UNA GUÍA PARA PERPLEJOS

Lo que determina la posibilidad de prosperidad y de convivencia en un país no es el pasado, sino la razón política, la voluntad de quienes lo habitan de hacer del presente un territorio moral, un lugar hospitalario para todos.

FERNANDO GARCÍA DE CORTÁZAR

«El futuro ya no es lo que solía ser», decía el escritor británico Arthur C. Clarke. Esa cita ha gozado de tanto éxito en nuestro país que en el breve plazo de unos años ha servido de título a muchas cosas, desde un libro de Felipe González y Juan Luis Cebrián hasta una película del humorista Dani Rovira. No es para menos: el futuro que todos esperábamos —lo que «solíamos entender» por futuro— se ha trocado en un presente que depara sorpresas casi siempre desagradables. Más miedo, menos seguridad, una cierta sensación de retroceso, la reedición de injusticias y desigualdades que creíamos superadas, y el impacto de algunas noticias que parecen de ciencia ficción: la brutalidad del terrorismo, las convulsiones de los mercados financieros, los efectos del cambio climático, una crisis migratoria sin precedentes...

A estos fenómenos más visibles subyace una serie de tendencias —una especie de mar de fondo— que irá guiando, lo queramos o no, la deriva de la nave europea. La Unión —epítome de «la vieja Europa» para las voces críticas— se hace cada vez más mayor. Crece la población que supera los 65 años y la que está en edad de trabajar disminuye. La Europa unida —que tantas cosas buenas nos ha deparado— sigue teniendo su talón de Aquiles en un mercado de trabajo con debilidades estructurales, donde no se ha sabido —o no se ha podido— perfeccionar esa libre circulación de trabajadores consagrada en los tratados y donde las instituciones europeas —que no estaban diseñadas para la magnitud de esta crisis— ofrecen, a ojos de la ciudadanía, respuestas tardías e inconclusas.

En paralelo a esos fenómenos, y a modo de síntesis de todos ellos, han surgido dudas crecientes acerca del modelo europeo. No nos referimos con ello, en esta ocasión, al esquema institucional que viene rigiendo los destinos de Europa desde hace siete décadas, sino al modelo europeo de bienestar: el conjunto de derechos, ventajas y oportunidades que los ciudadanos europeos esperamos y demandamos de nuestros gobiernos —incluido el ejecutivo supranacional de Bruselas— por ser ciudadanos de la Unión: un grado razonable de bienestar y una cierta seguridad respecto de nuestro porvenir. O, dicho de otro modo: nuestra parcela individual en lo que el siempre provocador Robert Kagan denominó, con ironía anglosajona, nuestro «paraíso post-histórico de estabilidad y prosperidad».

Varias circunstancias, profesionales y vitales, nos han llevado a escribir estas páginas, hilvanadas por una amistad que se fraguó en la juventud y que el tiempo no ha traicionado. Ambos somos funcionarios, uno inspector técnico fiscal, y el otro, técnico comercial y economista del Estado; ambos desempeñamos responsabilidades políticas volcadas hacia Europa y hacia nuestro entorno. Y ambos somos, ante todo, europeístas convencidos y ciudadanos preocupados por cómo preservar y defender, para legárselo a nuestros hijos, el modelo europeo de bienestar. Será que, con nuestros más de cuarenta años cotizados, nos acercamos de lleno a la etapa en que nos tocará gozar del fruto que hemos ido sembrando, pero no deja de inquietarnos que las generaciones venideras no tengan esa misma oportunidad. Siempre hemos pensado que la gran responsabilidad de los gobernantes —tal vez la más gravosa de todas— es mantener lo mejor de nuestro sistema frente a los embates de una globalización que no es ni buena ni mala, sino simplemente la revolución que nos ha tocado vivir.

Las páginas que siguen, escritas a base de noches de hotel, largos trayectos de avión y esperas en aeropuertos, son un intento de respuesta a este desafío. Tratan de expresar la posición de dos personas abiertas al cambio —los «hombres de extremo centro» que siempre fuimos— sobre un tema crucial y en un momento especialmente acalorado de nuestra historia. Tómelas el lector como lo que son: un libro divulgativo acerca de una materia de interés común y sobre la que no existen fórmulas mágicas. No se trata, ni mucho menos, de una propuesta cerrada; y por ello plantea más interrogantes que certezas. Es justo que así sea: la dialéctica, que desde Sócrates ha sido muy útil para alcanzar algún grado de verdad, hoy es, además, el único método posible para pescar certezas en el torrente informativo en que estamos inmersos.

CONTENIDO Y ESTRUCTURA DE ESTE LIBRO

Para el lector avisado, diremos que esta obra tiene su cimiento en un ensayo anterior sobre el mismo asunto, publicado en Valencia a mediados de la pasada década.¹ En relación con el contenido, cierto profesor nuestro nos dio una vez un buen criterio para distinguir los libros buenos (o los regulares) de los malos: «Si puedes resumir lo que dice en dos o tres párrafos, entonces el libro tiene interés». Siempre hemos procurado seguir esa máxima: eludir la palabrería innecesaria y no perder —ni hacer perder— el tiempo. Aplicar la navaja de Occam, como diría un filósofo; o ir al grano, como diría un castizo. He aquí nuestro intento de concentrar en dos párrafos lo que explicamos en las páginas siguientes:

La población europea se estanca y envejece, lo que está provocando un crecimiento progresivo de los gastos ligados a la edad (pensiones, sanidad y cuidados de larga duración). Si a ello unimos el hecho de que Europa presenta bajas tasas de actividad y ocupación, que limitan la capacidad financiera de los sistemas públicos, se suscitan dudas sobre la sostenibilidad futura del modelo de Estado de bienestar.

Si partimos de la base de que el modelo de bienestar europeo no se cuestiona, todo ello nos conduce a una necesaria reflexión sobre cómo actuar, tanto en la vertiente de los gastos como de los ingresos, para asegurar su futuro, en el contexto de la construcción de la Unión Europea, donde el margen de actuación de los gobiernos está condicionado —como es lógico— por la armonización de las políticas económicas.

En cuanto a la estructura, hemos dividido nuestra exposición en seis capítulos. En ellos tratamos de ceñirnos a una línea argumental que puede sintetizarse, de modo muy sumario, de la forma que se detalla a continuación.

Se parte, en el capítulo 1, del análisis de la evolución de la población mundial, que sigue creciendo, sí, pero lo hace a un ritmo más lento y, además, envejece. El envejecimiento es un signo de los tiempos, no solo en los países desarrollados, sino también —como veremos— en el mundo en desarrollo. Caso paradigmático de esta tendencia es la población de la UE. El análisis de la ratio de dependencia demográfica muestra a las claras cuál es la dimensión del problema.

Analizados los principales parámetros demográficos, pasamos en el capítulo 2 a ocuparnos de los mercados de trabajo, atendiendo a preguntas como las siguientes: ¿Cómo están los mercados laborales en la actualidad?, ¿cómo van a estar en el futuro? ¿Estamos aprovechando todos nuestros recursos? ¿Qué hay que hacer para que los que están en edad de trabajar encuentren un puesto de trabajo?

Nos centramos seguidamente (capítulo 3) en la protección social. Nos preguntaremos cómo se financian los sistemas de protección social y qué papel desempeñan las cotizaciones, así como las aportaciones desde los Presupuestos Generales. Aventuraremos alguna hipótesis sobre su evolución futura.

El capítulo siguiente, el 4, está dedicado a lo que denominamos la «restricción europea». Un término que entendemos suficientemente explícito, pero que podría sustituirse también por el más popular de «corsé europeo»: la restricción europea supone que no se puede recurrir a la política cambiaria para corregir los desequilibrios internos, que la política monetaria viene impuesta por el BCE, que las políticas presupuestarias están condicionadas por el Pacto de Estabilidad, etc.

Pasamos luego, en el capítulo 5, a estudiar los mercados de servicios financieros en Europa y los intentos de crear un mercado único, un aspecto clave, como ya dijimos, para reforzar el funcionamiento de los fondos de pensiones a nivel europeo. Transitaremos desde los tratados constitutivos (que consagraban la libre circulación de capitales) hasta Maastricht, cuando por fin se sientan las condiciones necesarias para la integración, pasando por el Acto Único. Daremos también unas pinceladas acerca de los dos factores que nos impulsan —e incluso nos obligan— a dar pasos en este sentido: la globalización de los mercados y la introducción del euro.

Abordaremos a continuación, en el capítulo 6, el tema de la armonización fiscal. Son muchas las dudas que suscita un tema inscrito en el corazón del debate político en la UE, y que básicamente trata de responder a la siguiente pregunta: ¿Cuál es la mejor fuente de financiación para sufragar los objetivos que Europa, y España, tienen ante sí, entre ellos el sostenimiento del Estado de bienestar, sin perjudicar la competitividad y la creación de empleo?

Concluimos con una serie de propuestas concretas, consecuencia del análisis anterior, y que —como ya dijimos— no pretenden sentar cátedra, sino contribuir al debate. Quienes nos dedicamos a la cosa pública miramos todo ejercicio académico —ya sea por formación o por deformación— desde la óptica de sus aplicaciones prácticas, y por ello a nadie extrañará que nuestras propuestas tomen la forma de un posible plan de acción.

Respecto del estilo, hemos procurado ser lo más concisos posible y ceñirnos al objeto de estudio. Hemos empleado solo los datos, gráficos y citas que parecían pertinentes y hemos desechado los que creíamos que desviaban la atención. Aunque hemos redactado estas páginas en mitad de un maremágnum informativo sobre los temas tratados (crisis migratoria, crisis institucional en Europa, altos índices de paro, etc.), lo hemos hecho procurando abstraernos de las noticias y centrarnos en las ideas. A quienes se acercaran a este libro buscando un enfoque más periodístico, además de pedirles su indulgencia, les aseguramos que ese «distanciamiento de la actualidad» sirve para que la palabra escrita no caduque al día siguiente de ver la luz. Como dice Séneca: «Ningún viento es propicio a quien no sabe dónde va». Con todo, hemos intentado dar un cierto lustre a la aridez del tema con un estilo directo, y una mínima —aunque siempre necesaria— concesión a la literatura.

Queremos expresar nuestro agradecimiento a quienes nos han ayudado a llevar este barco a buen puerto. Muy especialmente a Ignacio Cartagena y a Rafael Luengo, cuya colaboración nos fue de inapreciable utilidad. También a Julio Sánchez Fierro, que leyó el original y nos aportó valiosos comentarios. Y a Raúl de la Rosa Machado, que participó en la revisión final.

Terminamos: vamos perfilando estas líneas cuando se cumplen pocas semanas del referéndum del Brexit, pocos días de un brutal atentado en la ciudad de Niza y pocas horas de un intento de golpe de Estado en Turquía que nos ha tenido en vilo toda la noche. Esta amalgama de imágenes, inconexas entre sí, nos da la pauta del momento que vivimos: días inciertos, confusos y a veces brutalmente dramáticos. Aunque no es ningún consuelo, siempre podemos pensar que la generación de nuestros padres se vio sometida a desafíos no menores, y que el mundo que dejemos a nuestros hijos les deparará otros cuya magnitud no podemos ni siquiera imaginar. Lo esencial es que cada generación afronte los suyos con valentía, y uno de los nuestros es —sin duda— cómo preservar ese modelo europeo de bienestar que tanto nos ha costado conseguir. No podemos eludir ese desafío, pues el cambio está en nuestra naturaleza de seres vivos. Y como dijo Jaime Gil de Biedma, «La vida nos sujeta, precisamente porque no es como la esperábamos».

Julio de 2016

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EUROPA ENVEJECE

Todo estudio de la población descansa sobre una masa considerable de documentación. Un hombre no es nunca idéntico a otro hombre, sino que está dotado de voluntad, es capaz de iniciativas y vive en unas condiciones que se renuevan y cambian sin cesar; por ello, es peligroso fiarse de un ejemplo para generalizar, deducir del pasado lo futuro... Prudencia y desconfianza son necesarias en cuanto se aborda la geografía humana, y ello tanto más cuanto que incluso las estadísticas más oficiales de los países más serios no escapan, por diversas razones, a errores a veces graves.

BEAUJEU-GARNIER

«La respuesta a cualquiera que hable de exceso de población es preguntarle si él mismo es parte de ese exceso de población; o si no lo es, cómo sabe que no lo es.» La frase, del siempre atinado G. K. Chesterton, trasluce uno de los temas recurrentes desde el siglo XIX: un crecimiento de la población que parecía no conocer límites.

Hoy en día la situación es bien distinta: la humanidad sigue creciendo, pero menos. Y envejece. Esta es, sin duda, una de las grandes transformaciones del siglo XXI. Las personas mayores son cada vez más, en número y en edad. Un ejemplo de libro es nuestra Europa unida: como veremos, los europeos vivimos más años y con más calidad de vida. Es muy probable que ello conlleve cambios sustanciales en nuestro modo de entender los conceptos más elementales. Que nuestra actitud ante la vida (y ante la muerte) cambie. Pero no es este interrogante filosófico el que trataremos de desentrañar aquí.

Este capítulo versa sobre el análisis de la evolución de la población en el mundo y en Europa. En nuestra exposición seguiremos este hilo conductor: hablaremos primero de la población en el mundo y sus tendencias generales; nos situaremos luego en nuestro continente y explicaremos su peso relativo en términos demográficos. Pasaremos seguidamente a ocuparnos de Europa: primero, de su pasado y su presente, intentando desentrañar cómo y por qué hemos llegado a esta Europa que crece menos que otras regiones, y que además envejece. Finalmente miraremos hacia el futuro: qué cabe esperar de la evolución de la demografía en los próximos años. Llegaremos así al análisis de nuestra ratio de dependencia demográfica, que puede definirse como la relación existente entre la población mayor y la población que está potencialmente en edad de trabajar (o, dicho de otro modo, el cociente entre el número de personas de 65 o más años y el número de personas en edad laboral). Ese parámetro nos da la magnitud exacta del desafío que tenemos entre las manos.

Somos conscientes de que semejante recorrido puede pecar de demasiado descriptivo, y pedimos disculpas por adelantado: no es nuestra intención abrumar con datos y cifras; pero es necesario para construir, sobre esa base, una respuesta convincente a la pregunta de cuáles son los pasos que habrá que dar y dónde deberá centrarse la acción política para mantener vivo el Estado de bienestar en Europa.

LA POBLACIÓN EN EL MUNDO

La población mundial creció a un ritmo acelerado a lo largo del siglo XX. Y va a seguir haciéndolo en los próximos años, si bien a un ritmo mucho más lento. Según Naciones Unidas, el número de habitantes pasó de 3.000 millones en 1960 a 6.100 millones en el año 2000. Desde enero de 2014, la población mundial se estima en 7.300 millones, y se prevé que siga aumentando hasta superar los 9.700 a mitad de esta centuria.¹ La mayor parte del crecimiento se está concentrando en los países en desarrollo.

Cuadro 1.1. EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN MUNDIAL (EN MILLONES DE PERSONAS)

| 1960 | 1970 | 1980 | 1990 | 2000 | 2010 | 2014 | Crec. 2010/14
TOTAL MUNDIAL | 3.018 | 3.682 | 4.440 | 5.310 | 6.127 | 6.930 | 7.266 | 1,2%
ÁFRICA, AMÉRICA | 285 | 366 | 478 | 632 | 814 | 1.044 | 1.157 | 2,6%
LATINA Y CARIBE | 221 | 288 | 365 | 447 | 527 | 600 | 628 | 1,1%
NORTEAMÉRICA | 204 | 231 | 254 | 281 | 314 | 344 | 355 | 0,8%
ASIA | 1.687 | 2.120 | 2.626 | 3.202 | 3.714 | 4.170 | 4.350 | 1,0%
EUROPA | 606 | 657 | 694 | 721 | 726 | 735 | 738 | 0,1%
OCEANÍA | 16 | 20 | 23 | 27 | 31 | 36 | 39 | 1,5%

Fuente: World Population Prospects: The 2015 Revision. Naciones Unidas.

Un crecimiento más débil y geográficamente desigual

Pese a lo que estas cifras pueden sugerir, la tasa de crecimiento total de la población se ha ido reduciendo progresivamente desde el 2% que registraba en 1965 hasta el 1,2% actual, y se calcula que rondará el 0,5% en el 2050. Lo que nos interesa destacar es que la población crece a un ritmo más acelerado en los países pobres, y que se estanca, e incluso se contrae, en los países del llamado Primer Mundo. De aquí a 2050, la mayor parte del aumento global se espera que se produzca en los países con elevada fecundidad o con grandes poblaciones. Países como India, Nigeria, Pakistán, República Democrática del Congo, Etiopía, la República Unida de Tanzania, Estados Unidos de América, Indonesia y Uganda. Sin embargo, en nuestro «viejo continente», la previsión es que la población disminuya.

Este factor geográfico nos sirve para tomar conciencia de tres fenómenos. En primer lugar, la creciente competencia en los mercados mundiales de productos de los países emergentes, que cuentan con gran número de jóvenes en edad de trabajar. En segundo lugar, el fenómeno de deslocalización de las empresas europeas, que son más intensivas en mano de obra. Finalmente, el aumento exponencial de las tentaciones de emigrar desde los países más pobres hacia los más ricos, como anticipa el desplazamiento masivo hacia Estados Unidos de muchos americanos nacidos al sur de Río Grande o la afluencia masiva de refugiados a Europa.

Si notable es la diferencia entre las regiones en términos de ritmo de crecimiento, no lo es menos si comparamos sus pirámides de población. Todo apunta a que, a lo largo del siglo XXI, asistiremos a un envejecimiento progresivo de la población mundial. Y no será un envejecimiento homogéneo: será más acentuado en las regiones más desarrolladas, y en especial aquí, en Europa. Lo veremos en el epígrafe siguiente.

En cualquier caso, no debemos olvidar que, como señaló Kofi Annan en su discurso de celebración del Día Mundial de la Población del 11 de julio de 1999: «Tan impresionante como es este número [6.000 millones de habitantes], debe ser, más que cualquier otra cosa, un recordatorio de que la población no solo es cuestión de números. Es una cuestión de seres humanos, una cuestión de individuos, una cuestión de cada uno de nosotros».

Cada vez hay menos jóvenes y cada vez más mayores

Empecemos por los jóvenes. Su peso en relación con la población mundial ha ido disminuyendo a lo largo de los años: si en 1960 se situaba en el 37,1%, en el año 2105 descendió hasta el 26,1%. Esta caída tampoco ha sido uniforme: hoy en día, el peso de la población joven es mayor en los principales países en desarrollo que en los países industrializados. Y dentro de estos últimos, la situación es peor en Europa que en Estados Unidos. Nuestro continente es, de hecho, la región del mundo con menor proporción de jóvenes sobre el total de la población, lo que —en términos de futuro— significa que contaremos con menos contribuyentes potenciales para el impuesto sobre la renta y en las cotizaciones sociales. Solo Japón aparece por detrás de nosotros.

¿Qué sucede en relación con los mayores de 65 años? Pues algo parecido: también aquí se ha producido un crecimiento en términos relativos, pero ha sido desigual según las regiones, siendo mayor en los países desarrollados que en los países en vías de desarrollo. Si en el mundo desarrollado la proporción entre las personas mayores de 65 años y la población total es del 17,6%, en el conjunto del planeta no pasa del 8,3%. Solo Japón presenta, de entre los grandes, un cuadro peor que el de Europa (17,6%), mientras que en Estados Unidos esta proporción representa el 14,8%.

En definitiva: la Tierra envejece, en particular en los países industrializados. Y sobre este envejecimiento, Francis Fukuyama en su libro El fin del hombre (Ediciones B, Barcelona, 2002) hace una reflexión interesante que transcribimos literalmente: «La línea divisoria entre el primer y el tercer mundo no se basará únicamente en la renta y en la cultura, sino también en la edad». En Europa, Japón y ciertas partes de América del Norte, la media de edad rozará los 50 años, mientras que en sus vecinos menos desarrollados estará en torno a los cuarenta. «Esta división entre Norte y Sur —añade Fukuyama— se producirá no solo entre países, sino también dentro de cada país, donde una población autóctona cada vez más envejecida convivirá con una población inmigrante culturalmente distinta y sustancialmente más joven.»

Los cambios hasta aquí descritos afectarán —siempre según Fukuyama— a las relaciones entre los sexos: las poblaciones del mundo desarrollado con edad de votar experimentarán una fuerte feminización, en primer lugar porque las mujeres que lleguen a edades avanzadas superarán en número a los hombres. Y en segundo lugar, por la existencia de una deriva irrefrenable —y a nuestro juicio muy positiva— hacia una participación cada vez mayor de la mujer en la vida política. Las mujeres de la tercera edad emergerán como uno de los bloques de votantes más importantes y definidos: todo un «aviso para navegantes» dirigido a futuros políticos.

¿CUÁL ES EL PESO DEMOGRÁFICO DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL MUNDO HOY?

Vayamos ahora reduciendo el foco hasta encuadrar el auténtico objeto de nuestro interés: la Unión Europea (UE). Esta contaba a 1 de enero de 2015 con una población total de 507 millones de habitantes, lo que la sitúa en tercera posición en cuanto a población, inmediatamente después de China (1.377 millones) e India (1.321 millones), y por delante de Estados Unidos (323 millones), Indonesia (259 millones) y Brasil (206 millones). Su tercera posición en el pódium de las cifras absolutas desaparece, sin embargo, cuando analizamos la tendencia que subyace, que refleja una evidente pérdida de peso: como se refleja en el gráfico 1.1 (población mundial por grandes regiones, 1960 y 2015), en 1960, Europa representaba más del 20% de la población mundial, mientras que en enero de 2015 representaba el 10% del total mundial.

Gráfico 1.1. EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN MUNDIAL

Fuente: World Population Prospects. The 2015 Revision. ONU.

Vemos que la población de los países en desarrollo ha aumentado en términos relativos, pasando de representar el 70% de la población mundial en 1960 a representar el 83% en el 2015. Sucede, además, que los países europeos no solo perdemos peso si nos comparamos con los países emergentes, sino también con los demás países industrializados: en los cinco últimos años, Europa fue la región del mundo donde la población menos creció (0,1%), seguida de Norteamérica, que, no obstante, multiplicó por 8 la tasa media de crecimiento medio europeo. La debilidad de nuestro crecimiento demográfico es tanto más notoria cuando advertimos que más del 80% se debe a los saldos migratorios (diferencia entre inmigración y emigración), y que menos del 20% se debe al crecimiento natural de la población (diferencia entre nacimientos y fallecimientos).

CAMBIOS DEMOGRÁFICOS EN LA UE: POR QUÉ LA UNIÓN CRECE MENOS

Se atribuye a Ovidio la frase: «Las causas están ocultas y los efectos son visibles para todos». Para indagar en las razones de nuestra debilidad, primero repasaremos las tendencias de los últimos cincuenta años, y seguidamente analizaremos, por separado, estos dos factores: el crecimiento natural y los saldos migratorios.

Un crecimiento cada vez más débil

Gráfico 1.2. CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Como vemos en este gráfico, la tasa de crecimiento de la población europea lleva muchas décadas desacelerándose de forma casi continuada. La tasa de variación de la población pasó de un crecimiento del 0,8% en 1961 a un crecimiento de 0,2% en 2001. Hemos vivido un cierto repunte a lo largo de la primera década de este siglo, pero el inicio de la crisis económica truncó esta recuperación, registrándose en 2012 —por primera vez en los últimos 50 años— una reducción del 0,1%, equivalente a cerca de 400.000 habitantes.

A partir de mediados de los ochenta, los saldos migratorios son los pilares sobre los que se asienta el crecimiento de la población del continente. Así, en 2014, la población europea aumentó en 1,7 millones de personas, pero solo 250.000 habían nacido en Europa: el resto venía de fuera de la UE. Durante ese año, el crecimiento de población en la UE se nutrió de un 14,5% de naturales y de un 85,5% de inmigrantes. En conclusión: los europeos tienen pocos hijos, demasiados pocos, para mantener la población en sus niveles actuales o para seguir el ritmo de nuestros principales competidores.

Segregando por países las tasas de crecimiento natural, observamos que las más satisfactorias en el año de referencia (2014) fueron las de Irlanda, Chipre, Francia, Luxemburgo y Gran Bretaña. Por el contrario, tuvieron crecimientos naturales negativos Bulgaria, Eslovenia, Letonia, Lituania y Alemania. Desde la óptica de los flujos migratorios, fueron Luxemburgo, Suecia, Alemania y Dinamarca los países que más inmigrantes recibieron. En España, las cosas han sucedido en los últimos años de manera diferente a la media de nuestros vecinos europeos: nuestro crecimiento natural fue del 0,6‰, mientras que la variación total se situó en el –1,6 ‰ debido a los saldos migratorios, muy influidos por la intensa crisis económica y del mercado de trabajo que hemos vivido.

El crecimiento natural: ¡necesitamos más niños!

Para analizar las razones que empujan a que Europa tenga un crecimiento natural tan débil, nos centraremos en tres indicadores: las tasas de natalidad, fertilidad y mortalidad.

Natalidad y fertilidad

Comenzamos con la natalidad: entre 1964 y 2001 se produce un descenso continuado del número de nacimientos: de 7,81 millones en 1964 pasamos a 5,06 millones de 2001. La tendencia experimenta un ligero repunte en la parte central de la primera década del presente siglo, pero poco después vuelve a percibirse un descenso con similar intensidad.

Hay una estrecha relación entre el nivel de nacimientos y la tasa de fertilidad (número de hijos nacidos por cada mujer). Esta tasa se emplea para cuantificar el nivel mínimo de reproducción: el número de hijos que debe tener cada mujer para asegurar el reemplazo generacional. En los países desarrollados, se sitúa en 2,1 hijos por mujer. En la Unión Europea alcanzó su nivel más alto a mediados de los años sesenta, para empezar a caer de forma muy rápida hasta finales de los setenta, y algo más lentamente hasta mediados de los noventa. En 1995 se registró el nivel más bajo (1,42 niños por mujer), iniciándose desde entonces una suave tendencia ascendente que culminó en 2010, para retroceder nuevamente en los tres años siguientes y reputar ligeramente en 2014. Nos hallamos, en cualquier caso, a años luz del nivel mínimo de reproducción que, como antes hemos dicho, se sitúa en 2,1 por mujer en los países desarrollados.

En las últimas cinco décadas, las tasas de fertilidad de los Estados miembros de la UE han sido, en general, convergentes: en 1960 la disparidad entre la más alta (Irlanda) y la más baja (Estonia) fue de alrededor de 1,8 nacidos vivos por mujer. Treinta años después, la diferencia entre la más alta (en esta ocasión, Chipre) y la más baja (Italia) se había reducido a 1,1. Desde el año 2000 ha sido de alrededor de 0,7 a 0,8 nacidos vivos por mujer. En gran parte de la UE, la tasa global de fecundidad se redujo considerablemente entre 1980 y 2003. Después de alcanzar ese punto más bajo, aumentó en la mayoría de los Estados miembros, y en el año 2014, la gran mayoría registró tasas de 1,30 o superior, con Portugal como única excepción.

¿Qué explicación puede darse a esta dramática caída de las tasas de fertilidad? Las teorías son muchas y entrar en ellas no es el objeto de este libro. Hay quien apunta a las políticas y medidas que permiten a las mujeres (y a los hombres) compatibilizar una vida laboral plena con las responsabilidades relativas a la atención de los hijos. Nosotros creemos, en línea con lo que se expone en el reciente trabajo del Círculo de Empresarios al respecto,² que deberían simultanearse estas medidas con una mayor incorporación de la mujer al mercado de trabajo. Entrar en más disquisiciones daría lugar a otro libro tan voluminoso como este.

Mortalidad

Según los datos de la Oficina Estadística de la Unión Europea, el año más negro después de la Segunda Guerra Mundial fue 1993, con 5,03 millones de defunciones. Los años sucesivos han seguido una línea ligeramente descendente, estabilizándose un poco por debajo de los 5 millones. Pero lo significativo no es tanto el número absoluto como la constatación de que dicha cifra ha permanecido prácticamente estable a pesar de que la población europea ha ido envejeciendo. La aparente paradoja —mayor número de personas de edad, menos defunciones— se resuelve si observamos que la tasa de mortalidad ha bajado bastante más deprisa que lo que ha crecido la esperanza de vida.

Los saldos migratorios

Fue en los años noventa cuando la inmigración neta positiva se convirtió en el principal componente del cambio de población en la mayoría de los Estados miembros. Volviendo a 2014, que hemos escogido como año de referencia, la tasa de crecimiento de la UE fue —recordemos— del 2,2 por mil, que podríamos desglosar en un crecimiento natural del 0,32 por mil, mientras que el 1,88 por mil restante traía causa de los saldos migratorios. En aquel año, los hombres y mujeres de países no pertenecientes a la UE representaban en torno al 10,2% de los hombres y mujeres que vivían en la UE, según la Oficina Estadística comunitaria.³

LA INMIGRACIÓN Y LA GLOBALIZACIÓN

La inmigración en tiempos de globalización es un fenómeno radicalmente nuevo, un fenómeno revolucionario, un fenómeno que ni plantea los problemas que planteaba la emigración hace unos años ni es susceptible de ser tratado aplicando las viejas recetas.

Con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial eran los europeos los que se iban a ganar la vida al Nuevo Mundo (Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda, Argentina, etc.). Solo entre 1850 y la Gran Depresión de 1929, más de doce millones de emigrantes desembarcaron en Nueva York. La acogida de los recién llegados en los países de destino no planteaba problemas. Llegaban a países inmensos, con recursos naturales ingentes, sociedades jóvenes en período de formación y abiertas a las aportaciones foráneas. No eran necesarias ni políticas de control de fronteras ni políticas de integración. Los países de acogida confiaban en que serían los mercados laborales y la propia sociedad los que resolverían la integración de los recién llegados.

Las cosas cambian después de la Segunda Guerra Mundial y, sobre todo, después de la descolonización. A partir de los años cincuenta, miles de turcos van a trabajar a Alemania, miles de norteafricanos a Francia, miles de congoleños a Bélgica y miles de hindúes y pakistaníes a Reino Unido. Miles de españoles se van a Europa o a América en busca de un futuro que no encuentran aquí. Pero tampoco en estos años de la posguerra parecía necesario controlar las fronteras o poner en marcha políticas activas de integración. Los países de acogida necesitaban mano de obra para reconstruir unas economías devastadas por la guerra y la integración de los recién llegados no planteaba problemas especiales. Los emigrantes se integraban o no se integraban con naturalidad (melting pot americano), o eran considerados invitados temporales que más pronto que tarde estaban llamados a regresar a sus países de origen (Gastarbeiter alemán).

La historia vuelve a dar un giro cuando las economías de los países industrializados empiezan a flaquear después de la primera crisis del petróleo (1973). El empleo escasea y los trabajadores europeos empiezan a temer la competencia de los inmigrantes; temores que son explotados por los partidos xenófobos como el FPO en Austria, el Vlaams Belang en Flandes o el Frente Nacional en Francia. Los incidentes que a diario se producen en muchos de los barrios marginales de las grandes ciudades industriales aumentan los recelos de la población autóctona. La integración de los inmigrantes pasa a convertirse en una política necesaria para mantener la estabilidad y la paz social.

Modelos de integración

Los modelos de integración son dos: el asimilacionismo y el multiculturalismo. El asimilacionismo invita a los inmigrantes a olvidarse de sus peculiaridades religiosas, lingüísticas y culturales para sumergirse plenamente en la cultura francesa. Pretenden equipararles con los nacionales de pura cepa en una república laica de ciudadanos libres e iguales. El multiculturalismo apuesta por un modelo diferente: lo que pretende es que los inmigrantes conserven su lengua, su cultura y su religión siempre y cuando observen unas reglas mínimas de convivencia para evitar conflictos.

Los atentados contra Charlie Hebdo o los perpetrados en el metro de Londres demuestran que ninguno de estos dos modelos ha funcionado del todo. La cuestión se complica aún más cuando los recién llegados no respetan los valores occidentales.

A continuación, vamos a analizar su evolución en las últimas décadas. En el gráfico 1.3 encontramos el saldo migratorio de la UE-15 entre los años 1960 y 2014.

Según este gráfico, los saldos migratorios permanecieron relativamente estables, salvo el intenso avance en el inicio de la década de los sesenta y la pronunciada caída del final de esta década. En 1985 se inicia una clara tendencia ascendente —probablemente por el derrumbe de las economías del Este— que se trunca a partir de la segunda parte de la década pasada; desde entonces, los saldos migratorios de la mayoría de los Estados miembros han sido decrecientes, llegando en algunos países a ser negativos. Alemania se muestra como el destino más atractivo para los emigrantes.

Gráfico 1.3. VARIACIONES ANUALES DEL SALDO MIGRATORIO EN LA UE (POR 1.000 PERSONAS)

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Dicho lo anterior, nos preguntamos si es capaz la inmigración de compensar la debilidad del crecimiento natural de la UE. ¿Podrán en el futuro los movimientos migratorios compensar las bajísimas tasas de natalidad que los augures pronostican? Tendemos a pensar en una respuesta afirmativa, ya que al margen de situaciones coyunturales, las tendencias subyacentes reflejan la aportación positiva de los flujos migratorios al crecimiento de la población europea.

LA INMIGRACIÓN: EL GRAN DILEMA

La crisis de los refugiados ha situado la inmigración entre las grandes cuestiones políticas de nuestro tiempo. Por suerte, en el verano en que redactamos estas líneas, los números han bajado respecto del precedente mes de julio, pero las imágenes de los ahogados en el Mediterráneo forman ya parte indeleble de nuestro imaginario colectivo. No es este un libro sobre el fenómeno migratorio, pero hablamos con frecuencia de migraciones, y las circunstancias nos obligan a un breve excurso sobre este tema.

El de la inmigración es un debate extremadamente maleable. Las voces más pretendidamente autorizadas lo moldean a su gusto y con no poca demagogia: nos hablan de sus riesgos y de sus ventajas; nos la pintan como amenaza a nuestra civilización o como pasaporte hacia el futuro para una Europa envejecida. Por eso, y aunque este sea —lo dijimos al principio— un libro de ideas, no de noticias, nos parece oportuno recalcar algunos elementos que entendemos claves:

Sobre la crisis migratoria

— En el discurso acerca de los refugiados se mezclan, con demasiada frecuencia, dos realidades que demandan tratamientos distintos: el drama de los refugiados, es decir, los perseguidos en su país por razones políticas y que buscan acogida en un país tercero para, literalmente, salvar la vida; y el fenómeno de los migrantes económicos, que son quienes abandonan su país en busca de trabajo, estabilidad y prosperidad.

— En el primer caso, existe un derecho internacional que ampara y protege a los refugiados, y Europa, como comunidad de valores que es, no puede ni debe permanecer indiferente; el segundo caso, el de los migrantes económicos, es un fenómeno que en España conocemos en primera persona, y que debe ser regulado y tutelado, porque es el único modo de preservar la dignidad y las expectativas de los propios migrantes. Los instrumentos políticos, sociales y humanitarios deben adaptarse a cada una de esas categorías y responder a sus necesidades específicas.

— En lugar de ser objeto de un tratamiento riguroso, el tema se convierte con frecuencia en arma arrojadiza de movimientos populistas, euroescépticos y xenófobos. En los últimos meses se han adoptado decisiones para aliviar la situación de los Estados miembros más expuestos a la afluencia masiva de inmigrantes. Este enfoque, guiado por la inmediatez, ha generado divisiones y crispación.

Sobre la experiencia española

— Nuestro país fue uno de los primeros de la Unión Europea en verse afectado por el fenómeno de llegadas masivas de migrantes irregulares; si el primer episodio tuvo lugar en la década de 1990, cuando de verdad se puso a prueba nuestra capacidad de gestión fue en la crisis migratoria por vía marítima ocurrida en 2006, cuando llegaron casi 40.000 personas, procedentes de varios países de África Occidental.⁴

— De nuestra propia experiencia, los españoles hemos aprendido —y es lo que defendemos en Bruselas— que no es posible afrontar este reto sin un enfoque integral, que beneficie a los países de origen, de tránsito y de destino. Es lo que en algunas instituciones europeas hemos oído calificar, con admiración, como el «modelo español».

— Tras no pocos titubeos, ese parece ser el espíritu que alienta los últimos pasos de la Unión Europea, que en una comunicación reciente —de junio de este mismo año— ha propuesto una especie de Plan Marshall de 62.000 millones para el establecimiento de cauces para la migración legal, con el objetivo de luchar contra las mafias de tráfico de personas y contribuir al desarrollo de las sociedades de origen.⁵

— En paralelo a esta apuesta por la migración regular, debemos seguir siendo implacables en el combate contra las redes de tráfico de seres humanos. Las mismas que dejan un balance atroz: en lo que va de año 266.631 personas han llegado a la UE por el Mediterráneo y 3.156 han fallecido en el intento.⁶

Sobre la migración en Europa y la necesidad de contar con una política migratoria

— En Europa residen hoy día 76 millones de emigrantes, muy por delante de Estados Unidos, con 47 millones, y de Rusia, con 12,3 millones de emigrantes en el país. La proporción que representan con respecto a la población total es comparativamente pequeña. En Oceanía, los inmigrantes representaban el 21%, y el 14% en Estados Unidos, mientras que la proporción es menor en la UE, donde representan el 10% de la población total.

— Hasta ahora, la proporción de inmigrantes es más alta en Estados Unidos, en Australia o en Nueva Zelanda que en los países de la Unión. En Suiza representaban nada menos que el 26,2% de la población activa, y en Estados Unidos, el 16,7%. En Europa, con la notable excepción de Luxemburgo, no se llega a estas cifras. En Austria eran del 13,7%, en España el 12,3%, en Italia el 10,9%, en Alemania el 9,8%, y en el Reino Unido el 9,8%. Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda se sitúan, a nuestro juicio, entre los países que mejor han sabido desarrollar una política de integración, apostando por una respuesta más estructural.⁷

— A partir de la comprensión de la necesidad de un nuevo enfoque en materia de gestión de los flujos migratorios, el Consejo Europeo de octubre de 1999 fijó en Tampere (Finlandia) los principios esenciales de una política común de inmigración; unos principios que volvieron a quedar reflejados, en 2004, en el llamado «Programa de La Haya».

— En el curso de las últimas décadas, la Comisión Europea ha desarrollado un notable esfuerzo de pedagogía política en este tema poniendo sobre la mesa una serie de propuestas en materia de inmigración, integración y empleo en las que plantea la necesidad de una aproximación «holística», que, además de los tradicionales, incluye los siguientes ámbitos: integración en el mercado laboral, actuación en materia educativa y de conocimientos lingüísticos, actuación sobre los problemas urbanos y mejora del acceso a la vivienda; acceso a la salud y a los servicios sociales.

ESTRUCTURA DE LA POBLACIÓN EN LA UE: POR QUÉ LA UNIÓN ENVEJECE

Antes de entrar en las causas, repasemos los datos, que no pueden ser más elocuentes: entre 1960 y 2015, el número de jóvenes de entre 0 y 14 años en Europa pasó de 163 millones a 127 millones, mientras que los mayores de 65 años pasaron de 53 a 107 millones. Esto quiere decir que, en los últimos cincuenta años, la proporción de jóvenes de entre 0 y 14 años en Europa se redujo del 27% al 16%, mientras que la de personas mayores de 65 años pasó del 9% al 18%. La población en edad de trabajar⁸ creció en este período, puesto que pasó del 64% en 1960 al 67% en el 2015, lo cual ha permitido, entre otras cosas, mantener el Estado de bienestar hasta ahora.

Las razones del envejecimiento de la población en la UE son básicamente dos: la caída del número de nacimientos y el constante aumento de la esperanza de vida de los europeos. Del mismo modo que anteriormente analizamos las tasas de natalidad, fecundidad y mortalidad, veremos ahora el indicador de mayor trascendencia para políticas sociales en Europa y uno de los que mejor explica el envejecimiento de la población europea: la cada vez mayor esperanza de vida de los ciudadanos europeos.

Gráfico 1.4. EVOLUCIÓN DE LA ESPERANZA DE VIDA DE LOS EUROPEOS

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

CADA VEZ MÁS MAYORES: LOS CAMBIOS QUE NOS ESPERAN

A las preguntas antes formuladas trata de dar respuesta el profesor David Bloom, de Harvard, en un artículo reciente sobre el envejecimiento de la población mundial («Macroeconomic implications of population ageing and selected policy responses», Lancet, 2015), cuya lectura recomendamos.

El profesor parte de la constatación de que, entre hoy y 2030, los países experimentarán un envejecimiento de la población sin precedentes en la historia. El grupo de personas mayores de sesenta años pasará a representar el 22% de la población total, es decir: de los ochocientos millones actuales a más de dos mil millones.

Las personas mayores requerirán atenciones sanitarias y asistenciales durante más tiempo, disparando los gastos y haciendo inevitables los cambios en tres sectores: en primer lugar, en unos sistemas de pensiones que estarán cada vez más tensionados; en segundo lugar, en unos sistemas de salud obligados a adaptarse a un cuadro sanitario cada vez más complejo; y en tercer lugar, en la propia conducta de individuos, empresas y administraciones públicas. Será necesario un amplísimo abanico de medidas, que van desde la introducción de nuevos contenidos educativos y el fomento del ahorro en las familias a la introducción de incentivos para seguir trabajando más allá de la edad de jubilación. Habrá también que transformar los métodos y rutinas de trabajo para adecuarlos a trabajadores de edad más avanzada, y ahí el diseño de soluciones tecnológicas puede desempeñar un papel crucial.

La lista de propuestas que el profesor Bloom ofrece no pretende ser exhaustiva, pero su conclusión es clara: cuanto antes empecemos a aplicarlas, más suaves serán los ajustes macroeconómicos necesarios para acomodar el sistema a una población cada vez más envejecida.

Como vemos en el gráfico anterior, nuestra esperanza de vida ha ido creciendo paulatinamente hasta situarse en 83,3 años para las mujeres y 77,8 para los hombres en 2013, aproximadamente diez años más de lo que podían esperar vivir los europeos en 1945, cuando regresó la paz a los campos de Europa. En el caso de los varones, son los italianos, suecos, españoles y chipriotas los europeos más longevos (80 años, 11 años más de vida que los lituanos). En el caso de las mujeres, las más longevas serían las españolas (86 años), seguidas de francesas e italianas, que vivirían en general 5 años más que sus maridos.

No es ningún secreto: nuestra esperanza de vida es claro reflejo de la calidad de vida que disfrutamos en esta parte del mundo. Pero esa moneda tiene otra cara: ¿qué hacemos con la creciente proporción de población europea que tiene más de 65 años y vive hasta más allá de los 80 con una salud y una energía vital cada vez más envidiables?

PERSPECTIVAS DEMOGRÁFICAS: UNA MIRADA AL FUTURO

Y a partir de ahora, ¿qué? Los factores que han explicado la evolución de la población en los últimos años continuarán determinando, con toda probabilidad, los cambios demográficos que están por llegar. Las previsiones sobre el crecimiento demográfico, la esperanza de vida, los saldos migratorios y la natalidad nos darán una idea precisa del paisaje demográfico que ofrecerá Europa en los próximos años. En ellas vamos a centrarnos.

Un crecimiento demográfico menguante y una esperanza de vida en aumento

Parece claro que la población europea seguirá creciendo en los próximos 30 años, aunque a un ritmo cada vez menor, que se convertirá en caída de la población a partir de la segunda mitad del siglo, ya que los flujos migratorios no compensarán la disminución natural de la población que se producirá ya a partir de 2016. Esto es al menos lo que se deduce de las tasas de crecimiento que se recogen en el gráfico 1.5 (crecimiento de la población de la UE, 2015-2080):

Gráfico 1.5. EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN EN LA UE ENTRE 2015 Y 2080

Siempre que se mantengan las tendencias en cuanto al comportamiento de la esperanza de vida y los actuales saldos migratorios, la Unión alcanzará los 525,6 millones de habitantes en 2049 y hacia 2050 comenzará a decrecer, para terminar en el año 2075 con 519,8 millones, que son, no obstante, diez más que en la actualidad. A partir de ese año se espera que la población europea se mantenga estable alrededor de los 520 millones de habitantes.

Por lo que respecta a la esperanza de vida de los europeos —que, como recordamos, ha ido creciendo paulatinamente estos últimos años hasta situarse en 83 años para las mujeres y 78 para los hombres en el año 2015—, esta seguirá creciendo hasta situarse en 91 años para las mujeres y 87 para los hombres en 2080. Por lo que nos pueda tocar, recalcamos que las españolas vivirán casi 92 años, y los españoles, casi 88 —provecta aetas—, siempre que lleguemos, claro está, a celebrar el año 2080.

Los saldos migratorios en el futuro: una perspectiva dispar

En el siguiente cuadro se consignan los saldos migratorios en cada uno de los países que integran la UE en el período comprendido entre el año 2015 y el año 2080. Dada la prudencia que debe presidir esta cuestión, nos limitamos a señalar que se presume que mostrarán un comportamiento muy desigual; hay países, por ejemplo el nuestro, donde se prevé una senda ascendente, y hay otros, como Alemania o Italia, donde se anticipa una notable desaceleración. Todo dependerá, como es obvio, de las decisiones políticas que se adopten, y siempre teniendo en cuenta que no es posible controlar del todo los denominados «factores que empujan a la emigración».

Cuadro 1.2. EVOLUCIÓN DE LOS SALDOS MIGRATORIOS EN LA UE

| 2015 | 2030 | 2050 | 2080
Bélgica | 73.692 | 80.903 | 46.801 | 32.760
Bulgaria | –3.493 | –5.841 | 3.660 | 1.594
República Checa | 23.326 | 35.777 | 25.480 | 17.597
Dinamarca | 17.072 | 19.936 | 10.492 | 7.347
Alemania | 242.310 | 220.234 | 119.267 | 78.895
Estonia | –3.072 | –2.189 | 567 | 255
Irlanda | –31.846 | –12.140 | 16.731 | 11.719
Grecia | –21.302 | –10.003 | 7.340 | 4.264
España | –83.307 | 87.513 | 305.561 | 213.888

Francia | 87.597 | 91.239 | 74.229 | 51.953
Croacia | 2.083 | 3.528 | 5.709 | 3.784
Italia | 310.605 | 382.425 | 214.822 | 157.990
Chipre | -548 | 2.794 | 8.834 | 6.181
Letonia | –11.462 | –9.895 | 737 | 235
Lituania | –34.034 | –21.066 | 396 | 156
Luxemburgo | 10.821 | 11.175 | 5.394 | 3.782
Hungría | 21.980 | 20.936 | 15.315 | 10.151
Malta | 1.561 | 1.468 | 1.336 | 893
Países Bajos | 19.940 | 23.537 | 8.949 | 6.668

Austria | 46.899 | 51.904 | 27.179 | 19.546
Polonia | –42 | –903 | 29.474 | 12.158
Portugal | –24.911 | 9.218 | 8.284 | 5.733
Rumanía | 2.584 | –24.656 | 7.092 | 3.663
Eslovenia | 3.924 | 4.639 | 5.417 | 3.753
Eslovaquia | 2.434 | 2.464 | 4.718 | 2.176
Finlandia | 20.290 | 21.743 | 9.603 | 7.011
Suecia | 51.289 | 55.993 | 34.666 | 24.267
Reino Unido | 166.557 | 203.324 | 190.246 | 133.177
Islandia | 17 | 224 | 566 | 379
Noruega | 48.681 | 51.824 | 24.905 | 17.438
Suiza | 68.944 | 72.073 | 44.115 | 30.875

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

En conclusión: los saldos migratorios y la esperanza de vida serían la explicación del crecimiento de nuestra población hasta el año 2050 y de la suave caída que se registrará a continuación. Se prevé, además, que continúe un suave descenso del número de nacimientos hasta 2030, estabilizándose en la EU en torno a los 5 millones al año, lo cual, unido al aumento paulatino del número de defunciones —que ya este año será superior al de nacimientos—, provocará que la población europea comience a retroceder por motivos naturales.

LA RATIO DE DEPENDENCIA DEMOGRÁFICA EN LA UE: EL PASADO, EL PRESENTE Y EL FUTURO

Cada vez somos menos los europeos en los que recaerá la responsabilidad de mantener a un número creciente de personas mayores. Y ningún otro parámetro muestra tan a las claras la validez de esta afirmación como la ratio de dependencia demográfica, que puede definirse como la relación entre el número de personas inactivas en razón de la edad y el número de personas en edad de trabajar. Esta ratio puede descomponerse, a su vez, en otras dos: la ratio de dependencia de los jóvenes y la ratio de dependencia de las personas mayores.

La ratio de dependencia demográfica hoy por hoy

Las ratios más altas de Europa corresponden a Suecia, Francia, Reino Unido, Grecia, Finlandia e Italia, mientras que las más bajas —y por ese orden— corresponden a Eslovaquia, Polonia, Chipre, Luxemburgo. Si introducimos en nuestro análisis una perspectiva dinámica, observaremos una progresiva reducción de la ratio total de dependencia, pasando del 54% en 1960 al 45% en la actualidad. Hay aquí una explicación muy concreta: si bien en los últimos 40 años ha aumentado el número de personas mayores, ha disminuido todavía a mayor ritmo el número de los menores. Eso implica que, si bien ha habido que dedicar menos dinero a educación, en el futuro habrá menos personas que puedan contribuir a mantener el Estado de bienestar.

Cuadro 1.3. RATIO DE DEPENDENCIA EN LA UE, 2014 (%)

| Ratio de dependencia de jóvenes | Ratio de dependencia de mayores | Ratio total de dependencia
EU-28 | 23,7 | 28,1 | 51,8
Bélgica | 26,1 | 27,3 | 53,4
Bulgaria | 20,6 | 29,3 | 50,0
República Checa | 22,2 | 25,7 | 47,9
Dinamarca | 26,7 | 28,3 | 54,9
Alemania | 19,9 | 31,5 | 51,4
Estonia | 24,0 | 27,9 | 51,9
Irlanda | 33,6 | 19,3 | 52,9
Grecia | 22,6 | 31,6 | 54,2

España | 22,8 | 27,2 | 50,0
Francia | 29,3 | 28,4 | 57,6
Croacia | 22,1 | 27,6 | 49,7
Italia | 21,5 | 33,1 | 54,6
Chipre | 23,3 | 19,9 | 43,1
Letonia | 22,2 | 28,8 | 51,0
Lituania | 21,8 | 27,5 | 49,4
Luxemburgo | 24,4 | 20,4 | 44,7
Hungría | 21,2 | 25,8 | 47,0
Malta | 21,2 | 26,4 | 47,6

Países Bajos | 25,8 | 26,4 | 52,2
Austria | 21,3 | 27,2 | 48,4
Polonia | 21,5 | 21,2 | 42,7
Portugal | 22,3 | 30,3 | 52,5
Rumanía | 22,8 | 24,3 | 47,1
Eslovenia | 21,5 | 25,7 | 47,2
Eslovaquia | 21,5 | 19,0 | 40,6
Finlandia | 25,6 | 30,2 | 55,8
Suecia | 26,9 | 30,6 | 57,4
Reino Unido | 27,2 | 27,0 | 54,2

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

La ratio de dependencia demográfica: previsiones futuras

El gráfico siguiente nos muestra la estructura de la población por grupo de edad en la UE. Lo que más nos interesa es qué sucede con el tramo de población comprendida entre los 15 y los 64 años, que es la variante esencial a la hora de analizar la ratio de dependencia demográfica.

Gráfico 1.6. ESTRUCTURA DE LA POBLACIÓN POR GRUPO DE EDAD EN LA UE, 2014-2080 (% DE POBLACIÓN)

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Aunque la imagen que nos ofrece este gráfico es muy clara, antes de proceder a sacar conclusiones vamos a completarlo con este otro, donde se cuantifica la edad media de la población en la UE y en los Estados miembros en el año 2015 y 2080:

Gráfico 1.7. EDAD MEDIA DE LA POBLACIÓN EN LA UE, 2014-2080

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Como vemos, la población mayor de 65 años, que hoy representa el 18,9% de la población europea, llegará a representar en el año 2080 hasta un 28,7% de la población total. Mientras tanto, la población en edad de trabajar —es decir, los europeos mayores de 14 años y menores de 65— experimentará una caída: la generación del baby boom de la posguerra llegará a la tercera edad y será reemplazada por la que vino al mundo entre los años ochenta y noventa. En cifras contantes y sonantes, este segmento de población llamado a sostener a los menores que no han llegado al mercado laboral y a los ya jubilados, que representaba en el año 2015 el 65,9% de la población total, se irá reduciendo progresivamente hasta representar en el año 2080 apenas el 56,2%.

Con gran realismo, el canciller Gerhard Schröder describió la situación de los seguros sociales en Alemania con unas palabras que valen, mutatis mutandis, para los demás países de Europa. «En 1960, trabajaban cinco por cada jubilado. Hoy día solo tres, y en el año 2030, cuando nuestros hijos se sienten aquí, por cada dos en activo habrá un jubilado. A esto se añade que los jubilados y jubiladas disfrutan de la renta el doble de tiempo que en 1960. Y la expectativa de vida aumenta sin cesar.»

