, hoy en día, el mundo digital actúa de catalizador: acelera los cambios. Por eso ahora, más que nunca, es preciso someter lo que sabemos a una constante revisión. Los ciudadanos, las instituciones, los actores económicos y sociales…, todos debemos hacer lo que nos corresponde para no perder el curso de la historia.

En la arena pública, la labor del político —a la que he dedicado mis mayores esfuerzos profesionales y vitales— es la de encauzar esa transformación, de orientarla, de llenarla de contenido. No para dejarnos llevar por cantos de sirena, sino para protegernos de ellos. No para perder lo mucho que hemos conseguido, sino para preservarlo.

La esencia de este libro, a cuyas últimas páginas hemos llegado, es ese aggiornamento de nuestro marco de convivencia. Todos los signos apuntan a que lo necesitamos, como Estado, como sociedad y como país. Debemos ser capaces de poner al día el modelo que nos conferimos hace casi cuarenta años, y que tanto nos ha ayudado a ser lo que ahora somos. Y una parte esencial de ese cambio ha de ser nuestra Norma Fundamental.

Reformar nuestra Constitución, sí, pero reformarla ¿para qué? La propuesta que aquí se contiene no es —espero que a estas alturas esté claro— un fin en sí mismo. Tampoco se trata de un ejercicio intelectual, y todavía menos de la claudicación ante ningún desafío, interno o externo, a nuestro marco de convivencia.

La reforma de la Constitución ha de ser el medio —el punto de partida— para lograr muchísimas cosas: para hacer más ágil nuestro modelo de financiación, para resolver cualquier sentimiento o percepción de agravio comparativo entre españoles, para potenciar el uso de nuestras cuatro lenguas nacionales, para ser cada vez más fuertes en Europa y el mundo y para responder, en definitiva, cada vez mejor a las demandas de las generaciones venideras.

Por mi educación en los jesuitas siempre he tenido muy presente aquello de que «en tiempo de tribulación, no hacer mudanza». Lo aprendí muy de niño y he tratado de aplicarlo en todas las circunstancias, pero cabría —sin voluntad alguna de enmendar al santo patrón de Azpeitia— hacer dos precisiones: en primer lugar, que en los años que llevo sobre esta tierra no he conocido un tiempo que no fuera —por uno u otro motivo— de tribulación; y, en segundo lugar, que muy a menudo el no afrontar el cambio con decisión es, precisamente, la causa de las tribulaciones que vienen después.

Así que, adelante: sigamos la estoria. Y hagámoslo con confianza. No salimos, hoy, de cuarenta años de dictadura, sino de cuatro décadas de progreso, de democracia y de integración en Europa. Mucho hemos cambiado desde entonces, pero ha sido para mejor. No nos conformemos con pensar que las circunstancias que alumbraron ese gran consenso de 1978 fueron fruto de una excepción histórica. Yo estaba allí, en el Congreso de los Diputados, y les aseguro que los hombres y mujeres que participamos de aquel proceso no teníamos nada de excepcional…

Si las ideas aquí reunidas, fruto de largas horas de reflexión, pueden valer para algo, tengo el esfuerzo por bien empleado. Y, si no, ruego al lector su indulgencia y su paciencia. Como también decía Gonzalo de Berceo: «[…] ca non so tan letrado por fer otro latino; / bien valdrá, como creo, un vaso de bon vino».

Epílogo

«Mi querida España, esa España mía, esa España nuestra…». Con el célebre estribillo de una canción de Cecilia comienza José Manuel García-Margallo este libro, el libro de un político que se define como de «extremocentro»; alguien, añado yo, que se revela como un político reformista, que nos transmite sus valiosas experiencias y sus ideas con el único propósito de mejorar el orden de las cosas. Debo decir desde el principio que esta característica, su reformismo, me sitúa vitalmente muy cerca de él, con independencia de que discrepe de algunas de sus propuestas y de algunos de sus análisis. Yo también pienso, como José Manuel, que a la política no se va para «estar», sino para «hacer»; para reformar lo que funciona mal y, con ello, intentar que la vida de nuestros conciudadanos sea mejor.

