José Antonio Piqueras

El federalismo

La libertad protegida, la convivencia pactada

NOTA PRELIMINAR

El presente libro ha tenido un largo, intenso y accidentado recorrido desde que Ricardo García Cárcel me tentara con la idea de escribirlo. Le estoy agradecido por la invitación y la confianza depositada. A Raúl García le quedo reconocido por la enorme comprensión que ha mostrado ante las sucesivas demoras en la entrega del original y la dimensión que finalmente este ha adquirido.

Cuando se pensó en incluir el título en la actual colección, el federalismo era en España un tema casi exclusivamente académico o pertenecía a reducidos cenáculos fuera de la política práctica. Era así a pesar de la existencia de una corriente intelectual que en la última década, desde la ciencia política, venía realizando exploraciones acerca de los llamados federalismos asimétricos, plurinacionales y fiscales, mientras otra corriente, generada en la historia del derecho comparado y el derecho constitucional, proclamaba ufana la asimilación del modelo autonómico español a un sistema federal que resolvía el puzle de la cuestión territorial. La dinámica política introducida en Cataluña y desde Cataluña en el resto de España en la segunda mitad de 2012, cuando irrumpió en la escena pública y se hizo patente la identificación de un significativo sector de la población catalana con la reclamación del «derecho a decidir», esto es, la celebración de una consulta popular sobre la opción a un Estado independiente o una asociación peculiar con España, ha conducido a un escenario nuevo. Ha sido entonces cuando se ha revitalizado el ideario federal entre quienes creen que una alternativa democrática y dialogada a la propuesta de secesión es siempre preferible a la confrontación bronca y a otras soluciones basadas en la negociación bilateral de un trato privilegiado, fuente probable de nuevas discordias.

El asunto federal quedaba lejos de la gran mayoría de la sociedad, incluidos no pocos políticos y profesionales de la comunicación, poniéndose de relieve no ya los diversos significados que daban al federalismo, sino la dificultad de establecer sus características y de conocer sus consecuencias, puesto que a menudo se confunden sus variantes actuales y las nociones de federación y de confederación. Nuestro libro, un estudio histórico cuya aspiración consiste en acercar al lector a las formas que ha revestido el federalismo, las ideas y los proyectos federales en algo más de los dos últimos siglos, fue planificado, comenzó a prepararse y a ser escrito antes que la actualidad volcara la atención sobre el tema. En cierta medida, significaba regresar a cuestiones de las que el autor se había ocupado a finales de los años ochenta y sobre las que ofrecimos resultados y algunas reflexiones en 1992 y 1995; encontramos también al respecto una nueva veta en los últimos tiempos, con nuevas posibilidades, al indagar en los orígenes de la política y el constitucionalismo español e iberoamericano. Pero sin duda, los acontecimientos del último año no han sido ajenos al desarrollo de una obra que crecía mientras también lo hacía el eco del debate público. He de agradecer a Javier Paniagua que haya compartido conmigo algunas de sus lecturas y preocupaciones, que han servido de estímulo en el desarrollo de nuestro trabajo.

En el otoño de 2012 realicé una estancia de estudio de dos meses en el Instituto de Historia Argentina y Americana «Dr. Emilio Ravignani», de la Universidad de Buenos Aires, estancia auspiciada por una ayuda de la Consejería de Educación y Cultura de la Generalitat Valenciana (Best/2012/026) en el marco de un semestre sabático concedido por la Universitat Jaume I. Dispuse de las condiciones para realizar cierto número de lecturas escogidas y pude beneficiarme del trato cotidiano, de las largas conversaciones sobre historia y de la amistad que me prodigó mi anfitrión, el profesor José Carlos Chiaramonte, perspicaz estudioso de la historia del federalismo. El presente reconocimiento no agota la deuda contraída.

Por último, mas en primer lugar en el terreno de los afectos y de las innumerables soluciones diarias, mi gratitud vuelve a María Dolores, que vive las ausencias de la distancia y esas otras más incómodas de la proximidad en disputa de las horas por libros y papeles cuyos requerimientos parecen no terminar nunca. Su apoyo ha sido y es esencial.

CAPÍTULO PRIMERO

FEDERALISMO: LA CONVIVENCIA QUE SE CONCIERTA

La idea del federalismo parece que vague por los tiempos a la espera de hacerse útil a los arquitectos de los Estados y a los ingenieros sociales, en particular cuando deben afrontarse situaciones que demandan conciliar la autonomía de las partes diferenciadas, renuentes a desprenderse de atribuciones, y la fortaleza que proporciona la unión, sea para una promoción más eficiente de intereses compartidos, ante las ambiciones de terceros o con el fin de asegurar una mejor protección de los derechos de los sujetos asociados. El federalismo, en cuanto principio, pensamiento o ideología es algo distinto y bastante más que una determinada forma de organización del poder y de estructuración de los territorios que inspira. El Estado federal parte de una idea simple, de compleja realización: los acuerdos, los convenios, los pactos por los que se asocian una pluralidad de partes con reserva de la personalidad inicial proporciona beneficios a cada una de ellas que no podrían alcanzar por separado, de manera que se pueda conciliar el interés particular y un nuevo interés compartido que potencia las capacidades y fortalezas del conjunto. El contractualismo, en definitiva, se encuentra en los fundamentos del federalismo, aunque este va más lejos al diseñar fórmulas flexibles de asociación de individuos, organizaciones, territorios y naciones.

Los politólogos y los constitucionalitas han registrado en el último tercio del siglo XX, en coincidencia con un resurgir de los debates sobre las cuestiones federales, una distinción entre «sistemas políticos federales» y «federaciones». Los primeros comprenden una extensa categoría de sistemas distintos del gobierno unitario que tienen en común la existencia de al menos dos niveles de gobierno que actúan de forma combinada, el gobierno compartido y el específico o regional. Una definición descriptiva tan amplia permite incluir en los sistemas federales categorías tan diferentes como la confederación, la federación, la «cuasi federación», las uniones descentralizadas constitucionalmente, el Estado asociado y el Estado libre asociado, las ligas, etc. Las federaciones, por el contrario, son una especie particular de estos sistemas, en las que el gobierno federal y los gobiernos de las unidades constituyentes gozan de poderes soberanos en sus respectivas instancias sin que estén subordinados unos a otros, conforme a un reparto constitucional de potestades que les permite actuar directamente sobre los ciudadanos que los han elegido, con una Constitución escrita cuya reforma exige una proporción significativa de unidades constituyentes, con un foro articulado de representación territorial, procedimientos de colaboración intergubernamental y un árbitro que regule las diferencias entre gobiernos (Elazar, 2011, 162-190; Watts, 2006, 105-106).

Las variantes mencionadas de «sistemas políticos federales» introducen una concepción tan generosamente laxa como imprecisa en un lenguaje jurídico-político que se caracteriza por todo lo contrario. Comprender en los sistemas federales a países de impronta tan unitaria como Italia, Colombia, China y Japón, a territorios insulares como Puerto Rico (una colonia autónoma, de acuerdo con el Comité de Descolonización de las Naciones Unidas, o «colonia por consentimiento», según la definición del nacionalismo boricua)1 y Madeira (una región autónoma), conceptuar la Unión Europea o el Benelux de confederaciones, en fin, establecer que España es fundamentalmente una federación que ha prescindido de su nombre, igual que ha hecho Sudáfrica (Elazar, 2011; Watts, 2006; Anderson, 2008; Blanco Valdés, 2012), dicho con el mayor respeto a las contribuciones llevadas a cabo por sus autores, no parece que ayude mucho a precisar los conceptos, y sin ese ejercicio es difícil avanzar en el análisis y la comprensión de los fenómenos políticos.

Es cierto que en algunos Estados regionalizados, caso de España, las comunidades autónomas pueden tener mayor capacidad normativa reconocida y ejercer más competencias que ciertos estados en Estados federales. Pero una federación comprende también una serie de elementos que están ausentes en los países de descentralización regional, como la participación de las unidades territoriales en el gobierno general y cierta desjerarquización de la legislación común, a diferencia del abuso en los primeros de las leyes de base que condicionan numerosos aspectos del ámbito competencial perteneciente a las regiones. «Una simple distribución de funciones no es suficiente para constituir el federalismo. La distribución ha de estar hecha de una manera concreta», recordaba en 1940 el australiano Kenneth C. Wheare, gran estudioso del fenómeno, en un artículo clásico, «¿Qué es el gobierno federal?». No es un gobierno federal aquel en el que las partes están subordinadas al gobierno central ni se puede aplicar el nombre a un sistema en el que el gobierno de todo el territorio estuviera subordinado a los gobiernos de las partes que lo componen, caso este de las asociaciones o confederaciones. La federación exige una distribución de funciones tal que la asamblea legislativa que tiene competencias sobre todo el territorio —la federación— y las asambleas legislativas que tienen competencias sobre partes del territorio —los estados— «no es una relación de superior a subordinados [...] sino es la relación de socios coordinados en el proceso gubernamental». Esa distribución se hace de manera concreta en la asignación de funciones (Wheare, 2008, 53-56). Una federación no es tampoco cualquier tipo de unión de Estados, como el Imperio autrohúngaro o el Imperio alemán a partir de 1871, añade el mismo autor, y precisa lo siguiente: «Cuando el uso común difiere tanto, el académico ha de procurar no adoptar una definición demasiado rígida, pero tiene derecho a investigar si no es justificable un uso más restringido del término “gobierno federal”» (Wheare, 2008, 71).

Llevar los sistemas federales al comienzo de los tiempos y considerar documentado por la Biblia que los primeros pactos en ese sentido fueron llevados a cabo por las tribus de Israel hace tres mil doscientos años como una continuidad del pacto de Dios con Israel, con Noé, Abraham y Moisés, y consistió en un perfeccionamiento de las prácticas de los amoritas que posibilitó crear una confederación y dotarse de una «monarquía constitucional» [sic], reafirmada por reiteradas alianzas tripartitas —rey, pueblo, Dios—, que toda tradición de pacto conocida proviene de la Biblia, ideas todas que propone Daniel J. Elazar (2011, 66-67 y 77-85), uno de los politólogos más respetados por la comunidad profesional por su labor pionera en el estudio comparado del federalismo, no dejaría de ser una gran humorada si no hubiera sido tomada en serio. La anécdota revela, sin embargo, la amplitud con la que se utiliza el concepto de federación, ilustra la facilidad con la que se categorizan y tipifican situaciones mal conocidas desde fuera —o solo apreciadas desde fuera, sin entrar en ellas, formalmente— y, en todo caso, demuestra lo alejado que se encuentran no pocos politólogos y constitucionalistas, expertos en sistemas comparados, de los estudios históricos, a menudo de las historias particulares de los casos de los que se ocupan y, por lo general, de la historia comparada.

Como quiera que se observe, la experiencia federal es diversa porque eminentemente es una experiencia histórica. Nos remite a pactos y a normas jurídicas, inspira doctrinas de la filosofía política, se sirve de la teoría del Estado y es parte sustantiva de ella, alimenta modelos económicos ideales de crecimiento y distribución de la renta o niega esta última en nombre de la autonomía de las partes federadas. Pero por encima de abstracciones y de las múltiples tipologías de los Estados federales que lleguemos a establecer, la federación ha sido y es experiencia histórica: en ello radica el secreto de la pluralidad de sus propuestas y de sus resultados.

Nuestro libro recorre la historia de las experiencias históricas federales, de la Ilustración a nuestros días, los proyectos y las realidades, la historia sucinta de las experiencias más notorias y de las más próximas, con el propósito de desentrañar una noción polisémica y una propuesta de gobierno político con diversas variantes que sigue ofreciéndose como revisión y alternativa, entre otros, del actual ordenamiento constitucional español y como herramienta democrática de la construcción europea. Proponemos una exposición reflexiva del orden constitucional desde la explicación histórica que dé cuenta de los procesos constructivos, de las revisiones y de las estructuras añadidas conforme a un cúmulo de necesidades sucesivas, al estudio detenido de casos y según las experiencias vividas. Nos alejamos, por tanto, del método de los modelos teóricos de gobierno y de los ideales abstractos basados en principios que se reclaman superiores. El nacimiento de los Estados Unidos de América y las sucesivas instituciones de las que se dotaron, así como las prácticas políticas entre 1776 y 1832 constituyen la expresión más notable, diáfana y sistemática del moderno federalismo. «Esta Constitución —escribe en 1831 Alexis de Tocqueville—, que a primera vista tiende a confundirse con las constituciones federales que la han precedido, descansa, en efecto, sobre una teoría enteramente nueva que debe ser señalada como un gran descubrimiento de la ciencia política de nuestros días» (1989, I, 145).

Alexis de Tocqueville (Théodore Chassériau, 1850).

En efecto, históricamente, la federación moderna fue concebida en términos prácticos de gobierno en 1787. Se quiso entonces organizar la cooperación entre pequeñas repúblicas y hacerlas viables en el contexto internacional, poco después de formarse los Estados Unidos de América a finales del siglo XVIII y después de una corta y bastante accidentada experiencia confederal de once años, primero como pacto político-militar y después sobre bases constitucionales. El nuevo gobierno federal, después de su formación en febrero de 1789 no solo dictaba leyes con el consentimiento de los estados federados, sino que se encargaba de hacerlas ejecutar, no sobre los estados, sino sobre los ciudadanos, porque en lugar de dirigirse a pueblos, el gobierno federal se dirige directamente a los ciudadanos, a los gobernados, prosigue Tocqueville. Nunca antes había sido intentado con éxito. Ocho años después, en 1795, en el contexto de una brevísima tregua en el estado de guerra permanente que asolaba Europa, en el extremo oriental de los dominios prusianos, el filósofo Immanuel Kant enunció los principios de acuerdo entre naciones que debían asegurar la paz perpetua y la resolución de los conflictos mediante el diálogo por medio de una alianza, que al estilo de los antiguos denominó federación.

La federación, la palabra, la noción, es referencia antigua, voz latina. El concepto, tal y como hoy lo conocemos, es práctica moderna: nació por los mismos años que el principio anticolonial asociado al gobierno de los pueblos y en que lo hacía el régimen representativo, en una época iluminada por la racionalidad de la Ilustración que confía al entendimiento humano cuestiones antes reservadas a la fuerza. Por ello, desde su nacimiento y por espacio de siglo y medio, el espíritu federal estuvo unido en quienes se consideraron tocados por él a la defensa y conservación de las libertades de los individuos y de los pueblos, a la preservación de las diferencias en lugar de forzar homogeneidades no deseadas, a la capacidad reforzada de obrar en común, a la voluntad de eliminar motivos de confrontación al establecer alianzas y vínculos comunes.

No falta quien en nuestros días comprende el federalismo en el arsenal de los valores del liberalismo democrático al auspiciar un mecanismo de relación que resultaría consecuente con los principios de tolerancia y de protección de derechos, entre estos los derechos de colectivos humanos que por historia, lengua o cultura son diferentes y, en su caso, el menos frecuente, conforman una minoría cultural territorialmente definida que se ve a sí misma —y tal vez por otros— como nación y que habría sido postergada en el contexto de la formación histórica del Estado-nación. El federalismo se ofrece también aquí como una opción razonable para articular en un Estado común una realidad plurinacional. Pero como la experiencia de los Estados federales y los Estados regionalizados plurinacionales (Canadá, Bélgica, Gran Bretaña, España), en opinión de sectores políticos e intelectuales de las naciones minoritarias, no parece haber proporcionado el reconocimiento jurídico y constitucional acorde con la pretensión de reconocimiento simbólico, de autogobierno y de acceso a las relaciones exteriores apetecibles, desde esos mismos sectores a los que nos referimos se ha propuesto un federalismo asimétrico, especie de nuevo tipo (e inédito en el panorama internacional) destinado a garantizar la pluralidad de valores y evitar la «tiranía de la mayoría» cuando el número de colectividades nacionales es inferior al de unidades federadas. Y con preferencia sobre el anterior, la plurinacionalidad se protegería mejor en una confederación, que además de establecer reglas claras de participación (y de veto de las minorías) en el gobierno compartido de la federación, contemple cláusulas potenciales de secesión nacional, puesto que ambos aspectos, supuestamente, facilitarían el desarrollo de un «federalismo de la confianza» o minimizarían el «federalismo de la desconfianza» (Requejo, 2007, 95-109). Veremos más adelante que teorías semejantes, referidas menos a comunidades nacionales que a sociedades peculiares, fueron sostenidas por defensores del soberanismo estatadista precursor del secesionismo de los Estados Unidos y reproducidas en la justificación que el presidente de los Estados Confederados, Jefferson Davis, ofreció de la separación de la Unión, y también por teóricos del pacto soberano abstracto, escindido de sus consecuencias morales, como Pierre-Joseph Proudhon.

Federalismo y confederación son nociones de significado diverso y comportan resultados distintos en términos políticos y hasta de sujeto jurídico internacional. Sin embargo, son nociones que se emplean a menudo de forma indistinta en el lenguaje común, frecuentemente se mencionaron en el pasado las unas por las otras antes de hacerse más precisa la designación. A pesar de que en el siglo XIX desaparecieron todas las confederaciones para dejar paso a Estados federales, y fueron concebidas a posteriori como fases intermedias en procesos de integración o de disolución de entidades políticas, todavía algunos creen posible resucitarlas. Como si se tratara del bálsamo de Fierabrás, del que a decir del caballero de la triste figura bastaba una sola gota para sanar y protegerse de la muerte, en la España de 2013 no faltan quienes, descubierta la existencia de la redoma sanadora, se apresten como Sancho a trocar la ínsula prometida u otras incertidumbres presentes por la fórmula secreta con la seguridad de alcanzar en el trueque beneficios ciertos y más crecidos.

EL BÁLSAMO Y LA REDOMA

El debate federal se ha introducido en la opinión pública española después de una larga ausencia, y lo ha hecho con presencia muy dispar. Resuena en unos pocos federalistas «de toda la vida» que no dan crédito a su renacimiento, lo reivindica la izquierda minoritaria después de reintroducir a finales de los noventa en su programa un horizonte republicano, cobra vigor entre los socialistas catalanes, que formalmente habían mantenido viva su llama durante las últimas décadas, y es la cuestión del día del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), uno de los dos partidos de gobierno del sistema político nacional, y del centrismo posideológico emergente. Los dirigentes socialistas (con destacadas excepciones) y los del centrismo posideológico han cedido a una conversión casi fulminante. Igual ha sucedido en determinados medios de comunicación y en sectores de la intelectualidad ante la amenaza fehaciente de una secesión de Cataluña, alentada por los nacionalistas que reclaman un «Estado propio» en Europa, una vez que consideran fracasada la posibilidad de disponer de un verdadero régimen especial o de una asimetría federal.

Enfrente se sitúan quienes asisten incrédulos por igual al movimiento centrífugo catalán y a la repentina solicitud de una amplia reforma constitucional cuyo alcance y beneficios no terminan de ser explicitados de forma convincente. Todavía es una cuestión de élites políticas e intelectuales que no ha permeado suficientemente en los respectivos afiliados y mucho menos en la sociedad civil, en su mayor parte atrapada por las consecuencias de la mayor crisis económica de la posguerra y con opiniones adquiridas a toda prisa, prestadas de líderes y medios, sin conocimiento específico ni particular meditación.

Recelan del federalismo los representantes de las comunidades autónomas de todos los colores, la nueva clase política intermedia auspiciada por el autonomismo, ante la sospecha de que al final de ese proceso puede estar una reducción de la aportación tributaria de cierto número de territorios a la Hacienda española y, en consecuencia, un recorte de las transferencias financieras que el Estado aporta a las comunidades. Recelan de que el sistema avance hacia un tipo de asimetría de potestades, con un régimen especial para Cataluña semejante al que disfrutan el País Vasco y Navarra por disposición constitucional desde 1978, que reconoce a estas comunidades una Hacienda foral separada de la nacional y un concierto económico que fija por un periodo plurianual la contribución de cada una a los gastos del Estado general.

Los neofederalistas, a la vez que exponen sus ideas, las acompañan a cada paso de una precisión, de unos límites muy acotados sobre lo que no debe quedar comprendido en las futuras potestades de cada estado: se dicen dispuestos a crear un Estado federal y se apresuran a señalar lo que en uso de sus atribuciones no podrán hacer o legislar las entidades federadas en el desarrollo de su gobierno interior. Hablan de federar y adoptan en ocasiones la actitud centralizadora de los llamados «federalistas» que en 1787 liquidaron la confederación de los Estados Unidos y en los años posteriores recortaron aún más las competencias de los estados en aras de equilibrar los poderes y dotar al gobierno federal de suficiente potestad, cuando la situación española sería bastante diferente, con un Estado descentralizado regional, en su caso, en fase de federalizarse. Llenos de prevenciones, reclaman un federalismo cooperativo en oposición a un federalismo dual que consideran trasnochado, presentando el primero ordenado, económico y libre de conflictos, con evidente omisión del federalismo comparado.

Están, para terminar, mas no en último lugar, quienes defienden un Estado unitario a toda costa, de acuerdo con sus convicciones, consustancial de la nación española —el «ser» de España, tan caro al pensamiento tradicional de la derecha y los regeneracionismos—; los que consideran determinante e irreversible el peso de la historia en los tres siglos recientes; quienes apelan a la olvidada y tergiversada experiencia de la república de 1873. Están los integristas, para quienes cualquier descentralización favorece la disgregación nacional (en 1935, antes roja que rota, Calvo Sotelo —líder de la extrema derecha civil— dixit). Los unitarios moderados se consideran cómodos en el Estado descentralizado de las autonomías, factor de convivencia y de progreso durante varias décadas, afirman, y la desconfianza hacia el federalismo incrementa su unitarismo. La última contribución a la concepción unitaria ha llegado de quienes se miran en el ejemplo del constitucionalismo cívico e insisten en crear una ciudadanía que siendo igual en derechos, obligaciones y percepción de servicios, traducen lo primero en un régimen fiscal uniforme, niegan la facultad de establecer en un territorio determinado una lengua oficial y prevalente distinta del castellano-español, e identifican la igualdad con percepción idéntica de servicios básicos por cada ciudadano al margen de su lugar de residencia, llevando a cabo una peculiar adaptación de la opinión expresada por el filósofo Fernando Savater sobre el carácter universal de los derechos —«el derecho a la diversidad no quiere decir una diversidad de derechos» (2002, 198)— que creen posible preferiblemente en un régimen centralizado al estilo francés o con un sistema donde el gobierno general conserve atribuciones decisivas en la asignación de inversiones directas y en la prestación de servicios fundamentales.

El federalismo, a pesar de lo expuesto, es planta conocida en España, planta añeja. Su discusión es tan antigua como el sistema parlamentario, inaugurado en 1810, y aún resulta anterior a este. Nos ocuparemos de ello más adelante. Retengamos que el unitarismo y el integrismo nacional han predominado de forma abrumadora en la historia de España. Puede sostenerse que han modelado el sistema político en la época contemporánea: desde el nacimiento del constitucionalismo en 1812 a su derogación por la fuerza en 1923 para instaurar una dictadura militar-civil con respaldo de la Corona (1923-1931), no menos integrista y más centralizadora que los regímenes anteriores. En tan largo periodo hubo una breve excepción, en 1873, cuando las Cortes Constituyentes elegidas por sufragio general masculino proclamaron la República Federal. En la vida azarosa de ese régimen no llegó a aprobase la Constitución ni se formaron gobiernos federados legales, sino mediante la insurrección combatida con las armas por el Poder Ejecutivo federal. El integrismo nacional y la centralización más absoluta se impusieron de forma violenta en 1936-1939, por espacio de cuatro décadas.

Durante la Segunda República (1931-1939) rigió un Estado integral, esto es, un Estado unitario que no reconocía otra fuente de soberanía que la emanada del pueblo español en su conjunto, a la vez que admitía la aprobación de regímenes autónomos especiales para los territorios que tuvieran determinadas características y lo solicitaran a través de sus representantes electos. En 1978 la Constitución democrática española adoptó un principio semejante, o el mismo, en palabras de uno de sus redactores en representación de la Unión de Centro Democrático, Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón. En el debate constitucional apenas unas pocas voces de grupos muy minoritarios se alzaron en defensa del federalismo. A continuación, el federalismo desaparecía de cualquier horizonte político que no fuera el de grupos marginales al sistema parlamentario. Solo en el Partit dels Socialistes de Catalunya, una organización federada al PSOE, se mantuvo la aspiración federalista, más como una reminiscencia del ideario de alguno de los grupos que estaban en su origen y como materia de seminarios que por bandera de su programa. Solo alguno de sus dirigentes abogó de forma coherente por la federalización del Estado. El ejemplo más notorio de quienes apuntaron en esa dirección fue el alcalde de Barcelona —después presidente de la Generalitat— Pasqual Maragall, quien en 1992 propuso el traslado de la sede del Senado a la Ciudad Condal, en el sentido de reconocer la diversidad de España, sin llegar a solicitar una reforma constitucional ni concretar mucho más esas vagas propuestas.

La idea federal no tuvo prisa en resurgir. Después del giro dado por Julio Anguita al Partido Comunista de España (PCE) en los años noventa, revisando su papel y los compromisos adquiridos durante la Transición, en 1997 reclamó para este la defensa de la república federal2. Sin embargo, el énfasis en uno y otro punto llegaría a ser muy desigual, incluso después de la «eclosión» federalista habida en España a partir de 2012: las etiquetas de la página web de Izquierda Unida recogen noventa y una entradas en «república» por un documento y seis noticias en «federalismo»3.

La Constitución dio nacimiento en España al Estado de las Autonomías, formado por nacionalidades y regiones, según se reconoce en el texto después de afirmar que la nación española es la patria común e indivisible de los españoles. Treinta y cinco años después, el debate sobre las ventajas e inconvenientes del federalismo continúa presente en la sociedad española y cobra relevancia ante cuestiones como la eficacia de las administraciones autónomas y su financiación, las políticas fiscales, los límites de la descentralización, la igualdad o la divergencia en la percepción de prestaciones asociadas al bienestar y los retos del secesionismo catalán y vasco. Pero también en los países federales los debates sobre distribución de atribuciones entre el gobierno central y los estados, sobre el excesivo poder del gobierno federal y a propósito de la financiación de los territorios, en particular cuando existen regulaciones compensatorias interterritoriales, son habituales y recurrentes.

... Y, de repente, todos hablaron de federalismo: a partir de 2003 la Generalitat de Cataluña estuvo gobernada por vez primera por un socialista federalista, Maragall, que lo hacía en coalición con el centro-izquierda nacionalista y los ecosocialistas; desde 2004 estuvo al frente del gobierno español el socialista José Luis Rodríguez Zapatero, quien hizo de la «España plural» una divisa de su gabinete4. Zapatero había prometido en la campaña electoral al Parlament catalán de 2003 aprobar, si llegaba a gobernar España, el texto del Estatut reformado que elaboraran los representantes de Cataluña sin introducir modificaciones, la petición que Lluís Companys quiso dotar de rango constitucional en 1931 y que entonces, como en 1978, fue rechazada con firmeza5. Tampoco Rodríguez Zapatero pudo cumplir su compromiso en 2006 y hubo de pactar condiciones —que fueran aceptables para su partido, dijo— no con el president de la Generalitat o el PSC, sino con Artur Mas, el líder de la oposición catalanista, el sector que más rédito podía obtener de un fracaso de la reforma.

El Estatuto reformado definía a Cataluña como una nación, consideraba la lengua catalana preferente en las administraciones públicas, los medios de comunicación y la enseñanza, posibilitaba el desarrollo del derecho civil, extendía la potestad legislativa, ejecutiva y reglamentaria de la Generalitat, creaba un Consejo de Justicia que asumía en Cataluña la función de la regulación jurisdiccional que ejerce el Consejo General del Poder Judicial en España, trataba de limitar los mecanismos de nivelación y solidaridad interterritoriales a la exigencia de esfuerzos fiscales semejantes y teniendo en cuenta las necesidades de gasto y capacidad fiscal, contemplaba la legislación sobre tributos locales y la cesión de impuestos, entre otros aspectos que en 2010 el Tribunal Constitucional (TC) declaró contrarios a la carta magna. El TC también excluyó toda mención del derecho al autogobierno catalán que no naciera de la Constitución de 1978 y su aprobación por los representantes de la nación española, única e indivisible, frente a la pretensión de hacer derivar la institución autonómica de «derechos históricos», de la existencia de condiciones jurídicas preconstitucionales («sus instituciones seculares y la tradición jurídica catalana»), como los fueros vasco y navarro, y de una soberanía anterior sobre cuya pérdida nada se indica pero que habría dejado un derecho nacional subsistente (BOE, 20 de julio de 2006 y 16 de julio de 2010).

Muchas de esas competencias y potestades declaradas inconstitucionales están reconocidas a los estados en algunas de las variantes de los Estados federales. ¿Era el federalismo un horizonte plausible, aun sin hacer mención del concepto? En ese caso, la vía del régimen especial autonómico, ¿permitía ahondar en la asimetría de un Estado perfectamente asimétrico desde el momento en que existen dos autonomías de régimen foral y quince de régimen general? Una disposición adicional del Estatut, no objetada por el TC, garantizaba la inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, al margen del Fondo de Compensación Interterritorial, hasta equiparar «la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un periodo de siete años», esto es, una compensación por el desfase entre aportación de recursos por los catalanes a la Hacienda española a través de impuestos y lo que se recibía en transferencias, gasto e inversiones, el desfase que llevaba a perder la «ordinalidad», el puesto que una comunidad ocupa en renta per cápita antes y después de contribuir a los mecanismos de nivelación y solidaridad. El «déficit fiscal», la diferencia entre aportaciones de naturaleza impositiva y retornos, ocasionaría una balanza fiscal permanentemente desequilibrada que restaba a Cataluña capacidad económica y mermaba su renta per cápita. El argumento llevaba tiempo instalado en el discurso de Esquerra Republicana de Catalunya como complemento pragmático de la razón identitaria y comenzó a permear en la sociedad antes de la crisis económica iniciada en 2008. Los técnicos comenzaron a hablar de la necesidad de un federalismo fiscal en el que se abogaba por poner límite a la nivelación y a la solidaridad interterritorial; otros se inclinaban por establecer un mecanismo de negociación bilateral, sacándolo de los foros multilaterales, es decir, lo opuesto a un planteamiento federativo.

En el estudio de los problemas, ya que no en las políticas, en 2004 la Administración de Maragall dio un giro al Institut d’Estudis Autonòmics (IEA), un organismo dependiente de la Conselleria de Relacions Institucionals que estaba en manos de Joan Saura, veterano dirigente de Iniciativa per Catalunya Verds y uno de los primeros líderes políticos catalán en hablar de «federalismo asimétrico». Al frente del IEA se nombró a Carles Viver Pi-Sunyer, catedrático de Derecho Constitucional y magistrado del Tribunal Constitucional entre 1992 y 2011 a propuesta de la minoría nacionalista Convergencia i Unió. Carles Viver se convirtió en un activo asesor técnico en la elaboración del Estatut de 2006. El IEA promovió desde entonces la realización de seminarios y la publicación de estudios sobre política económica y fiscal en sistemas federales, federalismo judicial, Estado compuesto, relaciones intergubernamentales, federalismo comparado, reformas federales en Alemania o Canadá; editó a clásicos del federalismo, de Madison y Proudhon a Calhoun y Almirall, formando una excelente biblioteca especializada. Desde 2005, el IEA edita la Revista d’Estudis Autonòmics i Federals y se ha vinculado con el Forum of Federations, con sede en Ottawa, la principal organización internacional no gubernamental dedicada al intercambio de ideas y experiencias sobre federalismo. Nada de todo esto pareció trascender al resto de España, al margen de los círculos académicos que encontraban en los estudios sobre la organización del Estado un campo erudito de especialización y una línea de desarrollo curricular. Tampoco parece que hubiera creado una corriente de simpatía entre los ciudadanos catalanes hacia este sistema de ideas. En mayo de 2013, en Cataluña el número de defensores de la independencia era la opción predilecta (33,7 por 100), seguida de la autonomía (29,4 por 100); y el federalismo ocupaba solo, a distancia, el tercer lugar (21,4 por 100) (CIS, Barómetro autonómico III, septiembre-octubre de 2012).

Declarado el Estatut parcialmente inconstitucional en junio de 2010, derrotados en las urnas en diciembre los partidos que lo habían promovido, la corriente federalista comienza a conocer deslizamientos. Es sintomática al respecto la evolución personal de Viver Pi-Sunyer, a quien antes nos hemos referido: de constitucionalista autonomista en los años noventa y federalista en la primera década del siglo XXI, en 2011 permanece al frente del IEA con los nacionalistas y en 2013 es designado para presidir el Consell Assessor per a la Transició Nacional, un órgano asesor oficial al que la Generalitat encomienda identificar las alternativas jurídicas y las estructuras estratégicas que conduzcan a dotar a la nación catalana de las instituciones propias de un sujeto de personalidad jurídica, esto es, evaluar las condiciones de un proceso de independencia.

La multitudinaria manifestación del 11 de septiembre de 2012 en Barcelona por «el derecho a decidir» abrió una brecha directa en el sistema. Esta deriva y el incremento del número de votos de los partidos declarados a favor de la secesión activó la demanda de federalismo en Cataluña y en el resto de España. El Partido Socialista, lentamente, comenzó a estudiar el problema y a inclinarse por una solución federal. Igual ha sucedido con otros partidos minoritarios de izquierda y de centro, en medio de la indiferencia o el rechazo de los grupos nacionalistas parlamentarios más importantes (CiU, PNV, ERC, Amaiur)6, ajenos a una reforma federal. En septiembre de 2013 se presentaba la asociación Federalistes d’Esquerres, impulsada por intelectuales catalanes. Sobre esta reacción tímida, tardía y contradictoria muchas veces, recae la sospecha de la conversión de conveniencia, poco sincera, de una actitud reactiva que aspira a hacer unos cuantos cambios formales, reformar el Senado y crear un sistema de financiación territorial que satisfaga la aspiración del catalanismo, esto es, que sea suficiente y reduzca la solidaridad interterritorial forzosa que ahora prevalece y termina administrando el gobierno central.

Todo comenzó a cambiar en 2010, después de la sentencia del Tribunal Constitucional que revocó el preámbulo y catorce artículos del estatuto catalán de 2006. Antes de la primera fecha el federalismo seguía siendo una especie de otra época o muy minoritaria. En las elecciones generales de 2008, en pleno auge de «la España plural» auspiciada por el gobierno de la nación y al calor de la reforma de los estatutos de autonomía, los partidos con alguna sensibilidad hacia el federalismo reunieron en torno al 7 por 100 de los sufragios, votos muy fragmentados, y tuvieron el 3 por 100 de representación en el Congreso de los Diputados. Con el revés del TC y con el trasfondo de la terrible crisis económica que llevaba a adoptar drásticos ajustes presupuestarios se iba a asistir a un cambio en la situación en una doble dirección: en Cataluña puede hablarse de crisis constitucional y desafección tanto respecto del modelo de 1978 como del vínculo con España, mientras en la mayor parte de España, coincidiendo con los recortes de servicios y subsidios proporcionados por los gobiernos autónomos, el Estado autonómico perdía simpatías a favor de una recentralización de resultados inciertos: en el conjunto de España, a comienzos de 2013, el 37 por 100 de la población prefería menos autonomía o un Estado único sin autonomías, mientras que el 43 por 100 se pronunciaba a favor del sistema vigente o de promover más autonomía (CIS, Barómetro de mayo de 2013). Es cierto que retrocede la preferencia por las autonomías pero también lo es que la demanda de mayor descentralización, unida a quienes no quieren volver al centralismo, sientan las bases de una posibilidad federal, deseable en la perspectiva de más autogobierno y aceptable para quienes creen que deben establecerse los límites de los regímenes especiales. Un estudio de la consultoría Mestroscopia realizado en octubre de 2013 situaba en el 42 por 100 el porcentaje de españoles que deseaba más descentralización, incluida la posibilidad de reconocer la independencia de las comunidades. Las cifras de los estudios de opinión son muy sufridas en temas como el que nos ocupa, sin embargo, si comparamos estos datos con los de un estudio anterior, dieciocho meses atrás, estas opciones no solo han incrementado su respaldo en ocho puntos, sino que la respuesta que más crece, hasta duplicarse con el 21 por 100 de las respuestas, es la que prefiere un Estado federal (El País, 7 de octubre de 2013). Merece la pena traer aquí las palabras de Víctor Balaguer, prócer del liberalismo templado de la segunda mitad del siglo XIX, escritor del movimiento de la Renaixença, monárquico, ministro de Amadeo I, de la República unitaria de 1874 y en la Regencia de María Cristina: «la centralización [...] es la muerte política de España» (Balaguer, 1860, 12).

Al desagregar las opiniones del estudio del CIS por territorios, se asiste a una considerable disfunción que tal vez sea solo coyuntural pero que introduce de momento una quiebra en el modelo territorial de España: la opción de reducir o suprimir el autogobierno regional era mayoritaria en Madrid (57,5 por 100), Comunidad Valenciana (56 por 100), Castilla y León y Castilla-La Mancha (55 por 100) y Murcia (51 por 100) (CIS, Barómetro de mayo de 2013). La segunda fractura es de corte ideológico. El estudio de opinión de Metroscopia, antes mencionado, refleja la gran división en este punto entre los electores de los dos partidos mayoritarios del sistema político actual: mientras que el federalismo es la opción preferida por los votantes del PSOE (34 por 100) y llega al 47 por 100 si se une el deseo de más autonomía, el federalismo apenas recoge la preferencia del 8 por 100 del votante del conservador Partido Popular, que se inclina de forma mayoritaria por un gobierno central sin autonomías (44 por 100), seguido de dejar las cosas como están (33 por 100), lo que supone que un 77 por 100 rechaza una descentralización mayor de la actual. Entre tanto, el barómetro del Centre d’Estudis de Opinió, de la Generalitat catalana, ofrecía para Cataluña una radiografía muy distinta: el 47 por 100 afirmaba preferir un Estado propio, el 21,2 por 100 pertenecer a una España federal, el 22,8 por 100 conservar la actual autonomía. Preguntados por una hipotética consulta en referéndum, el 55,6 por 100 contestaba que votaría por la independencia, y la cifra llegaba al 70 por 100 de los que manifiestan que acudirían a votar (CEO, Baròmetre d’opinió política, junio de 2013).

El federalismo, de una u otra forma, se ha convertido en España en la cuestión del día, como en los años ochenta había pasado a serlo en Canadá y en los noventa en Italia, y como desde finales de los sesenta ha regresado, de otro modo, a la política de los Estados Unidos.

Canadá ha sido un caso muy peculiar en el constitucionalismo moderno hasta fecha reciente. La federación canadiense no contó hasta 1982 con una declaración de derechos, ni tan siquiera un texto refundido con las leyes constitucionales, lo que se llevó a cabo ese año coincidiendo con la repatriación de la Constitución depositada en el Parlamento de Westminster. La formación del país era reciente, de 1867, y su estatus federal no ocultaba el carácter centralizado de su gobierno principal, que iba ganando autonomía respecto a Londres sin cederla a las provincias, cuyo número no dejó de crecer de las tres constitutivas hasta la incorporación en 1949 de Terranova y Labrador, después de votar el abandono de la condición de dominio británico para integrarse en Canadá.

El incremento de la influencia desde los años sesenta del movimiento nacionalista en la provincia francófona de Quebec, la única de las diez en la que es mayoría la población de habla francesa, ha ido creando un cuestionamiento de la estructura federal. El nacionalismo quebequense reclama el reconocimiento de Quebec como una «sociedad diferente» y competencias exclusivas en la legislación sobre asuntos lingüísticos y determinados aspectos de la legislación civil, y ser tenidos en cuenta al fijar la política migratoria, la forma de gestionar las compensaciones financieras o de reparar el desequilibrio fiscal. En 1980 y 1995 el gobierno provincial en manos nacionalistas celebró consultas a la población sobre el estatus que deseaban. El nacionalismo evitó demandar la independencia de forma directa: durante años creó un discurso en el que sostenía el soberanismo del pueblo quebequense, convertido en sujeto decisorio al margen de la Constitución y de los restantes ciudadanos canadienses, e invitaba a pronunciarse sobre la confirmación de la soberanía y la posterior asociación con Canadá en igualdad de condiciones, a fin de evitar la ruptura de los lazos económicos y de algún otro tipo, consultas que carecían de valor legal en la medida en que el gobierno federal y las restantes provincias no se consideraban comprometidos por el resultado. En 1995 los quebequenses fueron llamados a contestar la siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo en que Quebec debería convertirse en soberano después de haber hecho una oferta formal a Canadá para una nueva asociación económica y política en el ámbito de aplicación del proyecto de ley sobre el futuro de Quebec y del acuerdo firmado el 12 de junio de 1995?».

El caso quebequense introduce la cuestión de la coexistencia en una federación de dos identidades nacionales, un mayoritaria en el conjunto de la federación y otra mayoritaria en una de las provincias, la segunda dispuesta a mantenerse dentro de la federación solo mediante un acuerdo que implique una asimetría, una distribución de poder político y fiscal —no solo administrativo y cultural— que evita llamar confederación y que hasta la fecha ha merecido el rechazo del gobierno federal y de las restantes provincias.

El caso quebequense ha convertido a Canadá en uno de los principales países productores de pensamiento, historia y ensayos sobre federalismo, con soluciones unas veces originales y a menudo propias del arbitrismo antes que de la ciencia política. La presentación de los objetivos de la independencia de Quebec a través del soberanismo y en razón de ese presupuesto, del derecho a la autodeterminación como derecho a decidir, ejercería una gran influencia desde los últimos años del siglo XX en los nacionalismos vasco, catalán y escocés.

La opción federal resurgió en Italia en los años noventa del siglo XX, más de un siglo después de entrar en letargo tras fracasar en su pretensión de unificar a la nación. Sus principales impulsores, no los mejor informados, fueron quienes sostuvieron también la secesión del norte, que llamaban Padania, de manera explícita entre 1996 y 1999. Su primer proyecto de Constitución federal, presentado en 1994 a la asamblea del partido, confundía los conceptos de estado federado y de Estado federal. Aunque la Lega Nord obtenía resultados que iban del 25 al 50 por 100 de los votos en su zona de actuación, en el conjunto del país representaban sobre el 8 por 100. Fuera de este grupo, que despertaba resistencias en todos los demás —entre otras razones por su ideología xenófoba y ultraderechista—, se advertía una demanda de la ciudadanía y de las fuerzas productivas que reclamaban el federalismo pero parecían solicitar una autonomía efectiva local y regional, todavía no desarrolladas, y situaban las reformas en un proceso de regeneración política y de simplificación institucional. La evolución de los acontecimientos ha terminado por confirmar las sospechas de quienes ponían en duda la existencia de una verdadera voluntad de los actores políticos de avanzar en la dirección federal y ser consecuentes con las reformas que implicaban (Balducci y Colinet, 1998, 85-86; Vassallo, 1998, 118-119). En junio de 2013 el gobierno italiano anunciaba que daba por concluido el ensayo de descentralización hacendística prevista en la reforma constitucional de 2001, calificado de forma exagerada de federalismo fiscal, y llamaba a reforzar el poder central en una etapa de austeridad.

Los Estados Unidos han sido escenario recurrente desde los años setenta de un debate sobre el alcance y funcionamiento del federalismo. El desarrollo señaladamente desigual de las funciones y aparatos gubernamentales, en el que las nuevas competencias y funciones originadas en una sociedad moderna recaían en exclusiva en la Administración federal, en gran medida reforzado por su gigantesca capacidad presupuestaria, despierta dos tipos de rechazo, de quienes desean el reforzamiento de la autoridad de los estados federados y de quienes reclaman reducir el tamaño de la Administración federal alegando su elevado coste, el nivel de impuestos que exige su mantenimiento, el nivel excesivo de deuda pública o la invasión de la esfera de la individualidad. Del rechazo participan sectores muy diversos entre sí, desde elementos nihilistas a los liberales-libertarios y los doctrinarios ultraconservadores del Tea Party y, en general, los republicanos que reclaman un adelgazamiento del Estado federal con la excepción del gasto militar y de seguridad nacional, el apartado más costoso del gobierno federal.

A QUÉ LLAMAMOS FEDERALISMO

El federalismo responde a un modelo histórico de organización del Estado que distribuye y articula el poder mediante dos niveles de participación y adopción de decisiones, el gobierno general y el gobierno de los territorios que integran una nación y, en ciertas ocasiones, una entidad plurinacional.

El significado del concepto federalismo y su contenido específico, el modo de hacer las cosas que lleva a relacionar las entidades federadas entre sí y cada una de ellas con la instancia común de autoridad, el grado de las funciones que son reservadas a cada nivel, han conocido cambios en el transcurso de la historia. La diversidad de las situaciones a las que el federalismo debe su existencia práctica ha proporcionado un elevado número de tipologías. La tentación de afirmar la singularidad de todo federalismo, no obstante, confunde la originalidad de algún aspecto con la naturaleza sustantiva de una forma de Estado que en sus manifestaciones históricas pueden ser reducidas a un corto número de modelos. Las primeras distinciones que saltan a la vista son las que separan el federalismo antiguo del moderno y la que circunscribe el federalismo a una mecánica de engranaje territorial, en ocasiones para garantizar derechos de las comunidades históricamente diferenciadas, distinta de aquella otra, particularmente potente en el primer siglo del federalismo moderno, que lo asocia a la protección de los derechos del individuo y al afianzamiento de la libertad y la participación democrática.

Los adjetivos antiguo y moderno de los que nos servimos no encierran juicios de valor encaminados a transmitir al lector la idea de una modalidad arcaica que ha quedado obsoleta y es reem- plazada por otra que reúne cualidades ajustadas a los nuevos tiempos. Se trata de una constatación histórica: los federalismos de tipo antiguo, limitados en su alcance y reconocidos con la noción de confederación, dejaron de constituirse en el último tercio del siglo XIX y desaparecieron donde se encontraban establecidos. La nueva Constitución suiza de 1848 transformaba por completo la estructura de poder en un sentido federal inspirado en la carta estadounidense, aunque con menos poderes del Consejo de los Estados o de la cámara alta y una tendencia al unitarismo desde el momento en que la Constitución obliga a los tribunales de justicia a considerar válidas las leyes de la Asamblea Federal y en cambio pueden invalidar las leyes cantonales que excedan las funciones que tienen asignadas (Wheare, 2008, 95-96). En 1853 sucedió algo semejante con la Confederación Argentina, que adoptó una Constitución federal. El último intento relevante por avanzar en esa dirección tuvo lugar en marzo de 1861 con la formación de los Estados Confederados de América, tras la secesión de once estados de la Unión, lo que a continuación daría lugar a la sangrienta guerra civil y a la derrota por las armas de los confederados.

En el siglo XX las únicas confederaciones ensayadas, de muy corta existencia, han sido las de Senegambia, de 1982 a 1989, y Serbia y Montenegro, de 2003 a 2006, la primera, en un intento progresivo de integración; la segunda, para salvar la última asociación que quedaba de la República Federal de Yugoslavia; ambas situaciones se resolvieron mediante una rápida disolución. La Unión Europea es un sujeto de derecho internacional de nuevo tipo, no asimilada a una confederación. En cambio, el frustrado «Tratado por el que se establece una Constitución para Europa», de 2004, sin hacer mención alguna del término, instituía una unión en la diversidad —como rezaba su divisa— de características confederales. El Tratado fue rechazado en referéndum en el proceso de ratificación por la población de dos naciones, Francia y los Países Bajos, y fue abandonado por la Unión Europea. La crisis económica iniciada en 2008 puso de manifiesto las debilidades de los acuerdos de integración no sustentados en políticas e instituciones confederativas o federativas, por ejemplo, en la supervisión de la política monetaria, presupuestaria y financiera.

El federalismo moderno fue pensado a finales del siglo XVIII, en los albores de la época contemporánea, como una solución práctica a problemas concretos que habían aparecido al implementar el federalismo de tipo antiguo, las alianzas o pactos limitados entre Estados independientes. El federalismo moderno bebía en los idearios armónicos de la Ilustración que cultivaban la fraternidad como una forma de reforzar los lazos universales de la humanidad y de superar el tradicional estado de guerra, pero debía mucho más al naciente liberalismo que buscaba afianzar la libertad y recelaba de la excesiva concentración de poder, pues después de haber dividido este en varios brazos se advertía la tendencia a reconstruir sobre nuevas bases el Estado-Leviatán que conservara el orden interno, protegiera a la nación de las amenazas exteriores y, tal vez, proporcionara la fuerza suficiente para emprender acciones en el exterior.

En las arquitecturas constitucionales podemos encontrar tres objetivos causales, no necesariamente excluyentes, que conducen a la federación: 1) En el primero, la federación proporcionaba la fortaleza precisa en la defensa de los intereses comunes ante los desafíos externos, desde la expansión de la república mediante la conquista de nuevos territorios a la amenaza de potencias extranjeras. 2) En el segundo, la federación era un instrumento para resolver las rivalidades periferia-centro, interregionales o étnicas heredadas del anterior estado centralizado de cosas. 3) En tercer lugar, la federación hacía viable una nueva entidad independiente o semiindependiente, en circunstancias de gran extensión y reducido número de habitantes, o al estar integrada por provincias muy dispares entre sí que fueron unidas siguiendo criterios de conveniencia política. Los tiempos verbales que acompañan esta caracterización pueden trasladarse del pretérito imperfecto, condición histórica abierta a la posteridad, al presente del indicativo, si se prefiere, puesto que las uniones federales continúan despertando interés como perspectiva de futuro para Estados y para pueblos sin Estado.

La formación de los Estados Unidos, con su doble pacto constitucional de 1781 y 1787, se corresponde con el primer móvil y con los dos supuestos que lo acompañan, la expansión hacia el oeste y la protección ante los británicos que quedaban al norte. El segundo comprende, entre otras, a varias repúblicas iberoamericanas, a la Unión Soviética y también a un número crecido de federalismos irredentos, del español y el italiano al colombiano. En el tercer perfil podemos reconocer las trayectorias de Canadá, Australia y la India, que si bien no cuenta con una declaración federal específica, dispone de una estructura federal efectiva. A propósito de la desintegración del Imperio español, en 1810-1824, se presentaron varias opciones de organización federal dotadas de cierta originalidad que los especialistas externos al área han observado con cierta displicencia como una simple mímesis de la experiencia estadounidense: de la unión libre de antiguas provincias u otro tipo de divisiones administrativas y jurisdiccionales, a una distribución interna del poder en los anteriores virreinatos, o se alcanza un laborioso pacto después de guerras entre las provincias.

La fase heroica del federalismo moderno, la construcción política de los Estados federales o su reivindicación a partir de una amplia demanda desde abajo, su extensión al federalismo integral que no se detiene en la unión de entidades territoriales y comprende la unión de organismos sociales, transcurre entre 1776 y 1936, de la formación de los Estados Unidos de América a la constitución de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas en 1922 y a sus tres primeros lustros de existencia azarosa, aun cuando en 1933 se llevó a cabo una regresión centralista implacable, hasta que a finales de los años cincuenta se restituyó cierto grado de autonomía cultural. Algunos de los autores que consideran irrelevante la reducción del federalismo a la conservación de elementos culturales nos recuerdan a menudo en nuestro país la indudable represión por la dictadura franquista de la lengua y las culturas como si hubiera sido este el mayor de sus crímenes, un «genocidio cultural».

El federalismo no ha sido únicamente una solución técnica a un problema de articulación territorial que atendiera las aspiraciones de los pueblos. En determinadas circunstancias ha respondido a la aspiración del pueblo a gobiernos locales próximos a los gobernados que permitiesen una participación mayor y un control más riguroso del poder sin renunciar a formar parte de una unidad superior capaz de promover con mejores garantías las libertades, la seguridad y el progreso colectivo. La proximidad entre gobernantes y gobernados y el principio de subsidiariedad, que deja la competencia sobre los asuntos a la instancia que pueda atenderlos que sea más cercana al problema y a la población, se encuentran en la base del federalismo cívico que podemos encontrar en el estadounidense Thomas Jefferson, el español Francisco Pi y Margall y el italiano Carlo Cattaneo.

La fase heroica del federalismo moderno ha sido narrada por sus protagonistas y herederos en tono decididamente épico, con un énfasis que sacrifica el rigor del conocimiento y del relato al esfuerzo por despertar en el público una empatía natural hacia los acontecimientos fundacionales que supuestamente revelaron el carácter peculiar de los pueblos. Era la edificación de una utopía, en el sentido más noble del concepto, que se despojaba del halo irrealizable de los sueños y por voluntad política se convertía en realidad: los padres fundadores y otros parientes bien avenidos acordaban conservar los derechos originarios de las entidades pactantes y daban lugar a un gobierno nuevo que era beneficioso para todos los que quedaban albergados bajo su autoridad.

En la edad dorada del federalismo el proyecto federal entusiasmaba a sus defensores, fuera lo que fuese lo que entendían por federalismo. Se ofrecía para asociar repúblicas que juntas nacen a la vida independiente, para integrarlas bajo un gobierno común reduciendo la autonomía de aquellas; se piensa para formar una nación donde hay pluralidad de Estados soberanos y dominios extranjeros, en Italia y Alemania; se sueña en el ideario iberista; se concibe para abatir las estructuras centralistas y opresoras de las libertades individuales y de «los derechos del pueblo», como reclaman diversos federales en Hispanoamérica y los republicanos españoles en el siglo XIX. Con estas últimas palabras, la proclama del 1 de abril de 1871 de la Comuna de París llama a recomponer la unidad francesa sobre la libre asociación pactada de las municipalidades autónomas, lo que algunos después han considerado el nacimiento de la autogestión pero que, de acuerdo con la inspiración que transforma la Guardia Nacional en «federados», se acerca a esta última concepción; los federados se batieron con las armas por la libertad, la autonomía y las reformas sociales, hasta ser capturados y fusilados; un muro del cementerio de Père-Lachaise hoy recuerda ese episodio.

El epígono de la secuencia entre épica y romántica del federalismo lo hallamos en un pequeño país de la península ibérica, Cataluña, y en una coyuntura precisa, el 14 de abril de 1931: a la vez que en España se proclamaba la República, desde el balcón del entonces palacio de la Diputación de Barcelona, el líder del partido vencedor en las elecciones municipales verificadas poco antes, Francesc Macià, proclamó «la República Catalana como Estado integrado en la Federación Ibérica». Al mismo tiempo, Macià asumió provisionalmente el gobierno, de acuerdo, decía, «con el presidente de la República Federal Española», cargo este inexistente en un régimen que desde sus inicios declaró su rechazo a la fórmula federal, como siquiera existía en proyecto una Federación Ibérica. No sería la última vez en darse un paso en semejante dirección. Más adelante lo veremos.

Los tiempos heroicos son siempre otros y se tejen con hilo de oro con posterioridad a los hechos. La posguerra mundial ha conocido la instauración en la República Federal Alemana (1949) de un federalismo en parte inspirado en el estadounidense, en parte —poco— en la tradición del II Reich, y que en parte ha desarrollado una modalidad de nuevo tipo al descansar en un sistema parlamentario en los dos niveles del Estado y al regular los mecanismos de solidaridad horizontal. En Yugoslavia se llevó a cabo una experiencia federal entre 1946 y 1992 cuyo proceso de disolución ha generado las mayores guerras habidas en Europa con posterioridad a 1945. Bélgica se estableció como Estado federal en 1993, sin que haya logrado la estabilidad institucional que permita un juicio imparcial. Y los nuevos Estados federales, por lo común, han correspondido a amplios territorios descolonizados de una gran diversidad étnica.

Hoy día, en los países que disponen de una estructura federal, periódicamente el federalismo suscita debates entre funcionarios y políticos de los distintos niveles de gobierno sobre competencias que se consideran invadidas, y se apela a los tribunales que tienen asignadas facultades constitucionales. No son extrañas las controversias sobre el tamaño que ha adquirido la administración central y la reducción del papel que corresponde a las unidades federadas, tal y como sucede con frecuencia en los Estados Unidos. También los responsables de los estados federados polemizan sobre la cuota de transferencias fiscales que en su opinión les corresponde. En Alemania, donde existen mecanismos de compensación verticales —de la federación— y horizontales —interterritoriales— destinados a corregir desequilibrios (Finanzausgleich), los länder más ricos cuestionan los esfuerzos de los de renta más baja por mejorar sus ingresos y ser más eficientes en el gasto, y cuestionan el esfuerzo de la solidaridad a la que fuerza el mandato constitucional y regulan las leyes federales. La última revisión comprende el periodo 2005-2019: cuatro estados transfieren recursos a los doce restantes por valor en 2012 de 8.000 millones de euros, la mitad aportada por el Estado Libre de Baviera, contribuyente neto al sistema desde 1986 pero receptor de fondos compensatorios en los treinta y seis años anteriores (Martínez Egaña, 2013; La Vanguardia, 18 de julio de 2012)7. Las cuestiones competenciales y financieras, casi todas muy técnicas, las segundas bastante relacionadas con los bolsillos de los contribuyentes, consumen buena parte de las inquietudes en países de federalismo bien asentado.

Constitucionalistas, especialistas en derecho administrativo, juristas en general y expertos en ciencia política debaten sobre las características, funciones y límites del federalismo. En las universidades se preparan tesis doctorales, se estudian los casos, se establecen comparaciones y se escriben densos ensayos propios de la especialidad. Los expertos en derecho financiero y en hacienda pública tienen también su terreno reservado. En los países donde existe un cuestionamiento constitucional que enfrenta a comunidades (Bélgica) o a aspiraciones nacionales de alguna de las provincias (Canadá), los debates relacionados con el federalismo trascienden el ámbito académico y se encuentran presentes en los medios de comunicación y en la opinión pública. La federalización de Bosnia-Herzegovina y de Irak, forzada por las potencias internacionales, en el segundo caso para resolver la cuestión kurda, han trasladado las controversias a la población.

En los países constituidos como federaciones, el federalismo se ha convertido a comienzos del siglo XXI en una herencia a la que los ciudadanos se han habituado y de la que están más o menos satisfechos en la medida en que posibilita una modalidad de autogobierno y ampara la identidad de una comunidad que era, o con el tiempo ha llegado a ser, histórica. A la vez, en esos mismos países, el federalismo se ha convertido en una realidad erosionada por la construcción y evolución del Estado contemporáneo cuyo crecimiento ha descansado en la inmensa mayoría de los casos sobre el crecimiento de la administración central, sea en la creación y prestación de servicios o en el desarrollo de los mecanismos de seguridad y defensa. El aumento del gasto público en el siglo XX ha propiciado también el reforzamiento y la centralización de los sistemas de recaudación impositiva a fin de garantizarlos, y no siempre se ha dotado de instrumentos equitativos de redistribución entre las entidades federadas y el tercer nivel de autonomía, las ciudades.

La integración de los países en estructuras supranacionales de todo tipo —militares, económicas y comerciales, políticas, mixtas, como en el caso de la Unión Europea, y, con unos compromisos muy inferiores, en el espacio postsoviético, la Comunidad de Estados Independientes—, la complejidad de las relaciones internacionales en un mundo globalizado en el que las grandes corporaciones económicas mueven capitales y bienes y deciden sobre recursos en un volumen superior al de muchos Estados soberanos, ha reforzado las competencias de los gobiernos centrales y, aun cuando eso no se haya traducido en algunos casos en una reordenación normativa, pocos discuten la dirección centralizada que ha adoptado la gestión de los principales asuntos. Las tendencias pueden ser aceptadas o corregidas, pero ignorarlas no contribuye precisamente a solucionar los problemas.

UNIÓN EN LA DIVERSIDAD

El federalismo ha sido en la época moderna la herramienta predilecta para unir entidades políticas de naturaleza heterogénea. El sustrato que anima el espíritu de la federación moderna es sencillo: la unidad fortalece al conjunto asociado porque se basa en la concertación de las partes, conserva las peculiaridades de origen que identifican a las respectivas sociedades y hace descansar la unión en una distribución del poder entre un gobierno común y el gobierno de cada entidad territorial asociada. Crea así un Estado compuesto formado por la federación y las unidades federadas, posibilita una distribución efectiva de autoridad y en los regímenes democráticos instituye sistemas representativos en los dos niveles del Estado, el federal y el federado.

La federación, una vez constituida, descansa en una soberanía única y una misma ciudadanía, reconocida y amparada por la Constitución compartida. El ciudadano, en cambio, ejerce su derecho en dos ámbitos políticos diferentes, para asuntos distintos y delimitados: el general o nacional y el territorial o estatal, protegidos los segundos por estatutos políticos o constituciones específicas concordadas con la Constitución común. En definitiva, el federalismo se caracteriza por tres condiciones: 1) es un sistema de unión que crea un gobierno compartido; 2) es un sistema descentralizado que distribuye las facultades normativas y de gobierno, en el que las materias de gobierno interior, buena parte de ellas, son conservadas por las unidades federadas; y 3) es un sistema que exige la conformidad por consenso o mayoría cualificada de las entidades federadas para la aprobación de determinados asuntos y, en particular, de los relacionados con los territorios, competencia de la cámara o senado federal.

Por entidad política, nos propone la Real Academia de la Lengua, debemos entender toda colectividad corporativa tomada como persona jurídica. La definición no puede decirse que ayude mucho a la comprensión inequívoca del concepto, pero su lógica nos conduce a establecer que cada entidad asociada —unidad, provincia o estado— precisa con carácter previo al hecho de la unión, o cuando menos con carácter simultáneo, reconocimiento de una doble cualidad: la existencia como colectividad diferenciada y su consideración de sujeto jurídico. Se une jurídicamente lo que con carácter previo posee personalidad jurídica.

En los términos a los que nos referimos, no se federan ciudadanos o pueblos, sino Estados, en sociedades con regímenes representativos facultados por sus ciudadanos para llevar a cabo la unión. La facultad emanada de los ciudadanos, fuente de legitimación, explica que en la mayoría de los casos históricos en lo que se ha acordado una transformación en sentido federal de Estados unitarios y centralizados, la transición entrañe cierta complejidad. Formalmente, la población de los territorios llamados a federarse recupera en unos casos o recibe en otros, por un breve momento, la plenitud de la soberanía para que la ceda sin solución de continuidad al Estado federal, en el entendimiento de que se producirá una distribución de poderes y de funciones. En la práctica, cuando la transformación de un Estado unitario en otro federal ha sido llevada a cabo, el proceso ha contado a su favor con una amplia corriente federativa que conjugaba el riesgo centrífugo (México en 1824, 1846 y 1857), por lo general ha exigido el compromiso implícito de continuidad de las unidades llamadas a federarse garantizado por la voluntad unitaria del gobierno general con reserva de autoridad sobre las Fuerzas Armadas (la intensificación federalista en la India a partir de 1991) y a menudo la federalización ha sido el resultado de pactos políticos explícitos (Bélgica, 1970-1993), porque, de hecho, el acuerdo de transformación hace del traslado temporal de soberanía un acto simbólico, un ejercicio de autodeterminación en una única dirección prefigurada por los actores políticos.

Hemos indicado que a lo largo de la historia las tendencias federales han sido alimentadas fundamentalmente por tres factores: la tradición autónoma de cada ente asociado, la disparidad étnico-cultural de la población que se encuentra concentrada en determinados territorios y, por último, la amplitud geográfica del país, lo que suele encerrar una gran diversidad humana, cultural y de intereses y, además, dificulta una administración unitaria y distante. Aproximadamente, en 2013 cuatro de cada diez habitantes del mundo residían en uno de los cerca de treinta Estados federales que existen y que se extienden por el 55 por 100 de la superficie del planeta. Siete de los ocho países con mayor superficie y siete de los once de mayor población son federaciones. Pero ni una cuestión ni la otra ha resultado determinante en el nacimiento de esta organización institucional, pues en su origen, alguna de estas grandes federaciones carecía de los habitantes o de la extensión que luego ha alcanzado a tener, como sucede con los Estados Unidos de América.

Los federalismos son diversos. Una de las principales características que comparten es la «deshomogeneidad» de unos respecto de los otros e internamente; otra es su origen histórico (Blanco Valdés, 2012, 43). En nuestro planteamiento, las variables se invierten en importancia y es la historia la que perfila el rostro variable del federalismo, por tomar prestada la expresión de Blanco Valdés, autor de un muy estimable ensayo sobre federalismo comparado desde la perspectiva constitucionalista.

Con la excepción de Rusia, todas las federaciones enormes, de unos dos a diecisiete millones de kilómetros cuadrados —Canadá, Estados Unidos, Brasil, Australia, India, Pakistán, Nigeria, Sudán, Argentina, México—, tienen en común un pasado colonial, del que unos países comenzaron a emanciparse hace doscientos cuarenta años mientras que otros obtuvieron su independencia de las potencias europeas apenas hace poco más de medio siglo. En la mayor parte de estos casos, los territorios administrados por la antigua potencia comprendían regiones muy amplias, de población originaria dispar y colonización europea en fases sucesivas y diferenciadas que daban a cada una un sello peculiar. A menudo esos territorios fueron dotados de gobierno e instituciones por separado (las Trece Colonias, las provincias de la Norteamérica británica —actual Canadá— anteriores a 1867, las seis provincias australianas federadas en 1901, etc.) y en los países de tradición ibérica dispusieron de administraciones territorializadas (audiencias, intendencias, capitanías, más tarde, por breve tiempo, diputaciones provinciales).

La federación permitió conservar unidas las antiguas colonias que juntas habían accedido a la independencia (Estados Unidos). En otras ocasiones, la federación dotó por vez primera de unidad política a territorios antes fragmentados —Argentina, Canadá, Australia, India y Pakistán (el antiguo Raj británico que comprendía el Indostán y Birmania). La nueva unidad poscolonial podía ser tan artificial como Nigeria, donde la pretensión secesionista de Biafra en 1967 se saldó con una guerra civil que se cobró la vida de uno de cada ocho habitantes del estado poblado mayoritariamente por la etnia ibo.

En la misma secuencia histórica encontramos en el otro extremo —en fecha reciente, por tamaño— federaciones insulares que reúnen territorios muy pequeños, como el de las antillanas Saint Kitts and Nevis, con 261 km2 y 40.000 habitantes, y las islas Comoras, archipiélago del océano Índico formado por tres islas y 2.235 km2, federación instituida en 2001 para poner fin a veinticinco años de inestabilidad y tensiones secesionistas posteriores a la independencia de Francia. Con frecuencia, estas microfederaciones se encuentran tuteladas por la antigua potencia colonial, como sucede con los Estados Unidos respecto a los Estados Federados de Micronesia, las antiguas Islas Carolinas de soberanía española: 607 islas y 702 km2 de territorio compensados por dos millones de kilómetros cuadrados de área económica marina para algo más de 110.000 habitantes.

Por regla general, el federalismo ha unido con carácter voluntario entidades políticas. Las federaciones impuestas, como la creada en 1995 por la comunidad internacional en Bosnia y Herzegovina, o la Federación de las Indias Occidentales, promovida en 1958 por los británicos durante el proceso de descolonización del Caribe y disuelta cuatro años más tarde, constituyen excepciones. La estructura territorial de la India y Pakistán fue fruto de laboriosas negociaciones en 1947 con el trasfondo de la partición del Dominio británico en dos Estados y sus respectivas independencias: en lugar de la consulta a la población de los territorios, se negoció con los principales partidos nacionales y se dejó en manos de los 565 maharajás la adhesión de sus estados principescos a una u otra nación, llegándose a la anexión forzada de los renuentes, para después reconocerlos como estados federados o integrarlos en provincias que por agregación darían lugar a alguno de los veintiocho estados actuales de la India.

Las federaciones sostenidas a todo trance mediante el empleo de la fuerza ante la pretensión de una o varias de las entidades federadas de separarse, apelando a la reversión del pacto originario, encuentran su punto culminante en la cruenta Guerra Civil de los Estados Unidos de 1861-1865, y su reedición en la no menos dramática disolución de la República Federativa de Yugoslavia de 1991-1999. En el primer caso, se sostuvo que los estados eran libres para entrar en la federación pero el pacto de unión creaba una soberanía única e irreversible, constituyente de la nación. Las reacciones centralistas basadas en la fuerza en sustitución de federaciones establecidas han dado origen, asimismo, a conflictos armados y a secesiones en respuesta a la centralización, como sucedió en México con la República de Texas en 1836.

La formulación filosófica de Kant del ideal integrador del federalismo que debía favorecer la fraternidad y restar motivos a los conflictos entre naciones, la paz perpetua, fue recuperada en 1948 por el Movimiento Europeo.

La historia del federalismo es la historia de una diversidad de experiencias federales. Según las perspectivas de las disciplinas que los estudian, las tradiciones culturales de los observadores y el momento en el que se lleva a cabo el análisis, no exento de cariz ideológico, se han reconocido y tipificado federaciones que cumplían con lo que se esperaba de ellas y otras que son meramente nominales.

El federalismo, después de unir y conservar, ha adoptado en no pocas ocasiones un sentido opuesto al sistema descentralizado que lo inspira: mediante el gobierno federal, ha ido despojando gradualmente a las entidades federadas de parte de sus facultades y las ha centralizado o ha creado procedimientos de subordinación, en la época moderna, por medio de instrumentos fiscales y presupuestarios. La historia del federalismo es, en ese sentido y para algunos autores, la historia de un proceso de unión frente a la amenaza de dispersión y un proceso continuado de centralización de iure o de facto. La federación permitió conservar la antigua Confederación Helvética a partir de 1848, amenazada por las discordias civiles y religiosas. La federación creó los actuales países de Canadá, Australia y la India al reunir provincias bajo mandato británico. La federación, como antes durante el Imperio, una amplia descentralización de hecho, posibilitó que se mantuviera la unidad de Brasil frente a las fuertes tendencias centrífugas de las antiguas capitanías portuguesas. La unión federal de repúblicas socialistas transformó el Imperio zarista en un Estado organizado sobre un reconocimiento de bases étnicas que duró lo que el régimen político nacido de la revolución de 1917. La federación no ha resuelto las tensiones entre flamencos y valones del Reino de Bélgica pero ha contribuido a prorrogar la convivencia.

En ocasiones, la federación ha sido fuente de prosperidad y de estabilidad interna, cuyos ejemplos más claros son los Estados Unidos de América, la Confederación Helvética y la República Federal de Alemania. En otras circunstancias, los actores políticos se mostraron incapaces de fraguar una unión duradera o de lograr el equilibrio indispensable para su funcionamiento, como sucedió en la República Federal de Centro América (1824-1839), la República Federal de Yugoslavia (1945-1992) y Checoslovaquia (1969-1992), estas dos últimas formadas después de haberse ensayado formas unitarias de gobierno y disueltas después de periodos más o menos largos, para dar lugar a nuevos Estados independientes. Se cuentan, por último, experiencias federativas como la española de 1873-1874, dirigida a transformar un sistema centralizado, y reemplazada por una nueva centralización. Y hay federaciones cuyo establecimiento consumió sucesivas guerras civiles.

El debate de la organización interna de los Estados sobre el principio federal o el principio unitario y centralizado figura en los siglos XIX y XX en todos los continentes y en numerosos países, sea en los procesos de edificación del Estado-nación y en sus sucesivas revisiones, en la articulación de territorios disímiles o en los procesos poscoloniales. Los dos adversarios naturales del federalismo son aquellos que están acostumbrados a las certezas simples del gobierno unitario, afirmaba Wheare, y los defensores de un estado soberano independiente. Y añadía su particular recomendación:

Normalmente, instaurar un gobierno federal ha resultado difícil. Las fuerzas del separatismo y del individualismo que hacen necesario el federalismo hacen prácticamente imposible formar un superestado. Y si una federación ha comenzado a existir con dificultades, solo continuará existiendo con dificultades [...]. El éxito depende de una paciencia enorme y de una capacidad enorme de compromiso (Wheare, 2008, 64-65).

La federación y el federalismo, por último, mas no en importancia, son algo más que modalidades de organización territorial del Estado y una concepción democrática descentralizada. En el siglo XIX los pensadores sociales vieron en la federación un principio asociativo que posibilitaba la autonomía de los cooperantes y la fortaleza de la unión. Concebido y practicado como sistema, traducía en acuerdos normativos el pacto social roussoniano y ofrecía el embrión de una futura organización social democrática, igualitaria y antiautoritaria.

1 El Pacto de Soberanía Asociada transformaría la condición de territorio dependiente en una suerte de confederación entre «iguales», los Estados Unidos y Puerto Rico (Caminal, 2002, 124-125). Es en ese sentido en el que el Estado Libre Asociado vinculado por tal pacto fue relacionado de manera informal, a raíz de unas declaraciones de sus promotores, con la «Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi» (2003-2005), conocida popularmente como «Plan Ibarretxe» por el nombre del presidente del gobierno autónomo vasco que lo impulsó. Todo ello prescinde de una circunstancia: el Pacto de Soberanía Asociada forma parte del programa del Partido Independentista Puertorriqueño, cuyo respaldo electoral en la actualidad es inferior al 3 por 100.

2 Julio Anguita fue secretario general del PCE de 1988 a 1998 y coordinador general de la coalición Izquierda Unida de 1989 a 2000.

3 http://www.izquierda-unida.es/tagadelic/chunk/7. Consultada el 10 de diciembre de 2013.

4 José Luis Rodríguez Zapatero fue secretario general del PSOE de 2000 a 2012 y presidente del gobierno de España de 2004 a 2011.

5 Lluís Companys fue dirigente del Partit Republicà Català (1917-1931), participó en 1931 en la fundación de Esquerra Republicana de Catalunya y ese año fue diputado en las Cortes Constituyentes españolas; en 1933 fue ministro de Marina, y presidente de la Generalitat de 1933 a 1934 (destituido) y de 1936 a 1939. Exiliado en Francia y detenido por la Gestapo, fue entregado al gobierno de Franco, fue sometido a torturas y fusilado en 1940.

6 Convergencia i Unió (CiU) es una federación política catalanista formada por dos partidos, Convergencia Democràtica de Catalunya, de filiación liberal, funda en 1978 y mayoritaria en la federación, y Unió Democràtica de Catalunya, histórica formación democristiana; ha goberando la Generatitat catalana de 1980 a 2003 y a partir de 2011. El Partido Nacionalista Vasco (PNV), originariamente un partido independentista, creado en 1895, se contó entre los fundadores de la Internacional Democristiana; partidario de la autodeterminación de Euskal Herria, comprende corrientes defensoras de la independencia, autonomistas y foralistas; ha gobernado la autonomía vasca desde 1980 con la única excepción de tres años. Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) se fundó en 1931 por la unión de tres grupos catalanistas, uno con aspiraciones a la independencia y dos federalistas; a partir de 1989 comenzó a orientarse hacia el independentismo; ha formado parte del gobierno autónomo catalán entre 2003 y 2010. Amaiur es una coalición política de izquierda de ámbito vasco favorable a la independencia, heredera en parte de grupos que apoyaron a ETA.

7 En marzo de 2013 el sistema ha sido recurrido ante el Tribunal Constitucional, como lo fue el anterior en los años noventa, que dio lugar a una sentencia de 1999.

CAPÍTULO 2

LA UNIÓN DE ESTADOS, LA PAZ PERPETUA

La Revolución inglesa (1640-1660), en su fase de guerra civil y de gobierno republicano (Commonwealth)8, removió los principios de soberanía y de representación como nunca antes se había hecho. La soberanía, concebida como potestad de obrar y legislar sobre los vasallos, fue trasladada del rey-soberano al pueblo, que la ejercía por medio de sus representantes reunidos en el Parlamento de la nación. El ascenso de la ideología puritana y en general de los principios calvinistas, posteriormente contenidos por el restablecimiento de la hegemonía de la Iglesia anglicana, difundió dos nociones que iban a dejar su influencia en los futuros sistemas políticos: a) la centralidad de la conciencia individual frente a la autoridad tradicional, que inspira el principio de elección en los ámbitos más diversos; b) el pacto y el contrato se encuentran en la base de las comunidades de creyentes y de estos con el Estado. La teoría de Lutero sobre el «sacerdocio de todos los creyentes» supuso una revolución individualista que, trasladada a la política, se traducía en la temida rebelión «del monstruo de las mil cabezas», la subversión popular que sus detractores identificaban con la anarquía, la ausencia de autoridad. La teoría política calvinista, en cambio, reservaba la legitimidad de la rebelión a los magistrados, a los ciudadanos responsables que podían ser identificados por sus intereses en el país; de hecho, el calvinismo reservaba la función de la rebelión a las clases intermedias de ciudades como la que vio nacer sus tesis, Ginebra, ciudad textil y mercantil, y del mundo urbano que pronto adoptó sus principios religiosos en los Países Bajos, Escocia, Bohemia, el Palatinado, parcialmente en Francia y en Londres (Hill, 1980, 325-336).

SOBRE PACTOS Y CONTRATOS

La nueva teología se revestía de teología política y no tardó en convertirse en filosofía política, y, como aquella, prestó atención a una organización racional de los comportamientos que estuviera inspirada por la utilidad y la experiencia. De acuerdo con sus postulados, la metodización de la vida moral no podía ser escindida de la vida pública. La Restauración de 1660 puso fin en Inglaterra a esas doctrinas, que para entonces habían acompañado a los emigrantes a las colonias.

Los «excesos democráticos» de los grupos exaltados de la revolución inglesa, «el tumulto del populacho» que tuvo su momento de exaltación entre 1640 y 1651, estuvieron en el trasfondo de la recuperación del calvinismo de orden. Quien mejor lo expresa es Thomas Hobbes, quien en ese último año pone fin a su exilio transcurrido en París y lleva consigo para su publicación en Londres la obra que acaba de concluir: el Leviathan, o La materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil. Fue la misma sociedad la que dio origen a las ideas hobbesianas, acierta a decir Christopher Hill. Mientras que para Calvino el estado natural del ser humano era la depravación, el egoísmo y la inclinación al mal, incapaz de reconocer la voluntad de Dios y salvado por su gracia, Hobbes seculariza la cuestión. Y así esboza la teoría del estado natural del hombre, caracterizada por el beneficio personal y la competencia que conducen a una guerra de todos contra todos. El sentido de conservación y de supervivencia, por el contrario, el interés propio de cada individuo, favorece el pacto constitutivo de la sociedad que para garantizar la convivencia lleva a que los hombres cedan mediante convenio parte de su derecho a un poder soberano que preserve la racionalidad y el estado de paz, el Estado legitimado por la sociedad (un Estado absoluto, no obstante, para cumplir sus fines) en lugar de serlo por la Providencia (Hill, 1983, 374-379). Por esta vía, las tesis sobre el origen contractual de la sociedad y el Estado, con versiones distintas, arraigaron.

El carácter pactista se puede encontrar con anterioridad en las Iglesias Reformadas de los Países Bajos en el momento de la sublevación contra la Corona española, y forma parte de la identidad de las comunidades que se asocian confederativamente en las Provincias Unidas bajo la patente hegemonía de una de ellas, Holanda. La teología política del alemán Johannes Althusius, expresada en Politica methodice digesta (1603), a partir del estudio de los presupuestos de los principios del calvinismo y la rebelión neerlandesa, estableció el fundamento de la soberanía y de la sociedad («agrupación simbiótica» o consociationes) en una relación contractual llevada a cabo mediante sucesivos pactos políticos de sociedad (pacto constitutivo) y pactos de sujeción entre el pueblo y el magistrado que los haga cumplir y promueva el bienestar.

La vida simbiótica proporciona los auxilios que el esfuerzo individual es incapaz de ofrecer para llevar «una vida buena y cómoda de espíritu y cuerpo», afirma. El vínculo del pacto constituye y sostiene la vida social al facilitar la comunicación mutua de bienes, obras y derechos. El principio de consociación rige en el ámbito conyugal o doméstico, el de los parientes, el de los oficios, las ciudades, las provincias «unidas en comunión y administración de un único derecho» (Altusio, 1990, 5 y ss.). El cuadro expuesto responde a una concepción orgánica y corporativa que concilia la tradición medieval con el individualismo. La mutua confederación daba lugar a gremios y corporaciones de acuerdo con la protección de intereses comunes. En términos políticos, la consociación y confederación en un solo cuerpo de república y una misma república tenía lugar tras comunicarse las leyes fundamentales y unirse en un derecho íntegro y pleno, como había sucedido en la integración de Estados, de Lituania en Polonia, Silesia y Moravia en Bohemia o Escocia en Inglaterra. La confederación no plena era aquella en la que las provincias o reinos, con salvaguarda de su soberanía, se ligan para prestarse ayuda contra los enemigos y cultivar la paz, pacto que obliga por un tiempo determinado o indeterminado. Cada república conserva entonces el derecho de soberanía, y el pueblo de cada uno de los socios permanece autónomo, y cede solo lo que ha convenido a la asamblea de los confederados. Althusius advierte de los riesgos que puede traer a los socios una confederación no plena, la auténtica confederación política diferenciada de la integración en un mismo Estado, si no se ponderan una serie de cuestiones antes de suscribir la alianza: 1) la potencia del socio confederado; 2) la fidelidad del socio por lo que antes ha hecho; 3) la semejanza de costumbres, y 4) la equitativa y honesta condición entre los socios, esto es, la reciprocidad en la utilidad que la confederación proporciona a cada socio (Altusio, 1990, 180-183). Retengamos las cuatro consideraciones porque comprobaremos más adelante que resultarían decisivas en la consolidación o desintegración de las confederaciones, pues en la medida en que la alianza se mostraba útil —precisamente para sortear alguno de los cuatro riesgos—, la unión evoluciona hacia una federación.

La teoría de la cesión limitada de soberanía expuesta por Althusius ha sido tomada como la primera definición del principio de subsidiariedad: puesto que cada autoridad superior estaba investida de la autoridad que precisaba para desempeñar sus funciones y su autoridad era resultado del pacto, las unidades pactantes conservaban todas las facultades no expresamente cedidas, lo que se llamará después competencias residuales. En consecuencia, el Estado debía ocuparse de las cuestiones para las que solo él reunía las condiciones: defensa, tratados internacionales, moneda, administración común y muy pocos más, exactamente como comenzaba a hacerse en las Provincias Unidas de los Países Bajos, el modelo que junto con Suiza menciona con más frecuencia, consciente de la debilidad y fractura del Sacro Imperio Germánico. En la que denomina federación de los belgas, las asambleas de cada provincia respondían a un distinto sistema de órdenes, y las potestades de los magistrados variaban. En sus asambleas o comicios universales, cada provincia disponía de un solo voto.

La confederación neerlandesa se mantuvo por espacio de más de dos siglos, matizada en sus consecuencias por la asimilación del magistrado ejecutivo a una monarquía hereditaria, pues el príncipe-estatúder, además de serlo de la Unión, lo era de cada provincia, sujeto a sus reglas, y reunía prerrogativas cada vez más numerosas. No obstante, las provincias, en número de siete, eran repúblicas aristocráticas iguales y soberanas que designaban representantes en los Estados Generales conforme a unas normas y una duración establecidas por aquellas. Los Estados Generales eran el gobierno de la confederación: tenían amplias facultades en lo concerniente a las relaciones exteriores, mercantiles y diplomáticas, las fuerzas armadas (flota y contingente), las contribuciones para sostener la defensa, la recaudación de derechos de aduana, el gobierno de los territorios dependientes de la confederación —las colonias— y para regular la acuñación de moneda sin invadir los derechos de las provincias. Ahora bien, casi todas las facultades graves exigían la aprobación unánime de las provincias y, a menudo, de las ciudades.

Los federalistas estadounidenses, en el proceso de reforma y ratificación de la Constitución de 1787, demostraron estar familiarizados con el sistema neerlandés. Sus publicistas, Alexander Hamilton y James Madison, llevaron a cabo una descripción pormenorizada de su funcionamiento a la vez que exageraron sus vicios para ilustrar los inconvenientes y los peligros de un gobierno débil, cuyo ejemplo era preferible no seguir. «La estupidez en el gobierno; la discordia entre las provincias; la influencia extranjera y toda clase de indignidades; una existencia precaria en tiempos de paz y extraordinarias calamidades durante las guerras» eran las consecuencias del ejercicio práctico de la «famosa confederación belga», para referirse a la neerlandesa. Si era cierto que en la segunda mitad del siglo XVII las guerras contra Inglaterra fueron poco gloriosas para los intereses neerlandeses y en el XVIII no le fueron mucho mejor las cosas, parece olvidarse el apogeo de la primera época, a partir de 1579, que sirvió para unir territorios bastante ajenos los unos respecto de los otros antes de 1515, cuyo principal nexo había sido la subordinación a la Casa de Borgoña-Habsburgo, y para minar el poderío español y ver reconocida su independencia de la Casa de Austria; y se omite que ese mismo sistema denostado posibilitó el auge de sus ciudades y de sus compañías mercantiles, incluso cuando había pasado la mejor época del poderío de su Armada. La dificultad para lograr la unanimidad de las provincias, objetaban Hamilton y Madison, había conducido a que en diferentes temas y a lo largo de las épocas los principios constitucionales fueran vulnerados, pues no se podía dejar de recaudar las contribuciones, aun a la fuerza, y se habían firmado tratados de paz sin la unanimidad requerida, como ocurrió con el de Westfalia, en 1643, que si reconocía su independencia, fue rechazado por la provincia de Zelanda. Los publicistas, apelando a la experiencia en cuanto «oráculo de la verdad», o en otras palabras, al «horrible espectáculo» que ofrecía el precedente neerlandés, concluían que una «Constitución débil tiene por fuerza que acabar disolviéndose por falta de los poderes necesarios, o por la usurpación de los poderes indispensables a la seguridad pública», y esto último, según el uso que se hiciera de la usurpación, podía conducir a la tiranía para evitar la tendencia «a la anarquía y a la disolución». La anarquía, en cuanto disolución de la sociedad, y la disolución en cuanto desintegración de la unidad que dejaba a las repúblicas a merced de enemigos externos e internos eran perspectivas tan indeseables como la tiranía, contra la que habían reaccionado los colonos americanos en 1776; la tiranía estaba en la causa de las revoluciones en los gobiernos, que igualmente debían ser evitadas cuando estaba al alcance de los ciudadanos conservar sus instituciones recién adquiridas, mudando las normas confederales por una federación. La experiencia probaba que

una soberanía colocada sobre otros soberanos, un gobierno sobre otros gobiernos, una legislación para comunidades —por oposición a los individuos que la componen—, si en teoría resulta incongruente, en la práctica subvierte el orden y los fines de la sociedad civil, sustituyendo la violencia a la ley, o la coacción destructora de la espada a la suave y saludable coerción de la magistratura.

Leyendo las anteriores consideraciones pareciera que sus autores son partidarios de una autoridad política única, de un Estado unitario, sin gobiernos sobre otros gobiernos. No es eso. El federalismo integrador que defienden propone concentrar la soberanía en la nación, única soberana, de la misma forma que abogan por una legislación nacional en cuanto comprenda a todos los individuos de la nación, a una ciudadanía común, que se crea por efecto de este doble proceso. Sin menoscabo —mucho más evidente en Madison que en Hamilton— de la capacidad de los Estados para gobernarse internamente, aunque en el artículo citado no se haga la menor concesión al respecto (Hamilton, Madison y Jay, 1998, 78-81).

En la época en la que escriben los «federalistas», la debilidad de la unión constitucional neerlandesa y la supuesta anarquía hacía tiempo que habían sido sustituidas por una creciente centralización del poder en la figura del príncipe-estatúder, que lo ejercía de forma autocrática, mientras que los Parlamentos se habían oligarquizado de una forma muy notable, transmitiéndose los cargos por herencia. Todo ello incrementó el descontento, en especial de las clases medias mercantiles que habían sido el nervio fundador de la república. La fracción que crearon, los patriotten, imbuida de ideales ilustrados y protoliberales, se mostró bastante activa en los años 1780. En 1784 los patriotten aprovecharon un incidente con el Sacro Imperio y favorecieron la formación de milicias civiles locales (exercitiegenootschap), que si bien contaban con una larga tradición en el país, hacía tiempo que estaban en decadencia. Ahora se inspiraron en las creadas en los Estados Unidos, hacia donde pusieron también sus miras en cuanto a la declaración de derechos. Después de su derrota en 1787, huyendo de la persecución, muchos emigraron a Francia, y algunos, a los Estados Unidos. La derrota neerlandesa en la guerra contra Francia, en cuyas filas combatieron los patriotten emigrados, fue en 1795 seguida de levantamientos populares en el país y de la formación de comités revolucionarios. Proclamada la República de Batavia bajo la tutela y la alianza de Francia, la Asamblea Nacional convocada para dar una Constitución se dividió entre federalistas y unitarios, sin que llegaran a alcanzarse acuerdos. La fracción democrática consiguió la supresión de los antiguos privilegios, la reorganización del sistema fiscal y la instauración de un régimen político representativo con amplia participación electoral, a la vez que en 1798 lograron imponer, con ayuda francesa, un Estado unitario que ponía fin a la tradición de dos siglos. El Estado unitario sobrevivió a los avatares del periodo y se conservó en el Reino de los Países Bajos instituido por la Europa de la Restauración en 1815, con la importante salvedad de que incorporaba los Países Bajos meridionales o austriacos, sometidos pronto a un proceso de neerlandización al establecerse el holandés como idioma oficial. Las Constituciones neerlandesas de los siglos XIX y XX conservan Estados provinciales como figuras administrativas.

El levantamiento de 1688 en Inglaterra contra las tendencias absolutistas de la Corona, la Revolución Gloriosa, dejó cuatro legados fundamentales que alimentan el sustrato de las acciones de los colonos angloamericanos un siglo más tarde y de otros muchos después en regiones muy dispares (de la primera etapa de la Revolución francesa al primer régimen constitucional español y los movimientos de emancipación de Hispanoamérica): el gobierno representativo moderado, la Declaración de Derechos de 1689 (el Parlamento tiene la potestad de aprobar los impuestos y de levantar ejércitos, sus miembros han de ser elegidos con plena libertad), la libertad de imprenta (1695)... y el pensamiento político de John Locke, expresado en Dos ensayos sobre el gobierno civil (1689). Todos dejaron su impronta y sin ellos no resulta cabalmente comprensible la rebelión de las colonias contra Gran Bretaña ni los posteriores pactos federativos que sellaron los colonos.

Argumentó Locke que la legitimidad del Estado descansa en el gobierno ejercido con el consentimiento de los gobernados; que en razón de la ley natural, las personas nacen en estado de libertad e igualdad; que la vida en sociedad exige pactos en orden a garantizar la existencia civil y la seguridad; y la cesión en virtud de estos pactos de una parte de la facultad de obrar a la comunidad, derivación lógica de la voluntad de asociación de las personas para formar un pueblo o cuerpo político sujeto a un gobierno que se ocupe del bien público. Locke justificó la resistencia y el uso de la fuerza para oponerse a la fuerza injusta e ilegal empleada por el gobierno contra el pueblo. El pensador inglés defendió la separación del poder ejecutivo y el legislativo, y consideró al segundo la autoridad suprema en una comunidad política «bien constituida», pues en esta última reside permanentemente el poder y por su delegación lo ejerce el legislador. Por último, introducía otra cuestión sobre la que suele repararse poco: la facultad de actuar sobre miembros de la sociedad que se encuentran fuera de nuestra comunidad política y las relaciones entre Estados, la facultad, en suma, de declarar la guerra y hacer la paz, de constituir ligas y alianzas, de negociar con otras comunidades políticas —escribe—; esa facultad daba lugar a otro poder natural que denomina poder federativo. El poder federativo era distinto del poder ejecutivo en la medida en que no se ocupa de la ejecución de las leyes en el interior de la sociedad, sino de la seguridad y los intereses en el exterior. El poder federativo no podía ser reglamentado de antemano como los otros poderes: exigía conocimiento y prudencia en su ejercicio, mas por razones prácticas no podía ser confiado por separado del ejecutivo (Locke, 1991). Veremos cómo en 1781 será el principal cometido asignado a los Estados Unidos reunidos en Congreso, y cómo en 1787 la Constitución federal norteamericana distribuyó esa función crucial entre el Senado, cámara federal, y el Ejecutivo, porque receló de tamaña concentración de facultades en manos de una persona.

LIGAS, ALIANZAS, CONFEDERACIONES

El llamado poder federativo diseccionado por Locke estaba de hecho en la base de todas las confederaciones históricas y por mucho tiempo los cometidos enumerados por el inglés habían sido su razón de ser. Frente a los autores que con facilidad asombrosa asignan el título de confederación a la más tenue asociación entre Estados, la confederación exige para su existencia un Estado cuando menos limitado pero con capacidad de negociar con otras comunidades políticas en representación de los confederados, y de hacer la guerra y la paz llegado el caso, aunque la decisión requiera la autorización, en unos casos, y la ratificación, en otros, de los acuerdos que se hubieran alcanzado.

Los antiguos griegos distinguieron entre la simmachia, el «pacto» recíproco en el que se comparten amigos y enemigos, en sentido estricto, una alianza para hacer la guerra, y koinòn, «común», la liga de Estados que comprendía diversos fines estratégicos compartidos, distintos de los objetivos defensivos y ofensivos. Los tipos de colaboración entre las entidades políticas creadas en torno a una ciudad fueron muy variados y no siempre resulta posible o es útil hacer la distinción entre simmachia y koinòn. La alianza militar, de otra parte, solía implicar en Grecia la subordinación temporal de los coaligados al liderazgo de la ciudad más fuerte, que ejercía la hegemonía o conducción. Pasado el peligro, las polis recelaban de esta preponderancia y reclamaban la disolución de los lazos o el retorno a la situación de independencia mutua. Por tradición, estos acuerdos temporales o limitados han sido traducidos en las lenguas modernas de manera indistinta con el vocablo confederación.

La experiencia puso de relieve que la ausencia de instituciones compartidas hacía vulnerables a los confederados helenos. Los Estados, ciudades-territorio, eran conscientes de esa debilidad pero temían más la pérdida de sus libertades, la privación de su autonomía para establecer sus leyes de resultas de su sometimiento prolongado a una hegemonía externa, o la disolución del sentido de pertenencia «étnica» (ethnos, estirpe) por agregación a lo que consideraban otros pueblos. La protección del sentido de pertenencia a una comunidad-pueblo no dejaba de ser contradictoria con el hecho de que debían su existencia a la integración anterior de comunidades más pequeñas, las phylai (tribu), mediante un proceso continuado de sinecismo (unificación) que creaba una misma ciudadanía (Siewert, 2005, 5-7). Hemos de concluir que la ciudadanía compartida, efectiva desde que se creaba y se reproducía en una comunidad política, que ahora dispone de una autoridad instituida que excede la estructura gentilicia y se transfiere a un Estado-urbe, pone límites a los procesos voluntarios de sinecismo respecto a otras comunidades vistas como pueblos extranjeros, con los que la cooperación se ha de revestir de simmachia o koinòn.

