SINOPSIS

En poco más de tres décadas el mundo en el que vivimos ha cambiado de manera radical, pasando del final de la Guerra Fría a una guerra caliente entre dos antiguas repúblicas soviéticas: Rusia y Ucrania.

¿Cómo hemos llegado hasta aquí? ¿Qué acontecimientos históricos nos han conducido a la guerra en Ucrania? Para contestar a estas preguntas centrales, Javier Solana repasa los sucesos históricos más relevantes desde la caída del Muro de Berlín en 1989 hasta la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022. Y lo hace desde la perspectiva que le otorgan la distancia del tiempo y el privilegio de haber sido un observador directo, cuando no partícipe, de estos hechos.

Testigo de un tiempo incierto no se limita a ofrecer una descripción de eventos pasados, sino que aporta también las reflexiones personales del autor sobre algunas cuestiones cruciales para el futuro internacional: ¿Cómo abordar las relaciones entre Occidente —en especial, Europa— y Rusia? ¿Cómo evitar una confrontación entre China y Estados Unidos? ¿Qué papel debe desempeñar Europa? ¿A qué desafíos se enfrenta la relación transatlántica y cómo gestionarlos? ¿Qué responsabilidades tiene el Norte hacia el denominado Sur Global?

Una obra fundamental para comprender los acontecimientos decisivos de la historia reciente vistos por un protagonista de excepción.

JAVIER SOLANA

TESTIGO DE UN TIEMPO INCIERTO

De la caída del Muro a la invasión

de Ucrania

A Concha, Vega, Diego,

Martina, Pablo y Clara.

BREVE NOTA DEL AUTOR

El libro que tienes en tus manos no es una biografía de su autor. Tampoco un libro de historia. Ni, por supuesto, un libro de teoría política. Aspira a ser una narración sobre un periodo fundamental de nuestra historia: desde la caída del Muro de Berlín hasta la invasión rusa de Ucrania, como yo lo viví. Tuve el privilegio de participar en muchos de esos acontecimientos de diferentes maneras, pero de todos tengo forjado un recuerdo especial en mi memoria.

El libro se centra fundamentalmente en cuatro actores esenciales: Europa, Estados Unidos, Rusia y China. Por supuesto, estos no son los únicos. Hay otros actores emergentes, que, si bien no son los protagonistas, no pueden ser olvidados. Son y serán cruciales para entender nuestro mundo.

Son tiempos difíciles. No repetir errores y subrayar las mejores decisiones políticas que se han tomado en las últimas décadas es un deber de todos. Si contribuyo a ello, me daría por satisfecho.

JAVIER SOLANA

AGRADECIMIENTOS

Quiero dar las gracias a David Lane, por sus consejos y por haber estado a mi lado en todo momento. Nunca se lo agradeceré lo suficiente.

A mis colaboradores de antaño —Cristina Gallach, Jorge Domecq, Alberto Navarro, Leonardo Schiavo, Enrique Mora y Pirka Tappiola—, con quienes he podido recordar lo que vivimos juntos.

También quiero agradecer la inmensa ayuda que me ha brindado mi equipo en Esade: Ángel Saz-Carranza, Irene Alba y Óscar Fernández. En mis clases en Esade, que han sido bastantes en los últimos años, he recibido muchas preguntas de los alumnos. En esa interacción he aprendido mucho. A ellos también quiero darles las gracias.

DE LA CIENCIA A LA POLÍTICA

Siempre quise ser físico. Y me preparé concienzudamente para llegar a serlo. Estudié en la Universidad Complutense de Madrid. Había profesores brillantes y otros banales, como era —en general— nuestra ciencia en aquellos años. En la universidad, tuve la suerte de encontrarme con un grupo de compañeros inteligentes con los que aprendí a debatir sobre ciencia como lo habrían hecho nuestros mayores. Hoy me gusta recordarles. Fue una etapa muy feliz de mi vida.

Hacía tiempo que la política había llegado a la universidad para quedarse. Reuniones, conferencias, manifestaciones y detenciones eran el pan de cada día. En mi último año de carrera, una supuesta reunión ilegal en la que participé —con mi buen amigo José María Maravall— me impidió acabarla el año que me correspondía. Fui sancionado y tuve que repetir el curso. Decidí aprovechar el año «perdido» y me fui a Londres, donde aprendí inglés y me gané algunas libras para vivir. Además, mantuve mi relación con la física a través de unos amigos que conocía del Imperial College, quienes me permitieron acceder a la biblioteca y me invitaron a participar en los seminarios que había para los estudiantes de máster. Fue un buen año para mi formación como físico y como persona, e incluso sentí algo de agradecimiento por el supuesto castigo que me llevó al Reino Unido.

Volví a casa con las ideas claras sobre lo que quería hacer: quería doctorarme en Ciencias Físicas en Estados Unidos. Muchos me aconsejaban que solicitara una beca Fulbright, que por entonces empezaban a ofrecerse en España. Así lo hice y, afortunadamente, me la concedieron. Sin duda, mi nivel de inglés tuvo algo que ver con ello. En Estados Unidos, mi ilusión era trabajar con Nicolás Cabrera, físico de prestigio reconocido, exiliado, quien, tras varios años en el Reino Unido, dirigía con éxito el Departamento de Física de la Universidad de Virginia. Nicolás Cabrera era hijo del profesor Blas Cabrera, uno de los mejores físicos —reconocido internacionalmente— de su generación, quien, desgraciadamente, murió en el exilio.

Cuando me fui a Estados Unidos, también me iba de España, pero no del todo. Don Nicolás —así le llamábamos todos— me recibió en Charlottesville (Estado de Virginia) como si me estuviera esperando desde hacía mucho tiempo. Con él mantuve una relación entrañable, primero en Virginia y después cuando regresamos juntos a España algunos años más tarde.

Llegué a Estados Unidos poco después del asesinato del presidente Kennedy, en 1963, y viví los asesinatos de Martin Luther King y Robert Kennedy, en 1968. Todo ello, con el dramático telón de fondo de la guerra de Vietnam, que conmocionó a la sociedad americana, y muy especialmente a los jóvenes que eran llamados a filas. Muchos de ellos murieron, mientras que otros se libraban de ser enviados a la guerra con «trampas». Otros, directamente, emigraron. Para un español como yo, que llegaba de un país en dictadura, la experiencia en Estados Unidos fue extraordinaria, inolvidable. Participé en la gran manifestación contra la guerra de Vietnam frente al Pentágono, en Washington, así como en las marchas de Nueva York y San Francisco. Era una situación única para mí, por lo que era casi imposible no sumarse a esa marea. Más de veinticinco años después de mi estancia en Estados Unidos, cuando hablábamos de mi posible candidatura al cargo de secretario general de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), el presidente Clinton me recordó cariñosamente aquellos días. Sonriendo, me dijo: «Conozco tu ficha [de la CIA]… y me gusta, recuerdo aquellos tiempos…».

Salvo notables excepciones, en las carreras de ciencias de las universidades españolas se enseñaba desde la erudición, mientras que en la academia americana, en general, se enseñaba desde la investigación y la curiosidad. Para mí fue una manera distinta de aprender. Hacían fáciles incluso las cosas más complejas. Te enseñaban a usar tus conocimientos, aunque incompletos, con respeto, pero sin miedo. Ese enfoque optimista de la enseñanza me produjo una gran satisfacción y me incorporé a ese modelo rápidamente.

Por entonces, la física de las bajas temperaturas cercanas al cero absoluto (-273 ºC) estaba en el candelero. A esas temperaturas surgían nuevos fenómenos que no parecían tener explicación dentro de la física clásica. Los estados de superconductividad y la superfluidez —es decir, la ausencia de resistencia eléctrica o viscosidad mecánica— dieron mucho que hablar y mucho que investigar. Las aplicaciones reales de dichos estados no eran evidentes. Sin embargo, quedaba fuera de toda duda que suponían un gran avance en el conocimiento de la materia condensada. Un experimento con helio superfluido me atrajo sobremanera. De su explicación salió mi primera publicación internacional y, con algo más de trabajo, pude hacer mi tesis doctoral: la interacción rotón-rotón en helio superfluido.

Había pasado algún tiempo desde mi llegada a Virginia. Un tiempo que también transcurría en España, incluido en la política. A finales de los años sesenta, el ministro de Educación Villar Palasí quiso dar un impulso a la educación universitaria mediante la creación de universidades autónomas en Madrid, Barcelona y el País Vasco, con mayores facilidades para la investigación y la contratación del profesorado. Seguimos con interés esa decisión. Cuanto más se hablaba de ello, más se implicaba don Nicolás, intelectual y sentimentalmente. En septiembre de 1970, don Luis Sánchez Agesta fue nombrado rector de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM) y en octubre de 1971 empezaron a impartirse las clases en el Campus de Cantoblanco, que hoy, expandido, sigue siendo uno de los campus universitarios de más prestigio en España. Sorprendentemente, el rector quiso ponerse en contacto con don Nicolás. Hubo después varias conversaciones, a cada cual más positiva.

Ese mismo año, se incorporó a la UAM don Nicolás Cabrera como director del Departamento de Ciencias Físicas y yo como joven profesor. Para mí fue una decisión fácil: Madrid era mi destino natural. Para don Nicolás fue una decisión muy importante, gallarda, propia de una persona extraordinaria. Regresaba del exilio —con Franco vivo— a una institución nueva que debía poner en marcha. En el mundo de las ciencias físicas hubo un antes y un después de la estancia de don Nicolás con nosotros. Personalmente, el periodo que viví con él en Virginia, más el inesperado que compartimos en España, son de los mejores regalos que me ha dado la vida, y haber contribuido a su regreso a España me satisface enormemente.

A partir de ahí, la historia de nuestro país se aceleró. El 20 de noviembre de 1975 murió Franco. La legalización de los partidos políticos se hizo realidad, y el miércoles 15 de junio de 1977 se celebraron elecciones democráticas que, de facto, por presión política y social, acabaron siendo constituyentes. España comenzaba su andadura hacia la democracia, y organizar la vida política en la España democrática iba a requerir un gran esfuerzo colectivo. Fui consciente de que en algún momento tendría que elegir. No fue fácil abandonar la física, pero don Nicolás se quedaba en España. El momento político del país era único.

Mis relaciones con el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) venían desde mis años de estudiante universitario. Formaba parte de la dirección del partido y en las elecciones a las Cortes Constituyentes figuré como número dos de las listas por Madrid tras Felipe González. Cuando el PSOE ganó las elecciones generales de 1982, vivimos un momento de gran alegría, naturalmente. Los socialistas teníamos una tarea histórica por delante.

Durante el primer Gobierno de Felipe González encabecé el Ministerio de Cultura, y como ministro inauguré el Museo Reina Sofía y fui responsable de la limpieza de Las Meninas, asunto que se llevaba discutiendo durante años. En una conversación con Felipe González le hablé de ello y recibí un mensaje certero del presidente: «Haz lo que creas que debes hacer, pero no te olvides de que, si nos sale mal, caerá el Gobierno… para siempre». Afortunadamente, la operación salió de maravilla. También negocié con la familia Thyssen la llegada a España de la magnífica colección de pintura del barón Heini Thyssen, que se encontraba en Suiza y finalmente logramos que se quedara en nuestro país. Para todo ello, tuve a dos colaboradores extraordinarios, irrepetibles: Miguel Satrústegui y Juby Bustamante.

Durante esos años en el Ministerio de Cultura, y como encargado del deporte español, tomé parte en representación del Gobierno en la organización de los Juegos Olímpicos de Barcelona, que finalmente se celebraron en 1992. Tuve el placer de contar con un gran equipo encabezado por Javier Gómez Navarro, secretario de Estado para el Deporte y presidente del Consejo Superior de Deportes, quien hizo un magnífico trabajo para que los Juegos Olímpicos de Barcelona fueran un éxito, como finalmente ocurrió.

En 1988 me reencontré con la ciencia. Fui nombrado ministro de Educación y Ciencia. El ministerio tenía dos secretarías de Estado. Para la de Educación designé a Alfredo Pérez Rubalcaba, con quien aprobamos la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo de España (LOGSE), una ley que, entre otras cosas, amplió la enseñanza obligatoria hasta los dieciséis años. La otra secretaría era la de Universidades e Investigación, que ocupó Juan Manuel Rojo Alaminos, físico muy respetado del grupo de don Nicolás en la Universidad Autónoma de Madrid. El subsecretario de Educación y Ciencia, Enrique Guerrero, fue el hombre transversal, indispensable para el ministerio. Durante esos años no hice ciencia directamente, pero convertí en norma todo lo necesario para que en España se pudiera hacer más y mejor ciencia, siguiendo el espíritu de don Nicolás.

El 24 de julio de 1992 dejé de ser ministro de Educación cuando fui nombrado ministro de Asuntos Exteriores del Gobierno de España, dando comienzo a un recorrido en la política internacional que, a partir de 1995, me llevaría a ser secretario general de la OTAN y, en 1999, a la recién creada posición de alto representante para la Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea. Dejé la ciencia como actividad profesional, pero a lo largo del ejercicio de mis responsabilidades políticas traté de preservar el rigor del científico para afrontar la plasticidad de la política.

1

LA CAÍDA DE LA UNIÓN SOVIÉTICA

El 4 de octubre de 1989 me correspondió acompañar al rey Juan Carlos I en una visita oficial a Polonia. Durante esas semanas, el panorama político en Europa estaba cambiando de manera radical. Polonia en concreto era un claro ejemplo de ello. Tan solo unos meses antes de la visita, Tadeusz Mazowiecki —miembro del sindicato democrático Solidaridad— había sido elegido primer ministro. Así, Polonia se convertía en el primer país del bloque del Este en tener un Gobierno surgido de las urnas y liderado por un primer ministro no comunista. A lo largo de la jornada tuve varias reuniones con Mazowiecki, que no pudo contener su felicidad cuando recibió al rey de España. En el primer brindis, expresó su asombro ante la situación: «Todavía no me creo lo que está pasando, todavía no me creo que estoy aquí».

Por la noche se celebró una cena oficial con el presidente de Polonia, el general Wojciech Jaruzelski. El presidente polaco nos habló extensamente sobre los momentos más difíciles de la historia de su país, de la cual él había sido un visible protagonista. Como presidente, y bajo la atenta mirada del Kremlin, impuso la ley marcial en 1981 para reprimir las protestas del sindicato democrático Solidaridad. Pocos años después, su presidencia permitió la transición democrática en Polonia. Jaruzelski fue un líder de una gran talla política, cuya importancia para la historia de Europa no puede ser ignorada. Desde mi punto de vista era uno de aquellos «héroes de la retirada» de los que hablaba el escritor alemán Hans Magnus Enzensberger, aquellos cuyo heroísmo no reside en el triunfo y la resistencia por encima de cualquier otra consideración, sino en saber abandonar sus posiciones para dar paso a una realidad mejor. En España, como recogió Javier Cercas en su obra Anatomía de un instante, conocemos muy bien a este tipo de líderes.

Polonia es un país central para entender la historia de la Europa moderna. Gran parte de su existencia estuvo condicionada por las ambiciones imperiales de dos grandes capitales europeas, Berlín y Moscú, en ocasiones con trágicas consecuencias. Fue en Polonia donde estalló la Segunda Guerra Mundial, cuando la Alemania nazi y la Unión Soviética invadieron el país en septiembre de 1939. En 1989 nos ocupaba el futuro, no el pasado. Jaruzelski nos habló del viaje que iba hacer a Berlín al día siguiente para celebrar el 40 aniversario de la República Democrática Alemana (RDA). A Berlín también viajarían todos los líderes de los países miembros del Pacto de Varsovia, el tratado de seguridad colectiva conformado por la Unión Soviética y sus estados satélites en Europa Central y Europa del Este. La incertidumbre que sobrevolaba la visita a Berlín era total. Jaruzelski nos dijo que, simplemente, no se sabía lo que podía pasar allí, «si iba a volver a Polonia», «cómo volvería» o ni siquiera «quién sería» a su vuelta. Después de la cena nos despedimos, aún sin ser del todo conscientes de la profundidad de los cambios que se iban a producir en las próximas semanas.

El día de la celebración estuvo marcado por la visita del líder reformista soviético Mijaíl Gorbachov, que había asumido el cargo de secretario general del Partido Comunista de la URSS en 1985. Acompañado por la élite del Partido Socialista Unificado de Alemania —que gobernaba la zona oriental del país desde 1946—, Gorbachov no escondió sus exigencias de reforma a los países de la órbita soviética. De no llevarla a cabo, Alemania Oriental y el bloque del Este tenían los días contados, vino a decir Gorbachov.

Sus advertencias se convirtieron en realidad. El 9 de noviembre de 1989 cayó el Muro de Berlín. Los berlineses orientales, a fuerza de martillo, derrumbaron el símbolo que sostuvo la principal división ideológica en Europa tras la Segunda Guerra Mundial. El fracaso de la República Democrática Alemana abrió la posibilidad de reunificar el país. Las negociaciones para llevarla a cabo se iniciaron siguiendo un formato de «cuatro más dos». A través de esta configuración, las «cuatro» potencias vencedoras que ocuparon Alemania tras la Segunda Guerra Mundial (Estados Unidos, Unión Soviética, Reino Unido y Francia) lideraban las negociaciones, en presencia de las «dos» repúblicas alemanas. Las conversaciones se estancaron, pero el buen sentido de las partes implicadas hizo que se cambiara el formato a un «dos más cuatro», dándole el protagonismo a las dos repúblicas, que tomaron las riendas de las negociaciones en presencia de las cuatro potencias. Fue un momento clave. A partir de ahí, el entonces canciller de la República Federal de Alemania (RFA), Helmut Kohl, hizo posible la reunificación. En septiembre de 1990, la RDA dejó de ser miembro del Pacto de Varsovia y las dos repúblicas sellaron su unión al mes siguiente, en octubre de 1990. Alemania pasó de ser un país dividido por voluntad de dos bloques ideológicamente enemistados a formar un país unido bajo el paraguas de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).

* * *

La patente desintegración del bloque soviético proporcionó a Estados Unidos un papel destacado en el plano internacional. Mientras que la arquitectura de la seguridad europea se recomponía con la reunificación alemana, la situación en Oriente Medio se deterioraba. En agosto de 1990, las tropas iraquíes de Sadam Hussein invadieron Kuwait con el fin de cambiar las fronteras de ese Estado mediante el uso de la fuerza, en una clara violación del derecho internacional. Una situación que, en su esencia, no es muy diferente de la que vivimos hoy en Ucrania.

El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas —que estaba formado por Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, la Unión Soviética (hoy Rusia) y China, en calidad de miembros permanentes— aprobó varias resoluciones sobre la invasión de Kuwait. Estados Unidos emprendió una intensa actividad diplomática para que la comunidad internacional respondiera a la agresión iraquí. En noviembre de 1990, el Consejo de Seguridad, a través de la Resolución 678, imponía una fecha límite para retirar las tropas de Kuwait y permitía el uso de la fuerza si Irak no cumplía con esta condición básica.

En enero de 1991 la coalición liderada por Estados Unidos dio inicio a su intervención militar contra Irak, que contó con un amplio consenso en la comunidad internacional y el apoyo tácito de la Unión Soviética y China. En pocos días, las tropas iraquíes fueron derrotadas y expulsadas de Kuwait. Estados Unidos alcanzó sus objetivos y el presidente George H. W. Bush, que cumplió el mandato de las Naciones Unidas, decidió no ir más allá. Algunos sectores neoconservadores de la escena política norteamericana consideraron que la operación militar debía llegar hasta Bagdad para derrocar a Sadam Hussein. No tardaron mucho en volver a intentarlo.

En la operación participaron un total de treinta y cinco países. Entre ellos, tres que todavía en esos momentos eran formalmente miembros del Pacto de Varsovia: Polonia, Hungría y Checoslovaquia. Era evidente que las posibilidades de supervivencia de dicha organización se deterioraban de manera irreversible. El Pacto de Varsovia era, en gran parte, el resultado de una victoria militar. La Unión Soviética venció a la Alemania nazi en el Frente del Este durante la Segunda Guerra Mundial y ello implicó la consolidación de la influencia soviética en Europa Central y del Este. Tanto polacos como húngaros, checoslovacos, rumanos, búlgaros y alemanes orientales habían padecido la dominación soviética durante décadas y ahora tenían una oportunidad de desprenderse del control de Moscú.

En julio de 1991 el Pacto de Varsovia se disolvió formalmente, treinta y seis años después de su firma en la capital polaca. Cinco países europeos —Polonia, Checoslovaquia, Hungría, Rumanía y Bulgaria— ya no formaban parte de ninguna alianza militar. Los retos para la Unión Soviética, tanto internacionales como domésticos, se multiplicaban. Su presidente, Gorbachov, se enfrentaba a una oposición creciente de las facciones más duras del sistema soviético. Quedaba patente que Moscú no se encontraba en sus mejores horas.

Algunos líderes de las repúblicas más importantes de la Unión Soviética apostaron por la independencia ante las escasas posibilidades de que el gran país sobreviviera. Entre ellos se encontraba el entonces presidente de la República Socialista Soviética de Ucrania, Leonid Kravchuk, que manifestó —antes de la disolución de la Unión Soviética— estar «convencido de que Ucrania debe ser un Estado soberano, de pleno derecho».

El presidente Bush mantuvo una postura ambivalente ante la cuestión de la independencia de las repúblicas soviéticas. En un discurso pronunciado en Kiev el 1 de agosto de 1991, se expresó en los siguientes términos sobre esta cuestión: «Libertad no es lo mismo que independencia. Los estadounidenses no apoyarán a quienes busquen la independencia para sustituir una tiranía lejana por un despotismo local. No ayudarán a quienes promuevan un nacionalismo suicida basado en el odio étnico». Bush fue generoso a la hora de brindarle apoyo diplomático a Gorbachov, pero la supervivencia de la Unión Soviética pendía de un hilo. Ante esta situación, Gorbachov hizo varios intentos por llegar a un acuerdo con las repúblicas soviéticas. El 2 de agosto de 1991, anunció que, tras el periodo de vacaciones, presentaría el nuevo Tratado de la Unión para conservar la integridad territorial de la URSS.

Como era habitual durante el periodo estival, el presidente Gorbachov y su mujer, Raísa, se fueron el mes de agosto a la localidad de Foros, en la península de Crimea. Allí estaba la dacha del secretario general del Partido Comunista de la Unión Soviética, donde se alojarían los Gorbachov. El 4 de agosto aterrizaron en Simferopol, la capital de Crimea. En la pista de aterrizaje del aeropuerto les esperaba Leonid Kravchuk.

Durante la mayor parte de su estancia, Raísa y Mijaíl no salieron de la dacha. Probablemente no eran conscientes de que esta era la última vez que visitarían aquel lugar. La noche del 18 de agosto se incomunicó la dacha y la familia quedó secuestrada. El 19 de agosto, los presentadores de la televisión estatal soviética anunciaron un golpe de Estado por parte de las facciones más duras del Partido Comunista de la Unión Soviética y de la agencia de inteligencia soviética, el KGB (Komitet Gosudárstvennoi Bezopásnosti, en español, Comité para la Seguridad del Estado), contra el propio Gorbachov. Al día siguiente tuvieron lugar manifestaciones en Moscú en contra del golpe de Estado. Borís Yeltsin, el entonces presidente de la República Socialista Soviética de Rusia, encaramado en un tanque, se dirigió a los manifestantes para celebrar el fracaso del golpe y protagonizó una de las imágenes más recordadas de la época. El golpe de Estado no prosperó, pero Gorbachov salió políticamente derrotado.

Quien se erigió con el poder de facto en Rusia fue Borís Yeltsin. La figura de Gorbachov —reformista y prudente— contrastaba con la de Yeltsin, un político audaz. Gorbachov es hoy recordado por Occidente como un gran líder reformista, que puso sus grandes cualidades humanas al servicio de su país y de la paz en el mundo. Fue el líder de una revolución que no pudo llevarse hasta el final, principalmente, porque la Unión Soviética era irreformable.

A partir del golpe de Estado, los acontecimientos se sucedieron a un ritmo trepidante y pusieron fin a una parte de la historia del siglo XX. El 24 de agosto de 1991 Gorbachov dimitió como secretario general del Partido Comunista de la Unión Soviética, y ese mismo día Kravchuk convocó un referéndum de independencia para Ucrania que se celebraría el 1 de diciembre. El «sí» a la independencia obtuvo una mayoría aplastante. La noche del 8 de diciembre de 1991, los presidentes de las tres repúblicas soviéticas más importantes —Rusia, Ucrania y Bielorrusia— se reunieron en un castillo situado en el bosque de Belavezha, en Bielorrusia. La decisión que allí tomaron pasó a la historia: el ruso Borís Yeltsin, el ucraniano Leonid Kravchuk y el bielorruso Stanislav Shushkévich firmaron un tratado para disolver la Unión Soviética. En Navidad, la noche del 25 de diciembre de 1991, Gorbachov anunció su dimisión como presidente de la URSS, certificando así el fin de la Unión Soviética. En su último discurso, el líder soviético reconoció la dificultad de la transición política que quiso llevar a cabo en su país: «El proceso de renovación del país y los cambios radicales en la comunidad mundial resultaron ser mucho más complicados de lo que cabía esperar… Vivimos en un mundo nuevo».

El resto de las repúblicas pronto declararon su independencia de la URSS. Moscú perdió el control sobre un territorio mayor que la Unión Europea en su extensión actual. Repentinamente, Rusia tenía fronteras con siete nuevos países y Moscú, que históricamente ha equiparado su poder con la extensión territorial, perdió gran parte de su estatus internacional. Actualmente no se pueden desestimar las consecuencias que ha tenido la disolución de la Unión Soviética en el transcurso de la historia global. En pocas horas, el sistema internacional cambió radicalmente. La disolución de la URSS acabó con el sistema bipolar que rigió las relaciones internacionales desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Se iniciaba una nueva etapa de unipolaridad, en la que Estados Unidos disfrutó de una incontestable hegemonía.

* * *

La primera gran cumbre internacional a la que asistí, ya como ministro de Asuntos Exteriores del Gobierno de España, fue la Conferencia de la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), celebrada en julio de ese año en Helsinki. También era la primera gran cumbre internacional a la que asistía Borís Yeltsin, ya en calidad de presidente de Rusia. Allí, como ministro de Asuntos Exteriores, pude saludar al presidente estadounidense Bush y a su secretario de Estado, James Baker. Los dos estuvieron cariñosísimos conmigo.

El resultado de la conferencia fue positivo. Los países de la antigua Unión Soviética entraron de lleno en una nueva etapa histórica. Su movimiento hacia la democracia —por lo menos como aspiración— era cada vez más inequívoco. Los firmantes de la declaración final de la Conferencia de Helsinki de 1992 —incluidas Rusia y todas las exrepúblicas soviéticas— se reafirmaron en lo siguiente:

Hemos sido testigos del final de la Guerra Fría, de la caída de los regímenes totalitarios y de la desaparición de la ideología en la que se basaban. Todos nuestros países asumen ahora la democracia como base de su vida política, social y económica. La CSCE ha desempeñado un papel clave en estos cambios positivos. Sin embargo, el legado del pasado sigue siendo fuerte. Nos enfrentamos a retos y oportunidades, pero también a serias dificultades y decepciones.

Sin embargo, el futuro democrático de Rusia se encontraba lejos de estar garantizado. No se podía ignorar la posibilidad de que Yeltsin fuera derrotado electoralmente por otro presidente, bien del campo comunista, bien de las facciones del nacionalismo ruso más radical. En diciembre de 1992 viajé a Estocolmo para asistir a otra cumbre de la CSCE. El entonces ministro de Asuntos Exteriores de Rusia bajo la presidencia de Yeltsin, Andréi Kozyrev, inició su intervención diciendo:

Necesito hacer cambios en la política exterior de Rusia… Rusia se reserva el derecho a tomar acciones unilaterales para proteger sus intereses nacionales… el territorio de la Unión Soviética no puede ser considerado una zona en la que las normas de la CSCE sean de total aplicación. Se trata del territorio de la Rusia posimperial en el que Rusia debe proteger sus intereses usando todos los medios a su disposición, incluidos medios económicos y militares.

Las afirmaciones de Kozyrev nos dejaron atónitos. No dábamos crédito a lo que estaba pasando. Kozyrev cerró su discurso con una aclaración: «El texto que he leído es una compilación de las demandas de la oposición en Rusia, y no necesariamente de sus elementos más extremistas». Con esta advertencia, Kozyrev quiso mandar un mensaje a los que estábamos reunidos y, en general, a Occidente: de fracasar el proceso de reformas democráticas en Rusia —y, por ende, el Gobierno de Yeltsin— cualquier acercamiento a Occidente sería imposible.

Crear un clima de buenas relaciones entre Rusia y Occidente era indispensable para la seguridad europea e internacional. La caída de la Unión Soviética proporcionó la posibilidad de resolver las diferencias ideológicas del pasado, pero también la necesidad de gestionar conjuntamente los principales riesgos y desafíos de la seguridad internacional, como el terrorismo, las migraciones, el mantenimiento de la paz y la no-proliferación nuclear. Una de las consecuencias más importantes de la disolución de la Unión Soviética fue el surgimiento de una nueva potencia nuclear: Ucrania. Durante la Guerra Fría, gran parte de las armas nucleares soviéticas se encontraban en territorio ucraniano bajo el control de Moscú. Cuando Ucrania se independizó, el arsenal nuclear que albergaba la recién nacida república la situaba como la tercera potencia nuclear en el mundo. Sin embargo, la comunidad internacional no podía permitir su existencia como tal y se impuso como objetivo prioritario desnuclearizar Ucrania. Como contrapartida, las principales potencias mundiales debían conceder garantías de seguridad a dicho país.

El acuerdo se formalizó en la primera Cumbre de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE, la sucesora de la CSCE). Se celebró en 1994 en Budapest y concluyó con la firma del Memorándum sobre Garantías de Seguridad a Ucrania. Sus firmantes fueron Ucrania, Rusia, Estados Unidos y el Reino Unido (China y Francia se adhirieron más tarde). En el Memorándum de Budapest, los miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, incluida Rusia, se comprometieron a defender a Ucrania en caso de ser agredida.

Ucrania cedió su arsenal nuclear a Moscú y, en el mismo año, firmó el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP). En total, se traspasaron cinco mil bombas nucleares, ciento setenta y seis misiles balísticos intercontinentales y cuarenta y cuatro aviones bombarderos de gran alcance con capacidad nuclear. La renuncia de Ucrania tuvo numerosas consecuencias, todas ellas positivas. En síntesis, hizo que el mundo entero fuera un lugar mucho más seguro. Además, Kiev mantenía una política exterior estabilizadora en Europa Central mediante la firma de tratados con sus vecinos, que habían puesto fin a disputas territoriales y a conflictos históricos. Me atrevería a decir que, en tiempos de inestabilidades, pocos países aportaron tanto a la seguridad europea como Ucrania. Y, a pesar de ello, el lugar que ocuparía en la nueva arquitectura de la seguridad europea era incierto y estaba lejos de resolverse.

2

LA OTAN SE AMPLÍA AL ESTE

Durante la segunda mitad de 1995, España ocupó la Presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea. Entonces —como ya he mencionado— yo era ministro de Asuntos Exteriores. Entre las prioridades de la Presidencia, España tenía que establecer lo que se llamó el Proceso de Barcelona, cuya finalidad era crear un espacio de cooperación con todos los países a ambas orillas del Mediterráneo, incluido Israel. Fueron unos meses de actividad frenética, que recuerdo con mucho cariño.

No era consciente de hasta qué punto cambiaría mi vida en tan solo unas semanas. En un viaje que hizo el entonces secretario de Estado norteamericano, Warren Christopher, a Bruselas, comimos juntos. Me sondeó. La Administración del presidente Clinton pensaba que yo podía ser un candidato para ocupar el puesto de nuevo secretario general de la OTAN, cargo que había quedado vacante con la dimisión del belga Willy Claes. La idea de Warren me cogió totalmente desprevenido. Se me hacía difícil pensar que de entre todos los candidatos disponibles para ocupar la Secretaría General de la OTAN —una de las organizaciones anglosajonas por antonomasia— la Administración Clinton hubiera optado por un europeo del sur. Además, yo era miembro de un partido que hacía poco más de una década adoptó una posición contraria al ingreso de España en la OTAN.

A los pocos días, recibí una llamada de la Casa Blanca. Esta vez, la propuesta fue explícita. Querían que fuera el nuevo secretario general. Lo discutí con Felipe González. España no había ocupado cargos de responsabilidad política en grandes organizaciones internacionales y era una oportunidad que difícilmente podíamos dejar pasar. En caso de rechazarlo, seguramente nuestro país tendría que esperar mucho tiempo antes de recibir una proposición similar. Tras muchas conversaciones con Felipe, concluimos que debía aceptar, y así lo hice. El Reino Unido quería que aclarara mi postura con respecto a la soberanía de Gibraltar. Para asegurarse de que mi mandato no iba a tener consecuencias sobre el Peñón, me llamó el ministro de Asuntos Exteriores británico, Malcolm Rifkind. Naturalmente, como secretario general no iba a adoptar ninguna posición que no fuera la del Consejo Atlántico y el asunto quedó zanjado. Poco tiempo después, se hizo efectivo mi nombramiento. Mi candidatura fue aceptada en una votación por los países miembros de la OTAN.