Conclusiones

En los años venideros habrá menos personas en situación de ocupar un puesto de trabajo; además, las que lo ocupen serán mayores que las que hoy contribuyen a sostener la sociedad del bienestar. La ratio total de dependencia demográfica en la UE, que se sitúa en el 51,8%, pasará a ser del 77,9% en el año 2080. Si actualmente hay 1,93 personas en edad de trabajar por cada persona inactiva, a mediados del nuevo siglo solo habrá 1,28. En consecuencia, la ratio de dependencia de la tercera edad también aumentará progresivamente: si hoy hay 3,6 personas en edad de trabajar por cada persona mayor de 65 años, en el año 2080 solo habrá 2 personas.

A la luz de estos datos, el mantenimiento del modelo de bienestar europeo no debería hacerse depender de debates ideológicos, pues no hay ideología que pueda circunvalar los hechos y tendencias. El deterioro de la ratio de dependencia demográfica es un hecho, y debería ser el punto de partida para el diseño de las políticas económicas y sociales para la Europa de las próximas décadas. No hay alternativa.

2

EL MERCADO LABORAL EN EUROPA: ¿UNA DEBILIDAD ESTRUCTURAL?

Hablábamos de la empleabilidad de por vida, no de empleos para toda la vida, y del aprendizaje a lo largo de toda la vida.

JOSEPH STIGLITZ

INTRODUCCIÓN

El eurobarómetro de otoño de 2015¹ ofrecía los siguientes datos: un 67% de los europeos opinaba que la situación del empleo en su país era mala o muy mala y un 28% de los europeos creía que la situación del empleo en su país empeoraría a lo largo de los 12 próximos meses, un 43% estimaba que la situación permanecería igual, y solo un 24% tenía la creencia de que esa situación mejoraría. Año tras año, el empleo aparece como la gran preocupación de los ciudadanos europeos, y también de sus gobiernos.

El fenómeno se ha agudizado desde el comienzo de la crisis, y España, como sabemos, no es una excepción: según la última encuesta del CIS (junio de 2016), el paro es la mayor preocupación para un 76,4% de nuestros conciudadanos, al igual que un año antes (78,8%) y que dos (77,0%). Parece que todos nos hayamos puesto de acuerdo para seguir la máxima de Federico II de Prusia: «Ninguna situación es tan grave que no sea susceptible de empeorar».

En el capítulo anterior analizábamos de manera detallada la situación demográfica en la UE y establecíamos una serie de previsiones e hipótesis con la voluntad de trazar una «carta de navegación» para los actores políticos. En este marco y con el mismo propósito, tomaremos una fotografía del estado del mercado laboral europeo, y describiremos la situación desventajosa de la UE con respecto a nuestros competidores más inmediatos. Analizaremos después lo que consideramos que son los nueve problemas del mercado laboral en Europa, lo que nos llevará a desembocar en una conclusión ciertamente sombría: el carácter estructural de la debilidad del mercado laboral europeo.

Para ello, procederemos a evaluar los datos de que disponemos en cuanto a tres indicadores básicos —las tasas de empleo, actividad y desempleo— y estableceremos también una serie de escenarios para el futuro, con un principio-guía: es necesario aumentar los niveles de ocupación en Europa, para lo cual no cabe más que proceder a la reforma del mercado laboral europeo para que más personas (más mujeres, más jóvenes y más trabajadores de edad) se incorporen al mercado de trabajo y encuentren efectivamente un empleo.

Europa ya apostó desde el Consejo Europeo de Lisboa por «convertir la economía europea, basada en el conocimiento, en la más competitiva y dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico duradero, acompañado de una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y de una mayor cohesión social». Y esa misma apuesta ha sido renovada en la Estrategia Europa 2020, donde ha propuesto «convertir a la UE en una economía inteligente, sostenible e integradora que disfrute de altos niveles de empleo, productividad y de cohesión social».

Parece evidente que la estrategia de creación de empleo debe ser global, pero las medidas concretas tienen que estar destinadas a aquellos grupos específicos de población que, como veremos, se encuentran en posición de desventaja de cara al mercado de trabajo. Analizaremos algunas de estas medidas que deberán llevarse a cabo, intentando establecer con detalle aquellos grupos específicos de población sobre los que deberán hacerse los mayores esfuerzos.

EL EMPLEO, LA GRAN PREOCUPACIÓN CIUDADANA EN LA UE

En el capítulo anterior señalábamos que la Unión Europea contaba a finales del año 2014 con 507 millones de ciudadanos, de los cuales más de 333 millones estaban en edad de trabajar, es decir, situados en la franja de edad que va de los 15 a los 64 años.

De estos 333 millones, solo 242 tenían un empleo o lo estaban buscando, es decir, formaban parte de la población activa, lo que supone una tasa de actividad de un 72,3%. Y apenas 217,8 millones estaban efectivamente ocupados, lo que supone una tasa de ocupación del 64,9%. Si lo miramos desde la óptica del desempleo, vemos que en el año de referencia había 24,5 millones de desempleados, lo que quiere decir que la tasa de desempleo se situó en un 10,2%. Estos tres indicadores —actividad, ocupación y desempleo— nos permitirán hacer una radiografía en profundidad de la salud del mercado laboral europeo.

A primera vista, los datos que acabamos de reproducir nos hablan de una población activa bastante reducida. No es extraño, pues, que la situación del mercado laboral europeo tenga preocupados a todos, desde nuestros jefes de Estado y de Gobierno hasta la opinión pública europea. Planea sobre nuestras cabezas —a modo de sombría intuición— la duda acerca de la sostenibilidad de unas finanzas públicas sujetas a una presión creciente a medida que disminuya la población ocupada y aumente la población dependiente. Este es precisamente el panorama que comenzamos a dibujar.

LA DEBILIDAD DEL MERCADO LABORAL EUROPEO FRENTE A SUS COMPETIDORES: EL DESAFÍO AMERICANO

Para ilustrar el largo camino que a Europa le queda por recorrer en su ruta hacia el pleno empleo, hemos decidido fijarnos en los mercados laborales de sus competidores más inmediatos, especialmente de Estados Unidos. No nos contamos, huelga decirlo, entre los que creen que el modelo americano constituye la referencia inexcusable en términos de eficiencia económica. Somos más partidarios de lo que se ha dado en llamar el «modelo renano de capitalismo» que —en lo que a nosotros interesa— se caracteriza por ofrecer más seguridad a los ciudadanos a la hora de afrontar los riesgos mayores, como la enfermedad, el desempleo o la vejez, y también por corregir con más eficacia los desequilibrios sociales y ámbitos de exclusión. Dicho lo cual, el análisis comparativo entre la UE y Estados Unidos arroja el siguiente balance.

Empezando por la tasa de actividad, frente al 72% en la UE en el año 2014, la estadounidense ascendía al 78%, y la japonesa al 78,1%. Eso quiere decir que en Estados Unidos y Japón, casi ocho de cada diez personas en edad de trabajar habían encontrado trabajo o lo estaban buscando activamente, mientras que en la UE la cifra se reducía a siete de cada diez. Hay, por tanto, más europeos que japoneses o estadounidenses que no se animan a buscar un empleo.

Lo mismo sucede con la tasa de empleo, es decir, la proporción que representan las personas que tienen un trabajo con respecto a las que están en edad de trabajar. Solo 64,9 de cada 100 europeos en edad de trabajar estaban efectivamente empleados en el año 2014, mientras que, en Estados Unidos, trabajaban 68,1 de cada 100 y, en Japón, 72,74 de cada 100. Es decir, que hay muchos más recursos humanos ociosos en Europa que en los dos países citados. No nos resistimos a subrayar un dato que a nuestro juicio se explica por sí solo: en el año 2014, según el gráfico 2.1, la tasa de empleo femenino en la UE era del 59,6% mientras que, en Estados Unidos, era del 63%.

Finalmente, nos ocuparemos de la tasa de desempleo. En 2003, la tasa de desempleo en Estados Unidos fue de alrededor de 6%, considerablemente más baja que en la UE (9,1%). Permaneció muy por debajo de la nuestra hasta principios de 2008, cuando empezó a aumentar rápidamente. A principios de 2009, la tasa de desempleo en Estados Unidos había alcanzado nuestro nivel y se mantuvo por encima hasta principios de 2010. Desde entonces ha seguido una tendencia descendente. En Japón, entre 2003 y 2015, las tasas de desempleo fueron mucho más bajas que en la UE, oscilando entre el 3,4% registrado en el cuarto trimestre de 2015 y un 5,4% en el tercer trimestre de 2009.

EL COMPORTAMIENTO DE LAS TASAS DE ACTIVIDAD, EMPLEO Y DESEMPLEO EN LA UE ENTRE 2005 Y 2014

Dibujadas, en el cuadro anterior, las diferencias que nos separan de nuestros más inmediatos competidores, pasamos ahora a examinar cuál ha sido la evolución de estos tres indicadores en los distintos países europeos.

La tasa de actividad en los Estados miembros

Como ya sabemos, la tasa de actividad fluctúa al mismo ritmo que la economía: en época de vacas gordas son más las personas que se animan a buscar un trabajo fuera de casa, y en épocas de vacas flacas son muchas menos. Por eso, es fácil de comprender que, en los diez años comprendidos entre 2005 y 2014, la tasa de actividad se comportó en general de forma bastante satisfactoria, aunque no todos los países tuvieron la misma fortuna.

El balance del período 2005-2014 es desigual. Ha habido luces y sombras: en Bulgaria, Letonia, Lituania, Hungría y Malta, la tasa de actividad ha subido más de cinco puntos porcentuales, mientras que en Irlanda, Dinamarca y Portugal ha sufrido un ligero retroceso o se ha estancado. Por desgracia, en términos de tasa de actividad, la última década no ha sido tiempo suficiente para aproximar de modo significativo a los países que arrancaban con ventaja al principio del período y a los que partían de una situación peor. La distancia sigue siendo, de media, superior a los quince puntos.

A día de hoy, las mayores tasas de actividad (alrededor del 80%) se dan en Suecia, Holanda, Dinamarca y Alemania, mientras que los últimos lugares están ocupados por Italia, Rumanía, Croacia y Malta, países en los que apenas el 65% de su población en edad de trabajar participa en el mercado laboral. En relación con la tasa de actividad femenina, no es baladí constatar las grandes diferencias existentes entre los países, superando en algunos casos los 20 puntos porcentuales (Grecia, Italia, Malta y Rumanía).

La tasa de empleo

Empezaremos por ver la «foto de familia» de los países europeos: observaremos el crecimiento del empleo en los últimos diez años y la desigual suerte que en cada uno de ellos ha corrido. El ranking en creación de empleo en el período 2005-2015 está encabezado por Luxemburgo y Malta (2,7% y 2,2%, respectivamente). A cierta distancia se encuentran Polonia, Austria, Suecia y Alemania, en torno al 1% anual. Quedaron muy rezagados los países del sur (Grecia, Portugal y España), así como Lituania y Letonia, con caídas en torno al 1% o superiores.

El diferente comportamiento del empleo en los países durante los últimos diez años ha ampliado la brecha de tasas de empleo, sobre todo en los países del sur de Europa, en relación con la de aquellos países que ocupaban los primeros lugares a mediados de la década de los setenta. De este modo, Dinamarca, Alemania, Holanda y Suecia pueden presumir de tasas de empleo superiores a la media europea que, como hemos dicho al principio de este capítulo, se situó en el año 2014 en el 64,9%. En el extremo opuesto se encuentran Italia, España y Croacia, con tasas de empleo que rondan el 55%, y Grecia que no supera el 50%, más de catorce puntos por debajo de la media comunitaria.

El desempleo en los Estados miembros

La evolución del desempleo tampoco ha sido uniforme, y menos si tenemos en cuenta los últimos diez años, período durante el cual la tasa de paro del conjunto de países de la UE aumenta 1,4 puntos. El aumento es aún mayor —3,3 puntos— si la observación se realiza a partir de 2008, cuando da inicio la crisis económica: estamos registrando tasas de paro desconocidas desde hace 20 años.

Desde 2008, solo Alemania ha conseguido reducir su tasa de paro; Hungría y Malta se sitúan en niveles muy similares a los registrados en el 2008 (una décima menos) y el resto de los países han visto aumentar sus índices con diferente intensidad; destacan Grecia, España y Chipre con aumentos de la tasa de paro de más de dos dígitos. Para que no todo el panorama sea tan poco halagüeño, cabe señalar un reciente cambio de tendencia en 2014, con una tasa de desempleo que bajó del 11% al 10,4%; un signo alentador que se ha visto confirmado con los datos de 2015.

¿DÓNDE RADICAN LAS DIFERENCIAS EN MATERIA DE EMPLEO ENTRE LOS DISTINTOS PAÍSES?

¿Por qué unos países europeos tienen tasas de ocupación más satisfactorias que otros? ¿Cuáles son los grupos de población que más dificultades tienen a la hora de encontrar un puesto de trabajo? Para dar una respuesta, es preciso fijarse en los siguientes sectores.

La situación laboral de las mujeres

La estrecha correlación entre la tasa de empleo total y la participación de la mujer en el mercado laboral es absolutamente evidente en la UE. En cabeza del pelotón figuran Suecia, Dinamarca, Alemania, Holanda y Finlandia, en los que la tasa de empleo de la mujer en el mercado laboral ronda o supera el listón del 70%. En la parte baja del pelotón se sitúa, bastante descolgada, Grecia (41,1%), seguida de Italia, Croacia y España. Pero el problema no estriba solo en que la tasa de participación de la mujer sea más baja que la de los hombres, ni tampoco en que las féminas tengan más dificultades que sus compañeros en encontrar un puesto de trabajo; es que, además, cuando lo tienen, lo pierden con mayor facilidad que los varones.

Las conclusiones del Consejo de marzo de 2016² nos parecen bastante explícitas. Abogan por «un planteamiento global para mejorar el equilibrio entre la vida laboral y familiar, tanto para los hombres como para las mujeres, en particular mediante la prestación de servicios de asistencia para los niños y las personas dependientes, facilitando una organización flexible del trabajo y de las vacaciones, teniendo en cuenta la mejor conciliación posible de la atención y del trabajo, evitando los desincentivos fiscales para la segunda fuente de ingresos familiares, y fomentando una distribución más equitativa de las responsabilidades familiares entre los padres, todo ello con el objetivo de mejorar la participación en el mercado laboral de las mujeres y de apoyar el crecimiento». En resumen, tenemos que seguir trabajando porque, como a menudo ha señalado la presidenta de Chile Michelle Bachelet, «la igualdad, por sí sola, no se da».

La situación laboral de los jóvenes

El segundo factor que explica la desigual suerte de los países miembros en el ámbito del empleo es la participación de los jóvenes en el mercado laboral. La tasa de empleo juvenil —los comprendidos entre los 15 y los 24 años— se situó en el año 2014 en el 32,5%, menos de la mitad de la tasa de empleo de los situados entre los 25 y los 55 años y diecinueve puntos por debajo de los comprendidos entre 55 y 64 años. La más alta es la de Países Bajos, con un 58,8%, seguida por Dinamarca con un 53,7% y por Austria, que supera también el listón del 50%. En la cola del pelotón se encuentran Grecia, Italia, España y Croacia, que cuentan con los niveles más bajos en cuanto a participación de los jóvenes en el mercado laboral.

Como ya vimos que sucedía en el caso de las mujeres, los jóvenes también tropiezan con especiales dificultades a la hora de encontrar un puesto de trabajo; y también padecen los efectos del desempleo con más intensidad que otros grupos de población; especialmente si comparamos su situación con la de los trabajadores comprendidos entre los 25 y 55 años. A partir del segundo trimestre de 2008, la tasa de desempleo de los jóvenes tiene una tendencia al alza que alcanza un máximo del 23,8% en el primer trimestre de 2013, antes de disminuir al 21,4% a finales de 2014. Las diferencias incluso aumentan si nos centramos en el desempleo juvenil. Tres países (Grecia, España y Croacia) presentan todavía tasas de alrededor del 50%; otro (Italia) está por encima del 40%, y otros tres (Chipre, Eslovaquia y Portugal) superan el 30%.

Nos queda una sucinta referencia al porcentaje de jóvenes sin estudios, trabajo ni formación (los llamados ninis, término que no nos gusta en absoluto pero que empleamos aquí por un mero afán de claridad). Lo haremos transcribiendo un fragmento de un informe de la UE sobre empleo que nos parece significativo: «Se siguen registrando porcentajes muy elevados en una serie de países (Irlanda, Chipre, España, Rumanía, Grecia, Croacia, Bulgaria e Italia; en estos dos últimos países con valores por encima del 20%). Entre las mujeres, el mayor porcentaje de esta categoría se observa también en Grecia, Italia, Rumanía y Bulgaria. Mientras que España, Bulgaria y Chipre parecen converger a un ritmo bastante rápido, la velocidad de ajuste (de haberlo) resulta insuficiente en Italia, Grecia, Croacia y Rumanía».³

La situación laboral de los comprendidos entre 55 y 64 años

En este tramo de edad, los registros difieren bastante: en Suecia, la tasa de empleo de los mayores de 55 años supera el 70%; en Alemania, Dinamarca, Estonia y Reino Unido superan el 60%, mientras que en Grecia y Croacia estas tasas no alcanzan el 40%.

Desde un punto de vista político, los peores resultados corresponden a los países que han fomentado las jubilaciones anticipadas o no han sabido vincular satisfactoriamente el cobro de prestaciones por discapacidad o desempleo a las necesidades del mercado laboral, propiciando salidas prematuras del mercado laboral y despreciando así el enorme potencial que este grupo de personas representan. En el conjunto de la UE, la tasa de empleo de los más veteranos ha ido mejorando en estos últimos diez años, con un avance de más de diez puntos, hasta situarse en el año 2014 en un 51,8%. Este avance ha sido generalizado, con las únicas excepciones de Grecia, Portugal y Chipre.

CINCO PROBLEMAS ESTRUCTURALES DEL MERCADO LABORAL EUROPEO

«Divide las dificultades que examines en tantas partes como sea posible, para su mejor solución», decía Descartes. Si queremos diseñar las medidas adecuadas sin caer en la tentación del corto plazo —los torniquetes que solo detienen provisionalmente la hemorragia—, conviene diagnosticar con rigor cuáles son los males que lastran nuestro mercado laboral, impiden nuestro crecimiento y ahogan nuestra capacidad de competir.

Con carácter general, coinciden los expertos en que el mercado laboral europeo está mucho más fragmentado, tiene menor movilidad interna, menor adecuación de la oferta laboral a las necesidades de la demanda y un problema demográfico más severo que el mercado estadounidense o el japonés. Y si de esta primera aproximación queremos descender a una más detallada, podríamos subrayar los siguientes cinco factores como los principales problemas de nuestro mercado laboral.

La falta de movilidad geográfica de los trabajadores

La dificultad de los trabajadores para cambiar de residencia constituye uno de los factores que contribuyen a explicar nuestro retraso frente a Estados Unidos. De esta manera, como refleja la información disponible,⁴ la movilidad intra-EU en comparación es modesta. En Estados Unidos la proporción de personas que había vivido en un estado diferente en el curso del año 2011-2012 representaba el 2,7%, mientras que la movilidad dentro de la UE representaba, en el mismo período, aproximadamente una décima parte de ese nivel (en torno al 0,2%). En los últimos diez años, dos acontecimientos han modificado esa realidad: las últimas ampliaciones de la Unión y la reciente crisis de la zona euro, que ha actuado como un estímulo para la búsqueda de empleo más allá de las propias fronteras.

En 2013, poco más de 7 millones de ciudadanos de la UE trabajaban y vivían en un país de la UE distinto del suyo. Ellos representaban el 3,3% del empleo total en la UE. Las características de los ciudadanos que se desplazan son, por término medio, jóvenes con buen nivel educativo y reflejan un patrón claro; las personas abandonan los países que se han visto más afectados por la crisis hacia los países que la han capeado relativamente bien. En cifras absolutas, el flujo neto de salida es mayor en España y Polonia, mientras que el flujo neto de entrada es mayor en Alemania y el Reino Unido.⁵

¿Qué habría que hacer para fomentar la movilidad? La mayoría de los expertos coinciden en la necesidad de desarrollar sistemas de educación y formación más adaptados a las demandas del mercado de trabajo, fortaleciendo las capacidades lingüísticas e interculturales, promoviendo el reconocimiento transfronterizo de calificaciones, e implantando una política de inmigración de ámbito comunitario. Pero sobre todo, es imprescindible mejorar y clarificar los sistemas existentes de transferibilidad de las pensiones, para ofrecer a los trabajadores comunitarios la garantía de que no perderán derechos adquiridos en otro Estado miembro.

Como veremos al analizar las crisis asimétricas, la movilidad de los trabajadores es uno de los salvavidas más importantes al alcance de los países integrados en una unión económica y monetaria para hacer frente a dificultades que ya no podrán obviar recurriendo a las devaluaciones competitivas.

Los desajustes entre la oferta y la demanda en el mercado de trabajo

La consecuencia más nociva de la no adecuación de la oferta a las demandas en el mercado de trabajo reside en el hecho de que estos desajustes se traducen en subidas muy pronunciadas de los salarios de determinadas profesiones y en excedentes laborales en otras. Podemos constatar que estos desajustes son hoy mucho más graves que hace unos años.

Europa se enfrenta actualmente al desafío de alto nivel del desempleo, especialmente el desempleo de larga duración, al tiempo que sigue habiendo más de un 1,6% de puestos de trabajo vacantes. No obstante, hay una gran diferencia entre los Estados miembros de la UE, siendo en 2014 las tasas de vacantes más altas las de Alemania (2,9%), Malta (2,5%), el Reino Unido (2,3%) y Bélgica (2,2%). Por el contrario, fue inferior al 1,0% en 15 de los 28 Estados miembros de la UE, siendo la tasa más baja la registrada en Letonia (0,4%).

Mirando hacia delante, se estima que solo en 2020 habrá hasta 825.000 vacantes no cubiertas en el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones.⁶ La razón podría hallarse en el desarrollo tecnológico, que hace de la adecuación de las habilidades de los trabajadores a las cambiantes necesidades de la demanda uno de los más importantes factores de progreso de las naciones. Las nuevas tecnologías incrementan el papel del conocimiento en el proceso de producción y, sobre todo, hacen de su difusión la clave del crecimiento.

Como consecuencia de la falta de habilidades, o de la no adecuación de las habilidades de los trabajadores a las necesidades que impone el desarrollo tecnológico (lo cual nos lleva al factor de la formación, que veremos a continuación), Europa se enfrenta hoy a un déficit de personal especializado en el importante sector de las TIC (tecnologías de la información y de la comunicación), motor de la competitividad de las economías modernas, así como en otros sectores destacados como el de la ingeniería.

Si bien es cierto que en Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia y el Reino Unido se han obtenido buenos resultados desde el punto de vista del número de estudiantes que se licencian en Informática —y en materias afines, como las Matemáticas—, la mayor parte de los demás Estados miembros casi no se pueden comparar con competidores como Estados Unidos, donde los licenciados en este ámbito son mucho más numerosos.

Las deficiencias en la formación de muchos trabajadores

La mayor parte de los desajustes entre la oferta y la demanda en el mercado de trabajo se explican por la incapacidad de nuestros sistemas educativos y de formación profesional para dotar a los trabajadores de las habilidades necesarias para adecuarse a un mundo cambiante. El factor de la formación se configura como un elemento esencial a la hora de comprender algunos de los desajustes del mercado laboral europeo. Las estadísticas revelan que preparación profesional y alto nivel de empleo suelen ir de la mano, como se demuestra en el gráfico que analizamos a continuación.

Gráfico 2.1. EMPLEO Y DESEMPLEO POR NIVEL EDUCATIVO EN LA UE

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Los europeos que han conseguido un diploma universitario o equivalente encuentran trabajo con más facilidad que los que solo poseen un título de enseñanza secundaria, y mucho más deprisa aún que los que solo han cursado la educación general básica. Los datos prueban, en relación con el puesto de trabajo, que los europeos que menos han invertido en su educación lo pierden con mucha más rapidez que los que tienen una educación media y, desde luego, mucho antes que los que han pasado por las aulas universitarias.

Según datos recientes de la Encuesta sobre las capacidades de los adultos (PIAAC) de la OCDE-CE,⁷ alrededor del 20% de la población en edad de trabajar únicamente tiene unas capacidades básicas bajas (lectoescritura y cálculo), y en algunos países (Francia, España e Italia) este porcentaje es incluso mayor. Solo algunos países (Estonia, Dinamarca, Finlandia, los Países Bajos y Suecia) cuentan con un alto porcentaje de personas con capacidades básicas muy buenas, mientras que la mayoría ni siquiera se aproxima a los países más avanzados de fuera de Europa (como Japón o Australia). En cuanto a las capacidades digitales, en 2014, una media del 22% de la población de la UE carecía de ellas. Considerando que para participar eficazmente en la sociedad digital, una persona necesita un nivel de capacidades superior al bajo (que apenas equivale a ser capaz de enviar correos electrónicos), puede considerarse que el 40% de la población de la UE posee capacidades digitales insuficientes.

Los datos sobre el gasto público confirman un riesgo creciente de falta de inversión en capital humano, ya que el gasto público en educación ha registrado una disminución del 3,2% desde 2010, con caídas en once Estados miembros en 2013, el año más reciente del que se tienen datos. Europa no está invirtiendo de manera eficaz en educación y capacidades, lo que supone una amenaza para su competitividad a medio plazo y para la empleabilidad de su mano de obra.

El retraso en innovación tecnológica

Si bien en términos de innovación la UE está mejorando más rápidamente que Estados Unidos o Japón, las disparidades siguen siendo preocupantes en cuestiones tan esenciales como el gasto privado en investigación y desarrollo (I+D) o el número de patentes de alta tecnología. Si analizamos el gasto en I+D, es preciso recordar que, ya en el Consejo Europeo de Barcelona (marzo de 2002), los líderes europeos se comprometieron a destinar un 3% del producto interior bruto (PIB) a inversiones en I+D, compromiso que ha sido reiterado en la Estrategia Europa 2020. Sin embargo las cifras nos dicen lo siguiente: los recursos destinados a investigación y desarrollo en la UE apenas superan el 2% del PIB, mientras que en Estados Unidos alcanzan el 2,8% del PIB, y en Japón, prácticamente el 3,3%.

Además, si desglosamos el gasto en I+D según la fuente de los fondos, se comprueba cómo el peso de la inversión privada en la UE es inferior que en Japón o Estados Unidos. Están apareciendo nuevos competidores, como es el caso de China, que ya destina a I+D cantidades de PIB muy similares de las europeas. En este campo, España está todavía muy distante de la media de la UE (1,23% del PIB frente al 2%), con un retroceso de once décimas de PIB en los últimos 5 años. La principal diferencia estriba en la inversión privada en I+D, que apenas alcanza el 0,66% del PIB (frente a 1,28% de media en la UE).

Vamos a terminar este análisis del retraso en innovación de Europa frente a algunos de sus competidores con unos datos acerca de la sociedad de la información. El valor añadido generado por el sector de las tecnologías de la información y las comunicaciones representaba en la UE el 3,7% del total en 2010, a gran distancia de Japón (5,4% en 2009) y de Estados Unidos (5,3% en 2010). Por lo que se refiere al empleo en el sector de las TIC, en la UE representaba el 2,7% del total de empleo en 2010, manteniendo una tendencia estable en el medio plazo, términos muy similares a los de Estados Unidos (2,9%), y ambas zonas a gran distancia de Japón (4,3%). Algo similar sucede con la intensidad de la investigación y desarrollo en el sector de las TIC, medido a través del gasto en I+D sobre valor añadido: se situaba en Europa en el 5,2% en 2010, a gran distancia de Estados Unidos (10,9% en 2010) y de Japón (11,7% en 2009).

La mayor parte de la actividad económica depende de manera creciente de los ecosistemas digitales. Por ello, la UE necesita garantizar que las industrias europeas estén en la vanguardia del desarrollo y la explotación de las TIC, la automatización, las tecnologías de fabricación y transformación sostenible en beneficio de los mercados del futuro. Una economía digital puede también contribuir a una sociedad más inclusiva. Los ciudadanos y las empresas no están obteniendo, hoy por hoy, todos los beneficios de los servicios digitales que deben estar disponibles sin problemas en la UE y que abarcan de la administración y la sanidad a la energía o el transporte.

La gravedad del paro de larga duración

La debilidad estructural del mercado de trabajo se refleja no solo en los elevados niveles de desempleo, sino también en una aparente incapacidad para reincorporar al mercado a muchos de los que han perdido su puesto de trabajo. Los desempleados de larga duración alcanzan, en algunos casos, el 50% del total. La probabilidad de encontrar empleo disminuye cuanto más tiempo se permanece en situación de desempleo. Dejando al margen el evidente drama humano que representa, esto puede tener consecuencias negativas importantes para el crecimiento económico, sobre todo ante los desafíos del necesario aumento de productividad y del cambio demográfico.

A raíz de la crisis, las tasas de desempleo de larga duración aumentaron en todos los Estados miembros entre 2008 y 2014, con la notable excepción de Alemania. En general, las tasas se han mantenido relativamente altas, en particular en Grecia y, en menor medida, en España. El desempleo de larga duración afecta a los varones, a los jóvenes y a los trabajadores poco cualificados más que a otros grupos del mercado de trabajo. Afecta, en particular, a quienes solían trabajar en sectores y ocupaciones en declive. El estado general de la economía sigue siendo un factor importante para determinar los cambios en los niveles y los flujos de entrada y salida del desempleo de larga duración, pero también existen efectos específicos de cada país, relacionados sobre todo con las diferencias institucionales. La transición del desempleo de larga duración al empleo debe contar con un mejor apoyo, principalmente a través de medidas activas que incidan en el mercado de trabajo.

LA RESPUESTA EUROPEA: LA ESTRATEGIA EUROPA 2020

La respuesta que han dado los mandatarios europeos al problema del desempleo se llama «Estrategia Europa 2020».⁸ Una estrategia formulada con dos cometidos: superar la crisis económica y abordar las debilidades estructurales del modelo europeo. El objetivo final: mejorar los niveles de empleo, de productividad y de cohesión social en los Estados miembros, al tiempo que se aborda la reducción del impacto medioambiental.

Estos objetivos se plasman en tres prioridades:

— Crecimiento inteligente: desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación.

— Crecimiento sostenible: promoción de una economía que utilice más eficazmente los recursos, que sea verde y más competitiva.

— Crecimiento integrador: fomento de una economía con un alto nivel de empleo que redunde en la cohesión económica, social y territorial.

A través del crecimiento inteligente se pretende consolidar el conocimiento y la innovación como impulsores del crecimiento, lo que requiere mejorar la calidad de la educación, promover la innovación y la transferencia de conocimientos en toda la Unión, explotar al máximo las TIC y asegurarse de que las ideas innovadoras puedan convertirse en nuevos productos y servicios.

El crecimiento sostenible significa construir una economía que aproveche los recursos con eficacia, que sea sostenible y competitiva, que promueva el liderazgo de Europa en la carrera para desarrollar nuevos procesos y tecnologías, incluidas las tecnologías verdes, que acelere el desarrollo de redes inteligentes en la UE y refuerce las ventajas competitivas de nuestras empresas y de nuestras pymes.

El crecimiento integrador debe promover altos niveles de empleo, invirtiendo en cualificaciones, modernizando los mercados laborales y los sistemas de formación y de protección social para ayudar a las personas a anticipar y gestionar el cambio, y a construir una sociedad cohesionada.

Conforme a estas tres prioridades, la UE estableció los siguientes objetivos principales:

— Aumentar el nivel de empleo de la población de entre 20 y 64 años del 69% a por lo menos el 75% mediante, entre otras cosas, una mayor participación de los jóvenes, de los trabajadores de más edad y de los de más baja cualificación y una mejor integración de los inmigrantes en la población activa.

— Mantener el objetivo del 3%, pero desarrollar simultáneamente un indicador que refleje la intensidad de la I+D+i.

— Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero al menos en un 20% en comparación con los niveles de 1990; incrementar el porcentaje de las fuentes de energía renovables en nuestro consumo final de energía hasta un 20% y en un 20% la eficacia energética.

— Abordar el problema del abandono escolar, reduciéndolo al 10%, y que se incremente el porcentaje de la población de entre 30 y 34 años que finaliza la enseñanza superior a por lo menos el 40% en 2020.

— El número de europeos que viven por debajo de los umbrales nacionales de pobreza debería reducirse en un 25%, rescatando así a más de 20 millones de personas de la pobreza.

Estos objetivos están íntimamente interrelacionados. Por ejemplo, un mejor nivel educativo ayuda a encontrar trabajo, y los avances en el aumento de la tasa de empleo ayudan a reducir la pobreza. Una mayor capacidad de investigación y desarrollo, así como la innovación en todos los sectores de la economía, combinados con unos recursos más eficazmente empleados, mejorarán la competitividad e impulsarán la creación de empleo. Invertir en tecnologías más limpias y con menores emisiones de carbono ayudará a nuestro medio ambiente, contribuirá a luchar contra el cambio climático y creará nuevas oportunidades empresariales y de empleo.

Por otra parte, estos objetivos globales para el conjunto de la Unión están teniendo una plasmación a nivel de cada Estado miembro, que, en estrecha colaboración con la Comisión Europea, fija sus propios objetivos nacionales, teniendo en cuenta sus posiciones de partida y circunstancias nacionales, recogiendo en sus Programas Nacionales de Reformas las vías para alcanzarlos. Para llevar a cabo un adecuado seguimiento del cumplimiento de los objetivos de Europa 2020 la Comisión realiza informes periódicos y publica un cuadro con los nueve indicadores.

Como se puede apreciar en el cuadro 2.1, en el último informe⁹ se refleja que se ha producido una convergencia hacia los objetivos fijados en la Estrategia en la mayoría de las variables, salvo en las relativas al empleo y la población en riesgo de pobreza. En este sentido hay que resaltar que la intensa crisis económica que ha atravesado Europa desde 2008 ha tenido efectos muy nocivos sobre la fuerza de trabajo, especialmente intensos en los segmentos más vulnerables: jóvenes, personas con bajo nivel de formación y mayores. En correspondencia con esa caída de la ocupación, se ha producido un ascenso de la tasa de paro con adversas consecuencias para la lucha contra la pobreza y la exclusión social.

Sin embargo, para que el oleaje no nos haga perder el norte, no podemos perder de vista el rumbo que nos hemos fijado: si se cumplieran las previsiones, es evidente que una de las consecuencias sería la corrección de los desequilibrios interiores en materia de empleo y desocupación y, por tanto, la mejora de los niveles de vida, de bienestar en definitiva. Tamaño objetivo bien merece todo nuestro empeño.

Sabemos que la ruta no será fácil. Los debates en los Consejos Europeos han fijado los objetivos para esta década, pero nada dicen de lo que ocurrirá después. A eso, precisamente, es a lo que dedicaremos los epígrafes siguientes.

Cuadro 2.1. INDICADORES DE LA ESTRATEGIA EUROPA 2020

Objetivo 2020
2008
2012
2013
2014

EMPLEO |  |
Tasa de empleo (% de la población de entre 20 y 64 años) | 75 % | 70,3 | 68,4 | 68,4 | 69,2

Investigación y Desarrollo |  |
• Gasto en I+D (% PIB) | 3 % | 1,85 | 2,01 | 2,03 | 2,03

CAMBIO CLIMÁTICO |  |
• Emisiones efecto invernadero (1990 = 100) | 80 | 90,16 | 81,69 | 80,2 | nd
• % de energías renovables | 20 | 11,0 | 14,3 | 15,0 | 16,0
• Consumo de energía primaria (millones Tm equivalentes) | 1.483 | 1.693 | 1.584 | 1.569 | 1.507
• Consumo de energía final (millones Tm equivalentes) | 1.086 | 1.180 | 1.105 | 1.106 | 1.061

EDUCACIÓN |  |
• Abandono escolar (% pobl. de entre 18 y 24 años) | < 10 | 14,7 | 12,7 | 11,9 | 11,2
• Finalización enseñanza superior (% pobl. de entre 30 y 34 años) | > 40 | 31,1 | 36,0 | 37,1 | 37,9

POBREZA Y EXCLUSIÓN |  |
• Población en riesgo de pobreza (diferencia acumulada 2008 en miles) | – 20.000 | – | 6.238 | 5.411 | 4.721

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

EL FUTURO DEL MERCADO LABORAL EUROPEO

Seguimos indagando en los entresijos de nuestro mercado laboral. Hasta aquí, hemos hecho una radiografía del mercado laboral europeo, analizando los comportamientos de los Estados miembros y anotando las diferencias que todavía nos separan de nuestros competidores más inmediatos. Toca ahora vislumbrar el paisaje que tendremos durante la primera mitad de este siglo, que es el que habitarán nuestros hijos.

En marzo de 2015 se presentó el último de los estudios realizados por la Comisión Europea¹⁰ para actualizar las proyecciones (2013-2060) económicas y presupuestarias relacionadas con el envejecimiento de la población europea. Las conclusiones son demoledoras: en 2060 habrá más europeos (pasarán de 507 millones de personas a 523) que vivirán más años (la esperanza de vida se elevará hasta los 84 años para los hombres y 89,1 para las mujeres), con un aumento del porcentaje de personas mayores (los mayores de 65 años pasarán del 18% al 28%,), con menos europeos ocupados (206,4 millones de personas frente a los 214,5 millones de 2013), lo que provocará que frente a los cuatro trabajadores por pensionista de 2013, haya la mitad, es decir, 2 por pensionista, en 2060. La combinación de una menor población activa y una mayor proporción de jubilados se traducirá en más tensiones en nuestros sistemas de bienestar.

La recuperación económica de la UE que se inició en el transcurso de 2013 ha permitido que la mayoría de los indicadores del mercado de trabajo comenzaran a mejorar, pero, a pesar ello, la tasa de empleo (del 69,4%) sigue estando por debajo del objetivo del 75% de Europa 2020 y todavía es sensiblemente más baja que en otras partes del mundo (el 73,5% en Estados Unidos y 80,7% en Japón).

Es ocioso recordar que cuando disminuye la población disponible para cooperar en la producción de bienes y servicios es mucho más urgente aumentar la tasa de actividad, es decir, animar a quienes están en edad de trabajar a incorporarse al mercado laboral, porque solo así se dispondrá de los recursos necesarios (impuestos y cotizaciones sociales) para financiar unos gastos sociales que no dejarán de crecer como consecuencia del envejecimiento de la población. Este es el mensaje principal que vamos a desarrollar a lo largo de las líneas que nos quedan. Este es, sin duda, el gran reto que nos espera, la prueba del algodón de la Estrategia de Lisboa.

La clave está en la tasa de actividad¹¹

Se han elaborado incontables trabajos con el objetivo de adivinar cómo se comportará la tasa de actividad en los próximos años, pero el informe mencionado en el apartado anterior, publicado por la Comisión Europea en el año 2015, nos parece particularmente importante para analizar la evolución de esta estrategia variable. El informe prevé que la tasa global de actividad (para el grupo de 15 a 64 años) aumente en 2,6 puntos porcentuales entre 2013 y 2060, pasando del 72% al 74,6%. En el mismo período, la tasa de participación de las mujeres se prevé que aumente en alrededor de 4,7 puntos, y 0,5 puntos en el caso de los hombres.

Las previsiones sobre la evolución de las tasas de actividad de los hombres y de las mujeres por países se pueden observar en los siguientes cuadros.

Cuadro 2.2. TASA DE ACTIVIDAD MASCULINA EN LA UE

| 2013 | 55-64 años | TOTAL | 2060 | Difer. 2060-2013
2060 | 2013 | 55-64 | Total
Bélgica | 50,4 | 57,5 | 72,7 | 72,2 | 7,1 | –0,5
Bulgaria | 60,2 | 69,5 | 72,4 | 74,0 | 9,3 | 1,6
República Checa | 66,4 | 80,6 | 80,6 | 80,6 | 14,2 | 0,0
Dinamarca | 70,6 | 79,3 | 80,7 | 81,6 | 8,7 | 0,9
Alemania | 74,6 | 77,7 | 82,7 | 82,7 | 3,1 | 0,0
Estonia | 67,0 | 74,2 | 78,8 | 78,7 | 7,2 | –0,1
Irlanda | 67,7 | 68,0 | 76,9 | 72,9 | 0,3 | –4,0
Grecia | 55,1 | 85,2 | 76,9 | 80,7 | 30,1 | 3,8

España | 63,9 | 79,6 | 79,6 | 79,3 | 15,7 | –0,3
Francia | 52,4 | 64,9 | 75,3 | 77,1 | 12,5 | 1,8
Croacia | 50,7 | 51,6 | 68,2 | 67,9 | 0,9 | –0,3
Italia | 56,9 | 75,0 | 73,4 | 71,8 | 18,1 | –1,6
Chipre | 71,5 | 83,6 | 79,3 | 83,0 | 12,1 | 3,7
Letonia | 62,7 | 74,9 | 77,1 | 78,2 | 12,2 | 1,1
Lituania | 65,4 | 67,1 | 74,8 | 74,1 | 1,7 | –0,7
Luxemburgo | 50,6 | 45,6 | 76,0 | 73,3 | –5,0 | –2,7
Hungría | 50,1 | 79,7 | 71,0 | 77,4 | 29,6 | 6,4
Malta | 58,0 | 74,5 | 79,7 | 83,4 | 16,5 | 3,7

Países Bajos | 75,3 | 81,6 | 84,7 | 84,9 | 6,3 | 0,2
Austria | 56,6 | 61,7 | 81,2 | 80,2 | 5,1 | –1,0
Polonia | 56,2 | 69,3 | 74,2 | 75,5 | 13,1 | 1,3
Portugal | 62,7 | 69,5 | 76,5 | 76,0 | 6,8 | –0,5
Rumanía | 53,9 | 59,9 | 72,0 | 71,1 | 6,0 | –0,9
Eslovenia | 44,7 | 64,8 | 74,4 | 75,8 | 20,1 | 1,4
Eslovaquia | 59,7 | 75,9 | 77,5 | 79,5 | 16,2 | 2,0
Finlandia | 61,5 | 64,8 | 76,7 | 76,3 | 3,3 | –0,4
Suecia | 81,7 | 83,6 | 83,5 | 84,6 | 1,9 | 1,1
Reino Unido | 70,7 | 75,5 | 81,9 | 82,8 | 4,8 | 0,9

EU-28
62,8
73,0
77,9
78,4
10,2
0,5

Fuente: «The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060)».

Los mayores incrementos en las tasas de participación se proyectan para los trabajadores de más edad (en torno a 21 puntos porcentuales para las mujeres y 10 para los hombres), como consecuencia de los efectos de las reformas de los sistemas de pensiones que se están realizando y las tendencias sociales que afectan a la participación femenina. Por lo tanto, la brecha de género se prevé que se reduzca de forma sustancial en el período hasta 2060.

Cuadro 2.3. TTASA DE ACTIVIDAD FEMENINA EN LA UE

| 2013 | 55-64 años | TOTAL | 2060 | Difer. 2060-2013
2060 | 2013 | 55-64 | Total
Bélgica | 37,6 | 54,3 | 62,3 | 66,4 | 16,7 | 4,1
Bulgaria | 49,2 | 52,5 | 64,7 | 64,3 | 3,3 | –0,4
República Checa | 44,5 | 76,0 | 65,1 | 69,0 | 31,5 | 3,9
Dinamarca | 60,1 | 76,8 | 75,7 | 79,2 | 16,7 | 3,5
Alemania | 60,8 | 74,4 | 72,6 | 76,8 | 13,6 | 4,2
Estonia | 66,3 | 75,4 | 71,8 | 74,0 | 9,1 | 2,2
Irlanda | 47,0 | 61,1 | 62,7 | 63,1 | 14,1 | 0,4
Grecia | 30,8 | 70,7 | 58,7 | 69,9 | 39,9 | 11,2

España | 45,0 | 85,8 | 68,4 | 78,4 | 40,8 | 10,0
Francia | 46,3 | 61,9 | 66,9 | 69,9 | 15,6 | 3,0
Croacia | 32,7 | 50,2 | 58,9 | 62,5 | 17,5 | 3,6
Italia | 34,6 | 62,9 | 53,5 | 58,3 | 28,3 | 4,8
Chipre | 42,8 | 73,0 | 66,9 | 74,1 | 30,2 | 7,2
Letonia | 60,5 | 71,4 | 71,6 | 72,9 | 10,9 | 1,3
Lituania | 56,1 | 64,2 | 70,3 | 69,8 | 8,1 | –0,5
Luxemburgo | 33,6 | 47,5 | 62,6 | 66,6 | 13,9 | 4,0
Hungría | 34,8 | 75,4 | 58,5 | 68,4 | 40,6 | 9,9
Malta | 19,5 | 54,9 | 50,2 | 66,9 | 35,4 | 16,7

Países Bajos | 52,9 | 73,6 | 74,6 | 80,8 | 20,7 | 6,2
Austria | 36,8 | 57,7 | 71,1 | 75,7 | 20,9 | 4,6
Polonia | 33,4 | 59,3 | 60,6 | 64,2 | 25,9 | 3,6
Portugal | 46,8 | 67,6 | 69,8 | 74,3 | 20,8 | 4,5
Rumanía | 33,4 | 37,7 | 55,7 | 53,6 | 4,3 | –2,1
Eslovenia | 26,4 | 62,0 | 66,8 | 71,6 | 35,6 | 4,8
Eslovaquia | 40,5 | 64,9 | 62,6 | 63,1 | 24,4 | 0,5
Finlandia | 63,9 | 66,7 | 73,5 | 74,7 | 2,8 | 1,2
Suecia | 73,6 | 74,0 | 79,0 | 80,0 | 0,4 | 1,0
Reino Unido | 55,4 | 71,1 | 70,9 | 75,9 | 15,7 | 5,0

EU-28
46,5
67,4
66,0
70,7
20,9
4,7

Fuente: «The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060)».

Si se cumpliesen estas previsiones, en los próximos cincuenta años mejorará la tasa de actividad masculina de las personas comprendidas entre 55 y 64 años y se mantendrán en niveles similares las de las personas ente 15 y 54 años. En España, por referirnos al caso que más nos importa, la tasa masculina de actividad de las personas comprendidas entre los 55 y los 64 años subirá 15,7 puntos porcentuales. Sin embargo caerá la relativa a las personas entre 25 y 54 años, precisamente el grueso de la población en edad de trabajar.

La conclusión más evidente es la que sigue: la gran disparidad por países de la situación de partida tenderá a converger en los próximos cincuenta años, y la tasa de actividad femenina en la Unión Europea durante los próximos cincuenta años seguirá aumentando, en especial en la franja de edad comprendida entre los 55 y los 64 años.

La tasa de desempleo en los años venideros

La UE complementa los análisis de la tasa de actividad analizando la evolución de la tasa de desempleo en los próximos años, tal y como se contempla en este gráfico:

Gráfico 2.2. TASA DE DESEMPLEO

Fuente: «The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060)».

En este caso, las previsiones son, en nuestra opinión, bastante optimistas, porque pronostican que la tasa de desempleo se irá reduciendo en todos los países de la Unión Europea durante los próximos cincuenta años, en especial en los que parten de una situación de mayor desventaja, como Grecia, España, Croacia, Portugal o Chipre. De este proceso hay que excluir a Malta, que anotará un aumento de dos décimas. En el caso de nuestro país, vemos cómo las previsiones indican que la tasa de paro bajará desde el 26,5 al 7,5% en el 2060.

¿Cómo evolucionará la mano de obra en la UE en los próximos años?

Retomando el hilo de nuestra historia, importa ahora destacar que, si los pronósticos sobre la evolución de la población en edad de trabajar, tasas de actividad y tasas de desempleo prueban ser ciertos, la población ocupada continuará creciendo hasta alcanzar los 219 millones de personas hacia el año 2020. Ese año la tendencia se invertirá y la población ocupada empezará a reducirse hasta situarse en el año 2060 en torno a 206 millones de personas.

No obstante, la tasa de empleo en el conjunto de la Unión Europea crecerá 5,7 puntos porcentuales, hasta situarse en el 69,7% en 2060, gracias a la caída de la tasa de paro que ya hemos reseñado. Este avance en la tasa de ocupación afectará a todos los países de la UE, con mayor o menor intensidad, con la única excepción de Rumanía. Los mayores crecimientos se prevén para Grecia, España y Chipre, con avances de más de dos dígitos. Hay que resaltar que Grecia y España ocupaban una de las últimas posiciones en 2013.

Gráfico 2.3. TTASA DE EMPLEO EN LA UE

Fuente: «The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060)».

Las estimaciones anteriores no deben considerarse como profecías bíblicas de inexorable cumplimiento. Muy al contrario, dependen mucho de una actuación política que propicie un aumento de la población activa mediante la puesta en acción de medidas tendentes a mejorar las tasas de actividad, facilitar la conciliación, mejorar la formación para adquirir nuevas cualificaciones y permitir adaptarse a las nuevas condiciones de los mercados.

La calidad del empleo

A estas alturas, es difícilmente cuestionable que la mejora en los niveles de empleo y la reducción de las tasas de paro son los principales retos políticos a los que se enfrenta el mercado laboral europeo. Pero limitar este desafío a la cuestión de las tasas de empleo y desempleo sería demasiado reduccionista. Aunque el debate en torno al papel del trabajo en una sociedad es ya antiguo —la vieja cuestión de si el trabajo dignifica o no—, podemos constatar que, a medida que el objetivo del pleno empleo ha adquirido renovada fuerza en los programas de gobierno, la cuestión de la calidad del empleo ha pasado a ocupar una posición importante dentro de la definición de las políticas laborales. Europa no aspira solo al pleno empleo, sino que busca también ofrecer a sus ciudadanos «empleo pleno», para que el trabajo siga siendo una actividad humana dignificante, o al menos no deshumanizante, que siga constituyendo la principal puerta de acceso a la ciudadanía efectiva en nuestras sociedades.

La Estrategia Europa 2020 no es ajena a este concepto, y aspira no solo a la creación de más trabajos sino de mejores trabajos, con un crecimiento más inclusivo, buscando una interacción mutuamente beneficiosa entre las políticas económica, social y de empleo de la Unión. De esta forma, en el último Informe conjunto sobre el empleo en la UE¹² se indica que «es necesario seguir esforzándose para estimular el crecimiento e instaurar un entorno positivo para la creación de empleo de calidad. Considerando que el reciente crecimiento del empleo es en gran medida el fruto de un incremento en los contratos de duración determinada, los Estados miembros también deben continuar aplicando medidas destinadas a resolver el problema de la segmentación de los mercados de trabajo, garantizando un equilibrio adecuado entre flexibilidad y seguridad».

Así, a partir de 2013, el aumento del empleo total se ha debido principalmente a un aumento de los contratos temporales. La utilización de contratos temporales varía ampliamente entre los Estados miembros, con unos porcentajes para 2014 que van desde menos de un 5% en Rumanía y los países bálticos, hasta más del 20% en los Países Bajos, Portugal, España y Polonia. Los contratos de trabajo atípicos predominan entre las mujeres, los jóvenes y quienes desempeñan trabajos manuales no rutinarios. Parecen estar asociados a una penalización salarial y concentrarse entre personas con bajos salarios. Otro aspecto de la precariedad del empleo es la extensión del trabajo a tiempo parcial involuntario, que ha aumentado desde el 16,7% al 19,6% del empleo total, y la extensión y la diversificación de formas de trabajo ocasional.

La elaboración de las políticas de empleo no debe perder de vista la importancia del elemento de la calidad del empleo, puesto que sirve de llamada de atención sobre un hecho fundamental: para aumentar los niveles de ocupación de los europeos no sirve cualquier puesto de trabajo. El empleo que a Europa le interesa crear es aquel que reúna las cualidades en cuanto a calidad y flexibilidad necesarias para hacer más atractivo el mercado laboral a aquellos grupos de población que hemos identificado como claves en esta ardua tarea.

LA EVOLUCIÓN DE LAS RATIOS DE DEPENDENCIA ECONÓMICA

Llegados a este punto analizaremos la evolución de ratios de dependencia, cuyo impacto en el régimen de pensiones es perfectamente conocido. Comenzaremos por recordar algo que vimos en el capítulo anterior: la ratio de dependencia demográfica de la tercera edad, es decir, la proporción que representan los mayores de 64 años con respecto a la población en edad de trabajar (entre 15 y 64 años) pasará del 18,9% en el año 2014 al 28,7% en el año 2080. En otras palabras, serán cada vez más las personas por encima de los 65 años y menos las personas en edad de trabajar capaces de sostenerlas.

En este capítulo nos interesa centrarnos en la ratio de dependencia económica de la tercera edad, puesto que, como es sabido, nos ofrece una idea bastante ajustada de cuál será la evolución de las pensiones en la UE en los próximos cincuenta años. Sabemos que una mayor tasa de actividad y una menor tasa de desempleo pueden compensar, al menos parcialmente, el impacto de la evolución demográfica. La variable clave, en otras palabras, no es tanto la tasa de dependencia demográfica, como la dependencia económica que mide la relación existente entre personas empleadas que pagan sus impuestos y sus cotizaciones a la Seguridad Social y personas inactivas, es decir, da una media del número de inactivos que soporta cada empleado.