El estribillo de Cecilia no podía estar mejor elegido. José Manuel quiere a España, la siente suya y la sabe nuestra. No hay manera más sencilla de definir el espíritu que animó a nuestros padres constituyentes: el amor a su país, una visión personal de lo que es y la constatación de que España nos pertenece a todos. Y ése ha de ser también el ánimo con el que debemos enfrentar la reforma constitucional que, tanto José Manuel como yo, venimos defendiendo desde hace años. Quizá matizando y alterando un poco el orden de las frases: cada ciudadano puede tener su idea de lo que es España; una España que es de todos, ya que todos convivimos en ella, a la que la mayoría de los españoles queremos y que no es patrimonio de nadie.

Como acabo de mencionar, estoy muy de acuerdo con el autor en que necesitamos revisar nuestro pacto constitucional. Ignorar la necesidad de hacer cambios en nuestra Constitución no es una forma de defenderla, sino la mejor manera de facilitar su obsolescencia. Sólo los imprudentes desprecian los riesgos que anuncian las grietas de su casa. Pero derribar las paredes y dinamitar los cimientos para arreglar esas grietas sería también una temeridad. Por eso creo, como José Manuel, que lo que procede es hacer una reforma de nuestra Carta Magna, y no abrir un proceso constituyente.

Este libro examina en profundidad el origen de esas grietas de nuestro edificio constitucional. Algunas no son sino el resultado del paso del tiempo; otras nacen de un diseño (inevitablemente poco perfilado en el momento constituyente) o de un desarrollo inapropiados de lo que en 1978 se planteó. Hay, en fin, razones que tienen que ver con nuestra pertenencia a la Unión Europea y, sobre todo, con la crisis económica que ha azotado nuestro país. Una crisis que se ha cebado en el ámbito social, pero que también ha agudizado la desafección de los ciudadanos hacia sus instituciones políticas, así como la tensión territorial, sobre todo entre Cataluña y el resto de España. Todas esas razones están expuestas de forma exhaustiva en este libro. Todas ellas alimentan el miedo y la incertidumbre con que los ciudadanos viven los vertiginosos cambios que se están produciendo; todas incrementan ese «déficit de futuro» que se ha apoderado de muchos de nuestros jóvenes, y que aconseja reforzar nuestro proyecto colectivo, que eso es una Constitución.

Pero el libro no se queda en la observación, sino que, y aquí radica su principal mérito, plantea soluciones. Soluciones razonadas. Como antes apunté, se puede estar o no de acuerdo con esas propuestas o con los análisis que les dan sustento, pero nadie puede negarles el valor de su concreción. Una concreción que llega hasta el extremo de presentar un nuevo articulado para una posible revisión de nuestra Constitución. En los tiempos que corren, de política líquida, según Bauman —que yo, tal vez influido por mi actual profesión, me atrevería a calificar de gaseosa—, analizar a fondo los problemas, situarlos en su dimensión histórica y apuntar soluciones concretas constituyen muestras de un valor intelectual muy de agradecer.

Como acabo de mencionar, José Manuel García-Margallo aborda lo que él denomina la cuestión catalana. Lo hace con profundidad, dándole una necesaria perspectiva histórica, y sin desconocer la necesidad de buscar una solución política que, por supuesto, sea compatible con los elementos esenciales de nuestra Constitución. Consciente de que la solución de este grave contencioso exige un análisis desapasionado de las actitudes de unos y otros en los últimos años, no ahorra la autocrítica, quizá comprensivamente indulgente con su amigo y actual presidente de Gobierno, Mariano Rajoy. En todo caso, es una buena forma de acercarse a los acuerdos, coherente con la definición que el autor da sobre el consenso: conciliar intereses y evitar rupturas sin renunciar a los criterios propios ni pretender satisfacer todas las aspiraciones que se pongan en la mesa, por opuestas que sean.

Creo que José Manuel acierta plenamente al plantear con claridad que la solución de los problemas de Cataluña no puede lograrse al margen de los intereses y las necesidades del resto de nuestras Comunidades Autónomas. Por eso, también por eso, es imprescindible que la reforma de la Carta Magna recoja aspectos como la clarificación de nuestro intrincado reparto competencial, la conversión del Senado en una auténtica cámara territorial —a mí también me gusta el modelo del Bundesrat alemán—, la revisión, en profundidad, del sistema de financiación, y la garantía de la cooperación y de la lealtad en las relaciones institucionales en España. Todos ellos son aspectos que afectarían positivamente al funcionamiento del conjunto de nuestro Estado autonómico y supondrían la incorporación de lo que podríamos denominar «elementos federales» a nuestra Constitución.

