A la memoria de mis padres y de mis suegros,
miembros de una generación que tras la guerra civil
y el franquismo, defendieron el sistema democrático
y social de la Constitución de 1978.

Introducción

Poco se imaginaba Soraya Sáenz de Santamaría, portavoz parlamentaria del Partido Popular, cuando en noviembre de 2010 dijo que «la prima de riesgo en nuestro país se llama José Luis Rodríguez Zapatero» que pocos meses después, siendo ella misma vicepresidenta de un gobierno del Partido Popular salido de las urnas por mayoría absoluta, la prima de riesgo de España llegaría casi a triplicarse, hasta alcanzar máximos históricos. La poderosa mano derecha de Rajoy pronunció su frase en una conferencia que dictó en Sevilla, dando forma así al argumentario que repitieron luego muchos otros líderes populares según el cual lo único que reflejaba la importante subida experimentada por la prima de riesgo española (el diferencial en tipos de interés que tenemos que pagar respecto a Alemania para financiarnos en el exterior) era la desconfianza generada, «dentro y fuera del país», por el entonces presidente Zapatero. Dicho de otro modo, en cuanto llegase un gobierno nuevo, de los populares por supuesto, se recuperaría automáticamente la confianza y, con ella, se conseguiría rebajar de manera natural la dichosa prima de riesgo.

Por eso, Mariano Rajoy debió contemplar atónito que los mercados financieros internacionales mostraban una mayor desconfianza hacia su reciente gobierno popular que la manifestada hacia el anterior gobierno socialista. En los siete meses transcurridos desde su victoria electoral, la prima de riesgo que exigían a la deuda española se había casi triplicado. Y no era sólo una cuestión relacionada con el euro, Alemania y el Banco Central Europeo, porque las primas exigidas a Italia y a Irlanda, otros dos países en la cuerda floja, habían mejorado, mientras que la española empeoraba. En un año, 2012, en que nuestras necesidades de refinanciación alcanzaban los 350.000 millones de euros, los mercados financieros estaban exigiendo a España más de 600 puntos básicos por encima de la deuda alemana. Demasiado dinero, demasiado caro.

Zapatero había conseguido traspasar la presidencia del gobierno sin que la economía española fuese formalmente intervenida por la troika; a pesar de los temores reflejados por una prima de riesgo de 240, a pesar del giro espectacular de política económica que se vio obligado a hacer en mayo de 2010 y de una reforma exprés de la Constitución que rompía la columna medular del pensamiento socialista tradicional sobre el papel del Estado en la economía y el valor instrumental del déficit público. Dijo que para evitar la intervención de la economía española estaba dispuesto a hacer todo lo necesario, «me cueste lo que me cueste», y cumplió. Le costó las elecciones generales, el peor resultado de su partido en las urnas y el desprestigio como gobernante, ya que los suyos no le apoyaron y sus adversarios no tuvieron la generosidad de reconocer su aproximación a sus tesis y sus méritos. Ha habido quien ha señalado que confrontado con un dilema, el presidente Zapatero prefirió perder las elecciones y evitar un rescate que su sucesor no supo evitar.

Evolución de la prima de riesgo durante la crisis

Seis meses después de su victoria electoral por mayoría absoluta, Rajoy se enfrentó al peor momento de la economía española, la prima de riesgo más elevada y la imposición, por parte de las autoridades comunitarias, de un rescate, si bien acotado al sector financiero: un cuantioso préstamo que evidenciaba la incapacidad de España de hacer frente al problema por sí misma, acompañado de un conjunto de fuertes imposiciones recogidas en un memorando de intenciones, como se había hecho con Grecia y Portugal, que incluía medidas que el gobierno del Partido Popular venía negándose a implementar hasta ese momento, como la creación de un «banco malo» que ayudara a dar salida al empacho de ladrillo y cemento que bloqueaba las cuentas de nuestros bancos hasta situar a varios de ellos próximos a la quiebra.

¿Qué pasó en esos primeros meses de gobierno Rajoy para que las cosas se pusiesen mucho mucho peor para España cuando parecía que ya no podían empeorar?

Ésa es la pregunta a la que daré respuesta a lo largo de este ensayo. Y como no se trata de una novela policíaca, empezaré por el final: mi tesis será que en esos meses el Partido Popular hizo una pésima gestión de los asuntos nacionales. Que esa pésima gestión fue claramente percibida desde fuera por las autoridades comunitarias y por los mercados financieros, que reaccionaron con desconfianza. Que en unos meses en que las dudas internacionales sobre la solvencia y continuidad del proyecto euro eran más intensas que nunca, esa pésima gestión fue en especial irresponsable. Que la razón de esa deficiente gestión hay que encontrarla en esquemas de funcionamiento previos, en concepciones políticas aprendidas, en un partidismo férreo que antepuso los intereses electorales del PP a las necesidades nacionales de España. Cuando todo apuntaba a que la gravedad del momento y la presión exterior obligarían a buscar pactos, consensos y acuerdos nacionales, como los prometidos por Rajoy en su discurso de investidura, el PP se envolvió en la bandera de partido, buscando rentabilizar electoralmente la situación, marcando confrontación con sus adversarios socialistas a los que culpabilizaba de todos los males. Con ello prolongaba desde el gobierno la estrategia partidista aplicada en la oposición, y que tan buenos resultados les había proporcionado. Ahora parecían más la oposición de la oposición que el gobierno de todos los españoles.

Ese comportamiento, en particular en esos momentos difíciles, provocó incertidumbre e incomprensión generalizadas, incrementando los ya elevados riesgos exteriores de toda la zona euro y, en ella, de nuestro país. En contra de su propia propaganda, la llegada del PP al gobierno de España no iba a provocar por sí misma una corriente de confianza internacional en nuestro país, revirtiendo las dudas que, según ellos, provocaba Zapatero. Al menos en esos primeros meses, no estaba ocurriendo aquello que anticipó la secretaria general del PP cuando dijo que «el 20-N será el primer día del fin de la crisis». A la vista de los datos, tras la celebración de las elecciones el 20-N, la crisis se agudizaba porque Rajoy generaba más dudas que Zapatero, y así lo avala su comportamiento en esos primeros meses.

Con la información de la que disponemos ahora, no podemos descartar que esa actitud de agresividad contra el principal partido de la oposición estuviera, además, enmarcada en la difícil situación con que se enfrentaba el Partido Popular tras la imputación de su tesorero por supuesta financiación irregular del partido, al principio por su vinculación con el conocido como caso Gürtel, pero después como pieza separada del mismo. Aunque los ciudadanos conocimos los aspectos internos del caso Bárcenas unos cuantos meses más tarde, conviene recordar que tras la victoria electoral del PP, Bárcenas refuerza la presión sobre el nuevo presidente del gobierno en busca de apoyo para, entre otras cosas, que la Fiscalía del Estado rebaje la presión sobre él. No es éste el objeto de este ensayo. Pero lo que ocurrió en España en esos primeros seis meses del gobierno Rajoy se entiende mejor si recordamos que entre las grandes preocupaciones del presidente recién nombrado estaba también este importante caso contra el partido político que presidía desde hacía años y que acababa de ganar las elecciones por mayoría absoluta. Por ejemplo, aunque lo conociéramos muchos meses después, del 26 de febrero de 2012, en pleno período de nuestro estudio, es el famoso SMS dirigido por Rajoy a Bárcenas: «Luis, nada es fácil, pero hacemos lo que podemos. Ánimo».

Volviendo a lo nuestro, es cierto que a finales de 2010 la prima de riesgo española se había disparado hasta situarse entre 200 y 250 puntos básicos. Pero visto desde ahora, conociendo todo lo ocurrido en los meses posteriores, cuando el gobierno Rajoy vio cómo la prima de riesgo llegó a alcanzar los 700 puntos básicos, conviene preguntarse dos cosas: 1) Cuando desde la oposición el PP acusaba a Zapatero de ser el responsable de la elevada prima de riesgo, ¿lo hacía por desconocimiento de cómo funcionan los mercados internacionales o intentando sacar provecho electoral, incluso de los problemas objetivos que tenía el país, más allá del gobierno de turno, en plena crisis internacional? 2) Ya desde el gobierno, a partir de diciembre de 2012, aplicando el mismo enfoque que inventaron ellos («la superprima de riesgo ahora se llama Rajoy»), ¿qué errores cometió el PP de Rajoy-Sáenz de Santamaría-Cospedal en sus primeros meses que generaron tanta desconfianza en el exterior como para llegar a triplicar la prima de riesgo de Zapatero?

Tengo la convicción de que ambas preguntas son pertinentes, porque de su respuesta podremos aprender varias cosas interesantes sobre cómo funciona la política en nuestro país y la economía en todo el mundo. Plantearlas ahora resulta, pues, mucho más que un mero ejercicio histórico. De hecho, pretendo que sean un ejemplo, un caso, de los muchos que se pueden citar y analizar de una disfunción plenamente actual de nuestro modelo político que explica los bloqueos a que está sometida España en varios aspectos esenciales de sus reformas institucionales. El hecho de que nos hayamos acostumbrado a ello, de que lo veamos casi como normal, no evita que se trate de algo negativo que perjudica el desempeño colectivo haciéndonos perder, entre otras cosas, competitividad, riqueza, puestos de trabajo y bienestar.

Cuando la portavoz Sáenz de Santamaría utilizaba la delicada situación de crisis financiera y económica por la que estaba atravesando el mundo, Europa y España para desgastar al gobierno en provecho propio —siguiendo el principio que se atribuyó a otro portavoz de los populares, este de economía, Cristóbal Montoro, de «que se hunda España que nosotros ya la levantaremos»— se estaba apuntando al principio de «cuanto peor (para todos) mejor (electoralmente) para nosotros». Con ello aceptaba tres principios de actuación política que tanto han perjudicado y perjudican a nuestro país. Primero, la política no es un instrumento para resolver problemas de los ciudadanos, sea desde el gobierno o desde la oposición, sino un medio para conseguir el poder (quítate tú, para ponerme yo, aunque sea para hacer lo mismo). Segundo, los partidos políticos (y los diputados) no son entidades de interés público, representantes del interés general que deben, por lo tanto, buscar soluciones a los problemas colectivos del país a partir de las distintas alternativas que presentan, sino instituciones privadas que deben maximizar sus propios egoístas intereses electorales, aunque con ello causen daños no sólo a los adversarios, sino al conjunto (España), interpretados como daños colaterales. Tercero, la democracia es alternancia y sólo alternancia, cargando toda la responsabilidad exclusiva en el gobierno y con una oposición ocupada sólo en regresar al gobierno como sea, excluyendo cualquier obligación de pactos, incluso en momentos y en asuntos especiales, lo que siempre reparte la responsabilidad política entre el gobierno (más), pero también la oposición.

Ese colocar los intereses de partido por delante de los intereses generales se ejemplificó en un momento tan especial como noviembre de 2010, cuando estábamos entre el primer rescate a Grecia y los posteriores rescates a Irlanda y Portugal, cuando la troika, representada por Merkel, acababa de obligar al presidente Zapatero a realizar un giro de ciento ochenta grados en su política, imponiéndole un importante recorte en el gasto público, en medio de rumores sobre la intervención de España, cuando el paro crecía en nuestro país propagando la evidencia de una profunda recesión económica —consecuencia del estallido de la burbuja inmobiliaria y de la crisis financiera internacional iniciada en Estados Unidos con las hipotecas subprime que se ha llevado por delante a un buen número de importantes bancos mundiales—. En esas horas difíciles, el principal partido de la oposición, que ya adelanta que gobernará en España «dentro de unos meses», en lugar de cerrar filas con el gobierno como hicieron otras oposiciones en otros países con similares dificultades, marca distancias, se centra en señalar al gobierno y a su presidente como culpables, buscando rédito electoral aparentando que la crisis es «culpa de Zapatero», como dijo Sáenz de Santamaría. Ese comportamiento, que podemos hacer extensible al PSOE cuando tras perder las elecciones aplicó el mismo criterio al gobierno Rajoy, sólo puede ser interpretado como que algo esencial no funciona bien en el sistema político español. Y los mercados internacionales se dieron cuenta de eso.

Es cierto que hubo asuntos importantes en los que el PP y el PSOE unieron filas. Me refiero a la creación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) y a la reforma constitucional para introducir restricciones al déficit público. Pero en julio de 2009, en el debate parlamentario sobre la creación del FROB, en línea con lo expresado fuera de la cámara por otros destacados portavoces de los populares que hablaron de «profundo error», el portavoz del partido, Álvaro Nadal, fue tremendamente crítico con dicho instrumento. Así, se presentó como un «apoyo crítico y escéptico», en el que tuvo mucho que ver la presión proveniente del propio sector bancario español sobre el líder del PP. En todo caso, las intervenciones de los populares estuvieron tan cargadas de descalificaciones al gobierno que su voto favorable difícilmente pudo compensar el tremendo impacto negativo que sus palabras dejaron entre todos los analistas internacionales, ya muy preocupados por la realidad de nuestro sistema financiero, cubierto de ladrillo y cemento en cantidades todavía desconocidas entonces, pero del que ya se sabía de la intervención de la Caja Castilla-La Mancha.

El otro asunto, la reforma de la Constitución, aprobada en agosto de 2011, para redactar un nuevo artículo 135 sobre límites al déficit público, se trataba de una evidente cesión a Alemania y claramente en línea con los postulados conservadores clásicos. En este caso, lo sorprendente no fue que desde la oposición el PP apoyara dicha reforma, sino que lo hiciera el PSOE, con un nuevo candidato ya elegido para unas elecciones que se preveían complicadas.

En todo caso, la subida del IVA es el ejemplo que mejor refleja la tesis que quiero defender sobre lo perverso del funcionamiento de nuestro sistema de partidos. Cuando en 2010, en pleno recorte presupuestario, el gobierno de Zapatero incrementó el IVA, el líder del PP habló de «sablazo de mal gobernante», prueba del «desgobierno de Zapatero», y encabezó una campaña de recogida de firmas por toda España con el lema «No más IVA». Apenas dos años después, ya convertido en presidente del gobierno, ese mismo Rajoy encontró necesario subir el IVA, y tuvo que enfrentarse entonces con la oposición del PSOE, que le devolvió así su demagógico rechazo anterior. Parecería que en lugar de un debate racional sobre si, dadas las circunstancias, había que subir el IVA o no, el posicionamiento de los partidos políticos ante tan delicado asunto parece depender más de la posición que ocupan en el espacio político; es decir, de que estén en el gobierno o en la oposición. Y eso no es serio.

Para un inversor extranjero que tiene profundas dudas sobre el futuro y la sostenibilidad del proyecto del euro, que ve que otros países europeos periféricos van siendo intervenidos a medida que se conocen datos ocultos sobre sus cuentas públicas o sectoriales, observar la pelea política española entre los dos principales partidos de gobierno no parece que sea un factor que le haga incrementar la confianza en el país. También por eso, muchos defendimos que un gran pacto de Estado para hacer frente a la crisis hubiera ayudado a dos cosas: a salir antes de la recesión, con menos costes sociales, y, sobre todo, a reforzar esa confianza exterior en España, lo que resulta fundamental dado el importante volumen de deuda externa que todavía tenemos que refinanciar. Cuando nos presentábamos ante los mercados financieros internacionales a pedirles dinero prestado y veían que éramos una empresa en pérdidas, sin un plan estratégico claro y con los accionistas peleados, exigían una prima de riesgo muy elevada.

La reflexión que quiero hacer al respecto es que el exceso de partidismo, el hecho de anteponer los intereses electorales del partido por delante de los intereses generales, incluso en situaciones de gravedad internacional de nuestra economía que cuestionan nuestra solvencia como país, es un estilo de hacer política que se ha instalado en España en los últimos años (la Transición fue todo lo contrario) y que ayuda a explicar el bloqueo institucional que arrastramos. Y que afecta a los dos partidos con posibilidades de gobernar, aunque aquí analice sólo el caso del PP.

Defenderé que en esa política también se encuentra la respuesta a la pregunta sobre los errores cometidos por el gobierno Rajoy en esos primeros y decisivos meses. Más allá de los avatares sufridos por el euro, los rescates nacionales, la troika (Comisión Europea, Banco Central Europeo y Fondo Monetario Internacional), Alemania; más allá pues de la batalla europea entre acreedores y deudores, en los primeros meses de mandato, el gobierno de Rajoy cometió dos errores graves que agudizaron la desconfianza de unos mercados internacionales de capitales, ya muy volátiles, en la economía española. Me refiero a la gestión de la «herencia presupuestaria» y, dentro del elemento rescate bancario, a la del asunto Bankia. Estos errores no se debieron a ignorancia o inexperiencia de gobernante reciente, sino que respondieron a esa misma forma de hacer política que convierte los intereses electorales del partido en la causa suprema a la que incluso se subordinan las responsabilidades del gobierno de todos. Aun en momentos especiales como los que vivimos. Junto a ellos, unos escarceos de confrontación con la Comisión Europea respecto al Programa de Estabilidad del Reino de España en los primeros meses de 2012 tampoco ayudaron a reforzar la credibilidad del nuevo gobierno ante unos mercados financieros internacionales tremendamente nerviosos y volátiles.

En su discurso de investidura, el candidato Rajoy asumió varios compromisos importantes sobre por dónde y cómo se proponía llevar la nave del Estado español en esos momentos difíciles. Uno de los compromisos que queremos citar se refiere al tratamiento que se proponía dar a la «herencia recibida». Recuerdo que eran momentos extremadamente complicados para la Unión Europea, y para España dentro de ella, con movimientos que propiciaban la ruptura de la zona monetaria única o, al menos, la expulsión de la misma de algunos países deudores, entre los que varios analistas situaban a España, una situación en la que lo más importante desde el punto de vista exterior era comprobar las intenciones del partido llegado al gobierno por mayoría absoluta. Hay que reconocer que en el discurso de investidura del nuevo presidente, y en el debate posterior, su mensaje no podía ser más claro y adecuado: «Sabíamos y sabemos lo que nos espera», [no tengo] «ninguna voluntad de mirar atrás ni de pedir responsabilidades que ya han sido sustanciadas por las urnas». Incluso en el peliagudo asunto de los compromisos presupuestarios, el candidato Rajoy afirmó, con rotundidad, que «cumpliré el déficit público al que se comprometió con Bruselas el gobierno anterior», y que lo haría recortando tanto gasto como fuera necesario, salvo en pensiones, porque «no es mi intención subir impuestos».

El otro compromiso que entresaco del debate, y que también contribuyó a tranquilizar la perspectiva exterior sobre nuestro país, se refiere al método de gobierno. El candidato fue contundente: «Intentaré llegar a entendimiento en los grandes temas nacionales con quien quiera hacerlo», porque «la mayoría es un instrumento excelente para ejecutar decisiones, pero no forzosamente el mejor para diseñarlas». E insistía: «No existe mejor instrumento para encauzar y coordinar la energía de la nación que el diálogo, un diálogo abierto a todos, dentro y fuera de esta cámara, un diálogo que estimule la unidad y fortalezca los objetivos compartidos».

Sin embargo, poco tiempo después de ser investido presidente y subido a su mayoría absoluta en el Congreso y el Senado, así como en la mayoría de las comunidades autónomas y grandes ayuntamientos, lo que le situaba como el líder partidista con más poder institucional de nuestra democracia, Rajoy inició un calculado proceso de sustitución de este programa de tranquilidad, consenso, no revanchismo y unidad, un cambio que pasaba por el incumplimiento de estos dos grandes compromisos que fueron reemplazados por la estrategia de confrontación partidista que habían practicado en la oposición y que ya habían ensayado en Castilla-La Mancha de la mano de María Dolores de Cospedal, reciente presidenta de la comunidad autónoma y secretaria general del PP nacional.

Ese giro, ese cambio de estrategia, esa distancia entre lo que se dijo y lo que efectivamente se hizo, que tiene en la subida de impuestos de principios de 2012 su baluarte más sonoro, estuvo justificado única y exclusivamente por razones partidistas. Es decir, por intentar deteriorar, todavía más, la débil situación en que quedó el Partido Socialista, para consolidar la ventaja electoral que acababa de obtener el PP y que le había llevado a las mayores cotas de poder institucional de su historia. Pero en ese momento especial, poner los intereses de partido por encima de los intereses nacionales (tan lejos de aquel eslogan de la época de Fraga «España, lo único importante») tuvo como consecuencia estimular la desconfianza internacional en nuestro país, agitar de forma adicional a unos mercados financieros poco sofisticados en los análisis, que respondieron subiendo la prima de riesgo hasta esos máximos históricos.

En esos momentos, ese partidismo, esa estrategia política de hacer desde el gobierno la oposición de la oposición, a los españoles nos costó mucho dinero, muchos sacrificios y mucho sufrimiento, sobre todo por cómo fue interpretado desde fuera. Pero el gobierno tuvo que tener en cuenta este factor, ya que tras la década prodigiosa de la burbuja inmobiliaria, estimulada por los bajos tipos reales de interés con que vivimos durante nuestra pertenencia al euro, la deuda externa que España necesitaba refinanciar superaba (y supera) al PIB.