Ante el peligro persa, a mediados del siglo VI a.C. Tales de Mileto sugirió a los jonios que estableciesen una junta suprema de la liga del mismo nombre, sin perjuicio de que las doce ciudades que la constituían mantuvieran «sus leyes particulares, como si fuese cada una un pueblo o distrito separado», celosos como eran de su libertad e independencia (Heródoto, 1989: I, 120).

Todas estas experiencias transmitidas por los textos clásicos formaron parte del bagaje cultural de la segunda mitad del siglo XVIII, unas veces porque integraba la corriente neoclásica en las letras y las artes que acabaría imponiéndose, como fuente inspirada de un canon de racionalidad, virtud y estética anterior a los tiempos oscuros del Medievo, otras porque enlazaba con el contractualismo de las modernas teorías políticas que de Locke a Rousseau sirven para explicar el basamento de la sociedad. La historia y las letras de la Antigüedad, elevadas a la categoría de clásicas, pertenecen a la formación del hombre culto y se enseñan en las universidades de Inglaterra y de las Trece Colonias, sea por la educación a través de la emulación de conductas ejemplares, sea en filosofía política o en las lecciones de retórica, de utilidad para el foro como para la vida pública. Los autores de la Independencia mencionan con frecuencia los modelos de organización política de la antigua Grecia y una larga relación de autores helenos y romanos en los que hallar y proyectar su ideal de buen gobierno inspirado en la virtud cívica que antepone los intereses de la comunidad al de los individuos para salvaguardar la libertad pública y la personal, que haga posible la participación y desarrolle el sentido de responsabilidad del ciudadano (Barceló, 2006). Desde comienzos de 1787, cuando se hacen preparativos para reformar la Constitución, Madison se dedica a reunir información sobre los antecedentes de la Antigüedad y de la temprana Edad Moderna. Su cuaderno de anotaciones las registra con indicaciones precisas sobre la forma de organizar el poder, el sistema de representación de los federados —igualitario o proporcional a su contribución económica—, el sistema de justicia y las potestades de los gobiernos federados. Los describe, indica sus ventajas y anota sus vicios (Madison, 1865, 293-315).

El precedente clásico, debidamente seleccionado y acomodado a las necesidades de los organizadores del nuevo Estado y de sus revisores de 1787, llevaba a justificar la exclusión de la democracia si por ello se entendía el gobierno directo del pueblo, un «gobierno popular», como lo menciona Madison, vulnerable al espíritu sectario y a las pasiones, y peligroso, por lo tanto, para la conservación de la libertad republicana, la seguridad personal y los derechos de propiedad, que se verían amenazados por la reducción de los derechos políticos a «una absoluta igualdad». Por el contrario, resultaba mucho más útil el principio de delegación temporal de la soberanía en un corto número de representantes con amplias facultades políticas (como venía haciéndose en Inglaterra desde el siglo XVII, aunque se evita cita el modelo). A este segundo sistema de gobierno lo denominan república en contraste con la democracia, en un ejercicio de asimilación del constitucionalismo y naciente liberalismo político a partir de valores participativos (la conformidad de los gobernados con el gobierno) y de gobernantes estrictamente electivos, frente a la democracia, en la que «hombres de natural revoltoso» y con «designios siniestros» podían ganar la confianza del pueblo y mediante la facción, la corrupción y otros medios traicionar sus intereses o apoyar planes disparatados. En el sistema republicano, la opinión pública se afina al pasar por «el tamiz de un grupo escogido de ciudadanos», prudentes, patriotas y amantes de la justicia, tanto más fáciles de escoger si la Unión era más amplia y tanto más independientes de juicio si superaban los prejuicios locales (Hamilton, Madison y Jay, 1998, 38-39).

Los dirigentes de la Revolución americana, fundadores de la Confederación, al igual que en la Antigüedad recreada, creyeron que la virtud patriótica promovida por los servidores públicos podía ser llevada al conjunto de los ciudadanos en comunidades de tamaño reducido, las pequeñas repúblicas que podían encontrarse en las Trece Colonias tomadas por separado —puesto que la tradición neoclásica arraiga antes de 1774— y en las ciudades y poblaciones que comprenden. En cambio, los revisadores del texto constitucional acudieron también a los clásicos para desautorizar el rumbo escogido en 1776-1781, pues la virtud cívica no era precisamente un bien abundante y sería más difícil encontrarlo en comunidades pequeñas; pero, sobre todo, porque en la Antigüedad, como volvía a reproducirse en la corta experiencia de vida independiente de los Estados Unidos, la democracia había favorecido el espectáculo de la turbulencia y las pugnas.

La cuestión no se aleja del tema que nos ocupa, pues los federalistas se servían de esos ejemplos y de los argumentos citados para explicar que la república —y la virtud cívica que la animaba y que se buscaba en los gobernantes— salía reforzada con el Estado federal en relación con la Confederación, propensa a repetir los vicios de la democracia en los Estados y sensible a repetir los errores que habían conducido en Grecia a «la debilidad, los desórdenes y, finalmente, la destrucción de la confederación», puesto que había sido común que cada ciudad legislase según sus intereses y se distanciaran, que no todos cumplieran o pudieran hacer cumplir las recomendaciones que se hacían a las ciudades aliadas; los más fuertes tiranizaban o corrompían a los demás para ganarse su apoyo en el Consejo de la Liga, las disensiones se hicieron frecuentes y dieron lugar a guerras; la debilidad de unos sentó el precedente de dar entrada a la ayuda extranjera, y el resultado fue la ruina y el sometimiento de todos. De nuevo Hamilton y Madison echaron mano de la historia clásica con amplitud en el artículo XVIII de El federalista, de la misma forma que los dos siguientes los dedicaron a la Confederación Germánica y a los Países Bajos, antes de detenerse en los «defectos» de la Confederación americana (Hamilton, Madison y Jay, 1998, 69-73):

Entre las confederaciones de la antigüedad, la más considerable fue la de las repúblicas griegas, asociadas bajo el consejo anfictiónico. Según los mejores relatos que nos han llegado acerca de esta celebrada institución, mostró una analogía muy instructiva con la actual Confederación de los Estados americanos.

Los miembros conservaban su carácter de Estados independientes y soberanos y tenían igualdad de votos en el consejo federal. Este consejo tenía autoridad general para proponer y decidir cuanto juzgase necesario al bienestar común de Grecia; para declarar y hacer la guerra; para resolver en última instancia todas las controversias entre los miembros; para multar a la parte agresora; para emplear la fuerza entera de la confederación contra los desobedientes, y para admitir nuevos miembros [...]. Para asegurar mejor la eficacia del poder federal, se juraban mutuamente defender y proteger las ciudades unidas, castigar a los violadores de este juramento y tomar venganza sobre los sacrílegos que despojaran el templo.

El «aparato de poderes» descrito debía ser suficiente para cumplir los fines generales de la Liga, continúan. «En varios puntos de importancia —añaden— exceden a los poderes enumerados en los artículos de confederación» norteamericana, pues tenían en sus manos «la superstición de la época, uno de los instrumentos más eficaces en aquel entonces para la conservación del poder; tenían autoridad expresa para utilizar la coacción en contra de las ciudades rebeldes, y estaban obligados por juramento a ejercerla en las ocasiones en que fuera necesaria».

El principio de establecer la filiación entre las viejas y las modernas federaciones, a pesar del esfuerzo de los fundadores de las segundas por mostrar que su propuesta significaba una ruptura tan profunda como útil y necesaria, como efectivamente fue, se mantiene en la tradición de los estudios sobre el tema. En 1863 Edward Freeman publicó su monumental History of Federal Government, en tres volúmenes, desde la fundación de la Liga Aquea a la formación de los Estados Unidos, dedicándole el primer tomo, más de 700 páginas, al «precedente» griego.

Los romanos aportaron el vocablo que después ha subsistido: llamaron foederare, federar, al hecho de unir por medio de pacto, alianza o liga. En el Medievo se emplean los términos federar y confederar sin distinción para referirse a pactos militares permanentes, nunca para designar estructuras políticas complejas o a las monarquías compuestas que resultaban de las uniones dinástico-personales, como sucede con la Corona de Aragón a partir de 1164, la llevada a cabo en la Península Ibérica en 1479 en torno a la dinastía Trastámara (Coronas de Castilla y de Aragón) y en 1580 (los anteriores y Portugal), o la del Reino Unido y el principado de Hannover entre 1714 y 1837. Ninguna de estas situaciones ni las entidades estatales a las que en ocasiones dieron lugar —formales en varios casos, unión personal en otros— reclamó la condición federativa ni funcionó como una confederación política ni militar.

Muy distinta fue la suerte de la Confederación Suiza (Schweizerische Eidgenossenschaft, Hermandad Suiza, originariamente). Si algunas fuentes remontan su existencia al siglo XIII, con seguridad está constituida a comienzos del XIV por la alianza de una serie de ciudades y de núcleos rurales alpinos, opuestos a su dominio por los Habsburgo. Los cantones originarios (kanton, lugar), a los que se fueron confederando otros hasta llegar al número de trece de pleno derecho, solo fueron reconocidos como Estados separados de la dependencia directa imperial tras la Paz de Westfalia en 1648, más de un siglo después de iniciar su andadura.

La Confederación Suiza no constituía propiamente un Estado antes de 1848. La alianza apenas generaba compromisos de reciprocidad. Cada cantón era soberano y disponía de sus propias instituciones, por lo general, una dieta o gran consejo, a la que se sometían los proyectos, un consejo ejecutivo designado por la anterior y, según los casos, dos burgomaestres que se turnaban anualmente en la presidencia (en Zúrich y otros cantones) o un presidente (ladamman). Las familias patricias, en unos casos, y los gremios, en otros, acaparaban los empleos y los puestos en los consejos urbanos. El derecho de sufragio fue restringiéndose antes de la intervención francesa de 1798. En cambio, los cantones rurales conservaron la tradición de las asambleas en las que podían tomar parte los varones cabeza de familia que fueran ciudadanos, estuvieran avecindados y tuvieran bienes raíces. No existía una jurisdicción común en la Confederación y solo había un gobierno con funciones administrativas. Los cantones enviaban dos diputados —con un voto único— a la Dieta federal (Tagsatzung), cámara sin sede fija y casi sin atribuciones, aparte de declarar la guerra, fijar los contingentes militares, la administración de los territorios de dependencia común y el desempeño del oficio de arbitraje, que no siempre era acatado. Las decisiones de la Dieta federal debían ser ratificadas por las dietas cantonales, y estas podían objetar la ejecución de los acuerdos en su territorio. La regulación de la moneda y del comercio, incluidos los acuerdos que lo comprendían, estaban en manos de los cantones. Hasta 1848 las monedas en circulación eran diferentes en denominación y valor, y algunos cantones no admitían piezas acuñadas en los otros. La Confederación como tal carecía de Tesoro y de rentas. Los ciudadanos se definían por su pertenencia a uno u otro cantón. Se carecía de ciudadanía común (Coronel y Abad, 1863, I, 322-341; Pérez Clavo, 1864).

La estructura interna de la Confederación Suiza era heterogénea y jerárquica. Por conquista y por asociación posterior había comunidades aliadas o países dependientes que aspiraban a ver reconocido su estatus de cantón. Aparte, existían bailíos comunes cuyos cargos eran designados por los cantones, a modo de enfeudación, y provincias semidependientes que podían elegir algunos de sus empleos pero carecían de representación en la Dieta confederal. Los cantones de pleno derecho ejercían una jerarquía escalonada sobre los distritos supeditados.

A raíz de la Reforma del siglo XVI, las diferencias confesionales crearon nuevas divisiones que se unían a las antes mencionadas y a las divisiones lingüísticas (tres idiomas y numerosos dialectos). Hubo ciudades y cantones que abrazaron el protestantismo y otras que se declararon católicas. La Confederación fue escenario de guerras de religión por largo tiempo. Nada tan lejos de la realidad como la frase referida al país alpino con la que Harry Lane, el enigmático personaje del filme El tercer hombre, justifica la ausencia de ataduras morales, y que para la memoria sentimental de muchas generaciones del siglo XX retratan el pasado de aquel país: «En Italia, en treinta años de dominación y terror de los Borgia surgieron Miguel Ángel, Leonardo da Vinci y el Renacimiento. En Suiza tuvieron quinientos años de democracia, amor y paz, y ¿cuál fue el resultado?: el reloj de cuco». Por las guerras fue creada la Confederación, guerras tuvo por motivo de religión y en torno a su organización territorial, y a causa de una secesión confesional conoció a mediados del siglo XIX nuevos conflictos civiles y la revolución por la que en 1848 se acordó redactar y aprobar una Constitución federal inspirada en la de los Estados Unidos de América, aun cuando fue entonces, a la vez que desaparecía la primitiva forma de asociación, cuando comenzó a utilizarse la denominación de Confederación Helvética.

Durante más de cuatro siglos de alianza anteriores a 1848 no se había favorecido un Estado, una nación o unas instituciones fuertes. Suiza, a pesar de todo ello, fue conceptuada como un modelo «federal» perdurable en el tiempo, alimentando en el siglo XIX la visión romántica de un oasis de democracia y federalismo en medio de las tormentas europeas que habían visto zozobrar imperios y naciones. No lo consideraron así los padres del nuevo federalismo estadounidense, que se habían dedicado a estudiar el caso. Hamilton y Madison escribieron en sus textos federalistas: «Las relaciones entre los cantones suizos apenas constituyen una confederación, aunque a menudo se los cite como ejemplo de la estabilidad de esas instituciones». Y añadían: «No tienen erario común; ni tropas comunes aun en tiempo de guerra; ni moneda común; ni judicatura común, ni ningún otro signo común de la soberanía». Y sin signos de soberanía, por tenues que fueran, no había ligaduras de Estado:

Solo los une su peculiar situación topográfica; su debilidad e insignificancia individuales; el miedo a sus poderosos vecinos, de uno de los cuales fueron vasallos anteriormente; la escasez de motivos de pugna en un pueblo de costumbres tan sencillas y parecidas; su interés común en las posesiones que de ellos dependen; la mutua ayuda que les es indispensable para reprimir insurrecciones y rebeliones, ayuda expresamente estipulada, y requerida y otorgada con cierta frecuencia; y, por último, la necesidad de algún acuerdo permanente y establecido para resolver las disputas entre los cantones.

Las insuficiencias de Suiza servían para aleccionar sobre lo que podía suceder en los Estados Unidos: «Sea cual fuere la eficacia de la unión en las circunstancias ordinarias, resulta que falló al surgir una diferencia capaz de poner a prueba su firmeza», y los autores se refieren a las controversias en materia de religión que habían dado lugar en tres ocasiones a «violentas y sanguinarias contiendas» con el resultado de haber «destrozado de hecho la liga». Al margen de cuidar de los derechos de circulación de las mercancías en la Dieta general, los cantones protestantes y los católicos reunían dietas por separado para resolver los asuntos más importantes que les concernían. Los conflictos hicieron realidad, además, uno de los mayores peligros que podía hallarse en las confederaciones recorridas por disidencias internas: las alianzas antagónicas con poderes extranjeros, «la de Berna, cabeza de la asociación protestante, con las Provincias Unidas; y la de Lucerna, a la cabeza de los católicos, con Francia» (Hamilton, Madison y Jay, 1998, 77-78).

También el joven Friedrich Engels arremetió contra el mito de la «cuna de la libertad» y la democracia suiza con motivo de la guerra civil desatada a finales de 1847. Para Engels, se trataba de una de las pocas regiones en las que se había conservado la primitiva barbarie «cristiano-germánica». Su victoria sobre los Habsburgo del siglo XII era la victoria de los intereses locales, de los pastores y la incultura, dice, contra la civilización y la alianza de los pequeñoburgueses urbanos y la nobleza que representaba la civilización. Después de su triunfo, dispusieron de sus cuestiones internas sin conocer ni importarles el modo en el que eran explotados sus confederados. Y a continuación, el socialista comienza a desgranar un sinfín de tópicos: «Se ocuparon, con toda beatitud y honorabilidad, de ordeñar vacas, fabricar quesos, ser castos y gargantear a la tirolesa. De tanto en tanto celebraban asambleas populares» en las que los hombres se agrupaban con denominaciones animales y no se separaban sin una «cordial riña cristiano-germánica». Las descripciones adquieren entonces un tono grotesco: «Eran pobres, pero de costumbres puras. Tontos, pero piadosos y gratos al señor, brutales, pero de anchas espaldas, y tenían poco cerebro, pero mucha pantorrilla». El exceso de población era enrolado bajo las banderas más variadas, mercenarios de todos los ejércitos y guardianes de todas las tiranías al servicio del mejor postor. Estos «rechonchos suizos primitivos», prosigue, jamás se apartaban de los usos de los antepasados, por lo que era imposible que los intentos de civilización penetraran «en las graníticas paredes de sus rocas y de sus cráneos». Las tropas del poder central tenían ahora, afirma a propósito de la guerra civil, la oportunidad de reducir a los antiguos suizos, siempre reacios a someterse a la centralización con la obstinación de conservar su soberanía cantonal, «vale decir en el derecho de poder ser, eternamente y a su antojo, tonta, mojigata, brutal, limitada, absurda y venal». Las dos partes de Suiza parecían condenadas a confrontarse (Marx y Engels, 1978, 35-42).

En efecto, en 1847 una breve guerra civil obligó a reorganizar los lazos entre cantones y fundar un Estado federal. Con anterioridad, en 1798, tenía lugar la ocupación francesa que disolvió la llamada Confederación Antigua y dio a los suizos una Constitución unitaria con el nombre de República Helvética. En 1803 Napoleón dio una nueva Constitución federal, muy semejante al sistema tradicional. Después de numerosos avatares, en 1815 se restableció la Confederación sin incrementar la relación entre los Estados independientes, que a partir de 1830 comenzaron a evolucionar por separado, introduciendo unos reformas liberales y conservando otros las desigualdades hereditarias y las figuras de orden feudal restablecidas con el retorno de la independencia de los cantones en 1813. El resultado fue una oposición todavía más acusada entre cantones, agrupados en dos bandos, el protestante y liberal, mayoritario en la Dieta, y el conservador católico, que auspició una secesión por medio de una Liga de siete cantones (Sonderbund). La declaración de guerra en 1847 entre ambos contendientes puso en pie un total de 80.000 soldados. Sin embargo, la guerra civil duró tres semanas y se cobró 113 vidas, tras lo cual capitularon los cantones conservadores y se preparó una Constitución acorde con los presupuestos del federalismo moderno, que fue aprobada por mayoría sin atenerse al principio de la unanimidad de los estados federados. Giuseppe Mazzini ofreció una apasionada versión de la confrontación ideológica de las dos Suizas (Voltaire vs. San Ignacio) y de los primeros momentos de la lucha (Mazzini, 1850, II, 323-343).

La Constitución suiza de 1848 tuvo un considerable influjo en el federalismo europeo de la época. Admirada y emulada por los federales italianos y españoles, una corriente de estos últimos adoptó el sistema cantonal para constituir la República Federal española. En 1873 las insurrecciones que se extendieron por la geografía mediterránea española proclamaron cantones por doquier.

El tercer ejemplo de la Europa medieval y moderna que suele exponerse corresponde al Sacro Imperio Romano Germánico. Aquí las opiniones son menos coincidentes. Para diversas tradiciones político-históricas alemanas no existe ninguna duda al respecto, bien por cultivar la mitología del Reich germánico o, como fue más habitual en el siglo XIX y XX desde el campo liberal, porque Alemania fue siempre una constelación variable de Estados confederados y la cuestión territorial es inseparable de la organización del Estado. Lo cierto es que el Imperio fue muchas cosas distintas a lo largo de ocho siglos y medio. El régimen de enfeudación —cuya raíz es la misma, pacto, pero los resultados muy diferentes— y vasallaje, los vínculos verticales, implicaban lo opuesto a la confederación entre iguales. Durante la mayor parte de su historia, hasta el siglo XVI, el título de emperador fue honorífico, y los Estados no establecieron acuerdos duraderos ni se prestaron asistencia mutua, antes al contrario, disputaron entre sí. Después de la patrimonialización de la Corona imperial por los Habsburgo, Carlos V aspiró a constituir una Monarquía Universal y se interesó por dotar al Imperio de una estructura mínima de Estado compartido que sirviera de sustento al poder que ambicionaba. Pero su fuerza es la de los países patrimoniales de la dinastía, y la dieta y el consejo imperial distan de cumplir los cometidos propios de una confederación, al menos hasta la Paz de Westfalia de 1648, cuando los príncipes alemanes alentaron acuerdos de defensa sin ponerse de acuerdo en la contribución económica y de fuerzas que debían suministrar. Después de 1648 el emperador seguía controlando el Colegio de Electores, formado solo por ocho príncipes, la mayoría de las ciudades imperiales siguieron sin voto en la Dieta (no más de 60 votos frente 100 príncipes y arzobispos) y los tribunales imperiales continuaron con sus escasas prerrogativas. Westfalia ratificó la plena soberanía de los gobernantes germanos. La capacidad de representación del emperador era limitada y muy pocas veces intervino en negociaciones con potencias extranjeras que comportaran consecuencias a los Estados. La única ventaja del sistema consistía en favorecer un equilibrio entre Estados e impedir que se impusiera la autocracia de uno de ellos sobre los restantes, aunque no evitaba la autocracia de los príncipes sobre sus pueblos (Stoye, 1981, 5-35).

Al comenzar el siglo XVIII el Imperio lo formaban 294 Estados y 2.303 territorios y jurisdicciones, unos sujetos a la soberanía de príncipes y reyes que acaparaban el poder y otros, más frecuentes en las ciudades y villas imperiales, con una gran participación en el gobierno de las asambleas municipales oligárquicas. Para proteger su integridad, las entidades más pequeñas se asociaban entre sí en ligas defensivas conocidas como los diez círculos, o demarcaciones en las que se dividieron a estos efectos. La Liga de ciudades hanseática, a su vez, se ha ofrecido como ejemplo de confederación mercantil (Hufton, 1983, 157-158).

El Imperio Germánico sirve también a Hamilton y a Madison en su propósito de mostrar al público de la Confederación de los Estadas Unidos en general —y al de Nueva York en particular, muy renuente a ratificar la Constitución federal— los problemas que comprometían la supervivencia de la entidad política cuando el poder imperial —el Ejecutivo federal— no era lo bastante fuerte para conservar la unidad y la tranquilidad del Imperio, que conoció su primera disgregación con la desaparición de Carlomagno. Las guerras civiles fueron frecuentes y la autoridad del emperador casi se extinguió hasta que en el siglo XV fue parcialmente restablecida. La Dieta imperial obtuvo la facultad de hacer la guerra y la paz, de entrar en alianzas, de levantar contingentes y recaudar dinero, de construir fortalezas, acuñar moneda, admitir nuevos Estados y expulsar a los rebeldes con pérdida de sus propiedades. ¿Dónde estaba entonces el error que lastraba la vida del sistema? Los federalistas responden:

El principio fundamental en que descansa, de que el imperio es una comunidad de soberanos, que la dieta es una representación de soberanos, y que las leyes que se dictan para entidades soberanas, hace del imperio un cuerpo enervado, incapaz de gobernar a sus miembros, inseguro frente a los peligros del exterior y agitado en su interior por una continua fermentación.

La confederación alemana, en definitiva, era el espejo en el que mirarse para no repetir sus errores:

La historia de Alemania es una historia de guerras entre el emperador y los príncipes y Estados; de luchas de los príncipes y los Estados entre sí; de libertinaje de los fuertes y la opresión de los débiles; de intrusiones e intrigas extranjeras; de incumplimiento total o parcial de las requisiciones de hombres y dinero; de intentos para hacerlas efectivas, que abortaban por completo o tenían como consecuencia matanzas y devastaciones, en las que se confundía al inocente y al culpable; una historia, en fin, de ineptitud general, confusión y sufrimiento (Hamilton, Madison y Jay, 1998, 74-75).

Poco antes de que se escribieran esas palabras, los Estados alemanes habían vuelto a dar muestras de disidencias. En 1784 los príncipes católicos instituyeron otra liga, y aliados a la protestante Prusia impidieron que los católicos Habsburgo se anexionaran el reino de Baviera. Hacia 1795 Prusia tenía escaso interés por permanecer en el Imperio, y los Estados de mayores dimensiones, Hannover y Sajonia, esperaban obtener ganancias de su desaparición (Hufton, 1983, 163).

El auge posterior del nacionalismo y de la noción de pueblo con un pasado unido, que había sido fragmentado por los principados, influyó en que se prestara poca atención a la evolución histórica de estos Estados, y según se ha sostenido, que se desconfiara de los principios federales del imperio. Por el contrario, la interpretación posromántica nos parece que conserva la idea de pueblo alemán por encima de los avatares históricos verificados, que durante siglos dieron lugar a numerosos pueblos con una lengua de raíz común y un pasado confederal poco eficiente, que, no obstante, mantuvo la idea de comunidad asociada por lazos muy tenues al tiempo que persistentes; una idea de comunidad al margen de que los territorios del Imperio y los territorios externos a él que estaban unidos bajo jurisdicciones compartidas albergaran un gran número de comunidades étnico-culturales muy diversas, de las que, en su caso, solo en sus élites se hallaban germanizadas. Varios de los grandes conflictos de los siglos XIX y XX fueron deudores de esa realidad.

LA HERENCIA DE MANCOMUNAR DEBILIDADES Y POTENCIAS

Los redactores de los artículos de la Confederación de 1781 y de la Constitución federal de los Estados Unidos de América de 1787 conocieron y tuvieron muy presentes los precedentes de la Antigüedad clásica y de varios países europeos. Pero los colonos habían conocido también dos experiencias confederativas en América, una propia y otra observada, nada menos que de los pueblos nativos a los que disputaban el territorio.

En mayo de 1643, meses después de que la guerra hubiera comenzado en Inglaterra entre los partidarios del rey y del Parlamento, las colonias de Massachusetts, New Plymouth, Connecticut y New Haven acordaron formar para su mutuo auxilio la Confederación de las Colonias Unidas de Nueva Inglaterra. El debilitamiento de la guarnición y las amenazas («insolencias») de los pueblos nativos, después de que estos hubieran oído hablar de las disputas en Inglaterra y de sus consecuencias, así como la rivalidad con los holandeses establecidos en Nueva Ámsterdam, les llevaron a acordar la formación de una liga «de amistad perpetua» para hacer la guerra y para la defensa, prestarse «asesoramiento y auxilio mutuo en todas las ocasiones», tanto «para preservar y propagar la verdad y las libertades del Evangelio como por su propia seguridad y el bienestar mutuo». Entre las consideraciones que hicieron, destacaba la percepción de inseguridad, una vez que las tropas inglesas no podían ofrecerla: «vivimos rodeados de gente de varias naciones y lenguas extrañas que en lo sucesivo puedan resultar perjudiciales para nosotros o nuestra posteridad», decían. A la vez, eran conscientes de que el asentamiento primitivo se había dispersado por la costa y los ríos, por una gran extensión que dificultaba establecer un único gobierno y jurisdicción. A diferencia de los restantes colonos establecidos en la región, los de Nueva Inglaterra compartían un mismo origen y conservaban costumbres semejantes e iguales creencias puritanas. La liga, al establecerse, se vio en la obligación de recordarlo: «todos venimos a estas partes de América con un mismo fin y objetivo, a saber, hacer avanzar el Reino de nuestro Señor Jesucristo y disfrutar de las libertades del Evangelio en su pureza con la paz» (en Grau, 2009, I, 555-567).

Las cuatro colonias confederadas se comprometían a no unirse entre ellas sin consentimiento de las demás y, en caso de guerra, a aportar «los hombres, provisiones y todos los demás gastos» por todos «en proporciones diferentes según su capacidad diferente». Cada jurisdicción llevaría un recuento exacto de los varones de dieciséis a sesenta años, calificados por sus diferentes estamentos y cualidades. Su contribución económica sería proporcional a los hombres censados en el territorio y a sus bienes. Los confederados se comprometían también a establecer acuerdos de índole civil, entre ellos, a hacer entrega a la justicia de las otras colonias de los siervos escriturados que fueran reclamados por sus amos con el oportuno certificado, así como presos fugados y fugitivos de la justicia. La unidad jurisdiccional era, en ese sentido, superior a la acordada en la Constitución de 1783.

El orden interno y el sometimiento de la fuerza de trabajo no libre era uno de los motivos de preocupación. Los siervos escriturados (indentured servants) se contrataban en Escocia, Irlanda y Alemania por un periodo fijo de años, que incluía el reembolso de los gastos de viajes, el sustento o las deudas contraídas. Al llegar a su destino, eran vendidos por un periodo de tres a siete años que podía ser ampliado si el contratista adelantaba las herramientas para el trabajo del futuro colono o si se habían producido intentos de fuga. El sirviente adquiría la obligación de trabajar, no podía abandonar a su amo, no podía contraer matrimonio libremente ni poseer bienes raíces y estaba sujeto a disciplina, incluidos los castigos físicos. Constituían la principal fuerza de trabajo: antes de 1699 los sirvientes escriturados representaron el 49 por 100 de la emigración a las Trece Colonias (Galenson, 1981, 44).

Para la gestión común, cada colonia designaría dos comisarios, todos de la misma confesión religiosa. Sus funciones consistían en deliberar en congreso sobre los asuntos de la guerra o la paz, las ayudas, los gastos y el número de hombres para la guerra, «la división del botín y todo lo que se consigue mediante la conquista». La Comisión se reuniría de ordinario una vez al año. Las colonias de la Confederación se comprometían a «no entrometerse con el gobierno de cualquiera de las [otras] jurisdicciones», que conservaban la plenitud de sus atribuciones. En ausencia de unanimidad, las decisiones requerían la conformidad de seis de los ocho miembros de la Comisión. Si no se alcanzaba ese número, el asunto sería remitido a las cuatro asambleas respectivas.

La Confederación hizo la guerra a los pueblos nativos pero no actuó de forma conjunta cuando Inglaterra declaró la guerra a Holanda en 1652, al oponerse Massachusetts a combatir a los colonos holandeses, con los que hacía negocios. Aun así, la Confederación logró subsistir a este desencuentro hasta su disolución definitiva en 1684. En 1665 New Haven se fusionó con la colonia de Connecticut y en 1691 New Plymouth se unió a Massachusetts en claros ejemplos de sinecismo favorecidos por la aproximación confederativa.

La segunda experiencia en suelo americano, próxima al universo cultural de los colonos, la protagonizó la Liga de las Cinco Naciones iroquesas (Haudenosaunee). Por analogía, los británicos y los colonos angloamericanos la denominaron Confederación Iroquesa. Asentados al sur del lago Ontario y del río San Lorenzo, después de frecuentes conflictos en el siglo XVII, los pueblos iroqueses se convirtieron en aliados de los colonos angloamericanos en la guerra de 1754 contra los franceses y otras naciones indias. En 1779, en cambio, los antiguos aliados se convirtieron en enemigos al permanecer del lado de los británicos.

La Liga Iroquesa regulaba las relaciones entre los pueblos aliados por medio de la Gayanashagowa, Gran Ley de Paz, un conjunto de normas que fueron transcritas al idioma inglés a comienzos del siglo XVIII. En ellas se preveía la reunión en consejo de las autoridades de las naciones asociadas para tratar de la guerra y la paz; las naciones se comprometían a no realizar consejos y acuerdos entre sí sin que todos estuvieran presentes, y a velar por el bienestar de sus pueblos. La tierra se consideraba un derecho de quien la ocupaba y la ley estipulaba los supuestos de asilo y asentamiento de extranjeros (Johansen y Mann, 2000). Las costumbres de los iroqueses serían materia de la investigación etnológica por parte de Lewis Morgan y por medio de este, ilustraron las teorías expuestas por Friederich Engels en El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado.

Benjamin Franklin se ocupó de editar en su imprenta los tratados firmados con los iroqueses desde 1743 a 1762. La Pennsylvania Gazette, de su propiedad, siguió esta cuestión que se prolongó por espacio de dos décadas y que, centrada en las relaciones entre colonos y nativos, ocultaba la rivalidad entre las colonias de Pennsylvania y Virginia por los derechos en disputa sobre las tierras del valle de Ohio. En 1752 y 1756 Franklin participó en las negociaciones en calidad de comisionado y pudo familiarizarse con sus usos y costumbres, entre ellos, el tipo de liga que constituían las naciones indias. De esta forma, en opinión de algunos autores, Franklin pudo verse influido por esta experiencia en sus actuaciones políticas posteriores, incluida la Convención que en 1787 elaboró la Constitución federal, a la que asistió como delegado (Johansen y Mann, 2000, 43-45, 99-100). En 1988, con motivo del bicentenario de la firma de la Constitución, el Congreso de los Estados Unidos, en una resolución conjunta de las Cámaras, de manera solemne reconoció la contribución de la Confederación Iroquesa al desarrollo constitucional estadounidense y la admiración que los artífices de la Constitución, de manera señalada George Washington y Benjamin Franklin, sentían por la organización de la citada Confederación y por sus «principios democráticos», que fueron incorporados a la Constitución (Concurrent Resolution 331, 1988).

No parece, sin embargo, que Benjamin Franklin tuviera gran admiración por los pueblos indios. Por el contrario, fue uno de los portavoces en la provincia de Pennsylvania de los intereses por introducirse en el área nativa y apropiarse de sus tierras, en detrimento tanto de los derechos de sus pobladores como de las pretensiones de los virginianos de expandirse hacia aquel territorio en competencia con Canadá (Van Doren y Boyd, 1938, LXVII y ss.). Precisamente, las luchas con los indios y la rivalidad con los franceses por el control del comercio que se llevaba a cabo con los pueblos nativos, el instrumento que abría las puertas a la colonización blanca, estuvo en la base de la convocatoria del Congreso de Albany de 1754, la primera reunión conjunta de delegados de las colonias angloamericanas. Tuvo lugar en vísperas de la Guerra Francesa e India (1754-1763), que antecede por poco y queda comprendida en la que en Europa se conoce como Guerra de los Siete Años (1756-1763).

Join, or die, «Unirse o morir», fue el lema de la xilografía reproducida en The Pennsylvania Gazette el 9 de mayo de 1754, en la que se representaba una serpiente troceada a cada uno de cuyos segmentos se añadía la inicial de una provincia. Su autoría se atribuye a Benjamin Franklin, hombre autodidacta, publicista, impresor y científico práctico después de una vida dedicada a los oficios manuales más diversos. El dibujo se publicó cuando estaba convocada una conferencia de representantes de las colonias, reunida en Albany el 11 de julio con participación de siete de las provincias, para ocuparse de los problemas recientes causados por la disputa de Ohio con los franceses que había llevado a la ruptura de las hostilidades.

Join, or die (lema sobre la unidad de las colonias, 1754, The Pennsylvania Gazette).

Franklin presentó en Albany un proyecto de confederación de las colonias que permitiera dotarlas de un gobierno general, dejando vigente en cada una la Carta o estatuto que estaba en vigor. El gobierno recaería en un presidente-general designado por la Corona y en un Gran Consejo integrado por cuarenta y ocho delegados, en número variable, de los dos de New Hamp- shire y seis de Pennsylvania, a los siete de Massachusetts Bay y Virginia, designados por las respectivas cámaras de representantes. Transcurridos tres años, el número de delegados estaría en proporción a la contribución de cada colonia al Tesoro general. Este principio de representación subordinado a la riqueza y a la contribución volvió a ser debatido al redactarse en 1787 la Constitución federal. En la Cámara recaería la facultad de hacer leyes, «tanto como sea posible, conformes a las leyes de Inglaterra», y aprobar impuestos generales, y de dotarse de un Tesoro general sin menoscabo de la conservación de los Tesoros de cada colonia. Las leyes elaboradas serían enviadas a Inglaterra para su aprobación por la Corona pero entrarían en vigor a los tres años si no se recibía respuesta. Específicamente, el presidente-general y el Gran Consejo, además de la reserva de regular los tributos comunes y la defensa frente a los nativos, se atribuían la facultad de firmar tratados de interés general con las naciones indias y de hacerles la guerra en su caso, pero también de regular el comercio y de la adquisición de tierras que se encontraran fuera de las actuales fronteras de las colonias; después se ocuparían de establecer los nuevos asentamientos en nombre del rey y de darles leyes hasta que la Corona les concediera gobiernos específicos.

El sistema ideado por Franklin trasladaba el régimen constitucional británico a América al sentar las bases de un gobierno representativo. Ahora bien, si apelaba a la defensa ante enemigos comunes para cohesionar las colonias en un momento en el que las hostilidades estaban en ciernes, los objetivos iban más lejos y contenían un alto grado de originalidad: por medio de esta asamblea intercolonial establecía, de un lado, una confederación continental y, de otro, una suerte de monarquía compuesta de corte confederal entre Gran Bretaña y sus dominios angloamericanos, de los que se exceptuaban los territorios de Canadá. Este modelo dual, de confederación interna y de Estado confederal, que transformara las relaciones verticales en horizontales en el Imperio, fue reivindicado a partir de 1809 en algunas ciudades de Hispanoamérica, como más adelante tendremos ocasión de verificar.

El Plan de Unión fue debatido en Albany y trasladado a las legislaturas de las siete colonias que habían participado en la conferencia, donde fue rechazado. Tampoco los gobernadores delegados de la Corona mostraron interés alguno por el proyecto, en un momento en el que los preparativos para entrar en guerra con los franceses y sus aliados indios ocupaban todas sus energías. Del proyecto de Albany quedaron algunas ideas más tarde recuperadas al formase la Confederación de los Estados Unidos.

En 1763, al término de la Guerra Francesa e India, Inglaterra fijó la línea de expansión de las colonias británicas, dejando el oeste de los Apalaches a las naciones indias aliadas. En 1774 el Parlamento inglés promulgó la Quebec Act por la que se ampliaba de forma considerable la provincia arrebatada a los franceses, al adjudicarle el territorio que existe en torno y al sur de los Grandes Lagos, esto es, la superficie entre los ríos Ohio y Mississippi, la gran región de Ohio que abría las puertas a las praderas del oeste sobre la que habían puesto la vista los colonos de Pennsylvania y Virginia. A la provincia de Quebec, de población francófona, no se le permitió elegir una asamblea de representantes, por lo que la Corona se reservaba las concesiones de terrenos en los nuevos territorios. La Quebec Act también declaraba que el catolicismo sería la religión oficial, lo que cerraba el acceso a colonos de otros credos.

Con esa doble barrera, la expansión hacia el oeste se hacía imposible. Los colonos angloamericanos consideraron injustas estas disposiciones, cuando la guerra en la que habían tomado parte se había librado en suelo de Canadá, considerada una conquista casi propia. La doble medida llegaba cuando más frecuentes eran los conflictos por los lindes de Pennsylvania y Virginia, y cuando más intensa se hacía la presión por ocupar las nuevas tierras de cultivo y de pastos.

El Parlamento inglés había adoptado en 1763 y 1764 otras dos leyes destinadas a ordenar la hacienda, el ejército y la administración de las colonias para hacerlas partícipes de la deuda contraída en la pasada guerra: la Ley de Ingresos de América, que establecía una serie de impuestos sobre las importaciones, conocida popularmente como Sugar Act, y la Ley del Timbre, que obligaba a utilizar papel sellado oficial en numerosos títulos profesionales y trámites oficiales, y gravaba el papel periódico.

Estas políticas de gobierno e imposición colonial, justo después de salir de una guerra a cuyo triunfo habían contribuido las milicias de las colonias, desencadenaron los primeros movimientos destinados a revisar el lugar de los territorios en el edificio constitucional británico. En octubre de 1765, veintisiete delegados de nueve de las trece colonias inglesas de América del Norte se reunieron en Nueva York para examinar la Ley del Timbre. Era como un reedición de la conferencia de Albany, solo que ya no estaba motivada por las disputas internas y las ambiciones sobre territorios de terceros, sino que los unificaba aquello que más podía despertar el sentimiento de cooperación: una decisión adoptada por el mismo poder que regía a la totalidad de las colonias, adoptada sin el concurso de los contribuyentes americanos. Desde que se tuvo noticia de la aprobación de la ley, las asambleas de las provincias celebraron reuniones y nombraron comisiones de estudio, mientras crecían las protestas callejeras y las denuncias en los periódicos sobre la aniquilación de la carta de derechos y la capacidad de regular sus propios tributos.

En el documento, aprobado y enviado a la Corona y al Parlamento, entre otras consideraciones se sostenía que los colonos poseían los mismos derechos que los ingleses y que, al carecer de voto en el Parlamento inglés, este no estaba facultado para representarlos como sí lo estaban sus propias asambleas. El consentimiento de los gobernados como fuente de legitimidad, amparado en los principios de 1689, presidía la petición y se resumía en un lema popular que se había difundido en las dos décadas anteriores: No taxation without representation («Ningún impuesto sin representación»). La protesta de Nueva York de 1765 planteaba de hecho la estructura legislativa confederal que Franklin había reclamado una década antes, interpretación que la Corona y el Parlamento británicos rechazarían de manera terminante. El Parlamento revocó la ley en 1766 a la vez que reafirmaba su derecho a legislar sobre las colonias y a obligar a cumplir las leyes.

La tensión se revivió en 1773 al promulgarse la Ley del Té, que desencadenó en las colonias algunas protestas y disturbios organizados por los comerciantes locales. La ley se había dictado para salvar de la bancarrota a la Compañía de las Indias Orientales que tenía asignado el suministro de té a Gran Bretaña y había acumulado unos stocks excesivos que amenazaban con hundir los precios. En 1773 se autorizaba a la Compañía a llevar directamente la carga a América con impuestos muy reducidos, con el pretexto de combatir de esa forma el contrabando en la región. La medida tenía dos incidencias: dañaba a los comerciantes que habían importado té de otras procedencias a precios elevados y las haciendas locales perdían los impuestos por esta mercancía. Sobre el malestar creado se añadieron las disposiciones dirigidas a reprimir las protestas. Y la Ley de Quebec, que truncaba la expansión hacia el oeste. Muchos pensaron que había llegado la hora de volver a defender sus derechos hollados, y de hacerlo de forma coordinada, sin renunciar a los derechos, peculiaridades e intereses de cada provincia. Fue entonces cuando se convocó un Congreso de delegados en Filadelfia.

ENSOÑACIONES DE KANT DESDE KÖNIGSBERG

En la última etapa de su vida, Immanuel Kant, el filósofo que mejor había sabido definir el espíritu de la Ilustración («la libertad de hacer uso público de la propia razón») y había concebido un sistema de pensamiento basado en la crítica y la razón moral, centró sus preocupaciones en los fines del Estado, en la forma de gobierno y en el imperativo ético-político de asegurar la paz perpetua. Puesto que el estado de paz entre los hombres no es un estado de naturaleza, ya que existe una maldad en la naturaleza humana, afirma siguiendo la tradición pietista en oposición a las tesis de Rousseau, y existe una constante amenaza de ruptura de hostilidades, el estado de paz debe «ser instaurado», esto es, requiere una acción humana consciente. En lugar de tratados que pongan fin a la guerra, un mero armisticio, un aplazamiento de las hostilidades, sostiene, era preferible poner fin al «sistema de guerra».

Immanuel Kant.

Para alcanzar ese objetivo, deseable y en apariencia utópico, Kant prescribe varias reglas. Hay unos artículos preliminares: la renuncia a las cláusulas secretas en los tratados, la desaparición con el tiempo de los ejércitos permanentes, la renuncia a emitir deuda pública en relación con los asuntos de política exterior, los Estados no deben inmiscuirse por la fuerza en la constitución de otros Estados. Luego están los artículos «definitivos»: el primero, la constitución civil de todo Estado sobre bases republicanas9, es decir, de conformidad con el principio de libertad, de sujeción a una legislación común y de igualdad de los súbditos en cuanto ciudadanos, única constitución que deriva del contrato originario de un pueblo. La forma republicana hacía uso de la plenitud de su poder sujeta a una Constitución instaurada en un acto de voluntad general (Kant, 2008, 15-16).

El segundo artículo para la paz perpetua consiste en fundar el derecho de gentes en una federación de Estados libres. Los pueblos, en cuanto Estados, pueden considerarse como individuos que en estado de naturaleza se perjudican unos a otros. Pero podrían exigirse una Constitución civil que garantice a cada uno su derecho. «Esto sería una federación de pueblos que, sin embargo, no debería ser un Estado de pueblos». La contradicción que advierte es que todo Estado implica la relación de un superior y el pueblo que obedece, «y muchos pueblos en un Estado vendrían a convertirse en un solo pueblo», cuando el punto de partida es el derecho de los pueblos en sus relaciones mutuas que les ha conducido a formar Estados diferentes. Y puesto que cada Estado sitúa su soberanía en no estar sometido en absoluto a ninguna fuerza legal externa, se hace preciso un pacto entre pueblos, debe existir «una federación de tipo especial a la que se puede llamar la federación de la paz (foedus pacificum)», para acabar con todas las guerras para siempre. Esa federación no se ha de proponer recabar ningún poder del Estado, sino mantener la libertad de cada Estado federado para sí, sin que estos deban someterse a las leyes públicas de una nación distinta. La idea de federación (Föderalität) debe extenderse paulatinamente a todos los Estados (Kant, 2008, 21-24).

La mayor parte de las reflexiones sobre el gobierno las escribe Kant a partir de 1793. Sus reflexiones más acabadas sobre el Estado (Teoría del derecho) son de 1797. Sus reflexiones sobre la paz perpetua pertenecen a 1795. El filósofo había nacido en 1724 y falleció en 1804 sin haber abandonado nunca la ciudad de Königsberg, en la costa del mar Báltico, distante de las grandes ciudades del occidente europeo (París, Ginebra, Londres, Edimburgo, Ámsterdam) donde se venía gestando la filosofía política más relevante del último medio siglo y, como indica su principal biógrafo, más cercana al mundo de Polonia y del este europeo que de Berlín. Cuando Kant se pregunta si la paz perpetua, inscripción que adornaba el rótulo de una posada holandesa en el que se había dibujado un cementerio, «interesa a los hombres en general, o a los jefes de Estado en particular [...] o exclusivamente a los filósofos que anhelan ese dulce sueño» (Kant, 2008, 3), no está haciendo un ejercicio de metafísica. Es un hombre que ha superado los setenta años de edad. Europa entera se ha visto sacudida por la Revolución francesa. En 1792 ha caído la monarquía en Francia y un año más tarde se levanta el fantasma de la democracia, con una subversión del orden social que resulta desconocida en el Viejo Continente. En 1791 ha comenzado en una colonia del Caribe, Saint-Domingue, la mayor revolución llevada a cabo por los desheredados de la tierra, una revolución protagonizada por esclavos contra sus amos y contra los ejércitos de la potencia colonial, a los que terminará derrotando. Sabemos el interés que estas convulsiones despertaron en Hegel y la influencia decisiva que tuvieran en la redacción de la Fenomenología del espíritu, en el que el reconocimiento de la conciencia humana y la delimitación de los tiempos desempeñan un papel esencial. Kant, partidario de las reformas a través de un progreso continuado, reprueba la rebelión contra los gobernantes.

En 1792 se ha desencadenado la guerra contra la Convención francesa: la mayor alianza fraguada hasta entonces ha puesto de acuerdo a Austria, Prusia, Saboya, España, Inglaterra, Portugal y Holanda. Desde que vino al mundo en 1724, en al menos veinticuatro años las potencias europeas habían librado guerras sangrientas en el continente y las habían llevado a América y Asia. La generación anterior posiblemente había conocido un número mayor de episodios bélicos pero no tan destructivos y, a su vez, estos lo serían menos que los que iban a llegar en los veinte siguientes años, hasta 1815. Kant se da a la tarea de escribir sobre la paz perpetua a raíz de la retirada de Prusia en marzo de 1795 de la Primera Coalición, una retirada que ha puesto de manifiesto la debilidad del reino.

Kant había tenido noticia de la formación de los Estados Unidos, aunque desconocemos hasta qué punto estuvo familiarizado con las ideas de sus fundadores. Cuando su biógrafo más reciente y mejor documentado alude a la similitud de sus ideas cosmopolitas sobre la confederación para asegurar la paz con las de Madison y Jefferson se queda sin duda corto (Kuehn, 2003, 352). El amigo más próximo de Kant entre 1765 y 1786, cuando este falleció, fue Joseph Green, un comerciante inglés instalado en Königsberg con el que se veía a diario. Sabemos, por ejemplo, que al poco de ser presentados, en 1765, mantuvieron una acalorada discusión a propósito del episodio de la Ley del Timbre que enfrentó a las Trece Colonias con el Parlamento británico. Mientras que Green sostenía el derecho a establecer impuestos a los americanos, Kant simpatizaba con la forma de pensar de los colonos, esto es, que no podían imponerse sin su consentimiento (Kuehn, 2003, 230). ¿Es posible que no hubiera seguido los pasos llevados a cabo para crear la confederación y transformarla después en una federación?

Es evidente la relación de autores que inspiran a Kant. Los teólogos protestantes, tanto cuando habla de «la maldad de la naturaleza humana», que traslada a los Estados, como de los principios asociativos por medio de la confederación (Althusius) o reconoce el papel coactivo necesario del Estado cuando prevalece el estado natural o de guerra (Hobbes, del que le separan otras muchas cosas): los Estados —dice— deben consentir leyes públicas coactivas y formar un Estado de pueblos de la misma manera que los individuos entregan su libertad sin leyes. La federación también podría dar lugar, en sentido negativo, a una federación permanente en continua expansión «bajo la amenaza constante de que estallen los instintos», advertencia tan cara al modelo hobbesiano sobre la utilización del miedo (Kant, 2008, 26). Sentados estos antecedentes, podríamos decir con Hill: «soy escéptico en lo que se refiere a los árboles genealógicos de las ideas. A está influenciado por B, que recogió sus ideas de C, lo que explica la acción Z. Siempre es fácil construir causales una vez se conoce lo que se ha de explicar. Por otra parte, las ideas no se desarrollan en el vacío» (Hill, 1980, 15).

Königsberg era la ciudad más oriental y septentrional del original ducado de Prusia, fundado por la Orden Teutónica y colonizado por alemanes en el siglo XIII. Estaba unido desde el siglo XVII al príncipe elector de Brandeburgo y en 1701 este obtuvo del emperador la erección de un reino con el nombre de Prusia, que estaba fuera de los lindes del Imperio. La actividad belicista del reino no dejó de proporcionarle adquisiciones territoriales. Desde 1722 había anexionado tierras habitadas por alemanes (Pomerania Anterior) y de mayoría polaca con diversas minorías (Silesia, Prusia Occidental, Nueva Prusia Oriental), en gran medida por las sucesivas particiones de Polonia. En el siglo XVIII participó en la Guerra de Sucesión española, contra Suecia, en la de los Siete Años, de los Países Bajos, contra la Convención, etc. Su ejército permanente comenzó a darle una posición privilegiada en el Imperio. Siguiendo el razonamiento de Kant, podría afirmarse que el reino de Prusia era un Estado de pueblos que difícilmente llegaría a formar un único pueblo. El derecho de gentes «presupone la separación de muchos Estados vecinos, independientes unos de otros», escribe. La naturaleza, añade, separaba a los pueblos por lenguas y religiones de la misma manera que los acercaba mediante el espíritu comercial, el provecho recíproco, que no puede existir en guerra y es un importante aliciente en el objetivo de la paz. Tampoco esta era una idea abstracta. El gasto de la Guerra de los Siete Años ocasionó en la década siguiente de 1770 una grave crisis financiera que produjo inflación y carestía, lo que repercutió en los negocios, y provocó también un descenso de ingresos de quienes percibían un sueldo o, como el profesor, dependían de las tasas de los alumnos, cuyo número decreció. La partición de Polonia después de 1772 supuso un serio quebranto para las casas comerciales de Königsberg, muchas de ellas cerraron. A Kant, sin embargo, la crisis le afectó menos que a otros, ya que sus ahorros los entregaba regularmente a su amigo Green para que los invirtiera en su negocio, lo cual le proporcionó un notable caudal. Dedicado al comercio con Inglaterra y Holanda de grano y arenques, de carbón y productos manufacturados, el negocio de Green era próspero y no se vio perjudicado por la crisis (Kuehn, 2003, 229, 234, 320). Pero a un observador perspicaz como Kant no le era difícil extraer conclusiones a la luz del provecho personal de los salazones, la harina y la piedra mineral sobre el espíritu mercantil y su influencia en las relaciones humanas.

Si la separación en Estados en competencia incitaba al estado de guerra, esa situación era preferible a la fusión por la fuerza por una potencia que controlase a los demás, al estilo de una Monarquía Universal, por dos razones que invitan a reflexionar sobre su posición ante la expansión de Prusia y sobre los límites de su modelo de federalización: 1) «un despotismo sin alma cae al final en la anarquía, después de haber aniquilado los gérmenes del bien»; 2) «las leyes pierden su eficacia al aumentar los territorios a gobernar» (Kant, 2008, 40). Aquí se dejan sentir las reminiscencias de Montesquieu, que consideraba viables las repúblicas de reducidas dimensiones porque solo en ellas podían desarrollarse las virtudes de la política. Al mismo tiempo, Montesquieu cree posible una reunión de sociedades en una república confederada que conserve los gobiernos de los Estados y llegue a formar una sociedad nueva, una «sociedad de sociedades», con la suficiente fuerza para defender la seguridad del cuerpo unido; gracias a la asociación, la confederación tendría también las ventajas de las grandes monarquías y de su fuerza externa (Montesquieu, 1821, I, 197-202).

El Imperio, al que pertenecía Brandeburgo pero no Prusia Oriental ni los nuevos territorios, era el ejemplo de una confederación que no podía garantizar la paz a todos los socios y que, al contrario, encontraba en su interior los gérmenes de la disputa, como históricamente se había demostrado.

¿Cómo iniciar el acercamiento confederativo? ¿Cómo sentar las bases de la paz perpetua? Era posible representar un pueblo fuerte e ilustrado, dice Kant, que habiendo formado una república, puede ser el centro de la asociación federativa para que otros Estados se unan a ella (2008, 24). Su aversión hacia la democracia, el gobierno donde todos deciden contra uno en contradicción con la libertad, sostiene, no era fruto de la abstracción, de la razón pura, sino una lectura prejuiciada de las experiencias estadounidense y francesa. No parece que fueran los Estados Unidos y, desde luego, no es Francia, por el momento, hacia donde dirige su mirada, aunque su opinión sobre la república y la democracia no era distinta de la expresada por Alexander Hamilton y James Madison en los artículos de prensa reunidos en 1788 en el libro El federalista (1998, 34). Respondiéndose a la pregunta sobre si vivían en tiempos ilustrados, contestaba que no, en todo caso, vivían tiempos de ilustración, empeño gradual y lento. ¿Estaban a las puertas de la confederación que asegurase la paz perpetua? No necesariamente, pero esa no era la preocupación de quien advierte que el estado de guerra es la destrucción y la paz deber ser instaurada. La confederación de Estados de los pueblos era un horizonte necesario.

La propuesta de Kant distaba de avanzar hacia un sistema político federativo, y se inscribe, antes bien, en una perspectiva del derecho público internacional. El ensayo de League of Nations o Sociedad de Naciones, creada en 1920, después de la Primera Guerra Mundial y bajo sus efectos, fue lo más próximo al ideal kantiano. La iniciativa había correspondido al presidente de los Estados Unidos, Woodrow Wilson, profesor universitario de Ciencia Política experto en constitucionalismo, que también había introducido en los tratados de Versalles la disolución de los Imperios Centrales y la constitución de Estados conforme al principio de las nacionalidades, una idea cercana a los Estados de los pueblos. Solo que la Liga o Sociedad de Naciones nacía desprovista de una república que actuara de «centro de la asociación federativa» por las mismas disidencias europeas y porque el Senado de los Estados Unidos no autorizó la adhesión de su país. La fundación en 1946 de la Organización de la Naciones Unidas fue inseparable de la división del mundo en bloques ideológicos y militares, y sus misiones de paz a menudo fueron meros instrumentos de guerra.

CONFEDERAR EL PASADO, AMBICIONAR UN PRESENTE FEDERAL

Los sustantivos «federación» y «confederación» y sus formas verbales «federar» y «confederar» fueron registrados en la lengua castellana a mediados del siglo XV, asignándoseles el significado que procede de su etimología latina: unión mediante pacto o tratado (Corominas, 1973, 270). En el Diccionario de autoridades de la Academia, de 1729, no figuran las voces «federación» o «federal» pero sí las de «confederación», «confederar» y «confederarse», con el significado de alianza, liga, coalición, unión entre príncipes o repúblicas, personas o pueblos, con obligaciones mutuas y el resultado de hacer propias las fuerzas ajenas para logar intereses y conveniencias comunes, en origen aplicado a la guerra, después a esferas particulares (RAE, 1729, 494-495).

Las ediciones posteriores del Diccionario de la Real Academia omiten la palabra «federar» y «federación», incluida la edición de 1832, fecha en la que se hallaba establecida una federación en México y existían dos confederaciones políticas, en Centroamérica y en el Río de la Plata, y se habían organizado y disuelto federaciones en Venezuela y las Provincias Unidas de Nueva Granada. En el español que se habla en el hemisferio occidental, el concepto —y las voces que lo designan— responde a una actualidad viva que los académicos del absolutismo se resistieron a admitir. Eran voces que designaban una realidad negada por partida doble en la Monarquía española: en cuanto que independientes y en cuanto que repúblicas. En el sentido político específico, federación y confederación son palabras y conceptos de uso en el español de España: se han deslizado en las proclamas y consideraciones de las juntas provinciales constituidas en 1808, están presentes en los memoriales que se redactan en los dominios americanos a requerimiento de la Junta Central y, en sentido negativo, se alude a ellos en los manifiestos de este último órgano de gobierno; el federalismo planea sobre el salón de sesiones de las Cortes reunidas en Cádiz en 1810 y puede seguirse en los escritos de personalidades opuestas a su práctica, como Jovellanos y el ministro afrancesado Azanza. En 1826 escribe sobre sus ventajas para la América emancipada el hacendista emigrado José Canga Argüelles, autor en 1811 de un panfleto en el que rechazaba con firmeza su posible adopción en España. Otro de sus opositores, José María Queipo de Llano, conde de Toreno, escribe poco después su Historia del levantamiento, guerra y revolución, con menciones explícitas de las primeras discusiones sobre la forma federal de gobierno en España. Por fin, la edición de 1843 del Diccionario de la Academia acepta las voces federal y federalismo. Federación remite a confederación, federal a federativo y esta es la cualidad de la confederación, en el típico entrecruzamiento de definiciones, pero el Diccionario añade que se aplica «al sistema de varios estados que rigiéndose cada uno de ellos por leyes propias están sujetos en ciertos casos y circunstancias a las decisiones de un gobierno central» (RAE, 1843, 340).

En el periodo que discurre de 1834 a 1843 se asiste a tres experiencias dirimentes en la fragua del federalismo español: a) la redacción de una nueva Constitución en 1837 en sustitución del texto de Cádiz; b) la disolución de las juntas revolucionarias de 1835, 1836, 1840 y 1843 por el gobierno central, sin que nunca hubieran conseguido alumbrar una junta delegada, federante, como pretendían, que actuara coordinada con las provinciales, y c) la destitución de la Reina Gobernadora en 1840 motivada por la defensa de la autonomía municipal.

Durante esta etapa de 1834-1843, de acción liberal avanzada, los años de la revolución liberal-burguesa española, va imponiéndose un Estado unitario políticamente centralizado. La Constitución de 1837 no deja dudas al respecto, como tampoco debiera ofrecerlas la Constitución de 1812, que reconoce una soberanía única, una nación gobernada por las mismas leyes, unas instituciones comunes y centralizadas para el gobierno de la nación-imperio y un régimen de autoridades gubernativas delegadas del gobierno central, los jefes políticos, que ejercen amplias facultades en las provincias, entre ellas, la presidencia de las diputaciones provinciales.

El modelo liberal restrictivo que a partir de 1844 promueven los conservadores del Partido Moderado descansa en una centralización a ultranza y una uniformidad que no siempre logra sus objetivos. Esa orientación, con dos breves excepciones, una en cada siglo, llega hasta 1980 sin apenas variaciones y conforma en gran medida el modo de concebir el Estado y su estructura territorial. Esa orientación tuvo enfrente dos impugnaciones: los defensores de la descentralización, regionalistas monárquicos, inicialmente progresistas pero desde el último cuarto de siglo XIX en su inmensa mayoría conservadores, a los que a comienzos del siglo XX se añadieron los socialistas; y los federales, casi siempre republicanos.

La impugnación del modelo centralista y uniforme contó con un aliado eficaz en el recurso a la Historia. Los proyectos encontraban acomodo y legitimidad en las páginas del pasado. ¿Qué mejor, entonces, si se trasladaban al pasado las formas de organización del Estado que se deseaban para el presente?

La consideración de la Corona de Aragón como una monarquía federativa catalanoaragonesa constituye una ficción anacrónica y ahistórica construida por dos escritores del romanticismo catalán entre 1857 y 1878, tan amantes de las «cosas de la tierra» y celosos de un pasado que calificaban de democrático, como decididamente españoles. Nos referimos a Víctor Balaguer y Antonio de Bofarull, para quienes el modelo de una monarquía federal aseguraba las libertades y la armonía al renunciar a imprimir una violenta forma homogénea a los territorios que integraban España. En la primera fecha, Balaguer, que se hallaba adscrito al liberal Partido Progresista, trató de ilustrar en las tradiciones locales, en particular las catalanas, el arraigo y la antigüedad de las libertades constitucionales, las costumbres parlamentarias y las franquicias municipales, en un intento de explicar también la difícil articulación de las provincias en el Estado nacional español, forzado por ello mismo a la uniformización y la centralización después de 1843, ante la que desde al menos 1810 reaccionaba el espíritu del provincialismo heredero de las tradicionales catalanas (Anguera, 2001).

Esas tradiciones, que eran también las de Aragón y Valencia, e incluso las de Castilla, afirma, se perdieron a manos de la introducción de ejemplos extranjeros, entiéndase, la centralización llevada a cabo por los Borbones en el siglo XVIII y las Constituciones del siglo XIX que no habían sabido comprender el «verdadero espíritu nacional», de donde venían las desgracias políticas de la España contemporánea. ¿Y cuál era el verdadero espíritu nacional? Muy sencillo, advierte el autor: «España, y téngase muy presente, [es] una nacionalidad compuesta de diversas nacionalidades» (Balaguer, 1858, 218).

La rebeldía de Cataluña, «baluarte de la libertad en España», lo era contra el absolutismo, sistema desconocido allí hasta 1714, sostiene. Poco después, en la Historia de Cataluña y de la Corona de Aragón, que publica en tres tomos a partir de 1860, vuelve sobre la cuestión de las tradiciones institucionales, la asociación entre Estados y el carácter de la moderna España, hecha con provincias que «hace pocos siglos aún eran reinos y naciones», siendo el resultado que «es un compuesto de diversas nacionalidades», aunque, dice, «hoy forman el núcleo de la patria común». Si España «parece incontestablemente destinada a contener un pueblo único, reunido en un cuerpo de nación», la diversidad de origen, idiomas, usos y costumbres de las provincias que han de formar ese pueblo único lo conducían a estar unido, sí, «pero confederado bajo esta o aquella forma de gobierno» (Balaguer, 1860, I, 12). Muy poco después, en 1866, ofrecerá el ejemplo de Suiza y los Estados Unidos de América, si bien lo desea para España bajo la forma monárquica, que la cree compatible con el federalismo, como estudió Pere Anguera. En sus trabajos histórico-políticos confunde de forma sistemática federación y confederación, o los cree formas específicas de unión y descentralización ajustadas a los casos. Su modelo histórico autóctono es la Corona de Aragón, formada por Cataluña, Aragón y Valencia, «tres estados independientes uno de otro, pero confederados, cada uno con su constitución política, sus libertades, sus fueros y sus privilegios» (Balaguer, 1860, I, 13).

Unas dos décadas después Antonio de Bofarull, de formación académica y archivero de profesión, quiso contrarrestar la versión demasiado libre y romántica de Balaguer y preparó una extensa historia de Cataluña en nueve volúmenes que, sin embargo, reproducían la imagen de ese pasado confederal y constitucional, que como había sostenido su paisano, nada tenía que envidiar a la de Inglaterra. Algunos mitos tienen la capacidad de arraigar y terminan siendo más poderosos que el avance de la historiografía profesional. En la década de 1920 lo recuperó Ferran Soldevila, autor con Ferran Valls i Taberner de una Història de Catalunya destinada a los diversos niveles educativos (Soldevila y Valls, 1922-1923; Soldevila, 1934-1935); después de introducir un nuevo elemento articulador, la visión del nacionalismo integral desarrollado por círculos afines a Action Française, esta versión acabaría por impregnar el imaginario histórico de varias generaciones de catalanes y de no pocos historiadores con aparente sentido crítico que se han visto seducidos por las mixtificaciones que enfatizan la persistencia de un carácter nacional a lo largo del tiempo expresado en determinadas manifestaciones políticas desde fecha temprana. Incluso un autor marxista del prestigio y el rigor habitual de Pierre Vilar llega a hablar de «Confederación dinástica», aunque se apresura a advertir que si bien el concepto no pertenece a la época, era el que mejor permitía definir una «yuxtaposición de dominios en torno al rey» (Vilar, 1987, I, 238).

Lo cierto es que la pretendida Confederación catalanoaragonesa no reúne ninguna de las características del viejo federalismo en ninguna de las acepciones que se le han dado, desde la alianza militar a la más regular para fines señalados; aquí no existe simmachia ni koinòn. La soberanía la retiene el soberano, no existen tratados comerciales cuyos resultados recaigan sobre la totalidad de los territorios ni circulación libre de mercancías entre ellos ni una moneda común, nunca se estableció una alianza militar defensiva ni se fijaron reglas de colaboración con ese objetivo. En los conflictos internos —las remensas y la guerra civil catalana iniciadas en 1462, las Germanías de Valencia, 1519— nunca se utilizaron milicias de un reino en el apaciguamiento de otro. En las rebeliones contra la Corona —Alteraciones de Aragón de 1590 y Revuelta catalana de 1640—, cada entidad debió procurarse su propia defensa sin que las otras acudieran en su auxilio. En la Guerra de Sucesión cada territorio libró sus particulares batallas y la coalición austracista angloholandesa solo contó con apoyo local en cada uno de ellos, sin que lograran movilizarse tropas bajo un mismo mando. En fin, la Corona de Aragón careció de órganos de gobierno compartido: el Consejo Supremo de Aragón, meramente consultivo, fue creado en 1494 para asesorar al rey Fernando II después de que este se hubiera instalado en Castilla. Los reinos de Mallorca y Valencia eran de naturaleza patrimonial derivada de la conquista (Reinos y tierras del rey de Aragón), a pesar de otorgar al segundo fueros e instituciones. Mallorca y la Cerdaña fueron concedidas por Jaime I al segundo de sus hijos para formar un reino independiente, y así se mantuvo entre 1277 y 1349. Solo en una ocasión, en el siglo XIV, se reunieron Cortes generales de la Corona para votar nuevos tributos destinados a la guerra que se libra contra Castilla.

El provincialismo y el federalismo del siglo XIX, sin embargo, miraron con frecuencia hacia el precedente aragonés, e incluso se trató de revitalizarlo. Pero ese movimiento al que hacemos referencia, plagado de referencias historicistas, estuvo más próximo a la construcción de un pasado heroico del que un pueblo pudiera sentirse heredero, dentro del espíritu romántico y con eficaz sentido utilitario, que del rigor documental.

Un caso semejante aunque algo más complejo lo ofrece el Regnum Serenissimum Poloniae, o República de las Dos Naciones (Rzeczpospolita Obojga Narodów) que se estableció en 1569 en la Unión de Lublin, en un extenso territorio con una superficie cercana al doble de España, y se conservó sobre un territorio cada vez más mermado hasta finales del siglo XVIII. La república consistía en un Estado compuesto por transformación de la unión dinástica del reino de Polonia y el Gran Ducado de Lituania del siglo XIV. Se conservaban las dos grandes entidades estatales con una Corona común no hereditaria, sujeta a elección. En muchos aspectos, reproducía el modelo del Sacro Imperio, solo que con una monarquía debilitada a favor de la nobleza. El Parlamento o Sejm debía ser convocado cada dos años por espacio de varias semanas para votar los tributos. Era una cámara dominada ampliamente por la nobleza feudal, que vio reconocida una posición privilegiada y ejerció durante la mayor parte del tiempo una suerte de «aristocracia» (gobierno de los nobles), reservándose el derecho de veto (liberum veto) en el Sejm y la elección de un pequeño senado en el que varios de sus miembros acompañaban al rey en las funciones de gobierno, limitando sus prerrogativas. Los Estados conservaban sus leyes, ejércitos, asambleas estamentales y características, aunque existió un movimiento favorable a su unificación. La república en cambio acuñó una moneda común, y su nacimiento estuvo acompañado de la libertad religiosa.

En la mitología nacional polaca, condicionada por las posteriores particiones del país entre los reinos vecinos y la lucha por el renacer nacional hasta 1918, la mancomunidad de los siglos XVI a XVIII ha sido presentada a menudo como un antecedente del gobierno constitucional y de la libre federación entre naciones, dos monumentales anacronismos que chocan con una serie incuestionable de datos. Es difícil negar lo que otros autores han indicado: todos los nacionalismos son retrospectivos y, por lo tanto, historicistas, en el sentido de que buscan en la historia argumentos incontestables que legitimen sus objetivos en el presente. La llamada «Libertad Dorada», que dio origen al sistema y a un Sejm común, está comprendida en la secuencia de conflictos entre la nobleza y la Corona de la etapa bajomedieval y renacentista por la afirmación de los respectivos poderes, y a menudo se saldó con un pacto o la imposición de los primeros, que consiguieron institucionalizar sus consejos o parlamentos estamentales, obligar al rey a consultarlos para la introducción de nuevos impuestos y levas, y condicionó sus políticas, lo que ha sido presentado por los historiadores románticos como un triunfo de la nación sobre el poder absoluto. La «nación» no existía en aquel entonces en términos de ciudadanía. La inmensa mayoría de la población de la República de las Dos Naciones, en torno a nueve de cada diez vasallos, era campesina y estaba sometida a servidumbre de la gleba, jurídicamente eran personas no libres.

Las concesiones otorgadas a la nobleza autorizaban las alianzas que tenían por objeto la defensa de una reivindicación, entre un grupo de nobles o del propio Sejm frente a la Corona. Estos pactos o alianzas recibían el nombre de konfederacja, confederación, en el sentido clásico y medieval del vocablo. Los señores de unos u otros estados se sirvieron de la konfederacja para debilitar el poder real o para buscar la protección de una potencia vecina frente a una amenaza exterior. Fue así como Prusia, Rusia y Austria comenzaron a ganar influencia, hasta que acordaron intervenir en 1772 y repartirse los territorios. El reino de Polonia quedó como vasallo ruso. Su final estuvo unido en 1792 al intento del rey Estanislao II Poniatowski de implantar una ambiciosa reforma constitucional que suprimía el veto individual en el Sejm y extendía la jurisdicción real sobre los siervos. Una alianza aristocrática, la Confederación de Targowica, se levantó contra esos planes y solicitó la protección del zar. El ejército imperial invadió el país, y Polonia perdió su independencia por más de un siglo. La confederación interna, que no pocos historiadores tomaron por una muestra del derecho a la rebelión ante leyes injustas, era un privilegio aristocrático que minaba la autoridad tanto del rey como del Estado. La confederación polacolituana, la República de las Dos Naciones, imitaba a la del Sacro Imperio Germánico en casi todo lo que implicaba autonomía de los Estados, pero los elementos comunes de los que fue dotada, en lugar de favorecer la integración e institucionalización, fueron instrumentos del poder feudal al servicio de las noblezas hegemónicas, polaca y lituana, esta última interesada en contar con el auxilio del ejército de la primera pero poco favorable a acatar las disposiciones del Sejm, en el que poseía menos de la tercera parte de sus miembros.

La experiencia constitucional de 1791 del príncipe Poniatowski llamó la atención de media Europa. Los gobiernos absolutistas temieron que inspirase una monarquía constitucional semejante a la francesa. Los intelectuales ilustrados vieron un ejemplo de instauración desde arriba de un reformismo racional. Los escritos que idealizaban el pasado «liberal» polaco se prodigaron. A Rousseau le inspiró sus Consideraciones sobre el gobierno de Polonia. En esa obra transformaba muchos de los principios expuestos en sus trabajos de filosofía moral en principios de gobierno político aplicado. En el caso concreto de Polonia, llamaba a reformar las instituciones y a conservar en cada provincia las administraciones particulares, pues, al igual que en las pequeñas repúblicas, los ciudadanos se conocían, intervenían y se responsabilizaban de los asuntos públicos; debían perfeccionarse las dietas, aunque sometidas ahora a una legislación común y subordinadas al cuerpo de la república. «En una palabra —decía—, aplicaros a comprender y perfeccionar el sistema de los gobiernos federativos, el único que reúne las ventajas de los grandes y los pequeños Estados». Y añadía concluyente: «Si rechazáis este consejo, dudo que nunca podáis tener un buen texto». Pues la forma federal permitía «eliminar en lo posible los males unidos al tamaño o más bien a la extensión del Estado» (Rousseau, 1783, 38, 66-67).

En estos breves ejemplos a propósito de Polonia y de la mixtificación de su pasado se han puesto de manifiesto los usos históricos de los vocablos nación, confederación y gobierno federativo. No solo eran distintos, sino que daban lugar a actuaciones diferentes y opuestas. La confederación nobiliaria de 1792 acabó con los restos de la confederación polacolituana. Las «naciones» de los siglos XVI a XVIII impidieron la formación de nacionalidades porque estuvieron asociadas al cuerpo privilegiado y a los derechos sobre los respectivos habitantes vasallos de los señores. Multitud de pueblos, de lenguas y credos religiosos distintos formaban el campesinado tributario, rehén de la aristocracia y de los Estados. Cuando en 1846 tuvo lugar la insurrección de Cracovia, un pequeño Estado independiente creado por interés de Rusia en 1815, los revolucionarios abolieron la servidumbre y decretaron la igualdad de derechos de la población, comprendida la importante minoría judía. Los campesinos, en su mayoría católicos ucranianos, para sorpresa de sus «libertadores», auxiliaron de forma decisiva a las tropas austriacas enviadas a sofocar la rebelión, pues se les hizo creer que en un renacimiento de Polonia —los líderes liberales eran polacos— se restablecerían los malos usos de la nobleza del antiguo Reino de las Dos Naciones. Cracovia fue anexada a Austria.

8 Commonwealth se traduce al español por república en el sentido de causa pública, bien público o procomún, no por un sistema específico de gobierno. En el siglo XVII, en Inglaterra se le dio el sentido de mancomunidad, poniendo el énfasis en el cuerpo de individuos (después definidos como ciudadanos) que consentía el gobierno y en cuyo nombre se ejercía la soberanía, una vez que la monarquía había sido suprimida.

9 En el sentido de lo expuesto en la nota 8.

CAPÍTULO 3

ANTIGUO Y MODERNO FEDERALISMO

El 25 de mayo de 1787 se reunió en la ciudad de Filadelfia una Convención de delegados con la misión de proponer reformas en los Artículos de Confederación y Unión Perpetua de los Estados Unidos de América. Dos de los principales promotores de la convocatoria, James Madison y Alexander Hamilton, habían escrito ocho meses antes que era preciso «remediar [los] fallos en el gobierno federal». En el lenguaje de la época, federal y confederación no eran términos sustantivamente distintos, como llegarían a serlo a continuación. Hasta entonces se utilizaban de manera indiferenciada: los pueblos, las ciudades, las repúblicas se federaban o se confederaban. Los estudiosos del pasado conocían la existencia de modalidades distintas de pacto y concertación y era posible examinar aquellas que más convenían conforme a los objetivos perseguidos. A la vez que se avanzaba en el espíritu federal y se ideaban mecanismos nuevos de distribución de la autoridad con la finalidad última de edificar un gobierno común que pudiera conciliarse con la independencia de las entidades asociadas, se repensaba el sustento de la legitimidad del gobierno, que en adelante sería dual, y se precisaban los conceptos.

La Convención había sido habilitada por el Congreso Continental, la asamblea de representantes de los trece Estados que en 1776 habían acordado su independencia de Gran Bretaña, habían declarado conjuntamente la guerra a la antigua metrópoli y habían decidido dotarse de un Congreso y de un ejército común, subordinado al primero, por el tiempo limitado que llevara alcanzar la victoria. En 1781, al término de las operaciones militares, a falta de negociar un tratado de paz que se alcanzaría a comienzos de 1783, los trece Estados soberanos decidieron crear «una liga estable de amistad» para su común defensa, la garantía de las libertades, el auxilio mutuo ante amenazas exteriores y el arbitraje de las controversias que hubiera entre ellos. En nombre de la Confederación se iniciarían las conversaciones con los antiguos adversarios y se resolverían los problemas compartidos que habían dejado algo más de seis años de guerra. La Confederación de 1781 no implicaba la fundación de un nuevo Estado en sentido estricto, a pesar de la declaración común de Independencia de 1776, que tampoco lo había creado, y de algunos acuerdos de colaboración. El lema E pluribus unum, «De muchos, uno», era solo uno de tantos símbolos utilizados durante la Guerra de Independencia, y solo tuvo carácter oficial cuando fue incluido en el sello de los Estados Unidos y en las monedas en los últimos años del siglo XVIII. Más bien, la Confederación sembraba el embrión de un Estado, sin que pudiera sostenerse con seguridad cuál sería su destino: en los años que siguieron, al margen de la fabulación épica alimentada por el nacionalismo posterior, las antiguas trece colonias estuvieron tan cerca de dar el paso hacia una verdadera unión, como la que luego se dio, como de conservar la asociación de amistad, hasta que uno u otro Estado se separara de acuerdo con sus intereses específicos para seguir su propio camino, como había sucedido en el pasado y sucedería, por ejemplo, en Europa y en Centroamérica.

Retrato de James Madison (John Vanderlyn, 1816), Galería de presidentes de la Casa Blanca.

La Confederación creada en 1781 pronto había puesto de relieve sus deficiencias. Hablaban de «deficiencias» quienes aspiraban a formar una única nación y a disponer de un Estado que fuera lo suficientemente fuerte para hacer frente a ambiciones y retos en el exterior, llegaran estos peligros de los pueblos originarios de la frontera, los llamados indios, o de las potencias europeas. No todos compartían la opinión sobre los «fallos» de la débil autoridad común, celosos de la soberanía del territorio y de sus tradiciones o temerosos de reproducir un Estado Leviatán al estilo de las monarquías absolutas, con un poder excesivo que ahogase la independencia recién conquistada por las repúblicas pero también, en sentido amplio, por los individuos, los nuevos ciudadanos. Los discrepantes del proceso federativo fueron derrotados políticamente en la década de 1780.

La versión de la inevitabilidad de la unión y del clamor popular a su favor, tan cierta en algunos ámbitos y Estados como falsa en otros, ha terminado por imponerse en las interpretaciones llevadas a cabo en el siglo XX. Los antifederalistas, partidarios de conservar la confederación, terminaron uniéndose en 1792 al nuevo Partido Demócrata-Republicano, fundado por uno de los artífices del nuevo federalismo, Madison, y por Thomas Jefferson, los dos políticos opuestos al desarrollo que George Washington y su secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, estaban imprimiendo a la nueva administración central en menoscabo de las competencias de los Estados y con el resultado de un importante nivel de imposición fiscal para sufragarlo.

En la década de 1780, ante todo, se creía necesario un gobierno fuerte que asegurase el orden interno y conciliara intereses que se veían amenazados por el clima social y económico propio de la contienda y posterior a la terminación de la guerra, el que daría en llamarse periodo crítico, de 1776 a 1788. El «gobierno federal» al que se referían Madison y Hamilton, el gobierno que ofrecía fallos, en realidad no existía, pues la alianza formada a la hora de combatir a la antigua metrópoli común, consagrada por el segundo Congreso de Filadelfia en 1776, y ratificada en 1781 después de derrotarla y de lograr la independencia, constituía una confederación que dejaba a cada Estado casi la plenitud de su soberanía.

Los convocados en 1787 en Filadelfia habían sido delegados por las legislaturas de las respectivas provincias y actuaban en paralelo al Congreso general, que entre tanto sesionaba en Nueva York. Los miembros de la Convención, inspirados por un decidido grupo que lideraba el virginiano James Madison, se apresuraron a ir bastante más lejos de lo establecido en su mandato inicial y acordaron elaborar una Constitución totalmente nueva. Sería nueva en triple sentido: en primer lugar, iba a ser un texto político radicalmente distinto del que regía las relaciones entre los trece Estados soberanos; en segundo término, era un texto jurídico que carecía de precedentes, una Constitución escrita que iba a establecer las condiciones exigibles en adelante a este tipo de documento normativo, y, por último, era una propuesta que creaba un sistema inédito de gobierno, de distribución de poder y de armonización de las respectivas esferas de autoridad. Nacía el federalismo moderno.

Y nacía el federalismo sirviéndose de una expresión que para muchos designaba la alianza que se deseaba superar, ya que a sus ojos se había demostrado inoperante. Pues en el lenguaje de finales del siglo XVIII, como en las primeras décadas del XIX, reiterémoslo, confederación y federación son términos empleados de manera indistinta a los que las más de las veces se les otorgan la misma significación. Así fue hasta que la Convención de Filadelfia de 1787 deslindó dos tipos de Estado y dos prácticas políticas perfectamente diferenciadas: de un lado, el pacto y la alianza de Estados soberanos según una tradición que se remonta a las ligas del Peloponeso y Ática, de los siglos VI y V a.C., modelo que había conocido variantes muy diversas, entre estas, la de los primeros Estados Unidos de América, y que todavía conocería en el futuro otras, como la Confederación Germánica, creada en el siglo XIX con lazos aún menos sólidos; de otra parte estaba la federación que crea un Estado orgánico, único y a la vez compuesto, que aúna la existencia de dos autoridades políticas distintas y complementarias en atribuciones y fines. A pesar del ejercicio de diferenciación jurídico-constitucional que modificaba la teoría del Estado, los usos del lenguaje fueron mucho más difíciles de erradicar. José Carlos Chiaramonte ha señalado cómo los autores de El federalista que daban a conocer el nuevo sistema en ocasiones emplean el término federal para describir prácticas confederales y, en cambio, para referirse al federalismo estricto, el nuevo, se sirven de expresiones del estilo de «gobierno nacional» o «Estado consolidado» (Chiaramonte, 1993, 87). Lo mismo podrá hallarse en otros muchos autores de la segunda mitad del siglo XIX. Nuestro autor menciona a Stuart Mill, podemos añadir a Proudhon y al español Pi y Margall, entre otros.

Tan conscientes eran los delegados en la Convención de Filadelfia de que rebasaban sus mandatos y de que estaban creando una realidad jurídica distinta del pacto original de los Artículos de la Confederación, que acordaron llevar a cabo sus trabajos en secreto para evitar la reacción de la opinión pública (Elliot, 1836, I, 141-142). Tan convencidos se hallaban de la necesidad de un cambio de esa trascendencia, que aun expresando sus diferencias sobre los temas de los que se ocuparon, mantuvieron el acuerdo de confidencialidad hasta que el texto estuvo finalizado.

La publicación en septiembre de 1787 del proyecto de Constitución federal y la campaña de ratificación emprendida en los meses siguientes, en particular en uno de los Estados clave por su tamaño e influencia donde encontraba mayor resistencia popular, Nueva York, daría lugar a la edición entre octubre de ese año y mayo del siguiente de una serie de ochenta y cinco artículos en los que sus autores explicaron las ventajas del nuevo sistema y polemizaron con sus detractores. De esta manera, en menos de doce meses se pudo disponer de un documento articulado que ofrecía la organización práctica del sistema federal, y, a continuación, de la argumentación teórica sobre la que aquella se sostenía, a la vez que recibía su primera interpretación. Los artículos, aparecidos en periódicos diversos, fueron reunidos en el libro titulado El federalista. Sus autores eran James Madison, Alexander Hamilton y John Jay.

¿Cómo en tan breve periodo de tiempo se había pasado de conformar una promisoria Confederación, que en 1783 signaba en París con el nombre de los Estados Unidos el tratado de reconocimiento de su independencia, a diagnosticarse su fracaso y buscar un sistema que lo reemplazara? ¿Cómo se había formado la Confederación y qué quedaba de la celosa aspiración a la soberanía en cada uno de los Estados que en 1789 certificaron su defunción y la adopción del nuevo estatus federal al que sacrificaban parte de su potestad de obrar?

TRECE PASADOS DIFERENTES

La experiencia de la Confederación de los Estados Unidos fue breve y accidentada. La historia que se encuentra detrás de su formación era relativamente reciente. Si se enciende el foco que ilumina el pasado sobre los años inmediatamente anteriores a la rebelión contra Gran Bretaña, la tesis de la existencia de un pueblo que actúa al unísono puede parecer correcta. Si nos detenemos en las actuaciones de cada una de las colonias, encontramos tal número de matices que la duda sobre la existencia de esa «nación» cobra cuerpo. Si prestamos atención a la diversidad de los casos llegaremos a explicarnos por qué las colonias eran entidades diferentes y la alianza confederal fue la fórmula de unirlas ante unos objetivos comunes.

En 1774 una serie de colonias británicas situadas en el continente americano, no todas las que había en la región, se rebelaron contra el gobierno de la metrópoli. A continuación se dotaron de sucesivos instrumentos de deliberación conjunta y, más tarde, de una coordinación para hacer la guerra y alcanzar la independencia, esto es, para quedar «liberadas de toda lealtad a la Corona Británica», y dejar «totalmente disuelto» «toda conexión política entre ellas y el Estado de Gran Bretaña», en palabras de la Declaración de 4 de Julio de 1776 (en Grau, 2009, III, 113). Era el inicio de la Revolución americana.

En septiembre de 1774 los comisionados de doce legislaturas provinciales —Georgia, la de más reciente fundación, no envió la suya— se juntaron en Filadelfia en un Congreso que denominaron Continental, pues tenían la pretensión de representar a todas las provincias de la Norteamérica Británica, incluidas las dos Floridas, que Gran Bretaña retuvo entre 1763 y 1781 y debió retornar a España oficialmente en 1783, y las provincias atlánticas más septentrionales que más tarde quedaron del lado lealista, la isla de Saint John’s y Nova Scotia, y Canadá. El Congreso se propuso dar respuesta a las leyes recientemente aprobadas por el Parlamento inglés y que los colonos no habían dudado en calificar de coactivas e intolerables (intolerable acts, coercive acts). Más tarde nos referiremos a ellas. Conviene situar antes que la protesta de 1774, los hechos que la motivaban y los episodios que desde una década antes están teñidos de movimiento antifiscal se enmarcan todos en la exigencia del principio del consentimiento de los gobernados con el gobierno, principio establecido por la Revolución inglesa de 1640 y consagrado en la monarquía constitucional que rige después de la Revolución Gloriosa de 1688 y por la declaración de derechos de 1689. Esta última, en defensa de los «antiguos derechos y libertades», exigía contar con el parlamento, esto es, con la representación del común, para aplicar o suspender leyes y afirmaba que «toda exacción de impuestos por o en beneficio de la Corona [...], sin consentimiento del Parlamento [...] es ilegal» (Bill of Rights, en Artola, 1986, 79-83).

El principio del consentimiento de los gobernados con el gobierno, no siempre respetado, había servido en América para crear asambleas electas en las colonias que no contaban con ellas o había reforzado la autonomía de las legislaturas en las que estaban instaladas. La Revolución inglesa y la Guerra Civil habían implicado a numerosos colonos americanos. Unos habían marchado a combatir a Inglaterra, otros se habían inclinado por los derechos de la Corona. Los puritanos se consideraron reforzados con el triunfo de Cromwell y perseguidos durante la Restauración de 1660. La guerra civil prendió en Maryland. Las ideas de los levellers (niveladores), defensores de la libertad y la igualdad de los hombres en nombre del derecho natural, se propagaron en algunas ciudades y fueron combatidas por sus adversarios. Las alternancias políticas en la metrópoli se tradujeron en sucesivas olas migratorias. En Nueva Inglaterra los colonos tomaron conciencia de su desprotección si no se organizaban por sí mismos. En fin, casi nada permaneció igual en un Nuevo Mundo que era de muy reciente y diversa creación.

Había colonias que debían su origen a una carta de concesión otorgada a una compañía mercantil (Virginia, Massachusetts) o a un grupo de colonos, a veces después de la quiebra de la primera (las dos citadas). Había colonias cuyo origen estaba en la separación de otro territorio previo: Connecticut, New Hamp- shire y Rhode Island, las tres segregadas de Massachusetts; y New Jersey, separada de Nueva York. Nueva York y Carolina fueron instituidas como colonias provinciales o reales, dependientes de forma directa de la Corona, desde sus inicios o por cancelación de alguna concesión anterior. Carolina fue dividida a comienzos del XVIII en dos provincias, Carolina del Norte y Carolina del Sur, y a continuación se segregó de la segunda la colonia de Georgia. Por último, estaban las colonias otorgadas a una persona y a sus descendientes en calidad de propiedad: Maryland, Pennsylvania y Delaware. Las condiciones jurídicas, civiles y de gobierno de cada una variaban en consideración de su origen y estatus (McFarlane, 1992). Los conflictos con el titular de los derechos eminentes eran, por lo mismo, distintos. Y no excluían situaciones como las que por la misma época, en Europa, protagonizaban municipios por salir de la jurisdicción particular y, mediante pleitos de reversión, retornar a manos directas de la Corona: en 1764, después de sortear la amenaza de una marcha de milicianos armados que abandonó la frontera y se dirigió a Filadelfia, capital de Pennsylvania, la legislatura votó la proposición de Benjamin Franklin de recomendar la transferencia de la colonia, del propietario que la detentaba —la familia Penn— al rey, con el objeto de resolver las diferencias y, sobre todo, de encontrar inmediata protección. En los tres lustros anteriores, Franklin había conseguido erigirse en el líder del Partido de la Asamblea, que se hallaba formado por los cuáqueros y personas cercanas a sus posiciones políticas, como el propio Franklin, en oposición a la fracción cercana a la familia propietaria que contaba con el respaldo de la Iglesia Reformada alemana y de los presbiterianos.

La mención de las creencias nos sirve para introducirlas como uno de los factores de diversidad y a veces de hostilidad entre los colonos americanos. La cuestión religiosa había acompañado la colonización y estaba en el origen de varias provincias. Parte de la emigración había llegado huyendo de la persecución o con la intención de fundar una nueva sociedad en la que pudieran desarrollar sus creencias. El Acta de Tolerancia religiosa aprobada por el Parlamento inglés en 1689 fue introducida lentamente en las colonias a lo largo del siglo siguiente, pues en muchos lugares encontró resistencia. Massachusetts respondía a una fundación de los puritanos congregacionalistas. Rhode Island, colonia originada en una escisión de la anterior, fue promovida por disidentes baptistas y en fecha temprana dieron libertad religiosa. Maryland fue una concesión hecha a una familia católica para que la colonizara con emigrantes de esa confesión; después de haber dispuesto en 1649 un Acta de Tolerancia (relativa solo a los trinitarios, con exclusión de los restantes credos), en 1704 fue revocada por la mayoría puritana, y los católicos fueron privados de derechos. Penssylvania atrajo a cuáqueros y a alemanes reformados (luteranos) y mantuvo una gran tolerancia hacia los demás cultos, entre ellos, numerosos tildados de sectas (amish, menonitas), también hacia los judíos.

El Acta de Tolerancia inglesa de 1689, de otra parte, en puridad no era tal, sino que autorizaba el culto a los llamados «disidentes»: baptistas, presbiterianos, metodistas, congregacionalistas y otros reformados, pero mantenía la exclusión de católicos y de las religiones no cristianas. Así se mantuvo también en las colonias, con las excepciones mencionadas. Hay que aguardar a 1776 para que Maryland otorgue libertad religiosa en su constitución a las iglesias cristianas. Massachusetts lo hizo en la suya en 1780. Pero a todas las colonias irritó sobremanera que después de la conquista de Canadá a Francia, la Ley de Quebec de junio de 1774 reconociera la religión católica en la extensa provincia de ese nombre, a la que se adjudicó el valle del Ohio sobre el que tenían puestas sus miras y donde no pocos colonos anglicanos y protestantes habían comprado derechos sobre tierras (Thorpe, 1909).

Hay que aguardar a 1786 a que una legislatura, la del Estado de Virginia, apruebe un auténtico estatuto de libertad religiosa. En él se sostuvo que las opiniones de los hombres, cualquiera que fueran sus creencias religiosas, no eran objeto del gobierno civil. El estatuto, preparado una década antes por Thomas Jefferson y presentado por su antiguo protegido James Madison, sentó las bases de la primera enmienda a la Constitución federal que proclamaría la separación de la Iglesia y el Estado y sentaría el principio del aconfesionalismo.

Más allá de las convicciones moderadas, la tolerancia era esencial para garantizar la convivencia en el interior de las provincias donde se habían vivido conflictos civiles y disidencias por este motivo, para atraer nuevos colonos de Europa que se hacían indispensables en la expansión hacia el oeste, y con tal de asegurar la armonía entre los Estados. Eso no significa que las Constituciones estatales suprimieran las discriminaciones de las minorías religiosas. Carolina del Sur proclamó en la suya que «la religión cristiana es la religión verdadera» y la mayoría de los Estados tenían un credo oficial. New Hampshire y otras reservaron a los protestantes el derecho de ser representantes y de gobernar. En el pasado, Massachusetts había preferido la secesión de varias regiones antes de ceder en cuestiones religiosas; fieles sus moradores principales al empeño de constituir una «nueva Israel», habían rechazado la incorporación de representantes de Maine, que pertenecía a su mancomunidad, a la Confederación de Nueva Inglaterra, pretextando motivos de credo. La Constitución federal de 1788 favoreció la disolución de estos prejuicios pero solo a lo largo del siglo XIX fueron desapareciendo las discriminaciones para acceder a cargos públicos.