Llegué a la sede de Bruselas el 19 de diciembre de 1995, tres días después de la reunión del Consejo Europeo que tuvo lugar en Madrid. Solo habían pasado unos días desde la firma de los acuerdos de Dayton sobre Bosnia-Herzegovina, en la cual participó Felipe González en calidad de presidente del Consejo de la Unión Europea. El 20 de diciembre, la Alianza comenzó el despliegue de la Fuerza de Implementación (Implementation Force, IFOR) en Bosnia, la fuerza de mantenimiento de la paz que actuaba bajo el mandato de las Naciones Unidas con un total de setenta mil efectivos. En IFOR también participaba Rusia. Visité las tropas el 11 y 12 de enero de 1996. La imagen era inédita: soldados rusos y de la OTAN trabajando codo con codo para garantizar la estabilidad en Bosnia y, por tanto, en Europa. IFOR fue un recordatorio diario de que Rusia y la OTAN tenían intereses comunes cuando se trataba de la seguridad europea y de que ambas podían dar comienzo a una nueva etapa de cooperación entre ellas.

Dicha cooperación era indispensable para reconstruir la arquitectura de la seguridad europea tras la caída del bloque del Este. Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, el orden de seguridad europeo se ha sostenido sobre tres pilares: Europa, Estados Unidos y Rusia. Tras la caída de la Unión Soviética, hubo quien se preguntó —tanto en Rusia como en Occidente— por qué la OTAN no seguía el mismo camino que el difunto Pacto de Varsovia. Para Rusia, la existencia de cada una de las dos organizaciones solo se justificaba por la presencia de la otra. Después de todo, ambas nacieron como resultado de la Guerra Fría, que en esos años era patente que ya estaba llegando a su fin. Pero la OTAN debía seguir existiendo en virtud de los beneficios que había proporcionado a la seguridad europea desde su creación. Además, había una diferencia crucial entre la OTAN y el Pacto de Varsovia: los dieciséis países miembros de la Alianza Atlántica no veían la necesidad de disolverla. Es más, los países del difunto Pacto de Varsovia, que eran ya soberanos y libres, también querían formar parte de la OTAN. Durante la Guerra Fría habían permanecido en la esfera de influencia de Moscú y ahora tenían la oportunidad histórica de pasar a integrar las instituciones de la comunidad euroatlántica —a las que ellos consideraban que legítimamente pertenecían— y también a la Unión Europea.

Los países del Pacto de Varsovia tenían razones de peso para querer ser miembros de la OTAN. Su pertenencia al Pacto no había sido una garantía de seguridad nacional. Más bien todo lo contrario. En 1956, las tropas del Pacto de Varsovia invadieron Hungría para aplacar una revuelta popular, y en 1968 pusieron fin a la Primavera de Praga invadiendo Checoslovaquia. La OTAN tenía la oportunidad y la obligación histórica de integrar a estos países. Tras la caída del bloque del Este, las élites políticas y militares rusas se enfrentaban a una idea históricamente inaceptable: que los países que habían formado parte de la esfera de influencia de Moscú se unieran a la organización que Rusia consideraba su principal enemiga. Históricamente, la proximidad geográfica con otros imperios europeos ha sido una fuente de ansiedad para las élites rusas, motivadas por la necesidad estratégica de que su país estuviera separado por miles de kilómetros de las fronteras de otras grandes naciones de Europa. De alguna manera, podría decirse que la política de seguridad nacional de Rusia ha estado definida por la búsqueda de «profundidad territorial», lo que, en términos prácticos, implica que, para sentirse segura, Rusia no puede tener fronteras naturales o directas con Occidente.

La ampliación de la OTAN a los países del antiguo Pacto de Varsovia debía realizarse de tal manera que no provocara un enfrentamiento con Rusia. De haberse hecho sin el consentimiento de Moscú, habría supuesto un aumento de las tensiones y una vuelta a la Guerra Fría, algo que la comunidad internacional ansiaba dejar en el pasado.

La negociación con Rusia siguió dos procesos paralelos, que debían llevar a dos objetivos complementarios. El primer objetivo consistía en integrar a los antiguos miembros del Pacto de Varsovia en la OTAN. En segundo lugar, este proceso tenía que hacerse en el marco de un diálogo con Moscú que llevase a la firma de un gran acuerdo entre la OTAN y Rusia. Con esa estrategia en mente, los aliados nos pusimos a trabajar para alcanzar este objetivo.

Uno de mis principales puntos de contacto con el Gobierno de Clinton durante ese periodo fue Strobe Talbott, el vicesecretario de Estado y encargado de las relaciones con Rusia y el espacio postsoviético. Le conocí en 1993, en una visita a Washington D. C. que realicé como ministro de Asuntos Exteriores de España. Desde entonces Strobe y yo hemos compartido muchas cosas, tanto a nivel profesional como personal. Una valiosa amistad que conservo hasta el día de hoy.

Strobe fue una figura de gran importancia en la Administración del presidente Clinton. Ambos se conocían desde su época universitaria, cuando los dos fueron becados Rhodes Scholars —el reputado programa de intercambio para estudiantes universitarios estadounidenses— en la Universidad de Oxford. Tras su paso por Oxford, Strobe trabajó más de veinte años para la revista Time, desde donde siguió de cerca la situación política en Europa del Este.

Strobe Talbott fue designado para realizar uno de los trabajos más difíciles en un momento especialmente incierto de la historia global. Cuando recuerdo aquellos días, no se me ocurre una persona más cualificada e inteligente que él para asumir la responsabilidad que le fue encomendada. Seguramente, lo que le permitió marcar la diferencia en el Departamento de Estado durante esos años fue su profundo conocimiento de la sociedad rusa, su historia y su lengua. Estaba presente en prácticamente todas las reuniones y llamadas telefónicas que mantenían Clinton y Yeltsin, en las que con frecuencia desempeñaba el papel de intérprete. La buena relación profesional y personal que mantuvimos fue crucial a lo largo de todo el proceso de negociaciones con Rusia. Ambos estábamos convencidos de que la calidad de las relaciones personales con nuestros homólogos rusos era fundamental, y todavía lo era más en el caso de tratar con Rusia una potencial ampliación de la OTAN.

Era de esperar que la posibilidad de dicha ampliación hacia el Este despertaría las inquietudes de la diplomacia rusa. En mi primera visita al Despacho Oval como secretario general de la OTAN, el presidente Clinton sugirió una estrategia para las negociaciones: «Debemos ser metódicos, casi aburridos. Debemos eliminar, en la medida de lo posible, la energía emocional de todo este asunto. Debemos limitarnos a sonreír y seguir adelante». Durante el proceso, era fundamental mantener al conjunto de los embajadores de la OTAN permanentemente al corriente de la situación. Celebrábamos, como mínimo, una reunión con los embajadores de los Estados miembros todas las semanas.

Strobe, Georgy Mamedov, entonces viceministro de Asuntos Exteriores ruso, y yo nos reuníamos con frecuencia en la cocina de los Talbott en Washington. Allí tuvieron lugar las primeras conversaciones, que nos permitieron crear la confianza necesaria para poner a prueba ideas sobre cómo podría reconfigurarse la nueva arquitectura de la seguridad europea para las décadas venideras. Por ejemplo, ahí surgió la idea de establecer lo que llamábamos un «mecanismo consultivo» entre la OTAN y Rusia. Mamedov, quien también apreciaba la importancia de las relaciones personales en la vida diplomática, fue una pieza importante para dar el impulso inicial a las negociaciones con Rusia. Recuerdo su insistencia en llamarme Profesor Solana. Se trataba de una formalidad propia de una persona educada y correcta como Mamedov, pero a la vez demostraba la reticencia de la diplomacia rusa a conceder cualquier atisbo de legitimidad política a la OTAN y a su secretario general, al que todavía no consideraba su principal interlocutor.

El nombramiento del nuevo ministro de Asuntos Exteriores Yevgeny Primakov, en enero de 1996, supuso un giro importante para las negociaciones. Primakov era un antiguo miembro del Partido Comunista que desde el primer momento se negó a aceptar una negociación entre Rusia y la OTAN, porque, según él, debía llevarse a cabo entre Estados Unidos y Rusia. Este fue uno de los primeros escollos que hubo que salvar. Reflejaba las dificultades de la diplomacia rusa para aceptar que, tras la caída de la Unión Soviética, su estatus geopolítico se había visto marcadamente reducido.

Una negociación bilateral entre Estados Unidos y Rusia no sería aceptada ni por los miembros europeos de la Alianza ni por los propios americanos. Era una propuesta que deslegitimaría por completo a la OTAN en el futuro y no facilitaba la superación de las lógicas de la Guerra Fría. El presidente Clinton fue tajante en este sentido desde el principio. En una reunión que mantuvimos, me trasladó su posición de manera rotunda: «Europa no puede aceptar que la decisión de ampliar la OTAN sea una decisión acordada entre rusos y estadounidenses. La Guerra Fría ha terminado y en el deshielo ha surgido una nueva Europa». La estrategia que proponía Rusia estaba condenada al fracaso. Para que la negociación progresara debidamente, la postura de la Alianza Atlántica debía ser clara. La OTAN no podía dar la impresión de ser una cacofonía de posiciones diversas entre los países miembros, cuyas diferencias podrían ser utilizadas por Rusia para debilitar la estrategia común de sus integrantes. Una descoordinación de esta naturaleza comportaba el riesgo de descarrilar la negociación.

Después de muchos intentos y complicaciones, por fin logré encontrarme con Primakov en la embajada de Rusia en Viena, en septiembre de 1996. En esa reunión intenté explicar las razones por las cuales una negociación bilateral entre Estados Unidos y Rusia no traería buenos resultados. Recurrí a todo tipo de argumentos, aunque Primakov no salió del todo convencido de nuestro encuentro. Sin embargo, durante las semanas siguientes, fui testigo de su cambio de posición. Finalmente, no sin dificultades, Rusia aceptaba el formato en el que los negociadores fueran la OTAN y Rusia, con lo que nos daba tiempo suficiente para llegar a un acuerdo antes de la cumbre que se iba a celebrar en Madrid en julio de 1997.

Como secretario general, recayó en mí la responsabilidad de dirigir la negociación. Pero primero tenía que ganarme la confianza de Primakov. En enero de 1997, nos reunimos en una dacha a las afueras de Moscú. Consciente de la importancia de que mi encuentro con él fuera exitoso, la noche anterior preparé meticulosamente la reunión y los argumentos que iba a utilizar. En la dacha, y siguiendo la consabida tradición rusa, brindamos con vodka. Primakov me dejó hablar primero, le expliqué mi visión del problema y la mejor manera de afrontarlo: «Debemos llegar tan lejos como acordemos llegar. No debemos tener límites, nuestro único límite debe ser llegar a un acuerdo», le dije.

Tras mi explicación, Primakov me hizo una propuesta inesperada, que interpreté como positiva: «¿Por qué no vamos a dar un paseo?». Era evidente que la invitación no respondía a la idoneidad de las condiciones meteorológicas. En Moscú estaba nevando y el frío habría sido insoportable sin llevar la ropa apropiada. Pero Primakov insistió y me vistió con un buen abrigo y el calzado adecuado para caminar en la nieve. Tras despedir a nuestros respectivos equipos, iniciamos nuestro paseo, solos. Estuvimos más de dos horas caminando por los alrededores de la dacha. Primakov me habló de su infancia. Aunque se crio en Georgia, era de origen ucraniano, como su mujer, Irina. De la conversación que mantuve con él se desprendía con claridad que la identidad nacional rusa estaba muy condicionada por un sentimiento de cercanía con el pueblo ucraniano. «Ukraine is in my heart», me dijo.

Primakov me habló del fuerte resentimiento que albergaba la población rusa, incluido él mismo, hacia la OTAN. También me advirtió de lo difícil que sería que llegásemos a un acuerdo. Durante el paseo, estableció cuáles eran los límites de Rusia para mantener la negociación, como el ingreso de antiguas repúblicas soviéticas. Algunas de las demandas de Primakov podían resumirse en una idea: Rusia tiene derecho, por motivos históricos y de seguridad nacional, a impedir la entrada de los países del espacio postsoviético en la OTAN. Eran peticiones totalmente contrarias al principio de soberanía de las naciones, y devolvían a Europa a una lógica de esferas de influencia propia de la Guerra Fría que se pretendía superar. Si un país quería ingresar en la OTAN, Rusia no debía poder impedírselo.

La franqueza de la conversación fue total, seguramente facilitada por la ausencia de nuestros equipos e intérpretes durante el paseo. Entre nosotros se creó un clima de confianza personal que nos dio la esperanza de que podíamos avanzar en la negociación. Desde la honestidad de nuestra conversación, sentí que los elementos esenciales de un acuerdo estaban sobre la mesa. Volvimos a la dacha y nos despedimos.

Aunque parte de las demandas de Rusia eran inaceptables para la OTAN, el pragmatismo de Primakov empezó a sentar las bases de un posible acuerdo. Después de la reunión en la dacha, hicieron falta infinitas rondas de negociaciones directas con Primakov. Hubo que tener en cuenta innumerables cuestiones. Por suerte, yo contaba con un excelente equipo de colaboradores, como mi jefe de gabinete, Jorge Domecq, y el encargado de asuntos políticos, Gebhardt von Moltke —descendiente de históricos líderes militares de su país, el apellido es bien conocido en Alemania—, que se ocuparon de los asuntos más técnicos.

Las cuestiones militares fueron las más difíciles de tratar. De un minucioso nivel de detalle, requerían tener una imagen definida de la disposición de fuerzas de la OTAN tras la ampliación en varios escenarios. El artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte es la base de la Alianza Atlántica y establece que «las Partes acuerdan que un ataque armado contra una o más de ellas en Europa o América del Norte se considerará un ataque contra todas ellas». Por tanto, ser miembro de la OTAN solo es posible en la medida en que la Alianza tiene las capacidades necesarias para defender a todos sus miembros de una posible agresión militar. Con este fin, los países candidatos debían desarrollar las capacidades militares suficientes, modernizarlas y hacerlas interoperables con los demás ejércitos de la OTAN.

Rusia quería limitar el número de tropas de la Alianza desplegadas en los territorios de los nuevos miembros, e hizo todos los esfuerzos posibles para asegurarse de que la infraestructura militar de la OTAN estuviera lo más alejada posible de sus fronteras. Otra vez, las demandas rusas respondían al concepto de «profundidad territorial» que regía el pensamiento de su política de seguridad nacional. Esta exigencia implicaba que los futuros nuevos miembros estarían en peores condiciones para defenderse de una agresión. Aunque era evidente que la Alianza no podía contar con integrantes de segunda clase, a lo largo de las negociaciones, y tras las debidas consultas a los aliados, la OTAN fue capaz de acordar los detalles del despliegue de su infraestructura militar.

Otra demanda de Primakov fue que se prohibiera el posicionamiento de armas nucleares en los territorios de los países candidatos a ingresar en la OTAN. Según Rusia, no se podía pasar por alto el hecho de que esta ampliaría su infraestructura militar en Europa del Este, lo que permitiría ubicar armas nucleares en sus territorios. Evidentemente, la OTAN no podía adquirir el compromiso explícito de que nunca iba a posicionar fuerzas nucleares en dichos territorios, pero, tras muchas rondas de negociaciones y reuniones de coordinación con los aliados, la siguiente fórmula sirvió para zanjar el debate: «La OTAN no tiene ningún plan, ninguna intención y ninguna razón para posicionar armas nucleares en los territorios de nuevos miembros».

Durante toda la negociación, Primakov insistió en que las condiciones suscritas se firmaran en un documento vinculante entre la OTAN y Rusia. Era una demanda habitual de los diplomáticos rusos, que siempre han mostrado una gran preocupación por las cuestiones formales. Rusia quería que las condiciones suscritas para facilitar la ampliación estuvieran en forma de tratado con carácter vinculante, mientras que la OTAN se decantaba por suscribir una carta. Finalmente, se encontró una solución que satisfizo las demandas de ambas partes: lo que Rusia quería que fuera un tratado y lo que desde la Alianza llamábamos una carta acabó siendo el Acta Fundacional de Relaciones Mutuas, Cooperación y Seguridad entre la OTAN y la Federación de Rusia.

La ceremonia para la firma del Acta Fundacional tuvo lugar en París el 27 de mayo de 1997. Dibujaba un futuro esperanzador para la seguridad europea y global, y demostraba que la expansión de la OTAN no tenía por qué hacerse a costa de sacrificar la relación con Rusia. Como rezaba el texto, tanto la OTAN como Rusia estaban determinadas a dejar atrás las divisiones del pasado:

La OTAN y Rusia no se consideran adversarios. Comparten el objetivo de superar los vestigios de la confrontación anterior y de reforzar la confianza mutua y la cooperación. El presente documento reafirma la determinación de la OTAN y Rusia de construir una Europa estable, pacífica e indivisa, completa y libre, en beneficio de todos sus pueblos.

El almuerzo posterior a la firma del Acta se celebró en el Palacio del Elíseo, y para él se utilizó una mesa redonda que evitaba la necesidad de designar un presidente. El almuerzo no estuvo exento de divertidas anécdotas. Cuando todos estábamos brindando, Kohl le dijo a Yeltsin, que era conocido por sus excesos con el alcohol: «Borís Nikolayevich, tu médico te ha dicho que hoy solo bebas cerveza, y poca, porque tienes que cuidarte». Después, el presidente Clinton le entregó un bastón de caza que escondía un pequeño vaso en su interior y le dijo: «A partir de ahora, esta es tu medida». Este tono, cariñoso y distendido, imperó en todo momento.

La firma del Acta Fundacional supuso un gran alivio personal para Primakov. Recuerdo con gran cariño el día en el que nos vimos tras la ceremonia. Ambos éramos conscientes de la dificultad de lo que habíamos conseguido. Nos dimos un fuerte abrazo. Al separarnos, vi como a Primakov se le humedecían los ojos mientras me decía: «Gracias, Javier». Gracias, Yevgeny.

Tras la firma de París, la ampliación de la OTAN se debatió y decidió en la Cumbre de Madrid en julio de 1997. Todos los presidentes y primeros ministros de las naciones de la Alianza se reunieron bajo los auspicios del Consejo del Atlántico Norte. El gran objetivo de la cumbre era elegir a los nuevos miembros. Los cinco candidatos que había sobre la mesa eran Polonia, Hungría, República Checa, Rumanía y Eslovenia. Tras un debate entre los jefes de Estado, como secretario general tuve que tomar una decisión. Leí el resumen de la reunión en el que solo se aceptaba la admisión de Hungría, la República Checa y Polonia, y así se resolvió.

Esta cumbre también creó dos nuevos espacios de cooperación en el seno de la OTAN. Los acuerdos suscritos en el Acta Fundacional preveían la creación de un mecanismo de cooperación y consulta entre Rusia y la OTAN, el «mecanismo consultivo» mencionado anteriormente. En Madrid se estableció el Consejo Conjunto Permanente OTAN-Rusia (comúnmente conocido como el Consejo OTAN-Rusia), que abría la posibilidad de coordinar con Rusia las políticas de defensa, gestionar de forma conjunta los riesgos que amenazasen la seguridad europea e integrar progresivamente a Rusia en las instituciones de la comunidad euroatlántica.

La Cumbre de Madrid también estableció la Comisión OTAN-Ucrania. La creación de esta nueva institución fue el resultado de la firma de la Carta de Relación Especial con Ucrania, que admitía, una vez más, tres años después de la firma del Memorándum de Budapest, lo crucial que era este país para la seguridad europea. La exrepública soviética no pasó a formar parte de la OTAN, pero se posicionó como un interlocutor privilegiado con Occidente.

* * *

En julio de 1998 viajé a la ciudad de Dnipró (en ruso, Dnipropetrovsk), al sureste de Ucrania. Desde Kiev hasta Dnipró se tarda en avión menos de una hora. El viaje también puede hacerse en barco a lo largo del Dniéper, que atraviesa ambas ciudades. A la altura de Dnipró, al Dniéper le falta aproximadamente una cuarta parte del recorrido para que sus aguas desemboquen en el mar Negro. El viaje es hermoso y los pocos turistas que llegaban a Ucrania lo hacían atraídos en buena parte por la belleza de la navegación aguas arriba, desde Odesa, por el tercer río más grande de Europa después del Volga y el Danubio.

Un día en Dnipró implicaba un reencuentro con la dramática historia de un gran país europeo, con la lucha de sus dirigentes políticos y sus gentes por modernizarse y entrar en el ciclo de la prosperidad. Dicen los historiadores que la naturaleza ha sido generosa con Ucrania; la historia, no. Es uno de los países europeos que más han sufrido las invasiones exteriores. A los occidentales Dnipró nos dice poco, pese a ser una gran ciudad de más de dos millones de habitantes, la segunda del país. Pero para los ciudadanos de la antigua URSS, y especialmente para los de Ucrania, era uno de los principales símbolos de su poderío. Allí se encuentra la fábrica de Pivdenmash, una de las más importantes de la URSS durante la etapa soviética. Tenía entonces una plantilla de cincuenta mil trabajadores de alta cualificación, además de unos diez mil ingenieros y científicos en el departamento de diseño. Se trataba, sin duda, de la clase obrera mimada del imperio soviético y su simple mención provocaba la envidia de los demás trabajadores. Eran el orgullo del país, el símbolo de su capacidad productiva de alta tecnología, quienes durante la Guerra Fría mantenían a raya a las «fuerzas del mal». En esta fábrica se producían, entre otros, los terroríficos misiles SS-18, SS-20, SS-24 y todas las generaciones de armas destructoras que los precedieron. Cuentan que Khruschev se refería a ella cuando golpeó con vehemencia su escaño con el zapato, en la famosa sesión de Naciones Unidas de 1959, mientras decía que la URSS era capaz de producir «misiles como longanizas».

Entre sus antiguos trabajadores más sobresalientes se encontraban Leonid Brézhnev, que fue el presidente de la Unión Soviética tras Khruschev, y quien más tiempo estuvo en el cargo después de Stalin. En la fábrica también trabajó Leonid Kuchma, un ingeniero sofisticado que llegó a dirigirla durante un buen puñado de años hasta ser elegido presidente de Ucrania, cuando ya era un país independiente. El caso de Kuchma no era aislado porque gran parte de la élite política del país provenía de esa región. En Ucrania, pertenecer a la plantilla de Pivdenmash conllevaba una implicación completa. Allí se trabajaba, en sus casas se vivía, en las colonias de vacaciones se descansaba, en sus escuelas —de primera calidad— se formaban sus hijos, cuya máxima ambición era poder incorporarse a la fábrica cuanto antes.

Ucrania no solo contribuyó al poderío soviético con un gran complejo militar industrial (el 25 % del de la antigua URSS), sino que destacó por ser la sede de instalaciones militares estratégicas, como la base naval de Sebastopol, en el mar Negro, dotada de submarinos nucleares, además de miles de soldados entre los más adiestrados y mejor equipados. En los años dorados de la URSS, el 40 % de la población activa ucraniana dependía de este sector, que acaparaba un tercio del PIB.

En aquel viaje de 1998 tuve la oportunidad de visitar la fábrica. Visiblemente, ya no era lo que había sido durante tantos años. Los grandes edificios y las naves de ensamblaje permanecían erguidos, pero menos lustrosos que antaño. La plantilla se había reducido a la mitad y, lo que era más grave, la empresa buscaba proyectos en los que emplear sus capacidades. Pude hablar con sus directivos y con sus trabajadores. Ni los más osados de entre ellos, ni, por cierto, yo mismo, jamás hubiéramos soñado que desde su salón de actos un día se les dirigiría el secretario general de la OTAN. Con palabras llenas de comprensión, de solidaridad y de admiración, les hablé de las posibilidades de cooperación industrial que juntos podíamos llevar a cabo para dar nueva vida a su vieja fábrica, con proyectos destinados a la paz y no a la guerra.

Ellos, los cincuenta y dos millones de ucranianos, debían ser capaces de disfrutar de los dividendos de la paz. Nosotros, los cientos de millones de europeos, ser lo suficientemente generosos para contribuir en lo necesario para que así fuera. Los planes de reconversión comenzaron a tener algunos frutos visibles en Pivdenmash. Cuando visité la fábrica, de las cadenas de montaje salían, no sin dificultad, lanzaderas de cohetes para uso civil, satélites, autobuses. El 80 % de la producción de la empresa pasó a ser no-militar, pero su capital humano y técnico seguía estando infrautilizado.

La Alianza Atlántica se tomó muy en serio la responsabilidad que tenía para con Ucrania. En la Cumbre de Madrid de 1997 se había firmado un acuerdo especial de cooperación. Se había abierto una representación de la OTAN en Kiev —la única de esas características que teníamos entonces—, y la OTAN estaba ayudando en la reconversión de las industrias de defensa con proyectos concretos, como en el caso de Pivdenmash, para que se abrieran a nuevos mercados con nuevas producciones.

Sus dirigentes políticos, no obstante, debían seguir poniéndolo todo de su parte. Después de la independencia de Ucrania, se perdió mucho tiempo con políticas no reformistas o que, como mucho, eran titubeantes. Desde que se puso fin a la incertidumbre nuclear, las instituciones financieras internacionales y los capitales privados comenzaron a llegar al país, pero a un ritmo mucho menor de lo esperado y necesario. La crisis que atravesaba la economía ucraniana era debida en gran parte a la falta de capacidad del Estado para asegurar la financiación de su presupuesto. Ucrania se encontraba en una situación próxima a la suspensión de pagos. Los salarios no pagados alcanzaban alrededor de los tres mil millones de dólares, mientras que el servicio de la deuda le costaba al Gobierno más de cuatro mil millones. A todo ello debían hacer frente con un presupuesto que no llegaba a los diez mil millones. Sin duda, la falta de estabilidad política, la corrupción y, en general, el mal gobierno hacían muy difícil el progreso económico.

La misión era titánica. El Gobierno y el Parlamento debían liderar con firmeza y determinación el camino hacia los cambios económicos con las decisiones legislativas apropiadas y necesarias. El viaje a las tierras del Dniéper reforzó mi conocimiento de Ucrania y de sus gentes. Los europeos, que compartíamos continente con los científicos y trabajadores de Pivdenmash y con tantos otros millones de ucranianos, debíamos contribuir al desarrollo de Ucrania.

3

TIEMPO DE TRANSICIONES

En abril de 1999 tuvo lugar en Washington la celebración del 50 aniversario de la OTAN. A la conmemoración asistieron todos los países del Consejo de Asociación Euroatlántico (EAPC, siglas en inglés de Euro-Atlantic Partnership Council), un foro creado para mejorar las relaciones entre la OTAN y los países no pertenecientes a la organización en Europa y Asia Central. Era la primera vez que el EAPC se reunía en ese formato, y la celebración congregó a un total de cuarenta y seis países. Impresionaba.

En la celebración solo faltaba Rusia, cuya silla se mantuvo vacía. Durante el almuerzo que se organizó para la ocasión, uno de los edecanes le pasó una nota al presidente Clinton. Acto seguido, este llamó a Strobe Talbott para que saliera de la sala. Yeltsin estaba al teléfono. Talbott tradujo la conversación exquisitamente. El presidente ruso se disculpó por no asistir a la celebración, a lo que Clinton respondió: «La amistad no sufrirá, hay que hacer más cosas juntos». Volvimos a la sala tranquilos. La silla vacía se llenó telefónicamente.

La ceremonia fue austera por las circunstancias en las que se encontraba la Alianza. La OTAN estaba comprometida, una vez más, en una confrontación con Slobodan Milosevic, el presidente de Serbia. Cuando la antigua Yugoslavia se disolvió, Milosevic fue uno de los principales responsables de los conflictos que se produjeron en los Balcanes a partir de la década de los noventa. En Bosnia, las tropas serbias cometieron las mayores atrocidades contra los bosnios musulmanes, motivadas por el nacionalismo étnico y excluyente de Milosevic.

Le conocí a principios de los años noventa, y tuve que enfrentarme políticamente a él en varias ocasiones. Esta vez, en 1999, el conflicto con Milosevic se centró estrictamente sobre Kosovo, una pequeña provincia balcánica que se disputaban albanokosovares y serbios. La situación sobre el terreno se parecía cada vez más a la vivida en Bosnia hacía tan solo unos años. Se estaba produciendo una limpieza étnica por parte de los serbios contra la población albanokosovar, que la comunidad internacional denunció rotundamente. Aunque habíamos tenido varios conflictos con Milosevic, ninguno llegó tan lejos como este. Para evitar una guerra, me reuní con él hasta la extenuación. Fue advertido en múltiples ocasiones, se exploraron y discutieron todas las vías posibles, pero él no cedía.

En marzo de 1999, la OTAN inició una operación militar en Serbia con el fin de obligarle a que retirara sus fuerzas de Kosovo. Fueron días muy tensos. Era la primera vez que la Alianza realizaba una operación de esa naturaleza. Durante esos días, prácticamente no me moví de mi despacho. La noche del 7 de mayo de 1999 sonó mi teléfono. Me llamaban desde Washington. Era Sandy Berger, consejero de seguridad nacional del presidente Clinton: un misil de la OTAN había impactado contra la embajada de China en Belgrado. Un desastre.

Nadie en Pekín quería hablar con la Casa Blanca. La Administración Clinton había probado todos los canales sin éxito. Berger me sugirió que lo intentara yo. Llamé a la embajada de China en Washington. Finalmente, el embajador Li Zhaoxing —años más tarde ocuparía el cargo de ministro de Asuntos Exteriores chino— cogió el teléfono. Me identifiqué y le pedí disculpas en nombre de la organización y de sus miembros. Había sido un error desafortunado que investigaríamos lo más rápidamente posible. El embajador me contestó, de manera muy seca, que trasladaría el mensaje a sus superiores. La conversación no fue mucho más larga que eso. Unos días después, Washington y Pekín hablaron por primera vez desde el incidente.

Nunca olvidaré aquellos días tan duros. La operación militar de la OTAN de 1999 propició el final político de Milosevic. Fue derrotado en las elecciones presidenciales del año 2000 por sus propios ciudadanos y, en 2001, fue entregado al Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia y juzgado por crímenes de guerra. Falleció en su celda, en La Haya, en 2006. Hoy, la situación en Kosovo sigue tensionada, lo que nos debe hacer recordar la dificultad que tienen las transiciones políticas, y que las victorias militares, por decisivas que parezcan, no necesariamente solucionan los problemas que pretenden resolver.

* * *

En octubre de 1999 dejé mi cargo como secretario general de la OTAN, antes del final de mi mandato. El Tratado de Ámsterdam de la Unión Europea firmado en 1997 había creado un nuevo cargo, el de alto representante para la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea. Fui sondeado por los Estados miembros para que lo ocupara y lo consulté con la OTAN. No estaba muy seguro de lo que debía hacer. Sabía que era difícil poner la PESC en marcha, pero tras la insistencia de los Estados miembros, me convencieron de que debía aceptar. Las responsabilidades formales del puesto que iba a ocupar estaban escritas en unas pocas líneas. A veces las descripciones exhaustivas de los cargos institucionales dificultan más de lo que ayudan a desempeñarlos. Como alto representante, tuve la suerte de ocupar un cargo cuya definición me permitió hacer lo que la situación requería en cada momento.

Uno de los primeros acontecimientos que viví en mi nueva función fue la dimisión de Yeltsin como presidente de la Federación Rusa, que anunció en la Nochebuena de 1999. En su discurso reconoció los errores que había cometido en la década que fue presidente, así como las expectativas no cumplidas de su mandato:

Hoy, en este día tan importante para mí, quiero decir unas palabras más personales. Quiero pediros perdón por los sueños que no se han hecho realidad y por las cosas que parecían fáciles pero que han resultado ser tan insoportablemente difíciles. Os pido perdón por no haber sabido justificar las esperanzas de quienes me creyeron cuando dije que superaríamos el gris y estancado pasado totalitario y alcanzaríamos un futuro brillante, próspero y civilizado. Creí en ese sueño, creí que cubriríamos la distancia de un salto.

Lo más importante del discurso de Yeltsin fue el nombramiento de Vladímir Putin como su sucesor. Le conocí en una cumbre entre la Unión Europea y Rusia, celebrada en octubre de 1999 en Helsinki, cuando era primer ministro de Yeltsin. Visiblemente, Putin era una persona de gesto serio. Parco en palabras, se expresaba bien y acudía muy preparado a las reuniones. A la Presidencia rusa había llegado una persona relevante, pero cuyas intenciones eran todavía desconocidas para la comunidad internacional. Putin había vivido en las entrañas del sistema soviético como antiguo espía del KGB y director de su organización sucesora, el FSB (Federálnaya sluzhba bezopásnosti Rossíyskoi Federátsii, en español Servicio Federal de Seguridad). Además, era cinturón negro de judo, un deporte en el que identificar y utilizar las debilidades del rival a tu favor es clave para vencer, y no dudó en aplicar estas aptitudes en su carrera política.

Gran parte de los esfuerzos de la Política Exterior y de Seguridad Común Europea en los primeros compases del nuevo milenio estuvieron dirigidos a la situación en Oriente Medio. En septiembre de 2000 había estallado la Segunda Intifada, un enfrentamiento violento y trágico entre israelíes y palestinos. Para intentar encauzar la situación, al mes siguiente se celebró la Conferencia de Sharm el-Sheikh, en Egipto. La conferencia contó con la presencia del líder de los palestinos, Yasser Arafat, y del primer ministro israelí, Ehud Barak. También estuvieron presentes el rey de Jordania, Abdullah II; el presidente egipcio, Hosni Mubarak; el secretario general de las Naciones Unidas, el ghanés Kofi Annan; el presidente Clinton, y yo, en representación de la Unión Europea.