Dentro y fuera de España, la decisión de no nombrar vicepresidente económico en el nuevo gobierno del Partido Popular causó bastante extrañeza, aunque intentara explicarse como que el propio presidente seguiría directamente el asunto mediante la presidencia de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Pronto se comprendió que no tener un vicepresidente económico respondía a ese estilo tan característico de Rajoy de no decidir ante problemas complejos. Y éste lo era, porque en una legislatura marcadamente económica concentrar todo el poder económico del gobierno en una sola persona hubiera significado otorgarle al elegido un gran poder político en detrimento, inevitable, de la otra vicepresidencia, ostentada por una fiel colaboradora pero sin peso político en el partido, como es Sáenz de Santamaría. Además le hubiera planteado un problema adicional con los ministros de Economía y de Hacienda, cuya falta de sintonía personal era ampliamente conocida en los cenáculos madrileños, ya que hasta ese momento, en la oposición, ninguno de los dos se había cortado en expresar en círculos reducidos su opinión, poco favorable, sobre el otro. Desde el principio, todo ello transmitió sensaciones poco claras respecto al nuevo gobierno.

Si tuviera que señalar los momentos de mala gestión política por predominio de partidismo que incrementaron esa percepción de desconfianza que recogía la prima de riesgo serían: posponer la elaboración de los Presupuestos 2012 hasta la celebración de las elecciones andaluzas; lanzar la idea de que en España las cuentas públicas no eran fiables porque los gobiernos anteriores podían haberlas manipulado; provocar una absurda (y fugaz) confrontación con las autoridades de la Comisión Europea en torno al Plan de Ajuste de la economía española, y, por último, la gestión de la crisis financiera, en especial del asunto Bankia hasta su nacionalización.

En ninguno puede aducirse desconocimiento previo de la situación real, porque era bastante pública y, desde la oposición, los populares hicieron un uso abundante de ello. Además, su propia realidad institucional, con gobiernos en la mayoría de las comunidades autónomas, les permitía un conocimiento directo de los problemas presupuestarios o en algunas cajas de ahorros.

Tampoco puede aducirse inexperiencia. Antes de alcanzar la presidencia del gobierno, Rajoy había sido ministro en varias carteras y vicepresidente del gobierno Aznar; Montoro repetía en una cartera que ya había desempeñado y a la que había seguido relacionado como portavoz parlamentario, y De Guindos acumulaba a su pasado en la Secretaría de Estado de Economía una amplia trayectoria en el mundo empresarial y financiero privado, tanto nacional como internacional. No. No eran unos inexpertos a los que la llegada al gobierno pillara desprevenidos. Tenían experiencia, conocimiento, y llevaban meses preparándose para algo que todos veían venir.

Pero cometieron cuatro errores. El primero, subestimar la gravedad y complejidad de la situación, sin duda la más difícil por la que ha atravesado la Unión Europea (y España) en muchos años. La conocían, pero se equivocaron en la valoración. El segundo, creerse sus propias consignas y sobreestimar la capacidad de un gobierno del Partido Popular, por su mera llegada al poder, para generar confianza y tranquilidad internacional. El tercero, vulnerar mucho y muy pronto su programa electoral, sobre todo con la espectacular subida impositiva con que iniciaron la legislatura. En contra de sus intenciones, no consiguieron evitar la sensación generalizada entre sus propios votantes de que habían prometido cosas para ganar las elecciones, a sabiendas de que dado el momento y la situación no podían gobernar con ellas. Dicho de otra manera, desde muy pronto rompieron la credibilidad que tenían, convirtiéndose en poco fiables para mucha gente. El cuarto error fue anteponer los intereses políticos de partido a los intereses generales del país, al medir los tiempos y las acciones con el calendario electoral en la mano, buscando culpables y confrontación antes que soluciones pactadas. Errores que condujeron a una excesiva improvisación y que quedaron reflejados en la brusca elevación de la prima de riesgo, en la imposición de un rescate exterior, aunque formalmente circunscrito al sector financiero, y en dos años de ajustes presupuestarios y fuertes sacrificios sociales que deprimieron la economía española más allá de lo anunciado y, tal vez, de lo necesario. Tras su llegada a La Moncloa, Rajoy, el hombre que convirtió el ser predecible en un valor político, se transformó en fuente permanente de incertidumbre y desconfianza nacional e internacional, hasta el punto de que el semanario The Economist llegó a hablar en un artículo del «misterioso Rajoy».

Cuatro errores y seis meses sobre los que centraré este breve ensayo. Respecto a lo ocurrido antes, ya he escrito en otros libros (de manera destacada en Para desbloquear España), y sobre lo que pasó después, desde el rescate por parte de la troika hasta la actual salida de la recesión, pero no de la crisis, escribo cada semana en mi columna de «Mercado» de El Mundo, sin descartar un posterior ensayo, a su debido tiempo. Es evidente que hoy las cosas de la economía están mejor que hace dos años, tanto en España como en Europa, o tal vez en España gracias a que están mejor en Europa. Por ello, debería ser más posible reconocer los errores cometidos, aunque sólo sea para no cometerlos de nuevo. Ésa es, al menos, mi intención.

A Montoro no le salen las cuentas

La estrategia seguida por el gobierno Rajoy, desde pocas semanas después de ser investido presidente del gobierno, había sido previamente experimentada por el PP en Castilla-La Mancha. Aunque por la información de la que disponemos ahora, la Comunidad Valenciana, gobernada durante muchos años por el PP, ha sido la comunidad donde más irregularidades presupuestarias ha denunciado Bruselas, parece que Alberto Fabra, sucesor del president Francisco Camps, tuvo que gestionar con prudencia la herencia recibida porque ambos formaban parte del mismo partido. No ocurrió así en Castilla-La Mancha, donde tras décadas de gobiernos socialistas en la región, por primera vez el PP ganaba la presidencia de la Junta en mayo de 2011. La nueva presidenta, que simultanea el cargo con el de secretaria general del PP a nivel nacional, quiso ejercer de avanzadilla de lo que sería un gobierno de los populares en España, y para ello elaboró toda una estrategia, muy alejada de la improvisación, para atacar a los socialistas (recuerdo, se quedaron a sólo un diputado de diferencia) buscando, con el desprestigio del adversario, obtener rédito partidista.

Así, cuando a principios de julio de 2011, recién tomada posesión como presidenta de la Junta, Cospedal pidió «una reunión urgente» con la ministra de Economía, Elena Salgado, para tratar de las cuentas de la región, adelantó dos cosas: primero, que el déficit de la región «podría estar más allá del 4 por ciento» y, segundo, pedirle a la ministra que explicase si «conocía la situación real de las cuentas de la comunidad autónoma».

Resulta difícil desligar esta actuación de lo que un año antes, en mayo de 2010, ya había dicho el coordinador económico del grupo parlamentario de los populares en Castilla-La Mancha y alto dirigente del partido en la región: ni más ni menos que «advertir [suponemos que a los inversores internacionales] de que Castilla-La Mancha es la Grecia española». Declaraciones que hizo apenas tres días después de que Grecia ocupara todos los noticiarios europeos por haberse descubierto que sus cuentas públicas habían sido falseadas.

Tras ganar las elecciones y aun antes de que tomara posesión el nuevo gobierno de los populares en la comunidad, la estrategia de sembrar desconfianza se centró en tres líneas argumentales. La primera, en contra de lo explicado por el gobierno saliente, que Castilla-La Mancha estaba «en quiebra total», hasta el punto de que podía haber dificultades hasta para pagar las nóminas de los empleados públicos. La segunda, que había una deuda oculta a proveedores de unos 2.000 millones de euros. La tercera, que el gobierno saliente estaba destruyendo facturas y documentos («¡cesen la saca de documentos!», llegó a exigir en público un responsable del PP). Ignoro cuál es el sentido de destruir facturas, que o bien han sido pagadas, es decir, constan en la contabilidad oficial, o bien no lo han sido, en cuyo caso el proveedor volverá a enviarlas para su cobro.

Estamos hablando de una grave acusación de delitos que, en todo caso, sólo podrían hacerse con la complicidad de un gran número de funcionarios y altos cargos, incluyendo la Intervención General de la Junta, y para las que no se aportó ni una sola prueba. Sólo «información oficiosa», «lo que nos dicen algunos proveedores» y «lo que nos cuentan funcionarios desde dentro».

Frente al ruido organizado por las autoridades entrantes que denunciaban a las salientes de haber manipulado las cuentas públicas de la comunidad, de poco sirvió que el gobierno en funciones las hiciera públicas, colgándolas en la página web de la Intervención General, que en rueda de prensa la consejera saliente de Economía y Hacienda desmintiera las acusaciones o que se hiciera, incluso, un acta notarial que evidenciaba la falsedad de las acusaciones. El daño ya estaba hecho. Pero ¿a quién se le hizo ese daño? Lo único constatable es que fruto de esa campaña partidista, la agencia Moody’s hundió la calificación de Castilla-La Mancha hasta el nivel de bono basura. La patada partidista la dieron en el culo de los ciudadanos, sobre todo de los castellano-manchegos.

Un gobierno sin presupuestos

Además del compromiso asumido en el debate de investidura de subrogarse los acuerdos alcanzados con Bruselas por el anterior gobierno sobre el calendario de reducción del déficit público, el gobierno Rajoy adoptó una primera decisión: prorrogar los Presupuestos de 2011 y no presentar los nuevos Presupuestos Generales del Estado hasta marzo de 2012, después de que se conocieran dos datos: las nuevas previsiones económicas de la Comisión Europea, con las que se quería alinear las españolas «para evitar discusiones absurdas», y, sobre todo, el cierre definitivo de los presupuestos para 2011, lo que permitiría saber la situación real de las cuentas públicas, a partir de las cuales habría que centrar la cuantía en los recortes de gastos en los nuevos presupuestos. Como dijo Rajoy a Rubalcaba en el citado debate, si se cerraba 2011 con el déficit previsto por la ministra Salgado, el 6 por ciento del PIB, el recorte necesario para alcanzar el objetivo de reducción para 2012 (el 4,4 por ciento) sería de 16.000 millones de euros. Pero si al final el cierre se aproximaba más al 7 por ciento que adelantaban casi todos los analistas, en los nuevos Presupuestos haría falta un recorte adicional de 10.000 millones de euros para conseguir el mismo objetivo.

Sin embargo, y siendo esto cierto, mucha gente dentro y fuera de España entendió que la verdadera razón de que el nuevo gobierno dejara al país medio año sin Presupuestos, en plena crisis del déficit y la deuda pública en Europa, había que buscarla en otro sitio. En concreto, en las elecciones andaluzas que tenían que celebrarse en el primer trimestre de 2012, y a las que el PP iba con serias expectativas de ganar. El presidente socialista andaluz, José Antonio Griñán, queriendo desligar los resultados en Andalucía del previsible desastre que para el PSOE iban a representar (y representaron) las elecciones generales, convocó a los andaluces a las urnas autonómicas unos meses más tarde, con Rajoy, previsiblemente ya en La Moncloa, adoptando medidas impopulares. Resulta creíble, por lo tanto, que los asesores electorales de los populares y el propio candidato Javier Arenas, con gran ascendiente sobre Rajoy, respondieran pidiendo aplazar el grueso de los imprescindibles recortes del gasto público que el nuevo gobierno había adelantado, fueran 16.000 o 26.000 millones, hasta que se celebraran las elecciones andaluzas para evitar un efecto negativo de los recortes en los electores y poner en riesgo una victoria que se consideraba segura. Con ello, plenamente entendible desde la lógica partidista y electoral en situaciones normales, se enviaba un primer mensaje negativo a todos aquellos que, dentro y fuera de nuestras fronteras, entendieron que a pesar de la gravedad de la situación de España en los mercados internacionales y de los rumores existentes sobre una eventual intervención por parte de la troika, el nuevo gobierno Rajoy estaba dispuesto a poner por delante de los intereses generales del país los intereses electorales de su partido en Andalucía.

Dado el contexto internacional tan delicado que se vivía, fue muy arriesgada la decisión de posponer la presentación de los presupuestos hasta después de las elecciones andaluzas. No fueron pocas las voces, incluyendo el comisario de economía, que urgieron al nuevo gobierno a presentar cuanto antes sus Presupuestos. Tras los acontecimientos de Grecia, Portugal e Italia, los mercados financieros y buena parte de la comunidad internacional tenían puestos sus ojos y sus temores en España. Los Presupuestos eran la mejor demostración de la voluntad del nuevo gobierno para corregir los desequilibrios existentes en una senda confiable. No hacerlo, por razones partidistas, era una pésima señal enviada por el nuevo gobierno a los mercados, que sólo estaban recibiendo señales en el sentido de que las cosas en España estaban mucho peor de lo que se suponía. Las medidas excepcionales adoptadas en las primeras semanas del nuevo gobierno (recorte de gastos y subidas de impuestos) abundaban incluso en esa impresión: cómo de mal estarán las cuentas en España que, por una parte, no quieren elaborar los nuevos Presupuestos sin conocer el cierre del anterior; pero, por otra, aun sin conocer esas cifras, aprueban un recorte de 15.000 millones de euros. Si tras lo ocurrido en Grecia, el nuevo gobierno español no paraba de enviar señales negativas sobre la situación real de nuestras cuentas públicas, ¿cómo no iban los mercados a reclamar subidas en la prima de riesgo para España?

Finalmente, las elecciones andaluzas tuvieron lugar el 25 de marzo: el PP fue la opción más votada pero no pudo impedir que una coalición entre el PSOE e IU aglutinara una mayoría de los diputados, lo que permitió a Griñán repetir como presidente de la Junta.

Los meses transcurridos entre la investidura de Rajoy (diciembre de 2011) y la presentación ante las Cortes de los nuevos Presupuestos (marzo de 2012) estuvieron cargados de trabajo para el responsable de Hacienda. De actividad institucional, pero también de intencionalidad político-partidista. Montoro suele no dar puntada sin hilo... de partido.

Incluso lo contrario de lo que dije

Aunque muchas puntadas le salen torcidas. Apenas quince días después de que Rajoy argumentara en el Parlamento que posponían la elaboración de los Presupuestos de 2012 hasta conocer las cuentas definitivas de 2011, en una de sus primeras reuniones, el gobierno aprueba un importante paquete de medidas de recorte del gasto público y de subidas impositivas sin precedente, hasta sumar un total de 15.000 millones de reducción del déficit público porque, según adelantó la vicepresidenta en la rueda de prensa del Consejo de Ministros, para 2011 el déficit se estima en un 8 por ciento, dos puntos por encima de lo previsto por el gobierno anterior, por culpa «sobre todo, de las comunidades autónomas». Mientras, en la misma rueda de prensa, Montoro insiste en criticar a la ministra saliente por no haber contado esa desviación ni a ellos ni a los españoles, las preguntas en los medios internacionales iban por otro lado: ¿Cómo es posible que digan que no aprueban los Presupuestos de 2012 porque dicen desconocer las cifras reales de déficit que ahora, sólo quince días más tarde, parece que ya conocen? ¿Sabía/intuía Rajoy esa fuerte desviación del déficit cuando seguía prometiendo no subir impuestos? ¿Es fiable un gobierno tan ignorante de la realidad, o tan voluble?

¿Cómo fiarse de un presidente del gobierno que dice que hará lo que tenga que hacer, aunque sea lo contrario de lo que dijo que haría? ¿Dónde quedó el previsible Rajoy?

La subida de impuestos, que Rajoy había considerado un error durante la campaña electoral y en el discurso de investidura, se convierte en pocos días en algo doloroso, pero «imprescindible». Sin embargo, para mucha gente dentro y fuera de España, esa decisión se convirtió en una profunda decepción, porque dejó el sabor del engaño. De que Rajoy prometió cosas, ilusionó a muchos votantes con promesas que sabía perfectamente que no podía cumplir. Así lo reflejaron muchos medios. Pero la principal prueba la dio el mismo presidente en una larga entrevista que concedió a la Agencia EFE y que se publicó el día 10 de enero de 2012, cuando arreciaba la oposición a sus medidas. En ella hay dos respuestas que llaman la atención. Una, cuando el presidente de la Agencia EFE le pregunta sobre cuándo conoció la verdadera situación de las cuentas de 2011, y Rajoy contesta, hasta dos veces, que la conoció «cuando me lo dijo la Intervención General del Estado, siendo ya presidente del gobierno, el 27 de diciembre». Si tenemos en cuenta que el gobierno aprobó las medidas el viernes 30, apenas tuvo tres días para tomar la decisión y articular el complejo paquete de recortes del gasto y de subida de impuestos, algo que cualquiera que haya estado en un ministerio sabe que no se puede hacer en tan poco tiempo.

La segunda respuesta es a la pregunta de si no sabía nada a través de las muchas comunidades autónomas gobernadas por el PP, cuando la principal desviación de déficit se había producido en las autonomías, y él había tenido varias reuniones con todos los presidentes autonómicos del PP. La inquietante respuesta es: «Yo conocía la situación en que estaban algunas comunidades autónomas [...], pero no tenía los datos exactos».

La herencia

En lo que aquí nos atañe, me centraré ahora en lo relacionado con la «operación cierre de los Presupuestos de 2011», puesta como precondición categórica para elaborar los nuevos Presupuestos para 2012. En el momento de las elecciones, que el déficit para 2011 del conjunto de las administraciones públicas sería superior a lo previsto por la ministra Salgado era una evidencia para muchos expertos. Entre otras cosas, como veremos luego, porque no se estaban cumpliendo las previsiones macroeconómicas que acompañaron a los Presupuestos. Pero encontrar una explicación diferente a ese exceso de déficit y, sobre todo, determinar cuánto mayor sería el cierre definitivo respecto a lo previsto se convirtieron en auténtica labor de artesanía para Montoro, con el objetivo de conseguir tres cosas: culpar al gobierno socialista anterior de engañar a los españoles al ocultar la verdadera situación de un déficit desbordado por la incapacidad política del gobierno Zapatero. En segundo lugar, esa «herencia recibida», mucho peor de lo esperado por el PP, sería la justificación de todos los incumplimientos de los populares del programa de investidura de Rajoy. En tercer lugar, la necesidad de poner fin al descontrol manirroto del anterior gobierno obligaría al nuevo gobierno de los populares a adoptar severas medidas de recorte del gasto público que fueron mucho más allá de lo adelantado.

Con ello, en línea con lo ocurrido en Castilla-La Mancha, se conseguía a la vez demostrar ante los españoles la supuesta incapacidad gestora de sus adversarios socialistas y señalar un culpable político ajeno ante la impopularidad de las medidas de ajuste presupuestario que estaban dispuestos a adoptar, y que, según muchos, tuvieron más que ver con razones ideológicas que con la gravedad de la situación de las cuentas, ya que ésta pudo abordarse con otras medidas. Es decir, desde el punto de vista político electoral del PP, se trataba de una operación perfecta para la que era fundamental dedicar tiempo, esfuerzo y propaganda. Sin embargo, fue letal para el país desde un punto de vista internacional (tanto la Unión Europea como los mercados internacionales de capitales), porque alimentaba el temor y la sospecha de que, al igual que acababa de ocurrir con Grecia, las cuentas públicas españolas tampoco eran creíbles. El impacto exterior de este juego político partidista interno se tradujo en una subida paulatina de la prima de riesgo. Partido Popular 1, España 0.

¿Engañó Salgado?

Hasta el final de su mandato, la ministra Salgado estuvo manteniendo que era posible para España cumplir con el objetivo de déficit público pactado con la Comisión Europea para 2011, esto es, un 6 por ciento del PIB, repartido de la siguiente manera: Estado central, 4,8 por ciento; comunidades autónomas, 1,3; ayuntamientos, 0,3 y Seguridad Social, superávit de 0,4. Esa actitud es la esperable en cualquier ministro de Hacienda, sobre todo en momentos en que es fundamental generar confianza internacional mediante una buena credibilidad. Imaginemos qué hubiera pasado si en esos momentos de nerviosismo máximo en los mercados internacionales se comunica de manera oficial, pero sin datos oficiales todavía, lo contrario. Además, tenemos que constatar que no estaba sola en eso. Es cierto que empezaban a surgir voces que especulaban, en voz baja, sobre supuestas desviaciones al alza en el cumplimiento del déficit público. Pero los principales centros de análisis económico del país lo veían posible o, en todo caso, advertían de ligeras desviaciones como consecuencia del empeoramiento de la coyuntura.