A toda esta diversidad de confesiones se unía la ascendencia de los colonos, que en ocasiones propiciaba la anterior división. Delaware era de fundación sueca, y Nueva York, con el nombre de Nueva Ámsterdam, holandesa. Aparte de los ingleses y sus descendientes, hubo un importante aporte de escoceses de Escocia y de Irlanda (establecidos en el Ulster) y de alemanes, así como minorías de hugonotes y de centroeuropeos. En el momento de la independencia, uno de cada tres habitantes de Pennsylvania era alemán, y uno de cada cuatro, escocés-irlandés.

Si bien todas las colonias disponían de asambleas o cámaras de ciudadanos, las atribuciones de estas variaban mucho de una a otra, así como el procedimiento de elección, que en Connecticut y Rhode Island alcanzaba a la figura del gobernador mientras que en las demás era designado por la Corona. Rara vez las asambleas tenían reconocida la iniciativa de hacer leyes, carecían de derecho de control sobre el gobernador y sus principales funciones guardaban relación con la aprobación de impuestos internos y la supervisión del gasto. Algunas asambleas remontaban su origen a las prácticas de las sociedades mercantiles que habían obtenido la concesión del territorio; otras, a privilegios reales. En las Carolinas y Georgia los colonos reclamaron asambleas pretextando que habían emigrado de Virginia, donde sí la tenían. En el norte se unía el pacto de los peregrinos y los hábitos asamblearios con el carácter electivo de la jerarquía religiosa del congregacionalismo.

Las normas electorales eran asimismo muy dispares: la distribución de representantes por condados y ciudades no había registrado la evolución del censo, en perjuicio de los núcleos más poblados. En vísperas de 1776 el derecho de sufragio estaba reservado a los blancos mayores de 21 años que tuvieran un determinado volumen de propiedad o de renta, que variaba de una provincia a otra: en Connecticut, Massachusetts y Delaware se exigía una propiedad personal valorada en 40 libras; en New Hampshire y Pennsylvania eran 50 libras; en Nueva York, New Jersey, Virginia y Carolina del Sur se debían poseer 100 acres de tierra, pero bastaban 50 acres en la mayoría de los restantes territorios para gozar del derecho de sufragio. Según los casos, se fijaban limitaciones más o menos estrictas para privar de voto a los inmigrantes. Estas iban de probar un determinado periodo de residencia a la naturalización británica. En Connecticut el derecho electoral se reservaba a personas de «conversación pacífica y honesta», en Massachusetts la edad de voto se elevaba a 24 años para los ciudadanos no honorables o ajenos a la Iglesia oficial, en New Hampshire se restringía a personas de vida no viciosa, en Nueva York estaban excluidos católicos y judíos, los católicos estaban también privados de voto en Rhode Island y Maryland, en Carolina del Sur solo podían emitir el sufragio los blancos protestantes, en Virginia y Carolina del Norte la norma excluía explícitamente a negros, mulatos e indios (Beeman, 2004, 293-294; reseñas históricas en Elliot, 1836, I; Constituciones de algunos de los Estados, 1870).

Los procesos efectivos de colonización habían sido también dispares. Las grandes propiedades se combinaban con las pequeñas y medianas tenencias concedidas a colonos libres y a antiguos sirvientes escriturados, campesinos inmigrantes sometidos por un periodo de tiempo hasta satisfacer el coste de su traslado y rendir beneficio a su patrón. Los sirvientes que no habían obtenido parcelas o buscaban tierras mejores habían emigrado hacia el interior, unos para establecerse de facto sin aguardar concesión o título, otros instalándose directamente en territorio indio del otro lado de los Apalaches. Una parte importante de la población de las provincias intermedias y meridionales estaba formada por esclavos africanos. Los pequeños propietarios y arrendatarios —los granjeros característicos— conocieron conflictos con los terratenientes y con los grandes comerciantes a propósito de las cargas fiscales. Después de 1763 las tensiones fueron en aumento y vivieron el momento más crítico al término de la Guerra de Independencia, cuando carecían de lo básico, el mercado estaba desorganizado, contaban con el papel moneda emitido por los patriotas que ahora era puesto en tela de juicio y el proyecto de un patrón monetario único y metálico, como pedía el gran comercio y los terratenientes, amenazaba con dejarles sin crédito y sin caudales. Si primero estuvieron detrás de la protesta que avivó la hostilidad contra la metrópoli, después de 1783 esa tensión social tuvo una incidencia directa en el progreso de las ideas federales que acompañaban la pretensión de un gobierno fuerte.

Las provincias no solo eran diversas entre sí. El desarrollo de sus respectivos intereses daba origen a rivalidades comerciales y a disputas por la expansión hacia el oeste, tanto dentro de las demarcaciones teóricas trazadas por Gran Bretaña a cada colonia, todavía no ocupadas por completo, como sobre el territorio indio que se extendía a continuación. Hubo comunidades que formaron condados contestatarios con las autoridades provinciales y no se consideraron representadas por sus legislaturas. Al oeste de la provincia de New Hampshire, la región limítrofe entre el río Connecticut y los Montes Verdes sobre la que Nueva York consideraba que poseía derechos, la legislatura de la primera hizo concesiones de tierras que no fueron reconocidas por la legislatura de la segunda. Aprovechando la rebelión contra los británicos, en 1777 las poblaciones que formaban el territorio proclamaron su independencia como Commonwealth o Estado de Vermont, y se dotaron de una Constitución en la que como «pueblo» se reconocía con «el derecho único, exclusivo e inherente de gobernar y de regular la política interna». Acto seguido, el Estado soberano solicitó ser admitido en el Congreso Continental pero este rehusó aceptarlo mientras la secesión no fuera reconocida por Nueva York (Thorpe, 1909, VI, 3737-3781). La redacción del artículo 4.1 de la Constitución federal sobre nuevos Estados tuvo en cuenta el precedente de Vermont y estipuló que aquellos que se formaran por división de los existentes debían contar con la conformidad de la anterior entidad: «ningún Estado nuevo podrá formarse o erigirse dentro de la jurisdicción de otro Estado, ni un Estado constituirse mediante la reu- nión de dos o más Estados o partes de Estados, sin el consentimiento de las legislaturas de los Estados en cuestión, así como del Congreso».

Vermont, independiente de facto desde 1777 de Gran Bretaña y a la vez de la colonia neoyorkina que la reclamaba, se incorporó a los Estados Unidos en 1791 después de resolver sus diferencias con Nueva York mediante el pago de una compensación económica de 30.000 dólares en moneda española. En 1792, el condado de Kentucky, el territorio de Virginia que quedaba del otro lado de los Apalaches, se separó de común acuerdo e ingresó como Estado en la Unión. Tennessee se formó primero con ocho condados occidentales de Carolina del Norte, separados en 1780 en un Estado fallido; reintegrado a la Unión federal en 1790, se constituyó y fue admitido como Estado en 1796. Maine se separó de Massachusetts en 1820, después de casi dos décadas pretendiéndolo. En 1861 los condados occidentales de Virginia se opusieron a la deriva secesionista de la legislatura de Richmond, formaron un Estado leal a la Unión y fueron admitidos por el Congreso de Washington en circunstancias excepcionales, puesto que Virginia Occidental vulneraba el artículo 4.1 de la Constitución. Después de esa fecha, ninguno de los intentos de dividir un Estado ha culminado con éxito.

LA CONFEDERACIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS

El Congreso Continental reunido en septiembre de 1774 reclamó al rey la retirada de las Leyes intolerables recién aprobadas por el Parlamento británico. Se trataba de una serie de medidas punitivas que guardaban estrecha relación con el motín de Boston contra la imposición de nuevos tributos, simbólicamente a propósito de la venta de té, que había sido aprobada en Londres sin la representación de los colonos. Las leyes impugnadas ahora incluían la suspensión por el Parlamento de Londres del gobierno de Massachusetts, la sustitución de los funcionarios por otros designados por el gobernador y la prohibición de realizar reuniones públicas durante un año. La cuestión dejaba de ser la ilegitimidad de la imposición fiscal, contra la que veía clamándose desde una década antes; se trataba de la defensa de los derechos de los habitantes de las provincias, incluido el de disponer de una asamblea representativa como habían tenido hasta entonces en Nueva Inglaterra.

A diferencia de otras épocas, en 1774 las colonias continentales habían alcanzado un nivel de desarrollo desconocido y en fecha reciente, con motivo de la guerra contra Francia (1754-1763), habían sido llamadas a contribuir a su propia defensa con hombres y pertrechos. Convergían los sentimientos de agravio y de alta autoconsideración, unida a la percepción muy reciente de compartir todas las colonias un dominio inmerecido e injusto. Todo eso era nuevo. En 1774 el Congreso Continental proclamó el derecho de las colonias a regular sus asuntos internos y llamó a hacer un boicot a las importaciones de la metrópoli.

La ausencia de respuesta favorable por parte de la Corona y el inicio de las hostilidades condujo a la reunión del segundo Congreso Continental en mayo de 1775. El Congreso, formado por delegados de las legislaturas coloniales, asumió la dirección de la guerra, para lo que creó un Ejército Continental y puso al frente del mismo a George Washington. Washington era un coronel de milicias, veterano de la guerra contra Francia, y dueño de una plantación en Virginia. Era también congresista en representación de la Convención de esta colonia, la asamblea formada por los revolucionarios virginianos en sustitución de la Cámara de Ciudadanos después de que esta fuera disuelta por el gobernador en 1769 para cortar las protestas contra las nuevas prerrogativas reales.

El 4 de julio de 1776 el Congreso general, «en nombre y por la autoridad del buen pueblo de estas Colonias», ratificó la siguiente declaración:

estas Colonias Unidas son, y deben serlo por derecho, Estados Libres e Independientes [...]; y que, como Estados Libres o Independientes, tienen pleno poder para hacer la guerra, concertar la paz, concertar alianzas, establecer el comercio y efectuar los actos y providencias a que tienen derecho los Estados independientes (The unanimous Declaration of the thirteen united States of America, en Thorpe, 1909, I, 3-6, y Grau, 2009, III, 113 y 115).

La declaración conjunta y solemne, el Acta de Independencia, llegaba después de que en los meses anteriores los colonos hubieran asumido de hecho su independencia, cuando ayuntamientos, condados, jueces y otras personalidades habían emitido proclamas en ese mismo sentido.

El Congreso había alentado a las provincias a formar gobiernos libres e independientes, y así comenzaron a hacerlo: el 5 de enero de 1776 lo hizo New Hampshire, el 26 de marzo Carolina del Sur, Virginia el 29 de junio y Nueva Jersey el 2 de julio. El 6 de mayo la Convención de Virginia aprobó la Declaración de Derechos y el 15 proclamó su independencia y dio instrucciones a sus delegados en el Congreso Continental para que este procediera a proclamar la libertad y la independencia de las colonias. Las restantes declaraciones estatales se aprobaron después del 4 de julio, varias precedidas de declaraciones de derechos semejantes y con un manifiesto sentido republicano que se refleja en el concepto de la representación y en el recurso a la expresión commonwealth, que en la época conservaba las reminiscencias que tuvo durante el gobierno de Cromwell en el siglo XVII de gobierno del bien común.

El Congreso Continental continuó con sus tareas y no aprobó los Artículos de la Confederación hasta noviembre de 1777. Su entrada en vigor se demoró cuatro años, pues hasta marzo de 1781 no fue ratificado por la totalidad de los Estados confederados. Conforme a este texto, el Congreso de delegados de los Estados Unidos carecía de facultades legislativas y tenía como misión «la gestión de los intereses generales», entre los que explícitamente se señalaba: la declaración de guerra y los acuerdos de paz, la autorización de los tratados, alianzas e intercambio de embajadas en las que estuvieran interesados cualquiera de los Estados y la firma de acuerdos internacionales que obligaran a todos. A fin de evitar rivalidades y conflictos, los Estados renunciaban a disponer de cuerpos de tropas o buques de guerras excepto en el número fijado por el Congreso, pero todos conservaban sus respectivas milicias, reguladas, disciplinadas y debidamente equipadas de armamento. El Congreso estaba formado por representantes designados por las legislaturas de los Estados para tres años, en número de dos a siete, aunque cada Estado tendría un único voto. Las principales decisiones requerían una mayoría de nueve de los trece Estados, así como la admisión de otras colonias en la Unión, exceptuándose Canadá, que tenía franqueada la incorporación si decidía su libre adhesión. Cada Estado retenía su soberanía, libertad e independencia, así como la plena potestad, jurisdicción y derecho que no hubiera sido expresamente delegado «en los Estados Unidos reunidos en Congreso». Los habitantes libres de los Estados quedaban autorizados a desplazarse libremente por la totalidad de los territorios y a establecerse en el que decidieran, con los mismos derechos y obligaciones de los ciudadanos libres locales. Los Estados se comprometían a extraditar a los fugitivos de la justicia y entregarlos a la autoridad que tuviera jurisdicción sobre su delito.

El de los primeros Estados Unidos de América era, en suma, un modelo de confederación que establecía una protección común, auspiciaba unas mismas relaciones diplomáticas y comerciales, reconocía la libertad de movimientos de los habitantes y sentaba las bases de una colaboración entre los Estados confederados al crear además una autoridad común para atender las atribuciones fijadas en el pacto, los Artículos de Confederación. Al Congreso pertenecía la potestad de levantar un ejército y una armada. El Congreso se erigía también en tribunal supremo de las disputas entre Estados. La autoridad de la confederación abarcaba otros aspectos cooperativos: se le reservaba la regulación de la aleación y el valor de la moneda acuñada por los Estados o que llegara a acuñar ella misma, abriendo la puerta a una moneda común, y la función de establecer y regular oficinas de correos por toda la Unión, así como de recaudar el franqueo por este servicio, el primero de carácter compartido. Al Congreso pertenecería la gestión de los asuntos con los indios que no fueran miembros de los Estados actuales, competencia de la mayor importancia cuando tras la esperada derrota del enemigo británico aguardaba la expansión hacia el oeste. La nueva autoridad preveía que los gastos ocasionados por la defensa común y el bienestar general, los dos ámbitos reservados al Congreso, fueran atendidos por un erario común. Aquí se sentaba el germen de una hacienda confederal que descansaba en los dos siguientes principios: la contribución sería satisfecha por los Estados en proporción a la propiedad sobre tierras y edificios, cuya cuota y fecha de cobro sería fijada de manera periódica por el Congreso; los impuestos para pagar esa proporción serían fijados y recaudados por mandato de los legislativos de los Estados. La propuesta inicial de establecer la contribución que los Estados debían realizar al tesoro común para la amortización de la deuda de guerra, que no prosperaría, puso de manifiesto la dificultad de unir territorios con características tan plurales. Como el proyecto repartía las cantidades en razón del número de habitantes, excluidos los indios que no pagaban el impuesto de capitación, un delegado se apresuró a añadir que debía recaer en los «habitantes blancos». El debate siguió sobre si debía combinarse la población con la riqueza de un Estado, si debían contabilizarse los hombres libres o incluirse a los esclavos a estos efectos (Jefferson’s Notes of Debate on Confederation, en Elliot, 1836, I, 70-73).

El pacto de «Confederación y Unión perpetua», de «una estable liga de amistad para su defensa común, la garantía de sus libertades, y para su bienestar mutuo y general», comprendía determinadas cláusulas que hacían muy difícil su disolución. Cualquier alteración debía contar con la aprobación del Congreso, con una mayoría de más de dos tercios, y la ratificación unánime de las legislaturas de los Estados. La confederación, en efecto, nacía con voluntad permanente, mas eso no significa que la tuviera garantizada, como veremos a continuación a propósito de un precedente. La salvaguarda ante el riesgo de secesiones unilaterales se reveló un principio inamovible del pacto federal y de la convivencia pacífica: una vez constituido un Estado por voluntad constituyente de un «pueblo», el derecho a la secesión de cierto número de condados nunca podría ser unilateral, sino con la conformidad plena de las partes. Desde los tiempos del Congreso Continental, antes de redactarse los Artículos de la Confederación de los Estados Unidos, el pueblo de un Estado fue considerado un sujeto político colectivo, único e indivisible, cuya potestad soberana reclamaba el consenso para consagrar el disenso de la ruptura territorial. Después de 1788 cualquier movimiento de división reclamaba también la aprobación de las instituciones federales, que se atribuían el derecho de tutela en la medida en que el resultado incidía en la Unión y, entre otras instituciones, en la correlación de fuerzas del Senado que estaba formado por representes de las legislaturas de los Estados y cuyo número y orientación en absoluto resultaban indiferentes.

Más allá de la delimitación de atribuciones acordada en los Artículos, nacía un cuerpo político con personalidad jurídica que combinaba la acción exterior con ciertas atribuciones interiores propias del Estado. Al mismo tiempo, los Estados conservaban la soberanía, la mayor parte de esta, pues las concesiones realizadas, si bien podía parecer que mermaban la autoridad de los electores y de las legislaturas, para ser ejecutadas requerían del concurso de sus delegados en el Congreso, y, de otra parte, cada Estado, en uso de su soberanía, se había dado una Constitución en la que se precisaban los derechos de los ciudadanos y se establecían los procedimientos de representación y gobierno (Artículos de Confederación, en Thorpe, 1909, I, 9-16, y Grau, 2009, III, 371-387). En suma, la Confederación demostraba el espíritu de cada Estado de conservar la soberanía recién adquirida por encima incluso de la cooperación, como pronto se puso de relieve, pero también la necesidad de crear vínculos comunes.

La vida ordinaria de los nuevos ciudadanos estuvo ordenada desde 1776 en lo que hace a normas civiles, mercantiles, penales, procesales y de gobierno, al reconocimiento y el ejercicio de derechos, por las Constituciones de cada Estado, las nuevas y las que se conservaron, y por las leyes que se dieron. Entre 1776 y 1788 encontramos una serie de Estados independientes sujetos de derecho, a partir de 1781 confederados a ciertos efectos, entre ellos, el reconocimiento como sujeto de derecho internacional aunque sin privar a sus integrantes de esa facultad si se atenían a determinadas obligaciones adquiridas con sus nuevos socios. Las Constituciones de los Estados se ajustaron a los principios republicanos y las más avanzadas, como la de Massachusetts, de 1778, fue aprobada en asambleas locales de ciudadanos que estos percibían como una demostración de la libertad adquirida y del derecho de participación; en ellas se ponía en evidencia la teoría del pacto social del que emanaba el poder gubernamental, se codificaban los derechos elementales, se acordaba una duración breve de los cargos representativos y se afirmaba la división de poderes (Adams, 1990, 31).

La experiencia resultó diversa y hasta contradictoria. El comienzo de la vida independiente no resultó sencillo. La posteridad lo ha conocido con el nombre de Periodo crítico. El Congreso era incapaz de establecer un sistema de ingresos que permitiera hacer frente a la deuda contraída con Francia y los Países Bajos para financiar la causa de la independencia. Al hacerse cargo del Ejército Continental, pasados los primeros combates, George Washington llegó a la conclusión de que precisaba tropas permanentes bien equipadas y retribuidas para impedir que abandonaran periódicamente los regimientos para regresar a sus casas y auxiliar en el trabajo a sus familias (Jones, 1996, 56). Pero como el Congreso carecía de recursos, se emitieron certificaciones, obligaciones de pago que podían circular en el mercado como pagarés pero que pronto comenzaron a devaluarse al no hallar compradores. La emisión de papel moneda no corrió mejor suerte. En 1780 el Congreso devaluó los 200 millones de circulante en la proporción de 40:1, un año más tarde la depreciación fijaba el cambio en 146:1, y las emisiones continuaron en 1782 aunque, para regularlas y cubrirlas con reservas, promovió la fundación del Bank of America, la institución «federal» más antigua de la nación, si bien se organizó como banco privado con privilegio de emisión. El Congreso aprobó imponer un 5 por 100 sobre el valor de las mercancías importadas hasta amortizar las deudas de la Confederación. La unanimidad requerida solo se logró cinco años después, en 1786, y con un elevado número de limitaciones. A lo anterior se unían los pagos por el licenciamiento del ejército. De los ocho millones solicitados en 1781 por el Congreso a los Estados, en 1784 únicamente se había reunido uno y medio, por lo que se debió recurrir a un nuevo empréstito en los Países Bajos para acallar el clima de protesta y las amenazas que procedían de los oficiales. La balanza comercial era altamente deficitaria para la Confederación y a los precios elevados de la guerra siguió a partir de 1784 una gran depresión, que los gobiernos trataron de aliviar con nuevas emisiones de papel moneda. Los comerciantes que dominaban la Cámara de Massachusetts, sin embargo, mantuvieron la política fiscal y exigieron el pago del impuesto personal a todo hombre mayor de dieciséis años, una tasa fija indistinta de la fortuna del individuo. Con esos ingresos se comprometió a retirar los certificados gubernamentales emitidos durante la guerra a su precio nominal, para regocijo de los propios comerciantes y de los especuladores que los habían comprado a precios irrisorios. El embargo por deudas fiscales se extendió por el Estado. La confrontación entre los pequeños granjeros, que habían formado los ejércitos patriotas y, cargados de papel devaluado, no podían hacer frente a los impuestos y a las deudas privadas, y los comerciantes y hombres de leyes mostró la existencia de dos países claramente diferenciados (Adams, 1990, 35-38).

El riesgo de una extensión de los conflictos sociales era real pero mucho más limitado de lo que apuntan algunos episodios, rápidamente magnificados por los defensores de un gobierno federal fuerte en sustitución de la Confederación. En primer lugar, porque en el curso de veinte años, de 1765 a 1785, muy en particular después de 1776, la composición de las legislaturas había cambiado por efecto de la participación de las clases inferiores. Las antiguas asambleas formadas por la aristocracia de la tierra, el gran comercio y los juristas, que en la primera fecha representaban el 77 por 100 de las asambleas en las colonias del Norte, en 1785 estaban integradas en un 55 por 100 por granjeros y el 62 por 100 de las cámaras correspondía a diputados de ingresos medios; también en los Estados del Sur los avances de la «clase media» fueron notables, duplicándose su representación, sin alcanzar el tercio de las legislaturas (Adams, 1990, 34). Ese cambio amortiguaba la confrontación social y acercaba los gobernantes a los gobernados. En segundo término, los movimientos de protesta podían llegar a ser intensos en una localidad y extenderse por uno o varios condados, pero nunca alcanzaron a suponer un peligro serio para las ciudades, que, sin disponer de fuerza permanente, no tardaron en movilizar las milicias y disolver los grupos alzados contra la injusticia de ver a sus vecinos y antiguos compañeros de armas encarcelados y juzgados por deudas, como sucedió en 1786 en Massachusetts. En agosto de ese año, Daniel Shays, capitán de milicias retornado en 1780 a su granja, lideró una protesta de ese tipo, después de reunir a medio centenar de agricultores pobres. Durante diez meses mantuvieron sus posiciones en el centro y el oeste del Estado, hasta que la Cámara aprobó levantar un cuerpo armado de 1.000 a 1.500 hombres y votó nuevos ingresos para sufragarlo. De haber existido un ejército federal, su mera presencia hubiera tenido un efecto disuasorio y en el caso de haberse producido el levantamiento su actuación hubiera sido inmediata. La desigualdad creada durante la guerra y la depresión que siguió constituía, sin embargo, una amenaza a la estabilidad y al orden que terratenientes y grandes comerciantes requerían para sus negocios. Pocas veces la necesidad de un Estado con todas sus funciones coercitivas y fiscales se hizo tan presente como a mediados de la década de 1780 en Norteamérica. La rebelión de Shays era indicativa del malestar social y de lo imprevisible que podía ser el desarrollo de los acontecimientos. Los más temerosos o los más prudentes compartían las opiniones que John Adams había escrito en abril de 1776 acerca de las libertades que se tomaban los jóvenes y las clases inferiores cuando se aflojaban por doquier «las ataduras del gobierno»: «los hijos y los aprendices se han vuelto desobedientes, [...] las escuelas y las universidades son hoy más turbulentas, [...] los indios han desairado a quienes los custodian y [...] los negros son ahora más insolentes con sus amos» (cit. en Foner, 2010, 65). Todos los hombres libres, «desde el zapatero al senador», podían considerarse políticos porque todos, al margen de tener propiedad y educación, de su nivel social, eran llamados a participar de uno u otro modo en los asuntos públicos; los «órdenes inferiores» integraban la milicia, convertida en «escuela de democracia política», las campañas políticas agitaban los debates e invitaban a expresar las ideas más audaces y durante la guerra los milicianos reclamaron el derecho de voto a todos los combatientes, reunieran o no las condiciones de edad o propiedad. Los principios de la libertad y de los derechos fueron acompañados de una extraordinaria difusión del principio de igualdad que suscitaba interpretaciones distintas. Mientras Adams clamaba contra «el despotismo de la democracia», por las mismas fechas Thomas Paine había escrito en El sentido común: «disponemos del poder de recomenzar el mundo», que el gobierno, cuya finalidad era proporcionar libertad y seguridad, era necesario solo a falta de virtudes morales y que la igualdad de derechos era el fundamento de la revolución y, por lo tanto, de la Constitución (Foner, 2010, 63-74). El sentido común vendió más de cien mil ejemplares en tres meses, una evidencia del interés que levantaba la idea de un gobierno del pueblo (Bosch, 2005, 22-23).

Madison, en la etapa en que regresó a la política de Virginia, en la que resultó elegido representante para la legislatura de 1784 a 1786, después de haber formado parte del Congreso Continental hasta un año antes, se revolvió contra los peligros que encerraba una «democracia excesiva» y también contra la defensa que se hacía en las legislaturas de los Estados de intereses particulares bajo la presión de los electores, lo que tendía a desatender los intereses generales de la Confederación y hasta el bien público en el propio Estado. Sencillamente, con la independencia lograda a finales de 1781 y reconocida en 1783, ¿concluía la Revolución americana, como podían pensar los Padres Fundadores, los firmantes del Acta de Independencia? No parecía ser esa la opinión de las clases inferiores en unas colonias que no habían dejado de recibir inmigrantes y en las que la desigualdad de bienes y condiciones, sin ser la del Viejo Mundo, era patente. Mientras se mantuvieran los espacios de las pequeñas repúblicas, las posibilidades de reabrir la fase de la revolución eran muy reales. El espectro de los niveladores de la Revolución inglesa, de ciento veinte años atrás, no era un mero recuerdo a la vista de algunos panfletos. Mientras que Madison creía que el mayor peligro para la libertad procedía del poder incontrolado de las mayorías en los Estados, y se hacía preciso crear contrapesos y favorecer un poder político difuso, los antifederalistas, en la fase de ratificación de la Constitución, consideraron que la libertad de los Estados era el poder de autogobierno del pueblo y este quedaba mermado con un gobierno distante y sometido a los filtros y equilibrios moderadores que se habían previsto (Foner, 2010, 74-76; Bosch, 2005, 44-50). Casi todas las Constituciones estatales habían reforzado la importancia de sus legislativos en detrimento del poder de un gobernador elegido para mandatos anuales y facultades limitadas.

El gobierno fuerte que podía proporcionar la federación era también el final de la Revolución americana, su institucionalización definitiva que ponía término a las pretensiones de los grupos subalternos. Con la protección de la libertad, se ponía el énfasis en la seguridad y la salvaguarda de la propiedad, aunque con un respeto a las formas participativas que no conocería el liberalismo doctrinario en Europa después de 1830. La federación y la presidencia fuerte de George Washington se anticipaban a la solución thermidoriana de la Revolución francesa y al cesarismo bonapartista. Sobre si el proceso cumplió sus objetivos no existe ninguna duda, y fue tan eficaz que proyectó una imagen muy seductora sobre las élites ilustradas de las colonias hispanoamericanas que comenzaban a aspirar a la independencia de sus países y tomaban el modelo de las Trece Colonias, de la federación y de Washington como general victorioso pero también como presidente firme que alejó los temores del desorden social. Antes de llegar a ese punto, los problemas se multiplicaron.

Rhode Island había adoptado una política monetaria totalmente opuesta a la de los Estados vecinos al declarar de curso forzoso por su valor nominal el papel moneda emitido para satisfacer las demandas de los granjeros endeudados. Los acreedores abandonaron el Estado para evitar tener que admitirlo. Los cinco Estados del Sur, por su parte, repudiaron el tratado alcanzado con España por el secretario de Asuntos Exteriores, el juez John Jay, firmante después con Hamilton y Madison de parte de los artículos de El federalista. Por el convenio, los Estados Unidos aceptaban el cierre a la navegación del Mississippi para sus embarcaciones a cambio del acceso limitado de las mercancías a España y a las Antillas, interpretado desde el Sur como una concesión a los comerciantes del Este (Jones, 1996, 69).

Concluida la elaboración de los Artículos de la Confederación y encauzada la guerra, antes de su finalización, la mayoría de los hombres más prominentes que habían tomado parte en el segundo Congreso de Filadelfia habían retornado a sus provincias de origen, donde proseguían sus carreras públicas. Unos habían sido elegidos gobernadores, otros pertenecían a las legislaturas donde impulsaban nuevas leyes en todas direcciones, demostración evidente de la primacía otorgada a la política de los Estados sobre la Confederación. Fue en esa práctica de defensa de intereses comunitarios y de los sectores sociales con los que se identificaban, donde tomó cuerpo la idea de las muchas barreras que se interponían a la expansión comercial en el espacio que por derecho les correspondía, tanto más cuanto que sus producciones, antes dirigidas a las islas británicas del Caribe, carecían de salida, antes de que se iniciase hacia 1790 la exportación masiva de algodón hacia Inglaterra. No es extraño que el movimiento federalista arraigara primero entre los plantadores de Virginia, de los que Madison, Washington y Jefferson eran buenos exponentes por posición social y por familia. Los virginianos dominaron la primera etapa presidencial de los Estados Unidos, desde 1788, después de haber desempeñado un papel de primer orden en los doce años anteriores. También cobra fuerza el federalismo en Massachusetts, siempre inclinada a los intereses mercantiles, que daría el segundo y sexto de los presidentes, John Adams y John Quincy Adams, hijo del anterior. El quinto presidente fue otro virginiano, James Monroe. A los anteriores hay que añadir un sector de Pennsylvania —el Estado se hallaba dividido— y a las élites políticas de Nueva York que representa a la perfección el abogado y banquero Alexander Hamilton. Las cuatro colonias sumaban en 1775 el 52 por 100 de la población total.

El 11 de septiembre de 1786 doce comisionados de cinco Estados se reunieron en Annapolis con el pretexto de la petición de Virginia de revisar los acuerdos comerciales entre los Estados y movidos por el interés en introducir mejoras en el sistema federal y darle eficacia. Todos los presentes reconocieron defectos importantes en el sistema vigente, mayores y más numerosos cuanto más de cerca se observaban, y era una vergüenza la situación presente de los asuntos nacionales, extranjeros y domésticos. La resolución fue remitida a las legislaturas para que debatieran y enviaran comisionados a la Convención que se pensaba solicitar al Congreso para remediar los fallos del gobierno federal y atender las exigencias de la Unión (Proceedings of Commissioners to Remedy Defects of the Federal Government, en Elliot, 1836, I, 115-119). Sin embargo, la mayoría de los Estados habían mostrado poca diligencia en el nombramiento de delegados o había boicoteado el encuentro, hallándose ausentes incluso los representantes de Maryland, donde tenía lugar la reunión. Hamilton, por Nueva York, y Madison y Edmund Randoph, por Virginia, este último su gobernador, redactaron el Acta final. La Convención frustrada de Annapolis ponía de manifiesto el escaso interés que despertaban los asuntos comunes y que se manifestaba en el aplazamiento desde 1783 de la adopción de determinados acuerdos por el Congreso por falta de quórum (Grau, 2009, IV, 54-57).

La moción presentada en Annapolis por los delegados de Nueva York al Congreso en febrero de 1787 sobre acometer la reforma de los Artículos de la Confederación fue rechazada por el voto de cuatro Estados contra tres que la respaldaban, mientras que dos Estados estaban divididos sobre el tema, lo que anulaba su opinión. Varios Estados consideraron extraconstitucional la propuesta. Virginia, Massachusetts y Nueva York se mostraban partidarios de un estrechamiento de lazos en la Unión. Y los delegados de Massachusetts salvaron in extremis la situación con una proposición que recordaba que los Artículos contemplaban su reforma y había delegados facultados por sus Estados para solicitar cambios que proporcionaran «un gobierno nacional fuerte»; nada resultaba más apropiado que convocar una Convención el segundo lunes de mayo siguiente, con el objeto de hacer la revisión y someterla a aprobación del Congreso y a ratificación de los Estados. Los comisionados serían elegidos por las legislaturas pero la Convención no era un órgano constitucional y sus delegados carecían de poderes constituyentes.

La correspondencia de Madison de esa época revela una gran actividad de los federalistas para influir en la opinión sobre la conveniencia de la Unión y la fortaleza que tendría un único Estado, según escribe al general Washington en noviembre de 1786 (Madison, 1865, 256). Al mismo tiempo señala cómo los intereses particulares dificultaban el control de un gobierno federal eficaz. Al conocer la resolución del Congreso en contra de la propuesta de Nueva York, no ocultó su pesimismo: «Las recientes escenas turbulentas en Massachusetts, e infames en Rhode Island, han hecho un daño indescriptible al carácter republicano en aquella parte de los Estados Unidos». Algunos, afirma, preferían como mal menor la partición de la Unión en tres «gobiernos enérgicos». Esta última idea cobraba fuerza en opiniones individuales y en los periódicos, mientras que no faltaban quienes abogaban por una fórmula monárquica (Madison, 1865, 280). Pero a continuación desplegó una activa presencia en la cámara de Virginia, estudió los modelos históricos confederados y procuró orientar la opinión hacia las ventajas que ofrecía al comercio y a la agricultura la cesión de la soberanía absoluta de los Estados, incompatible con la soberanía de la Unión que debía favorecer a todos. En abril de 1787, un mes antes de la apertura de la Convención, disponía de un esquema de los temas que debían tratarse al diseñar la federación. Sabía que no debía cederse en la cuestión de las pagas atrasadas al ejército ni aceptar la depreciación del 60 por 100 que se había indicado porque eso lastraría la ratificación de una Constitución federal; al contrario, el nuevo Estado podría garantizar la solución a estos problemas. Seguro de que el plan adelantaría, se preocupaba de buscar un equilibrio en el asunto de la representación en los futuros órganos políticos, entre el Este, en esas fechas más poblado, y el Sur, con mayores expectativas de expansión (Madison, 1865, 320-328).

Todos los delegados recibieron instrucciones bastante genéricas sobre cómo adecuar su actuación a los intereses de sus representados y de la Unión. Connecticut instó a respetar el gobierno republicano y Rhode Island no vio ventajas en participar en un cambio de Constitución. Finalmente se reunieron en Filadelfia cincuenta y cinco delegados de doce Estados. Pennsylvania y Virginia fueron los que enviaron más delegados, ocho y siete, respectivamente (Elliot, 1836, I, 125). Solo treinta y nueve firmas se unieron a la propuesta de Constitución, tres delegados se abstuvieron y trece habían regresado a sus lugares de origen sin aguardar al final de los trabajos.

UNA UNIÓN BIEN ESTRUCTURADA vs. GOBIERNOS DÉBILES

Durante cuatro meses la Convención federal —que no se dio el nombre de constituyente— desarrolló sus trabajos bajo la presidencia de George Washington (Elliot, 1836, I, 139 y ss.). El resultado fue un acuerdo basado en un elevado número de compromisos que daba satisfacción a los partidarios de transformar a fondo la Confederación y dotarse de un Estado federal, un federalismo de nuevo tipo, sin precedentes, «una organización diferente», en palabras de Washington, que conservaba las instituciones de los Estados federados y creaba un gobierno nacional, una estructura central de poder, un gobierno federal, dos esferas cuyas relaciones se fijaron a partir de un acuerdo de mínimos que más tarde serían discutidos, casi siempre a favor del gobierno federal, por la afirmación y el desarrollo del poder presidencial en las primeras décadas y desde 1940, por la jurisprudencia sentada por el Tribunal Supremo, por la interpretación de las competencias residuales —las no cedidas explícitamente— y por la ampliación del tamaño y el presupuesto del gobierno federal a partir del New Deal.

La Constitución de 1787 define y regula esencialmente el gobierno federal, con referencias a los Estados federados solo cuando se menciona el procedimiento electoral y cuando en el artículo 1.10 se establecen las limitaciones de sus competencias.

A diferencia de los Artículos de la Confederación, una unión de Estados consagrada por los signatarios, la Constitución establece un sujeto constituyente nuevo:

Nosotros, el Pueblo de los Estados Unidos, a fin de formar una unión más perfecta, establecer la justicia, garantizar la paz interna, atender a la defensa común, fomentar el bienestar general y obtener, tanto para nosotros como para nuestros descendientes las bendiciones de la libertad, ordenamos y establecemos esta Constitución para los Estados Unidos de América.

El pueblo de los Estados Unidos es la comunidad política soberana, la nación americana, como de inmediato proclaman los federalistas. El nacionalismo es inseparable del proceso de elaboración y primer desarrollo de la Constitución de 1787. En ese instante, y en lo que hace al sistema político creado con un amplio consenso, ese sentimiento nacional es compatible con el sentimiento hacia la idiosincrasia —cultural y política— del Estado del que se procede. La reacción posterior a la elección de George Washington y a la inclinación de este hacia el sector centralizador no despertó la oposición de los Estados contra la nación, sino que motivó una nueva reivindicación de las facultades de aquellos ante lo que consideraban una merma abusiva de sus derechos. En una vuelta de tuerca a la federación, liderada por Hamilton y Adams en nombre del federalismo, sinónimo entonces de un poder central fuerte y una legislación uniforme, se justificaba el crecimiento inmediato y considerable de la Administración federal y de una política de deuda y moneda contra la que se elevaron las voces de cualificados federalistas de 1785-1788, Jefferson y Madison entre ellos, que llegan a la conclusión de que sus rivales promovían un sistema aristocrático y conservador (monárquico y tory, en la acusación de la época) que amenazaba las libertades de los Estados y los principios de gobierno republicano que la Constitución había acordado proteger. De ahí que a partir de 1796 promuevan la formación de un partido que se denomina Demócrata-Republicano, en oposición al Federalista que juntos auspiciaron en la etapa de ratificación de la Constitución por los Estados y que desde el poder se había convertido en un instrumento centralizador.

El Plan presentado por el gobernador Edmund Randolph a la Convención federal comenzaba por juzgar inmadura la experiencia que había dado la Confederación, por una influencia excesiva e indebida de la democracia, a la que opuso los «principios republicanos» que habían de contrarrestar las partes democráticas de las constituciones estatales, en las que no se habían previsto «controles suficientes contra la democracia», esto es, contra la presencia de sectores de la población pertenecientes a clases no distinguidas de la sociedad. En tal sentido, la Constitución federal promovía un poder superior al que se hacía mucho más difícil acceder para estas clases, bien porque resultaba distante, por efecto de la división de poderes tal como se hizo, por los mecanismos de elección indirecta del presidente y los senadores o por el corto número de representantes que se elegían. El gobierno federal superior actuaba de contrapeso de los gobiernos federados, y en el primero, el Senado, cámara electa pero selecta, ejercía un control moderador sobre la más popular Cámara de Representantes y estaba en guardia contra «las locuras de democracia» y «la furia de democracia», en palabras del influyente Randolph. Uno de los delegados de Massachusetts, Elbridge Gerry, ilustró el desprecio que le producían los modos democráticos en su Estado, que a los ojos de quienes no estaban capacitados para gobernar y se hallaban desinformados, los funcionarios públicos eran tenidos no por servidores sino por sirvientes públicos. John Adams reprobó también la identificación de república con democracia, el «clamor popular». Hamilton prefirió llamar al sistema republicano «democracia representativa» para distinguirla de la directa y tumultuaria de las clases bajas (Adams, 2001, 110-112, 289). Entre otras, estas fueron algunas de las preocupaciones que inspiraron la redacción de la Constitución.

Si las ventajas de la unión para el desarrollo del comercio interior y exterior, la conveniencia de una defensa común y la resolución de la herencia financiera de la Guerra de Independencia fueron motivos manifiestos del proyecto de estrechar lazos entre los Estados, los peligros internos pesaron de una forma considerable en la convocatoria de las convenciones de Annapolis y Filadelfia de 1786 y 1787, en los trabajos de los delegados y en la campaña de ratificación posterior. En nombre de la conservación de los principios republicanos, Hamilton levantará en El federalista el fantasma del peligro de la usurpación en cada Estado, que pisoteara las libertades del pueblo y pudiera imponer una tiranía ante la pasividad de la Unión: «La tempestuosa situación de la que apenas ha salido Massachusetts demuestra que esta clase de peligros no son meramente teóricos», añade en relación con lo que hubiera sido un gobierno «popular» de haber triunfado la rebelión de Daniel Shays, de haber contado con «un Cromwell o un César», con el consiguiente efecto sobre los Estados vecinos (Hamilton, Madison y Jay, 1998, 83).

La sustitución de la Confederación por la federación moderna implicaba reconsiderar la noción de soberanía absoluta. «Los individuos que ingresan en una sociedad tienen que renunciar a parte de su libertad para conservar la restante», escribió Washington al término de la Convención, en la carta dirigida a las legislaturas pidiéndoles la ratificación de la Constitución. La magnitud del sacrificio dependerá de las circunstancias y del propósito que se persiga, prosigue, y en este caso no era otro sino «nuestra prosperidad, ventura, seguridad, tal vez nuestra existencia como nación» (Apéndice a Madison, Hamilton y Jay, 1998, 187). En América del Norte, prosigue Willi Adams (2001, 130), el concepto monolítico de soberanía se había visto socavado durante la etapa colonial al aumentar gradualmente el autogobierno. Por conveniencia, los colonos distinguieron entre la autoridad para legislar sus asuntos y la soberanía de la Corona. Al llegar la etapa de conflictos, ante los defensores de los privilegios de la Corona y de la autoridad de Parlamento, quienes recordaron que la soberanía era indivisible, los colonos utilizaron el argumento a su favor al sostener que en cada sociedad civil residía el poder supremo, por lo que el Parlamento inglés debía abstenerse de intervenir en la legislación interna colonial.

Willi Adams recuerda también que la retórica patriótica y las abundantes declaraciones de principios que acompañan a la Revolución americana y a las constituciones posteriores no deben hacer olvidar que la Revolución fue muy poco doctrinaria, y que hasta los principios fueron sometidos a la prueba de su puesta en práctica y donde se mostraron irreconciliables con intereses e instituciones establecidos, el ideal fue abandonado. El sentido práctico llevó a pensar también que después de obtener su independencia, en lugar de disponer de trece repúblicas dedicadas a una existencia agraria, si unían fuerzas «podrían devenir un Imperio “americano próspero” capaz de resolver y explotar el continente norteamericano entero y desarrollar el comercio con todas las naciones del mundo». La idea del imperio comercial americano atrajo a las clases media y superior de los Estados, las más inclinadas a sostener los intereses regionales y los derechos de los Estados (Adams, 2001, 115, 287). La República federal constitucional fue el Estado idóneo para llevarlo a cabo: se ajustaba a los principios republicanos, definidos por un liberalismo avanzado que respondía a una concepción democrática del gobierno aunque distinto y opuesto a lo que hasta entonces se entendía por democracia, el gobierno del pueblo, directo y sin discriminación; combinaba la protección de derechos individuales con instituciones fuertes en las que había una clara división de poderes, aunque en la época se acusó a los constitucionalistas de haber inspirado la presidencia en la monarquía, por los amplios poderes que tenía conferidos; era un sistema eminentemente federal, dual, con dos esferas de gobierno para fines distintos, que hacía posible la influencia de los ciudadanos en el gobierno del Estado en la dirección de los asuntos cercanos, de acuerdo con las características de las sociedades locales y las costumbres establecidas, y creaba un gobierno representativo distante para la atención de los asuntos generales, la conciliación entre Estados y la proyección hacia el futuro de la que ya comenzaba a ser una república imperial, pues el federalismo en los Estados Unidos no era solo una fórmula para organizar, armonizar y proteger los Estados constituidos, sino para favorecer de forma ordenada la expansión territorial hacia el oeste: las nuevas colonias que por espíritu republicano denominan territorios pero que aspiran a anexar al futuro cuerpo de la nación.

La arquitectura constitucional descansa en una estricta división de poderes en tres brazos totalmente separados, hasta el extremo de que se incapacita a los miembros del legislativo para ejercer cargos en el ejecutivo, por ejemplo, en calidad de secretarios. La capacidad legislativa, exclusiva de las Cámaras, requería la sanción presidencial; de no producirse, volvería a la Cámara de procedencia de la ley, que para vencer el veto debía reunir al menos dos tercios de los votos («La Constitución de los Estados Unidos», en Thorton, 1909, 19-31, y Grau, 2009, IV, 67-95; dos glosas detalladas, conservadoras y complacientes, muy difundidas en el siglo XIX: la del juez de la Corte Suprema entre 1811 y 1845, Story, 1860, 89 y ss. —autor también de un manual escolar sobre el tema, Story, 1863—, y del que fuera presidente de la Corte Suprema de Nueva York, Kent, 1865, 27-62 y 101-160).

El Congreso contaba con dos cámaras, ambas con iniciativa y capacidad legislativa: la Cámara de Representantes y el Senado. Cada una sería elegida por procedimientos distintos y tendrían cometidos diferenciados. Los congresistas serían elegidos directamente por la población por un periodo de dos años de acuerdo con las condiciones electorales exigidas en cada Estado para la legislatura local más numerosa. El número de representantes y la aportación fiscal de los Estados se repartían en proporción a su población, con una llamativa fórmula que volvía a revelar la calidad desigual de la sociedad: a efectos de estos cálculos, al número total de personas libres, incluidos los sirvientes escriturados y excluyendo a los indios, se añadirían los tres quintos del número de todas las demás personas, la forma elusiva en la que se menciona a los esclavos. De esa forma, los Estados con menor proporción de personas blancas disponían de una sobrerrepresentación política a cambio de incrementar su contribución al Tesoro federal. El Congreso representaba al pueblo americano, aun cuando era elegido «por el pueblo de los diversos estados».

El Congreso se reservaba la potestad de imponer y recaudar tributos y aranceles —iguales para todo el país— destinados al pago de la deuda y a atender «los gastos de la defensa común y del bienestar general de los Estados Unidos»; para contraer empréstitos, regular el comercio con el exterior, entre los Estados y con las tribus indias, para acordar las medidas de naturalización, acuñar moneda y fijar leyes uniformes sobre las bancarrotas, para declarar la guerra, reclutar y financiar ejércitos, sofocar insurrecciones, organizar a la milicia, etc. Muy pocas limitaciones se le imponen en la legislación común, por lo que todavía sobresale más la prohibición expresa de que pueda suspender «la inmigración o importación de las personas que cualquiera de los Estados ahora existentes estime oportuno admitir», la fórmula con la que se menciona la trata de africanos, que la mayor parte de los Estados del Sur desea subsistente.

La Constitución establece una ciudadanía común al declarar que todo ciudadano de un Estado tenía derecho a los privilegios e inmunidades en los restantes. También estipulaba que las leyes federales de los Estados Unidos y los tratados serían «la suprema ley del país», obligándose a los jueces de los Estados a hacerlas cumplir, «aunque hubiera alguna disposición en la constitución o en las leyes de cualquiera de los Estados que dijera lo contrario». Todos los miembros y funcionarios de los gobiernos estatales debían jurar la Constitución federal. La Constitución convertía al Estado federal en garante del sistema político al asegurar «a todo estado de esta Unión una forma republicana de gobierno», protegiéndolo contra invasiones y contra los disturbios internos, esto último a petición de los legislativos. Al mismo tiempo, nacionalizaba las deudas contraídas y los restantes compromisos financieros que procedían de la Revolución americana y del periodo crítico, la gran preocupación de los Estados.

El Senado era a la vez un órgano federal representativo de la nación y una representación de los Estados. En razón de lo segundo, los Estados tenían el mismo número de senadores, dos, elegidos por las respectivas legislaturas (en 1913 se introdujo la elección directa por los ciudadanos) para un mandato de seis años, renovados por tercios para dar continuidad a los mandatos. Por esta fórmula, se corregía y compensaba el sentido democrático de la Cámara de Representantes y el mayor peso demográfico de los Estados grandes. A diferencia de lo que sucedía en los Congresos Continentales, el voto de los senadores no sería por cada delegación, sino individual: los Estados, a través de sus legislaturas, nombraban a los senadores pero una vez constituido, el Senado era una asamblea representativa de la nación y los senadores tenían plena capacidad para actuar sin sujetarse a instrucciones imperativas. La aprobación de los presupuestos por parte de las dos cámaras del Congreso las forzaba a llegar a acuerdos, pero aquellos eran elaborados por la Cámara de Representantes, y el Senado podía confirmarlos o rechazarlos, sin margen para modificarlos. El Senado tenía la competencia de la ratificación de tratados y nombramientos de altos cargos, y la potestad de juzgar las responsabilidades oficiales, pudiendo decidir la destitución (impeachment) del presidente de los Estados Unidos.

Al Congreso se atribuía la competencia sobre los territorios al oeste de los Apalaches, la vieja disputa entre colonias a propósito de su propia expansión, según varios de ellos tenían registrado como derecho en sus cartas fundacionales y otros Estados reclamaban por sí mismos. Las fricciones entre colonias y con la metrópoli por los derechos otorgados a las naciones indias y a Quebec estaban en la memoria de todos. Uno de los escasos resultados que pudo ofrecer el Congreso de la Confederación fueron las Ordenanzas para el Gobierno de los Territorios del Noroeste y el río Ohio, con un primer texto de 1784 y otro más ambicioso de julio de 1787, mientras estaba reunida la Convención federal. En ellas se regulaba el derecho civil y se establecía el nombramiento de un gobernador, paso previo a la convocatoria de asambleas representativas cuando se dieran las circunstancias adecuadas, y a la institución de autoridades y cámaras legislativas, tras lo cual, conservando los principios de libertad por los que se regían las repúblicas, podrían enviar un delegado al Congreso Continental. Los Estados que llegaran a formar, con al menos 60.000 hombres libres, serían parte «para siempre» de la Confederación. Las Ordenanzas fijaban los límites de los Estados afectados y preveían la creación de no menos de tres ni más de cinco Estados sobre dichos territorios. Las Ordenanzas excluían la esclavitud en esa región, anticipando el que sería el Compromiso de Missouri de 1820, que fijaba un paralelo (36° 30’), por encima del cual la expansión hacia el oeste se haría solo con personas libres y por debajo de él estaría autorizada la esclavitud: dos naciones constituidas sobre dos sociedades distintas. Las tierras federales fueron la primera competencia efectiva del Congreso de la Confederación en el interior de los Estados Unidos y un resultado tangible e inmediato del acuerdo federativo de 1787 al asignar su administración al Congreso.

El presidente ejercía el poder ejecutivo, pudiendo auxiliarse de funcionarios. No solo era comandante en jefe del ejército y de la marina, sino de la milicia de todos los Estados cuando fuera llamada al servicio activo de los Estados Unidos. Tenía la potestad de celebrar tratados y nombrar a los embajadores, nombramientos que debían ser ratificados por dos tercios del Senado. Aquí se revelaba la división del «poder federativo» del que hablaba Locke. Designaba asimismo a los ministros y a los magistrados del Tribunal Supremo, nombramientos de carácter vitalicio, lo que le daba una gran influencia al tener asignada la resolución de controversias entre Estados. La elección presidencial recaía en un colegio electoral formado en cada Estado por un número igual a la suma de sus representantes y senadores, sin que pudiera recaer la elección en ninguno de los congresistas. La votación se llevaría a término sin reunir a los electores en un mismo lugar, sino el mismo día desde cada Estado, para impedir los acuerdos y las corruptelas. Se trataba, en palabras de Tocqueville, de encontrar un modo que «al tiempo que expresase la voluntad real del pueblo, excitara poco sus pasiones» (1989, I, 123).

El sistema no preveía relación coordinada o subordinada entre los poderes ejecutivo y legislativo, excepto a través de la figura del vicepresidente, cargo desprovisto de funciones en el ejecutivo pero que presidía el Senado. El buen funcionamiento de las instituciones, en consecuencia, reclamaba un entendimiento, una complicidad entre la cámara de los Estados y el ejecutivo federal.

En el apartado de restricciones a los Estados, se estipulaba que conservarían sus leyes y facultades para el gobierno interior, y se les impedía celebrar tratados y alianzas, no podrían acuñar moneda ni emitir títulos de crédito o establecer medios de pago distintos de la moneda de oro y plata. Ningún Estado podría establecer impuestos o aranceles sobre el comercio exterior sin el consentimiento del Congreso, y su recaudación se debería ingresar en el Tesoro de los Estados Unidos. Tampoco podrían mantener tropas en tiempo de paz. Ahora bien, todas las facultades que la Constitución federal no había atribuido expresamente al gobierno federal, ¿radicaban en los Estados? ¿Cuánto de permanente tenía la Unión? ¿Qué pasaba si los Estados llegaban a considerar invadidos sus derechos y desconocidos los pactos fundacionales, que eran tanto la nueva ley común como el tratado confederal de 1781 que los había agrupado?

EL GRAN CUERPO DE LA UNIÓN PARA PEQUEÑAS NACIONES SOBERANAS

Para que la reforma de los Artículos de la Confederación entrara en vigor debía ser ratificada por la totalidad de los Estados (Artículo XIII), lo que solo sucedió en 1790. Sin embargo, el proyecto de nueva Constitución había previsto otra cosa, su ratificación por nueve de los trece, como si se tratara de un acuerdo más. El Congreso de la Confederación debió de comprender la contradicción y la complejidad del asunto y después de tres días de discusión se inhibió y dejó el asunto en manos de los Estados. Los Estados debían convocar convenciones para que los representantes de los respectivos pueblos se pronunciaran sobre el proyecto, con la única posibilidad de confirmarlo o rechazarlo («Los debates de las convenciones», en Elliot, 1836, II-IV). En ninguna fase del procedimiento se consultó una asamblea constituyente que tuviera plenos poderes a tal fin. De una Convención consultiva se pasó el texto a la aprobación íntegra en convenciones estatales. No puede decirse que el procedimiento omitiera un poder constituyente pero este fue establecido por medios indirectos: primero, la reunión de delegados de los Estados y, después, una consulta a cámaras electas por la población de los Estados en lugar de consultar a la población, sin capacidad de introducir enmiendas. Se advierte aquí una contradicción sensible entre el procedimiento seguido, indirecto por partida doble y siempre descansando sobre la autoridad emanada de los Estados —los delegados en la Convención federal, los delegados de las convenciones estatales de ratificación— y el enunciado de la Constitución que establece un nuevo y distinto sujeto constituyente: «Nosotros, el Pueblo de los Estados Unidos...».

Todo lo anterior no excluyó un extenso debate en la sociedad. Pero ha de tenerse en cuenta también que en la época la participación en los procesos electorales era muy baja, entre el 20 y el 50 por 100 de los hombres blancos, y los procesos estaban plagados de numerosas irregularidades (Morgan, 2006, 322-333). La ratificación exigió también una labor de explicación de conceptos que hasta entonces tenían un significado y en adelante iba a variar. Unión, confederación, federación, federal, como intencionadamente recuerda a finales de siglo el único presidente que tuvieron los Estados Confederados de América, se tornaron parte de «un vocabulario nuevo» (Davis, 1881, I, 128-136).

Los opositores a la nueva Constitución no tardaron en denunciar que la Convención se había excedido en sus funciones y que los derechos de los Estados soberanos eran sacrificados a la Unión como antes lo habían sido al Parlamento británico; con la formación de un gobierno consolidado, término que no solo hacía referencia a su estatuto central, sino unitario, peligraba el derecho al autogobierno, la capacidad de resolver por ellos mismos y con un ejercicio democrático más directo los asuntos de su incumbencia; sin contar los gastos que supondría una Administración federal y la desconfianza que despertaba una Cámara de Representantes inicialmente de solo 65 miembros para ocuparse de asuntos tan amplios y de una geografía tan extensa (Adams, 1990, 44; Jones, 1996, 75; Morgan, 2006, 294-302).

Los partidarios de la Constitución, los llamados federalistas, emprendieron una activa campaña en los periódicos para difundir las ventajas del nuevo sistema e influir en los electores ante la reunión de las convenciones estatales. La afinidad que arroja el desenlace de septiembre de 1788, cuando la habían ratificado nueve de los trece y se consideró aprobada, en absoluto avala la idea de un destino manifiesto en torno a la unión, ni por supuesto se había fomentado un sentimiento nacional ni nada que pudiera ser parecido a eso. El proceso de ratificación se vio comprometido por la resistencia que halló en tres de los Estados más poblados e importantes: Massachusetts, Nueva York y Virginia, donde los partidarios de la federación ganaron por menos del 52 por 100 de los votos. Carolina del Norte no se adhirió hasta noviembre de 1789, a pesar de que desde el 4 de marzo el general George Washington había asumido la presidencia de la federación. Carolina del Norte se adhirió después de que se acordara redactar una carta de derechos, por la que había abogado Jefferson, y que se hallaba ausente del texto constitucional. Serían las diez primeras enmiendas constitucionales.

Rhode Island, la provincia más pequeña, había rehusado participar en el proceso constituyente temerosa del papel del nuevo Estado. Los granjeros temían que la moneda fuerte que se proponía acuñar el gobierno federal, reclamada por los comerciantes, desplazara al papel moneda con el que se financiaban e incluso llevara a desconocer el valor de este, como terminaría sucediendo. Existía también una firme oposición —que animaban los cuáqueros— a la protección que la Constitución hacía de la esclavitud. Como en otros asuntos, las diferencias en este punto encerraban fricciones ideológicas y sociales internas, a las que no eran ajenos los intereses económicos; solo la ciudad Newport concentraba veintidós destilerías de ron cuyo producto se destinaba de manera principal al comercio de esclavos africanos, en el que tomaba parte buen número de comerciantes y armadores. Mientras que el resto de Nueva Inglaterra había perdido presencia en la trata de africanos a consecuencia de la guerra, Rhode Island llegó a acaparar por encima de dos tercios del mercado de importación de seres humanos. En fin, la división entre federalistas y antifederalistas se libraba en múltiples frentes.

En 1788 una consulta popular llevada a cabo en Rhode Island arrojó un veredicto contrario a la ratificación de la Constitución por más del 92 por 100 de los sufragios emitidos. Fueron precisas hasta diez convenciones y el anuncio de que los Estados no incorporados serían considerados naciones extranjeras antes de que en mayo de 1790, por 34 votos de la asamblea contra 32, se ratificara la adhesión de esta antigua colonia. El resultado se logró in extremis después de aprobar una larga relación de propuestas de enmiendas a la Constitución, entre ellas una que definía el comercio de esclavos como «una vergüenza para la causa de la libertad y de la humanidad», por lo que el Congreso federal, tan pronto como pudiera, debía establecer leyes y reglamentos que impidieran «efectivamente [...] la importación de esclavos de todo tipo en los Estados Unidos» (en Elliot, 1836, I, 334-337). La entrada en la Unión, por el contrario, garantizó a la provincia hasta 1807 la continuación del comercio de africanos.

Durante la campaña de ratificación, tres de sus defensores más cualificados, Hamilton, Madison (uno de los redactores principales de la Constitución) y Jay, como se ha dicho, publicaron ochenta y cinco artículos en prensa, reunidos a continuación en el libro El federalista, que tendrían una amplia difusión en la época y en el siglo XIX en numerosos países. Los textos señalaban las ventajas de una unión frente a repúblicas pequeñas para la prosperidad política y la garantía de los derechos y las libertades y la extensión de los principios republicanos de gobierno. Los artículos enumeran también los inconvenientes de las fórmulas confederativas y señalan la compatibilidad entre el gobierno federal y la conservación de los gobiernos estatales, del que el primero no era sino una emanación que reproducía el sistema de gobierno probado en los Estados.

A la objeción a la supremacía completa de las leyes de los Estados Unidos, Madison opondrá que sin esa previsión todo el plan hubiera sido defectuoso porque hubiera remitido a la conformidad de la soberanía absoluta de las legislaturas de los Estados, cuyas constituciones difieren mucho entre sí y no todas contemplaban los poderes de la anterior Confederación. Y concluye con una explicitación de la filosofía federal:

el mundo habría visto por primera vez un sistema de gobierno fundado en la inversión de los principios fundamentales de todo gobierno; habría visto la autoridad de toda la sociedad subordinada en todos los aspectos a la autoridad de las partes; habría contemplado a un monstruo con la cabeza bajo las órdenes de sus miembros (Hamilton, Madison y Jay, 1998, 194).

Los poderes transferidos al gobierno federal, continúa Madison en otro artículo (XLV), ¿representaban un peligro para la autoridad de los Estados? En su opinión, los adversarios del nuevo sistema se detenían en una investigación secundaria en relación con las ventajas previstas y con el objetivo de la Revolución americana: «el verdadero bienestar de la gran masa del pueblo, es el supremo fin que debe perseguirse, y que ninguna forma de gobierno, sea cual fuere, tiene valor sino en cuanto se adapte a las consecuencias de este fin». Esa era la gran diferencia con las doctrinas del poder prevalecientes en el Viejo Mundo. La felicidad pública estaba por encima de la Unión y de la soberanía de los Estados, y a ella debían subordinarse y sacrificarse estas, si era el caso. Con todo, Madison creía en el equilibrio entre la esfera federal y la de los Estados, y aun sospechaba que las tensiones era más probable que procedieran de los segundos por la tendencia histórica en las confederaciones de privar al gobierno general de alguna de sus facultades. Con el nuevo sistema, los Estados conservaban «parte considerable de soberanía activa», dispondrían probablemente de la predilección y apoyo del pueblo y, además, «pueden considerase como partes constitutivas y esenciales del gobierno federal», mientras que este no era esencial al funcionamiento de los primeros (algo que cambiará radicalmente en el siglo XX). El presidente de los Estados Unidos era elegido con la intervención de las legislaturas de los Estados y las legislaturas designaban en su totalidad el Senado. Y la elección de los miembros de la Cámara de Representantes, admite con conocimiento del sistema político pero con poco respeto por las formas democráticas, serán elegidos «bajo la influencia de la clase de hombres que por su ascendiente sobre el pueblo obtienen para sí la elección a las legislaturas de los Estados», mientras que la elección de los gobiernos de los Estados era decidida sin intervención federal. De otra parte, según la apreciación de Madison, los poderes delegados por la Constitución al gobierno federal eran pocos y definidos, en relación con los que quedaban en manos de los Estados, numerosos e indefinidos, relativos «a todos los objetos que en el curso normal de las cosas interesan a las vidas, libertades y propiedad del pueblo, y al orden interno, al progreso y a la prosperidad de los Estados». Por la misma razón, preveía una Administración federal de tamaño reducido en tiempos de paz (Hamilton, Madison y Jay, 1998, 196-197).

Las controversias no cesaron con la ratificación y adopción de la Constitución federal. Los gobiernos constituidos hasta 1801 y la política llevada a cabo dejaron una huella definitiva en la estructura del nuevo Estado. El Congreso elegido en 1789 estuvo integrado de forma muy amplia por federalistas. Ese mismo año aprobaron las diez primeras enmiendas a la Constitución, que entrarían en vigor en 1791, básicamente, una declaración de derechos que se hallaba ausente de la Constitución. Madison fue, de nuevo, su promotor. Varias de ellas oponían un freno a los poderes del Congreso en cuestiones de libertades; la sexta enmienda establecía que los delitos serían juzgados en el Estado en el que hubieran sido cometidos (además de ser informado el detenido de la causa de acusación y contar con un abogado); la décima determinaba: «Los poderes que la Constitución no delega a los Estados Unidos ni prohíbe a los Estados, quedan reservados a los Estados respectivamente o al pueblo» (en Thorpe, 1909, I, 29-30, y Hamilton, Madison y Jay, 1998, 395-396). Lejos de resolver las dudas, esta última enmienda, que había sido prometida en el proceso de ratificación y debía dar satisfacción a los recalcitrantes, será objeto en el futuro de controversias interminables.

En 1789 el Congreso acordó la creación de los departamentos ejecutivos de Estado, Tesoro y Guerra, y los despachos del fiscal general y la dirección de Correos, el sencillo organigrama que Washington convirtió en su gabinete político, que no había de responder ante el Congreso. La política desplegada, en particular por el secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, con el respaldo del presidente, terminaría ocasionando un cisma en la mayoría y el surgimiento de las facciones políticas, los federalistas, inclinados a seguir reforzando el poder general, y los demócratas-republicanos, inquietos por la invasión de derechos individuales y de los Estados con el rumbo adoptado.

Hamilton, hijo de un plantador de las Indias Occidentales, donde había nacido y desde donde emigró a Nueva York, era una mezcla de aventurero y estadista, de gustos e ideas aristocráticos, obviaba su nacimiento ilegítimo para reclamar que el gobierno debía ser cosa de «ricos y bien nacidos». Su programa saneó la hacienda y sentó las bases del régimen fiscal y del encumbramiento de los Estados Unidos como potencia emergente en el siglo XIX, pero del mismo modo favoreció sin contemplaciones al gran comercio, los agiotistas y los manufactureros, frente a las clases medias agrarias (los granjeros), los artesanos y los sectores populares, que se dirigieron a las filas republicanas. Su plan de hacienda preveía amortizar los 77 millones a los que ascendía la deuda federal y de los Estados a su valor nominal, para solaz de los especuladores que habían comprado la segunda muy depreciada. Todos los Estados del Sur excepto Carolina del Sur ya habían reintegrado sus respectivas deudas y se oponían a sufragar desde las arcas federales a los acreedores de los Estados del Norte y rechazaban las prerrogativas fiscales de las que a tal fin se dotaba el gobierno federal. Hamilton dividió a los opositores y sacó adelante su propuesta al comprometer compensaciones económicas a los Estados que habían saldado sus deudas, iniciando la política de fondos federales compensatorios y discrecionales; en la misma negociación incluyó el traslado de la sede del gobierno federal al sur, lo que acabaría siendo la ciudad de Washington. Logró aprobar también la creación de un Banco de los Estados Unidos, con privilegio de emisión y de recaudación de impuestos, y capacidad de ofrecer préstamos a la industria y el comercio. Madison consideró que el Congreso carecía de facultades para crear compañías y que, por lo tanto, la medida era inconstitucional. El Congreso aprobó la ley y antes de la ratificación del presidente, el gabinete se dividió entre Jefferson, secretario de Estado, que compartía la opinión de Madison y llegó a considerar que estos proyectos eran contrarios a la libertad, y Hamilton, quien consideró que sin estar entre las competencias explícitas de la Constitución, podía ser comprendida entre las medidas necesarias y adecuadas para ejercer el poder, constitucionalmente otorgado, de recaudar impuestos y regular la moneda y el comercio. Con la ratificación del presidente nacía la doctrina de los «poderes implícitos» de la Constitución, que ensanchaban las facultades más allá de la letra de la ley (Kent, 1865, 72-79). Para financiar su programa impuso un tributo sobre los licores destilados, que en 1794 provocó sublevaciones de granjeros de la frontera que empleaban los excedentes de maíz y centeno para fabricar whisky. La presidencia tuvo que movilizar 13.000 hombres de la milicia de tres Estados para sofocar las protestas. El gobierno federal mostró por vez primera su fuerza. La de los Estados Unidos no sería una de esas confederaciones débiles llamadas a extinguirse al cabo de unos pocos años.

EL DEBATE DE LAS LIBERTADES Y LA SOBERANÍA RESIDUAL

La presidencia de Adams (1796-1800) profundizó la división partidista: leyes como la de naturalización, que retrasaba el derecho a adquirirla y privaba a los republicanos de parte de su electorado, y la de sediciosos, de 1798, que autorizaba la deportación de los extranjeros considerados peligrosos para la seguridad de los Estados Unidos y prescribía multas y penas de cárcel contra los escritores que dañaran la reputación del gobierno dio lugar a una denuncia de violación de la Carta de Derechos. En 1798 y 1799 las legislaturas de Virginia y Kentucky aprobaron resoluciones en el que se amparaban en los derechos de los Estados para resistir esta legislación (Jones, 1996, 79-82, 88-87).

Las resoluciones de Virginia y Kentucky no tendrían consecuencias legales a efectos de la federación, pero sentaron una doctrina que arraigó especialmente en el Sur. Madison y Jefferson fueron sus inspiradores directos, de manera que no puede atribuírseles intenciones secesionistas, sino que son un intento de poner límite a las potestades del Congreso en nombre de la libertad y los derechos. En cuanto Estados constituyentes de la Unión, afirman, tenían la capacidad de interponerse y mancomunarse para evitar los daños («detener el avance del mal») de una ley inconstitucional (Virginia) o para juzgar la constitucionalidad de las leyes federales y hasta declararlas nulas en su demarcación si resultaban ser inconstitucionales (Kentucky). La Legislatura de Virginia aprobó una proposición de Madison que exponía el derecho de los Estados a intervenir ante medidas federales no contempladas en la Constitución, y mantener en sus límites a las autoridades para proteger los derechos y las libertades de los Estados. La resolución de Kentucky apelaba al valor de la soberanía residual del Estado para argumentar su posición, recordando que los diversos Estados que componían la Unión no estaban unidos «en el principio de la sumisión ilimitada a su gobierno general», y que el Estado federal no podía ser juez exclusivo de las facultades que tenía conferidas (Elliot, 1863, IV, 528-532, 540-545). Ambas resoluciones sentaron el principio de la nulificación, la invalidación de las leyes que excedieran las facultades reconocidas al gobierno por la Constitución. Y estuvieron en la base de un pensamiento limitativo de las prerrogativas federales que se mantuvo a lo largo del siglo XIX y tuvo su momento más crítico en la secesión de 1860 y la Guerra Civil, pero volvería a cobrar fuerza desde el último cuarto del siglo XX como reacción a la extensión de los poderes federales.

Es importante señalar que las primeras controversias originadas por los proyectos financieros de Hamilton y el llamado «debate de las libertades» de la presidencia de Adams llevaron a un sector muy cualificado de los federalistas a considerar que el equilibrio de poderes que habían diseñado corría el peligro de reforzar el gobierno federal hasta el punto de resultar un peligro para la libertad del individuo y el ejercicio de la democracia. Daría lugar al estatadismo demócrata jeffersoniano. A él se unieron antifederalistas recalcitrantes y geográficamente un gran sector de la población blanca de los Estados del Sur, inquiero por los avances del abolicionismo en los Estados del Norte. Sus economías basadas en plantaciones trabajadas por esclavos africanos y afrodescendientes, lejos de declinar, eran prósperas y conocieron un gran empuje a partir de la invención en 1793 de la desmontadora de algodón que mecanizaba el proceso de separación de la fibra y la vaina. La capacidad de preparar la fibra fue acompañada de una extensión de los cultivos al Nuevo Sur (Alabama, Mississippi, Luisiana), los territorios convertidos en Estados en las primeras décadas del siglo XIX: el número de balas de algodón pasó de poco más de 3.000 en 1790 a más de 146.000 en 1805, a más de medio millón en 1825 y por encima del millón, diez años más tarde; en 1860 se aproximaba a los cuatro millones; la demanda británica de algodón y después de otros países europeos no cesaba de crecer. Los Estados del Sur se apresuraron a incrementar el comercio de africanos y en 1807 conocieron el contratiempo de la supresión de la trata, una vez que se habían cumplido los veinte años de moratoria fijados en la Constitución para abordar esta cuestión. Desde entonces, al margen del comercio clandestino que siguió haciéndose, la demanda de brazos se atendió en el Nuevo Sur desplazando a los esclavos de otros Estados, a lo que los abolicionistas opusieron inútilmente algunos impedimentos. El estatadismo se reforzó con la elección de Jefferson en 1801, y esta elección fue posible gracias a que el Sur en bloque, con una excepción, votó por él frente a John Adams, que acudía a la reelección; y cuando decimos en bloque hemos de destacar que sus compromisarios eran elegidos por la población blanca en relación con un censo que comprendía en sus tres quintas partes a los esclavos. No obstante, aunque Jefferson abrogó las leyes que menoscababan los derechos y auspició facilidades para los granjeros, su política no se dirigió en modo alguno a debilitar el poder federal, cuyo reforzamiento no cesaba de producirse de la mano del Tribunal Supremo.

En efecto, Adams, en el periodo de transmisión de poderes, designó magistrados para todas las vacantes disponibles, entre ellas la presidencia del Tribunal Supremo en la figura de un federalista, John Marshall. El Senado se apresuró a ratificar los nombramientos. Marshall presidió el alto tribunal de 1801 a 1835 y se implicó en un elevado número de sentencias. Máximo tribunal de casación y de disputas entre Estados, gracias a la sentencia de 1803 Marbury vs. Madison estableció el principio de la nulidad de las leyes contrarias a la Constitución y que ese tribunal, por las facultades que tenía conferidas, afirmaba, aunque estas nunca habían sido explicitadas, se declaraba competente para establecer qué se ajustaba a derecho y qué era ilegal, y por lo tanto, nulo, así en los Estados de la federación como del Congreso federal. Aunque la Corte Suprema no volvió a declarar inconstitucional una ley del Congreso a lo largo del siglo, sentó jurisprudencia a cada paso a favor de las atribuciones del Congreso federal, ya fuera sobre el derecho exclusivo de las tierras de los indios, las competencias sobre la milicia, el ordenamiento de los registros públicos o el empleo de los caudales federales en mejoras en el interior de los Estados, esto último en contra de la opinión de los presidentes Jefferson y Madison (Kent, 1865, 83-100, 161-170). En medio de estas disputas, Jefferson afirmó que el cuerpo judicial «es un cuerpo sutil de zapadores y minadores» que trabajaba en el subsuelo para socavar el edificio confederado, en alusión al poder de los Estados; la Corte Suprema, continuaba, parecía buscar un gobierno solo, general y supremo que pusiera a los demás a sus pies, quizá, añadió malicioso, «están demasiados versados en derecho inglés» (cit. en Kurland, 1989, 209).

La guerra contra Gran Bretaña de 1812 contribuyó a reforzar la autoridad federal y despejó las dudas sobre la supremacía de la Presidencia en la milicia y sobre la importancia de las fuerzas de defensa, aparte de levantar el espíritu patriótico (Bradford, 1840, 183-216). En realidad, fue menos la guerra que las lecciones que de ella se sacaron. Los gobernadores de Nueva Inglaterra rechazaron la orden del secretario de Guerra de enviar tropas para la defensa de la frontera marítima. El presidente Madison concluyó que si los Estados se burlaban de la autoridad nacional en una situación de guerra declarada, los Estados Unidos no eran «una nación para el objetivo más importante de todos», por lo que la seguridad exigía una organización militar grande y permanente hasta entonces prohibida por los principios «de nuestro gobierno libre». Los Tribunales Supremos de los Estados respaldaron a los gobernadores al decidir que el derecho a determinar la existencia de peligro de invasión correspondía al comandante en jefe de la milicia de cada Estado, no al presidente. No fue sino en 1827 cuando la Corte Suprema federal ratificó que pertenecía a la Presidencia la facultad de decidir cuándo se estaba en una situación de emergencia (Schlesinger, 1974, 51).

La guerra de 1812 dio un fuerte impulso al nacionalismo y la Administración federal lo aprovechó para alimentarlo desarrollando una red de carreteras y canales que favorecieran «la economía nacional y la imaginación social»; el secretario de Defensa, John C. Calhoun, a quien a continuación presentaremos, urgía a mantener unida la república con un plan de comunicaciones (Bender, 2011, 148).

Las controversias sobre la nulidad de las leyes federales y la facultad de los Estados de impugnarlas o desconocerlas, suscitadas en las postrimerías del siglo XVIII volvieron a reproducirse a partir de 1824 cuando el Congreso, decidido a favorecer los intereses manufactureros del Norte, respaldó la adopción de aranceles altos, que en 1828 mantuvo el presidente Andrew Jackson a pesar de sus promesas, lo que dio origen a una considerable crisis con los Estados productores de algodón (Bradford, 1840, 338-358). La tensión condujo a Carolina del Sur —opuesta al proteccionismo— a recomendar a los ciudadanos que no pagaran los derechos. Políticos y plantadores del Sur, como Robert James Turn- bull, denunciaron «las usurpaciones del Gobierno federal», este en una serie de artículos de 1827 que reunidos en un libro fueron muy populares en la época (Turnbull, 1827). El seudónimo utilizado, Brutus, implicaba una apelación a la violencia para «salvar» a la república. Finalmente se impuso el acuerdo de una reducción gradual de aranceles. Pero el problema para la economía nacional a la altura de las décadas de 1830 y de 1840 era que había interconexión pero no unidad, pues ni el comercio estaba integrado ni se disponía de una única moneda, ya que circulaban más de diez mil billetes diferentes locales, ni el poder nacional era capaz de asegurar la distribución del correo del Norte en el Sur, mientras que los delegados de los Estados escogían la ciudad de Washington para negociar entre ellos sus intereses particulares sin referencia al poder federal. Y la estructura estatal federal de preguerra siguió siendo muy limitada a pesar de las voces de sus detractores (Bender, 2011, 150-151).

John Calhoun (daguerrotipo de Mathew B. Brady, 1849).

Uno de los políticos y escritores herederos de esta controversia, probablemente el autor más significativo, fue John C. Calhoun. De filiación demócrata-republicana, había nacido en Carolina del Sur, hijo de uno de los plantadores miembros de la legislatura del Estado que había rechazado la Constitución de 1787. Siguió la carrera de abogado y sirvió como político en la legislatura de su Estado, como secretario federal de Guerra y en calidad de vicepresidente con Andrew Jackson de 1828 a 1832. Después siguió en el Senado casi dos décadas. Firme defensor de la conservación de la esclavitud, era dueño de esclavos y justificaba la institución por el papel positivo que desempeñaba para el progreso moral e intelectual de los esclavizados, una masa ignorante que debía hacerse acreedora de un bien como la libertad. En política, consideraba que la opinión de la mayoría, sin otro criterio moderador, conducía a la tiranía sobre la minoría, y en el caso de la teoría de la nulificación o anulación por parte de los Estados de la legislación federal, lejos de considerarla una insubordinación, creía que esa capacidad forzaba la armonía y era una garantía para conservar el carácter federal originario de la Constitución, esto es, la unión libre (Tarr, 2010).

En el Discurso sobre la Constitución y el gobierno de los Estados Unidos, publicado en 1851, Calhoun sostuvo que el federalismo era un sistema de gobiernos, en el que el gobierno de los Estados Unidos, posterior, era creado por la acción de los gobiernos de los Estados. Cada Estado por separado se había dado una Constitución escrita, creada por los respectivos pueblos en el ejercicio de su derecho soberano. Todos crearon sistemas políticos semejantes, con división de poderes y responsabilidad del gobierno ante los gobernados. Solo los poderes de carácter general habían sido delegados a los Estados Unidos. Y los dos combinados formaban un gobierno perfecto. La Constitución tenía por máxima cardinal que el pueblo era la fuente de todo poder y que las potestades se delegan, no se entregan. La Constitución, prosigue, es federal «en contraposición, de un lado, a nacional, y de otro, a confederal». No responde al gobierno de los individuos socialmente unidos por un pacto social, no es el gobierno de un solo Estado o nación sino de una comunidad de Estados, un gobierno de Estados. Para Calhoun no había duda de que en la Convención se habían llevado dos ideas diferentes, a favor de un gobierno nacional y de un gobierno federal. La primera se impuso inicialmente y figura en diversas calificaciones, pero después se impuso el sentido federal, y allí donde se hablaba de gobierno nacional, pasó a hablase de gobierno de los Estados Unidos, de gobierno general o gobierno federal, desapareciendo la primera expresión que implicaba la fusión en un único cuerpo (Calhoun, 2010, 127-129, 195). Así queda reflejado en el nombre oficial del país, de la misma manera que la Declaración de Independencia era un documento titulado «Declaración unánime de los trece Estados Unidos de América». Y fueron esas comunidades distintas, libres, independientes y soberanas las que participaron en la preparación de la Constitución, la ratificaron y la adoptaron. Por lo que se infiere que el «Nosotros, el Pueblo de los Estados Unidos» no significa otra cosa que «Nosotros, los pueblos de los diversos estados de la Unión» por cuanto quienes aprobaban la Constitución eran los miembros de la Confederación establecida, y por separado la ratificaron en convenciones estatales (Calhoun, 2010, 140-141). De la consideración de la federación como sistema de gobiernos, de la soberanía inicial y residual de los Estados, del pacto constituyente, los pueblos de los Estados imponían restricciones al ejercicio del poder soberano de cada gobierno: no actuar fuera de sus límites respectivos. De hacerlo, sus actos serían inconstitucionales, nulos, inválidos. El Tribunal Supremo era parte del gobierno federal, designado conforme a sus reglas y, por lo tanto, parte del hipotético conflicto entre Estado federal y Estados, por lo que las diferencias debían dirimirse mediante el acuerdo de los Estados pactantes y, desde luego, en razón de la soberanía cada Estado estaba facultado para juzgar los abusos. Este era un ejemplo de cómo desde el federalismo estatadista se podía llegar a hacer una interpretación confederal del sistema federal, y cómo difícilmente esta versión podía ser compartida por la mayoría nacional, que juzgaba estas tesis contrarias a la filosofía y a la letra de la Constitución, y aun desleales, pues con la amenaza de la nulificación no se generaba la confianza precisa para el buen funcionamiento de las instituciones y la minoría se guardaba una baza para condicionar o imponerse a la voluntad mayoritaria. Fueron estas tesis las que sirvieron de respaldo intelectual y jurídico a la secesión de 1860.

No deja de llamar la atención que la teoría pactista de Calhoun, la teoría de la retención de la soberanía y la oposición entre gobierno federal y gobierno nacional hayan sido revitalizadas fuera de los Estados Unidos por los partidarios del pluralismo en defensa de las minorías (Tarr, 2010, 9). Convertido en defensor de la protección de las minorías territorializadas contra la tiranía de la mayoría (Karmis, 2007, 74) y en paladín del «nacionalismo (estatal) federativo», el sentido del epíteto crítico con el que fue bautizado, el «Marx de los conservadores», ha sido invertido para atribuirle nada menos que el descubrimiento de las razones materiales de los nacionalismos y la importancia de la solución federal «para comprender la lucha de intereses socioeconómicos» (Caminal y Requejo, 2009, 93). Más adelante, al examinar la realidad colonial del Caribe, encontraremos un precedente que se anticipa en dos décadas a la formulación de Calhoun y cuatro a la publicación de sus reflexiones. No es menos sorprendente que se pretenda hacer pasar por teoría jurídico-política abstracta sobre la prevalencia de la soberanía residual y del pactismo cuando, en este caso, fue armada y sostenida para conservar un derecho, sí, el derecho de los Estados esclavistas a disponer de un tipo peculiar de propiedad por tiempo ilimitado, la propiedad sobre seres humanos. Las libertades y los derechos del Sur eran los privilegios y los derechos a mantener la forma más inhumana de economía, de explotación y humillación del prójimo.

El reequilibrio permanente de la federación a lo largo del siglo XIX y con más ímpetu y amplitud en el XX a favor del gobierno federal es innegable. En 1912 se creó un organismo permanente formado por dos representantes de cada Estado para armonizar y redactar leyes uniformes (National Conference of Commissioners on Uniforme State Laws). Hasta 1971 había codificado más de mil leyes, pero muy pocas habían sido adoptadas por la totalidad o la mayoría de los Estados. En 1944 comenzó la redacción de un código de comercio uniforme que en 1962 había sido adoptado por todos menos por Luisiana. «El derecho de los Estados regula situaciones jurídicas infinitamente más numerosas que el derecho federal», concluyen los especialistas (Tunc, 1971, 46, 99-100). Se ocupa de aspectos de la legislación civil, penal, procesal, del derecho laboral, sobre educación y salud, etc.

En 1831 Alexis de Tocqueville visitó los Estados Unidos. El libro La democracia en América registró sus impresiones. Se trata de una obra extraordinaria por su capacidad analítica y por las consideraciones que le merecen las instituciones y su efecto en la población, y viceversa. Tocqueville escribió:

los Estados Unidos tienen una constitución compleja: en ella se observan dos sociedades distintas entrelazadas y [...] encajadas la una en la otra; se ven dos gobiernos completamente separados y casi independientes: uno, habitual e indefinido, que responde a las necesidades cotidianas de la sociedad, y otro, excepcional y circunscrito, que no se aplica sino a ciertos intereses generales. Son, en una palabra, veinticuatro pequeñas naciones soberanas cuyo conjunto forma el gran cuerpo de la Unión.

El aristócrata francés no tenía necesidad de polemizar con federalistas y estatadistas. No hacía falta. En su opinión, el sistema político que observó era totalmente nuevo. Y el punto de partida para comprenderlo eran las sociedades y los Estados que se habían articulado en torno a ellas, porque el modelo federal reproducía sus cualidades a la vez que las empleaba en fines distintos y complementarios:

Examinar la Unión antes de examinar el Estado, es adentrarse por un camino erizado de obstáculos. La forma de gobierno federal en los Estados Unidos apareció en último lugar, y no ha sido más que [...] un compendio de los principios políticos esparcidos en la sociedad entera antes de su advenimiento, donde subsisten con independencia de ella. El gobierno federal [...] no es [...] más que una excepción; el gobierno de los Estados es la regla común. El escritor que pretendiera conocer el conjunto de semejante cuadro, antes de mostrar sus detalles, caería necesariamente en oscuridades o en repeticiones (Tocqueville, 1989, I, 57).

Los equilibrios, finalmente, se rompieron en 1860. Ese año, la elección de Abraham Lincoln a la presidencia de los Estados Unidos con el respaldo del Partido Republicano y un programa en el que defendía la abolición de la esclavitud, llevó en diciembre a la retirada unilateral de la Unión de Carolina del Sur y en los meses siguientes le siguieron otros diez Estados. El Congreso federal declaró ilegal la secesión y se entró en un estado de guerra, iniciada en abril de 1861 con el sitio y del bombardeo de Fort Sumter, frente a la bahía de Charleston. ¿Tenían derecho a recobrar la plenitud de la soberanía los Estados libremente adheridos a la federación? El pacto de unión, ¿era permanente e irreversible? ¿Era legítimo que un Estado federal y democrático recurriera a la fuerza de las armas para impedir la secesión de cierto número de entidades federadas que obraban conforme a las resoluciones adoptadas por sus legislaturas y gobiernos representativos?

Otros consideraban que los constituyentes —la Convención federal y las Convenciones estatales de ratificación— habían creado otro sujeto de soberanía, el pueblo de los Estados Unidos, en cuyo nombre se dicta la Constitución, y por lo tanto solo él y sus representantes reunidos en el Congreso federal estaban facultados para reformar o revocar el mandato (Kurland, 1989, 207). El presidente Lincoln se hizo otra pregunta: «¿Era posible perder a la nación por preservar la Constitución?». Nada era la Constitución sin la nación. La ley de la necesidad preconizada por Locke conducía a fortalecer el gobierno para defender la libertad. La Corte Suprema federal estuvo a su lado (Schlesinger, 1974, 68).

Los mismos dilemas mencionados se habían presentado en 1847 en la Confederación Suiza y se había resuelto igualmente mediante una guerra civil. La diferencia consistía en que ahora era una gran federación la que experimentaba la crisis y la fractura, dando lugar a un tremendo conflicto armado que dejaría numerosas cicatrices pero también dos consecuencias, una inmediata, la abolición de la esclavitud, y otra a continuación, el despegue industrial del país que en medio siglo lo llevaría a convertirse en la primera potencia económica mundial. En cuanto a la teoría y la praxis del federalismo, la resolución de la secesión sentó un controvertido principio sobre el derecho de gentes y dio paso a una fase distinta del desarrollo federal en los Estados Unidos, iniciándose el reforzamiento continuado del gobierno federal en detrimento de los equilibrios previos de la federación.

No nos vamos a ocupar de la guerra —más de 600.000 muertos, más de 400.000 heridos— ni de los avatares que sufrieron los Estados segregados, sino de la aparición de un orden constitucional distinto con el nombre de Estados Confederados de América. Fue creado en febrero de 1861 por la unión de los Estados que se habían separado de la Unión. Poco después, un congreso de delegados discutió y aprobó una Constitución. La similitud formal con la presentación y con los artículos de la Constitución de 1787 salta a la vista desde las primeras líneas, con algunas importantes salvedades en el encabezamiento:

Nosotros, el pueblo de los Estados Confederados, cada Estado actuando en su carácter soberano e independiente, con el fin de formar un gobierno federal permanente, establecer la justicia, asegurar la tranquilidad doméstica y asegurar las bendiciones de la libertad para nosotros y para nuestra posteridad, invocando el favor y la guía de Dios Todopoderoso, ordenamos y establecemos esta Constitución para los Estados Confederados de América.

Los constituyentes establecían una doble fuente de soberanía: el pueblo de la Confederación, tomado en su conjunto, donde antes hubiera dicho la nación, y cada Estado en uso de su soberanía e independencia, porque aunque se anuncie la formación de un gobierno federal permanente, la estructura de la que se dota será la de una confederación.

Los ciudadanos de los Estados tenían derecho a los mismos privilegios e inmunidades de que gozaban los locales, y disfrutaban del derecho de tránsito y de estancia en cualquiera de ellos, «con sus esclavos y otros bienes», sin que el derecho de propiedad sobre los siervos se viera menoscabado. La Constitución de los Estados Confederados, a diferencia de la Constitución federal, mencionaba por su nombre a los esclavos y amparaba de manera explícita los derechos de sus amos. Los Estados Confederados, convertidos en sujeto, en lugar del «Estado Confederado», garantizaban a todos los Estados «una forma republicana de gobierno», protección ante cualquier invasión externa o contra la violencia interna que llegara a producirse.

La Confederación tendría una Presidencia y un Congreso. El número de los representantes y la contribución económica a los gastos comunes se prorratearían entre los Estados de acuerdo con su población, siguiendo la misma fórmula de la Constitución federal: al número de personas libres se unirían las tres quintas partes de todos los esclavos.

Al Congreso se le reconocían las atribuciones de establecer y recaudar impuestos, pagar las deudas, atender la defensa y el gobierno común, etc., pero se excluía que los impuestos directos o sobre las importaciones pudieran ser empleados «en promover o fomentar cualquier rama de la industria». Los derechos, impuestos y consumos de la Confederación serían uniformes en todos los Estados Confederados. El Congreso no tenía potestad para dar preferencia en los convenios de comercio a un puerto sobre otro.

Con la salvaguarda de que las potestades no cedidas eran conservadas por los Estados, la Constitución, al igual que la federal de 1787, se declaraba «la ley suprema del país», y los jueces quedaban obligados a aplicarla a pesar de que las Constituciones o las leyes de cualquier Estado pudieran establecer consideraciones en sentido contrario (Constitution of the Confederate States of America, 1861).

¿Funcionó la Confederación? En sus poco más de cuatro años de existencia la Confederación vivió un estado de guerra y desde mediados de 1863 estuvo en franco retroceso. Se eligió un presidente, Jefferson Davis, pero sus instituciones nunca terminaron de ponerse en pie, y los Estados, excepto en la primera época, estaban tan preocupados por su autodefensa que atendían a medias o no lo hacían las peticiones de hombres y dinero para combatir en el frente norte, cuando el ejército federal llevó a cabo una operación envolvente que impedía reunir las fuerzas en una línea principal. Muchos de los problemas que habían sido denunciados en el pasado en torno al ejercicio de la soberanía de los Estados —los «derechos de los Estados» (Oswley, 1925)— volvieron a reproducirse, fomentados por los gobernadores y por el vicepresidente Alexander Stephens: la desconfianza hacia un gobierno general, la contribución de guerra que indisponía a las autoridades con sus ciudadanos, etc., acrecentados por la dificultad de desproteger los campos en los que tenían sus esclavos, la «piedra angular» de la Confederación, en palabras de su vicepresidente (Foner, 2010, 175; Adams, 1990, 98). Su labor diplomática a favor del reconocimiento internacional —desde la convicción de la necesidad que Europa tenía de su algodón—, el principal cometido del gobierno junto con el mando militar, fue un rotundo fiasco. Estado de circunstancias, la Confederación de los Estados de América se descomponía al mismo tiempo que se acumulaban los reveses militares, si es que la disolución no precedía a estos. Fue el último intento de crear una confederación, palabra antigua, alianza de Estados que se había hecho vieja porque ni ahora ni en el pasado había conseguido instaurar una administración eficiente. Si en el pasado eso podía disculparse a cambio de otras ventajas, en el siglo XIX, en la era del capitalismo y la industrialización, aparte de las cuestiones de defensa, el Estado no podía permitirse no ofrecer una administración en condiciones de intervenir de manera efectiva a favor de esos cambios (Bender, 2011, 146). La federación moderna reclamaba un determinado nivel de centralización, todavía ligero en comparación con el que llegaría a conocerse en el siglo XX, donde las esferas de los gobiernos apenas se rozaran y las relaciones estuvieran presididas antes por la colaboración que por la jerarquía. Nunca más, en adelante, volvería a establecerse una confederación política con algún viso de prosperar.