La previsión es que la ratio de dependencia económica se reducirá desde el 132% actual hasta el 127,6% en 2025, para iniciar a partir de entonces una carrera alcista que la llevará al 140,6% en 2060. Su evolución desvela que la relación entre trabajadores y pensionistas se va a ir deteriorando progresivamente a partir de 2025, lo que significa que cada vez serán más los inactivos cuyas necesidades deberán ser cubiertas por los activos ocupados.

Pero más relevante para evaluar el potencial impacto del envejecimiento en las cuentas públicas es la tasa de dependencia económica de la vejez, que se calcula como la relación entre los mayores inactivos (mayores de 65 años) y el total de empleo. Se prevé que esta siga aumentando desde el 41,5% en 2013 hasta el 66,5% en 2060. En 2060, por países, se situará por debajo del 55% en Dinamarca, Suecia, el Reino Unido, Chipre, Irlanda, Luxemburgo y los Países Bajos, y por encima del 80% en Portugal, Croacia, Rumanía, Polonia, Bulgaria y Eslovaquia. En España se espera que esta ratio se sitúe en el 68,1% en 2060, casi 20 puntos más que en 2013. Para ser muy concretos, si en el año 2013 había 41,5 inactivos mayores de 65 años por cada 100 cotizantes ocupados, en el año 2060 habrá 66,5 entre jubilados pensionistas y parados protegidos por cada 100 personas cotizando a la Seguridad Social.

En definitiva, tanto desde el prisma de la demografía —objeto del capítulo anterior— como desde el prisma del mercado de trabajo, que ha sido objeto de este, los datos no dejan lugar a dudas: es preciso sentar ahora las bases que aseguren la futura sostenibilidad de nuestro Estado de bienestar. Y hacerlo antes de llegar al punto que vuelva a hacer buena aquella frase lapidaria debida a Jean Monnet: «Los hombres solo aceptan el cambio resignados por necesidad y solo ven la necesidad durante las crisis».

3

EL MODELO EUROPEO DE PROTECCIÓN SOCIAL Y CÓMO MANTENERLO

Todo el secreto de la vida se reduce a este: no tiene ningún sentido. Y, sin embargo, cada uno de nosotros le encuentra uno.

EMIL CIORAN

Aunque sea necesario continuar la asistencia a grupos específicos, será esencial mantener una política social complementaria y humana que satisfaga las necesidades colectivas en las décadas venideras

ALFRED MÜLLER-ARMACK

INTRODUCCIÓN

«El hombre cauto jamás deplora el mal presente; emplea el presente en prevenir las aflicciones futuras», decía Shakespeare en su Ricardo II. Es la expresión literaria de nuestro castizo «a grandes males, grandes remedios». Los capítulos anteriores nos han servido para trazar un escenario completo sobre las tendencias demográficas en Europa y su relación e influencia recíproca con los problemas estructurales, presentes y futuros, del mercado laboral europeo.

Los datos que hemos analizado nos advierten de que el envejecimiento de la población es uno de los mayores retos inminentes de la Unión Europea. El aumento de la longevidad, junto con el paso a la jubilación de la generación del baby boom, tendrá consecuencias económicas y presupuestarias de gran alcance, al reducir el potencial de crecimiento económico y ejercer presión sobre las finanzas públicas.

Las perspectivas se agravan por la actual crisis financiera y económica. El lento crecimiento económico, los déficits presupuestarios y la carga de la deuda, la inestabilidad financiera y el bajo nivel de empleo nos conducen inexorablemente a la batalla del futuro de las pensiones. Veamos en un cuadro las cifras que acabamos de consignar para hacernos una idea más visual del problema.

Cuadro 3.1. PROYECCIONES SOBRE GASTO PÚBLICO EN PENSIONES (% PIB)

| 2013 | 2040
Alemania | 10,0 | 12,2
España | 11,8 | 11,9
Reino Unido | 7,7 | 8,5
Francia | 14,9 | 13,8
Italia | 15,7 | 15,8
Holanda | 6,9 | 8,4
UE | 11,3 | 11,7

Fuente: «The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for 28 EU Member States (2013-2060)».

Con este panorama no es difícil concluir que los gastos de la Seguridad Social y, en especial, las pensiones y los gastos sanitarios, aumentarán su peso en las economías de los países de la UE en los próximos años. El escenario demográfico no nos ha dejado una perspectiva muy halagüeña. A lo largo de este capítulo, y de los que vendrán después, veremos que durante las próximas décadas, el escenario presupuestario en Europa corre el riesgo de sufrir fuertes sacudidas como consecuencia de las tendencias que venimos apuntando. Nos queda, sin embargo, un margen para el optimismo: las reformas que los Estados miembros —con distinta intensidad— han puesto en práctica comienzan a mostrar sus efectos.

El orden que nos proponemos seguir en este capítulo es el siguiente: comenzaremos con una breve descripción histórica de los modelos de protección social que existen y de sus orígenes. Seguidamente expondremos las razones por las que la reforma de los sistemas de protección social es no solo necesaria, sino también urgente. Analizaremos luego el sistema de fuentes de financiación de la protección social, y en concreto de la Seguridad Social; a continuación estudiaremos la foto de la distribución de los gastos en esta materia en este momento. Para concluir, señalaremos una serie de predicciones de gastos, para poder cuantificar el peso adicional que deberán soportar las arcas de la Seguridad Social y calibrar cuáles serán las consecuencias. O, en otras palabras, ¿cuál será el coste del envejecimiento de la población europea para las arcas públicas de los países europeos?

MARCO CONCEPTUAL: LA ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

Nadie discute que los desafíos de hoy no son los mismos que ayer, lo que se discute es el papel que deben jugar los poderes públicos a la hora de afrontarlos. Los liberales clásicos creían que cuanto menor sea la intervención de los poderes públicos, mejor; en su opinión el Estado solo debe atender a la defensa, el orden público y la estabilidad monetaria. Los liberales modernos han templado un poco este fervor cuasi ácrata y asumen que los poderes públicos tienen la obligación de igualar las oportunidades de todos a través de la educación, así como la de redistribuir la renta a través de los programas de ingresos y gastos públicos. La equidad empieza así a impregnar los programas políticos. Los teóricos de la economía social de mercado dan un paso más al asumir que «cuando los resultados de los mercados no sean los deseados desde el punto de vista de la política industrial, deberán adoptarse medidas para el mantenimiento relativo de las estructuras de la forma más transparente y eficiente posible».¹

La economía social de mercado, como decía Alfred Müller, busca «crear una economía que, desde la base de la competencia, combina la libre iniciativa del mercado con un progreso social».² Es decir, el mercado es la columna vertebral de una economía pero dirigida por criterios sociales.

En una economía globalizada como en la que nos encontramos es necesario, como señalamos antes, que un Estado garantice en primer lugar la seguridad jurídica e institucional, porque basta un confuso rumor sobre un escándalo financiero o sobre una crisis bélica para que las empresas emigren o los mercados se tambaleen.

La propensión a invertir depende de la estabilidad del marco institucional. Cualquier modificación de este marco tiene consecuencias inmediatas en los rendimientos empresariales y aumentará la reticencia de los empresarios a invertir en períodos posteriores. La confianza es la clave del sistema y eso supone el respeto de las normas que definen los derechos y libertades básicas (libertad de empresa y derecho a la propiedad privada); las que fijan los objetivos de la política económica (modernización y desarrollo de los sectores productivos y planificación de la actividad económica general).

La segunda función básica que debe cumplir un Estado moderno es garantizar una cierta estabilidad macroeconómica. En un país como España, anclado en la Unión Europea, el control de la inflación corresponde al Banco Central Europeo (BCE), pero gobiernos y agentes económicos pueden influir en la marcha de los precios a través de los presupuestos, las negociaciones salariales o la política de fijación de precios: solo así la inflación permanecerá controlada y los tipos de interés se mantendrán en niveles que no pongan en peligro la competitividad de la economía.

La reducción de la deuda pública, otro de los objetivos de cualquier Gobierno responsable, permitiría destinar menos recursos al pago de intereses y amortización de la deuda y más a educación, a formación de los trabajadores, a infraestructuras, a investigación y, sobre todo, a hacer frente a los gastos derivados del envejecimiento de la población.

Otra de las condiciones económicas básicas que el Gobierno debe cumplir es fomentar las actividades e iniciativas privadas que beneficien a la colectividad. Para ello debe ajustarse a tres reglas de oro: conformidad con el mercado, consistencia interna y constancia. La primera obliga a los poderes públicos a utilizar medidas que no distorsionen la economía de mercado, velando por su correcto funcionamiento y luchando contras acciones que puedan poner en peligro la libre competencia. La segunda los obliga a tener en cuenta los efectos principales deseados y los efectos secundarios de cualquier acción pública; por eso la política económica debe ser de una sola pieza, es decir, consistente. La tercera regla, la de la constancia, es vital para que los agentes económicos confíen en los programas del Gobierno y se reduzcan al mínimo los riesgos de los planes individuales.

El Gobierno también debe actuar en defensa de los intereses nacionales en todos los foros internacionales de los que España forme parte y, en especial, en la Unión Europea, porque cada vez son más las decisiones que afectan a nuestra economía que se toman allí.

Hemos hablado de cuáles tienen que ser las funciones básicas que debe tener un Estado para garantizar un marco económico estable capaz de atraer a las empresas en el complejo juego de la competitividad. Pero en ese juego, al lado de los poderes públicos, las empresas tienen un papel principal y la competitividad de la economía española depende de ellas; de su grado de especialización y su esfuerzo inversor; de sus posibilidades de salida al exterior; de su grado de innovación y modernización tecnológica, incluidos los sectores de distribución y comercio.

Por último, como hemos indicado, los poderes públicos tienen una función básica que cumplir, facilitando la igualdad de oportunidades de los individuos (educación) y fomentando la solidaridad a través de los programas de ingresos y gastos públicos (sanidad, ayuda a los más desfavorecidos, etc.), ya que más allá de las obligaciones jurídicas y constitucionales que obligan a aplicar criterios redistributivos, existe una obligación ética y moral de ayuda mutua y justicia que se presentan como esenciales para la convivencia.

Como indica la CDU alemana: «El hombre se desenvuelve en la comunidad y quien se desliga de sus obligaciones ante su prójimo no hace libre su vida, la hace mezquina y solitaria. Así como existen dependencias que humillan al hombre, también hay lazos que permiten desenvolverse en libertad».

En este marco conceptual es en el que hay que inscribir los modelos de protección social de Europa que pasamos a desarrollar en los siguientes epígrafes.

MODELOS DE PROTECCIÓN SOCIAL: EL LEGADO DE BISMARCK

Como pórtico, dedicaremos unas palabras a las fuentes de los sistemas de protección social de los Estados miembros de la UE: no queremos describirlos en detalle, pero sí nos parece oportuno recordar que todos ellos se adscriben a uno de los dos modelos que sirvieron de referencia en la configuración de los modernos sistemas de protección social.

DOS MODELOS QUE CONVERGEN

Los sistemas de protección social en Europa tienen origen en dos modelos:

1. El modelo «bismarckiano», continental o laboralista, es el inspirador de los sistemas previsionales o contributivos. Este sistema fue introducido por el canciller Otto von Bismarck en 1889, y consistía en socializar —en primera instancia— los riesgos a los que estaban expuestos los trabajadores por cuenta ajena, aunque luego se amplió a cuantos llevan a cabo una actividad profesional, inspirándose y tomando como referente el esquema de los seguros privados.

2. El modelo atlántico o anglosajón, de carácter universalista y asistencial, dirigido a la cobertura de todos los ciudadanos y financiado prioritaria, cuando no exclusivamente, por la vía de los impuestos.

La distinción entre estos dos modelos era muy nítida en sus orígenes, pero se ha ido atenuando a lo largo del tiempo porque hemos asistido a una «asistencialización» de los regímenes asegurativos y a una complementación, basada en criterios de proporcionalidad, de la protección básica y uniforme de los regímenes universalistas.

Esto ha dado lugar a que, en la actualidad, los sistemas de protección social vigentes presenten un carácter híbrido, y que su diversidad se base en el mayor o menor predominio de uno de los dos modelos, si bien coincidiendo en un doble compromiso:

a. Suplir, en todo o en parte, las rentas activas dejadas de percibir como consecuencia de determinadas contingencias tasadas (función de sustitución).

b. Garantizar la cobertura de las situaciones inespecíficas de necesidad, otorgando un mínimo de subsistencia a quienes carezcan de los medios indispensables para vivir dignamente (función de compensación).

Los dos modelos anteriores —el continental y el anglosajón— se insertan en el llamado sistema de reparto o de transferencia entre generaciones, por oposición al sistema de capitalización.

Por un lado, en el sistema de reparto o de transferencia entre generaciones, las aportaciones o cotizaciones de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la población inactiva. Por tanto, no hay correspondencia alguna entre las cantidades aportadas y pensión recibida —como ocurre en los sistemas de capitalización— y, en tal sentido, las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurídica de impuestos. Por el contrario, en el sistema de capitalización, las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo que, después, se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlación entre las cantidades aportadas y la percepción recibida, y su funcionamiento no es diferente al de un plan privado de pensiones.

UNA ALTERNATIVA INVIABLE: SUSTITUCIÓN DEL SISTEMA DE REPARTO POR EL DE CAPITALIZACIÓN

Consideramos que procede efectuar una parada para examinar más de cerca el sistema de capitalización. Por un lado, existe una razón de tipo histórico, y es que, a mediados de los años noventa, empezó a plantearse en Europa un debate de enorme calado: la sustitución de los modelos de protección social basados en el sistema de reparto por el modelo basado en el sistema de capitalización que había sido introducido unos años antes por Pinochet en Chile, y que contó con el respaldo de los gobiernos democráticos que allí se sucedieron. Y por otro, como veremos más adelante, algunas de las críticas y predicciones que los defensores de esta sustitución hicieron en su día con respecto a los sistemas de reparto pueden iluminarnos hoy a la hora de hacer el diagnóstico de los problemas a los que se enfrenta el modelo de reparto.

Los partidarios de importar a Europa el sistema chileno se trajeron a Madrid a José Piñera, exministro chileno impulsor de la reforma, y le encargaron un estudio sobre la materia. Ese estudio, titulado Una propuesta de reforma del sistema de pensiones en España (julio de 1996), consagra las siguientes tesis:

a. El sistema de reparto está abocado, desde una perspectiva económica, a la quiebra; en otras palabras, el modelo actual «no es viable en el medio plazo, manteniendo las reglas que hoy tiene, en particular las de contribuciones y beneficios». El hecho que condena a la quiebra económica (incapacidad de cubrir los beneficios prometidos con sus propios recursos) al sistema de reparto español es la tendencia demográfica. El saldo negativo no podría ser subsanado con mayores cotizaciones porque producirían un mayor paro.

b. El modelo de capitalización individual, administrado por el sector privado, es superior al sistema de reparto, tanto para el trabajador como para la sociedad. En opinión de Piñera, la Seguridad Social redistribuidora «protege a quien no lo necesita y no presta la asistencia suficiente a quien sí lo necesita, dejándose en el camino un montón de recursos. Como sucede con todos los monopolios burocráticos, la Seguridad Social no ha podido escapar al mal típico de los monopolios: el despilfarro, el mal servicio y el freno al desarrollo económico [...] La participación del sector privado en la cobertura de la previsión social puede y debe ser lo mayor posible». En opinión de José Piñera, el sistema de capitalización ofrece nueve ventajas respecto al sistema de reparto al que pretende sustituir: eleva las pensiones, incrementa el empleo, aumenta el ahorro, mejora la productividad, potencia el crecimiento, reduce el poder del Estado en la economía, despolitiza el sistema de pensiones, estimula una cultura laboral de ahorro y, por último, disciplina la gestión económica del país.

c. Este estudio prosigue estableciendo que la gestión del sistema se encomienda a empresas privadas constituidas exclusivamente con este propósito, es decir, no pueden ser ni bancos ni entidades financieras. Su creación y funcionamiento es libre, y su número y dimensión no vienen predeterminados por el ordenamiento sino por el propio mercado. Los ahorros de los trabajadores perciben la rentabilidad de las inversiones, es decir, no hay rendimientos pactados de antemano, siendo libres las comisiones que cobran las entidades que operan el sistema de pensiones. La supervisión de estas entidades se encomienda a un organismo fiscalizador altamente tecnificado encargado de velar por que la transparencia sea total.

d. La propuesta que se hacía consistía en una transición gradual de un sistema al otro, viable desde un punto de vista fiscal. Es decir, no se pretende crear un fondo para capitalizar el pasivo actual del sistema, sino proceder de manera diferente en función de los grupos de edad.

La reforma radical del sistema de pensiones en el sentido antes propuesto fue muy mal recibida por los partidos políticos y los sindicatos, que vienen confirmando cada año la vigencia del modelo actual mediante el llamado Pacto de Toledo. Y en cualquier caso, hubo un argumento definitivo en contra de la adopción de la alternativa de la capitalización «a la chilena»: su coste. Limitándonos exclusivamente a España, se calculó que su aplicación aumentaría el déficit en 1,5 puntos entre 1996 y el año 2010, y en dos puntos en los años comprendidos entre este último y el año 2017.

Cada uno de estos sistemas tiene sus ventajas e inconvenientes respecto del otro. Así, como señala Rafael Doménech,³ «en un mundo sin imperfecciones en los mercados, igualdad de oportunidades y agentes homogéneos, el sistema de capitalización es la solución óptima al problema de maximización intertemporal del consumo a lo largo del ciclo vital (Samuelson, 1958 y 1975). Sin embargo, como el propio Samuelson o Diamond (2004) sostienen, el mundo real se encuentra lejos de ese paradigma. La miopía de los agentes, la ausencia de educación financiera o de los productos financieros apropiados, la necesidad de regulaciones y de la supervisión financiera, o el deseo de la sociedad de distribuir renta como forma de responder a la desigualdad de oportunidades y a la existencia de riesgos idiosincráticos a lo largo de la carrera laboral justifican la existencia del sistema público de reparto, cuyo reto consiste en encontrar el equilibrio apropiado entre las distorsiones potenciales a las que puede dar lugar y los objetivos redistributivos y de cobertura conjunta de riesgos (risk pooling)».

En cualquier caso, como concluye Rafael Doménech en el trabajo mencionado: «Para maximizar el bienestar social resulta recomendable, tal y como demuestra la experiencia de muchos países desarrollados, primero garantizar la sostenibilidad y mejorar la eficiencia del sistema de reparto, que debe ser un pilar fundamental del sistema de pensiones y del Estado de bienestar; y, segundo, combinar diferentes alternativas de financiación de las pensiones, en función de las preferencias sociales, que a su vez pueden ir cambiando a lo largo del tiempo».

Por ese motivo, tal y como el propio Doménech reconoce en su trabajo, «la aproximación más pragmática y ecléctica consiste en considerar los sistemas de reparto y de capitalización como soluciones complementarias entre sí que maximizan el bienestar de los pensionistas y de la sociedad en general, y no alternativas sustitutivas».

Los tres pilares de un modelo

A la hora de hablar del sistema de pensiones suelen mencionarse tres pilares: un pilar no contributivo, un pilar contributivo y un pilar libre. Esta tipología es, a nuestro juicio, demasiado restrictiva, por lo que proponemos distinguir entre las prestaciones diseñadas para garantizar a todos los ciudadanos una renta mínima de subsistencia por un lado, y, por otro, los tres pilares en que se fundamenta la protección social.

Las primeras —rentas de subsistencia— se satisfacen con cargo a los presupuestos y se pagan a todos los individuos que no superen un determinado nivel de renta. En consecuencia, incluirían las pensiones no contributivas, las rentas de inserción social y cualquier otra prestación diseñada para combatir la exclusión social. La previsión social, a su vez, se sustenta —esta vez sí— en tres pilares básicos:

a. El primer pilar contributivo, que responde a un sistema de reparto mediante cotizaciones. Veremos en este capítulo que cada vez es más necesario complementar las cotizaciones pagadas por empresarios y trabajadores con las transferencias desde los Presupuestos Generales del Estado si se quiere mantener el actual nivel de las pensiones públicas.

b. Un segundo pilar —las pensiones de empleo— que responde a un sistema de capitalización que se pacta entre los empresarios y los trabajadores. Los planes de jubilación profesional desempeñarán un papel cada vez mayor a la hora de mantener las rentas futuras de los trabajadores a medida que aumenten los salarios —y, en consecuencia, la capacidad de ahorrar— y que disminuya la confianza en los sistemas públicos de protección social. Es evidente también la importancia que estos fondos adquirirán como inversores en los mercados financieros, especialmente en las inversiones a largo plazo y en activos relativamente poco líquidos como acciones, incluidas las de las pymes, dado que las cotizaciones a estos fondos no pueden retirarse por lo general antes de la edad de jubilación.

c. Un tercer pilar libre, que incluye los planes de pensiones individuales, que a menudo adoptan la forma de contratos o productos de empresas de seguros de vida. Como los sistemas profesionales, adquirirán cada día más importancia, a medida que aumente el nivel de renta y crezcan las dudas sobre la viabilidad de los sistemas públicos de pensiones.

UN IMPERATIVO PRESUPUESTARIO: LA NECESIDAD DE REFORMAR LAS PENSIONES

Las discusiones sobre el futuro de las pensiones y las diversas propuestas para reformar, afianzar o complementar los sistemas públicos de pensiones han ido adquiriendo, con el tiempo, un tono acuciante y apasionado. Veamos, seguidamente, en qué términos.

Evolución, no revolución

La gran mayoría de los países de la Europa continental han reconocido ya que sus sistemas de pensiones, tal y como los conocemos hoy, no serán capaces de hacer frente a sus obligaciones dentro de unos años, cuando los efectos del envejecimiento de la población europea sean ya ineludibles. Ante la constatación de este hecho, no se ha producido en Europa un viraje hacia tesis que propugnen la desaparición de los sistemas públicos de protección social. La reacción ha ido por otros derroteros, que son los que analizaremos a lo largo de este capítulo: reformar los sistemas contributivos y potenciar los fondos de pensiones, buscando un mejor equilibrio entre los sistemas públicos y privados de pensiones. La descripción del panorama actual indica que cada vez son más los trabajadores que complementan las pensiones de jubilación que les garantiza la Seguridad Social con otros mecanismos de tipo privado de pensiones.

Esta es, en esencia, la tesis que nos proponemos defender en este capítulo: partiendo de que el objetivo es el mantenimiento de los sistemas públicos de protección social —que no otro es el objeto de este libro— los problemas de financiación que encontrará la Seguridad Social debido al envejecimiento de la población aconsejan hacer más atractivos los sistemas privados como complemento —insistimos, como complemento, no como sustitutivos— de los sistemas públicos para garantizar una renta suficiente que consolide la seguridad financiera de los mayores.

La respuesta: la reforma de los sistemas de pensiones

El panorama de los sistemas de pensiones en la UE ofrece una diversidad muy significativa. Podemos encontrar prácticamente todas las versiones y combinaciones posibles que caben dentro de las dos grandes categorías que veíamos. Debido a la diversidad que acabamos de mencionar, veremos como también son diferentes las estrategias y los caminos de reformas que se están propugnando en los distintos países. Sin embargo, a medida que aumenta el nivel de integración de las economías y las sociedades de los Estados miembros, el éxito o el fracaso de las políticas nacionales en materia de pensiones tiene repercusiones más allá de las fronteras de cada Estado miembro, en particular en la Unión Económica y Monetaria. Las pensiones se están convirtiendo, así, en una preocupación común de la UE.

La vía de reformas de los sistemas de pensiones en Europa transcurre por un camino cuyos parámetros podemos sintetizar así: reformar el primer pilar de las pensiones por un lado —el contributivo—, y reforzar los pilares segundo y tercero por otro —el de las pensiones de empleo y el pilar libre—. El objetivo es alcanzar un equilibrio eficaz entre los sistemas públicos y privados de pensiones para garantizar la financiación y sostenibilidad de las pensiones de todos los trabajadores europeos.

A mayor abundamiento, en los Estudios Prospectivos Anuales sobre el Crecimiento de 2011⁴ y 2012⁵ de la Comisión se ofrecieron una serie de orientaciones clave para las reformas de las pensiones, que podrían contribuir a lograr una consolidación fiscal favorable al crecimiento y garantizar la adecuación y la sostenibilidad de las pensiones.

El Libro Blanco «Agenda para unas pensiones adecuadas, seguras y sostenibles»⁶ marcó las líneas básicas que deberían orientar las reformas de los sistemas de pensiones.

La primera línea de actuación es la que apuesta por el equilibrio entre el tiempo de vida laboral y el tiempo de jubilación, a través de las siguientes medidas:

— vincular la edad de jubilación a los aumentos de la esperanza de vida;

— restringir el acceso a los planes de jubilación anticipada y otras vías de salida temprana del mercado laboral;

— favorecer la prolongación de la vida laboral, facilitando el acceso al aprendizaje a lo largo de la vida, adaptando los lugares de trabajo a una mano de obra diversificada, desarrollando oportunidad de empleo para los trabajadores de más edad y fomentando el envejecimiento activo y saludable;

— y acabar con las diferencias entre hombres y mujeres en materia de pensiones.

La segunda línea de actuación es la que aboga por la constitución de planes de ahorro privados complementarios a los de jubilación. Los planes de ahorro complementarios de jubilación deben desempeñar un papel más importante a la hora de garantizar la futura adecuación de las pensiones, por lo que los Estados miembros tendrían que encontrar maneras de mejorar la rentabilidad y la seguridad de los planes de pensiones complementarios, así como el acceso igualitario a los mismos. La fiscalidad y otros incentivos financieros, así como la negociación colectiva, desempeñan aquí un papel crucial.

Por lo que al primer punto se refiere, la mayor parte de las reformas que están abordando los Estados miembros se centran en aumentar la edad de jubilación y en restringir la jubilación anticipada. Algunos de ellos han mantenido o reintroducido condiciones específicas en los casos de jubilación anticipada de personas con carreras largas o trabajos particularmente penosos. Ello sitúa a los gobiernos y/o a los interlocutores sociales ante el desafío de cómo gestionar los problemas inherentes al último tramo de una carrera profesional.

En la UE, la brecha actual entre hombres y mujeres en materia de pensiones sigue siendo de una media del 40%, lo que refleja la diferencia en la retribución entre ambos sexos y el hecho de que la carrera profesional de las mujeres es, por término medio, más breve y tiene más interrupciones. Como parte de los esfuerzos destinados a permitir que las mujeres tengan una vida laboral más larga, todos los Estados miembros (a excepción de Rumanía) han igualado las edades de jubilación de hombres y mujeres o han adoptado futuras reformas que van en esta dirección, aunque, en algunos casos, no las habrán concluido por completo hasta la década de 2040. Cabe asimismo mencionar aquellas reformas tendentes a la indexación de las pensiones, orientándolas hacia mecanismos menos generosos de revalorización.

Por otra parte, en la mayoría de los Estados miembros se han aplicado importantes reformas en materia de asistencia sanitaria. Entre las reformas estructurales figuran: la reestructuración de la atención primaria y secundaria; una mayor coordinación de la asistencia; el uso más intenso y favorable a la interoperabilidad de las TIC y de las soluciones de sanidad electrónica (Bulgaria, la República Checa, Croacia, Hungría, Malta, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia, Eslovaquia y el Reino Unido); el cambio en las políticas farmacéuticas hacia la regulación de precios y la sustitución por genéricos; así como la introducción de incentivos financieros y no financieros para los proveedores y los usuarios de los servicios de asistencia sanitaria. Con el fin de mejorar la prestación de servicios de atención sanitaria, varios Estados miembros (Bulgaria, la República Checa, Alemania, Croacia, Irlanda, Polonia, Portugal, Suecia y el Reino Unido) introdujeron políticas destinadas a optimizar la utilización de los tratamientos y de las pautas de prescripción.

Asimismo, varios Estados miembros están adoptando o aplicando grandes reformas en el ámbito de los cuidados de larga duración, con el fin de garantizar una utilización más eficiente de los recursos existentes. Las medidas de reforma se centran en seguir desarrollando los servicios de atención a domicilio y en reforzar la integración de la asistencia. Los mecanismos de financiación de la asistencia a largo plazo se han modificado en varios Estados miembros (Austria, Bélgica, Bulgaria, Hungría, Alemania y Luxemburgo). Algunos decidieron aumentar la financiación pública y reducir el reparto de costes con el sector privado, mientras que otros redujeron los umbrales existentes de elegibilidad para el apoyo público o introdujeron otras medidas de contención de costes.

En lo que se refiere a los planes de pensiones, es decir, a los pilares segundo y tercero de las pensiones, la norma es también la diversidad. Existen en todos los países de Europa, pero su potenciación debe enfrentarse a un marco normativo confuso debido a la variedad de normas aplicables en unos y otros países. Por ello, en el capítulo 5 nos detendremos en la necesidad de una regulación a nivel europeo de los fondos de pensiones, en el marco del establecimiento de un mercado europeo de servicios financieros. A modo de anticipo de lo que allí diremos, estamos convencidos de que uno de los avances más importantes han sido las medidas adoptadas para la construcción de un auténtico mercado interior de servicios financieros en Europa.

La garantía de la estabilidad social en el futuro dependerá de que se establezca un marco reglamentario que haga atractivos los fondos de pensiones como modo complementario de financiación de las pensiones. De esta manera, los ciudadanos tendrán a su alcance herramientas adecuadas para canalizar su cada vez mayor capacidad de ahorro, debido al aumento del nivel de vida en Europa. Esto quiere decir que, en cualquier caso, como siempre, será la toma o no de unas u otras decisiones por parte de los dirigentes políticos la que marque el grado de posibilidad de subsistencia de los sistemas públicos de protección social que conocemos hoy.

El marco europeo de la reforma

En este ámbito también, como no podía ser de otra manera, funciona la «restricción europea» que analizaremos en el capítulo siguiente. En los últimos años, podemos constatar una creciente preocupación en las instituciones europeas por lo que denominan «seguridad financiera» de los mayores.

Como se indicaba en el mencionado Libro Blanco de las pensiones de la UE, en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se establece que la UE apoyará y completará la acción de los Estados miembros en el ámbito de la protección social (artículo 153) y, en la definición y ejecución de sus políticas, tendrá en cuenta la garantía de una protección social adecuada (artículo 9). Además, muchas competencias e iniciativas políticas de la UE afectan a los sistemas y políticas nacionales de pensiones.

Hasta ahora, la UE ha venido abordando cuestiones específicas relacionadas con las pensiones de manera algo fragmentada; por ejemplo, eliminando obstáculos a la libre circulación de personas, estableciendo el modo en que los proveedores privados de pensiones pueden beneficiarse del mercado interior, fomentando la igualdad de género, luchando contra la discriminación o supervisando la sostenibilidad fiscal.

Habida cuenta de la magnitud y el carácter interrelacionado de los retos macroeconómicos, sociales y de empleo relativos a las pensiones, parece necesario un planteamiento más global, a través de una serie de iniciativas que vayan desde la legislación de incentivos financieros hasta la coordinación de políticas y el seguimiento del avance hacia objetivos comunes en el marco de la estrategia integrada y global Europa 2020. Pero sobre todo, el marco europeo determina la capacidad de acción de los Estados miembros en esta cuestión por la vía directísima de las políticas fiscales y presupuestarias que impone el Pacto de Estabilidad. El principio de la estabilidad presupuestaria y el objetivo de la sostenibilidad de la política fiscal marcan, sin duda, el terreno de juego en el que se desarrollarán las reformas que hemos señalado a lo largo de este epígrafe.

La reforma de la Seguridad Social en España: el Pacto de Toledo

La defensa del futuro de las pensiones ha sido en los últimos años en España uno de los pocos asuntos de Estado que ha venido avalado por el consenso de todas las fuerzas políticas españolas. El canal en el que se ha mantenido este consenso, de vital importancia para garantizar el futuro de las pensiones y la viabilidad de la Seguridad Social en España, ha sido lo que denominamos el Pacto de Toledo, que se inicia con un primer acuerdo en 1995. En octubre de 2003, los partidos políticos aprobaron la renovación del Pacto por otros cinco años.

En octubre de 2008 se llevaron a cabo una serie de trabajos por parte de la Comisión no Permanente del Pacto de Toledo que culminaron con las recomendaciones recogidas en el Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo aprobado por el Pleno del Congreso el 25 de enero de 2011. En estas recomendaciones se incluía: el aumento de la edad efectiva de jubilación, el incremento del número de años cotizados para el cómputo de la cuantía de la pensión y el índice de revalorización de las pensiones, que, junto con el factor de sostenibilidad que entrará en vigor en 2019, contribuyen a su sostenibilidad en el futuro.

Al hilo de estas recomendaciones, se han emprendido desde 2011 relevantes reformas en el ámbito de la Seguridad Social. En concreto, la reforma del sistema público de pensiones aprobada el 1 de agosto de 2011 contenía como medidas principales: el aumento gradual entre 2013 y 2027 de la edad legal de jubilación en dos años, hasta los 67; el reconocimiento de las carreras de cotización largas, de forma que sea posible la jubilación a los 65 años con el 100% de la pensión cuando se acredite un período de cotización de 38 años y medio; el incremento de los incentivos para la prolongación voluntaria de la vida laboral más allá de la edad legal de jubilación; y la utilización para el cálculo de la base reguladora de las bases de cotización de los últimos 25 años previos a la jubilación, frente a los 15 previos a la reforma.

Asimismo, en 2013 se adoptaron dos importantes reformas: por un lado, el Real Decreto Ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo; y por otro, la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del factor de sostenibilidad y del índice de revalorización del sistema de pensiones, que refleja las recomendaciones elaboradas por el Comité de Expertos sobre el factor de sostenibilidad en su informe de 7 de junio de 2013.

Por otra parte, el empleo es sin lugar a dudas una variable clave para la sostenibilidad de las cuentas públicas. De ahí la importancia de las profundas reformas que se han adoptado en el ámbito del mercado de trabajo español, articuladas en torno a tres ejes: ordenamiento jurídico laboral, políticas de activación y lucha contra el fraude. Se han adoptado medidas que sientan las bases para una profunda transformación de su funcionamiento y que contribuyen a incrementar la competitividad de la economía en su conjunto.

Como se indica en el Informe sobre el desarrollo del Pacto de Toledo 2011-2015, estas medidas ya han tenido un impacto claro en la evolución de los costes del sistema y contribuyen a su sostenibilidad en el largo plazo ante el reto del envejecimiento. La edad real de jubilación era de 63,9 en 2012 y de 64,1 en 2015, acercándose a la edad legal de jubilación, aun cuando todavía existe un diferencial.

Gráfico 3.1. RELACIÓN ENTRE AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PENSIONISTAS EN ESPAÑA

Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

Con respecto a la probable evolución futura, las previsiones contenidas en el mencionado informe muestran que, a corto plazo, el gasto en pensiones, principal partida de gasto, mantendrá su crecimiento anual en cifras en torno al 2,8%, lo que permitiría reducir el déficit, siempre que el PIB crezca por encima de este porcentaje. Así mismo, a medio y largo plazo, las reformas realizadas moderarán la evolución de la ratio «gasto contributivo/PIB» manteniendo su valor en cifras en torno al 9,7%. A muy largo plazo, superado el impacto demográfico desfavorable, el porcentaje que representa el gasto en pensiones podría llegar a descender. Estos resultados dependen en gran medida del Índice de Revalorización de Pensiones, ya que este índice tiende a estabilizar el gasto en pensiones sobre PIB en torno a un punto de equilibrio.

Sin embargo, como refleja un reciente estudio,⁷ dado que los ingresos de la Seguridad Social representan un porcentaje muy estable de las rentas salariales, para mantener la actual relación entre pensión media y salario medio (tasa de beneficio) sería necesario que el número de cotizantes a la Seguridad Social aumentara a 27 millones en 2050 (en la actualidad se sitúa por debajo de los 18 millones), puesto que se espera que el número de pensiones pase de 9 a 15 millones en 2050. Dado que es poco probable que tal circunstancia ocurra, se debería elegir una combinación de las siguientes alternativas, no excluyentes entre sí:

— Complementar las pensiones con más recursos procedentes del ahorro privado.

— Aumentar los recursos destinados a pensiones públicas.

— Realizar reformas estructurales que aumenten la población ocupada (más capital productivo, humano y tecnológico).

Por último, hay que resaltar que la existencia del Fondo de Reserva de la Seguridad Social ha permitido hacer frente a los desajustes coyunturales del sistema mediante la disposición, en el período entre 2012 y junio de 2016, de 41.824 millones de euros, permaneciendo a dicha fecha un saldo de 25.176 millones a precio de adquisición.

FINANCIACIÓN DE LOS SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL: EL CAPÍTULO DE LOS INGRESOS

El debate sobre la financiación de los sistemas de protección social es probablemente uno de los más antiguos en la doctrina de la Hacienda. La frontera entre la alerta sobre unos riesgos objetivos y el alarmismo mal intencionado en torno a los sistemas públicos ha sido difusa. En cualquier caso, las tendencias gráficas no necesitan muchos adjetivos: anuncian, por sí solas, un panorama oscuro para los actuales sistemas de pensiones. Debemos, por ello, conocer con el mayor grado de detalle posible los riesgos a los que nos enfrentamos para ser capaces de tomar las medidas y de efectuar las reformas que sean necesarias, para asegurar un único objetivo: la defensa y garantía en el siglo XXI del Estado de bienestar del que hemos disfrutado en el siglo XX.

Procedemos ahora a analizar la estructura de la financiación de los sistemas de protección social, es decir, el capítulo de ingresos. Más adelante analizaremos también el capítulo de gastos, para tener una imagen completa de la estructura funcional de nuestros sistemas de protección social.

La doctrina más tradicional, fascinada quizá por el paralelismo entre las pensiones públicas y los seguros privados, se inclinaba por atender las necesidades de la Seguridad Social con las cotizaciones pagadas por los trabajadores y los empresarios. La doctrina más moderna se inclina, por el contrario, a considerar que las prestaciones sociales son una más de las prestaciones que debe proporcionar el sector público, y por ello deben ser satisfechas con ingresos de naturaleza tributaria. Si se opta por el primer enfoque debe existir una correlación entre las cotizaciones de los activos y las prestaciones de los pasivos, mientras que, si se opta por el segundo, no tiene sentido alguno hablar de una hipotética quiebra de la Seguridad Social, del mismo modo que no tendría sentido hablar de una quiebra de la Universidad o de la red de carreteras porque las tasas académicas o los peajes no cubriesen el gasto universitario o las inversiones en infraestructuras viarias.

En la práctica, los sistemas de protección social se financian de manera mixta con acciones sociales y con transferencias de los Presupuestos Generales del Estado —a los que de ahora en adelante denominaremos contribuciones públicas— en una proporción que varía entre distintos países. ¿Cómo se llenan las arcas de estas dos vías de financiación? Como es obvio, la cuantificación de las transferencias estatales depende de la recaudación de los distintos impuestos que, en última instancia, las alimentan. Las cotizaciones sociales, a su vez, proceden de fuentes diferentes: o son pagadas por las personas protegidas (asalariados, trabajadores, autónomos, etc.) o son satisfechas por los empleadores.

Un análisis estático: el año 2012

En el gráfico 3.2 se consignan las fuentes de financiación de los sistemas de protección social en el año 2012, último año del que disponemos de datos homogéneos.

Gráfico 3.2. INGRESOS DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL DE LA UE

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Según el gráfico 3.2, en el momento actual las cotizaciones sociales siguen teniendo un enorme protagonismo en la financiación de los sistemas de protección social, puesto que representan el 55,5% de los ingresos totales, mientras que las contribuciones públicas (alimentadas por los impuestos) aportaron el 41% de estos ingresos. Las cotizaciones sociales corren fundamentalmente a cargo de los empleadores, que aportaron el 35% de los recursos destinados a la protección social, mientras que las personas protegidas solo pagaron el 20% de los ingresos totales.

Un análisis dinámico: la década de los noventa

Si del análisis de la UE en su conjunto pasamos a un análisis por países, observaremos que las situaciones son muy diferentes, aunque las distancias se hayan ido reduciendo a lo largo del tiempo.

Cuadro 3.2. GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN LA UE (% PIB)

| Gobierno | CONTRIBUCIONES SOCIALES | Otros ingresos
Total | Empresarios | Personas protegidas
2008 | 2012 | 2008 | 2012 | 2008 | 2012 | 2008 | 2012 | 2008 | 2012
Unión Europea | 38,7 | 40,7 | 56,8 | 55,4 | 36,8 | 35,4 | 20,0 | 20,1 | 4,5 | 3,9
Bélgica | 33,5 | 36,5 | 64,1 | 60,5 | 43,2 | 40,8 | 21,0 | 19,7 | 2,4 | 3,1
Bulgaria | 44,5 | 51,1 | 54,0 | 47,1 | 33,9 | 28,9 | 20,1 | 18,2 | 1,5 | 1,8
República Checa | 22,0 | 27,8 | 76,4 | 70,8 | 50,9 | 47,6 | 25,6 | 23,2 | 1,6 | 1,4
Dinamarca | 70,5 | 77,9 | 22,0 | 19,6 | 13,0 | 11,4 | 9,0 | 8,3 | 7,5 | 2,4

Alemania | 34,6 | 33,8 | 63,6 | 64,4 | 35,4 | 34,3 | 28,3 | 30,1 | 1,8 | 1,8
Estonia | 19,1 | 19,1 | 80,8 | 80,7 | 79,8 | 79,6 | 1,0 | 1,1 | 0,1 | 0,1
Irlanda | 59,3 | 63,3 | 35,7 | 33,3 | 26,5 | 25,3 | 9,2 | 8,0 | 5,0 | 3,4
Grecia | 34,6 | 35,4 | 53,8 | 52,1 | 32,7 | 32,0 | 21,1 | 20,1 | 11,5 | 12,5
España | 36,7 | 43,0 | 62,0 | 56,1 | 48,7 | 43,7 | 13,3 | 12,4 | 1,3 | 0,9
Francia | 33,7 | 34,7 | 63,2 | 61,9 | 42,7 | 41,8 | 20,5 | 20,1 | 3,0 | 3,4
Croacia | 31,3 | 36,3 | 66,9 | 60,7 | 30,7 | 26,9 | 36,3 | 33,8 | 1,8 | 3,0
Italia | 42,2 | 46,5 | 55,6 | 51,5 | 39,4 | 36,5 | 16,2 | 15,0 | 2,2 | 2,1

Chipre | 49,0 | 51,3 | 40,7 | 40,4 | 24,6 | 23,0 | 16,1 | 17,3 | 10,3 | 8,3
Letonia | 34,5 | 36,3 | 65,3 | 62,8 | 48,5 | 44,0 | 16,8 | 18,8 | 0,2 | 0,9
Lituania | 35,0 | 31,7 | 64,3 | 67,4 | 58,5 | 50,8 | 5,8 | 16,5 | 0,8 | 0,9
Luxemburgo | 46,3 | 42,9 | 50,0 | 48,8 | 25,9 | 25,6 | 24,1 | 23,2 | 3,7 | 8,3
Hungría | 36,4 | 36,9 | 62,2 | 60,4 | 40,3 | 37,7 | 21,9 | 22,7 | 1,4 | 2,7
Malta | 39,0 | 50,3 | 58,2 | 47,6 | 40,6 | 33,5 | 17,5 | 14,1 | 2,8 | 2,1
Países Bajos | 21,1 | 24,2 | 66,6 | 67,3 | 32,4 | 32,3 | 34,3 | 35,1 | 12,3 | 8,5
Austria | 33,6 | 36,0 | 64,9 | 62,4 | 38,0 | 36,5 | 26,9 | 25,9 | 1,6 | 1,6

Polonia | 17,5 | 16,4 | 60,5 | 64,1 | 41,3 | 44,7 | 19,2 | 19,4 | 22,1 | 19,5
Portugal | 44,9 | 48,2 | 46,1 | 42,2 | 30,8 | 27,8 | 15,3 | 14,3 | 9,0 | 9,6
Rumanía | 44,1 | 50,6 | 54,5 | 48,4 | 38,3 | 34,3 | 16,2 | 14,1 | 1,5 | 1,0
Eslovenia | 29,1 | 33,8 | 69,0 | 65,0 | 27,6 | 26,6 | 41,5 | 38,4 | 1,9 | 1,2
Eslovaquia | 26,0 | 37,5 | 67,3 | 59,7 | 45,9 | 40,9 | 21,4 | 18,8 | 6,7 | 2,9
Finlandia | 42,8 | 46,9 | 48,5 | 47,3 | 37,6 | 34,8 | 10,9 | 12,5 | 8,7 | 5,9
Suecia | 49,2 | 51,4 | 47,8 | 46,3 | 38,1 | 36,8 | 9,7 | 9,5 | 3,0 | 2,3
Reino Unido | 51,3 | 52,6 | 40,7 | 40,8 | 27,7 | 28,2 | 13,0 | 12,6 | 8,0 | 6,6

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

En el cuadro 3.2 se describe el peso relativo de cada una de las fuentes de financiación de los sistemas de protección social entre 2008 y 2012. Como puede deducirse de estos datos, cabría establecer dos grupos de países:

a. aquellos en los que los sistemas de protección social se financian principalmente con cotizaciones sociales, como Estonia (80%), República Checa (71%), Lituania (67%) y Holanda (67%);

b. y, en el otro extremo, los países que nutren sus sistemas de protección social principalmente con contribuciones públicas, como Dinamarca (78%), Irlanda (63%) o Reino Unido (53%).

Por lo que se refiere a la evolución en el tiempo, los datos incluidos en el cuadro anterior permiten deducir que el peso de las contribuciones públicas en los ingresos destinados a la protección social ha aumentado en la UE en más de 2 puntos porcentuales entre 2008 y 2012, lo que supone un cierto distanciamiento de la teoría «privatista» de la protección social.

Este incremento de las aportaciones del Estado ha ido acompañado de una disminución de las cotizaciones sociales, que han pasado de representar el 56,8% de los ingresos totales de la Seguridad Social en 2008 a un 55,4% en 2012, fundamentalmente por la reducción de las cotizaciones a cargo de los empleadores, que han pasado de representar el 36,8% del total de los ingresos en 2008 a un 35,4% en 2012. Por su parte, se ha mantenido en torno al 20% la aportación de las personas protegidas.

Si del análisis global pasamos a un análisis pormenorizado por países, es fácil observar que el peso de las contribuciones públicas ha aumentado más deprisa que la media europea, sobre todo en Eslovaquia, Malta, Dinamarca, Bulgaria, Rumanía, República Checa y España, y ha bajado especialmente en Lituania y Luxemburgo. Ello no hace sino confirmar que los sistemas de protección social tienden a largo plazo a converger, tanto en su filosofía —el fenómeno de asistencialización de los regímenes asegurativos y de complementación de la protección básica y uniforme de los regímenes universalistas que ya hemos mencionado como tendencia anteriormente— como en su estructura financiera.

Este proceso de convergencia se observa también cuando se analiza la estructura interna de las cotizaciones sociales, puesto que las que pagan los empleadores se han reducido en todos los países miembros, excepción hecha del Reino Unido. Las reducciones de las cotizaciones de los empresarios han sido especialmente significativas en Lituania, Malta, Eslovaquia, Bulgaria, España y Letonia, donde los niveles de partida en general se situaban por encima de la media de la UE. La proporción que las cotizaciones sociales a cargo de las personas protegidas representan en la financiación de los sistemas de protección social se ha mantenido estable en la UE entre 2008 y 2012, como antes hemos tenido ocasión de señalar. Este comportamiento no ha sido uniforme, porque hay varios Estados miembros donde este tipo de cotizaciones ha disminuido y otros donde ha aumentado, entre los cuales destaca Lituania, país en el que la contribución de las personas protegidas ha subido 10 puntos.

Y si de España hablamos, veremos que:

— La parte que representaban las contribuciones públicas en 2008 (36,7%) fue inferior a la media europea (38,7%), y su crecimiento hasta 2012 (año en el que representaban un 43%) fue superior que al que se produjo en la UE (la media comunitaria aumentó hasta representar el 40,7%).

— En el caso de las cotizaciones sociales, la parte que aportan los empleadores (48,7% en 2008 y 43,7% en 2012) es sensiblemente superior a la media europea (que alcanzaba el 35,4% en 2012).

— Es uno de los países en que las cotizaciones a cargo de las personas protegidas disminuyó, aunque muy ligeramente, del 13,3% en 2008 al 12,4% en 2012.

Ingresos de los sistemas de protección social por habitante: 2008-2012

Conocido el peso que las contribuciones públicas y las cotizaciones sociales tuvieron en la financiación de los sistemas de protección social en 2012 y analizada también su evolución —en términos porcentuales— a lo largo del período comprendido entre 2008 y 2012, completaremos ahora este análisis dinámico analizando la evolución del ingreso por habitante a precios constantes, siendo el año base 2005.

Eso es lo que se hace en el siguiente cuadro:

Cuadro 3.3. FFINANCIACIÓN POR HABITANTE EN LA UE (EN EUROS DE 2005)

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012
Gobierno | 2.590,3 | 2.799,9 | 2.793,2 | 2.811,5 | 2.833,0
Contribuciones sociales | 3.807,5 | 3.880,0 | 3.851,2 | 3.869,0 | 3.855,4
Empresarios | 2.465,4 | 2.503,5 | 2.485,4 | 2.486,7 | 2.459,7
Personas protegidas | 1.342,1 | 1.376,5 | 1.365,9 | 1.382,3 | 1.395,6
Otras fuentes | 304,0 | 295,4 | 283,4 | 271,0 | 269,3
Total | 6.701,8 | 6.975,3 | 6.927,9 | 6.951,4 | 6.957,7

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

A la vista de los datos anteriores, es posible distinguir dos períodos diferentes:

— Hasta 2009, la financiación por habitante registró un crecimiento importante, debido sobre todo al avance de las aportaciones públicas, movimiento sustentado en el deseo de descargar la fiscalidad directa sobre el factor trabajo con el objetivo de favorecer la creación de empleo y aumentar la inversión.

— A partir de 2009, con el inicio de la crisis económica se produce un estancamiento, cuando no un retroceso, de la financiación por habitante (caída del 0,3% en el conjunto de los cuatro años), como consecuencia sobre todo de la minoración de las aportaciones de las contribuciones sociales (descenso del 1,7% en el conjunto del período), afectadas por la caída del empleo, mientras que las aportaciones públicas mantuvieron un ligero avance (crecimiento del 1,2%).

— Si ahora centramos nuestra atención en el comportamiento de las cotizaciones sociales, se observa que en estos años las pagadas por los empleadores retroceden, mientras que las satisfechas por los trabajadores suben, haciendo más visible para el trabajador la carga fiscal que recae sobre el factor trabajo.

La evolución anterior ratifica las conclusiones a las que habíamos llegado al analizar la evolución porcentual de los ingresos de la Seguridad Social: la tendencia apunta al aumento del protagonismo de las transferencias de los Presupuestos Generales y a una paralela pérdida de importancia de las cotizaciones sociales, que, a pesar de todo, siguen aportando el 55% de la financiación total de los gastos de protección social, como hemos advertido al principio de este epígrafe.

Las consideraciones anteriores son particularmente importantes en un momento en que los gastos de la Seguridad Social tienden necesariamente a crecer, como hemos visto. Las mayores cotas de bienestar social exigidas por los ciudadanos al Estado, el envejecimiento relativo de la población, el aumento inexorable del gasto sanitario y el incremento del subsidio de desempleo auguran un crecimiento exponencial de los gastos en servicios sociales y, como contrapartida, serias dificultades para su financiación.

En cualquier caso, una reforma eficaz exige precisar con claridad la extensión de su acción protectora y el modelo de financiación por el que se opta. Esta última es, precisamente, la cuestión que nos interesa, y muy especialmente en cuanto afecta a la naturaleza de las cotizaciones que empresarios y trabajadores pagan a la Seguridad Social y al papel que el Impuesto sobre el Valor Añadido puede jugar en la financiación de sus presupuestos. El papel que los impuestos puedan desempeñar en esta nueva estrategia, especialmente el Impuesto sobre el Valor Añadido, constituye precisamente el objeto de este trabajo.

EL CAPÍTULO DE GASTOS: EVOLUCIÓN RECIENTE Y SITUACIÓN ACTUAL

A continuación, analizados los mecanismos de financiación de los sistemas de protección social y su evolución en el tiempo, atendiendo en particular a la filosofía de la financiación de la Seguridad Social, ha llegado el momento de detenernos en la composición y evolución de la otra cara de la moneda: el capítulo de gastos. Pero, antes de entrar en materia, conviene aclarar que en la estructura de los gastos de protección social se acostumbran a distinguir las siguientes ocho funciones:

— Enfermedad y cuidados sanitarios: incluye, entre otros, las bajas por enfermedad pagadas, los cuidados médicos y el suministro de productos farmacéuticos.

— Invalidez: incluye, entre otros, las pensiones de invalidez y el suministro de bienes y servicios (distintos de los cuidados médicos) a las personas inválidas.

— Vejez: incluye, entre otras, las pensiones de jubilación y el suministro de bienes y servicios (distintos de los cuidados médicos) a las personas mayores.

— Supervivencia: incluye el mantenimiento y la asistencia en caso de muerte de un miembro de la familia (por ejemplo, la pensión de viudedad o la pensión de orfandad).