Así, mientras en su Boletín Económico de diciembre de 2011 el Banco de España señalaba, con datos hasta noviembre, que el déficit del Estado equivalía ya al de todo el año, reconociendo no obstante un importante esfuerzo en recortes del gasto que se habían visto sobrepasados por una caída de ingresos todavía superior; el Informe Económico Financiero de la Asociación Española de Banca, también de diciembre de 2011, decía que habida cuenta de los resultados alcanzados hasta octubre, «parece plausible que el Estado cumpla con su compromiso, siendo más difícil para los restantes niveles administrativos».

Embarcado en una doble estrategia, interna —desgastar a los socialistas— y externa —conseguir que Bruselas aceptara aflojar el ritmo de los ajustes presupuestarios—, para el nuevo gobierno resultaba fundamental que los incumplimientos y las desviaciones sobre las cifras de déficit achacables al gobierno anterior fueran las mayores posibles. Dicho de otro modo, el ministro Montoro tenía fuertes incentivos para «cerrar» al alza las cifras de déficit presupuestario de su antecesora. Hay que decir que esta tentación (cargar gastos al antecesor, abultando el déficit heredado para que el primer año de tu gestión parezca mejor y más austero) la han sufrido todos los ministros de Hacienda, que suelen reconocer que lo peor que les puede pasar es que «te cierre el presupuesto tu sucesor».

Aun cumpliendo escrupulosamente con la ley, la contabilidad presupuestaria otorga cierto margen de maniobra a la hora de efectuar determinados gastos, sobre todo en el último trimestre del año, de tal manera que computen en un año o en el siguiente. Por ejemplo, cuando se acerca fin de año y el ministro es informado de que puede no cumplirse el objetivo de déficit, puede instruir una «congelación» de compromisos de gastos durante el período, que por lo tanto dejarían de apuntarse en ese ejercicio para hacerlo en el siguiente, cuando finalmente se efectúen. Esta fórmula tiene variaciones, pero todas con el mismo resultado práctico: se pospone el pago efectivo hasta principios del año siguiente. Además, las reglas de contabilidad pública otorgan un cierto margen de discrecionalidad para apuntar en uno o en otro aquellos gastos que se comprometen a caballo entre dos ejercicios, de tal manera que igual que se pueden trasladar algunos gastos hasta el año siguiente, también se pueden computar en el año anterior gastos realizados a comienzos del ejercicio. El problema, claro, es la cuantía de estos gastos fluctuantes que puede llegar a modificar en algunas décimas el resultado final. Por citar un caso reciente, viendo la evolución de las cifras del consumo público, casi todos los analistas piensan que algo así debió de hacerse en el último trimestre de 2013 para ayudar a cuadrar el déficit: se pospuso gasto hasta comienzos de 2014 en un clásico ejercicio de «patada a seguir».

¿Fue esto lo que sucedió con el cierre del déficit en 2011? Al parecer, es lo que al menos pensaron muchos en Bruselas y recogió un teletipo de Reuters, según el cual la Comisión sospechaba que el gobierno de Rajoy pudiera hinchar las cifras del déficit de 2011 para presentar un mejor resultado en 2012 y reforzar su posición negociadora para que Bruselas aceptara para los inminentes Presupuestos de 2012 un déficit algo mayor que aquel al que se había comprometido el nuevo gobierno. Así, el incumplimiento de un compromiso tan importante y delicado como los plazos en la reducción del déficit público, con un impacto directo en la prima de riesgo, encontraría explicación en la herencia recibida, en lugar de en la falta de voluntad política del nuevo gobierno para acometer los recortes necesarios. Tan extendida por los medios internacionales estuvo esta impresión que el ministro Montoro tuvo que hacerse eco de la misma, para desmentirla, cuando al fin presentó en rueda de prensa las cifras de cierre de los Presupuestos de 2011.

Las cuentas de cierre, presentadas finalmente por el ministro Montoro en febrero de 2012, recogían, en efecto, una importante desviación al alza en el déficit público español durante 2011: desde el compromiso del 6 por ciento del PIB fijado en el Programa de Estabilidad por el anterior gobierno, la cifra proporcionada por el nuevo gobierno fue de un déficit del 8,51 por ciento, una desviación de 2,5 puntos. Como era previsible, el impacto de la noticia fue muy grande y muy negativo para España.

Cuentas Públicas 2011 (porcentaje del PIB)
| Objetivo | Resultado
Administración central | –4,8 | –5,1
Comunidades autónomas | –1,3 | –2,94
Entidades locales | –0,3 | –0,38
Seguridad Social | +0,4 | –0,09
Total | –6 | –8,51

Pero ¿qué encerraban esas cifras? Lo primero que llamaba la atención era que el grueso de la desviación se había producido, tal como había adelantado la vicepresidenta a finales de 2011, en las comunidades autónomas y en la Seguridad Social. Dicho de otra manera, el Estado central, aquello sobre lo que tenía una responsabilidad directa el anterior gobierno Zapatero, apenas si tuvo una desviación de tres décimas (desde el objetivo del 4,8 por ciento hasta el 5,1). Pero, en segundo lugar, cuando analizamos los ingresos y gastos, las cuentas públicas de 2011 estuvieron caracterizadas por dos elementos claves: una fuerte caída de ingresos, como consecuencia de la segunda recesión que vivió la economía española desde mediados de año hasta bien entrado el 2013, y un fuerte recorte en los gastos. Pongamos números a estas afirmaciones.

Evolución del PIB (tasas trimestrales)
2010 | 2011 | 2012
Tr.I | Tr.II | Tr.III | Tr.IV | Tr.I | Tr.II | Tr.III | Tr.IV | Tr.I | Tr.II
0,1 | 0,2 | 0,0 | 0,2 | 0,2 | –0,1 | –0,3 | –0,4 | –0,4 | –0,5

Como señaló Miguel Ángel Fernández Ordóñez, gobernador del Banco de España, en una comparecencia parlamentaria a principios de 2012: «Todos los componentes de la demanda interna cayeron en el último semestre de 2011». De hecho, la previsión presupuestaria de crecimiento del PIB para 2011, a partir de la cual se había calculado la previsión de ingresos tributarios, fue de un 1,3 por ciento, cuando el resultado interanual final fue de un 0,1 por ciento. De hecho, si tenemos en cuenta la reciente revisión estadística que ha efectuado el Instituto Nacional de Estadística (todavía sin desglose trimestral), la cosa fue todavía peor, ya que 2011, con los datos definitivos, acabó en realidad con una caída interanual del PIB del 0,6 por ciento en lugar del estancamiento señalado hasta ahora, con datos provisionales.

Tan importante desaceleración de la economía impactó de forma negativa en los ingresos públicos, que fueron muy inferiores a lo presupuestado. La otra parte del déficit, el gasto público, sufrió un recorte a la baja tal como había dicho la ministra Salgado que ocurriría. En términos de caja, la evolución de ingresos y gastos del Estado central fue la siguiente:

Presupuestos del Estado (Caja. Millones de euros)
| Ingresos | Gastos | Déficit
2010 | 127.337,4 | 179.572,3 | –52.234,9
2011 | 104.144,7 | 151.094,5 | –46.949,8

La caída de ingresos fue de un 18,2 por ciento, pero el recorte de gastos alcanzó el 15,9 por ciento. Si miramos las mismas cifras medidas en términos de contabilidad nacional (pasar de caja a contabilidad nacional requiere tiempo, ese que pedía el nuevo gobierno para hacer los Presupuestos), las tendencias no varían: los recursos (ingresos) cayeron un 4 por ciento mientras que los empleos (gastos) fueron casi 13 por ciento menores que el año anterior. Y se repite lo mismo si consideramos las cuentas nacionales del sector administraciones públicas.

Es decir, la desviación en 2011 respecto al déficit previsto, a pesar de ser un año de fuertes recortes en los gastos, se debió, básicamente, a la caída de ingresos que acompañó a una nueva recesión no prevista en la economía española. ¿Es posible que cuando presentó las cuentas el ministro Montoro no tuviera este dato? Difícil, porque este análisis estaba en todos los boletines económicos del momento. Por citar dos, en el Boletín Económico del Banco de España de marzo de 2012 se incluye esta frase: «La desviación observada con respecto a los Presupuestos iniciales se debió a la desfavorable evolución de los ingresos no financieros [...]. Por su parte, los gastos no financieros fueron inferiores en un 0,3 por ciento del PIB a lo presupuestado». En esa misma línea, un documento público que utilizaban los altos directivos del Banco de España en sus exposiciones en el extranjero durante 2012 (The Spanish banking system) señalaba en su página 39, entre las «dudas y errores sobre la economía española», que «es falso pensar que la desviación del déficit (en 2011) se produjo por ocultación de la realidad o manipulación de las cifras», debiendo encontrar la explicación en la «caída de ingresos (casi el 90 por ciento de desviación) como consecuencia de un debilitamiento imprevisto de la situación macroeconómica y no por un incremento en los gastos».

¿Qué pensaría un inversor internacional cuando tras escuchar esta razonable explicación oía al ministro de Hacienda hablar de «mentiras y engaños» en las cuentas públicas? Lo más neutral que dijo el nuevo gobierno en la presentación de los Presupuestos de 2012 fue que «ante la excepcional desviación del saldo presupuestario del ejercicio 2011, el gobierno, en sus primeros días de mandato, se vio obligado a tomar medidas de carácter urgente para su corrección». Sin identificar el origen de dicha desviación que, como hemos visto, fue atribuible a las comunidades autónomas, en buena medida gobernadas por el PP.

La historia presupuestaria del año 2011 se puede, pues, contar de otra manera más correcta que como lo hizo el nuevo gobierno: a pesar de la caída de ingresos asociada a la imprevista recesión económica, el gobierno socialista de entonces no dudó en recortar también los gastos hasta conseguir que la desviación en la Administración central fuera de apenas tres décimas. Este esfuerzo de recorte de gastos no volvió a repetirse en ninguno de los años posteriores, en los que, por cierto, el ministro Montoro contempló desviaciones similares en la liquidación de sus Presupuestos.

El problema entonces hay que recentrarlo en las comunidades autónomas y en la pregunta de si la ministra Salgado tenía información de las desviaciones que se estaban produciendo en esas administraciones cuando seguía insistiendo, incluso a finales de noviembre, en que era posible alcanzar el 6 por ciento de déficit y no informó de eso al nuevo gobierno. El 28 de noviembre, celebradas ya las elecciones generales, la ministra en funciones celebró una rueda de prensa para presentar «los datos homogéneos de la ejecución presupuestaria de las comunidades autónomas» hasta el tercer trimestre de 2011. Según esos datos, en los primeros nueve meses del año «los datos de ejecución presupuestaria de las comunidades autónomas muestran un déficit del 1,19 por ciento sobre el PIB nacional», en parte, en línea con lo comprometido como consecuencia de «la puesta en marcha de las medidas previstas en los planes de reequilibrio económico-financiero aprobados por el Consejo de Política Fiscal en sus sesiones del 27 de abril y del 27 de julio».

¿Cómo es posible que con datos hasta septiembre, las comunidades autónomas fueran a cumplir con tranquilidad el objetivo previsto de déficit y un trimestre más tarde, con los datos finales de todo el año cerrados por Montoro, la desviación fuera tan importante como imprevista por la ministra? ¿Mintió Salgado, como afirmaba alguna prensa e insinuaba el nuevo gobierno de los populares? ¿Ocultó el gobierno saliente al entrante una realidad peor de la aparente?

La clave, otra vez,

en las comunidades autónomas

Salvo en País Vasco y Navarra (comunidades forales), las comunidades autónomas españolas apenas si recaudan impuestos directos de sus ciudadanos. Entonces, ¿cómo financian la cantidad de servicios que prestan, incluyendo educación y sanidad? Con el dinero que les transfiere el gobierno central, cuya Agencia Tributaria es, casi, la única entidad que recauda y liquida impuestos en España. El llamado modelo de financiación autonómico establece los criterios que el gobierno central utiliza para distribuir los fondos a las comunidades autónomas (la mitad del IVA y del IRPF recaudado en su ámbito geográfico; número de habitantes, edad y dispersión, etc.), pero quien los recauda, incluso por cuenta de las autonomías, es el gobierno central.

Dada esta peculiaridad de nuestro modelo autonómico (podría ser de otra manera: las comunidades autónomas podrían tener cada una su propia Agencia Tributaria para recaudar todos los impuestos y porcentaje de impuestos que le son atribuidos o, mejor, la Agencia Tributaria podría dejar de ser «del gobierno central» y convertirse en una agencia de todos, federal, al servicio de todas las administraciones), el gobierno central estima cada año cuánto de lo que recauda puede corresponder a las comunidades autónomas, y efectúa una transferencia presupuestaria a modo de adelanto anual. Cuando se cierra la liquidación del presupuesto (normalmente, seis meses después de finalizado el año) se ajusta lo adelantado con lo que le corresponde realmente a cada comunidad autónoma y se establecen los oportunos ajustes: a veces, el gobierno central debe transferir más dinero del adelantado; a veces, las comunidades autónomas han cobrado, como adelanto, más de lo que les corresponde y deben devolver el exceso al gobierno central. Esos ajustes, que suelen ser cantidades pequeñas, se compensan todos los años en los Presupuestos. Así, por lo general, en los Presupuestos del año 2015 se ajustará la liquidación definitiva de las cuentas autonómicas con el gobierno central del 2013.

En años en que los ingresos y los gastos públicos sufren importantes alteraciones derivadas de la evolución económica, la liquidación de cuentas entre Administración central y autonómicas no resulta asunto fácil. Y existen pocas dudas de que los ejercicios presupuestarios de 2009, 2010 y 2011 resultaron ciertamente atípicos al estar España sumida en la mayor crisis económica que se recuerda, con una incidencia directa en la capacidad recaudatoria de impuestos como el IRPF o el IVA, que nutren el grueso de los ingresos, tanto del gobierno central como de las comunidades autónomas.

Este asunto de las liquidaciones entre administraciones estuvo en el centro del debate. De acuerdo con el procedimiento establecido, en 2011 debía procederse al ajuste definitivo de las cuentas de 2009, año en que la crisis hizo caer la recaudación fiscal de manera acusada. Por esta razón, las comunidades autónomas habían recibido unos anticipos muy superiores a lo que luego resultó corresponderles, por lo que debían proceder a su devolución a la Administración central.

A pesar de que el gobierno Zapatero, como posteriormente el de Rajoy, aplazó varios años dichas devoluciones ante las dificultades presupuestarias por las que estaban atravesando las comunidades autónomas, las normas de contabilidad obligaban a que se apuntaran en 2011 esos derechos y esas obligaciones, reconocidos en forma de ingresos en la Administración central y pagos en las comunidades autónomas. Eso es lo que hizo Eurostat, que si bien consagró la misma cifra total de déficit adelantada por el gobierno Rajoy, le dio una distribución muy diferente entre administraciones como consecuencia de ese efecto contable de las liquidaciones entre administraciones.

Dos años más tarde, cuando olvidada esta polémica conociéramos los datos de ejecución presupuestaria elaborados por la Intervención General del Estado, una cosa destaca en los Presupuestos del Estado del año 2012: los ingresos por transferencias corrientes se elevaron, de forma extraordinaria, hasta los 31.989 millones de euros, multiplicando por mucho los 4.343 millones de euros de 2011, que es la cifra promedio de todos los años. Interesado por averiguar el porqué de ese incremento espectacular en los ingresos y tras preguntar a varios expertos, todos coinciden en que se trata de las devoluciones de los anticipos realizados a las comunidades autónomas en los ejercicios anteriores y de las que hemos hablado antes. Lo curioso es que el ministro Montoro los contabilizara todos en 2012, rebajando así su déficit de ese año, cuando lo normal era contabilizarlos en 2011, rebajando así el déficit del Estado en ese año polémico, tal y como había hecho la Comisión Europea. Contabilidad creativa, se le llama a esa figura.

Déficit 2011 (porcentaje del PIB)
| Gobierno español | Eurostat
Estado central | –5,1 | –3,0
CC. AA. | –2,9 | –4,7
CC. LL. | –0,4 | –0,8
Seguridad Social | –0,1 | –0,1
Total | –8,5 | –8,5

Aunque el monto total no variaba, la distribución de las desviaciones entre administraciones que efectuaba Eurostat rompía totalmente la línea argumental de la propaganda del PP respecto a los excesos de gasto del gobierno anterior. Claramente, el problema en las dos versiones de la contabilidad se centraba en las comunidades autónomas, y sólo había dos preguntas que hacer: ¿lo sabía la ministra Salgado y no lo dijo? ¿Pudo hacer algo el gobierno anterior para evitar esa desviación en las administraciones autonómicas y no lo hizo?

Los datos disponibles avalan la tesis de que el grueso de las desviaciones se produjo en el último trimestre del año, en el que, sin duda, muchos gobiernos autonómicos aprovecharon el cambio de gobierno central tras las elecciones generales para «regularizar» gastos que habían efectuado previamente. Hasta ese momento, no existía en España ningún mecanismo institucional que permitiera conocer a la Administración central, en tiempo real, la evolución del gasto de las comunidades autónomas ni, tampoco, mecanismos de presión eficaces para forzar, en tiempo, a los gobiernos autonómicos a que cambiaran el rumbo de su gestión presupuestaria. Nuestro sistema constitucional protege la autonomía política y presupuestaria de las comunidades autónomas.

Así lo recoge, por ejemplo, el Boletín del Banco de España cuando dice: «La ejecución presupuestaria de 2011 ha puesto en evidencia las consecuencias que se derivan de las carencias en la disponibilidad de información que impidieron detectar a tiempo la existencia de desviaciones presupuestarias y retrasaron la activación de los mecanismos para hacer cumplir los objetivos de consolidación».

Tanto es así que éste fue uno de los cambios importantes que introdujo el nuevo gobierno Rajoy. En palabras del propio presidente en el Parlamento: «La estabilidad presupuestaria ha supuesto un salto cualitativo en las relaciones del Estado con las comunidades autónomas, en la propia arquitectura institucional del Estado. Tras la reforma constitucional, se ha aprobado la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y se ha logrado un acuerdo en el Consejo de Política Fiscal y Financiera para aprobar un plan de ajuste».

Ese cambio normativo en las relaciones entre Administración central y autonomías se vio reforzado por dos decisiones adoptadas por el nuevo gobierno: poner en marcha una línea de crédito del ICO a las comunidades autónomas, dotada con 10.000 millones de euros, y crear el Fondo para la Financiación del Pago a Proveedores, al que se han podido acoger las comunidades autónomas y los ayuntamientos. En ambos casos, a cambio de acceder a una liquidez de la que andaban muy necesitadas, el gobierno central ha podido imponer condiciones de información y/o ajuste a las comunidades autónomas. Han sido esos instrumentos, la nueva Ley de Estabilidad que concede a la Administración central la potestad de intervenir una comunidad autónoma y los nuevos créditos concedidos, los que permiten a la Administración central ejercer una especie de «tutela presupuestaria» sobre las comunidades autónomas que no era posible antes, en ausencia de dichos instrumentos.

En el último trimestre del año 2011, con los instrumentos legales de los que disponía en ese momento, la desviación presupuestaria de las comunidades autónomas era difícilmente evitable por el gobierno central de entonces. Baste señalar que a pesar de estas modificaciones legales recientes, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal acaba de señalar en su informe de octubre de 2014 que tampoco al acabar este año las comunidades habrán alcanzado su objetivo de déficit, señalando con ello la dificultad objetiva que existe en este asunto.

Sacar músculo frente a Bruselas

La operación «cierre del Presupuesto 2011» tenía dos objetivos simultáneos: golpear la credibilidad del anterior gobierno socialista y mejorar la posición negociadora del nuevo gobierno frente a Bruselas, ante la revisión solicitada del exigente calendario impuesto de reducción del déficit público. Esto último, además, intentando marcar distancias con Zapatero, del que el PP había dicho que no tenía peso en Europa, ni había sabido defender los intereses nacionales.

Aunque en el debate de investidura Rajoy se comprometió a asumir un calendario de ajuste cuyas etapas incluían el 4,4 por ciento de déficit para el conjunto de las administraciones en 2012, para llegar al mítico 3 por ciento en 2013, pronto comprendió que era incumplible, sobre todo dada la nueva recesión en que había caído la economía española. Atrás quedaron las palabras del ministro Montoro cuando insistía en las bondades de todo tipo que acompañarían a la reducción del déficit, incluyendo un efecto reactivador de la economía que nadie más, en todo el mundo, veía, incluyendo al FMI, que en varios estudios señaló el efecto depresivo que sobre la actividad económica y el empleo tenían los planes bruscos de reducción del déficit público.

