A Francisco de la Torre Perelló (1945-2019).

In memoriam

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Introducción. Impuestos y populismo tras la pandemia

En este mundo sólo hay dos cosas seguras, la muerte y pagar impuestos.[1]

BENJAMIN FRANKLIN, Padre Fundador de
Estados Unidos e inventor del pararrayos

El mundo ha cambiado más en los últimos tres años que en las dos últimas décadas. Por una parte, hemos sufrido, durante más de dos años, una profunda crisis causada por la pandemia. Poco después, el ejército ruso invadía Ucrania, iniciando la primera guerra en Europa en mucho tiempo. Las consecuencias políticas, económicas y sociales del conflicto bélico han alcanzado al mundo entero y especialmente a Europa. Son tiempos de incertidumbre en los que hemos visto demasiadas muertes, y estamos inmersos en una nueva y prolongada crisis económica cuando todavía no habíamos superado las secuelas de la anterior.

Todo ha sucedido a tal velocidad que cualquier ciudadano apenas entiende nada, pero tenemos bastante claro que han sido tres los factores fundamentales para contrarrestar los graves efectos de la pandemia: las reglas de higiene, la sanidad y los avances científicos. En todas ellas la financiación es imprescindible, y sin el pago de impuestos simplemente no existirían los recursos económicos necesarios para sostener esta lucha. Aún menos se puede dudar de que mantener una guerra cuesta vidas y también dinero, que fundamentalmente pone el contribuyente, es decir, que se exige mediante impuestos. En el caso de Ucrania, con una economía arrasada, si ha podido continuar su lucha por la independencia, la libertad y la democracia ha sido porque se le han facilitado armas que han pagado los contribuyentes europeos y estadounidenses. Por suerte, la máxima de Benjamin Franklin se ha cumplido en su totalidad.

Por otra parte, en España la sanidad la hemos pagado sobre todo con impuestos. En casi todo el mundo, los servicios sanitarios se han pagado con impuestos. Efectivamente, hay servicios sanitarios que se ofrecen en el mercado, y que por consiguiente tienen un precio. Sin embargo, cuando nos enfrentamos a una pandemia, que por definición es contagiosa, hay que atender a todos los enfermos, puedan pagarlo o no. Algo similar se puede decir de la innovación científica, los tratamientos y las vacunas. El coste fundamental de tratamientos y vacunas es una enorme inversión inicial. El coste individual de producción en el caso de la fabricación masiva de medicamentos o vacunas es muy pequeño. Eso hace necesario, o por lo menos muy conveniente, financiar buena parte de los nuevos tratamientos y vacunas mediante impuestos. Pero, sobre todo, si hay que vacunar al 85 por ciento de la población o más, tenemos que hacerlo tanto si un individuo quiere y puede pagarlo como si no.

Por otra parte, los virus mutan, y el coronavirus causante de la pandemia de la COVID-19 no es una excepción, precisamente. Esto es algo que ya preveía la teoría de la evolución, y es que la evolución ocurre por mutación. Por esa razón, tenemos variantes que son probablemente más letales que la cepa original, y sin duda alguna más contagiosas. Si el coronavirus sigue circulando entre cientos de millones de personas, es probable que alguna variante sea resistente a las vacunas. Por esa razón, hasta que un porcentaje significativo de la población mundial esté vacunada no estaremos seguros. Y la realidad es tozuda: esta gran coordinación global sólo será posible con los recursos fruto del pago de impuestos, tanto en la investigación como en la distribución y el pago del personal que pone los pinchazos.

Frente a la certeza de que los impuestos pueden ser odiosos, pero necesarios, en estos días resurge el populismo fiscal en sus dos variantes fundamentales. La primera es que, para recuperar la economía, hacer una transición ecológica hacia un planeta más limpio y seguro o reducir sustancialmente las desigualdades, lo único que hace falta es subir los impuestos, y, por supuesto, este aumento no tendría ningún coste económico. La segunda variante considera, literalmente, que «todo impuesto es un robo», que no existe «justificación filosófica» para los impuestos y que, sobre todo, a la economía le iría mejor bajando impuestos, ahora y siempre, por los siglos de los siglos.

Todas estas cuestiones merecen un análisis en profundidad porque falta conocimiento de lo que realmente son los impuestos y de sus consecuencias. Existe una creencia bastante extendida de que en España se pagan unos impuestos demasiado elevados, sobre todo si los comparamos con nuestros vecinos europeos. Este es el punto de partida del populismo fiscal de derechas; se pueden rebajar de forma drástica los impuestos, y así recaudaríamos incluso más. Aquí conviene no cerrar los ojos ante la realidad, y esta es que los impuestos indirectos en España están entre los más bajos de Europa. Pensemos tan sólo que el precio del combustible es menor aquí que en todos nuestros vecinos europeos.[2]Esto se debe a que los denominados «impuestos especiales sobre el alcohol, el tabaco y los carburantes» son los más reducidos de Europa.