CAPÍTULO 4

EL FEDERALISMO EN LA CRISIS DEL IMPERIO ESPAÑOL Y EL NACIMIENTO DEL CONSTITUCIONALISMO HISPANO

El federalismo es idea conocida en España desde antiguo. Hizo su aparición tan pronto se resquebrajó el poder absoluto del Antiguo Régimen, en 1808, y las juntas provinciales que entonces se formaron declararon a la vez la independencia de España, implícita en la guerra que se hacía contra las fuerzas ocupantes, y el comienzo de un tiempo distinto, libre de la tiranía, expresión que encerraba el rechazo al despotismo ministerial. En consecuencia, cada junta se declaró Suprema y Gubernativa de la respectiva provincia sin acatar disposiciones de ninguna superior, sin albergar por ello la menor pretensión de separarse de la nación en cuyo nombre todas afirmaban actuar. En los meses siguientes dieron pasos hacia la recomposición del gobierno común, de forma que hubiera «un cuerpo de nación» que pusiera término al estado de anarquía en los distritos, en palabras de un cualificado procurador de la Junta asturiana, pues parecía que había «tantos reinos cuantas provincias» y en varios de ellos prendía el desasosiego ante los movimientos del pueblo bajo y la orientación de alguna junta, situaciones que los más temerosos asemejaron a la democracia, concepto tabú que en el lenguaje de la época se asociaba al gobierno de la muchedumbre (Piqueras, 2010a).

EL JUNTISMO Y LA HIDRA FEDERAL

En el verano de 1808 se cruzaron varias propuestas de reconstrucción del cuerpo de nación. Preferían unos la formación de una Regencia o la instalación de una junta militar que concentrara el poder en pocas manos, solución del gusto de los sectores más conservadores, afines al poder absoluto o partidarios de aplazar las reformas en momentos tan críticos ante el riesgo de no controlarlas. Otros requerían la formación de una junta con dos representantes designados por cada una de las provinciales, criterio que acabó por prevalecer. Las discrepancias alcanzaron entonces a la potestad de la que debía revestirse la Junta Central una vez que estuviera constituida: si debía asumir la soberanía plena, según correspondía al rey en el sistema tradicional, o si su mandato debía limitarse a «todos los puntos a que no puede extenderse la autoridad e influencia de cada Junta Suprema aislada, y en aquellos de que el interés general exige se desprenda cada una, para ganar en la totalidad lo que a primera vista parece que pierden en renunciar alguna fracción de la soberanía, que siempre será precaria si no se consolida y concierta», según propuso la junta valenciana de acuerdo con un modelo federal tan preciso como el de los Estados Unidos, en la fecha, el único que se encontraba implantado (Circular de la Junta Suprema de Valencia a todas las de España sobre el establecimiento de la Junta Central, 16 de julio de 1808, en Canga Argüelles, 1835, 87-93). Los portavoces de esta solución añadieron que las facultades de la Junta Central debían ser restrictivas, «dejando a las provinciales las que creía convenientes», según se sostenía, «para el gobierno particular de cada provincia» (Acta de la Junta Suprema Gubernativa del Reino de Valencia, en Canga Argüelles, 1835, 93-94; Piqueras, 2010a, 126-129).

Llegado el momento de instruir a sus diputados, la Junta Provincial de Valencia lo hizo en un sentido abiertamente confederal: hacía expresa retención de la soberanía en su reino —el antiguo de este nombre— y establecía que sus dos delegados habían de consultarle las reformas políticas y fiscales que la Junta Central llegara a proponer (El Español, 30 de abril de 1810, 27-32). La Junta de Sevilla, que hasta esa fecha seguía ostentado el título de Suprema de España e Indias, mantuvo un criterio semejante. Y tan seguros estaban de este desenlace quienes lo temían, esto es, que la Junta Central caminaba hacia un gobierno federal, que en los días previos a su constitución, en septiembre, se preparó el primer golpe de Estado que responde en España a esta tipología de asalto al poder: el general Gregorio García de la Cuesta propuso al general Castaños y al duque del Infantado asumir la jefatura militar y dejar el gobierno civil en manos del Consejo de Castilla, que estaba en la conspiración; se procedería a disolver las juntas provinciales y la Central podía quedar como un cuerpo deliberativo. El general Palafox mostró su conformidad, lo mismo que el exministro Jovellanos, quien reclamó la designación de una Regencia conforme a las leyes tradicionales e hizo explícita la razón que inspiraba su conformidad: evitar un gobierno federativo débil (Toreno, 1839, I, 267-268; Artola, 1975, I, 236-241; Piqueras, 2010a, 334).

Desde temprano, los términos federal, federativo, federación, se hicieron sospechosos en España y en otros países de tradición unitaria y centralista, tradición adquirida en España solo en 1707-1714. Recelaron de esos conceptos los servidores de la monarquía que para vencer los mil y un obstáculos que oponían las burocracias locales y las señorías jurisdiccionales a las disposiciones reales y a la recaudación tributaria habían alentado en el siglo XVIII el nombramiento de intendentes y de otros delegados directos. Se opusieron, como acabamos de ver, los patriotas partidarios de regresar al Antiguo Régimen cuando cesara la situación extraordinaria y veían cómo se fragmentaba el principio de soberanía. Receló primero y no tardó en sumarse a la oposición el grueso de los liberales, los partidarios de llevar a término una profunda reforma del sistema político, una verdadera revolución que reuniera Cortes, proclamara la soberanía de la nación, estableciera un gobierno representativo, erradicara el régimen señorial y diera al país una Constitución con división y limitación de poderes. Ante el intento de golpe de Estado de septiembre de 1808 prevaleció la opinión de convertir a la Central en el gobierno ejecutivo de España; mas todo indica que a cambio de retener sus prerrogativas, los diputados fueron conminados a renunciar a los principios a los que debían su convocatoria, pues se avinieron a declarar esta Suprema y Gubernativa, decretaron que las provinciales eran juntas subordinadas y procedieron a uniformarlas, actuando desde su reunión con sentido unitario (Toreno, 1839, I, 273-274).

La pretensión de reducir a las juntas provinciales a meras auxiliares de la Central chocó con la dificultad de llevar a cabo la medida. Con el país invadido y en guerra, las comunicaciones obstaculizadas o interrumpidas, las juntas provinciales se hacían indispensables para levantar tropas, organizar los gobiernos locales y proveer recursos, además de ejecutar las disposiciones que llegaban, primero de Aranjuez y después de Sevilla, a donde se trasladó la Junta Central ante el avance del ejército napoleónico. Si no persistió el conflicto sobre la orientación federal o unitaria y centralizada del gobierno de la nación fue menos por las circunstancias caóticas del país y por las crisis que se abrieron en varias juntas, con el apresamiento y confinamiento, por ejemplo, de los vocales que habían hecho aprobar en la de Valencia las propuestas federales, que por un simple acatamiento de lo dispuesto por una Junta Central que había vulnerado los principios que llevaron a su constitución.

Paradójicamente, en la tradición demócrata española del siglo XIX, la Junta Suprema Central quedaría en la memoria como un ejemplo diáfano de federalismo, al igual que las juntas provinciales que estaban en su origen y que se mantuvieron en la medida que la guerra lo permitió hasta 1810. Por eso los miembros de las juntas de 1835 o 1840, partidarios de un gobierno federal y opuestos a un gobierno centralizado, torciendo el sentido de las palabras se llamaron a sí mismos centralistas.

De lo que no existe duda es de la identificación por parte de los contemporáneos del federalismo con el movimiento juntista de 1808 y el reagrupamiento en la Junta Central, bien que los actores políticos lo interpretaron de diversa forma. El marqués de Wellesley, embajador del gobierno inglés y hermano del general vizconde de Wellington, al poco de llegar a España ofreció una breve reseña de la situación política y de las instituciones. En su opinión, la Junta Central no había sido creada siguiendo un sistema bien entendido de unión entre las provincias, y en septiembre de 1809, cuando escribe, considera que «aún no existe una confederación de las provincias» y reunía todos los inconvenientes sin tener ninguna de las cualidades de los cuerpos representativos, deliberativos o ejecutivos (El Español, julio de 1810, 201-202). Pero la simple mención de lo que no había llegado a ser en su funcionamiento revela la naturaleza federativa de su origen.

Al poco de concluir el periodo, en el exilio al que les condujeron sus inclinaciones afrancesadas, dos de sus protagonistas dejaron en 1815 el testimonio de su consideración. El jurista Juan Sempere y Guarinos, hombre ilustrado, fiscal de la Chancillería de Granada bajo Carlos IV y Fernando VII y juez del Tribunal Supremo con el régimen josefino, escribió que en 1808 algunas juntas pretendían que se formase un sistema federativo «semejante al de los Estados Unidos de América». Miguel José de Azanza, antiguo secretario de Guerra y virrey de Nueva España, secretario de Hacienda en el primer gobierno de Fernando VII y a continuación secretario de Estado de José I, al hacer memoria de los sucesos acontecidos en 1808 afirmó que la Central fue «una especie de gobierno federativo» en el que los enviados de las juntas provinciales estaban sujetos a poderes e instrucciones recibidos de estas, lo cual daba cuenta de su origen pero no de su inmediata y posterior actuación. También Manuel José Quintana, escritor y alto funcionario al que la Secretaría de la Junta Central nombró oficial primero, y al que, en calidad de tal, se le encargó la redacción de las proclamas y manifiestos más importantes, hombre de ideas liberales y una de las principales referencias en ese campo, al explicar a lord Holland el sentido de la Junta Central le contaba que en el momento de crearse permitió una «especie de federación» que cumplía sus objetivos —«la recomposición del Estado», expresa en otro lugar— a la vez que daba satisfacción a «la opinión general». Al escribir en 1820 sobre el tema, un observador atento que había vivido aquellos acontecimientos y había moderado el temple, el conde de Toreno, explicó la formación de las juntas de mayo y junio de 1808 como un cambio profundo en el sistema de gobierno que dejó paso a «un verdadero sistema federal aunque imperfecto», pues durante unos meses las provincias quedaron «en un estado de independencia» las unas de las otras y la misma voluntad patriótica que las guiaba era insuficiente para acatar una autoridad superior y común a la que obedecer (en Piqueras, 2010a, 130-131). En cambio, Francisco Martínez de la Rosa, al hacer en 1810 la historia de la revolución española, se apresuró a decir que con la formación de la Junta Central, a la vez que se disipaba todo recelo de anarquía, se condenaban «los soñados sistemas de confederación de las provincias» (Martínez de la Rosa, 1810, 92). Este último llevaba la razón.

La impronta federal de 1808 pareció haber sido contenida en las primeras semanas de entrar en funciones la Junta Central. Pero este órgano atrajo en un año sobre sí la desconfianza y el rechazo por su incapacidad para dirigir la guerra, la impotencia para hacer reformas y las interminables dilaciones para cumplir la promesa de convocar Cortes. En octubre de 1809, de nuevo la Junta Superior de Valencia levantó bandera contra la Central. En una circular enviada a las restantes juntas expresó el rechazo a la formación de una Regencia, de la que venía hablándose (y que se impuso en enero de 1810), y responsabilizaba a aquella de los continuos fracasos militares. La posición de la valenciana fue secundada por la Junta Superior de Badajoz, y sobre ambas recayó la acusación de levantar la causa federal. En carta de noviembre de 1809 a lord Holland, mentor constitucional del pequeño grupo liberal, Jovellanos, el antiguo reformista hostil al constitucionalismo liberal, le informaba sobre las dos juntas mencionadas que se mostraban arrepentidas de haber cedido su soberanía a la Junta Central y estaban deseosas de convertir «la nación en Gobierno federado», que el gijonés se apresura a calificar de ilegal y ajeno al genio y a las costumbres de España, así como a su extensión (Piqueras, 2010a, 131). Jovellanos ya había considerado ilegal y ajena a las costumbres de España la formación de la Junta Central, de la que era un destacado diputado, y consideraría ilegal y ajena a las costumbres de España la convocatoria y la reunión de las Cortes de la forma en que se celebraron en 1810, como consideró que la soberanía era una potestad exclusiva del rey.

La respuesta política de la Junta Central consistió en poner fecha a las elecciones a Cortes y fijar su reunión para marzo del siguiente año. Pero la Central encargó asimismo a Quintana una réplica a lo que se consideraba una calumnia. En el «Manifiesto fijando los días en que se han de convocar y celebrar las cortes generales de la monarquía española», de 28 de octubre de 1809, la Junta Suprema Gubernativa del Reino, de mano de Quintana, afirmaba:

quando se aspira á destruir por sus cimientos el principio esencial de la monarquía, que es la unidad; cuando la hidra del federalismo, acallada tan felizmente en el año anterior con la creación del poder central, osa otra vez levantar sus cabezas ponzoñosas, y pretende arrebatarnos á la disolución de la anarquía; [...] este es el tiempo, este, de reunir en un punto la fuerza y la magestad nacional, y de que el pueblo español por medio de sus representantes vote y decrete los recursos extraordinarios que una nación poderosa tiene siempre en su seno para salvarse (Gazeta del Gobierno, 4 de noviembre de 1809).

«La hidra del federalismo» hacía su aparición retórica y no abandonaría la escena española por una larga temporada. Espantajo de la época y fórmula que ha seducido a más de un historiador iletrado, era una expresión usada por los girondinos para distanciarse de la acusación que sobre ellos vertían de continuo los sectores populares de París, y, en general, los jacobinos, a raíz de los apoyos que recibían de los departamentos y del rechazo que mostraron a la insurrección de la municipalidad de la capital, acusación que no era otra sino la de pretender instaurar una república federativa y de alentar una guerra civil. Los girondinos, en su repudio del federalismo, se servían del monstruo mitológico de las siete cabezas del lago Lerna, que las reproducía con mayor velocidad de las que se empleaba en cortarlas, cabezas que las leyendas medievales elevaron a más de mil. Robespierre gustó ridiculizar a los girondinos por el uso de ese lenguaje por todas partes, en una época de elocuencia «ampulosa, fuerte y gigantesca» (Cormenin, 1844, 138 y 142), que sería importada en España por los aficionados a la lectura de las novedades del país vecino. Y por obra de Quintana, autor del manifiesto referido, el lenguaje «y la hidra» se cuelan en la política nacional a la vez que se anuncian Cortes y se informa de la última reforma de la Junta Central, que para el buen éxito de los actos gubernativos, se explica, reconcentraba la autoridad en una comisión de seis individuos. Poco antes, el gobierno inglés, por medio de su embajador, ha hecho saber la urgente necesidad de «un sistema de consejo» más firme y vigoroso que salvara al gobierno doméstico del estado de relajación y de indolente confianza en el auxilio extranjero. España debía «enmendar y dar fuerza» a su gobierno, escribe el embajador al secretario del Foreign Office a comienzos de septiembre de 1809 (El Español, julio de 1810, 194).

En una circular de la Central a las provinciales de 23 de octubre de 1809, de mano también de Quintana, se acusaba a la Junta valenciana de urdir un plan destinado a reemplazar el gobierno existente por otro que fuera delegación de las provincias y reservar a las juntas provinciales la capacidad legislativa. «No quiere, no, la Junta de Valencia simplificar el Gobierno; quiere tener las atribuciones de la soberanía», añade. Y a la vez que reconoce la teoría política que subyace, procede a rebatirla:

Es principio trivial y conocido entre los que saben los principios de la organización social que la forma federativa, que da consistencia a los pequeños estados unidos entre sí para hacerse respetar de Potencias más poderosas que ellos, quita y destruye la fuerza y actividad de los Estados grandes. Jamás se ha visto que para hacerse más fuertes contra una invasión extraña, se dividan estos en tantas naciones independientes y soberanas como Provincias contienen; porque en el hecho mismo de hacerlo se considerarían disueltos y arruinados.

Y aun considerando «esta forma de gobierno tan opuesto al interés de la Monarquía que tiene que luchar con un tirano», el principio de apoderamiento de los diputados lo juzgaba más pernicioso, pues al estar los delegados sujetos a la consulta e instrucciones que recibieran de las juntas, el gobierno estaría falto de toda resolución. Todas estas consideraciones y consecuencias «absurdas», continúa, nacían del falso principio sentado y sostenido por la Junta de Valencia, «y es identificar la Nación Española con las juntas Provinciales, y hacer sinónimos los nombres de la una y de las otras. Así que les da las mismas atribuciones». Para no equivocar las nociones, creía oportuno aclarar que las Provinciales y la Central no son la nación sino «el gobierno que la Nación se ha creado en las circunstancias apuradas en que se ha visto». Solo la Nación, representada en las Cortes generales, «podrá enmendar y corregir los inconvenientes que tiene consigo el Gobierno actual [...] y establecerá el Gobierno que contemple más a propósito para su seguridad y defensa». Porque aun en su respuesta defensiva, ideada para desactivar las peticiones federalistas antes de que se extendieran más, un liberal partidario del constitucionalismo como Quintana reconoce que en uso de la soberanía delegada por la Nación las Cortes estaban facultadas para variar la Constitución histórica y la forma de gobierno, aunque sería más preciso decir de Estado, que es lo que aquí se discute. Si bien adelanta que las Cortes no establecerían un poder limitado a un corto número de operaciones, como proponían desde Valencia, ni estarían compuestas de 36 miembros. Tampoco establecerían un poder legislativo «dividido y separado en tantas corporaciones distantes como Juntas de Provincia hay en la Monarquía». Se deduce que no lo haría porque careciera de facultades para obrar, sino porque ni la experiencia ni los políticos ni los visionarios jamás lo han llegado a combinar así, atribuyéndole su invención —¡ah, la osadía del poeta y del ideólogo, que desprecia lo que ignora!— a la Junta de Valencia y a unos cuantos ambiciosos (Circular de 23 de octubre de 1809, en Dérozier, 1970, 249-254).

La cuestión era múltiple: ¿cómo se representaba mejor la voluntad del pueblo, y específicamente de la nación en una situación extraordinaria? La formación de las juntas en absoluto respondía a un sistema regular. Movidas por un afán patriótico, habían respondido a un levantamiento popular y habían logrado ser encauzadas por una combinación de autoridades tradicionales y de nuevo ascenso, poco identificadas, por lo común, con el Antiguo Régimen. La Junta Central, admite la circular, había permitido reconstruir el gobierno, la lucha contra el invasor y la conservación de «la unidad del Estado y la de las relaciones con la América». Quintana, por encargo de las autoridades y por creerlo así, reencarnado en un moderno Heracles, anticipa y condiciona la exclusión del principio federativo por inadecuado para España y para el momento tan especial que se vivía, momento extraordinario, sí, que sin embargo había desatado una revolución, como el propio Quintana cuida de recordar, e iba a permitir reunir unas Cortes numerosas y preparar una Constitución que daría la vuelta al sistema político y al Imperio.

En realidad, los defensores de un Estado unitario y uniforme en su gobierno no esperarían a la reunión de las Cortes para que en el ejercicio de la soberanía determinaran en este punto la organización del Estado. El desafío de la Junta valenciana tuvo lugar a comienzos de octubre de 1809; incluía, en uso de su soberanía, la prohibición del paso por su territorio de un ejército de refuerzo de unos dos mil soldados en dirección a Aragón, donde se hallaba el general Blake (se desconoce el motivo, pero se intuye que por desconfianza hacia los verdaderos fines de esa expedición que podía desviarse y deshacer una junta incómoda para los planes de la Central, como se había hecho con otras en la península). En el mes de junio anterior la Junta Central había creado en su seno una Comisión de Cortes encargada de preparar los trabajos de la futura asamblea. A finales de septiembre apenas había avanzado nada, demostración del escaso interés que tenía por reunirlas.

Para adelantar los trabajos, se formó una subcomisión auxiliar de la anterior, con el nombre de Junta de Legislación, que debía hacer acopio de leyes fundamentales y positivas con la finalidad de facilitar las futuras reformas constitucionales en el marco de la tradición invocada. El cometido revelaba la escasa voluntad de introducir innovaciones pero también obligaba a quienes las deseaban a librar la batalla en el marco de la tradición, efectiva o inventada, que diera legitimidad histórica a sus propuestas. Las instrucciones recibidas por los miembros de la Junta de Legislación precisaban que las reformas que propusieran debían ser «conformes al espíritu de las ya establecidas», excluyéndose la perspectiva de un poder constituyente, como finalmente fue erigido en septiembre de 1810 por los propios diputados reunidos contraviniendo estas previsiones.

Las instrucciones de la Comisión de Cortes, emanadas de un cuerpo político de ideas muy tradicionales, con la excepción de unos pocos reformistas, instaban a desarrollar los proyectos con una visión de unidad que debía prevalecer, pues las constituciones municipales y los privilegios de pueblos y provincias, se añadía, «hacen desiguales las obligaciones y los derechos de los ciudadanos», promueven un patriotismo en el pequeño círculo de sus distritos y debilitan el general hacia el bien de la patria. Esas mismas instrucciones determinaban que debería buscarse «la más perfecta uniformidad así en el gobierno interior de los pueblos y provincias, como en la obligación y derechos de sus habitantes», según registra la documentación referida al 27 de septiembre que se conserva en el Archivo del Congreso de los Diputados (Leg. 3, exp. 8, Junta de Legislación). Los comisionados, vocales de la Junta Central, ausentes por lo común de los trabajos, y unos pocos funcionarios cualificados, entre ellos Antonio Ranz Romanillos y Agustín Argüelles, futuro líder de la fracción liberal de las Cortes, prepararon una minuta de los asuntos esenciales que comprendían cuestiones tan graves y ajenas a la tradición como la de la soberanía y la introducción del sufragio, casi todas ellas base del proyecto de Constitución redactado en 1811-1812 con una literalidad asombrosa; pero en lo que atañía a «la más perfecta uniformidad» en el gobierno interior de pueblos y provincias y a la unidad que debía preservar la igualdad jurisdiccional, se atuvieron a lo dictado por sus superiores. El 5 de noviembre el acta de la Junta de Legislación registra un acuerdo en ese sentido: se resolvió «adoptar por máxima fundamental del sistema de reforma [...] que no habrá en adelante sino una Constitución única y uniforme para todos los dominios». El 14 de enero de 1810 la Junta de Legislación, a la que prácticamente solo acuden Ranz y Argüelles, entra en la previsión de la futura organización administrativa del país: prevén la división del territorio en provincias y la instalación en cada una de ellas de un órgano administrativo, la Diputación Provincial, sin entrar en la forma de su nombramiento, a cuyo cargo estarían el fomento de la agricultura y la industria, la construcción y reparación de caminos, puentes y demás medios de comunicación, gastos que se sufragarían con los impuestos procedentes de la recaudación y el reparto de las contribuciones directas y las inversiones de propios y arbitrios. La previsión pasó íntegra a la Constitución y, aunque descentralizaba la acción de gobierno, se concretaba el vínculo con el poder central al establecer que la Diputación sería presidida por el Jefe Político, cargo gubernativo de designación ministerial. La descentralización administrativa no solo era compatible con el gobierno único y uniforme, con el Estado unitario, sino que lo hacía posible en una Monarquía de la extensión de la española, que comprendía dominios en América y Asia. La herencia del centralismo borbónico y la decisión de sellar constitucionalmente la unificación política y la uniformidad administrativa del Estado se hace presente en una oscura subcomisión de la Junta Central cuyos trabajos parecían condenados a no ver nunca la luz. Por obra de las Cortes soberanas y del papel desempeñado por el grupo liberal, muy en especial por Argüelles, nexo entre una y otras, se trasladó a la Ley fundamental.

El segundo tema de la controversia de la Junta Central con la valenciana en otoño de 1809 consistía en identificar la Nación. Para Quintana la constituían los españoles con derechos políticos, la totalidad de los ciudadanos que mediante sus diputados electos se hacían representar con plenas facultades y por tiempo limitado en las Cortes generales, no una parte de ellos en cortes particulares o en juntas que aunque gocen del respaldo popular no pueden ejercer el poder de forma y por tiempo ilimitados. No existían «tantas naciones independientes y soberanas como Provincias contienen los Estados grandes», ha afirmado la Junta Central / Quintana. Nadie en la península ha sostenido otra cosa en ese momento, por más que alguna junta tenga la convicción de que los poderes provinciales podían ser expresión de la nación española como lo habían sido en sus proclamas de mayo y junio de 1808, y legítimamente puedan retener toda la soberanía no precisa para la conducción de la guerra, la hacienda y las relaciones internacionales. Bien distinto es el debate que se ha introducido en la monarquía y del que son conocedores los miembros de la Junta Central: desde América algunas representaciones mencionan la existencia de pueblos distintos y la conveniencia y el derecho de darles un gobierno para su administración interna, esto es, federalizar el imperio.

Por las mismas fechas, en noviembre de 1809, el letrado neogranadino Camilo Torres Tenorio, asesor del cabildo de Santafé de Bogotá, con motivo de la elección de vocales americanos para la Junta Central, sometía a consideración una Representación que ha pasado a la posteridad con el nombre de Memorial de agravios. Torres partió de la consideración de que «América y España son dos partes integrantes y constituyentes de la monarquía española», que se hallaban unidas por «mutuos y comunes intereses [...] sobre la reciprocidad e igualdad de derechos». Torres reprobó que siendo iguales, según la proclama de la Junta Central, las provincias de España contaban con dos vocales en la nueva Junta Suprema de Gobierno mientras que «para los vastos, ricos y populosos dominios de América» se pedía un diputado por cada reino y capitanías generales. La misma diversidad de cada territorio americano obligaba a conciliar peticiones e intereses internos difíciles de armonizar. Únicamente en el Reino de Nueva Granada, decía, habían tomado parte en las deliberaciones veinte cabildos que podían ser considerados cabeza de provincia o de corregimiento: «Lo que es bueno para una provincia, puede no serlo para otra y para el reino en general». Lo más sencillo era disponer de juntas provinciales semejantes a las erigidas en la península, a modo de congresos, acercándose a la idea federal que sostendrá de manera abierta poco más adelante. En segundo lugar, consideró que América y España, partes constituyentes de la monarquía, debían contribuir a la Junta Central o congreso con idéntico número de representantes (Torres, 1977). Anticipaba con ello una dualidad que en las Cortes de 1810-1812 se pondrá de manifiesto, y se atisba una solución confederal entre España y América en el ámbito del imperio, a la vez que una federalización interna «para los vastos, ricos y populosos dominios» americanos.

La cuestión de la nación en la formación del Estado liberal y constitucional había irrumpido antes en el proceso de elaboración de la Constitución federal de los Estados Unidos, y también en las discusiones de la Asamblea Nacional durante la Revolución francesa. Ante una petición de inmunidad para los diputados, semejante, en palabras del solicitante, a la que disfrutaban los embajadores, Mirabeau respondió: «quiero más bien creer que aquí no estamos más que los representantes de la nación francesa y no de las naciones de Francia» (Cormenin, 1844, 123).

UNA NACIÓN FEDERADA O UNA SOLA E INDIVISIBLE NACIÓN

Reunidas las Cortes en 1810, y asumida por estas la representación de la soberanía de la Nación —nación y soberanía resultaban cuestiones clave e indisociables—, periódicamente se suscitó el problema de la integración y de la autonomía de las provincias en el Estado, e incluso la oportunidad de que tuvieran gobiernos electos para sus asuntos «domésticos». El tema se volvió recurrente a propósito de la diversidad y vigencia de los sistemas recaudatorios de impuestos, del «arreglo de las provincias», de las características que debían poseer las Diputaciones Provinciales, de la distancia y extensión de los dominios de América cuya división en provincias originaba nuevos inconvenientes y cuya población, como recordaba Argüelles, era tan numerosa y heterogénea, lo que tenía consecuencias al establecer el número de sus representantes en Cortes, etc. Como bien relató en 1820 uno de los participantes en aquel Congreso, el conde de Toreno, los liberales españoles peninsulares, auxiliados en ese punto por los reformadores y por casi todos los sectores absolutistas, pusieron el mayor empeño en «destruir todo germen de federalismo». Así, en diferentes momentos y a propósito de cualquier tema donde asomaba un particularismo, se elevaba una voz advirtiendo de lo perjudicial que era ese espíritu de provincia cuando todos estaban movidos por los mismos intereses (DSC, 18 de enero de 1811).

José Miguel Ramos de Arizpe (grabado de 1825).

Enfrente tuvieron a diputados peninsulares de una u otra provincia, o de los reinos, como gustaban presentarse, que abogaban por conservar un sistema recaudatorio determinado, protestaban en nombre del reino que decían representar porque tal o cual medida no sería aceptada en él, reclamaban el retorno al régimen foral en los países de la Corona de Aragón. Ninguno de ellos levantó la bandera federal. En cambio, el tema se tornaba muy distinto cuando eran diputados americanos quienes tomaban la palabra. Los diputados americanos, aproximadamente uno de cada cuatro, fueron decisivos en la aprobación de las primeras disposiciones liberal-constitucionales de las Cortes: la asunción de la soberanía, el sometimiento de la Regencia, la división de poderes, la voluntad de preparar una Constitución nueva y la libertad de imprenta. Después de la inauguración de las Cortes que reunieron a unos ciento cincuenta diputados de los algo más de doscientos que llegaron a ser elegidos para la legislatura, el número de parlamentarios asistentes a las sesiones rara vez superó los cien; de ellos, cuatro de cada diez eran diputados suplentes. En el caso americano, la práctica totalidad era suplente en los tres o cuatro primeros meses. Los interinos votaron casi en bloque por las medidas citadas, y los americanos, que por sí solos no podían imponer ninguna solución, se sumaron de manera unánime a las propuestas del reducido grupo liberal peninsular, y fueron determinantes. Sin género de exageración puede afirmarse que todos los primeros pasos hacia el constitucionalismo liberal los dieron diputados suplentes —y, por lo tanto, poco representativos de la voluntad nacional— y, en particular, los diputados suplentes americanos, escogidos por sorteo entre los residentes americanos en Cádiz, que sin embargo conciliaban bien su modo de pensar con los sectores reformistas ilustrados de Ultramar, bastante menos con el criollismo rebelde. Conviene precisar también que la influencia de los interinos se redujo a medida que llegaron más diputados y se fueron incorporando los titulares, siendo entonces la representación americana más heterogénea. La segunda precisión es que no formaron un tercer partido ni actuaron como tal excepto al votar la igualdad de representación, la ampliación de la base electoral, la aceptación de una mediación con los insurrectos y sobre la pretensión de una amplia descentralización, que no obstante interpretaban de forma divergente. Tampoco hubo uniformidad ideológica, y varios de ellos se contaban entre los más conspicuos absolutistas, aunque predominaba la moderación y el deseo de reformas.

El más avanzado de los diputados americanos fue José Miguel Ramos de Arizpe, un sacerdote electo por Coahuila. Pertenecía a una de las Provincias Internas creadas por las reformas borbónicas al norte de Nueva España, de características bastante distintas en población, densidad y economía de las de la región central mexicana. Imbuido de un pensamiento liberal avanzado, en varias ocasiones formuló ideas y principios federalistas, ya fuera al tratar del gobierno de las provincias o al debatirse la composición y funciones de las Diputaciones, para las que solicitaba un cuerpo amplio de diputados teniendo en cuenta la extensión y diversidad de los territorios que debían administrar en América, como el carácter electivo que les daba participación en la soberanía. Los diputados liberales peninsulares objetaron que una propuesta de ese tipo llevaba a confundir los órganos colegiados administrativos con asambleas políticas, algo que evidentemente Ramos de Arizpe consideraba justo.

En palabras de Toreno a las Cortes, en enero de 1812: «Lo dilatado de la nación española la impele, bajo un sistema liberal, al federalismo». Y el federalismo en una nación como la española, ¿a qué la impele, por seguir con el mismo razonamiento? ¿Tal vez a la disgregación o a la separación de alguna de sus partes? Puesto que en la península no se advertía movimiento alguno en ese sentido y en América se hallaban sublevadas las Capitanías Generales de Venezuela y Chile y los virreinatos del Río de la Plata y de Nueva Granada, mientras la insurrección se extendía en México; cuando se habían formado juntas en muchos de esos dominios que con el pretexto de actuar en nombre de Fernando VII ejercían la soberanía plena y se dotaban de un aparato propio de Estados independientes; cuando eran conocidas las aspiraciones a un autogobierno en numerosas partes y los intentos de formar juntas en 1808 y 1809 a semejanza de las peninsulares se habían resuelto con disturbios en México y por la fuerza allí y en Caracas y Quito, el problema era menos el riesgo que se le suponía al federalismo para la integridad de la nación en su parte europea, que el peligro en su parte americana, hasta la víspera, colonias de un Imperio.

El federalismo negaba, de otra parte, la unidad de acción que debía integrar, unificar de hecho y uniformar en lo posible la gran diversidad de situaciones recibidas del Antiguo Régimen, comenzando por la metrópoli, la parte europea, pues después de avanzar un siglo en ese proceso se distaba mucho de haberlo conseguido. La unidad de acción, con las consecuencias buscadas, se entendía que era necesaria para conservar las provincias americanas, tan extremadamente diversas entre sí y respecto a la península. Todo movimiento conducente a dotar de asambleas políticas a las provincias americanas terminaría favoreciendo la peculiaridad de las citadas provincias y los conflictos de intereses. El antecedente de las Trece Colonias estaba muy próximo. El quiteño, diputado por Santafé de Bogotá, José Mejía Lequerica, otro liberal avanzado defensor de la máxima igualdad entre España y América, demostró estar familiarizado con las ideas que habían inspirado aquella experiencia. No era el único: en Cuba, lo comprobaremos a continuación, se invocó con conocimiento de causa el mismo precedente para proteger intereses amenazados por el avance de los derechos naturales y la causa liberal.

Argüelles, Muñoz Torrero y Pérez de Castro, entre otros portavoces liberales, se esforzaron por distinguir entre elección directa de ayuntamientos y Diputaciones, en uso de los derechos de los ciudadanos, y voluntad soberana, ejercicio de la soberanía que únicamente era recabada de los ciudadanos en determinadas ocasiones y para fines concretos: la elección de Cortes, representante de la nación en su conjunto. La distinción era difícil de explicar y más difícil aún de comprender en sociedades sin hábito de participación a las que acaba de reconocérseles el principio de la soberanía popular y el derecho a tener gobiernos basados en el consentimiento de los gobernados, lo que se expresa a través del voto. La cuestión se tornaba compleja con las Diputaciones, órganos nuevos a los que se encarga la administración de un territorio cuyos límites todavía aguardan ser definidos. La posición oficial de los liberales peninsulares fue que no eran cuerpos representativos de la soberanía popular, a la vez que se prefería que fueran elegidos por los vecinos y estuvieran en contacto directo con los intereses materiales y morales de la provincia, pero también, aunque el argumento se omite de la argumentación, porque han de reemplazar a las juntas provinciales peninsulares y muchas de estas se han sometido a procesos electorales. Ahora bien, una vez elegidos los diputados provinciales, orgánicamente pasaban a ser parte del poder ejecutivo, y sus funciones, en palabras de Argüelles, debían ser las propias de una oficina subalterna del gobierno. En otro caso, si no se prestaba una escrupulosa atención a este aspecto, los liberales advertían de las consecuencias fatales: «se vendría a formar, sobre todo en las provincias de Ultramar, una federación como la de Estados Unidos [...] y acabaría por construir Estados separados» (DSC, 12 de enero de 1812).

El mismo argumento se había utilizado dos días antes al tratar de los ayuntamientos, elegidos de un modo particular a la vez que agentes del poder ejecutivo. Y para evitar que «se deslicen y propendan insensiblemente al federalismo, como es su natural tendencia, se hace necesario ponerles el freno del jefe político, [...] que los tenga a raya y conserve la unidad de acción del Gobierno», precisa Toreno. El método de elección directa no presuponía convertir a los ayuntamientos o a las Diputaciones en representantes de los pueblos, cualidad reservada a los diputados de la nación, pues en ese caso parecerían cuerpos separados y darían lugar a «una nación federada, en vez de constituir una sola e indivisible nación» (DSC, 10 de enero de 1812). Algunos diputados americanos expresaron con precisión un parecer opuesto, sin discutir la sede de la soberanía nacional. Sencillamente, había otras expresiones de autoridad soberana, otro concepto de autoridades representativas para fines distintos, igualmente representativas.

Para Guridi y Alcocer, diputado novohispano, la elección otorgaba a los diputados provinciales la representación del pueblo de su provincia, de la misma forma que los regidores habían sido vistos como tales aún antes de ser elegidos por el pueblo; ahora, lo serían con más motivo al recibir sus facultades del pueblo respectivo o de las Cortes que representan la nación, nunca del poder ejecutivo; si sus facultades eran limitadas, no por ello dejaban de tener el apoderamiento que se hubiera establecido (DSC, 13 de enero de 1812). Para que las Diputaciones fueran de verdad representativas y pudieran realizar los cometidos que se le encargaban, Guridi consideró insuficientes los siete diputados que el proyecto asignaba y que fue motivo de un elevado número de proposiciones, unas para elevar el número a doce o trece y otras para hacerlo indefinido, dependiendo del número de partidos, puesto que era justo que a cada uno le correspondiera un diputado, como propusieron los diputados neoforalistas peninsulares, nada proclives al liberalismo, de otro lado. Siete, doce o muchos vocales no hacían más o menos federal la concepción de un órgano cuyas funciones eran limitadas y económicas, por lo que el comentario podría ser aplicado a cualquier corporación, pero hablándose de las Diputaciones, se quejaba Guridi, se le suponía malicia. En efecto, casi desde la apertura de las Cortes hubo dos temas sobre los que se restringió el derecho a la disidencia: la unidad indisoluble de la nación española, que debía garantizar la continuidad territorial-jurisdiccional del Imperio, y el rechazo al federalismo como su mayor amenaza.

Posiblemente la intervención del diputado novohispano por Tlaxcala fue la más clara en sentido federal de las que llegaron a producirse, pues la mayoría de los diputados americanos se limitaron a insistir en la igualdad completa (el chileno Fernández Leyva) y en la descentralización con un grado mayor o menor de autonomía (Mejía Lequerica, Ramos de Arizpe), se ignora si por prevención o por convicción, por evitar ser descalificado antes de ser escuchado o por táctica. En cualquier caso, todos evitaron un pronunciamiento doctrinal sobre la naturaleza, las características y las ventajas de un sistema federal. De manera que las alusiones al federalismo en el Diario de Sesiones están circunscritas a los diputados liberales que lo rechazan y que persiguen un Estado unitario centralizado, o a los diputados peninsulares neoforalistas —sin excepción, absolutistas o cercanos a estos— que se extrañan de que su teoría de la gran monarquía compuesta pudiera ser asimilada al de pequeñas confederaciones republicanas.

La ausencia de una defensa explícita del federalismo no impide inferir planteamientos federales, semejantes a los observados en la intervención de Guridi, o netamente federalizantes, en sentido federal, como se aprecia en Ramos de Arizpe y algunos otros. En diciembre de 1810 y en marzo de 1811 se planteó en las Cortes la formación de juntas provinciales que sirvieran de auxiliares de los capitanes generales y tuvieran entre sus cometidos los suministros al ejército, la recaudación de tributos, el movimiento de cuentas públicas, la estadística de población y de frutos y la instalación de escuelas de primeras letras para ambos sexos, pudiendo estas juntas elegir un vicepresidente entre sus miembros, esto es, lo que después serían las Diputaciones Provinciales. En el fondo y en la forma era un procedimiento para integrar a las Juntas Superiores Provinciales que venían de 1808, sometiéndolas a autoridad militar e institucionalizándolas. Mejía Lequerica solicitó que estas nuevas juntas provinciales auxiliares se extendieran también a América con las mismas competencias, puesto que América era parte de la nación en condiciones de igualdad según habían afirmado las Cortes. Argüelles y Pérez de Castro se apresuraron a indicar que la iniciativa se circunscribía a la península y que el orden de las provincias americanas sería tratado al dar la forma definitiva al asunto en la Constitución. Extraño nacimiento de una nación única que a cada paso precisaba distinguir lo que era de aplicación exclusiva en la antigua metrópoli de lo que sería en las colonias, y que encerraba el secreto de la falsa nacionalización del Imperio. La nación imperial resultante en 1812 contenía los mecanismos precisos de subordinación de las provincias de Ultramar a los intereses de la parte europea.

En octubre de 1811 Ramos de Arizpe, después de que se conociera el proyecto de organización de las provincias, propuso a las Cortes una organización específica para las Provincias Internas de Oriente. Estas se hallaban formadas por cuatro provincias, Coahuila, Nuevo León, Nueva Santander y Texas, un inmenso territorio al noreste de Nueva España para el que el diputado reclamaba una junta superior común integrada por siete individuos, por atenerse al proyecto constitucional sobre Diputaciones, y juntas subalternas en cada capital de provincia, con un número de tres a cinco de vecinos, que en el proyecto definitivo convertía en otras tantas Diputaciones Provinciales, siendo el primero de los diputados en utilizar esta expresión. No existe ninguna duda acerca de que los diputados americanos, un sector de ellos, al margen de que los liberales pretendieran reducir las Diputaciones a órganos administrativos subalternos del poder ejecutivo, veía en ellos cuerpos representativos de la población, cercanos a los intereses locales, una forma de gobierno provincial por más que tuviera sus facultades limitadas (Benson, 1994, 21-26; Piqueras, 1995, para la lectura federante de las Diputaciones en España por el ala izquierda de los progresista y los demócratas).

Ramos de Arizpe, elegido de nuevo diputado para las Cortes de 1820, después de haber permanecido seis años en presidio por sus ideas liberales, precisó el plan de desarrollo de las Diputaciones de las Provincias Internas. Pasado a México, en 1823 fue un activo protagonista en el norte del país de la revuelta que acabaría con el Imperio de Iturbide, como veremos más adelante. Sin duda, sus ideas habían madurado con el paso del tiempo y en ellas se percibe una perfecta coherencia, así sobre los principios de la soberanía como sobre los gobiernos provinciales o la organización específica de su provincia de origen. Si la evolución política no permite afirmar taxativamente su pensamiento al respecto en 1812, otros indicios abonan que venía formándose al menos desde la época de Cádiz.

El examen y discusión en 1811 del artículo constitucional en el que se establecía el número y denominación de las Secretarías de Despacho, el gobierno de la nación, dio lugar a una nueva exposición de las concepciones sobre la forma de Estado que se deseaba. La comisión propuso seis Secretarías genéricas y dos Secretarías de Despacho universales de Ultramar, una para la América septentrional y las islas, y otra para la América meridional y las provincias de Asia. En su lugar, el diputado chileno Fernández Leyva propuso que el gobierno de América se distribuyera en tres Secretarías, de Gobernación y Gracia y Justicia, Hacienda, y Guerra y Marina. Ramos de Arizpe se apresuró a secundar la propuesta, que en su opinión evitaba la tentación del despotismo, y al quedar separadas de las Secretarías para España sería más fácil llevar a América el espíritu de la Constitución, donde las costumbres y los usos de sus habitantes, dijo, era diversos y diversas debían ser sus leyes y reglamentos. Arizpe llamaba a la reflexión sobre la uniformidad, que solo podía estar referida a las bases generales y a los principios, mientras que la aplicación debía ser diferente. La división de los ministerios no podía ser por territorios, sino por negocios para las dos partes de la Monarquía. Guridi se sumó a la iniciativa. Argüelles se apresuró a solicitar que el tema fuera aplazado hasta la siguiente sesión, y así ganar tiempo para desbaratar la propuesta (DSC, 20 de octubre de 1811). Al reanudarse los trabajos, el diputado por Guatemala Florencio Castillo se adelantó e introdujo una variación sobre la propuesta de Leyva: era razonable, opinó, que hubiera para América Secretarías de Gobernación, Hacienda y Marina, y Gracia y Justicia, separadas, como pedía la comisión para España, mientras que encontraba lógico que fuera única la de Estado, puesto que «componiendo aquellos países una misma Monarquía y una misma Nación con la Península, los negocios diplomáticos deben ser tratados por un mismo Ministro», de la misma forma que creía prescindible que hubiera una cartera de Guerra en América.

No se discutía la unidad de la nación española en cuanto cuerpo político, sino la pretendida uniformidad con ignorancia de la realidad y el espíritu centralizador que privaba a los ciudadanos de intervenir en la regulación de las normas que particularmente les atañían.

Toreno intervino esta vez con un razonamiento práctico: la Secretaría de Gracia y Justicia había sido desposeída de funciones contenciosas y solo le restaba la provisión de destinos eclesiásticos y de magistratura, que debían hacerse una vez oído el Consejo de Estado en el que al menos una tercera parte estaría integrada por americanos. La Secretaría de Hacienda era única y ejecutaba las leyes tributarias que hubieran aprobado las Cortes, en las que se esperaba que los americanos fueran la mitad. ¿Dónde estaba la necesidad de dividir los despachos? (DSC, 23 de octubre de 1811). El debate se recuperó dos semanas después, pues a petición de un diputado absolutista se acordó recabar un informe del Consejo de España e Indias encargado en 1809 por la Junta Central, cuyo conocimiento ayudó a inclinar al Congreso a rechazar la petición de los diputados mencionados, a pesar de que como recordó Argüelles, el dictamen fue solicitado «sobre el principio de que la América siguiese bajo el sistema colonial». Argüelles sostuvo que una Monarquía única, una nación con unos mismos principios y las mismas leyes, no ya un Imperio, reclamaba un mismo gobierno que en adelante debía de funcionar en consejo de ministros, si bien aceptaba que hubiera dos secretarías para América, de Gobernación y acaso para Hacienda (DSC, 9 de noviembre de 1811). Las Cortes, finalmente, acordaron no admitir a votación la proposición de crear tres ministerios para los asuntos de América. Todavía Ramos de Arizpe intentó salvar parte de la iniciativa sobre la separación de los despachos al presentar una proposición para que a las Secretarías de Gobernación de Ultramar se unieran los negociados de Gracia y Justicia. «Jamás prosperarán las Américas, ni saldrán del estado de colonias contra la intención de V. M., mientras sus negocios no giren por Ministerios peculiares», declaró Guridi; no en todos los casos, añadió, desde luego en los tres citados. «La unidad consiste en el Rey, no en los Ministros, que son los brazos, y aun el cuerpo humano tiene dos», continuó. Y todo lo que no se hiciera por esta separación de funciones llevaría a continuar en la realidad el sistema colonial (DSC, 17 de diciembre de 1811), como así sucedió, a pesar de lo que entre salmo y botafumeiro suelen escribir los apologistas acríticos de la Constitución de 1812.

Los diputados americanos en Cádiz, con la previsión de departamentos ministeriales diferenciados, creaban en el seno del gobierno una distinción entre secretarías comunes —Estado y Guerra—, gobierno nacional sensu stricto, y las restantes, que a pesar de que las deliberaciones fueran conjuntas en consejo de ministros establecían una suerte de Ejecutivo propio de una Monarquía compuesta, o de dos partes confederadas por arriba. La comparación con la monarquía dual austrohúngara de 1867 es irresistible. Solo que el gobierno español sería constitucional y respondería ante las Cortes comunes, que tenían capacidad legislativa, y los ministros formarían un mismo gabinete o consejo.

Guridi circunscribió su defensa de la naturaleza popular de la Diputación a la teoría de la representación y no a la distribución y contrapesos de poder. Tampoco llevó la argumentación al terreno de una soberanía particular ni hizo de esa una cuestión referida a la fragmentación del sentido de la nación para reivindicar un particularismo. «Lo que me llama la atención es el que se vea como provincialismo y federalismo. No es ni uno ni otro», afirmó terminante. Por provincialismo se entendía, dice, la adhesión (entiéndase: preferencia) a la provincia «con perjuicio del bien general de la Nación». Actitud del criollo americano que había antepuesto su patriotismo «provincial» y libraba una lucha a muerte por la defensa de los que creía sus derechos, añadimos nosotros. Mas si no conservaba el interés general, prosigue Guridi, «el afecto a la propia provincia y el promover sus intereses, lejos de ser provincialismo, es una obligación que dicta la naturaleza y que exigen la hombría de bien, el honor y la conciencia misma» (DSC, 2 de septiembre de 1811). Esta última corresponde a la versión conciliadora, regionalista, diremos después. Ahora bien, mirar los intereses de la provincia sin oponerlos a los de la nación o dejarlos a salvaguarda de disposiciones generales que ocasionaban perjuicios mediante un gobierno interno insta, o puede instar, a la federación. Para ello sería preciso que se diera una serie de características constitucionales: la existencia de dos niveles de gobierno con una distribución de competencias, también una forma de participación de los Estados en el gobierno común que tenga presentes los derechos de los individuos/ciudadanos y los derechos del grupo/provincia o Estado.

Había otro tipo de «provincialismo». De él hace alarde el diputado Felipe Aner ante el temor de que la futura división del territorio en provincias no respetara la demarcación histórica de Cataluña, Aragón, etc., pudiera desmembrarlas y segregar municipios de una misma lengua:

¿sería razón de política que a estos que tienen unas mismas costumbres y un idioma se les separase para agregarlos a otras provincias que los tienen diferentes? Nadie es capaz de hacer que los catalanes se olviden que son catalanes. Ahora menos que nunca debe pensarse en desmembrar la provincia de Cataluña, porque tiene derecho a que se conserve con su nombre e integridad. Y así, si se trata de desmembrar el pueblo más mínimo, como Diputado de Cataluña me opongo a la más pequeña desmembración.

El neoforalismo de los diputados pertenecientes a Cataluña, Aragón y Valencia, que perdieron sus fueros y, excepto la primera, su derecho civil en 1707-1714, amante de las costumbres, de la idiosincrasia, de la lengua, de las tradiciones civiles y de las instituciones, se mira en la España de los Austrias, engañosamente un Estado que respetaba las «libertades» forales y mantenía los territorios en completa descentralización por opción propia. Otro diputado de esta corriente minoritaria, muy activa en las Cortes, el valenciano Francisco Borrull, terció para que se tuviera en cuenta que la posible división territorial prevista en la Constitución no podía significar la creación de departamentos en sustitución de los reinos tradicionales, o que se movieran los pueblos de ellos. Y fue entonces cuando Diego Muñoz Torrero, otro de los patricios del liberalismo constitucional, del liberalismo «templado» que terminó predominando, manifestó lo que se intuye de las palabras de Argüelles, un proyecto político uniformador y la posibilidad de llevar a cabo más adelante una división administrativa ex novo:

Estamos hablando como si la Nación española no fuese una, sino que tuviera reinos y estados diferentes. Es menester que nos hagamos cargo que todas estas divisiones de provincias deben desaparecer y que en la Constitución actual deben refundirse todas las leyes fundamentales de las demás provincias de la Monarquía, especialmente cuando en ella ninguna pierda. La comisión se ha propuesto igualarlas todas; pero para esto, lejos de rebajar los fueros, por ejemplo, de los navarros y aragoneses, ha elevado a ellos a los andaluces, castellanos, etc., igualándolos de esta manera a todos para que juntos formen una sola familia con las mismas leyes y Gobierno. Si aquí viniera un extranjero que no nos conociera, diría que había seis o siete naciones [...]. Yo quiero que nos acordemos que formamos una sola Nación, y no un agregado de varias naciones (DSC, 2 de septiembre de 1811, cursivas nuestras).

Las afirmaciones de Muñoz Torrero ponen al descubierto los objetivos de los liberales españoles en su pretensión de transformar los fundamentos de una sociedad extremadamente variada, con una diversidad de relaciones feudoseñoriales en la parte europea y una combinación de figuras sociales coloniales en la parte americana, difíciles de reducir de una vez; y de constituir un cuerpo de nación donde todavía no lo había, pues aunque se pretendiera una nación y que no fuera un agregado de naciones, no hacía tanto que habían formado reinos distintos, y un extranjero «que no nos conociera» —o un asistente a las sesiones de Cortes, o un viajero que recorriera la península, como hizo Wilhem von Humboldt en 1800— podía creer que había cinco o seis naciones (los diputados hablaron de los reinos de Galicia, Aragón, Cataluña, Valencia, Sevilla, por supuesto estaban las dos Castillas, entre otros que no acuden a esos apelativos). Todas las diferencias y particularidades desde el punto de vista legal y administrativo debían desaparecer. En eso consistía la igualdad política, porque todas sujetas a leyes constitucionales obtenían derechos antes inexistentes o asimilados a privilegios, como sucedía con los fueros navarros y... menciona el caso de Aragón —¡qué gran desliz!—, cuyos fueros fueron abrogados en 1707 en castigo por un Estado centralizador.

PARA PRECAVER LA DISPERSIÓN DE LAS ESPAÑAS ULTRAMARINAS

En marzo de 1811 el diputado Guridi y Alcocer propuso declarar la esclavitud contraria al derecho natural y a las máximas liberales, por lo que debía ser abolida en América por medio de un plan gradual. El 2 de abril, Argüelles hizo una segunda propuesta para que se suprimiera de inmediato el tráfico de esclavos. La primera cuestión se remitió a la redacción de la Constitución y para la segunda se formó una comisión que nada adelantó. El capitán general de Cuba dirigió una carta a las Cortes el 27 de mayo, de la que se hizo lectura en la sesión secreta de 7 de julio, expresando la consternación y las protestas que el plan había levantado en La Habana, e incluso se quejaba de que el tema se hubiera debatido y se hubiera publicado en el Diario de Sesiones. Las principales corporaciones de la isla, el Ayuntamiento de La Habana, el Consulado de Agricultura y Comercio y la Sociedad Patriótica se apresuraron a encargar una contestación a las proposiciones de Guridi y de Argüelles al regidor y síndico del Consulado, el hacendado Francisco Arango y Parreño, dueño de uno de los mayores ingenios de azúcar y propietario de un crecido número de esclavos, el apoderado en la Corte que en 1789 había conseguido del rey el decreto que permitía a los súbditos de la monarquía la trata libre de africanos. La Representación de 20 de julio de 1811 se convirtió en un monumento en defensa de la economía esclavista pero entró también en el trasfondo político: la facultad de las Cortes generales para «hacer leyes sobre todo» en ejercicio de su soberanía, de cuya capacidad no dudaba, pero hacía ver que la mayoría no garantizaba la justicia ni la conveniencia de esas leyes. En la Representación, Arango advertía de los riesgos a los que «está expuesto un Congreso que delibera solo, y solo también sin trámites ni sujeción por mayoría de votos». A falta de otro poder moderador, Arango depositaba su confianza en la futura Constitución y en las «leyes y facultades que se deben reservar al Gobierno provincial, forma de este Gobierno, nuevos derechos y ventajas del ciudadano español, especialmente en los puntos de comercio y adquisición de extranjeros». El Gobierno provincial, añade, «es tan necesario para apagar cualquier movimiento, como para evitarlo puede servir el aumento de su ilustración e influencia». Y al respecto, en lo que tocaba al grave asunto que era de su interés, ilustra el ejemplo de los Estados Unidos:

El Gobierno general de esos Estados se reservó el derecho de ordenar la parte exterior de este negocio; queremos decir, el tráfico y nueva introducción de siervos. Pero la parte interior, esto es, el arreglo de la futura suerte de los negros ya introducidos, o que se introdujesen en los veintiún años siguientes, y la de sus descendientes, quedó separado de la soberanía nacional, y solo a cargo del Gobierno Provincial, como lo podrá ver V. M. en las leyes fundamentales de cada una de aquellas provincias, y de pronto en la de Kentucky, que acompañamos en copia por ser el Estado más moderno de aquella Confederación.

La Constitución del Estado de Kentucky, de 1799, estipulaba que la Asamblea General de estado «no podrá tener facultad de hacer leyes para la emancipación de los esclavos sin el consentimiento de sus dueños, o sin pagar a sus dueños antes de semejante emancipación un pleno equivalente en dinero». Con «tan nuevo sistema» de gobierno, se maravilla Arango, «con reglas muy diferentes en las diversas provincias», se había logrado mantener la esclavitud «en perfecta tranquilidad» en los Estados que así lo acordaron, mientras que en otros era factible la aprobación de leyes emancipadoras. El modelo federal de los Estados Unidos resolvía el problema de las diferentes organizaciones sociales, semejante al problema que se presentaba a España. Para el autor de la memoria, el sistema aseguraba además la existencia y la prosperidad de las provincias americanas (Arango, 2005, II, 20-21, 51, 54).

Sin género de duda, la argumentación de la Representación de La Habana de 20 de julio de 1811 y la propuesta que encierra son la expresión más directa, clara y vindicativa del sistema federal que fue presentada a las Cortes españolas. La Representación, recibida en Cádiz, no se hizo pública hasta que fue editada en 1814 en Madrid, poco antes de disolverse las Cortes para las que había sido elegido diputado su redactor, Francisco Arango, a quien, sin embargo, por su trayectoria, en consonancia con su desconfianza de la justicia de las leyes hechas por mayorías, Fernando VII, restituido en el poder absoluto, nombró ministro del Consejo de Indias.

Si la Representación no suscitó un rechazo violento de las Cortes, a las que desautorizaba, ni una reconvención reservada de la Regencia, fue sin duda por la prudencia a la que obligaba la dependencia en esas fechas de la Hacienda patriota de las remesas y donativos recaudados en Cuba, de la convicción, como entonces se afirmaba, de que la riqueza de la isla resultaba ina- gotable.

El autogobierno, la autonomía inspirada en el modelo federal estadounidense, se revela en Cuba como condición esencial para preservar el estatus social de los plantadores esclavistas. El federalismo no es entonces un mecanismo de protección de derechos y libertades del individuo y una modalidad de participación política extensa y próxima, sino un procedimiento para preservar privilegios sociales, el derecho a la propiedad sobre seres humanos, y para llevar a término un control del desarrollo económico acorde y en exclusiva con los intereses de la clase privilegiada.

De inmediato, por indicación de Arango y a iniciativa del poderoso Consulado de Agricultura y Comercio, que agrupa a los mayores hacendados y hombres de negocios, se encargó a un profesor de filosofía y teología moral del Colegio-Seminario de San Carlos, de condición eclesiástica, la redacción de un proyecto de estatuto para el gobierno autónomo de Cuba. José Agustín Caballero tuvo finalizado su trabajo en noviembre de 1811 y se remitió al diputado habanero en Cortes. Es el primer proyecto de estas características, cuya elaboración debió ser conocida del gobernador y capitán general, marqués de Someruelos, el autor de la carta conminatoria a las Cortes de mayo anterior.

El proyecto de estatuto para la isla descansaba en tres fuentes: el constitucionalismo templado inglés —que por conveniencia hacía pasar por tradición española—, el sistema colonial británico, con la existencia de asambleas para los colonos acomodados y un gobernador ejecutivo designado por la metrópoli, y la organización territorial de los Estados Unidos, con una efectiva distribución de poderes, sin limitarse a dividirlos. Aunque se limitara a la isla de Cuba, el autor indicaba las ventajas que su propuesta podía proporcionar a las provincias americanas, «las Españas Ultramarinas», sin renunciar a ser parte de un mismo «cuerpo de nación», condición que no se discutía y de la que se extraían ventajas, evidentes en el caso de Cuba:

conviene reunir y reconcentrar las fuerzas nacionales por medio de un estrecho vínculo efectivo de unión entre la cabeza y los miembros, y que para ello no hay otro medio sino el de conceder a las Provincias ultramarinas lo que se les ha ofrecido y no se les puede negar sin injusticia, es decir, un gobierno local establecido sobre los principios que estamos recomendando.

Prosiguiendo con una lógica perfectamente federal, que hemos visto en Arango, afirma a continuación que los representantes enviados a las Cortes extraordinarias habían sido facultados «para dar leyes universales a la monarquía, para formar y constituir el Gobierno General y Supremo de la Nación, no para organizar el [gobierno] doméstico que ha de regir las diferentes Provincias de la Península en un solo cuerpo provincial». Caballero creía que el segundo cometido podía haberse encomendado a un Congreso de representantes de todas las «Provincias del imperio», separado del Congreso específico de las provincias de la España europea que acaba asimilando a las asambleas que cada provincia pudieran llegar a tener. El error que en su opinión se había seguido consistía en no haber hecho distinción «entre las dos representaciones que ha de tener toda Provincia», afirma, sin precisar si se refiere a las legislaturas provinciales y a un Senado federal al estilo del norteamericano. La ausencia de esa distinción había llevado a una confusa concentración de poderes —«imprudente, arbitraria y odiosa»—, primero en la Junta Central y después en las Cortes, en las que los diputados peninsulares creían reunir la doble condición de representantes de sus provincias y de «legisladores universales de la Nación», con desconocimiento de «la fuerza y extensión de los derechos y deberes recíprocos que deben obrar sin colisión entre la cabeza y los diferentes miembros del Cuerpo Nacional». La tesis del contrato conmutativo constitutivo del Estado se expresa con perfecta claridad. Más adelante, el autor glosa el caso de Jamaica y se extiende en el de las Trece Colonias, cuya historia conoce bien y con la que establece un interesante paralelismo con la España de 1808. Pues al momento de su independencia en 1783, después de una guerra nacida de un impulso popular, el gobierno había caído en un estado de debilidad «temible y vergonzoso» a causa de la anarquía originada por los desórdenes y la emisión de abundante papel moneda. Y añade:

Faltaba un Gobierno Supremo que, revestido de poderes especiales para reunir bajo su mando la totalidad de los diferentes estados, formase de todos un solo cuerpo armonioso. Los principios democráticos que habían formado aquella revolución, no les permitieron pensar a la sazón en una monarquía limitada, y [...] confiaron el poder ejecutivo de su gobierno general [...] a un Presidente electo [...] y el poder legislativo a dos Consejos, con nombre de Senado y Cámara de Representantes, ambos compuestos de vocales electos por los diversos estados de la República federada. Estos, en unión con el Presidente, acuerdan las leyes que ligan universalmente la obediencia de los estados individuales a aquella porción de soberanía que cada uno de ellos hubo de ceder a la Cabeza Suprema de la Nación. Tales son los fundamentos de su derecho público.

En pocos años, los Estados Unidos habían triplicado su población y su industria, la navegación y los recursos habían aumentado sin cesar. Ese era el espejo del progreso, viene a decir. Si esa solución había sido útil a provincias independientes contiguas, cuánto más no lo serían, añade, «para precaver la dispersión y discordia de las Españas ultramarinas y enlazarlas con el Supremo Gobierno, cuando están separadas por tan inmensas distancias y por costumbres y hábitos tan diversos». En razón de las distancias, que llevaba en Europa a no conocer o comprender las diferencias, y de la conveniencia de entregar las regulaciones a quienes estaban familiarizadas con ellas porque formaban parte de su entorno y de sus intereses, añadía:

invocamos de nuevo la necesidad de establecer en los poderes legislativos que se atribuían al Congreso Nacional las convenientes aclaraciones para demarcar el verdadero deslinde entre la legislación universal y la provincial, pues siendo la esclavitud desconocida en Europa, y existiendo en varias provincias del Nuevo Mundo, tienen estas últimas un derecho tendiente a considerar esta materia como privativa de su propio conocimiento y, por consecuencia, totalmente ajena al de los Supremos Legisladores.

Un sistema que asegurase el gobierno doméstico, resultado de las declaraciones efectuadas sobre la igualdad entre España y las provincias americanas, podría servir para reintegrar a la Monarquía a los «súbditos extraviados» que combatían en el continente, así como para una reorganización general de la Hacienda, que, además de atender los gastos domésticos y fomentar la instrucción, llevara a aportar los recursos que la nación precisaba:

compuesto el imperio español de tan remotas y separadas posesiones, situadas en opuestos climas del globo y gobernadas por diferentes usos y costumbres, fundados en su diversa localidad, población, industria y recursos naturales, debe respetarse, en estas remotas Provincias, el privilegio inherente que las asiste [...] para prestar el sello de su consentimiento y sumisión a las leyes universales que han de ligar todos los miembros con la cabeza; y [...] para consultar sus propias leyes provinciales y reglamentos domésticos, que solo ellas pueden conocer y dictar para su propia conservación y conveniencia, siempre a reserva de la ulterior sanción del Monarca, o sea Poder Ejecutivo, y del Poder Legislativo Supremo de la Nación.

Considerando que toda autoridad plena dimanaba del pueblo, el documento solicitaba la concesión de «una Asamblea de Diputados del Pueblo con el nombre de Cortes Provinciales de la Isla de Cuba». Esa asamblea —se evita el nombre, como el de parlamento o legislatura— sería revestida del poder de «dictar las leyes locales de la Provincia en todo lo que no sea prevenido por las leyes universales de la Nación». Y en atención a la composición social de la isla, el cuerpo electoral estaría reducido a quienes tuvieran arraigo y determinado nivel de bienes (Caballero, 1999, 214-236; Piqueras, 2013). He aquí el nacimiento de un federalismo que se sirve del principio de los derechos de los pueblos y de la distribución del poder por niveles para amparar la explotación humana.

LA UNIDAD DE ACCIÓN DEL GOBIERNO

El modelo que los liberales peninsulares y las Cortes españolas ofrecieron de Estado constitucional fue el de la unidad sin fisuras, la uniformidad jurídico-política-administrativa y la asimilación de la diversidad peninsular y americana: todo era España. Los constituyentes, empero, eran conscientes de la diversidad tan amplia que existía y por razones prácticas incluyeron en la Constitución que el derecho civil, el penal y el mercantil, siendo uno, podría ser adaptado en las circunstancias que lo demandara la realidad. En cambio, sacrificaron de buena gana cualquier concesión que pusiera en peligro la «unidad de acción del Gobierno», en palabras de Toreno, exactamente como habían promovido los revolucionarios en Francia —erróneamente identificados en exclusiva con los jacobinos— y como sostendrían los revolucionarios en la práctica totalidad de los países europeos, que identificaron federalismo con fragmentación feudal, gran antagonista de la revolución. Los señoríos y el conjunto de los dominios bajo la jurisdicción de un señor habían recibido y recibían el nombre de «estados» privativos; los liberales oponen, en perfecto y obsesivo singular, el Estado constitucional. Y para reforzar la matriz ideológica, para «blindarla», por emplear un lenguaje actual, establecen una correspondencia entre nación española, soberanía nacional y Estado único, por unitario, nacional y soberano.

Nada en la teoría política de la época ni posterior avalaba una lectura exclusiva en el sentido que hemos indicado. Tampoco los principales argumentos de los que se sirve, los hemos resumido, son incontrovertibles; alguno es de una debilidad escandalosa. Veamos. Cuando se afirma que España constituye una sola nación viene a señalarse una realidad indiscutible que acaba de ser proclama, pues siendo la nación la fuente de la soberanía —noción política— y siendo la nación la reunión de los españoles de ambos hemisferios, esto es, en cuerpo unido de ciudadanos —sujetos de derechos civiles y políticos—, nada puede objetarse. Si por nación se entienden los antiguos reinos, con sus leyes y costumbres institucionales, nada quedaba en pie de ellos excepto en Navarra. Si por nación se comprende tener un sentimiento provincialista, por mucho que se mirara de forma despectiva, iba a ser difícil erradicarlo a corto plazo. La nación, en cuanto comunidad humana con historia, experiencia compartida, lengua y cultura, religión y costumbres, era una noción ambigua que en la época, como la designación «patria», admitía varias identificaciones sin incurrir en contradicción. La Guerra de la Independencia ofrecía el mejor y más reciente ejemplo de exaltación patriótica española con aditamentos locales a cuál más pintoresco (ambos: «español» y localista). Si la observación se extiende a los llamados «españoles americanos», la nación se hace más compleja y se difumina, porque fuera de este nombre y de las tradiciones que conservan unas pocas familias aristocráticas, nación tiene en América significado distinto, pueblo de nacimiento: criollo, las docenas de categorías comprendidas en las castas, negros e indios, y dentro de estos, la multitud de pueblos étnico-culturales que tienen asiento desde California a Tierra de Fuego. Negro de nación era todo africano llegado al mundo en África, y su nación era la denominación étnica de procedencia o atribuida por los comerciantes negreros. La nación una e indivisible española era el Estado unitario, único e indivisible. ¿Podía federalizarse esa diversidad?

Nos hemos ocupado por medio de la respuesta de Guridi de la tesis de que los órganos electos no dejaban de ser expresión de la voluntad popular por más que no pudieran ser tenidos por parte de la soberanía nacional. Ahora bien, ¿por qué inercia una Diputación, en especial en Ultramar, estaba abocada a la federación y a formar Estados separados?, como afirmó Argüelles. Sería así, si se admite que las provincias americanas solo podían conservarse por el gobierno directo y por la fuerza, pues la voluntad de sus habitantes era otra. Es tanto como admitir que la opinión de los rebeldes era dominante en el continente. De hecho, los informes de 1809 llegados a la Junta Central de una u otra Audiencia eran de ese parecer, y la misma junta llegó a la conclusión de que toda reforma en el gobierno de América era peligrosa (Piqueras, 2010a, 178-196). Los promotores de la idea federal en España en 1808 —comerciantes, funcionarios y abogados— advirtieron con precisa clarividencia los inconvenientes de extender el sistema de juntas, los recién formados gobiernos provinciales, a los dominios españoles de América, pues «cada colonia establecerá su gobierno independiente», no en el sentido que se daba al concepto en la península, sino desde el reconocimiento de que eran partes distintas de la monarquía, y la distancia de esta, sus riquezas y «la natural inclinación a la independencia», suponían un peligro para «la conservación de nuestras Américas» (Circular de la Junta Suprema de Valencia, 16 de julio de 1808, en Canga Argüelles, 1835, 87-93).

¿Por qué los Estados Unidos, el ejemplo citado, podían conservarse unidos, y las provincias americanas tan pronto se introdujera una descentralización efectiva, la autonomía, tomarían el federalismo como transporte que debía llevarles a la separación en varios Estados independientes? ¿Quizá porque no se había alentado un interés común con España y un interés compartido entre sí? Cada país tenía su historia. La de España y América hasta 1810 (y aún después de esa fecha) era la de un Imperio, con su metrópoli y sus colonias, relación vertical, jerárquica, de dominio y de extracción de riquezas en forma de metales preciosos y otros bienes preciados, rentas fiscales y ventajas mercantiles, realidad plagada de diferencias y discriminaciones de las que se han sentido partícipes negativos desde antiguo los criollos, descendientes de europeos, españoles de linaje sin serlo de hecho en la preferencia de cargos y prebendas, aunque dueños de las riquezas y hasta de la vida o la suerte de los hombres y mujeres (tributarios, mitayos, esclavos). Las complicidades sociales no se crean de un día para otro, ni con la desconfianza que desde 1808 preside las relaciones con los americanos.

El sistema de gobierno y de comunicaciones, el sistema mercantil, durante siglos, ha creado dos circuitos, el principal entre varios puertos de América y un único puerto de la península, los secundarios, que en conjunto no eran tan secundarios, entre un número muy reducido de puertos de aquellos dominios. El contrabando hizo más por acercar los pueblos, pero es comercio de cercanía y de trasvases reducidos. El decreto de comercio libre de 1778 abrió una serie de puertos españoles al comercio interimperial. Su experiencia fue corta. Tampoco las élites fueron debidamente integradas, a diferencia de lo sucedido en Brasil con Portugal, donde la inexistencia de universidades en las colonias, por ejemplo, obligaba a las familias principales a enviar a sus hijos a formarse en Coimbra, y eran frecuentes los enlaces con familias de la metrópoli. A finales del siglo XVIII la distancia, en lugar de acortarse, se había acrecentado en el mundo hispánico. El ejemplo de los Estados Unidos fue mucho más poderoso que las magras concesiones borbónicas. El caso de Haití demostró que la independencia no dependía del estado de desarrollo o de «civilización» de un pueblo. Desde 1810 la rebelión se había extendido.

La Regencia, con la aprobación de las Cortes, había entregado la Hacienda de la nación a la Junta de Cádiz, y los comerciantes de la plaza, la mayor de España en la época, se oponían con firmeza a conceder libertad de comercio a las provincias americanas. Un Estado federal al estilo de los Estados Unidos hubiera hecho reserva de la política arancelaria para el gobierno de la nación, pero también en los Estados Unidos se habían pactado límites y excepciones en función de los intereses de ciertos Estados. Véase la cuestión de la esclavitud y el compromiso sobre la trata. Con todo, una de las brechas que ahondó las diferencias entre los Estados del Norte y los del Sur consistió en la divergencia de políticas aduaneras que empujaba a los territorios algodoneros a la exportación hacia Europa y, a cambio, precisaba franquicias para los productos europeos, mientras que la industrialización de los Estados del Norte demandaban aranceles protectores y buscaban afianzar el mercado nacional, con el riesgo que comportaba la creación de dos naciones económicas.

Los argumentos del conde de Toreno eran los más políticos —o impolíticos, según se mire— y los más inconsistentes, salvando algunas expresiones ligeras de Argüelles y de Muñoz Torrero, el exrector de la Universidad de Salamanca, que trocó su cátedra de Filosofía por una canonjía en Villafranca del Bierzo. Pues, ¿en qué basaba el joven diputado por Asturias, de veintitrés años de edad en el momento de apertura de las Cortes —ha debido falsificar su fecha de nacimiento para poder ser candidato—, la afirmación sobre la tendencia natural al federalismo de los cuerpos constituidos por elección, incluidos los ayuntamientos? ¿Conoce lo que es el federalismo? La virtud de las palabras de Toreno radica en que desenmascara el unitarismo exacerbado de los liberales: el freno del jefe político designado por el gobierno para garantizar la unidad de acción. Muy pronto iban a conocer la facilidad con la que una sola autoridad, en un Estado rabiosamente centralizado, podía desmantelar la obra constitucional y empujar a sus autores al presidio o al exilio, como le sucedió al joven Toreno.

La afirmación de que bajo un sistema liberal, un sistema de libertades, la extensión de la nación española la empujaba al federalismo y que esa deriva, alimentada por el provincialismo, sería un obstáculo para la unidad de acción del gobierno y podía dar origen a disensiones y separaciones, arraigó de forma inmediata y profunda en el pensamiento unitario español. E incluso cruzó el Atlántico. En 1821 el presbítero Félix Varela, hombre de amplia ilustración y primer catedrático de Constitución en el Colegio de San Carlos de La Habana, próximo diputado en Cortes, dio a la imprenta las Observaciones sobre la Constitución política de la Monarquía española, uno de los primeros libros de estudios sobre el texto de Cádiz. En él, al comentar la propuesta del jurista Francisco Martínez Marina, quien en Teoría de las Cortes, de 1813, consideraba que en lugar del veto real fijado por la Constitución, a fin de que prevaleciera la soberanía popular era preferible instalar juntas electorales permanentes en las provincias que fueran consultadas cuando se produjeran disensiones entre el Parlamento y la Corona, opuso dos objeciones: las leyes nunca avanzarían si las consultas llegaran a ser frecuentes y el Congreso perdería relevancia al estar sometido a constante revisión; en segundo lugar, y aquí asoma el pensamiento unitario constitucional y resuenan palabras que nos resultan conocidas, afirma: «¡qué inconvenientes no presenta este gran número de pequeñas Cortes, si podemos llamarlas así, en las provincias! ¡Qué rivalidades de provincialismo! ¡Cuántos recursos en las manos hábiles y perversas para detenerlo todo y trastornar el Estado!» (Varela, 1944, 40-41). En 1823, perseguido por seguir la suerte del Parlamento constitucional y haber votado con este la destitución de Fernando VII, se vio obligado a exiliarse. Y muy poco después, en los Estados Unidos, donde permaneció por tres décadas, hasta su fallecimiento, reorienta sus pasos para convertirse en el más firme defensor de la independencia de Cuba.

La otra gran afirmación de Toreno en las Cortes llamada a ser adoptada por el unitarismo español fue: «... una nación federada, en vez de constituir una sola e indivisible nación». Es evidente que Toreno y sus amigos padecen una «propensión insensible» a oponer nación española y federación, pues no conciben la federación como una unión que pudiera conducir a la nación por otros cauces, con otros medios.

Daniel J. Elazar ha escrito que una de las características del federalismo consiste en su propósito de generar y mantener simultáneamente la unidad y la diversidad. Esa aparente ambigüedad ha conducido a que el término haya sido empleado en ocasiones para describir procesos de unificación política y en otros de descentralización del poder. «Al hablar de federalismo debemos evitar caer en el error de considerar unidad y diversidad como conceptos opuestos. La unidad se contrapone a la desu- nión, y la diversidad a la homogeneidad», precisa. Las implicaciones políticas de cada término reclaman un esfuerzo de claridad, del que obviamente carecían las afirmaciones de Toreno. La experiencia histórica ha ofrecido ejemplos de sistemas que combinan un alto grado de unidad con un alto grado de diversidad, como también una gran diversidad que lleve al país a un alto grado de desunión. Elazar ofrece para ilustrar el primer caso el de Suiza, se entiende que después de 1848, lo cuál no nos serviría de mucho al analizar la situación de 1810. Y añade que una sustancial homogeneidad étnica no evitó la revolución americana contra la metrópoli inglesa ni la separación de la América española y Brasil de España y Portugal, respectivamente, ni la Guerra de Secesión estadounidense. Hay que tomar en cuenta, prosigue, que existen diversas formas de unidad y de desunión, y numerosas variedades de diversidad (Elazar, 1990, 91-94). Esta última idea es central.

La diversidad étnico-cultural, que a partir de la segunda mitad del siglo XIX pudo considerarse capital, tampoco es de utilidad para analizar condiciones de comienzos de siglo, y aún entonces y después trae consigo algunas dificultades a la hora de establecer la singularidad étnico-cultural de un grupo determinado, porque todos se encuentran en movimiento y su identidad está sujeta no solo a lo que son, sino a lo que aprenden de sí mismos y a lo que se les dice que son. La proximidad o diversidad étnico-cultural, en efecto, careció de interés en los procesos de segregación mencionados... en la medida en que eran protagonizados por sectores criollos descendientes de europeos, lo cual no es del todo exacto en las emancipaciones hispanoamericanas, pues niega el protagonismo de mestizos, indios, negros y mulatos. Había, por lo tanto, otro tipo de diversidades que se hacían más importantes a la hora de decidir si era conveniente promover o conservar una asociación o inclinarse por la rebelión y la secesión. Lo que en la teoría federal está claro es que el federalismo une, no separa, genera unión, no desunión (que puede acompañarla por la praxis de gobierno o por otros intereses del grupo asentado en un territorio). Las confederaciones pueden ser asociaciones políticas de lazos tenues, con carácter estable o en procesos de distanciamiento. Las federaciones son todo lo contrario, crean lazos firmes que hacen posible el gobierno federal, y una vez han sido creadas, se pretenden permanentes, irreversibles, aunque no siempre se consiga.

Toreno, en cambio, con su confusión interesada, sembró la sospecha, nunca erradicada en España, sobre la contradicción entre federación y nación española, sobre federación y unidad nacional. ¿Era el resultado de la entrega a hablar de un principio mal comprendido? No necesariamente. Al igual que otros políticos liberales tachados de «principistas», presos de los principios, perseguía la construcción de un sistema político que en su unitarismo llevara a término la transformación social del país, creara un mercado nacional y conservara férreamente el control de la diversidad peninsular y de la heterogeneidad, aún mayor, de América.

Escribía José María Blanco-White por esas fechas que las Cortes españolas demostraban a cada paso una absoluta incapacidad para atender y resolver cuestiones prácticas, entregadas a principios abstractos y a hacer leyes «universales y eternas»: si no se daba la libertad de comercio a América, ¿no podría haberse dado algún arreglo parcial?, se pregunta; la administración interna de las provincias, ¿no podía haberse atendido mejor? (El Español, 30 de octubre de 1812, 406). Blanco-White, que desde su emigración en Londres vio en el federalismo una opción ajustada a la conservación del Estado español y a las libertades de los americanos, a los que no consideraba preparados para acceder a la «independencia absoluta», censuró sin ambages la organización federal dada en Venezuela por los revolucionarios y consideró que junto al jacobinismo —entendiendo por ello, esta vez, fanatismo político— fueron los errores que condujeron a la derrota y reconquista por los realistas de la ciudad de Caracas y, poco después, a la caída de la república:

La extravagante idea de formar un gobierno federal (que supone diversos Estados o gobiernos anteriores a la federación) en un país que nunca había estado dividido de modo alguno, produjo cisma entre los mismos diputados del congreso, porque habiendo de formar primero los pequeños cuerpos que habían de componer la federación, cada uno quería, con razón, que se hiciese la partición de tal modo que a él le tocase ser la cabeza (Blanco-White, 1812, 421).

Más adelante, abundando en su criterio sobre lo inoportuno de la organización federal interna de las provincias americanas, recogió en su periódico, editado en Londres, una noticia sobre los últimos días del generalísimo Miranda, también en Venezuela, que le llevaron a negociar su capitulación en julio de 1812: a la situación desesperada a la que se había llegado había contribuido la falta de socorros de las provincias confederadas, bien porque unas habían caído en manos del enemigo, «y otras muy poco instruidas en las obligaciones del tratado federal» o sin medios de enviar auxilio al ejército de la confederación, «casi enteramente compuesto por soldados y oficiales de esta provincia», Caracas, de la que el enemigo tenía ocupada dos tercios (El Español, febrero de 1813, 159). Simón Bolívar extrajo varias lecciones de la primera república venezolana, muerta con el armisticio de Miranda, en cuyo apresamiento tomó parte. Y extrajo también lecciones de la valoración que Blanco-White llevó a cabo en las páginas de su periódico, que era distribuido por los ingleses en América: el federalismo se interponía en la eficacia de la campaña contra los realistas y estaba en el origen de las disensiones que minaban la causa de la libertad. En cambio, esos Estados unitarios estaban llamados a colaborar entre sí, a confederarse, a crear un espacio compartido frente a las potencias europeas y el cada vez más poderoso vecino del norte, los Estados Unidos, una república federal de fronteras adentro, una república imperial de fronteras afuera.

Es obvio que la visión de Blanco-White sobre Venezuela, en cuanto al país, es la misma que tuvo el administrador colonial: un amplio territorio regido por una misma administración político-militar creada por la Corona, la capitanía general, con su gobernador-capitán general, su intendente de Hacienda y una Audiencia de reciente creación. Mas el país era algo distinto, difícil de someter de primeras a un orden jerárquico administrativo. Estaban las regiones económicas, estaba la diversidad de la población, estaban las ciudades donde se concentraban los criollos o con las que los hacendados mantenían una estrecha relación porque en ellas se encontraban los comerciantes y los prestamistas. Y cada ciudad, en su desarrollo, había creado un conjunto de redes e intereses, había organizado su propio hinterland, había asistido al acenso de unas u otras familias patricias, relacionadas entre sí, cooperantes o rivales. Cada ciudad americana, no solo de Venezuela, a su modo, era una pequeña «ciudad imperial libre», en particular todas aquellas de tamaño medio y grande en las que no residían el virrey, el intendente o el regente de la Audiencia. Claro está que no eran ciudades imperiales libres, al estilo del Sacro Imperio, porque en las principales se superponía un gobernador, un poder subalterno de este o del intendente, cualquier tipo de poder delegado de la autoridad colonial que mantenía la supervisión y el control de los cabildos. Ahora bien, cuando esa estructura colonial comenzó a ser suprimida en 1810 por efecto de las rebeliones, emergieron no ya los antiguos cabildantes, sino juntas y consejos de gobierno que reemplazaban a los anteriores en nombre del pueblo, retenían sus competencias y aspiraciones, las ampliaban y convocaban congresos que legitimaran su nuevo poder, dispuestos a pactar con otras ciudades, por lo general distantes y cabezas de otras regiones, las condiciones de un gobierno común. Ese fue el nacimiento del federalismo práctico americano. Así se había formado en 1811 el Congreso Federal que dio origen a la Confederación Americana de Venezuela, y en noviembre del mismo año a la Confederación de las Provincias Unidas de la Nueva Granada.

La explosión federal americana de 1810, por su extensión y magnitud, no podía ser el sueño de uno u otro ideólogo. Hundía sus raíces en la estructura de la sociedad y en el proceso de construir naciones nuevas sobre las antiguas colonias.

CAPÍTULO 5

HISPANOAMÉRICA: LOS PACTOS DE RECONOCIMIENTO RECÍPROCO

Antes de alcanzar a ser nacionales, los movimientos de rebeldía de las ciudades y las provincias hispanoamericanas emprendidos en 1810 comenzaron por ser federales. Federalistas fueron sus raíces respecto al centro de poder distante, la metrópoli, la España cuyo poder entra en crisis en mayo de 1808 y se desvanece por la acción de las insurrecciones «patriotas» que terminan por derribarlo en las ciudades y lo reemplazan por otro alternativo, las Juntas Supremas de Gobierno, luego llamadas Provinciales cuando las regule la Junta Central. También entonces sectores de las élites coloniales, algunas personas de posición y la clase intermedia de letrados, funcionarios, eclesiásticos ilustrados y cabildantes demandaron en América la instauración de juntas en las capitales de los virreinatos y de las capitanías generales, para no quedar desprotegidos ante el vacío de poder, dijeron, y a merced de las ambiciones del gobierno intruso. Las frustradas juntas de 1808 y 1809 —pretendidas por La Habana, San Juan de Puerto Rico, México, Caracas, Santafé de Bogotá, Buenos Aires, La Paz y Quito, entre otras, lograda de una manera efímera en la capital de Audiencia citada en último lugar— encontraban de repente dos ventajas: la sujeción de las autoridades militares coloniales, sospechosas de deslealtad por haber sido designadas durante el valimiento de Godoy, y la coparticipación en el gobierno de los dominios, al mismo nivel que los virreyes, capitanes generales, comandantes de marina e intendentes de Hacienda, en un cuerpo colegiado, con las facilidades que comportaba a efectos de trasladar sus intereses y resolver expedientes atrapados por la maraña burocrática colonial, algunas con la esperanza de conseguir la ansiada libertad de comercio que rompiera el monopolio mercantil.

UNA JUSTA DESCONFIANZA HACIA EL PODER CENTRAL

Había más, bastante más, pues en el interior del criollismo, expresión cultural de una conciencia diferenciada que no ha cesado de crecer, se han desarrollado dos corrientes al calor de (y en reacción contra) las reformas borbónicas, que junto con estímulos a la creación de riqueza multiplica una administración que aumenta el control vertical del Estado (corregimientos, intendencias) y busca incrementar la extracción fiscal, haciendo más patente la importancia del origen y la ausencia de arraigo del funcionario real en cualquiera de sus cometidos, lo que hace más obvia la discriminación del natural del Nuevo Mundo. Una de esas corrientes, imbuida de ilustración y de reformismo, viene moviéndose en los aledaños del poder y no ha cesado de negociar espacios propios, contraprestaciones, ámbitos en los que su opinión sea escuchada para así influir en las decisiones de gobierno. Crece como lo ha hecho siempre, conciliando sus propósitos con el orden colonial y recibiendo de este privilegios y exenciones, mientras conserva una posición dominante en los cabildos de los municipios, en los Consulados de comercio desde fechas recientes, en las planas mayores de las milicias provinciales, donde se revisten de posición, fuero, representación de autoridad, a la par que obtienen ventajas para su negocios y oficios. La segunda corriente, ganada para las tesis contractuales que difunde la cultura política y la experiencia de los Estados Unidos y de las monarquías constitucionales, la británica desde comienzos del siglo XVIII, la francesa en 1789-1793, reclama como un derecho, cobijado por el derecho natural y de gentes, el ingreso de las colonias en el cuerpo nacional en igualdad de condiciones o el derecho a una vida política libre, independiente y soberana. El lugar idóneo para estas ideas es la universidad y los colegios mayores, el foro, las sindicaturas municipales, a veces también el comercio y los ayuntamientos.

Todos ellos coincidían en el rechazo del sistema de gobierno establecido, impuesto por la metrópoli, percibido como plenamente colonial al margen de los títulos de reinos y otras zarandajas que en ocasiones les convenía creer y hacer creer, en particular cuando elevaban representaciones a la Corona y demandaban concesiones. Casi todo el campo criollista, el que reafirmaba de la condición de español americano la sustantivación del adjetivo, aguardaba o aspiraba a que se hicieran reformas. Por ello los cabildos y los pequeños círculos de la ciudad letrada recibieron el anuncio de Cortes generales y de una reforma de la Constitución del reino con particular satisfacción y, en ocasiones, con glosas a los principios enunciados por Locke sobre el gobierno consentido por el pueblo y de Rousseau a propósito de la legitimación de la autoridad por medio de la voluntad general. Sin embargo, prácticamente ninguno, a la altura de 1808-1810, defendía la apertura de las instituciones a la participación del pueblo si por ello se entendía la población común, la plebe, con su interminable nomenclatura de castas, sus indios y sus negros libres. La segunda corriente que hemos mencionado, en su vertiente reformadora y en la independiente, ambas dispuestas a actuar en nombre de la soberanía de sus reinos o provincias, apelaba al pueblo en cuanto depositario de la soberanía nacional en ausencia del rey. Y a poco que se dieran las circunstancias, sacudían la realidad del colonialismo. En palabras de la fugaz Junta Tuitiva de la Paz de 1809: «ya es tiempo, en fin, de levantar el estandarte de la libertad en estas desgraciadas colonias, adquiridas sin el menor título y conservadas con la mayor injusticia y tiranía...» (para conocer mejor el clima intelectual americano previo a 1810, véase Piqueras, 2010a, 18-25, 212-223, 302-315).

El rechazo de las autoridades a la formación de las juntas se materializó unas veces en métodos persuasivos, ganándose a sus promotores y sirviéndose de estratagemas, o se acudió a la fuerza. El mayor escándalo se dio en México, donde el proyecto de reunir un Congreso del Reino de Nueva España se discutió en una junta de autoridades en la que se puso de manifiesto que contaba con el respaldo del cabildo y de personas principales; la Audiencia mostró su rechazo; todos convinieron en la exclusión del pueblo, pues en este se hallaba comprendida la población originaria, los indios cuyas autoridades se hallaban presentes. También el virrey José de Iturrigaray se mostró conforme. Todo concluyó con un golpe de mano auspiciado por miembros de la Audiencia y comerciantes peninsulares que se apoderaron de la persona del virrey, al que destituyeron, y con el encarcelamiento de los principales promotores del proyecto: el síndico del cabildo Francisco Primo de Verdad, que ante la junta de notables había sostenido la igualdad en autoridad del rey y de los cabildos, lo que suponía la distribución de la soberanía entre instancias superiores y su ejercicio en los dominios americanos; el regidor honorario Juan Francisco Azcárate, y el fraile limeño Melchor de Talamantes, quien había sostenido que con la prisión del soberano, los virreyes habían perdido la autoridad, pues «no hay apoderado sin poderante» (Piqueras, 2010a, 226-238; Piqueras, 2010b); la autoridad, en tal caso, pasaba a depender del consentimiento del pueblo, con lo que se planteaba la tesis de la reversión de la soberanía a su depositario original, que, para evitar ser asociado a principios revolucionarios, se hacía descansar en la tradición jurídica del Estado indiano o, al menos, en una de sus tradiciones.

A propósito del recurso retórico de la representación de la soberanía en ausencia del monarca, tan frecuente en las ciudades hispanoamericanas, José Carlos Chiaramonte ha señalado que «expresaba solo una atenuación discursiva de la fuerte aspiración autonomista»; «de igual manera —prosigue—, la concepción de la legitimidad política se escudaba en el contractualismo del derecho natural —muy especialmente en el principio del consentimiento—, y amparaba también la asunción de hecho del ejercicio de la soberanía por las Juntas» (Chiaramonte, 2007). Es en ese clima abierto a la posibilidad de la recomposición del poder, concebido de manera independiente, esto es, soberano, sin sometimiento a parte alguna, en condiciones de pactar con libertad conforme a unas aspiraciones que vienen de atrás, en absoluto hijas de las revueltas de la península de 1808, cuando puede expresarse la pretensión de unas capas sociales, de unos sectores específicos que acabamos de presentar, de tomar en sus manos la autoridad que les conviene declarar vacante a pesar de que en América seguía funcionando toda la administración colonial. El argumento se refuerza entonces con la cuestión de la legitimidad, y encuentra en el movimiento juntista de la metrópoli un precedente inmediato de ruptura que se reviste de derecho legítimo, aparte de inspirar los instrumentos de gobierno de los que puede dotarse sin acudir a los más sospechosos de los «congresos» de reminiscencias filadelfinas. Nada deben estos movimientos a los anuncios ampulosos de la Junta Central —«Las Indias no son propiamente colonias [...] sino una parte esencial e integrante de la monarquía española»—, que sin embargo refuerzan la naturaleza legal de sus pretensiones, ni por supuesto a las Cortes de Cádiz, reunidas cuando la insurrección se extendía por América desde hacía cinco meses, finalmente reunidas estas bajo la presión de la Junta de Cádiz después de conocerse la rebelión y ante el temor de la pérdida de los dominios americanos.

Los americanos reformistas resolvían el problema mediante una articulación descentralizada del Estado, que la mayoría concibió por medio de la autonomía y unos pocos imaginaron federal, como hemos visto al examinar la conducta de los diputados en las Cortes imperiales. La dinámica generada desde los municipios, al igual que en la península en 1808, sin embargo, iba sentando las bases de una federalización (Rojas, 2006, 132-145). Porque en los procesos de cambio es difícil —e inadecuado si se aspira a comprenderlo— conformarse con una imagen fija. En un paso más allá se situaban quienes abogaban por la soberanía de los reinos americanos y su unión con España por medio de la Corona y tal vez de un órgano común de gobierno para ciertos fines. Implicaba conservar la estructura unitaria de las jurisdicciones superiores americanas, los reinos, en detrimento de la autonomía de las provincias interiores, cuestión que dividió a la representación en Cortes según se puede comprobar en la pluralidad de modelos de Diputaciones Provinciales que fueron presentados. Los provincialistas como Mejía Lequerica, por el contrario, pretendían la máxima descentralización que diera protagonismo a la defensa de los intereses locales en los que estaban motivados las personas con bienes y arraigo (Estrada, 2005). El federalismo se hace aquí en la búsqueda de soluciones a problemas y situaciones concretas.

Proclamación de la Confederación Americana de Venezuela (Juan Lovera, 1811, fragmento).