El libro tampoco deja de abordar el complejo problema de la incorporación de las denominadas singularidades de Cataluña en la Constitución. De Cataluña y de varias de nuestras comunidades, añadiría yo. La actualidad de las tensiones con Cataluña justifica, en todo caso, la atención preferente que el libro dedica a esta comunidad autónoma. Resulta evidente, y así lo constata José Manuel, que el reconocimiento de estas singularidades pasa por la incorporación a nuestra Constitución de los derechos históricos, en el lugar que proceda y con el contenido que se acuerde. En cualquier caso, me permito recordar aquí que el vigente Estatuto de Cataluña ya hace, en su artículo 5, una mención a estos derechos, de los que dice: «[…] deriva el reconocimiento de una posición singular de la Generalitat en relación con el derecho civil, la lengua, la cultura, la proyección de éstas en el ámbito educativo, y el sistema institucional en el que se organiza la Generalitat». Una concreción que, según la sentencia del Tribunal Constitucional, diferencia estos derechos de aquellos que se reconocen en la propia Constitución a los territorios forales; una sentencia que confiere plena constitucionalidad al referido artículo 5. Disponemos, así pues, de un buen punto de partida, discutido, acordado e incluso refrendado.

Hay, finalmente, algunos aspectos de este libro que merecen una atención especial. La aproximación que el autor hace a la financiación de nuestro sistema autonómico se beneficia, sin duda, de sus vastos conocimientos económicos. Lo mismo cabe decir de la pretensión de los actuales gobernantes de Cataluña de declarar la compatibilidad de una eventual declaración de independencia con la pertenencia a la Unión Europea (UE) del nuevo Estado. Una pretensión que García-Margallo se encarga de desmontar con la contundencia de quien conoce en profundidad las reglas por las que se rige la UE.

No me queda sino recomendar la lectura de este libro a todos aquellos que sienten inquietud por el futuro de nuestro país. Como el autor, soy perfectamente consciente de las dificultades enormes que una reforma constitucional plantea en los momentos actuales. Como lo soy de que hay quienes, alertados por estas dificultades, abogan por soluciones más simples, por retoques limitados de nuestra Carta Magna en aras de resolver los problemas más urgentes que, sin duda, son los que derivan de las actuales tensiones entre Cataluña y España. Sea como sea, lo que se concluye de la lectura de este libro es que lo que no podemos es no hacer nada. Porque, al igual que José Manuel, estoy plenamente convencido de que la simple gestión de los problemas cotidianos no nos va a permitir salvar las crisis que se ha instalado en España. Sin luchar frontalmente contra la desigualdad no lograremos la cohesión social que necesitamos para crecer económicamente de forma sostenida. Sin poner una solución a la crisis política por la que atravesamos no conseguiremos que los españoles vuelvan a confiar en nuestras instituciones. Sin dar una solución política a nuestra crisis territorial no recuperaremos el proyecto común de convivencia que cualquier país necesita para aprovechar las ventajas de la globalización.

Así pues, bienvenidas sean las reflexiones de García-Margallo, un político que conserva intacto el espíritu reformista que animó la Transición y del que nació nuestra Constitución, el mejor proyecto de convivencia que hemos tenido los españoles en nuestra difícil historia.

ALFREDO PÉREZ RUBALCABA

Agradecimientos

Este libro contiene una sola caligrafía, pero está hecho con muchas plumas. No podría ser de otra manera, pues trata de temas esencialmente poliédricos, que se enriquecen con visiones distintas e incluso a veces discrepantes. La buena letra del manuscrito se la debo, en gran medida, a mi asistente Carmen Archilla, que ha coordinado el proyecto con mano maestra. Y las muchas aportaciones —de más está decirlo— son las de mis amigos más leales, que me han echado una mano con ideas, consejos e incluso redactando capítulos enteros de esta obra. Me gustaría citarlos a todos, pero me contentaré con los tres que siguen.

Agradezco a Fernando Eguidazu, con quien ya colaboré en mi anterior libro (Europa y el provenir, Península, 2016), su aportación a los temas económicos. Fernando y yo nos conocemos desde nuestro tiempo de estudiantes en la Universidad de Deusto; ya entonces lo tenía por uno de los tipos más cabales, agudos y perspicaces que honrarme puedan con su amistad. Fernando me acompañó en mi singladura como ministro, primero al frente de la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, y luego como Secretario de Estado para la Unión Europea; y he de decir —para su orgullo y el mío— que ni el tiempo ni la política han hecho mella en nuestra relación, lo que dice mucho, además, de su generosidad y bonhomía.