Las negociaciones en Sharm el-Sheikh no fueron nada fáciles, pero, finalmente, palestinos e israelíes acordaron emitir declaraciones públicas en las que harían un llamamiento inequívoco al fin de la violencia. Además, se decidió crear una comisión de investigación sobre los acontecimientos violentos de las últimas semanas y para evitar que se repitieran en el futuro. Así nació la Comisión Mitchell, en referencia al senador demócrata que la lideró, que estaba integrada por el exprimer ministro y expresidente turco Suleyman Demirel; el entonces ministro de Asuntos Exteriores noruego, Thorbjørn Jagland; el senador republicano estadounidense Warren B. Rudman, y yo. La comisión continuó su trabajo durante el mandato de George W. Bush y redactó un informe final con conclusiones sólidas, que habrían sido útiles si se hubieran aplicado. Tristemente, el informe cayó en manos de la Administración Bush, que no hizo ningún esfuerzo por implementarlo en la práctica. Fue una oportunidad perdida.

Clinton afrontaba sus últimos meses en la Casa Blanca y quiso despedirse de algunas de las personas que estaban en Sharm el-Sheikh. En uno de los lugares en los que nos alojábamos los participantes en la conferencia, Clinton nos reunió a unos pocos —sus colaboradores, Kofi Annan, Abdullah II, Mubarak y yo— para comentar de manera informal asuntos relacionados con su mandato y sobre su futuro. Clinton tenía ganas de hablar y nos pasamos un buen rato charlando con una gran sinceridad. Fue una de esas reuniones difíciles de olvidar.

Nos informó de una conversación que tuvo con George W. Bush, el candidato republicano a las elecciones presidenciales estadounidenses del año 2000. En la conversación, Bush —que finalmente ganó las elecciones— reveló sus dos prioridades en política exterior. La primera, la creación del Missile Defence System, un plan para construir un potente escudo antimisiles estadounidense que sería utilizado para defenderse de sus principales enemigos: Irán, Corea del Norte e Irak. Para Rusia fue una provocación, puesto que el sistema podía ser usado sobre misiles rusos y desequilibraba el valor de algunos tratados nucleares. La segunda prioridad era acabar con Sadam Hussein. Estados Unidos estaba fijando su mirada cada vez más sobre Oriente Medio.

Una de las figuras políticas más destacables de la Conferencia de Sharm el-Sheikh fue el entonces secretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan. Le conocí cuando era representante especial del secretario general de las Naciones Unidas en Yugoslavia. Se trataba de una persona muy cualificada e inteligente, y tenía una gran experiencia como mediador en numerosos conflictos. Viajé a Nueva York para reunirme con él porque la Unión Europea quería jugar un papel más destacado en la escena internacional y estábamos convencidos de que juntos podríamos trabajar de una manera más eficaz en Oriente Medio. Difícilmente habría encontrado un colaborador mejor. Acordamos darle un empujón al proceso de paz en la región y abrirlo a más actores, incluida Rusia. Así se creó el Cuarteto de Oriente Medio, integrado por Estados Unidos, Rusia, la Unión Europea y las Naciones Unidas.

Una de las primeras iniciativas que el Cuarteto puso en marcha fue la apertura de la frontera entre Egipto y Gaza. El paso fronterizo de Rafah —que Israel mantenía cerrado— dejaba a Gaza en un estado de aislamiento de facto con el resto de la región. Bajo la responsabilidad del Cuarteto, se consiguió abrir el paso fronterizo, que ayudó a desbloquear una situación que amenazaba con dejar completamente ahogados a los palestinos de la franja de Gaza. Sobre el proceso de paz propiamente dicho, los avances fueron discretos —se quedaron, más bien, en declaraciones— porque la oposición del primer ministro israelí, Ariel Sharón, el sucesor de Barak, era total.

* * *

A pesar de la creciente importancia de Oriente Medio en la agenda internacional y en la emergente agenda exterior europea, la Unión nunca dejó de mirar a Ucrania. En agosto de 2001 aterricé en Simferopol, la ciudad más poblada de Crimea. Iba allí en un viaje oficial invitado por el presidente de Ucrania, Leonid Kuchma. En el aeropuerto me recibió el presidente de la Autonomía de Crimea, Leonid Graccht. El edificio de protocolo estaba preparado: la mesa servida y el vodka listo para los brindis. El primero de los cinco fue largo y emotivo, con cuatro ideas fundamentales: la belleza de la península, en verso de Neruda: «Crimea como hermosa medalla en el pecho de la Tierra»; la patriótica insistencia en que Crimea es Ucrania; el ferviente deseo de ser parte de Europa, y la necesidad de ayuda de la Unión Europea. Cuatro temas que a partir de ese brindis no se ausentaron de ninguna conversación durante la visita.

Terminada la ceremonia, emprendimos viaje en coche hacia Foros, la histórica dacha de Gorbachov, donde iba a alojarme durante mi estancia en Crimea. Nada me defraudó. Todo lo que había escuchado e imaginado era verdad. El paisaje hermoso, la casa imponente, los jardines cuidados, el inmenso mar Negro tranquilo. El presidente Kuchma tuvo la gentileza de venir a visitarme a la dacha para comenzar las sesiones de trabajo. Pasamos varias horas juntos. Analizamos la situación política y económica del país, y las medidas necesarias más urgentes, las complejas relaciones entre Ucrania y Rusia, y la preparación de la cumbre Ucrania-Unión Europea, que tendría lugar en Yalta a mediados de septiembre de 2001.

Kuchma me rogó que visitara Sebastopol, una ciudad que estaba cerrada a los extranjeros. Me sorprendió su deterioro. En su ría compartían aún puerto la flota rusa del mar Negro y la flota correspondiente de Ucrania. En la historia de Rusia, desde el siglo XIX, Sebastopol ha ocupado un lugar glorioso. Es la única ciudad «doblemente heroica» para los rusos. Lo fue durante el asedio en la guerra de Crimea en 1854 y de nuevo en la Segunda Guerra Mundial. Con razón, el alcalde de entonces me dijo con una cierta tristeza: «Qué difícil es gobernar una ciudad cuyas mayores glorias están ligadas a un país que no es el nuestro».

4

EL COMIENZO DEL SIGLO XXI

El 11 de septiembre de 2001 viajé de nuevo a la península de Crimea con motivo de la cumbre entre la Unión Europea y Ucrania. Fuimos el presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi; el primer ministro belga, Guy Verhofstadt, que entonces ocupaba la Presidencia del Consejo de la Unión Europea, y yo. El presidente de Ucrania, Leonid Kuchma, que representó a su país durante la cumbre, nos recibió a nuestra llegada a la ciudad crimea de Yalta.

Nos dirigimos después al lugar donde iba a celebrarse la reunión de trabajo, que estaba situado en un bosque. Los ucranianos nos acompañaron a un pabellón de caza que había sido utilizado desde la época de los zares rusos y por numerosos líderes soviéticos. La reunión —que había podido preparar durante mi visita a Ucrania del mes anterior— fue útil, y avanzamos mucho. Después, salimos a una pradera para tomar el café. Mientras tanto, unos niños de un colegio cercano vinieron a agasajarnos con sus instrumentos de música. Primero tocaron música ucraniana, seguida de una representación de jazz.

En medio de la actuación sonó mi teléfono. Era una llamada que venía del Centro de Situación de la Unión Europea. Me dieron una noticia aterradora. Un avión se había estrellado contra las Torres Gemelas en Nueva York. Me quedé lívido. Transmití la noticia que acababa de recibir de Bruselas a los que estábamos reunidos. Decidimos dar por terminada la cumbre. Los tres representantes de la Unión Europea nos apresuramos a volver a Bruselas a la mayor brevedad posible. Durante el trayecto de vuelta, llegaron más noticias que confirmaron la gravedad de la situación. Se ratificó la colisión de un segundo avión contra las Torres Gemelas y de un tercero contra el edificio del Pentágono, en Washington. Ya no había ninguna duda de que Estados Unidos estaba siendo atacado y todo apuntaba a que se trataba de un atentado del grupo terrorista islámico Al Qaeda.

Aterrizamos en el aeropuerto militar de Bruselas y nos dirigimos al hangar, donde ya nos esperaba la prensa. Conscientes del significado de lo que estaba ocurriendo, los que en esos momentos representábamos a la Unión Europea en el mundo hicimos las declaraciones más enérgicas, sólidas y serias para expresar nuestra solidaridad con el pueblo estadounidense. Una vez terminada la rueda de prensa, nos dirigimos cada uno a nuestros respectivos lugares de trabajo. Desde mi despacho empecé a hacer llamadas para recabar la información que iba llegando desde Nueva York y a contactar con las capitales europeas. Conforme se iban acumulando las noticias, y se clarificaba lo acontecido en Nueva York, nos dimos cuenta de la trágica dimensión de lo ocurrido. Las imágenes eran escalofriantes y estaba claro que las íbamos a recordar mientras viviéramos. Los atentados del 11 de septiembre conmocionaron al mundo. El editorial del periódico Le Monde titulado «Nous Sommes Tous Américains» se convirtió en un llamamiento a la solidaridad universal con los ciudadanos de Nueva York y del pueblo estadounidense.

Los atentados a las Torres Gemelas dieron comienzo al siglo XXI. Tras la caída de la Unión Soviética y gozar de un «momento unipolar» durante la década de los noventa, la invulnerabilidad de Occidente se reveló como una mera ilusión. La globalización, que se había impuesto como el paradigma a seguir tras el final de la Guerra Fría, ahora planteaba retos imprevistos. Un actor no estatal marcaba la agenda global de una manera dramática, y los atentados pusieron de relieve el gran potencial disruptivo de estos actores, que fue in crescendo en años posteriores. El terrorismo se convirtió en una amenaza global. Un día después de los atentados, la OTAN invocó por primera vez en su historia el artículo 5 para defender a uno de sus miembros y cerró filas en torno a Estados Unidos.

Los atentados del 11-S dieron paso a una ola de solidaridad internacional con Estados Unidos en su lucha contra el terrorismo. El Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprobó una resolución que autorizó «tomar todas las medidas que sean necesarias para responder a los ataques terroristas perpetrados el 11 de septiembre de 2001 y para combatir el terrorismo en todas sus formas, con arreglo a las funciones que le incumben en virtud de la Carta de las Naciones Unidas».

Los meses posteriores a los atentados mostraron un país herido, pero con deseos de poner de manifiesto su fortaleza en la escena mundial. A partir de ese momento, los líderes políticos estadounidenses —y la sociedad en general— adoptaron una cultura de guerra. En la Administración Bush se fue imponiendo el lenguaje del campo de batalla frente al lenguaje de la gestión cotidiana de la política en tiempos de paz, y el presidente estadounidense dedicó toda su energía intelectual y política para construir una coalición internacional antiterrorista. Pocos días después de los atentados, delante de los representantes del Congreso, Bush declaró de manera solemne la «guerra contra el terrorismo»:

Nuestra guerra contra el terrorismo comienza con Al Qaeda, pero no termina ahí. No terminará hasta que todos los grupos terroristas de alcance mundial hayan sido encontrados, detenidos y derrotados… Y perseguiremos a las naciones que proporcionen ayuda o refugio seguro al terrorismo. Todas las naciones de todas las regiones tienen que tomar una decisión: o están con nosotros o están con los terroristas.

La idea de una «guerra contra el terrorismo» estaba en sintonía, en gran parte, con un emergente consenso global antiterrorista. No es de extrañar, por tanto, que la intervención militar en Afganistán contara con un gran apoyo internacional. Incluso de Rusia, que cedió a los países de la coalición tanto el uso de su espacio aéreo y sus infraestructuras de transporte terrestre y aéreo —en Rusia y en países de Asia Central— como apoyo logístico durante la operación. La OTAN se preparó para realizar una intervención militar contra el santuario de Al Qaeda en Afganistán, que entonces estaba gobernada por los talibanes, un movimiento fundamentalista islámico. La operación militar se saldó con una victoria rotunda de la coalición liderada por Estados Unidos. Los talibanes fueron derrocados en Afganistán y el líder de Al Qaeda, Osama bin Laden, escapó del país.

La «guerra contra el terrorismo» hizo que la Administración Bush redujera su atención hacia otras cuestiones de su política internacional, incluida la relación bilateral con Rusia. La llegada de Bush y Putin a las presidencias de sus respectivos países había despertado, en cierta manera, las esperanzas de la comunidad internacional. Sobre todo, tras unas declaraciones de Bush en una cumbre entre Estados Unidos y Rusia en Eslovenia, donde el presidente estadounidense afirmó que en Putin había encontrado «un hombre en el que se podía confiar». Pero en estas circunstancias Estados Unidos no podía desarrollar una política exterior equilibrada, por lo menos hasta que el país se recuperase del shock que habían supuesto los atentados. El ansiado acercamiento entre Estados Unidos y Rusia tuvo que posponerse.

A diferencia de Rusia, China se encontró con la pista despejada para convertirse en miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC) —que era una de sus principales ambiciones—, en la que fue admitida en diciembre de 2001, tan solo tres meses después de los atentados del 11-S. Fue, sin duda, un acontecimiento histórico para China y la gobernanza global. Por parte del mundo occidental, integrar a la emergente potencia oriental en el sistema de la gobernanza económica mundial —en el cual la OMC constituía una pieza central— era una necesidad histórica. Como afirmó el presidente estadounidense Richard M. Nixon en un artículo de 1967 publicado en Foreign Affairs: «No podemos permitirnos dejar a China para siempre fuera de la familia de naciones, alimentando sus fantasías, acariciando sus odios y amenazando a sus vecinos».

La entrada de China en la OMC le proporcionó el impulso definitivo en su fulgurante ascenso económico. En pocos años, se posicionó como una potencia económica de primer orden. Con el paso del tiempo, este objetivo se demostraría cada vez más lejano para Rusia. Cuando llegó a la Presidencia, Putin se propuso recuperar la autoestima de Rusia frente a Occidente y, seguramente, la entrada de China en la OMC representó un duro golpe para sus ambiciones. El ascenso económico del país asiático redujo el peso relativo de Rusia en el orden internacional, y con toda probabilidad contribuyó a reforzar en el Kremlin el sentimiento de que el estatus geopolítico de Rusia estaba disminuyendo. El orden internacional se encontraba en un momento de transformación. Se avecinaba una nueva etapa en las relaciones internacionales y el mundo empezó a hablar el lenguaje de la multipolaridad.

Tan solo dos días después de la entrada de China en la OMC, el 13 de diciembre de 2001, Bush anunció la retirada de Estados Unidos del Tratado sobre Misiles Antibalísticos. Había sido firmado en 1972 —en plena Guerra Fría— con el objetivo de reducir la fabricación de misiles balísticos portadores de armas nucleares. La retirada de Estados Unidos de este tratado era un paso necesario para construir el complejo sistema antimisiles global, el Missile Defence System mencionado anteriormente, que le permitiría defenderse del «eje del mal»: Irán, Corea del Norte e Irak.

El desprecio por Sadam Hussein en importantes sectores del Partido Republicano venía de lejos, por lo que no era de extrañar que la presunta existencia de armas de destrucción masiva en Irak pronto se convertiría en una obsesión para la Administración Bush. En ese Gobierno se integraron los Vulcanos, un grupo de figuras políticas de gran renombre y marcado perfil neoconservador, entre los que se encontraban el vicepresidente, Dick Cheney, y el secretario de Estado, Donald Rumsfeld. Ambos fueron los mayores defensores de iniciar una guerra preventiva contra Irak. En cierta manera, este grupo nació del desacuerdo que provocó la decisión de George H. W. Bush de no derrocar a Sadam Hussein cuando tuvo la oportunidad, en 1991, tras la guerra del Golfo. En su argumentación, los neoconservadores aludieron a la predisposición del dirigente iraquí a usar armas de destrucción masiva, aunque no existiera evidencia alguna que demostrara que había armas nucleares en Irak. Pero no parecía importarles. No faltaron análisis rigurosos, como los de la Comisión de Inspección y Verificación de Armamento de la ONU, pero cayeron en manos de una Administración cada vez más obsesionada con sus propias tesis.

El debate que tuvo lugar en las Naciones Unidas sobre la cuestión de Irak fue de alto voltaje. El discurso del ministro de Asuntos Exteriores francés, Dominique de Villepin, fue un alegato contra la invasión de Irak largamente aplaudido y demostró que Bush no contaba con el apoyo de la comunidad internacional. Esta falta de consenso —incluso entre los países aliados de Estados Unidos— no fue impedimento para que la Administración Bush invadiera Irak. A diferencia de lo ocurrido en la guerra del Golfo, la Administración de 2003 no consideró necesario contar con el consentimiento del conjunto de la comunidad internacional y del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Cuando la política exterior de un país se deja arrastrar por corrientes emotivas, la diplomacia suele quedar relegada a un segundo plano. La situación doméstica y la opinión pública estadounidense crearon las condiciones necesarias para lanzar la invasión. Estados Unidos se obcecó en una intervención militar que despreció los más básicos principios de la diplomacia. La invasión de Irak comenzó el 20 de marzo de 2003, primero con ataques aéreos a objetivos militares iraquíes situados en distintos puntos del país y posteriormente sobre Bagdad. Pocas semanas después, a bordo de un barco militar estadounidense, y bajo el lema triunfalista de «Mission Accomplished» (Misión Cumplida), Bush declaró la victoria de Estados Unidos en Irak y el derrocamiento de Sadam Hussein. A primera vista, pareciera que la intervención militar había sido todo un éxito.

Sin embargo, la guerra de Irak fue una de las decisiones más equivocadas del mandato de George W. Bush. Por supuesto, nunca aparecieron armas nucleares en el país. La decisión de intervenir en 2003 fue un despropósito, tanto en el fondo como en la forma. Si en algún momento la misión consistió en liberar a Irak del terror, reconstruir el país e incrementar la seguridad internacional, el fracaso fue absoluto. Para Estados Unidos implicó el inicio de un cuestionamiento creciente respecto de su posición internacional como garante de la seguridad global.

En Irak, Estados Unidos intentó implementar una estrategia de cambio de régimen (régime change) para moldear al país a su imagen y semejanza. Se intentó reconstruir el Estado iraquí destruyendo todo vestigio del régimen de Sadam Hussein y sin contar con las estructuras previas. El desmantelamiento del Ejército iraquí provocó que millares de militares fueran privados de su estatus social y de su fuente de ingresos. Excluir del proceso de reconstrucción a la población suní —la corriente del islam mayoritaria en el país, frente a la minoría chiita— aumentó su oposición hacia Estados Unidos. Gran parte de estos sectores empezaron a ver con buenos ojos la incipiente insurgencia suní de carácter fundamentalista que, finalmente, se convirtió en el grupo extremista Estado Islámico (ISIS).

Nunca sabremos qué habría ocurrido si Bush se hubiera desmarcado de las posiciones de sus asesores más dogmáticos. Sin embargo, lo cierto es que la guerra de Irak generó muchos más problemas, a todos los niveles, de los que resolvió.

5

EL DIFÍCIL PAPEL DE EUROPA

La guerra de Irak dividió a la comunidad internacional, dividió a la Alianza Atlántica y dividió a los europeos. Las diferencias entre sus principales Estados miembros dejaron a la Unión Europea en un estado de parálisis institucional. Como alto representante para la PESC, tuve la responsabilidad de mantener el consenso entre ellos en la medida de lo posible. Fueron momentos difíciles, personal y políticamente.

Pero de la experiencia de la guerra de Irak, la Unión Europea también sacó valiosas conclusiones que dieron ímpetu al desarrollo de su política exterior y de seguridad. La falta de una estrategia de seguridad común hacía difícil la unidad de acción de los europeos en el mundo. El orden internacional estaba cambiando a gran velocidad y la necesidad de construir una narrativa común entre los países miembros de la Unión se hacía cada vez más evidente. La Unión Europea tenía que pasar de ser un actor comercial y económico de primer orden a serlo también en el ámbito de la política exterior y de la seguridad.

En esas nuevas circunstancias, surgió la idea de poner en marcha la redacción de una Estrategia de Seguridad Europea. Como alto representante, asumí el reto y organicé un pequeño equipo liderado por Robert Cooper y Christoph Heusgen. Cooper era el director general para asuntos político-militares en el Consejo de la Unión Europea, y había trabajado en el Gabinete del primer ministro británico Tony Blair como asesor de asuntos militares e internacionales. Heusgen era el director de la Unidad de Políticas del Consejo de la Unión Europea y había ocupado varios cargos de relevancia en el servicio exterior alemán, y después fue asesor de asuntos internacionales de la canciller alemana Angela Merkel. Hoy es director de la Conferencia de Seguridad de Múnich. Eran dos diplomáticos excepcionales, que redactaron un texto que fue aceptado por todos los Estados casi sin ninguna corrección, un acontecimiento bastante excepcional en la Unión Europea.

El Consejo Europeo adoptó la Estrategia Europea en diciembre de 2003. Por primera vez se acordaba una evaluación conjunta de las amenazas y se fijaban objetivos claros para promover los intereses de seguridad, basados en los valores fundamentales de la Unión. Europa se enfrentaba a nuevas amenazas, como el terrorismo, la proliferación de armas nucleares, los Estados fallidos, el crimen organizado o los conflictos regionales. Era necesario que los europeos nos hiciéramos responsables de nuestra propia seguridad y de la seguridad internacional en su conjunto. Nada describía mejor las aspiraciones de la Estrategia que el título de la misma: «Una Europa segura en un mundo mejor».

Tras la nefasta experiencia de Irak, la Estrategia quiso dejar atrás el recurso de la fuerza como único medio para salvaguardar la seguridad allá donde esta estuviera amenazada. Luchar contra el terrorismo, por ejemplo, exigía una política inteligente, que no dependiera de medios exclusivamente militares, y el documento establecía que se debía hacer uso de todos los instrumentos que hubiera al alcance, incluido el empleo eficaz y coordinado de medios policiales, judiciales y de los servicios de inteligencia.

La guerra de Irak había demostrado que el unilateralismo era un método inviable para construir un orden de seguridad internacional. En un mundo globalizado resultaba evidente que pocos problemas, por no decir ninguno, podrían ser gestionados en solitario por un solo país. En consecuencia, la Estrategia recogía un firme compromiso de la Unión Europea con el «multilateralismo eficaz» y reflejaba la voluntad de avanzar de manera inclusiva en la resolución de problemas globales y evitar la tendencia a la parálisis en las organizaciones multilaterales. Ante todo, el concepto ponía de manifiesto la existencia de un mundo cada vez más multipolar, en el que distintos actores empezaban a cobrar mayor importancia. En los años siguientes, la Unión Europea debía centrarse en el desarrollo de asociaciones estratégicas con Rusia, China, India, Japón y las principales organizaciones regionales, como la Unión Africana o la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental.

Además, el conflicto en Irak había tensionado las relaciones entre la Unión Europea y Estados Unidos. Era de vital importancia reconstruir el vínculo transatlántico. Resultaba innegable que, en la cuestión de Irak, los centros de gravedad de la opinión pública a ambos lados del Atlántico estaban separados por diferencias significativas, aunque tal diagnóstico obviaba realidades mucho más complejas: tanto en Europa como en Estados Unidos existía un espectro amplio de opiniones, de manera que había opositores a la guerra en Estados Unidos, así como partidarios de la misma en Europa.

Durante esos años abundaron los análisis y los comentarios sobre las diferencias que existían entre europeos y estadounidenses en sus respectivas maneras de ver el mundo. Según algunos, como el académico neoconservador Robert Kagan, pareciera que europeos y americanos ya no habitaban continentes separados, sino planetas distintos, divididos por una visión del mundo totalmente opuesta. Los europeos éramos de Venus y, por tanto, según sus detractores, pusilánimes, blandos y militar y políticamente débiles. Los americanos eran de Marte: poderosos, viriles y dinámicos. Reconocer las diferencias era una cosa; exagerarlas o distorsionarlas era otra muy distinta. Tan falso era tachar a los estadounidenses de unilateralistas empedernidos como a los europeos de ingenuos pacifistas. Enfatizar nuestras diferencias de manera simplista condenaba a americanos y europeos a un fatalismo improductivo. Sin duda, no era la mejor base para construir una relación transatlántica sólida. Colin Powell —entonces secretario de Estado— y yo tuvimos una buena relación, y no porque estuviéramos de acuerdo en todo. Ni mucho menos. Discrepábamos en multitud de asuntos, pero cuando esto ocurría, hablábamos y escuchábamos el punto de vista del otro, de forma que se preservaran las cuestiones en las que coincidíamos y nuestra amistad.

* * *

El 17 de abril de 2004 recibí una llamada de José Luis Rodríguez Zapatero, que ese mismo día había sido investido presidente del Gobierno de España por el Congreso de los Diputados. Me pidió que le fuera a visitar a La Moncloa. Yo estaba en Bruselas y llegué a primeras horas de la noche a Madrid. El despacho presidencial todavía conservaba los muebles y la decoración del anterior presidente, José María Aznar. Zapatero me comunicó su intención de retirar lo antes posible las tropas españolas que se encontraban en Irak, y era consciente de las implicaciones de su decisión: lo previsible es que no gustara en Washington, pero quería que la retirada se hiciera de forma ordenada y consensuada con la Administración estadounidense. Me pidió que le ayudara.

Llamé a Condoleezza Rice, entonces consejera de Seguridad Nacional de Estados Unidos. Rice subrayó la recepción negativa que tendría la decisión de Zapatero en la Administración estadounidense, pero fue respetuosa y comprensiva. Al final de la llamada, me dijo que debía consultarlo y que volvería con noticias. Unas horas después sonó mi teléfono. Rice tenía una propuesta para gestionar la decisión de Zapatero. Sugirió que lo ideal era que la comunicación entre ambos Gobiernos progresara de manera escalonada: que hablaran primero los ministros de Asuntos Exteriores, que después lo hicieran los de Defensa y que más tarde, cuando tuviéramos garantía de que la conversación iba a ser productiva, trataran el asunto los dos presidentes. La conversación se mantuvo en un tono de cordialidad y, después de seguir los pasos acordados, la decisión de Zapatero se materializó con la completa salida de las tropas españolas de territorio iraquí el 21 de mayo de 2004.

Las buenas relaciones entre Estados Unidos y Europa son la base de la seguridad europea y en el año 2004 se produjo una situación paradójica en la relación transatlántica. Precisamente en uno de sus momentos más difíciles, como consecuencia de la guerra de Irak, su institución fundamental, la OTAN, se estaba preparando para dar un paso histórico. En marzo de 2004 tuvo lugar la mayor ampliación de la Alianza Atlántica desde su fundación con la incorporación de siete nuevos países: Bulgaria, Estonia, Lituania, Letonia, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia. Por primera vez se integraban tres exrepúblicas soviéticas: Estonia, Lituania y Letonia.

Era de esperar que esta decisión no sentaría bien en el Kremlin. Cualquier ampliación de la OTAN hacia el Este siempre sería recibida con desconfianza por parte de Moscú y, en 2004, la situación era cualitativamente distinta a la de finales del siglo anterior. Mientras que en 1997 las negociaciones coincidieron con un momento de gran acercamiento político entre Washington y Moscú, a partir de la invasión de Irak, las relaciones entre ambos se habían enfriado considerablemente.

A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, y en especial tras la caída del bloque soviético, la OTAN ha liderado la delicada empresa de extender la zona de paz y seguridad en el continente europeo. A su vez, la Unión Europea siempre ha querido dar cabida a aquellos países que aspiraran a contribuir a su estabilización, por lo que también estaba llamada a jugar un papel más importante en la seguridad continental. Las ampliaciones de la OTAN y de la UE en 2004 fueron prácticamente simultáneas. En mayo de 2004, dos meses después de la ampliación de la OTAN, la Unión Europea experimentó la mayor transformación política de su historia con la incorporación de diez países, y pasó de tener quince a veinticinco miembros.

El proyecto de integración europea ha sido un proceso largo, complejo y gradual, pero se puede resumir en dos momentos históricos. El primero fue el de la reconciliación entre los países de Europa Occidental tras la Segunda Guerra Mundial, el momento de la virtud europea en lo intelectual y lo moral. El segundo era el que estaba teniendo lugar en 2004, el de la ampliación territorial de la Unión, cuyo objetivo final era estabilizar el continente tras la caída de la Unión Soviética. El éxito de la integración política europea —entre los Estados miembros que ya formaban parte de las instituciones comunitarias— ha creado la posibilidad, así como el reto, de ampliar la Unión a nuevos países. El entonces vicecanciller y ministro de Asuntos Exteriores alemán, Joschka Fischer, explicó con gran claridad la trascendencia y la dificultad histórica de la integración europea:

La necesidad de organizar estos dos procesos —la integración política y la ampliación de la Unión Europea— de forma paralela es, sin duda, el reto más grande que tiene la Unión Europea desde su creación. Pero ninguna generación puede elegir los retos que les lanza la Historia.

La ampliación de 2004 supuso un momento de gran emoción para los países de Europa Central y del Este. También trajo otros retos, tanto para los nuevos miembros como para la Unión. Los países que ahora se integraban venían de experiencias históricas distintas de los que se incorporaron anteriormente, lo cual podría explicar algunas de las disensiones que se produjeron después de la ampliación de 2004. Estados como España, Portugal o Grecia se unieron a las Comunidades Europeas y cedieron parte de su soberanía para dejar atrás su pasado autárquico y nacionalista. Por el contrario, los países de Europa Central y del Este lo hacían para huir de la dominación extranjera, en su caso, de la Unión Soviética. En poco más de diez años, gran parte de Europa Central y del Este había pasado de no tener soberanía alguna por el hecho de ser repúblicas de la Unión Soviética o integrantes del Pacto de Varsovia a ser miembros de la Unión Europea, para lo cual es preciso que un país ceda una parte de sus competencias estatales. La integración en la Unión respondía al deseo de estos países de convertirse en Estados-nación con soberanía plena, aspiración que Moscú les había denegado durante décadas. Sin embargo, la Unión Europea no fue concebida para satisfacer esta demanda histórica, al menos en su totalidad, ya que, precisamente, la esencia del proyecto europeo reside en la cesión voluntaria de soberanía como condición necesaria para alcanzar la paz y la cooperación entre europeos. Algunas tensiones serían inevitables.

La ampliación al Este redujo la distancia geográfica entre las fronteras de la Unión y países como Rusia, Bielorrusia, Moldavia, Georgia y Ucrania. Era una oportunidad para profundizar en las relaciones con estos países —los nuevos vecinos orientales de la Unión—, en forma de mayores flujos comerciales y promoviendo su reforma institucional. La relación de la Unión Europea con Rusia iba a ser crucial en los próximos años, pero no se podía abordar adecuadamente sin tener en cuenta a Ucrania. Un fracaso político y democrático en Ucrania comportaba grandes riesgos para el futuro. Podía socavar el progreso de la democracia y la economía de mercado en Rusia, y ponía en peligro la relación de esta con Occidente. El que Ucrania se convirtiera en un Estado moderno viable sería, quizá, uno de los factores que más influiría en la evolución de Rusia hacia la democracia y la economía de mercado.

6

UCRANIA, LA OBSESIÓN DE PUTIN

Putin siempre ha mantenido un relato selectivo y distorsionado de la historia ucraniana. No le importaba que, desde el nacimiento de la Unión Soviética, Ucrania hubiera sido una república autónoma con el mismo estatus formal que Rusia, aunque integrada en la URSS. Tras la Segunda Guerra Mundial, Ucrania firmó la Carta de las Naciones Unidas, participando en la creación de la misma como miembro fundador. Para mantener su estatus como tal, después de alcanzar la independencia en 1991, el país solo tuvo que cambiar su nombre de República Socialista Soviética de Ucrania a República de Ucrania.

En 2004, Putin se encontraba en el último año de su primer mandato como presidente de Rusia. Fue en ese año, seguramente, cuando una de sus prioridades políticas —Ucrania— empezó a degenerar en una obsesión. Desde que llegó a la Presidencia el 31 de diciembre de 1999, Putin ha sentido la obligación histórica de mantener este país bajo la esfera de influencia rusa. Ucrania jugaba un papel vital en uno de los sectores estratégicos de la economía rusa. Desde hacía décadas, era el nexo que unía la producción rusa de petróleo y otras fuentes de energía con el mercado de consumo europeo. La exrepública soviética no podía ni debía aspirar a ser más que un país gobernado bajo la tutela de Moscú. Así lo creía Putin, y esta creencia no hizo más que intensificarse en los años siguientes.

A principios del siglo XXI, las relaciones entre Rusia y Ucrania no acababan de dar el salto cualitativo que se esperaba. Más bien al contrario, la relación entre ambos países empezó a deteriorarse. Las elecciones presidenciales ucranianas de 2004 marcaron un punto álgido en las tensiones. En esos momentos, Kuchma era el presidente de Ucrania y Víktor Yanukóvich, su primer ministro. Las elecciones eran de suma importancia para el futuro de Ucrania, pero sobre todo para Putin. A ellas concurrieron varios candidatos, pero dos eran claros favoritos. De un lado estaba el primer ministro Yanukóvich, a quien la gran mayoría consideraba el candidato de Putin. El otro favorito, Víktor Yúshchenko, era un político ucraniano que no escondía sus intenciones de acercar su país a Occidente.