El 19 de abril de 1810 el cabildo de Caracas acordó prescindir de la autoridad superior del capitán general para celebrar una reunión extraordinaria. Era un gesto de soberanía local en la cabeza de una Capitanía General. A continuación se amplió con otros representantes y pasó a denominarse Suprema Junta Conservadora de los Derechos de Fernando VII en Venezuela. El día 27 se dirigía a los cabildos de las capitales de América con una proclama en la que expresaba una «justa desconfianza» hacia el gobierno central español que se había atribuido todas las funciones de la soberanía, abusando de ellas y procurando perpetuar «la dominación de América». Los derechos del monarca —la teórica sustentación de la legitimidad del poder tradicional— únicamente podrían sostenerse, afirmaba, mediante un gobierno propio que mereciese la confianza pública —apelación a la legitimidad popular, verdadera innovación para entonces muy difundida en España desde dos años atrás—, y con ello consolidar los dominios americanos sobre la única base que era aceptable: «la igualdad de derechos» (Gazeta de Caracas, 18 de mayo de 1810). La Suprema Junta de Caracas no aguardó la repuesta de las autoridades españolas y se aprestó a sustituir a los mandos militares y a ordenar el arresto de las principales autoridades, a la vez que instaba a formar juntas subalternas en las provincias. El 25 de abril creó un gabinete con cuatro secretarios de despacho: Hacienda, Gracia y Justicia, Guerra y Relaciones Exteriores. En junio convocaba un Congreso, que se reuniría en marzo de 1811, y proclamó la independencia de Venezuela. De inmediato, el nuevo Estado se dio una estructura federal. Era una cuestión lógica de puro pragmática: Caracas carecía de autoridad sobre ciudades distantes en las que las respectivas fuerzas vivas conservaban el control o un ascendiente sobre la población y, desde luego, no estaban dispuestas a sustituir los mandatos de las autoridades coloniales por los dictados de los mantuanos o cacaos, como era conocida la aristocracia hacendada de aquella región, situada al frente de la revuelta.

El 22 de mayo el cabildo de Buenos Aires se declaró en cabildo abierto y acordó reasumir el poder soberano de mano de «los pueblos», depositarios en ausencia del rey. El 25 aprobó la creación de una Junta Provisional Gubernativa de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Afirmaba actuar «a nombre del Sr. D. Fernando VII» y era en todo soberana e independiente de cualquier poder de la metrópoli y de sus delegados. La denominación de Provincias Unidas, al estilo del antecedente neerlandés, es de una ambigüedad completa. Varios de los nueve miembros de la Junta son decididos republicanos e independentistas. De otra parte, el virreinato era de reciente creación y la capital solo ejercía una influencia efectiva sobre el área urbana y la campaña aledaña. El éxito de la empresa pasaba por ganarse a las provincias del interior, cuya fidelidad pronto iba a ser disputada, con la fuerza de las armas, por el ejército realista del virrey del Perú. La Junta se dotó de una estructura elemental de Estado, semejante a la creada por la Junta de Caracas, creando dos secretarías de despacho, una de Gobernación y Guerra y otra de Hacienda, mientras emprendía gestiones diplomáticas en Inglaterra y levantaba un ejército con los restos de las fuerzas realistas, en su mayor parte hechas con tropas criollas, y el grueso de la milicia provincial que había tenido su bautismo de fuego en la defensa de la plaza contra los ataques ingleses de 1806 y 1807, en ambos casos, modalidad de incorporar al pueblo. La Junta Provisoria se apresuró a invitar a las ciudades del interior a enviar delegados para que se integraran en ella. Los cambios de autoridades y de los órganos de gobierno que representan a la población, ahora de manera real, ya que se instaura la elección de los representantes, introducen una nueva perspectiva: la Junta Provisoria, Congreso provisional, debe entenderse con las juntas y cabildos del interior, sin que llegue a ser precisada una efectiva estructura federal.

Más al norte, las ciudades que se suman a la insurrección en el Reino de Nueva Granada siguen pautas semejantes: entre mayo y julio de 1810 todas las provincias que lo integran instauran juntas y las proclaman soberanas e independientes. Pero aquí, al igual que en Venezuela, adoptan un modelo explícito federal, las Provincias Unidas de la Nueva Granada, que se mantendrá de 1811 hasta 1816 con una significativa excepción inicial, la provincia de Santafé, rebautizada como Cundinamarca, la región de Bogotá que se mantiene independiente y se niega a federarse. En diciembre de 1810 se había ofrecido al público de Santafé, traducida, la Constitución de los Estados Unidos «para satisfacer a los deseos que tiene de conocer el Gobierno de los Anglo-Americanos, y por si acaso de ella se quisiera adoptar alguna parte para el nuestro» (cit. en Vanegas, 2011, 269). A la vista de los movimientos federativos de las provincias vecinas, la Junta de Santafé reunió un Colegio Constituyente a finales de febrero de 1811. Estuvo formado por 42 vocales de la ciudad y de las doce jurisdicciones de la provincia, bajo la presidencia del hacendado Jorge Tadeo Lozano. El Colegio Constituyente proclamó el Estado de Cundinamarca y redactó una Constitución que afirmaba conservar los derechos de Fernando VII a la vez que proclamaba su independencia de la Regencia y las Cortes españolas. El Estado admitía la posibilidad de enviar diputados a unas Cortes del Imperio español si la convocatoria se hacía «en justa igualdad proporcional», y reservaba al rey de España el ejercicio del alto Poder Ejecutivo, pero distinguía este del gobierno de la provincia, cuya presidencia, en ausencia del monarca, debía recaer en uno de sus habitantes. La perspectiva de participar en unas Cortes imperiales se reconocía con plena reserva de la soberanía propia «para las cosas y casos propios de la Provincia en particular», incluido el derecho de establecer acuerdos «con las otras Provincias o con otros Estados». No quiere decir eso, como se ha interpretado, que restablecía una cierta idea de monarquía compuesta unida por la Corona (Vanegas, 2011, 265), sino que se reservaba el derecho de aceptar o constituir una confederación con España o con otros Estados soberanos resultantes de la de- sintegración del Imperio, y en ese sentido debe interpretarse la eventual participación en unas Cortes generales y la posibilidad de participar en un Congreso Nacional con las restantes provincias del antiguo virreinato pero cediéndole solo la potestad sobre ciertos asuntos generales entre los que no incluía la facultad de hacer tratados. La confederación era en ambos casos la clave de la soberanía plena y de las relaciones con otros Estados.

Las demás provincias se dotaron igualmente de Constituciones y en noviembre de 1811, reunidos sus delegados en un Congreso en Santafé, lograron establecer un acuerdo que daba nacimiento a la Provincias Unidas con un sustento muy parecido al de los Artículos de la Confederación de los Estados Unidos de 1783. Cinco Estados suscribieron el proyecto, que había redactado Camilo Torres, el autor del Memorial de agravios de 1809, y dos se abstuvieron de hacerlo, Cundinamarca y Chocó. La nueva confederación, puesto que de ello se trataba, depositó la mayoría de los poderes en el Congreso, aunque esas facultades eran escasas. Así, fueron los Estados, cada uno y no todos, los que a partir de noviembre de 1811 proclamaron la independencia absoluta respecto a España, sin que llegara a hacerlo el Congreso común.

Los sectores populares consiguieron derrocar el proyecto monárquico de Cundinamarca y sustituir la anterior Constitución por otra republicana. Antonio Nariño se puso al frente, a la vez que resistió los planes de las Provincias Unidas, partidario como era de extender el Estado unitario. Los gobiernos de las Provincias Unidas de Nueva Granada y de Cundinamarca se desgastaron en tres guerras civiles hasta que las primeras lograron someter por la fuerza a la segunda en 1814 con un ejército liderado por el caraqueño Simón Bolívar. A partir de octubre de 1812 las Provincias Unidas iniciaron una reforma interna en un sentido federal, muy tímido y gradual: primero trasladó el poder ejecutivo a la presidencia del Congreso, que ocupaba Torres; en 1814 centralizó los ramos de Hacienda y de Guerra pero, al mismo tiempo, creó un triunvirato —siempre precavido ante una concentración de poder que llevara a la tiranía— y suspendió la capacidad legislativa de las provincias; por último, en noviembre de 1815, en el ocaso del régimen, confirió poderes excepcionales al presidente (Arosemena, 1870, 40-46).

LA SOBERANÍA DE LOS PUEBLOS, LA LIBERTAD DE LAS PROVINCIAS

Las revoluciones urbanas emprendidas en 1810 en Hispanoamérica, revoluciones municipales llevadas a cabo —con la excepción de México— en las cabezas de grandes unidades políticas y administrativas (Caracas, Buenos Aires, Santafé, Santiago de Chile) pero también en centros urbanos formalmente subalternos de los anteriores, facilitaba la rápida sustitución de las autoridades en cada una de las situaciones a la vez que ponía de manifiesto la atomización de la rebelión, con el consiguiente doble peligro de sucumbir a la contrarrevolución realista y de desórdenes populares. La recomposición del Estado en Hispanoamérica guarda semejanzas con el movimiento juntista peninsular de 1808 pero ofrece notables diferencias que en varios casos expresa el nacimiento del federalismo con un sello específico (Fernández Sebastián, 2009). En el Río de la Plata, en los primeros días del proceso político soberanista, se objetó el derecho de uno de los pueblos, por medio del cabildo de Buenos Aires, a imponer su autoridad a todo el virreinato en lugar de reunir en Congreso a todas las provincias. En consecuencia, se presentaba también el problema de la definición del cuerpo soberano, si el pueblo o «los pueblos», la diversidad que se correspondía con las provincias y con las ciudades que resistían la supremacía de las capitales establecidas, lo que abría las puertas a una participación directa de los pueblos en el gobierno central y hasta a una confederación, que los miembros de la Junta Provisoria rechazaron con firmeza al considerarla fuente de anarquía, como bien estudió el profesor Chiaramonte, a quien seguimos en este punto y en cuanto que guarda relación con el surgimiento del federalismo en el Río de la Plata, consideraciones que iluminan asimismo la formación del federalismo y sus dificultades de consolidación en buena parte de América Latina (Chiaramonte, 1993, 97-101).

La Junta de las Provincias Unidas del Río de la Plata actuaba en nombre de las provincias sin el concurso de estas, pero consciente de su debilidad elaboró las normas precisas que debían regular a las ciudades y garantizar su presencia en el gobierno, de la que nace una preeminencia de la que aguarda extraer el derecho a liderar la organización del nuevo Estado. Por el contrario, otros sectores entendían que una vez constituidos los cuerpos representativos, la soberanía de los pueblos se transfería a la nación, y sus representantes debían velar por el bienestar de esta en su conjunto, sembrando la simiente del Estado unitario o centralizado, particularmente grato a los sectores mercantiles de Buenos Aires, concepción particularmente ingrata a los mismos sectores sociales y a los hacendados de las prósperas provincias de Santa Fe, Corrientes y Córdoba, que conservaban la tendencia a gobernarse mediante sus cabildos. Las luchas entre unitarios y provincialistas en el interior de Buenos Aires con la pretensión de que se convirtiera en una provincia más en lugar de actuar como cabeza del Río de la Plata o del nuevo Estado, y el resultado de prevalecer los primeros; y entre Buenos Aires y las ciudades principales de las provincias, se saldó sin acuerdo y con diversos proyectos, federalistas unos, confederalistas otros, en cualquier caso, sin opción a constituir un único Estado o unión de Estados. Las provincias, continúa Chiaramonte, estaban experimentando a su vez un cambio, desde su naturaleza administrativa del periodo colonial reafirmado en las ordenanzas de intendentes, que a comienzos del proceso de ruptura con el orden colonial se usa indistintamente con la noción de «los pueblos» y son esencialmente «fragmentos políticos del antiguo virreinato», a nuevas entidades políticas, cuerpos políticos que siguen denominándose provincias pero que comienzan a ser otra cosa y proceden de la disolución de las anteriores —incluso de la segregación de unas respecto de otras anteriores, caso de Jujuy, Mendoza, Tucumán y Tarija, hasta llegar a catorce— para comenzar a constituir verdaderos Estados (Chiaramonte, 1993, 95). La confrontación con la capital del virreinato adopta perfiles distintos, de la autonomía a la confederación que enarbola Artigas en la Banda Oriental del Uruguay y que encuentra particular eco en las provincias del litoral, mientras que Buenos Aires temía el contagio en las zonas limítrofes. Unas provincias repudiaban la hegemonía porteña, que tenía la pretensión de gobernar a los demás como si fuera el gobierno general, y se consideraban con derecho a los fondos de la aduana —de los que la capital hacía reserva como propios— y hasta de los municipales, por ser los más importantes para satisfacer los gastos. Los diputados porteños en el Congreso de Tucumán de 1817, uno de los tantos intentos por darse una organización política común en el antiguo virreinato, se quejaban de que «los pueblos quieren repartirse con perfecta igualdad las ventajas de la libertad; pero no quieren contribuir con las cargas necesarias: muchos de ellos no quieren dar un recluta, ni un real para los ejércitos...» (en Sarmiento, 1853, VIII).

La oposición a la centralización de poder en la etapa de insurgencia y de revolución, y la consiguiente vindicación del federalismo fue muy heterogénea en el hundimiento del Imperio español. Señala Lucía Sala que en los primeros tiempos hubo en el Uruguay fracciones lideradas por los antiguos grupos de poder mercantil-agrario colonial rivales unos de los otros; a continuación, formadas las milicias y los cuerpos regulares, fuera para combatir a los españoles, a los portugueses en el territorio de la Banda Oriental —invadida en 1816— o a los indios, para reclutar tropas y recaudar impuestos, hubo caudillos que aumentaron sus posesiones o accedieron a la condición de hacendados y crearon un sistema de dependencia personal y de aislamiento provincial que lo favoreciera (Sala de Touron, 2000, XXXVIII). Eso implicó que en la primera fase de la lucha por la independencia las acciones estuvieran poco coordinadas y comprendieran luchas internas, episodios de guerra civil hasta unificar la autoridad en un territorio. Cuando se alcanzó esa unificación en gran parte de la provincia del Uruguay —con la excepción de Montevideo—, en abril de 1813 se convocó un Congreso en Tres Cruces que llevaría a adoptar el embrión de un Estado. Ante él, el jefe de los Orientales, José Gervasio Artigas, resignó su autoridad y pidió a los reunidos que se pronunciaran sobre la Asamblea reunida de Buenos Aires, cuyo virreinato había integrado, y cuyo reconocimiento «nos ha sido ordenado», dijo, a la vez que instaba a «instalar aquí una autoridad que restablezca la economía del país». En su «oración», Artigas, lector de Rousseau y de Thomas Paine y ganado para el ideario democrático, declaraba que «los pueblos han de ser libres» pero, por desgracia, añadía, tres años después de emprendida «nuestra revolución» el derecho popular no estaba salvaguardado «y no aparecen las seguridades del contrato». En consecuencia, en ausencia de la Constitución que no llegaba, era necesario extremar las medidas para proteger la libertad conquistada, esto es, hacer reserva de la plena soberanía (Artigas, 2000, 22-23). El Congreso acordó la adhesión a la Asamblea Soberana de las Provincias Unidas del Río de la Plata bajo determinadas condiciones, entre ellas, el reconocimiento con garantías de la Confederación Ofensiva y Defensiva de la expresada Banda con las Provincias Unidas, dejándose a Uruguay «en la plena libertad que ha adquirido como Provincia compuesta de pueblos libres» aunque sujeta a la Constitución que emane del Congreso Soberano de la Nación que tenga por base la libertad. El acuerdo, por lo tanto, admitía la capacidad soberana del Congreso común para legislar siempre que lo hiciera sobre el principio de la libertad política y la libertad de los pueblos que integraban la nación —cuerpo político—, sobre cuya unidad no expresa reservas. Al mismo tiempo, en el ejercicio de la autonomía de la que disfrutaba, la provincia era expresión también de la voluntad de los pueblos que la formaban, esto es, los cinco cabildos que en adelante acordaban reunirse en una Asamblea de cinco diputados que serían elegidos por los pueblos de las respectivas jurisdicciones. En la redacción del documento, eran los pueblos los que constituían la nueva sociedad política de la provincia y esta ofrecía un pacto de integración y respeto recíproco a las restantes Provincias del Río de la Plata cuyo Congreso estaba previsto que se reuniera en Buenos Aires. En las instrucciones dadas a los diputados enviados a la citada Asamblea Constituyente, los orientales establecieron que sus mandatos incluían la declaración de independencia absoluta respecto de Estaña; solo se admitiría un sistema de confederación basado en el pacto recíproco entre provincias para formar un Estado; cada provincia formaría un gobierno con división de poderes para asegurar la igualdad, la libertad y la seguridad de los ciudadanos; el gobierno supremo de la nación únicamente entendería de los negocios generales del Estado (Artigas, 2000, 26-30).

Fue el comienzo de una campaña federalista que llevó a extender la influencia de Artigas como Protector de los Pueblos Libres basada en un proyecto confederal que comenzó por asociarse en la Liga Federal de 1815, enfrentada al poder de Buenos Aires y a los sucesivos Congresos convocados desde la capital del antiguo virreinato. La Liga reunió en un pacto militar seis prósperas provincias, convertidas en otros tantos Estados soberanos, ninguna de las cuales por el momento declaró su independencia absoluta de España. La Liga, integrada por Uruguay, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Santa Fe y Misiones, nunca llegó a disponer de un gobierno común.

Provincialistas o federalistas, en realidad partidarios de la confederación, auspiciaron diversos proyectos de Constituciones en las que de manera invariable las provincias —entiéndase, los Estados— retenían la soberanía y la independencia, asociada esta a la libertad de obrar, conservando la totalidad del poder, jurisdicción y derechos no cedidos expresamente a la confederación. Los sucesivos fracasos en dotar de articulación federal o unitaria al Río de la Plata, basada en soluciones provisorias que se prolongaban de manera indefinida, condujeron en 1826 a la renuncia, por el momento, de nuevos ensayos. De un lado quedó el Estado de Buenos Aires, de otro, la Confederación de la República Argentina, finalmente formalizada en 1831 en una Constitución establecida sobre la base del derecho de los pueblos a gobernarse y una muy débil vinculación, inferior a la que fijaron los Artículos de la Confederación de los Estados Unidos. La historia de las dos entidades discurre paralela y se encuentra en conferencias diplomáticas. Pero mientras que las provincias confederadas llevan un discurrir estable, la prosperidad hace crecer la importancia de Buenos Aires. La situación varió en 1852 tras la derrota y caída del caudillo porteño Juan Manuel Rosas, que dio lugar a un acuerdo entre las provincias de la Confederación, victoriosas, para constituir la nación argentina sobre las bases de la organización, ahora sí, de un Estado federal, lo que se logró en 1853 con la nueva Constitución aprobada en el Congreso de Santa Fe (Chiaramonte, 1993, 123-125; «La Constitución», en Alberdi, 1858, I, 194-217).

Juan Bautista Alberdi, que había sido embajador de la Confederación ante los gobiernos de Francia, Inglaterra y España, escribe antes de este último episodio: «nos hallamos como en 1810 en la necesidad de crear un gobierno general argentino». Y añade lo que para los contemporáneos era obvio: «La República Argentina, simple asociación tácita e implícita por hoy, tiene que empezar por crear un gobierno nacional y una constitución general que le sirva de regla» (Alberdi, 1858, I, 1-2). Para Alberdi, la Constitución que se adoptara no solo debía asegurar la libertad y la seguridad, cuestiones propias de los tiempos de la Independencia, sino el poblamiento del país, la capacidad de atraer población europea a la nueva nación dispuesta a favorecer la colonización de sus extensas tierras, ahora desiertas. Las instituciones crearían la nación. Por ello reclamaba medidas excepcionales que pusieran el énfasis en posibilitar la creación de un gran pueblo en pocos años a imagen y semejanza de lo llevado a cabo en la Constitución de California de 1849, que daba igualdad de derechos a todos los que allí habitaban, solo que para los países hispanoamericanos creía preferible la «república posible» en lugar de la «verdadera», que era una forma de promover gobiernos fuertes. Más próximo al ideal unitario que al federal, Alberdi creía difícil vencer la situación creada desde 1810 y reducir las libertades de las provincias o la enormidad del territorio para su administración única. Pero llamaba a conciliar esas libertades con «las prerrogativas de toda la nación», lo que debería resultar de un Estado federativo, de una República nacional e indivisible, con provincias subordinadas a un gobierno federal, central o general (Alberdi, 1858, I, 61, 74-75).

Sin embargo, Buenos Aires tampoco participó en la Convención de 1853 y además replicó en 1854 promulgando una Constitución en la que asumía la plena soberanía estatal. El gobierno de la Confederación Argentina siguió establecido en Paraná.

La guerra civil llevó ocho años y conoció dos desenlaces sucesivos y contradictorios. En 1859 el ejército argentino derrotaba al de Buenos Aires, lo que daba lugar al Pacto de Unión Nacional y a la Convención Reformadora de la Constitución, en 1860, que proporcionaba algunas satisfacciones a las demandas bonaerenses y prorrogaba sus ingresos independientes por cuatro años. Pero antes de que llegara a producirse el ingreso de Buenos Aires en la federación, su ejército, comandado por Bartolomé Mitre, derrotaba en 1861 en la batalla de Pavón a sus adversarios, y de la victoria se desprendía que la unidad nacional se haría sobre el acuerdo del año anterior pero bajo la dirección de la provincia díscola. En 1862 Mitre era elegido presidente nacional, el primero de la historia argentina. Su contribución a la nación será múltiple: la victoria militar, el gobierno firme que impuso y con anterioridad, en 1859, la publicación de la Historia de Belgrano y de la emancipación argentina, que crea el canon interpretativo de una independencia fraguada y continuada por Buenos Aires (Botana, 1993, 232).

Mapa de la Confederación Argentina, Uruguay y Chile.

En la Constitución de 1853 y en la reforma de 1860 se advierte la influencia de la Constitución federal de los Estados Unidos. Tanto en esa época como en los años siguientes, las obras del juez Joseph Story o de James Kent explicando y comentando el texto norteamericano, así como varias Constituciones de Estados, fueron traducidas y publicadas en Argentina para que sirvieran de motivo de reflexión y ejemplo. Los autonomistas —o estatadistas— consiguieron que la posibilidad de intervención del gobierno federal en una provincia para restablecer el principio republicano de gobierno se hiciera solo a requisitoria de las autoridades locales, como figuraba en la Carta de 1787. En la fase que transcurre de 1862 a 1880 el gobierno federal fue asentando sus prerrogativas. Persistieron las rebeliones y los hechos de armas, pero el gobierno las sofocó aplicando el principio de la integridad nacional mediante coacción: en esa etapa hubo hasta veintisiete intervenciones federales en las provincias. Paulatinamente se fue imponiendo el control federal sobre la nación, gracias entre otras causas a la multiplicación por tres del presupuesto federal (Botana, 1993, 233-237). Los fracasos de unidad constitucional por medio de asambleas, llevadas a cabo en 1813, 1816-1819, 1824-1826 y 1828, habían tocado a su fin.

LA MÁS PERFECTA UNIÓN, LA OBSESIÓN POR UN SISTEMA DÉBIL Y COMPLICADO

El proceso de constitucionalización del área bolivariana fue mucho más rápido pero igualmente accidentado. A las experiencias federales de Venezuela y Nueva Granada de la primera fase de la insurrección siguió un replanteamiento radical del asunto. A medida que avanzaba la campaña de Bolívar en Nueva Granada, designó en cada provincia un gobernador militar y uno político mientras conservaba el sistema municipal y el sistema de rentas colonial, encomendó los empleos a patriotas de confianza, con lo que iba sujetando la administración, y designó vicepresidente al general Francisco de Paula Santander, como había designado otro para Venezuela (Restrepo, 1827, II, 549). Ante la apertura del Congreso de Angostura el 15 de febrero de 1819 que debía dar una Constitución a Venezuela y a Nueva Granada, Simón Bolívar se dirigió a la Cámara elegida, resignó sus poderes extraordinarios de Dictador Jefe Supremo de la República y desgranó sus opiniones sobre el rumbo que debía seguir el nuevo Estado. Decididamente contrario al federalismo, al que atribuía el debilitamiento y la derrota de la Primera República de Venezuela (1811-1812), instó a redactar una Constitución unitaria con una estructura de poder fuerte y centralizado:

Cuanto más admiro la excelencia de la Constitución Federal de Venezuela, tanto más me persuado de la imposibilidad de su aplicación a nuestro estado [...] es un prodigio que su modelo en el Norte de América subsista tan prósperamente y no se trastorne al aspecto del primer embarazo o peligro [...] no obstante que la libertad ha sido su cuna, se ha criado en la libertad y se alimenta de pura libertad; [...] es un prodigio, repito, que un sistema tan débil y complicado como el federal haya podido regirlo en circunstancias tan difíciles y delicadas como las pasadas. Pero sea lo que fuere de este Gobierno con respecto a la Nación Americana, debo decir que ni remotamente ha entrado en mi idea asimilar la situación y naturaleza de los estados tan distintos como el Inglés Americano y el Americano Español. ¿No sería muy difícil aplicar a España el código de libertad política, civil y religiosa de la Inglaterra? Pues aún es más difícil adaptar en Venezuela las leyes del Norte de América (cursivas nuestras).

Uno de los problemas que arrastraba la República de Venezuela es que otorgando grandes facultades al Congreso, el Ejecutivo, confiado a un triunvirato, carecía de unidad, de continuidad y de responsabilidad individual. La Primera República, en lugar de fundamentarse en la idea de formar una República «indivisible y central», dijo Bolívar en su discurso, buscó integrar «el espíritu de las provincias»: «Aquí cedieron nuestros legisladores al empeño inconsiderado de aquellos provinciales seducidos por el deslumbrante brillo de la felicidad del Pueblo Americano, pensando que las bendiciones de que goza son debidas exclusivamente a la forma de gobierno y no al carácter y costumbres de los ciudadanos».

El país, sin embargo, no estaba preparado «para tanto bien», la constitución moral de los venezolanos carecía de la consistencia necesaria para confiar su bienestar a «un gobierno completamente representativo». Y añade: «nuestro pueblo no es el europeo, ni el americano del Norte, que más bien es un compuesto de África y de América, que una emanación de la Europa [...]. Es imposible asignar con propiedad a qué familia humana pertenecemos». La igualdad civil y política no oculta la desigualdad moral y física, afirma. «El sistema de gobierno más perfecto es aquel que produce mayor suma de felicidad posible», sostiene, reproduciendo las tesis de los próceres de la Independencia Norteamericana, pero añade: «... mayor suma de seguridad social y mayor suma de estabilidad política». La federación no era el sistema de gobierno más adecuado para ofrecer tales garantías, sino un gobierno fuerte, moderado por un Senado elegido y a continuación hereditario, que estuviera al margen de las pugnas partidistas y los intereses, al estilo de la Cámara Alta británica (Bolívar, 1985, 86-107). Solo así podía instituirse el gobierno posible, lejos de las «repúblicas aéreas» que prescindían de las condiciones de la sociedad y eran presas de ideales impolíticos que una vez llevados al federalismo debilitaban la misma república.

El 17 de diciembre de 1819 se firmaba la unión de las repúblicas de las provincias de Venezuela y de Nueva Granada. La Constitución dada a continuación en Cúcuta adoptaba la forma de un Estado unitario o central, que para facilitar su administración se dividía en tres departamentos, estos en provincias, las provincias en cantones y estos en municipios (Restrepo, 1827, VIII, 12-19). Bolívar iba tejiendo una estructura de poder centralizado. Las diferencias entre las nuevas élites y las fracciones encontraban en su figura un pacificador o un mediador, según los casos. Y él iba uniendo a su persona la jefatura de los más variados gobiernos. A finales de 1826 aceptó unir a su título de Presidente Libertador de la República de Colombia la presidencia vitalicia de Perú y Bolivia que accedían a formar una liga con el nombre de Federación Boliviana. La nueva confederación disponía de un Congreso federal compuesto únicamente por nueve diputados por cada Estado federado (Colección de documentos relativos a la vida pública del libertador, VIII, 261-268). No era, por lo tanto, el origen de un nuevo gobierno participativo, sino la coordinación de las respectivas asambleas nacionales en torno a la presidencia vitalicia ofrecida al Libertador. Por las mismas fechas, Bolívar recibía informaciones acerca de los disturbios que se extendían por Venezuela. En Caracas y Maracaibo se sucedieron los movimientos por los que se instaba a convocar al pueblo para que deliberase sobre la forma de gobierno en un sentido federal... Porque el federalismo volvía a capitalizar la protesta contra el autoritarismo y el centralismo que lo servía.

Resulta llamativo que Vicente Rocafuerte, diputado por Guayaquil en las Cortes españolas de 1813, decidido partidario de la independencia y republicano, afirmara en 1823 que los legisladores de Cúcuta eran federalistas y que su obra, auspiciando un Estado central, era comparable con la Constitución de los Estados Unidos; todo era cuestión de prudencia, de tiempo y de preparación del pueblo. Era una lección, que no debía ser olvidada, de los primeros momentos de la lucha, cuando se formaron gobiernos provinciales y por culpa de la debilidad que aportaba el federalismo se destruyó la unidad precisa para fijar las bases de la independencia: «Ese indiscreto espíritu de perfección federal nos dividió en lugar de unirnos», afirma, y proporcionó a los españoles la recuperación de Venezuela y Nueva Granada; ese mismo espíritu era el germen de las disensiones civiles que habían destrozado la república en Buenos Aires. Solo después de lograda la libertad, y esta requería de la fuerza para contener a sus enemigos, debía pensarse en un sistema federal. Las opiniones que reúne a propósito coinciden en elogiar el sistema de gobierno estadounidense a la vez que deplora la práctica federal de los primeros tiempos, cuando las provincias se multiplicaron, crearon administraciones que no podían sostener con sus ingresos y entraron en disputas entre sí; la Constitución de 1819 aspiraba a «federar» los departamentos, las grandes unidades político-administrativas de antaño y concedía a los ayuntamientos electos amplia autonomía de gestión frente a los resultados de un federalismo «precipitado» (Rocafuerte, 1823, 171-172, 178). Como veremos a continuación, Rocafuerte y otros con él estaban más interesados en la dualidad del sistema federal que proporcionaba un gobierno central fuerte que en la distribución y los equilibrios de poder con los estados federados, sin renunciar a esto último; su oposición frontal, en cambio, se dirige contra las formas confederativas, llamadas a crear más problemas que a contribuir con soluciones a la libertad y a la convivencia política. En la época en la que escribe, Rocafuerte se encontraba en los Estados Unidos pero ese mismo año, después de escribir que las nuevas repúblicas debían formar gobiernos unitarios... entró al servicio diplomático de la República Federal de México, a la que sirvió hasta 1829, y fue su representante en Londres, donde trabó relación con Canga Argüelles y otros exiliados españoles.

Contrario al federalismo como forma de organizar el gobierno, Bolívar, consumado el proyecto emancipador en 1825, aspiró a reunir en una liga o confederación a las nuevas repúblicas americanas con la doble finalidad de evitar las discordias entre ellas y, sobre todo, de presentar ante las naciones europeas una unidad que las disuadiera de intentar cualquier empresa de reconquista con el respaldo de la Santa Alianza. El Congreso de Panamá de 1826 se ocupó de tales cuestiones sin avanzar en el propósito de la coalición. La «confederación hispanoamericana» planeó sin embargo durante algún tiempo, en los momentos previos de 1825, y a ella dedicó un texto el coronel Bernardo Monteagudo, natural de Tucumán y prócer del movimiento revolucionario en el Río de la Plata y Chile, después partícipe de la liberación de Perú, ministro de Interior y de Estado con San Martín, finalmente asesinado en Lima. Su Ensayo sobre la necesidad de una federación general entre los estados hispano-americanos, obra póstuma, aboga por constituir un Congreso permanente que fuera «el depositario de toda la fuerza y voluntad de los confederados; y que pueda emplear ambas, sin demora, donde quiera que la independencia esté en peligro», incluido el arreglo del contingente de tropas y la cuantía de los subsidios con los que debían contribuir los confederados. A pesar de señalar al Congreso de Viena que dio nacimiento a la Santa Alianza como su referencia, en lo que llevamos visto ofrece algunas de las características del Estado confederal, que completa cuando propone que la asamblea de plenipotenciarios debería asumir «la dirección en grande de la política interior y exterior de la confederación», al menos durante un periodo de diez años a contar desde el reconocimiento de la independencia. La asamblea también tendría entre sus cometidos «mitigar los ímpetus del espíritu de localidad», esto es, cuanto contribuyera al aislamiento y quizá a rivalidades, e intervenir para restablecer el orden interior en su caso, aquí sí, en clara inspiración del modelo de Viena que acababa de aplicarse en el aplastamiento del gobierno constitucional español (Monteagudo, 1825, 14-19).

Monteagudo expresa una posición semejante a la de Bolívar: la confederación de Estados independientes se ofrece para determinados fines estratégicos que no excluyen una aproximación gradual, sin prejuzgar una unidad más estrecha. Y como aquel, desde 1815 ha escrito en contra del federalismo:

Entre la multitud de maquinaciones con que pretende extraviar el espíritu público, la más artificiosa es el proyecto de una federación, bajo la que quieren constituir desde luego los pueblos unidos [...].

Consecuencia de semejante pensamiento es un espíritu de provincialismo tan estrecho, tan iliberal y tan impolítico, que si no se acierta a cortar en oportunidad, vendrá precisamente a disolver el Estado; y de todas las partes que en la actualidad componen no dejará en pie sino secciones muy pequeñas, incapaces de sostenerse por sí mismas, débiles con respecto a los enemigos externos y mutuamente rivales de su aumento y su gloria por la inmoderación de sus celos («Federación», El Grito del Sud, marzo de 1815, en Monteagudo, 2003).

Una contradicción semejante hallamos en el español José Canga Argüelles, a quien hemos visto oponerse en la España de 1811-1812 a todo proyecto federal para el interior y la monarquía, y en cambio, en 1826, en el exilio de Londres, da a la imprenta un texto sin firma pero de su autoría: Cartas de un americano sobre las ventajas de los gobiernos republicanos federativos. Canga no ha variado de opinión con respecto a la península. Su destinatario es el público americano que acaba de acceder a la independencia, que el antiguo ministro de Hacienda cree definitiva. Canga demuestra estar familiarizado con los papeles de El federalista y, como antes Blanco-White, cree que el futuro de las nuevas repúblicas, con su elevado grado de diversidad y sus vastos territorios, tendría mejor garantizando el progreso y el orden por medio de acuerdos semejantes a los logrados en los Estados Unidos frente a las tendencias centrífugas que se advertían en las nuevas repúblicas y a la oposición centralista al federalismo que hacían los grupos más acomodados vinculados al viejo sistema, cuya acción resultaba contraproducente (Canga Argüelles, 1826).

La separación de Venezuela de la República de Colombia tuvo lugar en 1830, y a continuación se disolvió esta para dejar paso a tres Estados unitarios: el citado, Ecuador y el anterior de Cundinamarca, el antiguo virreinato sin la Audiencia de Quito, llamado en adelante Colombia, como su precedente.

En contra de los movimientos que en los años anteriores habían expresado el descontento mediante la reivindicación federal, la redacción de una Constitución para el territorio de la antigua Capitanía general de Venezuela se hizo sobre una base unitaria («formar la más perfecta unión»). El Senado conservaba una representación territorial, dos senadores por cada una de las once provincias, pero estas eran administradas por una Diputación semejante a la establecida por la Constitución española de 1812, también con siete diputados provinciales (Constitución del Estado de Venezuela, 1830). En 1864 se variaría la forma para constituir los Estados Unidos de Venezuela, con una estructura ahora federal (Constitución de los Estados Unidos de Venezuela, 1864). En 1863 se la habían dado los Estados Unidos de Colombia como resultado de la reunión de una Convención federalista; las provincias se unificaron en Estados soberanos, hasta la nueva centralización de 1885 fruto de una nueva guerra civil. El federalismo fue uno de los signos distintivos del partido liberal, como el unitarismo lo era de los conservadores, en especial después de 1878, cuando identificaron la federación con «una verdadera anarquía» que conducía a la república a la disolución; la excepción fue el gobierno conservador del Estado de Antioquia, que utilizó la estructura federal para frenar las reformas de los liberales que gobernaban la nación (Cruz Rodríguez, 2011, 106).

LAS PROVINCIAS LA QUIEREN FEDERAL

En México la federalización del país fue unos años posterior a su independencia y estuvo relativamente desligada de la lucha insurgente. Fue el resultado de la convergencia de las aspiraciones de autonomía de las ciudades-centros regionales económicos y administrativos, asociada a sectores sociales de posición media y alta de ideas reformadoras que se corresponden bien con la representación de las Cortes de Cádiz, y de la reacción de los elementos que habían participado en la insurgencia y consideraron que el Plan de Iguala, la centralización que comportaba y el conservadurismo que llevaba implícito atentaban contra las libertades y el ejercicio de la soberanía por el ciudadano. En septiembre de 1821 las fuerzas criollas novohispanas, ante la disyuntiva de someterse a la inestabilidad de la política de la Península, acordaron con los insurgentes el Plan de Iguala, al que siguieron los Tratados de Córdoba. El Plan acordaba la independencia de México, la adopción de una monarquía constitucional y la protección de la religión católica. El ejército se fundió para dar lugar al ejército Trigarante y el regente, el general Iturbide, anterior jefe del ejército realista, terminó asumiendo en mayo de 1822 el trono imperial como Agustín I. Entre los diputados iturbidistas se hallaba Guridi y Alcócer. Con procedimientos cada vez más autoritarios, el emperador disolvió el Congreso, lo que motivó el levantamiento militar de diciembre de ese año y el Plan de Casa Mata, fraguado por oficiales del ejército imperial, antiguos insurgentes y militares del antiguo ejército realista para restablecer el Congreso disuelto por el emperador y destituir a este. El Plan daba también respaldo a las autoridades locales elegidas de acuerdo con la Constitución de 1812 e instaba a restablecer la legalidad a la vez que requería la posterior convocatoria de otra Asamblea. En mayo de 1823 la revuelta se desencadenó en las provincias con un nítido sesgo federalista: las provincias se declaraban Estados «libres, independientes y soberanos», al estilo de las juntas españolas de 1808 pero también de las americanas de 1810 y de las legislaturas de las Trece Colonias en 1776. Finalmente se convocó un nuevo Congreso Constituyente en diciembre de 1823, después de que fracasara el intento de promover una «república federal regulada» desde el anterior Congreso y con amplia reserva de facultades para el poder central. También se consiguió frenar el movimiento confederalista de provincias como Oaxaca, Yucatán, Xalisco y Zacatecas, que habían convocado elecciones a asambleas constituyentes de sus Estados, en Xalisco por los iturbidistas como reacción a un cambio de sistema del que recelaban (Vázquez, 1993 y 2003).

En el levantamiento de mayo desempeñaron un papel central las Diputaciones Provinciales, cuando una tras otra se sumaron al plan de Casa Mata. El movimiento de las Diputaciones centrifugó la acción política y la trasladó a la cabeza civil de cada provincia. En la Provincias Internas, Ramos de Arizpe impulsó una dinámica federal que conduciría a proclamar Estados libres, independientes y soberanos que aspiraban —fórmula que recogió la futura Constitución mexicana— a unirse en una federación (Benson, 1994, 122-139 y 191-199). El antiguo diputado en las Cortes españolas fue la principal fuente de inspiración ideológica de la Constitución republicana federal que México se dio en 1824.

En la preparación de la nueva Constitución se confrontaron las tendencias unitarias y las federales, y dentro de estas, las que promovían una amplia descentralización y las que desconfiaban del peligro centrífugo. Uno de los miembros de la ponencia constitucional, el clérigo y escritor Servando Teresa de Mier, que desde 1810 venía preconizando la independencia, expresó que la única garantía de los derechos procedía de un control del poder próximo a la población y un gran pacto de las sociedades constituidas:

Las provincias [...] miran con celo el poder de la capital; repugnan que en ella estén acumuladas las autoridades primeras, unidos los elementos de prepotencia, y fijado el centro de todo; quieren la república; la quieren federal: ven en este gobierno la forma que asegura la igualdad de todos.

Pero, al mismo tiempo, De Mier se situó entre quienes desconfiaban del riesgo de dispersión del poder. Las energías desatadas de las provincias, continúa el constituyente, se dirigen a pretender lo más útil para ellas, tienden a la división, «amenazan con destruir la unidad». La partición de un Estado en varios llevaría el germen de la disolución del Estado conjunto, debilitaría sus fuerzas, cortaría los vínculos, sembraría emulaciones y rivalidad: «el federalismo tiende a debilitar o destruir la unidad», sostiene. Y añade: «una nación subdividida en naciones que solo tengan un débil vínculo de unión» será atormentada por discordias y guerras. La aspiración al federalismo de las provincias y las consideraciones negativas hacia la federación parecen encerrar una contradicción irresoluble (De Mier, 1823, 6-7). ¿Abjura entonces del Estado federal? En realidad, la contradicción responde al uso confuso de las palabras: los prejuicios que emite De Mier, cuando los describe, están referidos a la confederación. Se entiende mejor cuando en el apartado propositivo de la comisión constitucional de la que forma parte anuncia una república representativa y federal de acuerdo con «la voluntad de los pueblos» pero en la que no se reconocía otro poder y soberanía que el de la nación y, en consecuencia, el poder legislativo que se instituía era el de la nación —la soberanía «única, inalienable e imprescriptible» reza el proyecto (De Mier, 1823, 41)—, no la representación de los pueblos, siguiendo de cerca la Constitución de los Estados Unidos en el apartado que regula la Cámara de Representantes. La extensión de la nación, la voluntad de las provincias, la defensa de la libertad no permitían la concentración del poder ni en un hombre ni en un poder que dictase leyes y las hiciera cumplir. Era conveniente dividir y distribuir los poderes. La comisión constitucional debatió formar dos cámaras legislativas, una elegida en proporción a la población y otra formada por dos representantes de cada provincia. El proyecto inicial limitaba las prerrogativas constituyentes de las provincias y establecía el número de representantes de las legislaturas, entre trece y diecinueve, dependiendo de la población total de la misma, en un número semejante al fijado por los diputados americanos para las Diputaciones en los debates de Cádiz (De Mier, 1823, 49).

La Constitución de 1824 de los Estados Unidos Mexicanos fue menos restrictiva con los poderes de los territorios, que pasaron a denominase Estados. Cada uno de ellos convocó Congresos y se dieron una Constitución en la que afirmaban su naturaleza libre, independiente y soberana. De las doce intendencias y tres gobiernos existentes bajo la colonia, se llegó a veinte Estados, cuatro territorios y el distrito federal. Las interpretaciones aquí difieren sobre el sentido y el origen del federalismo mexicano. Frente al análisis innovador que hemos resumido de José Carlos Chiaramonte para las Provincias del Río de la Plata, que ha ido ganando adeptos incluso en la constatación hoy obvia en el mundo académico de que el Estado nacional argentino no se forma hasta 1862, la historiografía mexicana y mexicanista sigue en parte aferrada a las versiones convencionales herederas del patriotismo local criollo y de los supuestos derechos históricos de las provincias creadas por la administración colonial y los nudos comerciales. La subdivisión en más Estados de los inicialmente previstos en el curso del proceso constituyente sería un ejemplo más del localismo regionalista centrífugo. El pacto federal de 1824 sería el resultado de inveteradas culturas políticas reinterpretadas a la luz del constitucionalismo del precedente federal de los Estados Unidos y de las prevenciones antifederales de la Constitución de Cádiz (Vázquez, 1993, 25). Pero aquí sucede lo que Chiaramonte señalaba para las tierras australes: una cosa eran las provincias borbónicas, unidades administrativas —de reciente creación—, otra, las nuevas provincias políticas que en su caso tienen el antecedente de los territorios para los que se reclamó Diputaciones en 1812, y definitivamente las que acuerda constituir en 1824. Las provincias, debemos precisar, carecían de «derechos históricos», expresión que hace propia Marcelo Carmagnani: la autonomía extrema de la que hace gala Guadalajara en 1823 y su declaración confederal responden al caso de una sede de Audiencia y cabeza de reino, el de Nueva Galicia, concesión simbólica en la administración del virreinato, y su autoridad fue de inmediato respondida por Zacatecas, cabeza de una región minera que reclamó para sí la condición de provincia unida al resto de la nueva nación, de la que dependía en la explotación y comercialización de la plata.

Los acuerdos de 1824 se alcanzaron sobre la base de un Congreso federal fuerte y una presidencia débil en el plano federal, semejante al equilibrio establecido en la mayoría de los Estados. Se acordó también una amplia retención de soberanía por los Estados. Carmagnani concluye que el Acta Constitutiva lo que promulgó fue una forma de Estado confederal que evitaba la liquidación de las patrias provinciales, como supuestamente había intentado el reformismo borbónico, y el resultado fue un «Estado de provincias», un Estado confederal con un gobierno mínimo que sostuviera la independencia nacional y conservara las relaciones exteriores (Carmagnani, 2006). Para respaldar esta afirmación se recurre a que el poder de los Estados era mayor y más efectivo que los de la federación. Sin darle el calificativo de confederal, Josefina Vázquez introduce una cuestión más sutil que ayudaría a avanzar a la hora de dilucidar la naturaleza del pacto y del Estado mexicano de 1824 a 1836 al recordarnos que el gobierno federal no gobernaba a los ciudadanos sino a los Estados, esto es, la negación de la característica que llevó a Tocqueville a asombrarse de la novedad del sistema de los Estados Unidos en los que se combinaba el gobierno de los Estados —con la mayor parte de las facultades y de forma efectiva en los asuntos de la vida ordinaria de los ciudadanos— con el gobierno nacional sobre los ciudadanos para otros fines, entre ellos, los de recaudar impuestos y organizar el ejército.

A propósito de esto último, se nos hace mención de una ley y de un decreto de agosto de 1824. La primera establecía los ingresos que correspondían a la federación: la renta de aduanas, el antiguo tercio-diezmo real, los monopolios (tabaco, sal, pólvora), el correo, la lotería y los bienes nacionales; estos ingresos se completarían con aportaciones de los Estados de acuerdo con su riqueza, el llamado «contingente». La segunda parte, sin duda, confería una gran capacidad a los Estados, no solo fiscal sino a la hora de condicionar su contribución a las arcas nacionales, pero la cuestión no era esa, sino la capacidad del Congreso federal para establecer el contingente de cada uno, bien es verdad que carecía de un servicio recaudatorio propio. En segundo lugar, las rentas federales, en teoría, no eran cortas ni residuales, sino, en relación con los ingresos anteriores a 1800, las más importantes del virreinato. Las rentas de aduanas proporcionaban a los Estados Unidos el 97 por 100 de los ingresos federales en 1856 (Wheare, 2008, 249). Infravalorarlas es un disparate. Otra cosa es que la caída de la salida de plata y el retroceso del comercio exterior las mermaran de forma muy considerable; y otro tanto sucedía con la recaudación del diezmo y la conservación efectiva de los monopolios después de la independencia. El apartado sobre bienes nacionales abría una fuente de ingresos de resultados incalculables... si existía voluntad de enajenarlos.

El decreto de 24 de agosto de 1824 dejaba en manos de los Estados el reemplazo del ejército y todo cuanto tenía que ver con la recluta. No obstante, el ejército permanente era una competencia exclusiva del gobierno federal. Hay que señalar que las medidas de agosto de 1824 fueron dictadas por el Congreso antes de concluir los trabajos de la Constitución, promulgada en octubre, y por lo tanto no forman parte del cuerpo normativo de esta, sino muy probablemente de los compromisos extraconstitucionales que ayudaron a vencer las resistencias en la formación del Estado federal.

La Constitución, en cambio, reconocía la existencia de la nación mexicana y, al igual que la Constitución de los Estados Unidos, disponía de una Cámara de Diputados elegida por «los pueblos de los Estados» en proporción a su número de habitantes según las leyes electorales vigentes en ellos. A pesar de la referencia a los pueblos de los Estados, se trataba de una cámara representativa del común de los ciudadanos y proporcional a su número. El Senado quedaba integrado por dos representantes elegidos por las legislaturas de los Estados. Entre las facultades del Congreso destaca la de conservar la unión —que, por lo tanto, no es reversible— y la paz y la seguridad «en lo interior de la federación», lo que implica la capacidad de intervenir en un Estado. El Congreso debía garantizar también la igualdad proporcional de obligaciones y derechos de los Estados, y se reservaba la protección de la libertad política y el derecho de imprenta, el fomento de las comunicaciones, los tratados comerciales con el extranjero, etc. En el apartado económico, la Constitución enumera varios artículos que rectifican el alcance de las medidas de agosto de 1824. Así, el Congreso fijaría los gastos generales y establecería las contribuciones necesarias para cubrirlos y arreglaría la recaudación. El cumplimiento deficitario de estas previsiones deberá buscarse en los gobiernos republicanos y en las tensiones posteriores entre facciones políticas, que se sirvieron de sus respectivos poderes —federal, federados— para competir y combatirse. A continuación, se asignaba al Congreso la facultad de contratar empréstitos y ofrecer las correspondientes garantías, así como se le reconocía la capacidad de consolidar la deuda nacional y encontrar los medios de amortizarla (Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, 1824).

No eran precisamente facultades menores o residuales. El uso que hicieron los gobiernos de estas potestades estuvo condicionado por la deuda acumulada, las condiciones de los empréstitos británicos y las tempranas disputas a propósito del intento de establecer impuestos federales directos a partir de 1829, que contestaron grupos de interés en los Estados. La experiencia federal, en efecto, fue bastante accidentada una vez superada la primera presidencia, de Guadalupe Victoria. A partir de 1829 comenzó la desestabilización de los centralistas, el Congreso destituyó a Vicente Guerrero, el vicepresidente Anastasio Bustamante asumió el poder y le dio un sesgo centralizador y conservador, desde 1833 el Congreso invadió las competencias del poder judicial de los Estados. En 1835 se sucedieron los pronunciamientos militares de carácter unitario, en su inmensa mayoría localizados en el área central de México. La independencia de Texas fue su consecuencia más inmediata, la sustitución del Estado federal en 1836 por otro centralista, su objetivo y desenlace, supuestamente gracias a la colusión con el federalismo moderado que temía la disgregación de la nación, cuando tal vez fuera más preciso señalar a la gran coalición conservadora de hacendados y comerciantes que para restaurar el orden, consolidar la deuda y reanudar los negocios precisaba suprimir la autonomía de los Estados más prósperos en general y de los mineros en particular.

PARA PROCURAR LA DICHA COMÚN

En la Hispanoamérica del siglo XIX —y por extensión a Brasil, en Iberoamérica—, encontramos todas las experiencias federales, todas las controversias teóricas y prácticas relativas a la construcción de un Estado federal, las asociaciones confederativas con grado diferente de coordinación, el federalismo más descentralizado y el federalismo unitario y centralizador. Hallamos las disputas sobre la conveniencia de un Estado unitario u otro federal, siempre en razón de los bienes políticos que se pretende alcanzar y los derechos que se busca garantizar: la libertad individual y la libertad colectiva —los pueblos— frente a un poder excesivo o distante; la seguridad ante las amenazas externas —la metrópoli colonial, las rivalidades vecinas— y los peligros internos siempre presentes o supuestos, percibidos como peligros, por ejemplo, debido a la alta heterogeneidad étnico-cultural de una población que hasta la víspera de la hora de la libertad se hallaba estratificada en castas y sujeta a discriminaciones variables, diversa porque con la población libre se conserva la población esclava africana y afrodescendiente que los nuevos poderes libertadores, con escasas excepciones, no tienen prisa alguna ni interés en emancipar y, antes al contrario, en determinadas regiones su conservación forma parte del proyecto de repúblicas independientes, prósperas y libres también para comerciar con los frutos producidos con trabajo sometido a compulsión. Materia social inflamable... en el lenguaje de la época. En pocos lugares el federalismo se ensayó con tanto empeño y con experiencias tan variables, con un convencimiento tan íntimo, que en la confrontación de ideales —y de intereses y necesidades— dio lugar a sucesivas alianzas y rupturas y no pocas guerras civiles, hasta la extenuación en ocasiones, hasta hacer que se perdiera la noción, el significado de los ideales, extraviado entre luchas de fracciones, de caudillos, de regiones, y la omnipresencia de un Estado que a pesar de su lejanía nunca dejó de hacer incursiones en los lugares más recónditos para integrarlos en la «patria», esto es, extender hasta ellos su autoridad y jurisdicción superior, recaudar impuestos, reclutar tropas.

El federalismo se extendió en los primeros tiempos de la emancipación hispanoamericana como «una fiebre que traía trastornados todos los cerebros», escribe más tarde Federico Errázuriz, un detractor chileno de la idea. «Fascinados por el ejemplo de la unión angloamericana», la población hispanoamericana atribuía el estado floreciente de aquella república a su gobierno federal, afirmación tantas veces repetida por los unitaristas y por los historiadores liberales centralistas del siglo XIX que casi siempre atribuyeron la inclinación hacia el federalismo a una suerte de emulación idealizada y hasta cierto punto infantil —colonos convertidos de repente en hombres libres sin tiempo ni oportunidad de recibir lecciones de ciencia política y de experiencia contrastada—, en lugar de indagar en las raíces profundas del sentido que poseía el federalismo asociado a la libertad de decidir, mucho más cerca del ideal jeffersoniano pero también del confederalismo práctico, si se quiere, utópico: «era el ídolo sagrado a que todos tributaban rendidos homenajes y sacrificios. Los políticos de la época no podían concebir la existencia de una república sin la federación» que ofreciera a los pueblos y a los individuos «la posesión de sus derechos y garantías». Error funesto, concluye el autor su meditación (Errázuriz, 1861, 10).

Pues tampoco la República de Chile se libró de la controversia, y en el Congreso Constituyente reunido en 1826 que debía revisar el texto de 1813 hizo su aparición una corriente federalista liderada por José Miguel Infante, quien después de asociar la libertad y las virtudes republicanas al federalismo, llevó al Congreso a que casi por aclamación el 11 de julio proclamara que la república se constituía «por el sistema federal, cuya constitución se presentará a los pueblos para su aceptación». No obstante, la forma de implementarlo y la organización de sus adversarios consiguió que la asamblea se disolviera un año más tarde sin haber dado la nueva Constitución ni haber organizado en las provincias gobiernos provisorios. Para evitar esa deriva, a continuación se formó una comisión con un delegado de cada una de las ocho provincias existentes para que trabajaran en un proyecto de Constitución que sería discutido y aprobado en otro Congreso, que se reuniría en 1828. Los federalistas siguieron fuertes en la provincia de Valdivia, de donde procedía Infante. Su voto incluía una explicación del gobierno liberal al que de verdad se aspiraba: un gobierno representativo popular que dejara en manos del poder central las competencias «para procurar la dicha común, seguridad y dignidad del país», mientras las provincias tuvieran los medios de proveer sus necesidades interiores y tomar parte en la elección de sus magistrados; de esa forma, los pueblos y los individuos quedarían a cubierto «de toda arbitrariedad que pudieran temer de parte del capitalismo y despotismo» (Errázuriz, 1861, 15). Como quiera que se observe, son inseparables estas aspiraciones de la larga tradición de gobierno centralizado colonial y de la reciente experiencia de república independiente, sujeta a personalismos y a una temprana tiranía, a la arbitrariedad de los poderosos y al dominio de los «capitalistas», los comerciantes y prestamistas que tanta habilidad habían mostrado en la etapa reciente para encaramarse al nuevo poder. El Congreso de 1828, influido por «ciudadanos ilustres y prudentes», hombres de posición y conservadores temerosos de la «anarquía», en suma (en realidad, temerosos de encontrar más dificultades para acaparar el poder), se inclinó por la república unitaria.

Sorprende el lugar marginal que la rica y creativa experiencia federalista latinoamericana ocupa en la historia del constitucionalismo y del federalismo internacional, en la extensísima bibliografía que se acumula sobre el tema. Y no es menos sorprendente el olvido en que han caído algunas de las reflexiones políticas de quienes sin alcanzar la estatura de un Hamilton, un Madison o un Jefferson, de un Constant, un Tocqueville, un Stuart Mill o un Proudhon (o tal vez haya que revisar los criterios de la oficina eurocéntrica y angloamericanocéntrica de concesión de patentes de originalidad intelectual y de talla teórico-política), realizaron contribuciones de primer orden y revelaron una percepción de los cambios que no todos los antes citados (Proudhon y Stuart Mill, sin ir más lejos) y una parte de nuestros politólogos e historiadores han llegado a captar. Véase, por ejemplo, la controversia que protagonizan desde la distancia, uno en Santiago de Chile y otro en Londres, dos políticos, chileno uno, quiteño otro en vías de ser ecuatoriano. Nos referimos de una parte a Juan de Egaña, un sólido e informado jurista que fue el redactor principal de la Constitución de 1813, autor de las Memorias políticas sobre las federaciones, publicadas en 1825 en el contexto del creciente federalismo chileno, que pretendía desautorizar. De otro lado estaba Vicente Rocafuerte, a quien hemos presentado, y que en 1829 regresará a Ecuador, donde es elegido congresista y poco después presidente de la República; en 1826 encarga al español Canga Argüelles una respuesta al anterior y lo instruye en la experiencia federal americana. El resultado es Cartas de un americano sobre las ventajas de los gobiernos republicanos federativos, aparecidas en Londres. Señalaremos aquí únicamente la aguda percepción de Canga/Rocafuerte, advirtiendo lo que tantos en la época —y tantos científicos sociales después— no llegaron a percibir:

Los defectos que el Sr. Egaña atribuye a las repúblicas modernas federadas, dimanan de haber confundido este escritor las federaciones de pueblos soberanos y absolutamente independientes entre sí como fueron las antiguas, con las de los pueblos modernos, los cuales sin renunciar del todo a su soberanía, forman una nación sometida al mando de una autoridad soberana, en quien residen todas las funciones relativas al gobierno general (Canga Argüelles, 1826, 9).

Al primer sistema correspondía el modelo establecido en los Estados Unidos, que ha descrito con palabras parecidas a las que cinco años después empleará Tocqueville, mientras que los ejemplos aducidos por Egaña eran los de las «federaciones antiguas» o ligas, las confederaciones de la antigua Grecia, de Alemania, Holanda y Suiza, que no eran aplicables «a la cuestión del día», que son a las instituciones actuales lo que los trajes europeos del momento a los de la época del Cid (Canga Argüelles, 1826, 10-11). Los modelos modernos no eran otros que el de los Estados Unidos, México y Centroamérica, al que se refiere como Guatemala, por el nombre de la antigua Audiencia.

La historia de la última de las federaciones citadas es una de las más interesantes en su punto de partida de 1823 y de las más desdichadas en su desenlace, pues las cinco provincias que se dieron en 1824 una Constitución federal terminaron por separarse hasta darla por disuelta en 1839, y la historia posterior de la mayoría de esas repúblicas (Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Guatemala) fue presa de la debilidad de pequeños Estados que difícilmente pudieron ser soberanos, libres e independientes. Dictada en el nombre «del ser Supremo», la Constitución comenzaba con las siguientes palabras:

Congregados en Asamblea nacional constituyente, nosotros los representantes del pueblo de Centro-América, cumpliendo con sus deseos, y en uso de sus soberanos derechos, decretamos la siguiente constitución para promover su felicidad, [...] afianzar los derechos del hombre y del ciudadano [...], establecer el orden público, y formar una perfecta federación... (Constitución de la República Federal de Centro-América, 1825, 1).

La Federación creó una ciudadanía común y prohibió la esclavitud. Inspirada en el modelo de los Estados Unidos, incorporó también elementos de la Constitución de Cádiz.

El ideal federativo, por último, no concluye en Latinoamérica con las experiencias aquí brevemente descritas. La federación regresa a México en 1857. Conoce realidades y proyectos. De los últimos, el más esperanzador y utópico fue el promovido por la Liga Antillana hacia 1867 por el dominicano Gregorio Luperón, uno de los héroes de la reciente guerra contra España, y el puertorriqueño Emeterio Betances, promotores de una fallida expedición que se proponía sublevar la Menor de las Antillas españolas y proclamar la República de Puerto Rico, desde donde se iniciaría la invasión y el derrocamiento del gobierno de Báez en Santo Domingo, con el propósito final de crear una Confederación de Estados Antillanos. En 1880 se uniría a los anteriores el cubano Antonio Maceo (Buscaglia, 2014). Todos ellos mulatos, el ideal federativo consagraba la emancipación nacional, las libertades políticas y la igualdad racial. La sola perspectiva de una confederación «africana» en el Caribe causaba horror en las poblaciones blancas y había sido consideraba como una posibilidad indeseada por Simón Bolívar; a ella, haciéndose eco de las opiniones de comienzos del siglo XIX, se refiere Alexander von Humboldt al alertar sobre las consecuencias de una «Confederación Africana de los Estados libres de las Antillas» (Humboldt, 1826, 119). El «haitianismo», el miedo a que se reprodujera una revolución de esclavos como la habida en Saint-Domingue entre 1791 y 1804 favoreció las fórmulas conservadoras en Brasil —en la que no podemos extendernos pero que es el reverso unitario durante la mayor parte del siglo XIX, hasta que con la caída del Imperio el Estado que le sucede es una República federal—, y desempeñó también un papel unificador en el tránsito de la colonia a la independencia.

CAPÍTULO 6

NACIONALIDADES, LIBERTAD Y FEDERACIÓN

Uno de los fenómenos característicos de la época contemporánea ha consistido en la construcción del Estado-nación, del Estado nacional. No es difícil ponerse de acuerdo sobre lo que es un Estado: un determinado ordenamiento del poder, una organización del poder históricamente determinada que se caracteriza en la Época Moderna por la progresiva centralización de la potestad y la afirmación concomitante del principio de territorialidad de la obligación política, que comprende el espacio físico donde tienen lugar encuentros humanos e intercambios de intereses y sobre el que se ejerce la disciplina institucional (Schiera, 1982, 626). El poder de mando —autoridad y capacidad coercitiva para hacerse obedecer— es uno de sus signos distintivos más caros. El Estado Moderno según se desarrolla en Europa en los siglos XV a XVII, que crea el prototipo luego generalizado, ha conocido fases diferentes y sucesivas, de la centralización militar y fiscal y el desarrollo de una burocracia real en la primera época, a la lenta y gradual centralización jurisdiccional y política que alcanza elevadas cotas en la monarquía absoluta del siglo XVIII. El Estado liberal formaliza sus funciones y sitúa en el centro las cuestiones de la legitimidad y la legalidad, el Estado de derecho fundado sobre la libertad política, el consentimiento y la igualdad de participación. Que el Estado Moderno se desarrolle a partir del siglo XVI y de forma más evidente en los siglos XVII y XVIII en coincidencia con el ascenso del capitalismo mercantil, con las exigencias de este y con el protagonismo creciente de la burguesía comercial no se debió al azar, tanto si consideramos que eran las influyentes clases emergentes las que auspiciaban los cambios en el Estado como si se atribuye la evolución a la búsqueda de racionalidad del sistema para integrar y aprovechar novedades que eran beneficiosas para la Corona y para el reino.

Definir la nación es más complicado. «Sabemos lo que es cuando no nos lo preguntáis, pero no podemos explicarlo ni definirlo muy rápidamente», escribió Walter Bagehot a finales del siglo XIX (Hobsbawm, 1991, 9). Hoy, quizá, disponemos de un copioso arsenal de respuestas rápidas, pero la posibilidad de encontrar un consenso es bastante menor. Nación es Estado nacional con el que tiende a confundirse por pertenencia a una misma cultura o por autoidentificación con una colectividad, nación es la creación del nacionalismo (Gellner, 1988, 19-20, 77-80). La nación es una comunidad imaginada que se concibe horizontal, limitada y soberana (Anderson, 1993, 23-25). La nación es la posesión de un legado de recuerdos y el deseo de vivir juntos, un principio espiritual, un sentimiento pero también «una gran solidaridad» y «un plebiscito de todos los días» (Renan, 1987, 82-83). La nación es una comunidad formada por la adhesión a unos valores y unas instituciones compartidas, de acuerdo con la definición del nacionalismo cívico que se atribuye a John Stuart Mill, aunque este previamente ha establecido que las instituciones libres para establecerse requieren de una nacionalidad semejante que hable una misma lengua, pues en otro caso el sistema de gobierno les afecta de manera diferente y es origen de recelos y temor al Estado, el árbitro común; de otra parte, la voluntad de unión puede subsanar este problema manteniendo la diversidad, incluso legislativa, por medio de una federación, dice, con una garantía constitucional contra cualquier tentativa de nivelación, «si de todos lados se desea realmente que la experiencia salga bien», pues la lealtad mutua es requisito indispensable (Mill, 1865, 308-310, 332-333).

La relación entre los Estados y los grupos humanos de características colectivas particulares ha sido siempre una relación compleja que el Estado nacional ha tratado de racionalizar, a menudo simplificándola, sea en una concepción de nación hegemónica, en una incluyente e integradora de la diversidad, o en una articulación que concilie la unidad y la diversidad, el lema predilecto del federalismo. Sin embargo, la experiencia histórica moderna se ha mostrado reacia a federar naciones que se definen conforme a criterios diferenciales étnico-culturales exclusivos cuando con estos se ha desarrollado un determinado nacionalismo político que alberga la aspiración de constituir para sí mismo un Estado nacional. Entiéndase: es la segunda parte condicional de la oración la que se ha interpuesto en los ensayos de federalizar la diferencia, oponiendo un obstáculo insalvable o con resultados que no invitan precisamente al optimismo. Son los nacionalismos que no darán una oportunidad a que prescriba el pasado y jamás sitúan en el mismo plano del «derecho de los muertos» el derecho de los vivos, por emplear las palabras de Renan (1987, 114). La federalización ha sido posible, en cambio, cuando prevalecían intereses comunes entre las unidades federadas, unas veces expresadas por la voluntad popular y otras mediante acuerdos políticos orgánicos.

Por paradójico que resulte, la federación entre naciones y nacionalidades, el federalismo construido sobre bases plurinacionales en democracias liberales, en las que se desarrollarían los valores y derechos democráticos, entre ellos, el derecho al autogobierno, ha sido hasta el presente francamente excepcional. Con presteza saldrá el caso de Bélgica, un experimento muy reciente que con dificultad los analistas pueden ofrecer de modelo, pues la federación ha supuesto un proceso de continuos acomodos durante dos décadas para evitar la ruptura, sin que se vislumbre la conformidad de los entes federados (Valonia y Flandes) ni encuentre acomodo un amplio sector localizado en la región de Bruselas. No hemos encontrado otros casos en situaciones de democracia liberal en los que la federación haya sido fundada por nacionalidades o que estas hayan servido de sustento articulador en la organización territorial y competencial del Estado. El caso de Canadá, cuya federación se remonta a 1867, es completamente distinto, aunque albergue una entidad federada, Quebec, que reviste características nacionales.

En las federaciones llevadas a cabo en los procesos de descolonización de países de Asia y África, en su mayoría en países de gran extensión y una población plural desde el punto de vista étnico-cultural e histórico, se conservaron las demarcaciones anteriores o las divisiones administrativas de la colonización, que generalmente no seguían un criterio étnico rotundo. No obstante, los 28 estados de la Unión India, herencia de los viejos principados y provincias, más otros creados por segregación de los anteriores albergan en su interior mayorías étnico-lingüísticas junto a minorías diversas, y entre sí las comunidades pueden ser absolutamente diferentes. Con más de 1.400 millones de habitantes, se hablan 325 lenguas o dialectos, de las que 22 son oficiales en la Constitución; la lengua más hablada, el hindi, la usa el 41 por 100 de la población, y el inglés es la más utilizada. La India no se concibe como una unión de nacionalidades ni accedió a la independencia en 1947 con una estructura federal, sino que ha ido acercándose a esta desde una regionalización inicial y un gobierno fuerte de la Unión ante la amenaza centrífuga favorecida por la extrema diversidad y el precedente de la separación de las regiones de mayoría musulmana para formar Pakistán. Los expertos han indicado que la ausencia de una entidad política unificada que se reconcilie con las diversidades socioculturales retrasó la federalización y que el modelo federal escogido se distancia de los conocidos porque el pluralismo no es en la India de base territorial, sino que cada indio «tiene identidades múltiples» (Mathew, 2009, 327 y 332). La Constitución reconoce atribuciones amplias y precisas al gobierno de la Unión y apenas pocas a los estados, a la vez que autoriza al primero a hacer una distribución especial de competencias a los estados de Jammu y Cachemira y otros del noroeste, como el Punyab, de claras connotaciones étnicas (una fuerte mayoría musulmana en el primero, separado de la Cachemira pakistaní, y sij el segundo), lo mismo que existen áreas de administración programadas y regiones y distritos autónomos. Lo que no hizo la India fue promover una asimilación nacional forzada mientras creaba una estructura política centralizada y un segundo nivel de gobierno subordinado. Estamos ante un federalismo evolutivo, dinámico y abierto, en particular a raíz de su reactivación en 1990, después de que el Partido del Congreso perdiera la hegemonía política que había disfrutado desde la independencia y tomaran auge los partidos regionalistas o estatales que se hacían precisos en las coaliciones de gobierno y comenzaran a ser mayoritarios en un número destacado de estados (Mathew, 2009, 354, 361).

Otro de los casos «multiculturales» que podemos encontrar, Nigeria, cuenta con 160 millones de habitantes distribuidos en 36 estados. En el país se hablan más de 500 lenguas que según los criterios europeos extremos serían denotativos de nacionalidad. Dos grandes religiones, musulmana y cristiana, centran casi a partes iguales los credos de la población y las culturas asociadas a ellos. La Constitución nigeriana se refiere únicamente a la nación y el pueblo nigerianos y no regula la participación étnica asimilada a comunidades nacionales.

Puesto que no tiene sentido seguir explorando lo que pudiera haber evolucionado conforme a un modelo de federaciones plurinacionales hipotéticas, centraremos nuestra atención en la formación del Estado nacional, los desafíos de las nacionalidades y las federaciones plurinacionales históricas.

DE COLECCIÓN DE HABITADORES A COMUNIDAD POLÍTICA

El ascenso del Estado absoluto en Europa comportó una relación directa con los territorios sobre los que ejercía soberanía, sin por ello proceder a su uniformidad porque no se precisaba: comprendía estados patrimoniales de la Corona y el conjunto podía llevar a una consideración asimismo patrimonial que posibilitaba cesiones, donaciones, segregación del legado hereditario, trueques con otros reinos y ventas. Esa relación con el territorio resultó esencial también en los procesos de expansión que extendía las fronteras con ganancias de territorios, vasallos y recursos. En esta consideración de la soberanía sobre el territorio, tan útil por lo demás para ejercer el gobierno, recaudar tributos y levantar tropas, cambió de significado el vocablo «nación», hasta entonces relativo a origen, ascendencia o nacimiento de uno u otro grupo humano, a veces confundido con casta o raza, nunca relativo a la totalidad de los habitantes sujetos a un mismo imperium. En el siglo XVI se emplea ya en el castellano con ese sentido: «La colección de los habitadores en alguna Provincia, País o Reino», registra el Diccionario de la Academia (RAE, IV, 1729). En el siglo XVII, en torno a la Revolución inglesa, y en el siglo XVIII, por extensión del uso en el vocabulario político, la nación comienza a ser la población bajo un mismo poder, específicamente el pueblo, con todas las diferencias que lo recorren, pues no existe Estado que no se haya edificado sobre una diversidad de poblaciones o no haya practicado el arte de la conquista. La «nación» es una cosa en los países que han construido un entramado político mínimamente representativo y otra distinta en los que permanecen anclados en el Antiguo Régimen. El mismo término en la misma época alude a significados distintos. Los federalistas norteamericanos consideraron en 1788 que la federación, en lugar de la confederación, permitía hacer de los Estados Unidos una sola nación al crear una comunidad política de derechos y de obligaciones. Los confederalistas, por la misma razón, deseaban conservar trece pequeñas naciones soberanas.

La consideración del pueblo y de los pueblos como sujetos soberanos demandantes de participación en el gobierno, de federación y de federalismo, en su caso, remite a conceptos relativamente modernos, apenas aparecidos hace dos siglos, a finales del siglo XVIII. La principal innovación consistió en la introducción de la noción de soberanía colectiva en sustitución de la tradicional soberanía individual y patrimonial simbolizada en el monarca; en segundo lugar, en la delegación del ejercicio de esa soberanía colectiva en representantes elegidos por tiempo limitado. El sujeto de imputación soberana pasó a serlo el pueblo, concepto que en el lenguaje cotidiano dejaba de referirse a las clases bajas, plebeyas, para comprender al conjunto de la sociedad sometida a la autoridad de un Estado. La autoridad política emanaba ahora del consentimiento popular, aunque el ejercicio efectivo de la soberanía quedara circunscrito a un sector determinado: el ciudadano revestido de derechos activos en razón del sexo, la edad y condicionantes variables según las épocas y los países, como la posición económica, la educación o la raza.

Muchos de los Estados formados o reconstituidos sobre una base moderna, liberal-constitucional, a fines del XVIII y en el siglo XIX, prescindieron de las diferencias étnico-lingüísticas de la población que albergaban porque en primer lugar esa nunca había sido una cuestión demasiado relevante y todos los reinos habían ampliado sus fronteras a sabiendas de que los nuevos súbditos eran heterogéneos, muchas veces como heterogénea era la comunidad precedente, uniformada por la sujeción al soberano, las leyes principales, los tributos y a veces, no siempre, la lengua del administrador. Francia es un buen ejemplo de todo esto. Aparte de Bretaña, Normandía, Occitania, el Franco-Condado y la Navarra al norte del Pirineo, que contaban con sendas peculiaridades culturales e históricas, se anexó Córcega, Niza y Saboya, unidas históricamente a población y lengua italianas, y comprendía Alsacia y Lorena, de cultura germánica.

Las transformaciones revolucionarias llevadas a cabo en los procesos liberal-burgueses fueron en todos los casos revoluciones nacionales: a la vez que destruían el viejo orden social, jurisdiccional y político y lo reemplazaban por la libertad económica, la propiedad privada, las reglas del mercado y un régimen político representativo, despojando de privilegios a cuerpos y corporaciones para entronizar al individuo, sentaban las bases de una comunidad de intereses que definía, acotaba y proyectaba en la vida pública; una vida nacional, una política nacional, una economía y unos mercados nacionales que serían el espacio natural de desenvolvimiento del capital y el trabajo, de la anterior acción de gobierno, ahora transformada. Esa interacción nueva entre Estado y nación-comunidad de intereses reclamó «perfeccionar» la disposición de la población que formaba la nación, exigía «nacionalizarla», socializarla en un determinado sentido de integración en la comunidad política. El Estado formado con la nación creaba nación, extendía el sentido y el significado de esta.

La Revolución francesa, en su fase de máxima tensión, hostilizada por las potencias absolutistas y la contrarrevolución, en el máximo grado de centralización de la acción de gobierno, a fin de imponerse rápido y por la fuerza a sus adversarios y ganarse la voluntad popular, movilizó a la nación en armas, al ciudadano francés sin distinción de procedencia, clase, lengua o religión a defender a la nación en peligro. A la vez, se apresura a imponer el francés de París —la lengua culta y de la región parisina— como lengua nacional, cuando apenas la habla correctamente el 13 por 100 de los franceses y aproximadamente el 50 por 100 la desconoce o no la emplea de habitual. En el Rapport sur la nécessité et les moyens d’anéantir les patois, et d’universaliser l’usage de la langue française, que antecede al decreto de enseñanza preferente de la lengua, el abbé Henri Grégoire reclamaba «en una República una e indivisible, el uso único e invariable de la lengua de la libertad», para él, el francés uniformado. La lengua «nacional», frente a los «idiomas feudales», se convierte en cuestión de Estado porque unifica a los ciudadanos y los pone en contacto directo con las leyes que ha de cumplir sin precisar de traducciones que podían inducir a error en cualquiera de los 30 dialectos existentes, algunos semejantes pero otros muy distintos del francés (el bajo bretón, el normado, el valón, el flamenco, el franc-comtois, el limousin, el provenzal, el languedociano, el catalán, el vasco), sin contar el alemán e italiano «muy degenerados» que se hablaban en las regiones fronterizas ni la lengua franca utilizada en las colonias por los negros, «que habéis hecho hombres», les recuerda Grégoire (1794, 3-5).

Poco antes, en enero de 1794, Barrère se había dirigido a la Convención jacobina con estas palabras: «El federalismo y la superstición hablan bajo bretón; la emigración y el odio a la república hablan alemán; la contrarrevolución habla italiano, y el fanatismo habla vasco. Rompamos esos instrumentos de daño y error... Hay que popularizar la lengua francesa, hay que contener a esta aristocracia del lenguaje, que parece establecer una nación culta en medio de una nación bárbara» (cit. en Rosdolsky, 1980, 24). La lengua uniforma y nacionaliza, es herramienta de la revolución. Pero los pueblos se unifican en los procesos de vida civil, en las costumbres adquiridas, en la experiencia compartida donde se disuelven las resistencias aunque se conserven las particularidades desprovistas de idioma o reducido este a expresiones folclóricas.

La nación política, comunidad política, pasa a ser concebida como una comunidad-sociedad cada vez más homogénea en términos culturales. El cambio se encuentra favorecido por la ampliación de las funciones del nuevo Estado que introduce escuelas, crea una administración pública y organiza un sistema de servicio militar. En paralelo, la vida pública y el desarrollo de las actividades mercantiles potencian los medios de comunicación escritos, generalmente en la lengua del Estado. En casi toda Europa este proceso de construcción del Estado nacional y de nacionalización de las respectivas sociedades chocó con grupos humanos que en una u otra región tenían una lengua y una cultura distintas de la mayoritaria, tradiciones, hábitos y a veces un pasado en el que habían pertenecido a un Estado en el que fueron predominantes (lo que no ha de confundirse con haber dispuesto de un Estado «propio», puesto que nunca fue suyo, del pueblo, sino del soberano y, en su caso, del cuerpo más próximo a este), un reino o cualquier otra entidad estatal de la que se consideraban herederos.

Allí donde los procesos de integración y disolución de las diferencias fueron más lentos e incompletos, o donde la diversidad dentro del mismo Estado era más difícil de suprimir e ignorar porque abarcaba colectivos numerosos o muy cohesionados, la noción pueblos, separada de la noción de pueblo soberano que daba lugar a la noción de ciudadano, se abrió paso, la mayoría de las veces, con la pretensión de disponer de una entidad política, en su caso federada con otras semejantes herederas de las antiguas monarquías que se disgregaban, o para seguir un camino independiente. Antiguas entidades políticas entraron, en ese sentido, en la senda de su federalización interna o se vieron confrontadas con esas peticiones, con la pretensión de adecuar las estructuras comunes a la diversidad de los pueblos albergados y las solicitudes de autogobierno presentadas por quienes asumían su representación. Sucedió con la Monarquía española en 1808-1812, a propósito de las aspiraciones confederales o federales de los dominios americanos; volvió a suceder en España a finales del siglo XIX cuando al principio federal se unió el principio de las nacionalidades; lo hallamos en el Imperio austriaco de los Habsburgo después de 1867, con dos reinos —Austria y Hungría— y dos semiautonomías —Croacia y Galitzia— pero con otras diez nacionalidades significativas marginadas. Y en el Imperio de los Romanov, a finales del siglo XIX, con la reacción de las nacionalidades oprimidas por la política de rusificación forzosa emprendida por Alejandro II en 1876. Ninguna de estas pretensiones logró conformar un Estado federal sobre bases plurinacionales, salvo en los casos de la Unión Soviética y de la Yugoslavia posterior a la Segunda Guerra Mundial. Ahora bien, cabe pensar que los fracasos anteriores, de otra época, basados en otros supuestos, con interferencias que podemos obviar en este punto de la explicación, no invalidan su ensayo en el siglo XXI. Únicamente, convendrá descubrir cómo hacerlo sin generar falsas expectativas.

CONFEDERAR PARA HACER UN MISMO CUERPO DE NACIÓN

Mientras los Estados asentaban en la Época Moderna su autoridad sobre territorios que por la sujeción a las mismas leyes y al mismo imperium comenzaban a llamar naciones, y juntaban pueblos de lenguas y/o características distintas, por ejemplo, en la Península Ibérica y en Francia, en los dominios centroeuropeos de la Casa de Habsburgo-Austria, en Gran Bretaña o en la Rusia de los zares de los siglos XVII y XVIII, mientras esto sucedía, los países de habla italiana y los países alemanes, que desde la Baja Edad Media son identificados como Italia y Alemania, con elementos suficientes para ser reconocidos como pueblos relativamente homogéneos en su pluralidad, ni expresaron particulares sentimientos nacionales ni constituyeron Estados grandes que comprendieran a todos o a la mayor parte de los pequeños Estados soberanos en los que se hallaban fragmentados. El peso del Sacro Imperio, con las ambiciones que históricamente despertó y la completa autonomía que desde 1643 tuvieron los gobernantes en detrimento del nexo imperial, en el primer caso; la división de la península itálica entre dominios de la Iglesia, dominios españoles —y los correspondientes legados después de Utrecht— y repúblicas comerciales sostenidas por una combinación de habilidad local e intereses rivales externos, en el segundo, favorecieron la fragmentación consentida. La nacionalidad careció de fuerza movilizadora en los países alemanes antes de 1848, y tampoco entonces resultó decisiva para imponerse a los Estados, al margen de los errores cometidos por revolucionarios y liberales constitucionalistas.

Pero las cosas comenzaron a moverse con el inicio del siglo, solo que a instancias externas y con fines instrumentales. En julio de 1806, en su avance hacia el centro de Europa, Napoleón creó la Confederación del Rin (Rheinbund), para a continuación ponerla bajo su protección, supuestamente con la finalidad de hacer «de cada uno de esos pueblos un solo y mismo cuerpo de nación». Acto seguido, en agosto, se dio por suprimido el vetusto Sacro Imperio Romano Germánico. Fue entonces cuando Prusia, que había permanecido al margen de estos movimientos, declaró la guerra; su rápida derrota de Jena, en octubre, le costó pérdidas al oeste del Elba.

En su momento de mayor extensión, dos años más tarde, la Confederación del Rin reunía cuatro reinos de reciente creación, dieciocho ducados y diecisiete principados. Por el acta de constitución, se establecía una asamblea federal en Frankfurt y se preveía la redacción de una Ley fundamental cuya aprobación se reservaba el emperador de los franceses. La Confederación quedaba unida a Francia por un pacto militar y Napoleón era nombrado Protector de la Confederación con la facultad de designar Príncipe Primado. Al frente de varios reinos y grandes ducados quedaron familiares y generales de Bonaparte. Varios Estados sufrieron alteraciones territoriales y se amplió la extensión de algunos a costa de la integración de otras entidades. Baviera, Sajonia y Würtemberg, convertidas en aliadas de los franceses, fueron elevadas a reinos, condición que conservaron después del Congreso de Viena (1815) gracias a una hábil inversión de alianzas en 1813 y al interés geoestratégico de las potencias; el reino de Westfalia se formó con Estados tomados a Prusia y a otros vecinos. Prusia quedó excluida de la Confederación renana y a Austria se le retiraron los derechos sobre los Estados alemanes.

Baviera, Sajonia y Würtemberg habían roto en 1805 los compromisos con el Sacro Imperio y establecieron alianzas con Francia en la guerra declarada a Austria. Ninguno de los compromisos subsistentes del viejo Imperio germánico sirvió para que los Estados hicieran una causa común. Al contrario, las guerras napoleónicas, en especial contra Austria, sirvieron para que los países adversarios de los Habsburgo, como Baviera, que había librado tres guerras en el último siglo contra la cabeza del Imperio, aprovecharan la ocasión para sacudirse su tutela y sus pretensiones territoriales.

El asunto era realmente complejo. Las sucesivas maniobras de Napoleón conocieron tres etapas y sus consecuencias fueron múltiples: liquidaron el Sacro Imperio, modificaron el mapa político y jurisdiccional del centro de Alemania con efectos irreversibles y desencadenaron una amplia transformación social que fue más lejos de las reformas políticas, contribuyendo de forma importante al desarrollo de las relaciones sociales capitalistas en la región.

La primera etapa tuvo lugar entre 1797 y 1801, cuando de resultas de la victoria francesa sobre la Primera Coalición antirrevolucionaria Francia se anexiona las tierras que quedan al oeste del Rin e impone al emperador de Austria una cláusula por la que debía compensarse a los soberanos seculares que habían perdido sus dominios de la orilla izquierda. La segunda fase tiene lugar en 1803: la Dieta imperial ratificó una ley de redistribución de la soberanía territorial a fin de compensar a los príncipes obligados a ceder sus Estados a Francia. La tercera fase fue la creación de la Confederación en 1806.

El Acta de los delegados del Imperio de 1803 (Reichsdeputationshauptschluss) comprendió tres medidas: a) la secularización de Estados eclesiásticos, monasterios y abadías, que fueron asignados a los príncipes despojados de los suyos o fueron anexados a Estados vecinos, una medida que subvirtió la naturaleza jurisdiccional de las prestaciones señoriales y favoreció la desamortización de muchos de los bienes; un segundo resultado fue la modificación de la correlación de votos en la Dieta imperial, en detrimento del bando católico, sobrerrepresentado hasta entonces en relación con los súbditos. Muy poco después, coincidiendo con la coronación de Napoleón, el rey Habsburgo se proclamaba emperador de Austria; b) la segunda disposición de la ley consistió en la mediatización de unas noventa ciudades imperiales libres, que conservaban su título y símbolos; c) la tercera medida fue la abolición de esa condición a otras cincuenta ciudades, en ambos casos, anexadas a Estados vecinos. Únicamente tres ciudades conservaron la condición de Estados: Lübeck, Bremen y Hamburgo, que ingresaron con ese estatus en las posteriores Confederaciones alemanas y en 1871 en el II Reich. Bremen y Hamburgo subsistieron como Estados federados en la organización de la República Federal Alemana de 1949.

La Confederación procedió a adoptar el Código napoleónico y a decretar la abolición de la servidumbre, a la vez que se iniciaban reformas institucionales (Fulbrook, 2009, 115). La supresión de la vertiente más coactiva y dependiente de las relaciones feudales allí donde se mantenían —y que Prusia hizo extensiva a sus reino en 1807 después de la derrota de Jena, a la vez que imponía un rescate a los campesinos que lastraba su futura viabilidad independiente— y una misma legislación civil eran cambios importantes en el proceso de acercamiento y creación de una misma sociedad. Eran cambios más profundos y de efectos más intensos que la noción de Völkgeist, el espíritu o carácter del pueblo, la noción de comunidad lingüístico-cultural acuñada por Johann Herder, cuya vida se extingue en 1803, sobre la que más tarde se edifica la nacionalidad alemana. Mas eran también disposiciones impuestas, y no era tan relevante que lo fueran «desde arriba» —valga el ejemplo prusiano— como que lo hubieran sido «desde fuera», por una potencia extranjera que se servía de las reformas para asentar su dominio del país y que despertó por ello la animadversión posterior, sin que esto limitase la existencia de elementos sociales internos favorables o beneficiarios de los resultados.

Disuelta esta extraña entidad instrumental en la fase final de las guerras imperiales, en 1815 el Congreso de Viena acordó reunir en una Confederación Germánica (Deutscher Bund) treinta y nueve Estados soberanos, con el nuevo Imperio austriaco a la cabeza de la Dieta imperial: cuatro reinos grandes y medianos y una serie de pequeños principados y ciudades libres. Los príncipes soberanos y las ciudades libres alemanas, reza el acta de constitución, «convencidos de las ventajas que han de resultar de su unión sólida y duradera, para la seguridad e independencia de Alemania y para el equilibrio europeo, han acordado establecer una confederación perpetua». En la «transacción» quedaron comprendidos el emperador de Austria y el rey de Prusia, el rey de Dinamarca por el Ducado de Holstein y el de los Países Bajos por el Gran Ducado de Luxemburgo. Todos los miembros de la Confederación eran iguales en derechos y los negocios de la Confederación eran encargados a una Dieta federativa permanente y con sede en Frankfurt, en la que tomarían asiento diecisiete plenipotenciarios, uno por cada estado o agrupamiento de ciudades, correspondiendo su presidencia a Austria; en la redacción de leyes fundamentales regiría otro reparto de votos. Los Estados quedaban obligados a no hacerse la guerra ni suscribir la paz por separado, y se comprometían a defender a la Confederación y a cada Estado que fuera atacado. Se preveía la instauración de estados generales en todos los Estados y de tribunales supremos. El Acta constitutiva preveía que los Estados signatarios debían asegurar la libre circulación de súbditos de la Confederación, su ingreso en el servicio civil y militar de cualquiera de ellos aparte del que le impusiera su patria, la supresión de peajes y la redacción por la primera asamblea de una legislación uniforme de imprenta (Acta de Constitución, en Coronel y Abad, 1863, II, 311-319).

La rivalidad entre Prusia y Austria neutralizó todo intento de federalización efectiva y de agrupamiento «nacional». La persistencia en la Confederación de la servidumbre y otras condiciones características del orden feudal, explicitadas al reconocer a los príncipes mediatizados, esto es, a aquellos cuyos pequeños Estados habían sido integrados en otros mayores en 1806 y 1807, no solo la condición de primera clase de nobleza, sino el privilegio de fuero judicial y militar, el ejercicio de la jurisdicción civil y criminal en primera instancia «y en segunda también si sus posesiones son muy considerables», la jurisdicción patrimonial y de bosques, la policía local y el patronato de las iglesias, desligaban la organización del Estado de la representación de los ciudadanos. La soberanía continuaba siendo exclusiva de cada príncipe o rey en la mayoría de los Estados y se intentó suprimir los tímidos sistemas constitucionales de la Alemania del Sur. A partir de 1830 las cosas comenzaron a cambiar al derrocarse al príncipe de Brunswick y otorgarse cartas liberales en Hanover y Sajonia, entre otros. Los movimientos nacionalistas por la unificación se intensificaron. La Dieta votó en cambio un mayor control sobre las asambleas de los Estados y restricciones en la enseñanza y la imprenta. Metternich hizo de la Confederación desde 1815 la herramienta de la Santa Alianza para el control de la sociedad alemana y la protección del absolutismo. El principal logro de la Confederación en su medio siglo de existencia fue la Unión Aduanera de 1834 (Zollverein), y se trató de un acuerdo ajeno a la Asamblea de Frankfurt, ya que la hicieron factible los acuerdos bilaterales entre los diversos reinos. Los resultados económicos fueron un aliciente para la unidad. También lo fueron los avances constitucionales en el sudoeste (Droz, 1988, 155-167).

COMPROMISO, LEALTAD Y COACCIÓN

En 1848 la revolución transforma la Asamblea de Frankfurt, Dieta imperial sin atribuciones, en una Asamblea Constituyente. En lugar de proceder a la inmediata transformación del Estado, los nuevos delegados posponen cuanto guarda relación con la sustitución de los gobernantes, la unidad de Alemania y su unitarismo o federalismo, para elaborar, orientada por los demócratas, una extensa carta de derechos que consume sus sesiones, hasta que el rey de Prusia, al que se unieron los reyes de Baviera, Hannover y Sajonia, recupere la iniciativa y disuelvan el parlamento.

La división entre los proyectos de las burguesías liberales, temerosas de los desórdenes populares, los cambios profundos y los ataques a las dinastías, convertidas en previsibles poderes moderadores favorables a los intereses de aquellas, y los demócratas y radicales, artesanos, profesionales e intelectuales opuestos tanto al absolutismo como a las pervivencias feudales y partidarios de la república, se trasladó también al futuro de una Alemania unida. Los liberales abogaban por la federación y los demócratas ponían el énfasis en los derechos del individuo y la soberanía popular, el sufragio universal y un Estado unitario e indivisible para evitar que la reacción retrasara en uno u otro reducto esas medidas revolucionarias. Y unos y otros rechazan a Austria, gendarme de la Confederación, y recelan de Prusia, demasiado grande, demasiado autocrática.

Marx y Engels dieron en 1847 la consigna de una república alemana, «una e indivisible»: sin intereses comunes no podía haber unidad de objetivos «y menos aún de acción», escribirá Engels poco después (1980, 130). Frente a ello, en el análisis de Engels, la burguesía aspiraba a la unidad de Alemania, con exclusión de Austria, bajo la supremacía de un gobierno constitucional de Prusia, pues solo así entendía que se libraría de las trabas feudales y burocráticas y favorecería la producción industrial, las transacciones comerciales y cuanto favorecía «sus acciones comunes como clase»; los artesanos y pequeños comerciantes, muy numerosos por efecto de la falta de desarrollo del capitalismo, y los campesinos se consideraban particularmente perjudicados por las cargas feudales en algunos sitios, por los impuestos en todos, por las barreras interpuestas en sus negocios, y tardaron en definirse sobre la cuestión de la unidad alemana, para acabar mostrándose divididos: «unos cuantos soñadores», reaccionarios feudales, abogaban por la restauración del Sacro Imperio, «algunos ignorantes, los soi-disant radicales, admiradores de las instituciones suizas, que aún no habían conocido en la práctica y que las decepcionó de manera tan ridícula, se pronunciaban por una república federal» (Engels, 1980, 141-142).

Asamblea Nacional de Frankfurt (1848).

La gran frustración ocasionada por la Asamblea de Frankfurt, que había sido convocada como resultado de las insurrecciones populares, fue que después de reunirse, no fijó sus atribuciones: «Nadie sabía si sus decretos habrían de tener fuerza de ley o ser sometidos a la sanción de la dieta federativa o de cada gobierno por separado». Tenían la alternativa, prosigue Engels, de disolver la Dieta imperial, un órgano corporativo impopular, y formar un gobierno federal, declarándose a sí misma «única expresión legal de la voluntad soberana del pueblo alemán» y dar fuerza legal, imperativa, a sus decretos. Pudo haberse dotado de una fuerza armada del pueblo pero temía más al movimiento popular que a las confabulaciones reaccionarias de los gobiernos alemanes. En consecuencia, los gobiernos de los Estados grandes nunca reconocieron la fuerza legal de las disposiciones dictadas por la Asamblea, y la propia Asamblea prefirió no insistir, a la espera de hallar el momento de imponerse. No depuso a ninguno de los príncipes, no acercó las provincias, no deshizo las barreras aduaneras con Prusia o Austria. La respuesta de los gobiernos de los Estados consistió en convocar asambleas legislativas locales en cada uno de ellos, en las que la burguesía liberal volvió a disponer de mayoría. Mientras que la Asamblea Nacional de Frankfurt era «el parlamento de un país imaginario» que renunciaba a crear una Alemania unida y discutía medidas imaginarias, las asambleas constituyentes de los Estados eran parlamentos reales que ponían y quitaban gobiernos e imponían sus resoluciones, aunque fuera temporalmente. Y cuanto más inoperante se mostraba la congregación de Frankfurt más aumentaba la frustración popular a la que se hacía odiosa la fragmentación territorial que diseminaba «la fuerza colectiva de la nación». Pero para las clases medias de los Estados pequeños, la vía parlamentaria les posibilitaba un tranquilo y pacífico desarrollo constitucional (Engels, 1980, 155-156, 187). Finalmente se aprobó una Constitución imperial y se ofreció la corona al rey de Prusia, que supeditó su aceptación a que los Estados ratificaran la Constitución.