Desde el gobierno, enfrentado a la realidad de adoptar medidas en un contexto muy difícil, el nuevo Ejecutivo optó por repartir los esfuerzos: una parte, entre los españoles, y el resto, peleando en Bruselas por un alargamiento de los plazos que le permitiera ir reduciendo de manera más gradual el déficit público. Sólo como recordatorio, el objetivo del 3 por ciento se ha ido posponiendo, de momento, tres años, hasta 2016. Pudo hacerlo utilizando el importante cambio a peor en las perspectivas económicas. Pudo hacerlo aliándose con el FMI y con otros países del euro en busca de una moderación en la austeridad impuesta por los acreedores representados por Alemania. Pudo hacerlo promoviendo un gran acuerdo social y político en España con todas las fuerzas parlamentarias, sindicales y patronales, unidas en un mismo objetivo negociador frente a Bruselas.

Sin embargo, eligió como principal argumento la desviación producida en el cierre final del déficit de 2011. Y, además, decidió buscar la confrontación con la Comisión Europea al fijar, de manera unilateral, un objetivo de déficit del 5,8 por ciento del PIB para los Presupuestos de 2012 que incumplía lo pactado con Bruselas. ¿Recuerdan a Rajoy explicando que él fijaba la cifra de déficit que consideraba adecuada porque eso formaba parte de la soberanía nacional y que le daba igual lo que dijera la Comisión?

Frente a esos movimientos del nuevo gobierno se produjeron dos reacciones exteriores: se le acusó de exagerar en las cifras de déficit de 2011 y la Comisión sacó toda su artillería contra España en la negociación del nuevo Programa de Convergencia. Las dos afectaron de manera muy negativa al crédito internacional de nuestro país.

La ofensiva sobre que el nuevo gobierno estaba mintiendo con las cuentas públicas de 2011 la inició Reuters, recogiendo «fuentes comunitarias»; pero pronto se sumaron otros medios tan prestigiosos como The Economist, que en la primera semana de marzo de 2012, conocido el cierre con la desviación al alza del déficit 2011, decía abiertamente, citando fuentes del gobierno alemán, que Rajoy había hinchado las cifras para echar la culpa a Zapatero y para conseguir un mayor margen de maniobra en 2012, presionando por un déficit más alto del previsto. Además, añadía el semanario, sin citar fuentes, que Alemania estaba enfadada con Rajoy, al que veía más centrado en intentar ganar las elecciones andaluzas que en contener el déficit si esto ponía en riesgo el objetivo anterior. Los más optimistas señalaban que después de las elecciones andaluzas veríamos a otro Rajoy.

Tan preocupante fue la embestida contra el nuevo gobierno que la vicepresidenta tuvo que hacer unas declaraciones en el Parlamento, en las que señaló que la idea de que habían inflado las cifras de déficit era falsa y que «la credibilidad de España no puede ponerse en entredicho». En paralelo, el ministro De Guindos presionó a la Comisión para que desmintiera la información, cosa que hizo, pero de forma no categórica, ya que en palabras del comisario de Asuntos Económicos, Olli Rehn, no se pueden sacar «conclusiones prematuras en este momento», aunque instaba a las autoridades españolas a presentar los nuevos Presupuestos «cuanto antes».

Daba la impresión de que reconociendo los problemas de la economía española y sus repercusiones negativas sobre el presupuesto de las administraciones, Bruselas quería poner límite a lo que todos calificaban de representación excesiva del nuevo gobierno. Lo hizo acordando un nuevo objetivo de déficit para 2012, que no sería ni el 4,4 por ciento comprometido ni el 5,8 por ciento propuesto por el nuevo gobierno, sino el 5,3 por ciento. A cambio, el gobierno se comprometía a aplicar nuevos recortes presupuestarios y a conseguir reducir el déficit hasta el 3 por ciento en 2013. Con estas cifras se elaboraron por fin, en marzo, los Presupuestos para 2012. Sin embargo, apenas tres meses después, en el Consejo Europeo de junio, se volvió a cambiar estos objetivos estableciendo una nueva senda de reducción del déficit: se elevaba hasta el 6,3 por ciento para el conjunto de las administraciones en 2012, se rebajaría al 4,5 en 2013 y se retrasaba un año, hasta 2014, el objetivo del 3 por ciento, en concreto, el 2,8 del PIB.

Así, en el espacio de seis meses, sobre la consolidación presupuestaria, uno de los dos principales asuntos sobre los que estaba planeando la sombra de la intervención de la economía española, el «previsible Rajoy» mantuvo tres posturas diferentes: en noviembre, aceptó el compromiso de reducir el déficit hasta el 4,4 por ciento del PIB en 2012, dejando al conocimiento de las cifras definitivas del cierre de 2011 la magnitud del ajuste necesario para conseguirlo. En marzo de 2012 negoció una ampliación hasta el 5,3 por ciento argumentando, en contra de lo que había dicho, la «herencia recibida». Y en junio forzó una nueva ampliación del objetivo hasta el 6,3 por ciento basándose en el empeoramiento de las perspectivas económicas. Para un prestamista extranjero, el compromiso del nuevo gobierno con la lucha contra el déficit público en 2012 había pasado, en meses y con razones distintas, del empeño total en conseguir un 4,4 por ciento hasta el 6,3, dos puntos más del PIB.

Resulta llamativo que el mismo gobierno que quiso explicar las desviaciones presupuestarias del anterior gobierno por «engaños y falsedades» se acogiera al empeoramiento de la coyuntura económica que empezó precisamente en 2011, con el anterior gobierno, para justificar sus propias desviaciones al alza en los objetivos que a él le tocaban conseguir. Con ello, reforzaba la impresión generalizada de que todo el asunto en torno al «cierre» de los Presupuestos de 2011 y la «herencia» recibida estaban más cerca del juego sucio político que de la verdad. Aunque el precio de esta burda maniobra partidista lo pagamos todos los españoles con fuertes subidas en la prima de riesgo, que en junio de 2012 se aproximó a los 570 puntos básicos.

Lo que unos contaron y lo que otros sabían

En una de sus primeras comparecencias parlamentarias, el recién nombrado ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro, no sólo dijo que la desviación presupuestaria para 2011, de la que todo el mundo hablaba, era un auténtico «agujero negro de nuestro país y de nuestra economía», sino que era una realidad que el PP «nunca conoció». Es decir, que el gobierno saliente se la ocultó durante el tradicional traspaso de poderes entre los entrantes y los salientes.

Recuerdo que este presunto desconocimiento fue la excusa formal utilizada por el nuevo gobierno para no presentar los Presupuestos y para proceder a la mayor subida de impuestos de la historia reciente del país. Por lo tanto, resulta extraño que en las mismas fechas, el ministro de Industria, José Manuel Soria, con larga trayectoria política en el PP, se despachara en el Congreso con unas declaraciones a los periodistas en las que reconocía dos cosas: que el gobierno anterior les había transmitido que el déficit estaría en torno al 6,5 por ciento del PIB (es decir, sí hubo contactos en los que se transmitió información) y que la Intervención General del Estado, en ese momento todavía con la misma cúpula nombrada por el gobierno anterior, les había adelantado que el déficit estaría «en el 8 por ciento».

A los efectos de este ensayo, me interesa analizar dos cosas: si el gobierno saliente comunicó, o no, al entrante los riesgos de una desviación importante respecto a los objetivos de déficit para 2011 y si, con independencia de esto, el gobierno entrante tenía información, o no, sobre el asunto.

Durante la transición de poderes, el presidente Zapatero hizo preparar a su gabinete un extenso documento para el presidente Rajoy sobre los asuntos relevantes. Y lo hizo no sólo porque parece lo razonable en cualquier democracia establecida, sino porque siempre se quejó y criticó que él no había recibido de Aznar, su antecesor en La Moncloa, ningún papel o documento similar. En lo referente a las previsiones de déficit público para 2011, ese documento recogía la información contrastada oficialmente, que era la relativa sólo al Estado central y a los dos primeros trimestres de las comunidades autónomas. Según esa información oficial, hasta esas fechas, alcanzar el objetivo establecido del déficit público conjunto, el 6 por ciento, parecía posible.

Sin embargo, como en los últimos meses se había producido una fuerte recesión económica no contemplada en los Presupuestos, los ingresos tributarios estaban cayendo, lo que había obligado, como hemos visto, a adoptar medidas de recorte de los gastos. El gobierno Zapatero sabía el impacto de ello en sus propias cuentas públicas, y estaban confiados en lograr el objetivo. Pero les faltaba información cierta, fiable, contrastada y oficial por parte de las comunidades autónomas, de cuya evolución presupuestaria no tenía información, ni medios para obtenerla. Por lo tanto, desde la responsabilidad del gobierno en un momento de tensión internacional tan acusada, cuando los países periféricos del euro se estaban jugando la intervención de sus economías por parte de la troika, sólo se podía hablar públicamente de los datos oficiales. No obstante, por la información conocida de alguna comunidad, Cataluña en especial, más la experiencia acumulada por los expertos del Ministerio de Hacienda, se le anticipaba al presidente entrante un desvío del objetivo de déficit hasta alcanzar una cifra entre el 6,5 y el 7 por ciento, dependiendo de cómo cerraran algunas comunidades. En todo caso, el presidente Zapatero le dijo al presidente entrante que la vicepresidenta Salgado se pondría en contacto con él para darle todas las explicaciones que quisiera sobre este asunto.

Salgado tuvo, al menos, una conversación telefónica con Rajoy sobre el tema. En la misma le reafirmó lo dicho en el documento: que el déficit se situaría en torno al 7 por ciento, dependiendo de las comunidades autónomas que no le daban información al gobierno saliente. En este sentido, aprovechando una reunión pública que Rajoy tenía convocada con sus barones territoriales en la sede del PP, en la calle Génova, parece que le dijo algo así como «pregúntales a los presidentes autonómicos de tu partido en esa reunión, a ver si a ti te lo cuentan», sobre todo porque, como luego se confirmó, las mayores desviaciones se estaban produciendo en Castilla-La Mancha, Murcia, Extremadura y la Comunidad Valenciana, las cuatro con presidente del PP.

La prensa del día 1 de diciembre de 2011 recoge profusa información de esa reunión entre el presidente electo y la mayoría de los presidentes autonómicos, por primera vez en mucho tiempo, todos del mismo partido. Hay titulares que recogen la siguiente información: «Los barones del PP admiten que algunas de sus comunidades autónomas tendrán un déficit del 8 por ciento», muy por encima del 1,3 comprometido. Según las mismas fuentes periodísticas, «Rajoy les pidió que, uno por uno, le avanzaran una previsión del desvío que va a sufrir el déficit en sus respectivas comunidades». Los presidentes autonómicos le dijeron entonces al presidente entrante una cosa relevante a los efectos que nos interesan aquí: que sus déficits iban a empeorar en el cuarto trimestre del año hasta superar, con creces, el 1,3 por ciento. Y ello iba a ser así porque, como dijo la presidenta Cospedal: «Hay gastos que se aplazan hasta final de año».

Por lo tanto, el problema no sólo estaba situado en las comunidades autónomas, dado que la información oficial de la que disponía el ministerio era sólo la que comunicaban sus respectivos gobiernos, sino que la clave radicaba en lo que ocurriera en el último trimestre del año, en el que, como hemos dicho y visto, los incentivos a incrementar los gastos son muy elevados, sobre todo si encuentras un chivo expiatorio a quien echar la culpa. Y un gobierno saliente que acaba de perder las elecciones siempre es un candidato ideal. El problema es que no se vivía una situación normal. Miles de inversores tenían puestas sus dudas en España. Y la manera en que se gestionó esa desviación presupuestaria fue perjudicial para el país.

La información reservada sobre la situación, los temores y dónde preguntar parece, pues, que existieron. ¿Hubiera preferido Rajoy que la vicepresidenta Salgado, con la prima de riesgo al alza y con los mercados llenos de rumores sobre el rescate a España, hubiera además dicho en rueda de prensa, antes o después de las elecciones, que, según sus estimaciones no oficiales, el déficit español sería dos puntos mayor por culpa de las comunidades gobernadas por el PP?

En esos dos primeros meses de gobierno la decisión sobre el cierre presupuestario de 2011 parece que se adoptó más en la sede del PP y con argumentos partidistas que en las instituciones y buscando defender los intereses generales frente a la marea internacional en favor de que España fuese intervenida también, como Irlanda, Grecia, Portugal y, posteriormente, en parte, Italia. Según la prensa, entre diciembre y enero fueron varias las reuniones, en la sede del PP en Madrid, que el nuevo ministro de Hacienda del PP tuvo con los consejeros responsables de Hacienda de las comunidades autónomas gobernadas por el PP. Una de las más importantes tuvo lugar el 11 de enero de 2012. Responsables institucionales reunidos para tomar decisiones en la sede partidaria sugieren que fue ahí donde cocinaron la estrategia y los números de cierre del déficit de 2011 antes de llevarlos, ya oficialmente, a las instituciones de todos, en este caso, el Consejo de Política Fiscal y Presupuestaria.

Dos años más tarde, cuando olvidada esta polémica conociéramos los datos de Ejecución Presupuestaria elaborados por la Intervención General del Estado, una cosa destaca en los Presupuestos del Estado del año 2012: los ingresos por transferencias corrientes se elevaron, de forma extraordinaria, hasta los 31.989 millones de euros, multiplicando por mucho los 4.343 millones de euros de 2011, que es la cifra promedio de todos los años. Interesado por averiguar el porqué de ese incremento espectacular en los ingresos y tras preguntar a varios expertos, todos coinciden en que se trata de las devoluciones de los anticipos realizados a las comunidades autónomas en los ejercicios anteriores y de las que hemos hablado antes. Lo curioso es que el ministro Montoro los contabilizara todos en 2012, rebajando así su déficit de ese año, cuando lo normal era contabilizarlos en 2011, rebajando así el déficit del Estado en ese año polémico, tal y como había hecho la Comisión Europea. Contabilidad creativa, se le llama a esa figura.

Para De Guindos, no hay «banco malo»

El 10 de enero de 2012, en su primera entrevista a la Agencia EFE, el presidente Rajoy fue más tajante de lo que había sido unas semanas antes en su discurso de investidura: «No habrá un “banco malo” en España y estableceremos un procedimiento que no sea gravoso para el contribuyente». Seis meses después estábamos pidiendo un rescate a nuestros socios europeos que obligaba a crear un «banco malo» (Sareb) y la concesión de un crédito de hasta 100.000 millones de euros, cargable a la deuda pública del país. Tras este dato hay un profundo error de diagnóstico sobre el principal problema detonante de nuestra crisis económica (el estallido de la burbuja inmobiliaria) y una deficiente gestión del asunto, más preocupada por marcar diferencias con el gobierno anterior («hemos tenido que hacer en dos meses lo que no se había hecho en dos años») y por señalar culpabilidades en la cúpula del Banco de España, cuyo gobernador, por razones estatutarias, no podía ser destituido a pesar de ser un nombramiento del gobierno socialista.

Con la información de la que disponemos ahora, se puede decir que la crisis financiera internacional llegó a España un poco más tarde, porque, como señaló la exministra Salgado en comparecencia parlamentaria en julio de 2012, meses después de abandonar el cargo, «nuestras entidades financieras no habían participado en los productos estructurados más complejos». Nosotros teníamos nuestros propios problemas: el exceso de crédito sobre un activo inmobiliario en depreciación y la elevada dependencia de la financiación externa en un momento en que los mercados de capitales internacionales se habían cerrado como consecuencia de la desconfianza total que se instauró tras la caída de Lehman Brothers.

La crisis financiera impactó en nuestros bancos según tuvieran concentrado el crédito en el sector inmobiliario y según dependieran del exterior para acceder a liquidez. Con esos datos, lo que ya podemos decir es que la crisis se concentró en una parte del sector cajas de ahorros ya que, como recordó Salgado, «las entidades determinantes para la salud del sistema por su tamaño mantenían unas posiciones que les permitían seguir afrontando la crisis sin necesidad de apoyo público».

En febrero de 2012 se aprueba la primera reforma del sistema financiero español (De Guindos I) del gobierno del PP. Ante el fracaso evidente de la misma, apenas tres meses después hace falta aprobar una segunda reforma (De Guindos II), que tampoco pudo impedir la nacionalización de Bankia (en mayo de aquel año). Mientras tanto, la prima de riesgo se disparó hasta más de 400 puntos, los mercados internacionales de capitales se cerraron para casi todas las entidades españolas y las agencias de calificación situaban a nuestros bancos en niveles peligrosos. Las dudas sobre la solvencia de nuestro sistema financiero crecían por todas partes. Y cuanto más hablaban nuestras autoridades, peor. Todo ello acabó precipitando la petición del rescate financiero en junio, apenas dos meses después. Es difícil conseguir que tantas cosas salgan tan mal y en tan poco tiempo.

Quizá ésa fuese la explicación al hecho de que en ese año, 2012, el Financial Times eligiera a De Guindos como «el peor ministro de Economía de la eurozona». Ese último puesto incluso empeoró el puesto 13 que el año anterior había obtenido Salgado.

No existe la tábula rasa

Para cuando el gobierno de Rajoy toma posesión, ya nadie en España defiende aquello de que nuestro sistema financiero estaba inmunizado frente a la crisis internacional, o aquello de que teníamos el mejor sistema financiero del mundo. Pero empezaba a ser evidente que todos los bancos importantes, así como la mitad de las cajas de ahorros, en términos de activos, estaban superando la crisis sin necesidad de ayudas públicas especiales. Como hemos dicho, la crisis llega a España un poco más tarde; pero cuando se reconoce, se actúa con celeridad: en octubre de 2008, apenas un mes después de la caída de Lehman Brothers, se crea el Fondo de Adquisición de Activos Financieros (FAAF), y el domingo 29 de marzo de 2009 se tuvo que reunir, de forma extraordinaria, el Consejo de Ministros para autorizar la intervención por parte del Banco de España de la Caja de Castilla-La Mancha ante la negativa de Unicaja a absorberla. Fue la primera de una serie de hasta 11 intervenciones o nacionalizaciones de entidades financieras (ocho cajas, dos bancos sucursales de cajas y una caja rural) que se tuvo que hacer a partir de ahí, incluyendo NCG, CatalunyaCaixa, Unnim, CAM y Banco de Valencia.

En junio de 2009 se crea el Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria; el 9 de julio de 2010 se aprueba el real decreto ley que cambia el régimen jurídico de las cajas de ahorros para forzarlas a convertirse en bancos, poniendo fin a una peculiaridad jurídica que llevaba funcionando más de un siglo en España, y en febrero de 2011 se aprueba otro decreto ley que obliga a incrementar los requisitos de capital de nuestro sistema financiero.

En torno a la especulación con el suelo urbanizable y su consiguiente repercusión al alza sobre el precio de la vivienda construida, la burbuja inmobiliaria se convirtió en el principal elemento diferencial de la crisis en España. Su estallido como efecto local de la crisis internacional de los activos tóxicos y las hipotecas subprime estadounidenses nos puso de repente ante algunas crudas realidades. La primera, que el considerado «milagro económico español» se había generado a partir de la actividad inmobiliaria (con un peso excesivo sobre el conjunto del PIB) y se había financiado a crédito, aprovechando la importante bajada de los tipos de interés que se produjo asociada a nuestro ingreso en el euro. La segunda, que fruto de ello, España tenía un serio problema de sobreendeudamiento: la deuda total era tres veces el PIB anual. Nunca antes en nuestra historia había ocurrido algo así. Como tampoco que los dos tercios de dicha deuda fuera privada (familias y empresas). En el comienzo de la crisis, la deuda pública apenas si llegaba al 40 por ciento del PIB (de las más bajas de la zona euro), y el Estado llevaba tres años con superávit, por primera vez desde la democracia constitucional. La tercera, que el grueso de dicha deuda se canalizaba a través del sistema financiero, muy enganchado con préstamos a activos inmobiliarios que habían perdido buena parte de sus expectativas de valor. Además, la mitad de dicha deuda total se había contraído en el exterior, lo que incrementaba la vulnerabilidad del sistema.

Por contarlo con rapidez, nuestro sistema financiero necesitaba con urgencia refinanciar su liquidez en los mercados internacionales por cuantías importantes de dinero, pero se encontraba con que nadie le prestaba (o lo hacía poco y muy caro) porque existían serias dudas respecto a su capacidad de devolver esos préstamos, ya que una gran parte, aunque desconocida, de sus activos habían perdido su valor. Tampoco se sabía cuánto, lo que permitía que muchos hablasen de que en nuestro sistema financiero podía haber una crisis generalizada de solvencia, y no sólo de liquidez. Si los bancos no obtienen liquidez, no pueden cubrir los requisitos legales de seguridad a los que les obligan las autoridades supervisoras, ni pueden, a su vez, conceder créditos en una economía que sin crédito se paraliza en forma de recesión y paro, que, a su vez, retroalimenta la crisis al incrementarse el número de morosos que no pueden devolver los préstamos recibidos de los bancos.