— Familia e hijos: incluye la asistencia (excepto los cuidados médicos) en relación con el embarazo, el parto, la maternidad y la carga de hijos y de otros miembros de la familia.

— Desempleo: incluye, entre otros, las prestaciones por desempleo y la formación profesional financiada por los organismos públicos.

— Vivienda: incluye las intervenciones públicas destinadas a ayudar a los hogares a hacer frente al coste de la vivienda.

— Exclusión social y otros: incluye las prestaciones de complemento de recursos, la readaptación de alcohólicos y toxicómanos y otras prestaciones diversas.

Evolución del gasto social en la UE (2008-2012)

En los últimos años, los gastos de protección social de media en la UE han continuado ganando peso en el PIB (avance de 2,6 puntos de PIB), como se observa en el cuadro 3.4, en el que se describe cómo ha evolucionado la proporción que estos gastos representan con respecto al PIB, es decir, la parte del producto nacional que hemos destinado a protección social en el período 2008-2012.

El avance del gasto social reflejado en este período ha sido, no obstante, irregular en el tiempo, probablemente por la íntima conexión existente entre los gastos de esta naturaleza y la situación general de la economía. En 2009 alcanzan su punto más elevado, situándose en el 28,7% del PIB, como consecuencia, sobre todo, del aumento de las prestaciones sanitarias y el avance de las pensiones. Entre 2009 y 2011, la proporción que representan estos gastos con respecto al PIB disminuye porque algunos gastos sociales —especialmente las prestaciones sanitarias— aumentan de forma más moderada que en el período anterior. A partir de 2012, se aprecia una recuperación de la ratio gastos de protección social/PIB para la UE.

Los gastos relacionados con el desempleo muestran la variación más intensa en la última década: cayeron entre 2005 y 2007, y aumentaron abruptamente entre 2008 y 2009 como consecuencia de la crisis, para anotar después una ligera contracción (2012-2013). En resumen, podemos apuntar una tendencia al avance generalizado en materia de gastos destinados a protección social medidos como porcentaje del PIB y que la crisis económica y financiera de 2008 ha confirmado el papel jugado por el gasto social —las prestaciones de desempleo, en particular— como estabilizador, lo que ha contribuido a superar la difícil situación económica y social.

Se recogen también en el cuadro 3.4 los datos correspondientes a cada Estado miembro. En él se puede apreciar el avance generalizado del peso de los gastos sociales en el PIB en el período de análisis, con las únicas excepciones de Hungría y Polonia. Sin embargo, hay que resaltar que la desigualdad parece ser la regla en lo referente a las situaciones de partida. De esta forma se puede apreciar que el nivel de gastos sociales varía de forma significativa a lo largo de Europa. Países como Dinamarca, Francia, Finlandia y Grecia gastan más del 30% del PIB en protección social, mientras que Estonia, Letonia y Rumanía gastan en torno al 15% del PIB.

Cuadro 3.4. GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN LA UE (% PIB)

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012
Unión Europea | 26,0 | 28,7 | 28,6 | 28,2 | 28,6
Bélgica | 27,7 | 30,0 | 29,4 | 29,7 | 29,9
Bulgaria | 14,7 | 16,1 | 17,3 | 16,7 | 16,7
República Checa | 17,9 | 20,1 | 20,1 | 20,1 | 20,5
Dinamarca | 28,9 | 32,8 | 32,8 | 32,3 | 32,2
Alemania | 27,1 | 30,5 | 29,8 | 28,6 | 28,7
Estonia | 14,7 | 18,8 | 17,6 | 15,6 | 15,0

Irlanda | 20,1 | 23,9 | 24,5 | 23,2 | 23,0
Grecia | 25,3 | 27,3 | 28,6 | 30,4 | 31,6
España | 21,4 | 24,4 | 24,7 | 25,4 | 25,5
Francia | 30,3 | 32,6 | 32,7 | 32,5 | 33,3
Croacia | 18,6 | 20,7 | 20,8 | 20,4 | 20,9
Italia | 26,7 | 28,8 | 28,8 | 28,5 | 29,3
Chipre | 17,7 | 19,3 | 20,1 | 20,8 | 21,0
Letonia | 12,0 | 16,7 | 18,1 | 15,1 | 14,2

Lituania | 15,9 | 21,0 | 18,9 | 16,9 | 16,3
Luxemburgo | 21,2 | 23,8 | 22,9 | 22,3 | 23,0
Hungría | 22,5 | 22,9 | 22,7 | 21,7 | 21,4
Malta | 17,6 | 19,0 | 18,7 | 18,2 | 18,5
Países Bajos | 26,5 | 29,3 | 29,9 | 30,1 | 30,9
Austria | 27,6 | 29,6 | 29,6 | 28,9 | 29,2
Polonia | 19,4 | 20,4 | 19,6 | 18,6 | 17,7
Portugal | 23,4 | 25,8 | 25,8 | 25,8 | 26,4

Rumanía | 14,1 | 16,9 | 17,3 | 16,4 | 15,4
Eslovenia | 21,0 | 23,7 | 24,4 | 24,5 | 24,9
Eslovaquia | 15,7 | 18,5 | 18,3 | 17,9 | 18,1
Finlandia | 25,1 | 29,0 | 29,2 | 28,8 | 30,1
Suecia | 27,7 | 30,1 | 28,6 | 28,2 | 29,3
Reino Unido | 26,4 | 29,1 | 28,8 | 28,7 | 28,8

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Por lo que se refiere a España, el gasto social ha crecido en estos años a un ritmo ligeramente más vivo que la media de la UE, aunque es evidente que nos queda todavía camino por andar para alcanzar la media de la UE. Será uno de los objetivos a lograr para futuros gobiernos, fundamentalmente a través de ganancias de competitividad y de creación de empleo, salvo que se apueste por elevar la presión fiscal hasta límites que quizá la sociedad española no esté dispuesta a admitir.

Análisis funcional de los gastos

Una vez que hemos analizado la evolución del gasto total en protección social en la UE, vamos a realizar a continuación un análisis funcional de este gasto, según las partidas que establecíamos al iniciar este epígrafe.

Estructura del gasto social: 2012

Pasamos a analizar, por tanto, la estructura del gasto social —o su composición— para conocer los objetivos que persiguen o, si se prefiere, las funciones que cumplen. Eso es precisamente lo que se hace en el gráfico 3.3.

La distribución es clara: la partida de vejez y supervivencia absorbe el 44% de las prestaciones sociales, seguida de la partida «enfermedad y cuidados sanitarios e invalidez», que supone el 35% del gasto en prestaciones sociales. Las demás funciones absorben porcentajes mucho menores de la tarta.

El peso relativo de cada una de las funciones asignadas a los gastos de protección social, es decir, la proporción que cada una de estas funciones representa respecto del total de gastos de protección social, que de forma muy explícita desvela el gráfico anterior, se observa con más claridad aún en el cuadro 3.5 siguiente, en el que se analiza, además, la situación de cada uno de los países miembros.

Gráfico 3.3. ESTRUCTURA DEL GASTO EN PROTECCIÓN SOCIAL EN LA UE EN 2012 (EN %)

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Las conclusiones que se deducen de las cifras consignadas en el cuadro 3.5 son las siguientes:

— Las dotaciones destinadas a las funciones «vejez y supervivencia» son, con mucho, las más importantes, puesto que representan casi el 45% de la totalidad de los gastos en protección social, lo que equivale al 12,5% del PIB de los países de la UE. El país que más recursos destina a esta función es Polonia (el 58,5% del gasto total en protección social), seguido de Italia (el 57,2%) y Grecia (el 56,9%). En el extremo opuesto está Irlanda, en que las prestaciones de vejez y supervivencia solo absorben el 27,6% de los gastos en protección social, lo que no hace sino reflejar que, hoy por hoy, Irlanda es el país más joven de la Unión, donde los mayores de 65 años solo representan el 12,6% de la población total. Ya hemos mencionado anteriormente que serán los países que más acusan el envejecimiento de su población los que deberán hacer frente a mayores aumentos en el gasto en pensiones.

— Los recursos destinados a las funciones «enfermedad» y «cuidados de la salud e invalidez» ocupan el segundo lugar en orden de importancia, puesto que absorbieron en 2012 el 35% del total de los gastos de protección social, o lo que es lo mismo, el 10% del PIB. Es curioso constatar que en Irlanda, Croacia y Holanda ocupan el primer lugar, por delante de los recursos destinados a las funciones de vejez y supervivencia.

— La función «familia e hijos» absorbe muchos menos recursos que las funciones anteriores: en 2012, esta partida representó tan solo el 8,1% del total de gastos de prestación social, lo que equivale al 2,3% del PIB de los países miembros. Los mayores esfuerzos en este campo los hicieron Luxemburgo, Dinamarca, Hungría, Estonia e Irlanda, que destinaron a la protección de la familia más del 11% del total de las prestaciones sociales. Muy lejos quedan Italia, Holanda, Polonia y Portugal, cuyas prestaciones por familia e hijos no alcanzaron el 5% del total.

— Las prestaciones por «desempleo» son las que más varían de país a país. Muy por encima de la media comunitaria, que se situó en 2012 en el 5,4% del gasto total en protección social, estaban Irlanda, España y Bélgica con porcentajes superiores al 10%. En el lado opuesto estaban Rumanía, Polonia, Reino Unido, Croacia, Lituania y Hungría, que no llegaban al 3%. Como es fácil deducir de las cifras anteriores, el volumen total de las prestaciones por desempleo no es siempre correlativo al nivel de paro en cada país, puesto que existen diferencias notables entre los Estados miembros en lo que a la cobertura y a la cuantía de las prestaciones por desempleo se refiere.

— Finalmente, se destina a «vivienda y exclusión social» mucho menos dinero que a las otras funciones incluidas en la rúbrica protección social. El peso relativo de esta función en 2012 no pasó del 3,9% para el conjunto de la Unión. Muy por encima de la media se situaron Holanda, Reino Unido, Dinamarca y Chipre. Muy por debajo estaban Italia, Croacia, Polonia, Portugal y Estonia, que apenas llegaban al 1%. Para no incurrir en errores de bulto conviene advertir que los datos anteriores dan solo una idea aproximada del esfuerzo que cada país hace con el fin de favorecer el acceso a la vivienda o de aliviar la exclusión social. Para medir este esfuerzo cabalmente es necesario tener en cuenta, además, las diferencias impositivas entre los distintos países. El nivel de las desgravaciones concedidas a los propietarios de viviendas en el impuesto sobre la renta, la cuantía de los impuestos —estatales o municipales— que gravan la adquisición o titularidad de estos bienes, etc., son ciertamente datos que han de tenerse en cuenta para conocer este esfuerzo.

Cuadro 3.5. ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL EN LA UE (% SOBRE EL TOTAL DE GASTO EN 2012)

| Pensiones | Sanidad | Familia | Desempleo | Exclusión | Otros
Unión Europea | 43,9 | 34,9 | 8,1 | 5,4 | 3,9 | 3,8
Bélgica | 37,9 | 35,0 | 7,1 | 12,0 | 3,6 | 4,4
Bulgaria | 48,4 | 32,8 | 10,1 | 3,4 | 1,5 | 3,8
República Checa | 46,6 | 36,3 | 8,6 | 3,1 | 2,5 | 2,9
Dinamarca | 39,6 | 33,3 | 11,6 | 6,0 | 6,0 | 3,6
Alemania | 38,5 | 39,9 | 10,7 | 4,0 | 2,6 | 4,4
Estonia | 43,9 | 39,5 | 11,3 | 3,0 | 1,1 | 1,2

Irlanda | 27,6 | 36,1 | 12,9 | 14,5 | 3,2 | 5,7
Grecia | 56,9 | 24,9 | 5,3 | 6,1 | 2,8 | 4,0
España | 44,8 | 32,9 | 5,3 | 13,8 | 1,4 | 1,9
Francia | 42,9 | 33,2 | 7,4 | 5,7 | 4,7 | 6,2
Croacia | 37,3 | 51,1 | 7,1 | 2,2 | 0,3 | 2,0
Italia | 57,2 | 28,4 | 4,0 | 5,4 | 0,7 | 4,2
Chipre | 51,3 | 24,8 | 7,0 | 6,6 | 8,4 | 1,9
Letonia | 55,4 | 30,1 | 7,1 | 3,6 | 2,3 | 1,5

Lituania | 44,5 | 35,3 | 8,3 | 2,6 | 4,5 | 4,8
Luxemburgo | 37,3 | 36,0 | 15,9 | 5,7 | 3,5 | 1,6
Hungría | 51,4 | 30,8 | 12,2 | 2,6 | 2,0 | 1,0
Malta | 54,8 | 33,2 | 6,2 | 3,0 | 1,9 | 1,1
Países Bajos | 37,6 | 40,9 | 3,3 | 5,3 | 7,4 | 5,5
Austria | 49,3 | 32,1 | 9,2 | 5,0 | 1,6 | 2,8
Polonia | 58,5 | 31,5 | 4,7 | 1,6 | 1,1 | 2,6
Portugal | 51,8 | 30,6 | 4,6 | 6,4 | 1,1 | 5,4

Rumanía | 53,7 | 34,3 | 8,5 | 1,1 | 1,3 | 1,1
Eslovenia | 46,3 | 37,9 | 8,3 | 3,0 | 2,7 | 1,9
Eslovaquia | 42,9 | 38,3 | 9,7 | 3,9 | 2,5 | 2,7
Finlandia | 39,6 | 35,9 | 10,8 | 6,8 | 4,4 | 2,6
Suecia | 42,5 | 37,4 | 10,4 | 4,0 | 3,8 | 1,9
Reino Unido | 41,6 | 36,1 | 10,7 | 2,3 | 8,0 | 1,3

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Si dirigimos nuestra mirada a nuestro país, España, observamos que las cifras indican que están por debajo de la media europea las partidas relativas a los gastos por familia e hijos, vivienda y exclusión social, así como los destinados a cuidados sanitarios e invalidez. Por el contrario, se sitúan por encima los gastos por desempleo, que, como hemos visto, constituyen el 13,8% de los gastos sociales, más del doble de la media europea, y los relativos al capítulo de vejez y supervivencia, la mayor partida de las que hemos analizado, que en España se sitúa dos puntos por encima de la media europea.

En los párrafos anteriores hemos podido detectar la relación existente entre las distintas funciones asignadas a los sistemas de protección social y su coste presupuestario en un momento dado, el año 2012, último año del que disponemos de cifras homogéneas.

Una visión dinámica del gasto social

En los párrafos siguientes, completaremos este análisis estático con un análisis dinámico, describiendo la evolución de las dotaciones presupuestarias destinadas a estas funciones en el período 2008-2012.

Para servirnos de una metodología idéntica a la que antes hemos utilizado para detectar el peso relativo de los ingresos y los gastos de protección social en su conjunto, haremos este análisis utilizando dos varas de medir distintas:

— El peso relativo de cada una de estas funciones en el total de los gastos de protección social (ratio función/gastos de protección social),

— y el índice que mide la variación de las prestaciones sociales por habitante a precios constantes tomando como año de referencia 2005.

El comportamiento de la ratio que mide la proporción que cada una de las funciones en que se desagrega la protección social representa con respecto al total de recursos que esta absorbe se refleja en el cuadro siguiente.

Cuadro 3.6. ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL EN LA EU (% SOBRE EL TOTAL DEL GASTO)

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012
Pensiones | 43,5 | 42,7 | 42,9 | 43,4 | 43,9
Sanidad | 35,4 | 35,2 | 35,2 | 35,2 | 34,9
Familia | 8,3 | 8,2 | 8,3 | 8,2 | 8,1
Desempleo | 5,0 | 6,0 | 5,8 | 5,5 | 5,4
Exclusión | 3,8 | 3,8 | 3,9 | 3,9 | 3,9
Otros | 4,0 | 4,1 | 3,9 | 3,8 | 3,8

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Los datos consignados en el cuadro anterior nos permiten concluir que la proporción que cada una de las prestaciones sociales analizadas representan respecto del total del gasto en protección social en la UE no ha registrado variaciones sustanciales a lo largo del período analizado; han avanzado los gastos en pensiones y desempleo (4 décimas en ambos casos) y muy ligeramente en exclusión (una décima) y han retrocedido los gastos en familia y sanidad (2 y 5 décimas, respectivamente).

Si, cambiando de enfoque, pasamos a analizar la evolución del gasto social en euros por habitante a precios constantes de 2005, los resultados son los que se recogen en el cuadro siguiente.

Cuadro 3.7. GASTO SOCIAL EN LA UE EN EUROS POR HABITANTE (PRECIOS CONSTANTES DE 2005)

| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012
Total | 6.395,25 | 6.817,78 | 6.839,14 | 6.765,35 | 6.776,16
Familia | 533,43 | 561,50 | 566,66 | 556,48 | 549,05
Desempleo | 320,74 | 408,63 | 396,87 | 373,80 | 366,49
Sanidad | 2.263,78 | 2.397,29 | 2.403,96 | 2.379,44 | 2.367,20
Pensiones | 2.780,47 | 2.908,85 | 2.937,00 | 2.936,13 | 2.971,94
Exclusión | 241,36 | 260,19 | 267,95 | 263,16 | 261,58
Otros | 255,47 | 281,32 | 266,70 | 256,34 | 259,90

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Como se observa en este cuadro, los gastos por habitante de las distintas funciones crecieron de forma continuada hasta 2010, para, desde entonces, registrar un retroceso generalizado, a excepción de las dotaciones destinadas a pensiones, que han mantenido la senda ascendente.

Por lo que se refiere al gasto social en España —que en el año 2012 representaba el 25,5% del PIB frente a una media del 28,6% en la UE—, ha registrado un avance superior a la media de la UE, lo que ha permitido disminuir la distancia que nos separaba en 2008 en casi un 50%. Ese avance del gasto social ha venido empujado sobre todo por el gasto en pensiones y en desempleo.

Cuadro 3.8. GASTO SOCIAL EN ESPAÑA (% DEL PIB)

| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012
Total | 19,9 | 20,1 | 20,0 | 20,3 | 21,4 | 24,4 | 24,7 | 25,4 | 25,5
Familia | 1,1 | 1,2 | 1,2 | 1,2 | 1,3 | 1,5 | 1,5 | 1,4 | 1,4
Desempleo | 2,1 | 2,1 | 2,1 | 2,0 | 2,3 | 3,5 | 3,3 | 3,6 | 3,5
Sanidad | 7,6 | 7,6 | 7,7 | 7,7 | 8,1 | 8,7 | 8,7 | 8,7 | 8,4
Pensiones | 8,3 | 8,3 | 8,2 | 8,5 | 8,8 | 9,8 | 10,4 | 10,9 | 11,4
Exclusión | 0,7 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

EL AUMENTO DE LOS GASTOS SOCIALES EN UNA EUROPA QUE ENVEJECE

Como ya anunciábamos al comenzar este capítulo, el envejecimiento de la población provoca tensiones en las finanzas públicas de los Estados miembros en dos áreas muy concretas:

a. Las pensiones.

b. La asistencia sanitaria y cuidados de larga duración.

De ahí que el análisis sobre las perspectivas futuras de los gastos sociales se centre en estas funciones.

El futuro de las pensiones

Comenzando con las pensiones, a lo largo del capítulo anterior vimos que, de cumplirse las estimaciones sobre la evolución de la población en los próximos años, el modelo social europeo podría verse comprometido, si tenemos en cuenta dos hechos:

— Que la ratio total de dependencia demográfica —que definíamos como la relación entre el número de personas inactivas por razón de edad (menores de 15 años y mayores de 64) y el número de personas en edad de trabajar (entre 15 y 64 años)— se incrementaría significativamente entre el año 2015 y el año 2080, pasando de un 51,8% a representar un 77,9% al final del período analizado.

— Que la ratio de dependencia de la tercera edad —es decir, la relación entre las personas mayores de 65 años y las personas en edad de trabajar— se deterioraría aún más que la ratio total de dependencia demográfica: si en el año 2015 era del 28,1%, en el año 2080 pasará a representar el 51%.

— Para acabar con los recordatorios, queremos reiterar que, siendo las ratios demográficas muy importantes para calcular la evolución de las pensiones, lo es mucho más la ratio de dependencia económica. Esta mide la proporción que representan las personas inactivas con respecto a las que efectivamente trabajan, que son las que pagan sus impuestos y las cotizaciones a la Seguridad Social. Y pasará de representar un 132% en 2013 a un 140,6% en el año 2060. Simplemente esto quiere decir que cada vez serán más los inactivos cuyas necesidades deberán ser cubiertas por cada vez menos activos ocupados.

Con estos antecedentes en mente, podemos ya analizar la evolución del gasto en pensiones, incluyendo en este concepto las pensiones de vejez, las de prejubilación, las de invalidez, las de supervivencia y en general otras prestaciones públicas que reciben las personas mayores de 65 años.

Conviene tener presentes, a la hora de estudiar los datos, las dificultades metodológicas que conlleva este tipo de proyecciones,⁸ máxime teniendo en cuenta que se parte de situaciones de base diferentes al tener los Estados miembros distintos sistemas de pensiones.

En el cuadro 3.9 se representa la previsión de gastos públicos en pensiones para los próximos cincuenta años en los distintos países de la Unión.

Estas previsiones apuntan a que el gasto social en pensiones, dentro de cincuenta años, se mantendrá de media en unos niveles del PIB muy similares a los actuales (11,1% del PIB frente al 11,3%), si bien distinguiendo dos etapas diferenciadas; hasta 2040 seguirá aumentando el peso del gasto en pensiones (pasando desde el mencionado 11,3% del PIB hasta el 11,7% en 2040) y una segunda fase en la que se espera que el gasto en pensiones reduzca su peso sobre el PIB, hasta colocarse en el 11,1%.

En este sentido, hay que indicar que estas previsiones anticipan que las reformas implementadas en muchos países van a contribuir a contrarrestar el impacto de una población que envejece sobre los gastos de pensiones. Sin embargo, como estas reformas se irán desplegando de manera gradual, a lo largo de varias décadas, el impacto a la baja no se manifestará hasta bien avanzado el período de proyección.

Hay que resaltar que el rango de los cambios en el gasto en pensiones a través de los Estados miembros se espera que sea relativamente grande.

Cuadro 3.9. PREVISIONES DE GASTO PÚBLICO EN PENSIONES EN LA UE (% PIB)

| 2013 | 2040 | 2060
Grecia | 16,2 | 14,1 | 14,3
Italia | 15,7 | 15,8 | 13,8
Francia | 14,9 | 13,8 | 12,1
Austria | 13,9 | 14,7 | 14,4
Portugal | 13,8 | 14,8 | 13,1
Finlandia | 12,9 | 13,6 | 13,0
Bélgica | 11,8 | 15,2 | 15,1

España | 11,8 | 11,9 | 11,0
Eslovenia | 11,8 | 14,4 | 15,3
Hungría | 11,5 | 9,6 | 11,4
Unión Europea | 11,3 | 11,7 | 11,1
Polonia | 11,3 | 9,9 | 10,6
Croacia | 10,8 | 7,8 | 6,9
Dinamarca | 10,3 | 8,0 | 7,2
Alemania | 10,0 | 12,2 | 12,7

Bulgaria | 9,9 | 8,4 | 9,5
Malta | 9,6 | 9,8 | 12,8
Chipre | 9,5 | 9,4 | 9,4
Luxemburgo | 9,4 | 12,7 | 13,5
República Checa | 9,0 | 9,0 | 16,0
Suecia | 8,9 | 7,5 | 7,5
Rumanía | 8,2 | 8,4 | 8,1
Eslovaquia | 8,1 | 8,1 | 10,2

Letonia | 7,7 | 5,4 | 4,6
Reino Unido | 7,7 | 8,5 | 8,4
Estonia | 7,6 | 6,9 | 6,3
Irlanda | 7,4 | 10,1 | 8,5
Lituania | 7,2 | 9,4 | 7,5
Países Bajos | 6,9 | 8,4 | 7,8

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

— Luxemburgo experimentará el mayor aumento del gasto público en pensiones (4,1 puntos del PIB en 2013-2060), seguido de Eslovenia (3,5 puntos del PIB), Bélgica (3,3 puntos) y Malta (3,2 puntos).

— Croacia registrará el mayor descenso (–3,9 puntos porcentuales del PIB entre 2013 y 2060), junto con Dinamarca, Letonia (–3,1 puntos) y Francia (–2,8 puntos).

— Por último, permanecerá prácticamente estable (+/– 0,5 puntos porcentuales del PIB) en siete países (Austria, Lituania, Finlandia, Hungría, Chipre, Rumanía y Bulgaria).

Es claro que la interpretación de estos datos debe ser hecha con mucha precaución. De hecho, el cambio proyectado de los gastos de pensiones durante el período 2013-2060 se ve afectado por un efecto significativo del año base, debido a la crisis financiera y económica. En efecto, para los países en los que se proyecta una disminución del gasto público en pensiones como porcentaje del PIB entre 2013 y 2060 se puede ver que el nivel alcanzado en el año 2060 sería a menudo más alto o similar al nivel anterior a la crisis (a excepción de Suecia y Dinamarca). A ello habría que añadir los efectos de las diferentes reformas que se están poniendo en marcha en muchos países y cuyos efectos se apreciarán en algunos casos a medio y largo plazo.

Según estas previsiones, el gasto en pensiones en España seguirá registrando un crecimiento superior al de la actividad económica, es decir, aumentará su peso en el PIB hasta el año 2047, año en el que alcanzará su valor máximo (12,6% del PIB). A partir de esta fecha irá perdiendo peso relativo hasta 2060. Este descenso vendrá condicionado por la plena efectividad de las reformas que se han puesto en marcha en los últimos años.

Por lo tanto, y aunque ya lo adelantábamos en un apartado anterior de este capítulo, las tendencias demográficas configuran un escenario de fuertes incrementos del gasto en pensiones, aunque los diferentes Estados miembros sufrirán este proceso con intensidades variables.

El futuro de los gastos en asistencia sanitaria y cuidados de larga duración

La proyección de los gastos en asistencia sanitaria y cuidados de larga duración se ha hecho partiendo de las mismas hipótesis macroeconómicas y demográficas que se han utilizado en el caso de las pensiones, y usando una metodología común para todos los países. Estos datos se reflejan en el siguiente cuadro 3.10.

Las conclusiones que se pueden extraer de los datos consignados en dicho cuadro son las siguientes:

— Los gastos públicos en asistencia sanitaria y cuidados de larga duración absorben de media en la UE un porcentaje relevante del PIB (el 8,5% en el año 2013). No obstante, hay que resaltar la sustancial diferencia entre países (va desde el 11,3% del PIB de los Países Bajos hasta el 3,3% del PIB de Chipre), diferencia que se prevé vaya en aumento con el paso de los años. De esta forma, en 2060 se espera que el peso del gasto en el PIB en los Países Bajos multiplique casi por cinco al de Chipre.

— Estos gastos se prevé que experimenten en el período 2013-2060 un incremento de 2 puntos del PIB para el conjunto de la Unión. Este avance, que va a ser generalizado en todos los países de la Unión Europea, será más intenso en los Países Bajos (donde se espera que al final del período de referencia se sitúe en el 15,3% del PIB), Malta (avance de 3,3 puntos del PIB), Finlandia, Dinamarca y Portugal (con incrementos próximos a los 3 puntos porcentuales del PIB). En el lado opuesto se situarán Chipre, Letonia, Bulgaria, Lituania, Hungría y Estonia, que escasamente avanzarán un punto del PIB. Se puede deducir del análisis realizado en relación con la evolución prevista de los gastos de asistencia sanitaria y cuidados de larga duración el elevado impacto del envejecimiento de la población en Europa y la creciente sofisticación e intensidad de las necesidades de nuestros mayores en nuestras sociedades, con los consiguientes efectos sobre las cuentas públicas.

Cuadro 3.10. EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN SALUD Y CUIDADOS DE LARGA DURACIÓN EN LA UE (% PIB)

| 2013 | 2060 | Dif. 2060-2013
Países Bajos | 11,3 | 15,3 | 4,0
Dinamarca | 10,5 | 13,4 | 2,9
Suecia | 10,5 | 12,4 | 1,9
Finlandia | 10,2 | 13,0 | 2,8
Francia | 9,7 | 11,4 | 1,7
Alemania | 9,0 | 11,1 | 2,1
Reino Unido | 9,0 | 10,7 | 1,7

Unión Europea | 8,5 | 10,5 | 2,0
Austria | 8,3 | 10,9 | 2,6
Bélgica | 8,1 | 9,8 | 1,7
Italia | 7,9 | 9,5 | 1,6
Grecia | 7,1 | 8,8 | 1,7
Eslovenia | 7,1 | 9,8 | 2,7
España | 6,9 | 9,4 | 2,5
Malta | 6,8 | 10,1 | 3,3

Irlanda | 6,7 | 8,6 | 1,9
Portugal | 6,5 | 9,4 | 2,9
República Checa | 6,4 | 8,1 | 1,7
Croacia | 6,1 | 7,9 | 1,8
Luxemburgo | 6,1 | 8,3 | 2,2
Eslovaquia | 5,9 | 8,3 | 2,4
Lituania | 5,6 | 6,6 | 1,0
Hungría | 5,5 | 6,7 | 1,2

Estonia | 5,0 | 6,3 | 1,3
Polonia | 5,0 | 7,1 | 2,1
Rumanía | 4,5 | 6,4 | 1,9
Bulgaria | 4,4 | 5,0 | 0,6
Letonia | 4,4 | 5,1 | 0,7
Chipre | 3,3 | 3,8 | 0,5

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

España, que no es ajena a estas tendencias, parte de una situación en la que el gasto sanitario está por debajo de la media comunitaria, pero se espera a lo largo de los próximos años un significativo avance de los gastos, que previsiblemente se situarán en 2060 por encima del 11% del PIB, y en el que jugará un papel importante el envejecimiento de la población, lo que propiciará una ligera convergencia con la media de la UE.

Los gobiernos europeos tienen ante sí un panorama de importantes aumentos en gastos en protección social en los próximos cincuenta años. Tendrán que ser capaces de mostrar la seguridad y la voluntad de reforma suficientes para ofrecer las máximas garantías y tranquilidad a una población europea que se muestra preocupada por el futuro de su protección social y que, al mismo tiempo, no está dispuesta a renunciar a los elevados niveles de protección alcanzados a lo largo del siglo XX.

4

LA RESTRICCIÓN EUROPEA

La economía nos libraba supuestamente de la necesidad. Pero ¿quién nos liberará de la economía?

PASCAL BRUCKNER

IINTRODUCCIÓN

La velocidad de la construcción europea —muy especialmente tras la adopción de la moneda única— ha provocado una revolución en el modelo de decisión de las políticas económicas, y ello ha acarreado, a su vez, cambios muy profundos en el debate ideológico. En los tiempos que vivimos, el diagnóstico de la situación macroeconómica y la terapia escogida para hacerle frente ya no se hacen en los cuarteles generales capitalinos de cada Ministerio de Economía. Todos los acertijos, adivinanzas y augurios económicos se trazan en una serie de documentos que indican «Bruselas» en la firma.

En este capítulo vamos a analizar los grandes principios rectores y las políticas que determinan el entorno macroeconómico europeo. En primer lugar, haremos un pequeño recorrido por la historia de las ideas económicas y de las decisiones políticas que han orientado la Unión Europea. Después, nos volcaremos en hacer una puesta al día del estado de la misma, para terminar con una serie de reflexiones sobre cómo debería afrontarse su futuro.

Será en los capítulos posteriores donde analicemos algunas de las políticas más relevantes para el tema de este libro: los servicios financieros, la armonización fiscal (del IVA, de los impuestos especiales, del impuestos de sociedades), para terminar analizando las ventajas de la imposición indirecta sobre el consumo como elemento de financiación del futuro de la Seguridad Social.

El contexto que dibujaremos en este capítulo constituye lo que se denominó la restricción europea, ese marco europeo de resolución de nuestros conflictos económicos que subyace a lo largo de todo este libro. Debemos tener en cuenta que la misma tendrá una presencia aún mayor en los próximos años, ya que cada vez es más evidente que se necesita seguir mejorando la coordinación de las distintas políticas comunitarias entre sí y la de estas con las que permanecen en manos de los Estados miembros. Los propios tratados imponen a los Estados la obligación de coordinar sus políticas económicas (artículos 120 y 121 del TFUE) para así poder alcanzar los objetivos definidos en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

El informe «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria», presentado por el entonces presidente Herman Van Rompuy en el Consejo Europeo de junio de 2012, incidía en este principio y subrayaba la necesidad de reforzar la UEM, para asegurar así un futuro de estabilidad y prosperidad. Como medio para lograrlo, el presidente del Consejo Europeo proponía la consecución de una hoja de ruta en la que se fijaba como objetivos una unión bancaria, una unión fiscal y una mayor coordinación de políticas económicas, además de garantizar la legitimidad democrática en la toma de decisiones.

La moraleja de esta historia es clara: las directrices europeas —las actuales y, más aún, las que en el futuro se adopten— condicionarán las políticas nacionales, es decir, supondrán una importante restricción para los legisladores estatales a la hora de diseñar cualquier reforma de las políticas de empleo o de cohesión social. Por eso importa ahora analizar las líneas de fuerza que inspiran aquellas directrices: la existencia de un mercado interior y de una moneda única, así como las restricciones derivadas de mantener la estabilidad de los precios y el equilibrio presupuestario.

En el apartado siguiente, por tanto, analizaremos por separado los principios que inspiran la actuación europea para así poder comprender su incidencia en la formulación de las políticas concretas que buscan fomentar el empleo y preservar la sociedad del bienestar.

DE ROMA A MAASTRICHT

Empezamos por el porqué. ¿Por qué la idea de Europa, que no había pasado de las elucubraciones teóricas, deviene operativa en los años inmediatamente posteriores a la Segunda Guerra Mundial? La explicación parece evidente: entre 1914 y 1945, Europa se había embarcado en dos conflictos bélicos que a punto habían estado de destruirla. Dos generaciones enteras de europeos habían sucumbido en las trincheras o en la retaguardia. Los países que se habían desangrado mutuamente estaban arruinados, incluidos los vencedores. Los europeos que se habían repartido África en Berlín (1885) tuvieron que conformarse con ser meros espectadores del reparto del mundo decidido entre Stalin y Roosevelt en Yalta (1945).

La Segunda Guerra Mundial, en otras palabras, supuso el final de la era europea y el comienzo de la era americana. «Europa se había hecho jirones en esa guerra y las naciones estaban asoladas. En cambio, Estados Unidos, aunque perdió a unos 500.000 militares, casi no sufrió bajas civiles. Al final de la guerra, la industria estadounidense era más fuerte que antes [...]. Por eso, Estados Unidos emergió de la Segunda Guerra Mundial no solo controlando el Atlántico Norte, sino dominando todos los océanos del mundo. [...] Así perdieron los europeos su imperio, en parte por agotamiento, en parte por ser incapaces de mantenerlo y en parte porque Estados Unidos no quería que los europeos siguiesen teniéndolo.»¹

Esta cita describe claramente la situación relativa de Europa y de Estados Unidos. Una situación que llevó a los europeos a pensar que, para evitar desastres como los que habían vivido, era preciso enterrar para siempre los nacionalismos particularistas que habían dividido al continente. «No habrá paz en Europa si los Estados se reconstruyen sobre una base de soberanía nacional, con lo que esto entraña de política de prestigio y de protección económica.»²

Por fortuna, los padres fundadores comprendieron que, para que Europa renaciera de sus cenizas, era imprescindible poner en marcha un proceso de integración que, a la larga, debía conducir a la unión política. «Europa se unifica o desaparece», había dicho Coudenhove-Kalergi en el Congreso de Pan-Europa en 1923. Solo unos años después, el testigo fue recogido por Emmanuel Mounier, Altiero Spinelli y las Resistencias Europeas en Ginebra en 1944, cuando la guerra estaba a punto de terminar. Hace años escribimos: «Solo una unión federal sólida puede asegurar la salvaguardia de la libertad y la civilización del continente y permitirá la reconstrucción económica, haciendo posible la participación política del pueblo alemán en la construcción de Europa».³

La lógica inscrita en las declaraciones anteriores es aplastante: a problemas políticos, soluciones políticas. Pero la lógica no es algo que los políticos apliquen siempre. La apuesta federal saltó por los aires cuando, el 30 de agosto de 1954, comunistas y gaullistas —dos movimientos nacionalistas— acabaron con la Comunidad Europea de Defensa (CED) y, de paso, con la incipiente Comunidad Política Europea (CPE). Poner bajo un mismo uniforme a los soldados que tan solo nueve años antes se estaban matando en las trincheras era demasiado imaginativo para los nostálgicos de la soberanía nacional.

Este frenazo no desanima a los europeístas, que deciden cambiar el método pero no el objetivo final. Deciden navegar dando bordadas porque el viento viene de proa, pero no renuncian a llegar al puerto de destino que señalan las cartas de navegación: Estados Unidos de Europa. Si no es posible crear ab initio una auténtica federación europea, lo que hay que hacer es dar pasos en la buena dirección. «Europa no se realizará de golpe ni en una construcción de conjunto. Se hará en interrelaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho.»⁴ Esa es la primera idea que nos parece importante para entender el proceso de construcción europea.

Queremos reiterar una segunda idea que también nos parece capital a la hora de hablar de la construcción europea. El proceso que se puso en marcha en Roma ha sido un proceso gradual, pero ese gradualismo no es errático; ha seguido unos patrones teóricos muy conocidos; ha avanzado de acuerdo con un manual de instrucciones muy preciso. El proceso de integración europea ha sido el primero de esta naturaleza realizado de acuerdo con las prescripciones de la ciencia económica. En eso reside su originalidad.

Antes de seguir adelante, queremos avanzar lo que constituye el elemento esencial de nuestro planteamiento. El manual de instrucciones fue religiosamente observado hasta Maastricht (1992); allí los redactores del tratado se lo dejaron en la mesilla de noche. Eso explica que, hasta Maastricht, las cosas salieran bien y que, después, todo se estropease. Nos explicaremos con más detalle.

Cuando los países fundadores deciden lanzar la Comunidad Económica Europea (CEE) hay una idea muy clara. Lo que se pretende es intensificar las relaciones económicas mutuas, lo que comporta, a su vez, un trato discriminatorio para los productos que proceden de países terceros. Lo que no estaba tan claro era cómo poner en marcha este proceso de regionalización. La ciencia económica enseña que las opciones eran varias: acuerdos preferenciales, áreas de libre comercio, unión aduanera, mercado común, mercado único y unión económica y monetaria. Lo más interesante es que estas diferentes opciones constituyen simples fases de un proceso evolutivo semejante al que popularizó Darwin para explicar la saga de la vida.

Confrontados con estas opciones, se inclinan por la solución más audaz, pero también la más coherente con las prescripciones de la ciencia: un mercado unificado entre los países miembros en el que la libre circulación de las personas, de las mercancías, de los capitales y de los servicios fuese una realidad y donde se aplicase un arancel común frente al exterior. Son conscientes también de que esta elección supone un salto gigantesco que solo será posible si se consiente en la cesión de competencias nacionales a instituciones comunes (Asamblea Parlamentaria, Comisión, Consejo y Tribunal). Lo que habían soñado Émeric Crucé, el duque de Sully, William Penn y, sobre todo, Immanuel Kant.

La pócima romana es demasiado fuerte para los británicos, que, por un lado, quieren mantener las preferencias imperiales a los países de la Commonwealth y, por otro, detestan ceder soberanía a instituciones que no controlan. No les gusta lo que se ha decidido en Roma, pero saben que no pueden quedarse aislados. Ponen en marcha una Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA, por sus siglas en inglés) que se parece a la CEE en cuanto elimina los aranceles entre los Estados miembros, pero se diferencia en la medida en que no establece una tarifa común frente a terceros países ni, lo que es más importante, transfiere competencias a instituciones comunes, preservando así sin mácula la soberanía de Westminster. Café sin cafeína.

Como era de esperar, el invento inglés no aguanta la comparación con el proyecto comunitario: mientras la CEE iba como un tiro, la EFTA no acababa de arrancar y, en 1967, el Reino Unido arría bandera y solicita su admisión en la primera. Lo siguen Dinamarca e Irlanda. La entrada de estos tres países desata una ola de eurooptimismo a lo largo y ancho del continente.

Dicha ola se agota cuando la crisis del petróleo de 1973, consecuencia de la guerra de los Seis Días, golpea con dureza a la economía europea. Los europeos se repliegan tras sus fronteras nacionales para proteger sus mercados y el proceso de integración se frena en seco. Habrá que esperar a que las aguas vuelvan a su cauce para que el proceso de integración cobre un nuevo impulso. Eso es lo que hace el Acta Única (1986), que acaba con muchas de las barreras físicas, técnicas y fiscales que dificultan el comercio. Siguiendo con el símil darwiniano, podríamos decir que el mercado común muta en un mercado interior sin fronteras. Cuando el proceso de integración de las economías nacionales progresa suficientemente, cuando el mercado común madura, se convierte en un mercado interior, como la crisálida se convierte en mariposa. Es lo que decía el manual de instrucciones. Y, como también decía el manual, el Acta Única consagra la cohesión económica y social como uno de los pilares básicos de la construcción europea e instala los raíles para la Unión Económica y Monetaria.

LA PRIMIGENIA ARTICULACIÓN MONETARIA DEL MERCADO INTERIOR

Los redactores del Tratado de Roma sabían perfectamente que un proceso de integración de los mercados no podría funcionar sin una cierta estabilidad cambiaria, pero la cuestión no les preocupó demasiado. ¿Por qué? Porque eso era algo que ya garantizaba el sistema de cambios cuasi fijos de Bretton Woods, que prácticamente impedía las devaluaciones competitivas. Cuando el «invento» saltó por los aires y fue sustituido por un sistema de cambios flexibles (Jamaica, 1966), los europeos se vieron forzados a poner en marcha dos sistemas alternativos —la llamada Serpiente, primero, y el Sistema Monetario Europeo (SME), después— que limitaban las oscilaciones entre las monedas europeas. La flexibilidad estaba bien para los demás, pero no para unas economías tan integradas como las europeas.

La idea del Sistema Monetario Europeo era buena en cuanto mantenía los tipos de cambios reales a niveles relativamente constantes. Pero era insuficiente, porque no podía resolver el trilema de la política monetaria, el cual postula que no es posible simultanear la libertad de movimientos de capital, un tipo de cambio fijo y una política monetaria —tipos de interés— autónoma. O dicho de otra forma, que libertad de movimientos de capital, sistema de cambios fijos o semifijos y política monetaria común tienen que ir necesariamente juntos. Cualquier intento de prescindir de uno solo de estos elementos será indefectiblemente frustrado. Cuando este ménage à trois se disuelve porque alguno de los tres decide ir por libre, el fracaso está cantado.

Y eso es exactamente lo que pasó a comienzos de los años noventa: mientras la mar estuvo llana y en calma, el SME funcionó relativamente bien. Sin embargo, los diques saltaron cuando los intereses de Alemania chocaron con los de todos los demás. ¿Qué fue exactamente lo que sucedió? Tras la caída del Muro, los germanos se enfrentaron a la ingente tarea de reconstruir los Länder del Este. Ello los condujo a una política fiscal muy expansiva, lo que se tradujo en un recalentamiento de su economía. El Bundesbank decidió subir los tipos de interés para bajar el «suflé». A los demás países, que estábamos en otra fase del ciclo, lo que nos convenía era todo lo contrario: dinero barato para salir de la crisis que entonces vivíamos, pero no tuvimos más remedio que hacer lo mismo que los alemanes, subir los tipos de interés. Los especuladores enseguida olfatearon que algo no cuadraba: detectaron unas monedas sobrecalentadas (unos tipos de interés altos con una economía frágil) y empezaron a cebarse con ellas. Los resultados fueron los ya conocidos: llegaron las devaluaciones y los instrumentos que trataban de embridar los tipos de cambio saltaron por los aires.

Volviendo al Acta Única Europea, no queremos que se nos malinterprete cuando decimos que esta reforma de los tratados fue buena. Sostenemos que respetó las prescripciones de la ciencia económica al mutar el mercado común en un mercado interior, y al hacer de la cohesión social el pilar de este mercado. Hasta ahí, bien. Pero sostenemos también que se dejó en el tintero la integración de dos mercados especialmente sensibles para la economía española: los mercados financieros y el mercado de la energía. Y decimos sensibles porque nuestras empresas han soportado —y todavía soportan— costes financieros y costes energéticos más altos que las de los demás países miembros.

Y en tal estado de desequilibrio llegamos a Maastricht, donde se trata de establecer una unión económica y monetaria que, en términos darwinianos, complete el proceso. Eso era perfectamente razonable. Ya lo había advertido el economista francés Jacques Rueff cuando dijo: «Europa se hará por la moneda o no se hará». Ya lo había advertido la historia, porque todos los procesos de unificación aduanera anteriores —el Zollverein, la Unión Monetaria austro-germana, la Unión Monetaria Latina— fueron acompañados por procesos de integración monetaria.

Hemos afirmado antes que el SME no supo resolver el trilema de la política monetaria: movimientos de capital, tipos de cambio y política monetaria común. Maastricht sí lo resuelve. Pero no resuelve uno nuevo, conocido luego por el nombre de «trilema de Maastricht»: no es posible mantener al mismo tiempo la libertad de movimientos de capitales, la estabilidad financiera y unas políticas de supervisión nacionales. Lo que este postulado proclama es que para que todo funcione con normalidad son necesarios, además de todo lo antes mencionado, una política bancaria común y un Gobierno económico que reduzca las diferencias excesivas entre los países que comparten moneda. Establecer una unión monetaria sin una unión económica paralela es algo tan ilusorio como criar tigres vegetarianos. Tarde o temprano, el tigre acaba por atacar a otros animales, incluidos los hombres.

DESDE MAASTRICHT

Y es eso lo que sucedió en Maastricht; los tigres terminaron atacando. Y eso nos lleva a hablar de algunas de las cosas que más dolores de cabeza causan a los que empiezan a estudiar economía: shocks asimétricos, áreas monetarias óptimas. Y también a los que se ocuparon de diseñar la Unión Monetaria a la hora de redactar el Tratado de Maastricht. Y también a los «convencionales» que se encargaron de la redacción de la nonata Constitución Europea.

Como la cuestión tiene enjundia, comenzaremos por poner encima de la mesa las cuestiones más espinosas. ¿Qué se entiende por shocks asimétricos? ¿Cómo se han lidiado los shocks asimétricos que hemos conocido a lo largo de la historia? ¿Qué condiciones debe reunir un país para poder renunciar a su moneda sin correr el peligro de ser barrido del mapa en el caso de un shock asimétrico? ¿Cuáles son las reglas que deben seguirse para que un área monetaria funcione sin sobresaltos? ¿Qué remedios puedes aplicar cuando eres ministro de Economía de un país que ve cómo los demás miembros del club día a día te van dejando atrás?

Pero antes de intentar contestar a estas cuestiones, nos vamos a servir de un cuento para explicar lo que entendemos por competitividad, una palabra mágica que no se nos cae de la boca, pero que pocas veces nos molestamos en descifrar. Y eso que las respuestas a las preguntas que hemos formulado giran en torno a ella. Veamos. Dos exploradores caminan por el desierto cuando a lo lejos aparece un león. Uno de ellos se agacha para cambiarse las botas por unas zapatillas deportivas. El otro le dice: «No sé por qué te pones esas zapatillas, porque en ningún caso vas a correr más que el león». La respuesta es muy clara: «Yo no quiero correr más que el león, quiero correr más que tú». Eso es competitividad. Y shock asimétrico es sinónimo de pérdida de competitividad.

Intentemos ahora responder a las cuestiones que hemos planteado. Los shocks simétricos son aquellos que afectan con igual o parecida intensidad a todos los países que comparten una misma moneda. En otras palabras, ante un shock simétrico es la zona monetaria en su conjunto la que pierde terreno en comparación con las otras áreas monetarias. El área monetaria pierde competitividad con respecto a otras, pero el comercio dentro de ella no se altera. La terapia es conocida: la devaluación de la moneda, como ha hecho China, sin ir más lejos.

Los shocks asimétricos son los que afectan a algunos de los países integrados en una unión monetaria, pero no a todos; aquí la terapia es mucho más compleja. Los shocks asimétricos modifican los precios relativos de los países afectados respecto de los no afectados, es decir, modifican el comercio dentro del área. ¿Qué hacer cuando te estás quedando atrás y no puedes devaluar la divisa, ni jugar con la política monetaria, ni utilizar ad libitum un presupuesto encorsetado por el Pacto de Estabilidad? Para responder a estas cuestiones de una forma medianamente inteligible conviene recordar las lecciones que hemos podido deducir de las crisis de esta naturaleza que hemos conocido en el pasado.

¿Cuáles son los shocks asimétricos y las crisis consecuentes de los que más podemos aprender ahora? Por orden cronológico, nos interesan las que sufrieron Irlanda, después del llamado verano del hambre (1822), y Renania, después de unas inundaciones invernales que arruinaron los campos (1825), dos crisis debidas a catástrofes naturales que se produjeron cuando la economía estaba en pañales. Nos parecen también significativas la del Mayo francés (1968); la del petróleo en España, Portugal y Bélgica (1973); el tequilazo mexicano (1995), y la de las vacas locas británicas (1996). Todas ellas, crisis de países industrializados cuando la ciencia económica había avanzado bastante.

¿Cómo se resolvieron estas crisis? Las dos primeras, las de Irlanda y Renania, se saldaron con migraciones masivas a Estados Unidos. Movilidad de los factores, que diríamos ahora. La del Mayo francés, con un plan de ajuste cuyo ingrediente más destacable fue el establecimiento de controles de cambios para frenar la salida de capitales. Las de España, Portugal o Bélgica, con reformas estructurales de un enorme calado. El tequilazo y la de las vacas locas solo se pudieron controlar con la ayuda de amigos, importante precedente de los mecanismos de rescate que hemos utilizado en la UE.

Si la historia, como dice Jacob Burckhardt, es «todo aquello que de una época interesa a la otra», la historia de estas crisis nos enseña que los shocks asimétricos son tan letales para los países poco preparados como lo fue la viruela para los aborígenes en la época en la que los europeos llegaron a América. Cuando no mueren, tienen que someterse a una terapia muy dolorosa o confiar en ayudas externas que no siempre llegan a tiempo. Por eso, cualquier ministro de Economía sensato, antes de tomar la decisión de renunciar al control del tipo de cambio, tiene que pensárselo dos veces. Tiene que estar seguro de que el país al que sirve puede renunciar a su moneda sin correr el riesgo de ser barrido del mapa cuando las cosas le vayan peor que a los otros miembros del club. Los ministros de Economía del club tienen, a su vez, que calibrar si el nuevo aspirante está a la altura del compromiso que pretende rubricar. No hacerlo así es como tirarse a la piscina sin saber si hay agua.

Si los redactores de Maastricht hubiesen hecho caso a los autores que más han escrito sobre las crisis monetarias (Mundell, MacKinnon, Kenen, Ingram, Cooper, Kindleberger...), nos hubiésemos ahorrado muchos disgustos, porque todos ellos dicen que un país solo puede permitirse el lujo de entrar en un área monetaria cuando satisfaga los siguientes criterios: movilidad del capital y del trabajo, apertura al exterior, diversificación de las exportaciones, integración en los mercados financieros de los países del área y, last but not least, una política parecida a las de los otros miembros del club. Cuando un país no reúne estos requisitos, renunciar al tipo de cambio es como meterse en la cama con un gorila, como con cierta crueldad profetizó Paul Samuelson, premio Nobel de Economía, en una conferencia en Madrid a la que tuvimos la suerte de asistir.

Pasemos a continuación a la siguiente cuestión. ¿Cuáles son las reglas que deben seguirse para que un área monetaria funcione sin sobresaltos? La pureza de sangre es un requisito necesario para entrar en un área monetaria óptima, pero no basta. Hay que respetar religiosamente las reglas escritas —y también las no escritas— que garantizan su buen funcionamiento porque, cuando no es así, sufren tanto el país «pecador» como los virtuosos. El Grexit hubiese sido una catástrofe para el pueblo griego, pero también para todos nosotros. Por eso, ha llegado el momento de repasar el manual de instrucciones que han seguido las uniones monetarias de más éxito: Estados Unidos y Canadá, los dos ejemplos canónicos de lo que es un área monetaria óptima.

En estos dos países, cuando un estado o una provincia entran en crisis, pasan dos cosas. La primera es que los trabajadores de las zonas deprimidas se trasladan a las que gozan de buena salud, lo que también ocurrió en Irlanda y Renania. La segunda es que existe un Gobierno federal que transfiere fondos desde las regiones sanas a las afectadas, como sucedió en el tequilazo y en la crisis de las vacas locas. Movilidad de los factores y presupuesto compensador. Más claro: las áreas monetarias que funcionan son todas de corte federal, porque solo un Gobierno central fuerte puede acudir en socorro de las áreas con dificultades e ir poco a poco limando las diferencias excesivas que hacen imposible la convivencia.