Marx y Engels censuraron la posición del partido demócrata radical y de la izquierda en la Asamblea ante la cuestión alemana. Ambos partidos defendían la primacía de la Asamblea Nacional y el derecho de proclamar los derechos populares y elaborar una Constitución sin la colaboración de los gobiernos de los Estados, con la intención de transformar a Alemania en un Estado federativo por la asociación «de libres e iguales». En consecuencia, admitían que cada Estado podría elegir su Constitución, monárquica o republicana. La inconsecuencia de radicales e izquierda es que admitiendo el carácter constituyente de la Asamblea respetaran la Confederación y sus instituciones, comenzando por la Dieta imperial. Tampoco terminaban de formar un gobierno central. Y finalmente, se adivinaba lo que sucedió: la preferencia por establecer un Estado federal por medio de un Imperio, con una corona hereditaria muy adecuada para presidir «una federación de monarquías, pequeños principados y republiquetas constitucionales, un estado federal compuesto de elementos tan heterogéneos», que la izquierda pretendía que se gobernase mediante un gobierno republicano, pues no era otra cosa su propuesta de comité central, en lucha y competencia con los gobiernos particulares. Para Marx y Engels la Asamblea no debía decretar la «república alemana unida e indivisible», pero no albergaban ninguna duda de que esa debía ser la meta final de los demócratas y de la izquierda. Los socialistas reprochaban al partido demócrata que pretendiera «convertir el estado federativo norteamericano en patrón de medida de la constitución alemana» (como acabaría sucediendo un siglo después, en la Constitución de 1949). Las circunstancias eran muy distintas: todos los Estados se hallaban allí constituidos del mismo modo, y la extensión del país era semejante al de la Europa civilizada. Alemania, antes de confederarse con otros, debía constituirse antes en «un país». Y añaden: «En Alemania, la lucha entre la centralización y el federalismo es la lucha entre la civilización moderna y el feudalismo». Aparte de la amenaza rusa en sus fronteras, a Alemania le «bastarían las condiciones económico-políticas para obligarla a la más rígida centralización». Hasta desde el punto de vista burgués, la unidad incontrovertible de Alemania y su centralización eran condiciones para crear riqueza nacional. ¿Cómo, en otro caso, podían resolverse «los problemas sociales modernos de un territorio fragmentado en 39 pequeños países»? (Marx y Engels, 1978, 261-265).

La Constitución del Imperio alemán fue proclamada en marzo de 1849. Se creaba un parlamento bicameral con una Cámara Popular, de elección directa por sufragio universal masculino, y una Cámara de los Estados, con un número variable de votos por cada Estado, designada por los territorios federados, la mitad por sus gobiernos y la otra mitad por las asambleas. El gobierno imperial era designado por el emperador y respondía ante la Cámara baja, que tenía la facultad de censura. Tanto el Parlamento como el gobierno poseían iniciativa legislativa, solo el segundo conservaba el derecho de veto sobre las leyes aprobadas. El rey retenía el control del ejército. Y nada se resolvía sobre las nacionalidades que se hallaban bajo autoridad austriaca y habían aprovechado las asambleas de Frankfurt y Viena de 1848 para llevar sus peticiones, promover insurrecciones o congresos.

La constitución no fue ratificada y el rey de Prusia, después de disolver el Parlamento prusiano encabezó una coalición armada de príncipes que disolvieron sus asambleas locales y extendieron la reacción por el país. Con sentido más jerárquico, sin concesiones democráticas y con una naturaleza centralizadora, la Constitución del Reich de 1871 reproducirá esta organización del Estado.

Hasta llegar a la unificación alemana se hicieron precisas (o por decirlo mejor: se buscaron) tres guerras, las dos primeras, entre «alemanes», que ocasionaron la quiebra absoluta del modelo confederal. En efecto, las guerras de 1864 y 1866 son fieles exponentes, al revés, de las condiciones que Althusius consideraba que debían contemplarse en el buen funcionamiento de una alianza. Recordémoslas: 1) la potencia del socio confederado; 2) la fidelidad del socio por lo que antes ha hecho; 3) la semejanza de costumbres, y 4) la equitativa y honesta condición entre los socios, esto es, la reciprocidad en la utilidad que la confederación proporciona a cada socio. El retorno a la Confederación Germánica de 1815 solo demostró su eficacia en la liga represora y contrarrevolucionaria liderada por Prusia en 1849, a instancias de la aristocracia terrateniente, la burocracia militar y con el aplauso resignado de la burguesía liberal prusiana. Frustrada en su pretensión de unificar Alemania bajo su dirección sirviéndose de la estructura confederal heredada, los gobernantes de Prusia asistieron a un relevo muy significativo con el acceso en 1862 de Otto von Bismark a la cancillería. Durante seis años, a partir de 1851, había desempeñado la embajada de su país ante la Dieta imperial. Buen conocedor de la estructura de la Confederación, repudiaba las asambleas representativas y consideraba que los pequeños Estados alemanes carecían de vigor y autenticidad, eran una farsa a la que Prusia estaba en condiciones de poner fin. Su política comenzó por una reforma militar y un estrechamiento de lazos con Francia y Austria, con la que compartía su desprecio por la opinión pública y a la que hacía creer que la Confederación nada tenía que hacer frente a verdaderos Estados. Fiel exponente de la aristocracia y los junkers, los grandes terratenientes, pero también fiel intérprete de los intereses económicos de las regiones industriales del oeste bajo soberanía del rey de Prusia, el «canciller de hierro» dio pasos decididos para anexarse los ducados daneses y después para sacar a Austria de la Confederación, condición para constituir una «Pequeña Alemania», aspiración de los Estados medianos y pequeños, solo que con Prusia y bajo la dirección de los prusianos.

Bismark aprovechó el conflicto constitucional originado por la sucesión en la Corona danesa y la nueva Constitución de ese país, que incluía en el reino a uno de los dos ducados alemanes, Schleswig, que se hallaba unido a Holstein, este perteneciente a la Confederación Germánica, para utilizar el nacionalismo alemán a favor de sus intereses. Los pequeños Estados de la Dieta imperial propusieron reconocer una sucesión distinta en los Ducados y el envío de un ejército que los ocupara. Bismark maniobró para alejar a Austria de esa solución y para que firmara con Prusia una alianza y enviaran un ejército conjunto, que ocupó Holstein e invadió Schleswig, lo que significó la declaración de guerra de Dinamarca. Las hostilidades duraron dos meses y los ducados pasaron a una administración conjunta austroprusiana, para indignación de los Estados que habían aportado tropas a la Confederación para «liberar» al primero de aquellos. Finalmente, en 1865 los ducados fueron repartidos entre los países ocupantes, nuevo motivo de indignación de los Estados alemanes que creían en la buena fe de Austria al defender los derechos dinásticos de la familia pretendiente. En 1866 Prusia cerró una alianza secreta con Italia que implicaba la entrada en guerra de la segunda contra Austria si fracasaban los intentos «pacíficos» de los prusianos por reformar la Confederación y, a cambio, Prusia se comprometía a sostener la guerra hasta que el Veneto pasara a Italia.

Bismark procuró disuadir a los príncipes alemanes de la tentación de dar su respaldo a Francisco José con la amenaza velada de resucitar una asamblea alemana elegida por sufragio universal, ante la cual solo el rey prusiano podría sostenerse. Más efectivo fue el anuncio prusiano de junio de 1866 de que abandonaba la Confederación e invitaba a los Estados alemanes a formar una alianza conjunta, después de que la Dieta aprobara la movilización de todos los Estados con la excepción de los dos grandes adversarios entre sí. Prusia, a continuación, presentó un ultimátum a Hannover, Hesse y Sajonia: serían considerados enemigos de no secundar su iniciativa. Los tres lo rechazaron y en menos de un mes el ejército prusiano ocupó Hannover. En la batalla de Sadowa, en Bohemia, se enfrentaron los ejércitos de Prusia y de Austria y Sajonia del otro lado, más de 400.000 hombres en total. La victoria de los primeros fue completa y dejó 24.000 bajas en el bando austrosajón. La guerra había durado tres semanas y ponía fin a la Confederación Germánica. Württemberg, Baviera y Baden, al sur, estuvieron con Austria pero no lograron coordinarse en la guerra. Estados más pequeños del norte aceptaron las imposiciones prusianas a pesar de estar en contra. En lugar de la anexión de todos, Bismark se mostró cauto. El tratado de paz excluía a Austria de cualquier organización germana a cambio de respetar la integridad de sus tierras, aunque cedía el Veneto a Italia. Prusia se anexionaba los ducados daneses y Hannover, y se formaba una Confederación de Alemania del Norte bajo su dirección, a la vez que se establecía una alianza con los Estados del Sur, con los que firmó acuerdos secretos que los obligaban a combatir con Prusia y colocar sus ejércitos bajo su mando si la integridad territorial de aquella se viera amenazada por un enemigo externo (Grenville, 1984, 359-383).

La Confederación de Alemania del Norte era una suerte de protectorado prusiano con toda la apariencia de una federación. Y los acuerdos con el sur eran de facto una confederación militar con un hegemon predeterminado que hacía reserva de la soberanía futura de sus asociados. La Confederación de Alemania del Norte dispuso de dos Cámaras, la Baja de elección por sufragio universal (el Reichstag) y un Consejo federal (Bundesrat) en el que los Estados tenían una representación proporcional a sus habitantes, por lo que la nueva Prusia disponía de la mayoría. Los restantes Estados, minoritarios, disponían de unas amplias competencias internas, capacidad recaudatoria para atenderlas, y gubernativas, conservando el título de sus antiguos gobernantes. El Consejo federal era el órgano ejecutivo y las decisiones se tomaban de acuerdo con las instrucciones recibidas de los gobiernos federados. El rey de Prusia lo presidía y este designaba al canciller, que no era responsable ante las Cámaras. Como argumentó Moritz Mohl, un economista y político de izquierda de Würt- temberg que había sido diputado en al Asamblea de Frankfurt en 1848, la incorporación a la Confederación significaba someter un pueblo soberano a un gran Estado, la Confederación de Alemania del Norte era una federación «solo nominalmente. En la realidad es un imperio en el que un número de estados vasallos se han sometido al Rey, al gobierno y a la asamblea constituyente de un gran estado». Los pueblos sometidos debían correr con la presión fiscal impuesta por el Estado gobernante sin disfrutar de ninguna influencia en el primero «ni ser dueños de sus propias casas» (cit. en Gorman, 1994, 113).

En julio de 1870 se desencadenaba la guerra entre Francia y Prusia. Baviera y los restantes Estados del Sur decretaron la movilización militar. En septiembre fue derrotado el ejército imperial francés. En diciembre el rey de Baviera, previa recepción de una importante suma de dinero, solicitó al rey de Prusia que aceptase la corona imperial alemana en interés de «toda la Patria alemana», toda vez que su reino se integraba en la Confederación del Norte (Gorman, 1994, 22, 113-114).

El Deutsches Reich instituido en 1871 era formalmente una federación en el momento de constituirse. De hecho, ha sido puesto como uno de los ejemplos más notorios de federalismo por asociación, en contraste con el federalismo por devolución (Blanco Valdés, 2012, 62-65). Su evolución demostró ir en una dirección contraria a los postulados federales, por muy flexible que sea el punto de observación: el Imperio alemán creado en 1871, desde su constitución, se dirigió hacia una unificación del sistema normativo y una concentración de la autoridad en el Estado central organizado en torno al régimen hegemónico prusiano. Se había constituido por la asociación de 25 estados, el mayor de 33 millones de habitantes y el menor con 42.000. El Consejo de la Confederación era el órgano de gobierno más importante, por encima de la Dieta imperial o Reichstag. Lo formaban representantes de los gobiernos de los Estados asociados en número variable según la población, y cada delegación debía votar en el mismo sentido según el mandato del parlamento que los hubiera designado. Prusia contaba con 17 votos de 58 y no le resultaba difícil controlar la mayoría. La subordinación del gobierno general a los Estados convertía al Imperio alemán en una confederación, no en un Estado federal (Wheare, 2008, 79-80). Pero hay que precisar que el funcionamiento del sistema, supeditado a los intereses y a la autoridad de Prusia, hacía del Imperio alemán un Estado indirectamente unitario.

La confederación primero y la federación alemana más tarde habían servido para auspiciar un espacio común de entendimiento, era un receptáculo de tradiciones, lengua y cultura, forja de un pueblo nuevo que se reclamaba muy antiguo —la reinvención de los germánicos— y exigencia de un mercado interno necesario en una fase de desigual industrialización internacional. Después creó Alemania y esta redujo en el plazo de tres décadas la autoridad de los estados federados a la mínima expresión, dejándolos en entidades semiautónomas.

DE GOLPE, TODAS LAS NACIONES OPRIMIDAS QUIEREN DECIDIR

La revolución de 1848 confrontó autocracia y libertades, doctrinarismo y liberalismo democrático, libertades políticas y derechos económicos, formas de gobierno y modelos constitucionales, el sentido unitario del Estado o su persistencia fragmentada en Estados y diversas alternativas confederativas o federales. La revolución de 1848 «promovió de golpe la reivindicación de todas las naciones oprimidas, de una existencia independiente y del derecho a decidir por sí mismas sus propios asuntos» (Engels, 1980, 158). Los polacos, los checos, los croatas y otras varias nacionalidades oprimidas por los alemanes en el Imperio austriaco o por Prusia, presentaron sus credenciales. El paneslavismo apoyado por Rusia favoreció una acción basada en la nacionalidad que fortalecía la unidad en torno a los intereses de aquella y, en opinión de Engels, separaba a los insurrectos bohemios y croatas de la causa revolucionaria sin que existieran verdaderos elementos de unidad entre ellos, pues, decía, hablaban lenguas distintas. Sin embargo, si algo eran los eslavos era una comunidad teórica de lengua: existían lenguas eslavas, no pueblo eslavo ni nación eslava, como existían lenguas latinas o románicas, no un pueblo latino o una nación latina. La lengua, como escribirá Renan (1987, 76), «invita a la unión, pero no fuerza a ella». La separación de Hispanoamérica de España y la multiplicación de repúblicas hispanoamericanas son una buena muestra de la aseveración.

Napoleón III, después de apoderarse en 1851 del poder mediante un golpe, asumió el principio de la nacionalidad para dar una pátina popular a su política exterior, de nuevo, según Engels. De esa forma dispuso de un instrumento de opinión y de acción en los asuntos de Italia, de los que obtuvo ganancias territoriales (Niza y Saboya, contraviniendo el principio enunciado), agitó la cuestión polaca y volvió a remover las ambiciones sobre las tierras al oeste del Rin, comprendida Bélgica, es decir, los antiguos dominios de Carlomagno o, con más precisión, la Franconia de sus inmediatos herederos. La nacionalidad es una conformación histórica, no un capítulo de un estudio filológico. En lugar de hablar de naciones, que siempre habían contenido grupos humanos diversos, bien es cierto que bajo los gobiernos liberales en proceso de uniformidad y en las autocracias de los imperios germánicos con claros privilegios para la población alemana o germanizada, se impuso la nacionalidad, «árbitro de su propio destino», sobre la que se erigirían Estados y se segregarían territorios para unirse a su madre patria (Engels, 1980, 245).

Giuseppe Mazzini era un nacionalista genovés dedicado a la causa de la unificación de Italia. El impacto que tuvieron en él las revoluciones de 1830, que en Bélgica, Polonia e Italia estuvieron unidas a proyectos de construcción nacional resueltos de manera favorable para los intereses de sus promotores solo en el primer caso, le conduce a formular una teoría federal paneuropea, y en 1834 promueve La Joven Europa, una organización democrática cuya meta es la libertad y la unificación de los pueblos conforme al principio nacional. La nación, para Mazzini, es un concepto amplio, que no ofrece dudas en los casos de Italia y Alemania, naciones fragmentadas en numerosos Estados, pero su mapa hipotético de Europa no comprende más de once «naciones» reconstruidas. Evocando las ideas de uno de sus compañeros de lucha y emigración forzosa de 1844, enumera un mapa hipotético: España y Portugal formando un solo pueblo, Francia extendiendo sus dominios hasta el Rin e incorporando a Bélgica, Alemania formando una sola nación engrandecida con Holanda y la Dinamarca continental, Suecia incorporando a Finlandia y la Dinamarca insular, Polonia renacida y ampliada hasta los límites de su antiguo reino (es decir, con Lituania y parte de Bielorrusia y Ucrania), Rusia dividida en dos, una nacionalidad Ilírica o Serbia con los eslavos de los Balcanes, incluida Bulgaria, Hungría ampliada con Moldavia y Besarabia, Grecia con Macedonia y Albania. La omisión de Gran Bretaña es completa. Mazzini no comparte por completo esa visión pero advierte que indica la tendencia hacia la que se encaminaba el futuro de grandes patrias y alianzas de la humanidad (Mazzini, 1848, 66-67).

La Joven Europa atrajo el interés de grupos de entusiastas demócratas nacionalistas de diferentes países, a menudo empujados al exilio en Francia, Suiza o Inglaterra, unos animados por el sueño libertador de las naciones, otros, por su contenido demócrata, inspirados, por último, por el ideal federalista que hermanaba pueblos y naciones y prometía una humanidad libre de guerras. Sus ideas y su influjo son inseparables de la corriente de pensamiento social, muy en disonancia con el propio Mazzini, que entre la utopía y la lucha por la emancipación del cuarto estado se propaga por Europa y que comprende una amplia y heterogénea nómina de activistas y pensadores: Francisco Pi y Margall, Pierre-Joseph Proudhon, Mijail Bakunin, Carlo Cattaneo, Lajos Kossuth, Fernando Garrido...

En la misma Italia las ideas de Mazzini y la experiencia del 48 operan en el joven Carlo Cattaneo una transformación que lo lleva del programa moderado mazziniano al reformismo social y económico y al federalismo como programa de liberación y unificación italiana, más lejos de toda propuesta de confederación de los Estados existentes que, entre otros, defienden los neogüelfos monárquicos, porque está asociado a la Revolución italiana de la que habría de nacer un Estado nacional, no una simple agregación de situaciones. El modelo es Suiza y los Estados Unidos, donde la unidad está acompañada de la libertad (Cattaneo, 1945, 138). El ejemplo de los Estados Unidos le atrae especialmente ya en 1833: mediante el pacto federal se había formado una única nación, la unión más sólida y perfecta, por lo que la intención de Carolina del Sur ese año de anular la ley federal que regulaba las tarifas de importación le parece incompatible con la letra y el espíritu de la Unión. Cattaneo revela ser un buen conocedor de las controversias constitucionales que desde los tiempos de Hamilton y Jefferson se suceden en aquel país y que en fechas recientes animan Calhoun y otros anulacionistas, que pretendían convocar una convención general para resolver las diferencias que la ley atribuía a los tribunales de justicia (Cattaneo, 1860, 423-426).

Frente a la fusión unitaria y a la mera unión sin cambios internos, el federalismo se propone un Estado nuevo, con unas sociedades transformadas. «Por la fuerza de las cosas, [Austria] no puede ser más que una federación monárquica», una federación de pueblos libres que suceda a los imperios informes del Este, escribe en 1848 (Cattaneo, 1848, 8, 216). Italia no sería distinta por la comunidad de intereses que unía a los italianos, y esa sería posible sustituyendo la conquista piamontesa por la federación italiana de pueblos que llevara a un congreso general de la nación (Cattaneo, 1848, 38-39, 99, 146).

El federalismo de Cattaneo es afirmado en función de la libertad, todavía muy diversa, señala Bobbio: «El federalismo es la teoría de la libertad, la única posible teoría de la libertad», afirma en 1851; un año más tarde, estrecha el vínculo: «Libertad y república; y república y pluralidad, es decir federación. Libertad, república, federación» (cit. en Bobbio, 1945, 33). Es la misma tríada que la mayoría del Partido Demócrata español hace suya en la segunda mitad de la década de 1860 (Hennessy, 1966). El federalismo se convierte entonces en una fuerza unificadora y transformadora. Se concilia con el provincialismo —la geografía, el suelo, el clima (lo contingente) y la historia, tradiciones, costumbre (la experiencia)— y aporta libertad, tolerancia y amistad, una doctrina universal que trasciende el Estado italiano e invita a una federación europea, los Estados Unidos de Europa, como alternativa a una Europa de autócratas. Y como otros autores, gusta recrear la tradición europea federalista, teórica y factual, reivindicando a los «precursores», entre los que comprende a los municipalistas, aquellos que en diferentes momentos de los tiempos recientes, de la Revolución francesa en adelante, habían defendido la existencia de un autonomismo municipal por oposición a la centralización completa del Estado que en su afán de control absorbía los órganos locales y los ponía bajo su autoridad. La cuestión municipalista formó también en España el sustrato de la democracia republicana y del federalismo en el siglo XIX. Entre las referencias a las que acude Cattaneo se encuentra el nada sospechoso de ideas revolucionarias Benjamin Constant a propósito de su tesis sobre un «poder municipal», el autogobierno local de los entes libres locales, distinto del poder del Estado e independiente del poder ejecutivo (Bobbio, 1945, 31-37). En plena insurrección de Milán de 1848, Cattaneo recomienda una confederación militar de todos los pueblos de Italia, transformando las municipalidades en gobiernos revolucionarios que aunaran a los pueblos insurgentes (Cattaneo, 1848, 91). Recordemos el arraigo y el movimiento recurrente en España de las juntas revolucionarias locales desde 1808 como instrumento formativo de un nuevo poder, y las tesis municipalistas sostenidas sin éxito en las Cortes de Cádiz sobre la naturaleza distinta y no subordinada de los municipios al poder ejecutivo.

De otro lado, la aparición en 1835 y 1840 de las dos partes del libro de Tocqueville La democracia en América —señala Bobbio— proporcionó «una mirada penetrante sobre el mecanismo del más potente y libre entre los estados federales modernos, revelando los secretos y exaltando sus virtudes» (Bobbio, 1945, 37-38). En efecto, La democracia en América trascendió desde su publicación el círculo de los interesados por la evolución de las costumbres políticas de los Estados Unidos y el círculo más pequeño de pensadores políticos y sociales que encontraban en la obra una precisa disección de las instituciones, los equilibrios y las posibilidades de la democracia, aun desde la absoluta prevención de su autor por esta forma de gobierno trasladada a Europa. Existía una segunda lectura «popular» y esta consistía en conocer y admirar la democracia en acción y la existencia de un sistema dual de gobierno que aseguraba la libertad y la participación de los ciudadanos, convirtiendo, teóricamente, el ideal de la ciudadanía en realidad. Justo sucedía cuando la emigración de europeos a los Estados Unidos iba a culminar a mediados de siglo su primera gran oleada. El primer tomo de La democracia en América fue traducido al español y publicado en París en dos volúmenes en 1837 por Antonio Sánchez de Bustamante, un médico español radicado en Francia (Tocqueville, 1837). La obra se difundió en los años siguientes por todos los países de lengua española, en particular en México, donde tuvo una especial acogida y se reimprimió en 1855.

Las revoluciones del 48 ofrecieron una faz bastante distinta del ideal mazziniano. Después del levantamiento de Viena, en la Dieta austriaca el problema con las naciones oprimidas, en opinión de Engels —muy en una línea jacobina, desconocedor por completo de los problemas nacionales—, había dejado de existir una vez proclamada la libertad. Pero en la Dieta se reclamaba el derecho a usar lenguas distintas del alemán, que para sus defensores había dejado de ser una lengua privilegiada, la de la administración y opresión, para convertirse, en cuanto instrumento que todos hablaban en el imperio, en «la lengua de la libertad». El corresponsal en Viena del Neue Rheinische Zeitung, el periódico progresista cuyo redactor jefe era Karl Marx, advirtió a sus lectores de que si se permitía que los diputados hablaran y presentaran mociones en sus lenguas, la Dieta se convertiría «en un instituto de traducción, en una confusión babilónica» (en Rosdolsky, 1980, 23).

Al tener que abordar un problema nuevo, ajeno totalmente a las preocupaciones sobre las que desde 1847 tratan de ilustrar a la Liga de los Comunistas sobre la naturaleza económica de las contradicciones sociales, la confrontación objetiva de las clases conforme a sus intereses materiales y los principios del socialismo revolucionario, los revolucionarios socialistas carecen de criterio definido. Llama sin embargo la atención que en los últimos párrafos del Manifiesto comunista, al dedicarse a señalar las políticas que seguían sus partidarios en diferentes países, indicaran que los comunistas polacos veían en una revolución agraria el resurgimiento nacional, esto es, el programa democrático de la rebelión de Cracovia de 1846, sin extraer las consecuencias de ese resurgir del sentimiento nacional, que ya en 1830 se había manifestado en Varsovia y en otras ciudades sin hallarse unido a un programa de cambio social. ¿Qué estaba pasando ante sus ojos que se les estaba escapando?

El Neue Rheinische Zeitung se apresuró a distinguir entre «naciones históricas» y «pueblos sin historia», creaciones recientes que, según la orientación —con o contra la revolución—, tenían un significado distinto. La orientación acababa de dar el significado al fenómeno, es decir, si la nación hacía avanzar la causa de la sociedad, el progreso de las relaciones sociales, valga decir, el avance del capitalismo con su moderna estructura de clases en la que los trabajadores veían simplificados los antagonismos y se acercaban a su emancipación, la nación debía constituirse y prevalecer; si únicamente expresaba la ideología corporativa de grupos sociales emergentes —burguesías provinciales e intelligentsia pequeñoburguesa—, el nacionalismo recreaba un ensueño de causa común que distraía a los trabajadores de sus intereses de clase y retrasaba el desarrollo de las fuerzas productivas al fragmentar la economía o al subestimar las resistencias feudales, con el consiguiente atraso en la formación de una clase obrera cuantitativa y cualitativamente evolucionada. El nacionalismo checo de 1848, con su orientación lingüístico-cultural y su sentido pequeñoburgués, se situaba para estos escritores socialistas en contra de la dirección de la historia. Y con él, otros tantos nacionalismos europeos. La misma defensa de la federación asociada a los particularismos, denunciada en la Revolución francesa, dificultaba los objetivos del movimiento revolucionario al facilitar que el orden feudal y reaccionario pudiera atrincherarse en sus estados, y dividía a la nueva comunidad política en razón de la región de origen, o a la comunidad social, la clase, por motivos semejantes.

La irrupción de las nacionalidades alteraron las previsiones de los dos jóvenes revolucionarios. Engels acuñó la expresión de «pueblos sin historia» y trató de argumentarla apelando a una ausencia de vigor para ser naciones, pueblos atrasados que estaban siendo civilizados por colonos externos, cierto que guiados por móviles egoístas pero que con la opresión trasladaban a esas regiones formas económicas, prácticas mercantiles más modernas y llevaban luz al oscurantismo primitivo y religioso de los confines. Esta justificación del colonialismo pangermánico podemos encontrarla en los artículos escritos a mediados de siglo por Engels, ejemplo de improvisación en un tema sobre el que carecía de información y criterio fundado. Hasta unas tres décadas después no mostrará una evolución significativa y una comprensión al menos de que el problema de las nacionalidades era una realidad viva de las sociedades modernas y no una rémora del pasado. Aun así, al pronunciarse sobre el problema irlandés, Marx se inclinó por respaldar la independencia de Irlanda, sometida a explotación por Inglaterra y convertida en reserva de mano de obra, lo que impedía su propio desarrollo económico. Una vez independiente, Marx, poco proclive al federalismo, creía que Irlanda e Inglaterra, en razón de los lazos que las unían, quizá pudieran federarse...

La reivindicación «de todas las naciones oprimidas» bajo el Imperio austriaco no tuvo eco alguno en las formulas constitucionales de la época. Por el contrario, después de la derrota austriaca ante los prusianos en 1866, la presión de la nobleza húngara, a su vez contestada por el partido democrático que aspiraba a la independencia y a una transformación radical de la sociedad, forzó al emperador a realizar una reforma en el sistema político en un sentido confederal. Por el compromiso de 1867 (Ausgleich), el imperio se «desagregó», esto es, se estableció una Monarquía Dual: el Imperio austriaco y el reino de Hungría, bajo una misma Corona y con un gabinete central designado por el emperador, que retenía las atribuciones sobre el ejército, las finanzas y las relaciones externas. Las dos partes de la monarquía disponían de un parlamento y un gobierno. Las leyes y principales medidas que afectaban al conjunto de la monarquía eran negociadas por delegaciones de los respectivos gobiernos y teóricamente debían ser ratificadas por una Dieta conjunta designada por los dos parlamentos, la Asamblea de Representantes del Imperio, cuyas votaciones registrarían por separado las delegaciones y que solo se reunirían de forma conjunta para votar en caso de desacuerdo, sin mediar discusión. La Asamblea de Representantes del Imperio nunca llegó a ser convocada en cincuenta años. Las delegaciones no hacían leyes, sino que las hacían los respectivos parlamentos; desde el punto de vista legislativo, Austro-Hungría era una liga o confederación, pero, desde el punto de vista administrativo, la Corona —y sus funciones ejecutivas supremas— la convertía en un estado unitario (Wheare, 2008, 77-79).

En la Monarquía Dual, Hungría administraba las regiones balcánicas y concedió una Dieta (Sabor) al viejo reino de Croacia con el que en el siglo XII había formado una unión dinástica. Austria retuvo la parte alemana, los países checos y Galitzia, la región que había formado parte del botín del desmembramiento de Polonia en el siglo XVIII y a la que había concedido en 1861 una Dieta; Galitzia disfrutó desde 1867-1873 de cierta autonomía, totalmente controlada por la nobleza terrateniente polaca frente a una población integrada también por ucranianos, bielorrusos, rutenos, húngaros, rusos lipovanos y judíos. La Monarquía Dual, con todas las tensiones que arrastraba entre austriacos y húngaros, conservaba varios nexos basados en el interés común de las respectivas aristocracias terratenientes y de los grupos financieros por conservar el orden interno, evitar injerencias externas y contener a las nacionalidades cuyos derechos no eran satisfechos. El ejército y su unidad, junto con la Corona —emperador y rey—, eran la garantía máxima, y eso explica que en última instancia mayoritariamente permaneciera en manos de alemanes y germanizados. Austria satisfacía entre dos tercios y el 70 por 100 de los presupuestos del Estado conjunto (Kann, 1977, 332-342). El acuerdo entre austroalemanes y magiares se cerraba sobre el desconocimiento de derechos de la población eslava, el Völkerdünger o «estiércol nacional», como despectivamente era denominada, que encontró en la emigración a América una vía de escape (Adams, 1990, 169),

La Monarquía Dual se impuso al proyecto federal impulsado en 1866 por el ministro de Estado Richard Belcredi, que contaba con el respaldo de los principales hombres de negocios austriacos. Belcredi se inspiró en el modelo suizo y pretendía federar cinco entidades histórico-políticas: germano-alpina, magiar-húngara, bohemio-morava, polaco-rutena y sureslava o yugoslava. Para el historiador de origen austriaco Robert Kann, la propuesta no fue tomada en serio (Kann, 1977, 332). En realidad, la propuesta levantó la oposición y el boicot tanto de húngaros como de austroalemanes, que perdían el control sobre sus respectivas áreas de influencia, y forzaron la caída del ministro. El historiador de origen húngaro François Fejtö (1990) considera que los acuerdos no resolvieron las tensiones pero que su desarrollo posterior, con la enseñanza en las lenguas vernáculas en el nivel primario, y lo que a pesar de las diferencias unía a los habitantes del Imperio, lo mantuvo medio siglo más sin que llegaran a conocerse rebeliones significativas. El historiador británico de madre austriaca, Eric Hobsbawm, cuya infancia transcurrió en la Viena posterior a la Primera Guerra Mundial, considera que antes de 1870-1880 la lengua era solo uno entre otros muchos criterios de nacionalidad y no constituía un campo de batalla ideológico, entre otras razones, porque era muy difícil inmiscuirse en la lengua que se utilizaba para hablar en el ámbito doméstico y se enseñaba a los hijos; el nacionalismo lingüístico era una creación de las minorías cultas que lo escribían y lo leían, no de la población que lo hablaba; esta es una constatación que resulta válida a otros nacionalismos minoritarios del siglo XX que han pretendido imponer un uso científico-filológico del idioma a una población de extracción popular —sectores rurales, artesanos, capas trabajadoras urbanas— bastante iletrada. Sin haber resuelto la territorialización de las nacionalidades y la asignación de funciones políticas, la población de las sociedades multilingües que eran educadas solo en la lengua vernácula, como sucedió muchas veces en el Imperio austrohúngaro, se encontró con ventaja para optar a los puestos de trabajo locales, de menor importancia, pero se hallaban en clara desventaja para optar a los puestos importantes (Hobsbawm, 1989, 147-148, 158). Lo que Hobsbawm no explica es que el reconocimiento, la protección y la enseñanza de las lenguas vernáculas precisamente favorecía la germanización voluntaria de las élites y de las clases medias, que de esta forma ascendían a la condición de aptos para ser empleados en la administración y en las grandes empresas o, como habían hecho los comerciantes judíos en Hungría, para crear una extensa red mercantil que los conectaba con los grandes centros distribuidores y financieros de Centroeuropa.

La mayor parte de los movimientos nacionalistas, con la excepción de Polonia y de los republicanos húngaros e irlandeses, se manifestó en la segunda mitad del siglo XIX en demanda de una autonomía política, con un proyecto particularista o federal. Ninguna fue atendida en sus reclamaciones básicas y mucho menos supuso una federalización.

EL PRINCIPIO FEDERATIVO: LA LIBERTAD

Después de la derrota de Austria en las batallas de Magenta y Solferino ante las tropas de Francia y del Reino de Cerdeña, en 1859, que supuso la anexión de la Lombardía al Piamonte, que, a su vez, cedía Saboya y Niza a los franceses, vencedores y vencidos acordaron crear una Confederación de Estados Italianos al estilo de la Confederación Alemana, en la que todos estuvieran comprendidos, incluido el Veneto, bajo soberanía austriaca. La presidencia fue entregada al papa, y los confederados se comprometían a mantener la independencia y la inviolabilidad de los Estados y garantizar la seguridad mediante un ejército federal. Todo ello quedó pendiente en el tratado de paz de Villafranca hasta la reunión de un congreso que estipularía las condiciones. Napoleón III se dedicó a posponerlo, consciente de que su reunión llevaría a tener que elegir entre las aspiraciones del Piamonte y el emperador de Austria, con la probabilidad de reanudar las hostilidades. Se sirvió para ello de un panfleto, El Papa y el Congreso, auspiciado por sus colaboradores, en el que instaba al pontífice a renunciar a los Estados Pontificios. La reacción papal enterró el proyecto antes de ponerse en pie. Una de las pocas voces que se alzaron a favor de esa extraña confederación de Estados absolutistas, clericales, liberales y bajo soberanía austriaca fue la de Pierre-Joseph Proudhon.

Proudhon era un escritor muy popular en los círculos radicales europeos desde que en 1840 publicó el libro ¿Qué es la propiedad?, una defensa de la función social de esta y una reivindicación del derecho al producto íntegro del trabajo como forma legítima de vida y de protección de la libertad. El desarrollo de la idea de apoyo mutuo entre productores, de mutualidades conformadas por la libre asociación para alcanzar determinados fines de protección, tuvo una gran difusión en la década de los cuarenta. Periodista, escritor y pensador autodidacta, procedía de una familia muy humilde del Franco Condado: su madre era sirvienta y su padre, tonelero, y trabajó en su infancia de mozo de establo y en la tonelería, antes de conocer la experiencia humillante de su escolarización en un colegio donde su pobreza absoluta contrastaba con la posición de sus compañeros. Aprendió el oficio de tipógrafo y trabajó en numerosas imprentas antes de sentar plaza de redactor de un periódico. En 1848 fue elegido representante en la Asamblea Nacional francesa y su oposición y críticas a Luis Napoleón le llevaron a presidio y al exilio en Bélgica. Su libro Filosofía de la miseria, y en general el sistema de ideas que sustentaba, lo convirtieron en objeto predilecto de las críticas de Marx, que consideraba su afición a la dialéctica como una mal construida serie de antinomias, mal fundadas en sus consideraciones económicas y un buen reflejo del radicalismo pequeñoburgués. Su influencia, en cambio, fue muy notable en los movimientos reformadores por la doctrina del mutualismo, que hacía extensivo de los socorros mutuos al crédito en los bancos del pueblo; en el anarquismo, que adoptaría algunos de sus postulados sobre la libre asociación de individuos y productores en la constitución de comunas y la sustitución del gobierno político por la administración; y en el federalismo europeo popular al que ofreció, como a los anteriores, la noción de principio federativo como elemento articulador de la sociedad y del gobierno, el federalismo integral que no estaba limitado al sistema político, sino que era la clave de organización de toda la sociedad, todo sin efectuar una ruptura con el derecho a la propiedad privada, sin romper con la sociedad capitalista, aunque claramente situado frente a sus injusticias.

En el exilio escribió en 1859 a favor de la denostada Confederación Italiana que iba a ser presidida por el papa, para horror de liberales y demócratas, y en contra de una unificación italiana bajo el cetro del rey Víctor Manuel de Saboya porque prefería esta fórmula de asociación débil a la autoridad de una monarquía, omitiendo en cambio que buena parte de esos Estados quedaban bajo la potestad de autócratas seglares y religiosos. Las críticas recibidas le llevaron a explicar sus ideas en torno a la coexistencia antitética y en guerra constante de dos principios, autoridad y libertad, en la que el segundo no cesaba de ganar posiciones. El resultado fue el libro El principio federativo, aparecido en 1863 y convertido en uno de los textos más difundidos en la época.

Pierre-Joseph Proudhon (fotografía de Nadar, 1862).

No era la primera vez que Proudhon llegaba al federalismo, pero el intento de hacer de él un federalista desde sus inicios de pensador social y político merece una mejor argumentación que las que se han ofrecido. Claro está que su oposición al poder autoritario le conduce pronto a rechazar la centralización, y también en 1847 se había pronunciado contra los radicales suizos en su campaña por aplastar la liga del Sonderbund, pues sin entrar en la ideología clerical de esta, reprueba la imposición y la voluntad centralizadora de los revolucionarios. A continuación, a partir de 1851, profundiza en la idea de la descentralización de las fuerzas económicas y de las fuerzas políticas y cultiva la noción de una federación de municipios. Uno de los autores que mejor ha analizado su pensamiento concluye que mutualismo y federalismo tienen en Proudhon el mismo origen, la economía sin el Estado; ambos descansan en la idea de contrato social del individuo que vive en comunidad y es dominado mediante la confiscación autoritaria del fruto de su trabajo y reacciona con un pacto de reciprocidad (Voyenne, 1976, II, 53, 82, 93-96, 111). Ahora bien, si las raíces de todo ello se encuentran en su sociedad de origen, el Franche-Comté, uno de los últimos territorios en ser incorporados por Francia, a mediados del siglo XVII, y opuesto a los jacobinos durante la Revolución, o en su afición por las costumbres suizas que había conocido de joven, son especulaciones con poco respaldo, pues habrían tardado más de cuatro décadas en hacerle efecto. También la región había tenido una larga tradición de fraternidades artesanas, asentadas o itinerantes (compagnons), que inspiraron a Charles Fourier, nacido como él en Besançon y que no suele ser mencionado. Lo cierto es que hasta 1863, con El principio federativo, que subtitula «La necesidad de reconstruir el Partido de la Revolución», el federalismo no forma parte de su cuadro ideológico sino de manera muy parcial y secundaria. Tanto es así, tan nuevo le resulta el esfuerzo de darse una explicación e insertarla en un cuadro general de pensamiento, que incurre en la presunción de escribir en su primer párrafo del libro lo siguiente: «La teoría del sistema federativo es totalmente nueva; creo hasta poder decir que no ha sido formulada por nadie», y, sin embargo, era la consecuencia indeclinable de la teoría general de los gobiernos (Proudhon, 2011, 217). El federalismo político era sobradamente conocido, el federalismo cívico protector de la libertad del individuo contaba con más de setenta años, el federalismo antiautoritario había sido expuesto, bien que de forma un tanto críptica, en 1854 por el joven español Francisco Pi y Margall, cuya devoción por Proudhon, a quien tradujo, prologó y difundió en España, lo ha hecho pasar simplemente por uno de sus discípulos y divulgadores.

En El principio federativo, Proudhon consideraba que la convención política que mejor podía adaptarse a la independencia y desarrollo del hombre se hallaba en el pacto federativo. Y qué mejor que tomar del código civil las características que ha de tener un contrato: es sinalagmático o bilateral al obligarse recíprocamente los unos con los otros; es conmutativo cuando las partes se obligan a dar o hacer algo equivalente a lo que se hace por ellas; y añade que en política ha de ser limitado en cuanto a su objeto, concreto (Proudhon, 2011, 252-254). En un contrato político de estas características la autoridad no puede prevalecer sobre los que la han creado, no puede establecerse una jerarquía.

Esa jerga jurídica acompañará su temprana difusión en España. Pi y Margall, entre otros méritos, puede pasar a la posteridad por haber conseguido que masas casi analfabetas afirmaran combatir en 1869 y 1873 a las tropas gubernamentales en nombre de un federalismo «sinalagmático y conmutativo», esto es, traducido de los contratos jurídicos, libremente adoptado y basado en ventajas recíprocas. Las partes contratantes conservaban su libertad y ponían límites a la autoridad que creaban, de suerte que conseguían mucho más de lo que cedían, poniendo freno a la tendencia de los demás sistemas de gobierno a usurpar funciones; creaba orden y paz en el interior y en el exterior, propiciando la paz y haciendo prescindibles los ejércitos permanentes; el sistema, después de ser establecido en el terreno político, se hacía extensivo a las relaciones económicas, dando lugar a confederaciones para la protección del comercio, de la industria, de las comunicaciones, etc., el principio asociativo, federalizado (Pi y Margall, 1868, 4).

En efecto, como indica el republicano español, la mayor originalidad del principio federativo consiste en su generalización a las esferas económica y social, aparte de la política, que ofrece en conjunto un sistema progresivo, integral y armónico. A esa vertiente Proudhon la denomina federación agrícola-industrial: una federación de industrias y servicios que pueden garantizarse mutuamente su existencia sin absorberse unas a otras, al estilo de las asociaciones simbióticas (Proudhon, 2011, 288-289). Pero no se detiene demasiado en estas y, en cambio, presta una amplia atención a las características que debían poseer las federaciones políticas: el pacto supone una reserva de más derecho, libertad y autoridad de la que se cede, y la autoridad ejecutiva (federal) no puede prevalecer sobre los que la han creado, una reedición, en suma, de la concepción confederal, sirviéndose indistintamente del término pero, en realidad, definiéndolo por esta última. En nota a pie de página así lo especifica:

una confederación no es, propiamente hablando, un Estado; es un grupo de Estados soberanos e independientes, ligados por un pacto de garantía mutua. Una constitución federal no es tampoco lo que se entiende por carta o constitución en Francia [...]; es el pacto en que están contenidas las condiciones de la liga, es decir, los derechos y las obligaciones recíprocas de los Estados. Lo que se llama Autoridad federal, en fin, no es tampoco un gobierno; es una agencia que crean los Estados para la ejecución en común de ciertos servicios... (Proudhon, 2011, 257).

Es decir, su concepto de confederación no es el de la Suiza contemporánea, que cita a continuación, sino la anterior a 1848, del mismo modo que los Estados Unidos a los que hace referencia y cuyos desarreglos constitucionales son objeto de comentario, en realidad son los de los Artículos de la Confederación de 1783. Así, cuando se pregunta si en caso de existir oposición de intereses debe prevalecer la mayoría confederada sobre la minoría, por ejemplo a propósito de la indisolubilidad del pacto, tema de actualidad en Suiza en 1847 y en los Estados Unidos en el instante en que publica su libro, contesta: «Yo creo que la separación es de pleno derecho, siempre que se trate de una cuestión de soberanía cantonal que no haya entrado en el pacto federal». «Desgraciadamente —añade—, el discurso presidencial de Abraham Lincoln no deja [...] lugar a dudas. No quiere hablar el Norte más que el Sur de una verdadera emancipación de los esclavos; y esto es lo que hace insoluble el problema», puesto que el tema de la esclavitud era asunto de soberanía de los estados y el Norte no se avenía a una solución gradual (Proudhon, 2011, 259). Es patente que el frío lenguaje del contrato no deja espacio a consideraciones humanitarias o morales. Alguien que rechazaba la política de Estado tuvo la rara habilidad de ponerse en este caso, como en el de Suiza o la Confederación Italiana, del lado más reaccionario.

Nos hemos referido al español Francisco Pi y Margall. Nacido en Barcelona en 1824, hijo de un tejedor textil, el ingreso en el Seminario le permitió cursar estudios y más tarde seguir la carrera de Derecho, que pagó con su dedicación a la enseñanza. En 1947 se instala en Madrid y se gana la vida como escritor y publicista, y más tarde ejerce la abogacía. Afiliado al Partido Democrático en 1848, se mantiene cercano a las clases trabajadoras. En 1854 tiene una participación menor en la revuelta que derriba al gobierno, e inicia una corta etapa permisiva (el Bienio Progresista) y, en cambio, se implica a fondo en la edición de El Eco de la Revolución, una hoja antigubernamental en la que presta atención a los aspectos económicos del movimiento popular. A continuación publica la obra La reacción y la revolución, un texto de inspiración hegeliana sobre la alimentación mutua de las dos ideas citadas y la síntesis en la democracia que defendía el sufragio universal, la libertad de expresión y la soberanía del individuo (Jutglar, 1975, 53-65).

En La reacción y la revolución su autor reflexiona sobre el poder, su conversión en un instrumento de dominación y la necesidad de liberarse de él. El antiautoritarismo preside el hilo conductor de la obra, y la soberanía absoluta del individuo, condición de la libertad, aparece confrontada al dominio autoritario de los Estados establecidos. Puesto que el poder no tenía otra función teórica que la salvaguarda de la libertad, la forma de proteger al individuo de los excesos de una autoridad que únicamente Pi concibe como fruto del consentimiento mutuo, del contrato social, consistía en dividir y subdividir el poder. La soberanía individual, esto es, la autonomía de la inteligencia, dice, se encontraba en la base de la soberanía colectiva que sostuvo Rousseau. «Si todo poder es en sí tiránico, cuanto menor sea su fuerza, tanto menor será su tiranía. El poder, hoy por hoy, debe estar reducido a su menor expresión posible». Y, refiriéndose al poder, añade:

¿Le da fuerza la centralización? Debo descentralizarle [...]; entre la monarquía y la república, optaré por la república; entre la república unitaria y la federativa, optaré por la federativa; entre la federativa por provincias o por categoría sociales, optaré por la de las categorías.

Alcanzado este punto del razonamiento, rabiosamente antiautoritario para preservar la libertad y los derechos del individuo, Pi y Margall anuncia implacable la razón de su programa: «Dividiré y subdividiré el poder, le movilizaré, y le iré de seguro destruyendo». Es el punto de roce con las ideas revolucionarias del ámbito anarquista con el que siempre conservará un elemento ideológico de encuentro, por más que el suyo será siempre un republicanismo de orden, legal, parlamentario.

Entre tanto llegaba la ocasión de dividir y subdividir el poder, se proponía sacar los derechos naturales de la facultad legislativa del poder público y declarar ilegislable el fruto de la inteligencia y de las manos. Pues ley y fuerza eran términos sinónimos, concluye. Y añade: «Rebajaré sin cesar [al poder público] su facultad legislativa; con ella, como es natural, la ejecutiva», hasta dejar al gobierno la atribución «de saldar el debe y el haber de los intereses generales», la puramente administrativa. Ese debía ser el dogma de la democracia, si se aceptaba el principio de la soberanía individual como base de la libertad de la persona (Pi y Margall, 1854, 203-204). No era muy diferente del dogma del socialismo llamado utópico y del llamado científico, en vías de ser formulado. Y en ese contexto de ideas y propósitos, la federación se convierte en un método de concebir la organización social y política, en un sistema.

Su federalismo bebe de las ideas de la época, vagamente de Mazzini y de La Joven Europa antes que de Pierre-Joseph Proudhon. Como escribe su hijo, Pi y Arsuaga, aquel expuso sus ideas en La reacción y la revolución al calor de los acontecimientos de las jornadas de julio de 1854 que derribaron al gobierno y estuvieron a punto de expulsar a la reina Isabel II. Proudhon todavía estaba lejos de hacer su exposición. «La federación [...] es la unidad en la variedad, la ley de la naturaleza, la ley del mundo, la espada de Alejandro contra el nudo gordiano de la organización política», escribe Pi en 1854. Su ideal no era un sueño imaginario, una utopía. Cualquiera podía comprobar las ventajas de la evolución de los Estados Unidos: «Solo la libertad corrige allí la libertad, y ved, con todo, ¡qué orden!, ¡qué progreso!». Frente a aquellos a quienes asustaba la simple idea de una disolución de España, sostiene que con una república federativa, la nación española no solo estaba llamada a conservarse, sino a fortalecerse y agrandarse porque «las provincias, cuando no por puro espíritu de nacionalidad, por sus intereses materiales, están condenadas a estrechar, y no a romper, sus lazos». Las provincias no eran la absurda división administrativa en 49 territorios artificiales: «la mano de la naturaleza y el dedo de los siglos» las habían conformado, uniendo la geografía a las gentes, la historia, la cultura, le lengua, las costumbres... En ese sentido, proclama: «Yo dividiría la Península, no ya en catorce provincias, sino en catorce estados» (Pi y Margall, 1854, 233, 240, 273).

En la república federal española, prosigue Pi y Margall, cada Estado administraría sus intereses y les daría el desarrollo que considerase conveniente. Tendrían su cámara legislativa y sus ministros, su constitución especial y sus leyes, nombraría y pagaría a sus empleados, impondría sus arbitrios y organizaría su fuerza pública interior. Una asamblea central legislaría los intereses de «la federación entera» y nombraría un gobierno de tres ministros, los indispensables: Estado, Gobernación y Hacienda. En los Estados, el gobierno federal no tendría un solo funcionario, pues la recaudación sería tarea de aquellos. La atención de las necesidades comunes, desde el ejército a las obras públicas, se resolvería mediante un acuerdo del gobierno federal con los gobiernos federados. «Y reinaría entonces la paz» (Pi y Margall, 1854, 277).

Pi y Margall, como otros republicanos españoles de la época, relacionó el federalismo con la libertad del individuo. Pusieron de ejemplo casi siempre a los Estados Unidos y a Suiza, pero cuando describían el sistema que preconizaban, escribían federal y definían una confederación. Entiéndase: un gobierno general mínimo, todas las funciones pactadas. Su antibelicismo lleva a prescindir de un Ministerio de la Guerra y conserva el de Gobernación, el Ministerio de Interior. Pi y Margall, a diferencia de la gran mayoría de los teóricos del federalismo europeo, en realidad es una excepción, llegó a formar parte de un gobierno federal, el de la República instaurada el 11 de febrero de 1873. Para entonces se había familiarizado con la obra de Proudhon y había contribuido a divulgarla entre los demócratas españoles. Y con Proudhon legó la teoría del pacto sinalagmático y conmutativo, el escalonamiento de los pactos desde la comuna o municipio, a la provincia, al Estado, a la unión de Estados o nación, de abajo arriba por libre voluntad de las partes contratantes. Mientras que en 1854 se revela confederal y a un tiempo precursor del federalismo orgánico, orientado, ordenado, sin el riesgo de disidencias de las partes llamadas a federarse («Yo dividiría la Península [...] en catorce estados»), la adherencia a la teoría proudhoniana deja abierto el proceso a la racionalidad de las comunidades que aspiran a asociarse en un proceso de sucesivos y casi ilimitados pactos presupuestos en su intención y resultados, ajenos a cualquier mecanismo político representativo, puesto que apela al sentido común del individuo. Ese inorganicismo está más cerca de la soberanía absoluta del individuo y es mucho más difícil de ser realizado en un proceso concreto.

Al ser proclamada la República, Pi y Margall fue designado ministro de Gobernación por la Asamblea Nacional. Desempeñó el cargo hasta el 18 de julio, haciéndolo compatible en las últimas semanas con la presidencia del Poder Ejecutivo, para la que fue elegido el 13 de junio. A su cargo tuvo la seguridad del Estado, la autoridad sobre los gobernadores civiles, el mando de la Guardia Civil, etc. El hombre que no creía en el poder, que consideraba que siempre era tiránico y que por ello era preferible reducir al máximo su fuerza, el escritor que había hablado de dividir y subdividir el poder mediante la federación para mermarlo y hacerlo inofensivo, en la hora crucial de ejercerlo, tuvo a su cargo la responsabilidad de la conservación del orden. Y bajo su mandato presidencial, a los pocos días de asumirlo, conocería una multiplicación de incidentes sociales, huelgas obreras e insurrecciones de la Internacional en la ciudad alicantina de Alcoy, donde la sección española de la Asociación Internacional de Trabajadores (AIT) había establecido la sede de su consejo, y... de los confederales impacientes, que desconfían del Parlamento y no lo creen legitimado para redactar y aprobar una Constitución federal, que solo podía ser obra de los municipios, las provincias, los estados o cantones mediante pactos soberanos, sinalagmáticos, conmutativos y limitados. Por el contrario, Pi y Margall en la presidencia de la República carece de influencia y control sobre la comisión de las Cortes que prepara el proyecto de Constitución, en su opinión, la vía más adecuada; y en su política de gobierno no da ningún paso en la dirección de promover juntas o consejos provisionales en los estados ni para acelerar la aprobación de la Constitución. Tampoco se desprende de ninguna de las prerrogativas del poder. Antes al contrario, se sirve de ellas para anunciar ambiciosos planes de reformas sociales. El poder federal, todavía poder central con todos sus atributos, servía para impulsar y generalizar medidas sobre la redistribución de la tierra, la regulación del trabajo de mujeres y niños en las industrias, los jurados mixtos o para aumentar la carga impositiva a la propiedad territorial.

En la hipotética organización federal de España, Pi y Margall había supuesto en 1854 catorce estados que venían de «la mano de la naturaleza y el dedo de los siglos». ¿Sobre qué bases se formaría el Estado? Ya en el prólogo a la edición española de El principio federativo, Pi se pronuncia contra el principio de la nacionalidad para unir a los pueblos, como antes lo había hecho sobre el principio de autoridad. La geografía y la historia, las costumbres y la lengua habían contribuido sin duda a establecer los límites de los pueblos pero eso no era suficiente para evitar las rivalidades y la disgregación, llegado el caso. Solo la libertad y la libre asociación, la federación, estaban en condiciones de asegurar la unión, la tranquilidad y el progreso de los pueblos (Pi y Margall, 1868, 5-9).

En 1877 Pi regresó sobre el tema en uno de sus libros más conocidos, Las nacionalidades. En él sostiene: «Busco el motivo de las nacionalidades, y no sé encontrarlo racional ni legítimo». Ni la lengua, la raza, las fronteras naturales, la historia o el equilibrio internacional justifican las naciones; ni aun los pueblos que después de haber sido conquistados son integrados y se les respeta sus derechos constituían razones suficientes para promover una nación y conservarla. La nación es una comunidad de ideas y de sentimientos bajo un mismo gobierno, en una misma república, añade. Ofrézcase el derecho de gentes, la libertad, el derecho y la autonomía y los hombres aceptarán ser congregados a pesar de su diversidad, como sucedía en los Estados Unidos. La autonomía era la federación, la «unidad en la variedad» que realmente existe: «libres [...] las provincias de la sombra y la tutela del Estado, procurarían el rápido desenvolvimiento de todos sus gérmenes de prosperidad y de riqueza» (Pi y Margall, 1936, 86, 94)10.

10 En esa fecha había elevado a quince los estados que debían formar la federación española: Galicia, Asturias, Vascongadas-Navarra, Aragón, Cataluña, Valencia, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva, Extremadura, Murcia, Canarias, Andalucía Meridional, Andalucía Septentrional, Cuba y Puerto Rico. Con respecto al mapa autonómico salido del desarrollo constitucional de 1978, no contempla Baleares (que incorpora a Cataluña), divide Andalucía por los dos grandes reinos de procedencia, concentra las provincias forales, obviamente prescinde de las creaciones comunitarias recientes (Cantabria, La Rioja, Madrid) e incorpora las entonces colonias antillanas al estatus de estados.

CAPÍTULO 7

LA ESPAÑA FEDERAL

La política moderna que descansa en la legitimidad del gobierno representativo y en la conformidad de los gobernados comienza en España con un ejercicio de práctica federal. Irrumpe en junio de 1808 y se materializa en la formación en septiembre de ese año de la Junta Central Suprema que vuelve a reunir en un gobierno común la autoridad dispersa en diecisiete juntas provinciales, por delegación de estas y con representación de dos diputados por cada una, fiel senado federal con funciones ejecutivas y legislativas en tanto se convocaban Cortes. La experiencia de la dispersión de la soberanía y de su posterior reunión a partir de que la cedieran los poderes territoriales que la habían tomado en sus manos, a un tiempo en nombre del pueblo y de la nación española, tuvo un considerable impacto en la generación política contemporánea a los acontecimientos, que adquirió de súbito conciencia de la naturaleza federal del gobierno. Tanto fue así que sus detractores pusieron todo su empeño en impedir que se consumara.

El atisbo federal condicionó en un sentido unitario muchas de las respuestas políticas de la Junta Central y de los altos funcionarios que la sirvieron y prepararon la reunión de Cortes Generales. Con la apertura de las sesiones de trabajo del Parlamento en septiembre de 1810 se hizo presente el peligro de «la hidra del federalismo», cantinela recurrente de los diputados liberales de la península cada vez que se propuso alguna fórmula federante, casi siempre desde la representación americana de ese imperio que pugnaba por transformarse en nación. El temor al federalismo volvería a revelarse cada vez que un movimiento político desde abajo, como los de 1835, 1836, 1840 y 1843, logró derribar el gobierno o a los regentes de turno gracias a una amplia movilización municipal que a continuación daba lugar a juntas revolucionarias provinciales, que sin embargo no consiguieron su propósito de formar una Junta Central y designar gobierno. Este último objetivo, perseguido de nuevo en 1868, siempre aceleró los planes opuestos de constituir un gabinete que mantuviera la estructura unitaria y procediera a la rápida disolución de las juntas provinciales.

La reiterada frustración de la experiencia juntista provincial, la más próxima hasta entonces a una participación popular en la orientación de la política nacional, suficiente para derribar y nunca lo bastante fuerte para imponer un gobierno delegado de los poderes territoriales, alimentó en las décadas centrales del siglo XIX la corriente más avanzada del liberalismo constitucional, la izquierda del progresismo. La democracia, que incorporaba valores y prácticas participativas, se impregnó de los principios federales, sus escritores los difundieron a partir de 1854 y el Partido Demócrata los incorporó a su programa a la vez que hacía declaración explícita de republicanismo en octubre de 1868.

PROVINCIALISMO, AUTONOMÍA MUNICIPAL, HEGEMONÍA SOCIAL

Nos hemos habituado a observar, a describir, a ordenar los entes políticos y administrativos, a clasificarlos y tipificarlos según modelos. Los definimos, los categorizamos. Los estudios formalistas se detienen aquí. A lo sumo se interrogan por las funciones y buscan establecer las relaciones entre los poderes y sus niveles: el poder central, las provincias, los municipios. Las provincias en su acepción geográfico-administrativa, en el sentido histórico etimológico que Roque Barcia encuentra a la palabra, pues los romanos después de vencer (pro victa) incorporaban el territorio al imperio, gustaba recordarnos Enric Sebastià. Están después, o antes, según se mire, las personas avecindadas en un pueblo, villa o ciudad, sujetas a sus fueros, ordenanzas y privilegios. Tal vez en el pasado no eran numerosas en cada lugar pero eran fácilmente identificadas por la condición de vecino con acceso a aprovechamiento de bienes comunes, a empleos y cargos concejiles según su condición, a cambio de ciertas obligaciones pecuniarias y hasta personales. La experiencia histórica de acción antiseñorial reveló a sus protagonistas peninsulares que «solo desterrando el derecho jurisdiccional, destruyendo la posibilidad de ser regidos por municipios e instituciones designados por los señores feudales, fuente de coerción extraeconómica ejercida por estos, el combate contra ellos encontraría la base necesaria para destruirla, para su realización. El control popular del municipio [...] era la condición esencial para no ser desposeídos» (Sebastià, 2001, I, 69-79). Siguiendo al mismo autor, nuestro maestro: por incapaces que fueran para definir el federalismo, la experiencia del ayuntamiento electo y del municipio autónomo fue incorporada por los vecinos-ciudadanos en fecha temprana. ¿Y no se manifestó algo semejante en los municipios americanos, sede de las autoridades coloniales, cuyos cabildos eran tenidos por cabeza de partidos y de provincias, y eran la institución en la que los criollos de posición tenían una presencia regular, con fuero y privilegios?

Los regímenes constitucionales introducen en los Estados constituidos una serie de variaciones profundas: el poder central, las provincias y los municipios no inquieren en el Antiguo Régimen por el sujeto de la imputación soberana, no hace falta, resulta indiscutido: el soberano, el rey, a quien se pide en todo caso que prescinda de toda arbitrariedad y se atenga a reglas precisas y racionales; en los sistemas constitucionales la soberanía reside en el pueblo, en el cuerpo nacional. Los sistemas liberales y democráticos convierten el parlamento, los ayuntamientos y, en su caso, las instituciones provinciales en cuerpos electos, fruto de la voluntad popular.

Entre 1812 y 1814 y de 1820 a 1823 las Diputaciones que llegaron a constituirse lo hicieron sobre las demarcaciones establecidas en el decreto de 23 de mayo de 1812. Ahí se reconocieron treinta y una provincias en la Península, de las que Aragón, Cataluña, Valencia, Baleares, Murcia, Galicia, Asturias, Navarra, Extremadura, Canarias, y las tres vascas mantenían su unidad previa, mientras que Andalucía se dividía en cuatro y las dos Castillas y León, en catorce (Santana, 1989, 91). En Cataluña, la Diputación Provincial fue constituida con celeridad en 1812 por el capitán general Luis Lacy con la finalidad de confrontarla a la Junta Superior del Principado, que se resistía a cederle la autoridad militar (Canales, 1987). Esta primera experiencia de administración provincial en un país ocupado en gran medida por los franceses pudo ser desarrollada con mayor amplitud en el Trienio. Fue entonces cuando se pusieron de manifiesto los límites de las Diputaciones, pero también —bajo el impulso «exaltado»— la tendencia a ampliar sus competencias y a disputar a las Cortes el carácter de único órgano representativo de la soberanía nacional. Las quejas que las Diputaciones dirigieron a las Cortes sobre las constricciones que les imponía estar presididas por el Jefe político, de nombramiento gubernativo, son bastante expresivas. Para doblegarlas se preparó la ley de división provincial que reducía las dimensiones y fraccionaba los territorios históricos todavía subsistentes, y se dictó una nueva ley local en 1823.

La división efectiva del territorio en 1822 y 1833 reforzó la utilización de la palabra «provincialismo», inicialmente empleada por las fuerzas realistas, aunque se ha apuntado que desde 1833 el provincialismo fue también liberal y avanzado. Todavía en 1879 un federal tan significado como Valentí Almirall utiliza el término provincialismo para exponer su concepción particularista del catalanismo (Prat de la Riba, 1987, 23). En esa reivindicación de la tradición provincialista de raíces populares, González Casanova afirmó que «el provincialismo es lo contrario del provincianismo, resultante de la provincialización centralista. Es, en puridad, la prolongación del juntismo federante de la guerra antifrancesa». Y concluye que juntismo, provincialismo y federalismo «son tres fases antigubernamentales que se superponen y mezclan» (González Casanova, 1979, 64 y 71). La interpretación resulta sin duda sugestiva: permite establecer una continuidad e interrogarse por el origen de esta persistencia. Ahora bien, juntismo, provincialismo y federalismo, coincidentes en algunas de sus consecuencias, no siempre obedecen al mismo objetivo ni responden a las mismas fuerzas sociales. De hecho, aunque así lo asumimos al escribir sobre el tema hace casi dos décadas (Piqueras, 1995), tenemos hoy nuestras dudas sobre esa secuencia que no vemos avalada por los hechos históricos, y en cambio nos parece ordenada por un pensamiento nacional finalista, teleológico. Es difícil admitir una propensión innata al federalismo propia del «carácter y tendencia de los pueblos», como ya en su día objetaba; es difícil admitir tal propensión por más que se atribuya a «la manera como se había formado la nacionalidad española», en opinión de Pi y Margall referida a España (1936, 217) y de autores recientes que restringen la tesis a alguno de sus territorios. La reacción provincialista en absoluto es esencialista: en la época en la que aparece se encuadra en el neoforalismo revitalizado a finales del XVIII y derrotado en las Cortes de Cádiz. Al neoforalismo reivindicador de los derechos y privilegios que hasta los Decretos de Nueva Planta habían ordenado jurídicamente sociedades predominantemente feudales, la Constitución liberal opone la igualdad de derechos de los ciudadanos. Detrás de aquel no cabía el federalismo democrático, sino la añoranza romántica del pasado feudal o feudalizante. De signo político y social contrarios, el provincialismo tradicionalista pretendió contrarrestar el liberalismo antifeudal en 1814 y de 1820 a 1823; estuvo de nuevo presente en el alzamiento dels malcontents de 1827, en el que la historiografía nacionalista conservadora situó el origen del catalanismo político porque a un tiempo enlazaba con el orden tradicional y la raíz popular del mundo rural que preservaba la lengua, las costumbres y el catolicismo, y ponía en guardia contra determinadas consecuencias del liberalismo.

Por encima de las funciones reconocidas en la ley, las condiciones por las que atravesaba el país permitieron que el gobierno provincial económico-administrativo excediera los límites de sus atribuciones legales. Los liberales «exaltados» del Trienio quisieron ver en las Diputaciones una continuación de la tradición juntera de 1808, mientras que la ley para el gobierno económico-político de las provincias de 23 de febrero de 1823 les reconocía carácter político sin ampliar sus competencias. Las circunstancias que acompañaron a su restablecimiento en 1835 por Mendizábal hizo que adoptaran «un profundo espíritu provincialista y liberalizante» (Santana, 1989, 96-109).

En el proceso de cambio revolucionario en España, con la Constitución suprimida en 1823 por el monarca absoluto que fallecería en 1833, con la Corona en manos de la Reina Gobernadora, con los Apostólicos —la facción ultarrealista— llamando a tomar las armas para imponer en el trono a su pretendiente, para salvar los derechos dinásticos de Isabel II se busca la conciliación con los más moderados de los antiguos liberales que exigen la promulgación de una Carta otorgada, el Estatuto Real de 1834. Con el país en guerra civil, las concesiones fueron insuficientes, ni siquiera garantizaban el triunfo de las escasas libertades reconocidas. En agosto de 1835 el pueblo se subleva. Se lo describe como multitud, turba, gentío. Profiere vivas a la libertad y aprovecha el caos que se genera y la débil guarnición de las ciudades para derribar a las autoridades y promover la formación de Juntas Auxiliares Consultivas, mientras se extiende la milicia urbana, instrumento coercitivo del cambio político y cuerpo de defensa ante la indefensión que presta el Ejército Real. Las juntas auspician la formación de una Junta Central que presione sobre María Cristina para que despida al presidente del gobierno, el conde de Toreno, y llame a un progresista, como finalmente sucede con Juan Álvarez Mendizábal. Entre tanto, las Auxiliares toman otro nombre: Junta de Gobierno de tal o cual reino, principado o provincia, Junta Provincial Superior Gubernativa... Designan capitanes generales y autoridades subalternas, se ocupan del armamento y de las provisiones. Tienen el poder, al igual que sucediera en 1808.

El 5 de septiembre de 1835 el presidente de la Junta de Barcelona, el progresista Pascual Madoz, propuso invitar a los delegados de las juntas de Valencia y Zaragoza a concentrar en un punto las fuerzas armadas de los tres antiguos territorios de la Corona de Aragón bajo un mismo mando de confianza, en una moción utilitaria de evidentes connotaciones confederales (Sebastià, 2001, I, 148). El plan no prospera. Tampoco las juntas provinciales consiguieron el propósito de restablecer la Constitución. En cambio, lograron llevar a Mendizábal a la presidencia y que cambiara la política seguida por la Corona. Mendizábal consigue institucionalizar las juntas ese mismo mes de septiembre, neutraliza de paso su «peligroso» sentido político federante al transformarlas en Diputaciones Provinciales, la institución prevista en la Constitución de 1812 que no ha sido proclamada. Con ello fragmenta también la autoridad que habían tenido las juntas, pues el mapa provincial es ahora totalmente nuevo, conforme a la división administrativa llevada a cabo en 1833, que instituye pequeñas provincias en sustitución de los antiguos reinos y las provincias borbónicas, los territorios agregados a la Monarquía hispánica. Ha sido precisamente el proyecto de división provincial, recuérdese, el que alertó a los neoforalistas durante los debates de Cádiz del proyecto liberal de departamentalización de España. Cuando la división se ensaya por vez primera en 1822 se modera la división radical al subdividir reinos y provincias borbónicas sin apenas realizar transferencias de municipios de una demarcación histórica a otra. Pero, adviértase, a esta situación se llegó en la práctica política de septiembre de 1835, cuando la consolidación del Gobierno dependía de su acatamiento por los poderes revolucionarios que habían propiciado la caída de Toreno. Es decir, esa proyección juntista de contenido político superior a la descentralización desbordaba la función estricta asignada por la ley municipal de 1823 (restablecida en octubre de 1836) o contemplada en la Constitución de 1812. Y fue posible gracias a la complicidad táctica del ministro Mendizábal, que confiaba en atraerlas como condición para estabilizarse en el poder y como paso para vaciarlas de contenido político. El Eco del Comercio, órgano del progresismo gubernamental, así lo constató:

El establecimiento de las Diputaciones constituyó una garantía para los derechos de las provincias; nombradas por los pueblos y por un medio no menos liberal que las Juntas que hoy existen, los mismos individuos que en estas [...] serán las llamadas a desempeñar legalmente el cargo que el día ejercen las Juntas por necesidad (Eco del Comercio, 24 de septiembre de 1835).

La segunda experiencia autonomista de los gobiernos provinciales se daría poco después, con el levantamiento progresista del verano de 1836 que llevaría a la presidencia del Gobierno a José María Calatrava. Volvían a reforzarse las Diputaciones y se les adscribía las juntas recién disueltas, en calidad de Comisiones de Armamento y Defensa. En esas circunstancias, la excepcionalidad del estado de guerra favoreció la extralimitación en los cometidos legales reconocidos a las Diputaciones (Castro, 1979, 142-149). Los moderados, representados por Javier de Burgos, aprovecharon la ocasión para denunciar el riesgo de deslizamiento hacia una democracia federal en donde las provincias acabaran convirtiéndose en «pequeños estados semiindependientes» (Marichal, 1980, 127).

¿Percibieron los primeros demócratas —criptorrepublicanos— en 1837 una limitación del gobierno provincial descentralizado que se habría instaurado en 1812? Es difícil afirmarlo, ya que había alteraciones más clamorosas en el reordenamiento constitucional que atrajeron su denuncia y su rechazo. Sin embargo, cuando el republicano Fernando Garrido refiere en 1865 lo que a su juicio contemplaba la Constitución de 1812 y omitía la posterior, escribe: «El municipio, la provincia, la nación gobernándose por sí mismas», el rey, convertido en magistrado, ideas de libertad y justicia... (Garrido, 1865, I, 113-114). La provincia, ¿gobernándose por sí misma? Sería casi tanto como un innominado federalismo. La idealización del pasado hurtado produce estas distorsiones. En realidad, la Constitución de 1837 eliminó la regulación pormenorizada de las Diputaciones, redujo su mención a un escueto artículo que prevenía su existencia y elección (art. 69) y remitió a una ley específica que determinara su organización y funciones. Con la finalidad de que su carácter electo no permitiera confundirlas con una especie de Congreso provincial, se suprimió toda referencia al «gobierno interior de la provincia» mientras que se mantenía la relativa a los pueblos (art. 70), cuya función quedaba encomendada a los ayuntamientos. Cuando Garrido escribe «la provincia... gobernándose por sí misma» no puede tener presente el texto de Cádiz, al que atribuye una regulación normativa de la autonomía provincial que está lejos de ser alcanzada en ese grado; pero puede tener presente la experiencia federante que la conversión de las Juntas en Diputaciones dio a las corporaciones provinciales en 1835 y reforzó un año más tarde, en 1836, con el acceso de Calatrava al poder coincidiendo con el restablecimiento de la Constitución de 1812. El hecho de que en ambos casos pronto el organismo quedara reducido a sus justos términos administrativos (y centralizadores), tiene escasa importancia en la memoria histórica de la que Garrido se hace eco. En definitiva, quienes rechazaron la Constitución de 1837 por considerar que representaba un retroceso democrático contribuyeron a mitificar la Constitución de 1812. Sobre las cualidades democráticas que sin duda esta poseía, le atribuyeron otras que no llegó a contemplar. Las situaciones fácticas impuestas en los momentos revolucionarios de 1835 y 1836 prorrogaron institucionalmente la praxis de autogobierno y facilitaron la identificación entre gobierno provincial —heredero de las juntas revolucionarias— y la vigencia de la Constitución gaditana (Sebastià, 2001, I, 69-70, 215-228). La transitoriedad de la experiencia y su frustración favorecieron la conciencia de haber sido despojados de unos derechos democráticos que incluían una determinada concepción de la soberanía popular: «El municipio, la provincia, la nación gobernándose por sí mismas». Y sobre esta experiencia, que es tanto como decir a partir de la marginación política de amplios sectores sociales —de lo cual la reforma constitucional es cauce y reflejo—, se formó el partido democrático, republicano; y como tributo a su origen, la democracia será federal.

El federalismo se hace de aspiraciones, de experiencias breves y de frustraciones. La imposibilidad de formar después de 1810 una Junta Central, federal y representativa, pesó tanto en el siglo XIX como en otros países el acceso a autogobiernos luego arrebatados a los pueblos. Volvió a intentarse en 1820 y para impedirla Fernando VII se aprestó a jurar la Constitución mientras una junta provisional consultiva ocupaba el lugar de la frustrada Central. En 1835 llegó a ensayarse una Junta andaluza. En septiembre de 1840 fue cuando más próximo estuvo de lograrse: las Juntas Provinciales habían comenzado a elegir diputados, unos veintidós estaban reunidos en Madrid, contaban con los auspicios de Joaquín María López y Fermín Caballero, cualificados progresistas, y habían llegado a designar presidente, el general Evaristo San Miguel (Marichal, 1980, 204-207). Pero entonces el general Espartero, con la vitola de Pacificador de la Guerra Civil, asumió la Regencia y el jefe político de la capital disuadió a los delegados de las juntas de seguir con el proyecto de formar esa «especie de Consejo federal», en palabras del cronista. «La Junta Central, como medio de llevar a cabo el sistema republicano, fue desde 1840 a 1848 el grito de guerra», escribe el federalista Fernando Garrido (1865, I, 322-333). De hecho, «Junta Central» había sido en aquella ocasión el lema de la fracción republicana valenciana que en 1839 ofrece ya «una masa organizada secretamente», y conforme a la caracterización sociológica que ofrece un buen conocedor de sus bases porque estaba próximo a ellas, «Su mayoría se componía de artesanos y labradores [...] su lema era la federación antigua de la Corona de Aragón acomodada a las costumbres actuales» (Boix, 1845, III, 452). Constituida la Junta Provisional de Gobierno de la Provincia de Valencia en Alzira en octubre de 1840, ante la imposibilidad de hacerlo en la capital debido a la presencia de fuerzas favorables a María Cristina, y siendo sus integrantes de mayoría republicana, Boix se refiere a la «persuasión en que se hallaba [...] de que no habiéndose aceptado la central como único medio para acercarse a la república sobreponiéndose desde luego al trono [...] nada se podría ya adelantar en la senda que se acababa de abrir» (Boix, 1845, III, 471). En las elecciones municipales de diciembre de 1841 los excluidos e ignorados del año anterior, la izquierda del progresismo y los demócratas, obtuvieron la mayoría en Sevilla, Valencia y San Sebastián, y alcanzaron buenos resultados en Madrid, Barcelona y Cádiz (Marichal, 1980, 227).

El año 1840 ocupa un lugar preferente en el proceso de radicalización política. Y ello por tres motivos: el movimiento político iniciado en septiembre concluye con la expulsión de la Reina Gobernadora; en segundo lugar, el movimiento ha sido activado en defensa de la autonomía local ante la pretensión moderada de sujetar los municipios al poder central; por último, la continuidad institucional a través de la Regencia única de Espartero, esto es, continuidad monárquica y autoridad personal, defrauda las expectativas del progresismo radical y favorece el auge demócrata. En 1843 la Junta de Barcelona designó al general Francisco Serrano ministro universal con la condición de que una vez depuesto Espartero convocara una Junta Central de la que esperaba la realización de un programa político específico (Fontana, 1988, 289-294). Viéndose burlados, «La Junta Central fue ya entonces una bandera de combate que ondeó en Zaragoza, en León, en Vigo, en muchas ciudades de Andalucía y en casi toda Cataluña» (Pi y Margall, 1936, 216). El siguiente levantamiento de Barcelona, en septiembre, la jamància, será nítidamente republicano. Haciéndose eco de esta trayectoria, Pi y Margall concluye que en España puede reconocerse una tendencia natural e histórica a la federación, y se pregunta: «¿Es posible que nada vean en este fenómeno ni nuestros historiadores ni nuestros hombres de Estado?». Y añade algo que quienes han atribuido al fruto de su propaganda y a las traducciones que llevó a cabo la expansión del federalismo quizás no le hayan leído: «Por esto la idea federal en 1868 ganó tan rápidamente los ánimos» (Pi y Margall, 1936, 216).

La resistencia, o el desagrado, de una junta a disolverse eran inversamente proporcionales a la identificación de sus miembros con los intereses representados en el gobierno central, o a la posibilidad de sufrir un desbordamiento político indeseado en su propia ciudad. El «centralismo» federalizante pasaría de esta forma en 1836 del liberalismo progresista a los elementos democráticos, republicanos, que siguen haciendo de la descentralización un instrumento de intervención política y un medio de actuación social. El resultado puede buscarse en las sucesivas oleadas de republicanismo y federalismo que acompañan la anulación del juntismo, en particular, a continuación de 1840, 1854 y 1868: tres fechas decisivas en el proceso que hace de un sector de los progresistas, demócratas; de los demócratas, republicanos, y de los republicanos, federales. Adviértase que estas derivaciones nada tienen que ver con un proceso de conversión inducido externamente que cambie el modo de pensar. Cada actitud está contenida en la anterior. Fue la reiterada negación de las juntas soberanas federantes por el gobierno central-centralizador lo que exacerbó las voluntades y ofreció nuevos argumentos a los federales, que en 1868 conseguían ampliar su base popular. El proceso de radicalización aparece conducido por fuerzas sociales sucesivamente marginadas del proyecto político que iba imponiéndose: capas medias y populares, trabajadores. En 1841 hallaremos los primeros ayuntamientos republicanos y la reivindicación del federalismo. En 1855 la primera minoría parlamentaria y la ampliación del pensamiento federante. En 1868 y 1869 una fuerza política tan inesperada e imponente que será preciso marginar, desarmar y someter.

El federalismo teórico únicamente daría cobertura doctrinal a la conciencia que la experiencia histórica inmediata acaba de inculcar. La popularidad de Pi y Margall cuando en 1869 regresa de París después de salir diputado en las Constituyentes sin haber hecho campaña es fruto del reconocimiento hacia quien se apresta a expresar argumentalmente el sentimiento mayoritario de los republicanos.

EL PUEBLO QUE DEVINO FEDERAL

Los compromisos tácitos o explícitos, a izquierda y derecha, fraguados por el Partido Progresista que lidera Juan Prim desde 1865 son múltiples y complementarios. Con los demócratas se compromete a expulsar a la reina, a proscribir a la dinastía Borbón, a convocar Cortes Constituyentes y a proclamar los derechos individuales, comenzando por el sufragio universal masculino y la libertad de opinión, reunión y asociación. A los militares de la Unión Liberal, mucho más renuente a colaborar, hasta el punto de hacerlo solo después de la muerte de O’Donnell en 1867, les promete orden, y para garantizarlo acepta que sean generales de esta filiación, de otra parte, imprescindibles para que la revuelta no derive en una verdadera revolución sin control, quienes encabecen el movimiento y el futuro Gobierno Provisional; cederá también, después, en dejar la edad electoral en los 25 años en lugar de los 21, como piden los demócratas, que cuentan con un público particularmente joven. El resultado fue la Revolución Gloriosa, el derrocamiento de Isabel II y la expulsión del poder del muy reaccionario Partido Moderado. Las juntas revolucionarias se multiplicaron por doquier, esta vez en numerosos municipios, por pequeños que fueran. Las principales se apresuraron a publicar proclamas con las demandas más sentidas por la población. El Gobierno Provisional presidido por el general Francisco Serrano, el hombre que frustró las esperanzas federales de 1843, llevó consigo a Prim al frente del Ministerio de Guerra —el hombre que aplastó en 1843 la jamància—, y a otras destacadas figuras de los progresistas y a algunos unionistas, quedando fuera los demócratas. La creación del Gobierno Provisional responde a las atribuciones que se ha autoconcedido la junta revolucionaria de Madrid. El 9 de octubre recibe la réplica de Valencia, en donde los demócratas ocupan doce de las veinticinco vocalías: «Esta Junta ha visto con profundo desagrado que la de Madrid, por sí y sin intervención de la de las provincias, haya procedido a la constitución del Gobierno provisional, y protesta contra dicha conducta». Los republicanos habían propuesto negar obediencia a un gobierno central formado de tal modo, y uno de sus vocales defendió que «se nombrasen y enviasen dos comisionados para que tomaran parte en la Constitución del Gobierno provisional», fórmula federalista (Piqueras, 1992, 56-58). Pero tampoco ahora habrá Junta Central. Entre otras, protestan las juntas de Huesca, León, Palencia y Burgos. Las elecciones por sufragio universal han dejado en franca minoría a los republicanos en las juntas de Madrid y en Barcelona. En las elecciones municipales de diciembre la burla del Gobierno Provisional y el rumbo monárquico que ha seguido merecen la desaprobación popular en ciudades como Valencia, en la que la coalición ministerial no obtiene ningún concejal y los republicanos federales alcanzan el 75 por 100 de los sufragios. Era en los municipios donde el republicanismo parecía extenderse como mancha de aceite, y en los municipios comenzó a organizarse la milicia nacional, armada y puesta bajo la autoridad de los alcaldes.

Francisco Pi y Margall.

En octubre y noviembre de 1868 el Partido Demócrata, mientras sus líderes más conocidos iban regresando del exilio, llevó a término sucesivas asambleas en las principales ciudades, en las que fue dándose una organización, pues por primera vez iba a tener reconocimiento legal con la orientación que en su mayoría lo caracterizaba. Esas asambleas públicas sirvieron también para reafirmar sus líneas políticas principales, ya que es absurdo seguir repitiendo que fueron improvisadas de viva voz aprovechando una convocatoria multitudinaria. En la primera reunión de Madrid, ante varios miles de asistentes, uno de los veteranos políticos de la democracia, el valenciano José Cristóbal Sorní, recordó a los presentes que el Partido Demócrata había contribuido a la Revolución de Septiembre pero que no era suficientemente poderoso para haberla hecho por sí solo. Su principal contribución debía medirse en la asunción por el Gobierno Provisional de los principios democráticos, por lo que este merecía un voto de confianza a pesar de no haberles concedido carteras ministeriales. Nicolás María Rivero, uno de los patriarcas del partido, había sido designado alcalde de Madrid. La asamblea escuchó a continuación la proposición leída por García López de que la forma de gobierno peculiar del partido era la república federal. Prevenidos de la propuesta que iba a hacerse, se hallaban preparados para intervenir Nicolás Salmerón y Cristino Martos, dos personalidades muy conocidas. Salmerón objetó que la reu- nión no podía adoptar una opinión para el partido respecto a la república o el federalismo porque su programa eran los principios democráticos, mientras que la forma de gobierno —como en los años anteriores la inclinación por el individualismo o el socialismo— correspondía a opiniones particulares. Aunque admitía que una república unitaria era algo así como una antítesis, pues la plena realización de los derechos naturales del hombre rechazaba la centralización, llamaba a hacer política, es decir, a anteponer la conquista de los derechos a cuestiones que el tiempo resolvería. Otro de los oradores, José Álvarez Sierra, hizo ver que todos eran favorables a la república pero añadía: «solo ruego a la reunión [...] que se fije en esa palabra federal, porque en mi concepto es grave, gravísima». Martos insistió en que lo más importante era afianzar las libertades individuales y dio lugar a un gran tumulto cuando afirmó: «cabe la Libertad bajo la monarquía». Gracias al incidente, consiguió que la resolución no fuera votada (Primera reunión pública, 1868). Mas no era cuestión de unos miles de personas desde el centro de España dirigiendo la orientación del veterano partido. Era la práctica totalidad de los que vieron la libertad en las juntas y se acercaron a los demócratas, entonces y en los años anteriores, la que asumió el republicanismo como el desenlace natural de la Revolución Septembrina, y la federación, como la garantía de los derechos. Ya el 30 de septiembre una muchedumbre desfilaba en Valencia ante la sede del gobierno civil haciéndose acompañar de una banda de música a la que la población congregada pidió que interpretase el Himno de Riego, convertido en esos días en «tocata favorita», según los diarios de la época (Piqueras, 1992, 42).

Multitud de periódicos fundados en esos días en la península y en las islas incorporan la definición republicana federal a su cabecera. Los comités que se organizan en las poblaciones hacen otro tanto. La declaración del Gobierno Provisional el 25 de octubre de 1868 que abogaba por una monarquía constitucional y la declaración subsiguiente de 12 de noviembre de un reducido pero muy cualificado sector de los demócratas, liderados por Rivero, Martos y Becerra, de que acataban el orden monárquico para desarrollar los principios democráticos, exacerbaron los ánimos republicanos. La orden de disolver las juntas provinciales, seguida del desarme de la milicia de ayuntamientos republicanos que resistieron la anterior medida, en particular en Andalucía, quebrantaba la organización del partido en la región (Pérez del Álamo, 1986, 142) y fue vista como la reedición del centralismo interventor que amparaba soluciones de fuerza. En los meses finales de 1868 no solo nacía por evolución el Partido Democrático Republicano Federal (PDRF), sino que se republicanizaban y se federalizaban en España no pocas aspiraciones populares. El federalismo comenzó a convertirse en los círculos más diversos en la cuestión del día y no en un absurdo artefacto heredado no se sabe de qué cultura política.

No faltaron los ataques más desaforados. Para unos, el republicanismo daba entrada a las ideas socialistas; para otros, o los mismos, el federalismo descomponía la nación española. Con motivo de la fundación en Bilbao del periódico La Federación, Pi y Margall, todavía en el extranjero, dirigió a sus redactores una carta en la que asociaba el federalismo con la conservación de la nación:

La federación no rompe la unidad de las naciones, no hace más que darles otras bases, volviendo de arriba abajo la organización del poder público. Nosotros, por la federación buscamos la verdadera unidad, la unidad en la variedad, que es la ley de la naturaleza; no esa unidad que buscan nuestros adversarios, que no es más que una uniformidad degradante, engendradora de despotismo (en Rodríguez Solís, 1893, II, 615).

En 1859 José María Orense, otro de los veteranos demócratas —miliciano en el Trienio, exiliado hasta 1833, republicano en 1837—, ganado para el federalismo unos años antes, dedica un folleto a Los fueros vascos con la pretensión de demostrar que tres provincias españolas prácticamente se regían por un sistema democrático —con la excepción de su sistema electoral— y disfrutaban de una autonomía provincial semejante a la de los cantones suizos y los estados de la Unión Americana, demostración de que las libertades económicas y la soberanía provincial eran posibles en España, y de que esas ventajas podían extenderse al resto, no tanto como una reedición de los fueros, que no lo creía posible ni deseable, sino mediante transacciones de las libertades antiguas a formas modernas; extendido el sistema a Ultramar, proporcionaría soluciones como la que Inglaterra había dado a Canadá (Orense, 1859). El republicanismo vasco, de hecho, durante los años del Sexenio se inclinará por la defensa del fuerismo (Penche, 2009, 195-201).

Si en 1854 Pi y Margall había avanzado una concepción casi libertaria del federalismo en La reacción y la revolución, en 1868 pone a disposición del público español la traducción de El principio federativo, de Proudhon. Desde 1855 no ha dejado de reimprimirse La república democrática federal universal, un folleto debido a Fernando Garrido que gozó de gran popularidad. En enero de 1869 Orense edita el opúsculo Ventajas de la república federal, e incluye a modo de apéndice el primer programa republicano federal. Fechado el 20 de octubre de 1868 en Valencia, a donde le ha llevado un mitin de propaganda que se demostró multitudinario, en él se anuncia un parlamento unicameral y un presidente amovible por la asamblea, y se reconocen como competencias del gobierno central las Fuerzas Armadas, la diplomacia, el arreglo del comercio exterior y las aduanas, los códigos —que aseguran la unidad del derecho—, las comunicaciones postales, la creación de una red de carreteras y la protección de los derechos individuales, entre los que comprende la propiedad; los asuntos de Ultramar eran asimilados a los de la península. Los gobiernos de las provincias estarían a cargo de todo lo demás (Orense, 1869, 61-64). En los meses siguientes y en 1870 se prodigaron los catecismos federales y un sinfín de textos de conocidos publicistas, como Roque Barcia, y de otros menos afamados que divulgaron ideas federalistas, la mayor parte de las veces recibidas del primer texto de Pi y Margall y del contractualismo confederativo de Proudhon. Los Anuarios republicanos federales editados a partir de 1870 incrementaron el volumen de literatura federal, a la vez que creaban la historia del propio movimiento y la ilustraban con breves biografías de sus principales defensores, siempre asociados a la lucha por las libertades populares. La insurrección de la Commune de París en marzo de 1871 sirvió de incentivo al republicanismo de acción y reavivó el espíritu federalista «en su forma más extrema: el Cantón» (Lida, 1972, 186). Únicamente Eugenio García Ruiz, diputado republicano y director del diario El Pueblo, salió en defensa de la república unitaria. García Ruiz consideraba que una nación unida, caso de España, no precisaba emprender el camino federal que era justo el que reunía la dispersión en una unidad, y acusaba a los federales de querer dividir España «en 14 estaditos como los antiguos reinos, otros pretenden regalarnos 49, y es de creer que no falten fabricantes de estados que aspiren a hacernos felices dividiéndonos en 150 o 200, tan cucos y homeopáticos como la república de San Marino» (García Ruiz, 1869, 6).

De manera simultánea, desde 1868 se organizan las primeras asociaciones legales de trabajadores. Adoptan una estructura de sociedades de oficio agrupadas en federaciones locales que tienen su sede social en Centros Federativos y pretenden crear federaciones sectoriales. Es sintomático que en octubre de 1868 se cree en Barcelona la Dirección Central de las Sociedades Obreras y que en febrero de 1869 adopte el nombre de Centro Federal de las Sociedades Obreras de Barcelona (Termes, 1976, 9). La palabra se hace omnipresente: del proyecto político a la organización laboral. Republicanos federales se contarán entre los receptores de los enviados a España por la Alianza de la Democracia Socialista, el grupo bakuninista que contribuye a difundir los principios y la organización de la Asociación Internacional de Trabajadores (AIT). Al celebrar en marzo de 1870 su primer Congreso Obrero Nacional, fundan la Federación Regional Española de la AIT (Lida, 1972; Termes, 1977; Piqueras, 1992).

En las primeras elecciones generales por sufragio universal (masculino) directo, las constituyentes de enero de 1869, los federales alcanzaron uno de cada cuatro diputados en liza. Con la excepción de Madrid, en la que no obtienen representación, cuentan con gran respaldo en las principales capitales de provincia y arrasan en Barcelona, Valencia, Sevilla, Cádiz, Málaga, Zaragoza, Cartagena y Jerez de la Frontera, que se encuentran entre las doce ciudades españolas con más población sin contar las de Ultramar. Por territorios, el Partido Republicano Federal obtuvo el 80 por 100 de los escaños que correspondían a Cataluña, el 60 por 100 de los de Aragón, el 55 por 100 de la Andalucía Meridional (occidental) y el 41 por 100 de su conjunto, el 32 por 100 del País Valenciano. Estas cuatro regiones concentraron el 92 por 100 del grupo parlamentario federal (Martínez Cuadrado, 1969, 320-236). El problema del federalismo español durante el Sexenio Democrático (1868-1874), uno de ellos, será su concentración extrema en la antigua Corona de Aragón y Andalucía, con presencia minoritaria en Murcia y Badajoz y muy irregular o inexistente en el resto. Un segundo problema, revelado de súbito en el proceso de aprobación de la Constitución de 1869, monárquica y unitario-centralista, fue que era un movimiento articulado por una serie de ideas compartidas —la ampliación y protección de los derechos en un régimen republicano, la federación— y un elevado número de discrepancias sobre el alcance y aplicación de esas ideas, incluido el concepto de Estado federal.