Ésa era la angustiosa situación en la que nos encontrábamos. Con otra peculiaridad más: nuestra estructura empresarial (pymes) y, como dijo el ministro De Guindos en el Parlamento, hablamos «de uno de los factores que más claramente están impidiendo la recuperación económica: la contracción del crédito necesario para financiar la actividad económica». Ambos aspectos, oferta y demanda, dejaban claro que nuestro problema principal como país no era el sector público (como en otros países), sino el sistema financiero (por eso nuestro rescate no ha sido presupuestario, sino financiero). A partir de ahí, las autoridades del momento adoptaron una estrategia centrada en el siguiente principio: mejorar la capitalización de las entidades financieras, obligándolas a reforzar sus reservas de capital para mejorar su solvencia como método de hacer frente a sus pérdidas previsibles y de continuar accediendo al crédito internacional.

La idea subyacente fue que las entidades financieras debían ser capaces de hacer frente al desaguisado que habían contribuido a crear con su negligente política de concesión previa de préstamos, de tal manera que sus accionistas, bonistas y prestamistas asumieran un protagonismo mayor frente al carácter subordinado del sector público, que sólo iba a intervenir de manera secundaria mediante cambios legislativos o mediante la concesión puntual de préstamos subvencionados. Es importante retener esto en mente porque esa línea argumental fue seguida tanto por el gobierno socialista como por el gobierno del PP, y fue diferente a la adoptada en otros países de nuestro entorno, donde se procedió a la nacionalización inmediata de las entidades financieras dañadas para evitar, mediante la rápida absorción pública de pérdidas acotadas, un daño superior en forma de crisis de la economía productiva que, al final, acabaría costando más dinero a los presupuestos públicos. Repito, sin duda por la mayor envergadura de la crisis financiera para nuestro país, en su forma de abordarla España se separó de las prácticas seguidas en otros países, pero continuó el mismo enfoque, aunque variando los ritmos, más allá de que gobernase un partido u otro.

Este enfoque, compartido por ambos gobiernos, explica la coincidencia de ambos en negarse a implementar un «banco malo» que absorbiera los activos tóxicos inmobiliarios, ayudando a sanear de esa manera los balances de las entidades. Si resultaba tan difícil mejorar el activo, reduzcamos sus pasivos. Algunos pensamos que si se hubiera hecho esto desde el principio, la crisis podría haber costado menos en tiempo y en dinero.

La tercera constante transversal de los partidos políticos fue el empeño en separar el trigo de la paja o, dicho de otra forma, de señalar la parte más podrida del sistema financiero español, vinculada al mundo de las cajas de ahorros, diferenciándola de aquella otra menos enganchada con el ladrillo y, por lo tanto, con menores problemas para acceder a las nuevas exigencias de capital privado.

Este paradigma compartido explica casi todas las líneas de acción puestas en marcha por los gobiernos para reformar el sistema financiero tan golpeado por la crisis que había contribuido a generar. De hecho, otras cosas al margen, el decreto ley del gobierno socialista de julio de 2010 que en la práctica ponía fin al modelo tradicional de cajas de ahorros se justificó para mejorar los instrumentos mediante los cuales las cajas podían acceder a más capital. Para ello, eran imprescindibles dos cosas: favorecer las fusiones, integraciones y compras; así como convertirlas en bancos para que pudieran emitir acciones en los mercados como mecanismo de capitalización, sometidas a los mecanismos de gobierno de una sociedad anónima y no al peculiar (y, a la postre, perjudicial) sistema español de gobernanza de las cajas de ahorros.

Cuando el gobierno Rajoy toma posesión, pues, en España ya es mucho el camino recorrido por la reforma financiera. Las cajas se han convertido en bancos, el proceso de fusiones (sistema institucional de protección u otras, que, por cierto, no se ha deshecho ninguna) se ha generalizado en todo el territorio, se ha reforzado el nivel de capitalización de todas las entidades y se ha puesto en marcha el FROB como instrumento público de ayuda al proceso. Así, a finales de 2011, cuando De Guindos toma posesión como ministro, se estima que hay un monto total de activos financieros vinculados a las actividades inmobiliarias más suelo equivalente a 307.000 millones de euros. De estos, 184.000 son considerados activos dudosos. Y de esa cantidad, las entidades tenían una cobertura de capital de 54.000 millones de euros gracias a todas las medidas adoptadas hasta la fecha por el gobierno socialista y por el Banco de España.

Además, se había propiciado la creación de Bankia mediante la fusión de Caja Madrid, Bancaja y otras cinco cajas menores, que decidió buscar en la bolsa el capital que necesitaba. Volveremos sobre esto.

Cuando Rajoy forma gobierno, ya es evidente que la crisis financiera está en el centro de las dificultades económicas de España, por su relación con la economía real a través de la sequía de créditos, y con el presupuesto público a través del impacto que ejerce sobre la prima de riesgo. Todas las miradas y sospechas internacionales están centradas en conocer el nivel de las pérdidas que han sufrido y van a sufrir las entidades financieras muy comprometidas con el préstamo al sector inmobiliario, cuya exposición total fue calculada por el Banco de España en más de 300.000 millones de euros. Y en saber cuántos de estos eran, o podían llegar a ser, fallidos, qué entidades estaban más enganchadas y cuál era la estrategia del gobierno para hacer frente a las inevitables y cuantiosas pérdidas acumuladas en los libros de contabilidad de las entidades, pendientes de regularizar conforme fueran venciendo.

Cuando Rajoy forma gobierno, se llevan más de dos años adoptando decisiones sobre esa crisis financiera. En gran parte, compartidas con el PP desde la oposición. La transformación producida en el sistema financiero español es radical. Se podrá discrepar de ella, o discutir sus ritmos, pero no se puede decir que no se hizo nada. Y en la misma dirección iba a seguir el nuevo gobierno.

Se calcula que desde octubre de 2008 los gobiernos de la Unión Europea se han gastado cerca de 600.000 millones de euros en rescatar a sus bancos. Pero cuando el gobierno Rajoy toma posesión, ya son varios los países desarrollados en que sus gobiernos han acudido en ayuda de sus bancos: Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia... ¿Por qué ese empeño, trasversal entre ambos gobiernos, en que en España sería diferente cuando nuestro problema era, proporcionalmente, mayor?

Más rápido en la palabra

Luis de Guindos, el nuevo ministro de Economía, entendió desde el principio que su papel diferencial consistía en ser la cara externa del gobierno, su portavoz ante los mercados financieros internacionales entre los que se encontraba como pez en el agua por haber formado parte de ellos durante buena parte de su trayectoria profesional. No haber sido nombrado vicepresidente y no tener entre sus competencias los asuntos presupuestarios hizo que tendiera a concentrar su tiempo en los asuntos financieros, a veces, demasiado al margen del Banco de España.

Con apenas quince días en el cargo, se estrenó con una importante entrevista en el Financial Times que, leída ahora, ilustra muy bien los problemas de esos primeros meses. Empezando por las dudas sobre el programa de reducción del déficit público anunciado por el nuevo gobierno al haberse puesto en evidencia, ya entonces, una clara incompatibilidad entre las políticas de austeridad impuestas por Alemania en la Unión Europea y la necesidad de políticas que estimularan el crecimiento para hacer frente al grave problema del paro.

Surge también, de pasada, un problema que en su momento fue importante: la extrañeza causada por la decisión del presidente de no nombrar un vicepresidente económico. La falta de sintonía entre De Guindos y Montoro, que era un secreto a voces desde hacía meses, venía a unirse al confuso papel que iba a desempeñar el jefe de la Oficina Económica del Presidente, Álvaro Nadal, y la propia única vicepresidenta. La idea de que Rajoy dirigiría personalmente la economía presidiendo la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos nunca acabó de convencer a nadie. De forma mayoritaria, la percepción dentro y fuera de España era que ante el principal problema del país, la gestión de los asuntos económicos, Rajoy no adoptaba ninguna decisión, fiel a su estilo. Eso, en aquellos primeros momentos, fue como lanzar una señal muy negativa.

El tercer tema se refiere directamente a la reforma financiera. El ministro De Guindos se despacha afirmando que la banca española tendrá que sanear 50.000 millones de euros adicionales para tapar el agujero del ladrillo. Y añade dos perlas: «Los bancos tienen que limpiar sus balances sin coste para el Tesoro público», ya que «no podemos contaminar el riesgo soberano por culpa del riesgo financiero». Desarrollemos el asunto en su contexto. Por una parte, el ministro busca un titular lanzando una cifra en un periódico extranjero sobre la que mucho se había especulado, pero de la que no había habido, hasta entonces, confirmación oficial alguna: a pesar de todo el fortalecimiento de capital ya realizado, nuestra banca tiene un nivel de basura inmobiliaria muy superior al reconocido hasta la fecha, lo que va a obligarla a efectuar nuevas provisiones ante mayores pérdidas anunciadas. La crisis financiera no ha llegado a su fin, ni estamos cerca del mismo. Difícilmente podía esperarse que ante semejantes afirmaciones en boca de un ministro que todavía no había aprobado ninguna medida, la reacción de los mercados fuese otra que subir la prima de riesgo.

Por otra parte, esta declaración es ya la primera evidencia de su distanciamiento/enfrentamiento con el gobernador del Banco de España, nombrado por el gobierno anterior y al que le queda, estatutariamente, un tiempo en el cargo. Y lo es porque esa cifra sólo podía conocerla el Banco de España, y al nuevo ministro se la había proporcionado el gobernador apenas unos días antes, en el marco propio de la confidencialidad en las relaciones. La decisión del ministro de hacerla pública, y de esa manera, causó profundo malestar en un Banco de España hasta ese momento empeñado en intentar apagar el incendio de la desconfianza ante nuestro sistema financiero, en lugar de en echarle gasolina como acababa de hacer el ministro.

Compartiendo el adanismo en que suele caer todo gobierno recién llegado al cargo, el ministro intentaba marcar grandes diferencias con la etapa anterior. Incluso en el Parlamento llega a hablar de la necesidad de centrarse, no tanto en incrementos en las provisiones, como en mejoras de la calidad de los activos que es, en su opinión, «ir a la raíz del problema». Sin embargo, toda la entrevista confirma una gran continuidad: en los compromisos en torno a la reducción del déficit público, en la necesidad de reformas estructurales (Zapatero acababa de reformar las pensiones y el mercado laboral), así como en la política de reforma financiera del nuevo gobierno (más incrementos de capital privado, nuevas rondas de consolidación entre instituciones). Tal vez una vuelta de tuerca, pero la misma ortodoxia seguida hasta la fecha.

Por último, viendo lo que estaba a punto de ocurrir en los meses venideros, sorprende que el ministro considere que la banca española, gracias a las recientes inyecciones del Banco Central Europeo, ya no tenía problemas de liquidez y que lo «único» pendiente era «el problema de su exposición a los activos tóxicos inmobiliarios».

De GuindosI, De GuindosII, algo no funciona

Demostrando que lo dicho al Financial Times formaba parte de sus convicciones sobre la situación, el ministro y su equipo elaboraron un paquete de reformas financieras que, aprobado a principios de febrero de 2012, fue conocido como De Guindos I. El objetivo explícito era conseguir desligar a los bancos españoles de su dependencia del Banco Central Europeo y que en condiciones razonables fueran capaces de encontrar liquidez en los mercados internacionales. Para ello tenían que reforzar su solvencia, alejando las dudas que existían sobre ésta. Entonces, y sólo entonces, podría conseguirse que volviera a fluir el crédito a la economía real, en un juego de muñecas rusas en el que cada paso dependía causalmente del anterior: solvencia, liquidez, créditos.

Todo apunta a que el plan aprobado por De Guindos siguiese las recomendaciones presentadas por el Banco de España. En todo caso, es una continuación de lo que se venía haciendo hasta entonces, eso sí, imprimiendo algo más de velocidad en sus tres líneas esenciales: primera, antes de un año, los bancos españoles tendrían que incrementar su capitalización en 50.000 millones de euros adicionales. Con ello reforzarían, contra resultados, sus provisiones frente a los activos inmobiliarios problemáticos. Segunda, se aceleraban los procesos de fusiones, cuyos planes deberían presentarse antes del 30 de mayo si querían beneficiarse de planes especiales de saneamiento que, en todo caso, deberían concluirse antes de dos años. Tercera, se habilitaba en el FROB una línea de 15.000 millones de euros para eventuales préstamos (para devolver, nunca a fondo perdido) que facilitaran los procesos de reconversión (cierre de sucursales, despidos, etc.).

Con este esfuerzo de saneamiento privado, el gobierno pretendía facilitar una salida rápida al mercado de los activos inmobiliarios en manos de las entidades financieras (provocaría un descenso en los precios), así como mejorar la trasparencia y la solvencia bancaria (que debería redundar en un mejor acceso al crédito de nuestro sistema financiero en los mercados internacionales de capitales). Recordemos que según datos de enero de 2012, los bancos que operaban en España pidieron al Banco Central Europeo 133.177 millones de euros, el triple que un año antes, lo que cuadriplicaba el peso de nuestra economía. Tomemos este dato como buen indicador de lo cerrados que llegaron a estar los mercados de capitales para las entidades españolas. Nadie se fiaba de nosotros y nadie nos prestaba. Salvo el Banco Central Europeo.

En lo que fue la presentación pública de la reforma, tres asuntos merecen comentario: la crítica a la supuesta pasividad del gobierno anterior (no a la orientación de las medidas que, como hemos visto, era la misma, sino a su lentitud); la insistencia en que no se crearía un «banco malo» (parece que ésta fue una opción estudiada y descartada por los servicios del Banco de España en los papeles que le pasaron al nuevo ministro), y la repetición de que todo el proceso no costaría un euro a los contribuyentes.

Del debate parlamentario de convalidación del decreto ley merece destacarse la convicción que intenta trasmitir el ministro respecto a que con esas medidas se hacía lo necesario: el real decreto «nos llevará a un sector financiero más eficiente, más saneado e integrado por entidades más solventes», con lo cual «el sector volverá a estar en condiciones de conceder financiación a la economía real». Dicho de otra manera, De Guindos parece estar convencido de que con su reforma se hace todo lo que se tiene que hacer para conseguir recuperar credibilidad internacional. No hay la menor concesión a una idea de aproximaciones graduales. El enfoque no es de etapas, sino del tipo «había un problema y lo hemos solucionado».

Sin embargo, pocos días después de aprobado el De Guindos I, las agencias de calificación crediticia Fitch y Standard & Poor’s rebajaron sensiblemente la nota a todos los bancos españoles, incluidos el Santander y el BBVA, tanto por el empeoramiento previsible de la situación económica del país como, y ojo al dato, por las dudas sobre la capacidad de España para apoyar a los bancos en dificultades.

El mejor juicio que podemos hacer sobre este primer paquete de reforma financiera del nuevo gobierno es el histórico. En mayo, apenas tres meses después de su entrada en vigor, el mismo ministro se vio obligado a llevar al gobierno, para su aprobación, un nuevo paquete de reformas del sector financiero, el De Guindos II, en el que tras reconocer implícitamente que el anterior no había cumplido con sus expectativas, introducía algunos cambios significativos. Además, pocos días antes, en un giro radical de su filosofía y declaraciones, el nuevo gobierno había procedido a la nacionalización de Bankia (trataremos en punto aparte), en lo que muchos analistas interpretaron como la verdadera reforma del sistema financiero español.

El De Guindos II daba una nueva vuelta de tuerca a las provisiones, incrementándolas en 28.000 millones de euros adicionales para incluir lo que se llamó el «ladrillo sano», acordó proceder a una auditoría independiente del valor de las carteras de los bancos españoles y autorizó la creación de sociedades específicas en las que los bancos pudieran agrupar sus activos tóxicos inmobiliarios a un valor contable (no de mercado) y sin ayudas públicas. Una especie de «banquitos malos» con el objetivo de separar las partes buenas de las contaminadas, pero, según muchos expertos, mal diseñados y sin suficiente apoyo público.

La situación era tan desesperada como parecía. En todo el mundo crecían las dudas sobre la situación real del sistema financiero español. Estaba muy compartida la sospecha de que la realidad era mucho peor de lo que se estaba reconociendo. Para acabarlo de arreglar, un informe del FMI puso sobre la mesa el problema de la morosidad oculta; es decir, aquellos activos bancarios mantenidos en pie de forma artificial mediante refinanciaciones para evitar que el reconocer su quiebra acabase de hundir el balance del banco prestamista. A este tipo de activos/empresas se les llamó «zombies», y su volumen era desconocido.

Los problemas de este tipo de crisis de activos son dinámicos y evolucionan con el tiempo, normalmente a peor. Ni el nuevo ministro, ni el nuevo gobierno parecían capaces de hacer frente a la situación, por más que se agitaban y por más bocanadas de aire que daban, parecían peces fuera del agua. Se había instalado un círculo vicioso, en el cual existían dudas sobre que la situación verdadera de nuestros bancos fuera peor de lo reconocido, y cada medida que adoptaba el gobierno para capitalizarlos se interpretaba como una confirmación de la peor hipótesis: ¡Qué mal deben de estar los bancos para que el gobierno adopte estas medidas tan desesperadas!

En su presentación parlamentaria de la reforma De Guindos I, el ministro se refirió a las medidas adoptadas por el gobierno anterior en los siguientes términos: «Las medidas adoptadas desde el inicio de la crisis no han logrado estabilizar el problema ni recuperar la credibilidad perdida en nuestro sistema financiero». Pues idénticas palabras pueden aplicarse a las medidas adoptadas por el gobierno Rajoy en los primeros seis meses. La existencia de incertidumbres y dudas sobre la solvencia de nuestro sistema financiero y, en especial, sobre la valoración de los activos inmobiliarios en los balances de los bancos no disminuyeron tras De Guindos I y De Guindos II, sino que fueron en claro aumento, como reflejaba la evolución alcista de la prima de riesgo y el hundimiento en bolsa de los valores bursátiles, junto al empeoramiento de las calificaciones.

Incluso la banca sana española se volvió en contra de las medidas de De Guindos II, como ya había criticado la estrategia de forzar fusiones frías entre cajas de ahorros (sobre todo, primando razones políticas), en las que se sumaban los problemas en lugar de las soluciones. Cuando se fusionan varios problemas, no aparece una solución. Bankia es el paradigma de lo que digo.

Bankia, más incógnitas que ecuaciones

Con ese estilo tan típico suyo de «esto no va conmigo, que soy sólo un comentarista de lo que ocurre», el presidente Rajoy llegó a reconocer tiempo después que el asunto Bankia «estuvo a punto de tumbar a España». Y tiene razón. Como también la tienen quienes creen que se perdió un tiempo precioso en su resolución, que tuvo dos consecuencias negativas: agravar el problema y encarecer su solución. ¿Les suena eso de «no tomar decisiones, posponerlas»?

Sin duda, la pésima gestión del caso Bankia fue el principal desencadenante de la intervención de la troika sobre España, en forma de rescate financiero. Sobre todo, porque confirmó los dos principales temores sobre España que existían desde hacía meses en los mercados internacionales, en el FMI y en los principales gobiernos europeos. Primero, se está ocultando la gravedad de la situación de algunas de sus principales entidades financieras, mucho más enganchadas por la burbuja inmobiliaria de lo que están queriendo reconocer las autoridades. Segundo, a las autoridades nacionales el asunto se les ha ido de las manos, y además de no tener recursos propios suficientes para hacer frente a todo el dinero que hay que poner para rescatar su sistema financiero, siguen empecinados en una estrategia de reforma financiera que conduce a un callejón sin salida. Hace falta un golpe de timón porque el asunto no es exclusivamente español, ya que la credibilidad sobre el proyecto futuro del euro y de la propia integración monetaria europea, tras haber pasado por Irlanda, Grecia, Portugal e Italia, ahora se juega en España y, de forma especial, en la situación de sus bancos.

Conforme se iban acumulando las querellas contra la cúpula de Bankia, la portavoz del gobierno, la vicepresidenta, quiso desvincular a Mariano Rajoy del nombramiento de Rato como presidente de Caja Madrid, origen de la actual Bankia: «Se siguió un procedimiento estatutario». También podía haberse referido al hecho de que su nombramiento fue respaldado en la asamblea general de la caja por 303 votos a favor y 22 en blanco. Es decir, fue un nombramiento ampliamente aceptado por todo el mundo, a través de pactos y contrapartidas concretas. Incluso el entonces presidente del gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, declaró que «no le parecía mal el nombramiento de Rato».

Sin embargo, nada puede borrar de las hemerotecas lo que todo el mundo entendió de ese nombramiento: fue una imposición del presidente del PP, Mariano Rajoy, a la entonces presidenta de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre, en plena batalla con el alcalde de Madrid en aquel momento, Alberto Ruiz-Gallardón, por el control de Caja Madrid. Una pelea por el principal instrumento financiero de la región y, más allá de que estuvo en las portadas de toda la prensa —con otros candidatos alternativos postulándose, entre ellos Ignacio González, entonces vicepresidente de la comunidad madrileña y hoy presidente—, fue parte de una confrontación política intrapartidaria que ya era imposible de ocultar. El perfil del candidato finalmente nombrado, rival de Rajoy como heredero de Aznar en la presidencia del PP y candidato a La Moncloa, hacía de él una persona con un apreciable currículum profesional, incluyendo haber sido vicepresidente económico del gobierno y director gerente del FMI, pero totalmente vinculado a la política partidista y al PP.