Doy también las gracias a José Martín y Pérez de Nanclares, una de las mentes jurídicas más claras que he conocido. José fue, durante mi etapa en el palacio de Santa Cruz, un excelente jefe de la asesoría jurídica, cargo que a día de hoy aún desempeña. Sus amplios conocimientos de leyes entroncan con otros, no menos amplios, de historia, sociología y ciencia política, lo que hace de él, a justo título, un digno sucesor de nuestros grandes catedráticos humanistas. Su sello en los capítulos más jurídicos de esta obra, en particular los relativos a la reforma constitucional, es evidente. Y ello, sin desmerecer el valioso aporte de mi amigo Xavi Ballarín, letrado de Cortes en el Senado, en relación con la reforma de la Cámara Alta. Xavi estudió en España y en Florencia, y de esta ciudad italiana importó la finezza que caracteriza sus textos, sus dictámenes parlamentarios y hasta sus escritos profesionales. Para el resto de mis amigos y colaboradores —más por su voluntad que por la mía— bien valgan, con toda mi gratitud, aquellas palabras del quinto acto de Hamlet: «[…] the rest is silence…».

Por último, y aunque pueda sonar a excusatio non petita, quiero aclarar que este libro pretende ser un aporte riguroso y sosegado a un debate candente y a veces crispado, y que lo he escrito desde la plena conciencia de las dificultades que el Gobierno tiene ante sí. No podía ser menos cuando, hasta hace escasos meses, el autor de este libro desempeñaba responsabilidades en el Ejecutivo. Llevé el timón que me había sido confiado —el de la política exterior española— lo mejor que supe; tuve —seguramente entre mis muchos errores— algunos logros, como nuestra elección al Consejo de Seguridad, en plena crisis y con presupuesto cero; la creación e impulso del proyecto «Marca España» (cuyos primeros frutos, en términos de mejora de nuestra imagen-país, ya empiezan a verse) o la elaboración de un marco jurídico para nuestra acción exterior que llevaba pendiente desde los albores de la democracia. Hoy —abril de 2017— ya reintegrado a la vida parlamentaria que ha sido la mía desde hace la friolera de cuarenta años, miro hacia atrás con una mezcla de gratitud y satisfacción, y hacia delante con la confianza de que, entre todos, sabremos superar este bache que, si en términos de actualidad parece crítico, en términos históricos será tan sólo un nuevo giro del que saldremos reforzados.

Ahora, más que nunca, se precisa temple y altura de miras. Convicciones y capacidad de diálogo. Equilibrio y mano tendida. Creo que podemos y debemos caminar hacia una reforma de nuestra Norma Fundamental, y que debemos hacerlo como hicimos en aquellas Constituyentes de 1978, que inspiraron al presidente Adolfo Suárez la hermosa frase que hoy figura en su lápida: «LA CONCORDIA FUE POSIBLE». En eso creo, y por eso lucho. Con firmeza y sin levantar la voz. Con claridad y sin acritud. Y a quienes piensen que estas opiniones están fuera de tiempo o de lugar, les diría lo que decía el poeta Fernando Pessoa: «Creer en algo a veces lleva a equivocarse; pero no creer en nada, de nada sirve».

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Notas

1. Ese texto forma parte del añadido inicial al poema de Schiller («Oda a la alegría») que el mismo Beethoven introdujo por necesidades rítmicas o musicales: «¡Oh amigos, no esos tonos! // Entonemos otros más agradables // y llenos de alegría. // ¡Alegría, alegría!».

2. «In all its provisions, [the Constitution] looks to an indestructible Union composed of indestructible States. When, therefore, Texas became one of the United States, she entered into an indissoluble relation […]. The union between Texas and the other States was as complete, as perpetual, and as indissoluble as the union between the original States» [«A través de todas sus disposiciones, [la Constitución] mira hacia una Unión indestructible integrada por Estados indestructibles. Por consiguiente, cuando Texas se convirtió en uno de los Estados Unidos, estableció una relación indisoluble […]. La unión entre Texas y los otros estados fue tan completa, tan perpetua y tan indisoluble como la unión entre los primeros estados»] (jurisprudencia del Tribunal Supremo en el «caso Texas contra White», 1869).