La segunda gran discrepancia interna hacía referencia a la política que debía seguir el partido ante las instituciones establecidas, si acatarlas en cuanto legales, o resistirlas e impugnarlas mediante una nueva revolución como pedían los republicanos de acción, que el sector parlamentario y legalista del partido desautorizaba al considerar que las libertades implantadas deslegitimaban el recurso a la fuerza. La tercera divergencia interna era de índole táctica: hallándose en minoría en las Cortes, ¿se debía permanecer en la oposición en todo, oposición al sistema sin hacer distinciones en lo que hacía a los gobiernos, sus orientaciones y programas?, o, por el contrario, ¿era preferible dar respaldo a quien asumiera políticas reformadoras semejantes a las contempladas en el programa democrático?; la división dará origen a las dos grandes fracciones de intransigentes y benevolentes. Quedaba, por último, una fractura ideológica entre individualistas, partidarios del orden burgués, y socialistas, sensibles a la cuestión social y a políticas reformistas. Los proyectos federales sobre España, diversos entre sí, culminan dramáticamente en 1873 cuando en pleno régimen republicano se confrontan variantes contradictorias de construcción federal: a) desde arriba, por acción de las Cortes, que elaboran la ley u organizan el procedimiento, o desde abajo, por medio de la insurrección, si era preciso, puesto que la soberanía pertenecería a la población (no necesariamente a «los pueblos») y a esta se le suponía una voluntad federante; b) mediante un acuerdo constituyente de los diputados de la nación o a partir de la proclamación de la soberanía de cada territorio y del posterior pacto entre ellos (el pacto sinalagmático); c) con un alcance federal fijado por la ley fundamental, que puede dar la primacía al gobierno central en la reserva de competencias (federalismo orgánico) o, por el contrario, con plena autonomía de los Estados y cesión de competencias al gobierno general con reserva de todas las no mencionadas, que se inscribe en la solución confederal. Fueron opciones diferentes que las luchas políticas engulleron dejando tras de sí una imagen de gobierno imposible y de una nación que corría a paso firme hacia su inevitable disolución..., por más que ninguno de los Estados o cantones entonces proclamados tuviera la menor inclinación separatista y todos prodigaran, como hicieran las juntas de 1808, declaraciones patrióticas a favor de la unidad de España.

El Partido Republicano Federal tenía sus periódicos y sus tribunos en el parlamento cuyos discursos se imprimían en hojas que alcanzaban tiradas de decenas de miles de ejemplares. Tenía sus clubes federales en las ciudades, muy diversos en composición y prácticas —varios de ellos reconocieron el voto a las mujeres, que asistían a sus reuniones y eran muy activas (Pérez Roldán, 2001, 186)—, y una serie de comités locales; gobernaba varias capitales de provincia y era capaz de las mayores concentraciones en los mítines y de movilizaciones nunca conocidas en el país: entre 10.000 y 40.000 personas participaron en una manifestación en otoño de 1868 en Madrid en protesta por el giro monárquico del Gobierno Provisional sin aguardar a la reunión de las Cortes Constituyentes (Pérez Roldán, 2001, 29); en noviembre de ese mismo mes las elecciones para el comité electoral de Madrid contaron con la participación de 13.000 afiliados. Era el primer partido en la historia política del país que disponía de verdaderas masas, aunque todavía no era lo que se entiende por un «partido de masas», pues aunque convocara a los afiliados a votar sus «comités electorales», carecía de estructura orgánica nacional: en noviembre de 1868 el comité electoral de Madrid, encabezado por Orense, el general Pierrad y Sorní, en ausencia de otros líderes que no habían retornado del exilio, asumió de facto la dirección del partido y oficialmente adoptó el ideario republicano federal.

En mayo de 1869 el Partido Federal inició un proceso interno de federalización que iba bastante más lejos del empeño de dotarse de unas estructuras participativas y se ofrecería como modelo de organización del Estado. La iniciativa no partió de los principales dirigentes nacionales ni del centro de la actividad política institucional, el grupo parlamentario, sino de dirigentes federales de las primeras ciudades de Cataluña, Baleares, Aragón y Valencia, los territorios de la antigua Corona de Aragón. De sus libertades perdidas y de la supuesta naturaleza «confederal» de dicha Corona se venía escribiendo al menos desde 1854. En los primeros días de la Revolución Gloriosa las referencias a ese pasado libre sometido por el absolutismo monárquico Borbón a comienzos del siglo XVIII fueron bastante frecuentes. Los dirigentes republicanos se juntaron al sur de Tarragona y suscribieron el que se llamaría Pacto Federal de Tortosa.

El pacto preveía una organización articulada mediante la participación de los afiliados y la creación de órganos de gobierno representativos en las localidades, el distrito, la provincia, la confederación de provincias y finalmente la nación. Una organización de ese tipo ponía fin a las reuniones asamblearias para la adopción de los programas e impedía la apropiación por los líderes tradicionales de funciones no refrendadas orgánicamente, aunque no se trata de una acción encaminada a sustraer el control del partido de los líderes parlamentarios, como interpretó Hennessy (1966, 115) ni fue una simple campaña de verano destinada a «aficionar al pueblo y acostumbrarle a la idea» federal, en palabras de Pi, con pactos que «además de levantar el espíritu regionalista de las provincias, viniera a constituir dentro de la Nación una fuerte organización política» (Pi y Margall y Pi y Arsuaga, 1902, IV, 530). Ante la inminente aprobación de la Constitución y el precedente de la represión llevada a cabo contra los republicanos en Andalucía en vísperas de las elecciones generales, comenzaba un movimiento organizativo en los territorios donde era el partido hegemónico o contaban con una fuerza importante respaldada por las alcaldías de las principales ciudades y el control de la milicia. El republicanismo de base estaba desautorizando al sistema político que acababa de nacer, interpretando que había abusado del poder para imponer una solución monárquica y centralista al disolver las juntas que habían aupado a los gobernantes al poder sin estar estos legitimados para hacerlo, había empleado la fuerza militar en el sur contra elementos civiles dificultando el ejercicio de sus derechos y había impuesto una ley electoral que imposibilitaba el voto de los jóvenes: había derechos pero su ejercicio en aspectos esenciales para el reconocimiento de la soberanía habían sido mermados. La democracia prometida, ¿era un simulacro? «Debemos y queremos hacer que el esfuerzo de Septiembre sea una revolución, y no un pronunciamiento», proclama el manifiesto de Tortosa. A tal fin, el PDRF adoptaba una organización interna federal: las tres antiguas provincias de la Corona de Aragón se confederaban a través de los comités demócratas «para resistir; no para ofender, no para provocar»:

Aragón, Cataluña y Valencia [...], invencibles con la reunión de sus grandes recursos, serán el baluarte en donde se refugiará la Revolución después de un día de desgracia, para desde aquí llamar al resto de España a la reconquista de sus derechos y sus libertades (en Pi y Margall y Pi y Arsuaga, 1902, IV, 531-536).

Ante la inminencia de la promulgación de la Constitución monárquica, los reunidos llamaban a estar vigilantes ante una muy posible conculcación de «los principios proclamados por la Revolución de Septiembre», los derechos individuales, desde el convencimiento de que un Estado monárquico era siempre centralista y propendía al autoritarismo. El pacto fue suscrito por los delegados de las once provincias reunidas y por sus vicepresidentes en representación de cada uno de los países cuyos comités se confederaban. El representante de Tarragona fue nombrado presidente y entre los firmantes se contaban Valentí Almirall, probable autor de la iniciativa, el dibujante y escultor José Luis Pellicer (miembro de la bakuninista Alianza de la Democracia Socialista), José Anselmo Clavé, promotor de coros populares y animador del republicanismo obrero barcelonés, Francisco González Chermá, líder en 1873 del cantón de Castellón, y los valencianos José Climent y José Franch, el primero, autor de la propuesta en 1868 de desobediencia al Gobierno Provisional y en 1873 miembro de la junta cantonal local; el segundo, también opuesto en 1868 a la disolución de la junta revolucionaria, que fue designado vicepresidente del pacto «por el estado de Valencia».

Dado que el parlamento de hallaba en periodo de sesiones, no asistió ningún diputado. Pero al conocerse el manifiesto y los acuerdos, los parlamentarios de los Estados «confederados» se apresuraron a firmar una declaración que había sido redactada por Emilio Castelar, líder del sector más moderado y legalista del partido. En ella llamaban a conservar la prudencia, a evitar las apelaciones al uso de la fuerza, a perseverar en la propaganda de las ideas y en la legalidad de la organización, y depositaban las esperanzas en el sufragio universal, «poderoso instrumento para realizar todas las reformas». A pesar de esta reacción de los dirigentes nacionales, la mayoría de los diputados que en mayo suscribieron la carta (Guerrero, Santamaría, Blanc, Soler, Suñer, Pruneda —quien en 1841 había abogado por la república federal en Huesca—, Serraclara, Joarizti) tomaron parte en septiembre y octubre en las revueltas armadas contra los planes del gobierno de desarmar y disolver las milicias de las ciudades republicanas.

Los reunidos en Tortosa llamaron a los comités de las restantes provincias a seguir sus pasos. No puede confirmarse si el movimiento que siguió respondió a este llamamiento o fue una maniobra del comité nacional para desactivar la «confederación» catalano-aragonesa-valenciana. El siguiente pacto tiene lugar el 12 de junio en Córdoba, que reúne a los delegados de las provincias «confederadas» de Andalucía, Extremadura y Murcia. El 15 de junio se celebra en Valladolid el pacto federal de la organización del Estado de Castilla la Vieja y el Estado de Castilla la Nueva; el 18, en La Coruña, realizaban el pacto las provincias gallegas y Asturias; el 28, en Eibar, firmaban el pacto federal las provincias vascongadas y Navarra. Pi y Margall propuso culminar la organización con una asamblea de la que había de salir el Pacto Nacional Federal. El movimiento federalista, sin embargo, tan fiel en su realización a lo que Pi llevaba tres lustros defendiendo, puso al descubierto el ascenso de lo que pronto dio en llamarse la fracción de «intransigentes», todos los desilusionados de los sucesivos fracasos cosechados desde septiembre de 1868 que llamaban a actuar en pos de la implantación de la verdadera libertad y la federación. En esas fechas la escisión entre proyectos comienza a hacerse cada vez más patente. Mientras los adeptos reclamaban república y federación, los líderes parlamentarios ofrecían en las Cortes el significado práctico de un Estado federal. España era un país formado por la unión de territorios con distintos usos y costumbres que quedaban reflejados en las diferentes estructuras de la propiedad y las relaciones agrarias, uno de los primeros asuntos que debían ser abordados: «Las cuestiones sociales toman casi siempre [...] un carácter especial en cada pueblo», sostuvo Pi en las Cortes por las mismas fechas en las que tenía lugar el Pacto de Tortosa (DSCC, 19 de mayo de 1869). Los latifundios en Andalucía, los foros en Galicia, la rabassa morta en Cataluña...: «Si estas cuestiones se sometiesen al criterio de las diversas provincias en que han surgido, ¿cuántos serían los representantes de aquellas provincias que dejasen de comprenderlas?», se interroga.

La reunión del Pacto Nacional tuvo lugar en Madrid el 30 de julio en un momento que atraía la atención sobre el respeto del PDRF a la legalidad. El 28 de junio había saltado una partida republicana en las proximidades de Sevilla, de unos trescientos hombres que contaban con la protección de los alcaldes federales de los pueblos por los que pasaban, hasta su disolución una semana más tarde en las proximidades de Cádiz, a donde se dirigen presumiblemente buscando apoyo popular. Solo que en esas poblaciones ya no existe milicia porque había sido disuelta siete meses antes. En las mismas fechas se alzan partidas carlistas en La Mancha, el norte de Cataluña y en Castilla. Para contener estas acciones, el Gobierno responde reimplantando un decreto de 1821 que facultaba a los gobernadores a declarar el estado de guerra y, con ello, infringe la Constitución que ha sido aprobada el 1 de junio y que exige una ley especial de las Cortes para otorgar facultades extraordinarias. En ese clima, el Pacto Nacional acordó que en una situación límite para la protección de los derechos individuales, la población tenía el derecho de insurrección. La dirección in pectore del PDRF y del grupo parlamentario, por el contrario, estaba más interesada en crear un consejo federal que coordinara (y contuviera) la política del partido, objetivo que no llegó a cumplirse, pues los delegados de los pactos regionales, en particular el de Tortosa, se opusieron «a que se constituyese una Junta o Consejo central federal, alegando que las provincias debían entenderse entre sí sin Juntas representativas intermedias» (Pi y Margall y Pi y Arsuaga, 1902, IV, 551-552). Los más reacios a ceder funciones a un comité nacional fueron el tarraconense Manuel Bes, presidente de la confederación aprobada en Tortosa, y José Antonio Guerrero, alcalde y jefe de la milicia urbana de Valencia. En definitiva, los comités federados del primer pacto territorial deseaban tener las manos libres para decidir si las condiciones legales aconsejan anticiparse a la labor de zapa del Gobierno. Una fórmula de compromiso consistió en aceptar que los delegados integraran con carácter provisional el Consejo federal pero no fue hasta marzo de 1870, al reunirse la primera asamblea federal del partido, cuando se procedió a la elección directa de un directorio de seis personas, solo una procedente del anterior. Ahí volvían a estar Orense, Pi y Margall, Figueras y Castelar, a los que se añadía el valenciano Barberá. La asamblea federal de 1870 aprobó la disolución de los pactos regionales. Todo ello revela la disputa sobre la forma de hacer política, la naturaleza del régimen constitucional vigente y la constitución del federalismo en la organización y en la sociedad. Entre la reunión del Pacto Nacional de julio y la asamblea federal de marzo de 1870 median las sublevaciones de octubre de 1869. El objetivo gubernamental, consistente en desarmar una fuerza miliciana de 70.000 hombres, dio lugar a enfrentamientos, el más grave de todos, la insurrección de Valencia cuyo sometimiento por el ejército ocasionó una guerra de barricadas durante nueve días y el bombardeo de la ciudad por la artillería hasta su total rendición (en extenso, Piqueras, 1992, 79-90, 102-118).

En junio de 1870 el Congreso Obrero Nacional acordaba seguir una línea apolítica, lo que hizo surgir las primeras diferencias con los republicanos federales. Desde 1871, el activo grupo bakuninista insistió en promover el antipoliticismo de los afiliados a la FRE-AIT.

Por una u otra razón, los republicanos federales fueron retrocediendo en presencia parlamentaria: en enero de 1869 obtuvieron 85 diputados, el 24 por 100 de los elegidos; en marzo de 1871 y abril de 1872 tuvieron 52 actas, el 13 por 100 de los parlamentarios. En las elecciones de agosto de 1872 recuperaron parte de pasados apoyos y se beneficiaron del incremento de la abstención, llegando a los 77 escaños, el 20 por 100 del Congreso. Dos republicanos independientes y unitarios completaban en esa fecha el campo antimonárquico.

Convertida en la tercera fuerza política durante el periodo democrático, el PDRF se dividió por su actitud ante el acatamiento del sistema constitucional establecido, las coaliciones y la conducta parlamentaria. Se dividió en su interpretación del federalismo y en la forma de establecerlo: por reversión de la soberanía a las unidades constituyentes, que pactan a continuación, o mediante su organización a partir de una Constitución aprobada en el Parlamento nacional. Numerosos como nunca antes se han mostrado, eran minoría en la sociedad española y se hallaban divididos. En la III Asamblea federal, reunida en febrero de 1872, se constató que la organización en Barcelona y Valencia se había escindido y dos comités se disputaban el derecho de estar representados. La asamblea se suspendió sin que se hubiera alcanzado un acuerdo para elegir la nueva dirección; finalmente, Pi y Margall volvió a presidir un Directorio en el que cedió algunos puestos a la minoría intransigente. La asamblea constató que el proyecto de bases de Constitución republicana federal encargada a Salmerón y Chao era contraria «al dogma federal», y fue rechazada por Pi y Margall y por Castelar, sin que llegara a ser sometida a votación de los delegados (Rodríguez Solís, 1893, 682). El proyecto establecía que el «órgano superior del derecho» era el Estado nacional, al que no solo incumbía reconocer y amparar los derechos y exigir que fueran respetados por los Estados interiores, sino establecer los principios y las funciones en los Estados particulares. Esta declaración filosófica, tras la cual se ve la mano de Salmerón, negaba la soberanía autónoma de las partes federadas y establecía una jerarquía que subordinaba en la práctica las funciones de los Estados al Ejecutivo federal. La previsión se reforzaba con la existencia de un delegado del poder de la nación en cada cantón o estado regional para velar por la inviolabilidad de los derechos constitucionales, sin competencias gubernativas o administrativas pero como supervisor. Las asambleas legislativas de los cantones serían elegidas a partes iguales por los ciudadanos y por organismos políticos —municipios— y sociales —cámaras de comercio, iglesias, etc.— (Salmerón y Chao, 1872, 6).

De forma que nueve meses antes de ser proclamada la República, una de las mayores discordancias internas de los federales se refería a cómo deseaban organizar la federación. La IV Asamblea federal no pudo llevarse a término en julio de 1872 por falta de quórum. Cuando en octubre de ese año hubo un levantamiento republicano en El Ferrol y Pi lo censuró en el Congreso de los Diputados, los intransigentes formaron en Madrid un Consejo Provisional de la Federación española bajo la presidencia del general Juan Contreras, declarado defensor de la insurrección. Tres de los siete miembros del Directorio federal que presidía Pi eran de la misma opinión. El Consejo Provisional recomendó entonces formar consejos locales y provinciales, en un claro proceso de división del partido que se quiso zanjar convocando una nueva asamblea federal convocada para el 15 de febrero de 1873... cuando llegó la República.

Ajenos a un crecimiento sostenido en la sociedad española, que distaba de producirse, y a sus méritos políticos, las circunstancias, en palabras de uno de sus tribunos más afamados, Emilio Castelar, puso en 1873 la República en sus manos; y un golpe de Estado, en enero de 1874, se la arrebató sin haber hecho realidad la federación a pesar de que en junio de 1873, después de realizadas las elecciones a Cortes Constituyentes, habían proclamado que España era una República Federal. Las Cortes republicanas no alcanzaron a discutir y a aprobar la Constitución que una comisión tenía preparada en julio y que contaba con un proyecto alternativo y un elevado número de enmiendas. La revolución cantonal del verano del 73 trastocó todos los planes. El federalismo desde abajo y el confederalismo desafiaron al poder republicano federal y lo arrinconaron. La anarquía del 73, el desgobierno, el estado de insurrección que se extendió por la costa mediterránea dejó la imagen, debidamente cultivada por los adversarios de la república y los enemigos del federalismo, naturalmente por todos los detractores de la democracia, de un sistema de gobierno que conducía a la disolución de la sociedad y, de manera irremisible, a la desunión de España. La Federal quedó enterrada, en efecto. Las fuerzas empleadas por Castelar al gobernar conforme a principios «no republicanos», sin respeto a los derechos civiles y políticos, en el reproche que le dirigió Nicolás Salmerón, contribuyeron a ello y, de paso, la desacreditaron a ojos de muchos ciudadanos.

LA REPÚBLICA DEL 73

Todo comenzó a desencadenarse poco antes. Y lo hizo de una manera que los republicanos federales nunca hubieran imaginado. Con toda la razón pudo sostener Castelar que los republicanos no tenían derecho a llamarse fundadores de la República. Y sin comprender esta circunstancia, es difícil entender la accidentada suerte del federalismo en su hora de gobierno. El 11 de febrero de 1873 el rey Amadeo I de España, «elegido por la libérrima voluntad de la nación, se ha desceñido la corona devolviéndola a las Cámaras que representan la soberanía nacional». Con estas sencillas palabras el diario El Imparcial daba cuenta a sus lectores del acontecimiento un día después de haberse producido la abdicación. Ninguna algarabía había precedido a los hechos, nada se debía a un movimiento popular ni los republicanos habían organizado un asalto al poder. La abdicación del monarca y la proclamación de la república tampoco eran el resultado de la crisis y el desmoronamiento del gobierno político del país. El presidente elegido por las Cortes, Manuel Ruiz Zorrilla, un político experimentado que había desempeñado varias carteras ministeriales desde 1868, contaba con una amplia y sólida mayoría parlamentaria. Los comicios se habían celebrado en agosto de 1872 y habían sido los más libres de los realizados por sufragio universal en España. No volverían a conocerse otros semejantes antes de 1931. En agosto de 1872 el gobierno había dado instrucciones expresas a todas las autoridades para que se abstuvieran de ejercer cualquier injerencia y estuvieran atentas a las presiones clientelares. La prensa gubernamental alentó una campaña animando a denunciar los abusos que pudieran producirse. Nunca se había protegido de tal forma la limpieza en el procedimiento de unos comicios políticos.

El Partido Radical era el resultado de la fusión del ala izquierda del progresismo y de la corriente demócrata-monárquica formada en los primeros días de la Revolución Gloriosa por elementos procedentes del Partido Democrático que rechazaban el federalismo y consideraban un error anteponer la identidad republicana a la obtención plena de las libertades y los derechos, a la vez que recelaban del creciente protagonismo político popular. El programa reformador de los radicales tomaba en 1872 numerosos aspectos del ideal demócrata (juicio por jurado, amplia reforma del sistema de reclutamiento militar con la supresión de las impopulares quintas y matrículas de mar, separación de Iglesia y Estado) y añadía tres aspectos del progresismo: reformas en Ultramar, ampliación de la instrucción pública y equilibrio presupuestario, para lo que preveía reformar la imposición directa sobre la propiedad territorial.

En agosto de 1872 votaron cerca de dos millones de electores, el 49 por 100 de un censo formado por unos cuatro millones de varones mayores de 24 años. A lo largo del Sexenio la participación electoral fue en continuo descenso: del 70 por 100 en 1869 se pasó al 67 por 100 en 1871 (grosso modo) y a una cifra inferior en abril de 1872 (no se publicaron los datos absolutos). Siendo las elecciones más limpias del siglo XIX, el descenso de participación en agosto de 1872 fue debido a la abstención de los carlistas, al llamamiento a no participar de los federales intransigentes, que tuvo su mayor seguimiento en las ciudades de fuerte tradición republicana (Barcelona y Valencia), y al retraimiento de votantes constitucionales disconformes con la disolución del anterior Parlamento, forzado al desvelarse un desvío de fondos del Gobierno que presidía Sagasta a su partido en el proceso electoral del que salió vencedor. Este exordio sobre elecciones, participación y representatividad tiene importancia, puesto que la República española de 1873 fue proclamada de resultas de una votación parlamentaria y solo se entiende esta en el contexto de un corto y excepcional ciclo democrático. El federalismo, que había demostrado su pujanza después de 1868, venía debatiéndose sobre el acatamiento del método parlamentario y la insurrección participativa desde abajo que condujera a un sistema completamente nuevo, democrático, republicano y federal. El federalismo, sin embargo, distaba de ser una fuerza mayoritaria capaz de hacer por sí misma las transformaciones que se propone y era también una fuerza política aislada de los restantes partidos.

En agosto de 1872 los radicales obtuvieron el 70 por 100 de los votos válidos y el 72 por 100 de las actas parlamentarias. Las minorías conservadoras constitucional-sagastina y alfonsina apenas reunieron 23 escaños de los 379 registrados, un 6 por 100. Si deseaban hacer oposición, y en el segundo caso derribar el régimen, deberían hacerla por otros medios, socavando la autoridad de la mayoría ante la opinión pública, captando apoyos en el ejército, creando un clima de agitación y sirviéndose de grupos de presión.

Inmediatamente después de conocidos los resultados, Ruiz Zorrilla reanudó su programa de reformas. Dos sectores consideraron que sus intereses se veían directamente amenazados: los grandes propietarios territoriales, que temían el incremento de la carga impositiva sobre sus tierras, y lo que llamaremos el partido colonial, una amplia coalición de intereses articulada en torno a la oposición de reformas para las Antillas que incluían la abolición de la esclavitud en Puerto Rico y la introducción en esta isla de la ley municipal y provincial que preveía autoridades locales elegidas, tomadas por los hacendados esclavistas de Cuba y por su amplia red de negocios hispanoultramarinos como un grave precedente que comprometía la suerte de la Mayor de las Antillas. El 11 de diciembre representantes de estos sectores se dirigieron al rey para reclamarle que opusiera «su poderosa voluntad a innovaciones» que ponían en riesgo la pérdida de las provincias de Ultramar. Dos días después eran recibidos en comisión por Amadeo I, al que pidieron que negase la firma a los decretos del gobierno y a las leyes del Parlamento. Pero el 14 se publicó el decreto de extensión a Puerto Rico de las reformas administrativas. Ese día se constituyó la liga defensora de la integridad nacional, promovida por nueve centros hispanoultramarinos y representantes cualificados de los partidos constitucional, moderado, unionista-alfonsino, carlista y por republicanos unitarios. Los dos grupos de interés —terrateniente y colonial— formaron asociaciones desde 1871 y a finales de 1872 integraron la Liga Nacional contra la política de reformas en Ultramar. A la Liga se fueron uniendo partidos políticos de oposición, la diputación de la nobleza y ligas regionales. Cuando se fijó el 9 de febrero para iniciar el debate del proyecto de abolición de la esclavitud en Puerto Rico, en el que los radicales se jugaban su crédito reformista y la posibilidad de detener la sangría de hombres y dinero que costaba la guerra colonial, el rey se resistió a quedar a merced de una opción tan avanzada, con todas las fuerzas conservadoras en contra y sometiéndole a presión extraconstitucional: «no vio medio de romper sus ataduras sin desatar los vientos revolucionarios» (Pi y Margall, 1970, 110). Así que el mismo 9 de febrero comunicó su decisión de renunciar al trono.

Nada más tener conocimiento de la noticia, el Partido Constitucional ofreció al monarca que entregara la presidencia del gobierno al general Serrano. De haberse consumado, hubiera sido un golpe de Estado perfecto: cómo derribar un gobierno constitucional con la apariencia de salvar la Corona que previamente ha sido acosada y sometida a chantaje por los mismos que se prestaban a salvarla. El rey, en cambio, optó por trasladar el día 11 a las Cortes su decisión de abdicar. Al recibirla, el presidente del Congreso, Rivero, solemne, recordó a la Cámara que recuperaban íntegra la soberanía nacional y toda su autoridad. Y puesto que las Cortes estaban formadas también por el Senado, propuso que fuera informado y que ambos cuerpos formaran uno solo.

A continuación, Rivero sometió a consideración la siguiente resolución: «La Asamblea Nacional resume todos los poderes y declara como forma de gobierno de la nación la república, dejando a las Cortes Constituyentes la organización de esta forma de gobierno». Se procedería a elegir un poder ejecutivo, amovible y responsable ante la Asamblea. La resolución era fruto de un acuerdo entre radicales y republicanos federales, al quedar los primeros sin candidato al trono y los segundos, presionados por los clubes populares de la capital. Pi y Margall argumentó la necesidad de ser coherentes con el reconocimiento de la doctrina de la soberanía nacional y justificó la decisión de aplazar la solución federal en la que creía su partido hasta que se realizaran nuevas elecciones constituyentes. Nicolás Salmerón fue más explícito al considerar que era preciso edificar instituciones que asegurasen el orden social y el orden de la libertad, cometido del nuevo régimen por encima del desarrollo de un programa de partido. El marqués de Sardoal, por los demócratas-monárquicos, fue el primero en sostener que aunque él y sus amigos conservaban las convicciones anteriores, la patria, la libertad y el orden social amenazado exigían votar la República. Martos siguió en la misma dirección: «urge mucho al país, urge a todos los grandes intereses de la nación, que pasemos pronto de una situación a otra». No conocía ningún antecedente de cambio de una situación monárquica a otra republicana sin muestras de alteración pública, pero el caso español era la demostración de lo arraigados que estaban los principios de la democracia, dijo. Y añadía hablando en el nombre de su partido: «nosotros no hemos tomado la iniciativa de esta solución, si bien la hemos autorizado con firmas de algunos radicales», pues no teniendo encarnación de la monarquía en un candidato viable, qué podían hacer sino votar la República; y los radicales serían republicanos desde el día siguiente. Como dijo Castelar, no entraba en su conciencia el mérito de que los republicanos hubieran contribuido a la desaparición de la monarquía: «Nadie trae la república; la traen las circunstancias» (DSAN, 11 de febrero de 1873). El también radical Benítez de Lugo, marqués de la Florida, lo recordaría en enero de 1874: «yo no he venido a la República, [...] he sido yo y mis amigos quienes hemos traído la República», e insistía en recordar a los republicanos: «Acordaos de que erais una minoría exigua, una pequeña minoría en las Cortes pasadas» (DSCC, 2 de enero de 1874).

Escuela de federalismo (La Flaca, 1873).

Puesta a votación, la iniciativa de proclamar la República recibió 258 votos contra 32. La suma de diputados y senadores era de 567, lo que significa que tomó parte la mitad de los parlamentarios. Puesto a votación el Poder Ejecutivo, cuatro carteras fueron para políticos federales y cuatro para radicales. Figueras resultó elegido presidente y Castelar, ministro de Estado, con un voto más, puesto que cada nombre era sometido a votación.

Al votar por la República en la Asamblea Nacional, los radicales seguidores de Cristino Martos, mayoritarios, y los federales afines al centro y la derecha del Partido Republicano Federal pactaron aplazar la naturaleza del Estado, si federal o unitario, hasta que se reunieran las Cortes Constituyentes. Con la abdicación del rey y la renuncia y el abandono del país por Ruiz Zorrilla, el mismo día 11 de febrero, Martos, ministro de Estado en el gabinete dimisionario y principal figura de la corriente demócrata-monárquica que se había integrado en el Partido Radical, logró que la parte más numerosa de los radicales aceptara declararse republicana. Los llamados neorrepublicanos eran unitarios y conservadores en relación con los federales, a semejanza de unos pocos diputados republicanos independientes durante el Sexenio, seguidores de Eugenio García Ruiz, veterano demócrata. Otros radicales ingresaron directamente en el Partido Federal o, alarmados ante la situación que se había creado, se acercaron al Partido Constitucional sagastiano; no pocos se retiraron del Parlamento.

La conciliación de radicales y federales duró dos semanas. Ante la dificultad que suponía discutir «cada medida y cada acto», según explicó Figueras en la Asamblea, se produjo la crisis (DSAN, 24 de febrero de 1873). Martos intentó auparse a la presidencia del ejecutivo y desistió al comprobar la imposibilidad de formar un ministerio radical, que si contaba con una mayoría en la Cámara hubiera sido muy difícil de explicar al país, después de la coalición formada el día 11 que supuso un cambio del régimen del Estado, y que sin duda hubiera sido replicada en la calle por los Voluntarios de la República, la milicia nacional que dependía de los alcaldes. Así que acató un Gobierno homogéneo del Partido Federal. La maniobra que hubiera llevado al poder a los radicales, movimiento legal de alto coste, y el aplazamiento de la proclamación del Estado federal animó al sector intransigente de los republicanos, republicanos de acción, como eran también llamados, a republicanizar las instituciones, y qué mejor para ello que transformar los municipios en un sentido federalizante. En algunas poblaciones los ayuntamientos fueron destituidos y reemplazados por juntas revolucionarias. Entre el 20 de febrero y el 8 de marzo algunos diputados provinciales de Barcelona pretendieron proclamar el «Estado Federal de Cataluña», sin que se llevara a cabo. Pi y Margall, desde el Ministerio de Gobernación, procuró disuadir a los promotores de que culminaran un acto que podía desencadenar acciones armadas en el país, a la vez que ordenó incomunicar por telégrafo la ciudad (Pi y Margall, 1970, 129). El presidente Figueras se trasladó a Barcelona el 11 de marzo para entrevistarse con los representantes de las cuatro Diputaciones Provinciales catalanas y la de Baleares y convencerles de que respetaran el marco legal establecido y aguardaran a la redacción de la Constitución. Por las mismas fechas, la prensa republicana barcelonesa ilustraba a sus lectores sobre las características de «La Confederación Española», el régimen que propugnaban (Janué, 2002, 164-167). La mediación de Figueras fue aceptada por el sector intransigente que lideraba Almirall, a diferencia de otros, contrario a las bullangas, a las acciones insurreccionales y al programa social de los federales (Llorens, 1993, 42-43). Las concepciones sobre la construcción del federalismo y las diferencias entre federalismo y confederación eran sustantivas en ese momento, como recuerda Josep Termes, pero a diferencia de lo que expresa este autor, es imposible afirmar que federalismo y catalanismo se hubieran convertido en 1873 en términos sinónimos, por más que potencialmente estuvieran en proceso de aproximación (Termes, 1976, 71-72, 81).

El ministerio de Gobernación, desempeñado por Pi y Margall, el máximo teórico del federalismo, actuó contra estas juntas y de acuerdo con las disposiciones legales, sus integrantes fueron inhabilitados como candidatos y excluidos del cuerpo electoral. A pesar de estas medidas, los radicales temieron ser desplazados de ayuntamientos y Diputaciones en vísperas de la celebración de nuevas elecciones municipales y para Cortes Constituyentes, así que una vez cerrada la Asamblea Nacional ante la convocatoria de comicios, se reservaron la mayoría de los puestos en su Diputación Permanente y en una interpretación excesiva e interesada del reglamento trataron de convocar a comparecencia al Gobierno con la finalidad de hacerlo caer. El 23 de abril, el presidente de la Asamblea y de la Diputación Permanente, Cristino Martos, auxiliado por los Voluntarios de Madrid adictos al alcalde Rivero, pretendió derribar al Gobierno, lo que para este significaba un golpe de Estado. El fracaso de la conspiración, deshecha con la participación de Voluntarios adictos y del ejército, supuso la disolución de aquel órgano, el exilio de Martos, la marginación y el retraimiento de los radicales en la mayor parte del país y el incremento de la presión de la fracción intransigente.

Las elecciones tuvieron una abstención media del 59 por 100, con 1,8 millones de votantes. El cuerpo electoral había sido ampliado a 4,5 millones al rebajarse la edad electoral a los 22 años. Debe indicarse que a la abstención habitual y al retraimiento de varios partidos políticos se añadió que las elecciones no pudieron llevarse a cabo en amplias zonas debido a la guerra, con los carlistas ocupando parte del territorio y muy próximos a ciudades importantes. Los mismos autores que descalifican estos resultados aduciendo una baja participación elogian el equilibrio y la ponderación de un Cánovas y de la Restauración, el régimen que se sirvió de un inmenso y continuado fraude para formar parlamentos, en el que antes de instaurarse en 1890 el sufragio universal el cuerpo electoral se había fijado en 600.000 votantes (Martínez Cuadrado, 1969, I, 82).

Lo más sorprendente es que en bastiones federales como Cataluña y Valencia la abstención fuera del 70-80 por 100 en el primer caso y del 60-70 por 100 en el segundo. Los estudios sobre el periodo guardan silencio sobre las causas de la escasa participación en Valencia y lo justifican en Cataluña por la abstención obrera y por las circunstancias particulares que se vivieron después de la toma de Berga por los carlistas, que movilizó a las milicias, pero esos episodios sucedían en el Pirineo y carecieron de la gravedad de otras ocasiones y de la que por esas fechas afectaba a otras regiones. Los intransigentes eran mayoritarios en el Club Federal de Barcelona, desconfiaban de las Cortes que debían reunirse y cuestionaban que la federación pudiera ser establecida por un cuerpo nacional, en lugar de surgir en las provincias. En Barcelona las divisiones dieron como fruto que llegaran a presentarse cuatro candidaturas federales en las elecciones de mayo, sin que se hubiera producido una ruptura definitiva entre ellas, puesto que varios de los candidatos se repetían; además de retraer a los electores, esta situación dio como resultado el triunfo de la lista moderada (Termes, 1976, 100-101).

Las elecciones proporcionaron a las Cortes el espectro del arco iris (Martínez Cuadrado, 1969, I, 194). Bajo la apariencia de un Parlamento republicano en más del 90 por 100, se hallaban las fracciones: dos estaban bien definidas, los intransigentes —58 diputados que se autocalificaron de «izquierda reformista»— y la minoría mayoritaria, los antiguos benevolentes o derecha republicana; en medio quedaba un centro variable en adhesiones. Constituidas las Cortes el 7 de junio, su presidente, el veterano José María Orense, un federalista convencido, se dirigió a los reunidos para decir: «Se me figura que debemos empezar por proclamar la República federal...». Figueras, en el uso de la palabra, consideró que había unidad de sentimientos en la Cámara en ese punto. Algunos diputados quisieron intervenir en respaldo de la proposición. Otras voces los interrumpieron demandando votar. Y así llegó a España la Federal.

El día 11 de junio Figueras presentó la dimisión y abandonó de madrugada el país, antes de que las Cortes hubieran podido aceptarla. Pi y Margall fue elegido presidente y se le habilitó para que eligiera el gabinete. Fiel a su concepto de conciliación, procuró incorporar a las corrientes principales del partido. Pero el 27, aprovechando una crisis de gobierno, la fracción intransigente propuso a las Cortes que entre tanto se elaborara y aprobara la Constitución, la Cámara se declarase en Convención Nacional y concentrara los poderes, delegando en una Junta de Salud Pública el poder ejecutivo de la República. Su misión sería llevar adelante las reformas que no se habían emprendido y ganarse a la mayoría de la opinión. La proposición sumó 82 votos, frente a los 123 que la rechazaron. Entre los primeros se contaba Orense y un buen número de quienes en julio promoverían los cantones de Cartagena, Valencia, Castellón y en otras localidades de Aragón y Andalucía (DSCC, 27 de junio de 1873).

Frente a una mayoría federal que no federalizaba el Estado, un sector republicano que comenzaba a dudar sobre el alcance del federalismo y una activa minoría confederalista, García Ruiz levantó la bandera del unitarismo republicano. Individualista en el orden económico y conservador en el político y social, había sido diputado republicano en 1854 y en todas las legislaturas del Sexenio por Palencia. En 1874 será ministro de Gobernación en el gobierno presidido por Serrano. En el Parlamento advirtió del peligro de hacer una Constitución por un solo partido, como era el caso, y abundó en el rumbo disgregador de la nación, de la república y de la democracia que había adoptado el curso de los acontecimientos. Y todo por no haber comprendido, dijo, el significado de la palabra federal: foedus, unión, alianza, pacto. Las federaciones unían lo que estaba disperso, por lo que carecía de sentido dividir para volver a unir las partes, repitiendo los argumentos expuestos en su folleto de 1869. Como antes hicieran Hamilton y Madison, García Ruiz recurrió a la historia de las ligas griegas, de Suiza y los Países Bajos, a los que añadió los Estados Unidos: las primeras perecieron, afirmó, porque su confederación era débil y permitían las disidencias que fueron aprovechadas por sus adversarios; en cambio, el aislamiento y el peligro externo habían auspiciado la unidad angloamericana. Con su gran capacidad para simplificar las situaciones, tenía sus personajes favoritos y perversos: Washington y Hamilton estaban entre los primeros, partidarios de la federación —en su lenguaje, unitarios—, mientras que a Jefferson y a Madison «se les llamaba separatistas» porque casi lo eran, sostiene con tanto aplomo como ignorancia superlativa para referirse al tercer y al cuarto presidente de los Estados Unidos, aquellos que con Washington suman seis mandatos de cuatro años y forjan la nueva nación. En su opinión, ninguna capital de provincia querría someterse a otra para formar un Estado, y todo intento de reducirlas a 11 cantones «o republiquillas» solo daría por resultado que España se dividiera en 11.000 (DSCC, 7 de julio de 1873).

El 17 de julio la comisión constitucional, a la vista de las noticias sobre inminentes levantamientos federalistas en las regiones, anticipó el resultado del Proyecto de Constitución. Castelar y Eduardo Palanca (cuya investidura como quinto presidente de la República sería interrumpida por el golpe de Pavía en 1874) eran sus primeros firmantes. Figuraban también otros diputados de las corrientes más moderadas que luego darían lugar al Partido Republicano Histórico (posibilista castelariano: Soler y Pla, Chao, Maisonnave, Martín de Olías) y al Demócrata Progresista (seguidores de Salmerón: Manuel Pedregal, Rafael Cervera, Gil Berges), ambos grupos de orientación unitaria, con la práctica ausencia de federalistas cercanos a Pi y Margall, a excepción de José Antonio Guerrero. No obstante, la Constitución se inscribe en una concepción federalista de distribución de potestades, con salvaguarda de las esenciales al gobierno de la nación. El pacto federal estaba destinado a conservar la libertad y la democracia, a asegurar una «sólida Federación, y con ella la unidad nacional». Los redactores admitían la dificultad de realizar una división territorial que diera satisfacción a todos, y habían optado por respetar «nuestros recuerdos históricos» y «nuestras diferencias», punto de partida esencial que, sin embargo, no se traducía en el reconocimiento de la voluntad soberana de las entidades federadas, siquiera de manera provisional y simbólica. El proyecto contenía una consideración sobre la imposibilidad de fundar la federación sobre las provincias existentes, las creadas en 1833, a pesar de la resistencia que algunos oponían a su desa- parición. La consideración era de índole político-práctica: los Estados pequeños, se afirmaba, no pueden ejercer las funciones propias de un Estado «y pagar todas las fundamentales instituciones que el Estado indispensablemente necesita», es decir, cada nuevo ente político debía tener una capacidad económica autosuficiente para sostener su estructura mínima institucional, sin precisar de transferencias del gobierno de la nación, cuyas funciones eran otras y a ellas debía destinar sus ingresos y gastos. El proyecto había optado por conformar los nuevos Estados sobre los antiguos reinos de la Monarquía, dejando a sus poderes internos la competencia de conservar o regular a su conveniencia las provincias (DSCC, 17 de julio de 1873).

El eco de estos debates de las Cortes era cada vez menor. El interés se desplazó a la política local. Sin embargo, las elecciones municipales del 12 de julio se desarrollaron sin apenas participación popular, en medio de las controversias entre republicanos, con el boicot de las organizaciones de trabajadores federadas de la Internacional y con una sucesión de protestas circunscritas a motivos laborales: «Huelgas generales con gran arte preparadas, enciende la guerra de clase a clase, llevando el terror al capital y amenazando a las clases obreras con terribles crisis...», afirmaba la circular remitida a las alcaldías por el gobernador civil de Valencia por esas fechas. Una de esas huelgas generales, de pretensión revolucionaria, se desencadenó en la ciudad alicantina de Alcoy, en esas fechas sede del consejo federal de la Federación Regional Española de la AIT, con el resultado de varias muertes en los enfrentamientos, entre ellas, la de su alcalde republicano. Los episodios que tuvieron lugar entre el 8 y el 13 de julio en Alcoy fueron presentados como la reedición de las páginas más exageradas de la Comuna de París, el petróleo, la imagen destructiva de la masa obrera guiada por el odio de clase, alentada por la ausencia de autoridad que simbolizaba la República, a pesar de la inmediata reacción del capitán general de Valencia, quien, falto de tropas, solicitó y obtuvo de las autoridades locales el envío de siete compañías de la milicia para reprimir la rebelión obrera.

Precisamente se aprovechó el recibimiento que se dispensó a las fuerzas expedicionarias milicianas, los Voluntarios de la República, de regreso a la capital después de haber restablecido el orden y el derecho de propiedad, para promover en un clima de exaltación republicana la proclamación del Cantón valenciano, del Estado valenciano federado, tal y como deseaban los federales del sector impaciente. Una parte de la milicia, formada por más de 5.300 hombres, se sumó a la iniciativa, mientras que otra parte la rechazaba. En las horas siguientes acudieron a la ciudad las partidas de los pueblos que desde 1867 venían participando en las asonadas republicanas, esta vez con la inscripción en su bandera de «República federal o muerte» (Piqueras, 1992, 667). Los levantamientos se sucedieron por la geografía peninsular, muy en particular en el área mediterránea, de Castellón a Sevilla y Cádiz, en los que a la proclamación del cantón seguía la formación de juntas revolucionarias. El 17 de julio la comisión constitucional presentó precipitadamente su proyecto a las Cortes. Un día después, impotente ante el movimiento insurreccional promovido por los sectores federales que habían decidido imponer «lo que no confiaban que el Gobierno les diera», una federación mediante el reconocimiento previo de la plena soberanía a los Estados para que acordaran el pacto, Pi y Margall presentó su renuncia. Esa decisión precipitó aún más los acontecimientos, pues la figura de su sucesor, Nicolás Salmerón, despertaba mayor desconfianza entre federalistas desde abajo y en confederalistas (Hennessy, 1966, 224).

Las juntas fueron de una gran heterogeneidad y la llamada «revolución cantonal» careció de coordinación y en muchos casos de la necesaria coherencia. Los cantones eran el nombre que se daba a los Estados que mediante el pacto debían federarse, pero también la denominación fue reclamada por juntas establecidas en capitales de provincia que debían federarse entre sí para constituir los Estados regionales. La composición de las juntas, su orientación y actuación fueron también muy variables, dependiendo de sus circunstancias y del respaldo que recibieron. Las juntas cantonales creadas en Andalucía y la ausencia de ellas en poblaciones que en los momentos previos han vivido una apreciable agitación social y federal son una buena muestra de ello (Martínez Shaw, 1972; Calero, 1973; Espigado, 1993; Morales, 1999). En Cádiz asume un protagonismo destacado Fermín Salvoechea, que preside el Comité de Salud Pública, con un marcado sesgo social. En Castellón de la Plana quedó en manos de sectores federales de la corriente intransigente, liderada por el diputado en Cortes González Chermá, un artesano zapatero. En Valencia, fruto de equilibrios, comenzó por integrarse en la junta a sectores de la aristocracia —el marqués de Cáceres, un político alfonsino— y de la burguesía de negocios, junto con pequeños comerciantes y trabajadores, entre los cuales es posible encontrar afiliados a las dos secciones en las que se hallaba dividida la Internacional, la anarquista y la marxista, que, a su vez, se hallaban concentrados en varias compañías de la milicia y que fueron ganando protagonismo para espanto de las clases acomodadas, pero que salieron al paso de los temores con un manifiesto conjunto en el que anunciaban: «si bien nuestra aspiración es la completa y radical emancipación de la clase obrera, reconocemos hoy la necesidad solamente de apoyar este movimiento [...] defendemos la República Democrática Federal con todas sus legítimas consecuencias; ni nada más, ni nada menos». Para entonces los manifiestos de la junta hablaban de la «emancipación completa del cuarto estado» entre los propósitos de la república. Las dos fracciones habían previsto involucrarse si los federales intransigentes promovían una insurrección, de forma que actuaban sin entrar en colisión con los republicanos pero a la espera de aprovechar la ocasión para impulsar fines propios. La proximidad en el combate y los trece días durante los que el ejército sometió a sitio y bombardeo la ciudad condujeron a una radicalización de sectores populares. Esa misma experiencia distanció a otros republicanos de la perspectiva federal y popular de la democracia (Piqueras, 1992, 662-676).

El cantón de mayor trascendencia política fue, sin embargo, el de Cartagena. Las características de la ciudad, en la fecha, una de las más populosas de España, capital de distrito marítimo y una de las sedes de la flota, hacían de ella una plaza fuerte que el gobierno no consiguió someter hasta enero de 1874. Esa condición convirtió a la ciudad en refugio de las fuerzas cantonales abatidas en Murcia, Alicante y Alcoy, y más tarde de algunos dirigentes nacionales del directorio confederal. El Comité de Salvación Pública creado en Madrid a instancias del general Juan Contreras a raíz de sus discrepancias con el Directorio federal llamó a proclamar cantones en todas las localidades donde el partido federal tuviera fuerza. Proclamado en Cartagena el 12 de julio, el 24, su Junta de Salvación Pública dejó paso a un Directorio provisional de la Federación Española, que el 27 tomó el nombre de Gobierno Provisional. Lo presidía Juan Contreras y contaba con seis carteras, incluida una de Guerra, que recae en el general Félix Ferrer, nacido en Cuba, y otra de Ultramar, que desempeñó el diputado en Cortes Antonio Gálvez; el también diputado Roque Barcia, que, al igual que Contreras, había formado parte de la dirección del PDRF, desempeñó la presidencia interna del Gobierno mientras que el general mandaba las tropas en sus incursiones fuera de la plaza. Roque Barcia encabezó la Junta Soberana de Salvación Pública en sustitución del anterior a partir del 2 de septiembre (Medioni, 1979, 91-94). Unos y otros gobiernos pensaron su actuación en clave nacional antes que en el ámbito social. No en vano, la mayoría de los dirigentes intransigentes refugiados en Cartagena pertenecían a la corriente individualista de la democracia española. Pero es imposible separar estas actuaciones de algún tipo de respuesta firmemente arraigada en la población que responde a una concepción impuesta y centralizadora sobre la vida económica y social de la periferia.

El 8 de agosto se había sofocado la última junta, con la excepción mencionada, y las Cortes concedieron uno tras otro los suplicatorios elevados por la Justicia para procesar a diputados de la fracción intransigente involucrados en las sublevaciones cantonales. Explicó Casalduero, diputado por Guadalajara, que la constitución de la federación desde abajo no podía ser un delito, puesto que el poder central nacía de la delegación de facultades del delegante y este tenía derecho a constituirse en cantón dentro de su soberanía, sin precisar el permiso del poder central. «Todo depende de la manera de entender la República federal», replicará un diputado gubernamental (DSCC, 22 de agosto de 1873).

El panorama político comenzó a modificarse el 7 de septiembre al recaer la presidencia del Poder Ejecutivo en Emilio Castelar. Sus primeras medidas consistieron en declarar el estado de sitio, suspender las sesiones de Cortes y las garantías constitucionales, nombrar para los principales puestos del ejército a oficiales, indistintamente de sus opiniones monárquicas, y favorecer la represión contra la AIT.

La reanudación el 2 de enero de las sesiones parlamentarias dará lugar a la reprobación de Castelar y a la intervención militar del día 3. El gobierno impuesto en enero de 1874 con el general Serrano en la presidencia del Poder Ejecutivo llevó la represión más lejos, con miles de detenidos entre cantonales e internacionalistas, federales de otro tipo, a veces del mismo: fusilados, confinados en prisión, desterrados a Ultramar. Y después llegó una losa en forma de prohibición y censura, que se mantuvo hasta la década de 1880. Reducido al ideal del Partido Republicano Federal, antiguos y nuevos republicanismos fueron abandonando el objetivo federal a partir de entonces, pero todavía en 1887, mientras se estudia la posibilidad de restaurar el sufragio universal, los informes reunidos por la policía daban cuenta de la popularidad que todavía disfrutaba el Partido Federal: «tiene poderosa savia entre los elementos populares, es un partido con programa», aunque añadía la distancia que mediaba entre todo eso y la política práctica: «Pi vive en un mundo que no es el nuestro» (Archivo Histórico Nacional, Gobernación, Serie A, Leg. 63, exp. 15, 12 de noviembre de 1887).

Los partidos nacidos a la política a la izquierda, el más importante de ellos con alguna relevancia pública a partir de 1898, el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), fundado en 1879, rechazaba con firmeza y por igual el ideario federal y el republicanismo como falsas ideologías populares que estaban llamadas a perpetuar la explotación burguesa y a distraer a los trabajadores de su conciencia revolucionaria. El proletariado no tenía patria y su internacionalismo era incompatible con la lucha por el poder de tal o cual provincia. Varios de los fundadores del Partido Socialista procedían del republicanismo federal, con el que habían estado en contacto hasta 1870 o 1871. José Mesa, interlocutor de Friedrich Engels —quien en 1873 desempeñaba la secretaría para la región española de la Internacional—, consideró la República una ocasión perdida para hacer política y atraer al campo socialista a los trabajadores republicanos. La Federal fue enterrada de resultas de su única proclamación en España. ¿Por cuánto tiempo?

EL MITO DE LA DESMEMBRACIÓN FEDERAL DE LA PATRIA

Miré los muros de la patria mía, si un tiempo fuertes, ya desmoronados...

Entender ciertas cosas exige antes realizar un ejercicio bastante extraño: debemos esforzarnos por olvidar lo que nos han enseñado y creemos saber sobre el tema. Es una exigencia tan rara como necesaria que reclama desprenderse de una versión, no solo contaminada por prejuicios arraigados y tejida a base de infundios deliberadamente alimentados en su día y después, sino por un modelo de reproducción de conocimientos históricos acríticos.

José María Jover Zamora, historiador comedido, poco propenso al apasionamiento al expresar juicios históricos, a dejarse arrastrar por el sesgo ideológico, quizá como reacción a sus primeros estudios en la posguerra nacionalcatólica cuando integraba el grupo de la revista Arbor bajo la orientación de Florentino Pérez-Embid y de Rafael Calvo Serer, hombre liberal en el sentido generoso del concepto, nos legó una pequeña obra maestra en su discurso de ingreso en la Real Academia de la Historia, que fue ampliado y reeditado más tarde para el gran público. Tituló el libro Realidad y mito de la Primera República, y en él se propuso analizar la «fama» de la República de 1873, la imagen estereotipada que terminó por instalarse en la conciencia histórica de las generaciones posteriores, muy distinta de aquella otra que podía percibir cualquiera que se acercara al conocimiento histórico de los hechos. En las páginas de esta obra han encontrado su guía las que aquí siguen.

La discordancia entre realidad y mito o deformación simplificada, aceptada y difundida no era debida a una falsedad consentida por políticos, literatos e historiadores; era una construcción llevada a cabo desde un determinado entorno cultural, ideológico o político, sostiene el maestro. La imagen del 73, en buena medida, era el fruto de la «memoria histórica de la tensa ideocracia de los años setenta» y de los años ochenta del siglo XIX, afirma, que se vio prorrogada hasta entrado el siglo XX por escritores de inquietudes políticas. Los juicios, entre la descalificación ideológica sin contemplaciones, el silenciamiento de ciertos episodios y la burda distorsión de otros se suceden, en especial entre 1873 y 1882, con «intensa actividad mitificadora» (en las palabras demasiado prudentes de Jover) que podemos traducir por desmedida pretensión mistificadora. Eso fue posible gracias al clima de control gubernativo de la imprenta y sobre los republicanos, a la represión llevada a cabo sobre los insurrectos cantonales y a la difusión polémica, excluyente del adversario y deformadora, de una versión que se reclama oficial. La propagación de la versión deformada fue tanto más eficaz cuanto que los sectores sociales más poderosos e influyentes, incluidas las clases medias acomodadas, habían conocido durante el 73 una experiencia privativa de pánico, ante las consecuencias de las revueltas cantonales, precedidas de los movimientos federales de 1869, y de los «furores campesinos». Los autores que se hacen eco de la reacción de estos grupos no tardan en poner el énfasis en la crisis de autoridad, la inseguridad para vidas y haciendas, la orientación irreligiosa de la revolución iniciada en 1868, todo ello acrecentado en 1873 con la República (Jover, 1991, 39-40 y 53-63).

La deformación trasladada a juicios valorativos, prosigue nuestro autor, comienza con Emilio Castelar y su intervención ante las Cortes Constituyentes el 30 de julio de 1873. De este discurso, poco extenso, se hizo un folleto con doscientos mil ejemplares de tirada, una cifra extraordinaria que explica la inmensa expectación que levantaba el republicano, e induce a pensar en un apoyo económico poco habitual entre los republicanos, reclutados entre las clases populares y la pequeña burguesía, que en los años siguientes se haría frecuente para los proyectos políticos y periodísticos de Castelar. El segundo discurso que enmarca el periodo con una deformación duradera corresponde a la intervención llevada a cabo en defensa de su gobierno al reabrirse las Cortes el 2 de enero de 1874.

Para Castelar, la revolución cantonal impidió la consolidación de la República y la dejó a merced de sus adversarios carlistas y militares. El cantonalismo queda reducido a un movimiento «socialista», trasunto de la Commune, lo cual carecía de fundamento en la gran mayoría de los casos, y no duda en calificar este movimiento de «separatista», algo rigurosamente falso: «el movimiento cantonal es una amenaza insensata a la integridad de la Patria, al porvenir de la libertad». Castelar lleva las cosas más lejos y contrapone la condición de español y la condición de cantonal, adelantando una forma de entender lo español asociada a una única manera de entender el Estado y excluyente de las percepciones distintas, óptica que poco después, con variantes, veremos en Cánovas del Castillo y de manera muy acusada en Marcelino Menéndez y Pelayo: «Yo quiero ser español y solo español», afirma Castelar el 30 de julio mientras libra su batalla dialéctica contra la izquierda (los cantonalistas) y el centro federal (Pi y Margall), que acaba de abandonar el gobierno para ser reemplazado por Salmerón, cercano a su sector, la derecha del partido:

Yo quiero ser español y solo español; yo quiero hablar el idioma de Cervantes; quiero recitar los versos de Calderón; [...] quiero considerar como mis pergaminos de nobleza nacional la historia de Viriato y el Cid; quiero llevar en el escudo de mi Patria las naves de los catalanes que conquistaron a Oriente [...]; quiero ser de toda esta tierra, que aun me parece estrecha [...]; de toda esta tierra ungida, sacrificada por las lágrimas que le costara a mi madre mi existencia; yo amo con exaltación a mi Patria, y antes que a la libertad, antes que a la República, antes que a la federación, antes que a la democracia, pertenezco a mi idolatrada España (Frenéticos aplausos) (DSCC, 30 de julio de 1873).

En un momento crítico debido a las insurrecciones cantonales, varios diputados solicitaron a las Cortes que condenaran la participación de parlamentarios en esos sucesos y que instaran a la Justicia a pedir los correspondientes suplicatorios para que respondieran de su desacato. La derecha republicana, con el respaldo del reducido sector de conservadores, alfonsinos y radicales, trataba de expulsar del Congreso a la izquierda federal intransigente que había tomado parte en los levantamientos o les daba su respaldo, la llamada minoría federal que representaba una cuarta parte de las Cortes. En ese contexto, de desautorización de una fracción y de lucha política por cohesionar a republicanos y demócratas-radicales en torno a una plataforma de contención, conservadora, hay que situar la intervención de Castelar y la declaración de españolidad contra la que supuestamente atentaba el cantonalismo.

Castelar asume como propia y exclusiva de la formación de la nacionalidad española la cultura expresada en castellano, los avatares y la historia de Castilla y hasta los mitos de la Hispania romana utilizados en la construcción luso-castellana de una identidad ibérica genuina y resistente al extranjero invasor, con una concesión simbólica a las «glorias» imperiales catalanas. La asunción de la cultura, el idioma y la identidad castellano-española como única del ser español servirá de baluarte central frente a la lectura política de otras identidades periféricas y de sus respectivos pasados, independientemente de su contribución a la formación de España (Jover, 1991, 68): «me opondré siempre con todas mis fuerzas a la más pequeña, a la más mínima desmembración de este suelo, que íntegro recibimos de las generaciones pasadas, que íntegro debemos legar a las generaciones venideras, y que íntegro debemos organizar dentro de una verdadera federación» (DSCC, 30 de julio de 1873).

El 2 de enero de 1873 volvería sobre las mismas cuestiones al dar cuenta al Parlamento de la acción de gobierno desplegada desde que en septiembre obtuviera autorización para cerrarlo y gobernar por decreto. El cantonalismo, bandera odiosa, atentaba contra la unidad nacional: «La criminal insurrección que ha tendido a romper la unidad de la Patria, esta maravillosa obra de tantos siglos [...] los cañones separatistas disparaban sus balas al pecho de nuestro ejército [...] el fraccionamiento de la Patria, los cantones erigidos en pequeñas tiranías feudales, la alarma de todas las clases y las divisiones profundísimas entre los liberales». Toda esa retórica iba acompañada de un parte de novedades que en realidad describían los avances del absolutismo carlista que controlaba las Provincias Vascongadas, Navarra y el Maestrazgo, atravesaba sin dificultad La Rioja y amenazaba a Castilla desde Burgos. Con la excepción de Cartagena, la revuelta cantonal había sido sometida al poco de iniciarse, en agosto. El ministro de Gobernación, Eleuterio Maisonnave, confirmó este extremo al restar importancia a la insurrección cantonal: «habéis probado, señores cantonalistas, vuestra impotencia», los escasos elementos con los que contaba en el país. Cartagena era un caso aparte, una traición al país, puesto que se habían apoderado del arsenal y de la flota. Mas su evocación continuaba siendo útil a Castelar para revisar el futuro de la República y del partido republicano. Respecto a lo primero, sostenía: «proponemos una República, no de escuela o partido, sino una República nacional, ajustada por su flexibilidad a las circunstancias». E invitaba a entrar a su partido en el doble movimiento de «conservación y de progreso», de la libertad y la autoridad, que pusiera fin a «la era de los motines populares, como la era de los pronunciamientos militares», palabras pronunciadas horas antes de que la tropa y la Guardia Civil irrumpieran en el Congreso por orden del capitán general de Madrid y lo disolvieran por la fuerza (DSCC, 2 de enero de 1874).

Líder inequívoco del ala derecha del PDRF desde los debates de la Constituyente de 1869, se había ganado el liderazgo de la fracción individualista de los demócratas en las controversias llevadas a cabo en la prensa en 1860 y 1864. En 1869 había sostenido la sujeción de los republicanos a la legalidad y el acatamiento de la Constitución monárquica votada por la mayoría de las Cortes, aun cuando los republicanos hubieran defendido otra opción y no renunciaran a cambiarla, lo que le enfrenta a los cargos electos que rechazan jurarla. En junio de 1871 declara su benevolencia parlamentaria ante un gobierno monárquico que sostuviera un programa de reformas, y en mayo de 1872 reitera su benevolencia ante la formación del primer gobierno radical de Ruiz Zorrilla. Portavoz cualificado de la fracción legalista, benevolente e individualista, entre 1870 y noviembre de 1872 tiene la suficiente habilidad para pactar con el grupo centrista del partido, más numeroso pero bastante más heterogéneo, encabezado por Pi y Margall (socialista, en el sentido de interesarse por reformas sociales) y por José María Orense, marqués de Albaida (individualista), una mayoría en las Asambleas federales —la principal estructura deliberativa del partido— y en el control del Directorio Federal, el órgano de dirección, frente a la izquierda que se ha declarado «intransigente» ante los partidos monárquicos.

La izquierda intransigente está recorrida también por divisiones ideológicas, con sus individualistas y sus socialistas, pero antepone la república federal desde abajo o la confederal y considera legítima la revolución para llegar a ella, como legítima había sido la revolución en 1868, que consideraban traicionada por Prim, los progresistas y los militares. La legalidad de la que disfrutaban, a diferencia de lo que sucedía en el sistema isabelino, en nada cambiaba las cosas. O lo cambiaba todo, según Pi y Margall, Salmerón, Figueras, Castelar y los hombres del centro y la derecha del republicanismo.

Castelar, al igual que Orense, Pi y Garrido habían declarado sus simpatías hacia la república y el federalismo casi por las mismas fechas, en torno a la Revolución de 1854. El federalismo tenía entonces para muchos de ellos significados más bien vagos y diferentes entre sí. De lo que no existe duda es de la pertenencia de Castelar a la corriente federal de la democracia española. En cambio, no formará parte de sus preocupaciones políticas prioritarias, a diferencia de Garrido o de Pi, que no conciben una república distinta de la federal. Sin embargo, en octubre de 1868, en la ruptura del Partido Demócrata, Castelar no duda en seguir la suerte de la fracción federal, y se mantiene en esa posición hasta septiembre de 1873, en que es llamado a la presidencia de la República. Antes, en junio, al reunirse las Cortes republicanas, se integra en la comisión que ha de elaborar el proyecto de Constitución y sus compañeros le encargan la redacción de la ponencia. Suyo es el proyecto que se hace público un mes después y que no llega a ser discutido. Después, de su puño llega la represión más severa sobre el alzamiento federal y su abjuración pública del federalismo, en la madrugada del 3 de enero de 1874: «yo abandono la República del arte y de la poesía por la República posible», anuncia desde la tribuna, mientras urge a crear un partido republicano conservador porque, a diferencia de los que quieren dividir el mundo «y repartirlo en cantones y tener en cada cantón un Contreras», en referencia al general que se había puesto al frente de este, a la República española no le faltaba nada de lo que habían demandado los republicanos, por más que hubiera una porción de ideas muy justas que por el momento eran irrealizables. Desde los bancos de los diputados se alzó una voz que dio lugar al siguiente diálogo con Castelar:

(Un Sr. Diputado: ¿y la federal?). ¿La federal? Esa es organización municipal y provincial; ya hablaremos más tarde; no vale la pena; el más federal tiene que aplazarla por diez años. (Un Sr. Diputado: ¿Y el proyecto?). ¿El proyecto? Lo quemasteis en Cartagena (Grandes aplausos). No me diréis que no soy franco.

¿Todo resuelto? La moción de confianza presentada por Castelar fue derrotada por 120 votos contra 100. El presidente presentó la renuncia, las Cortes votaron un nuevo candidato y en el momento en que el escrutinio iba a hacerse público, llegó la noticia de que el Congreso había sido rodeado por el ejército. El golpe de Estado era un hecho. Disuelta la república parlamentaria federal, el federalismo, erosionado, entraba en declive. Quizá fuera a la inversa, y los avatares de la República federal fueron deudores de un doble proceso, de formación de un nuevo sistema de partidos políticos por división del antiguo partido, como pedía Castelar, y de diferenciación en la fracción federal de lo que se entendía por el concepto.

¿Todo resuelto? La revolución del 73, de impulso federalista, advierte Jover, está demasiado cerca de la eclosión regionalista y nacionalista de las décadas de 1880 y 1890 en Cataluña, Galicia, Valencia y el País Vasco, no tanto por los planteamientos teóricos de cada movimiento como por la experiencia de las distintas regiones en aquella coyuntura —las revueltas cantonales, la guerra carlista—, que fue vivida «con una conciencia de peculiaridad, de marginalidad con respecto a los planteamientos abstractos de un Estado discutido y débil», y allanó el renacimiento del regionalismo/nacionalismo (Jover, 1991, 45-46). Demasiado próximo e intenso, en efecto, para no inferir una interconexión, y por ende, para no destacar el carácter vivificador que el federalismo, con su fulgor y su rápida consunción, dejó en la sociedad finisecular del Ochocientos, los «tiempos bobos» del canovismo, en palabras de Galdós.

El segundo autor por el que se interesa José María Jover en la construcción de la (mala) fama de la República del 73 es Manuel de Revilla, catedrático de literatura en la Universidad Central (Jover, 1991, 81-82). Dejaría por herencia la caracterización del federalismo demócrata del Sexenio como un movimiento ganado por ideas abstrusas, por ideales utópicos refractarios a la realidad: ¿cómo la nación española, que era una obra de siglos, podía verse desintegrada, disuelta en la independencia primitiva de sus orígenes, para celebrar el nuevo e innecesario pacto constitutivo? Solo podía conducir a la disolución del Estado, como cree que brevemente sucedió. La mera concepción de una autonomía de los municipios para que iniciaran el proceso pactista se le antoja irreal. Sería la anarquía, dice, porque esos mismos municipios se encuentran atrasados, son bárbaros que no saben gobernarse y son devorados por el caciquismo. El federalismo, concluye Revilla, con palabras muy parecidas a las que en otra parte hemos registrado de Blanco-White y de García Ruiz, resulta un absurdo en naciones ya constituidas, sin comprender la dimensión descentralizadora del sistema federal y la diversidad de posibilidades de establecer el pacto constituyente sin cancelar por un momento los vínculos orgánicos del Estado. El federalismo, por último, en España solo podía despertar las rivalidades provinciales y, de triunfar, traería ruina y vergüenza, escribe en 1877 en la Revista Contemporánea, en respuesta al último libro de Pi y Margall, significativamente titulado Las nacionalidades.

Para cerrar la gran parada de mistificadores, es obligado referirse a Menéndez Pelayo y a su Historia de los heterodoxos españoles. Las líneas que dedica a la República Federal son apocalípticas en un autor de por sí hiperbólico:

imperaba aquí una especie de república [...]. Eran tiempos de desolación apocalíptica; cada ciudad se constituía en cantón; la guerra civil crecía con intensidad enorme; [...] Andalucía y Cataluña estaban, de hecho, en anárquica independencia; los federales de Málaga se destrozaban entre sí [...]; en Barcelona el ejército, indisciplinado y beodo, profanaba los templos con horribles orgías; los insurrectos de Cartagena enarbolaban bandera turca y comenzaban a ejercer la piratería por los puertos indefensos del Mediterráneo; dondequiera surgían reyezuelos de taifas... (Menéndez Pelayo, 1978, 988).

El gran inquisidor reivindicará la unidad católica: por ella «fuimos nación», dice. Pero lo malo y anárquico, lo desbocado de nuestro carácter se conserva intacto y sale en cuanto se dan las circunstancias, afirma imperturbable. La Federal fue una de ellas, la más reciente (Jover, 1991, 87). Finalmente, en otro sentido, en la época de la Unión Republicana de 1903 y de la Conjunción Republicano-Socialista de 1909, Pérez Galdós y otros prefieren omitir el juicio de una época ya lejana y quedarse en que la falta de unidad llevó a los republicanos a perder la república y las libertades. La Federal, decididamente, se ha difuminado o ha sido escamoteada entre la mistificación malintencionada, la realidad parcial y el olvido consentido.

CAPÍTULO 8

EL DESAFÍO DE LA HELVETIZACIÓN

«Nada esperamos ya, en nadie confiamos. Nuestra voz se ha perdido en el vacío, que es lo único que en España existe...», escribe Valentí Almirall el 11 de junio de 1873 en las páginas de El Estado Catalán en el cierre del periódico que desde meses antes edita en Madrid (en Trías, 1975, 217). El proyecto federal, con la enorme heterogeneidad de significados y de estrategias políticas que se confrontan entre 1868 y 1873, con tantos líderes incapaces de imponerse por su autoridad a los demás, con uno de ellos, Pi y Margall, presidente del Directorio federal entre 1870 y 1873, siempre más propenso a la conciliación interna al precio de desfigurar los objetivos que a encabezar un proyecto reconocible, se diluye en el Sexenio. Al desaliento sucede la reconstrucción de un partido de base popular que aleja a las clases medias urbanas y semiurbanas, atraídas por otros grupos políticos, un Partido Federal tan apegado a una legalidad que se le niega que no pocos jóvenes lo abandonan por un radicalismo «revolucionario» a lo jacobino. Es el caso de Vicente Blasco Ibáñez, dirigente federal en Valencia desde 1891 y encendido propagandista, director de los periódicos La Bandera Federal y El Pueblo, autor de la Historia de la revolución española, 1808-1874, una visión popular y federalizada del siglo. En 1896 rompe con Pi y Margall, funda su propio partido y busca alianzas con los republicanos unitarios. Esa fragmentación territorial, herencia a un tiempo del sustrato federal y del particularismo regional, se manifiesta en varias zonas y enlaza con otras tradiciones asimismo particularistas.

En Cataluña la evolución la simboliza a la perfección Valentí Almirall. En 1878 se reclama catalanista no por gusto de resucitar una lengua, dice, aunque su uso contribuya a desarrollar sentimientos catalanes; se reclama catalanista porque se hallaba persuadido de las ventajas que ofrecía «nuestro modo de ser especial» para adelantar más en la mejora y el progreso que sujeto a un «árbitro de nuestro destino» que nada podía enseñar. La crítica al centralismo se invierte en una exaltación del particularismo regenerador. El proyecto federal de una plataforma común española se transforma en una solidaridad regional desde una realidad orgánica diferenciada, catalana, de la que han de salir las respuestas políticas (Trías, 1975, 230-231). En 1881, después de promover el Primer Congreso Catalanista, escribe: «No sujetemos [...] nuestra suerte a la de las demás regiones. Nuestro objetivo es que Cataluña recobre su personalidad por el camino del particularismo. Ha de sernos perfectamente indiferente que las otras regiones que se encuentran en condiciones semejantes a la nuestra quieran o no recobrarla» (en Llorens, 1993, 58). Y por la misma época, añade: «España es una nación especial, o mejor un agregado de naciones» (en Trías, 1975, 231). El regionalismo, la descentralización plena, era la senda de la regeneración. El proyecto federal la había ofrecido al conjunto de España pero no había sido atendido ni tampoco el partido había sabido ganarse la confianza de la población. En cambio, Cataluña reunía las características para cobrar impulso porque además de contar con una amplia base política que se había inclinado por esas soluciones después de 1868, el particularismo que servía de referencia regional era manifiestamente singular por su historia y su lengua.

FEDERAR, ¿QUÉ?: EL EXTRAVÍO DE LA RAZÓN FEDERAL EN LA ESPAÑA DEL SIGLO XX

Es entonces cuando se produce una ruptura ideológica al «pensar España», no porque se niegue a esta, sino porque se ofrece otro modo de concebirla, aunque para ello haya que deconstruirla y volver a armarla. El federalismo aspiraba a organizar la nación española mediante el doble consenso del pueblo español, el conjunto de los ciudadanos, y de los pueblos que habían formado los antiguos reinos de la monarquía y tenían conciencia de su diversidad, como de forma reiterada se expresa desde 1808 a 1873. Para los federales era incuestionable el resultado del pacto voluntario de los Estados soberanos, cada uno de ellos, sujeto político: el Estado federal, la nación española constituida sobre bases democráticas y gobernada desde dos esferas con plenas atribuciones para cometidos distintos y complementarios, el gobierno general de la nación, gobierno federal, y los gobiernos federados. La propuesta de Almirall de 1885 es distinta: las diferencias de fondo y de ritmo en la evolución social —acrecentadas en la percepción primero del desaliento y después de la reacción de la primera década de la Restauración que conduce a un importante progreso económico de Cataluña—, la potencial divergencia en la evolución política, que hasta entonces se ha manifestado únicamente durante el Sexenio por el peso del federalismo, notable aunque tampoco privativo de esta región, conducen a pensar en una propuesta radicalmente nueva: el Estado compuesto que asocie de un lado a Cataluña y de otro a España, concebida ahora como una entidad diferente en la que Cataluña no queda incluida, sino que es una contraparte con la que se puede y se debe seguir unida, solo que por un pacto de asociación que posibilite empujar de ella, modernizarla, sin verse lastrada por sus inercias. En el libro Lo catalanisme (1886), Almirall conserva el término nación para la entidad que posee soberanía y reconocimiento externo (la nación española); la nación debiera federar Estados autónomos, reminiscencia de su pasado federal. Demasiado republicano para los catalanistas, demasiado catalanista para los republicanos, según Rovira i Virgili, consiguió agrupar de manera momentánea a las fuerzas económicas e intelectuales cuando en 1885 se convirtió en uno de los promotores y redactores de la «Memòria en defensa dels interessos morals i materials de Catalunya», el Memorial de greuges. Se trataba de un manifiesto —que sería presentado al rey— en defensa del proteccionismo arancelario, la personalidad de Cataluña oscurecida por la hegemonía castellana en España y la salvaguarda del derecho civil catalán ante los proyectos de codificación. En el Memorial se expresa la voluntad de regionalizar España y de transformarla al estilo de «los gloriosos Imperios de Austria-Hungría y Alemania», aunque se citaba también a Gran Bretaña, posiblemente por las recientes reformas introducidas en el Dominio del Canadá (en Balcells, 1977, 216). Este movimiento, abrumadoramente controlado por los sectores de la burguesía y la política conservadora, comienza a mirarse en la Monarquía Dual a pesar de que por el momento se conforma con el proteccionismo económico y la reserva del mercado colonial.

En marzo de 1892 la ciudad de Manresa albergó la primera asamblea de delegados de la Unió Catalanista, una agrupación de entidades conservadoras creada un año antes. Acudieron 248 representantes y fue presidida por el arquitecto Lluís Domènech i Montaner, siendo Enric Prat de la Riba uno de sus secretarios. La asamblea aprobó las Bases para la constitución regional catalana, un proyecto de principios para la redacción tanto de una Constitución española como para Cataluña. El sistema propuesto se asemeja en algunos aspectos a la monarquía austrohúngara, unida por la Corona, un gobierno limitado en funciones y a las carteras de Guerra, Marina, Hacienda, Interior y Relaciones Exteriores, y una asamblea de representantes de las regiones elegidos como cada una de estas considerase conveniente. Para aproximarse al modelo austrohúngaro le faltaba el instrumento unificador, contrapeso de la amplia autonomía del reino de Hungría: el poder imperial, la importancia del ejército y la amplia coincidencia de intereses entre las clases dominantes terratenientes-financieras de la Monarquía. Las Bases de Manresa introducen también algún elemento del Reich alemán, como una representación en la asamblea legislativa proporcional a los habitantes y a la tributación de cada región, de las cuales, el segundo aspecto daría a Cataluña una presencia superior a la de su población, solo que Cataluña distaba de significar lo que Prusia en el conjunto, por lo que difícilmente podía aspirar a desempeñar un papel semejante. En otros aspectos, las Bases de Manresa se acercan a una confederación de lazos tenues al estilo de los Artículos de la Confederación de los Estados Unidos de 1783: al poder central se le asignan las funciones de las relaciones exteriores, la defensa, las relaciones comerciales con otros países y la política de aranceles, las redes viarias y de comunicación y la resolución de los conflictos interregionales, esta última atribución competencia de un Alto Tribunal formado por un magistrado de cada región que, sin embargo, no actuaría en el orden jurisdiccional como Tribunal Supremo respecto de los tribunales regionales, que tendrían absoluta independencia. Las bases segunda a diecisiete regulaban las potestades reservadas por Cataluña: plena soberanía legislativa interior en lo civil, penal, mercantil, administrativo y procesal, fijación y recaudación de impuestos, acuñación de moneda de circulación obligatoria en el resto de España, capacidad para hacer una división administrativa territorial interna, plena atribución para organizar la enseñanza, etc. La lengua catalana sería la única de carácter oficial en Cataluña y en sus relaciones con el poder central. Los cargos públicos quedaban reservados a los catalanes de nacimiento o naturalización, incluidos los empleos militares que tuvieran jurisdicción y los nombramientos eclesiásticos acordados por el Concordato. Se instalarían unas Cortes elegidas por cabezas de familia mediante sufragio censitario (renta, propiedad y capacidades) y corporativo por gremios, un poder judicial independiente, con una Audiencia como suprema autoridad judicial en la región, y un poder ejecutivo responsable ante el parlamento. El corporativismo de las Bases parece responder a una prevención ante las inclinaciones de las clases populares, cuando organizaciones obreras y el republicanismo volvían a agitar el panorama civil. La región tendría unas fuerzas del orden propias y contribuiría al ejército mediante voluntarios o con una compensación económica convenida, «como antes de 1845» (Balcells, 1977, 228-231).

El proyecto de bases de Constitución instituía un Estado compuesto inspirado en la actualización del régimen foral y en los sistemas políticos confederales con particular atención a la monarquía austriaca de los Habsburgo, con la particularidad de que la entidad autónoma que se deseaba constituir conservaba la aspiración de determinar aspectos para ella esenciales, como la futura política arancelaria del Estado común y la orientación de otras líneas de la política interna de acuerdo con la visión expansiva de una sociedad que es vista como más desarrollada que la del resto de España. Poco importaba que las confederaciones, las federaciones de tipo antiguo, estuvieran desapareciendo en el mundo, sustituidas por federaciones modernas o por Estados centralizados, o que el Imperio austrohúngaro fuera contestado por un número creciente de nacionalidades que se consideraban oprimidas, muy lejos de haber armonizado la convivencia entre pueblos e intereses a pesar del elevado número de situaciones negociadas entre los territorios y los poderes centrales, fuera Viena o Budapest.

La literatura del movimiento de la Renaixença venía escribiendo sobre las glorias de la patria catalana y cantaba las virtudes del alma catalana. El federalismo había alentado las tesis del self-government, auspiciadas asimismo desde 1878 por el Partido Liberal Autonomista en Cuba, colonia con la que tantas relaciones materiales conservaban los catalanes, fueran los hombres de negocios como amplios sectores populares, bien por los lazos creados por la emigración anterior o por la convicción, debidamente alentada por los industriales, de la dependencia de los puestos de trabajo locales de la marcha del mercado de Ultramar. El Fomento de la Producción Nacional, la primera organización patronal creada en España en 1869, transformada una década después en Fomento del Trabajo Nacional, tuvo por bandera inicial y principal la lucha contra el librecambio. En el proceso de incorporación de grupos progresivamente mayores de individuos a los procesos de formación de las naciones modernas, en particular en lo que atañe a pequeñas nacionalidades («nacionalidades menores») en relación con las grandes naciones europeas, Miroslav Hroch ha señalado la inseparable unidad entre la conciencia nacional y las relaciones objetivas entre los miembros de la nación, en que aparte de la ideología contenida en la primera se hace preciso un incremento de la intensidad del «patriotismo social» y de la naturaleza de los intereses materiales que condicionan este impacto. En una primera fase de los movimientos nacionales existe una actividad intelectual llevada a cabo por eruditos y hombres de letras, dirigida a indagar y difundir los atributos diferenciales lingüísticos, culturales, sociales, económicos e históricos del grupo (etno-cultural) no dominante, que de hecho están definiendo los rasgos de la nación; en una segunda fase se encuentra el papel que desempeñan los intelectuales y activistas —a menudo, profesionales— al situar el programa nacional en la esfera de los intereses materiales individuales, a fin de ganar la simpatía del pueblo para su idea de nación y obtener el reconocimiento del Estado-nación gobernante; en la tercera fase, el movimiento nacional se transforma en un movimiento de masas al interiorizar estas los argumentos de los agitadores (Hroch, 1985, 11-13; Hroch, 2000, 128, 133). El despliegue realizado en la década de 1880 y que culmina con las Bases de Manresa se corresponde con el inicio de la «fase B» del análisis llevado a término por el historiador checo, debidamente preparada por provincialistas, escritores renaixentistes, federales monárquicos del estilo de Víctor Balaguer y federales republicanos como Almirall y otros. El Estado aparece como la expectativa deseada, todavía no en forma absolutamente independiente pero casi, como entidad confederada.

En una recepción de las teorías de las nacionalidades, desde 1878 se escribe sobre la «nacionalidad catalana» como cualidad que hermana a los pueblos por medio de la lengua y las costumbres, todavía diferenciándola de nación, un Estado político soberano e independiente. En 1889, en cambio, Lluís Duran i Ventosa habla en el Centre Escolar Catalanista de «las naciones que forman el Estado español» en razón de lengua, derecho e historia (en Prat de la Riba, 1987, 36). Las bases de la concepción del Estado plurinacional español están sentadas. En 1906 el propio Enric Prat de la Riba, fundador de la Lliga Regionalista, en su libro La nacionalitat catalana, considera tan indiscutible este hecho y tan consolidada la personalidad de Cataluña, tan evidente la existencia de un ser nacional, que reclama «el derecho a un Estado propio para dirigirlo». La nación es concebida como «una sociedad de gentes que hablan una lengua propia y tienen un mismo espíritu que se manifiesta uno y característico bajo la variedad de toda la vida colectiva». Siguiendo a la Escuela Histórica alemana, Prat de la Riba relaciona la lengua con el derecho como elementos de una misma individualidad social concreta, e introduce la idea de Volkgeist, el espíritu social peculiar: «Si ser Patria, si ser Nación era tener una lengua, una concepción jurídica, un sentido del arte propio, si era tener espíritu, carácter, pensamiento nacionales, la existencia de la Nación o de la Patria era un hecho natural, como la existencia de un hombre, independiente de los derechos que le fuesen, de hecho, reconocidos [...]. La Nación es Nación aunque para la ley no lo sea». Y concluye: «A cada Nación, un Estado». En tanto llegaba a ser conquistado ese Estado que daría plenitud a la expansión interior, el nacionalismo catalán estaba en condiciones también de ejercer una influencia exterior («la función imperialista») mediante «la penetración pacífica de España, la trasfusión a las demás nacionalidades españolas y al genio del Estado que las gobierna» del ideal regenerador catalán. El empeño era doble: construirse como Estado, y asociado a España, «catalanizar» España, concebida esta como una unión de nacionalidades y de Estados nacionales, puesto que su ideario está lejos de la separación y sostiene la conveniencia de «una unión federativa con los Estados de las otras nacionalidades de España» (Prat de la Riba, 1987), si bien llama federalismo a lo que es confederación y nunca precisa con qué nacionalidades ibéricas aspira a asociar a Cataluña.

La Lliga Regionalista, fundada en 1901, señala el nacimiento del nacionalismo político catalán y mantuvo las mencionadas aspiraciones de forma más o menos vaga. Bastante pragmática, la Lliga se concentró en ganar ascendiente en la sociedad y obtuvo importantes éxitos en las elecciones. Después supo negociar con el gobierno central una cierta autonomía administrativa —la Mancomunidad de Diputaciones Provinciales— y en los últimos gobiernos parlamentarios de la monarquía de Alfonso XIII se convirtió en auxiliar indispensable de los partidos nacionales, para después implicarse en el golpe de Estado de Primo de Rivera de 1923. Para entonces habían surgido otros grupos nacionalistas de base popular, orientación republicana y objetivos federales (Partit Republicà Català, 1917), confederales (Acció Catalana, 1922) e independentistas (Estat Català, 1922).

En 1931 hacía mucho que el federalismo había desaparecido en España del horizonte mayoritario de la oposición democrática al régimen monárquico de la Restauración. El Partido Federal, muy minoritario, languidecía como una antigualla, a pesar de que en 1936 sería uno de los signatarios del Frente Popular. Al ser proclamada la Segunda República, la izquierda burguesa —los republicanos y los reformistas— sostenía el principio de un Estado unitario. La mayoría de los republicanos que procedían de pequeñas agrupaciones regionalistas y nacionalistas acabaron integrados en los anteriores: el sector del Partit Republicà Català que seguía a Marcelino Domingo fue uno de los fundadores del Partido Republicano Radical-Socialista y, más adelante, en 1935, de Izquierda Republicana, cuyo liderazgo recayó en los dirigentes de Acción Republicana, un partido unitarista que aceptaba el régimen autonómico selectivo y limitado. Otro tanto sucedió con la Organización Republicana Gallega Autónoma (ORGA), federalista en origen, autonomista después, integrada en Izquierda Republicana más tarde. Estos sectores aceptaron el régimen de autonomías previsto para descentralizar el Estado «integral», esto es, único y emanado de una soberanía común e indivisible.

Los socialistas del PSOE, la minoría más numerosa en las Cortes Constituyentes de 1931, procedían de una tradición fuertemente unitaria y hasta antifederalista en sus orígenes. Los fundadores del partido tenían la doble experiencia de la pertenencia a la Federación Regional Española de la AIT y de su federalismo orientado por los ácratas, y del movimiento cantonal de 1873 que se llevó por delante la República y la incipiente organización que estaban creando, de orientación marxista, que esperaba aprovechar la etapa democrática y los movimientos insurreccionales para atraerse a las capas populares. Los trabajadores —sostenían— eran internacionalistas y actuaban en el marco de un Estado cuyo poder aspiraban a conquistar como condición para lograr su emancipación. Las sociedades obreras se hallaban integradas en federaciones locales y nacionales de la misma manera que las agrupaciones socialistas se integraban en el partido, pero la dirección política se hallaba centralizada en los congresos nacionales y en la ejecutiva nacional.

A comienzos del siglo XX, a medida que la cuestión de las nacionalidades cobró protagonismo en las discusiones de la Segunda Internacional, el tema se introdujo en los debates españoles, prácticamente reducido a los socialistas catalanes y a los de alguna agrupación aislada. En 1918, con el trasfondo de la Revolución rusa y de la proclamación del derecho de los pueblos a la autodeterminación, el congreso del PSOE aprobó una propuesta alentada por Rafael Campalans y otros socialistas catalanes por la que el partido incorporaba en su programa el objetivo de constituir una «confederación republicana de las nacionalidades ibéricas». En 1919, en el congreso extraordinario que siguió, se volvió sobre los pasos y el objetivo quedó reducido a la autonomía de las regiones. Campalans y otros abandonaron el PSOE en 1922 para fundar la Unió Socialista de Catalunya, de corte confederal. Una vez proclamada la Segunda República, a pesar del interés explícito de la Federación catalana del PSOE de sumarse al federalismo que reclamaban los grupos republicanos locales —Esquerra— y el resto del catalanismo progresista, se impuso la opinión de los principales dirigentes nacionales y provinciales favorable a un Estado unitario. Los juristas Fernando de los Ríos, catedrático de Filosofía Política, y Jiménez de Asúa, un penalista recién incorporado al partido, rechazaron con rotundidad la posibilidad federal, el segundo con frecuentes menciones del carácter centralizador que últimamente habían adoptado las Constituciones formalmente federales, como la alemana de Weimar, de 1919, y la austriaca de 1920.

En el Pacto de San Sebastián, la reunión llevada a cabo en agosto de 1930 por las oposiciones republicanas y varias personalidades a título individual, entre ellas, el socialista Indalecio Prieto, se había decidido que se sometería a las futuras Cortes Constituyentes un estatuto catalán libremente redactado por sus representantes, y que «el mismo criterio habría de seguirse por lo que respecta a otras regiones con personalidad definida, como son las Vascongadas, Galicia, etc., dentro de la unión perfecta de todas ellas», según dio a conocer el diario La Vanguardia el 19 de agosto de ese año. Hemos mencionado ya que una vez celebradas las elecciones municipales del 12 de abril de 1931, convertidas en un plebiscito sobre la monarquía, y conocido el éxito de la oposición en la gran mayoría de las ciudades medianas y grandes, proclamada la República dos días más tarde, Macià anunció en Barcelona «la República Catalana como Estado integrante en la Federación ibérica» (cit. en Tuñón de Lara, 1974, 287). Su partido, Esquerra Republicana, había obtenido 25 de los 49 concejales del Ayuntamiento de Barcelona, por 12 de la coalición republicano-socialista y 12 de la Lliga. En las horas previas a esa declaración, anunció que se procuraría integrar el Estado Catalán «con toda cordialidad» en la Federación de Repúblicas Ibérica. A continuación, formó un Consejo de Gobierno de la República Catalana, en una previsión claramente confederal. Tres días más tarde, al igual que hiciera Estanislao Figueras en marzo de 1873, tres ministros del Gobierno Provisional de la República, dos de ellos catalanes acompañados de Fernando de los Ríos, viajaron a Barcelona y consiguieron el compromiso de que la institución autónoma pasara a denominarse Generalitat de Catalunya y que se aguardaría a la Constitución para ver las atribuciones que tendría, prometiéndose un régimen autonómico especial.

La República evitó los diferendos en el terreno de las identidades, cuestión eminentemente emocional que encierra la defensa de una cultura que se cree amenazada pero también factor que se dirige a las mentalidades y potencia la diferenciación. En 1931 la cuestión federal del siglo XIX, cuestión española, había quedado básicamente reducida al problema catalán. «La concepción federal tuvo su época gloriosa, pero no es la fórmula del día», afirma Fernando de los Ríos en el congreso extraordinario que los socialistas celebran en julio de 1931 para fijar su posición en el próximo debate constituyente. En declaraciones a El Socialista (4 de junio de 1931), el presidente del partido y próximo presidente de las Cortes Constituyentes, Julián Besteiro, insistió en buscar una solución autonómica a Cataluña y a otras regiones, «o, si se quiere, nacionalidades», pero, añade: «si se intentase someter a toda España a un esquema de República federal, se cometería a mi juicio un grave error que es preciso evitar» (en Guerra Sesma, 2008, 172).

Lluís Companys, dirigente de Esquerra Republicana de Catalunya, pareció darle la razón al intervenir en el debate constitucional: «los diputados catalanes —dijo— no vamos a reñir una batalla para imponer a las regiones un régimen que no quieren, que no apetecen y para el cual no están preparados. Nosotros defenderemos las aspiraciones autonómicas dondequiera que se presenten...» (DSCC, 4 de septiembre de 1931). El problema catalán se ceñía a encontrar un régimen especial en España, sin embargo, como se ha visto, de forma recurrente se planteará la federalización sin que sus palabras encuentren eco ni en los principales partidos españoles, que apenas cuentan con representación en Cataluña, ni en otras partes del país. «Federar, ¿qué?», se pregunta el diputado socialista Manuel Cordero en el debate constitucional (DSCC, 16 de septiembre de 1931).

Algunos partidos republicanos conservaban tendencias federalistas pero predominaba en ellos el sentido nacional unitario español y se inclinaban por la descentralización gradual del Estado «integral», esto es, el Estado único y emanado de una soberanía común e indivisible mediante la concesión de regímenes especiales autonómicos. En el debate constituyente solo el Partido Republicano Federal y Esquerra Republicana de Catalunya suscribieron la enmienda propuesta por otro pequeño partido, la Unió Socialista de Catalunya (cuatro diputados), en el sentido de definir España como una República Federal. Los tres partidos, el primero de ámbito español, suponen juntos el 72 por 100 de los diputados elegidos por Cataluña y el 12 por 100 del total de las Cortes. La enmienda no fue admitida a discusión y aunque las Cortes aceptaron otra enmienda presentada por el nacionalista gallego Otero Pedrayo por la que España era definida como una «República federal y democrática, constituida sobre la base de regiones autónomas», y contó con el respaldo de grupos que sumaban unos 160 votos, se dejó su discusión para el final del proceso y no llegó a recuperarse (DSCC, 16 de septiembre de 1931; el debate constituyente sobre el Estado, en Hernández Lafuente, 1980, 168-218). Decididamente, el federalismo no era la fórmula del día.

Mas los avatares sobre la organización territorial son caprichosos y una región o nacionalidad, como entonces comienza a decirse, mal articulada, menos con el resto que con el poder central, puede crear grandes disfunciones que detengan el correcto engranaje de la maquinaria del Estado. Los debates sobre la Constitución de 1931 alertaron sobre varios de los conflictos que después destaparía el desarrollo del Estatuto catalán aprobado en 1932. Los portavoces de la coalición Esquerra Catalana discutieron cada punto relacionado con la futura capacidad legislativa de la autonomía y consideraron una agresión las enmiendas socialistas dirigidas a reservar en exclusiva las competencias laborales y financieras.

Acordado el Estatuto, ¿por qué en cada momento crítico se daban pasos en una dirección que cuestionaba la organización política dada a la nación española? Pues porque el acuerdo de mínimos, como en todo sistema constitucional, depende tanto de la Ley fundamental como de su desarrollo, y en octubre de 1934 la orientación del gobierno español, que daba entrada a un partido antiautonomista y sospechoso de antiparlamentario, y la reciente resolución del Tribual de Garantías Constitucionales que había fallado en contra de la competencia del parlamento catalán para dictar una Ley de Contratos de Cultivo, impugnación elevada a instancias de la Lliga Catalana, fueron tomados por indicios de deslealtad hacia el gobierno autonómico. Desconocida la capacidad política de la autonomía, los líderes catalanistas consideraban decaídos los acuerdos constitucionales y volvían al punto de partida constituyente: un Estado federado en España o un Estado confederado con España. En efecto, el 6 de octubre de 1934, en el contexto del citado conflicto de competencias y de la huelga general política declarada en el país, el presidente de la Generalitat de Catalunya Lluís Companys volvía sobre los pasos de su predecesor y anunciaba «el Estado Catalán dentro de la República Federal Española». De nuevo, el acto de afirmación federal estaba desprovisto de pretensión secesionista, pues a la vez invitaba a «los dirigentes de la protesta general contra el fascismo [...] a establecer en Cataluña el Gobierno provisional de la República, que hallará en nuestro pueblo catalán el más generoso impulso de fraternidad en el común anhelo de edificar una República Federal libre y magnífica» (cit. en Tuñón de Lara, 1974, 442).