Las elecciones se desarrollaron en un clima políticamente enrarecido. Hay que recordar que Yúshchenko había sido víctima de un envenenamiento durante la campaña electoral. Abundaban las teorías sobre quién había sido el autor, pero Rusia era la principal sospechosa. Sin embargo, atribuir responsabilidades por acontecimientos de esa naturaleza sin pruebas fehacientes era una estrategia arriesgada. El proceso electoral también se vivió muy intensamente en las calles. La tensión era patente y los partidarios de ambos candidatos estaban cada vez más enfrentados. La posibilidad de que estallara un desorden público generalizado no era menor, con la complicación añadida de que difícilmente se podría restablecer la calma porque las fuerzas de seguridad ucranianas estaban a disposición de uno de los candidatos a presidente, el primer ministro Yanukóvich.

Como dictaban las leyes electorales ucranianas, las elecciones se disputaron en dos rondas. En el caso de que ninguno de los candidatos sacara un resultado mayor del 50 % de los votos, los dos que obtuvieran más sufragios tendrían que disputarse la Presidencia en una segunda ronda. En el mes de octubre, Yúshchenko ganó la primera ronda con un 39 % de los votos, y le separaban tan solo unas pocas décimas del primer ministro Yanukóvich, que quedó segundo. Las elecciones, pues, debían decidirse en una segunda ronda, que tuvo lugar en el mes de noviembre. Contra todo pronóstico, la Comisión Electoral Central ucraniana declaró vencedor a Víktor Yanukóvich por un margen de casi tres puntos porcentuales con respecto a Yúshchenko. El primer ministro se convertía, así, en el nuevo presidente de Ucrania.

Sin embargo, el proceso electoral levantó las sospechas de la comunidad internacional y de los propios ucranianos. Los observadores de la OSCE concluyeron que las elecciones habían sido fraudulentas y que no se podía aceptar el resultado. Tras consultar con ellos, Yúshchenko tampoco lo aceptó y exigió una repetición electoral. El Tribunal Supremo de Ucrania, la institución judicial más importante del país, sentenció que las elecciones no habían sido justas ni limpias y, a los pocos días de emitir su decisión, las calles de Kiev y de varias ciudades ucranianas se inundaron de ciudadanos que protestaban contra el fraude. Comenzó así la llamada Revolución Naranja, en la que miles de manifestantes protagonizaron actos de desobediencia civil y protestas pacíficas para reclamar la repetición.

Yanukóvich y sus seguidores no estaban dispuestos a ceder a las demandas de Yúshchenko. Tampoco Putin, que ejercía gran influencia sobre importantes sectores de la opinión pública ucraniana, iba a aceptar unas nuevas elecciones. Sin embargo, la ruptura social y política que estaba viviendo el país, la dificultad que implicaría gobernar Ucrania en esas circunstancias y la creciente presión internacional hicieron que el sector afín a Yanukóvich se fuera abriendo a la idea de buscar una solución negociada al conflicto.

Desde Bruselas, la situación en Ucrania se veía cada vez con mayor preocupación. Poco a poco, me di cuenta de que era necesario que la Unión Europea usara su peso político para ayudar a reconducir la situación en el país. Incluso, pensamos que sería necesario desplazarse físicamente a Kiev. No se trataba de una decisión menor, ya que nunca antes un representante político de la Unión Europea había intervenido para tratar de solventar un conflicto constitucional en una exrepública soviética. Vista la gravedad de la crisis ucraniana, el éxito de la misión no estaba en absoluto asegurada, pero, a pesar de todo, decidimos que era lo mejor.

En las semanas previas a mi visita a Kiev, mantuve un contacto continuo con el presidente de Polonia, Aleksander Kwaśniewski. Hacía nueve años que ocupaba este cargo, tras suceder a Lech Walesa, el histórico líder del sindicato Solidaridad. Como presidente de Polonia, seguía la situación en Ucrania con gran detenimiento y tenía buenas relaciones con algunas de las figuras más importantes de su escena política. Junto con la experiencia acumulada al frente de su país, estos factores hacían de Kwaśniewski un candidato idóneo para mediar en la crisis ucraniana. El presidente lituano Valdas Adamkus, que tenía una estrecha relación con el presidente polaco, también formó parte de la delegación europea que viajaría a Kiev.

Llegamos a Ucrania una noche de noviembre de 2004. Era una noche fría, desapacible y nevaba con gran intensidad. Nos dirigimos al Parlamento ucraniano, donde se encontraban todos los representantes políticos que iban a intervenir en las conversaciones. Rusia también participaba. Ya en el Parlamento, una de las primeras personas a las que vi fue al presidente de la Duma Estatal de Rusia. Se trataba de Borís Gryzlov, el enviado de Putin. Su presencia evidenciaba la creciente influencia política que tenía Putin sobre las instituciones políticas rusas y, también, la que quería ejercer en Ucrania. En las conversaciones participaron los dos candidatos a la Presidencia ucraniana, Víktor Yanukóvich y Víktor Yúshchenko; el exprimer ministro y entonces embajador ruso en Ucrania, Víktor Chernomyrdin; el presidente de la Duma rusa, Borís Gryzlov; el presidente de Polonia, Aleksander Kwaś niewski; el presidente lituano, Valdas Adamkus; el secretario general de la OSCE, Jan Kubis, y yo, en nombre de la Unión Europea.

Durante la negociación se puso de manifiesto que las posibilidades de salir del bloqueo eran escasas. No parecía que hubiera ningún punto donde apoyarse para forzar una repetición electoral. Sin embargo, a medida que las conversaciones avanzaban durante la noche, empezaron a surgir algunas ideas que permitieron mantener viva la esperanza de llegar a un acuerdo. Una de las propuestas que despertó el interés de todas las partes fue la de hacer una reforma constitucional limitada. Yanukóvich y los negociadores afines a su candidatura estaban descontentos con algunas provisiones de la Constitución ucraniana. Querían que hubiera un traspaso de competencias hacia la figura del primer ministro y el Parlamento ucraniano, quitándole competencias a la Presidencia. El reparto constitucional entre el primer ministro y el presidente había sido una de las causas más importantes de la mala gobernanza del país.

La propuesta sirvió para recuperar la conversación, que se alargó durante varias horas. No faltaron momentos de tensión, pero con el transcurso del tiempo las negociaciones fueron cambiando de color. Si bien de forma tímida y lenta, las posiciones de ambas partes fueron acercándose. Desde un punto de vista pragmático, Yanukóvich seguramente pensó que le interesaba más ganar las elecciones en un clima de mayor tranquilidad que con una situación de inestabilidad política creciente en las calles. Para Yúshchenko, no hacer las concesiones necesarias hubiera supuesto abandonar cualquier posibilidad de ser presidente. Finalmente, ambas partes acordaron la reforma constitucional.

La Comisión Electoral Central —que había dado como buenos los resultados de unas elecciones fraudulentas hacía unas semanas— autorizó la repetición bajo la supervisión de observadores internacionales. Las propuestas se fueron calmando, los manifestantes volvieron a sus casas y las elecciones se celebraron sin mayores dificultades. El resultado de diciembre de 2004 dio la victoria a Yúshchenko por un margen considerable —de casi ocho puntos porcentuales— frente a Yanukóvich. La Comisión Electoral ratificó el resultado a los pocos días y el país se fue haciendo a la idea de que Yúshchenko sería el próximo presidente de Ucrania. Poco después, Yanukóvich aceptó la derrota y dimitió de sus cargos como primer ministro. La victoria de un candidato presidencial que manifestaba su sintonía con la Unión Europea era una novedad para el país ucraniano. En Bruselas, los resultados se vivieron con gran satisfacción. Ucrania iba a entrar en una nueva senda, con procedimientos electorales ampliamente aceptados y con la disposición por parte de la Unión y la comunidad internacional de ayudar a que pudiera desarrollarse económica y políticamente como país.

Evidentemente, la situación política en Ucrania no cambió en veinticuatro horas tras la victoria de Yúshchenko. La sociedad seguía tensionada, igual que sus líderes políticos, que tuvieron que adaptarse a la reforma consensuada. Según el cambio propuesto, varias de las competencias del presidente Yúshchenko pasaron a Yulia Timoshenko, la primera ministra. Es posible que la reforma constitucional no contribuyera a propiciar una buena relación entre ambos a lo largo del mandato, pero vistas las alternativas era la única opción posible para que ambos gobernaran.

Cuando se constituyó el nuevo Gobierno, en Ucrania se respiraba optimismo. Justo antes de que tomara posesión de su cargo, el viernes 21 de enero de 2005, visité a Víktor Yúshchenko en su apartamento de Kiev. Impresionaba su cara destrozada por el envenenamiento que había sufrido hacía tan solo unos meses. Compartimos almuerzo. Era un momento esperanzador para el país, pero me preocupaba la fragilidad institucional de Ucrania y la mirada tan corta de la clase política, que tendía a anteponer sus intereses personales a los colectivos. Y, sobre todo, la persistente influencia de los magnates económicos, que no facilitaron la gobernabilidad, sino todo lo contrario, ya que aprovecharon la debilidad institucional ucraniana para enriquecerse. Las bases para gobernar el país no eran muy sólidas. Quedaba mucho trabajo por hacer para convertir a Ucrania en un país que pudiera, eventualmente, integrarse en la Unión Europea.

Quien seguramente recibió peor la noticia de la victoria electoral de Yúshchenko fue el propio Putin, quien pensaba que Yanukóvich, su candidato, ganaría las elecciones sin demasiadas dificultades. No fue así. La intervención de la comunidad internacional en el proceso electoral —donde la OSCE y la Unión Europea jugaron un papel muy importante— era anatema para Putin. Ucrania era una parte indisociable de Rusia, pensaba el mandatario ruso, no una nación soberana cuya posición internacional pudiera decidirse en unas elecciones. De alguna manera, estas elecciones fueron el detonante de la posterior tensión política que se hizo con el país. Progresivamente, Ucrania fue ocupando una posición cada vez más ambigua en el plano internacional. Siempre difícil, siempre sin resolver. De manera evidente, Ucrania se estaba convirtiendo para Moscú en objeto de disputa con Occidente.

El proyecto político de Putin, tanto dentro como fuera de las fronteras de Rusia, estaba determinado en gran medida por una visión nostálgica del pasado soviético. Tan solo unos meses después de la investidura de Yúshchenko como presidente de Ucrania, en abril de 2005, Putin pronunció las siguientes palabras públicamente:

Ante todo, conviene reconocer que la desaparición de la Unión Soviética fue la mayor catástrofe geopolítica del siglo. En cuanto al pueblo ruso, se convirtió en una auténtica tragedia. Decenas de millones de nuestros conciudadanos y compatriotas se encontraron más allá de los límites del territorio ruso.

Desde el punto de vista de un antiguo líder del KGB, la disolución de la Unión Soviética fue una tragedia nacional. Para Putin, como para muchos de sus compatriotas, la historia de Rusia le confería el derecho a ser una gran potencia, como consecuencia del enorme sacrificio humano que hizo el país al llevar a la muerte a millones de compatriotas en el Frente del Este durante la Segunda Guerra Mundial. Rusia había dado la batalla final contra el nazismo y, por tanto, le correspondía un justo reconocimiento.

En gran parte, la diplomacia consiste en gestionar este tipo de agravios. Por suerte, la comunidad internacional disponía de varios foros para tratarlos. La Conferencia de Seguridad de Múnich —la reunión anual de referencia en el ámbito de la seguridad global— era uno de ellos. Nacida durante la Guerra Fría, la conferencia ha seguido cumpliendo un importante papel hasta nuestros días. Desde que fui ministro de Asuntos Exteriores del Gobierno de España he asistido a prácticamente todas sus ediciones. Para mí, es una de las fechas que vertebra el calendario político internacional, como la Asamblea General de las Naciones Unidas, el Foro Económico Mundial de Davos o los Consejos Europeos en el ámbito comunitario.

En la Conferencia de Seguridad de Múnich de 2007 Vladímir Putin fue invitado para que protagonizara la intervención principal. En esos momentos estaba finalizando su segundo mandato como presidente de Rusia, por lo que era una buena idea escucharle en el clima de distendida franqueza que facilitaba la conferencia. La dureza del discurso de Putin fue recibida con una cierta sorpresa por parte de los asistentes, entre los cuales me encontraba. Es cierto que las relaciones entre Rusia y Occidente no pasaban por su mejor momento, pero en ningún caso se esperaba que Putin hiciera una enmienda a la totalidad del sistema internacional cuando dijo:

Un mundo unipolar es un mundo en el que hay un amo, un soberano. Y al final esto es pernicioso no solo para todos los que están dentro de este sistema, sino también para el propio soberano, porque se destruye a sí mismo desde dentro. El modelo unipolar no solo es inaceptable, sino también imposible en el mundo actual.

La unipolaridad del sistema internacional y, por tanto, la posición dominante de Estados Unidos en un mundo que tendía a la multipolaridad, por lo menos en términos económicos, era inadmisible para Rusia. Para el líder ruso, los acontecimientos de los últimos años —la retirada de Estados Unidos del Tratado sobre Misiles Antibalísticos en 2001, la invasión de Irak de 2003, la ampliación de la OTAN de 2004— invalidaba a Estados Unidos como líder indiscutible del orden internacional del siglo XXI. Sin embargo, esta condena también reflejaba un deseo profundo de recuperar el estatus geopolítico de Rusia. Para entenderlo, hubo que esperar hasta los últimos compases del discurso de Putin, que expresaban el sentimiento de que los deseos de Rusia en el plano internacional no estaban siendo respetados:

Rusia es un país con más de mil años de historia que prácticamente siempre ha hecho uso del privilegio de llevar a cabo una política exterior independiente. Hoy no vamos a cambiar esta tradición.

El discurso de Putin en la Conferencia de Seguridad de Múnich en 2007 tuvo un reflujo largo e intenso. Poco quedaba del optimismo con el que Bush y Putin habían planteado las relaciones entre Rusia y Estados Unidos a comienzos de siglo.

Tan solo un año después del discurso de Putin, las conversaciones sobre la ampliación de la OTAN a Ucrania y Georgia empezaron a cobrar cada vez más importancia. Ambas exrepúblicas soviéticas contaban con el respaldo de la Alianza para convertirse en futuros candidatos. En esos momentos, yo ya no tenía ningún cargo de responsabilidad en la OTAN, pero pude seguir las conversaciones políticas sobre este asunto. A principios de 2008, la OTAN empezó a preparar su próxima cumbre, que se celebraría en Bucarest en el mes de abril. Como alto representante, no me correspondía asistir a las sesiones, pero fui invitado a la comida que se celebró con motivo de la misma, a la que también asistió un amplio número de líderes políticos y militares. Se discutieron los principales asuntos de la cumbre de una manera más informal, incluida la posible entrada de Georgia y Ucrania en la Alianza.

Era obvio que existían discrepancias entre los aliados sobre la ampliación propuesta. Las posiciones de Estados Unidos contrastaban con las de varios países europeos, que veían con mayor reticencia la integración de las dos exrepúblicas soviéticas. Mientras que Estados Unidos quería que se hiciera de la manera más rápida posible, otros miembros eran más cautelosos y argumentaban que debía hacerse teniendo en cuenta las relaciones con Rusia. Mi impresión era que en esos momentos no existía consenso para tomar una decisión de esa naturaleza. Plantear una ampliación de la OTAN a Ucrania y Georgia era una decisión precipitada. Hasta ese momento se había hablado relativamente poco —o nada— sobre cómo se iba a garantizar la seguridad de ambos países.

Tras un debate largo, se llegó a una solución aparentemente intermedia, pero que poco hizo por contentar a las partes implicadas. La declaración final de la cumbre recogió el siguiente compromiso: «La OTAN acoge con satisfacción las aspiraciones euroatlánticas de Ucrania y Georgia de ingresar en la OTAN. Hoy hemos acordado que estos países se convertirán en miembros de la OTAN». La declaración era ambigua y no incluía ninguna fecha concreta para implementar esa decisión. Si las relaciones entre Rusia y Occidente ya estaban tensas, la Cumbre de Bucarest incrementó una incertidumbre que marcaría la pauta de los próximos años.

7

UN MUNDO EN CRISIS

Para los que vivimos la primera década del siglo XXI con alguna responsabilidad política, 2008 fue un año agotador.

Durante los primeros meses del año, gran parte de la atención de la comunidad internacional estaba concentrada en la situación económica. La crisis de las hipotecas basura (sub-prime), que había estallado en Estados Unidos en 2007, estaba empeorando y amenazaba con desestabilizar la economía mundial. En una economía cada vez más globalizada, ningún acontecimiento podía ser leído en términos exclusivamente domésticos. Los efectos de una crisis financiera que tenía lugar en la principal potencia económica del mundo no podían ser ignorados. Así pues, la comunidad internacional —y, en concreto, Europa— observaba a Estados Unidos con una creciente preocupación.

Con esa intranquilidad de fondo, el primer ministro británico, Gordon Brown, organizó una conferencia en Londres para el mes de abril de 2008. Brown —que siempre me ha merecido un gran respeto político e intelectual— era una persona altamente comprometida con la agenda social, tanto a nivel doméstico como global. Bajo el nombre de Progressive Governance Summit, la conferencia tenía como objetivo debatir sobre la situación económica en el mundo desde un marcado enfoque social y, para ello, convocó a varias figuras destacadas de la política internacional —muchas de ellas de la familia socialdemócrata— y a los representantes de las principales organizaciones multilaterales.

Paralelamente a la conferencia, Brown organizó una cena en el palacio de Chequers, la residencia de campo oficial del primer ministro británico. A ella asistimos un reducido número de invitados, entre los cuales se encontraban Dominique Strauss-Kahn, que entonces era director general del Fondo Monetario Internacional; Pascal Lamy, director general de la Organización Mundial del Comercio; Michelle Bachelet, presidenta de Chile; el presidente de Senegal, Abdulaye Wade; Gordon Brown y su círculo de colaboradores más cercanos, y yo. Los invitados hicimos nuestras aportaciones sobre la situación en varias regiones del mundo, incluidas África, América Latina, Asia y Europa. Por motivos de fuerza mayor, la conversación no podía eludir la crisis de las hipotecas sub-prime que se estaba desarrollando en Estados Unidos y sus posibles efectos globales.

Debido a los fuertes lazos económicos existentes entre la Unión Europea y Estados Unidos, las implicaciones para la economía europea eran ineludibles. Sin embargo, los allí reunidos no estábamos seguros —había diferentes opiniones— de que sus efectos llegarían a Europa. Según algunas opiniones, los sistemas financieros estadounidense y europeo estaban suficientemente decoupled (desacoplados), lo que hacía que un contagio fuera improbable. Según nuestros pronósticos, la comunidad internacional afrontaría sus retos compartidos —como el cambio climático, la desigualdad o la seguridad— en un clima de relativa estabilidad económica global. O eso parecía. No tardamos en tener una respuesta.

Por otra parte, las expectativas sobre el futuro político de Rusia eran esperanzadoras como resultado del cambio de liderazgo en Moscú. La Constitución rusa limitaba los mandatos presidenciales a ocho años, por lo que el presidente Vladímir Putin tuvo que ceder su puesto al ganador de las elecciones presidenciales que habían tenido lugar ese año, Dmitri Medvedev, que hasta entonces había sido primer ministro bajo la presidencia de Putin. A su vez, Putin ocupó el puesto de Medvedev y fue nombrado primer ministro. Ambos ocuparían sus respectivos cargos los próximos cuatro años.

Medvedev y Putin habían seguido trayectorias políticas paralelas, ya que se conocieron en el Ayuntamiento de San Petersburgo trabajando para el entonces alcalde Anatoli Sobchak. Posteriormente coincidieron en el Kremlin durante la presidencia de Borís Yeltsin. Putin ocupó los cargos de secretario del Consejo de Seguridad Nacional y primer ministro. Medvedev fue el jefe adjunto del Gabinete de Putin en su etapa como primer ministro. Medvedev presentaba un perfil marcadamente distinto al de su predecesor. No había operado en las entrañas del Estado soviético ruso como oficial de sus servicios de inteligencia, como Putin. Y si había algo que distinguía a Medvedev era su juventud: tenía cuarenta y dos años cuando fue nombrado presidente, convirtiéndose en el más joven de la historia de Rusia desde 1917. La comunidad internacional —y Occidente, en especial— interpretó la llegada de Medvedev a la Presidencia rusa con un cierto optimismo. El contenido y el tono de sus primeros discursos ofrecían esperanzas de que las relaciones entre Rusia y Occidente pudieran seguir un rumbo más positivo. Era imperativo aprovechar esta oportunidad para retomarlas.

Sin embargo, dichas esperanzas se demostraron infundadas, o cuando menos exageradas. El 7 de agosto de 2008 —pocos meses después de que Medvedev empezara su mandato— Rusia invadió Georgia. Por primera vez desde la disolución de la Unión Soviética, la Federación Rusa invadía una exrepública soviética. La guerra de Georgia no concitó la presencia mediática internacional que en circunstancias normales hubiera tenido. Un día después de la invasión, el 8 de agosto, empezaron los Juegos Olímpicos de Pekín. Fue un acontecimiento histórico para China, que se presentó ante el mundo con una gran elegancia y majestuosidad en la ceremonia de inauguración. El incuestionable éxito organizativo y la victoria de China en el medallero contribuyeron a despertar el orgullo chino. Hoy en día, este orgullo es uno de los principales activos del responsable político de aquellos Juegos, que no fue otro que Xi Jinping, hoy presidente de la República Popular China.

Durante los Juegos Olímpicos, la Unión Europea se volcó en buscar una solución a la guerra de Georgia. Afortunadamente, el conflicto duró solo unos días. A través del Acuerdo de los Seis Puntos, Medvedev y el presidente georgiano, Mijeíl Saakashvili, acordaron unos principios básicos para iniciar el cese de las hostilidades. La mediación europea en el conflicto contó con la participación del presidente francés, Nicolas Sarkozy. Los representantes de la Unión Europea —en esa ocasión, Sarkozy; el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durão Barroso, y yo— viajamos a Moscú. En el Kremlin nos reunimos con el presidente ruso Medvedev para discutir la implementación del Acuerdo y clarificar el mandato y el área de responsabilidad geográfica que tendría una misión europea de carácter civil y policial en el país. Tres semanas después de su firma, se realizó el despliegue de la Misión de Supervisión en Georgia, que también contó con la participación de gendarmes franceses y guardias civiles españoles. La Misión consiguió que las tropas rusas se retiraran detrás de las líneas de las regiones separatistas de Abjasia y Osetia del Sur, e hizo posible que los que habían sido desplazados por el conflicto pudieran regresar a sus hogares y normalizar las condiciones de vida en el país caucásico.

* * *

Tras la corta guerra de Georgia, los líderes occidentales no tuvieron mucho tiempo para reconducir sus relaciones con Rusia. Llegados al mes de septiembre, la crisis del sistema financiero estadounidense se estaba expandiendo como la pólvora. Algunos bancos pequeños empezaban a manifestar serias dificultades y la situación se deterioraba rápidamente. El 15 de septiembre quebró Lehman Brothers, uno de los bancos de inversión más importantes del mundo. Sin duda, esa noticia fue la gota que colmó el vaso. Marcó el inicio de una crisis de alcance global —que afectó especialmente a las economías desarrolladas—, de cuyos efectos el mundo todavía no se ha recuperado del todo.

Por razones de otra índole, la semana posterior a la quiebra de Lehman Brothers me encontraba en Washington. Con antelación había fijado un desayuno con el senador Christopher Dodd, un demócrata que durante esa legislatura presidía la Comisión de Asuntos Bancarios del Congreso de Estados Unidos. Se trataba, por tanto, de una de las figuras de referencia en Washington en lo que respectaba a los asuntos financieros estadounidenses. Dada la delicada situación por la que atravesaba el país, pensé que el senador Dodd cancelaría el desayuno. Le llamé para transmitirle mi comprensión si finalmente decidía hacerlo, pero él insistió en mantener la cita.

Nos reunimos en la gran sala de su despacho, que tenía varias carpetas tiradas por el suelo. Nos recibió descorbatado y en mangas de camisa. Había sido una larga noche en Washington y, era evidente que no había dormido. Durante el desayuno, el senador hizo un repaso de lo ocurrido la noche anterior en una reunión con Henry Paulson, el secretario del Tesoro, que era republicano; Ben Bernanke, director de la Reserva Federal, y la presidenta de la Cámara de Representantes, Nancy Pelosi. En esa reunión, Paulson y Bernanke fueron los dos personajes de la tragedia. El senador me transmitió la conclusión a la que habían llegado ambos sobre la situación financiera, que se estaba volviendo insostenible. La frase que usaron Paulson y Bernanke para describir la situación encerraba un dramatismo tal que hizo saltar todas las alarmas: de no tomar medidas drásticas de forma inminente, enfatizaron ambos, la economía global corría el riesgo de «colapsar» (meltdown). El cambio de panorama en pocos meses fue dramático. La economía mundial se enfrentaba a una crisis de dimensiones inéditas en la historia reciente. Una crisis global que, por tanto, necesitaba de soluciones globales.

Pocas semanas después del encuentro con Dodd, en noviembre de 2008, se celebró la Cumbre del G-20 en Washington. Gran parte del éxito de la cumbre residía en el mero hecho de celebrarse, porque era la primera vez que se conseguía reunir a los jefes de Estado y de Gobierno de los países que conformaban el corazón de la economía mundial desde la formación del G-20 en 1999. La cumbre fue presidida por George W. Bush, ya que el presidente electo de Estados Unidos, Barack Obama, todavía no había tomado posesión del cargo.

La premisa de la reunión del G-20 era evidente y, para un número importante de países, completamente acertada: la interdependencia de la comunidad internacional, especialmente en lo económico, era ineludible. En un mundo globalizado, prácticamente cualquier acontecimiento —sobre todo, los de carácter económico— era susceptible de repercutir más allá de las fronteras nacionales. Cada vez se hacía más urgente la cooperación multilateral, pero esa visión del mundo se encontraba con un problema estructural que la gobernanza global sigue sufriendo a día de hoy. La economía y la seguridad son cada vez más globales, mientras que la política y las lealtades de las personas siguen siendo locales o nacionales.

El G-20 vino a suplir las deficiencias del G-8, que solo reunía a las economías más desarrolladas de Occidente (más Rusia). Este foro tan reducido había dejado de ser un vehículo apropiado para la gobernanza global. El objetivo de la Cumbre del G-20 era evitar caer en la trampa de construir un sistema multipolar sin multilateralismo, y responder a los cambios sustanciales que se estaban produciendo en el sistema internacional, que tendía inequívocamente a la multipolaridad. En aquellos momentos, circulaban datos de crecimiento de los países emergentes. Según algunas proyecciones, se estimaba que el peso de los países en desarrollo (que no formaban parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE) en la economía global llegaría al 60% del PIB mundial para el año 2030. Claramente, estos datos vaticinaban un protagonismo reducido para Occidente en la construcción de la gobernanza global del siglo XXI. Era preciso estabilizar los mercados financieros de todo el mundo y, para ello, había que escuchar las voces de países como China, la India o Brasil.

La Cumbre del G-20 de Washington será recordada por haber hecho avanzar el multilateralismo a través de un foro global representativo, inclusivo y eficaz. Más allá de su celebración, las reuniones de esta cumbre alcanzaron resultados notables. El comportamiento de China fue positivo —tal como reconocieron todos los países asistentes— y contribuyó al éxito de la reunión.

* * *

Estados Unidos afrontaba esta nueva época, también, con un cambio de liderazgos. La llegada del joven demócrata Barack Obama a la Presidencia de Estados Unidos generó una ola de optimismo en todo el mundo. El anhelo de que Obama jugase un papel indiscutible en la gobernanza global era una idea compartida por multitud de líderes internacionales. Además, el nuevo presidente se tomó muy en serio su mandato en lo que respectaba a la política exterior. Obama se rodeó de un equipo altamente capacitado, con Hillary Clinton a la cabeza de la Secretaría de Estado, que dio pie a la creación de un tándem muy sólido. El presidente puso en marcha el conocido reset (restablecimiento) entre Estados Unidos y Rusia, cuyo resultado más tangible fue la firma del Nuevo START, Tratado de No Proliferación Nuclear, por el que Rusia y Estados Unidos se comprometían a reducir sus arsenales de armas nucleares estratégicas para que el mundo se convirtiera en un lugar más seguro. El reset entre Rusia y Estados Unidos generaba nuevas expectativas y ofrecía una oportunidad para crear una nueva arquitectura de seguridad europea.

A diferencia de Estados Unidos, Europa comparte un mismo continente con Rusia. Por tanto, la relación entre Europa y Rusia es un asunto que requiere de un constante trabajo en diversas áreas de interés mutuo, como la seguridad energética, la migración, el comercio y el crimen organizado. A veces resultaba difícil tratar con Rusia. Las tensiones que han caracterizado a la relación entre Europa y Rusia responden a la forma en que ambas partes perciben las cuestiones de seguridad compartidas. Europa, desde la perspectiva de la integración y la globalización, entiende la seguridad como un concepto indivisible, por lo que la integración en instituciones comunes favorece la seguridad de todo el continente europeo. En cambio, Rusia piensa en la seguridad en términos eminentemente geopolíticos, de suma cero, de tal manera que la seguridad de uno casi siempre va en detrimento de la seguridad de otros.

En esos momentos, lo importante no era de dónde veníamos, si no hacia dónde íbamos. La Unión Europea mostró un gran interés por las propuestas de Medvedev para modernizar Rusia. En sus discursos, hizo referencias explícitas a los niveles endémicos de corrupción y a la necesidad de crear un Estado de derecho, abierto y democrático. Tal como lo había hecho Yeltsin hacía diez años, la propuesta reformadora de Medvedev reconocía que el desarrollo de Rusia estaba por debajo de las expectativas generadas tras la caída de la Unión Soviética. Propuso también unas reformas económicas encaminadas a reducir la dependencia de la economía rusa de los hidrocarburos, como el petróleo o el gas natural, de tal forma que sectores punteros basados en la alta tecnología y la innovación empezaran a tener un papel más importante en ella.

Fue en ese contexto cuando, en la primera mitad de 2009, surgió la posibilidad de que estas reformas en Rusia se hicieran en cooperación con la Unión Europea. La predisposición de Medvedev era visible, y la Unión tenía un gran interés en contribuir a la modernización de su vecino más importante. Era una gran oportunidad para conseguir un acercamiento real entre ellas. Con ese objetivo, se celebró una cumbre Unión Europea-Rusia, casualmente, la última a la que asistí como alto representante. El objetivo era establecer un Acuerdo de Asociación. Puse un gran empeño en que la idea de la modernización de Rusia fuese incluida en el mismo. También comprobé que Medvedev veía con buenos ojos la iniciativa y se esforzó en que la idea prosperara. A decir verdad, hacía mucho tiempo que no se establecían unas dinámicas tan positivas de cooperación entre Rusia y la Unión Europea con tanta rapidez.

Para ambas partes, era crucial que la salida de la crisis económica se hiciera de manera conjunta y que no desembocara en una vuelta a recetas proteccionistas. En ese sentido, el papel de la OMC iba a ser determinante en la recuperación económica global y, concretamente, en la de Rusia. Moscú contaba con fuertes incentivos para dar los pasos necesarios para integrarse en la OMC, y Medvedev quería avanzar rápidamente en esa dirección. De los encuentros que mantuve con él durante esos meses, me quedé con la sensación de que realmente existían muchas posibilidades de que Rusia entrara en la OMC. Sin embargo, antes de profundizar en las nuevas relaciones económicas con Rusia, la Unión Europea necesitaba que le aclarara sus posiciones respecto a algunas cuestiones de su política comercial.

Cuando ya había dejado mi cargo como alto representante, hice un viaje con Strobe Talbott —a la sazón, presidente de la Brookings Institution— a varias ciudades que eran relevantes para las relaciones entre Europa, Estados Unidos y Rusia. Empezamos el viaje en Madrid, pasando por Estambul, Tbilisi, Kiev y Moscú, para acabar finalmente en Tallin. A lo largo del viaje mantuvimos una serie de reuniones y conversaciones con dirigentes políticos y líderes de la sociedad civil de estos países. Las visitas a Tbilisi y Kiev fueron las más destacables, porque nos proporcionaron una visión general sobre la situación por la que estaban atravesando ambos países. También fueron un recordatorio del creciente grado de rechazo hacia Rusia que se vivía en ellos.

El viaje a Kiev fue esclarecedor, pero reveló una situación altamente preocupante. Una de las cosas que más nos sorprendieron fue el grado de polarización de la clase política ucraniana. En una de las reuniones que mantuvimos con representantes políticos de un amplio espectro tuvimos ocasión de constatar el profundo dilema histórico al que se enfrentaba Ucrania, que debía elegir entre Occidente y Moscú. El futuro de Ucrania se estaba planteando cada vez más en estos términos, puramente binarios, y durante los años siguientes la presión sobre el país para decidir su orientación estratégica iría en aumento.

8

LAS PRIMAVERAS QUE NO FUERON

Desde la caída de la Unión Soviética, Rusia ha centrado su política exterior en la gestión del espacio postsoviético. Sin embargo, nunca dejó de mirar a aquellos escenarios donde la influencia soviética había sido notable y que estaban más allá de su entorno más inmediato. El mundo árabe, y en especial Siria, era uno de esos escenarios. En dos de sus ciudades costeras, en Tartús y Latakia, concretamente, se encuentran las únicas bases navales soviéticas exteriores de la URSS que han sobrevivido a su disolución.