Pensar que la gestión del asunto Bankia por parte del gobierno del PP no estuvo influida por el hecho de ser Rato un influyente personaje del PP, antiguo jefe del actual ministro de Economía y nombrado como presidente de Caja Madrid por imposición de Rajoy, es un error que impide entender algunos de los acontecimientos ocurridos durante esos meses. En el fondo, era casi «un asunto de familia», ya que, como dijo la agencia Bloomberg, «Caja Madrid y Bancaja, cajas de ahorros vinculadas a la administración del Partido Popular en las regiones de Madrid y Valencia, tienen el 90 por ciento de Bankia». En Caja Madrid Rato sustituyó a Miguel Blesa, amigo de Aznar; y en Bancaja, a José Luis Olivas, expresident de la Generalitat por el PP. Por ello, el PP no puede ponerse de perfil en nada de lo relacionado con Bankia, incluido el escándalo de las tarjetas opacas, cuyo coste sin duda ha engrosado la factura del rescate.

Pero empecemos por el final. En apenas unos días del mes de mayo de 2012 se producen los siguientes tres hechos relevantes: el consejo de administración de Bankia rectifica sus propias cuentas del año 2011, pasando de un beneficio declarado de 309 millones de euros (que permitía repartir dividendos) a unas pérdidas reconocidas de 2.978 millones de euros. El presidente de la entidad, Rodrigo Rato, anuncia su dimisión irrevocable. El gobierno nacionaliza Bankia, adelantando la necesidad de inyectarle miles de millones de euros para hacer frente a su situación de quiebra real.

De repente, en el transcurso de unos pocos días, cae el velo de la ignorancia sobre Bankia y todo aquello que se había estado negando se reconoce como cierto y aún peor. Reconozcamos que un acto así tiene, al menos, dos formas de verlo: la positiva, por fin el gobierno ha tenido la fuerza de tomar el toro por los cuernos y va a resolver un grave problema que existe; la negativa, el gobierno no ha podido más, se ha visto obligado bajo presión a reconocer que hay un problema mucho más grave de lo que estaba diciendo. ¿Cómo puedo fiarme de un país cuyo gobierno está dispuesto a mantener una mentira? ¿Cuántas «bankias» más estarán por ahí, esperando estallar? ¿Cómo puedo fiarme de un país así y prestarle dinero? Si tenemos que juzgar por lo que ocurrió, la segunda interpretación se impuso a la primera: la prima de riesgo siguió disparada y la avalancha de desconfianza sobre la economía española sólo pudo superarse mediante el rescate, la intervención de la troika.

¿Cómo se llegó a esa situación? Intentaré reconstruir los principales hitos del caso teniendo en cuenta tres aspectos: que está siendo investigado en los juzgados porque hay una parte de supuestos delitos cometidos; que mi objetivo no es entrar en el fondo del problema Bankia, la fusión, sus números, las preferentes, etc., sino sólo analizar la gestión política que del asunto hizo el nuevo gobierno en esos primeros siete meses de gestión, y que además contamos con una hemeroteca amplísima, con las declaraciones, ante el juez y en la correspondiente comisión del Congreso de los Diputados, de los principales protagonistas: Rato, De Guindos y Fernández Ordóñez. Por mi parte, he completado la visión que expongo con entrevistas personales con algunos de los protagonistas secundarios. A partir de ahí, agruparé lo que queda en tres apartados: hechos, puntos de vista sobre esos hechos y una interpretación de los mismos.

Empecemos por resumir los principales hechos del caso en lo que aquí nos afecta:

• El 30 de julio de 2010, siete cajas de ahorros, entre las que destacan por su volumen Caja Madrid y la Caja de Ahorros de Valencia, Castellón y Alicante (Bancaja), suscriben un contrato de integración por el que constituyen un grupo contractual a través de un sistema institucional de protección (SIP) de los previstos por la Ley 11/2010. En el momento de su creación, el grupo comunicó a la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) que constituye (en ese momento) el tercer grupo bancario español, con un activo total inicial de más de 328.000 millones de euros y un volumen de negocio que supera los 485.900 millones de euros. Según sus datos, era el primer grupo financiero por volumen de negocio doméstico y el segundo por crédito a clientes del sector privado.

• El FROB decidió apoyar financieramente dicha integración mediante el compromiso de suscribir participaciones preferentes convertibles por un importe de 4.465 millones de euros.

• El Banco Financiero y de Ahorros, S. A., accionista principal de Bankia, nace el 3 de diciembre de 2010. A partir del 1 de enero de 2011, Bankia pertenece al BFA tras una segregación de activos y pasivos entre ambos y es, a la vez, la marca comercial de todo el grupo.

• El SIP, formado por las cajas que formaron Bankia, superó en julio de 2010 la prueba de solvencia que habían requerido al sistema financiero español el Comité de Supervisores Bancarios Europeos y el BCE. En todos los escenarios en que el grupo superaba las pruebas de resistencia se contemplaban los millones de euros del FROB. Todo ello permite al grupo remitir a la CNMV un avance de resultados 2010, en los que se señala que «el grupo inicia su andadura con un nivel global de solvencia y provisiones adecuado al haber realizado un ejercicio de saneamiento responsable y prudente, anticipando las pérdidas futuras de un escenario de estrés».

• En junio de 2011, la junta general de accionistas acuerda poner en marcha la salida a bolsa de Bankia. Como indica el propio folleto, se trata de una mera operación de reforzamiento de recursos propios a fin de realizar una «aplicación adelantada» de los nuevos y exigentes estándares internacionales. Bankia se estrenó en la bolsa el 20 de julio de 2011. Tras esa ampliación, el capital social de Bankia pasó a ser de 3.465 millones de euros repartidos entre un 47,6 por ciento de accionistas minoritarios y el resto al BFA.

• En noviembre de 2011, al haber detectado importantes problemas de solvencia y de liquidez tras descubrirse activos problemáticos por un importe de casi 4.000 millones de euros y unas pérdidas afloradas que el nuevo equipo valoró en 2.790 millones de euros, el Banco de España procedió a la intervención del Banco de Valencia, perteneciente al grupo Bankia. El FROB tuvo que suscribir una ampliación de capital de 1.000 millones de euros y una línea de crédito de 2.000 millones de euros. El grupo Bankia, matriz del Banco de Valencia, no acudió al rescate del mismo, dejándolo en manos públicas.

• A lo largo de 2011, la Autoridad Bancaria Europea hizo públicos nuevos requerimientos de capital mínimo para aquellas entidades consideradas «sistémicas». En el caso del grupo Bankia, según comunicó el 8 de diciembre de 2011 a través del Banco de España, las necesidades adicionales de capital se situaban en 1.329 millones que debían ser cubiertos antes de finales de junio de 2012.

• Ese mismo día, el BFA comunicó a la CNMV que «con el horizonte de junio de 2012, el grupo BFA entiende que podrá cubrir los mencionados requisitos adicionales de capital a través de la adecuada evolución de su balance, resultados y gestión del capital sin necesidad de incorporar fondos públicos a su accionariado». Sin embargo, entre las medidas necesarias para reforzar su capital hasta la cifra exigida, en el Plan de Capitalización que presentaron al Banco de España el 20 de enero de 2012 se incluye la venta de activos no estratégicos, mejoras en los activos ponderados por el riesgo y la conversión de las participaciones preferentes del FROB en instrumentos de capital.

• El 25 de abril se hacen públicos los resultados del análisis quinquenal sobre el sector financiero español realizado por el FMI. Todo el mundo entiende que se refiere a Bankia.

• El 30 de abril de 2012, en contra de lo obligado, el grupo no remite las cuentas de 2011 debidamente aprobadas y auditadas. En su lugar, comunica el 4 de mayo a la CNMV como «hecho relevante» unas cuentas anuales 2011 en las que figura un beneficio de 305 millones de euros, en línea con toda la documentación enviada para preparar su salida a bolsa.

• Sin embargo, estas cuentas no están auditadas y ya es público que el auditor de Bankia, que apoyó la salida a bolsa, se ha negado a firmarlas por considerar que no eran fiel reflejo de la realidad en, al menos, dos puntos relevantes que afectan a la valoración de dos activos importantes: las acciones de Bankia, que figuraban en las cuentas del BFA a un valor muy superior al de mercado, e incluso al que consideraba prudente el auditor, y los activos por impuestos diferidos, mecanismo por el cual la Administración tributaria permite que se compensen pérdidas y ganancias tributarias a lo largo del tiempo, sin necesidad mientras tanto de ingresarlas.

• El 7 de mayo, tres días después, se comunica la dimisión del presidente del grupo Bankia, Rodrigo Rato, ya que, según él, cumplida su tarea «he decidido pasar el testigo a un nuevo equipo gestor por estimar que es lo más conveniente para esta entidad».

• El 11 de mayo, el FROB pasa a ser el principal accionista de BFA y, por lo tanto, del grupo Bankia, en un momento en que las acciones habían perdido la mitad del valor con que debutaron en bolsa. Se procede al nombramiento de un nuevo responsable de la entidad, que recae en José Ignacio Goirigolzarri.

• A lo largo de la semana del 21 al 25 de mayo, el ministro De Guindos anuncia varias cifras distintas para la necesaria recapitalización de Bankia. Finalmente, el viernes 25 de mayo se suspende la cotización y el nuevo consejo de administración de la entidad solicita una inyección de capital público de 19.000 millones de euros, una cifra que desborda todas las previsiones y que, sumada a los fondos ya concedidos, la convierte con 23.500 millones de euros en el mayor rescate financiero de la historia de España y uno de los mayores de Europa.

• Esa cifra sale, sobre todo, de las nuevas necesidades de capital y el afloramiento de provisiones requeridas por el Decreto-ley 2/2012 y de una revisión «profunda y prudente» de la cartera inmobiliaria del grupo, que detecta la necesidad de provisiones adicionales.

• El mismo día, los nuevos responsables proceden a revisar las cuentas de 2011, todavía no presentadas formalmente, como consecuencia de esta revisión, donde antes aparecía un beneficio de 309 millones de euros se pasa ahora a reconocer unas pérdidas de 2.979 millones, lo que forzó la dimisión en bloque del anterior consejo de administración.

• En ese momento, el gobierno sigue defendiendo que el nuevo dinero público puesto en el rescate de Bankia podrá ser recuperado en el futuro cuando las cosas mejoren, pudiendo mantenerse la promesa de que la reforma financiera no costará ni un euro a los contribuyentes españoles. A esas alturas, ya pocos le creen.

• La prima de riesgo, que el 30 de abril estaba en 410,5 puntos básicos, cotizó a 536,1 el 31 de mayo, un mes después. Lo ocurrido con Bankia ese mes no mejoró la confianza internacional de los mercados en nuestro país.

Hasta aquí un resumen de los hechos. Veamos ahora la interpretación que de los mismos han dado en público los tres actores principales del caso. Empezando por el expresidente del grupo Bankia.

Seguro que Rodrigo Rato nunca imaginó que su regreso como compareciente a una comisión del Congreso de los Diputados, donde había trascurrido casi toda su carrera profesional, sería como expresidente de un banco nacionalizado por un gobierno de su partido, el PP. Pero sus años de oficio le habían enseñado que lo más importante es tener un relato, una historia, una explicación de lo ocurrido que sea coherente, sin que importe mucho que sea verdadera o no. Y a eso dedicó su intervención, recogida en el diario de sesiones del Congreso. A presentarse como un héroe griego, cargado de buenas intenciones, pero lanzado a combatir contra circunstancias adversas, puestas en su camino por el cruel destino y que, al final, acabaron por vencerle. Así, se declara «con la conciencia de haber hecho bien las cosas, de haber luchado contra una situación realmente difícil». Y es que ésa va a ser su línea argumental: su gestión al frente de Bankia, a la que acudió como presidente de la antigua Caja Madrid, fue adecuada. Sin duda con un ojo puesto en el proceso judicial abierto en paralelo, insiste en que «las cuentas operativas no eran falsas y tampoco eran falsas las valoraciones que teníamos a diciembre de 2011», ya que «todo el tiempo estamos hablando de cambios de criterios contables, de aceleración del deterioro de activos, no de operaciones falsas, no de operaciones en las que se hayan introducido modificaciones dolosas». De hecho, son «los nuevos reales decretos» aprobados por el Congreso ante el que comparece los que llevan a esos cambios en los discutibles criterios contables.

A partir de ahí, Rato centra su relato en un contexto que se tornó mucho más adverso de lo que podía preverse en, al menos, dos asuntos no menores: los «cuatro cambios de normativa que se han producido entre febrero de 2011 y mayo de 2012». Y concreta: «Los cambios regulatorios establecidos entre el 1 de enero de 2011 y finales de mayo de 2012 suponen 10.500 millones» de necesidades adicionales de capital para el grupo Bankia que, en conjunto, ha tenido que provisionar 24.000 millones de euros en ese período. Sin duda, esos cambios regulatorios han venido obligados por «el fuerte deterioro del ciclo económico, con un ciclo contractivo mucho más largo de lo que los analistas preveían hace sólo dos años». Estima en tres puntos del PIB la caída entre las previsiones y la realidad, para concluir: «La situación macroeconómica ha sufrido cambios gravísimos que de ningún modo eran previsibles cuando se produjo la fusión o cuando salimos al mercado». Y remata: «Todo el sistema está convulsionado por un entorno macroeconómico que no era previsible».

Ni tan siquiera el hecho de que el grupo tuviera «unos seis puntos por encima de la media» en participación en la inversión inmobiliaria le parece un hecho diferencial preocupante, ya que compensaban esa debilidad «las potencialidades de las sinergias (de la fusión) y de la evolución (de su cartera) hacia productos de mayor valor añadido para la entidad».

Lo dicho: todo bien, salvo que no envió los barcos a combatir tempestades. Tal vez por eso aclara: «No me he peleado ni he discutido con nadie, me he adaptado a las circunstancias».

Ese mismo enfoque budista de la realidad, coherente con alguien que lleva años practicando yoga, lo aplica Rato a otros tres asuntos de especial relevancia. Empezando por la fusión que dio lugar a Bankia («no fui forzado a ninguna fusión con nadie»), deja claro que su planteamiento era otro muy distinto hasta que el 2 de junio de 2010 el gobernador del Banco de España le cita en su despacho junto al entonces presidente de Bancaja, José Luis Olivas, para pedir que «Bancaja se incorporara al SIP que lideraba Caja Madrid», dándole, según él, todo tipo de garantías: «El Banco de España nos tranquilizó sobre la situación de Bancaja y el nivel de riesgo de la entidad, que había sido analizada por los inspectores del Banco de España». Este giro al SIP inicialmente planteado «suponía un cambio de tamaño muy considerable», a pesar de lo cual el protocolo de integración de las siete cajas y la solicitud de ayuda al FROB se firmaron trece días después, el 15 de junio. Según la versión periodística, en su declaración ante el juez sobre este mismo asunto, Rato fue un poco más incisivo, acusando al gobernador de haberle presionado para que se produjera la incorporación de Bancaja en el proyecto inicial, lo que cambió radicalmente su dimensión y problemática. Sin embargo, añade que «todo el proceso estuvo controlado por el regulador, auditado con análisis complementarios de los especialistas de prestigio más importantes que había en España, para validar las cifras, los valores y las ecuaciones de canje, y yo creo que hicimos un proceso trasparente y riguroso».

La fusión fue una decisión económica dictada porque «las cajas de ahorros no se podían capitalizar más que a través de ese instrumento». Y añade: «Yo no tuve nunca razones políticas, ni me dijo nunca nadie ninguna razón política».

Sobre la decisión de salir a bolsa en las condiciones de inestabilidad en que se hizo, con un importante descuento sobre lo previsto, parece que ante el juez responsabilizó al gobierno Zapatero, pero ante los diputados fue más cauto: «No hubo presiones. No es que hubiera presiones, es que había una ley aprobada» que forzaba a las entidades bancarias a incrementar su capital y, por lo tanto, a salir a los mercados. «La nueva normativa nos obligaba a capitalizarnos, y en este caso, con una decisión para una entidad como la nuestra muy importante, que era la salida a bolsa.» Ante las turbulencias que estaban experimentando los mercados y que hicieron plantearse la suspensión de dicha salida a bolsa en aquel momento, añade dos datos importantes: sus asesores en la operación les aconsejaron mantenerla, ya que «si esperáis y dejáis pasar el verano, muy probablemente os encontraréis con que la ventana se ha cerrado», y que «tanto el gobierno como el Banco de España me trasladaron su preocupación por las consecuencias que para España tendría la no salida a bolsa de Bankia en términos de confianza para el país».

El último aspecto esencial que queremos traer en este resumen de la visión pública de Rato sobre los hechos se refiere a su famoso plan de saneamiento y a las razones para su dimisión. Leyéndolo sacamos la clara conclusión de que primero hubo un plan de capitalización que fue enviado al Banco de España con antelación a la aprobación de la Ley 2/2012, y que fue aprobado por éste con fecha 17 de abril, según carta dirigida a Rato por el director de supervisión. No obstante, el Banco de España le pide nuevos esfuerzos, concretados en un plan de saneamiento adicional, para adecuarse a las nuevas exigencias legislativas. Bankia remite ese nuevo plan, que junto a una línea adicional de préstamo del FROB de 7.000 millones de euros incluye desinversiones, saneamiento y mejora del margen. Ese plan de saneamiento «lo enviamos al Banco de España y al Ministerio de Economía el 4 de mayo, pero nunca fue aprobado». Por lo tanto, hay un primer plan de capitalización aprobado con condiciones por el Banco de España, y un segundo plan de saneamiento que no fue aprobado.

A partir de ahí, Rato añade: «En el fin de semana del 5 al 6 de mayo, inmediatamente después de presentar el proyecto de saneamiento, llego honradamente a la conclusión de que las autoridades no coinciden con mis previsiones de saneamiento, de que no comparten mi criterio de cómo seguir capitalizando la entidad». «Lo que no podía hacer era tratar de defender un plan que no iba a ser aceptado, y yo no iba a elaborar otro porque en el que creía era en aquél»; «no quise plantear ningún enfrentamiento ni poner en riesgo alguno a la entidad y presenté mi dimisión», completa. En respuesta a las preguntas de los diputados, confirma que estuvo en conversaciones con la Caixa, sin especificar exactamente cuándo, ya que en «un contexto como éste, el tamaño y las sinergias vuelven a ser el único elemento seguro de mejora de la cuenta de resultados», aunque no pasaron a la fase de negociación formal.

Por último, leyendo entre líneas, y a pesar de ese tono buenista de alguien «que se lleva bien con todo el mundo», Rato lanza algunas puyas contra la empresa auditora que se negó a firmar las cuentas de 2011. Primero, porque había avalado hasta la fecha todas las cifras, incluidas las utilizadas para la salida a bolsa. Segundo, porque el 28 de julio de 2011 hace pública su opinión sobre las cuentas del primer semestre del año sin que exprese ninguna duda sobre las mismas. Tercero, porque cuando el auditor informa a la Comisión de Auditoría del banco «no le dice que respecto a estos dos temas, los créditos fiscales y el valor de las acciones de Bankia, haya un problema, sino que están en discusión con la gerencia», y que se está trabajando en la búsqueda de una solución que tiene que ver «no con agujeros, sino con cambios en los criterios contables».

La segunda visión del asunto, la transmitida por el entonces gobernador del Banco de España, es muy enriquecedora a los efectos de este ensayo. Tanto la manifestada en su comparecencia ante la Comisión del Congreso como lo conocido de su declaración como testigo ante el juez que lleva el caso Bankia. Miguel Ángel Fernández Ordóñez recuerda a uno de esos paladines de los antiguos libros de caballería, revestido para la ocasión con el código de conducta que él entiende corresponde al gobernador de un organismo como el Banco de España, demediado por el traspaso de competencias al Banco Central Europeo, en permanente pugna con los gobiernos de turno defendiendo su independencia estatutaria y adoptando la discreción como una segunda piel, ya que «el ruido es malísimo en los mercados financieros».

Desde su faceta de experto con larga trayectoria profesional, reconoce ante sus señorías que «España no estaba preparada para gestionar esta crisis». Por ello fue necesario aprobar más de media docena de leyes para subsanar las deficiencias e insuficiencias detectadas, de forma especial, «en un conjunto bien delimitado de instituciones, casi todas cajas de ahorro». Todas esas normas contaron con el respaldo de los dos principales partidos del país, mientras que «los gobiernos atendieron en lo fundamental los planteamientos del Banco de España hasta diciembre pasado»; es decir, hasta el gobierno Rajoy con De Guindos de ministro de Economía.