3. «A clear majority vote in Quebec on a clear question in favour of secession would confer democratic legitimacy on the secession initiative which all the other participants in Confederation would have to recognize» («Un voto mayoritario claro en Quebec a una pregunta clara a favor de la secesión conferiría una legitimidad democrática a la iniciativa de la secesión que el resto de participantes en la Confederación debería reconocer») (fragmento del Dictamen del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998).

4. «It will be for the political actors to determine what constitutes a clear majority on a clear question.» («Corresponderá a los actores políticos determinar qué constituye un voto mayoritario a una pregunta clara».)

5. «Secession of a province could not be achieved unilaterally, that is, without principled negotiation with other participants in Confederation within the existing constitutional framework» («La secesión de una provincia no se puede realizar unilateralmente, esto es, sin una negociación con los otros miembros de la Confederación dentro del marco constitucional») (fragmento del Dictamen del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998).

6. «There would be no conclusions predetermined by law on any issue» («No habrá conclusiones predeterminadas por ley sobre ninguna cuestión») (fragmento del Dictamen del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998).

7. «Quebec does not meet the threshold of a colonial people or an oppressed people, nor can it be suggested that Quebecers have ben denied meaningful access to government to pursue their political, economic, cultural and social development. In these circumstances, the National Assembly, the legislature or the government of Quebec do not National Assembly, the legislature or the government of Quebec do not enjoy a right at International law to effect the secession of Quebec from Canada unilaterally» («Quebec no constituye un pueblo colonizado ni oprimido, y tampoco puede sugerirse que los quebequenses hayan visto rechazado un acceso efectivo al Gobierno para asegurar su desarrollo político, económico, cultural y social. En tales circunstancias, la Asamblea Nacional, el poder legislativo provincial o el gobierno de Quebec no poseen, en virtud del derecho internacional, el derecho a proceder unilateralmente a la secesión de Quebec del Canadá») (fragmento del Dictamen del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998).

8. «The ultimate success of such a secession would be dependent on recognition by the international community, which is likely to consider the legality and legitimacy of secession having regard to, amongst other facts, the conduct of Quebec and Canada, in determining whether to Grant or withhold recognition» («El éxito final de una secesión de este tipo dependería de su reconocimiento por parte de la comunidad internacional, que, para aceptar o no tal reconocimiento, tomaría probablemente en consideración la legalidad y legitimidad de la secesión teniendo en cuenta, entre otros factores, las conductas de Quebec y Canadá») (fragmento del dictamen del Tribunal Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998).

9. Véase, por ejemplo: J. Matas Dalmases et al., L’ampliació interna de la Unió Europea: anàlisi de les conseqüències juridicopolítiques per a la Unió Europea en cas de secessió o de dissolució d’un Estat membre, Fundació Josep Irla, Barcelona, 2010; Joan Ridao Martín y Alfonso González Bondia, «La Unión Europea ante la eventual creación de nuevos Estados surgidos de la secesión de Estados miembros», Revista de Derecho de la Unión Europea, n.os 27-28, 2014; X. Sala i Martin, És l’hora dels adéus?, Rosa dels Vents, Barcelona, 2014 (disponible una traducción mecánica en español en la web del autor, http://salaimartin.com/media/pdf/Hora_Del_Adios_ESP.pdf>), especialmente el apartado «Dentro de Europa», p. 126.

10. Véanse: sentencia de 20 de febrero de 2001, The Queen vs. Secretary of State for the Home Department, ex parte: Manjit Kaur (C-192/99, Rec., p. I- 1.237), apdo. 25; sentencia de 12 de septiembre de 2006, España vs. Reino Unido (C-145/04, Rec., p. I-7.961), especialmente el apdo. 78; sentencia de 12 de septiembre de 2006, M. C. G. Eman y O. B. Sevinger (C-300/04, Rec., p. I-8.060), especialmente el apdo. 61; sentencia de 2 de marzo de 2010, Rottmann (C-135/08, Rec., p. I-1.449), especialmente los apdos. 54-58.

Por una convivencia democrática

José Manuel García-Margallo y Fernando Eguidazu, c/o Thinking Heads

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