Los acontecimientos en el mundo árabe no pasaban desapercibidos en Moscú, mucho menos si comportaban un riesgo de desestabilizar a los regímenes más cercanos al Kremlin. En la segunda década del siglo XXI, esos riesgos se materializaron. En diciembre de 2010, un joven vendedor de fruta tunecino se prendió fuego para protestar contra el maltrato que había sufrido a manos de la policía. La noticia se propagó entre la sociedad tunecina y las calles del país se inundaron de manifestantes que reclamaban mayores libertades civiles y políticas. Las protestas obligaron al dictador Ben Ali, que llevaba más de dos décadas en el poder, a dimitir, dando paso a una transición democrática en el país.

Rápidamente, el ejemplo tunecino se contagió al resto del mundo árabe. Los millares de ciudadanos de distintos países —la mayoría, jóvenes— que se alzaron contra sus dirigentes tenían razones de peso para protestar y exigir cambios. Muchos de estos países habían estado sometidos durante décadas a regímenes autocráticos y personalistas que hacían imposible su desarrollo económico y social. El presidente egipcio Hosni Mubarak llevaba tres décadas en el poder; Muamar el Gadafi, en Libia, había sido durante treinta y cuatro años líder de su país; en Siria, Bashar al-Ásad acababa de cumplir diez años como presidente, tras suceder a su padre, Hafez al-Ásad, que había gobernado el país con mano de hierro durante tres décadas.

Las llamadas «primaveras árabes» cambiaron el panorama político de estos países de manera radical. En unas pocas semanas, Mubarak y Ben Ali ya no eran presidentes de sus respectivos Estados. Las rebeliones populares y el cambio político se expandieron por toda la región, y en algunos casos se produjeron sangrientos enfrentamientos entre las fuerzas de seguridad y los manifestantes. En Libia, Siria y Yemen las protestas se alargaron y crecieron en intensidad, y la brutal represión de los regímenes autoritarios árabes contra su población sumió a estos países en guerras civiles que provocaron una enorme alarma humanitaria. Los conflictos en los que se vieron involucrados miles de ciudadanos causaron un gran número de muertos y una dramática crisis de refugiados. Por intereses geopolíticos, la participación de algunas potencias regionales y mundiales convirtieron esas guerras civiles en conflictos internacionales.

Frente a las protestas en Libia, Gadafi respondió con una represión brutal. Ante esta situación, algunos líderes occidentales se encontraron en una posición incómoda. Durante décadas, habían aislado a Gadafi de la comunidad internacional. Sin embargo, en los años precedentes a las revueltas árabes, el dictador libio había recuperado el favor de Occidente tras probarse que tanto su incipiente programa nuclear como su arsenal de armas químicas habían sido destruidos. Varios líderes europeos mostraron señales de acercamiento a él.

Para responder a la brutalidad de Gadafi, el 17 de marzo de 2011, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 1973, que autorizaba a la comunidad internacional a tomar «todas las medidas necesarias» en Libia para «proteger a los civiles y a las áreas pobladas bajo amenaza de ataques» mediante la creación de una zona de exclusión aérea sobre Libia. En el momento de su aprobación recibió el respaldo de la mayor parte del Consejo de Seguridad, ya que contó con doce votos a favor y solo tres abstenciones (Rusia, China y Alemania). Por primera vez, una resolución del Consejo de Seguridad incluyó un concepto que nunca antes se había utilizado para justificar una intervención militar: la «responsabilidad de proteger». Adoptado por las Naciones Unidas, el concepto se ideó para poner fin a la incapacidad de la comunidad internacional para evitar actos de genocidio, crímenes de guerra, limpiezas étnicas y crímenes contra la humanidad. El recuerdo de los Balcanes y Ruanda en la conciencia de la comunidad internacional lo hizo necesario. La «responsabilidad de proteger» recabó un gran consenso internacional: contó con el apoyo de la Liga Árabe y de la Unión Africana, dos organizaciones poco sospechosas de simpatizar con las injerencias —legítimas o no— en la soberanía estatal. Sin embargo, el concepto de «responsabilidad de proteger» no se pudo aplicar durante años ante la oposición de China y Rusia en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

El mandato de la resolución sobre Libia fue asumido por la OTAN, que lanzó una operación militar en marzo de 2011 para implementarla. La intervención de la Alianza forzó la caída del dictador libio, que, en octubre de 2011, fue localizado y asesinado por rebeldes a las afueras de Sirte, el último bastión del régimen. A través de esta operación militar, Occidente protagonizó un giro de ciento ochenta grados en su relación con Libia. Los líderes occidentales habían «perdonado» a Gadafi tras décadas de aislamiento internacional, para después lanzar una ofensiva militar que acabó con su régimen y con su vida. Desde entonces, la responsabilidad de proteger ha sido interpretada por algunos países —incluido Rusia— como un «derecho a intervenir», invocado de forma selectiva. Los problemas en Libia no surgieron como resultado de la resolución, si no de cómo se había aplicado. En lugar de centrarse en proteger a la población civil, la campaña se obcecó en derrocar a Gadafi por la fuerza para provocar un cambio de régimen en el país. La intervención de la Alianza Atlántica excedió su mandato humanitario y fue calificada de subterfugio para inducir dicho cambio. Rusia y China tomaron buena nota de ello y se mostraron más recelosas que nunca de la «responsabilidad de proteger».

En Siria —al contrario que en Libia— la comunidad internacional quedó paralizada. Las profundas divisiones en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas impidieron una respuesta conjunta. El uso del veto en el Consejo aumentó notablemente. Rusia vetó doce resoluciones relacionadas con Siria. China, que en toda su historia solo había usado su poder de veto en doce ocasiones, bloqueó seis de dichas resoluciones.

Cuando Bashar al-Ásad fue nombrado presidente sirio en julio de 2000, me esforcé personalmente en crear una buena relación entre la Unión Europea y Siria. La Unión quería jugar un papel más relevante en Oriente Medio y Bruselas consideró que era clave tejer relaciones con el país levantino. Al-Ásad, por lo que parecía, también estaba interesado, pero acabó reproduciendo las características que habían definido el mandato de su padre: se trataba de un régimen fundamentalmente familiar —dominado por los al-Ásad—, al servicio de la minoría chií alauita del país. La presidencia de Bashar al-Ásad acabó tomando una deriva autoritaria. En poco tiempo, tras la brutal represión que ejercieron las fuerzas de seguridad sirias contra la población, la revolución degeneró en una guerra civil que abocó al país a la más absoluta destrucción.

En estas circunstancias, Occidente fue partidario de propiciar un cambio de régimen en el país y acabar con el autoritarismo de al-Ásad. En agosto de 2011, Obama afirmó que «Bashar al-Ásad ha perdido toda legitimidad» y «debe irse». El uso de armas químicas por parte de al-Ásad sobre la población civil en un barrio de Damasco en 2013 reforzó la posición estadounidense. Ante esta situación, algunos miembros de la Alianza Atlántica —Estados Unidos y Reino Unido— titubearon durante varios años con la idea de realizar una operación militar en Siria. A priori, el entonces primer ministro británico, David Cameron, acordó con Obama lanzar una operación militar aérea en Siria, pero en última instancia fue rechazada por la Cámara de los Comunes. Había fuertes razones morales para desear el derrocamiento de al-Ásad. Sin embargo, la estrategia de régime change en Siria no logró otra cosa que poner a al-Ásad más a la defensiva, y la posibilidad de una intervención occidental —bien aérea o enviando soldados para combatir en Siria— contribuyó a infundir expectativas poco realistas a una oposición enormemente fragmentada. Lo cierto es que nunca hubo una voluntad decidida de intervenir directamente, aunque Estados Unidos se mostrara partidario de propiciar el cambio de régimen en Siria. En consecuencia, el papel de Estados Unidos en Siria no fue más allá de proporcionar apoyo militar —aéreo— y logístico a las fuerzas kurdas en la zona noreste del país para defenderse del Estado Islámico.

Los titubeos de Occidente respecto a la intervención militar en Siria dificultaron los esfuerzos diplomáticos, liderados primero por Kofi Annan y más tarde por el argelino Lakhdar Brahimi, que eran los enviados especiales de la ONU en el país. En junio de 2012, tuvo lugar la primera Conferencia de Paz de Ginebra convocada por Annan. En principio, Estados Unidos y Rusia, representados por Hillary Clinton y Serguéi Lavrov, habían llegado a un acuerdo para facilitar una transición política en Siria. Sin embargo, lo que parecía un éxito diplomático resultó ser un fiasco. En la rueda de prensa posterior a las negociaciones, Lavrov y Clinton afirmaron haber llegado a un acuerdo, pero, cuando llegó el momento de comunicarlo, se contradijeron mutuamente en una cuestión clave. Clinton aseguró que el Gobierno de transición que se creara en Siria vetaría la entrada en él de al-Ásad y, al escuchar esta afirmación, Lavrov refutó a Clinton e hizo hincapié en que el acuerdo no vetaba que al-Ásad formara parte de un Gobierno transicional.

A partir del fracaso de la vía diplomática, el papel de Occidente en Siria se redujo notablemente, vacío que fue aprovechado posteriormente por Rusia. El apoyo total que este país le brindó al Gobierno sirio influyó decisivamente en que la guerra se alargara en el tiempo, y la ayuda militar que Putin proporcionó a al-Ásad aumentó progresivamente a medida que avanzaba el conflicto. En septiembre de 2015, Rusia puso en marcha una prolongada campaña de bombardeos contra las fuerzas rebeldes sirias y el Estado Islámico. Siria se convirtió en un campo de operaciones del Ejército ruso. Como había ocurrido en Chechenia durante los años noventa, las fuerzas rusas desarrollaron operaciones aéreas y bombardeos sobre objetivos e infraestructura civil con el fin de mermar la moral de la población que apoyaba a las fuerzas rebeldes sirias. El más notorio fue el asedio, en 2016, de Alepo, la gran urbe económica y cultural del país. Allí, los rebeldes sirios, primero, se vieron aislados de sus líneas de suministro y, posteriormente, fueron cercados, calle por calle, durante más de seis meses, mientras se producían bombardeos indiscriminados a objetivos civiles, destruyendo hospitales, escuelas y mercados. No fue la última vez que el Ejército ruso emplearía estas tácticas.

Tras años de conflicto, Siria quedó devastada por la guerra, que provocó un desastre humanitario de enormes dimensiones. Aproximadamente medio millón de sirios murieron como resultado de la guerra. La mayoría de las víctimas fueron causadas por las acciones de las fuerzas pro-al-Ásad. Más de cinco millones y medio de sirios se vieron obligados a huir del país como refugiados. Seis millones fueron desplazados internamente. Reducidas a su cruda esencia, estas cifras sirven para sintetizar lo que han supuesto esos trágicos años de conflicto: Siria ha sido devastada y al-Ásad sigue gobernando en Damasco. Un gran fracaso.

Tras una década de aislamiento, Siria empezó a dar sus primeros pasos para reintegrarse en la comunidad internacional y, en especial, en el mundo árabe. Normalizó sus relaciones con Arabia Saudí, uno de sus enemigos históricos. En la reunión de la Liga Árabe de mayo de 2023, al-Ásad fue recibido cálidamente por sus integrantes, después de casi doce años desde su expulsión de la misma organización. A la luz de estos hechos, uno no puede sino sentir una enorme tristeza al ver cómo la esperanza de las primaveras árabes finalmente acabó en una tragedia humana y política en la región.

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CRIMEA: EL COMIENZO DE LA GUERRA

EN UCRANIA

En el año 2012, Medvedev acabó su mandato presidencial y Putin volvió para quedarse. La experiencia de Medvedev como presidente de Rusia no dio mucho de sí. Es cierto que el joven presidente ruso hizo algunas propuestas interesantes, pero finalmente no llegaron a buen puerto. Lejos de ser una presidencia transformadora en sus resultados, si en algo se distinguió claramente el mandato de Medvedev con respecto al de su predecesor fue en las formas.

A lo largo de sus años como presidente, las relaciones entre Rusia y Occidente pasaron por momentos muy difíciles, como durante la invasión rusa de Georgia en 2008. Sin embargo, en el terreno personal, Medvedev y los líderes occidentales —incluido Obama— sí establecieron cierta armonía en el trato. En mi caso, recuerdo tener una buena relación personal con él, lo que nos ayudó a trabajar conjuntamente para mejorar las relaciones entre la Unión Europea y Rusia. En 2008, tuvimos un encuentro muy útil en la Cumbre Unión Europea-Rusia que se celebró en la pequeña ciudad siberiana de Janty-Mansisk. Después de la cumbre, fuimos a cenar a una dacha, donde reinó un ambiente distendido. Tras la cena, fuimos a ver la semifinal de la Eurocopa 2008 entre España y Rusia en casas separadas. España ganó 3-0.

Durante su mandato, Medvedev quiso lo que no pudo: redefinir las relaciones de Rusia con Estados Unidos. Ese esfuerzo por propiciar un acercamiento entre Moscú y Washington le llevó a no vetar la resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas —concretamente, la resolución 1973— que dio pie a la intervención militar de la OTAN en Libia y provocó la caída de Gadafi. La decisión no gustó a Putin, que, a pesar de los evidentes desmanes del dictador libio, lo consideraba un aliado conveniente de Moscú.

La discrepancia entre Putin y Medvedev fue conocida públicamente. Putin se mordía las uñas por no ser presidente de iure, aunque lo fuera de facto. En Rusia, quien mandaba realmente era Putin y ello dio pie a que se estableciera una bicefalia confusa en el Kremlin. A su vez, esta situación provocó que el resto de la comunidad internacional —y, sobre todo, Estados Unidos— mantuviera unos vínculos anómalos con Rusia. Mientras que los líderes occidentales intentaban establecer sus contactos formales con Rusia a través de Medvedev —aprovechando su mayor proclividad al entendimiento—, muchos de ellos se vieron obligados a tratar con Putin.

Con su victoria en las elecciones presidenciales de 2012, Putin regresó formalmente a la Presidencia. La reforma constitucional de 2008 había aumentado la extensión de los mandatos presidenciales de cuatro años a seis. Por tanto, en principio, Putin no podía ser presidente ad eternum, pero poco a poco se estaba convirtiendo en el líder hegemónico de un sistema político cada vez más desprovisto de mecanismos para limitar su poder. Ese mismo año, Rusia protagonizó la que seguramente fuera la última decisión de gran importancia con respecto a su integración en el sistema de gobernanza económica global: su ingreso en la Organización Mundial del Comercio, más de diez años después de que lo hiciera China. Sin embargo, este hecho demostró ser poco relevante en términos económicos para Rusia, cuya economía estaba estancada como fruto de su excesiva dependencia de los hidrocarburos.

Ante la creciente dificultad de centrar su fuente de legitimidad en la economía, Putin gustaba de jugar la carta de la política exterior para apuntalar su popularidad doméstica. A pesar de su carácter obsesivo, combinaba su nostalgia por la Unión Soviética con un espíritu pragmático. En palabras del propio Putin, «quien no lamente la desaparición de la Unión Soviética no tiene corazón. Quien quiera recuperarla no tiene cerebro».

En este sentido, a través de la creación de la Unión Aduanera Eurasiática en 2010, Putin quería mantener el alcance geopolítico de la Unión Soviética a través de los medios que tenía a su disposición, principalmente comerciales. La Unión Aduanera integraba a Rusia, Kazajistán, Armenia, Bielorrusia y Kirguizistán. Había una exrepública soviética que destacaba por su ausencia: Ucrania. Con respecto a la problemática de Ucrania, hay que recordar que no solo es un asunto de seguridad militar, sino que también tiene una componente comercial muy importante.

Ucrania decidió no incorporarse a la Unión Aduanera de Putin porque las ambiciones del entonces presidente Yúshchenko —que quería firmar un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea— miraban más hacia Bruselas que a Moscú. Tristemente, el Gobierno de Yúshchenko y Timoshenko (2004-2010) estuvo marcado por la fragmentación y las luchas internas, que causaron un gran daño a la política ucraniana. En 2010, Ucrania dio un giro político inesperado cuando Yanukóvich, el hombre de Moscú, fue elegido presidente. En los primeros dos años de su mandato (2010-2014) las negociaciones para firmar el Acuerdo de Asociación entre la Unión Soviética y Ucrania quedaron estancadas durante varios meses debido a la situación interna del país. Entre las razones de dicha parálisis figuraba el encarcelamiento de la exprimera ministra, Yulia Timoshenko, que había sido acusada de abuso de poder por la firma con Rusia de un contrato de importación de gas natural en enero de 2009. Era difícil no sentir un enorme grado de frustración por la deriva que estaba tomando Ucrania, un país en el que la Unión Europea se había involucrado en todos los sentidos.

El nuevo presidente ucraniano, Yanukóvich, no descartaba la posibilidad de firmar un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, dada la atracción que esta última ejercía sobre la mayor parte de la población ucraniana. Había esperanzas de que, por pragmatismo, Yanukóvich se decidiese a firmarlo. Hacía años que la UE concluía este tipo de acuerdos con los países del Este y, aunque no conllevara grandes beneficios para la economía ucraniana ni era una solución definitiva a los problemas del país, sí tenía un gran significado político.

Sin embargo, para firmar el acuerdo con la Unión Europea no bastaba con que Yanukóvich estuviera convencido de hacerlo. Vistos sus titubeos, era evidente que, en última instancia, quien tomaba las decisiones sobre la orientación estratégica de Ucrania era Putin. Solo la posibilidad de que, finalmente, Ucrania se acercara a Occidente a través de este acuerdo enfureció a Putin y obligó a Yanukóvich a no firmarlo. El 20 de noviembre de 2013, el Gobierno ucraniano hizo pública una nota en la que informaba de la suspensión del proceso iniciado con la Unión Europea. A las pocas horas, se organizaron varias concentraciones en la plaza de la Independencia de Kiev (Maidán), que dieron origen al movimiento ciudadano Euromaidán (21 de noviembre de 2013-23 de febrero de 2014), el más importante que había vivido el país desde la Revolución Naranja de 2004. Las fuerzas de seguridad ucranianas y los partidarios de Yanukóvich organizaron protestas en contra de las demandas del Euromaidán, que pronto desembocaron en disturbios y fueron creciendo en intensidad y nivel de violencia. Visto desde hoy, se podría decir que la renuncia de Yanukóvich a firmar el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea fue el detonante de la actual guerra ruso-ucraniana.

La noche del jueves 16 de febrero —conocido como Jueves Negro— el Parlamento ucraniano aprobó varias leyes que restringían duramente las libertades civiles, entre ellas, el derecho de protesta. La respuesta de la ciudadanía no se hizo esperar. Esa noche aciaga para la historia de Ucrania murieron más de cien manifestantes a manos de las fuerzas de seguridad de Yanukóvich. Para el presidente ucraniano, la situación se había vuelto moral y políticamente insalvable, y pocos días después Yanukóvich abandonó la capital sin dar parte al Parlamento ucraniano.

Mientras la situación política en Ucrania se volvía cada vez más inestable, Putin estaba concentrado en la celebración de los Juegos Olímpicos de Invierno de febrero de 2014 en Sochi. Los vínculos entre deporte, nacionalismo y prestigio internacional quedaron patentes en los Juegos Olímpicos de Pekín, en 2008, y Putin tomó buena nota. El presidente ruso invirtió grandes sumas de dinero en la construcción de instalaciones deportivas y de infraestructura con el fin de que los Juegos de Sochi fueran un éxito organizativo y deportivo para Rusia. Y, efectivamente, sirvieron para insuflar algo de oxígeno al liderazgo de Vladímir Putin, que aprovechó el aumento de su popularidad para materializar su agenda exterior. Tal como había sucedido durante la celebración de los Juegos Olímpicos de Pekín —Rusia invadió Georgia un día antes de la ceremonia de inauguración—, Putin aprovechó Sochi para desplegar una operación militar en una exrepública soviética. El 20 de febrero de 2014, tres días antes de la ceremonia de clausura, Rusia se anexionó la península ucraniana de Crimea.

La anexión fue una prueba indiscutible de la creciente asertividad de Putin en política exterior, así como de su proclividad a transgredir los compromisos internacionales. La anexión rusa de Crimea violó de forma inequívoca el derecho internacional y los compromisos que había adquirido Rusia desde la disolución de la Unión Soviética. Un mes después, la región del Donbás —situada en la zona este de Ucrania— se convirtió en el escenario de un conflicto armado entre las fuerzas ucranianas y los separatistas prorrusos. Apoyados por Putin, los separatistas tomaron el control de las regiones de Donetsk y Lugansk, declarando la independencia de estas zonas como «repúblicas populares». El Gobierno ucraniano, respaldado por Occidente, se negó a reconocer la independencia de estas regiones y lanzó una operación militar para recuperarlas.

La transgresión cometida por Putin con la anexión de Crimea fue muy grave y hubiera merecido una respuesta lo suficientemente contundente para disuadirle de repetir acciones similares en el futuro. Visto con la perspectiva que nos otorga el tiempo que ha transcurrido desde entonces, es evidente que la respuesta de la comunidad internacional —y en especial de Occidente— no estuvo a la altura de las circunstancias. Es cierto que Estados Unidos y la Unión Europea impusieron una serie de sanciones a individuos y empresas rusas, pero se debió hacer más.

Se pusieron en marcha varias iniciativas diplomáticas para resolver la situación en Ucrania. Por ejemplo, el Grupo de Contacto Trilateral, compuesto por representantes de Ucrania, Rusia y la OSCE, dio lugar al Protocolo de Minsk I. Posteriormente, el Cuarteto de Normandía, que juntó en un grupo de contacto informal a Francia, Alemania, Rusia y Ucrania, alcanzó la firma de Minsk II. Tanto el Protocolo de Minsk I como el de Minsk II —en septiembre de 2014 y febrero de 2015, respectivamente— contribuyeron a reducir las tensiones, si bien de manera temporal. Sin embargo, los Protocolos de Minsk finalmente fracasaron en el objetivo de llevar una paz justa y duradera a Ucrania, por las diferencias entre Rusia y Ucrania sobre el estatus que deberían adquirir las regiones separatistas del Donbás dentro del Estado ucraniano.

La mala situación por la que atravesaban las relaciones entre Rusia y Occidente revelaba una paradoja: nunca antes tantas personas habían trabajado en foros y organizaciones creadas para promover la seguridad europea, ni se habían celebrado tantas reuniones entre rusos, europeos y americanos en todos los formatos imaginables. A la vez, nunca antes —por lo menos desde la Guerra Fría— la desconfianza había sido tan elevada. Las acciones de Putin también pusieron de manifiesto una tendencia más general —y preocupante— por parte del mandatario ruso de utilizar la fuerza y el recurso a la guerra como herramientas fundamentales de su política exterior. El daño que había causado Putin a las relaciones entre Rusia y Occidente sería muy difícil de revertir, y a la vista de lo que estaba ocurriendo, pareciera que Putin estaba perdiendo el norte.

* * *

La última vez que vi a Putin fue el 30 de noviembre de 2016. El presidente ruso me invitó a una conferencia en Moscú y tuve una conversación con él, a solas, sobre los asuntos internacionales más relevantes del momento. Las formas fueron correctas, pero el desacuerdo era total. La conferencia Primakov Readings tenía como finalidad recordar la herencia académica y política de Yevgeny Primakov. Habían pasado veinte años desde que conocí a Primakov, cuando fue nombrado ministro de Asuntos Exteriores ruso, y tan solo un año desde su muerte. Me sorprendió que me invitara. Durante esos años me reafirmé en la convicción de que la figura de Primakov era más relevante que nunca. En el discurso que pronuncié para la ocasión, tuve la oportunidad de recordarle a él y hablar de su contribución. Putin se encontraba entre el público.

Primakov era un patriota. Amaba a su país —y a Ucrania, de donde era su mujer, Irina— y, como muchos rusos, había vivido la disolución de la Unión Soviética como una tragedia. También, como gran parte de la población rusa, miraba con desconfianza las intenciones de Occidente en Europa y los intentos de ampliación de la OTAN. A su vez, Primakov era un cosmopolita, pero esto no le suponía ninguna contradicción con amar a su país. Sobre todo, Primakov estaba convencido de que la cooperación entre Rusia y Occidente para afrontar los problemas que compartían no solo era deseable, sino enteramente posible.

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HACIA UN ACUERDO CON TEHERÁN

A pesar de la deriva preocupante que estaba tomando Putin, el año 2015 trajo dos victorias del multilateralismo global: la firma del Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC, el acuerdo nuclear iraní) y los Acuerdos de París sobre el cambio climático fueron un soplo de aire fresco en un periodo de retroceso de la cooperación internacional.

La firma del acuerdo nuclear con Irán en julio de ese año contó con la participación de todos los miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Desde el comienzo de los contactos entre la Unión Europea e Irán, en 2003, para iniciar las conversaciones, hasta la firma del acuerdo, Rusia adoptó una posición que facilitó el éxito de las negociaciones.

Aunque no la terminé, de los temas que me correspondió coordinar durante mi mandato como alto representante, la negociación sobre el programa nuclear iraní fue uno de los más interesantes. Irán, el país chiita por excelencia, cuenta con una historia fascinante, aunque, por desgracia, en la actualidad está dirigido por clérigos obsesionados con el control interno y con hacer de Irán una potencia regional a costa de su prestigio internacional.

La firma de este acuerdo estuvo precedida por enormes dificultades. Para entenderlas, hay que retrotraerse, por lo menos, al año 2003, cuando las sospechas de que Irán tenía a su alcance los elementos necesarios para desarrollar armas nucleares iban en aumento. Los servicios de inteligencia israelíes —Israel quería acabar con el programa nuclear iraní antes de que naciera— nos lo recordaban un día sí y otro también. Arabia Saudí y los países de mayoría suní de la región mantenían la misma posición. En agosto de 2003, el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA) descubrió que Irán estaba enriqueciendo uranio y produciendo plutonio en dos instalaciones secretas que podrían utilizarse para fabricar armas nucleares. Convivir con un Irán que tuviera armas nucleares era un riesgo inasumible para la estabilidad global, pero si la comunidad internacional quería conseguir garantías de que Irán nunca tendría armas nucleares, más allá de invadirlo, había que cambiar su deseo de poseerlas.

La preocupación en Bruselas aumentaba, así como el sentido de urgencia para actuar en busca de una solución. En el mes de octubre de 2003, el Consejo Europeo reiteró su honda preocupación por las acciones de Irán. Era esencial que el país persa restableciera la confianza internacional en la naturaleza pacífica de su programa nuclear. También la Unión Europea debía estar dispuesta a explorar vías para desarrollar una cooperación más amplia con Irán.

El papel de los europeos fue fundamental a la hora de dar el primer empujón a las conversaciones. Seguramente, nuestras intenciones eran ingenuas, porque la desconfianza de los iraníes era infinita. Durante la guerra Irak-Irán de 1980-1988, Occidente estuvo del lado de Irak, aunque, como se demostró más adelante, este posicionamiento no estuvo en absoluto motivado por una cercanía ideológica con el régimen de Sadam Hussein. Más bien, y así lo entendieron los iraníes, el apoyo a Sadam Hussein era fruto de la hostilidad occidental hacia Irán desde la revolución islámica de 1979. Para los iraníes, el apoyo de Occidente en esta guerra era difícil de olvidar.

Así pues, la Unión Europea tomó la iniciativa e inició los contactos. Con este propósito se creó el grupo E3/ UE, integrado por Francia, Alemania, Reino Unido y la Unión Europea. En agosto de 2003, viajé a Teherán para entrevistarme con el ministro de Asuntos Exteriores iraní, Kamal Kharrazi. Entonces el presidente de Irán era Mohammad Khattami. También conocí a Hassan Rohani, un clérigo importante que ocupaba el cargo de secretario general del Consejo Supremo de Seguridad Nacional iraní. A partir de ese primer encuentro, Rohani asumió el cargo de negociador principal iraní y fue de las personas más interesantes y capacitadas que conocí en los muchos años que trabajé con los iraníes. Era la primera vez que Irán se reunía para hablar seriamente con la Unión Europea sobre el programa nuclear. Había oportunidades para la cooperación y los europeos podíamos ayudarles.

Los primeros resultados no tardaron en llegar. En noviembre de 2004, el E3/UE se reunió en París con Irán, representada por Rohani. A la reunión asistieron los ministros de Asuntos Exteriores de Francia, Reino Unido y Alemania, que entonces eran Michel Barnier, Jack Straw y Joschka Fischer, respectivamente, y yo. En París, el E3/ UE e Irán llegaron a un acuerdo. Irán se comprometió a congelar su enriquecimiento de uranio hasta que se alcanzara un compromiso a largo plazo. Ofrecía también la posibilidad de construir una relación más sólida entre Europa e Irán: por un lado, debía proporcionar una confianza duradera en la naturaleza pacífica del programa nuclear iraní y, por otro, los europeos deberían ofrecer mayores garantías en materia de cooperación nuclear, tecnológica y económica.

En mayo de 2005, el E3/UE volvió a reunirse con Rohani en la embajada iraní en Ginebra. Situada junto al lago Lemán, los altos funcionarios y diplomáticos iraníes utilizaban con frecuencia esta emblemática embajada para celebrar sus encuentros. La reunión fue muy franca y los iraníes entendieron bien nuestra posición. El programa nuclear no podría incluir como finalidad el enriquecimiento de uranio y el desarrollo de armas nucleares, y la mejor garantía posible era no construir infraestructura para ello. Durante la reunión, pusimos algunas sugerencias por escrito para avanzar en las conversaciones y salimos de ella con un borrador que debíamos estudiar separadamente. La embajada iraní en Ginebra fue escenario de una de las negociaciones más largas y duras que recuerdo. Lo más importante de esa reunión fue que tanto Rohani como los europeos comprobamos que todos manteníamos el compromiso de alcanzar un acuerdo a largo plazo. En Ginebra, la Unión Europea e Irán habían dado un paso importante, aunque su trascendencia no se entendería hasta tiempo después.

Sin embargo, desde Bruselas percibimos que las respuestas a nuestros planteamientos tardaban en llegar. La situación en Irán era cada vez más tensa: las elecciones presidenciales ya habían sido convocadas y los sectores más radicales —que se oponían a cualquier acercamiento o acuerdo con el mundo occidental— veían en esta convocatoria una oportunidad para regresar al poder. A pesar de los progresos que se pudieran hacer en la mesa de negociación, el curso de las conversaciones con Irán ha estado siempre muy condicionado por las dinámicas internas: lo que pasaba en el plano doméstico era tanto o más importante que los acontecimientos internacionales. Por eso, las elecciones presidenciales eran determinantes para el proceso de negociaciones, para bien y para mal.

Dos años después del primer encuentro entre el E3/ UE y Rohani, la política doméstica iraní sufrió un vuelco. En 2005, los moderados, encabezados por Akbar Hashemi Rafsanjani, fueron derrotados por los conservadores, liderados por Mahmud Ahmadinejad. La llegada de este a la Presidencia de la República de Irán marcó un punto de inflexión en las negociaciones. El 8 de agosto de 2005, tan solo unas semanas después de la toma de posesión de Ahmadinejad, Irán decidió renunciar a los compromisos suscritos con el E3/UE, reiniciando la conversión de uranio en su planta nuclear de Isfahan. Junto con Ahmadinejad, también llegó como negociador principal Ali Larijani. Proveniente de la élite de la sociedad iraní, la familia Larijani tenía fuertes vínculos con el régimen islámico. Me reuní con él en varias ocasiones en distintas capitales europeas. Era una persona intelectualmente muy sólida y culta. Ciertamente, con él se podía hablar de muchos temas y en nuestros encuentros también mantuvimos interesantes conversaciones sobre literatura o historia. Larijani solía salir de las negociaciones visiblemente contento, pero lo cierto es que con él como negociador no se avanzó. Tampoco se retrocedió.

El E3/UE estaba convencido de que poco se podía conseguir sin la colaboración activa de las potencias internacionales más importantes. Durante los primeros años de las conversaciones con Irán, Estados Unidos se mantuvo al margen, pero al principio del segundo mandato de George W. Bush, Condoleezza Rice fue nombrada secretaria de Estado, y el panorama cambió y se abrieron nuevas oportunidades. En una de mis visitas a Washington, le pedí a Rice que Estados Unidos hiciera algo más para impulsar el proceso de negociaciones. Un gesto de la principal potencia nuclear podía ser determinante para darle legitimidad a los objetivos que se querían conseguir con respecto al programa nuclear iraní.

Finalmente, Estados Unidos se comprometió de manera más activa, pero era evidente que una iniciativa netamente occidental tendría pocas probabilidades de éxito a largo plazo. A principios de 2006, todos los negociadores de los miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas firmaron una carta dirigida a Irán junto con una propuesta concreta, en la que se le exigía que suspendiera todas las actividades relacionadas con el enriquecimiento de uranio. Solo bajo esa condición previa se podían restablecer las negociaciones y explorar la posibilidad de una congelación de las sanciones impuestas desde la revolución islámica de 1979, así como oportunidades de cooperación con Irán.

La importancia de la carta, que también contenía la firma de Condoleezza Rice no era menor. Para los iraníes, recibir una carta suscrita por un representante de Estados Unidos de tan alto nivel era algo histórico. En junio de 2006 viajé a Teherán para hacer entrega del documento al ministro de Exteriores iraní, Manujer Mottaki. Aún le recuerdo observando con gesto de sorpresa e intriga la firma de Rice, como si no se lo pudiese creer. Repetí la presentación con Larijani y le hice entrega de una propuesta negociadora para iniciar las conversaciones formales. Percibí cierta esperanza en la reunión.