Los redactores de Maastricht no hicieron nada parecido a lo que había aconsejado la literatura científica, ni siguieron el ejemplo de americanos o canadienses. Ni Robert Mundell ni historias. Si el ir por libre es siempre grave, lo fue mucho más cuando se decidió redactar el Tratado de Maastricht sin seguir el manual. La Unión Monetaria que entonces se alumbró no era un área monetaria óptima, no se parecía en nada a las antes descritas. La movilidad de los trabajadores estaba limitada de facto por valores culturales y lingüísticos muy difíciles de superar. La Unión Monetaria nació sin un presupuesto común capaz de desempeñar un papel estabilizador medianamente serio, como el del presupuesto federal en Estados Unidos o en Canadá. Y eso lo sabía todo el mundo.

¿Qué deberían haber hecho los redactores del tratado? Es sencillo: establecer un Gobierno económico que pudiese reducir las diferencias excesivas y dotarlo de un presupuesto capaz de reparar las averías más gruesas en caso de crisis asimétrica. No lo hicieron porque creyeron que podrían salir del paso con una política monetaria común, con un Pacto de Estabilidad y Crecimiento que encorsetase las políticas presupuestarias nacionales, y con una coordinación light —sin incentivos para los buenos alumnos ni sanciones para los malos—. Los españoles tenemos muy presente que lo light no funciona, y ello ya desde la Constitución de Cádiz, que conminaba a los españoles a ser justos y benéficos, pero no preveía sanciones para los que no lo fuesen. Resultado: un sinfín de asonadas y revueltas sociales.

Despachadas las reflexiones anteriores, vamos seguidamente a ocuparnos de las constataciones que de nuestro caminar se deducen hasta el momento. Cómo nos ha ido hasta ahora y qué es lo que tenemos que hacer en el futuro. Aquí hay muy poco que discutir porque, como decía Lenin, «solo los tontos discuten los hechos». Y los hechos son muy claros.

Primera constatación. En sus diez primeros años, el euro funcionó relativamente bien. Sin embargo, los más avisados ya denunciaron grietas en el edificio. Una: la fijación de un tipo de interés único para países de características distintas propició el desplazamiento del ahorro desde los países centrales hacia los periféricos —lo que, dicho sea de paso, cebó la imparable burbuja inmobiliaria—. Dos: la disciplina presupuestaria fue aplicada a rajatabla a los países pequeños, pero cuando Francia y Alemania se la saltaron a la torera, se decretó una amnistía general y se cambiaron las reglas del juego. Parafraseando a Orwell, «todos somos iguales, pero unos somos más iguales que otros». Tres: la coordinación light de las políticas económicas no funcionó. Cinco años después del alumbramiento de la Estrategia de Lisboa (2000), las divergencias entre los países miembros seguían prácticamente iguales que al principio.

Segunda constatación. Esas tres grietas hicieron sonar todas las alarmas cuando la crisis desatada por la caída de Lehman Brothers llegó a nuestras costas. Con el edificio del euro pasó como con las fachadas de cartón que Orlov mandaba instalar en los trayectos ferroviarios que recorría Catalina la Grande: se fueron al suelo en cuanto arreció la tormenta. El Banco Central Europeo fue mucho menos activo que sus homólogos estadounidense o británico en la lucha contra la crisis, entre otras cosas porque el Bundesbank no paró de poner palos en las ruedas. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento fue incumplido por la gran mayoría de los países del euro, apremiados como estaban para reparar los daños producidos por la crisis. La coordinación de las demás políticas económicas funcionó tan mal que la diferencia entre el precio de los bonos alemán y griego a diez años —la famosa prima de riesgo— llegó a ser de 2.000 puntos básicos. Algo no conocido en la historia de la economía.

QUÉ SE HA HECHO PARA MEJORAR EL FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

Como hemos comentado, la crisis puso de manifiesto las deficiencias en el diseño de la arquitectura de la zona euro. La coordinación económica no fue lo suficientemente intensa y efectiva como para evitar la proliferación de desequilibrios macroeconómicos y presupuestarios. Por ello, en los últimos años se ha puesto en marcha una serie de actuaciones con el objetivo de reforzar la UEM. Estas tienen su origen en el ya mencionado informe «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria», presentado por Herman Van Rompuy en el Consejo Europeo de junio de 2012, con sus objetivos de una unión fiscal, una mayor coordinación de políticas económicas y una unión bancaria, además de garantizar la legitimidad democrática en la toma de decisiones.

La Unión Fiscal

En los últimos dos años han entrado en vigor un conjunto de instrumentos legislativos europeos que han reformado profundamente la supervisión de las políticas económicas de los Estados, fortaleciendo la disciplina fiscal y el control de los desequilibrios macroeconómicos para mejorar el funcionamiento de la UEM. La crisis económica y financiera ha conducido al desarrollo de nuevos mecanismos fiscales de vigilancia (el Semestre Europeo), de disciplina (el Fiscal Compact) y de solidaridad (el MEDE).

— Six-pack: entró en vigor en diciembre de 2011 y consta de 5 reglamentos y una directiva, que reforman el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el sistema de sanciones para el caso de incumplimiento de este por los países de la zona euro. Así, obliga a que los marcos fiscales nacionales cumplan determinados requisitos: cuando el déficit público sea superior al 3% del PIB o la ratio deuda pública/PIB supere el 60%, a menos que la deuda se reduzca en un 1/20 en media anual durante los últimos tres años, el país incurrirá en un déficit excesivo, y se iniciará el procedimiento por déficit excesivo.⁵

— Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza: el TECG o pacto fiscal fue firmado el 2 de marzo de 2012 por 25 países de la UE (todos menos República Checa y Reino Unido). Entró en vigor el 1 de enero de 2013, una vez ratificado por 12 Estados miembros, y demanda que los presupuestos nacionales de los países participantes estén equilibrados o con superávit. Para ello, deben conseguir que el déficit estructural anual de las administraciones públicas no supere el 0,5% del PIB nominal. No obstante, si la deuda es sensiblemente inferior al valor de referencia del 60% del PIB, el límite de déficit estructural podrá fijarse en el 1% del PIB.

Los Estados deberán incorporar los requisitos de disciplina presupuestaria y el mecanismo de corrección automática en sus sistemas jurídicos nacionales, preferiblemente en sus respectivas Constituciones. En España, para dar cumplimiento al pacto fiscal, se reformó el artículo 135 de la Constitución, estableciéndose luego los límites al déficit estructural en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

— Two-pack: el 30 de mayo de 2013 entraron en vigor dos reglamentos de aplicación a la zona euro que refuerzan la coordinación y la supervisión de las políticas presupuestarias para garantizar la necesaria disciplina. Introducen el siguiente calendario presupuestario para los Estados miembros de la zona euro:

• El 30 de abril, a más tardar, los Estados de la zona euro deberán publicar sus planes presupuestarios a medio plazo (programas de estabilidad), junto con las prioridades de sus políticas de crecimiento y empleo (programas nacionales de reforma), en el contexto del Semestre Europeo.

• El 15 de octubre, a más tardar, los Estados de la zona euro deberán publicar sus proyectos de presupuesto para el año siguiente.

• El 20 de noviembre, a más tardar, la Comisión examinará y emitirá un dictamen sobre cada proyecto de presupuesto. Si la Comisión detecta un grave incumplimiento de las obligaciones establecidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), pedirá al Estado miembro que presente un plan revisado. A partir de esta supervisión, la Comisión puede concluir que un Estado miembro debe adoptar medidas adicionales porque su situación financiera podría tener graves repercusiones negativas para la estabilidad financiera de la zona euro. En tales casos, la Comisión puede proponer que el Consejo recomiende al Estado afectado que adopte medidas correctoras.

• El 31 de diciembre, a más tardar, los Estados miembros de la zona euro deberán adoptar sus presupuestos para el año siguiente.

— Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE): se trata de un organismo intergubernamental creado por el Consejo Europeo en marzo de 2011, que funciona como un mecanismo permanente para la gestión de crisis y para la salvaguardia de la estabilidad financiera de la zona euro. Entró en vigor el 1 de julio de 2012, sustituyendo a las anteriores estructuras temporales —el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) y el Mecanismo Europeo de Estabilidad Financiera (MEEF)—. Bajo unas condiciones estrictas, facilita ayuda financiera en forma de préstamos a los países que sufran graves problemas de financiación. Esta ayuda se activa únicamente cuando se recibe la petición de algún país de la zona euro. La Comisión Europea, el FMI y el Banco Central Europeo evalúan el riesgo para la estabilidad financiera de la zona euro en su conjunto y analizan la sostenibilidad de la deuda pública del país solicitante. Si se concluye que un programa de ajuste macroeconómico podría reconducir la deuda pública a una senda sostenible, se procede a evaluar las necesidades de financiación y a negociar el programa de ayuda, formalizado en un Convenio de Cooperación.

La unión bancaria

La crisis económica provocó una elevada fragmentación financiera en la UE, como pusieron en evidencia las dispares condiciones de financiación para las empresas y las familias en los distintos Estados miembros. Así, por ejemplo, una empresa española tenía que soportar costes financieros superiores en más de 400 puntos básicos a los de su equivalente alemana. Además, se observaron disfunciones en el mecanismo de transmisión de la política monetaria del BCE, cuyo impacto no era el mismo en todos los Estados miembros.

Con objeto de hacer frente a dicha fragmentación, de garantizar la estabilidad financiera y de restablecer las condiciones normales de crédito, se consideró necesario completar la UEM con una unión bancaria.

Para ello, en primer lugar, se desarrolló un Código Normativo Único que proporcionara un solo marco regulatorio, completando el mercado único en lo que respecta a los servicios financieros y asegurando la aplicación uniforme de las normas de Basilea III. De entre los actos legislativos que engloba este Código destacan los siguientes:

— El paquete legislativo de requerimientos de capital, conocido por su acrónimo en inglés «CRD IV», que consta de un reglamento y una directiva que entraron en vigor en junio y julio de 2013, respectivamente.

— La Directiva 2014/59/UE, por la que se establece un marco para la reestructuración y la resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión.

— La Directiva 2014/49/UE, relativa a los sistemas de garantía de depósitos, cuyo objetivo es armonizar estos sistemas en los Estados miembros para los depósitos hasta los 100.000 euros, que entró en vigor en julio de 2014.

Tras la adopción de este Código Normativo Único, se ha avanzado hacia la consecución de una unión bancaria que consta de tres pilares:

— Mecanismo Único de Supervisión (MUS): en octubre de 2013 se adoptó el Reglamento 1024/2013 del MUS. Se trata de un sistema centralizado de supervisión bancaria europea, compuesto por el BCE y por los supervisores nacionales, que desde el 4 de noviembre de 2014 ha asumido sus funciones plenas. Este mecanismo examina a las entidades de crédito más significativas de los Estados miembros participantes,⁶ que en la actualidad son 126. Por su parte, los supervisores nacionales continúan controlando al resto de las entidades.

— Mecanismo Único de Resolución (Reglamento 806/2014): su objetivo es asegurar que las futuras quiebras bancarias se gestionen de manera eficaz con el mínimo coste para los contribuyentes y para la economía real. Consta de dos elementos: la Junta Única de Resolución (que toma la decisión de iniciar la resolución) y el Fondo de Resolución Único (dispositivo de financiación que respalda la resolución y se nutre de las contribuciones del propio sector financiero).

— Sistema Europeo de Garantía de Depósitos: la Comisión presentó, el 24 de noviembre de 2015, una propuesta de reglamento para establecer el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos que, además de afianzar la protección de los depositantes bancarios, reducirá el vínculo entre deuda bancaria y deuda soberana.

Según esta propuesta, el sistema se construiría sobre los sistemas nacionales actuales de garantía de depósitos, por lo que los depositantes particulares seguirían disfrutando del mismo nivel de protección (100.000 euros), y se desarrollaría gradualmente en tres fases:

— 1.ª fase (2017-2020): se establecería un reaseguro de los sistemas nacionales de garantía de depósitos, que solo podrían acceder a los fondos del sistema europeo cuando hubieran agotado sus recursos propios y hasta un determinado nivel.

— 2.ª fase (2020-2024): el sistema europeo de garantía se convertiría en un sistema de coaseguro progresivamente mutualizado, sujeto a límites y salvaguardias adecuadas.

— 3.ª fase (a partir de 2024): el sistema aseguraría plenamente los sistemas nacionales de garantía de depósitos, asumiendo el 100% del riesgo, siempre y cuando estos sistemas nacionales cumplieran con las normas de la UE y se constituyeran en consonancia con ellas.

El sistema, además, no tendría costes para el sector bancario, ya que las contribuciones que los bancos efectuasen al sistema europeo podrían deducirse de sus contribuciones a los sistemas de garantía de depósitos nacionales, que subsistirían. La gestión del fondo europeo de garantía de depósitos se confiaría a la actual Junta Única de Resolución.

Debe advertirse, sin embargo, que debido a la reticencia de algunos países —Alemania, principalmente— la propuesta no ha llegado a adoptarse aún, habiéndose creado un grupo de trabajo para revisarla.

EL INFORME DE LOS CINCO PRESIDENTES

Con el objeto de profundizar en el reforzamiento de la UEM, la Cumbre del Euro de octubre de 2014 solicitó a los presidentes de las principales instituciones europeas⁷ el desarrollo de las próximas medidas para mejorar la gobernanza económica en la zona euro. Como respuesta a este mandato, se presentó en junio de 2015 el informe de los cinco presidentes, denominado «Realizar la Unión Económica y Monetaria europea».⁸

Este informe destaca que es necesario avanzar en cuatro frentes en paralelo:

— Una verdadera unión económica que garantice que cada economía dispone de las características estructurales necesarias para prosperar dentro de la unión monetaria.

— Una unión financiera que garantice la integridad de nuestra moneda en la unión monetaria, limitando los riesgos que se ciernen sobre la estabilidad financiera y aumentando el reparto de riesgos con el sector privado.

— Una unión fiscal que proporcione sostenibilidad y estabilización fiscales.

— Una unión política que siente las bases de estas tres uniones a través de una auténtica rendición de cuentas democrática y de la legitimidad y del refuerzo de las instituciones.

Los cinco presidentes acordaron que esa hoja de ruta debería desarrollarse en un proceso en tres etapas.

1. La primera etapa: del 1 de julio de 2015 al 30 de junio de 2017. En esta fase se utilizarán los instrumentos existentes del sistema actual de gobernanza económica y se hará un mejor uso de los tratados en vigor, para así avanzar en cada uno de los frentes a través de las siguientes medidas:

• Unión económica: se propone crear un sistema de autoridades de competitividad para la zona euro, aplicar de forma más estricta el procedimiento de desequilibrios macroeconómicos, aumentar la coordinación de políticas económicas mediante un Semestre Europeo renovado y prestar mayor atención a las cuestiones sociales y de empleo.

• Unión financiera: se recomienda completar el esquema de la unión bancaria con un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos que sirva de tercer pilar de la misma, así como desarrollar la Unión de los Mercados de Capitales y reforzar la Junta Europea de Riesgo Sistémico.

• Unión presupuestaria: se propone la creación de un Consejo Fiscal Europeo consultivo que coordine los consejos fiscales nacionales y proporcione una evaluación independiente a escala europea.

• Unión política: se insta a reforzar el papel del Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales, a consolidar la representación exterior del euro, especialmente en el FMI, a potenciar el papel del Eurogrupo y a integrar los mecanismos intergubernamentales.

2. La segunda etapa, a partir de julio de 2017. En esta fase se acordarán medidas de mayor alcance para completar la estructura económica e institucional de la UEM. Se establecerán de común acuerdo unos criterios de referencia para la convergencia, a los que se podría dotar de naturaleza jurídica. Su cumplimiento será un requisito para que los Estados miembros puedan acceder al instrumento de estabilización macroeconómica común. Así, se proponen las siguientes medidas para cada uno de los frentes:

• Unión económica: se habrá de adoptar un conjunto de normas comunes rigurosas para formalizar el proceso de convergencia. Estas normas comunes deberían centrarse en los mercados de trabajo, la competitividad, el entorno empresarial y las administraciones públicas, así como determinados aspectos de la política fiscal, como la base imponible del impuesto sobre sociedades.

• Unión presupuestaria: se introducirá una función común de estabilización macroeconómica para la zona euro. El acceso a este mecanismo estaría supeditado a la convergencia hacia estructuras económicas más competitivas y a la ulterior mutualización de la toma de decisiones sobre los presupuestos nacionales.

• Unión política: se propone la integración del Mecanismo Europeo de Estabilidad en el marco jurídico de la UE, la posibilidad de establecer la presidencia del Eurogrupo a tiempo completo y con un mandato claro a medida que la zona euro evolucione hacia una auténtica UEM y el establecimiento de un Tesoro de la zona euro como foro para la toma de decisiones colectivas.

3. Etapa final, a más tardar en 2025. En esta fase, una vez que todas las medidas se hayan llevado a la práctica, la UEM proporcionará un lugar estable y próspero.

Por otro lado, el informe de los cinco presidentes indica que, para preparar la transición de la etapa 1 a la etapa 2, la Comisión tiene la intención de presentar un Libro Blanco en la primavera de 2017. En él se evaluarán los avances realizados en la etapa 1 y se presentarán, en líneas generales, las siguientes medidas que serán necesarias, incluidas las de carácter legislativo, para completar la UEM.

Además, para avanzar en la etapa 1 del informe de los cinco presidentes, la Comisión presentó, el 21 de octubre de 2015, un conjunto de medidas legislativas concretas: la creación de un sistema de autoridades de competitividad para la zona euro; el refuerzo del procedimiento de desequilibrios macroeconómicos; una mayor coordinación de políticas económicas, y una mayor atención a las cuestiones sociales y de empleo.

El enfoque general del informe de los cinco presidentes nos parece adecuado. Sin embargo, el fortalecimiento de la convergencia económica requiere dotar a los Estados miembros de un mayor margen de maniobra que aumente su grado de compromiso a través de la «apropiación nacional», teniendo en cuenta los sistemas políticos y las sensibilidades nacionales. Así, consideramos que instituciones como los Consejos Nacionales de Competitividad no garantizan dicha apropiación ni la legitimidad democrática de las medidas que han de ser adoptadas.

Asimismo, pensamos que es necesario establecer, en el marco del Semestre Europeo, un sistema de gobernanza económica que permita la alerta temprana en casos de desequilibrios con efecto spill-over y que amenacen la estabilidad de la moneda única (los desequilibrios fiscales y las diferencias de competitividad), siendo responsabilidad de las autoridades nacionales el diseño y la ejecución de políticas para su cumplimiento. El objetivo último al que debemos aspirar en el largo plazo es el establecimiento de una unión fiscal plena. Esto es, una autoridad común y un presupuesto común con función estabilizadora y con capacidad de emisión de deuda.

Con respecto a la mayor legitimidad democrática y a la rendición de cuentas, y en línea con lo señalado en el informe de los cinco presidentes, habría que otorgar un papel crucial al Parlamento, tanto a escala nacional como a escala europea, en la aprobación, el seguimiento y el control democrático de los procesos de avance de la UEM.

En conclusión: ¿por qué hemos explicado todas estas cuestiones?, ¿adónde queríamos llegar? Hoy en día, a la hora de financiar los modelos de bienestar, los gobiernos europeos ya no tienen las manos libres. Su pertenencia a la Unión, con el consiguiente sometimiento al acervo jurídico comunitario, hace que sus políticas presupuestarias y fiscales, y, más concretamente, su saldo presupuestario y su nivel de deuda pública, estén condicionados por la normativa emanada de Bruselas. Es esto lo que llamamos la «restricción europea».

5

LA NECESIDAD DE UN MERCADO DE SERVICIOS FINANCIEROS EN EUROPA

«El mundo tiene prisa y se acerca a su fin»; lo dijo un arzobispo llamado Wulfstan en un sermón pronunciado en York en el año 1014. Es fácil imaginar los mismos presagios expresados hoy. ¿Son las esperanzas e inquietudes de un período o simplemente copias de períodos anteriores? ¿Tiene realmente el mundo en que vivimos, a punto de acabar el siglo XX, alguna diferencia con el de tiempos anteriores? Sí. Hay buenas y objetivas razones para pensar que vivimos en un período crucial de transición histórica.

ANTHONY GIDDENS

INTRODUCCIÓN

Si la pretensión de este libro es poner sobre la mesa una serie de posibles terrenos para la actuación política con el objetivo de garantizar la supervivencia de los mecanismos de protección social en Europa, ha llegado el momento de analizar la función que podría desempeñar un verdadero mercado europeo de servicios financieros.

En el capítulo 3 establecíamos la ineludible necesidad de fomentar los fondos de pensiones como mecanismo complementario a los sistemas públicos de Seguridad Social para asegurar la financiación y liquidez de las prestaciones sociales en los años venideros, en especial las pensiones. Pues bien, una utilización eficiente de los fondos de pensiones depende del establecimiento de un verdadero mercado único de servicios financieros, del cual los fondos de pensiones de empleo serán uno de sus pilares.

A lo largo de este capítulo estudiaremos la historia de la creación de un mercado de servicios financieros en la UE hasta el día de hoy. Para ello, y siguiendo una sucesión cronológica, comenzaremos con la realización efectiva de las disposiciones sobre libre circulación de capitales que contenía el Tratado Constitutivo de la CEE, si bien en estos primeros años poco se avanzó en este terreno. Con el Acta Única Europea se dio un nuevo impulso, y ello culminó en el Tratado de Maastricht, cuando por fin se sientan las condiciones necesarias para la integración de los mercados financieros europeos.

A continuación analizaremos dos de los factores que han acelerado este difícil proceso: la globalización de los mercados y la introducción del euro. Si la mundialización de la economía fue el argumento que terminó de convencer a los europeos de la necesidad de acabar con los obstáculos para la consolidación de un mercado financiero único, la llegada del euro les hizo tomar conciencia de que la nueva moneda no sería capaz de desarrollar todo su potencial sin un mercado financiero integrado.

Seguidamente iremos explicando los pasos que se dieron con posterioridad a Maastricht. Como el Consejo Europeo de Cardiff (junio de 1998), en el que se instó a la Comisión a presentar un marco de acción para avanzar en la consolidación del mercado interior de servicios financieros y detectar las áreas en que era necesario modificar la legislación existente. O el Consejo Europeo de Viena (diciembre de 1998), en el que se encargó a la Comisión un Plan de Acción de Servicios Financieros (en adelante, PASF) que debería culminar en la unificación de los mercados financieros comunitarios. La consolidación de un mercado interior de servicios financieros y, muy en especial, la construcción de un mercado mayorista único en la UE serán decisivas para permitir a las empresas obtener fondos de forma más competitiva y más barata en cualquiera de los países que la integran. A continuación examinaremos las consecuencias de la crisis financiera internacional en todo este proceso.

Finalmente, abordaremos la cuestión de los fondos de pensiones de empleo en el marco de la constitución de un mercado de servicios financieros en Europa. La consolidación de un mercado financiero europeo debe permitir el desarrollo de los fondos de pensiones de empleo, en la medida en que desaparecerían los obstáculos a las inversiones transfronterizas y surgirían posibilidades de inversión hasta ahora desconocidas en Europa. Terminaremos, por ello, con una descripción de la directiva que regula los fondos de pensiones complementarios, que constituyen el segundo pilar del sistema de previsión social.

LA LIBRE CIRCULACIÓN DE CAPITALES: DEL TRATADO DE LA CEE AL TRATADO DE MAASTRICHT

Como hemos analizado en el capítulo anterior, el objetivo primigenio de la CEE era establecer un mercado entre los Estados miembros en que las mercancías circulasen sin restricciones y que estuviese protegido frente al exterior por una tarifa común. Como exigían las prescripciones de la ciencia económica, el principio de libre circulación, pensado sobre todo para las mercaderías, se extendió luego a los capitales, la mano de obra y los servicios, porque los argumentos que avalan la libre circulación de los bienes finales son también aplicables para los factores de producción, es decir, el capital y el trabajo.

Pero, como muy bien dice el refrán, una cosa es predicar y otra dar trigo: una cosa es lo que la ciencia económica formula y otra bien distinta poner en práctica sus enseñanzas. Para comprender las dificultades con las que tropezaron los padres fundadores a la hora de hacer efectiva la libre circulación de capitales, conviene recordar que esta exige no solo la liberalización de los medios de pago —es decir, de las contraprestaciones por entrega de bienes o prestaciones de servicios—, sino también la supresión de las restricciones a los movimientos de capital —las transacciones financieras o, si se prefiere, las inversiones, incluidas las inmobiliarias, así como las transferencias unilaterales de capital—. Esas son palabras mayores, porque tal supresión afecta directamente a la localización o deslocalización de unos ahorros necesarios para financiar las economías nacionales. Pensemos además que hablamos de una época en la que los europeos se estaban recuperando todavía de los desastres de la guerra.

Sea por esta o por otras razones, lo cierto es que en estos primeros años, si bien se logró una liberalización plena de los pagos derivados del intercambio de mercancías o de la prestación transfronteriza de servicios, poco se hizo para eliminar los obstáculos a la libre circulación de capitales. En realidad, la tímida liberalización anunciada por las directivas de 1960 y 1962 no fue aplicada por varios de los países comunitarios, que hicieron uso de las cláusulas de salvaguardia previstas por el Tratado de Roma.

Fue necesario esperar al lanzamiento del mercado único, es decir, más de veinte años para que se reanudase el movimiento iniciado a principios de los años sesenta. En 1985 y en 1986 se aprobaron sendas directivas que liberalizaron incondicionalmente los créditos a corto plazo relativos a operaciones comerciales, así como las adquisiciones de títulos no negociables en bolsa.

Estas dos directivas supusieron sin duda un paso adelante, pero la disposición más importante aprobada en estos años fue la Directiva 88/361 CEE, de 24 de junio, que ordenaba la supresión de todas las restricciones a los movimientos de capitales entre residentes de los Estados miembros antes del 1 de julio de 1990. La liberalización se extendía a las operaciones de carácter monetario o cuasi monetario, como los préstamos financieros, los depósitos en divisas o las operaciones sobre títulos. En realidad, con esta directiva solo se trataba de declarar aplicables a la libre circulación de capitales los principios que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asuntos Dassonville y Cassis de Dijon) había declarado aplicables a la libre circulación de mercancías. Esta simple declaración supuso una auténtica revolución porque la obligación de suprimir las restricciones a los movimientos de capital era lo suficientemente clara e incondicional como para permitir a los particulares invocarla ante los Tribunales (TJCE, asunto Bordessa, sentencia de 23/2/1995).

Sin embargo, conviene advertir que todavía en aquellos momentos la liberalización de capitales —consagrada como regla general— no era absoluta, puesto que la Directiva 88/361 CEE admitía dos excepciones: una cláusula de salvaguardia en caso de que movimientos de capital a corto plazo y de una amplitud excepcional perturbasen gravemente la conducción de sus políticas monetarias, aplicable en un plazo máximo de seis meses, y la posibilidad de prorrogar durante algún tiempo ciertas restricciones a los movimientos de capital a corto plazo.

La liberalización de los movimientos de capital que la Directiva 88/361 CEE puso en marcha —paso fundamental hacia un mercado único de servicios financieros— plantea dos problemas importantes a los que luego nos referiremos con mayor detalle: establecer normas de control que garanticen el buen funcionamiento de los sistemas financieros y aproximar los impuestos nacionales parar minimizar los riegos de distorsiones, fraude y evasión fiscal. La supresión completa de las restricciones a los movimientos de capitales fue, como ya hemos dicho, una de las conquistas centrales del TUE aprobado en Maastricht. A partir de este momento quedan derogadas totalmente las restricciones a los movimientos de capital y a los pagos con dos salvedades menores, derivadas del hecho de que los Estados miembros podrán:

— Adoptar las medidas que consideren necesarias para combatir las infracciones en materia fiscal; obligar a declarar los movimientos de capital a efectos de información administrativa o estadística y derogar el principio general por razones de orden público o de seguridad pública.

— Limitar los movimientos de capital con terceros países siempre que así lo autorice una decisión comunitaria.

En el año 1993 se aprobó la Directiva 93/22/CEE, de 10 de mayo, de servicios de inversión que permitía a aquellas sociedades de inversión autorizadas por cualquiera de los países miembros (país de origen) operar en todo el territorio comunitario, aunque los países de acogida podían adoptar las normas de conducta que regían las relaciones con sus clientes. La conjunción de estos dos principios implicaba, grosso modo, que cuando una sociedad de valores británica prestase servicios en España, su solvencia sería vigilada por la autoridad supervisora del Reino Unido, mientras que los contenciosos entre la entidad británica y los inversionistas españoles se solventarían aplicando la normativa española. En la práctica, el sistema establecido por esta directiva suponía que las entidades financieras que operasen en todo el territorio de la Unión estuviesen sujetas a quince ordenamientos diferentes y tuviesen que aplicar quince normas procedimentales distintas.

En el período que va del Tratado de Roma al Plan de Acción de los Servicios Financieros (PASF) se adoptan algunas directivas que presagian ya la construcción de un mercado interior de servicios financieros.

La revisión de las disposiciones enumeradas demuestra que, aunque en el período que va desde el nacimiento de la CEE hasta el Tratado de Maastricht se hace efectivo el principio de la libre circulación de capitales, no se logra una integración de los mercados financieros similar a la que estaba vigente, desde hacía muchos años, al otro lado del Atlántico.

En la década de los noventa solo se producen avances importantes en la creación de un mercado único de servicios bancarios mediante la armonización de las normas de acceso a la actividad y en la consagración del principio de supervisión por el Estado de origen, pero se avanza muy poco en la integración de los mercados de valores o de los seguros y casi nada en el área de la coordinación tributaria. En este delicado terreno, «la adopción de directivas sobre servicios financieros específicos no es acompañada de avances en el ámbito de la tributación. Por ejemplo, los obstáculos derivados del régimen fiscal de las primas de seguros siguen constituyendo una importante traba para la realización de un mercado único de seguros».¹

Para que el mercado único de servicios financieros empiece a cobrar forma será necesario esperar a que la creciente globalización de la economía obligue a los europeos a moverse con más decisión.

LA GLOBALIZACIÓN COMO DETONANTE DE LA REVOLUCIÓN FINANCIERA

La globalización como revolución de los mercados mundiales

La globalización, como ya apuntábamos en la introducción de este capítulo, es el primero de los elementos que provocaron la revolución de los sistemas financieros europeos. Y por eso conviene hacer algunas reflexiones sobre un fenómeno del que todo el mundo habla, pero que no siempre se define con precisión.

SOBRE EL CONCEPTO DE GLOBALIZACIÓN

Para caracterizar la globalización podemos tomar prestada una definición de Anthony Giddens, el gurú de Tony Blair, que la describe como «la intensificación de las relaciones sociales a nivel mundial que conecta localidades distintas, de tal manera que hasta los menores acontecimientos locales están conformados por sucesos que ocurren a muchos kilómetros».

La palabra clave es conexión porque son las famosas TIC (tecnologías de la información y de la comunicación) las que se traducen en la interdependencia entre ciudadanos, países y mercados. En 1992, cuando Bill Clinton fue elegido presidente de Estados Unidos, prácticamente nadie tenía correo electrónico; hoy, más personas que nunca compiten en tiempo real, desde más rincones del planeta y en igualdad de condiciones, gracias a los ordenadores, al correo electrónico, a las redes de comunicación, a las videoconferencias y a nuevos y dinámicos programas informáticos.

Pero, si bien la tecnología es condición necesaria para que la mundialización sea posible, no es suficiente para ponerla en práctica. Se requiere, además, una decisión política que liberalice los intercambios de bienes, servicios y capitales. En otras palabras, la globalización no es tan mecánica o inexorable como la ley de la gravedad, como en cierta ocasión dijo Vargas Llosa, puesto que puede ser eludida mediante una decisión política que opte por guarecerse detrás de las fronteras nacionales. Pero una cosa es que no sea inexorable y otra que existan alternativas viables. Y lo cierto es que todas las críticas que se han hecho contra el fenómeno de la globalización parecen más dirigidas a domesticar el fenómeno que a sustituirlo por un modelo alternativo que nadie parece capaz de precisar con exactitud.

Aunque sin duda el debate sobre la globalización es apasionante, debemos ceñirnos a aquellos aspectos de la globalización que afectan al sector de los servicios financieros, de entre los cuales nos interesa destacar las siguientes cuestiones:

— Este proceso de globalización es un fenómeno radicalmente nuevo: la globalización no supone solo la liberalización de los intercambios de bienes, servicios y capitales, fenómeno que se dio con más intensidad que ahora en los años anteriores a la Primera Guerra Mundial, sino que implica la integración funcional de las actividades empresariales a escala planetaria.

— La globalización que hoy conocemos se caracteriza porque los procesos de producción —y en eso radica la novedad— son llevados a cabo por grandes conglomerados (entre las 150 economías más grandes del mundo, hay 87 empresas multinacionales y solo 63 Estados) compuestos por unidades de producción interdependientes que se sitúan en diferentes países, cuya actividad es más integral que sectorial, y cuyo ámbito geográfico cada vez es más amplio.

— Estos conglomerados deciden prácticamente ad libitum la ubicación de sus empresas, a las que sitúan en aquellos países que mejores condiciones les ofrecen. Por eso se dice que si en tiempos pasados lo que se temía era ser invadidos por los extranjeros, en los tiempos que corren el peligro está en que los invasores, o inversores, pasen de largo para establecerse en países más permisivos.

— Además, en el nuevo terreno de juego no solo compiten las compañías de los países industrializados, como ocurría en el siglo XIX; compiten también las compañías de los países emergentes, que pelean con las nuestras en todos los sectores y en todos los mercados. Hace unos años, China y la India vendían fakes (copias falsas) o gadgets electrónicos. China es hoy el primer país en el desarrollo de aplicaciones de diseño industrial y el primero por número de patentes y marcas registradas.

— Este poderío de los países emergentes se explica en gran parte por el hecho de que muchas empresas occidentales han decidido instalarse allí para conseguir un «doble dividendo»: estar presentes en mercados que crecen muy deprisa y producir bienes y servicios con costes más bajos y con requisitos medioambientales menores.

La economía financiera ha sustituido a la economía real hasta el punto de que solo una parte insignificante de los intercambios monetarios corresponde al comercio de mercancías, mientras que el grueso responde a transacciones financieras puras. En 2012, el total de las transacciones financieras fue casi noventa veces superior al de los intercambios comerciales y superó con creces las reservas de todos los Bancos Centrales del mundo.

— El exponencial crecimiento de los flujos internacionales de capitales, así como la velocidad en que estas inversiones se realizan, hace que la volatilidad sea la norma: capitales que se mueven por un simple clic de ratón, digeridas las noticias publicadas por Bloomberg, Reuters, el Financial Times o el Wall Street Journal. Basta un confuso rumor sobre un escándalo financiero o sobre una crisis bélica en cualquier país del globo para que los mercados de todo el mundo empiecen a agitarse.

— La liberalización de los intercambios financieros ha hecho posible la canalización de capitales hacia los países emergentes para financiar sus economías supliendo un ahorro endémicamente endeble.

— La liberalización ha permitido además la diversificación de la cartera de los inversores, que progresivamente han ido orientándose hacia los circuitos más alejados de los centros tradicionales.

Dos problemas complejos que plantea la globalización financiera

La globalización ha revolucionado los mercados financieros mundiales, lo que ha puesto sobre el tapete un problema todavía no resuelto: cómo lograr una supervisión efectiva de los sistemas financieros nacionales que no perjudique la competitividad de los mismos, es decir, que no provoque riesgos de emigración del ahorro nacional hacia jurisdicciones más permisivas. Este es el primer gran dilema al que nos enfrentamos: ¿cómo controlar la globalización en su dimensión financiera?

La respuesta no es sencilla, puesto que en una economía globalizada se produce un divorcio entre el dominio (extensión geográfica de la actividad de una empresa) y la jurisdicción (alcance geográfico de los poderes de control). En el mundo, se trata de reconciliar tres objetivos contradictorios:

— Una mayor integración de la economía mundial.

— El establecimiento de un sistema de supervisión y control, capaz de garantizar la estabilidad del sistema financiero.

— El mantenimiento del control estatal de las entidades financieras como expresión sectorial de la economía nacional.

Aunque los tres objetivos por separado son objetivos deseables y posibles, lograr los tres a la vez requiere de un difícil y frágil equilibrio.

En el ámbito interno, algunos países han optado por reforzar el sistema de supervisión nacional. Otros han preferido ir hacia una supervisión consolidada. Pero es en realidad en el ámbito internacional donde reside el quid de la cuestión. A nivel internacional se han barajado tres posibles soluciones para ordenar las finanzas internacionales. Estas, en realidad, no hacen sino traducir las diferentes posiciones de los expertos sobre la interrelación existente entre globalización y política o, si se prefiere, entre mercado y regulación pública. Son las siguientes:

— La autorregulación de las autoridades financieras (free banking); lo que, en otras palabras, supone la dejación por parte de las autoridades públicas de su deber de disciplinar normativamente los mercados financieros.

— El establecimiento de regulaciones estrictas sobre las entidades financieras cualquiera que sea su localización (es decir, incluidos los centros offshore) o la regulación de los flujos de capital a corto plazo mediante controles de capital.

— La cesión de parcelas de la soberanía nacional para reforzar los poderes de los organismos internacionales encargados de la supervisión y seguimiento del sistema financiero a nivel mundial (FMI, Banco Mundial, Banco de Pagos Internacionales, Comité de Basilea de Supervisión Bancaria, IOSCO, etc.).

En la práctica, las dos primeras soluciones son claramente insatisfactorias. La renuncia a la regulación pública de los mercados confiando en que ellos mismos se regulen es un error, como se ha encargado de demostrar la reciente crisis financiera internacional, en la que los poderes públicos se han visto forzados a intervenir para evitar el colapso del sistema. Los intentos de limitar la integración de los mercados para preservar la regulación de los sistemas financieros —expresión del proteccionismo estatal en esta materia— tampoco parecen viables en una época en que, a través de internet, cualquier regulación puede ser burlada por los agentes del mercado.

En definitiva, y descartadas las fórmulas mágicas, no se adivina otra solución a escala mundial que reconocer la debilidad de la supervisión financiera nacional e intentar remediarla reforzando las competencias de los organismos multilaterales; en la Unión Europea, la solución pasa por la creación de un supervisor europeo con jurisdicción sobre todo el territorio de la Unión, como veíamos en el capítulo anterior.

El segundo de los dilemas que la globalización plantea es el de la coordinación de los sistemas fiscales nacionales para prevenir la evasión fiscal. Es una ley tan conocida como la de la gravedad aquella que señala que los ahorros fluyen en un contexto de libre circulación de capitales hacia los países más permisivos en materia tributaria, al igual que la manzana de Newton cayó al suelo después de iniciar el vuelo. En el capítulo dedicado a analizar la armonización fiscal dedicaremos un epígrafe a detallar los esfuerzos realizados para disciplinar fiscalmente las rentas del capital en la Unión Europea.

LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA: DEL IMPULSO DEL EURO A LA INTEGRACIÓN DE LOS SERVICIOS FINANCIEROS

El Tratado de Maastricht (1992) constituyó el paso más importante en el proceso de integración europea desde los tratados de Roma. En esta ciudad holandesa se consagró el principio de la coordinación económica entre los Estados miembros, se elevó a rango de norma fundamental la libertad de los movimientos del capital anunciada por la Directiva 88/361, y se dio el espaldarazo definitivo a la Unión Económica y Monetaria, que debería culminarse con la llegada de la moneda única.

En el momento de la entrada en vigor del euro, el sector de los servicios financieros en Europa había experimentado transformaciones importantes como consecuencia de la progresiva liberalización de capitales y de los efectos de la globalización. Sin embargo, estaba todavía muy lejos de haber alcanzado la profundidad y la eficiencia de los mercados de Estados Unidos y Japón.

Si quisiéramos describir la situación de los mercados financieros europeos en el momento de la entrada en vigor de la moneda única, deberíamos destacar las características siguientes:

— La supremacía absoluta de los vehículos institucionales de ahorro (organismos de inversión colectiva y fondos de pensiones) frente a la alternativa de inversión individual de cada ahorrador.

— La ampliación de la actividad tradicional de la banca (prestamista de empresas o consumidores), que empieza a embarcarse en empresas relativamente nuevas como la gestión de patrimonios de terceros (incluidos los fondos de inversión) en valores mobiliarios.

— La creciente especialización de los sistemas financieros nacionales. Por ejemplo, el bono alemán se erige en referencia para la deuda soberana.

— La aparición de mercados alternativos de papel a corto con mayor rentabilidad, pero también con menor seguridad, que podrán configurar un binomio de rentabilidad-riesgo distinto al que venía siendo habitual.

Pero con ser importantes estas transformaciones, lo cierto es que el sector financiero del área del euro era todavía menos eficiente que el de Estados Unidos, país que nos sirve de modelo de referencia. En el momento de la entronización de la moneda única, las similitudes y las diferencias entre los principales mercados financieros del mundo eran notables porque:

— El volumen de riqueza nacional materializada en activos financieros en Europa era muy similar al de Estados Unidos o Japón, lo que es prueba evidente de que nuestra capacidad de ahorro no es en absoluto inferior a la que se presume a nuestros principales competidores.

— Sin embargo, el mercado de acciones europeo era muy inferior al de nuestros competidores, tanto en cifras absolutas como en porcentaje del PIB. Según un estudio realizado en 1998, las bolsas europeas representaban solo un tercio del mercado bursátil americano, síntoma evidente de que las empresas europeas preferían financiarse recurriendo a los bancos en lugar de acudir a los mercados de capitales.

— El tamaño del mercado europeo de la deuda era también inferior al americano en el período anterior a la entrada en vigor de la moneda única, porque tanto los organismos públicos como las empresas europeas preferían recurrir a los bancos antes que a los inversores privados a la hora de cubrir sus necesidades financieras.

— El volumen de activos bancarios (en su mayor parte créditos) era muy superior en Europa que en Estados Unidos, lo que demuestra, una vez más, que las empresas europeas dependían mucho más de la financiación bancaria que las empresas americanas.

La introducción del euro provoca cambios importantes en el mercado financiero europeo, derivados unos de la existencia misma de una moneda común, y otros de los dogmas que inspiran la Unión Económica y Monetaria (estabilidad de precios y equilibrio presupuestario previamente analizados). Los más significativos son los siguientes:

— La aceleración de la desintermediación financiera: este fenómeno, iniciado unos años antes, se acelera con la aparición de la moneda única que, desde el mismo momento en que acaba con la última barrera a la movilidad de capitales, permite penetrar en los mercados foráneos sin necesidad de establecer una red de oficinas local.

— La diversificación de las ofertas: la estricta aplicación por el BCE del dogma de la estabilidad de precios provocó un sustancial recorte de los tipos de interés, lo que, a su vez, permitió ofrecer al ahorrador dos opciones diferentes: una deuda pública muy segura pero con un rendimiento muy reducido, y una renta variable con rendimientos más elevados pero también con volatilidades y riesgos mucho más intensos.

— El desarrollo de los títulos privados: la austeridad presupuestaria que consagró el Pacto de Estabilidad y Crecimiento forzó a los Estados miembros a reducir sustancialmente sus déficits presupuestarios y a aligerar su deuda pública, lo que, a nuestros efectos, se tradujo en un importante desarrollo del segmento privado de los mercados, tanto de la renta fija privada como de la renta variable.

Este cambio tan profundo del escenario económico provoca, inevitablemente, un giro copernicano en el terreno de las ideas. Si, como dijo Karl Marx, el cambio de las estructuras económicas determina necesariamente el de las estructuras políticas, los cambios en los mercados financieros europeos reclamaban una importante adecuación de su marco normativo. Por eso a finales de los noventa, cuando se ha culminado la liberalización de los movimientos de capital, los efectos de la globalización son evidentes hasta para los más renuentes a aceptarlos, y la moneda única es una realidad cotidiana. Los europeos cobran conciencia de la necesidad de modernizar los mercados financieros porque empiezan a ser conscientes de que el desarrollo económico depende de la calidad de las inversiones y del apoyo financiero al progreso tecnológico. Aunque solo sea por recortar la distancia que nos llevaban los americanos.

LA RESPUESTA EUROPEA: EL PLAN DE ACCIÓN DE SERVICIOS FINANCIEROS (PASF)

El Consejo Europeo de Cardiff (junio de 1998)

La respuesta europea a los desafíos planteados por los tres fenómenos que acabamos describir —la liberalización de los capitales, la globalización de la economía y la entronización del euro— se empieza a perfilar en el Consejo Europeo de Cardiff (junio de 1998), como ya anunciábamos en el epígrafe introductorio de este capítulo.

Los mandatarios reunidos en la capital del País de Gales eran perfectamente conscientes de la necesidad de adaptar una legislación europea, que se había quedado obsoleta, a la nueva realidad de unos mercados financieros que se habían transformado a velocidades siderales. Por eso invitaron a la Comisión a elaborar un marco de acción que permitía «avanzar en la constitución de un mercado interior de servicios financieros y, en particular, detectar la efectividad de la aplicación de la legislación en vigor e identificar las áreas en que se considere necesario revisar o modificar esta legislación».²

En respuesta a este mandato, la Comisión publicó ese mismo año una comunicación titulada «Servicios financieros: establecimiento de un marco de adaptación», en la que se describen a grandes trazos las líneas generales que deben presidir la modernización del mandato comunitario en el área de los servicios financieros. El Ejecutivo comunitario, siempre en el terreno de los principios, destaca la necesidad de actuar en cinco campos diferentes.

— Dotar a la UE de un dispositivo legislativo más claro y moderno, capaz de responder a los nuevos desafíos.

— Acabar con la fragmentación del mercado de capitales para reducir el coste de constitución de capital en los mercados de la UE.

— Permitir a los prestadores de servicios y usuarios aprovechar las oportunidades ofrecidas por un mercado financiero único, garantizándoles un elevado nivel de protección.

— Fomentar una coordinación más estrecha de las autoridades de supervisión y control, y desarrollar una infraestructura integrada que sirva de base para las transacciones financieras al por menor y al por mayor.

El Consejo Europeo de Viena y el PASF

El Consejo Europeo de Viena (diciembre de 1998), después de estudiar el documento elaborado por la Comisión y el Informe del Parlamento, decidió pasar de las musas al teatro y encargar a la Comisión que plasmase los principios generales recogidos en el marco de acción en un programa de trabajo concreto, en el que se definiesen las prioridades de actuación, las acciones necesarias para crear un auténtico mercado interior y el calendario indicativo de actuación. El Consejo, buen conocedor de las inercias burocráticas que tantas veces frustran las mejores intenciones, empezó por identificar las áreas en las que el «bloqueo político» había impedido avances sustanciales, tales como las normas sobre liquidación, ofertas públicas de adquisición, estatuto de la sociedad europea, organismos de inversión colectiva y la venta a distancia de servicios financieros.

La elaboración de este programa de trabajo se confió a un grupo de representantes personales de los ministros de Economía y Hacienda y del Banco Central Europeo, quienes elaboraron un documento que sirvió de base para la preparación del Plan de Acción de Servicios Financieros. Podríamos decir, de manera general, que este constituye una «hoja de ruta» detallada para modernizar los servicios financieros europeos.

El Plan de Acción de Servicios Financieros, aprobado el 11 de mayo de 1999, recoge la mayoría de las recomendaciones formuladas por el grupo de trabajo. Empieza por identificar las barreras que habían frenado el desarrollo de los mercados financieros europeos y continúa proponiendo las medidas (una mezcla de nueva legislación, leyes modificadas, comunicaciones de la Comisión y recomendaciones, jerarquizadas en el tiempo), que habría que adoptar antes de 2005.³

Los objetivos estratégicos del Plan de Acción son tres:

— Consolidar un mercado mayorista único en la UE.

— Establecer mercados minoristas abiertos y seguros.

— Revisar las normas cautelares y de supervisión.

El Plan de Acción puntualiza que para alcanzar esos objetivos se requiere, además, abordar las disparidades entre los regímenes fiscales y establecer reglas claras para el gobierno de las empresas.

El Parlamento Europeo —cuyo consentimiento es necesario para la aprobación de la mayoría de las acciones incluidas en el PASF— manifestó su coincidencia con las líneas generales del PASF en la medida «en que sus propuestas deberían reforzar la posición competitiva del sector de los servicios financieros de la Unión, protegiendo los intereses del consumidor».⁴

Los diputados europeos aplaudieron la estrategia diseñada por la Comisión para modernizar el sector, pero enfatizaron que los tres objetivos del Plan (liberalización, prevención de riesgos y protección de los inversores) debían perseguirse de forma simultánea, porque la tentación de avanzar más deprisa en la consecución del primero podía poner en peligro todo el proyecto.

Esta advertencia es extraordinariamente importante porque, en esta como en otras áreas, son muchas las diferencias que separan a los partidarios de una liberalización sin control —un espacio sin fronteras sin control político— de aquellos que creen que es absolutamente necesario establecer unas reglas capaces de encuadrar el proceso. Así, la liberalización de los servicios financieros sin una paralela revisión de las normas de supervisión y control aumentaría exponencialmente los riesgos sistémicos. Así también, la liberalización de los mercados financieros sin una paralela armonización fiscal provocaría una masiva emigración del ahorro hacia los países más permisivos. Este tema ya lo hemos tratado con anterioridad y lo desarrollaremos con mayor detenimiento posteriormente.

Para seguir nuestra historia, conviene también recordar que los diputados europeos mostraron en líneas generales su convicción de que las acciones propuestas por la Comisión eran las más adecuadas para aggiornare el sector de servicios financieros. Sin embargo, hicieron algunas observaciones sobre la táctica a seguir, entre las que cabría señalar las siguientes:

— El PASF no hace referencia alguna al establecimiento de un procedimiento formalizado de cooperación de los mercados bursátiles nacionales, ni a la elaboración de un sistema de certificación europeo de las mejores prácticas de gestión de los fondos de inversión, ni al diseño de un modelo de agilización de los procedimientos necesarios para actualizar la normativa en vigor.

— El PASF no especifica suficientemente cómo piensa armonizar dos objetivos conflictivos: de un lado, permitir a las entidades financieras operar sin trabas desde su país de origen (sujeción a un solo ordenamiento), y, de otro, proteger a los inversores de los otros Estados miembros cuando contraten productos financieros cuya regulación jurídica desconocen, o cuando deban reclamar, en caso de conflicto, ante una jurisdicción y de acuerdo con unos procedimientos que les resultan totalmente ajenos.

— El PASF no se preocupa de precisar si debería procederse a una mayor centralización de la supervisión de las entidades crediticias a través del BCE (artículo 127 TFUE) o, en caso negativo, cómo y quién debería llevar a cabo esta acción centralizada, si surgiese esta necesidad como consecuencia de los cambios tecnológicos o de la nueva dinámica competitiva.

— El PASF, por último, no resuelve satisfactoriamente la relación entre la liberalización del sector y la armonización de los impuestos sobre el ahorro, objeto de una agria polémica que acabó en un compromiso que no satisfizo a nadie.⁵

Con el PASF, la Comisión presentó cuarenta y dos medidas para la creación de un mercado financiero interior operativo. Las medidas aplicadas armonizaban las normas de los Estados miembros en materia de banca, inversiones, seguros, fondos de pensiones y otros servicios financieros.

Con el fin de dar continuidad al PASF, en 2005 la Comisión elaboró el Libro Blanco de los Servicios Financieros 2005-2010. En este documento se describían las prioridades políticas de la Comisión Europea en el ámbito de los servicios financieros hasta 2010. En concreto, los objetivos de la Comisión en el ámbito de los servicios financieros para los siguientes cinco años eran los siguientes:

— Consolidación para conseguir un mercado financiero europeo integrado, abierto, inclusivo, competitivo y eficiente en términos económicos.

— Supresión de las barreras económicamente significativas que persistían, para que la prestación de servicios financieros y la libre circulación de capitales en toda la UE pudieran llevarse a cabo al menor coste posible (con niveles efectivos de reglamentación prudencial y normas de conducta que garantizasen niveles elevados de estabilidad financiera, y protección de consumidores).

— Aplicación, cumplimiento y evaluación continua del marco legislativo y aplicación rigurosa del programa «legislar mejor» a cualquier futura iniciativa.

— Mejora de la cooperación y la convergencia en materia de control en la UE, profundización de las relaciones con otros mercados financieros mundiales y refuerzo de la influencia europea en el mundo.

LA CRISIS FINANCIERA INTERNACIONAL

De esta forma llegamos a la crisis de 2007. Con la crisis de las hipotecas basura se abre el debate sobre la regulación de los mercados financieros, que parecía cerrada después del caso Enron. El episodio de las subprime solo ha sido el detonante de una crisis que venía incubándose tiempo atrás por la concurrencia de algunos factores —exceso de liquidez, bajos tipos de interés, apalancamiento, desregulación de las entidades financieras y patinazos de las agencias de rating—. Lo que viene ahora es un capitalismo mucho más responsable, más regulado. Lo que viene también es una reflexión sobre la remodelación del sistema financiero global, del orden monetario, del orden comercial y, sobre todo, sobre los principios que deben regir la nueva economía planetaria.

La crisis empezó en Estados Unidos cuando Ownit Mortgage Solutions se declaró en bancarrota (28 de diciembre de 2006). Con la perspectiva que da el tiempo, sorprende que bancos americanos bien conocidos (New Century, American Home Mortgage) se pasasen los años anteriores a la crisis prestando dinero a personas sin ingresos acreditados y con un pobre historial económico. Choca también que otros prestigiosos bancos o fondos de inversión (Bear Stearns, BNP Paribas, Commercebank) se disputasen títulos emitidos sin más respaldo que hipotecas de alto riesgo. Llama la atención que las principales agencias de mediación de riesgo (Moody’s, S&P) no dudasen en dar las más altas calificaciones a activos más que dudosos.