En lo cuantitativo, «desde finales de 2007 hasta finales de 2011 se incrementaron las provisiones en 120.000 millones de euros, o sea, un 12 por ciento del PIB». En lo cualitativo, destaca «la metamorfosis de las cajas en bancos» como único mecanismo de eludir los condicionantes políticos que sobre los órganos de gestión de las cajas ejercían los gobiernos autonómicos, de los que dependían a la vez que las dotaban de instrumentos para capitalizarse, de los que las cajas carecían. Antes de eso, el «proceso de reestructuración de las cajas tuvo que ir moviéndose poco a poco, con gran prudencia» por la cantidad de jugadores e intereses existentes.

A esa lentitud en el proceso se sumó la necesidad de «aplicar una estrategia que obligaba a buscar soluciones de capitalización en el ámbito privado, lo cual exige convencer, y eso lleva tiempo». Eso ha sido así porque «el supervisor español no ha podido contar hasta ahora con un “banco malo” para reestructurar el sector. En España, hasta ahora los recursos de los contribuyentes no se han utilizado para comprar a los bancos sus activos malos y así intentar mejorar más rápidamente la solvencia de las entidades supervisadas».

Ante los diputados, el exgobernador reconoce que «el nuevo gobierno ha ido introduciendo algunos cambios en la estrategia de reestructuración financiera y finalmente decidió gestionar directamente el caso Bankia». En su opinión, eso ha sido negativo, ya que «a lo largo del primer semestre de 2012 hemos sido testigos de un proceso de hundimiento de la confianza en España y en su sistema financiero a niveles inimaginables siete meses antes». Y añade: «Ahora estamos no sólo peor que Italia, sino peor que la propia Irlanda, un país rescatado».

En la misma línea, en su declaración judicial agrega que «después de la intervención de Bankia se hunde la cotización bursátil y la calificación de todos los bancos españoles y del propio Reino de España». Fue un momento en que «España podía salir del euro o hacer default», y que ha pasado gracias al rescate; es decir, «porque la troika le ha dicho al gobierno español lo que tiene que hacer y el gobierno español está haciéndolo».

Pero si el exgobernador vuelve a dejar muy claro que «a partir del 7 de mayo de 2012 el Banco de España deja de liderar el proceso de saneamiento de Bankia», ¿qué había pasado hasta ese momento?

Empezando por la fusión, además de defender los SIP como instrumentos eficaces hasta el punto de que no se ha deshecho ninguno, dos detalles relevantes. Primero, descarta presiones por su parte sobre Bancaja, si bien reconoce que los informes de los inspectores del regulador detectaban tantas insuficiencias que difícilmente hubiera podido salir adelante sola; es decir, no podía descartarse que sin fusión acabara intervenida. Segundo, confirma que se estuvo trabajando en la hipótesis de una fusión entre Caja Madrid y la Caixa. De hecho, esa era la alternativa preferida por el propio Banco de España; sin embargo, «no sé quién la paró», porque el banco no tiene competencias para fusionar o dejar de hacerlo, sino sólo para sugerir desde la supervisión de la solvencia de las entidades.

Entrando ya en la situación de Bankia, su opinión es muy clara sobre un aspecto en torno al que gira buena parte del asunto. Dice el exgobernador que «muchos de los problemas con Bankia provenían de falta de profesionalidad en su gestión». Dicho de otro modo, el banco no consideraba a Rato la persona que se necesitaba para hacer frente a las muchas dificultades existentes. De hecho, se llevaba meses sugiriéndole la contratación de un experto como Goirigolzarri, a lo que Rato respondió contratando a otro profesional bancario, Francisco Verdú, procedente de la Banca March y con larga y brillante trayectoria, pero distinto del preferido por el banco.

Éste no es un punto menor, por lo que insiste el gobernador: «La idea del Banco de España no era tanto quitar a Rato, era que Rato se quedara como presidente no ejecutivo», y poner a un consejero delegado con todas las competencias. Y hacer todo eso «sin ruido, porque el ruido es malísimo en los mercados».

Otro punto relevante de la declaración se refiere a las relaciones sobre el asunto entre el Banco de España y el Ministerio de Economía, sobre todo en el tramo final, cuando el informe del FMI había puesto ya todos los focos internacionales sobre Bankia. Recuerda que Bankia había remitido un plan de capitalización que había sido aprobado por el banco, pero sujeto a varias modificaciones que debían presentarse cuanto antes y que formarían el llamado por Rato «su plan de saneamiento». Según Fernández Ordóñez, «desde el 17 de abril hasta el 4 de mayo estamos hablando con Bankia sobre las condiciones y contenidos del plan, y están presentes los funcionarios del ministerio» totalmente alineados con el banco en las muchas reuniones habidas. Y detalla: «Hay reuniones del director de Supervisión del Banco con Economía, en las que están presentes el subsecretario y el director general».

Por lo tanto, continúa, «cuando cambia el asunto es ese fin de semana. Y ahí yo no puedo decir lo que pasó. Pero hasta ese momento, Banco de España y ministerio iban al alimón». Es decir, hasta el viernes de la mano, y el lunes se entera «por la prensa» de que ese fin de semana ha habido reuniones con el ministro sobre el asunto, que han tenido como resultado la dimisión de Rato. Como recogía un titular de prensa: «Ordóñez dice que perdió el control de Bankia por la intervención de De Guindos».

Al parecer, tan sorpresiva fue esa injerencia del ministro («no me gustaba y me parecía inusual») que según el gobernador se pidió un informe jurídico por si vulneraba la Ley de Independencia del Banco de España. En todo caso, la situación era tan delicada que Fernández Ordóñez entendió que lo mejor que podía hacer era callarse. No plantear una batalla ni manifestar una crítica pública sobre el procedimiento, algo que sólo hubiera agravado las cosas. Por lo tanto, decide «no hacer pública su discrepancia» hasta el punto de que, según cuenta, pocos días después tuvo una reunión con el ministro De Guindos para hablar del decreto ley que estaba preparando (De Guindos II) y ninguno de los dos hizo ninguna mención a lo ocurrido con Bankia, su nacionalización y el relevo de su presidente.

A partir de ahí, el gobernador es muy cauto en lo que dice sobre Bankia. Incluso considera que lo ocurrido «es una vía lógica», aunque no oculta que «no era la vía del Banco de España» y que «puede traer problemas desde el punto de vista de la desconfianza en los mercados, sobre todo porque no se ha explicado».

Para finalizar, dos menciones breves a otros dos asuntos. La primera, el gobernador dice que no se sintió preocupado cuando tuvo conocimiento de que estaban surgiendo problemas entre los gestores de Bankia y el auditor, ya que son discrepancias normales que ocurren con frecuencia. En este caso, lo anormal fue que no se llegara a una solución.

La segunda, el gobernador rompe una lanza en favor del personal del Banco de España, en especial de la inspección, discrepando, no obstante, del escrito hecho público por una asociación profesional en el que se denunciaba pasividad en la dirección del banco ante algunos problemas detectados por la inspección en algunas entidades. El exgobernador atribuye a cuestiones corporativas la causa del enfrentamiento, defiende a la inspección pero, a su vez, la necesidad de un sistema de filtros previos a distintos niveles del banco antes de tomar una decisión, ya que «cargarse un banco es un tema muy gordo».

La tercera visión que comentamos, la del ministro De Guindos, fue cronológicamente la primera en presentarse: el mismo 23 de mayo de 2012 comparece ante la Comisión de Economía del Congreso para dar cuenta de lo ocurrido con Bankia. Como veremos, muchas cosas llaman la atención de esa comparecencia. Pero leída ahora, lo que más llama la atención es que en ningún momento, nadie, ni el compareciente ni los portavoces parlamentarios, hace la menor referencia a lo ocurrido el fin de semana del 5 y 6 de mayo previo a la dimisión de Rato, ni a la reunión que los principales banqueros del país tuvieron con el ministro y en la que se habló, cómo no, de Bankia. Sencillamente, esa reunión no era de conocimiento público, y el ministro no consideró relevante informar de ella al Parlamento.

Se podría decir que Luis de Guindos lleva toda la vida preparándose para ser ministro de Economía, por lo que no creo que le asustase encontrarse, como él mismo dijo, «en el ojo del huracán» una vez llegado al cargo. Sin embargo, tengo para mí que la imposición por parte de la troika de un rescate con condiciones al sistema financiero español después de seis meses de gestión suya es un trago del que le costará recuperarse. Porque, como dijo a los diputados, estaba convencido de que todo lo que hizo durante ese tiempo, todas las decisiones adoptadas, incluyendo la nacionalización de Bankia (que como respondió a un portavoz, «no nos lo impone Europa»), «son la mejor manera de disipar las dudas sobre la solvencia del conjunto del sistema financiero español». Pues visto lo visto, no.

En todo momento, el análisis del ministro De Guindos sobre la situación es más sofisticado que el que realizaban sus compañeros de gabinete cuando estaban en la oposición. Si para estos «todo era culpa de Zapatero», el ministro reconoce que «estamos atravesando una situación muy difícil, de gran inestabilidad financiera, en la que se interrelacionan el riesgo macroeconómico, el riesgo euro, Grecia, la volatilidad, la prima de riesgo, la banca, etc.», que, además, en el caso de España se agrava porque «existen dudas sobre la valoración de los activos inmobiliarios en los balances de las entidades de crédito españolas». Como fruto de ambas realidades, que trascienden gobiernos concretos, «la zona euro y la economía española han venido siendo el centro de atención de analistas e inversores internacionales».

A partir de ahí, el ministro De Guindos tiene en mente tres objetivos principales a lo largo de su comparecencia: señalar la especificidad del caso Bankia; defender las actuaciones practicadas en los días previos que han llevado a que «Bankia, de hecho, es una entidad nacionalizada», y transmitir confianza sobre el futuro, dando por concluidos los problemas de nuestro sistema financiero. Eso lo complementa con tres objetivos secundarios: criticar varias de las cosas ocurridas con Bankia antes de que él fuera ministro («creo que la fusión de las entidades que se dio no era la más adecuada, y la salida a bolsa no fue la más apropiada», o «las participaciones preferentes nunca tenían que haberse colocado entre pequeños ahorradores»); segundo, insistir en que todo se está haciendo «en coordinación con el Banco de España y con los auditores», hasta el punto de que de este proceso «la reputación del Banco de España va a salir absolutamente intacta»; y tercero, recordar que el objetivo sigue siendo que el dinero inyectado en Bankia «acabe recuperándose», para que el contribuyente español no pierda ni un euro.

El ministro utiliza el reciente informe del FMI sobre nuestro sistema financiero, del que tan sólo se conoce en aquel momento un resumen, para decir que «el 70 por ciento del sistema financiero español aguantaría sin problemas un escenario de estrés». Y añade: «Del 30 por ciento restante, Bankia representa la mayoría». Lo ocurrido con Bankia «no es extrapolable», ya que se trata «de un caso singular [...] por su elevada cuota de mercado, su elevada exposición al sector inmobiliario, por encima de la media del sector, y por las importantes necesidades de capital que requiere» para poder cumplir las exigencias de las nuevas leyes aprobadas por el gobierno. En ese sentido, el ministro reconoce que «no cabe duda de que los dos decretos leyes aprobados han influido de manera decisiva en el desenlace de la situación del grupo BFA-Bankia».

Reconstruyendo la cronología de hechos que hace el ministro en su comparecencia, parte del plan aprobado por el Banco de España, condicionado a que el grupo Bankia presentase «planes adicionales de ajuste» que, según el ministro, «comenzó a presentar en la segunda quincena de abril, pero sin que los mismos lograsen obtener la aprobación del Banco de España». En ese contexto, se producen dos hechos relevantes citados por el ministro: el mencionado informe del FMI en el que se refiere a que «una entidad grande, que resulta de la fusión de varias cajas de ahorros, que por su tamaño se considera sistémica», necesita «un cambio en la gestión que garantice su viabilidad y rentabilidad futura». El segundo, que el viernes 4 de mayo, el grupo BFA-Bankia envía a la CNMV las cuentas de 2011, pero, como sabemos, «sin los informes del auditor». A partir de ahí, lo siguiente que se menciona es que el lunes 7 de mayo Rato presenta la dimisión. Como ya hemos dicho, según su comparecencia, para el ministro no ocurrió nada reseñable durante el fin de semana.

De Guindos se muestra contento con la celeridad que desde ese momento se le imprime a los acontecimientos: el lunes dimite Rato, dos días después el consejo de administración nombra a Goirigolzarri y solicita que las preferentes se conviertan en capital; el FROB y el Banco de España responden positivamente en menos de una semana, nacionalizando, de hecho, a la entidad: «Bankia pasará a ser controlada por el FROB en cuanto se produzca la efectiva conversión de las participaciones preferentes». Luego, después de suscribir la posterior ampliación de capital que el nuevo equipo de gobierno presente, tras analizar las necesidades reales, el ministro dice que «el grupo será un banco controlado por el Estado».

Esta intervención «en caliente» del ministro sobre el asunto Bankia adquiere otro color si la complementamos con la declaración por escrito que hace como testigo ante el Juzgado de Instrucción que lleva el caso Bankia el 26 de marzo de 2013; es decir, cuando ya se tiene más información sobre lo ocurrido, incluido que un mes después de nacionalizar Bankia, el gobierno se vio obligado a pedir el rescate financiero o, en la jerga oficial, «anunció su intención de solicitar financiación europea para la recapitalización de las entidades financieras más débiles» por una cifra de hasta 100.000 millones de euros y sometido a un Memorando de Entendimiento en el que se fijan las condiciones.

Resulta sorprendente lo que el ministro cuenta en su declaración respecto a que en una reunión que tuvo lugar el 10 de mayo con el presidente del BCE, es decir, después de la dimisión de Rato y del anuncio de nacionalización de Bankia, «el presidente me transmitió la situación de alarma generalizada creada por las cifras sobre las necesidades de capital del sistema financiero español y del grupo BFA-Bankia que los analistas de bancos estaban difundiendo».

Dicho de otro modo, lejos de disipar dudas e incertidumbres como había deseado el ministro que sucediera en su comparecencia parlamentaria, la nacionalización de Bankia las había incrementado, creando una «situación de alarma generalizada» que se traducía en un deterioro de la prima de riesgo (peor que la italiana, por primera vez en un año), una preocupante salida de depósitos de las entidades financieras españolas durante los dos primeros trimestres del año (es decir, desde la toma de posesión del nuevo gobierno), y, sobre todo, en un cierre total del mercado a las entidades españolas de crédito. Por esta declaración del ministro conocemos que la idea de encargar a un evaluador externo de prestigio un análisis independiente de las necesidades de capital de las entidades españolas se la «sugirió» el presidente del BCE en esa reunión del 10 de mayo, ya que «las dudas sobre el sistema financiero español no se habían disipado tras la aplicación del Decreto-ley 2/2012». Lo leamos como lo leamos, toda una enmienda a la totalidad respecto a las medidas adoptadas por el ministro en sus seis primeros meses de gestión.

En esa declaración judicial, el ministro dice que «el gobierno conocía desde principios de año la existencia en el grupo BFA-Bankia de problemas que trascendían el saneamiento que implicaba el Decreto-ley 2/2012». Y por lo que cuenta el ministro, no sólo lo conocía el gobierno, sino que era la comidilla generalizada en todas las reuniones internacionales a las que asistía el ministro: FMI, Eurogrupo, Banco Central Europeo, analistas de bancos de inversión, secretario del Tesoro de Estados Unidos, en todas partes le trasladan, según narra el propio ministro, su preocupación por Bankia.

En palabras del ministro: «En estas reuniones, la situación específica de BFA-Bankia fue el asunto principal del encuentro, tanto por la magnitud del problema como por el riesgo de contagio al resto del sistema financiero español dado su carácter de entidad sistémica». Y añade: «Los contactos con el FMI fueron constantes desde el mes de febrero y giraron sobre la preocupación compartida y posibles soluciones acerca de BFA-Bankia». Como ejemplo concreto cita una reunión el 15 de febrero con la responsable del informe del FMI: «El objetivo principal de dicha reunión fue manifestar la existencia de graves problemas en el grupo BFA-Bankia, donde estimaban importantes necesidades de capital».

Por lo tanto, durante esos seis primeros meses, en palabras del ministro: «La preocupación sobre BFA-Bankia era compartida y hecho explícita por el mercado financiero», todos los informes «constataban que BFA-Bankia tenía un déficit de provisiones y de capital que, por su carácter sistémico, estaba contaminando la percepción del conjunto del sector financiero español [...], ya que las estimaciones de los analistas respecto a las necesidades totales de capital del sistema español señalan esta creciente percepción de alarma respecto al sistema financiero español», como consecuencia, «la expectativa de la necesidad de una gran cantidad de fondos públicos para la recapitalización del sistema hizo que empeoraran aún más las condiciones de financiación y la capacidad del gobierno para hacer frente por sus propios medios a la situación», en la que se estaba «poniendo en duda la solvencia de España».

«La situación requería que se mantuviera un diálogo permanente con el Banco de España» y con la entidad afectada. Así, el ministro cuenta que «durante el mes de abril, Rodrigo Rato me visitó en numerosas ocasiones en las que me presentó diversas operaciones de fusión», aunque «a los pocos días me confirmó que la operación se había frustrado». A partir de ahí, «el señor Rato me informa de que iba a plantear un conjunto de actuaciones en Bankia para asegurar su viabilidad futura como entidad independiente». A pesar de todo esto, el ministro declara no conocer el plan de saneamiento que Bankia estaba discutiendo durante el mes de abril, más allá de los términos generales de la estrategia, siendo categórico al afirmar que «nunca se presentó un plan BFA-Bankia para su aprobación al Ministerio de Economía», tal vez, como reconoce, porque no era competente para ello. Al menos, formalmente.

El ministro también es tajante al afirmar que conoció «la voluntad del señor Rato de presentar su dimisión a los consejos de BFA y de Bankia por una llamada que me hizo la mañana del 7 de mayo». Y aclara: «En ningún momento solicité la salida del presidente Rodrigo Rato», aunque «una preocupación común de todos los organismos internacionales y de los analistas financieros era la estructura de gobierno corporativo de la entidad».

El 9 de junio se solicita el rescate; el 21 de junio se hicieron públicos los informes de los evaluadores externos Roland Berger y Oliver Wyman; y el 20 de julio el Eurogrupo aprueba la asistencia financiera al gobierno de España, imponiendo sus condiciones.

Coda

Si lo leemos desde este final, es evidente que todo el esfuerzo realizado por el nuevo gobierno de España para hacer frente a los problemas de nuestro sistema financiero no tuvo el éxito buscado. No se fue capaz de vencer las oleadas crecientes de desconfianza que se cernían sobre nuestro país y, en especial, sobre los activos inmobiliarios de sus bancos y, más en especial, sobre el grupo Bankia. Eso no quiere decir que todo lo hecho fuera inútil.

Sin duda, la recapitalización experimentada por nuestro sistema financiero entre finales de 2007 y finales de 2012 es impresionante. Como lo es la reconversión sufrida por el sector, reduciendo su capacidad instalada. Como lo es la transformación de las cajas en bancos, elemento sin el que no hubiera sido posible abordar de ese modo la situación desatada de crisis. Como lo es la creación del FROB como herramienta pública para ayudar al proceso. Todo ello, en el activo del gobierno de Zapatero.

Pero, sin duda también, algunas cosas no se hicieron bien. Por ejemplo, adoptar una vía lenta para las reformas, ya que, como dijo el ministro De Guindos en su declaración ante el juez, «de haberse realizado con anterioridad el saneamiento del sector financiero, muy probablemente se hubiesen precisado menores recursos». Sin embargo, como también dijo el gobernador, el problema es que no estábamos preparados para una crisis de este tipo y acometer las reformas necesarias para ello lleva tiempo.

Entre las cosas que no se hicieron bien está haberse negado a crear un «banco malo», posición que, por cierto, mantuvieron tanto el gobierno socialista como el de los populares hasta que la troika lo impuso como obligatorio. Desde el principio, algunos defendimos públicamente su necesidad: tal vez el FROB debería haber sido ese «banco malo». En ese caso, como también dijo el gobernador, hubiéramos tenido una herramienta eficaz para sanear con rapidez a los bancos. Es verdad que con coste público, como han hecho otros países que nacionalizaron las entidades con dificultades serias, pero ¿en términos de sequía de crédito, no ha tenido coste social la estrategia elegida de basarse sólo en fondos privados?