La iniciativa europea dio lugar a un compromiso internacional, y al E3/UE se sumaron tres nuevos países: Estados Unidos, Rusia y China. El grupo pasó a denominarse E3/UE+3 o P5+1, y su objetivo iba más allá de entregar una propuesta negociadora. Con ese ánimo, durante mi visita a Teherán, acepté que me hicieran una larga entrevista en la televisión pública iraní, a la que siguió una multitudinaria rueda de prensa en la embajada alemana. Concluimos que la visita había sido un éxito porque conseguimos que nuestra propuesta trascendiera los pasillos del poder y el debate sobre el programa nuclear se abriera al conjunto de la sociedad iraní.

Al cabo de un par de meses recibí la respuesta de Irán. La decepción fue mayúscula. Se trataba de un documento largo, farragoso y difícil de comprender. Para colmo, no hacía mención a los puntos medulares de nuestra carta. La respuesta de Irán era una clara señal —una más— del empantanamiento de la estructura de poder iraní en la toma de decisiones. La República Islámica es un régimen extraordinariamente complejo que vive mucho más ensimismado de lo que generalmente se cree. A ello habría que añadirle el progresivo deterioro de las relaciones entre el presidente, Mahmoud Ahmadinejad, y el líder supremo, el ayatolá Ali Khamenei, a pesar de las credenciales conservadoras de ambos.

La complejidad institucional de Teherán ha sido un factor determinante en las dos décadas largas de negociación nuclear. Este laberinto de dinámicas internas volvió a ponerse de manifiesto tras el viaje que realizó Putin a Teherán en 2007. Era la primera vez que Putin se reunía con el líder supremo Khamenei y quiso aprovechar la oportunidad para reforzar las tesis que proponía el Consejo de Seguridad, es decir, congelación por congelación: de sanciones económicas por enriquecimiento de uranio. A los pocos días de la reunión, Larijani dimitió —más bien, le obligaron a dimitir— como negociador principal iraní y volvieron a estancarse las negociaciones. Nunca entendí el cese de Larijani. El nuevo negociador, Saeed Jalili, era el tercero con el que me reunía. Jalili había perdido parte de su pierna derecha como consecuencia de una herida que sufrió en la guerra de Irak-Irán de 19801988. En varias ocasiones me recordó el elevado precio que tuvo el participar en una guerra en la cual yo —como occidental— estuve del lado del agresor iraquí. Durante esos años, las conversaciones no aportaron prácticamente nada más que los largos e improductivos soliloquios de Jalili. El discurso era conocido: Jalili empezaba en la época colonial para exponer los agravios sufridos por su país y solo muy al final y de forma colateral entraba en el tema de fondo.

Debo reconocer que durante esos años cada vez estaba más desanimado con el proceso negociador, aunque, a lo largo de la Presidencia de Ahmadinejad, eran pocos los que aspiraban a conseguir un acuerdo. Para muchos, ese objetivo era casi una quimera. La meta principal de la Unión Europea era mantener las conversaciones vivas y, en cualquier caso, no abandonar la mesa de negociaciones. La bicicleta tenía que seguir rodando, a la espera de que las condiciones para alcanzar un acuerdo fueran más favorables.

La llegada de Obama a la Casa Blanca en 2008 fue indispensable para reiniciar las negociaciones con más rigor. El compromiso de Obama con la no-proliferación nuclear era inequívoco. Tal y como lo explicó en un discurso en la ciudad de Praga en 2009, la tarea de eliminar las armas nucleares era necesaria, urgente y solo podía ser abordada a través del diálogo multilateral. A partir de ahí, el compromiso de Estados Unidos con las negociaciones con Irán fue en aumento. Visiblemente, se estaban creando las condiciones necesarias para avanzar. Obama encargó este dosier a uno de sus mejores diplomáticos, Bill Burns. Entonces vicesecretario de Estado (y posteriormente director de la CIA en la Administración Biden), era un espléndido y respetado diplomático, con un importante pedigrí en el Departamento de Estado. Había sido embajador en Moscú y conocía muy bien Oriente Medio. Otro diplomático que se unió al equipo de Burns fue Robert Einhorn, experto en armamento nuclear, cuyo perfil era más técnico. La presencia de ambos elevó el grado de seriedad y compromiso de las conversaciones.

Precisamente Bill Burns me acompañó a una de las últimas reuniones a las que asistí en Ginebra, en 2009. El clima fue bueno, y la presencia estadounidense era una señal positiva para los iraníes. Allí Irán recibió de nuestra parte una propuesta razonable: que permitiera al OIEA realizar inspecciones periódicas a una instalación de enriquecimiento de uranio. La reunión pareció discurrir por buen camino y mi impresión era que podíamos llegar a un acuerdo. Al acabar, Jalili y yo hicimos ruedas de prensa separadas. Explicamos los resultados de nuestra reunión cada uno a nuestra manera, con el compromiso de no negar nada de lo que dijera el otro.

La oportunidad real de reconducir las negociaciones surgió unos años después, durante la campaña electoral iraní de 2013. Rohani, el primer representante iraní con el que compartí mesa de negociaciones, se presentó como candidato a la Presidencia por parte de los moderados. Uno de los temas centrales de la campaña fue la cuestión nuclear, sobre la cual Rohani se posicionó claramente a favor de buscar una solución negociada. Seguí la campaña con mucho interés, en particular los dos debates entre los candidatos, que se televisaron. La cuestión nuclear dominó el segundo debate y Rohani acorraló a Jalili. Como particularidad de esa campaña electoral, mi nombre, que de alguna manera estaba asociado a las negociaciones sobre el programa nuclear iraní, empezó a ser de uso común entre el público en Irán. Sin quererlo ni esperarlo —yo ya había dejado la vida institucional—, me convertí en actor secundario de un debate que ganó Rohani.

Rohani venció en las elecciones. Sin duda, su vuelta a la Presidencia iraní en 2013 abrió una puerta que muchos estábamos esperando que se abriera. Pocos días después recibí una llamada de la embajada de Irán en España, invitándome a asistir a la toma de posesión del nuevo presidente, y también una carta del propio Rohani. Era una ocasión que no podía dejar pasar. Mi estancia en Teherán durante esos días fue un momento muy especial. Tuve varias reuniones con Rohani y con los miembros de su equipo de Gobierno. Claramente, el nuevo presidente iraní había elegido a los mejores, como el ministro de Asuntos Exteriores, Mohammad Javad Zarif, un brillante diplomático iraní que había sido embajador de Irán ante las Naciones Unidas. Era una empresa de dificultades enormes, pero sentí que con este equipo se podía conseguir un acuerdo.

Aunque las instituciones son muy importantes, a veces las personas son decisivas. Con Rohani como negociador se produjo el primer éxito en las conversaciones y con él como presidente se logró el acuerdo final. Del lado norteamericano, algunas figuras también fueron determinantes para llevar las negociaciones a buen puerto. Con Burns, la negociación estaba en buenas manos. Tras la toma de posesión de Rohani, Irán y Estados Unidos consiguieron avances significativos que, inicialmente, se mantuvieron en secreto. Burns dirigió estas conversaciones en Omán, un Estado árabe conocido por su papel de mediador en los numerosos conflictos que asolaban Oriente Medio. Por el lado europeo, primero Catherine Ashton y después Federica Mogherini —altas representantes para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la Unión Europea— jugaron un papel indispensable para avanzar con las negociaciones, también mientras Ahmadinejad concluía su segundo mandato presidencial. Finalmente, todo el trabajo realizado durante la década anterior dio sus frutos, y el E3/UE+3 consiguió llegar a un acuerdo con Irán. La firma del Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC) tuvo lugar el 14 de julio de 2015 en Viena, doce años después del inicio de los contactos de la Unión Europea con los iraníes. A todas luces, se trataba de un acontecimiento histórico, que conseguía poner límites muy estrictos al programa nuclear de Irán a cambio de aliviar al país de las sanciones económicas. Según el acuerdo, en los próximos quince años Irán no podría enriquecer uranio por encima de un porcentaje estable del 3,67 %, cuando para obtener una bomba nuclear era necesario al menos un 85 %.

El proceso negociador llegó mucho más lejos de lo que tantos creían posible, demostrando el potencial de la diplomacia por encima de las opciones militares. Estados Unidos, Irán, Francia, Alemania, Reino Unido, China, Rusia y la Unión Europea pusieron de manifiesto el valor que tiene la constancia en las negociaciones. En particular, la Unión Europea podía sentirse orgullosa de la labor que había desarrollado desde el primer día hasta el último. Tras unos años turbulentos en la región, el PAIC fue prácticamente el único consenso relativo a Oriente Medio que existió entre los miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas junto con la Unión Europea. El acuerdo nuclear iraní hubiera merecido ser el primero de otros tantos necesarios en la región, si bien no pudo desarrollar todo su potencial. En parte por la lentitud de Estados Unidos en aplicar el alivio de las sanciones, en parte por las acciones y actitudes de Irán en Oriente Medio, donde estuvo involucrado en numerosos conflictos regionales.

La firma del acuerdo nuclear iraní supuso una oportunidad de poner fin a cuarenta años de hostilidad entre Teherán y Washington desde el comienzo de la revolución islámica iraní en 1979. El sucesor de Obama en la Casa Blanca se encontraría en una posición privilegiada, ya que sería el primero en décadas que no tendría que preocuparse desde el primer día de su mandato de que Irán pudiera cruzar el umbral de enriquecimiento de uranio necesario para producir armas nucleares.

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LA PEOR PRESIDENCIA AMERICANA

La inesperada elección de Trump en 2016 provocó un cambio radical en muchas áreas de la política exterior de Estados Unidos y dañó gravemente las estructuras de la gobernanza global. Donald Trump propinó un duro revés —y continúa haciéndolo— a la credibilidad de Estados Unidos. Para quienes hemos tenido la fortuna de disfrutar de las muchas virtudes del país y de tratar con sus extraordinarios diplomáticos resulta decepcionante contemplar cómo buena parte de su reputación internacional se derrumbó por los excesos pueriles de un solo presidente.

Asentado en sus conocidos eslóganes de «America First» y «Make America Great Again», Trump abrazó un discurso nacionalista que socavaba todo esfuerzo de cooperación global. En su primer discurso ante la Asamblea General de la ONU, las palabras «soberanía» o «soberano» aparecieron, de media, una vez cada dos minutos. Qué mejor prueba de su anacrónica concepción de la soberanía nacional que su postura ante el monumental desafío que representa el cambio climático. Sobre este asunto, el líder de la primera potencia global se lavaba las manos. Los Acuerdos de París sobre el cambio climático de 2015 fueron, a todas luces, un hito del multilateralismo, pero en junio de 2017 el presidente Trump anunció la retirada de Estados Unidos del mismo.

Trump desmanteló uno a uno los acuerdos promovidos por su predecesor, Barack Obama, sin proponer alternativas viables. Por ejemplo, retiró a su país del Acuerdo Transpacífico (TPP), que se encontraba en fase de ratificación. Este tratado fue impulsado por Obama y por la secretaria de Estado, Hillary Clinton, con el objetivo de tejer alianzas comerciales a ambas orillas del Pacífico y presionar a China, que quedó al margen del acuerdo. La retirada de Trump señaló la línea por la que discurriría la política exterior estadounidense durante su mandato: Estados Unidos perseguiría únicamente acuerdos bilaterales y trataría de lidiar por su cuenta con China.

Es cierto que Trump no empezó ninguna guerra durante su mandato presidencial, pero sí creó nuevas grietas y ensanchó otras que llevaban tiempo gestándose en el escenario global. En Oriente Próximo, Trump adoptó una línea dura con respecto a Irán. Todo ello a pesar de que Irán estuviera cumpliendo en gran medida con los compromisos suscritos en el Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC). Precisamente porque todo lo multilateral le causaba cierta aversión, el presidente Trump lo bautizó como «el acuerdo más estúpido de la historia», e incluso presagió que iba a conducir «a un holocausto nuclear».

Su decisión de retirar a Estados Unidos del PAIC ponía en evidencia la poca sensibilidad de Trump hacia el esfuerzo colectivo que había supuesto su firma y el rechazo de una resolución unánime del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Desmarcarse del acuerdo nuclear iraní fue una decisión totalmente contraproducente, que no solo incrementó los riesgos de proliferación nuclear, sino que fue incapaz de limitar las actividades militares de Irán en la región. La estrategia obtusa de Trump empeoró la posición de Estados Unidos en Oriente Medio, y el régimen iraní trató de mitigar su aislamiento internacional estrechando su relación con China, el principal competidor de Estados Unidos. Con su estrategia de «presión máxima» sobre Irán, Trump reforzó alguna de las alianzas tradicionales de Estados Unidos, entre ellas, las que mantuvo con Israel y Arabia Saudí, los principales rivales de Irán en la región.

Es verdad que el presidente estadounidense puso en marcha algunas iniciativas diplomáticas en Oriente Medio. Firmados en septiembre de 2020, los Acuerdos de Abraham normalizaron las relaciones diplomáticas entre Israel y dos países árabes: Bahréin y Emiratos Árabes Unidos. Sin embargo, estos acuerdos no fueron más que una muestra de la falta de sensibilidad diplomática y sentido estratégico de la política exterior de Trump, que nunca contempló involucrar seriamente a los palestinos en los mismos.

A la desestabilizadora política exterior de Trump se sumaron los desplantes a sus aliados europeos, que afectaron también a un ámbito tan sensible como es la seguridad. Las relaciones transatlánticas se enturbiaron nada más acceder Trump a la Presidencia, a raíz de sus reticencias a suscribir la cláusula de defensa mutua de la OTAN. En la Cumbre de Bruselas de 2017, Trump renunció a apoyar explícitamente el principio de defensa colectiva consagrado en el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte, la piedra angular de la Alianza Atlántica.

Trump insistía en que tanto la Alianza Atlántica como la Unión Europea servían para que los países europeos se aprovecharan de Estados Unidos, lo que era un auténtico insulto a la historia de ambas organizaciones. No solo hizo hincapié en su demanda de que todos los miembros de la OTAN dedicasen inmediatamente un mínimo del 2 % de su PIB al gasto en defensa, sino que sugirió que este gasto debería elevarse hasta el 4 %. Sobra señalar la inviabilidad de esta propuesta, tanto por los sacrificios presupuestarios que hubieran tenido que hacer todos los países como por la alteración que provocaría en los equilibrios militares del continente europeo. En el caso de que todos los miembros de la OTAN gastaran el 4 % de su presupuesto en defensa de 2017 —el año en el que Trump hizo esta sugerencia—, el presupuesto militar alemán superaría al francés en casi cincuenta mil millones de euros.

A decir verdad, Trump no fue el primer presidente de Estados Unidos en reclamar a los demás miembros de la Alianza Atlántica que gastasen más dinero en defensa, pero sí fue pionero en asegurar que los países cuyo gasto no alcanzara el 2 % de su PIB «deben dinero» a Estados Unidos. Esta lectura falaz sugiere que a él no le preocupaba tanto la salud de la OTAN como su permanente ambición de incrementar las ventas de material militar estadounidense. Cualquier iniciativa de la Unión Europea orientada a reforzar su autonomía estratégica y compartir recursos —algo mucho más útil que auditar cifras de gastos— fue rechazada por la Administración Trump.

La relación de Estados Unidos con Rusia también careció de confianza estratégica a causa del conflicto en Siria, la situación en Ucrania y las sospechas de interferencias cibernéticas durante las elecciones norteamericanas de 2016. Lejos de aceptar las conclusiones de la CIA respecto a la injerencia rusa en el proceso electoral, la Administración Trump no dejó de tergiversarlas e ignorarlas, y el presidente estadounidense se mostró dispuesto a pasar por alto la preocupante deriva de Vladímir Putin. Los mal llamados «hombres fuertes» no suelen entender ni de ideales ni de sensibilidades sociales: su prioridad es asegurar su propia supervivencia política y cultivar relaciones personales con líderes de talante similar. La propuesta de Trump sobre resucitar el G-8 con Rusia se enfrentaba a un inconveniente añadido: la Administración estadounidense no contribuyó, ni a nivel doméstico ni a nivel internacional, a crear las condiciones de confianza necesarias para que prosperara.

En el ámbito doméstico, Trump abrazó el «nacionalismo económico» tras identificar importantes focos de resentimiento en el país y se erigió en el abanderado de «los perdedores de la globalización» y de «las personas olvidadas», prometiendo revitalizar sectores de la economía estadounidense —como el manufacturero— que habían sufrido el impacto de la deslocalización. Esta filosofía impregnó su política arancelaria y, en concreto, su «guerra comercial» con China. La mayor obsesión de su Administración fue eliminar el déficit comercial estadounidense. De entre todos los déficits comerciales bilaterales de Estados Unidos, el mayor —de largo— es el que mantiene con China, pero la «guerra comercial» que Trump puso en marcha hizo poco por reducir el déficit en intercambio de bienes, que era el dato concreto que más le irritaba.

La pandemia de la covid-19 acrecentó la rivalidad geopolítica entre China y Estados Unidos. En ningún momento de la historia de la humanidad un problema había tenido un alcance tan global ni se había hecho tan urgente la cooperación internacional. La crisis sanitaria que desató la pandemia solo se podía resolver satisfactoriamente desde la racionalidad, la compasión y el entendimiento mutuo, dentro y, sobre todo, más allá de las fronteras nacionales. Debían ser exploradas todas las avenidas de cooperación internacional en materia científica y tecnológica, siempre desde un espíritu solidario, que en las circunstancias de la pandemia de la covid-19 coincidía más que nunca con el interés propio.

Las instituciones internacionales también fueron víctimas de los excesos de Trump, desde la Organización Mundial del Comercio hasta la Organización de las Naciones Unidas y sus agencias. Hoy, no cabe duda de que el rechazo de Donald Trump a estos organismos puso en peligro la cooperación que tan necesaria era para salir conjuntamente de la crisis que desató la covid-19. La prevención de pandemias y otros riesgos relativos a la salud pública solamente pueden asegurarse a través de una Organización Mundial de la Salud (OMS) empoderada en términos políticos y económicos. Como era obvio, la irresponsable decisión del presidente Trump de retirar a Estados Unidos de este organismo fue en la dirección opuesta, y solo podía entenderse desde un prisma electoralista. Y es que, tras retirarse de la OMS, su mayor contribuyente no fue un Estado, sino un donante privado: la Fundación Gates. Todos sus Estados miembros —no solo Trump— tienen también su responsabilidad en abandonar de facto la OMS.

Durante la pandemia, Trump abrazó el llamado «nacionalismo de las vacunas», renunciando a participar en el Fondo de Acceso Global para Vacunas Covid-19 (COVAX), una iniciativa apoyada por la OMS que buscaba garantizar la distribución equitativa de las mismas a nivel global. Sin embargo, sería deshonesto atribuir esta actitud únicamente a Trump, ya que fue más bien un error colectivo cuya responsabilidad recayó principalmente en los países más desarrollados del planeta. La comunidad científica fue muy eficiente en la fabricación de vacunas contra la covid-19. En un momento, se llegaron a producir un total de mil quinientos millones de dosis al mes. Sin embargo, la comunidad internacional, que fue ineficaz en la distribución de las mismas, no estuvo a la altura, con lamentables consecuencias para la contención de la pandemia.

En el eterno debate sobre la importancia del liderazgo y la personalidad en las relaciones internacionales, las turbulencias de los cuatro años que duró la Presidencia de Trump decantaron la balanza claramente hacia un lado. Lo más preocupante no fue que su peculiar estilo se mantuvo inmutable, sino que el Partido Republicano y la Administración estadounidense en su conjunto se moldearon a su imagen y semejanza. Durante su mandato, Trump se rodeó progresivamente de una camarilla de yes-men y apartó a los pocos que se oponían a sus ideas más descabelladas. Los múltiples rostros de la Presidencia de Trump terminaron convergiendo en uno: la completa abdicación de las responsabilidades de Estados Unidos para con el resto del mundo. A estas alturas ya no cabe la menor duda: la salud política de la primera potencia mundial es fundamental para la estabilidad global, y la Presidencia de Trump reveló que lo que pasa en su política interior —para bien y para mal— en gran medida acaba condicionando la estabilidad internacional en su conjunto.

En las elecciones presidenciales estadounidenses de 2020, todos —no solo los estadounidenses— nos jugábamos mucho. La victoria de Joe Biden supuso un soplo de aire fresco en todos los sentidos. En sus primeros meses en la Casa Blanca, Biden contribuyó a que Estados Unidos se reencontrase con sus aliados occidentales y redescubriese una política exterior más racional. El nuevo presidente volvió a situar a la diplomacia en el lugar que le correspondía —reviviendo el muy maltrecho Departamento de Estado— y mostró una decidida preferencia por los entendimientos multilaterales. Estados Unidos volvía a estar en buenas manos. Sus primeras medidas, de hecho, fueron reincorporar a su país al Acuerdo de París sobre el cambio climático, frenar la retirada de la OMS y abrir la puerta a retornar al acuerdo nuclear con Irán. Curiosamente, la reapertura de estas conversaciones volvió a contar con la participación de un europeo, ya que al frente de la coordinación de las mismas estaba Enrique Mora, magnífico diplomático español que fue mi jefe de Gabinete durante mis últimos años en Bruselas, y que me acompañó a prácticamente todas las reuniones con Irán.

Aunque Biden no ahondaría en ninguno de los principales planteamientos que habían caracterizado las políticas del presidente Trump, no ha revertido ciertas tendencias que se vienen fraguando desde hace tiempo en Estados Unidos. Muchas de ellas, agudizadas desde 2016 —como el mayor énfasis en proteger las industrias domésticas y el incremento de las tensiones comerciales, tecnológicas y geopolíticas con China— llegaron para quedarse.

En su célebre discurso de 1838, titulado «La perpetuación de nuestras instituciones políticas», Abraham Lincoln hizo la siguiente observación:

¿En qué momento, pues, cabe esperar la llegada del peligro? Respondo que, si alguna vez nos llega, surgirá de entre nosotros. No puede venir del exterior. Si la destrucción es nuestra suerte, nosotros mismos seremos su autor.

Así pues, Lincoln vaticinó que, en caso de producirse, el ocaso de Estados Unidos no sería consecuencia de una amenaza del exterior, sino de disfunciones internas. Hoy, indudablemente, esta advertencia de Lincoln sigue conservando su vigencia.

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ESTADOS UNIDOS Y CHINA: LA

RIVALIDAD QUE DEFINIRÁ EL SIGLO XXI

Considero que la verdadera causa es la que antes se mantenía más oculta. El crecimiento del poder de Atenas, y la alarma que esto inspiró a los espartanos, hizo inevitable la guerra.

TUCÍDIDES (circa final del siglo V a. C.)

La «Trampa de Tucídides» —expresión con la que el profesor de Harvard Graham T. Allison se refiere al elevado riesgo de confrontación que existe cuando una potencia emergente amenaza con desbancar a una potencia establecida— es el mayor escollo geopolítico al que se enfrentará la humanidad en las décadas venideras. La paz y la prosperidad de la humanidad en el siglo XXI dependerán, en gran medida, de que Washington y Pekín consigan encarrilar su relación bilateral.

La teoría de Allison toma su nombre de las crónicas de Tucídides sobre la guerra del Peloponeso, en la que Esparta logró derrotar a la emergente Atenas. En su famoso estudio, Allison analizó dieciséis casos históricos en los que una potencia emergente amenazó con desbancar a una potencia establecida y concluyó que, en doce de ellos, las partes implicadas entraron en guerra.

Lejos de ser un ejercicio de fatalismo histórico, el estudio de Allison también ofrece motivos para creer que Estados Unidos y China pueden evitar caer en la trampa: cuatro de los dieciséis casos no desembocaron en una confrontación bélica, y esos éxitos ofrecen lecciones pertinentes para nuestros líderes, tanto en Washington como en Pekín. Escapar de la trampa requerirá un gran esfuerzo por ambas partes. En palabras del propio Allison, «cuando las partes evitaron la guerra, ello exigió enormes y dolorosos ajustes de actitudes y acciones no solo por parte de la potencia ascendente retadora, sino también de la potencia retada».

El ascenso de China es el hecho de mayor relevancia geoestratégica de las últimas décadas. China se ha convertido en una potencia económica, tecnológica y militar. Bastaría fijarse en unas pocas cifras para corroborarlo. Según los datos del Banco Mundial, desde la muerte de Mao Tse-Tung en 1976 hasta el año 2021, el índice de crecimiento de la economía china siempre ha sido superior al de Estados Unidos. Entre los años 2012 y 2022, China contribuyó más al crecimiento del PIB global que todos los países del G-7 (Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Francia, Alemania, Italia y Japón) juntos. Actualmente, es el socio comercial más importante de ciento cuarenta Estados. El volumen de comercio entre China y los países de la ASEAN (Asociación de Naciones de Asia Sudoriental, que integra a un total de diez países del Sudeste Asiático) es mayor que el comercio bilateral entre Estados Unidos y la Unión Europea.

El despegue económico del gigante asiático emana fundamentalmente de las reformas aperturistas que promulgó Deng Xiaoping, líder de la República Popular China entre 1978 y 1989. «Esconde tu fuerza, espera tu momento.» Con esta frase, Deng estableció las bases estratégicas —el gradualismo, la flexibilidad ideológica y la discreción— del imparable ascenso económico del país asiático. Tuve ocasión de conocer a Deng Xiaoping en una visita oficial a China en la que acompañé a Felipe González. Era el año 1985. Aunque solo era miembro de la Comisión Militar Central de la República Popular China, Deng seguía siendo el hombre fuerte de Pekín. Nos impresionó mucho la candidez de Deng en su intervención. En un tono tranquilo, con palabras llenas de sentido común, lograba cautivar la atención de todos los presentes. Ahí escuchamos la frase: «Gato negro, gato blanco. Lo importante es que cace ratones».

Deng trataba de no asustar y reconocía que los meros datos básicos de China —de población, de crecimiento económico, etcétera— podían generar preocupación en sus invitados, aunque también mencionó el número de chinos que vivían en la pobreza. En nuestra visita, nos acompañó una delegación de empresarios españoles que aprovechó para presentar sus productos a los miembros del partido. Por supuesto, la alta tecnología española provocó un gran interés por parte de nuestros anfitriones, pero también productos más básicos, como el caldo precocinado, el Chupa Chups y la fregona.

Visitamos la plaza de Tiananmén, situada frente a la Ciudad Prohibida de Pekín. Pocos años después, esa misma plaza sería escenario de la mayor revuelta de la historia de la República Popular China. Durante la visita estuvimos con el primer ministro, Zhao Zhiyang, con quien mantuvimos varias reuniones; algunas de nuestras conversaciones fueron esclarecedoras. Después de una cena oficial, nos despedimos formalmente, pero no fue la última vez que le vimos. A la mañana siguiente, justo cuando salíamos de la casa de protocolo donde nos alojamos para ir al aeropuerto, apareció Zhao Zhiyang por sorpresa para despedirse de nuevo. Fue un gesto cariñoso que le agradecimos. Iba vestido con ropa deportiva, concretamente, con un chándal de la marca italiana Fila, una de las que estaban más de moda en el mundo occidental en esa época. Algo estaba cambiando en China.

Durante las protestas de Tiananmén de 1989, Zhao Zhiyang fue el único alto dirigente del Partido Comunista de China —junto con un grupo reducido de colaboradores— que se acercó a la plaza para dirigirse directamente a los estudiantes. Megáfono en mano, el primer ministro les expresó su comprensión y les rogó que desconvocaran la protesta. Pocos días después, las fuerzas de seguridad chinas reprimieron con dureza a los manifestantes, causando cientos de muertos y heridos. Como consecuencia de su acercamiento a las reivindicaciones de los manifestantes, Zhao Zhiyang fue expulsado del partido.

Después de dejar la vida política institucional, volví a China durante varios años invitado por el profesor Yan Xuetong, presidente del Instituto de Relaciones Internacionales Modernas de la Universidad de Tsinghua, donde yo era miembro del Consejo Asesor. Estas visitas me permitieron seguir la evolución política de China. Solía alojarme en un céntrico hotel de la capital donde siempre había mucha gente, muestra del dinamismo que impregnaba a la sociedad china. En una de mis últimas visitas, el hotel estaba vacío, casi sin huéspedes. A modo de disculpa, mi anfitrión me explicó que esa situación era consecuencia de la campaña anticorrupción que estaba implementando la cúpula del partido en sus propias filas. En esos momentos, Xi Jinping acababa de ser nombrado presidente y ese extraño episodio que me tocó vivir fue un aviso de lo que vendría en los años siguientes.

El ascenso de Xi a la cúspide del Partido Comunista de China en 2012 supuso un vuelco para la política interior y parecía poner en cuestión la idea tan repetida en la era de Deng sobre el ascenso pacífico de China. A partir de la llegada de Xi, China desarrolló una política exterior más asertiva, a veces rozando la confrontación con su vecindario por la delimitación de las aguas territoriales en la región del mar de China Meridional y la creación de islas artificiales con fines militares.

Las ambiciones globales de Xi no tardaron en hacerse notar. En 2013, China lanzó la Iniciativa de la Nueva Ruta de la Seda (BRI, siglas de Belt and Road Initiative), un proyecto de construcción de infraestructuras —puertos, autopistas, ferrocarriles— en los países atravesados por la antigua Ruta de la Seda. La BRI es una iniciativa global por excelencia, que implica a más de ciento cuarenta países de Asia, Europa, África y América Latina. Especialmente la incursión de China en el continente africano le ha permitido tener un acceso inigualable a materias primas críticas, indispensables para estar en la vanguardia económica global.

Sin embargo, las manifestaciones más destacadas de la asertividad de China bajo el nuevo liderazgo de Xi se produjeron en el ámbito económico, con la estrategia «Made in China 2025». Publicada en el año 2015, sus objetivos pueden resumirse en una frase contenida en el propio documento de la estrategia:

Nos esforzaremos por transformar a China en el líder manufacturero mundial antes del centenario de la fundación de la Nueva China, lo que sentará las bases para la realización del sueño chino de rejuvenecer la nación.

La estrategia hace hincapié, sobre todo, en el desarrollo de la inteligencia artificial y las energías renovables. Su objetivo es reducir la dependencia de China de la tecnología extranjera y, a su vez, crear nuevas dependencias en el mercado global respecto de la suya. En gran medida, ya lo ha conseguido, porque se ha convertido en el principal productor de materias primas críticas (como tierras raras, litio, cobalto, níquel o silicio), indispensables para la producción de los componentes tecnológicos más sofisticados. China también ha adquirido el liderazgo económico en la fabricación y la exportación de muchos productos industriales vinculados a procesos de energías renovables, desde paneles solares, baterías y turbinas eólicas hasta vehículos eléctricos. Al reafirmar su control sobre la producción de estas materias primas, China se asegura estar a la vanguardia en áreas estratégicas como el espacio, la inteligencia artificial y la defensa. China cuenta con unas impresionantes capacidades industriales, que nada tienen que envidiar a los países más desarrollados. Durante mi etapa como alto representante, tuve ocasión de visitar unas fábricas de Huawei. Me impresionó. Su enorme y sofisticada cadena de producción, la sincronía con la que operaban los trabajadores y la modernidad de su gestión eran dignas de admiración. Recuerdo que la propia fábrica tenía un tren que unía la dirección y el área de producción, el cual utilizamos para desplazarnos por las instalaciones. El tren pasaba en su camino por unas pequeñas plazas y en cada una de ellas había un monumento europeo: la torre Eiffel, el Big Ben, la Alhambra de Granada, etcétera.

Además, el país cuenta con el capital humano necesario para consolidarse como un gigante tecnológico. Según datos del Foro Económico Mundial, de los centros de formación y universidades chinas salen ocho veces más ingenieros, matemáticos, físicos, químicos y biólogos (las conocidas como disciplinas STEM, en referencia a Science, Technology, Engineering, Mathematics) que en Estados Unidos, y aproximadamente el doble que en este último país, si ajustamos estos a las poblaciones de ambos.

Fue en este contexto de ascenso chino cuando en Washington se empezó a considerar a China como un verdadero competidor e incluso como una amenaza. Llegado el segundo mandato presidencial de Obama, a partir de 2012, la política exterior estadounidense centró su atención en China. El «Pivot to Asia» de Obama y la secretaria de Estado, Hillary Clinton, marcó, en muchos sentidos, el comienzo de este cambio estratégico en la política exterior estadounidense. Originalmente fue presentado como una adaptación hacia la región de Asia-Pacífico en su conjunto, pero en China rápidamente se interpretó como un intento de contener su ascenso.

Actualmente no es aventurado afirmar que Estados Unidos es un país política y socialmente fragmentado. En los últimos años ha quedado patente que los representantes a ambos lados del espectro político tienen enormes dificultades para encontrar puntos de encuentro. A pesar de ello, demócratas y republicanos han sabido ponerse de acuerdo en su voluntad de frenar el ascenso de China, uno de los pocos consensos bipartidistas que hoy existen en Washington.

Por debajo de los encuentros diplomáticos entre líderes y representantes de ambas potencias, los dos países están librando una disputa geopolítica casi sin precedentes, por su intensidad y su alcance. Las tensiones entre ellos encuentran expresión en prácticamente todos los sectores: en el comercial, en el militar y, sobre todo, en el tecnológico, por ejemplo, en cuanto al desarrollo de la inteligencia artificial, la producción de semiconductores, las baterías eléctricas o el quantum computing. Puede que Estados Unidos y China se encuentren inmersos en una contienda entre superpotencias, pero no necesariamente en una recreación de la Guerra Fría. Abusar de este tipo de analogías históricas podría dar lugar a una «profecía autocumplida» y empujarnos a terrenos resbaladizos. De terminar produciéndose una nueva «guerra fría» entre China y Estados Unidos, no sería por necesidad, sino por elección. Y se trataría de una elección nefasta.