Lluís Companys detenido después de proclamar el Estado Catalán (1934).

No hubo tal República Federal libre y magnífica, ni finalmente República. Y sí, por el contrario, una reedificación del «Estado español», primera denominación del régimen político formado en Burgos por los militares sublevados en alianza con la extrema derecha del Bloque Nacional, los carlistas y la Falange, que acabaría sirviendo de instrumento articulador del fascismo nacionalcatólico español. Al unitarismo centralista del siglo XIX se sumó un afán inmoderado de uniformidad. Todo el nacionalismo español tradicionalista de Menéndez Pelayo, hasta las ideas juveniles de las que abjuró, fue revitalizado. La España Una se impuso como dogma de la nación. Nada tiene de particular que las oposiciones periféricas asociaran el combate contra la dictadura con la defensa de la cultura sometida y discriminada y del autogobierno arrancado a la fuerza.

Después de 1960 los nacionalismos periféricos fueron influidos por los movimientos de liberación nacional que recorren el Tercer Mundo aunando anticolonialismo y pensamiento revolucionario: la autodeterminación de los pueblos se inserta en la triple vertiente de la lucha contra la dominación política, el sometimiento nacional y la explotación social, en una transposición que da lugar a expresiones como Euskadi ta Askatasuna, el Front d’Alliberament Català, el Partit Socialista d’Alliberament Nacional y la Unión do Povo Galego.

Durante la transición de la dictadura franquista a la democracia a mediados de los años setenta se manifestó el objetivo político del restablecimiento de la autonomía a Cataluña, País Vasco y Galicia aprobada en la Segunda República. La Assemblea de Catalunya, la plataforma que agrupaba en este territorio la oposición a la dictadura, defendió desde su creación en 1971 la restitución del Estatuto de autonomía de 1932 como paso previo a la autodeterminación. Una de las fuerzas más activas de la oposición, el Partido Comunista de España, en su Manifiesto Programa de septiembre de 1975 defendía la aspiración a «la libre unión de todos los pueblos de España en una República Federal», reconocía el derecho de autodeterminación para los tres territorios citados y confiaba en que las regiones establecerían, conforme a la voluntad de sus respectivos pueblos, el grado de autonomía que facilitara la solución de sus problemas. Los ideólogos del Partit Socialista Unificat de Catalunya (comunista, vinculado al PCE) teorizaban y divulgaban la naturaleza plurinacional del «Estado español» y denunciaban el escaso eco que «el problema de la consolidación» de dicho Estado había encontrado en las ciencias sociales, como escribía en 1976 Rafael Ribó, entonces profesor de Ciencias Políticas, secretario general del PSUC de 1986 a 1997 y del partido sucesor, Iniciativa per Catalunya, hasta el año 2000, desde 2004 Sindic de Greuges. Sus ideas aparecieron en una colección impulsada por Xavier Vidal-Folch, en aquella fecha militante del PSUC y gran animador de la cultura progresista, desde 1998 a 2013 director adjunto del diario El País, hoy declarado defensor del modelo federal alemán para España (2013).

Ribó, que había ingresado en el partido apenas en 1974 y que hasta un año más tarde no perteneció al comité central —lo que debe ser tenido en cuenta al evaluar la «nacionalización» del sector comunista—, consideraba que la plurinacionalidad venía dada por la existencia de las nacionalidades vasca, gallega y catalana (esta última comprensiva del País Valenciano y de las Islas Baleares aunque su conciencia nacional estuviera menos desarrollada), junto a un área «nacionalitaria» de carácter distinto articulada por España a partir de la dominación de la Corona castellano-leonesa; las primeras tenían derecho a un trato nacional, al ejercicio de la autodeterminación y reclamaban «su propia soberanía», dejando abiertas todas las opciones, siempre previa consulta a los pueblos, incluidas la federación, la confederación y la independencia, mientras que era sensato esperar que las regiones españolas solicitaran estructuras político-administrativas por las que pudieran asumir determinados poderes políticos (Ribó, 1976, 7-28).

El lema de la Assemblea, «Llibertat, amnistia i estatut de autonomia», acabó formando parte de las movilizaciones democráticas en otras regiones como una extensión natural de la conquista de las libertades y como expresión de una voluntad descentralizadora.

Las Cortes Constituyentes de 1977 rechazaron de plano el derecho a la autodeterminación que habían sostenido durante la transición a la democracia los grupos nacionalistas y, con anterioridad a su legalización en abril de 1977, el Partido Comunista de España. El derecho a la autodeterminación —que a comienzos del siglo XXI volvería a ser formulado como «derecho a decidir»— formó parte del programa político aprobado en 1974 por el PSOE en el Congreso de Suresnes, último celebrado en el exilio y el que llevó a la secretaría general a Felipe González. Allí se aprobó constituir una «República Federal de las nacionalidades que integran el Estado español». La resolución aprobada en el XXVII Congreso, en 1976, celebrado ya en Madrid, sostenía que «el Partido Socialista propugnará el ejercicio libre del derecho a la autodeterminación por la totalidad de las nacionalidades y regionalidades que compondrán en pie de igualdad» la «República Federal de trabajadores, integrada por todos los pueblos del Estado español». La futura Constitución debía garantizar el derecho de autodeterminación. El Congreso aprobó un minucioso Plan Federal que, entre otras consideraciones, preveía ingresos fiscales diferenciados del gobierno federal y de los entes federados y participación de los segundos en la recaudación de la imposición básica cuya legislación se reservaba al poder federal (De Blas, 1978, 161-168).

El derecho a la autodeterminación y un horizonte federal formaron parte del ideario de los grupos autogestionarios que en 1974 habían constituido la Conferencia Socialista Ibérica, rebautizada dos años más tarde como Federación de Partidos Socialistas. Varios de esos grupos —el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC), Convergencia Socialista de Madrid, el Partido Socialista de Aragón, el Partit Socialista del País Valencià— terminaron integrándose en el PSOE o firmando un pacto estable de colaboración, caso del citado en primer lugar. Durante el proceso de elaboración constitucional, el PSOE formuló un voto particular a favor de la República a la vez que omitió toda referencia a la federación, más allá de algunas expresiones defendidas en la comisión redactora del proyecto de Constitución (Boletín Oficial de las Cortes, 5 de enero de 1978, 716-717).

AUTONOMÍAS: UN PODER LIMITADO, PARTE DE UN TODO

A diferencia de los debates constitucionales de 1931, la opción federal estuvo ausente de los trabajos constituyentes de 1977-1978. Ninguna de las cerca de tres mil enmiendas presentadas hizo referencia al federalismo sino en el sentido de impedir que las comunidades autónomas pudieran federarse entre sí. Las presentadas a la Comisión de Constitución fueron retiradas o no fueron admitidas a trámite. En el debate del pleno de 4 de julio de 1978 (Diario Oficial del Congreso de los Diputados) únicamente se expresaron en sentido federal algunos diputados de las minorías. El diputado por Esquerra Republicana de Catalunya, Heribert Barrera, se pronunció por el derecho a la soberanía y la autodeterminación de las nacionalidades, a la vez que se preguntó por la razón de no llamar federal al Estado que se deseaba constituir, en lugar de inspirarse en el modelo autonómico italiano de posguerra, descalificando el mismo argumento que se había empleado en 1931:

Se ha pretendido que no tenía sentido hacer ahora un Estado federal porque las federaciones se constituyen para unir entidades separadas, y no, en sentido contrario, para separar lo que está más profundamente unido. No veo, en absoluto, ninguna razón lógica que haga imposible la marcha en los dos sentidos, pero, esto aparte, ¿qué es lo que está unido aquí? La verdadera unión es la de los corazones, la de las voluntades, y pasa forzosamente por el respeto de los sentimientos de cada uno. Esta unión auténtica yo no la veo en ningún sitio; todavía está por hacer, y habríamos hecho una gran obra si hubiésemos conseguido realizarla ahora.

El modelo regionalizado italiano de posguerra, de otra parte, según han reconocido los expertos italianos en constitucionalismo, se inspiró en el Estado integral español de la Segunda República, concebido como un tipo intermedio entre el Estado unitario y el federal basado en la autonomía regional. Las demandas de autonomía de Cerdeña y Sicilia, la protección debida a las minorías étnico-lingüísticas del valle de Aosta y el Trentino-Alto Adigio, así como la herencia antifederalista recibida del siglo XIX, condujeron al perfeccionamiento y la generalización en Italia del sistema español de 1931 (Lucas Murillo, 1986, 490).

El portavoz de Unió Democràtica de Catalunya, Antón Canyellas, afirmó en nombre de los democristianos:

En los momentos de mayor grandeza de España, los vínculos que unían los diversos pueblos del Estado eran federales. La decadencia posterior coincidió con la imposición del uniformismo y del centralismo. Ello condujo a una opresión para Cataluña y consiguió herir sus más nobles sentimientos, pero no acabó con el alma del pueblo [...]. España como mosaico de nacionalidades y regiones tiene las condiciones idóneas para constituirse en una estructura federal.

El portavoz del Partido Nacionalista Vasco, Xavier Arzalluz, consideró que la soberanía originaria reside en los pueblos que constituyen el Estado, «la nación, en el sentido político del término», y trajo a colación el ejemplo de la República Federal de Alemania y los atributos que se había reservado Baviera, con capacidad de acordar tratados de Estado, tratados internacionales. A favor del federalismo hablaron Francisco Letamendia, diputado por la coalición Euskadiko Ezkerra, y Emilio Gastón, del Partido Socialista de Aragón. Todos ellos, en conjunto, reunían menos del 4 por 100 del voto emitido en las elecciones. En sentido radicalmente opuesto, el portavoz de Alianza Popular, el exministro de la dictadura Silva Muñoz, lamentó que la redacción de la Constitución repitiera los errores de 1873 y 1931, que después de afirmar la unidad de la nación, en su articulado «dejaron abiertas las puertas a un proceso abierto desde el autonomismo al federalismo y del federalismo a la secesión». El representante del grupo mayoritario, la gubernamental Unión de Centro Democrático, rehusó que se caminara hacia una unión federal. En suma, España quedó constituida como un Estado de Comunidades Autónomas cuyo desarrollo profundizó la descentralización en los límites del Estado regionalizado, a decir de varios constitucionalistas, con un «funcionamiento federal», si se quiere, pero sin llegar a concebirse en ningún caso como Estado de estas características.

El debate constitucional de 1977 y 1978, en lo que respecta a este punto, se centró en lo que sería el título VIII de la Carta Magna, referido a la organización territorial. En un sentido semejante al de 1931, se resolvió la creación de comunidades autónomas sin establecerlas ni fijar su número, sino remitiendo a la voluntad de las provincias interesadas, siempre que fueran limítrofes y tuvieran características históricas, culturales y económicas comunes; correspondía a las Diputaciones la iniciativa del proceso autonómico que conduciría al autogobierno. La Constitución establecía la unidad indisoluble de la nación española, patria común, y garantizaba el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sin precisar la diferencia entre unas y otras. La Constitución establecía dos vías de acceso a la autonomía, aparte de las restituidas en Cataluña, el País Vasco y Galicia, con distintos resultados en cuanto a competencias, lo que además de disponer regímenes especiales —y muy especiales en los casos del País Vasco y de Navarra, que contarían con un concierto fiscal que de hecho les reconoce una Hacienda separada—, generaba una doble asimetría: entre comunidades autónomas de régimen especial (las forales por un lado, Cataluña y Galicia por otro), y entre estas y las que llegaran a constituirse algún día. El gobierno de la segunda legislatura de la democracia, presidido por el centrista Adolfo Suárez, entre 1979 y 1981 generalizó el modelo autonómico al estilo de la regionalización completa que en 1931 había defendido en las Cortes Ortega y Gasset, sin dejar resquicio a agravios comparativos pero sin avanzar en una dirección federal. El resultado fue un modelo descentralizado con una gran diversidad de situaciones y de regímenes competenciales de un Estado que un experto en derecho regional, juez de la Corte Constitucional italiana, no dudó en comparar por su heterogeneidad con la piel de un leopardo, pero que viene a corresponderse con el modelo llamado de federalismo funcional porque básicamente descentraliza las funciones mediante la transferencia a entes autónomos del ejercicio legislativo y administrativo, con exclusión del judicial, sin crear dos esferas separadas de gobierno con los correspondientes atributos y división de poderes, mientras, además de establecer la primacía constitucional del Estado, impone a las entidades autónomas la colaboración, algo distinto del federalismo cooperativo (Lucas Murillo, 1986, 492-493). El modelo autonómico español, por sus resultados, se acerca en ese sentido en unos aspectos al federalismo de la Constitución de Weimar y en otros hallamos un paralelismo con el restrictivo federalismo austriaco, ejemplo de federalismo «unitario».

La unidad de la nación según es establecida por el artículo 2 de la Constitución de 1978 sería interpretada por sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 no solo por la integridad territorial, sino como una unidad de soberanía, del poder constituyente y del ordenamiento jurídico, por lo que es imposible reconocer una legitimidad distinta de la emanada de la Constitución o una soberanía diferente de la nacional española, constituyendo la autonomía, en palabras de la sentencia, «un poder limitado [...] parte de un todo», por más que su desarrollo resulte plural. A raíz de esta sentencia, apenas iniciado el proceso autonómico, y del fracasado golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, una comisión designada por la UCD y el PSOE preparó y los partidos acordaron la que sería Ley Orgánica Armonizadora del Proceso Autonómico (LOAPA), destinada a uniformar el sistema y extremar el control y los límites de la autonomía. La declaración parcial de inconstitucionalidad de la LOAPA en 1983 no quiere decir que no ejerciera influencia, pues todos los estatutos de autonomía redactados a partir del verano de 1981 incorporaron sus principios, y la nueva ley que la reemplazó, de Procedimiento Autonómico, instituyó conferencias sectoriales con presencia gubernamental y de responsables autonómicos para trazar directrices comunes; en la práctica, las conferencias sectoriales, sin ser vinculantes, sirven para que el Gobierno oriente políticamente a las Comunidades y están muy lejos de ser cauces de participación autonómica en las decisiones del Gobierno central, procedimiento este característico de un Estado federal, por lo común reservado al Senado (Lucas Murillo, 1986, 494-503).

El sistema Constitucional y la práctica política desarrollada por los partidos de gobierno (UCD, PSOE y PP) reservan al poder central una atribución expansiva y esencial en la regulación normativa de competencias compartidas cuya gestión es en su totalidad o en gran parte de competencia autonómica, y en otras muchas que inciden en el núcleo del concepto de autogobierno de una comunidad. Nos referimos a la elaboración y promulgación de leyes orgánicas que comprenden las cuestiones relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, el régimen electoral general «y las demás previstas en la Constitución», y a las leyes de bases por las que las Cortes delegan en el Gobierno la potestad de legislar leyes articuladas. La cuestión no es tanto la existencia de estos instrumentos como la regulación tan detallada que se ha hecho en materias como administración pública, régimen local, educación, sanidad, universidades, investigación, comercio, etc., «que vacían de contenido el posterior “desarrollo” legislativo por parte de las comunidades autónomas» (Requejo, 2007, 132).

El método de transferencias y el desarrollo de las competencias estatutarias fue creando una cierta uniformidad en el sistema autonómico, con varias excepciones —Cataluña y el País Vasco—, tanto por la flexibilidad con la que fueron redactados sus estatutos como por los pactos políticos bilaterales que en diferentes momentos han llevado a negociar transferencias a cambio de apoyos parlamentarios en las Cortes españolas. Eso es posible debido a la indefinición de las competencias compartidas y a aquellas otras que siendo del Estado central son delegadas a un gobierno autónomo (art. 150.2), ejemplo una vez más de la discrecionalidad del Estado central en sus relaciones con la periferia. Las dos comunidades, sin embargo, gobernadas la mayor parte del tiempo por partidos nacionalistas de centro-derecha y con sectores nacionalistas de izquierda y centro-izquierda relevantes, han conservado un tono reivindicativo en cuanto a la ampliación del autogobierno y a su condición singular.

Hemos mencionado en el primer capítulo los proyectos confederales o de Estado Libre Asociado defendidos por el presidente autonómico vasco y por su partido entre 2001 y 2005. Frente a las alternativas de la independencia y del actual Estatuto, el nacionalismo moderado vasco se ha movido entre la aspiración confederal y la pretensión de «profundizar en el autogobierno» mediante el soberanismo, expresiones vagas tomadas de la experiencia de Quebec y de los proyectos que desde los años ochenta y noventa el nacionalismo francocanadiense ha definido con la fórmula de «soberanía-asociación».

En Cataluña, la reforma del Estatuto y la redacción de uno nuevo en 2006, a pesar de la ausencia de reconocimiento de la nación catalana en el articulado y de la solución en parte extraestatutaria al tema de la financiación, parecían colmar las aspiraciones de un régimen especial, puesto que la corriente mayoritaria del nacionalismo catalán se ha movido fuera del campo federal desde la Transición a esta parte (Requejo, 2007, 123-129). Tres circunstancias coincidentes en el tiempo dieron lugar, sin embargo, a una «tormenta perfecta»: en junio de 2010 el Tribunal Constitucional anulaba partes del Estatuto, importantes por su simbología pero también para la noción de autogobierno. En noviembre, el nacionalismo de CiU ganaba las elecciones al Parlament de Catalunya y cerraba el ciclo de los únicos siete años, en un periodo de tres décadas, de un gobierno de la izquierda en aquel territorio, en medio de síntomas patentes de una crisis económica general que a lo largo de ese año había llevado al Gobierno central a hacer importantes recortes en el gasto social, a subidas de impuestos al consumo y a una reforma laboral que fue respondida con una huelga general. En 2011, la crisis y las sucesivas medidas del Gobierno para contener el déficit público, que se tradujo en nuevos recortes, limitación de la inversión pública, reducción de transferencias financieras a las Comunidades Autónomas al caer los ingresos fiscales, mayores intentos de control de las tesorerías autonómicas, modificación de la Constitución para impedir el déficit y ofrecer preferencia a la atención de la deuda sobre los demás gastos del Estado, además de desconcertar a la mayor parte del electorado socialista, introdujo al país en una dinámica de austeridad progresiva y extrema, luego continuada y ampliada por el Partido Popular desde noviembre de ese año, cuando ganó las elecciones. El empeoramiento de las condiciones de vida de la población, la reducción de la prestación de servicios del Estado del bienestar, que en España era atendido por la administración autonómica, la disminución de empleos y contratas del sector público, pusieron en entredicho la funcionalidad del Estado de las Autonomías, presentado por un sector de la derecha como dilapidador e ineficaz, mientras que el nacionalismo catalán lo consideraba insuficiente para dar respuesta a las demandas de los ciudadanos e injusto al privar a territorios como Cataluña de una parte esencial de la riqueza que creaba, pues el régimen de financiación autonómico generaba un déficit anual permanente entre su contribución a la Hacienda española en relación con el PIB y los retornos en forma de transferencias e inversiones. Si en los años anteriores se difundieron expresiones como soberanismo y federalismo asimétrico, llegadas de Canadá, y otras del estilo de federalismo fiscal, procedente de Alemania —aunque la noción fue generada a comienzos de los años 1970 en los Estados Unidos por Wallace E. Oates, entre otros, al calor de las discusiones originadas por el new federalism—, destinadas a equilibrar las cuentas y fijar las normas y quizá limitar las transferencias interregionales, en septiembre de 2012 se abrió paso el lema del derecho a decidir, la antigua fórmula de autodeterminación de los pueblos o de las naciones, cada vez más en un sentido de independencia completa, a veces de confederación.

Si Convergencia Democrática de Catalunya fue siempre partidaria de un régimen especial de una autonomía amplia, su socio de federación, Unió Democràtica, tenía una trayectoria diferenciada, que, dormida desde la Guerra Civil, sería revitalizada en el 25.º Congreso del partido celebrado en mayo de 2012: la confederal. El manifiesto de fundación de UDC, a finales de 1931, afirmaba: «Exigimos para Cataluña el reconocimiento de su personalidad nacional, en una autonomía plena y absoluta, dentro de una Confederación Ibérica libremente pactada» (El Matí, 7 de noviembre de 1931). En la ponencia aprobada noventa y un años después se declaraba que en el ejercicio de su soberanía, Cataluña debía decidir el grado de cesión de la misma a cualquier ente, sin renunciar a ser actor «directo y único» en el camino hacia la principal estructura política del continente, la Unión Europea, en una fórmula que establecía dos direcciones de pacto: España y Europa. El pacto con la primera habría de ser de tres tipos: pacto confederal en todo lo relacionado con los hechos nacionales y las políticas de cohesión social, aspectos sobre los que hace completa reserva; pacto federal en materia económica, financiera y fiscal, manifestación clara del deseo de conservar la unidad de mercado y constatación del difícil desacoplamiento de un determinado entramado económico-financiero; pacto «asimétrico» en el resto de los ámbitos, que no son precisados. El sistema deseado, que implicaba «un Estado común y en condominio», decía inspirarse en el «modelo helvético» —ejemplo de un conocimiento muy superficial de la actual Suiza, una federación en todo, solo que con un amplio nivel de descentralización de los cantones—, que, por otra parte, emparentaba con la Corona de Aragón «de hace más de ochocientos años» (UDC, 2012), nueva evidencia de la deuda de un imaginario colectivo con los Balaguer, Almirall, Prat de la Riba, Valls Taberner, Soldevilla y la legión de mistificadores históricos. En declaraciones al diario La Vanguardia de 16 de enero de 2013, el presidente de UDC, Josep Antoni Duran Lleida, convertido en portavoz de una posible «tercera vía» entre independencia y autonomía, expresaba el deseo de «una Catalunya unida a España pero con los derechos de un estado independiente».

Mientras que el federalismo encuentra dificultades para abrirse paso en Cataluña, a pesar de ser la segunda opción preferida por la opinión pública y la única que podría conciliar la voluntad de mayor autogobierno con un ordenamiento constitucional español, los medios de comunicación, cuando no dedican sus páginas a explicar el déficit fiscal estructural o el expolio fiscal de Cataluña, según la orientación del medio, se esfuerzan en ilustrar al público sobre las diferencias entre Estado autonómico, Estado federal y Confederación y otras variantes. La Vanguardia, el diario más leído e influyente, con motivo del debate del Estatut de Catalunya, en 2004 encargó a Ferran Requejo un extenso y muy completo estudio divulgativo basado en las líneas que dominan su libro Federalismo plurinacional y pluralismo de valores, que el periódico publicó a lo largo del mes de agosto. Siguiendo de cerca la tipología de Watts, se ocupó de federaciones asimétricas y simétricas, los estados asociados y las federacies, las confederaciones, etc., como si todas tuvieran existencia efectiva. Canadá y Bélgica eran consideradas federaciones plurinacionales (aunque la Constitución canadiense no reconoce esa pluralidad nacional). Bélgica y St. Kitts y Nevis eran ejemplos de federaciones asimétricas. Etiopía era presentada como un modelo de federalismo avanzado en materia cultural y con reconocimiento expreso del derecho a la autodeterminación de las naciones, nacionalidades y pueblos (por algo el constitucionalista y asesor presidencial Fasil Nahum la denominó «Nación de naciones», Nahum, 1997). En esa misma línea de «pedagogía federal», no ha dejado de ilustrar las posibles salidas al laberinto catalán, dando a entender que una combinación de federalismos avanzados «crearía lo más parecido a una relación confederal» (La Vanguardia, 20 de octubre de 2013), algo absolutamente erróneo: los federalismos crean Estado federal, la confederación asocia políticas de Estados soberanos.

UN ESTADO FEDERAL PARA UNA NACIÓN DE NACIONES

Un historiador español, al que hemos mencionado en estas páginas, José María Jover, gustaba hablar de España como de una «nación de naciones». Utilizó ese sintagma por vez primera en 1950 en el artículo «Sobre los conceptos de Monarquía y nación en el pensamiento político español del siglo XVII» (Jover, 1950). Muchos años más tarde lo recordaría y situaría su contexto: «Fue precisamente un largo artículo dedicado al siglo XVII [...], publicado en 1950, en una fecha en que ya había sido vitalmente afectado por mi estancia en Valencia, cuando surge en mí el concepto de España como “nación de naciones”» (Jover, 2004). En el homenaje rendido a Pedro Laín Entralgo casi una década antes comentó el libro de este, A qué llamamos España, de 1971. La referencia no es gratuita porque su inquietud se insertaba en la misma secuencia de la generación de posguerra que influida por el España como problema, de 1949, se interroga por la unidad y diversidad de la formación del «ser de España», que después de la réplica de Calvo Serer (falangistas vs. católicos integristas) y la que en el exilio sostienen Claudio Sánchez Albornoz y Américo Castro, prosigue con el propio Laín en Una y diversa España (1969). A diferencia de quienes ahondan en las raíces ontológicas y medievales la diversidad amparada por un mismo Estado, Jover encuentra en el siglo XVII la tendencia castellana a convertir la unidad en uniformidad: «Para saber que España era en el siglo XVII una nación de naciones, en el sentido literal del vocablo, solo hace falta conocer elementalmente la literatura política del Barroco», afirma, y sostiene a continuación su convencimiento de que «al calor de la gran crisis de 1640» se sientan los cimientos del nacionalismo periférico, o que con la Guerra de Sucesión a comienzos del siglo XVIII vuelve a plantearse «el problema de la consistencia plurinacional» de la Corona de España, que Cataluña pretendió resolver de acuerdo con un patrón «protoconfederal» (Jover, 1999a, 382-384).

La formulación del ilustre maestro, muy grata a los oídos de los nacionalismos periféricos y de los federalistas españoles, la podemos suscribir plenamente, y, sin embargo, ofrece algunos inconvenientes específicamente históricos: España puede haber llegado a ser una nación de naciones y su Estado encerrar una realidad plurinacional, solo que en el siglo XVII, sea en la literatura política o en cualquier otra, «nación» posee un significado muy distinto del que vendría a tener a comienzos del siglo XIX y, si se apura, en el siglo XX; la misma objeción puede hacerse a la idea protoconfederal de la Monarquía de los Austrias y al surgimiento hacia 1640 del nacionalismo catalán, el castellano y, por extensión de este, el español. En todos los casos, los conceptos empleados por Jover son deudores del nacionalismo que traslada el origen de la nación española a la unión dinástica del siglo XV. Mas dejemos esta cuestión a un lado, porque al margen de fechar un origen controvertido venimos a compartir su significado, y sigamos con la lógica del profesor:

Hablar de España como «nación de naciones» no encierra ninguna contradicción; más bien supone, a mi manera de ver, una forma adecuada de expresar en tres palabras la complementariedad y el recíproco encaje existente entre España y el conjunto de regiones y naciones que la integran, definidas estas últimas por su lengua y tradición histórica peculiares, así como por la voluntad de desarrollar su respectiva personalidad en el marco de una realidad histórica, no solo estatal, que las trasciende: España (Jover, 2004).

El encaje recíproco entre España y las regiones y naciones que la integran vendría a ser el problema que periódicamente Jover veía volver a suscitarse. Y cobraba nueva actualidad en la España democrática actual, en la que después de reclamar para el país la condición de «gran nación», advertía de que el peligro era su «balcanización», la fragmentación en pequeñas naciones, no su «helvetización», esto es, su federalización, que creaba una unidad por otros medios (Jover, 1999b, 22).

La última parte del texto antes citado encerraba una premisa no siempre aceptada por todos: España, además de constituir un Estado plurinacional, era una realidad que trascendía a las regiones y naciones que la integran, era una nación. Helvetizar esa pluralidad de entes nacionales y regionales era cuestión de voluntad política. Discutir la trascendencia nacional que las abarcaba a todas sería tanto —para Jover— como negar una realidad histórica.

España, entidad nacional y a la vez «nación de naciones», había sido una definición formulada también en 1956 por el socialista Anselmo Carretero en el exilio mexicano, que sería recogida por algunos constitucionalistas en 1978, como Gregorio Peces-Barba (Carretero, 1986, 301). No faltarán quienes atribuyan a Carretero la primacía de la idea (Domínguez García, 2006; Santesmases et al., 2007). En realidad, la expresión «nación de naciones» tiene un largo y variado recorrido con significados distintos. Fue el poeta Walt Whitman el primero en utilizarla en el prólogo a la edición de 1855 de su libro Hojas de hierba: «He aquí no una nación meramente, sino una bullidora nación de naciones», dice refiriéndose a los Estados Unidos. El motivo lo suscitaba la variedad de procedencias de la población que llegaba y se asentaba en el país y la forma en que este se iba haciendo, sin mención alguna del sentido político de la nación. En el mismo poemario, escribe: «Uno en la Gran Nación, la nación formada por muchas / naciones, donde las más pequeñas valen tanto como / las más grandes», canto a la igualdad democrática y al respeto que cada individuo merece por sí mismo.

Fue un inmigrante esloveno, un refugiado político en los Estados Unidos, Louis Adamic, quien en su libro de 1945 A Nation of Nations recuperó aquellas palabras y volvió a llamar la atención sobre el potencial de los Estados Unidos al acoger minorías de diversidad étnica muy distinta, mientras que en Europa se había conocido una experiencia terrible de persecuciones. Nación de naciones aludía a la amalgama o crisol, el melting pot, que, sin embargo, en su opinión, estaba plagado de tensiones entre la identidad americana y la diversidad de experiencias de los «nuevos americanos». Fue considerado un precursor de las teorías del multiculturalismo al definir los Estados Unidos como una nación orgánica y culturalmente diversa en la que prevalecían mecanismos selectivos de integración basados en la capacidad de asimilación a la cultura dominante (Shiffman, 2010, 50, 89-96). Es interesante comparar los usos de la expresión, de 1855 a 1945, en América, y, en España, de 1950 a nuestros días, pasando por su asunción débil en la Constitución, una nación integrada por nacionalidades y regiones...

La heterogeneidad de actores es consustancial a la federación, como lo es a la confederación, y ambas son pertinentes cuando aquellos se unen «sobre la base de un mínimo de puntos en común para poder actuar», sobre un mínimo de homogeneidad, partiendo de que a los desiguales se les conceden los mismos derechos. Y, para actuar, deben combinarse dos fuerzas, dos poderes, articulados en la federación, de forma que el grande no disminuya el poder de los gobiernos relativos. Y a propósito, basándose en el estudio de la experiencia alemana, Koselleck continúa:

Estado y soberanía no tienen por qué converger completamente. El concepto de soberanía compartida solo es intrínsecamente contradictorio cuando se sitúa como última instancia el Estado nacional totalmente homogéneo. La ventaja de las soluciones federales consiste en que la unión en torno a un mínimo jurídico y político común permite garantizar un máximo de autonomía para los miembros (Koselleck, 2012, 278, 291).

En las últimas dos décadas una corriente de pensamiento y de estudio político ha desarrollado la noción de federalismo pluralista, alternativo al federalismo de base nacional, el más frecuente, se señala, el habitual en términos históricos. La pluralidad vendría dada por la constatación de la diversidad nacional y cultural en Estados que ya son federaciones: una pluralidad cultural en Suiza; una diversidad multicultural en Canadá, con una particularidad nacional sin que exista otra contraparte que la propia Canadá; Bélgica en cuanto federación binacional polarizada (Caminal, 2002, 34). Existen condiciones plurinacionales en otras federaciones liberal-democráticas pero no se han resuelto mediante su territorialización, por ejemplo, en Sudáfrica y la India, porque, de hecho, los movimientos nacionales despiertan una considerable desconfianza sobre su capacidad, sin duda real, de desafiar la unidad de la federación en cuanto las respectivas políticas pudieran llegar a un punto de fricción; en otros casos, las tensiones que ocasionan son todavía de baja intensidad y se resuelven mediante otras fórmulas conciliadoras; el caso del Kurdistán iraquí responde a condicionantes creados por la guerra de la coalición occidental contra el régimen de Sadam Husein y a la imposición externa del reconocimiento federal de la región.

Lo expuesto no excluye la posibilidad de un avance en la dirección del federalismo plurinacional, y que sigan explorándose nuevos sistemas federales y soluciones políticas que hoy se antojan utópicas, como la independencia y la federación pudieran parecérselas a los colonos de la Norteamérica Británica en las décadas de 1750 y 1760, incapaces de articular siquiera una confederación colonial duradera que iba en sus propios intereses, o como utópico pudo parecer el gobierno representativo a muchos ilustrados europeos en vísperas de la Revolución francesa y aún después, a pesar de contar con precedentes señeros.

La cultura federal en realidades plurinacionales, explica Miquel Caminal, exige desprenderse de la «cultura nacionalista» y, en su opinión, el primer paso debe darlo el nacionalismo mayoritario y hegemónico que viene a ocupar la cultura oficial del Estado nacional constituido. ¿Cómo es posible medir el punto de retroceso del nacionalismo hegemónico que se hace tolerable a los nacionalismos minoritarios, si estos, en razón de su minoridad, de su postergación secular o de la percepción de un sentimiento de amenaza a su supervivencia consideran que deben seguir potenciando la «cultura nacionalista» en lugar de avanzar hacia una «cultura federal»? De otra parte, surgen dudas sobre si es posible esa evolución sin reorganizar a fondo el Estado nacional, con sus grandes variantes, que hemos ido conociendo en los doscientos últimos años. El Estado nacional, en lugar de retroceder, ha seguido afirmando su «cultura», y esta ha impregnado casi todo, como difícilmente podía imaginarse a la altura de 1880: de los medios de comunicación social a la simbología cotidiana, del deporte de masas a la rivalidad por dotarse de sistemas de ciencia. Las grandes competiciones deportivas son modernas escuadras nacionales en las que el sentimiento nacional se expresa, se potencia y a menudo se utiliza, pero de cuya extensión social es difícil dudar hoy día. Se ha afirmado la cultura «nacional» precisamente cuando más se hablaba de la superación del Estado-nación por los acontecimientos en una era global, cuando un Estado-nación es incapaz de hacer frente a los grandes desafíos del mercado global y del movimiento de flujos financieros, cuando a causa de la interrelación y la integración en estructuras supranacionales ha perdido parte significativa de los instrumentos tradicionales asociados a la soberanía, como la moneda, la política financiera y, en parte, las políticas fiscal y presupuestaria, la regulación de la competencia, etc., como sucede en la Unión Europea.

Caminal, y otros autores con él, reconoce que el federalismo no tiene soluciones para los nacionalismos pero puede facilitar la convivencia plurinacional a partir del reconocimiento mutuo de las identidades nacionales. Esa puede ser su gran virtud en sociedades plurinacionales. El concepto plurinacional, sin embargo, es engañoso, no es unívoco. ¿Dónde reside la plurinacionalidad, pongamos por caso, de Canadá? Si Quebec reúne las características de una comunidad nacional, no las tienen Otawa, Alberta, Labrador ni las restantes provincias de mayoría anglófona. ¿Son estas provincias, tomadas en su conjunto, la otra «nacionalidad»? Sus ciudadanos no lo consideran así, sino que se consideran canadienses, y han desarrollado ese sentimiento nacional. La nación mayoritaria, en consecuencia, es Canadá; la nación minoritaria en la federación es Quebec, para los canadienses, parte de la misma nación. Estamos entonces ante dos conceptos de nación, uno de los cuales es comprensivo de la totalidad y el segundo, exclusivo de una de las partes. Sus concepciones de la nación, de otra parte, son disímiles. Una enfatiza la pertenencia a una comunidad política y a su experiencia histórica compartida bajo una misma autoridad y afrontando las mismas situaciones (progreso, crisis, guerras exteriores), la interrelación y el potencial de las generaciones actuales. La segunda concepción destaca la cultura y la lengua, el pasado religioso convertido durante mucho tiempo en un símbolo colectivo al mismo nivel o por encima de la lengua, tiene por referencias el sometimiento por la fuerza en 1763, la discriminación durante más de un siglo colonial, el aplastamiento de la rebelión de 1837-1838 y la integración por la fuerza en una provincia unida a la que solo se concedió un gobierno representativo cuando la inmigración inglesa proporcionó a esta una mayoría, es decir, también un pasado histórico marcado por el conflicto y la derrota, y una visión de la experiencia común dañada por la discriminación. A lo anterior, el nacionalismo singular de Quebec, añade una visión del presente condicionada por la percepción de que su particularidad, el ser francocanadienses, es una condición llamada a ser superada por las tendencias demográficas migratorias y la entronización de la multiculturalidad que multiplica los polos de referencia y, a la vez, los acomoda e integra, los diluye, los reduce a identidad secundaria o a mero folclore, así que, como es cuestión de tiempo, la única forma de reaccionar es acortar estos y ampliar la soberanía de manera que pueda incidirse en la formación de una conciencia nacional-quebequensa «nacionalizando» a los aportes externos de población y, en particular, a sus descendientes.

Puesto que «el nacionalismo tiene su propia lógica, centrada en el estado, para el estado y por el estado», siguiendo a Caminal: «Cuando dos o más nacionalismos se enfrentan —prosigue—, el federalismo solo puede hacer dos cosas: 1) someterse al nacionalismo vencedor; 2) ofrecerse como vía institucional de pacto ante la falta de un vencedor» (2002, 37). ¿Es tan sencilla la cosa?

Admitamos dos situaciones. En la primera, dos o más nacionalismos se enfrentan en un Estado unitario; el federalismo solo podrá ofrecerse como vía de integración y no únicamente de pacificación si todas las partes consiguen ponerse de acuerdo de su conveniencia y si desactivan las tendencias centrífugas, de forma que la cultura federal lleve consigo una cultura de lealtad recíproca que no deba ponerse a prueba ante cada contratiempo. En la segunda situación la confrontación tiene lugar en un Estado federal; el desenlace dependerá de dos condiciones: a) la existencia de una mayoría suficiente en la sociedad de la nación federada que aspira a segregarse («suficiente» es un término flexible que alude a una mayoría clara que expresa su voluntad ante una pregunta sencilla y expresa sobre la independencia, en la muy ilustrativa opinión del Tribunal Constitucional de Canadá de 1998, que se ha tomado en los foros de derecho internacional de referencia); b) la existencia de una cláusula de secesión que exija el pronunciamiento, bien de la parte disidente, bien de la totalidad de la federación, puesto que tiene consecuencias en el conjunto del Estado, entendiendo ahora por este a los ciudadanos y al territorio.

Hora es de «visitar» Canadá, reiteradas veces aludido en las controversias sobre la federación de naciones —el federalismo pluralista, en el eufemismo más reciente— frente a la nación federalizada o el federalismo nacional, como gustan llamarlo los teóricos de la pluralidad, como si esta fuera mayor o más auténtica en un caso o en otro, teniendo en cuenta que el federalismo responde a una unión de entidades políticas indistintamente de la identidad que quieran estas atribuirse. Canadá ofrece el ejemplo más acabado de la noción de federalismo asimétrico, no porque haya sido llevado a cabo sino porque ha formado parte del arsenal de respuestas imaginativas a la simple secesión y al vigente estatus federal insatisfactorio para los nacionalistas de Quebec, aparte de suministrar sucesivas estrategias a diversos nacionalismos europeos.

¿UN FEDERALISMO ASIMÉTRICO?

En 1864 los británicos dieron inicio a las conferencias intercoloniales de Quebec en Charlottetown con el objeto de definir el estatus y la forma de gobierno de la llamada Norteamérica Británica. La Guerra de Secesión se acercaba a su final y ya no podía dudarse del triunfo de las armas de la Unión y de sus consecuencias, de unos Estados Unidos reforzados por la victoria de los federales, que en las vecinas colonias inglesas era percibida como una amenaza expansiva. Las conferencias fueron la base de la negociación del Acta de Constitución del Dominio de la Norteamérica Británica de 1867, que en adelante llevaría el nombre de Canadá. Los artífices de la medida habían negociado unir las provincias de Nueva Escocia, Nueva Brunswick y la entonces llamada Canadá, que por el Acta era dividida en dos, Ontario y Quebec, restituyendo las provincias de Alto y Bajo Canadá que habían sido unificadas en 1840 después de la rebelión francófona.

Las cuatro provincias constitutivas conservaban sus sistemas de gobierno colonial y se conformaba un Gobierno general y un Parlamento común de dos cámaras, en las que se aseguraba la mayoría de representantes anglófonos. La palabra federal aparece una sola vez en el breve preámbulo de la ley, al anunciar que las provincias habían manifestado el deseo de ser una «unión federal». La palabra confederación está ausente del texto a pesar de que el nombre oficial del Dominio será el de Confederación del Canadá. No obstante, se adoptaba un sistema de distribución del poder y de competencias netamente federal, con una fuerte inclinación centralizadora al dejar la mayoría de las atribuciones en el Gobierno general. Las competencias exclusivas de las Legislaturas provinciales eran bastante reducidas: los impuestos directos destinados a los presupuestos de la provincia, la capacidad de emitir deuda, la administración y venta de tierras públicas y madera, el establecimiento de prisiones y reformatorios, hospitales, asilos y casas de caridad, las licencias sobre ciertos establecimientos (tabernas y salones). El Acta reconocía la capacidad legislativa a Quebec para instituir escuelas separadas católicas. Por lo demás, las lenguas inglesa y francesa eran reconocidas al mismo nivel para su uso en el Parlamento de Canadá y en la Legislatura de Quebec, en los tribunales generales y en los de esta provincia (An Act for the Imperial Parliament, 1867).

No hay asomo alguno de nacionalidad canadiense o de otro tipo. No podía haber noción de nacionalidad común cuando nunca antes las provincias habían constituido una unidad y Canadá había designado primero a la colonia francesa que desde comienzos del siglo XVII se correspondía con Nueva Francia y después de su conquista por los ingleses en 1763 se extendía alrededor de los Grandes Lagos. Con posterioridad a esa fecha se produjo una continua llegada de emigrantes británicos, acrecentada en 1776-1781 por los colonos angloamericanos realistas que abandonaron las Trece Colonias. Nueva Escocia y Nueva Brunswick eran homogéneamente de población británica después de la deportación en 1755 de los acadianos, los colonos de procedencia francesa que se negaron a jurar obediencia a las autoridades inglesas, a las que Francia había cedido los territorios en Utrech (1713), y a ser empleados en las guerras contra los franceses católicos de Quebec.

Por el Acta de Constitución, el Dominio del Canadá, que no daba lugar a un pueblo-nación distinto ni comprendía nacionalidades, quedaba integrado en el Reino Unido. La construcción del sentimiento nacional canadiense, matizado por la fuerte ligazón con las provincias a espacios más amplios, fue de la mano de su progresión económica a comienzos del siglo XX y de las campañas militares en las que participó, primero en Europa, en 1914 y 1939, y después como fiel aliada de los Estados Unidos, en Corea y Vietnam, lo que supuso centralizar recursos y reforzar el presupuesto, las competencias y el liderazgo del Gobierno general, esto es, el Gobierno federal.

Al examinar la naturaleza del Acta de 1867, Bonenfant ha señalado que no eran grupos nacionales los que pactaban, entre otras razones porque el Parlamento británico se reservaba el derecho de aprobación y la Confederación seguía estando bajo soberanía de la metrópoli, ingresando en muchos aspectos en la condición de semicolonia. Pero para Bonenfant, el Acta respondía a demandas federalistas de los políticos franceses y significaba la aceptación definitiva de la existencia de los canadienses franceses y de su supervivencia como grupo frente al rápido crecimiento de la población anglófona y la amenaza de anexión por los Estados Unidos (Bonenfant, 1952, 40-42), circunstancia esta última que pesó de manera importante en el ultraconservador clero católico para inclinarlo a dar su firme respaldo a la ley. «La inmensa mayoría de las naciones se han formado no por gentes que deseaban intensamente vivir juntas, sino más bien por gente que no podía vivir por separado. Ese fue el espíritu de 1867», concluye el historiador canadiense, proclive, de otra parte, a una valoración positiva de la integración (Bonenfant, 1963, 38). Otros autores persisten en hablar de «Pacto de la Confederación» entre comunidades culturales carentes de sentimiento de nacionalidad, en condiciones coloniales y con leves lazos de canadiense-comunitarios, suplidos por una organización federal desequilibrada del lado inglés por su peso demográfico y el desentendimiento quebequense (Solozábal, 1979, 96-98).

Con un sentido crítico, historiadores actuales han llegado a la conclusión de que los padres fundadores en 1867 «no fundaron gran cosa», no inventaron un régimen político nuevo, no se inspiraron en el modelo de los Estados Unidos y más bien imitaron la Constitución inglesa. En ese sentido, siguiendo el derecho público inglés, las provincias eran posesiones de la Corona dotadas de asambleas legislativas locales y de un gobernador general que ejercía las funciones delegadas del soberano. Las asambleas provinciales debatieron la iniciativa que les fue propuesta y la votaron, pero su fuerza legal era muy relativa y no tomó forma legislativa definitiva hasta que tuvo lugar en Londres la Conferencia final. El Parlamento de Westminster conservaba el poder legislativo pero por el proceso de creación del Dominio las asambleas provinciales se comportarían como si poseyeran parte de ese poder y progresivamente ampliarían el control sobre los temas internos. Desde esa perspectiva inmersa en el movimiento nacional quebequense y activa por su independencia, el Dominio del Canadá conservó el orden británico confirmado por el sometimiento de la rebelión republicana francófona de 1837-1838 y sería el único país del continente americano que al nacer rechazaba una ruptura innovadora porque era una creación contrarrevolucionaria (Chevrier, 2007, 24-26, 31). Solo que difícilmente, a diferencia de lo que opina Chevrier, el movimiento francófono era en el siglo XIX y hasta la segunda mitad del siglo XX un factor que pudiera aportar innovaciones, cuando su lema tradicional, sobre el que había descansado la construcción del espíritu de resistencia cultural había sido la trilogía «lengua, religión y familia», que aseguraba una determinada cohesión orgánica, a menudo reforzada por la vida rural, solo recientemente reemplazado por «lengua, Estado e instituciones» (Lamoureaux, 1995, 56).

The Charlottetown Conference (Canadá, 1864).

A propósito de las sociedades que subyacen en la federación del Canadá, merece la pena leer lo que Alexis de Tocqueville escribió en su viaje de 1831. Sin duda, las ciudades, y en particular Montreal, se parecían a las francesas de provincia:

El fondo de la población y la inmensa mayoría es francesa. Pero es fácil ver que los franceses son el pueblo vencido. Las clases ricas pertenecen en su mayor parte a la raza inglesa. Bien que el francés es la lengua todavía universalmente hablada, la mayor parte de los periódicos, los carteles y hasta las enseñas de los comercios franceses están en inglés. Las empresas comerciales están todas en sus manos. Es verdaderamente la clase dirigente de Canadá, dudo que sea largamente así, el clero y una gran parte de las cases no ricas pero ilustradas son francesas, ellos comienzan a sentir vivamente su posición secundaria (Tocqueville, 2003, 156-157).

Se advertía en los periódicos una oposición constante y animada, y «todo anuncia que la nueva generación será diferente de la generación actual», los pueblos llegarían a equilibrarse si la inmigración inglesa no lo evita, porque en siete décadas la población de habla francesa se había multiplicado por diez y alcanzaba las 600.000 almas, hallándose en proporción de diez a uno respecto a los ingleses, lo que hacía de aquel un grupo compacto. La existencia de una asamblea les permitía intervenir en algunos de sus asuntos. De los 84 miembros del parlamento, 64 eran franceses y 20 ingleses. Lo que le lleva a concluir sobre el Bajo Canadá: «Forma verdaderamente un cuerpo de nación distinto». La división política era palpable: el inglés era la lengua de los tribunales de justicia y todos los periódicos en esta lengua, menos uno, eran ministeriales, mientras que todos los franceses se situaban en la oposición. En las ciudades existían dos sociedades: los ingleses acaparaban la riqueza y controlaban todo el comercio exterior y dirigían el comercio interior, al ser dueños de grandes tierras. El Bajo Canadá podía acabar siendo «un pueblo enteramente francés», pero nunca sería un pueblo numeroso y alrededor de él todo llegaría a ser inglés. «Será una gota en el océano». Ese pueblo francés, de otra parte, era esencialmente tradicional: muy religioso, conservaba restos evidentes de feudalidad: «Nos sentimos como en nuestra casa —escribe—, y por todas partes nos reciben como a compatriotas, hijos de la vieja Francia, como ellos se llaman. En mi opinión, el epíteto está mal escogido. La vieja Francia es el Canadá». Allí estaban las antiguas costumbres francesas, con muchos eclesiásticos, casi siempre a la cabeza de la sociedad (Tocqueville, 2003, 170-172, 188-195). El crecimiento del Alto Canadá, separado en 1791 en torno a Ottawa y Toronto, de población inglesa, era su mayor amenaza. Hacia 1825 el gobierno británico había acariciado el proyecto de reunir todo Canadá en una asamblea: «Era la medida más clara para disolver enteramente la nación canadiense», esto es, la de habla francesa. El plan se hizo realidad en 1840 después de la sublevación de los colonos y a partir de entonces se multiplicó la inmigración de las Islas Británicas.

Esta visión ratifica el crecimiento de dos sociedades paralelas, la descendiente de los vencidos de 1763, y la de los vencedores, cuya capacidad de atracción de emigración era replicada por la otra mediante el reforzamiento de la endogamia y de los rasgos tradicionales que hacían que pareciera atrasada y opuesta a cualquier innovación.

El Canadá que se constituye en una federación en 1867 es una colonia en la que la metrópoli concede ciertos derechos de gobierno limitado y se reserva la potestad última en el Parlamento de Londres, a la vez que introduce los equilibrios necesarios para asegurar el predominio de la mayoría anglófona. Quebec, sin embargo, conserva su derecho civil y las libertades reconocidas en el siglo XVIII. Posee todas las condiciones de un cuerpo de nación, como señaló Tocqueville, y todas las características para desarrollar, llegado el tiempo, un discurso inmovilista sobre la opresión y la discriminación que se remontaría a sus mismos orígenes (Lamoureaux, 1995, 56), lo que en el siglo XX ha sido definido en términos de colonialidad. Religión católica y lengua francesa fueron, sin embargo, las principales demandas sostenidas en el tiempo, hasta llegar a los años veinte y treinta, cuando comienza un movimiento activista nacional, basado en gran medida en la literatura «patriótica» de los últimos años del siglo XIX. Es después de la Segunda Guerra Mundial cuando comienza a transformarse el movimiento reivindicativo.

La Confederación del Canadá en la actualidad cuenta con diez entes federados, llamados provincias, y tres territorios de gran extensión y muy poco poblados. Con el 7 por 100 del suelo y casi una cuarta parte de la población total, la provincia de Quebec, de mayoría francófona, viene conociendo desde los años sesenta un resurgir del nacionalismo y un cuestionamiento por este del estatus provincial en la federación. El triunfo en 1976 en las elecciones provinciales de Quebec del nacionalista Parti Québécois despertó las alarmas en la cúspide del gobierno federal canadiense. En mayo de 1980 se llevó a cabo un referéndum en la provincia sobre la propuesta de soberanía-asociación, una fórmula que en lugar de vindicar la independencia buscaba autorización de la ciudadanía para negociar en igualdad de condiciones con Canadá la soberanía y un nuevo tratado de asociación, básicamente en asuntos económicos, lo que entonces venía a ser presentado como una confederación. Los nacionalistas obtuvieron el 40 por 100 de los votos.

Los federalistas quebequenses y canadienses se movilizaron tan pronto los nacionalistas obtuvieron su primera victoria. En 1977 el Gobierno federal promovía la creación del Grupo de Trabajo por la Unidad de Canadá, con carácter bipartidista liberal y conservador, con un francófono y un anglófono en la co-presidencia, todos partidarios de conservar la federación. El informe que redactaron en 1979 recomendaba reducir el poder federal, sustituir el Senado por un Consejo de la Federación nombrado por los gobiernos provinciales, al estilo alemán, dar participación a los gobiernos provinciales en el nombramiento de la Corte Suprema, con competencias de tribunal constitucional, favorecer un sistema electoral más proporcional y sacar de la Constitución los derechos lingüísticos para dejarlos en la jurisdicción de las provincias. El informe recomendaba reconocer la condición de Quebec con un «estatus diferenciado».

Reforzado por el resultado del referéndum de 1980, el Gobierno federal y las provincias iniciaron en 1981 las negociaciones para una reforma constitucional que quedó por debajo de las recomendaciones del citado grupo de trabajo. Sería aprobada en 1982, sin que llegara a producirse su ratificación por la Asamblea de Quebec. En 1987 se retomaron las conversaciones para introducir una serie de enmiendas que permitieran dar satisfacción a los nacionalistas de la provincia. El resultado se conoce como el Acuerdo del Lago Meech. Se aceptaban algunas de las recomendaciones del informe de 1979, como la intervención provincial en la designación de jueces de la Corte Suprema, sin incorporar otros aspectos. Durante el proceso de ratificación la sociedad canadiense se dividió y varias provincias de mayoría anglófona se negaron a ratificar el acuerdo en los tres años siguientes en que debía hacerse, condición para su entrada en vigor (Gagnon, 1998, 84-87; Caminal, 2002, 115-118).

Las conversaciones volvieron a reanudarse en 1991 con foros parlamentarios, encuentros informales y acuerdos que por primera vez incluían una aplicación asimétrica de planteamientos formalmente simétricos, entre otros, la declaración de que Quebec «constituye dentro de Canadá una sociedad diferenciada, que incluye una mayoría de francoparlantes, una única cultura y una tradición de derecho civil», bases para un posterior desarrollo diferencial (Seijas, 2006, 45-50). Se preveía la formación del Senado con igual número de representantes por provincia, se añadió el reconocimiento a todas las provincias del derecho de veto para proceder a una reforma constitucional a fin de neutralizar su concesión a la provincia de mayoría francófona, se cedieron competencias sobre políticas migratorias y la posibilidad de compensaciones económicas a las provincias que se autoexcluyeran de programas federales. El acuerdo de Charlottetown de 1992, que recogía todas estas iniciativas, debía ser sometido a referéndum, como exigían las leyes aprobadas en varias provincias que sostenían que cualquier cambio relativo a Quebec afectaba a los canadienses y a cada una de las entidades federadas. El ex primer ministro liberal Pierre Trudeau, portavoz del «federalismo flexible» en 1980, volvió a manifestarse en contra de las reformas como había hecho ante las enmiendas de 1982, considerando que su aprobación significada el final de la Federación, mientras que opinaba que el nacionalismo se debilitaría con el tiempo en la era de la globalización. El reconocimiento de Quebec como una «sociedad distinta» levantó rechazo en parte de los restantes ciudadanos. La población derrotó la reforma por el 54 por 100 contra el 46 por 100 de los votos, y el rechazo fue mayoritario en siete de las diez provincias, incluida Quebec, y en los territorios. El mayor rechazo se alcanzó en las provincias del oeste (Gagnon, 1998, 52-59, 87-88).

El reconocimiento a Quebec de una única cultura despertaba el repudio casi unánime de tres minorías que representan por encima del 16 por 100 de la población quebequensa: los anglófilos, los inmigrantes y los pueblos autóctonos, tanto más cuanto que se preveían regulaciones sobre la lengua en la educación, la Administración y el comercio.

En 1995, un año después de regresar al gobierno de la provincia, los nacionalistas quebequenses volvieron a convocar una consulta en la que se preguntó a los ciudadanos por la afirmación de su soberanía y una eventual asociación económica y política con Canadá. Los votos «soberanistas» alcanzaron el 49,42 por 100, 54.000 menos de los que habían reunido los federalistas. Los independentistas atribuyeron su derrota al «voto étnico», en referencia a los pueblos nativos e inmigrantes, contrarios casi en bloque, ya que el proyecto homogeneizador francófono amenaza de manera directa la supervivencia de la diversidad existente y los principios del multiculturalismo auspiciados en Canadá, país de inmigración. La explicación de los independentistas se compadece mal con la fractura de la sociedad francófona, pues en torno al 40 por 100 de esta se declaró opuesta a la secesión. Los pueblos nativos de Quebec, las naciones primitivas, a su vez, comenzaron a reclamar derechos sobre el territorio.

En 1998 la Corte Suprema de Canadá dio respuesta a una consulta del Gobierno federal sobre la legalidad de una secesión unilateral. Sostuvo que tal eventualidad sería contraria a la Constitución pero hizo ver que por coherencia democrática, si la población de Quebec expresaba de forma clara su voluntad de separación, el Gobierno debía negociar con las autoridades de la provincia, el Parlamento canadiense debía supervisar si la pregunta de una hipotética consulta no dejaba lugar a dudas y debería ser reformada la Constitución para posibilitar la independencia. En el año 2000 el Parlamento canadiense aprobó la Clarity Act, donde no solo se reservaba la aprobación previa de la pregunta del referéndum, sino la determinación de qué era una clara mayoría.

Después del referéndum de 1995 se produjo un cambio de estrategia en los planteamientos de los soberanistas. El documento «La nécessaire souveraineté», de la Agrupación de Intelectuales por la Soberanía (IPSO), propuso la soberanía sin salir de Canadá. La enumeración de prioridades sería formulada con el tiempo: los poderes que se debían recuperar, la definición del pueblo quebequense, la obtención de un estatus jurídico particular, una recomarcalización que permitiera asentarse mejor en el territorio, la transferencia del seguro de desempleo y de las competencias exclusivas sobre lengua, cultura, telecomunicaciones e inmigración (convertida en una amenaza). En suma, se proponía constitucionalizar un régimen de federalismo asimétrico. Los quebequenses debían participar en la designación de jueces del Tribunal Supremo e intervenir en las relaciones internacionales, mediante su presencia en las Naciones Unidas, la Organización Mundial de Comercio y el Tratado de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Se planteó el derecho de retirarse de programas federales que intervinieran en un campo de competencia provincial con la correspondiente compensación financiera y se denunció el vigente desequilibrio fiscal, que debía ser corregido con la transferencia del impuesto sobre productos y servicios (el equivalente al IVA). La noción «déficit fiscal» pertenece a este contexto. Las políticas llevadas a cabo desde comienzos del siglo XXI lo han acentuado, pues mientras que el Gobierno federal obtenía superávits, Quebec incurría en déficits, en parte por sus políticas sociales. Y los nacionalistas reclamaron que se comenzara por reconocer que las provincias tenían cada vez más dificultades para atender sus obligaciones constitucionales con sus ingresos fiscales (Seymour, 2007, 197-198, 210). En 2005-2006 Quebec destinaba el 43 por 100 de su presupuesto a salud y servicios sociales y el 25 por 100 a educación, libros y deportes, en tanto se imponían políticas liberales de forma general (Noël, 2007, 301). Eso llevó a los nacionalistas a identificar su proyecto con el del Estado social frente al liberalismo económico (Gagnon, 1998, 97-100). Sin embargo, la fuerte irrupción de la Coalition pour l’Avenir du Québec en 2012, con el 27 por 100 del voto popular y un dirigente procedente del campo empresarial, lleva a cuestionar esta polarización ideológica.

Los intelectuales nacionalistas, muy potentes en el medio académico quebequense, comenzaron a señalar el déficit federativo de Canadá. La alternativa era el federalismo comunitario o multinacional que reconocía a las comunidades nacionales como polo de identificación y pilar del Estado federal, a partir de lo cual debía ser contemplado el reparto del poder (Gagnon, 2007, 13). La tesis del federalismo comunitario, que otros autores denominan federalismo plurinacional o federalismo pluralista, como, por ejemplo, se ha difundido en España, se hacía descansar en fuentes teóricas tradicionales pero selectivas, puesto que no servía el modelo de Madison-Hamilton ni el de Jefferson, ya que lo consideraban circunscrito a una nación (como si esta se hallara configurada en 1787 y no fuera el resultado del proceso histórico posterior): ahí entraba la noción confederativa de Montesquieu y una apasionada reivindicación de Calhoun, de cuyas ideas esclavistas y racistas se hacía abstracción para convertirlo en un adalid del pluralismo demo-liberal, pues a los efectos pretendidos, lo valioso de su pensamiento era la idea de protección de las minorías territorializadas contra la «tiranía de la mayoría». Otras fuentes del federalismo «pluralista» eran Althussius y Proudhon, esto es, aquellos autores que dan en llamarse federales y cuyas ideas se corresponden con el confederalismo. El federalismo pluralista se presentaba como una propuesta actual, capaz de romper con la concepción monista de la cultura y de la identidad que dominaba la modernidad para reemplazarla por la noción de culturas superpuestas, interactivas y objeto de negociaciones internas, más propia de la existencia de una pluralidad de identidades conforme con una apertura al pluralismo político y jurídico, frente a la concepción de hegemonía. El resultado debiera ser un «multipacto» entre naciones, provincias, minorías e individuos (Karmis, 2007, 74, 80-83), formulación de evidentes resonancias proudhonianas.

Afirmaban estos autores, Gagnon entre otros estudiosos, que en Canadá se aplicaba un federalismo que subordina a los Estados miembros, lo cual requiere más de una matización: por ejemplo, en 2005 la estructura de gasto consolidado del sector público de Canadá fue del 36,3 por 100 por la Administración federal, del 44,6 por 100 por las provincias y del 19 por 100 por las entidades locales; en los Estados Unidos la relación fue 49,7 / 23 / 26 por 100; en Suiza, de 45,7 / 33,3 / 20,9 por 100; en Alemania, de 63,3 / 21,9 / 14,7 por 100. En España, después de un gradual proceso de descentralización de la estructura de gasto (ralentizado en la segunda mitad de los años noventa), era del 51,4 / 35,6 / 12,9 por 100. En Canadá la tendencia no se ha detenido, y en 2009 la estructura de gasto público consolidado era la siguiente: 34,3 / 46,2 / 19,4 por 100, siendo el país con menor proporción de gasto realizado por la Administración central (Álvarez y Molero, 2011, 40). Ciertamente, el grado de federalización y de descentralización no se mide solo por la proporción de gasto público, pero este es un factor que debe tenerse muy en cuenta. A continuación debe verse por partidas el porcentaje de gasto público que retiene la Administración del Estado (federal o central): los Estados federados asumen en Alemania, Estados Unidos, Canadá y Suiza entre el 90 y el 95 por 100 del gasto en educación, entre el 29 y el 83 por 100 en sanidad, del 84 al 100 por 100 en seguridad interior. El porcentaje de empleados públicos de la Federación en 2003 en los países citados no sobrepasaba el 13 por 100 del total, perteneciendo a los Estados en torno al 50-52 por 100, con la excepción de los Estados Unidos, donde no superaba el 23 por 100, mientras que la administración municipal concentraba el 63,5 por 100 (Bussjäger, 2010, 78, 168).

Por supuesto, están las cuestiones competenciales generales, el ordenamiento constitucional y la capacidad legislativa en materias específicas como educación y cultura, bienestar, economía, infraestructuras y comunicaciones o leyes civiles y penales, aspectos cualitativos fáciles de ponderar y difíciles de cuantificar a efectos de establecer ratios de descentralización y de federalización, como se ha intentado, pero en los que de manera invariable Canadá queda a la cabeza —emparejada con ¡Bosnia Herzegovina!, un país casi virtual—, seguido de los Estados Unidos, Suiza y Bélgica; los indicadores sitúan en niveles parejos a Alemania, Argentina y Rusia (Requejo, 2007, 139), lo que a cualquier observador reflexivo le ha de llevar a cuestionar la metodología seguida.

En último lugar, mas no en importancia, está la cuestión de la financiación: el ordenamiento de los ingresos de los Estados federados conforme a sus competencias y a un sistema que además los haga responsables, la «Constitución fiscal». La diversidad de casos es muy amplia (Giménez Montero, 2002): de la existencia de impuestos únicos a recargos estatales, de impuestos compartidos con recaudación única a recaudaciones separadas, la cesión o reserva de impuestos especiales a los Estados, la territorialización de un porcentaje de ingresos básicos (sobre las rentas del trabajo, sobre sociedades, sobre el consumo), la asignación del IVA en términos de población para corregir los efectos sobre los Estados de menor renta, como sucede en Alemania. En los Estados Unidos las entidades federadas conservan la capacidad de crear impuestos. Están las transferencias intergubernamentales, condicionadas o no, por lo común del Gobierno federal a los federados pero también sin intervención del primero mediante un sistema horizontal por un número de años después de realizar el cálculo de los desequilibrios existentes, transferencias llamadas «de nivelación» tanto en un caso como en otro para proporcionar servicios equivalentes en la Federación (rara vez iguales por el mismo hecho federativo). Las transferencias intergubernamentales representan en Canadá algo menos del 20 por 100 de los ingresos de las provincias, seguido de cerca por Alemania y Suiza, mientras que suponen el 30 por 100 en los Estados Unidos, en torno al 40 por 100 en la India y Australia, el 43,6 por 100 en Austria. Las transferencias condicionadas suponen menos del 1 por 100 de las subvenciones federales a las provincias en Canadá, el 9 por 100 a los länder alemanes, el 21,6 por 100 a los Estados en Australia (Watts, 2006, 148-156). Está la capacidad de endeudamiento, reconocida con limitaciones en ciertos casos. Y está el gasto federal ejecutado en los Estados. El sistema puede estar más o menos desequilibrado por algún tiempo, pero no por mucho, puesto que el federalismo garantiza la intervención en estos asuntos y si algo no se corrige suele ser porque responde a la queja «egoísta» de los Estados que son contribuyentes netos al conjunto, del que, sin embargo, obtienen otras ventajas.

En contraste, el Gobierno español se resistió durante largo tiempo a ofrecer a la opinión pública el resultado de las transferencias fiscales. Cuando lo hizo para el año 2005, el saldo fiscal resultaba negativo para Baleares (14,1), Cataluña (8,7), Madrid (5,8), Navarra (3) y el País Vasco (1,2), los tres últimos territorios con un PIB per cápita entre 126 y 130, tomando 100 como referencia de la media española; las dos primeras comunidades tenían un PIB de 111 y 118, muestra de la ausencia de verdaderos criterios redistributivos; pero había más evidencias de esto: La Rioja y Aragón, con un PIB de 107, tenían un superávit del 0,6 y el 1,8; el PIB de Cantabria y de Castilla y León era de 98 y 94, respectivamente, y sus superávits fiscales del 5,1 y del 7,6, que compensaban ampliamente su riqueza por habitante. Los casos más desiguales correspondían a la Comunidad Valenciana y Murcia: con un PIB de 91 y 85, bastante inferiores a la media nacional, eran contribuyentes fiscales netos en un 6,4 y 2,1 (Bel, 2012). ¿Puede haber un ejemplo más patente de asimetría fiscal y financiera, y de solidaridad intergubernamental que tenga menos en cuenta criterios claros y objetivos de redistribución? Un Estado regional descentralizado que no aúne equidad, responsabilidad en ingresos y gastos y participación en el Gobierno común está condenado a vivir tensiones continuas que en el caso de un Estado plurinacional lleva consigo desafíos territoriales de resultados incalculables.

Con frecuencia los autores banalizan la asimetría al verla a cada paso como un elemento orgánico en la mayoría de las federaciones y los Estados regionalizados. La existencia de competencias dispares y su desarrollo puede ser intrínseca a un Estado federal en razón no solo de las transferencias realizadas, sino de la existencia de situaciones no contempladas en otros entes —por ejemplo, regulaciones de pesca fluvial, parques naturales o normas portuarias en Estados sin ríos, sin parques o sin acceso al mar— o en virtud de las competencias residuales, las atribuciones no cedidas al Estado o no asumidas por el Gobierno federal en la Constitución. A veces llaman asimetría a lo que es simple reflejo de la variedad. Federalismo es unidad pero es también diversidad. Los acuerdos bilaterales que supuestamente en nada perjudican a los restantes entes federados y solo reducen el peso del poder central resultan un equívoco, pues un poder federal disminuido lo sería en su globalidad, también en su potestad de atender otras necesidades internas y tal vez de dirigir la Federación. La asimetría competencial constitucionalizada se ofrece además como una singularidad cuya extensión —federalismo bajo demanda— hace difícil el papel de las instituciones para el gobierno común, vaciando de contenido los órganos multilaterales de representación territorial, como el Senado.

¿Por qué llamarlo federalismo asimétrico, si su expresión cabe en un federalismo desarrollado y, en otro caso, los clásicos lo llamaron confederación? Y la confederación, que históricamente fue una primera modalidad de federación, lo que hemos denominado federalismo antiguo, no solo acabó diferenciada a finales del siglo XVIII del federalismo moderno, sino que terminó siendo un tipo de asociación completamente distinta, puesto que por iniciativa propia, por limitación intrínseca, por procedimiento o como resultado práctico, la confederación nunca llegaba a instituir un Estado efectivo, lo que se entiende por Estado en la época actual, mientras que el federalismo se proponía justamente crear un Estado que reconociera la diversidad y reforzara la unión. Koselleck nos lo recuerda bien al afirmar:

La oposición que se desarrolló en el siglo XIX entre confédération y fédération se perfila con mayor claridad en alemán, porque el Estado forma parte de la definición. El Estado puede aparecer en plural —Staatenbund, fédération des états— o en singular como la palabra que determina el significado: Bundesstaat designa en este caso primordialmente un Estado que, además, se estructura federalmente (Koselleck, 2012, 277-278).

FEDERALISMOS COOPERATIVOS, DUALES Y CENTRÍPETOS

Hagamos un poco de historia —breve— sobre el federalismo alemán moderno, cuyos antecedentes hemos delineado, y situémoslo en comparación con otros que han dado en ser caracterizados como centrípetos. Observaremos a continuación un modelo de federalización de un Estado centralizado bicomunitario y, para terminar, nos situaremos ante la crítica dirigida por los neofederalistas al federalismo clásico. Omitimos el análisis de los federalismos plurinacionales de Estados como la Unión Soviética, Yugoslavia y Checoslovaquia, ajenos al pluralismo político y hoy desaparecidos.

La Constitución de Weimar aprobada en 1919 constituía el Estado conforme a una estructura federal, distribuía las competencias entre la asamblea legislativa general y las estatales y reservaba a las segundas los poderes residuales. Sin embargo, el Reichsrat, cámara alta, era secundario no obstante, conservaba la posibilidad de apelar a un referéndum popular si discrepaba de alguna reforma constitucional acordada por el Parlamento de elección directa. Dos elementos frenaban, a juicio de Wheare, el diseño federal del texto de Weimar, que nos ayudan a precisar la noción de federalismo: el Reichstag, cámara baja, determinaba los ingresos financieros de los Estados y los controlaba, lo que hacía a estos totalmente dependientes y en la práctica no había competencia que no fuera exclusiva o compartida por el Parlamento general, por lo que la práctica del gobierno federal «era progresivamente unitaria» (Wheare, 2008, 107-108). La idea de que el federalismo alemán es un ejemplo de federación uninacional fue compartida por el nacionalismo germánico de los siglos XIX y XX, pero no la suscribe con igual consenso la historiografía. Koselleck, por ejemplo, recuerda la existencia de «muchos pueblos» en el seno de un imperio, hasta que el III Reich fundió esa diversidad en «pueblo» alemán (Koselleck, 2012, 280).

Después de 1945 el federalismo se convirtió en Europa en una pieza estratégica en el proceso de recuperación de la soberanía de la República Federal Alemana (1949) y de Austria (1955). En el caso alemán, sus constituyentes fueron designados por los Parlamentos de los länder cuando sus autoridades se hallaban tuteladas por las fuerzas aliadas de ocupación. Los redactores de la Ley Fundamental recogieron la tradición de la Constitución de Weimar aunque elaboraron un texto ex novo que se inspiraba en el sistema de los Estados Unidos, con un cuidado equilibrio de poderes y una oportuna distribución que evitara la reconstrucción de un poder central demasiado fuerte, a la vez que introdujeron ciertas novedades que convierten la Ley en un modelo de federalismo del siglo XX. El texto constitucional recibió la conformidad de las autoridades de ocupación y fue sometido a ratificación de los Parlamentos de los länder. El Estado Libre de Baviera, que en la Constitución de 1871 se había reservado facultades especiales, como vimos al examinar el Acta de incorporación al Reich, votó en contra, pero en previsión de que su decisión retrasara la devolución de la soberanía a Alemania, aceptó su entrada en vigor si era ratificado por dos tercios de los Estados, como sucedió sin dificultad. La ausencia de unanimidad no mermó el nacimiento de la República Federal de Alemania ni ha lastrado el funcionamiento posterior de las instituciones federales.

El caso de Austria merece una atención aparte. En 1945 restableció la Ley Constitucional Federal de 1920, que había sido sustituida por el régimen austrofascista en los años treinta. Era más sencillo este retorno a la situación favorecida por los vencedores de la Primera Guerra Mundial que atender el sentimiento unitario y centralizado de la población, que en su mayoría no veía las ventajas de la federación. Esta había sido establecida para cumplir con el Tratado de Versalles que preveía un Estado austriaco con las tres regiones de habla alemana pertenecientes a la Corona de la monarquía austrohúngara. En 1919 varios pequeños territorios habían realizado referéndums populares en los que se acordó en unos casos la integración en Alemania y, en otro, la incorporación a Suiza. Los socialcristianos se inclinaban por la descentralización, mientras que los socialdemócratas abogaban por un Estado centralizado, habida cuenta de la uniformidad cultural y lingüística de la población y del tamaño reducido de la nueva república. La solución llegó en 1920 con una Constitución federal en la que una amplia relación de competencias era asignada al Parlamento de la nación. Existe un segundo factor de control central sobre el que deseamos llamar la atención, ya que supone una seria objeción al concepto federal de Estado, y fue introducido también en el sistema constitucional español que entró a regir en 1978: se reservan para el Parlamento federal las leyes de base que después son desarrolladas por la legislación de los Estados. En tercer lugar, el Gobierno nacional conserva la intervención y la supervisión sobre los gobiernos provinciales en la medida en que estos ejercen una administración federal indirecta, esto es, ejecutan funciones de la administración federal en su respectivo länder, algo semejante a las peticiones de «racionalidad» administrativa que desde finales de los años ochenta solicitaban en España cualificados dirigentes de la derecha (Alianza Popular, luego Partido Popular) al reclamar una «administración única», la integración de la administración central, residual y no tan residual, en la periférica, lo que pudiendo parecer una mayor descentralización traía aparejados los mecanismos centralizadores operativos en Austria. Todos esos aspectos enumerados otorgaban al sistema austriaco un carácter muy centralizado, con muy escasas atribuciones a los Estados federados (Wheare, 2008, 106).

La Constitución austriaca ha conocido numerosas revisiones después de 1945 sin variar su sentido originario, aun cuando en las décadas finales del siglo XX ha institucionalizado la cooperación interterritorial. Los expertos, no obstante, han señalado los inconvenientes de la fragmentación de competencias y la ejecución a través de los länder mientras persiste el fuerte centralismo. Entre tanto, el ideario federal se agotaba en la identidad regional, sin voluntad de mayor responsabilidad política y sin interés de los ciudadanos de los länder por intervenir en la constitución financiera (Bussjäger, 2010, 69-76). Hay federalismos débiles de origen, o impuestos por razones políticas, que acaban diluyéndose. Había sucedido en los Países Bajos, con fuertes raíces originarias, y sucedería por otros motivos en el país centroeuropeo. De la misma forma, la federalización para salvar un Estado establecido resulta difícil de llevar a cabo cuando el «espíritu federal», la voluntad de una convivencia pactada que implique un verdadero Estado, es débil o está plagada de desconfianza y reservas porque en alguna de las partes o en todas ellas se conserva la voluntad irredenta de formar un Estado nacional propio. Es el caso de Bélgica.

Bélgica nació a la independencia en 1830 como un reino unitario al separarse de los Países Bajos. Durante los quince años anteriores había pertenecido a estos, y antes a Francia, Austria (en el siglo XVIII) y a la Corona española (siglos XVI y XVII). En 1790, de enero a diciembre, protagonizó un lejano antecedente de la federalización. A finales de 1789 la sublevación de los flamencos de Bramante contra el emperador José II a causa de las reformas que había iniciado condujo a que se declarase independiente, ejemplo que fue seguido por otras ciudades. En enero de 1790 se suscribió un pacto por el que ocho territorios constituían los Estados Belgas Unidos. El acuerdo se inspiraba en los Artículos de la Confederación de los Estados Unidos de América. Se decidía poner en común la fuerza de defensa, la facultad de hacer la paz y la guerra, de construir fortificaciones, de contraer alianzas, las relaciones diplomáticas y la emisión de moneda. El poder central recaería en un Congreso soberano, mientras que cada provincia retendría todos los derechos de soberanía no cedidos, su legislación, libertad e independencia. La unión se concebía «estable, perpetua, irrevocable», sin admitir el derecho a salir de ella con ningún pretexto (Le Moniteur Universel, 31 de enero de 1790). Pero la confederación se mostró incapaz de hacer frente a la campaña de reconquista del ejército austriaco y en diciembre capituló y fue deshecha. Dos siglos después la historia volvió a comenzar. Solo que la historia nunca regresa al punto de partida.

Con la superficie de la región española de Galicia, durante la primera mitad del siglo XIX Bélgica conformó la segunda área más industrializada de Europa, después de Gran Bretaña. Hacia 1900 era la sexta potencia comercial del mundo. Desde 1885 el rey de los belgas disponía a su antojo, con beneficio para la burguesía de su país, del Estado Independiente del Congo, una sociedad que con apariencia filantrópica explotaba una superficie superior a la de los cinco mayores países de Europa occidental juntos, proveedor de marfil y muy pronto de caucho, oro, diamantes y otros muchos metales y minerales, extraídos mediante la implantación del más extenso e implacable sistema de explotación humana llevada por los europeos a África, resumido en la expresión «atrocidades del Congo», que supuso la reintroducción de la esclavitud y el genocidio de ocho millones de nativos. El colonialismo próspero pospuso las tensiones internas del pequeño país europeo entre dos comunidades lingüísticas y culturales que en gran medida venían a corresponderse con la escala social y la administración: el lenguaje de las clases elevadas, incluso de la burguesía del norte flamenco, de la Corte, el ejército y los funcionarios era el francés; el lenguaje de los campesinos y de muchos trabajadores industriales era la variante flamenca del holandés, lengua que no hablaba el rey Leopoldo, monarca entre 1865 y 1909.

En 1960 el Congo accedió a su independencia y en 1970 comenzó un proceso gradual de federalización de Bélgica, en el que los flamencos constituyen el 60 por 100 de la población y entre ellos han crecido los partidos defensores de la independencia. El proceso condujo al texto constitucional refundido de 1994, que reconoce «un Estado federal compuesto de comunidades y regiones», las primeras, cultural-lingüísticas (francesa, flamenca y germana), y las segundas, territoriales (Valonia, Flandes y Bruselas). El sistema de partidos políticos se ha dividido, al igual que universidades como la de Lovaina, y la sociedad y el Estado se asemejan cada vez más a una yuxtaposición de dos entidades, con pequeños distritos germanoparlantes al este de Valonia, que a una unión federal. En medio queda un problema irresoluto: el estatus de Bruselas, ciudad tradicionalmente de habla y población flamenca que, como efecto de ser la capital del reino, ha reducido el uso del idioma a menos del 20 por 100 de sus habitantes; el reconocimiento de la tercera región es rechazado por el nacionalismo flamenco, que encuentra en esta causa la base de un irredentismo. El federalismo belga es el ejemplo más claro de federalismo por disociación, en contraste con el federalismo por asociación. La posibilidad de que termine privilegiándose el federalismo territorial sobre el personal y de que se resten derechos al individuo según su opción de residencia y localización geográfica se conjuga por el momento mediante un federalismo territorial para cuestiones regionales y otro de tipo personal para cuestiones relativas a las comunidades (Francis Delpérée en Argullol, 2004, 89-91).

En Bélgica, de otra parte, se hace presente una segunda cuestión que casi siempre ha actuado en contra del federalismo: la asociación de dos comunidades, de dos únicas entidades, Flandes y Valonia, que remite en su funcionamiento a una especie de confederación y convierte al Gobierno federal no en poder distinto y superior, sino a menudo en un instrumento arbitral, cuando no despierta desconfianza en una de las partes por ser heredero natural del anterior Estado centralizado, en este caso, el nacionalismo belga francófono. Lo mismo podría decirse de la antigua Checoslovaquia. De nada sirve, por lo demás, la arquitectura federal si no se despeja antes la voluntad de constituir un Estado común.

¿Es todo cuestión de voluntad de constituir un Estado compartido? La estructura del Estado y su funcionamiento son también determinantes. La obra póstuma de Morton Grodzins, profesor de Ciencia Política de la Universidad de Chicago, The American System, publicada en 1966, ofreció un punto de vista crítico sobre la evolución del federalismo en los Estados Unidos, que en opinión del autor había creado una estructura caótica de gobierno, con multitud de autoridades superpuestas. Funciones que eran exclusivas de los Estados habían sido invadidas por instancias federales, como sucedía con la educación: el Gobierno federal auxiliaba a los Estados con planes de equipamiento esencial, programas de comida y leche para atender a unos once millones de niños, proporcionaba instalaciones, ayudas para libros y profesores en algunas áreas deficitarias del país, y amenazaba con un control de los planes educativos, etc. Era posible contabilizar hasta 92.000 figuras impositivas distintas en la Unión, y Grodzins ofrecía el ejemplo de un contribuyente de Illinois —bien podía ser él mismo— que podía satisfacer impuestos hasta a once instancias competenciales distintas (Grodzins, 1984, 3-7). Lo que denominaba caos funcional iba unido a lo que llamaba caos del proceso político, en una evidente objeción al sistema federal que iba más lejos de denunciar determinadas disfunciones. La existencia de dos gobiernos, independientes el uno del otro y restringidos a sus respectivas esferas de acción, que tanto había maravillado a Tocqueville, había originado un sistema dual que excluía la colaboración entre los distintos niveles. Mediante este diagnóstico, Grodzins formulaba la teoría de un federalismo dual, valorado de forma negativa en la medida en que multiplicaba las dependencias de la Administración y su coste al resultar que las dos instancias entraban en competencia al asumir funciones similares.

En buena medida, el desarrollo de la Administración federal en esferas inicialmente no previstas en la Constitución había comenzado después de 1865, cuando la autoridad federal resultó fortalecida como resultado de la guerra e impuso al Sur la reconstrucción a la vez que se debilitó el estatadismo. No era ya el caso de las primeras décadas de definición de las respectivas áreas de gobierno. Comenzó entonces una segunda gran fase de desarrollo del federalismo en los Estados Unidos que llega hasta comienzos de los años treinta del siglo XX y que se encuentra influida por el desarrollo industrial que eleva al país a potencia mundial y por el despliegue militar en el exterior, puesto a prueba primero en la expansión por Centroamérica y el Caribe y, más tarde, en la Primera Guerra Mundial. El principio sentado por la Corte Suprema que otorgaba la supremacía a las leyes promulgadas y a los tratados acordados por el Gobierno federal, con frecuencia creciente denominado Gobierno nacional, y los poderes supletorios que le correspondían cuando existía duda sobre competencias siempre que fueran «necesarios y adecuados», reforzó la política de regulaciones federales. El proceso de centralización fue todavía lento antes de 1933, pero conoció sendos hitos en la creación de nuevos servicios —oficinas federales—, desde los vinculados a la Secretaría de Agricultura al desarrollo de una policía federal (Federal Bureau of Investigation) creada en 1908 y desarrollada en los años veinte durante la época de la prohibición. Especial importancia tuvo la aprobación en 1913 de la XVI enmienda a la Constitución, que dejaba en manos del Congreso la potestad de establecer el impuesto sobre la renta y no obligaba a distribuir la recaudación en una proporción determinada entre los Estados.

La Gran Depresión señaló una cesura intensa en la marcha del federalismo. Los Estados se mostraron incapaces de hacer frente con sus recursos a las consecuencias de la crisis. Las leyes y los programas del New Deal crearon el Welfare State, haciendo de la Administración federal un Estado servidor: se crea la Seguridad Social —la Social Security Act de 1935 señala el nacimiento de Medicare (el seguro social federal) y Medicaid (un programa social de financiación compartida y de gestión de los Estados)—; se promulga legislación laboral, se dictan leyes sobre banca y bolsa, se desarrollan programas relativos a la actividad agraria, las agencias federales se multiplican. La combinación de teorías key- nesianas y el desarrollo de la capacidad tecnológica, el reforzamiento de la figura presidencial, la Segunda Guerra Mundial, dieron lugar a una reelaboración profunda de la práctica federal, que para los defensores del estatadismo supuso la muerte del federalismo —algo bastante discutible— y para quienes se reclaman individualistas libertarios creó un Estado omnipresente y controlador (Kurland, 1989, 208-211, 225). Las ayudas y subvenciones extraordinarias aprobadas a partir de 1930 para los Estados se dispararon en 1933; entre esta fecha y 1937 eran ya muy superiores a las transferencias ordinarias. En 1937 los gastos de ayuda federal ordinarios se multiplicaron hasta representar cinco veces los aprobados en 1920; en 1947 el gasto ordinario se había multiplicado por encima de diez veces respecto a la fecha indicada de la primera posguerra, con el correspondiente incremento del aparato gubernamental. La Administración de Roosevelt hizo algo más: ofreció incentivos financieros a los Estados que adoptaran los programas de ayudas sociales e introdujo sanciones a los que no lo hacían o los incumplían (Wheare, 2008, 271). Esa ayuda condicionada llegó a desempeñar un papel central en las finanzas de los Estados. Si antes de esa fecha no representaban más del 15 por 100 de los ingresos de estos, en 1994 representaban el 30 por 100 y las transferencias se hallaban condicionadas en su totalidad (Watts, 2006, 151, 153). Las ayudas cambiaron por completo de orientación: antes de 1933 se destinaban en un 50 por 100 a carreteras, y el 22 por 100, a la Guardia Nacional; en 1940, el 53 por 100 iba para la seguridad social y el 35 por 100 se dedicaba a subsidios para la vejez. Los planes de obras quedaban aparte, dependientes de una autoridad federal (Wheare, 2008, 265-267).

Fue esa evolución la que transformó en cierto modo el federalismo dual y en competencia por otro que Grodzins califica de federalismo cooperativo (1984, 45), expresión llamada a cobrar importancia creciente en el lenguaje federalista desde mediados de la década de 1960. La interdependencia entre el Gobierno federal y el de los Estados y la colaboración entre ellos debían ser el resultado que evitara la duplicidad, la multiplicación del gasto y consiguiera una mayor eficiencia en la prestación de servicios. Pero no había sido así a juicio del crítico: el reforzamiento del nivel federal había llevado consigo la apertura de oficinas en los Estados para gestionar las ayudas, y los gobiernos estatales y locales con menos recursos dependieron cada vez más de las subvenciones federales, mientras que el Gobierno nacional se servía de su nueva posición para imponer sus políticas. Es lo que otros autores han denominado «federalismo coercitivo». Este último fenómeno se puede encontrar en otros casos de Estados federales, como Argentina y México, en los que las ayudas federales para equilibrar el presupuesto o desarrollar programas acaban convertidas en instrumentos de supeditación y de centralización indirecta, algo que no ha sido privativo de los sistemas federales y que ha podido constatarse también en el caso de un Estado regional ampliamente descentralizado como el español con motivo de la crisis económica iniciada en 2009.

La segunda mitad del siglo XX ha presenciado una transformación de la noción de ciudadano, el miembro de pleno derecho de una comunidad, sujeto de derechos civiles y políticos, depositario de la soberanía, conquistas cuya consumación ha llevado varios siglos. La noción de derechos sociales cobró una importancia creciente tanto en los regímenes que sacrificaban los derechos civiles como en las sociedades democráticas. Para Thomas H. Marshall, los derechos sociales eran la consecuencia natural de una evolución armónica del capitalismo, después de no pocas luchas, y daban pleno sentido a la ciudadanía democrática, a la vez que resolvían ciertas tensiones inherentes al conflicto entre principios opuestos; y esto sin menoscabo del sistema económico cuyas necesidades establecen límites a la igualdad absoluta —las diferencias de clase— al tiempo que pueden deshacer las desigualdades consideradas ilegítimas. Influido por la grandes reformas aprobadas por el laborismo británico en la inmediata posguerra, Marshall argumentó que el derecho a una renta real en forma de provisión mínima de bienes y servicios esenciales (sanidad, educación, vivienda) o de renta monetaria (pensiones, subsidios sociales y familiares), sometido o no a límite de renta del perceptor, eran factores de distribución de la renta que no evitaban futuras estratificaciones y desigualdades, pero observaba que «la norma del bienestar social no es la compra del servicio, sino la provisión del mismo» (Marshall, 1998, 60-61). La prestación de servicios nacionales, en efecto, hace de la igualdad del ciudadano una equivalencia completa, asimila igualdad de derechos a derechos idénticos, no solo reconocidos sino provistos en términos semejantes cuando no de igualdad completa, donde quiera que el ciudadano resida. La estructura de un Estado federal puede dificultar estos objetivos, y a menudo el argumento es utilizado por los defensores del Estado unitario o de una descentralización o un federalismo centrípeto para oponer los derechos del individuo a los derechos de las comunidades políticas, como si estas no comprendieran, asimismo, personas.

Las respuestas de los poderes públicos han sido muy diversas. En el modelo federal alemán, el sistema sanitario descansa en una regulación legislativa federal que establece la obligación de la afiliación, el régimen y el catálogo de prestaciones, el tipo de cotización, etc., y el Gobierno federal aporta subvenciones complementarias. Corresponde a los gobiernos federados la planificación de los recursos hospitalarios públicos y privados concertados, y a estos, como a las asociaciones médicas, unos y otras prestadores del servicio, corresponde negociar los convenios con las aseguradoras, las cajas de enfermedad, que reciben del Fondo Sanitario los recursos según el número de sus asegurados y su estructura de riesgo. Ni el Estado federal ni los gobiernos de los länder asumen la prestación directa del servicio. El modelo español, inspirado como tantos otros de Europa en el Sistema Nacional de Salud británico, es totalmente diferente: el Estado presta un servicio universal de salud cuya gestión, personal y presupuesto han sido transferidos a los gobiernos autónomos. La diversidad vuelve a ser una de las características del Estado federal, pero como se constata en el caso español, también de la descentralización que puede llevar a situaciones como la actual de 2013, en que la diferencia de recursos en las regiones a causa del sistema de financiación en vigor, decisiones erróneas y políticas fuertemente ideologizadas orientan el sistema de salud hacia una multiplicidad de modelos de prestación y de derechos a recibirla.

La teoría del federalismo cooperativo en oposición al federalismo dual no deja de ser una simplificación útil, puesto que en la actualidad no existe federación que no sea cooperativa o, en su caso, haya derivado hacia una centralización parcial —el Estado federal unitario— como consecuencia del desarrollo del Estado moderno en la segunda mitad del siglo XX o de las inercias de sus características fundacionales. Sin cambiar el marco jurídico, los Estados federados iban perdiendo capacidad de actuar, fuera en la protección de derechos o en ámbitos de acción de los poderes públicos que no existían con anterioridad. En 1999 se aprobó una nueva Constitución en Suiza que incorporaba los principios de cooperación y de subsidiariedad y hacía responsables a los cantones de la aplicación de las leyes federales (Urs Thalmann en Argullol, 2004, 89). En el caso de la República Federal de Alemania, que en 1969 se apresuró a adoptar en su lenguaje parlamentario la noción de federalismo cooperativo, con frecuencia se ha puesto de manifiesto la tendencia al reforzamiento del poder central, pues a pesar de que la Ley fundamental reserva a los länder la competencia exclusiva de las materias que no hubieran sido objeto de legislación federal, no siempre resulta así en la práctica (Fernández Segado, 2003, 19).

La teoría y la práctica del federalismo cooperativo ha despertado la reacción de quienes entienden que finalmente la intervención de los dos niveles de gobierno termina también multiplicando el gasto público y suprime las ventajas que pudiera ofrecer la adopción de decisiones por actores interesados en atraer inversiones o compensar los costes del desarrollo económico con reducciones e incentivos fiscales. En torno a ello se ha desarrollado la teoría del federalismo competitivo, que recupera elementos del federalismo dual, propone devolver mayor capacidad en materia fiscal a los Estados y extrema la competitividad intergubernamental con el propósito de conseguir mayor eficacia administrativa y más eficiencia en la gestión de los recursos públicos (Caminal, 2002, 150), pero no oculta el propósito de reducir el déficit público y la presión fiscal para atraer factores de producción, lo que es particularmente grato al mundo empresarial y a la derecha liberal. Se explica así que el Círculo de Empresarios de Madrid, uno de los principales lobbies españoles, venga promoviendo el federalismo competitivo desde hace tres lustros (Corona, Alonso y Puy, 1998, 170-172).

En fin, el federalismo moderno ha acumulado significados diversos y hasta contrapuestos en los contextos más variados. Encierra la protección de derechos y es cauce de intereses. Fue pensado para unir y conservar la diversidad, no ha excluido formar uniones fuertes y ha conocido evoluciones. Un federalismo es un sistema abierto. En ello descansa su flexibilidad y su potencial. Apela a sus raíces: la convivencia pactada, aunque no siempre ha logrado su otro objetivo, proteger la libertad. No es la panacea ni el gobierno perfecto, pero su historia nos proporciona buenos ejemplos en los que mirarse para aprender del pasado y corregir sus desviaciones en el presente. Sobre su complejidad llamó la atención Tocqueville, y todavía hoy puede ser el gran descubrimiento de la ciencia política de nuestros días. Posiblemente nunca proporcione la paz perpetua que soñaba Kant, pero podemos conformarnos con esperar de una asociación de este tipo una concordia duradera. Las sociedades sobreviven y progresan con grandes y pequeñas esperanzas, y el federalismo, menos brillante que en el pasado, perdida la inocencia por la experiencia, sigue iluminando algunas de ellas.

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Edición en formato digital: 2014

© José Antonio Piqueras, 2014

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