UN POCO DE HISTORIA

Un breve repaso de las últimas crisis financieras desde 1929 puede aportar algo de luz para entender la reciente crisis financiera global.

Como subraya Liaquat Ahamed en el libro titulado Los señores de las finanzas, son cinco las razones que explican el crash de 1929: la mala distribución de la renta, la deficiente gobernanza corporativa, la mediocridad de las prácticas bancarias, un superávit por cuenta corriente insostenible y, sobre todo, una enorme torpeza en el manejo de la crisis. Contaba también allí que en la crisis del 29 sobró tancredismo y faltó determinación. La contestación que el presidente Herbert Hoover dio a una delegación de empresarios que le pedía más obras públicas para recuperar el pulso pasará a la historia como un paradigma de la estolidez: «Caballeros, llegan ustedes con sesenta días de retraso, la Depresión ha terminado». Lo que vino después es conocido: la mayor crisis económica que la humanidad ha vivido en mucho tiempo.

Hoover no fue el único en equivocarse radicalmente en el diagnóstico y en esperar a que escampase sin hacer nada. Aun a riesgo de infringir todas las reglas del género epistolar, vamos a reproducir aquí un comunicado de prensa remitido el 15 de agosto de 1931, que tomamos prestado del libro de Ahamed: «El gobernador del Banco de Inglaterra se encuentra indispuesto como consecuencia de la excepcional tensión a la que ha estado sometido estos últimos años. Siguiendo las indicaciones del médico, ha abandonado todas sus ocupaciones y se ha marchado al extranjero para descansar y desconectar».

La pasividad del presidente Hoover y de Montagu Norman, el gobernador al que se refiere el comunicado anterior, tuvo consecuencias letales: la crisis duró hasta que, muchos años después, Franklin D. Roosevelt puso en marcha la National Recovery Administration (1933), que recoge muchas de las ideas de Keynes: lucha contra los monopolios y los cárteles, flexibilización de la política monetaria, facilidades de crédito y, sobre todo, utilización masiva de la política presupuestaria para compensar la debilidad de la demanda interna y «cebar la bomba».

Lo que pasó en aquellos años lo cuenta muy bien Galbraith en su libro El crash de 1929 (1954), que hay que leer con atención porque seguramente es un manual de referencia para Ben Bernanke, el hombre que estuvo al timón de la Reserva Federal cuando se produjo el colapso de Lehman Brothers. En muchas de sus comparecencias, Jean-Claude Trichet, el gobernador del Banco Central Europeo, subrayó que, gracias al conocimiento de lo que pasó en 1929, la catástrofe que nosotros hemos vivido ha sido menor de lo que hubiese sido de no contar con la experiencia acumulada entonces.

Pero no conviene exagerar: a pesar de que la crisis actual tiene muchas semejanzas con la del 29, hay dos diferencias importantes. La primera tiene que ver con la velocidad a la que vuelan las desgracias en un mundo globalizado; la segunda se refiere a la interdependencia entre todos los países, con independencia de su nivel de desarrollo. Por eso queremos subrayar que la crisis financiera actual es la primera gran crisis de la globalización.

Empezamos con la aceleración de los tiempos. La crisis del 29 tardó dos años en llegar a Europa, mientras que solo pasaron unas semanas entre la quiebra de Lehman Brothers y el colapso de los sistemas bancarios de Islandia e Irlanda; una prueba más de que small is beautiful —«lo pequeño es hermoso», que tanto repiten algunos nacionalistas catalanes— no es un buen lema cuando se habla de sistemas bancarios en el mundo globalizado. La explicación es sencilla: los bancos nacionales valen lo que el Tesoro que tienen detrás.

Seguimos con la constatación de que vivimos en un mundo en que todos dependemos de todos, cosa que no ocurría en 1929. El crash del 29 afectó solo a los países desarrollados; la crisis actual ha sacudido al planeta entero sin exceptuar a nadie. Cuando se oyeron los primeros truenos, hubo algunos autores que pensaron que los países en desarrollo no serían afectados por la tormenta y que el crecimiento de sus economías compensaría la anemia de las economías de los países industrializados (el famoso decoupling). Un espejismo que se desvaneció muy pronto. En esta tierra plana en que vivimos, o nos salvamos todos o perecemos todos.

Como hemos dicho antes, los presidentes Hoover y Roosevelt se comportaron de forma muy diferente cuando estalló la crisis. Cuando uno lleva los suficientes años en política acaba sabiendo que los políticos nunca aplican —aplicamos— recetas propias. Se limitan —nos limitamos— a poner en práctica las ideas que nos susurran nuestros gurús de cabecera. Hoover, las de los talibanes liberales, los del laissez faire, laissez passer. Roosevelt, las de Keynes, mucho más partidario de hacer algo para compensar la debilidad de la demanda interna. Recordemos que el debate entre keynesianos y no keynesianos es como el Guadiana, aparece y desaparece a medida que se suceden los períodos de vacas gordas y de vacas flacas. Sin duda las actuales diferencias entre François Hollande y Matteo Renzi, de un lado, y Angela Merkel y Mark Rutte, de otro, guardan cierto parecido con las que protagonizaron en su día Hoover y Roosevelt.

La segunda crisis fue la crisis del petróleo que siguió a la guerra de Yom Kippur (1973) entre árabes e israelíes. La crisis de 1973 supuso un cambio de rumbo en la historia tan pronunciado como el que supuso el crash de 1929. La euforia que el mundo había experimentado después de la Segunda Guerra Mundial terminó bruscamente cuando se produjeron tres acontecimientos cuyo impacto todavía no hemos calibrado con exactitud: la subida del precio del petróleo y de las materias primas, la competencia de los países emergentes y los cambios demográficos.

La crisis de 1973 tuvo un calado muy superior al que se creyó en un primer momento; no se trató de una de las crisis cíclicas del capitalismo provocada por la debilidad de la demanda, sino de una crisis estructural que derivaba de desajustes en la oferta. En realidad, se tradujo en una quiebra del modelo económico de la posguerra que, entre otras cosas, acabó con el sistema de cambios fijos diseñados en Bretton Woods (1944). Cambios que —como los que tuvieron lugar en 1929— alteraron radicalmente el escenario económico de la posguerra y revolucionaron las ideas económicas imperantes hasta entonces.

Pero vayamos al grano. La crisis de 1973 empezó cuando los árabes, despechados por el desenlace de la guerra de Yom Kippur, decidieron subir bruscamente el precio del petróleo, lo que desencadenó, a su vez, un vertiginoso aumento del precio de las materias primas. Los países occidentales acusaron el golpe con fuerza. En primer lugar, tuvieron que disminuir los recursos destinados a otras partidas a medida que aumentaban los pagos al exterior por el petróleo y las materias primas. En segundo lugar, los trabajadores exigieron subidas salariales por encima de las mejoras de la productividad para conservar su capacidad adquisitiva: gasolina al fuego. Finalmente, los impuestos aumentaron para poder mantener un Estado de bienestar amenazado por la crisis; menos dinero en los bolsillos de los contribuyentes cuando más falta les hacía.

Las empresas también tuvieron que apretarse el cinturón para aguantar el sopapo que supuso el aumento de los precios del petróleo. Y lo que hicieron fue renunciar a invertir en nuevas tecnologías, precisamente cuando este tipo de inversión era más necesaria que nunca para sobrevivir a la competencia de los países emergentes. Y es que, con el desarrollo de los transportes y las telecomunicaciones, los llamados «tigres asiáticos» empiezan a inundar los mercados europeos con productos de buena calidad a precios competitivos. Su secreto es sencillo: salarios bajos, impuestos reducidos, parámetros medioambientales poco exigentes, calidad a la japonesa, gestión empresarial occidental y agresividad comercial asiática.

Esta «invasión oriental» forzó a las empresas europeas a sustituir mano de obra por capital, al tiempo que los Estados se vieron obligados a subir los impuestos para hacer frente a las prestaciones de desempleo. La sustitución de trabajo por capital provocó desórdenes sociales en todo el mundo.

En esos años —y ese es el tercero de los factores que explican la crisis del 73— se producen cambios demográficos que ponen en cuestión los fundamentos mismos del Estado de bienestar. La caída de la tasa de natalidad y el aumento de la expectativa de vida debilitan los sistemas de protección social inspirados en métodos de reparto (las cotizaciones abonadas por los ocupados deben ser suficientes para pagar las pensiones de los pasivos).

Como argumentaba Marx, los cambios en las estructuras económicas se traducen en una revolución en el terreno de las ideas que, a la postre, desemboca en la transformación radical de las superestructuras políticas. Ocurrió en 1929 y ocurrió en 1973. En 1929 triunfa Keynes. En 1973, los Chicago Boys, que sostienen que las políticas de «cebar la bomba» pueden ser eficaces cuando la recesión se produce por falta de demanda, pero no sirven cuando la recesión se produce por desajustes en la oferta.

Con Margaret Thatcher y Ronald Reagan, las recetas de Milton Friedman se convierten en ley: desregulación de la economía, exposición a la competencia de los sectores protegidos, privatización de las empresas públicas que no gestionan servicios esenciales, gestión privada de muchos servicios públicos y reversión a la iniciativa privada de muchos proyectos sociales antes estatalizados. Como pone de relieve Michel Albert (Capitalismo contra capitalismo), en los Estados Unidos reencontrados por Reagan, donde el hombre hecho a sí mismo vuelve a tener importancia, el Estado la pierde.

Probablemente la mejor explicación a lo sucedido la dio Leopoldo Abadía.⁶ Según Abadía, cuando la Reserva Federal bajó el precio del dinero, los bancos decidieron dar más préstamos, cada vez más arriesgados para poder cobrar más intereses. En otras palabras, decidieron ofrecer hipotecas a los clientes ninja (no income, no job, no assets) cobrándoles más intereses porque había más riesgo y por un valor superior al valor de la casa.

Se empezó a sospechar que la fiesta estaba a punto de acabar cuando los intereses comenzaron a subir y el precio de los activos a bajar. El dinero buscó refugio en los futuros de alimentos y petróleo, lo que hizo que sus precios subieran. La mala cabeza de unos especuladores que pensaron hacerse ricos de la noche a la mañana comprando apartamentos en Florida acabó encareciendo la comida y la gasolina, castigando así a los pobres de la Tierra. Los mercados de capitales se secaron y la economía estuvo a punto de pararse por falta de combustible. La escasez del crédito, credit crunch, golpeó con severidad a unas familias y a unas empresas acostumbradas al dinero fácil, y las turbulencias financieras se trasladaron a la economía real. El pueblo soberano empezó a pasarlo mal.

Lo que a nuestra historia interesa es que la crisis del ladrillo americano no hubiese pasado de ser una crisis local si no fuese porque vivimos en un mundo globalizado. El fuego se extendió por todo el mundo a una enorme velocidad, porque muchas entidades de crédito se dedicaron a comprar unos créditos financieros dudosos que las agencias de calificación habían dictaminado como buenos. Precisamente por eso, se dice que la crisis de 2007 es la primera crisis financiera de la globalización.

Con la perspectiva que da el tiempo, es conveniente repasar lo que dijeron los expertos sobre la naturaleza de la crisis para ver hasta qué punto el diablo hizo bien su trabajo. En los primeros momentos creyeron que se trataba de una simple crisis de liquidez y que bastaría con dar a las entidades de crédito más dinero para salir del hoyo. La salida de la crisis, en otras palabras, era cosa de coser y cantar porque lo único que se discutía era a qué ritmo había que ir bajando los tipos de interés o cuándo habría que devolver los préstamos concedidos por los Bancos Centrales. Nada grave, porque la solvencia de los prestatarios se daba por supuesta.

El colapso de Lehman Brothers (15 de septiembre de 2008) disipó este espejismo y abrió los ojos a muchos expertos que hasta entonces no se habían preocupado demasiado. La cosa era mucho más grave de lo que se había pensado en un principio porque no se trataba de una crisis de liquidez, sino de una crisis de solvencia. Nadie prestaba a nadie porque nadie se fiaba de nadie.

Cuando las cosas se pusieron feas, los actores principales empezaron a preguntarse qué había fallado y a intentar pasarse la pelota de uno a otro. En el verano de 2007, Alan Greenspan —intentando sacudirse las pulgas— afirmó que eran «los inversores y no los reguladores los que habían cambiado las dinámicas de las finanzas». Un año después, George Soros dijo más o menos lo mismo al sostener que «la crisis financiera había sido provocada por el sistema financiero [...] lo que contradice la teoría de que los mercados tienden al equilibrio y que las desviaciones bien son ocasionales, bien se deben a hechos externos que las instituciones financieras tardan en absorber. Para entender lo que ha pasado y saber lo que debería hacerse en el futuro se requiere una nueva forma de pensar sobre el funcionamiento de los mercados».⁷

La crisis fue una crisis financiera, pero sería un error pensar que fue solo una crisis de los mercados financieros. Fue eso, pero no solo eso. El pinchazo de la burbuja inmobiliaria no fue sino el síntoma de una enfermedad que venía afectando a los mercados de activos en general, y que venía incubándose tiempo atrás por la concurrencia, entre otros, de varios factores a los que nos referiremos en los siguientes párrafos. La crisis estalló en los mercados financieros, pero tenía un calado mucho mayor.

El primero de estos factores ha sido el exceso de liquidez de los años anteriores al estallido de la burbuja inmobiliaria. Cantidades enormes de dinero gestionadas por fondos de pensiones o hedge funds domiciliados en paraísos fiscales, persiguiendo rentabilidades a corto plazo, se desplazaban por todo el mundo a través de las autopistas de la información. En 2004, por referirnos a un año muy anterior al estallido de la crisis, el total de las transacciones financieras alcanzaron la cifra de 1.155 miles de millardos de dólares, ciento cincuenta veces más que las transacciones comerciales; infinitamente más que las reservas de todos los Bancos Centrales del mundo.⁸

El segundo factor que explica la crisis tiene que ver con la política expansiva que la Reserva Federal de Estados Unidos puso en marcha para mitigar el shock emocional que sufrió la sociedad americana tras el atentado de las Torres Gemelas. Y para acabar con la tristeza nada mejor que el dinero corriendo. Fue la época que Greenspan ahora llama «la era de la exuberancia irracional».

El dinero era tan abundante y tan barato en los días anteriores a la crisis que hasta los ciudadanos de a pie decidieron hacer negocios sin poner un solo euro de su bolsillo. Había dinero para todos y para cualquier cosa. En España hubo quien vivió de comprar inmuebles en plano y venderlos antes de que se pusiese en el tejado la bandera nacional; ceremonia que, como se sabe, anuncia urbi et orbe el final de una obra.

El tercer factor que explica la crisis es la frágil regulación y débil supervisión de algunas entidades financieras, especialmente de los private equity y los hedge funds, a lo que habría que añadir el deficiente funcionamiento de las agencias de rating que en este período fallaron más que las escopetas de feria. Productos muy complejos, y cuya rentabilidad dependía de segmentos del mercado muy especulativos, obtenían calificaciones máximas y eran colocados con facilidad en el mercado.

En cualquier caso, el conjunto de todos estos factores permite llegar a una conclusión sólida: la crisis que dio la cara cuando Lehman Brothers se fue a pique no era una crisis pasajera; era una crisis de confianza que, de no haber sido atajada, hubiese colapsado los mercados financieros y hubiese llevado a la quiebra a un buen número de países. La crisis hubiese podido ser una reedición de la crisis de 1929, corregida y aumentada.

Y si no lo fue, se debió a que los Bancos Centrales acudieron al rescate de las entidades financieras en dificultades, especialmente de aquellas cuya quiebra se hubiese llevado por delante el sistema financiero en su conjunto (too big to fail). Bernanke, el presidente de la Reserva Federal, lo hizo inyectando dinero en el mercado y bajando los tipos de interés. Trichet, el presidente del Banco Central Europeo, hizo más o menos lo mismo. Medidas convencionales que pararon el primer golpe, pero pronto se demostraron insuficientes. Cuando las llamas alcanzaron una dimensión más que preocupante, los bancos nacionales no dudaron en acudir al rescate directo de las entidades en peligro, lo que no parece fácilmente comprensible desde la ortodoxia del laissez faire, laissez passer.

La insolvencia de un pequeño banco local no preocupaba a nadie; la de un banco con millones de depositantes, sí. No es extraño que la ciudadanía se preguntase —y se pregunte— si tiene demasiado sentido que las entidades financieras paguen dividendos Forbes a sus accionistas y altas remuneraciones a sus ejecutivos en épocas de vacas gordas y que sean los contribuyentes los que corran con los gastos cuando las cosas se tuercen. Esto es lo que se llama el dilema moral, como a diario recordaban a uno de los autores de este libro los miles de correos electrónicos que recibía uno de los autores de este libro en Bruselas aquellos días.

La cosa no se paró ahí. Los gobiernos se vieron pronto obligados a reforzar la acción de los Bancos Centrales con ayudas presupuestarias para rescatar las entidades financieras en peligro. Y aquí es importante recordar —porque a veces se olvida— que los recursos que se emplearon en reflotar las instituciones financieras dejaron de estar a disposición de las familias, de las empresas o de los programas sociales, lo que, a su vez, se tradujo en menos consumo, menos inversión y menos prestaciones sociales. Pero hay más: las deudas que entonces contrajeron los poderes públicos para evitar lo peor tendrán que ser saldadas con los impuestos que estamos pagando y con los que tendremos que seguir pagando en el futuro. No estamos criticando las decisiones, simplemente constatamos un hecho. Es claro que no se podía dejar caer el sistema financiero, pero es igualmente claro que nos tocó y nos seguirá tocando apretarnos el cinturón durante algún tiempo.

UN CAMBIO DE PARADIGMA

Y llegados a este punto, toca resumir: la crisis inmobiliaria pasó pronto a ser una crisis financiera que mutó en una crisis de confianza y desembocó en una crisis de deuda soberana que es la que estamos ahora sufriendo. Y, como es fácil de adivinar, dado su calado, tuvo consecuencias políticas importantes: la crisis se llevó por delante muchas cosas, pero, sobre todo, se llevó por delante las diferencias ideológicas. ¿Quién nos iba a decir que sería Silvio Berlusconi, el adalid del liberalismo, el primero en establecer un impuesto extraordinario sobre los beneficios de las empresas petroleras? ¿Quién se hubiese atrevido a diagnosticar que sería Bush júnior, el heredero de Reagan, el padre de la mayor intervención de los mercados desde 1929? ¿Quién les iba a decir a los talibanes del mercado que han sido los mercados los que han fallado y que solo la intervención pública ha podido evitar el desastre?

La crisis que hemos vivido y las que viviremos de ahora en adelante son crisis globales que solo pueden ser discutidas y abordadas en los foros internacionales. Los izquierdistas de manual andan por ahí diciendo que la crisis que todavía estamos soportando representa para el capitalismo lo que la caída del Muro de Berlín representó para el comunismo. Al parecer, lo dijo el Nobel de Economía Joseph Stiglitz. No es verdad. Ni es el final del capitalismo ni es el final de los mercados financieros, porque la economía real necesita el crédito para funcionar. Pero sí es el final de lo que Mário Soares, expresidente de Portugal, llamó «capitalismo de casino». Lo que viene es un capitalismo mucho más responsable, más regulado, más ordenado.

Lo que viene es una reflexión sobre la remodelación del sistema financiero global. En los próximos años asistiremos —estamos asistiendo ya— a una refundación de los mercados financieros. Lo que toca ahora es poner la economía financiera al servicio de la economía real y no al revés, como ocurrió en los años anteriores a la crisis; gobernar la globalización y no limitarse a contemplar pasivamente cómo discurren los hechos; alumbrar un orden nuevo basado en tres principios cardinales: ética, responsabilidad y transparencia. Transparencia en las instituciones, en los productos y en los mercados financieros.

Es posible, además, que cuando hayamos recuperado la calma y disciplinado los mercados, nos veamos obligados a iniciar un debate sobre un sistema internacional nuevo que sustituya al que hoy conocemos. Con reglas e instituciones auténticamente globales, lo que viene es una especie de Bretton Woods III y un Doha Plus.

Retomando el hilo del devenir del proceso de liberalización del movimiento de capitales en la Unión Europea, hay que hacer constar que el inicio de la crisis financiera internacional —como su posterior evolución hacia una crisis de deuda— alteró este proceso. La crisis puso en evidencia las deficiencias de diseño de nuestra Unión Monetaria y la necesidad de superarlas. Con ese objetivo, en el Consejo Europeo de junio de 2012 los jefes de Estado acordaron avanzar hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria, asentada en cuatro pilares: presupuestario, económico, político y financiero.

Ya nos hemos referido ampliamente en el capítulo anterior a los tres primeros. Ahora debemos centrarnos en el cuarto: la instauración de un sistema financiero más seguro, más sólido y más transparente, al servicio de la economía y de la sociedad en su conjunto, es una condición indispensable para un crecimiento sostenible. Es el complemento de los esfuerzos emprendidos por Europa para sanear las finanzas públicas y acometer las reformas estructurales. La atención política debe centrarse en resolver los problemas de financiación a largo plazo y en desarrollar un sistema financiero más diversificado, con un mayor porcentaje de financiación directa en el mercado de capitales y una mayor participación de los inversores institucionales y de fuentes alternativas de financiación. Como se señala en la comunicación de marzo de 2014 sobre la financiación a largo plazo, estas cuestiones son prioritarias para el fortalecimiento de la competitividad de la economía y la industria europeas.⁹

No será un camino fácil, en la medida en que los mercados de capitales de Europa están aún fragmentados y relativamente poco desarrollados. El tamaño de la economía europea es igual al de la economía de Estados Unidos, pero:

— El volumen de los mercados de acciones europeos no llega a la mitad del de los mercados estadounidenses, siendo el de sus mercados de deuda tres veces inferior. Además, la brecha entre Estados miembros es aún más acusada que la existente entre Europa y Estados Unidos.

— En comparación con Estados Unidos, las pymes europeas obtienen cinco veces menos financiación de los mercados de capitales.

— Si nuestros mercados de capital riesgo estuvieran igual de desarrollados, más de 90.000 millones de euros habrían estado disponibles para la financiación de las empresas entre 2009 y 2014.¹⁰

EL MERCADO ÚNICO DE CAPITALES

La Unión de los Mercados de Capitales (UMC) en los 28 Estados miembros es una iniciativa emblemática de la Comisión Europea (CE) cuyo establecimiento permitirá aumentar y diversificar las fuentes de financiación, reducir el coste financiero, particularmente para las pymes, y aumentar la eficacia y la eficiencia de los mercados de capital.

En los últimos años, la UE ha afrontado un proceso de reforma de sus sistemas financieros y ha puesto en marcha la unión bancaria. Sin embargo, todavía siguen existiendo importantes barreras para la libre circulación de capitales en la UE. Por otra parte, la crisis ha puesto de manifiesto los riesgos de la excesiva dependencia de la financiación bancaria de la economía europea. En Estados Unidos, la financiación de la economía real proviene en un 30% del sector bancario y en un 70% de los mercados de capitales. En la UE, la relación es la inversa (70% bancaria, y 30% mercados de capitales).

El objetivo de crear una Unión de los Mercados de Capitales fue introducido por Jean-Claude Juncker el 15 de julio de 2014, y reafirmado por Jonathan Hill¹¹ en septiembre de 2014 durante su audiencia en el Parlamento Europeo. A diferencia de la unión bancaria, la UMC cubriría a todos los Estados miembros de la UE. La Unión de los Mercados de Capitales se debería basar en una mayor integración de los mercados de capitales de la UE, eliminando las barreras transfronterizas para la captación de financiación y de inversión, y en el desarrollo de las vías de financiación no bancarias.

La CE publicó, en septiembre de 2015, el Plan de Acción de la UMC que fue aprobado en el ECOFIN de 6 de octubre de 2015. El Plan de Acción cuenta con 33 acciones y se estructura en torno a los siguientes principios clave:

— Crear más oportunidades para los inversores.

— Conectar financiación y economía real.

— Fomentar un sistema financiero más sólido y resiliente.

— Profundizar la integración financiera y aumentar la competencia.

La UMC está basada en normas que ya fueron adoptadas con anterioridad o que están en proceso de negociación, y otras que deberá presentar la Comisión en un futuro próximo. Se ha adoptado una legislación tan importante como la que atañe a los Organismos de la Inversión Colectiva en Valores Mobiliarios (UCITS), los Gestores de Fondos de Inversión Alternativos (AIFMD), los Fondos Europeos de Capital Riesgo, o los Fondos Europeos de Emprendimiento Social, los Fondos de los Mercados Monetarios y los Fondos Europeos de Inversión a Largo Plazo (ELTIF).

Sin ser una lista exhaustiva, algunas de las medidas que podrían incluirse en el futuro en la agenda de la Comisión para la consecución de la UMC son:

— El desarrollo y la integración de los mercados de capitales de la UE para fomentar la financiación de las pymes y los proyectos a largo plazo. Entre otras medidas, podrían valorarse las siguientes: garantizar una mayor liquidez de los mercados secundarios de bonos, reactivar los mercados de titulizaciones mediante un nuevo marco que garantice una mayor transparencia y calidad de activos, desarrollar el potencial y establecer un marco UE para las colocaciones privadas (private placements), adoptar un enfoque estandarizado para los ratings de los créditos a las pymes y en la presentación de su información financiera, un marco adecuado y la promoción de fuentes de financiación alternativas como el crowdfunding, reducir las cargas administrativas y simplificar los requisitos de participación en ciertos mercados financieros, promover mercados secundarios y de deuda para pymes, etc.

— Revisar las disposiciones sobre el control del riesgo del sistema financiero sobre elementos como los créditos corporativos sin rating, las titulizaciones, o los requisitos para aseguradoras y fondos de pensión que desincentivan injustificadamente la inversión, entre otros.

— Profundizar en el Código Normativo Único y salvar trabas regulatorias relacionadas con la legislación de empresa, leyes de insolvencia, aplicación de estándares contables y de auditoría diferentes, o barreras en otras áreas como la impositiva que debe llevar a una cierta armonización fiscal.

— Utilizar al máximo el potencial del marco de supervisión para mejorar la convergencia supervisora, proteger al inversor y garantizar una mayor transparencia. Fomentar y crear un marco adecuado para la inversión a largo plazo como los ya mencionados ELTIF o los Bonos Proyecto.

EL POTENCIAL DE LOS FONDOS DE PENSIONES DE EMPLEO

Ahora que hemos realizado un recorrido por los diferentes períodos y las diversas iniciativas puestas en marcha por la UE con el objetivo de configurar un mercado europeo de servicios financieros, vamos a concluir el presente capítulo concentrándonos en el aspecto particular de este mercado de servicios financieros que más repercusiones tendrá en el marco del objeto de este libro: los fondos de pensiones como pieza clave para complementar los sistemas de Seguridad Social dentro del horizonte del envejecimiento de la población europea.

Entre las acciones que preveía el Plan de Acción para consolidar un mercado mayorista único, figuraba en un lugar de honor la adopción de una directiva sobre los fondos de pensiones. Esta directiva es, evidentemente, de extraordinaria importancia desde el punto de vista de la integración de los mercados europeos y, sobre todo, del futuro de la previsión social.

Los planes de pensiones como sistema complementario de previsión social

En el capítulo 3 recordábamos que la previsión social se sustenta en tres pilares básicos:

— Los sistemas públicos u obligatorios de Seguridad Social, basados en el sistema de reparto y financiados fundamentalmente con las cotizaciones de los trabajadores en activo y, subsidiariamente, con las aportaciones estatales en forma de transferencias presupuestarias.

— La previsión social complementaria en el ámbito empresarial, fruto de los acuerdos entre los empresarios y los trabajadores, y que se instrumenta mediante planes de pensiones o mediante contratos de seguro colectivos.

— Los planes individuales, normalmente concertados con las empresas de seguros de vida, y que materializan las decisiones de ahorro individual que los particulares adoptan de forma independiente y voluntaria.

En la actualidad, el primer pilar es, con diferencia, el más importante. Pero sería un grave error minusvalorar el papel que juega la previsión complementaria de ámbito empresarial y, sobre todo, el que puede jugar en el futuro.

Antes de embarcarnos en esta singladura conviene no obstante recordar que la previsión social complementaria de ámbito empresarial se instrumenta a través de lo que denominamos «planes de pensiones» y a través de contratos de grupo concertados con empresas de seguros, regulados a escala comunitaria por las directivas de seguros de vida.

Los planes de pensiones se agrupan a su vez en tres grandes categorías, cuya importancia varía según los países miembros:

— En primer lugar encontramos los planes creados dentro de la propia empresa o planes internos, que responden a un sistema de reservas contables constituidas para asegurar a sus empleados las prestaciones de jubilación. Puesto que las empresas que recurren a este tipo de planes gozan de plena libertad para decidir el modo en que van a emplear los activos que cubren sus compromisos, no se requieren normas para garantizar la libertad de inversión. También, puesto que el cumplimiento de las obligaciones contraídas con sus beneficiados está asegurado por garantías externas o por un fondo de seguro de insolvencia, tampoco es necesario vigilar su funcionamiento.

— En segundo lugar están los planes que operan mediante un sistema de reparto, utilizando directamente las aportaciones para financiar sus pagos. Los posibles desajustes entre aportaciones y prestaciones son cubiertos por los propios Estados miembros o por las entidades competentes mediante contribuciones adicionales o ingresos fiscales.

— Y en tercer lugar, los planes externos, que emplean los servicios de unas entidades financieras que reciben las aportaciones, las invierten y pagan con ello las pensiones de jubilación, que son las reguladas con más detalle y, por tanto, las que estudiaremos con mayor atención.

En la práctica, es muy dispar la situación según los Estados miembros. No obstante, los expertos se centran en los planes externos a la hora de subrayar la importancia que los planes de jubilación profesional tienen hoy día.

Por otra parte, los planes de pensiones se nutren de aportaciones que, por lo general, no pueden retirarse antes de la jubilación, por lo que sus riesgos de liquidez son muy bajos; en consecuencia, pueden invertir la mayor parte de sus recursos en activos relativamente no líquidos como las acciones (incluidas las emitidas por las pequeñas y medianas empresas), así como en valores no cotizados. Por esta razón, los planes de pensiones juegan un papel importante en el desarrollo del capital riesgo de acuerdo con las directrices establecidas en el Plan de Acción suscrito por el Consejo Europeo de Cardiff.

La fragmentación del mercado de sistemas complementarios de pensiones y los intentos de armonización

¿Qué importancia tienen hoy día los planes y fondos de pensiones? ¿Qué papel pueden jugar desde el punto de vista de la previsión social? ¿Cuál desde el punto de vista de la financiación de la economía europea? En respuesta a estas preguntas, observaremos primero los rasgos que presentan estos fondos para poder vislumbrar mejor el potencial que desarrollarían en el marco de un mercado europeo de servicios financieros:

— Los fondos de pensiones desempeñan un papel relativamente menor en las finanzas europeas, siendo la situación muy diversa según los Estados miembros.

— Algunos Estados miembros (Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Países Bajos y Reino Unido) tienen un gran mercado para los fondos de pensiones privados, en comparación con el tamaño de su sistema financiero o de su economía.

— Pero, en general, la mayoría de los demás Estados miembros tienen pocos activos en los fondos privados de pensiones en relación con el tamaño de la economía.

— Por otra parte, solo cinco Estados miembros tienen fondos de reserva de pensiones públicas, y la mayoría son pequeños. La excepción es Suecia, que cuenta con fondos de regulación que equivalen al 28% del PIB. Las cifras se comparan con las de Estados Unidos, que son el 73,8% del PIB y el 16,5% del PIB, respectivamente, para los fondos públicos y privados.

En consecuencia, existen buenos motivos para pensar que estos instrumentos no han desarrollado aún todo su potencial, por la extraordinaria fragmentación que presenta todavía el mercado de sistemas complementarios de pensiones. Esta fragmentación en diferentes mercados estancos sería la causa última por la que los beneficiarios de los fondos de empleo, así como los trabajadores no acogidos a ningún sistema de previsión complementaria, han sufrido los daños siguientes:

— La falta de armonización de las normas aplicadas a los planes de pensiones ha reducido las oportunidades y alternativas de los ahorradores, lo que se ha traducido en un prejuicio notable para la economía europea habida cuenta del importante papel que estos organismos desempeñan en la integración, eficacia y liquidez de los mercados.

— La sujeción de los planes a las distintas normativas nacionales ha dificultado su operatividad en el mercado interior, impidiéndoles optimizar al máximo sus inversiones, lo que se ha traducido en una reducción en las prestaciones, un aumento en las cuotas y una subida simultánea del coste indirecto del trabajo y del coste de financiación de los sistemas de jubilación.

La Comisión no tardó en darse cuenta del lastre que suponía para el desarrollo de la previsión social complementaria la diversidad de las normativas nacionales y la consiguiente fragmentación del mercado interior. Por eso, las propuestas de armonización fueron muy numerosas, aunque todas tropezaron con los recelos de los Estados nacionales. Estos recelos terminaron con la aprobación de la directiva que analizaremos luego en detalle.

Interesa ahora repasar la suerte de cada una de estas propuestas de armonización, analizando su contenido y describiendo las causas que provocaron su naufragio.

— El primer intento llegó a principio de los noventa, cuando la Comisión publicó una propuesta de directiva que, entre otras cosas, proponía que los fondos de pensiones pudiesen utilizar los servicios de cualquier administrador o depositario autorizado por cualquiera de los países miembros y que, además, pudiesen invertir sus recursos en cualquiera de los mercados comunitarios, siempre y cuando actuasen con la prudencia exigible. La discusión de esta propuesta resultó desastrosa para aquellos, como la Comisión, Gran Bretaña, los Países Bajos o Irlanda, que pretendían liberalizar las normas que regulaban la gestión de los fondos. Los demás países miembros se emperraron en que los regímenes aplicables a los fondos de pensiones y a los seguros fuesen los mismos, lo que hubiera provocado un endurecimiento de las normas aplicables a aquellos y hubiese multiplicado las barreras a las inversiones transfronterizas en vez de demolerlas. Con estas perspectivas, la propuesta fue retirada.

— En 1997, la Comisión lo volvió a intentar, aprovechando la inercia provocada por la introducción del euro, mediante la publicación de un Libro Verde sobre las pensiones complementarias. El Libro Verde comienza por desgranar las razones que aconsejan una actuación comunitaria en esta materia. Explica en este sentido que, si bien las pensiones son materia que corresponde a los Estados miembros, la Comisión está obligada a garantizar la posibilidad de operar superando las fronteras. La Comisión tampoco puede ignorar la existencia de las obligaciones ocultas, derivadas del envejecimiento de la población, no contempladas por los presupuestos nacionales. Para hacer frente a estas obligaciones, el Libro Verde establece que la mejor opción sería autorizar a los fondos de pensiones a invertir una parte mayor de sus recursos en acciones. A la luz de las experiencias más recientes, la inversión en acciones reduciría los costes de funcionamiento de los fondos o, a igualdad de costes, les reportaría un aumento de beneficios haciéndolos así menos vulnerables a los cambios demográficos. Aquí, el Libro Verde se hace eco de los argumentos esgrimidos por la European Federation for Retirement Provision que, en síntesis, sostiene que las diferentes tasas de rentabilidad pueden tener un impacto enorme en la cuantía de las aportaciones y de los beneficios a lo largo de la vida laboral.

Supongamos que se pretende cobrar una pensión de jubilación equivalente al 35% del salario; supongamos también que hablamos de una vida laboral (es decir, de un período de cotización) de 40 años. Si la tasa de rentabilidad de los activos es del 6%, el coste sería igual al 5% del salario. Si la tasa de rentabilidad es del 4%, el coste se elevaría al 10% del salario. Y, finalmente, si la tasa de rentabilidad equivale al 2%, el coste se elevaría al 19% del salario.

La moraleja es clara: los administradores de estos fondos deben tener libertad para invertir y, por lo tanto, no deben estar encorsetados por restricciones excesivas e innecesarias. Estas restricciones acentúan los riesgos, especialmente si obligan a los administradores a invertir en bonos del Gobierno cuyo valor fluctúa al ritmo de los tipos de interés. Por eso parece más acertado sustituir las normas cuantitativas por criterios de prudencia de carácter cualitativo.

El Libro Verde subraya también la importancia que el desarrollo de los activos financieros va a tener en los mercados de capitales de la Unión. La oferta de bonos del Gobierno no podrá desarrollarse al mismo ritmo que la de los recursos invertidos en los fondos de empleo, de ahí la necesidad de emitir más acciones y también más obligaciones societarias. La mayor emisión de acciones facilitará las privatizaciones, animará la inversión en nuevas tecnologías y en pequeñas y medianas empresas. La emisión de nuevas obligaciones privadas permitirá el desarrollo de este mercado, que es todavía muy inferior al de Estados Unidos, como ya hemos señalado en epígrafes anteriores.

— En 1999, la Comisión publica una comunicación sobre los regímenes complementarios de pensiones que constituye el antecedente inmediato de la directiva sobre organismos de previsión para la jubilación, que vamos a analizar seguidamente.

LA DIRECTIVA SOBRE LAS ACTIVIDADES DE LOS FONDOS DE PENSIONES DE EMPLEO

En el Consejo Europeo de Lisboa (marzo de 2000), la suerte cambia. Los dignatarios europeos se muestran ahora firmes partidarios de superar los fracasos anteriores y de abordar por fin el establecimiento de un marco europeo común para los fondos de pensiones. Una vez más, la lección vuelve a nuestra pizarra: el impulso político, y por tanto, los delicados procesos de obtención de consensos que preceden a la gestación de la voluntad política, son el elemento clave a la hora de superar los obstáculos técnicos y políticos que permiten seguir avanzando en el proceso de integración europea.

La Comisión cumple con el encargo hecho por los jefes de Estado y de Gobierno y ese mismo año aprueba un proyecto de directiva sobre las actividades de los organismos de previsión para la jubilación.

La Directiva 2003/41/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de junio de 2003, relativa a las actividades y la supervisión de fondos de pensiones, establece las normas que rigen las actividades y la supervisión de las instituciones que ofrecen fondos de pensiones de empleo (FPE) o fondos de pensiones en todos los países de la UE.

La directiva tiene por objeto garantizar un elevado nivel de protección para los futuros pensionistas (miembros y beneficiarios de fondos de pensiones), a la vez que garantiza la inversión eficaz estableciendo tres conjuntos de normas:

1. Normas prudenciales rigurosas para proteger a los beneficiarios y los miembros de los FPE, quienes deben contar con suficiente información sobre las normas del plan de pensiones, la situación financiera de la institución y sus derechos.

2. Normas de inversión adaptadas a las características de los FPE y a una gestión eficaz de los ahorros. El motivo es que los FPE invierten a largo plazo y deben diversificar sus activos sacando pleno partido de las ventajas que ofrecen el mercado único de la UE y el euro. Dado que cada institución debe establecer la política de inversión más segura y eficaz, las normas de inversión, y en particular las de inversión en acciones, no pueden ser excesivamente restrictivas.

3. Normas por las que se permite una gestión transfronteriza de los planes de pensiones de empleo. Dicha gestión transfronteriza exige el reconocimiento mutuo de los métodos de supervisión en vigor en los países de la UE.

La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ) se encarga de recoger información facilitada por los países de la UE sobre la evolución de los acuerdos transfronterizos en materia de FPE, así como de la publicación de esta información en su sitio web. Además, la AESPJ puede elaborar proyectos de normas reguladoras y de ejecución y hacer recomendaciones para la adecuada supervisión de los FPE. La Autoridad coopera estrechamente con los países de la UE y la Comisión Europea.

6

ARMONIZACIÓN FISCAL: BUSCANDO LA FINANCIACIÓN REQUERIDA

El espíritu de un pueblo, su nivel cultural, su estructura social, los acontecimientos políticos se hallan escritos con claridad y sin retórica de ningún género en los hechos fiscales. Es decir, los hechos fiscales aparecen como un síntoma claro que nos ayuda a describir la estructura de una sociedad. La importancia causal y sintomática de la actividad financiera hace que la Hacienda Pública sea uno de los mejores puntos de partida para realizar una investigación de una sociedad, y en especial, aunque no de manera exclusiva, de su vida política.

JOSEPH A. SCHUMPETER

INTRODUCCIÓN

En el capítulo 4 hemos desarrollado la idea de lo que calificamos como la «restricción europea», según la cual, la solución a los problemas que plantea el envejecimiento de la población para el mantenimiento de los sistemas de bienestar y la consecución del pleno empleo —que hemos descrito y estudiado con detalle en los primeros tres capítulos del libro— debe articularse desde una perspectiva europea. A partir de ahí hemos analizado la creación de un mercado de servicios financieros, con especial referencia a los fondos de pensiones. En esta misma línea vamos a abordar a lo largo de este capítulo la repercusión que tiene sobre estos temas la armonización fiscal.

— En primer lugar, hay que dejar claro que la armonización tributaria nunca ha sido un fin en sí mismo. Antes bien, se ha ido realizando en función de otros objetivos para los que ha sido necesaria. Un ejemplo significativo fue la creación del mercado único, que exigió la armonización de la imposición indirecta.

— La estabilidad de los precios y el equilibrio de las cuentas públicas son, como ya hemos señalado, otros dos principios rectores que condicionan cualquier proceso de reforma tributaria de los países miembros.

— Finalmente, la creación de empleo para hacer frente al desafío del envejecimiento de la población es el último de los principios básicos que se impone a cualquier política comunitaria, incluida, por supuesto, la fiscal.

A modo de recordatorio, y a los efectos de esta introducción, podemos recoger lo que ya se indicaba en el Libro Blanco de la Comisión, titulado «Agenda para unas pensiones adecuadas, seguras y sostenibles» y publicado en 2010, en el que se subrayaba que «el lento crecimiento económico, los déficits presupuestarios y la carga de la deuda, la inestabilidad financiera y el bajo nivel de empleo han hecho que, en todos los sistemas de pensiones, resulte más complicado cumplir las promesas en materia de pensiones. Los planes de pensiones basados en un sistema de reparto se ven afectados por la caída del empleo y el consiguiente descenso de las cotizaciones. Los planes de capitalización se ven afectados por la caída del valor de los activos y la bajada del rendimiento».

Con este panorama no es extraño que las presiones presupuestarias derivadas del envejecimiento de la población se hayan convertido en una de las mayores preocupaciones de los economistas, los políticos y los ciudadanos. Si el dogma de la estabilidad de los precios veda el aumento de las cotizaciones sociales —costes laborales indirectos— porque normalmente se traducen en un incremento de los precios y en una paralela pérdida de competitividad, el dogma de la austeridad presupuestaria condena al déficit a las cuentas de la Seguridad Social.

La elevación de la tasa de empleo constituye, como sabemos, la mejor manera de hacer frente a este desafío, por cuanto permite incrementar los recursos propios de la Seguridad Social sin aumentar las cotizaciones satisfechas por empresarios y trabajadores, lo cual implicaría unos costes dañinos para la competitividad de las empresas.

Pero cuando la creación de empleo no basta, y las cotizaciones desembolsadas no pueden seguir el ritmo de las prestaciones sociales, es necesario recurrir a las transferencias de los Presupuestos Generales, cuya cuantía depende de la recaudación de los impuestos que los nutren.

Y aquí es adonde queríamos llegar, porque esto nos lleva a hablar del papel instrumental de la armonización fiscal en el proceso de construcción europea, a bucear en la historia de la armonización tributaria y a cuantificar la imposición sobre el trabajo y el capital en los diferentes impuestos que conocen niveles diversos de armonización en la UE. Por último, analizaremos las ventajas e inconvenientes de las diferentes figuras impositivas frente al IVA como instrumento para complementar los recursos necesarios para hacer sostenible el sistema de bienestar europeo.

Como paso previo realizaremos un análisis descriptivo sobre el peso de los impuestos en las economías europeas y su estructura, que es la base desde la que hay que partir para hacer cualquier planteamiento sobre la futura financiación del Estado de bienestar europeo.

BREVE REPASO A LA EVOLUCIÓN Y LA ESTRUCTURA DE LA FISCALIDAD EN LA UE

El desarrollo de los Estados de bienestar en los países de la Europa occidental, en la segunda mitad del siglo XX, requirió un aumento de su capacidad recaudatoria. Esto puede observarse en la evolución de la proporción de ingresos impositivos sobre el PIB, que muestra un aumento progresivo y permanente en los países de la UE hasta finales del siglo pasado. A partir de ese momento se produce una estabilización de esta variable, con ligeras fluctuaciones ligadas, esencialmente, a la evolución del ciclo económico. Como resultado de este proceso, la capacidad recaudatoria media en la UE se situaba en 2014 en torno al 40% del PIB. Esta presión fiscal es superior a la observada en las principales economías desarrolladas de la OCDE, como se observa en los casos de Japón, con el 30,3%,¹ y de Estados Unidos, con el 26%.

Pero pueden constatarse, al analizar el peso de los ingresos fiscales en la UE, las notables diferencias existentes entre unos países y otros, con un rango entre el más elevado —Dinamarca, con el 50,8% del PIB— y el más reducido —Rumanía, con el 27,7%— de más de 23 puntos porcentuales de PIB. Por lo que se refiere a España, como se puede apreciar en el cuadro 6.1, se encuentra en un nivel inferior a la media de la UE.

Cuadro 6.1. TOTAL DE INGRESOS FISCALES EN LA UE (EN % PIB)

| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014
Dinamarca | 49,4 | 47,8 | 47,7 | 46,1 | 46,5 | 46,6 | 46,6 | 47,2 | 48,1 | 50,8
Bélgica | 45,6 | 45,5 | 45,2 | 45,8 | 45,2 | 45,5 | 46,2 | 47,3 | 48,2 | 47,9
Francia | 44,5 | 44,9 | 44,3 | 44,3 | 43,9 | 44,1 | 45,2 | 46,5 | 47,4 | 47,9
Finlandia | 42,3 | 42,3 | 41,6 | 41,3 | 41,1 | 40,9 | 42,2 | 42,8 | 43,9 | 44,0
Austria | 42,1 | 41,5 | 41,5 | 42,4 | 42,0 | 41,8 | 41,9 | 42,5 | 43,3 | 43,8
Suecia | 47,5 | 46,8 | 45,8 | 44,9 | 45,1 | 44,1 | 43,5 | 43,5 | 43,8 | 43,7
Italia | 39,2 | 40,3 | 41,6 | 41,5 | 42,0 | 41,7 | 41,7 | 43,7 | 43,6 | 43,7

EU-28 | 39,0 | 39,3 | 39,3 | 39,2 | 38,5 | 38,5 | 38,9 | 39,6 | 39,9 | 40,0
Alemania | 38,5 | 38,8 | 38,8 | 39,2 | 39,6 | 38,2 | 38,7 | 39,3 | 39,4 | 39,5
Luxemburgo | 39,2 | 37,1 | 37,4 | 38,1 | 40,0 | 39,0 | 39,2 | 40,2 | 39,5 | 39,4
Grecia | 33,5 | 32,7 | 33,5 | 33,7 | 32,9 | 34,2 | 36,1 | 38,3 | 38,3 | 39,0
Hungría | 36,8 | 36,7 | 39,7 | 39,7 | 39,2 | 37,5 | 36,9 | 38,6 | 38,2 | 38,4
Holanda | 36,1 | 37,0 | 36,6 | 36,9 | 35,9 | 36,7 | 36,4 | 36,5 | 37,2 | 38,0
Eslovenia | 38,2 | 37,9 | 37,3 | 36,8 | 36,7 | 37,4 | 37,0 | 37,4 | 37,3 | 37,0
Portugal | 34,2 | 34,8 | 35,0 | 34,9 | 33,4 | 33,7 | 35,5 | 34,5 | 37,2 | 36,9

Croacia | 36,2 | 36,8 | 37,1 | 36,8 | 36,4 | 36,1 | 35,2 | 35,9 | 36,6 | 36,7
Malta | 33,0 | 33,4 | 34,2 | 33,4 | 33,8 | 32,5 | 33,2 | 33,3 | 33,6 | 35,0
Reino Unido | 35,9 | 36,5 | 36,2 | 37,7 | 34,9 | 35,5 | 35,9 | 35,2 | 34,9 | 34,4
España | 35,9 | 36,7 | 37,1 | 32,9 | 30,6 | 32,1 | 32,0 | 33,0 | 33,8 | 34,4
Chipre | 31,6 | 32,3 | 36,4 | 35,1 | 32,1 | 32,2 | 32,2 | 31,6 | 31,6 | 34,2
R. Checa | 34,2 | 33,9 | 34,4 | 33,1 | 32,1 | 32,6 | 33,7 | 34,2 | 34,8 | 34,1
Polonia | 34,0 | 34,6 | 35,5 | 35,2 | 32,3 | 32,0 | 32,5 | 32,8 | 32,8 | 33,0
Estonia | 30,1 | 30,7 | 31,4 | 31,6 | 35,1 | 33,5 | 31,7 | 31,7 | 31,7 | 32,5

Eslovaquia | 31,5 | 29,4 | 29,3 | 29,1 | 28,9 | 28,2 | 28,7 | 28,4 | 30,3 | 31,2
Irlanda | 31,1 | 32,7 | 32,1 | 30,4 | 29,0 | 28,6 | 28,2 | 29,1 | 29,5 | 30,5
Letonia | 28,1 | 28,9 | 28,4 | 28,1 | 27,5 | 28,0 | 27,9 | 28,7 | 28,7 | 29,2
Lituania | 29,5 | 30,4 | 30,4 | 30,9 | 30,6 | 28,7 | 27,6 | 27,3 | 27,4 | 28,0
Bulgaria | 30,3 | 29,7 | 31,4 | 30,6 | 27,2 | 26,3 | 25,5 | 26,6 | 27,9 | 27,8
Rumanía | 28,3 | 29,0 | 29,6 | 28,3 | 27,0 | 26,9 | 28,1 | 27,9 | 27,4 | 27,7

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

En cuanto a su evolución temporal, se puede apreciar claramente el efecto de la crisis económica en la recaudación. A partir de 2007 se observa la caída del peso de los ingresos fiscales, que pasan del 39,3% del PIB ese año al 38,5% en 2010. Con la recuperación ha llegado también la mejoría de esta variable, que en 2014 alcanzó un nivel incluso superior al previo a la crisis, llegando al 40% del PIB.

En lo que atañe a España, nuestro país registró un fuerte incremento de la recaudación impositiva en la última fase expansiva de la economía, reduciendo significativamente la brecha que nos separaba de la UE, hasta situar el diferencial en dos puntos con respecto a la media europea en 2007. Sin embargo, la reciente crisis económica generó una brusca caída de la recaudación impositiva (del 37,1% del PIB, en 2007, al 30,6% del PIB en 2009) y un fuerte incremento de las diferencias con respecto a dicha media. En concreto, dado que en el conjunto de economías de la UE la presión fiscal se ha mantenido prácticamente constante a lo largo del ciclo recesivo, la capacidad recaudatoria española se situó en torno a 8 puntos porcentuales por debajo de la media de la UE. Desde entonces, España ha vuelto a cerrar la brecha hasta los 5,6 puntos de 2014.

Por lo que se refiere a la estructura de los ingresos impositivos (cuadro 6.2), se observa que los impuestos indirectos (producción e importación) son la principal figura impositiva en la UE, al representar el 34% del total de los ingresos, seguidos de las cotizaciones sociales (33,5%) y de los impuestos directos, incluidos los de capital (32,7%).

Al igual que en los niveles de presión fiscal, las diferencias en la estructura tributaria en el seno de la UE son elevadas. A modo de ejemplo, destacan los casos de Dinamarca, Irlanda, Suecia, Malta y Reino Unido, donde el peso de las cotizaciones sociales sobre el total de ingresos fiscales es significativamente menor (por debajo del 20% del total), y este, en cambio, supera el 40% en Holanda, Alemania, Francia, Lituania, República Checa, Polonia y Eslovaquia.

Cuadro 6.2. ESTRUCTURA IMPOSITIVA. UE 2014 (EN %)

| Impuestos sobre producción e importación | Impuestos sobre renta y patrimonio | Contribuciones sociales
EU-28 | 34,0 | 32,7 | 33,5
Bélgica | 27,7 | 37,0 | 35,3
Bulgaria | 52,4 | 19,9 | 27,8
República Checa | 35,6 | 21,2 | 43,2
Dinamarca | 32,7 | 66,1 | 2,1
Alemania | 27,7 | 30,5 | 41,9
Estonia | 42,9 | 22,8 | 34,3

Irlanda | 37,1 | 43,9 | 18,9
Grecia | 40,4 | 25,1 | 34,5
España | 33,8 | 31,1 | 36,4
Francia | 33,2 | 27,4 | 40,0
Croacia | 51,3 | 16,7 | 32,1
Italia | 35,4 | 33,9 | 30,7
Chipre | 44,0 | 29,8 | 26,2
Letonia | 43,4 | 26,7 | 29,9

Lituania | 41,2 | 18,1 | 40,9
Luxemburgo | 33,1 | 35,7 | 31,2
Hungría | 48,6 | 17,4 | 34,0
Malta | 39,2 | 41,1 | 19,7
Holanda | 30,8 | 28,8 | 40,4
Austria | 33,3 | 31,5 | 35,2
Polonia | 39,1 | 21,1 | 40,1
Portugal | 38,6 | 29,6 | 31,8

Rumanía | 46,6 | 22,4 | 31,1
Eslovenia | 40,9 | 19,5 | 39,6
Eslovaquia | 34,7 | 21,7 | 43,6
Finlandia | 32,9 | 38,0 | 29,1
Suecia | 50,5 | 40,9 | 8,6
Reino Unido | 37,5 | 40,3 | 22,2

Fuente: Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat).