A diferencia de la Guerra Fría del siglo XX, el mundo no está asistiendo a una pugna entre dos modelos económicos opuestos y enfrentados. Hace tiempo que Pekín adoptó un sistema capitalista. Por supuesto, no se han eliminado por completo las diferencias entre el modelo occidental (más liberal) y el chino (más estatista), pero actualmente el sistema capitalista no conoce rival y la China contemporánea no abandera un modelo distinto al capitalismo, sino un modelo distinto de capitalismo. A diferencia de las relaciones económicas que existieron entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría —casi nulas—, la interdependencia entre las economías china y estadounidense es total. En 2020, el comercio de bienes y servicios entre ambos países fue de un total estimado en 615.200 millones de dólares. La cifra representa más de ciento veinte veces el volumen de comercio que existió entre Estados Unidos y la Unión Soviética en el año 1989. Nunca antes dos superpotencias globales —China y Estados Unidos— habían estado tan interconectadas.

Washington avanza hacia un nuevo consenso sobre sus relaciones con el gigante asiático. El discurso que Jake Sullivan pronunció en mayo de 2023 en la Brookings Institution está considerado, hoy en día, como el manifiesto conceptual de la política de Estados Unidos hacia China para las próximas décadas. Dicho discurso se enmarca en la llamada «política exterior para la clase media» propuesta por Biden. Tiene como objetivo corregir las consecuencias de la globalización sobre las clases medias estadounidenses, como la fuerte erosión de la base industrial y el crecimiento de las desigualdades. La novedad del discurso reside tanto en sus contenidos como en la persona elegida para transmitir el mensaje, porque ha sido el consejero de Seguridad Nacional quien ha dictado la política económica internacional de una manera tan clara. Es decir, serán criterios de seguridad nacional los que marcarán la política económica a través del uso de aranceles, subsidios y sanciones.

Por primera vez, Estados Unidos toma medidas para retrasar el progreso tecnológico chino. En octubre de 2022, el país norteamericano introdujo amplios controles a la exportación de chips en un esfuerzo por frenar el avance de China en inteligencia artificial y superordenadores, y dificultar la producción de semiconductores avanzados. En general, las tasas de crecimiento económico chino han ido a la baja en los últimos años. La salud de la economía global depende en gran medida de la salud de la economía china y de su apertura comercial. El puerto de Shanghái, el más grande del mundo en cuanto a volumen de comercio anual, estuvo paralizado durante meses como consecuencia de las políticas de cero-covid que mantuvo China a lo largo de 2022, lo que resultó en una caída del PIB de la provincia de Shanghái de un 13,7 %.

De momento, la idea de un progresivo decoupling (desacoplamiento) —por este término entendemos un desacoplamiento o ruptura de lazos económicos— entre ambas economías no se está materializando. Por lo menos, si nos atenemos a los datos de comercio bilateral, cuyo volumen en 2022 alcanzó el máximo histórico, en términos absolutos. Sin embargo, el decoupling no es un escenario que pueda descartarse en un futuro, y tendría implicaciones muy serias para la salud de la economía global. De producirse ese escenario, nos encontraríamos ante «dos globalizaciones»: una en torno a Washington y otra en torno a Pekín. En una economía tan interconectada como la que tenemos, un decoupling económico entre potencias sería desastroso, porque las instituciones multilaterales que se crearon para gestionar la globalización quedarían obsoletas. A escala mundial, la resolución de problemas requiere de una organización de los Estados y de unas estructuras de gobernanza orientadas hacia un diálogo responsable que mitigue los abusos de poder y defienda los bienes públicos globales. Preservar estos bienes —el medioambiente, la seguridad internacional o la salud— será imposible sin instituciones eficaces, y no habrá solución global sin que exista algún tipo de acuerdo entre Estados Unidos y China.

Para facilitar la cooperación entre las dos potencias, convendría no ahondar en brechas ideológicas de manera innecesaria. Los líderes de Washington y de Pekín tienen la responsabilidad de no contribuir a una fragmentación de la comunidad internacional en bloques opuestos. Vivimos en un mundo complejo, que no puede dividirse en torno a categorías binarias. En ese sentido, por ejemplo, la diplomacia occidental debe evitar el reforzamiento de esa narrativa cuando define los foros en los que se reúne como «cumbres de democracias». Situar este elemento ideológico en el centro de las relaciones internacionales correría el riesgo de precipitar lo que, en realidad, todavía estamos a tiempo de evitar: una nueva «guerra fría». Acrecentar este tipo de divisiones no será la mejor manera de tender puentes con aquellos países en vías de desarrollo que tienen prioridades más materiales e inmediatas, y un escepticismo histórico hacia la idea de alinearse geopolíticamente.

El grueso de la comunidad internacional no desea que su futuro esté sujeto a una elección binaria entre arrimarse a Estados Unidos o a China. La gran mayoría de los países dependen tanto de Washington como de Pekín, ya sea en términos económicos o de seguridad, con lo que prefieren permanecer al margen de cualquier contienda y explorar compatibilidades. Los vecinos de China en la región de Asia-Pacífico desean que Estados Unidos mantenga su presencia en la misma, al tiempo que profundizan en sus relaciones económicas con China. En 2020, los países de ASEAN (Asociación de Naciones de Asia Sudoriental) firmaron el mayor acuerdo comercial del mundo (Regional Comprehensive Economic Partnership o RCEP), si nos atenemos a la población y al PIB que comprende, y el primero que logra unir a China, Japón y Corea del Sur.

En la región del Indo-Pacífico es donde existen las mayores oportunidades económicas, así como los mayores riesgos de conflicto. Una escalada de las tensiones en esta región, que representa aproximadamente el 65 % de la población mundial, el 62 % del PIB mundial y el 46 % del comercio total de mercancías, tendría consecuencias devastadoras. Taiwán es uno de los puntos de fricción que pueden ser determinantes en los próximos años. Su importancia va mucho más allá de sus vínculos históricos con China, ya que esta pequeña isla es reconocida por su habilidad para producir los mejores semiconductores —de la mano de la empresa Taiwan Semiconductor Manufacturing Company—, que serán fundamentales en la pugna entre Estados Unidos y China por afirmarse como la primera potencia tecnológica. Las acciones innecesarias de China y Estados Unidos alrededor de Taiwán deberían evitarse ante las posibilidades de que se produzca un error de cálculo o un accidente humano. Las consecuencias de un conflicto entre Estados Unidos y China por Taiwán hacen imprescindible que esta cuestión se aborde con seriedad y cautela. Es crucial que tanto China como Estados Unidos sigan manteniendo las líneas de interacción diplomática abiertas para evitar ulteriores escaladas.

Xi cree estar llamado a liderar una misión histórica, que no estará exenta de dificultades. Las grandes desigualdades que ha generado el ascenso económico chino amenazan con resquebrajar su pacto social, por lo que quedará por ver cómo Xi puede llevar a cabo su programa de «prosperidad común» (common prosperity) sin que afecte demasiado a su principal fuente de legitimidad social: el crecimiento económico. Para asegurar su legado en la historia del Partido Comunista de China, Xi no ha escondido sus intenciones de «resolver» el estatus político de Taiwán. Tras la confirmación de su tercer mandato durante el XX Congreso Nacional del partido, todo apunta a que Xi quiere permanecer en el poder hasta 2035. Para entonces tendrá ochenta y dos años, la misma edad que tenía Mao Tse-Tung cuando murió, y desearía que el asunto de Taiwán estuviera «resuelto» para entonces.

En el plano internacional, China quiere erigirse en abanderada de la estabilidad global. Las recientes iniciativas diplomáticas de Pekín han dado señales en este sentido. Como ejemplo, Oriente Medio. A través de su intervención en el acuerdo entre Arabia Saudí e Irán, que se firmó en marzo de 2023, China consiguió que ambas potencias regionales normalizaran sus relaciones diplomáticas. Durante las últimas décadas, las capitales occidentales han asumido que el facilitador en Oriente Medio sería un americano o un europeo. La mediación internacional ya no será un espacio exclusivo del mundo occidental.

Xi tiene ambiciones globales para China y no va a querer comportarse como un mero espectador de la coyuntura internacional. China quiere participar en la creación de las normas globales que van a regir el orden del siglo XXI. Todavía está por ver cómo pretende reescribir estas normas. Sin embargo, lo cierto es que difícilmente el orden internacional surgido del final de la Segunda Guerra Mundial —que tuvo muchos aciertos— podrá perdurar sin modificaciones. Sería un error pensar que la legitimidad del orden internacional deba residir en una victoria militar que ocurrió hace más de setenta años.

En las últimas décadas, una parte importante del pensamiento occidental sobre China se ha centrado, acertadamente, en la necesidad de integrar al gigante asiático en la comunidad internacional para que su rápido ascenso económico sea pacífico. Con esta finalidad, Estados Unidos implementó una estrategia de engagement («diálogo o acercamiento») con China, en lugar de contenerla o aislarla. Como resultado de esta política, en el año 2001 China se integró en las estructuras de la gobernanza económica global al ser aceptada su voluntad de entrar en la Organización Mundial del Comercio. Pero, hoy en día, esos compromisos hacia el gigante asiático han quedado francamente diluidos en Washington. Una parte importante del espectro político estadounidense sostiene que el engagement fue un error que dio rienda suelta a que China pudiera aprovecharse de la ingenuidad estadounidense. Según esta narrativa, Estados Unidos abrió sus mercados, pero en contra de las expectativas, China no dio pasos hacia la democracia como se esperaba.

No obstante, el orden internacional no ha sido capaz de acomodar ni a China ni al resto de países emergentes, conforme a su peso geopolítico y económico, en algunas de las instituciones multilaterales creadas tras la Segunda Guerra Mundial. El orden internacional ha cambiado radicalmente en las últimas décadas y ya no le otorga a Occidente una posición hegemónica. Bastaría fijarse en algunos datos para comprobar el decreciente peso de Occidente en la economía global. Cuando los países del G-7 se reunieron por primera vez en los años setenta, representaban prácticamente el 70 % del PIB mundial en términos nominales, cuota que mantendrían hasta finales de siglo. Pero en las dos últimas décadas este porcentaje ha caído en picado hasta el 45 %. En 1970, el peso de China en la economía mundial rondaba el 3 %. Hoy representa el 18 % del PIB global.

Sin duda, la competición será —y debe ser— un elemento fundamental e ineludible en la relación bilateral entre Estados Unidos y China. Sin embargo, evitar que dicha competición derive en una confrontación no solo es posible, sino que es absolutamente indispensable para el futuro de la gobernanza global. Actualmente, China y Estados Unidos representan en torno al 42 % del PIB global. Para el año 2050, varias estimaciones sugieren que esa cifra se situará entre el 50 % y el 60 %. En un mundo en el que las principales potencias tendrán un peso tan importante en la economía global, no tiene ninguna justificación que ambas estén en conflicto permanente. Ninguno de los dos países presenta una amenaza existencial para el otro. China es demasiado grande para ser invadida o para transformarla política y económicamente, y otro tanto ocurre con Estados Unidos.

Como argumenta el profesor de relaciones internacionales Joseph S. Nye, la relación entre Estados Unidos y China se puede subdividir en tres niveles, lo cual ofrece una visión más clara y positiva de esta relación. En el primer nivel, el militar, no se puede ignorar que existe una intensa competición, prácticamente de suma cero, y que, de momento, Estados Unidos tiene una posición hegemónica. En el segundo nivel, el económico, el mundo es claramente multipolar y también intervienen otros actores relevantes, como la Unión Europea o Japón. En lo económico, ninguna de estas potencias puede afirmar ser la dominante. El tercer nivel, el de los problemas globales, como el cambio climático, no es de suma cero, y ganar la partida en este ámbito está íntimamente ligado a la cooperación. Por tanto, la mayor parte de la relación sinoestadounidense no está regida por relaciones de suma cero, y sería más constructivo quitar la atención del nivel militar para centrarse en aquellos niveles donde el potencial para el entendimiento es mayor. Para gestionar su relación, tanto Estados Unidos como China deberán establecer líneas de diálogo y encontrar un modus vivendi antes de que se abra un nuevo abismo ante sus pies.

La historia ofrece valiosas lecciones para encauzar las relaciones entre los dos países para este siglo. En su espléndido libro China, el antiguo secretario de Estado y consejero de Seguridad Nacional estadounidense Henry Kissinger detalla el acercamiento que él mismo contribuyó a fraguar entre su país y el gigante asiático hace casi cincuenta años. Kissinger recuerda que, en 1972, Richard Nixon, en el primer viaje de un presidente estadounidense a la China comunista de Mao Tse-Tung, le dijo al primer ministro Zhou Enlai: «Ustedes creen firmemente en sus principios y nosotros creemos firmemente en los nuestros. No les pedimos que renuncien a sus principios, como ustedes no nos pedirían que renunciásemos a los nuestros». Añade Kissinger: «Si la adopción de los principios estadounidenses de gobernanza se convierte en la condición central para el progreso en todas las otras áreas de la relación, el bloqueo es inevitable». Esta conclusión conserva hoy plena vigencia. El último viaje personal de Kissinger a Pekín, en 2023, a sus cien años, es una lección sobre la importancia de la tenacidad en el diálogo.

El viaje de Nixon y Kissinger a China en 1972 entró en los anales de la historia, tanto por el contenido como por la contradicción en la que estaban incurriendo ambos países. Con el polémico viaje, Nixon propició un acercamiento entre dos Estados en las antípodas ideológicas para hacer frente a una amenaza compartida: la Unión Soviética. En las últimas décadas, el orden internacional ha estado definido en gran medida por la relación entre los tres vértices de un triángulo geopolítico conformado por Estados Unidos, China y Rusia (o la Unión Soviética). En los últimos años, la relación entre estos vértices ha cambiado.

Si no es por razones morales —que las hay, y muchas— también hay poderosas razones estratégicas para que Estados Unidos contribuya a rebajar las tensiones con China. De no entablar un diálogo, Estados Unidos podría verse enfrentado al preocupante escenario de un alineamiento estratégico entre Pekín y Moscú. Desde que Putin y Xi Jinping firmaran una declaración conjunta en la víspera de los Juegos Olímpicos de Invierno de Pekín de 2022, ha quedado patente que la relación entre China y Rusia podía tener implicaciones importantes en el futuro.

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LA GUERRA DE PUTIN

El 18 de febrero de 2022 asistí a la Conferencia de Seguridad de Múnich. Después de varios meses de concentración de tropas rusas a lo largo de la frontera ruso-ucraniana, la preocupación era palpable. Durante la conferencia, los discursos de los principales líderes proyectaron una imagen de solidez ante lo que pudiera pasar en los días siguientes. Todas las vías para evitar una invasión de Ucrania por parte de Rusia estarían sobre la mesa, pero si Putin osaba cometer una irracionalidad, recibiría una respuesta contundente de la comunidad euroatlántica. A pesar de la preocupación, existía un cierto escepticismo respecto a la idea de que Rusia finalmente invadiría Ucrania. Personalmente, nunca pensé que fuera a vivir una situación de esa naturaleza.

El 24 de febrero de 2022, las tropas rusas invadieron Ucrania. La esperanza de que tal escenario finalmente no se materializaría residía, en parte, en una de las virtudes de la globalización. A lo largo de las últimas décadas, la globalización ha generado un nivel de interdependencia económica inédita en la historia, elevando los costes de la confrontación entre Estados. Desde esa lógica, era improbable que Putin estuviera dispuesto a lanzar sus tropas contra el país ucraniano. Sin embargo, la invasión reveló que, si bien la interdependencia es necesaria para la paz, puede no ser suficiente. Putin ha demostrado que la interdependencia económica no engendra necesariamente actores geopolíticos racionales. Para que sea constructiva, la interdependencia necesita líderes responsables.

La guerra en Ucrania es la guerra de Putin, fruto de la enajenación de un presidente cada vez más obsesionado con la exrepública soviética. Unos meses antes de la invasión, Putin publicó un extenso artículo titulado «Sobre la unidad histórica entre rusos y ucranianos». La idea central era tan absurda como falaz y peligrosa. Según rezaba el texto de Putin, Ucrania no es más que una ficción histórica artificialmente creada por quienes quieren destruir a la nación rusa. Pero uno no puede sino reparar en el fracaso moral que supone que quien afirmara que en Kiev se encontraba el corazón de Rusia la estuviera bombardeando de manera indiscriminada. El fracaso moral del acto de agresión también se ha visto amplificado por las deleznables prácticas a las que ha recurrido Putin para llevar a cabo su guerra, y el bombardeo de objetivos civiles ha sido la demostración no solo de la crueldad e irracionalidad que impera en el Kremlin, sino de su propia debilidad. Putin está obsesionado con la guerra, y el uso de mercenarios a través de la empresa privada Wagner, que tuvo en las cárceles rusas su principal fuente de efectivos, es la muestra más trágica de ello.

El fiasco de Putin en Ucrania es mérito de los ucranianos, que están demostrando una valentía y una determinación excepcionales, y una resiliencia inquebrantable. A pesar del poderío militar del Ejército ruso, las fuerzas armadas ucranianas se han organizado para defender la soberanía de su país. Seguramente porque las tropas rusas que habían sido enviadas a Ucrania no entendían el propósito de esta guerra contra una nación hermana, el fracaso moral de la invasión pronto devino en uno militar.

Putin pensaba que en pocos días las tropas rusas habrían ocupado Kiev, donde podría imponer un Gobierno títere. Sin embargo, poco después del comienzo de la invasión, se vio obligado a cambiar sus objetivos militares hacia la zona del Donbás. Un dato en concreto daba cuenta de la dimensión de la derrota rusa: algunas fuentes ucranianas señalaron que el Ejército ruso había perdido en combate a doce de sus generales en los primeros meses de la invasión. Es cierto que las cifras exactas son difíciles de aseverar, pero, incluso tomando como referencia las estimaciones más conservadoras, estas certifican un hecho demoledor para la autoestima de Rusia.

Incluso una victoria militar rusa en Ucrania hubiera hecho poco por cumplir las pretensiones de grandeza que alberga Putin. Las victorias militares no siempre desembocan en triunfos geopolíticos y sorprende que él, como buen conocedor de la historia de su país, no sea consciente de ello. El fracaso militar de Rusia en Ucrania revela un fracaso histórico mayor. Desde que Yeltsin nombrara a Putin como su sucesor a la Presidencia, el desarrollo de Rusia dista mucho de ser ejemplar. Hoy en día, Rusia no puede considerarse un país moderno, ni en lo político, ni en lo económico, ni tan siquiera en lo militar. En pleno siglo XXI, el estatus geopolítico de un país no viene dado por la extensión de sus territorios ni de sus esferas de influencia. Un país respetado en la comunidad internacional lo es por su desarrollo económico, sus capacidades tecnológicas o el valor de su capital humano, concepto que China ha entendido mucho mejor que Rusia.

Seguramente, Putin pensara que los europeos estábamos condenados a dividirnos tras la invasión. En su calculado plan, el presidente ruso no contaba con una reacción europea tan contundente y robusta. Todas las capitales europeas confluyeron en una idea tan elemental como poderosa: las agresiones de Putin no pueden quedar impunes y, para hacerles frente, la unidad de los europeos es fundamental. Las decisiones que tomaron los Estados miembros de la Unión en los meses posteriores a la invasión rusa de Ucrania han consolidado a la Unión Europea como un actor capaz de responder de forma coordinada y contundente cuando su seguridad se ve amenazada. La mera idea de un desacoplamiento energético de Rusia, los numerosos paquetes de sanciones o la financiación conjunta del suministro de armas a Ucrania habrían sido impensables hace tan solo unos años.

La Cumbre de la OTAN celebrada en Madrid en 2022 fue escenario de una de las imágenes más emblemáticas de la unidad euroatlántica frente a Putin. Veinticinco años después de la anterior cumbre celebrada en Madrid, la capital española abrió un nuevo capítulo en la historia de la seguridad europea. En 1997, Europa tenía por delante un futuro de acercamiento a Rusia. En 2022, era evidente que nada quedaba de aquel optimismo, pero la cumbre de 2022 recalcó, una vez más, el fracaso estratégico que ha supuesto la invasión rusa de Ucrania para el presidente ruso. En buena medida, Putin había empezado una guerra en suelo europeo para evitar que la OTAN se ampliara más allá de sus actuales miembros, o por lo menos para protestar contra una tendencia que considera históricamente inaceptable. Sin embargo, una consecuencia directa de esta decisión fue que Suecia y Finlandia abandonaron su posición de neutralidad y decidieron unirse a la OTAN. Son dos países que reúnen todas las condiciones para contribuir de forma muy positiva a la Alianza. Con la entrada de Finlandia, Rusia sumaba más de mil trescientos kilómetros de frontera con la organización que considera su principal enemiga.

La guerra de Rusia en Ucrania ha puesto al mundo en una situación de gran peligro. En los primeros meses de la invasión, Rusia bombardeaba posiciones ucranianas a escasos kilómetros de las fronteras con la OTAN. Vista la imprevisibilidad de Putin, no se podía descartar que la guerra en territorio ucraniano derivara en una confrontación directa entre Rusia y la Alianza Atlántica. Es un escenario que nos situaría ante un posible conflicto entre potencias nucleares, conflicto que nuestros líderes tienen el deber de evitar. La comunidad euroatlántica, que es mucho más consciente que Putin de los dilemas estratégicos que entraña una guerra en suelo europeo, ha sabido gestionar esta situación con solidez e inteligencia. La decisión de enviar armas a Ucrania es moralmente intachable y estratégicamente necesaria, aunque cabe subrayar que no se trata de una decisión sencilla. No enviar el suficiente material militar habría privado a Ucrania de la posibilidad de defenderse legítimamente de la agresión rusa. Sin embargo, enviar cantidades de material por encima de un cierto umbral podía reforzar los argumentos —en el Kremlin y en el resto de la comunidad internacional— de que la guerra en Ucrania no es más que la expresión de un conflicto secular entre Rusia y Occidente.

La unidad euroatlántica frente a Putin contrasta con cómo fue recibida la invasión rusa por parte de la comunidad internacional, que ha sido mucho más ambigua al respecto. Desde que se produjo la invasión, se han celebrado varias votaciones en la Asamblea General de las Naciones Unidas. Es cierto que la mayor parte de la comunidad internacional —en torno a ciento cuarenta países— condenó la invasión, pero sería equivocado hacer una lectura tan reduccionista de dichas votaciones. La suma de las poblaciones de los países que votaron en contra, se abstuvieron o directamente no votaron —cincuenta y dos países— representan a más de la mitad de la población mundial. Una gran parte de esa suma de poblaciones está conformada por China y la India, dos gigantes demográficos, pero no deja de ser un dato a tener en cuenta.

China va a tener una creciente influencia sobre el Kremlin. La reunión de la Organización de Cooperación de Shanghái en Samarcanda, en septiembre de 2022, fue muestra de ello. En esta reunión, Putin reconoció las «preguntas y preocupaciones» chinas respecto al conflicto en Ucrania. En los meses posteriores a este incómodo encuentro, Putin se vio obligado a desterrar su incendiaria retórica nuclear. Sin embargo, las relaciones entre China y Rusia serán ambiguas y estarán marcadas por la dependencia mutua. Un ejemplo de ello es la política comercial de China en los meses posteriores a la imposición de sanciones europeas sobre el petróleo ruso. Mientras Europa rompía sus lazos energéticos con Rusia, Pekín incrementaba sus importaciones a un precio reducido.

Para la mayor parte del mundo, la guerra en Ucrania implica, ante todo, una mayor escasez de alimentos y un aumento de los precios de la energía. Los países del denominado Sur Global —un término utilizado para referirse a los países en vías de desarrollo en Latinoamérica, África, Asia y Oceanía— miran con indiferencia, incluso con sospecha, las duras medidas que ha tomado Occidente para aislar a Putin. Solo alrededor de cuarenta países en el mundo han impuesto sanciones a Rusia. Solo tres de ellos son asiáticos (Japón, Corea del Sur y Singapur) y ningún país africano o latinoamericano se ha sumado a las sanciones. Puede que Rusia esté aislada de Occidente, pero no de la comunidad internacional en su conjunto.

Los países del Sur Global tienen motivos para no querer posicionarse respecto a la guerra en Ucrania porque refuerza la equivocada idea de que vivimos en un mundo geopolíticamente dividido en dos bloques, uno democrático y otro liderado por regímenes autoritarios. Un mundo dividido en bloques coloca en una situación trágica a los países del Sur Global, ya que la adhesión a cualquiera de ellos en ningún caso conducirá a mitigar sus problemas más acuciantes, como la inseguridad alimentaria, la pobreza energética o el cambio climático. Estos países se enfrentan a una aparente paradoja: desde la Segunda Guerra Mundial, su deseo principal ha sido convertirse en países soberanos, libres de determinar su propia política exterior, y ahora ven cómo el ejercer esa ansiada soberanía resulta irrelevante para la resolución de unos problemas que poco tienen que ver con las afinidades geopolíticas de un país.

* * *

Las guerras solo pueden acabar de dos maneras: o una de las partes se impone a través de una victoria militar incontestable o ambas partes tratan de buscar una salida negociada. Para que haya negociaciones sobre la guerra en Ucrania que merezcan ese calificativo se tienen que dar las condiciones políticas y sobre el terreno. El problema reside en que las definiciones de victoria para ambas partes se encuentran demasiado alejadas entre ellas como para propiciar una solución negociada. Por una parte, Ucrania solo podrá considerar la vía diplomática en la medida en que obtenga una garantía de seguridad creíble por parte de sus socios americanos y europeos. Para Putin, la victoria está más sujeta a preservar su legado y a salir personalmente airoso de una situación que ha mermado la reputación internacional de Rusia, y la suya como líder.

La reducción de las tensiones en cualquier conflicto solo puede producirse si existen los instrumentos adecuados. Nunca en un conflicto tan importante como este las organizaciones internacionales que fueron creadas tras la Segunda Guerra Mundial habían estado tan ausentes. La Organización de las Naciones Unidas tiene como objetivo promover la paz en el mundo y, desde el comienzo de la agresión rusa, ha podido canalizar la ayuda humanitaria en el país. A través de su mediación, junto con Turquía, también consiguió la firma de un acuerdo para la exportación del grano ucraniano a través del mar Negro. No son iniciativas menores, que han ayudado a mitigar los efectos globales del conflicto. Aunque es cierto que uno de los contendientes —Rusia— es miembro permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, vista la gravedad de la situación en Ucrania, también un mayor esfuerzo por mostrar su presencia política sobre el terreno habría sido bienvenido.

Es probable que una paz justa y duradera en Ucrania no esté al alcance en el corto plazo. Sin embargo, definir la paz en términos idealistas no es la mejor manera de plantear el problema. Antes que una situación de iure, la paz es una situación de facto, que puede ser observada sobre el terreno. En este sentido, existen infinidad de conflictos alrededor del mundo que han quedado congelados mediante un alto el fuego o un armisticio eterno. Algunos de ellos fueron calificados en su día como existenciales, y su alcance llegó mucho más allá de las fronteras estatales en las que se produjeron. La guerra de Corea empezó en 1950 y fue el primer conflicto de la Guerra Fría. Para concluirlo, los contendientes nunca firmaron un acuerdo de paz. Formalmente, Corea del Norte y Corea del Sur siguen estando en guerra, pero un armisticio logró imponer una paz de facto en la península coreana. En otros conflictos, como el de Chipre o los Altos del Golán, en Siria, se han dado las condiciones para que, a falta de una paz formal, absoluta e irreversible, se haya conseguido un cese de las hostilidades —a veces, eso sí, interrumpidos— de larga duración.

Alcanzar un alto el fuego será el primer paso para empezar a explorar opciones de paz más justas y duraderas para Ucrania. La firma de un armisticio implica dibujar una línea de contacto que debe ser aceptada por ambas partes, pero no necesariamente debe interpretarse como la delimitación de una nueva frontera entre los dos países. No obstante las dificultades que entraña la resolución de este conflicto, todas las medidas que sean útiles, tanto militares como diplomáticas, deben ser contempladas para contener la deriva irracional de la política exterior de Putin. La razón es simple: si algo nos ha demostrado la guerra de Ucrania es que ningún escenario, por improbable que parezca, puede ser descartado como posibilidad futura.

Los acontecimientos del 24 de junio de 2023 —la revuelta del grupo Wagner, liderado por Yevgeny Prigozhin, contra la cúpula militar del Estado ruso— abrieron un nuevo e incierto escenario político en Rusia y, por consiguiente, en Ucrania. El único apoyo militar relativamente efectivo que tenía en Ucrania, el grupo Wagner, se volvió contra él, tras varios meses de rechazo frontal de Prighozin a las posiciones del ministro de Defensa ruso, Serguéi Shoigu. Conocí y traté a Shoigu cuando este era ministro de Situaciones de Emergencia en el Gobierno ruso. Tuve que colaborar con él en varias ocasiones y mantuvimos una buena relación. No era militar. Se me escapa por qué acabó siendo uno de los más íntimos colaboradores de Putin, quien pasó de librar una guerra con Ucrania a verse inmerso en un conflicto interno entre los miembros de su propio aparato militar.

La revuelta liderada por Prigozhin —que algunos definieron como golpe de Estado— mermó notablemente la reputación internacional de Rusia y la de Putin como líder. Putin nunca había estado tan débil militar, políticamente —ante los que conforman su círculo más cercano— y, en general, ante su pueblo. Nadie salió a las calles a defender al presidente ruso. Más bien al contrario, quienes recibieron muestras de afecto fueron los propios soldados de Wagner tras su paso por la ciudad rusa de Rostov. En Rusia, ha quedado patente la inmensa distancia que puede existir entre la fortaleza imaginada de un líder de la real. Claramente, Putin ya no es el que era, o el que pensaba que era, y no podrá ignorarlo durante mucho más tiempo. Pero, mientras tanto, no hay que subestimarle. Lleva viente años como presidente de Rusia, lo que le convierte en el segundo líder —después de Stalin— que más ha durado en el Kremlin desde la Revolución rusa de 1917. Putin todavía controla todos los resortes del poder. Tras la revuelta de Wagner, el presidente ruso consiguió lo que quería: logró parar la revuelta, dio señales de estar realizando una purga interna en la cúpula militar rusa y empezó una campaña de desprestigio contra Prigozhin. El líder de Wagner perdió todos sus privilegios, y también su vida, tras su afrenta al Kremlin. Y es que Putin, que es un líder de venganza en frío, sabe que tiene elecciones presidenciales en febrero de 2024.

Hace siglos que en la relación entre Rusia y Europa impera una sospecha mutua que ahora se ha convertido en una abierta enemistad. Esta enemistad no desaparecerá en años, probablemente en décadas. Por lo menos mientras Putin siga en el Kremlin. Sin embargo, Europa tiene la responsabilidad de afrontar el futuro de sus relaciones con Rusia con la confianza histórica de que, tarde o temprano, Putin dejará de ser presidente.

Los europeos no podemos escapar de la realidad que nos ha impuesto la geografía. Rusia y Europa conforman un mismo macizo continental, sin mar o barrera alguna que interrumpa el paso desde el Atlántico hasta los Urales, por lo que la estabilidad en un extremo del continente es fundamental para mantener la paz en él. El orden de seguridad europeo se ha construido de forma gradual, buscando el equilibrio entre sus tres pilares fundamentales: Estados Unidos, Europa y Rusia. Es posible que tanto Estados Unidos como Europa no hayan hecho los debidos esfuerzos por integrar a Rusia en esta arquitectura de seguridad europea en las últimas tres décadas, o que las instituciones que fueron creadas para gestionar la seguridad en Europa conjuntamente con Rusia —como la OSCE o el Consejo OTAN-Rusia— no desarrollaron todo su potencial. Pero nada justifica las acciones de Putin. Ante todo, mantener la seguridad en el continente europeo solo es posible si se respeta la prohibición del uso de la fuerza para resolver disputas entre Estados.

A la luz de los hechos más recientes, la ansiada «profundidad territorial» que desea Rusia ya no forma parte de los escenarios posibles. La ampliación de la OTAN a Finlandia ha acercado todavía más las fronteras de la Alianza a Rusia. Rusia mantiene una política de seguridad nacional insostenible, tanto para sí misma como para la estabilidad en Europa. La «profundidad territorial», por la cual Rusia solo puede estar segura si existen varios países formalmente neutros entre sus propias fronteras y las de la OTAN, no podrá ser la base del orden de seguridad europeo. Independientemente de cómo se configure, la Unión Europea no puede ser un espectador en aquellos asuntos que afectan directamente a su propia seguridad, sino que debe estar representada de forma efectiva en cualquiera que sea ese nuevo orden.

La guerra de Ucrania va a definir nuestro sistema internacional para las próximas décadas. Indudablemente, será más complejo y multipolar, y quizá no haya un solo orden, sino múltiples órdenes regionales y alianzas que se sobreponen. Es probable que ninguna potencia vuelva a dominar por sí sola. Todas ellas se necesitarán mutuamente para resolver problemas, tanto aquellos que sean de ámbito doméstico como los globales y compartidos. Hoy en día, el sistema internacional podría subdividirse en tres grupos de países. Por un lado, Occidente —compuesto por Estados Unidos, la Unión Europea y sus aliados—, que quiere preservar el orden existente. En el otro extremo, el Este —integrado por China, Rusia, Irán y los países que los apoyan—, que quiere superar el orden creado por las potencias occidentales y establecer nuevas normas e instituciones globales. Por último, los países del denominado Sur Global, cuyos intereses están ligados a su desarrollo como países y a satisfacer las necesidades de sus respectivos pueblos.