Pero centrándonos en el objetivo de este ensayo, el nuevo gobierno cometió dos errores graves de gestión: confrontar con el gobernador del Banco de España y manejar mal el cese de Rato como presidente de Bankia, por ser quien era. Visto lo visto y leído lo escrito, existen pocas dudas sobre lo primero. Respecto a lo segundo, creo que el ministro De Guindos poco a poco va viendo, reunión internacional tras reunión internacional, que cualquier solución al problema Bankia pasa por la salida de Rato. Y no sabe cómo gestionarla. Caben pocas dudas de que un asunto de esa naturaleza, estamos hablando no sólo de Rato, sino de la cuarta entidad financiera de España, debió de consultarlo con el presidente Rajoy. Pero, partidario como es Rajoy de dejar que los problemas se resuelvan solos o se pudran, también nos caben pocas dudas de que poca ayuda pudo venirle desde ese frente.

Mi tesis es que el ministro De Guindos envía mensajes a Rato sobre la conveniencia de su salida del puesto ejecutivo en Bankia. Parece que alguno incluso a voces en su despacho oficial. El adelanto del informe del FMI fue un mensaje claro. La negativa del auditor a firmar las cuentas no fue un mensaje, aunque sí fue aprovechado por el ministro como tal. Y, el tercero, la reunión confidencial que el viernes 4 y el domingo 6 de mayo organiza en el Ministerio de Economía con los principales banqueros del país. Varias personas conocedoras del hecho mencionan que el resumen adelantado del informe del FMI, que siempre se pacta con las autoridades del país, no incluía el párrafo críptico sobre Bankia y sus problemas de gestión. Sí estaba, por indicación del Banco de España, en el informe final que se daría a conocer meses más tarde; pero no en el adelanto filtrado en abril. Hay quien señala al propio ministro De Guindos como responsable de que dicho párrafo apareciera en el adelanto del informe, tras petición telefónica expresa realizada a la responsable de éste, con quien, como él cuenta, se había reunido en Madrid. Lo cierto es que la aparición de dicho párrafo, que tanto se utilizó en ese momento, sorprendió a quienes conocían el borrador.

El segundo asunto es de mayor calado. Si el auditor que lleva trabajando años con la entidad decide no firmar las cuentas de un año, como hizo con las de 2011 de Bankia, hay un problema muy grave. Que existían discrepancias entre el auditor y los gestores de la entidad respecto a cómo contabilizar algunas partidas ha sido confirmado públicamente tanto por Rato como por el gobernador. Pero nadie le dio especial importancia al asunto, ya que dichas discusiones son normales en cualquier empresa grande y compleja. Lo que sí sorprendió a todo el mundo fue que el asunto llegara hasta donde llegó. Y que, casi de la noche a la mañana, el auditor que había estado detrás de las cuentas hasta ese momento, incluyendo la salida a bolsa de la entidad, diera el paso trascendental que dio al decidir no firmarlas. ¿En un asunto tan trascendental y en un momento tan delicado, pudo actuar el auditor sin que nadie, ni en el Banco de España ni en el Ministerio de Economía, supiera nada? Es posible, en eso consiste la independencia que la ley otorga al auditor. Pero en ese contexto, parecía muy probable que se utilizara algo tan relevante como eso para torcerle la mano a Rato. En todo caso, en su estrategia de presión a Rato, a De Guindos le vino bien que el auditor no firmara las cuentas. Recordemos que la no firma de las cuentas se certifica el viernes 4 de mayo, y que el lunes 7 Rato presenta la dimisión.

El tercer mensaje es la reunión con los banqueros, sobre la que podemos entresacar varias conclusiones a partir de lo que conocemos de sus declaraciones como testigos en la Audiencia Nacional. Aunque no es infrecuente que el ministro de Economía se reúna con los responsables de los principales bancos españoles, según declararon ellos mismos, parece que ésa fue la primera vez que lo hizo con todos juntos: Botín (Santander), González (BBVA), Fainé (CaixaBank) y Rato (Bankia). La gravedad de la situación, sin duda, lo requiere. Como hemos visto, era un momento crítico en el que España tenía a los mercados en contra, según todo el mundo estábamos próximos a un rescate, afrontando una importante fuga de depósitos y con la prima de riesgo disparada. Literalmente, España se encontraba entonces más que nunca al borde del abismo. Por ello, sorprende todavía más la ausencia en esa reunión del gobernador del Banco de España. Incluso del propio presidente Rajoy.

No es, por lo tanto, una reunión cualquiera. Tampoco en lo personal. De Guindos ha trabajado para Rato, quien, a su vez, ha sido empleado distinguido de Botín y de Fainé, mientras que González debe su puesto al hecho de que Rato le nombró, en 1996, tras ganar las elecciones, presidente del banco público Argentaria, posteriormente privatizado y fusionado con el BBV. Podemos decir que las cuatro personas que están en la sala del Ministerio de Economía se conocen bien e, incluso, que tienen historias y relaciones en común.

Entremezclando lo que sabemos por sus declaraciones, podemos sacar algunas conclusiones: primero, con rapidez el debate se centra en la situación de Bankia porque, como dijo uno de ellos ante el juez, en los mercados estaba la sensación de que Bankia perjudicaba a todo el sistema financiero español; es decir, a las entidades que presiden quienes están allí convocados. Segundo, existía el convencimiento de que las necesidades de capital que requería Bankia eran muy superiores, más del doble, a los 7.000 millones de los que hablaba Rato en su plan. Es decir, la propuesta de Rato les parecía insuficiente, sobre todo porque seguía incluyendo como capital los créditos fiscales objeto de discrepancia con el auditor. Tercero, que hacía falta una actuación urgente que involucrase al gobierno. Cuarto, no se habló en concreto ni de nacionalización ni de salida de Rato; aunque ante la falta de acuerdo, con Rato, en la del día 4, fue necesaria la segunda reunión, el domingo 6. Quinto, a los otros tres presidentes de entidades financieras les parece adecuado lo que ocurrió con posterioridad con Bankia y con Rato, a quien, por cierto, volvieron a ofrecer trabajo en sus entidades como asesor.

A partir de ahí, varias fuentes muy cercanas al proceso confirman que la dimisión de Rato el lunes 7 les causó «sorpresa», y que la razón que el mismo Rato aducía, más allá del contenido de la carta, era el rechazo a su plan de saneamiento por parte del ministro. Como vemos, en esas complicadas circunstancias en las que el gesto, la actitud, la forma y la apariencia cuentan tanto o más que el contenido, también los otros banqueros rechazaban dicho plan por insuficiente. Es lo que parece.

Si el ministro llega a la conclusión de que para hacer lo que había que hacer en Bankia había que conseguir la salida de Rato, al menos en su «versión Banco de España», es decir, traspasándole toda la gestión a otro, aunque manteniéndolo como presidente no ejecutivo, ¿por qué ese fin de semana actúa al margen del gobernador? ¿Por qué involucra a los otros banqueros en la reunión? ¿Qué hizo el presidente Rajoy durante ese fin de semana? ¿Recurrió Rato a Rajoy sin conseguir que se pusiera al teléfono como aseguran algunas fuentes? ¿Cuál fue el detonante último de la dimisión de un Rato que llevaba semanas peleando por «su» plan? Preguntas para las que no hay respuesta cierta. Pero que, en todo caso, conforme se fueron conociendo y planteando, incrementaron la sensación de «chapuza» con que se había gestionado todo el asunto. Ese es, al menos, el reflejo en la prensa extranjera y nacional, como mostró este titular: «Al gobierno el “asunto Bankia” se le va de las manos». Como señaló Bloomberg: «La nacionalización de Bankia, después de haber cambiado a su equipo dirigente, no es suficiente para persuadir a los inversores de que España está haciendo lo suficiente para reparar un sistema financiero lastrado por créditos malos en el sector inmobiliario».

Con esos antecedentes, el rescate representa el punto final lógico e inevitable. Una enmienda a la totalidad de lo hecho por el gobierno del Partido Popular durante esos meses de gestión. Sobre todo porque el rescate impone una estrategia completamente diferente y negada hasta la fecha por el ministro, como es la creación del «banco malo», la Sareb, evidenciando que partiendo sólo de recursos privados no había suficiente para hacer frente a los graves problemas que la exposición al sector inmobiliario había causado en el sistema financiero español. Evidencia también de que en un mundo globalizado y formando parte del euro, los problemas nunca son estrictamente nacionales. España estaba a punto de convertirse en el causante de que todo el edificio del euro, tal como lo conocíamos, saltara por los aires. Entre otras cosas porque somos una economía mucho más grande que la griega o que la portuguesa. Eso también desaconsejaba un rescate como el efectuado a ambos países. Pero sobre todo lo desaconsejaba el hecho de que nuestro problema no era presupuestario, no era que el Estado hubiera entrado en suspensión de pagos. Nuestro problema era el sistema financiero y la incapacidad de hacerle frente recurriendo sólo a nuestras propias fuerzas. Por eso nuestro rescate fue diferente del griego o del portugués, nuestro rescate fue financiero porque nuestro problema era el sistema financiero. Y el problema se nos estaba yendo de las manos, amenazando la estabilidad de todo el sistema monetario europeo.

No debería sorprendernos, pues, el hecho de que ese año, 2012, el Financial Times eligiera a De Guindos como el peor ministro de Finanzas del Eurogrupo. Afortunadamente para él, luego ha tenido tiempo para mejorarlo hasta el punto de ser, dos años después, candidato firme a presidir el Eurogrupo.

Conclusiones de seis meses

A estas alturas, pueden existir pocas dudas de que el gobierno Rajoy tomó posesión en un momento complejo y muy delicado de la historia de España. Azotados por una grave crisis económica, por la desconfianza de los mercados internacionales prácticamente cerrados para los bancos españoles puestos todos en el mismo saco, por la necesidad de refinanciar el elevado endeudamiento exterior, por la prima de riesgo al alza y por fuertes iniciativas dirigidas a situarnos en el paquete de los países intervenidos por la troika, incluso con riesgos de ser expulsados del euro.

Pero los que llegaban al gobierno conocían la situación desde el primer momento. Aunque infravaloraron su gravedad y sobrevaloraron sus capacidades propias que, sin embargo, pusieron antes a disposición de las estrategias electorales del PP que de los intereses generales del país. Ese fue su error y nuestra desgracia.

En esos meses, el núcleo central del problema siempre estuvo vinculado con la credibilidad. Mejor dicho, con las dudas sobre la credibilidad que concedían los mercados a España, en especial sobre dos asuntos: sus cuentas públicas y el valor de los activos tóxicos inmobiliarios que pesaban sobre las cuentas de las entidades de crédito. Si no hubiera sido por nuestro elevado endeudamiento exterior, el problema habría sido menor. Y si no hubiera sido porque formábamos parte del euro, a pesar de las dudas existentes sobre la solidez del mismo, no habríamos llegado a ser ni un país intervenido porque habríamos, simplemente, entrado en suspensión de pagos.

Había que andarse con pies de plomo porque cada cosa, cada gesto, cada declaración, cada acto del nuevo gobierno iba a ser analizado, interpretado, valorado por analistas exteriores, en muchos casos con poco conocimiento detallado de nuestro país, para sacar conclusiones que tenían un impacto directo sobre una calificación, una renegociación, un préstamo. Eran momentos de pincel fino, de grandes consensos de país, de estrategias meditadas, y el nuevo gobierno Rajoy entró con brocha gorda, confrontación partidista con sus antecesores e improvisación normativa y rectificación permanente.

Y con un presidente que se ocultaba de la prensa (recordamos esa salida por el garaje del Senado), que amagó con una confrontación con la Comisión Europea en torno a los compromisos de reducción del déficit público y que a pesar de presidir la Comisión Delegada para Asuntos Económicos estaba ausente en el principal problema del país, la reforma del sistema financiero y Bankia. Un presidente que por lo conocido meses después estaba en esas semanas muy ocupado con otros asuntos importantes. Como intentar aplacar a su extesorero Bárcenas, a quien citaba a una reunión para el viernes 13 de abril de 2012, según queda acreditado por los SMS hechos públicos y no desmentidos.

Con la información recopilada hay pocas dudas de que la situación del grupo Bankia era la madre de todos los problemas. Y tenemos que decir que ahí se actuó tarde, mal y por imposición europea. Tarde porque se demoraron cuatro meses en resolver un problema grave de gestión que impedía resolver los demás, que todo el mundo, incluido el FMI y, por supuesto el Banco de España, ya tenían detectado y comunicaron desde el primer momento al nuevo ministro De Guindos. Resulta difícil creer que fuera ajeno a ello el hecho de que el presidente de la entidad fuera Rodrigo Rato, que acumula en su currículum el haber sido asesor de Botín y de Fainé, director gerente del FMI, vicepresidente económico del gobierno de España y, sobre todo, hombre fuerte durante años en el PP y rival de Rajoy por la sucesión de Aznar. Si el presidente de Bankia hubiera sido otro, ¿no se le habría forzado a dimitir en las Navidades de 2011, recién nombrado el nuevo gobierno? En un contexto como ése, ganar cuatro meses hubiera sido fundamental. Tanto que a lo mejor se hubiera evitado el rescate.

Se hizo mal porque en muy poco tiempo se evidenció la confrontación que el nuevo ministro venía manteniendo con el gobernador del Banco de España, nombrado por el anterior gobierno socialista. La salida de Rato se decide tras una reunión de fin de semana entre el ministro y los tres principales banqueros del país a la que no está invitado el gobernador, que era, formalmente, quien estaba llevando el asunto. Esa discrepancia partidista del ministro con el gobernador, hasta el punto de que éste adelantó un mes el fin de su mandato, fue conocida por todo el mundo, dentro y fuera de España, sin que contribuyera a reforzar la confianza en nuestro país y sus instituciones. Al dar el ministro públicamente su opinión sobre las cosas que se habían hecho mal antes (fusión, salida a Bolsa...) estaba aplicando al caso financiero la misma teoría partidista aplicada a los Presupuestos: buscar un culpable socialista a todos los problemas. Sobre todo porque nunca concretó qué cosas eran las que, en su opinión, estaba haciendo mal el Banco de España.

Con la información aquí recopilada debería ser evidente que la actuación sobre Bankia se hizo por presión externa. Como señaló Bloomberg: «La salida de Rato de Bankia seguía las recomendaciones del FMI sobre las actuaciones necesarias que debían hacerse en el sistema bancario español». De la misma manera que obligando a crear un «banco malo», la Sareb, se imponía por parte de la troika un giro de ciento ochenta grados en la estrategia con que hasta la fecha el gobierno había abordado el problema, y que se había demostrado equivocada. Esa obsesión declarada de que la reconversión bancaria no costara un euro a los contribuyentes era un mantra sostenido por razones políticas internas, pero en absoluto creíble para cualquier analista extranjero que conociera la gravedad del problema español y las soluciones que le habían dado en los meses anteriores todos los países que habían tenido que hacer frente a problemas bancarios similares.

Cuando existe un problema muy grave en el sector financiero español, de magnitud desconocida, pero que el gobierno no acierta a resolver, entre otras cosas porque tiene que enfrentarse a un peso pesado de su partido y porque se niega a destinar los recursos necesarios desde unos presupuestos públicos que, por otra parte, presenta unos números poco fiables, ya que, según nos acaba de decir el nuevo gobierno, se pueden manipular, entonces se ha generado una tormenta perfecta de desconfianza, que sólo se puede romper mediante la intervención exterior por parte de la troika.

Así lo entendieron, además, todos aquellos, dentro y fuera de España, que solicitaban a Rajoy que pusiera fin al viacrucis pidiendo el rescate. ¿Qué rescate? Es evidente que no tenía sentido plantear un rescate como el que había tenido lugar en Grecia o Portugal. Dado que nuestro problema no era de presupuestos públicos, sino de entidades financieras, hubiera sido un disparate aplicar el modelo de rescate de esos países. Hubo que adaptarlo a las necesidades de nuestro caso, manteniendo los ingredientes fundamentales: se produce una intervención supervisada por la troika sobre la base de un importante crédito que evita la necesidad de recurrir a unos mercados internacionales cerrados o que piden un interés muy elevado (recuerden a De Guindos señalando las condiciones tan ventajosas del mismo hasta el punto de que hacía inevitable la pregunta: ¿si es tan bueno, por qué no lo querías?), condicionado a un conjunto de actuaciones impuestas y cuya aplicación se supervisa. Como nuestro problema era el sistema financiero, el préstamo es para eso, y las condiciones están relacionadas con eso; pero, dejémonos de eufemismos, se trata de una intervención exterior, intervención y rescate como en el caso griego o el portugués, y diferente al italiano, porque aquí no exigieron cambiar al presidente del gobierno elegido por las urnas.

Al convertir una de las mayores crisis económicas y financieras mundiales en un asunto político («la culpa es de Zapatero»), introducían como prioritario un sesgo partidista a la gestión de la situación, igual que se está intentando ahora que empezamos a salir de la recesión, aunque todavía no de la crisis. En pleno mandato del gobierno de los populares, en el Libro amarillo de los Presupuestos para2013 se recoge que «las turbulencias financieras a las que asistimos y la incertidumbre que generan entorpecen el crecimiento de todos los países europeos, en particular el de España y los países de nuestro entorno inmediato. Las dudas que puede generar la moneda única se traducen en presiones especialmente agobiantes sobre las economías que en estos momentos están más débiles. Estas presiones se manifiestan en unas primas de riesgo muy elevadas y volátiles para los países de la periferia del euro».

Si éste, que es el análisis objetivo de la situación, hubiese guiado la actuación del nuevo gobierno como, por cierto, anunció el presidente Rajoy en su investidura, la promesa que entonces hizo de buscar grandes acuerdos de Estado, aglutinando a las fuerzas políticas y sociales en torno a un programa de recuperación y salida del estancamiento, se habría llevado a la práctica para beneficio del conjunto de los ciudadanos y del proyecto colectivo de España como nación.

Pero al menos en esos primeros seis meses, en uno de los momentos más complejos y delicados por los que ha atravesado España desde la transición, al gobierno Rajoy le sobró partidismo, confrontación, búsqueda de culpables, arrogancia, y le faltó humildad, búsqueda de soluciones mediante acuerdos, visión de Estado, en definitiva.

Las consecuencias están a la vista: una caída del PIB del 2,1 por ciento en 2012, más de un millón de empleos perdidos y, sobre todo, un desmantelamiento de los principales elementos que habían formado parte de la cohesión social del país: pensiones, sanidad, educación, dependencia. A partir de ahí, en España ningún ciudadano piensa que ante un problema pueda esperar ayuda o protección del Estado, sea este una enfermedad, un desahucio, unas preferentes vendidas fraudulentamente, un proyecto de investigación científica o serias dificultades para dar de comer a los hijos.

España se ha roto. Socialmente se ha roto entre aquellos que no perdieron el trabajo, aunque hayan vivido una fuerte recesión de la que están saliendo, y aquellos otros que se vieron excluidos del sistema laboral y social. El fuerte incremento de las personas que acuden a la atención que prestan las grandes ONG es la mejor demostración de lo que digo. Y, sobre todo, España ha roto sus expectativas de futuro, en medio de un pesimismo nacional al que ha contribuido, de forma destacada, la manera partidista en que se ha gestionado desde los gobiernos esta crisis.

Muchos ciudadanos se han sentido estafados por la gestión de la crisis; en primer lugar, por sus representantes políticos, que han dado, con demasiada frecuencia, la impresión de que los ciudadanos no contaban y que sus deseos e intereses se podían sacrificar en el altar de la globalización. Creo firmemente que rescatar a nuestro sistema financiero forma parte inexcusable de la salida de la crisis. Desde 2008 he defendido la creación de un «banco malo» y la nacionalización de aquellas entidades que fuera necesario para evitar, entre otras cosas, el bloqueo del crédito en un sistema económico que no puede prescindir de él. Pero la manera de gestionar ese asunto complejo, sin que parezca que se rescata a la banca antes que a los ciudadanos, es política.

Política con mayúsculas, que es en lo que ha fracasado más nuestro gobierno, alimentando un desapego y un cabreo al que no es ajeno la abundancia de casos conocidos de corrupción, algunos que afectan directamente al partido en el gobierno, y frente a los que parece que ha temblado la misma mano partidista que, sin embargo, ha mostrado una firmeza inusitada para aplicar recortes sociales sobre los menos favorecidos.

Después del rescate, las cosas han ido mejorando. Para España y para la zona euro. Los problemas de fondo (paro, endeudamiento...) apenas han mejorado, pero ha cambiado de forma radical el contexto en el que podemos abordar su solución. Hemos salido de la recesión, aunque todavía no de la crisis. Es mucho lo que queda por hacer. Pero conviene aprender de los errores, aunque sea para no repetirlos. Porque los errores de los gobernantes se traducen en sufrimiento y sacrificio para los ciudadanos. Y en circunstancia como éstas, gobernar con la única brújula del interés de partido es gobernar mal. Y los ciudadanos tienen derecho a un buen gobierno. Porque los malos gobiernos pueden perder, o no, las elecciones. Pero causan destrozos permanentes en las vidas, las expectativas y las esperanzas de la gente.

Seis meses que condujeron al rescate

Jordi Sevilla

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