Por su parte, el porcentaje que la imposición indirecta representa sobre la presión fiscal total se sitúa por debajo del 30% en Bélgica y Alemania, mientras que se eleva por encima del 50% en Bulgaria, Croacia y Suecia. La heterogeneidad es también patente en la imposición directa, cuyo peso supera el 40% en Dinamarca, Irlanda, Malta, Suecia y Reino Unido, y se sitúa por debajo del 20% en los nuevos países miembros como Lituania, Bulgaria, Hungría, Croacia y Eslovenia.

La particularidad de la estructura impositiva en España radica en el mayor peso de las cotizaciones sociales sobre el total de ingresos impositivos, 3 puntos por encima de la media de la UE en 2014, alcanzando un 36,4% del total, que se compensa con una menor importancia de la imposición directa (1,5 puntos inferior a la media de la UE), y de la imposición indirecta (2 décimas inferior a dicha media).

De todo ello se puede deducir claramente que la estructura del sistema fiscal español penaliza la creación de empleo.

Todos los estudios realizados² muestran que los países europeos con mayor peso de las cotizaciones sociales respecto de los impuestos indirectos son los que experimentan mayores tasas de desempleo, ya que las cotizaciones aumentan los costes de producción y los precios de los bienes y servicios de origen doméstico, incluidas las exportaciones. Por el contrario, los impuestos indirectos afectan al precio de los bienes consumidos internamente, incluidos los importados, pero no al de las exportaciones.

EL PAPEL INSTRUMENTAL DE LA ARMONIZACIÓN FISCAL EN EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN EUROPEA

Como hemos tenido ocasión de señalar al recorrer la historia de la construcción europea, la armonización fiscal no figura entre las prioridades o los objetivos de la Comunidad, sino que tiene un evidente carácter limitado o instrumental. Solo teniendo en cuenta este carácter puede entenderse cabalmente este proceso.

Las normas que el Tratado dedica a la materia tributaria, en efecto, no se consignaban como fines de la Comunidad (artículo 2), ni tan siquiera se incluyeron entre las acciones a promover para conseguir sus objetivos (artículo 3). En realidad, las disposiciones fiscales —artículos 90 a 93 del TCE— se incluyeron en el capítulo II del título VI de la parte IV, inmediatamente después de las normas sobre competencia.

Y es que la armonización fiscal se abordó para acabar con los elementos más perturbadores para los intercambios comunitarios.

Los tres primeros artículos —artículos 90, 91 y 92 (hoy artículos 110 a 112 del TFUE)— de este capítulo reglamentaron los ajustes fiscales en frontera. El artículo 93 (artículo 113 del TFUE), por su parte, estableció la base jurídica para luchar contra la diversidad fiscal, que constituye uno de los elementos más perturbadores de la libre competencia y, en consecuencia, de los intercambios intracomunitarios.

El artículo 96 del TCE (hoy artículo 116 del TFUE) —situado extramuros de las disposiciones fiscales— permitía a la Comisión proponer las directivas necesarias para eliminar las distorsiones a la competencia que se deriven de una divergencia entre las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, y el Consejo las adoptaría por mayoría cualificada, es decir, sin pasar por las horcas caudinas de la unanimidad. En los tiempos que corren, es posible que la Comisión recurra a este atajo cuando sea imposible adoptar propuestas en materia de fiscalidad.

La localización de las disposiciones fiscales strictu sensu no es casual. Responde al hecho de que los redactores del tratado sabían que el establecimiento de una unión aduanera era condición necesaria, pero no suficiente, para el establecimiento de un mercado común, ya que es conocido que, en muchas ocasiones, las barreras fiscales se utilizan como sustitutivo eficaz de las barreras aduaneras. Por ello decidieron establecer algunas reglas en esta materia para garantizar la libre competencia en los intercambios intracomunitarios. La fiscalidad se concibe así como un instrumento que desempeña un papel complementario en la construcción de un mercado sin fronteras.

Es precisamente este carácter instrumental el que explica que el proceso de armonización fiscal haya estado presidido por dos principios básicos: el de subsidiariedad y el de proporcionalidad. Ambos constituyen principios generales que inspiran todo el proceso de construcción europea, pero su papel es especialmente relevante en el proceso de armonización tributaria. En este sentido, señala Luis Fernando Alemany³ que «las disposiciones de armonización fiscal se han ido adoptando paulatinamente con el fin de eliminar los obstáculos que impiden o dificultan el correcto funcionamiento del mercado común, y solo en los casos en que no resultó posible eliminar las referidas distorsiones mediante medidas adoptadas directamente por los Estados miembros. Dicha orientación, unida a la exigencia por el tratado de la regla de la unanimidad para la adopción de disposiciones en materia fiscal, ha determinado que las normas de armonización fiscal comunitarias hayan surgido de forma esporádica, limitándose a regular aspectos concretos de determinados tributos, fundamentalmente en el campo de la imposición indirecta».

Lo que ahora queremos subrayar es que, por mor de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, la armonización fiscal solo puede ser comprendida cabalmente si se relaciona con el proceso de construcción europea en general, ya que es vasalla y tributaria de dicho proceso. Esta es la idea que venimos defendiendo.

El principio de subsidiariedad explica que todavía hoy los Estados sigan teniendo un gran protagonismo en materia fiscal. Pero una cosa es que sigan siendo los actores principales y otra muy distinta es que disfruten de una ilimitada autodeterminación en la materia.

Cuando se aborda la cuestión de diseñar un nuevo sistema fiscal, se debe forzosamente analizar toda la producción normativa de la Unión Europea que encorseta de manera muy estricta la política fiscal de sus Estados miembros. Y ello no solo porque la Unión sea titular de derechos, obligaciones y competencias transferidas por los Estados miembros, sino porque, además, los principios rectores del proceso de integración cierran la puerta a la posibilidad de diseñar una política fiscal al margen del espíritu europeo o, si se prefiere, de la ideología que está detrás del Tratado de Roma.

Es absolutamente cierto que el mecanismo de coordinación actual (artículos 120 y 121 del TFUE) de las políticas nacionales es todavía excesivamente abierto, pero no es menos cierto que el desconocimiento de los principios que inspiran la construcción europea puede ser sancionado por el mercado con el desdén y la emigración hacia climas más seguros.

Por eso nos parece absolutamente necesario conocer cuidadosamente esta producción normativa, empezando por analizar los principios generales que la inspiran, porque el proceso de armonización fiscal avanza siempre al compás de las demás políticas comunitarias que los impuestos están llamados a apuntalar.

LA ARMONIZACIÓN FISCAL: UN POCO DE HISTORIA

A continuación, efectuaremos un recorrido histórico por los objetivos del proyecto de integración europea que, en cada momento, han determinado y marcado el rumbo de las iniciativas que se han ido tomando en materia de fiscalidad.

El mercado común

Si comenzamos por los orígenes del proyecto europeo, la construcción de un mercado unificado entre los Estados miembros —propósito prioritario del Tratado de Roma— exigía la armonización de los impuestos indirectos, es decir, de aquellos que se repercuten vía precios a quienes adquieren bienes o servicios de quienes los han declarado e ingresado. Este era, por lo tanto, el primer gran objetivo de Europa en materia fiscal. Y ello porque, en opinión de los padres fundadores, solo estos impuestos afectaban al comercio internacional, mientras que los impuestos directos —es decir, aquellos que son soportados económicamente por quien los paga— son irrelevantes a los efectos de la libre circulación de mercancías, aunque afecten a la libre circulación de personas y a la de capitales. Por eso, la armonización fiscal se limitó en los primeros tiempos a la aplicación generalizada del Impuesto sobre el Valor Añadido y a una tímida armonización del impuesto sobre las labores del tabaco manufacturado.

La dimensión de las empresas

Pasados unos años, y una vez en marcha la construcción del mercado interior, los europeos parecían aspirar entonces a algo más: recuperar el protagonismo internacional perdido en Yalta y Potsdam. El editor de la revista francesa L’Express, Jean-Jacques Servan-Schreiber, publicó en ese tiempo un libro que se hizo famoso, titulado El desafío americano. La tesis era simple: si queremos competir con las empresas americanas, debemos alumbrar empresas de una mayor dimensión, porque solo así accederemos a las economías de escala y porque solo así podremos contar en un mundo cada día más globalizado. Un mercado sin fronteras ofrece una oportunidad única para desarrollar empresas capaces de sobrevivir en la aldea global.

La Comisión no tarda en trasladar este planteamiento al área fiscal, y envía al Consejo una serie de propuestas que podemos agrupar en dos categorías: las que pretenden facilitar la agrupación de las empresas europeas en otras de mayor tamaño (fusiones, escisiones y aportaciones de activo) y las que persiguen facilitar el funcionamiento de estos conglomerados empresariales (régimen fiscal de matrices y filiales). Por desgracia, el neoestatalismo que empieza a florecer en esa época esteriliza los esfuerzos liberalizadores de la Comisión, y estas propuestas permanecerán en el fondo del cajón hasta principios de los años noventa, mucho tiempo después.

En realidad podemos decir que los avances en materia fiscal son prácticamente nulos en los años que transcurren hasta la publicación del Libro Blanco sobre el mercado interior (1985). Se aprueban unas cuantas directivas en materia de IVA, se publica otra en materia de accisas y se envían al Consejo las propuestas sobre armonización del impuesto sobre sociedades y de los regímenes de retención de los dividendos (1975), de supresión de la doble imposición de los beneficios de empresas asociadas (1976) y sobre el régimen fiscal de los organismos de inversión colectiva (1978).

El fair play fiscal en el mercado interior

En cuanto al Libro Blanco, este se apresura a declarar, en lo que nos interesa, que a menos que se establezcan unas normas comunes que aseguren el fair play en materia de imposición directa, la construcción de un espacio económico sin fronteras puede traducirse en la dislocación de las inversiones, en la emigración del ahorro hacia climas más benignos y en evasión fiscal.

Esta preocupación late también en el informe del Comité Ruding, creado a instancias de la Comisión para valorar la importancia de la fiscalidad sobre las decisiones de las empresas, en materia tanto de inversiones como de aplicación de resultados, si bien sus conclusiones no fueron acogidas de buen grado por los Estados miembros, celosos siempre de su soberanía fiscal.

Para superar estos recelos, la Comisión cambia de nuevo el rumbo. En vez de embarcarse en reformas en profundidad de los impuestos, apuesta por centrarse en eliminar las disposiciones causantes de mayor perturbación en el funcionamiento del mercado interior. Esto es lo que persigue el Consejo de Verona (1996), al proponer un código de buena conducta que busca acabar con las distensiones fiscales a la competencia y al solicitar a los países miembros una mayor colaboración para la adecuada tributación de los rendimientos del ahorro.

Las reformas estructurales

A partir del Consejo de Lisboa, la reforma estructural se erige en el nuevo mot d’ordre de la construcción europea y, en consecuencia, en uno de los objetivos que condicionan el proceso de armonización fiscal. En el área tributaria, esta modernización exige la reforma de los regímenes fiscales de los fondos de pensiones de empleo, así como la supresión de los obstáculos fiscales que lastran el quehacer de las empresas, ya se configuren estas como sociedades europeas, ya actúen en territorio comunitario conservando su configuración nacional.

La diligencia con la que estas propuestas fueron adoptadas ha sido dispar, como veremos en epígrafes posteriores. Ahora lo que interesa es fijar las líneas de fuerza que van a balizar el camino que queda por recorrer. Empezando por subrayar que se ha producido un proceso de convergencia tributaria común a todos los países industrializados, que se explica por la incidencia de dos factores: la globalización de la economía y la consolidación de la Unión Económica y Monetaria.

LA HISTORIA DEL FUTURO: LA CONVERGENCIA DE LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS

La globalización de la economía

El primero de los factores que explica el proceso de convergencia tributaria es la mundialización de la economía, en cuanto limita severamente la capacidad de autodeterminación fiscal de todos los países de economía abierta.

En los «felices sesenta», cada país podía diseñar su sistema fiscal con absoluta libertad y plasmar su ideal de equidad, todo ello sin miedo a que las rebajas fiscales concedidas por otras jurisdicciones se tradujesen en huidas masivas de contribuyentes.

Sin embargo, esta discrecionalidad ha ido desapareciendo a medida que los países industrializados han rivalizado en el diseño de medidas fiscales destinadas a fomentar el ahorro interno, a captar el ahorro externo y a impulsar el desarrollo de forma selectiva, con el declarado propósito de combatir el creciente desempleo.

El euro

El segundo de los factores que impulsa el proceso de homogeneización tributaria es la introducción del euro, puesto que no parece posible que un mercado único con una moneda única pueda sobrevivir en un clima de heterogeneidad tributaria. Para poner un solo ejemplo, la reforma del reglamento sobre distribución de automóviles puso de relieve que las diferencias de precios de coches en los distintos países de la Unión proceden, fundamentalmente, de diferencias en la fiscalidad del automóvil.

La incidencia de estos factores explica que exista un cierto consenso básico sobre los objetivos generales que la política fiscal debe ayudar a conseguir. ¿Cuáles son estos objetivos?

— Hacer de la economía europea la más competitiva y dinámica del mundo.

— Consolidar un mercado interior haciendo que todos los Estados miembros de UE compitan en pie de igualdad.

— Reforzar las políticas de la UE en materia de economía, empleo, innovación, salud y protección de los consumidores, desarrollo sostenible, medio ambiente y energía.

— Modernizar el modelo social europeo, que es lo que fundamentalmente nos interesa.

No incluimos en la relación anterior el objetivo básico que defendemos con nuestras tesis: la reducción significativa de los impuestos y de las cotizaciones sobre el trabajo dependiente. Aunque constituye una «cláusula de estilo» que se repite en todos los documentos comunitarios prácticamente desde su fundación, los hechos —más bien, su ausencia— impiden elevarlo a categoría de objetivo, aunque ese sería nuestro deseo.

A continuación vamos a examinar la armonización fiscal analizando cada impuesto de manera separada. Comenzaremos por el IVA para proseguir, más tarde, con la armonización de los impuestos especiales, del impuesto de sociedades y, finalmente, del impuesto sobre el ahorro.

EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO

El IVA es una importante y creciente fuente de ingresos en la UE. Su recaudación ha alcanzado casi el billón de euros en 2014 —lo que equivale al 7% del PIB de la Unión— y supone el 17,5% de los ingresos fiscales nacionales, incluidas las cotizaciones sociales. Además, es fuente de uno de los recursos propios del presupuesto de la UE.

El sistema actual del IVA se definió en 1992 para la creación del mercado único, pero no ha sido capaz de seguir el ritmo de los retos que plantea hoy una economía global, digital y móvil. Así, la Comisión ha puesto de manifiesto la necesidad de una reforma urgente.

Veamos con un poco más de detalle esa historia del IVA en el seno de la UE.

Un poco de historia: el IVA anterior al mercado interior

En el momento de la entrada en vigor del Tratado de Roma, todos los Estados miembros que crearon la CEE —con la única excepción de Francia— aplicaban impuestos en cascada, es decir, impuestos acumulativos que gravaban las operaciones mercantiles tomando como base imponible la totalidad del precio percibido, sin autorizar compensación alguna por las cargas fiscales soportadas en las fases anteriores.

La estructura de estos impuestos dificultaba los intercambios intracomunitarios y hacía imposible la constitución de un mercado único, dada la imposibilidad de calcular con exactitud la carga fiscal que soportaba un producto o servicio y, en consecuencia, permitía a los países miembros utilizar las desgravaciones fiscales como medio indirecto de subvención a las exportaciones.

Por esta razón, la generalización y unificación del Impuesto sobre el Valor Añadido se convirtió en el objetivo prioritario de la Comunidad. El primer paso en esta dirección lo dieron las dos directivas de 11 de abril de 1967, pero fue la Sexta Directiva de 17 de mayo de 1977 la que vino a establecer formas de exacción uniforme en todos los Estados miembros.

En su configuración inicial, el IVA siguió exigiéndose según el principio de gravamen en destino, aplicable a los impuestos a los que sustituía; principio que postula que las entregas de bienes y las prestaciones de servicios están sujetas al tipo impositivo aplicable en el país en el que los bienes se consumen o los servicios se disfrutan. El principio de gravamen en destino exige la devolución a los exportadores de los impuestos indirectos satisfechos en el país en el que están establecidos y paralelamente el gravamen de los bienes o servicios importados en el momento de su introducción en el país de destino.

Es obvio que la aplicación de este principio garantiza la neutralidad fiscal porque los bienes importados soportan el mismo gravamen que los producidos en casa. Sin embargo, no es menos cierto que el juego de las compensaciones en frontera supone el mantenimiento de barreras fiscales entre los países, lo que dificulta el funcionamiento del mercado interior. Por eso, ya la Segunda Directiva anunciaba que, en su forma ideal, el impuesto debía exigirse sobre el principio de gravamen en origen que postula que el impuesto se devengue y se recaude en el país en que esté establecido quien entrega los bienes o presta los servicios sujetos. En román paladino, eso quiere decir que las entregas o las prestaciones comunitarias tributarían exactamente igual que las realizadas en el interior de cualquier Estado miembro.

En otras palabras, el principio de gravamen en origen supone que todos los bienes producidos en un país soporten el mismo impuesto, con independencia del país en que se utilicen o consuman. Este sistema es mucho más simple, pero solo es aplicable cuando las reglas de determinación de la base imponible y los tipos impositivos son muy parecidos en todos los países. De lo contrario, los bienes producidos en un país con una fiscalidad alta se encontrarán en desventaja con respecto a los que soportan un impuesto más liviano.

Como acabamos de señalar, fue la incidencia de los impuestos en cascada en los intercambios internacionales la que aconsejó su sustitución por un Impuesto sobre el Valor Añadido. Pero es evidente que la diferente estructura de los viejos impuestos acumulativos y los que se limitan a gravar el valor añadido tiene consecuencias importantes sobre la inversión, sobre la eficiencia empresarial y, especialmente, sobre el uso relativo de la mano de obra y de los bienes de capital en los procesos de producción. Y eso es lo que nos importa a la hora de explorar las posibles fórmulas de financiación del Estado de bienestar.

Como hemos señalado antes, en los impuestos acumulativos no se permitía compensación alguna por los impuestos repercutidos en la adquisición de bienes de equipo. Las entregas de maquinaria y otros activos fijos están sujetas al impuesto, que es económicamente soportado por quienes los emplean en su proceso de producción sin posibilidad alguna de deducir el impuesto repercutido.

En el tipo de Impuesto sobre el Valor Añadido implantado en Europa —impuesto de tipo consumo— sí se permite esta compensación, que es inmediata. Así, la sustitución de uno por otro provocó un abaratamiento inmediato de los bienes de equipo con respecto al factor trabajo. Por ello se dice que la entronización del valor añadido en los países de la CEE favoreció los procesos de producción más intensivos en capital, respecto de aquellos en que la mano de obra tenía un mayor protagonismo.

Es sabido que, en el momento en el que se produjo la introducción del IVA en los países miembros de la CEE (1967), existía una escasez de mano de obra nacional, sustituida en muchos procesos por emigrantes de los países del sur. En consecuencia, la opción por este tipo de impuesto parecía una decisión acertada.

Solo unos años después, cuando estalla la primera crisis del petróleo, en 1973, se empieza a cuestionar la bondad de esta solución. En este sentido, nos parece todavía muy esclarecedora una declaración formulada por John Winger, a la sazón vicepresidente del Chase Bank encargado de cuestiones energéticas, que dijo lo siguiente: «En el curso de los años de expansión, todos hemos sustituido, más y más, equipamientos fundados en la mano de obra (demasiado cara) por equipamientos fundados en la energía (barata). Ahora que la energía tiende a adquirir su valor, no hay más opción duradera que consumir mucha menos. El precio a pagar al menos durante los años de transición hacia la sociedad del futuro, que ciertamente vendrá, es sencillo y brutal: reducción general del nivel de vida».

El que el Impuesto sobre el Valor Añadido siga hoy favoreciendo las técnicas intensivas en capital con respecto a la mano de obra constituye precisamente el núcleo central de nuestra investigación, a la que dedicaremos buena parte de los apartados que vienen.

La resaca del Acta Única Europea: el régimen transitorio

Continuando con nuestra historia, interesa recordar ahora que cuando el proceso comunitario avanza y es firme la apuesta por la demolición de las barreras físicas, técnicas y fiscales entre los Estados miembros —Libro Blanco, 1985—, los ajustes fiscales en frontera se convierten en un mecanismo arcaico que debe ser relegado al baúl de los recuerdos. La solución más simple para acabar con este anacronismo era la sustitución del principio de gravamen en destino por el de gravamen en origen, puesto que este último no exige para su aplicación el mantenimiento de fronteras entre los países de la Comunidad. Para llegar a este puerto, la Comisión presentó en 1987 una serie de propuestas que se asentaban sobre dos principios básicos:

— El primero postulaba que el impuesto debía ingresarse en el país donde se efectuase la entrega, es decir, en el lugar donde se encontrasen los bienes en el momento de realizarla.

— El segundo establecía que el mecanismo de compensación debía basarse en las declaraciones presentadas por los sujetos pasivos. Solo dos años después de presentado este plan —en 1989— se percibió con nitidez que sería imposible llegar al IVA en origen antes del 1 de enero de 1993, fecha tope para el establecimiento de un mercado interior, a causa de las disparidades de los tipos impositivos existentes y de la falta de confianza en el mecanismo propuesto por la Comisión para la reasignación de los ingresos. Y es que la sustitución del gravamen en destino por el gravamen en origen se traduce en un desplazamiento de ingresos de los países importadores a los países exportadores, y aquellos solo aceptarán una reforma semejante cuando estén seguros de que los países beneficiarios les transferirán todo lo que les corresponde sin sisarles un euro.

Para salir del impasse se decidieron tres cosas:

— Por un lado, posponer el establecimiento de un régimen definitivo de tributación hasta el 31 de diciembre de 1996.

— En segundo lugar, se propuso un régimen transitorio hasta entonces.

— Y, por último, se encargó a la Comisión la elaboración de un programa definitivo para culminar este objetivo.

El régimen transitorio, si bien permitió la demolición de las barreras fiscales, planteó problemas de muy diversa índole: unos ligados a su implantación, otros derivados de las distintas opciones e interpretaciones que permite la Sexta Directiva y, los últimos, derivados de los riesgos de fraude.⁴

La historia del futuro: hacia un sistema definitivo

Conocidos los defectos del régimen transitorio y detectados los obstáculos que dificultan el establecimiento de un régimen definitivo de IVA, la Comisión ha optado por una estrategia viable para mejorar el régimen actual. Hoy en día, se trata de un impuesto armonizado a través de la Directiva 2006/112/ CE del Consejo relativa al sistema común del IVA de la Unión Europea. De esta regulación cabe destacar el sistema de tipos impositivos mínimos y la tributación en destino de las entregas de bienes intracomunitarias, como régimen provisional.

La Comisión ha declarado recientemente que ha llegado el momento de crear un auténtico territorio único de aplicación del IVA para el mercado único, y se ha comprometido a presentar varias propuestas a lo largo de 2016 y 2017 para diseñar una hoja de ruta que simplifique los costes de cumplimiento para los contribuyentes, adapte los impuestos al nuevo entorno económico y evite el fraude en las operaciones comunitarias como pasos necesarios para establecer un espacio único europeo en el ámbito del IVA.

El plan previsto por la Comisión se resume en dos propuestas muy concretas. La primera postula que las entregas de bienes entre empresas comunitarias se graven de la misma manera que los suministros nacionales —en el país donde estén establecidas— pero al tipo aplicable en el país de destino. La segunda postula la creación de un portal telemático a escala europea para garantizar un sistema simple de recaudación del IVA para las empresas y un sistema más robusto de recaudación para los Estados miembros, acabando con el llamado «fraude carrusel».

El debate sobre esta propuesta no será fácil. El sistema actual ha resultado difícil de reformar en estos casi 25 años y el requisito de la unanimidad en el Consejo para temas fiscales es hoy un serio desafío.

LA ARMONIZACIÓN DE LOS IMPUESTOS ESPECIALES

El régimen jurídico de los impuestos especiales —a diferencia de lo que ocurre con el IVA— se autodefine como definitivo, aunque esto no signifique que no queden muchas cosas por hacer. Existe un elevado nivel de armonización que comprende las labores del tabaco, el alcohol, los carburantes y la energía. Al igual que en el IVA, en las operaciones intracomunitarias rige el principio de tributación en destino, pero, en este caso, como régimen definitivo.

Por otra parte, desde 2011 y hasta 2015 se debatió una propuesta sobre imposición energética, donde la tributación para cada producto resultaría de sumar dos componentes: el componente CO₂ —calculado en toneladas de este compuesto— y el componente energía —medido en GJ—. No obstante, no se ha conseguido un acuerdo y el expediente se ha cerrado.

LA ARMONIZACIÓN DEL IMPUESTO DE SOCIEDADES

Al contrario que en la imposición indirecta, en los impuestos directos la armonización es muy escasa; no ha habido armonización voluntaria, sino una mayor coordinación o aproximación de legislaciones con objeto de evitar la competencia fiscal perjudicial. En el ámbito del IRPF no existen normas armonizadoras y en el del impuesto de sociedades hemos mencionado tres directivas cuyo objetivo es facilitar las operaciones intragrupo entre los Estados miembros: la directiva sobre sociedades matrices y filiales, la directiva sobre fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canjes de acciones, y la directiva sobre un sistema común de tributación en el pago transfronterizo de intereses entre empresas del grupo. Veamos a qué responden.

En lo que se refiere a la armonización de este impuesto, ha habido dos enfoques distintos: una reforma global del mismo, como se ha hecho en el IVA o en los impuestos especiales o, alternativamente, la reforma de aquellos elementos parciales que, en cada momento histórico, parecen obstaculizar más la consecución de los objetivos estratégicos que la fiscalidad debe coadyuvar a alcanzar.

Como desarrollo de la primera opción —la reforma global del impuesto—, podemos citar las siguientes medidas: en primer lugar, el establecimiento de un impuesto armonizado, que era el objetivo de la nonata directiva de 1 de agosto de 1975 sobre armonización del impuesto y de los regímenes de retención en la fuente sobre los dividendos. Este fue el objetivo de otros documentos posteriores: el informe del llamado Comité Ruding, años después, y también de las dos comunicaciones que la Comisión publicó en esta materia: «La política fiscal en la Unión Europea», de mayo de 2001, y «Hacia un mercado interior sin obstáculos fiscales», de octubre de ese mismo año.

En cuanto a la segunda opción, las medidas que se incluyen responden al pragmatismo que inspira los intentos de reforma parcial del impuesto. A diferencia de los intentos anteriores de reforma global, no pretenden ya el establecimiento de un marco común vinculante, sino que se proponen, más bien, eliminar las prácticas perniciosas a la competencia. Así, la armonización de los elementos estructurales del impuesto que más obstaculizan el buen funcionamiento del mercado interior ha sido el objetivo de las citadas directivas sobre fusiones, escisiones y aportaciones de activos, o sobre matrices y filiales, así como del convenio para corregir la doble imposición sobre los beneficios.

Junto a estas medidas, no podemos dejar de mencionar que la erradicación de las distorsiones a la competencia que tengan su origen en las diferencias existentes entre los regímenes fiscales aplicables a las empresas en función de su nacionalidad o del país en el que desarrollen sus actividades es también el objetivo de las medidas aprobadas en Verona (abril de 1996), algunas de las cuales ya hemos mencionado.

La armonización, o la aproximación de la normativa que establecen los elementos básicos del impuesto, debe necesariamente complementarse con las normas que definen el régimen fiscal aplicables a los beneficios distribuidos. Estas disposiciones solo pueden entenderse si se comprende la interrelación existente entre este impuesto y el impuesto sobre la renta. Como es sabido, los beneficios distribuidos se gravan dos veces: la primera, cuando la sociedad que los distribuye abona el impuesto por los beneficios obtenidos; la segunda, cuando el accionista liquida el impuesto por los dividendos que percibe. Y, si bien se puede argumentar que la sociedad y el accionista tienen personalidad jurídica distinta y que, en consecuencia, cada uno debe soportar el impuesto que le corresponda sin compensación alguna, no es menos cierto que el dividendo no es sino el beneficio distribuido, por lo que la situación que hemos relatado implica en la práctica una doble imposición económica.

Los Estados miembros han adoptado posturas diferentes ante este fenómeno: algunos han preferido ignorarlo, argumentando que la constitución de una sociedad es siempre una decisión voluntaria de los contribuyentes; otros —como Alemania— optaron por dulcificar esta doble imposición gravando más suavemente los beneficios distribuidos que los destinados a reservas; por último, otros —siguiendo el ejemplo francés— decidieron permitir al accionista deducir en su declaración parte del impuesto de sociedades satisfecho por la entidad que los paga.

EL CÓDIGO DE BUENA CONDUCTA

La armonización del impuesto de sociedades se está consiguiendo de una forma indirecta a través del Código de Conducta de la Fiscalidad Empresarial. El Consejo informal de Verona, ya mencionado, es otro de los momentos estelares de nuestra historia. Supone un auténtico cambio de rumbo en el proceso de armonización del impuesto de sociedades. Los ministros reunidos en la ciudad italiana renunciaron a la reforma global del impuesto de sociedades, como había pretendido el Comité Ruding, y abandonaron la idea misma de armonizar coactivamente las legislaciones nacionales, como se había hecho en el campo de la imposición indirecta y en las áreas determinadas, ya explicadas, del propio impuesto de sociedades.

Las ambiciones eran mucho más modestas, porque se aspiraba solo a corregir los aspectos más lacerantes de la fiscalidad de sociedades, y se apostó por un método de coordinación mucho más light que el exigente sistema de directivas que, como sabemos, se imponen coactivamente a los Estados miembros.

El fruto del Consejo, en efecto, no es ya una norma jurídica propiamente dicha, sino un código de buena conducta para acabar con las distorsiones a la competencia que provengan de diferencias en el régimen fiscal de las empresas. Es una norma de soft-law que pretende producir efectos sobre ciertas normas tributarias de los Estados, pero sin fuerza jurídica vinculante. Su objetivo es eliminar ciertos regímenes jurídicos que pueden ser calificados de dañinos o perniciosos. A estos efectos, el Código identifica como perniciosas aquellas medidas que supongan un impacto significativo en la localización de las empresas dentro de la UE.

Como no es fácil definir lo que debe entenderse por «medida potencialmente perniciosa», el acuerdo del Consejo de Ministros que aprueba el Código —de diciembre de 1997— aclara que se incluirán en este concepto medidas fiscales que establezcan un nivel de imposición efectivo significativamente inferior a los niveles generalmente aplicados en el Estado miembro en cuestión, y que pasarán a ser objeto de especial vigilancia las normas fiscales aplicables a los servicios intergrupos, servicios financieros y de seguros, y compañías offshore, así como incentivos regionales.

Así, para acabar con la competencia fiscal perniciosa entre los países miembros y erradicar las distorsiones que dificultan el óptimo funcionamiento del mercado interior, los Estados miembros se comprometieron en Verona a adoptar las medidas siguientes:

— No introducir nuevas medidas fiscales perniciosas (cláusula de statu quo).

— Modificar las disposiciones legales y las prácticas administrativas existentes calificadas de perniciosas.

— Informarse mutuamente de las normas fiscales que pretendan aprobar para que todos los países miembros puedan formular las observaciones que consideren pertinentes.

— Eliminar las disposiciones fiscales aplicadas por territorios dependientes de los países miembros que sean perniciosas para la competencia.

Las nuevas orientaciones del impuesto de sociedades

A pesar de los reiterados esfuerzos de la Comisión por intentar establecer una armonización de la base imponible del impuesto de sociedades, no se ha conseguido un acuerdo. Sin embargo, teniendo en cuenta los debates en el seno de la UE y los trabajos de la OCDE sobre la lucha contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios —BEPS, por sus siglas en inglés—, presentados en septiembre de 2015, la Comisión pretende lanzar una nueva propuesta a finales de este año 2016, según anunció con su paquete de lucha contra la evasión fiscal.

Como antes hemos advertido, la panoplia de medidas específicas puede servir para eliminar los obstáculos más evidentes a las actividades transfronterizas, pero difícilmente servirá para establecer un marco común único para las sociedades europeas. Solo cuando se alcance el consenso necesario en torno a una base imponible consolidada de impuesto, y se permita la absoluta compensación de pérdidas, nos encontraremos con un mercado interior sin obstáculos fiscales.

Cualquiera que sea la alternativa elegida, es necesario arbitrar un mecanismo para distribuir la base imponible consolidada común entre los distintos Estados miembros. Estados Unidos y Canadá aplican un sistema de prorrateo, según una clave compuesta de factores como la nómina de personas, la propiedad y las ventas. Otra posible solución sería prorratear la base imponible en función de la base imponible del Impuesto sobre el Valor Añadido (ajustada) de las sociedades en cuestión. Por cualquiera de los métodos, se asignaría a los Estados miembros una proporción específica de la base imponible global según las claves del prorrateo, y después ellos aplicarían a esta proporción su tipo impositivo nacional.

LA IMPOSICIÓN SOBRE EL AHORRO

En último lugar, queremos hacer especial hincapié en otro de los factores que subyacen en el deseo de armonizar o aproximar los impuestos directos: una tributación más equitativa entre los rendimientos del trabajo y los del capital. La razón ya la conocemos: solo si se consolida la capacidad de recaudar impuestos sobre factores distintos a los actualmente gravados, los Estados miembros contarán con el margen suficiente para reducir la elevada presión fiscal media sobre el trabajo sin poner en riesgo el equilibrio de las cuentas públicas. En otras palabras, hablamos de abordar los retos a los que, según el Consejo de Verona, deberá enfrentarse la política fiscal comunitaria: la estabilización de los ingresos tributarios de los Estados miembros, el buen funcionamiento del mercado interior y el fomento del empleo.

La armonización mínima de los impuestos directos es especialmente urgente si tenemos en cuenta que, en 2012, el tipo medio de imposición implícita sobre el trabajo se mantenía en torno al 37%, superior a los tipos medios sobre el consumo —en torno al 20%— o el capital —cercano al 30%—.⁵ Estas son las cifras que ilustran el problema que pretendemos resolver.

La causa fundamental de dicha situación radica en la escasa movilidad de las bases imponibles del factor trabajo asalariado, que contrasta con la notable movilidad del factor capital, incrementada considerablemente como consecuencia de la libre circulación de capitales en la Unión Europea, de la mundialización, de la integración más estrecha de los mercados de capitales y de las nuevas tecnologías de comunicación.

Para atraer el ahorro de otros países y evitar la salida del ahorro propio, los Estados miembros han generalizado regímenes de exención aplicables a los rendimientos percibidos por los no residentes y, en muchos casos, han aligerado notablemente las cargas tributarias sobre las rentas del capital obtenidas por residentes. La compensación de las pérdidas recaudatorias derivadas de la disminución de los impuestos sobre las rentas del capital se ha realizado en gran medida a costa del incremento de las cargas sobre las rentas del trabajo.

Por eso, en la práctica totalidad de los documentos comunitarios se incluye, casi a modo de cláusula de estilo, la necesidad de invertir la actual tendencia, consistente en hacer gravitar sobre los rendimientos del trabajo el mayor peso de las cargas y exacciones obligatorias (esto es, los impuestos sobre la renta y las cotizaciones sociales).

La evasión fiscal

Las posibilidades de evasión y fraude que abre la libre circulación de capitales han sido conocidas desde siempre, pero el temor a que la armonización de los impuestos sobre el ahorro provocase un desplazamiento masivo de ahorro hacia terceros países impidió que se llegase a un acuerdo.

La crisis económica que atraviesa la UE, la necesidad de mejorar la recaudación y otros hechos puntuales como los recientes «papeles de Panamá» han puesto de relieve el interés internacional y europeo en avanzar en la lucha contra el fraude. Y, en este sentido, uno de los principales pilares es el intercambio de información como vehículo para aumentar la recaudación fiscal y terminar con el secreto bancario.

Las estimaciones sitúan el fraude fiscal de la UE en un billón de euros anuales. La economía sumergida en España en 2011, según datos de la Comisión, se valoró en el 19% del PIB, frente al 8% de Luxemburgo o Austria, o los niveles en torno al 30% de Lituania, Bulgaria o Rumanía.

La lucha contra el fraude y la evasión fiscal ha sido una constante en la UE. Pero ha sido especialmente tras conseguir grandes avances en la armonización de la imposición indirecta y menores en la directa, cuando la UE se ha centrado en intensificar sistemas de cooperación administrativa entre los Estados que permitan un mayor conocimiento de la información fiscalmente relevante para luchar contra el fraude, tanto en las operaciones nacionales como en las intracomunitarias.

Se desarrollan a continuación los principales expedientes para la lucha contra el fraude que se están debatiendo en la UE:

• Intercambio automático de información de relevancia fiscal

El intercambio de información entre Administraciones se está convirtiendo, a nivel internacional y europeo, en una de las principales herramientas en este ámbito.

El intercambio puede realizarse de forma espontánea, previo requerimiento o automáticamente.

El modelo imperante a nivel internacional ha sido el intercambio de información previo requerimiento. La OCDE creó un modelo en 2002 que ha servido de base para la negociación y firma de los acuerdos bilaterales de intercambio de información entre países.

Hoy en día se ha dado otro paso al frente, y el nuevo estándar internacional, abanderado una vez más por la OCDE, es el intercambio automático de información, de forma sistemática y periódica, entre las autoridades fiscales.

El intercambio automático de información fiscal en la UE ya es una realidad. Este intercambio se ha instrumentado a través de la Directiva de Fiscalidad del Ahorro (DFA), vigente desde 2005, y de la Directiva de Cooperación Administrativa (DCA). Ambas recogían los trabajos de la OCDE e integraban este nuevo estándar internacional en la lucha contra el fraude. Recientemente, la DFA ha sido derogada —en enero de 2016— quedando todo su contenido regulado en la DCA.

Esta última regula el intercambio automático de información sobre intereses de cuentas bancarias, pensiones, sueldos, rentas de los inmuebles e información sobre su titularidad, dividendos, plusvalías, seguros de vida, ingresos de activos y saldo de cuentas financieras y otros importes en que la entidad financiera sea deudora. El intercambio de esta información supone poner fin al secreto bancario. Recientemente se ha incluido el intercambio de los tax ruling⁶ y de los «informes país por país».⁷ La información intercambiable en el marco de la DCA se ha ido ampliando paulatinamente, y está previsto que esta empiece a intercambiarse en septiembre de 2016 a más tardar.

Asimismo, cabe destacar la existencia de acuerdos de intercambio de información automática entre la UE y Liechtenstein, Suiza, San Marino y Andorra —está pendiente de firma el acuerdo con Mónaco—. Este intercambio de información se hace extensible, básicamente, al contenido de la recientemente derogada DFA, es decir, a los rendimientos de las cuentas bancarias y productos similares, poniéndose fin al secreto bancario.

• Blanqueo de capitales

El intercambio automático de información no solo se está imponiendo en datos estrictamente fiscales sino que se está haciendo extensivo a otros ámbitos como el blanqueo de capitales, especialmente desde la publicación de los ya mencionados «papeles de Panamá» y desde los atentados de París de noviembre de 2015, en este último caso por la necesidad de luchar contra la financiación del terrorismo. De hecho, el pasado abril, los ministros de Finanzas del G5 acordaron impulsar un proyecto piloto para hacer realidad el intercambio automático de información entre sus autoridades fiscales sobre los verdaderos propietarios de las empresas, estructuras fiduciarias, sociedades instrumentales y otro tipo de sociedades offshore.

• Paquete de lucha contra la elusión fiscal

La planificación fiscal agresiva es actualmente un problema mundial, que requiere soluciones a escala europea e internacional, ya que la acción unilateral de los Estados miembros puede no ser suficiente y crear problemas de descoordinación.

La Comisión presentó a principios de año un «Paquete de lucha contra la elusión fiscal», que busca permitir una imposición efectiva y una mayor transparencia fiscal en la UE. Los elementos principales de este paquete son:

— Recomendación sobre la manera de prevenir los abusos en materia de convenios internacionales fiscales: esta recomendación pretende alcanzar un estándar mínimo para evitar dicho uso abusivo y, en particular, el treaty shopping (búsqueda del convenio más favorable).

— Directiva contra la evasión de impuestos (BEPS): esta propuesta de directiva contiene un conjunto de medidas para evitar la evasión de impuestos y conseguir una imposición efectiva, es decir, que las empresas tributen en el Estado en el que generan sus beneficios. Con ello se pretende que todos los Estados miembros adopten las mismas medidas para evitar la evasión de impuestos y que las multinacionales no se puedan aprovechar de las divergencias en las normativas fiscales nacionales. Las principales propuestas de la Comisión están basadas en los debates y trabajos previos de la OCDE sobre BEPS, presentados en septiembre de 2015 y a los que se han adherido la mayoría de los Estados miembros.

— Paraísos fiscales. Se debe resaltar que no existe una definición de paraíso fiscal reconocida a nivel internacional, europeo o español, ni su denominación es única o uniforme.

La OCDE, en sus trabajos, ha ido tratando de acotar y definir este concepto según los estándares y circunstancias del momento. Actualmente, la organización está realizando un peer review sobre la realidad de la aplicación del intercambio de información a más de 100 jurisdicciones pertenecientes al Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información en materia fiscal.

A nivel europeo tampoco encontramos una definición, si bien la Comisión publicó en junio de 2015 una lista de 30 paraísos fiscales, y en febrero de 2016 ha lanzado una propuesta para la elaboración de una lista para todos los Estados miembros.

La legislación española tampoco contiene una definición, sino una lista que identifica 48 territorios considerados paraísos fiscales, recogida en el Real Decreto 1080/1991, de 5 de julio.⁸ No obstante, el RD prevé que dejarán de tener la consideración de paraísos fiscales los países y territorios que firmen con España un acuerdo de intercambio de información en materia tributaria o un convenio para evitar la doble imposición con cláusula de intercambio de información, en el momento en que dichos convenios o acuerdos entren en vigor. La lista española se ha visto sensiblemente reducida en los últimos años por la firma de este tipo de acuerdos o convenios.

LAS VENTAJAS DEL IVA

Con este apartado, llegamos al final de nuestro camino en busca de las fuentes de financiación que nos permitan conseguir los objetivos que nos hemos marcado en materia de creación de empleo y de sostenimiento de los sistemas de previsión social, para poder hacer frente al panorama que venimos describiendo: menos contribuyentes y más pensionistas.

Este es precisamente el enfoque con el que pretendemos escribir este epígrafe, en el que, como es norma y tradición, se intentan deducir algunas conclusiones útiles para lo que constituye nuestra preocupación esencial en este trabajo: qué es lo que se debería hacer para asegurar, apuntalar y mejorar el Estado de bienestar, que constituye uno de los más importantes signos de identidad del modelo social europeo.

Como se podía intuir de los epígrafes que acabamos de ver, nuestro punto de llegada es el Impuesto sobre el Valor Añadido. En 1980, Richard A. Musgrave publicó un libro, titulado Hacienda Pública. Teórica y aplicada, en el que se recopilan las enseñanzas de toda una vida que le habían llevado desde su cátedra de Harvard al asesoramiento de distintos gobiernos, desde el de Estados Unidos a los de Corea del Sur y Birmania.

La atribución a la gestión de la economía pública de tres funciones diferentes —asignación de los recursos, distribución de la riqueza y de la renta y estabilidad económica— constituye una aportación capital del profesor Musgrave, que nadie se ha atrevido a ignorar desde entonces. A partir de su obra, los impuestos se analizan teniendo en cuenta su contribución —o, si se prefiere, su idoneidad— para cumplir cada una de estas funciones.

Cuando Musgrave se asoma al Impuesto sobre el Valor Añadido, en coherencia con este planteamiento, comienza diciendo lo siguiente: «Últimamente, el enfoque del valor añadido ha recibido atención repetida como posible sustituto de una parte del impuesto sobre las nóminas y, por tanto, merece nuestra atención».⁹

Se aborda a continuación una cuestión que solo puede ser entendida recordando que, en los próximos años, los gastos en pensiones, en asistencia sanitaria y en servicios sociales a la tercera edad crecerán mucho como consecuencia del envejecimiento de la población. Al mismo tiempo, asistiremos a una cierta extenuación de sus fuentes tradicionales de financiación por dos razones que ya conocemos: porque cada vez serán menos los europeos en edad de trabajar, y porque no será posible aumentar mucho la cuantía que cada trabajador cotiza a la Seguridad Social en unas economías abiertas, fuertemente competitivas y encorsetadas por el dogma de la estabilidad de los precios y de la estabilidad presupuestaria, solemnemente proclamado en Maastricht.

Así las cosas, ¿es posible seguir confiando en el impuesto sobre sociedades para atender a las nuevas necesidades? ¿O es mejor recurrir al Impuesto sobre el Valor Añadido? La elección entre estos dos impuestos merece una atención especial y, por ello, le dedicaremos un apartado íntegro. Como en ese epígrafe veremos con más detalle, la opción se resuelve a favor del Impuesto sobre el Valor Añadido, que parece más adecuado que el impuesto sobre sociedades para estimular la inversión, favorecer la eficiencia impositiva o crear un clima fiscal más favorable para los exportadores europeos.

Tras este apartado, se cierra el capítulo con un análisis detallado de las cotizaciones sociales, que constituyen, como hemos dicho en reiteradas ocasiones, un auténtico impuesto al empleo que dificulta la creación de puestos de trabajo y que además acentúa la brecha entre el impuesto aplicable a las rentas del trabajo y a las del capital.

La conclusión ha aparecido ya en la línea del horizonte: terminaremos este libro con una apuesta en favor del IVA, porque el análisis que desarrollaremos anuncia una mayor idoneidad de este impuesto sobre los demás tributos que examinaremos. Y ello por una razón muy simple: en una Europa que se estanca y envejece, las tasas de actividad y ocupación serán cada vez menores. Si se quiere —y se quiere— mantener el modelo europeo de bienestar, es necesario que trabajen todos los que pueden trabajar y, además, que trabajen en empleos cada vez más productivos para que los salarios puedan crecer sin poner en riesgo los precios y contemos con la financiación suficiente para sostener un modelo que constituye una de las más preciadas señas de identidad de nuestro modelo de sociedad. Más inversión, más eficiencia empresarial y más competitividad exterior son las recetas más claras para triunfar en esta tarea.

El Impuesto sobre el Valor Añadido y el impuesto sobre sociedades

Así las cosas, el debate se centra en elegir entre ambos impuestos el instrumento más idóneo para hacer frente a los desafíos presupuestarios que nos planteará en el futuro la financiación de los gastos sociales, especialmente las pensiones y los gastos sanitarios para la tercera edad, sin perjudicar la eficiencia empresarial. Todo ello, convencidos como estamos de que, solo si somos más eficientes, podremos recuperar el retraso acumulado en estos años con respecto a la economía americana.

Este fue, precisamente, el debate que tuvo lugar en Estados Unidos cuando se empezó a pensar en la conveniencia de implantar el Impuesto sobre el Valor Añadido. En efecto, en Europa este impuesto se concibió siempre como la última etapa en el camino del perfeccionamiento de los impuestos indirectos, nunca como una alternativa al impuesto sobre sociedades. En Estados Unidos, por el contrario, se concibió como etapa final de un proceso de perfeccionamiento del impuesto sobre sociedades al que debería sustituir, por las razones que con posterioridad analizaremos.

El primero en estudiar esta posibilidad fue Thomas S. Adams, profesor de la Universidad de Yale, que en 1921 publicó un trabajo antológico, titulado «La imposición sobre las empresas», en el que sostenía la conveniencia de sustituir el impuesto sobre sociedades que grava el beneficio neto por un impuesto en origen que gravara el valor añadido.

En la década de los sesenta, como consecuencia de la creciente competencia de Europa en el comercio internacional, los hacendistas norteamericanos —Dan Throop Smith, John F. Due, Stanley Surrey, el citado Musgrave y muchos otros— se enzarzaron en una de las polémicas más interesantes, profundas y sugerentes sobre esta cuestión.

Como sucede en estos casos, la síntesis de la polémica condujo a conclusiones eclécticas: no hay razones absolutas que obliguen a sustituir el impuesto sobre sociedades por el Impuesto sobre el Valor Añadido, pero lo cierto es que el análisis realizado dejó al descubierto los graves defectos del impuesto sobre sociedades.¹⁰

En el siguiente apartado veremos que el Impuesto sobre el Valor Añadido estimula la inversión en mayor medida que el impuesto sobre sociedades, no penaliza a las empresas eficientes y, finalmente, refuerza la situación financiera de los exportadores respecto de las empresas cuya actuación se circunscribe al mercado interior.

Efectos del IVA sobre la inversión

El Impuesto sobre el Valor Añadido equivale a un impuesto sobre sociedades que permitiera la amortización completamente acelerada, es decir, la deducción del coste de adquisición de los bienes de inversión el año de su compra. Por eso, se sostiene que el IVA es más favorable para las empresas que operan con métodos que utilicen intensivamente el capital que el impuesto sobre sociedades, en el que la recuperación del coste de los bienes de equipo se practica a medida que estos se deprecian.

En este epígrafe queremos completar el análisis evaluando el efecto que tendría la implantación de un Impuesto sobre el Valor Añadido, manteniendo invariable el tipo del impuesto sobre sociedades, sobre dos empresas que denominaremos A y B, la primera con un mayor grado de mecanización que la segunda.

La pregunta es si es más conveniente recurrir al impuesto sobre sociedades, o si lo es más hacerlo al Impuesto sobre el Valor Añadido, si nuestro objetivo es hacer frente a las nuevas necesidades de financiación que va a plantear el envejecimiento de la población.

El supuesto numérico que vamos a desarrollar se incluye en un informe elaborado por el National Development Office cuando se empezó a discutir la implantación del impuesto en el Reino Unido.

A riesgo de anticipar conclusiones, queremos señalar que la tesis de que el IVA favorece más a las empresas intensivas en capital que a las intensivas en mano de obra no es siempre cierta, puesto que depende de la relación que resulte, después de la implantación del impuesto, entre los precios de los bienes de inversión —incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido— y los salarios.

Cuadro 6.3. A, EMPRESA MÁS MECANIZADA QUE B, CON IGUAL RENTABILIDAD DEL CAPITAL INVERTIDO

| 1 | 2 | 3 | 4 | 5
A | B | A | B | A | B | A | B | A | B
Ventas (excluido el IVA) | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0 | 100,0
Ventas (incluido el IVA) | 0,0 | 0,0 | 105,0 | 105,0 | 105,0 | 105,0 | 105,0 | 105,0 | 105,0 | 105,0
Amortizaciones | 40,0 | 20,0 | 40,0 | 20,0 | 40,0 | 20,0 | 40,0 | 20,0 | 40,0 | 20,0
Amortizaciones (incluido IVA) | 0,0 | 0,0 | 42,0 | 21,0 | 42,0 | 21,0 | 42,0 | 21,0 | 42,0 | 21,0
Nómina | 20,0 | 60,0 | 19,0 | 57,0 | 20,0 | 60,0 | 20,5 | 61,5 | 21,0 | 63,0

IVA sobre ventas | 0,0 | 0,0 | 5,0 | 5,0 | 5,0 | 5,0 | 5,0 | 5,0 | 5,0 | 5,0
IVA repercutido | 0,0 | 0,0 | -2,0 | -1,0 | -2,0 | -1,0 | -2,0 | -1,0 | -2,0 | -1,0
IVA devengado | 0,0 | 0,0 | 3,0 | 4,0 | 3,0 | 4,0 | 3,0 | 4,0 | 3,0 | 4,0
Coste total (IVA incluido) | 60,0 | 80,0 | 64,0 | 82,0 | 65,0 | 85,0 | 65,5 | 86,5 | 66,0 | 88,0
Base imponible IS | 40,0 | 20,0 | 41,0 | 23,0 | 40,0 | 20,0 | 39,5 | 18,5 | 39,0 | 17,0
Impuesto de sociedades | 18,0 | 9,0 | 18,5 | 10,4 | 18,0 | 9,0 | 17,8 | 8,3 | 17,5 | 7,7
Beneficio después impuestos | 22,0 | 11,0 | 22,6 | 12,7 | 22,0 | 11,0 | 21,7 | 10,2 | 21,5 | 9,3
% rentabilidad del capital | 5,5 | 5,5 | 5,4 | 6,0 | 5,2 | 5,2 | 5,2 | 4,9 | 5,1 | 4,4

1. IS: 45% e IVA: 0

2. IS: 45% e IVA: 5%, los precios aumentan un 5% por repercusión de IVA, reducción salarios 5%

3. IS: 45% e IVA: 5%, los precios aumentan un 5% por repercusión de IVA, salarios invariables

4. IS: 45% e IVA: 5%, los precios aumentan un 5% por repercusión de IVA, reducción salarios 2,5%

5. IS: 45% e IVA: 5%, los precios aumentan un 5% por repercusión de IVA, reducción salarios 5%

Fuente: Value Added Tax, a Report by The National Economic Development Office, HMSO, Londres, 1969.