El mundo se encuentra ante una disyuntiva histórica: entre buscar un nuevo sistema de cooperación internacional o un escenario en el que la escalada entre potencias lleve a un conflicto mundial. El orden que nos espera para las próximas décadas será más complejo y multipolar, y es probable que ninguna potencia domine por sí sola. Todas ellas se necesitarán mutuamente para resolver problemas, tanto aquellos que sean de ámbito doméstico, como los globales y compartidos. Quizá también no haya un solo orden, sino múltiples órdenes regionales y alianzas que se sobreponen.

La comunidad internacional se encuentra ante una disyuntiva histórica: buscar un nuevo orden que garantice la estabilidad o una escalada entre potencias que lleve a una conflagración mundial. Evitar este desastroso escenario solo será posible si hay voluntad de diálogo y, en gran medida, esta es una responsabilidad que recae en el mundo desarrollado. Este no puede ni debe permitirse que el Sur pague las consecuencias —en forma de incremento de los precios de la energía y de los alimentos— de aquellos conflictos que no ha provocado. Si las economías más avanzadas no asumen su responsabilidad para con el Sur, la consecuencia no puede ser otra que una mayor fragmentación a nivel global, la cual no beneficiaría a nadie.

Algunas de estas tendencias ya se han materializado. En la última cumbre de los BRICS (el grupo informal integrado por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica), en Johannesburgo (Sudáfrica), en agosto de 2023, los miembros de este grupo acordaron hacer la mayor ampliación de su historia integrando a seis nuevos países: Irán, Arabia Saudí, Egipto, Argentina, Emiratos Árabes y Etiopía. Y la ausencia de Xi Jinping en la reunión del G-20 de septiembre de 2023 en India —un foro en el que China había jugado un papel muy importante en épocas anteriores, por ejemplo, en la reunión del G-20 de 2008 en Washington— revela una situación preocupante. Son cambios que hubiesen sido impensables hace unos años, y evidencian que China también quiere tener un polo de países afines.

En 1991, la caída de la Unión Soviética puso fin a la bipolaridad que imperó durante la Guerra Fría y dio paso a un orden unipolar. Bajo el liderazgo estadounidense, el nuevo orden se basó en los paradigmas promulgados por las sociedades occidentales, como la democracia liberal, la economía de mercado y la globalización. Si los países que hoy conforman el mundo occidental quieren seguir siendo relevantes, tendrán que adaptarse a una nueva realidad. Ello no implica sacrificar sus valores, sino escuchar con empatía, en lugar de predicar con arrogancia. Occidente no debe renunciar a sus aportaciones pasadas, pero tiene la obligación de contribuir a un nuevo orden que sea universalmente aceptado.

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EUROPA

El incontestable éxito de la integración europea no lo convierte en un proyecto acabado. Ni tan siquiera se puede decir que tenga un final escrito. La integración es un camino que los europeos tenemos que seguir recorriendo. En juego están nuestras libertades, nuestro modelo político y social, y nuestra supervivencia como un actor político relevante y responsable a escala global.

En los últimos años, a la Unión Europea no le han faltado crisis a las que enfrentarse —algunas de ellas calificadas de existenciales—, ni la voluntad de superar los retos que le lanza la historia. Primero, la crisis del euro. Más tarde, la crisis migratoria. Acto seguido, el Brexit, Trump, la pandemia de la covid-19 y la invasión rusa de Ucrania. Nunca antes nos habíamos enfrentado a una sucesión de crisis tan dramáticas en un espacio tan corto de tiempo.

El proyecto europeo está pasando por un momento paradójico. Precisamente en uno de sus periodos más convulsos, los últimos años han supuesto una aceleración histórica de la integración europea, lo que revela una de sus principales fortalezas: Europa se ha forjado golpe a golpe y la mayoría de los tropiezos dieron paso a lecciones aprendidas. La Unión Europea no solo ha sobrevivido a esta década convulsa, sino que lo ha hecho como mejor sabe: profundizando en su integración. Desde que llegara a Europa el virus SARS-CoV-2 (covid-19) a principios de 2020, prácticamente todas las decisiones que ha tomado la Unión Europea han tenido como elemento común la voluntad de reforzar la integración política entre sus miembros. El tren de la integración europea no se ha detenido en ningún momento.

A lo largo de la pandemia, numerosos dirigentes afirmaron que nuestros países estaban en guerra. En cierta medida no les faltaba razón. Como en cualquier guerra, la pandemia de la covid-19 nos obligó a movilizar todos los recursos del Estado y promover con renovado ímpetu una serie de valores cívicos, como el sentido del deber, la solidaridad y el servicio público de todos y para todos. No obstante, si lo que estábamos viviendo era una guerra, ciertamente no se trataba de una guerra al uso. La primera gran diferencia era que el conjunto de la humanidad compartía el mismo enemigo, la covid-19. La segunda, que la movilización de recursos públicos debía ir acompañada de una desmovilización del grueso de la población. Por último, que después de una pandemia las infraestructuras físicas se mantienen intactas y pueden reactivarse con relativa facilidad.

La singularidad del desarrollo de una vacuna contra la covid-19 en un tiempo récord representó un hito extraordinario de la comunidad científica. Fue muestra, una más, de la enorme capacidad del ser humano de utilizar la ciencia para hacer frente a un desafío global sin precedentes y salvaguardar la salud y el bienestar de todos. Además, el desarrollo de las vacunas ARNm ha abierto la posibilidad de realizar avances prometedores para el tratamiento de enfermedades como el cáncer, el VIH/SIDA, la malaria o el cólera, por dar algunos ejemplos.

La Unión Europea respondió a la crisis provocada por la pandemia con unidad y solidaridad, y en un sentido opuesto a las medidas que adoptó para responder a la crisis financiera de 2008. Durante los años posteriores a esa crisis, las dificultades económicas en Europa eran ingentes. A medida que la crisis económica se agravaba, aumentaban las disensiones en el seno de la Unión. El momento histórico habría exigido una Europa más unida, pero poco más de una década después, los europeos pasamos de la fragmentación a la unidad, de las proclamas soberanistas a la solidaridad, de la austeridad a invertir en nuestros retos futuros. Cuando se declaró la pandemia, pocos hubieran adivinado que la Unión Europea acordaría la emisión de deuda conjunta a gran escala y que se adoptaría un ambicioso plan de recuperación económica con los fondos NextGenerationEU, que se convirtió en uno de los mayores logros de la Unión Europea en los últimos años.

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Tras haber superado lo peor de la pandemia, la recuperación económica mundial y europea estaba en camino, pero se vio interrumpida por la invasión rusa de Ucrania. La Unión Europea respondió a la agresión de Putin con solidez y unidad, haciendo uso de las capacidades de las que dispone. En particular, los cambios que puso en marcha el Gobierno alemán de Olaf Scholz en la política exterior alemana después de la invasión son dignos de mención. Decidió cortar las importaciones de gas ruso por el famoso gaseoducto NordStream1 e interrumpió la construcción de NordStream2. Anunció la creación de un fondo especial de cien mil millones de euros para modernizar sus fuerzas armadas, una cifra que representa el doble de lo que venía gastando en defensa en los últimos años (en torno a los cincuenta mil millones de euros anuales). Por primera vez desde el final de la Segunda Guerra Mundial, adoptó una estrategia de seguridad nacional. Estos cambios suponen, indudablemente, un antes y un después para el país y para Europa.

La irracionalidad de Putin alertó a los europeos de los riesgos que conlleva la excesiva dependencia de actores externos para su seguridad, tanto económica como militar. Donde la Unión Europea haya desarrollado dependencias en sectores estratégicos será prudente reducirlas. La respuesta de la UE a la invasión rusa de Ucrania se ha basado en la aplicación de esta máxima, sobre todo en el campo de la energía. Otra vez los cambios fueron drásticos y rápidos. En 2021, la Unión importaba el 45 % de su demanda de gas natural de Rusia, cifra que ahora se sitúa por debajo del 10 %. Gracias a estas acciones, la influencia de Putin sobre nuestra seguridad energética se ha visto notablemente mermada.

La guerra en Ucrania también ha vuelto a poner sobre la mesa la necesidad de que los europeos asumamos nuestras responsabilidades en lo que respecta a la seguridad y la defensa de nuestro continente. Aunque para algunos sea difícil aceptarlo, Europa necesita desarrollar sus propias capacidades militares, lo que no es sinónimo de crear un ejército europeo. La guerra en Ucrania ha causado un repunte importante en el gasto militar en Europa, pero los Estados miembros tendrán que adoptar una visión comunitaria, tanto en sus planificaciones militares nacionales como en su estrategia de gasto. Lo importante en el gasto militar no es el cuánto, sino el cómo. En las últimas décadas, el gasto en defensa de los Estados miembros de la Unión no ha destacado tanto por sus bajos niveles de inversión como por ser ineficiente. Según datos de la Agencia Europea de Defensa, la suma de los gastos de cada Estado equivale a unos doscientos mil millones de euros, una cifra superior al de Rusia, India y Reino Unido juntos. Sin embargo, este gasto está demasiado desarticulado y no disponemos de los mecanismos para evitar duplicidades. Así como lo hacemos en otros ámbitos —por ejemplo, en materia fiscal—, convendría que la Unión Europea hiciera revisiones periódicas del gasto en defensa de los Estados miembros, a fin de que nuestros recursos se utilicen de la manera más eficiente posible.

Hay que gastar mejor y de manera conjunta, es decir, como europeos. Gastar más y mejor en defensa debe contribuir a reducir nuestras dependencias externas. Europa obtiene el 60 % de sus capacidades militares fuera de sus fronteras. La Unión de la Defensa Europea —o una Unión integrada en lo militar— no será tal si desarrollarla conlleva una mayor dependencia de las industrias armamentísticas y tecnológicas de terceros países. Por otra parte, los beneficios del desarrollo de la base industrial y militar europea deben ser repartidos a lo largo y ancho de la Unión, y no estar concentrados en unas pocas industrias nacionales.

La OTAN es la piedra angular de la seguridad europea. Para un número creciente de países es garantía de seguridad nacional. A su vez, la Unión Europea tiene mucho que aportar a la OTAN. La cooperación entre ambas organizaciones es indispensable, de manera que el desarrollo de la política de defensa común de la Unión no pretende sustituir la vital función que cumple la OTAN. Las responsabilidades de las organizaciones que vertebran la seguridad europea deben seguir siendo las mismas. De lo que se trata es de asumirlas con todas las capacidades que tenemos a nuestra disposición. A diferencia de la OTAN, la Unión Europea no es una alianza militar ni debe serlo. El proyecto europeo nació para evitar la guerra, y construir la paz en Europa debe seguir siendo su esencia.

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Para construir un orden de paz en Europa tras la Segunda Guerra Mundial fue necesario que un continente exhausto por la guerra abrazara una idea radical: la integración política y económica institucionalizada. La vocación integradora del proyecto europeo se extiende a todo el continente, y Europa tiene que ofrecer un modelo de integración regional ambicioso. La propuesta de construir una Comunidad Política Europea, una amplia plataforma de encuentro entre países europeos, es la más novedosa en este sentido hasta el momento. La imagen que ofreció Europa en sus primeras cumbres en Praga (octubre de 2022), Chisinau (junio de 2023) y Granada (octubre de 2023) es digna de mención. En medio de la agresión rusa de Ucrania, más de cuarenta países de toda Europa se reunieron en un mismo foro que propone un modelo interesante —aunque no el único— para avanzar en la integración de nuestro continente. La Unión plantea sus relaciones con su vecindario de manera radial. Sin embargo, esta fórmula no ha contribuido a reforzar relaciones entre estos mismos países. Por eso, el proyecto de integración debe establecer vectores de cooperación también entre aquellos países que todavía no forman parte de la Unión, para fomentar su sentido de pertenencia al mismo y ofrecer soluciones a sus problemas más importantes.

La integración en el proyecto europeo no debe percibirse como un hito lejano, sino como una realidad tangible. Si cualquier país con perspectiva europea —incluido Ucrania— cumple los requisitos de adhesión, no hay ninguna razón por la que no pueda ser miembro de la Unión Europea. Hoy, quienes más deseo y voluntad tienen de integrarse en Europa son los propios ucranianos. Para facilitar su integración, los Estados miembros de la Unión tienen la responsabilidad de ayudar en la reconstrucción física y política del país. Según algunas estimaciones del Banco Mundial, el coste de la reconstrucción de la infraestructura en Ucrania será de unos cuatrocientos mil millones de dólares. Claramente, será necesario un esfuerzo colectivo de gran dimensión, y no solo para los europeos.

Las responsabilidades de la Unión Europea van más allá del continente europeo. Los europeos tenemos una responsabilidad de acogida hacia aquellos que huyen de la guerra y de la pobreza. En la actualidad no cabe duda de que uno de los episodios más aciagos en la historia reciente de la Unión Europea ha sido la gestión de los flujos migratorios en sus fronteras. Según datos de la Organización Internacional para las Migraciones, entre el año 2014 y el año 2022, murieron un total de veintinueve mil personas en el Mediterráneo. Resulta sorprendente que, durante la crisis migratoria de 2015, no fuéramos capaces de acordar un sistema de reubicación y reasentamiento. Ese año, la Unión tuvo enormes dificultades, principalmente políticas, para acoger a veinte mil refugiados (distribuidos a través de cuotas entre veintiocho Estados) que la Comisión Europea propuso acoger para un periodo de dos años. Europa no es la única región que recibe estos flujos migratorios; ni tan siquiera la que lo hace en mayor medida. El mismo año, el Líbano acogió a más de un millón, lo que equivalía a casi un tercio de su población. La política migratoria de la Unión Europea ha contribuido a exponer nuestras contradicciones. La solidaridad de Europa con los casi dos millones de refugiados que escaparon de la guerra en Ucrania es un gesto positivo que ha mostrado la mejor cara de nuestra ciudadanía. Sin embargo, debería hacernos reflexionar sobre nuestra actitud claramente menos acogedora con los refugiados que vienen de otras partes del mundo.

En junio de 2023, los integrantes de la Unión alcanzaron un acuerdo muy importante sobre política de migración y asilo. Dicho acuerdo, tildado de histórico, cambiará el sistema de gestión de solicitudes de asilo en las fronteras de la UE porque obligará a todos los Estados miembros a que asuman una parte de las solicitudes de asilo y hará que los países fronterizos se comprometan a cumplir con un mínimo de reubicaciones al año. Los Estados que rehúyan de su responsabilidad de acogida tendrán que compensarla con una aportación financiera a un fondo de solidaridad común por cada solicitud rechazada. La política migratoria puede ser uno de los elementos de fricción entre los Estados miembros, como ya lo fue en el pasado, y es crucial que forjemos consensos en este ámbito.

La Unión Europea debe reforzar su integración económica, uno de los pilares del proyecto europeo. Para ello, debe avanzar en la dirección de una mayor integración fiscal. Si bien la emisión de deuda conjunta y el ambicioso plan de recuperación económica con los fondos NextGenerationEU no constituyen una «integración fiscal» como tal, sí es un primer paso crítico. Estas medidas reconocen que, ante problemas europeos, la mejor respuesta solo puede venir a través de respuestas comunes. En cualquier caso, el uso exitoso de estos fondos será fundamental para solidificar el proyecto europeo y dotarle de mayor credibilidad y apoyo. Los pasos hacia una «unión fiscal» deberán complementarse con una simplificación y refuerzo de las normas fiscales. Con la llegada de la pandemia las limitaciones fiscales impuestas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento fueron suspendidas. Fue una decisión razonable fundamentada en la necesidad de utilizar toda la artillería de los recursos públicos disponibles en un momento de incertidumbre extrema y de potenciales efectos económicos devastadores.

Sin embargo, los argumentos a favor de una cierta disciplina y coordinación fiscal siguen vigentes. Ciertamente, las reglas fiscales en la Unión han alcanzado un nivel de complejidad, sofisticación y ambición que hace recomendable utilizar la situación actual para revisarlas, con el objetivo de simplificarlas y hacerlas más comprensivas para todos los agentes implicados. En el ámbito financiero y bancario, la Unión Europea deberá, asimismo, proseguir con los avances en la llamada «unión bancaria». En el primer ámbito, la unión bancaria ha avanzado decididamente en los últimos años. Pero aún tenemos por delante la constitución de un seguro de depósitos bancarios europeo que sustituya a todos los efectos a los fondos de garantía nacionales. Solo así verdaderamente un euro depositado en cualquier banco de cualquier país de la Unión bancaria será igual a un euro depositado en cualquier otro banco de cualquier otro país. Finalmente, la Unión debe seguir avanzando en la constitución de una verdadera Unión del Mercado de Capitales, que apoye su integración efectiva y facilite a los emisores de valores y a los inversores el acceso a un mercado de tamaño, liquidez y profundidad suficiente que facilite el crecimiento y la inversión.

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El mundo no es solo cosa de dos, y Europa puede y debe contribuir a dar forma a la agenda global. A principios de milenio, la Unión Europea estaba formada por quince miembros. Hoy son veintisiete. La UE es el bloque comercial más grande del mundo, si tenemos en cuenta que es el mayor importador y exportador de bienes y servicios. En términos de producto interior bruto, es la tercera economía más importante a nivel mundial, por debajo de Estados Unidos y siguiendo muy de cerca a China, que ocupa el segundo puesto en el ranking. Es también el mayor donante de cooperación al desarrollo y de ayuda humanitaria. Hace veinte años, la Unión Europea puso en marcha su primera operación militar en Bosnia-Herzegovina. Hoy tiene un total de veintiuna misiones de carácter civil y militar. Dispone también de potentes mecanismos para ejercer influencia más allá de sus fronteras, en virtud de su potencial regulatorio. A través del conocido «Efecto Bruselas», término acuñado por la profesora de Columbia Anu Bradford, los elevados estándares de la legislación europea —en derechos laborales, protección de datos, derechos del consumidor, seguridad— tienden a hacerse hueco en las jurisdicciones de otros países. En un mundo en calma, libre de grandes conflictos, el atractivo de nuestro mercado único y los elevados requisitos para operar en él son un activo indiscutible para la Unión.

En cuanto a nuestros socios más cercanos, no cabe duda de que, en los últimos años, la relación transatlántica ha pasado por momentos difíciles. Vistos los escenarios posibles para las elecciones presidenciales estadounidenses de 2024, no pueden descartarse dichas dificultades en el futuro. Pero los hechos son simples: Europa y Estados Unidos son socios naturales, que cuentan con valores e intereses comunes y unos vínculos comerciales casi sin igual en el resto del mundo. El vínculo transatlántico necesita de una Europa fuerte porque una Europa que sea aliada de Estados Unidos simplemente por su propia debilidad tiene un valor muy limitado.

Algunos de los retos más importantes a los que se enfrentará la Unión dependerán en parte de lo que ocurra y de las decisiones que se tomen en Estados Unidos. Las iniciativas legislativas del mandato de Biden, como la aprobación de la Ley de Reducción de la Inflación (Inflation Reduction Act, o IRA) de 2022, marcarán la agenda europea en materia comercial. El IRA es reflejo de la «política exterior para las clases medias» de Biden y su legislación incluye medidas de corte proteccionista, como las subvenciones sujetas a criterios de contenido local, que incentivan a la industria estadounidense a comprar materia prima y componentes en Estados Unidos. A su vez, también propone un uso de subvenciones a la fabricación a gran escala, que podrían provocar un desplazamiento de la inversión europea hacia Estados Unidos.

El mundo está asistiendo a un cambio de paradigma con respecto al desarrollo económico de los países. Después de la caída de la Unión Soviética a finales del siglo pasado, el capitalismo y los mercados se expandieron alrededor del mundo. El mercado se erigió como el indiscutible modelo frente al Estado, que retrocedía. Mucho ha cambiado desde entonces. En los últimos años hemos asistido a un renacimiento de la política industrial —el ya mencionado IRA o la Estrategia Made in China 2025 son claros ejemplos—, cuyo principal impulsor ha sido el Estado. Pocos discuten ya que Europa necesita dotarse de una política industrial propia. Con este objetivo, algunos países europeos podrían verse tentados a suscribir la idea de que se deben relajar las normas relativas a las ayudas de Estado en la Unión, con el fin de que los países miembros desarrollen su propia política industrial —a través de subvenciones e incentivos fiscales a sus empresas— de manera más autónoma. Pero tales tentaciones podrían ser contraproducentes. Un relajamiento de las ayudas de Estado a nivel nacional no solo beneficiaría a las economías europeas más desarrolladas, sino que también sería contraria a la esencia de la Unión Europea, que se creó sobre la base del mercado único.

Los Estados miembros deben usar los resortes del Estado para desarrollar su política industrial, pero deben hacerlo a nivel europeo. En este sentido, el Banco Europeo de Inversiones puede ser un instrumento fundamental para desarrollar estas políticas en el seno de la Unión Europea. La razón para desarrollar el tejido industrial europeo para el próximo siglo es simple: para ser un actor global, Europa debe dotarse de capacidades autónomas y no puede quedarse atrás en la carrera tecnológica global. De momento, la Unión no parte de una posición favorable. Solo hay dos empresas europeas entre las veinte primeras tecnológicas en el mundo: la neerlandesa ASML (Advanced Semiconductor Materials Lithography) y la alemana SAP (Systemanalyse und Programmentwicklung). En 1990, Europa fabricaba el 44 % de los semiconductores del mercado. Ahora solo el 9 %.

Llegados a este punto, me gustaría hacer una mención a la importancia que tiene la investigación científica. No hay duda de que los europeos tendríamos que dar un salto cualitativo en materia de investigación. Ese sí que va a ser uno de los grandes pilares de nuestro futuro. En Europa existen pocos laboratorios de investigación del renombre del CERN (Centre Européen de Recherche Nucléaire). Se fundó en 1954, opera al margen de la Unión Europea y hasta hoy sigue siendo uno de los laboratorios más importantes del mundo en su campo. Como fruto de sus investigaciones, del CERN han salido varios premios Nobel de primera fila y, hace poco, descubrió la partícula (el Bosón de Higgs) necesaria para comprender la estructura fundamental del Universo. Siempre me pregunto por qué, habiendo tenido un modelo de investigación científica tan exitoso como el CERN, los europeos no lo hemos generalizado a otros campos de investigación.

Desarrollar capacidades no tiene otro propósito que reducir dependencias. Europa debe evitar depender excesivamente de sus competidores, sin que ello implique llegar al decoupling o a la ruptura de lazos económicos. Sobre estos parámetros deben desarrollarse las líneas estratégicas que vertebren la relación con China. Este es uno de los desafíos y una de las oportunidades más grandes para los próximos años y décadas. Hasta ahora, la Unión Europea ha definido a China simultáneamente como socio, competidor y rival sistémico. Naturalmente, la relación entre estos tres elementos puede estar sujeta a reajustes y calibraciones de acuerdo con las circunstancias, pero deben mantener un cierto equilibrio y, en ningún caso, privilegiar uno para ignorar selectivamente a los restantes. Independientemente de la fórmula que escoja la Unión para definir a sus competidores y rivales, nunca deberíamos definirlos como nuestros enemigos. Sería contrario a los propios intereses y valores europeos y, en ese escenario, la confrontación sería prácticamente inevitable.

Los europeos no debemos dejarnos llevar por tentaciones proteccionistas. Para evitar nuevas situaciones de escasez en el futuro será precisa la transición a un modelo que contemple la seguridad de abastecimiento, pero eso no debe pasar por adoptar posturas autárquicas, sino por dotar de un mayor grado de diversificación a las redes de suministro global. El paradigma de la interdependencia como sinónimo de estabilidad global merece un replanteamiento, pero ello no debe llevarnos a rechazarla. Lo que expone y hace vulnerables a los europeos no es la interdependencia, sino la sobredependencia.

Ignorar la contribución positiva que ha tenido la interdependencia en nuestras vidas sería deshonesto e improductivo, porque, precisamente, el éxito del proyecto europeo y la estabilización del continente se deben en gran medida al desarrollo de lazos económicos entre los países que han ido integrando la comunidad europea. A finales de los años sesenta, el excanciller alemán Willy Brandt tuvo la lucidez de apostar por la idea —arriesgada por aquel entonces— de que la profundización de las relaciones diplomáticas y económicas entre Occidente y Moscú traería la estabilidad a Europa. Conocida como Östpolitik, ayudó a reducir las tensiones de la Guerra Fría de manera significativa. Resulta improcedente que las decisiones históricas que tomó Berlín en un contexto bien distinto al que nos enfrentamos hoy deriven en una crítica anacrónica e injusta. Rechazar la interdependencia no solo es la antítesis del proyecto europeo, sino que es incompatible con el multilateralismo y la resolución de problemas globales.

En un mundo cada vez más multipolar, Europa debe tejer sinergias con un amplio grupo de países. En las próximas décadas, los países del denominado Sur Global son los que más van a contribuir al crecimiento de la población mundial. En 2050, se alcanzarán los diez mil millones de personas, aproximadamente, cifra que supone un incremento de dos mil millones con respecto a la actual. Según algunas estimaciones, la mayor parte de ese incremento provendrá de ocho países: India, Nigeria, Pakistán, Etiopía, Uganda, Tanzania, República Democrática del Congo e Indonesia. El mensaje es claro: los principales retos y oportunidades para la gobernanza global en el siglo XXI se encontrarán en el sur.

La Unión Europea también tiene una gran responsabilidad hacia el Sur Global y, en especial, hacia África, cuyo abandono por parte de Occidente —y de Europa— ha sido notable. Los datos de vacunación del continente africano durante la pandemia de la covid-19 pusieron de relieve las grandes desigualdades que el sistema de gobernanza global es capaz de producir. A finales de 2021, en el mundo occidental se avanzaba hacia la tercera dosis, mientras que solo un 8 % de los africanos recibió una pauta completa de vacunación (de dos dosis). Este abandono ha sido moralmente reprobable y estratégicamente poco acertado.

La Unión Europa tiene que ejercer su liderazgo en la defensa de los bienes públicos globales, entre los cuales destaca el medioambiente. Es cierto que ha demostrado estar a la vanguardia de la acción climática y ello ha supuesto significativos avances en su transición ecológica y energética. Pero la lucha contra el cambio climático no debe ser una hazaña solitaria, sino un esfuerzo colectivo y global. La Unión debe aprovechar todas las oportunidades de cooperación con otros actores en esta materia. Europa puede reafirmar su liderazgo internacional en la acción climática haciendo efectivo su compromiso de financiar la transición ecológica en los países del Sur Global. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 2009, que tuvo lugar en Copenhague, los países más ricos se comprometieron a transferir cien mil millones de dólares cada año a los países menos desarrollados para ayudarlos a afrontar el coste de la transición ecológica. Este acuerdo no se ha cumplido.

Desde un punto de vista global, Latinoamérica constituye una pieza clave en la lucha contra el cambio climático. Se estima que contiene el 40 % de la biodiversidad, el 30 % de las reservas de agua dulce y el 25 % de la masa forestal de la Tierra. Estos, y otros muchos factores, deberían conferirle una mayor centralidad en la acción multilateral. Europa debe fortalecer sus relaciones con Latinoamérica y las bases para que ello ocurra están sentadas. La proximidad entre ambas no es física, sino que compartimos valores e intereses. Además, Europa tiene importantes motivos geoestratégicos para tejer sinergias con Latinoamérica, y alcanzar un acuerdo comercial entre la Unión Europea y Mercosur supondría un avance tangible y muy significativo en este sentido. Europa tiene que contribuir a que Latinoamérica, que lleva décadas de estancamiento económico, revierta una tendencia histórica negativa. Muchos países latinoamericanos se encuentran entre los más desiguales del planeta. La inestabilidad política ha debilitado y desprestigiado a sus instituciones, dejando el terreno despejado para que prosperen líderes populistas que, tanto desde la derecha como desde la izquierda, han arremetido contra las libertades civiles y el imperio de la ley.

El papel que España puede desempeñar en el futuro geopolítico de Europa podría ser clave. Con respecto a Latinoamérica, en virtud de una historia y unos lazos culturales y lingüísticos compartidos. Con respecto al norte de África, las relaciones que mantiene España con los países de esta zona son imprescindibles para gestionar las amenazas compartidas entre europeos y africanos, tales como el control de los flujos migratorios, la lucha contra el terrorismo, la transición ecológica o la seguridad energética. En suma, el fortalecimiento de las relaciones entre Europa, Latinoamérica y África no tendrá lugar sin un fuerte impulso — y a veces con un decidido protagonismo—por parte de España. Europa y España no pueden dejar escapar esa responsabilidad histórica.

En este capítulo se han tratado varios temas importantes relativos a los retos a los que nos enfrentamos como europeos, tanto internos como globales. Brevemente se podrían resumir en tres ejes. En primer lugar, no cabe duda de que nuestro ADN como proyecto reside en la voluntad de seguir integrándonos para construir la paz y evitar la guerra en nuestro continente. En segundo lugar, Europa debe desarrollar sus capacidades para actuar de manera autosuficiente en la escena global. Por último, la cooperación multilateral con el resto del mundo y la resolución de los problemas que asolan a la humanidad en su conjunto y, sobre todo, a los países del sur —como la pobreza, el cambio climático o la paz— deben ser nuestra seña de identidad para este siglo.

No soy un ingenuo, bien conozco las complejidades de la Unión Europea. Pero haríamos bien en tomar ese camino.

EPÍLOGO

Quiero terminar este libro de la misma manera que lo empecé. Algunos se preguntarán quién me inculcó la curiosidad por la ciencia. Fue mi padre, Luis Solana Sanmartín.

Mi padre trabajó en el Instituto Rockefeller de Madrid, bajo la dirección del profesor Enrique Moles, el mejor químico español de su época, quien sirvió al Gobierno de la República. Mi padre también trabajó en Alemania, becado por la Junta de Ampliación de Estudios. Al acabar la Segunda Guerra Mundial le ofrecieron un trabajo en los laboratorios de la General Electric en Schenectady (Nueva York), uno de los más avanzados en el estudio del silicio. Voló en el primer avión que salió de Madrid a Nueva York. El silicio era entonces una esperanza. Estaba llamado a jugar un papel mayor en nuestra sociedad. Y bien que lo juega: del transistor a los ordenadores, a los chips y a la inteligencia artificial.

Tras su paso por Estados Unidos, mi padre lo intentó todo para volver a la investigación en España. «Un discípulo de Enrique Moles no tiene cabida en nuestra universidad», fue la contundente respuesta que recibió. Murió el año que yo entré en ella.

Reconozco que he tenido mucha suerte en mi vida. Desde la ciencia y la acción política, he concatenado, en apariencia de forma natural, vivencias y labores que me han enriquecido en todos los sentidos. Muy pocas de ellas las busqué yo; más bien ellas me fueron encontrando. Fracasos de verdad, solo uno. Por el camino, he podido hacer buenos amigos en todo el mundo, que aún conservo.

De científico a político, de la reflexión a la acción, eso ha sido en cierta manera mi vida. Entre el deber puro y la acción imperfecta, entre el ideal y lo posible: esta es la batalla que una persona de acción debe cotidianamente luchar. Si tuviera que sintetizar mi vida en una frase, recurriría a Hegel: «… la acción ética es una lágrima derramada sobre la necesidad. Es el dolor por una acción necesaria en tanto que acción, pero alejada todavía del ideal».

Cuando acabé mi mandato en la Unión Europea, en noviembre de 2009, quise regresar a España a pesar de las tentaciones. Mantuve mi relación con la red de think-tanks y con las personas con las que había colaborado en Europa, Estados Unidos y China, y en general alrededor del mundo. Pero quería algo más. Quería enseñar lo que había aprendido y hacerlo con un pie en Madrid y otro en Barcelona. Esade me dio una solución: tenían un centro en Madrid y la «casa madre» en Barcelona. El compromiso social y los valores que impregnan la enseñanza y la investigación en Esade sintonizan perfectamente con mi pensamiento y mi forma de ser. Estábamos convencidos de que la geopolítica era un tema importante para la empresa y que debería enseñarse honestamente. También había participado en el Instituto Aspen de Estados Unidos, en particular en su grupo de estrategia, el Aspen Strategy Group. Me sugirieron la posibilidad de crear un grupo en España, me pareció buena idea y me puse a trabajar en ello.

En Barcelona también tomé contacto con la Fundación La Caixa. Me interesó mucho su enorme labor social y, en particular, el compromiso con la ciencia. Hoy soy el presidente del Comité Científico, que gestiona proyectos importantes para impulsar la investigación científica en temas tan punteros como la inmunología y la lucha contra enfermedades infecciosas como la malaria en aquellos países donde todavía mata. Sus becas ofrecen oportunidades formativas muy interesantes y su investigación compite con los mejores proyectos europeos.

No podría acabar este libro sin hacer una mención a España. He dedicado una parte de mi vida al proyecto europeo, pero debo decir que, en gran medida, lo he hecho porque soy español. He tenido el privilegio de haber contribuido, de la mejor manera que he sabido, a hacer de España un país más próspero, justo, democrático e integrado en Europa. España es un gran país, y no lo sería sin tantas gentes que trabajaron, y trabajan, por una España mejor. Es a ellos a quienes quiero dedicar estas últimas palabras para que sigan haciendo de nuestro país un lugar del que sentirnos orgullosos.

Testigo de un tiempo incierto

Javier Solana de Madariaga

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© Javier Solana de Madariaga, 2023

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