En todo caso, iniciamos aquí el siguiente supuesto, cuya lectura recomendamos solo a expertos y amantes de la fiscalidad. Partimos de la hipótesis de que el impuesto sobre sociedades se liquida al tipo del 45% y que no existe IVA, premisa que se recoge en la columna 1, en la que también se consignan los indicadores que reflejan la situación de las dos empresas. Su situación es la siguiente:

— La relación entre el capital y el trabajo en el proceso de producción es mayor en A que en B: es decir, A es una empresa más mecanizada que B. En concreto, el valor del capital real total de la empresa A asciende a 400 unidades y el de B a 200 unidades. Los gastos de personal de A (nómina) ascienden a 20 unidades y los de B a 60 unidades.

— El volumen de ventas de las dos empresas es idéntico (100 unidades en ambos casos). Puesto que suponemos que el Impuesto sobre el Valor Añadido se repercute en todos casos de forma integral, los precios de todos los bienes y servicios aumentan en cuantía idéntica al montante del impuesto, en nuestro caso el 5%.

— Se reemplaza anualmente en décimas partes el valor del capital. En consecuencia, la amortización sobre el coste de reposición en el caso de la empresa A asciende a 40 unidades y en el caso de B a 20 unidades, en la situación de partida.

— El beneficio después de impuestos de la empresa A es dos veces mayor al de la empresa B: 22 unidades en la empresa A y 11 unidades en la B.

— La rentabilidad del capital invertido, una vez pagado el impuesto, es idéntica en ambos supuestos. Los beneficios obtenidos por A ascienden a 22 unidades y los de B a 11 unidades. Puesto que el capital invertido por la empresa A es de 400 unidades y el de B de 200, la rentabilidad del capital invertido por ambas, una vez pagado el impuesto, es de 5,5 en ambos casos (última fila del cuadro).

Esta situación de partida, así como los cambios que experimentan los indicadores como consecuencia de la implantación de un Impuesto sobre el Valor Añadido liquidado al tipo del 5%, manteniéndose constante el impuesto sobre sociedades, se ejemplifica en el cuadro 6.3. Presumimos que el impuesto se repercute íntegramente y que, en consecuencia, el precio de todos los bienes y servicios aumenta en la cuantía íntegra del impuesto:

— En la columna 1 se describe la situación inicial: el impuesto sobre sociedades se liquida al tipo del 45% y no existe IVA.

— En las columnas 2, 3, 4 y 5 se ilustra lo que ocurriría si se estableciese un Impuesto sobre el Valor Añadido al tipo del 5%, manteniéndose constante el tipo del impuesto sobre sociedades (como hemos advertido anteriormente, en todos los supuestos se presume que el Impuesto sobre el Valor Añadido se repercute íntegramente y que, en consecuencia, los precios de todos los bienes y servicios aumentan un 5%).

— En la columna 2 se presume que los salarios bajan (en un 5%), porque el Gobierno aprovecha la implantación del IVA para adoptar medidas compensatorias.

— En la columna 3, los salarios permanecen invariables.

— En la columna 4 se presume que los salarios aumentan en un 2,5%: es decir, recuperan la mitad de la capacidad adquisitiva perdida como consecuencia de la implantación del IVA.

— En la columna 5, los salarios se elevan en una proporción que coincide con el alza de todos los bienes y servicios causada por la aplicación del impuesto.

Los datos incluidos en el cuadro 6.3 demuestran, como habíamos anticipado, que las empresas que utilizan intensivamente el capital solo se verán favorecidas por el establecimiento de un Impuesto sobre el Valor Añadido si los salarios suben en la misma proporción que los precios de los demás bienes y servicios como consecuencia de la implantación del impuesto. En román paladino, las consecuencias de la implantación del impuesto dependen de la respuesta de los salarios, y serían las siguientes:

— Solo en el casi imposible supuesto de que el establecimiento del impuesto coincidiese con una reducción de los salarios, la rentabilidad de las empresas no mecanizadas mejoraría respecto de las empresas mecanizadas (columna 2).

— En el también improbable supuesto de que el establecimiento de un Impuesto sobre el Valor Añadido provocase un aumento de todos los bienes y servicios gravados, pero no provocase incremento alguno de los salarios, la rentabilidad de las empresas mecanizadas y de las no mecanizadas se alteraría en la misma cuantía. En otras palabras, no se produciría discriminación positiva alguna a favor de las empresas que utilizan en mayor medida el factor capital (columna 3).

— En el caso mucho más probable de que los salarios se eleven como consecuencia de la implantación del impuesto, la situación sería la siguiente: las dos empresas soportan un incremento del coste de los bienes de inversión, pero este aumento se ve compensado o anulado por el mecanismo de las deducciones financieras. Sin embargo, el incremento de salarios que el impuesto provoca no concede a la empresa que los paga crédito alguno que le compense por las elevaciones del coste de la mano de obra. Como este incremento es más gravoso para las empresas que emplean relativamente más el factor trabajo, su situación empeora con respecto a las menos mecanizadas

En síntesis, podríamos concluir que la implantación de un Impuesto sobre el Valor Añadido tipo consumo —o, en su defecto, el aumento de sus tipos impositivos— discrimina positivamente a favor de las empresas que utilizan intensivamente el capital en relación con las menos mecanizadas, salvo en el improbable supuesto de que los salarios no aumenten en la misma cuantía del impuesto.

Por eso el informe Seuffert, otro clásico en la materia, sostiene que la deducción inmediata constituye una herramienta eficaz para estimular la actividad económica, un incentivo a favor de la inversión más eficaz y más expeditiva que las concesiones en materia de amortización, y menos costosa y más fácil de aplicar que la reducción del impuesto.

Efectos de los impuestos sobre sociedades y sobre el valor añadido en la eficiencia empresarial

En el epígrafe anterior hemos demostrado que el Impuesto sobre el Valor Añadido favorece a las empresas más mecanizadas con respecto a las que emplean más mano de obra. En este pretendemos demostrar que el Impuesto sobre el Valor Añadido, a diferencia del impuesto sobre sociedades, no penaliza a las empresas eficientes.

La argumentación más completa de esta tesis la encontramos también en el documento citado en el epígrafe anterior, elaborado por el National Development Office en 1969, que se ha convertido en un clásico en la materia, y que es conocido como Nedo Report.

En este documento se analiza el efecto que tendría una reducción del impuesto sobre sociedades y un paralelo aumento del IVA sobre dos empresas que denominaremos A y B. Su volumen de negocio es idéntico. Las compras de materias primas, de agentes auxiliares y de bienes de inversión son también idénticas. Sin embargo, los gastos de personal de la empresa A son inferiores a los de la empresa B y, en consecuencia, sus beneficios son superiores.

La situación de estas dos empresas se ilustra en el cuadro siguiente.

Cuadro 6.4. LA RELACIÓN ENTRE BENEFICIO Y VALOR AÑADIDO DE A ES MAYOR QUE LA DE B

| 1 | 2 | 3 | 4
A | B | A | B | A | B | A | B
Ventas internas | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 100,00 | 102,50 | 102,50 | 102,50 | 102,50
Nómina | 30,00 | 40,00 | 30,00 | 40,00 | 30,00 | 40,00 | 3,77 | 41,03
Compras (incluida amort.) | 50,00 | 50,00 | 50,00 | 50,00 | 51,25 | 51,25 | 51,25 | 51,25
IVA devengado | 0,00 | 0,00 | 1,25 | 1,25 | 1,25 | 1,25 | 1,25 | 1,25

Base imponible IS | 20,00 | 10,00 | 18,75 | 8,75 | 20,00 | 10,00 | 19,23 | 8,97
Impuesto de sociedades | 9,00 | 4,50 | 7,50 | 3,50 | 8,00 | 4,00 | 7,68 | 3,59
Beneficio después impuestos | 11,00 | 5,50 | 11,25 | 5,25 | 12,00 | 6,00 | 11,55 | 5,38
Variación en Impuestos pagados | 0,00 | 0,00 | -0,25 | 0,25 | 0,25 | 0,25 | -0,07 | 1,13
Salarios/beneficio netos | 4,25 | 4,25 | 4,24 | 4,24 | 3,89 | 3,89 | 4,24 | 4,24
Relación beneficios de A y de B | 2,00 | 2,00 | 2,14 | 2,14 | 2,00 | 2,00 | 2,14 | 2,14

1. IS: 45% e IVA: 0

2. IS: 40% e IVA: 2,5%, los precios aumentan y salarios no varían

3. IS: 40% e IVA: 2,5%, los precios aumentan un 2,5% y salarios invariables

4. IS: 40% e IVA: 2,5%, los precios aumentan un 2,5% y relación salarios/beneficios sin variación

Fuente: Value Added Tax, a Report by The National Economic Development Office, HMSO, Londres, 1969.

— En la columna 1 se describe la situación de partida: el impuesto sobre sociedades se liquida al tipo del 45%; no existe Impuesto sobre el Valor Añadido.

— En las columnas 2, 3 y 4 se desarrolla lo que ocurriría si el impuesto sobre sociedades se redujese en cinco puntos y se implantase un Impuesto sobre el Valor Añadido liquidado al tipo del 2,5%.

— En la columna 2 se presume que esta reforma no alteraría los precios, o lo que es lo mismo, que el Impuesto sobre el Valor Añadido no se traslada a los clientes. Se presume también que los salarios no varían.

— En la columna 3 se presume que la implantación del impuesto provoca el aumento del precio de todos los bienes y servicios, es decir, que el impuesto se repercute totalmente hacia delante. Sin embargo, los salarios no varían.

— En la columna 4, las hipótesis son las mismas que en la columna anterior con una sola variación: los salarios se elevan en la misma cuantía en la que se incrementa el precio de los bienes y servicios, porque los trabajadores no están dispuestos a perder capacidad adquisitiva como consecuencia de una reforma fiscal.

Las consecuencias de una reforma fiscal como la que estamos analizando —sustitución parcial del impuesto sobre sociedades por el Impuesto sobre el Valor Añadido— serían las siguientes:

Situación inicial - Columna 1

La situación sería la siguiente:

— La relación entre los salarios pagados por las dos empresas (30 por A y 40 por B) y los beneficios netos después de impuestos obtenidos por las dos (11 por A y 5,5 por B) es de 4,24.

— Los beneficios obtenidos por la empresa A son dos veces los de la empresa B: 20 en el caso de A y 10 en el de B.

— Las cuotas por impuesto sobre sociedades ascenderán 11 unidades en el caso de A y 5,5 en el de B.

En las columnas 2, 3 y 4 se describe lo que pasaría si un Impuesto sobre el Valor Añadido de nueva planta viniera a reemplazar parcialmente al impuesto sobre sociedades.

Impuesto sobre el Valor Añadido no repercutido - Columna 2

Ninguna de las dos empresas altera sus precios como respuesta al cambio de la legislación fiscal. En ese caso, el Impuesto sobre el Valor Añadido minora los beneficios y, en consecuencia, reduce la base imponible del impuesto sobre sociedades. Los resultados serían los siguientes:

— La relación entre salarios y beneficios netos se sitúa en el 4,24, es decir, no varía con respecto a la situación de partida 1.

— Los beneficios de A, que eran el doble de los de la empresa B en la situación inicial, pasan a ser 2,14 veces superiores como consecuencia de la implantación del Impuesto sobre el Valor Añadido.

En síntesis los beneficios de la empresa A aumentan en 0,25 puntos, mientras que los de la empresa B se reducen en idéntica cuantía.

Impuesto sobre el Valor Añadido repercutido, salarios sin variación - Columna 3

Los precios de todos los bienes y servicios, incluidos los adquiridos por nuestras dos empresas, se elevan en la cuantía del Impuesto sobre el Valor Añadido, pero los trabajadores no pueden forzar un alza de salarios que les permita mantener su capacidad adquisitiva. Los resultados serían los siguientes:

— Los beneficios netos de A y B aumentan con respecto a las situaciones inmediatamente anteriores, al no estar minorados por el Impuesto sobre el Valor Añadido.

— La relación entre los salarios pagados por las dos empresas y los beneficios netos obtenidos se deteriora con respecto a las dos situaciones anteriores.

— La proporción entre los beneficios de las empresas A y B es idéntica a la de la situación de partida; es decir, la empresa más eficiente no mejora su situación relativa con respecto a la menos eficiente.

Impuesto sobre el Valor Añadido repercutido, salarios al alza - Columna 4

El impuesto se repercute a los clientes, como en el supuesto anterior, pero los salarios suben en la misma cuantía en que han subido los precios como consecuencia de la implantación del Impuesto sobre el Valor Añadido. Los resultados serían los siguientes:

— La empresa B, cuya nómina es superior a la de A, sufre los efectos indirectos de la implantación del impuesto en mayor medida que A.

— La relación salario/beneficio neto aumenta con respecto a la situación anterior, alcanzando los mismos niveles que había alcanzado en los supuestos contemplados en las columnas 1 y 2.

— La relación entre los beneficios de A y los beneficios de B se sitúa en 2,14, lo que quiere decir que, aunque tanto los salarios como los beneficios netos no varíen en términos reales, la situación de la empresa A es mejor que la de B.

En síntesis, si el Impuesto sobre el Valor Añadido tipo consumo sustituye total o parcialmente a un impuesto sobre los beneficios, las empresas más eficientes se verán relativamente más favorecidas con respecto a las menos eficientes en todos los supuestos, salvo en el más improbable de que los trabajadores no puedan aumentar sus salarios para recuperar la capacidad adquisitiva perdida por la implantación del impuesto.

Efectos de los impuestos sobre sociedades y sobre el valor añadido sobre las exportaciones

En los dos epígrafes anteriores hemos subrayado que el Impuesto sobre el Valor Añadido fomenta las inversiones y milita a favor de la eficiencia empresarial más que el impuesto sobre sociedades. En este pretendemos demostrar que la posibilidad de reducir el impuesto de sociedades —que no da derecho a devolución alguna a los exportadores— por otro, como el del valor añadido, en que dicha devolución es posible, refuerza la situación financiera de los exportadores con respecto a los no exportadores que, a su vez, son inducidos a conquistar mercados extranjeros.

Los efectos del impuesto sobre la balanza comercial se ilustran en el cuadro que reproducimos a continuación, en el que se muestra la situación de dos empresas A y B cuyas nóminas, compras a terceros y beneficios, antes y después de impuestos, son idénticos. En realidad la única diferencia entre ellos es que dos quintas partes de la producción de la empresa A son exportadas, mientras que todas las ventas de la empresa B se dirigen al mercado interior.

Cuadro 6.5. LA EMPRESA A EXPORTA Y LA EMPRESA B NO EXPORTA

| 1 | 2 | 3 | 4
A | B | A | B | A | B | A | B
Exportaciones | 40,00 | 0,00 | 40,00 | 0,00 | 40,00 | 0,00 | 40,00 | 0,00
Ventas internas | 60,00 | 100,00 | 60,00 | 100,00 | 61,50 | 102,50 | 61,50 | 102,50
Nómina | 62,00 | 62,00 | 62,00 | 62,00 | 62,00 | 62,00 | 63,20 | 63,20
Compras | 20,00 | 20,00 | 20,00 | 20,00 | 20,50 | 20,50 | 20,50 | 20,50
IVA devengado | 0,00 | 0,00 | 1,00 | 2,00 | 1,00 | 2,00 | 1,00 | 2,00

Base imponible IS | 18,00 | 18,00 | 17,00 | 16,00 | 18,00 | 18,00 | 16,80 | 16,80
Impuesto de sociedades | 8,10 | 8,10 | 6,80 | 6,40 | 7,20 | 7,20 | 6,70 | 6,70
Beneficio después impuestos | 9,90 | 9,90 | 10,20 | 9,60 | 10,80 | 10,80 | 10,10 | 10,10
Variación en Impuestos pagados | 0,00 | 0,00 | -0,30 | 0,30 | 0,10 | 1,10 | -0,40 | 0,60
Salarios/beneficio netos | 6,26 | 6,26 | 6,26 | 6,26 | 5,74 | 5,74 | 6,26 | 6,26
Relación beneficios de A y de B | 1,00 | 1,00 | 1,06 | 1,06 | 1,00 | 1,00 | 1,00 | 1,00

1. IS: 45% e IVA: 0

2. IS: 40% e IVA: 2,5%, los precios aumentan y salarios no varían

3. IS: 40% e IVA: 2,5%, los precios aumentan un 2,5% y salarios invariables

4. IS: 40% e IVA: 2,5%, los precios aumentan un 2,5% y relación salarios/beneficios sin variación

Fuente: Value Added Tax, a Report by The National Economic Development Office, HMSO, Londres, 1969.

Situación inicial - Columna 1

El impuesto sobre sociedades se liquida al tipo del 45% y no existe Impuesto sobre el Valor Añadido. Los beneficios después de impuestos obtenidos por ambas empresas ascienden a 9,9 unidades. La relación entre salarios y beneficios netos es también idéntica para ambas.

En las columnas 2, 3 y 4 partimos de una hipótesis distinta: la reducción del impuesto sobre sociedades en cinco puntos y la aplicación de un Impuesto sobre el Valor Añadido que se liquida al tipo del 2,5%.

Precios y salarios no varían, el Impuesto sobre el Valor Añadido no se repercute - Columna 2

El Impuesto sobre el Valor Añadido no se repercute porque la empresa exportadora A está en posición de fijar los precios internos, lo que condiciona la política comercial de la empresa B.

En este caso la empresa exportadora A ingresa una unidad en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido, mientras que la empresa B, que solo opera en el tráfico interior, paga dos unidades, es decir, el doble.

Puesto que el Impuesto sobre el Valor Añadido, cuando no se repercute, minora los beneficios, la base imponible del impuesto sobre sociedades es menor que la de la situación inicial en las dos empresas: 17 unidades en el caso de la empresa A y 16 en el caso de B. Las cuotas devengadas en consecuencia ascienden a 6,8 en el caso de A y a 6,4 en el de B. Los beneficios después de impuestos totalizan 10,2 para A y 9,6 para B. En síntesis, los beneficios netos de A aumentan en 0,3 unidades, mientras que los de B disminuyen en idéntica proporción.

En consecuencia, la rentabilidad del capital invertido en la empresa B disminuirá con respecto a la del invertido por la empresa A, salvo que la empresa B cambie de estrategia y dedique parte de su producción a la exportación.

Precios internos al alza, precios externos sin variación, salarios sin variación. Impuesto repercutido - Columna 3

En este caso, la empresa B, que tiene una relación entre ventas internas y exportaciones superior a la de la empresa A, compensa el mayor gravamen que le supone el Impuesto sobre el Valor Añadido con el alza de precios de los productos vendidos dentro del país. La empresa exportadora no puede subir los precios de los bienes exportados, puesto que vienen determinados por el mercado mundial.

Los beneficios de ambas empresas aumentarán aproximadamente en un 9% con respecto a la situación inicial (columna 1). La proporción entre los beneficios de la empresa A y los de la empresa B no varía con respecto a la situación inicial.

Precios internos al alza, salarios al alza. Impuesto repercutido - Columna 4

El alza de los productos gravados —y, en consecuencia, del coste de la vida— exige un reajuste de las nóminas que reduce —con respecto a la poco probable situación anterior— los beneficios de las empresas. La proporción entre los beneficios de A y B —cuyas nóminas son iguales— no experimenta variación.

En síntesis, la rentabilidad de las exportaciones aumentará si el Impuesto sobre el Valor Añadido sustituye parcialmente al impuesto de sociedades, puesto que el impuesto sobre sociedades no se devuelve a los exportadores y el Impuesto sobre el Valor Añadido sí. Solo en el caso de que los precios internos puedan elevarse en la cuantía íntegra del Impuesto sobre el Valor Añadido y los precios internacionales no puedan ser alterados, una reforma fiscal de estas características no supondrá un estímulo a la exportación.

EL IVA Y LAS COTIZACIONES SOCIALES

Como hemos señalado, la reducción de las cargas fiscales sobre los rendimientos del trabajo es casi una cláusula de estilo que se incluye en todos los documentos europeos al respecto. Es obvio que cuando hablamos de cargas fiscales sobre los rendimientos del trabajo nos estamos refiriendo tanto a los impuestos sobre la renta que gravan las retribuciones de los asalariados como a las cotizaciones a la Seguridad Social que, como sabemos, imponen un gravamen adicional sobre las rentas salariales mientras excluyen totalmente a las rentas del capital.

Comenzamos el epígrafe con una serie de recordatorios, muchos de los cuales ya hemos analizado en otros capítulos de este libro:

— En los últimos años, las cotizaciones a la Seguridad Social han ido adquiriendo una importancia cada vez mayor, lo que ha aumentado la presión fiscal sobre los rendimientos del trabajo dependiente. Esta tendencia puede acelerarse en los próximos tiempos, a medida que se vayan integrando los mercados financieros europeos, si paralelamente no se adoptan medidas eficaces para gravar equitativamente el ahorro. Y si las cotizaciones a la Seguridad Social no son un buen impuesto desde el punto de vista de la equidad, tampoco lo son desde el punto de vista de la estabilidad económica, sobre todo porque dificultan la creación de puestos de trabajo y favorecen el desarrollo de la economía sumergida.

— En los dos primeros capítulos de esta obra hemos subrayado que, en los próximos años, asistiremos a una contracción de la mano de obra en todos los países de la Unión, porque cada vez habrá menos personas en edad de trabajar y cada vez serán más numerosos los acogidos a los sistemas de previsión social. Esta contracción de la fuerza laboral obligará a todos los países miembros —como no nos hemos cansado de repetir— a aumentar sus tasas de empleo y, al mismo tiempo, a mejorar la productividad del trabajo. Ambos son valores, como sabemos, inferiores a los que vienen siendo habituales en Estados Unidos.

— En el capítulo consagrado al mercado laboral decíamos que las oportunidades de encontrar un trabajo remunerado no se van a repartir por igual entre todos los segmentos de la población.

Las anteriores circunstancias sugieren que las medidas fiscales adoptadas para favorecer el empleo deben tener carácter selectivo, y que en ningún caso deben traducirse en una penalización fiscal de la inversión.

Por eso son muchos los expertos que apuestan por aumentar el Impuesto sobre el Valor Añadido, en lugar de aumentar las cotizaciones a la Seguridad Social, para hacer frente al incremento de los gastos sociales —especialmente de las pensiones y de los gastos sanitarios— que resultarán de los cambios demográficos.

Los partidarios de esta tesis aducen, en primer lugar, que las cotizaciones sociales constituyen un auténtico impuesto sobre el empleo, como hemos tenido ocasión de comentar en este trabajo. Interesa subrayar que la casi totalidad de los estudios teóricos coinciden en que existe una relación causal entre la fiscalidad sobre el trabajo y la tasa de actividad, aunque no se pongan de acuerdo a la hora de evaluar la «elasticidad fiscal del desempleo», indicador que mide el porcentaje en que aumenta el paro cuando aumenta en un punto el tipo impositivo aplicable a los rendimientos del trabajo.

En un extremo del espectro ideológico habría que situar a Blanchard y Wolfers,¹¹ que piensan que no existe relación de causalidad alguna entre fiscalidad y desempleo. En el extremo opuesto se situarían Daveri y Tabellini,¹² quienes estiman que la elasticidad llega hasta el 0,5. Como es obvio, los primeros sostienen que la reforma de los impuestos sobre los rendimientos del trabajo debe ser descartada como estrategia para reducir el desempleo en Europa. Por el contrario, Daveri y Tabellini afirman que los incrementos sobre la fiscalidad del trabajo son responsables de, al menos, la mitad del desempleo en la Europa continental desde principios de los setenta y que, por eso, una reducción de las cargas fiscales sobre el trabajo sería aconsejable para aumentar la tasa de actividad.

El estudio que lleva por título «How much has labour taxation contributed to European structural unemployment?» se sitúa a mitad de camino entre ambas posiciones, puesto que estima que la elasticidad fiscal del desempleo se situó en los últimos años en el 0,32, lo que confirma el valor estratégico de una reducción de las cargas fiscales sobre el trabajo, y especialmente de las cotizaciones sociales.¹³

Los argumentos manejados en la discusión anterior sirven para avalar tanto la conveniencia de reducir estas cotizaciones cuando las restricciones presupuestarias lo permitan, como la inconveniencia de elevarlas para atender las necesidades de financiación de los sistemas de protección social en el futuro.

En este caso, el problema estriba en encontrar fuentes de financiación alternativa que cumplan con las exigencias que plantean los principios impositivos y que, además, contribuyan a la mejor consecución de los objetivos de la Unión: la creación de empleo, el aumento de la competitividad y una más equitativa distribución de las cargas fiscales. A estas alturas parece claro que el IVA constituye una alternativa mejor que el impuesto sobre sociedades para cumplir este papel.

Por eso son varios los autores que se han preocupado de analizar los efectos que tendría una subida del tipo del Impuesto sobre el Valor Añadido y una paralela reducción de las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social, lo que ha dado en llamarse «devaluación fiscal»¹⁴ ya que se estima que esta modificación fiscal tiene unos efectos sobre la economía similares a la devaluación de la moneda.

PROPUESTAS DE LA COMISIÓN DE EXPERTOS PARA LA REFORMA DEL SISTEMA TRIBUTARIO (COMISIÓN LAGARES) SOBRE EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO (IVA) Y LAS COTIZACIONES SOCIALES

La comisión de expertos nombrada por el Gobierno en julio de 2013 para la reforma del sistema tributario español realizó un amplio análisis de este sistema, incluyendo tanto los impuestos como las cotizaciones sociales, y elaboró un conjunto de propuestas de reforma. Por su interés para este apartado se reseñan a continuación las propuestas de reforma relativas al IVA y a las cotizaciones sociales.

Propuestas de reforma del IVA

1. Supresión de exenciones en operaciones interiores:

— Supresión de algunas exenciones (servicios públicos postales, colegios profesionales, juegos de azar...).

— Mantenimiento de otras para equiparación internacional (servicios financieros...).

2. Definición de la base imponible:

— Créditos impagados: igual trato que en sociedades.

— Régimen del IVA de caja solo para un período temporal limitado.

3. Cambios en los bienes y servicios sujetos a los diferentes tipos:

— Tipo reducido (10%) solo para turismo, vivienda y transporte de pasajeros.

— No alterar el gravamen de bienes y servicios sometidos al tipo superreducido (4%).

Propuestas de reforma de las cotizaciones sociales

1. Reforma inmediata de las cotizaciones sociales.

— Sustitución del sistema de bases tarifadas por un auténtico impuesto sobre nóminas según criterios del IRPF.

— Nuevos tipos de gravamen del nuevo impuesto sobre nóminas para una recaudación equivalente a la actual.

— Nueva distribución de la carga resultante entre empresas y trabajadores atendiendo a la experiencia europea.

— Gestión conjunta con el sistema de retenciones sobre rendimiento del trabajo del IRPF.

2. Limitar el uso de exenciones y bonificaciones de la Seguridad Social, centrándolas solo sobre:

— Contrataciones específicas y colectivos bien definidos.

— Beneficiarios especialmente desfavorecidos a los que resulte difícil ayudar con políticas activas de empleo.

3. Aumento de la contributividad de las prestaciones sociales: ligar más las prestaciones a las contribuciones.

— Las prestaciones deberían referirse a las contribuciones efectivamente satisfechas.

— Las contribuciones efectivamente satisfechas deberían comprender las efectuadas a lo largo de toda la vida efectiva.

4. Devaluación fiscal para aumentar el empleo.

— Consiste en una reducción de las cargas sociales, financiada con incrementos del IVA, de forma que se elimine el sesgo actualmente existente en cuanto al peso relativo de las cotizaciones sociales respecto a la media europea.

— No debería emprenderse sin que antes:

• Se haya estabilizado la financiación de las pensiones.

• Se mejore la eficiencia del mercado laboral para evitar que los menores costes sirvan para aumentar los salarios.

• Exista un grado de competencia que evite que los menores costes salariales aumenten los márgenes sin crear empleo.

En España, las estimaciones disponibles sugieren que la devaluación fiscal tendría repercusiones significativas para la economía española:¹⁵ una disminución de 2,3 puntos en las cotizaciones sociales podría financiarse con un aumento de 2,0 puntos en los tipos implícitos de los impuestos sobre el consumo. Este cambio en las cargas tributarias podría generar 200.000 puestos de trabajo equivalentes a tiempo completo y dar lugar a un aumento del PIB del 0,7% a largo plazo.

La devaluación fiscal debería tener efectos nulos o incluso positivos sobre la sostenibilidad presupuestaria del conjunto de las administraciones públicas. El aumento de la actividad y el empleo incidiría positivamente en los saldos presupuestarios a largo plazo. A corto plazo, la caída de las cotizaciones sería financiada en su totalidad a cuenta del incremento en los impuestos indirectos.

Sin embargo, para que se consigan los beneficios mencionados hay que asegurarse de que el cambio tributario se refleje, de forma efectiva, en la minoración del precio de los productos. Por otro lado, existe el peligro de que, como las cotizaciones sociales son una parte del salario o del coste salarial de la empresa, en el caso de ser rebajadas, se produjera una creciente demanda por los trabajadores para aumentar sus salarios netos. Por último, es preciso tener en cuenta la existencia de un mayor nivel de fraude en el IVA que en las cotizaciones sociales, de modo que una elevación en los tipos del IVA puede provocar un aumento de los incentivos para defraudar.

Los cálculos anteriores ilustran el efecto que tendría una reducción lineal del tipo general aplicable a las cotizaciones sociales sobre la actividad y el empleo. Sirven también para dar una idea aproximada del margen de maniobra adicional con el que contarían las autoridades económicas de un país para reducir los tipos aplicables a los grupos de población que más dificultades han tenido para acceder al mercado laboral, es decir, los jóvenes y los mayores de 55 años.

Pero sirven, sobre todo, para cambiar la percepción que los ciudadanos tienen sobre las cotizaciones a la Seguridad Social, y que Musgrave describe en los siguientes términos:

Los impuestos sobre las nóminas, cuando fueron introducidos en 1935, se consideraron como aportaciones para la compra de unos beneficios de seguridad, esto es, renta de jubilación y compensación por desempleo. De esta forma, la equidad del sistema se contemplaba en términos de beneficios netos recibidos, en lugar de en términos de la carga tributaria tan solo. Suponiendo una asignación de los beneficios personales de acuerdo con las aportaciones individuales y considerando el impacto neto sobre las rentas durante toda la vida, los resultados distributivos del esquema serían neutrales.

Sin embargo, ni siquiera desde el principio se aplicó plenamente una fórmula de beneficio de compensación (quid pro quo). Ya en la fórmula de beneficio original se encontraban presentes elementos redistributivos que tuvieron como resultado una ratio superior entre beneficios y cuotas para los trabajadores de baja renta. En el transcurso de los años, este elemento se ha ido ampliando y ha convertido al sistema en crecientemente redistributivo. Esta evolución ha llevado a muchos a considerar que los beneficios de la Seguridad Social no deberían ser considerados en términos de seguros, sino como un programa de gastos que forma parte de una política general de mantenimiento de la renta que debería ser llevado a cabo (al igual que otros gastos) con cargo a los ingresos impositivos generales. Considerándolo de este modo, podemos juzgar al impuesto sobre las nóminas como a cualquier otro tributo.¹⁶

Esta visión de la Seguridad Social, perfectamente aplicable a las cotizaciones satisfechas en Europa, permite concluir que se ha producido un grave deterioro en la calidad de estas en términos de equidad y eficacia. Por esta razón hemos planteado un recurso creciente al IVA para resolver los problemas de financiación de la Seguridad Social, y nos hemos detenido, además, en demostrar las ventajas de este impuesto para la inversión, para la ciencia empresarial y para las exportaciones.

IDEAS Y PROPUESTAS: UNAS LÍNEAS DE ACCIÓN

«Hay muchos que van por las ramas, por uno que va directamente a la raíz», decía el filósofo estadounidense Thoreau. En este libro hemos procurado seguir esa máxima, peleándonos con las complejidades del tema y con la abundancia de datos. Pero nos tememos que no hemos logrado impedir que nos haya salido una reflexión más extensa de lo previsto. Acaso con algo más de tiempo habríamos logrado concentrar más las ideas; pero el tiempo es, en nuestras actuales funciones, el auténtico «recurso escaso». Y ya lo advertía otro pensador francés, Pascal, doscientos años antes que Thoreau: «He hecho una carta más larga de lo habitual porque no he tenido tiempo de hacer una más corta».

Así que en las líneas que siguen trataremos de hacer la síntesis de la síntesis. En la primera parte, «Ideas esenciales», repasaremos —puntos uno a ocho— las líneas maestras de nuestra argumentación. Y en la segunda parte —«Líneas de acción»— haremos nueve propuestas concretas.

IDEAS ESENCIALES

1. La población europea se estanca y envejece, a pesar del favorable comportamiento de los flujos migratorios netos. En la raíz de este comportamiento están el aumento de la esperanza de vida, el descenso de la fertilidad, la caída de la tasa de natalidad y el paso a la tercera edad de la generación del baby boom. Todo ello está provocando un aumento de las tasas de dependencia demográfica en Europa. Traducido a datos, eso quiere decir que, si hoy hay 3,6 personas en edad de trabajar por cada mayor de 65 años, en el año 2080 solo habrá 2 personas.

2. Esta situación está provocando un crecimiento progresivo de los gastos ligados a la edad (pensiones, sanidad y cuidados de larga duración), y las previsiones apuntan a que se mantenga esa tendencia a lo largo de los próximos años.

3. Por otra parte, Europa presenta bajas tasas de actividad y ocupación, comparadas con las de nuestros principales competidores, lo que merma la capacidad de financiación de los sistemas públicos ligados al Estado de bienestar. En el origen de esta situación hay que situar las deficiencias en la formación, la insuficiente inversión en investigación, desarrollo e innovación, la menor movilidad de la mano de obra en el seno de la UE y los desajustes entre la oferta y la demanda de trabajo.

4. Todo ello está generando dudas sobre la sostenibilidad futura del modelo de Estado de bienestar europeo.

5. Esta reflexión hay que enmarcarla en el proceso de construcción europea, en el que la armonización de las políticas económicas reduce el margen de actuación de los gobiernos nacionales. Para el futuro del modelo europeo del bienestar tienen especial relevancia la armonización fiscal y el desarrollo de mercados de servicios financieros europeos.

6. El análisis de la situación refleja que, desde el punto de vista de los gastos, hay margen para mejorar su eficiencia y moderar su crecimiento. No obstante, para garantizar la supervivencia del modelo se deberá lograr un mejor equilibrio entre el pilar público y los sistemas privados.

7. Desde el punto de vista de los ingresos, al mismo tiempo que reforzamos la lucha contra el fraude fiscal, debemos buscar alternativas fiscales que no perjudiquen el necesario incremento de las tasas de ocupación de las economías europeas. Aquí se presenta como solución más eficiente la sustitución de la fiscalidad sobre el trabajo (especialmente cotizaciones sociales) por imposición indirecta.

8. El Impuesto sobre el Valor Añadido se configura como la mejor fuente de financiación para hacer frente a las necesidades presupuestarias que impone el envejecimiento de la población en Europa. Además, el IVA aparece como una herramienta eficaz para mejorar la productividad del trabajo y aumentar la competitividad de la economía europea, porque reduce la penalización a la creación de empleo que suponen las cotizaciones sociales.

En consecuencia, para hacer frente a esta situación se propone la puesta en marcha de unas líneas de acción centradas en una serie de medidas que se relacionan a continuación.

LÍNEAS DE ACCIÓN

1. Mejora de la ratio de dependencia demográfica, mediante:

a. Políticas de apoyo a las familias que promuevan aumentos de las tasas de natalidad, con medidas tendentes a potenciar la conciliación entre la vida laboral y la familiar¹ tales como la mejora de las infraestructuras y servicios de cuidado de los niños en edad preescolar, la adaptación de los horarios escolares a los laborales, nuevos esquemas de permisos parentales compartidos, fomento del teletrabajo y/o mayor flexibilidad horaria.

b. Una correcta gestión de los flujos migratorios, con la puesta en marcha de una política común de migración y asilo en la UE que responda a este reto, desde la solidaridad y la responsabilidad, con un enfoque global y equilibrado que cubra todas las vertientes del fenómeno migratorio: la protección internacional, la lucha contra las redes criminales de tráfico de personas, la migración legal y la cooperación con los países de origen y tránsito. Debe fomentarse una mayor implicación financiera y operativa de la UE.

2. Mejora de la ratio de dependencia económica, propiciada por aumentos de las tasas de actividad y de ocupación.

a. Avanzar en la realización del mercado interior en la UE, simplificando y racionalizando las regulaciones para aumentar la competitividad en los mercados de bienes y servicios. Debemos superar las limitaciones que dificultan la libre movilidad de la mano de obra, sobre todo en lo relativo al reconocimiento de titulaciones y de prestaciones sociales, en especial de los sistemas de pensiones. Así se facilitaría, además, la superación de crisis asimétricas en el seno de la Unión.

b. Aumentar la productividad de la economía europea, dedicando más recursos a la inversión, en particular en los sectores tecnológicamente más avanzados (impulso a la agenda digital) y un mayor esfuerzo en educación y formación profesional.

Por lo que se refiere a España, sería necesario aumentar el tamaño de las empresas, eliminando las barreras fiscales, financieras y laborales que desincentivan el crecimiento de las pymes. De acuerdo con un estudio de BBVA Research con el Círculo de Empresarios, si España fuera capaz de producir con empresas de un tamaño medio similar al de Alemania (que cuentan, de media, con 12 trabajadores en lugar de los 4,6 en España), el diferencial de productividad con este país se vería reducido al 25%.

c. Llevar a cabo las reformas necesarias para superar los problemas estructurales que explican la debilidad del mercado de trabajo europeo frente a nuestros principales competidores.

Por lo que a España se refiere, es necesario:

a. Reducir la tasa estructural del paro, que en nuestro país se sitúa entre el 17 y 18%. Según un reciente estudio,² situar el paro estructural a niveles cercanos a los de Alemania, Reino Unido, Países Bajos o Dinamarca (6%), nos proporcionaría un margen de 9 puntos de PIB para mejorar el saldo presupuestario y, por lo tanto, para hacer frente al aumento de los gastos ligados con el Estado de bienestar. Es necesario eliminar las regulaciones ineficientes en los mercados de trabajo y de productos, las barreras a la unidad de mercado, las cargas administrativas y fiscales, las ineficiencias del sistema judicial y la inseguridad jurídica y regulatoria.

b. Reforma de las políticas activas y pasivas de empleo, aumentando la eficiencia de los recursos destinados a la formación de parados y realizando una evaluación continua y transparente de estos programas. Asimismo, sería recomendable vincular las políticas activas con las pasivas e introducir mecanismos que mejoraran la eficiencia en el uso de recursos de estas últimas.

3. Potenciar el proceso de construcción de un Mercado Único de Capitales, para así favorecer la libertad de movimiento de capitales en el seno de la Unión Económica y Monetaria.

4. Potenciar el proceso de armonización fiscal a nivel europeo, en especial en el ámbito de los impuestos directos, para permitir a los Estados miembros incrementar la recaudación sin pérdida de competitividad o riesgos de elusión fiscal.

5. Reducción de la fiscalidad sobre el trabajo, que constituye un auténtico impuesto sobre el empleo. Esta reducción, junto con los aumentos de productividad, propiciaría un comportamiento de los costes laborales unitarios compatible con la recuperación de la competitividad de Europa.

6. Profundizar el proceso de reforma de los sistemas públicos de pensiones de acuerdo con la última declaración del Eurogrupo sobre este tema:³

a. Introducción de mecanismos automáticos en los Estados miembros para hacer frente a los efectos de los cambios demográficos, en particular los lentos pero significativos aumentos en la esperanza de vida.

b. Ampliar la vida laboral a través de medidas para aumentar la empleabilidad de las personas mayores, así como la restricción de salida temprana de la fuerza de trabajo. La provisión de medios complementarios de ahorro para el retiro también debería ser explorada.

c. Apoyo social y político. Para el éxito a largo plazo de las reformas es esencial un diálogo constructivo y la participación de las partes interesadas y un escalonamiento adecuado en las reformas.

En nuestro país deberíamos llevar a cabo un seguimiento de los efectos de las reformas acometidas en el marco del Pacto de Toledo (aumento de la edad efectiva de jubilación, el incremento del número de años cotizados para el cómputo de la cuantía de la pensión y el índice de revalorización de las pensiones) que, junto con el factor de sostenibilidad que entrará en vigor en 2019, permitan afrontar en su caso las medidas complementarias necesarias para asegurar la futura sostenibilidad del sistema.

7. Un comportamiento adecuado del déficit y la deuda pública en el seno de la UE disminuirán el coste financiero para las administraciones públicas, lo que permitiría a su vez liberar recursos para hacer frente a estas obligaciones.

8. Culminar el establecimiento de un mercado europeo de servicios financieros para agilizar la inversión y liberar todo el potencial de los fondos de pensiones de empleo y hacer más atractivos los fondos privados de pensiones. Al mismo tiempo en nuestro país deberíamos revisar la fiscalidad sobre los fondos privados de pensiones para hacerlos más atractivos.

9. Promover la mutualización parcial de las pensiones, de forma que los trabajadores aportaran una parte de sus salarios a un sistema europeo de pensiones de jubilación, recibiendo pagos de compensación de este fondo a la hora de retirarse del mercado laboral. La mutualización parcial de los sistemas de pensiones de jubilación en Europa ofrecería una cobertura básica de hasta un mínimo denominador común, a partir del cual todos los pagos políticamente deseables serían cubiertos por las instituciones de Seguridad Social en cada país. Este sistema podría introducirse sin imponer una carga adicional a los trabajadores y empresas, ya que sustituiría parcialmente los pagos y contribuciones a los sistemas nacionales existentes. Ello dotaría a la economía de la Unión Europea de mayor estabilidad, al crearse un mecanismo de cooperación entre los distintos países que también propiciaría una mayor integración. Podríamos avanzar así hacia una verdadera unión fiscal y reforzar la dimensión social de la Unión Económica y Monetaria.

Con estas ideas, terminamos. Victor Hugo, que acuñó, hace casi ciento cincuenta años, el término «Estados Unidos de Europa», dijo en cierta ocasión que «el futuro tiene muchos nombres. Para los débiles es lo inalcanzable. Para los temerosos, lo desconocido. Para los valientes es la oportunidad». Con nuestro modelo de bienestar sucede algo parecido: su futuro también tiene muchos nombres. Para los temerosos significa incertidumbre; para los escépticos, ajustes; para los pesimistas, quiebra. Para nosotros solo hay un nombre que le confiere pleno sentido. Y ese nombre, como el de tantas cosas buenas que hemos encontrado a lo largo de nuestra vida, es el de Europa.

Así que adelante: luchemos por nuestro modelo de bienestar. Hagámoslo con estas o con otras propuestas. Lo importante es que el debate cobre vuelo. Que pongamos en él toda nuestra imaginación y energía. Porque un Estado de bienestar sólido significa más seguridad para todos, más riqueza, más cohesión social, más integración, más gobernanza política y económica...

Más Europa.

NOTAS

1. José Manuel García-Margallo, Una apuesta por el modelo europeo de bienestar, Fundación Bancaja, Valencia, 2004.

1. World Population Prospects, 2015, revisión, Naciones Unidas.

2. «Consolidar la incorporación de la mujer al trabajo y aumentar la natalidad», Círculo de Empresarios, julio de 2016.

3. «People in the EU: Who are we and how do we live?», Eurostat, 2015.

4. Ese año, Canarias vio cómo la llegada de inmigrantes a sus costas se multiplicó por seis (pasó de 4.767 en 2005 a 31.681 en

2006), con lo que las islas se convirtieron en el destino de ocho de cada diez inmigrantes que trataban de entrar en España por mar.

5. Véase la Comunicación de la Comisión Europea de 7 de junio de 2016: «Establecimiento de un nuevo Marco de Asociación

con países terceros en el marco de la Agenda Europea de Migración».

6. Cifras a 18 de agosto de 2016.

7. En la UE, del total de la población con edad legal para trabajar y de entre 15 y 64 años, los inmigrantes procedentes de terceros

países suponen el 4%, cifra que es menos de la mitad de la que se registra en Estados Unidos, y aún menos si se compara con Canadá, Australia y Nueva Zelanda. No obstante, en relación con su población, la UE acogió flujos comparables a los de Estados Unidos (0,3% del total de la población), pero en todo caso mucho menores que los flujos relativos que recibieron Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Fuente: «OECD and EU. (2016). Recruiting Immigrant Workers: Europe 2016», OECD Publishing.

8. Entendida como la población comprendida entre 15 y 65 años.

1. Eurobarómetro de otoño de 2015 publicado en diciembre de 2015.

2. «Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento para 2016» e «Informe Conjunto sobre Empleo: orientación política sobre las políticas sociales y de empleo. Conclusiones del Consejo», 7 de marzo de 2016.

3. Informe conjunto sobre el empleo, Consejo EPSCO del 7 de marzo de 2016.

4. «Labour Mobility within the EU, European Commission», Bruselas, 25 de septiembre de 2014.

5. Consejo de la Unión Europea, Informe conjunto sobre empleo, 7 de marzo de 2016.

6. «Descripción y análisis de los desajustes en los mercados de trabajo de la UE», Comisión Europea, 2014.

7. «Informe sobre empleo 2016», Consejo Europeo.

8. Adoptada en el Consejo Europeo de 17 de junio de 2010, EUCO 13/10.

9. «Smarter, greener, more inclusive? Indicators to support the Europe 2020 strategy», 2015.

10. «The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060)».

11. Entendida como cociente entre la población económicamente activa (definida como las personas que trabajan o buscan trabajo) y la población total en edad de trabajar.

12. «Informe conjunto sobre el empleo», adoptado por el Consejo EPSCO el 7 de marzo de 2016.

1. Egon Tuchtfeldt, «La economía social de mercado: un experimento de política de ordenamiento económico del siglo XX», dentro de Economía social de mercado, Madrid, ESIC, 1980.

2. Alfred Müller-Armack, Del orden económico y la política económica, Berna, 1976.

3. Rafael Doménech, «Pensiones, bienestar y crecimiento económico», Documento de Trabajo n.º 14/03, BBVA Research.

4. COM (2011) 11 final, de 12 de enero de 2011.

5. COM (2011) 815 final, de 23 de noviembre de 2011.

6. COM (2012) 55 final de 16 de febrero de 2012.

7. R. Doménech, «¿Es viable nuestro sistema de pensiones? Propuestas de mejora», julio de 2016.

8. Véase capítulo I de «The 2015 Ageing Report. Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013-2060)».

1. George Friedman, Los próximos cien años, Destino, Barcelona, 2010.

2. Jean Monnet, discurso pronunciado en reunión del Comité de Liberación Nacional, Argel, 5 de agosto de 1943.

3. J. M. García-Margallo e Íñigo Méndez de Vigo, La apuesta europea: de la moneda a la unión política, Estudios de Política Exterior, 1998.

4. Robert Schuman, declaración del 9 de mayo de 1950.

5. El procedimiento se inicia con un informe elaborado por la Comisión en el que analiza la existencia de déficit excesivo. Seguidamente, el Consejo deberá adoptar una decisión sobre la existencia de déficit excesivo y realizará una recomendación para corregirlo, que incluye un plazo de seis meses para adopción de medidas y un año para acabar con el déficit excesivo. No obstante, se puede conceder a un Estado miembro más tiempo siempre y cuando se hayan registrado factores económicos imprevistos con importantes repercusiones negativas en el Estado miembro que impidan cumplir el plazo de corrección del déficit excesivo o el Estado miembro haya tomado medidas efectivas para atenerse a la recomendación o advertencia que le haya dirigido el Consejo. Una vez concluido el plazo, la Comisión evalúa las medidas tomadas y notifica sus conclusiones al Consejo.

6. El Reglamento Marco del MUS establece las siguientes condiciones para determinar qué entidades supervisará el MUS:

— Tamaño e importancia económica: tener un volumen de activos totales consolidados superior a los 30.000 millones de euros o al 20% del PIB del país en el que la entidad está establecida, o bien ser una de las tres mayores entidades de un Estado miembro.

— Actividad transfronteriza: tener filiales en uno o más países participantes, cuyos activos o pasivos transfronterizos representen más del 20% de su activo o pasivo total.

— Ayudas públicas: haber recibido o solicitado ayuda financiera directa del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera o del Mecanismo Europeo de Estabilidad.

7. Los presidentes de la Comisión, del Consejo Europeo, del Eurogrupo, del Banco Central Europeo y del Parlamento Europeo.

8. Este informe está en línea con el presentado por el presidente Van Rompuy en el Consejo Europeo de junio de 2012, titulado «Hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria». En él se subrayaba la necesidad de reforzar la Unión Económica y Monetaria, para lo que proponía una hoja de ruta en la que se fijaban como objetivos el establecimiento de una unión bancaria, una unión fiscal y una mayor coordinación de la política económica, además de garantizar la legitimidad democrática en la toma de decisiones

1. Aplicación del marco para los servicios financieros, Plan de Acción COM (1999).

2. Punto 17, Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Cardiff.

3. Aplicación del marco de acción para los mercados financieros; Plan de Acción COM (1999) 232 final.

4. Informe García-Margallo del 1 de mayo de 2001.

5. Informe García-Margallo sobre la aplicación del marco para los mercados financieros. Plan de Acción.

6. Leopoldo Abadía, La crisis ninja y otros misterios de la economía actual, Espasa, Barcelona, 2009.

7. Comité para la Supervisión y Reforma del Gobierno del Congreso de Estados Unidos, 11 de noviembre de 2008.

8. François Morin, Le nouveau mure de l’argent, Seuil, París, 2006.

9. COM (2014) 168 final.

10. PRIMES, Evaluación de impacto 2030.

11. Comisario europeo de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Mercado de Capitales de la Unión.

1. Dato de 2013, último disponible.

2. Véase al respecto Andrés y Doménech (2015).

3. Luis Fernando Alemany, «La armonización fiscal en la Unión Europea. Perspectivas ante la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria», Hacienda Pública Española, 1997.

4. En este sentido es interesante el artículo «El posicionamiento y la documentación elaborada por UNICE sobre el régimen transitorio del IVA», de María Isabel Barreiro, publicado en la revista Noticias de la Unión Europea, n.º 155, Editorial CISS, diciembre de 1997.

5. Véase «Estructura impositiva y capacidad recaudatoria en España: un análisis comparado con la UE», Documentos ocasionales, n.º 1406, Banco de España.

6. Resoluciones o interpretaciones de las administraciones tributarias en la aplicación de normas fiscales relacionadas con operaciones transfronterizas y acuerdos de precios en casos específicos.

7. Aquellos que sirven a las empresas multinacionales para informar a las administraciones tributarias de sus activos y operaciones en los países en los que tiene presencia.

8. La Ley 36/2006 de prevención del fraude fiscal completa la lista de paraísos fiscales con otros dos nuevos conceptos: nula tributación y efectivo intercambio de información tributaria.

9. Richard A. Musgrave y Peggy Musgrave, Hacienda Pública. Teórica y aplicada, Instituto de Estudios Fiscales, 1991.

10. Alfonso Gota Losada, Tratado del impuesto sobre sociedades, Extecom, Madrid, 1988.

11. Olivier Blanchard y Justin Wolfers, «The role of Shocks and Institutions in the Rise of European Unemployment: The Aggregate Evidence», Harry Johnson Lecture, Economic Journal, 110, 2000.

12. Francesco Daveri y Guido Tabellini, «Unemployment, Growth and Taxation in Industrial Countries», Economic Policy, 2000.

13. Christophe Planas, Werner Roeger y Alessandro Rossi, «How much has labour taxation contributed to European structural unemployment?», European Commission. Director General for Economic and Financial Affairs, Economic Papers, mayo de 2003.

14. Véase Boscá, Doménech y Ferri, «Fiscal Devaluations in the EMU», BBVA Research. Working Papers n.º 12/11, septiembre de 2013.

15. Los detalles de los efectos de una devaluación fiscal en España, sus costes y beneficios, se pueden encontrar en Miguel Cardoso, Rafael Doménech, Juan R. García, Jorge Sicilia y Camilo A. Ulloa, «Hacia un mercado de trabajo más eficiente y equitativo», BBVA Research, mayo de 2016.

16. Richard A. Musgrave y Peggy B. Musgrave, Hacienda Pública. Teórica y aplicada, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1981.

1. Para más detalle, véase «Estado de bienestar. Consolidar la incorporación de la mujer al trabajo y aumentar la tasa de natalidad», Círculo de Empresarios, julio de 2016.

2. Javier Andrés, Ángel de la Fuente y Rafael Doménech, «Notas para una política fiscal en la salida de la crisis», Fedea Policy Papers, febrero de 2016.

3. Véase «Eurogroup statement on common principles for strengthening pension sustainability», 16 de junio de 2016.

Europa y el porvenir

José Manuel García-Margallo y Fernando Eguidazu

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