Eso sí, el IRPF no es precisamente reducido, sino que está entre los de mayor progresividad de Europa. Esto quiere decir que los contribuyentes de rentas medias y medias altas declaradas pagan más en España que en otros países. Aun así, hay bastantes países que recaudan más que nosotros de sus impuestos directos; en recaudación del IRPF estamos en la media, es decir, la recaudación del IRPF dividida por el PIB da una ratio parecida a la de otros países. Algo similar se puede decir de la recaudación de cotizaciones de la Seguridad Social, que suponen el recurso público más importante. (Un inciso: las cotizaciones no son exactamente un impuesto que se paga a cambio de nada, sino una aportación que da derecho a una pensión en el futuro).

Con todo esto, el lector se estará preguntando cómo es posible que recaudemos menos que nuestros vecinos europeos con impuestos que no son precisamente bajos, al menos los directos. Esto se suele medir en términos de presión fiscal, es decir, el resultado de dividir la recaudación total de impuestos y contribuciones sociales por el producto interior bruto (PIB, todo lo que produce la economía en un año). Aquí estamos claramente por debajo de la mayor parte de Europa, aunque en los últimos años la distancia se ha reducido bastante. La explicación puede estar, al menos en parte, en que hay más fraude fiscal y una mayor economía sumergida, pero no es la razón más importante.

Señalaba Adam Smith en La riqueza de las naciones que el trabajo de los habitantes de un país es la verdadera fuente de riqueza. Esto es particularmente cierto en lo que se refiere a la recaudación de impuestos. Aproximadamente el 80 por ciento de la recaudación del IRPF proviene de las rentas del trabajo. Por otra parte, las cotizaciones sociales también proceden sobre todo del trabajo personal. Si más de la mitad de la recaudación de las arcas públicas procede del trabajo personal asalariado, nuestra recaudación depende del empleo. Y somos el país con la mayor tasa de desempleo de Europa. En consecuencia, si tenemos impuestos indirectos más bajos y, además, tenemos menos empleo que otros países, no es de extrañar que recaudemos menos de lo que nos gustaría.

Todo esto son apuntes que iremos desgranando a lo largo del libro. En primer lugar, ¿qué sistema fiscal tenemos? ¿Es realmente un sistema fiscal o es más bien un conjunto deslavazado de impuestos? ¿Cómo un billete de cincuenta euros, emitido ahora por el Banco Central Europeo, puede acabar en las arcas públicas? ¿Quién cobra impuestos en España? ¿Cómo se distribuyen esos impuestos en nuestro país?

Una cuestión clave en cualquier Estado descentralizado, federal o autonómico es la distribución del poder; o, mejor dicho, esa es, con toda probabilidad, la cuestión. Y no todo el poder es dinero, pero el dinero es poder. Como señalaba en su día Jordi Pujol, la «autonomía financiera es autonomía política». La realidad financiera y fiscal que hay detrás del opaco, complejo y en algunos aspectos absurdo «sistema de financiación autonómico» explica muchas cosas que han pasado en España, especialmente a partir de 2017. Y no sólo hablamos de Cataluña, sino también de los míticos y especialmente desconocidos regímenes forales del País Vasco y Navarra. Aquí, como en casi todos los temas que trata este libro, abundan las opiniones, y más aún los prejuicios, en uno u otro sentido. Lo que casi nunca se aportan son explicaciones claras y, sobre todo, datos y fuentes. Es lo que trataremos de hacer.

Una consecuencia de todo esto es la polémica sobre Madrid como «paraíso fiscal». Aquí se superponen dos debates: en primer lugar, si existe o no una renta de capitalidad, esto es, si en Madrid las administraciones, las empresas y los particulares obtienen más rentas por el simple hecho de que la capital del Estado esté en la Villa y Corte; el otro es un debate que tiene mucho de ideológico, pero en el que se suele obviar la realidad fiscal y económica: la imposición de la riqueza, es decir, qué hacemos en la práctica con los impuestos de sucesiones y donaciones y con el de patrimonio. Aquí hay argumentos como la doble imposición, el fomento del ahorro o el libre movimiento de capitales, pero también hay cuestiones como la arcaica y caótica normativa de estos impuestos que nadie explica, quizá porque a estas alturas es muy poco racional. Sorprendentemente, como veremos, el principal impuesto a la riqueza en España es el de bienes inmuebles, el IBI, que es muchísimo más impopular porque no sólo lo pagan los ricos.

Si hay una polémica económica que enerve a los ciudadanos es el denominado «rescate de la banca». El coste del rescate financiero ha vuelto a la actualidad después de que las restricciones derivadas de la COVID-19 pusiesen a muchas empresas contra las cuerdas. Cualquier país necesita un sistema financiero, pero también un sistema productivo que lo sostenga. Todos estos «rescates» hay que pagarlos, y eso se hace con impuestos. Además de explicar los procesos de rescate, convendría echar un vistazo a las propuestas de nuevos impuestos al sistema financiero, como impuestos a los depósitos, tributos para disminuir los riesgos, el nuevo gravamen temporal sobre beneficios extraordinarios o la tasa Tobin. ¿Qué efectos tienen y qué recaudación se puede esperar?

Otra cuestión muy relacionada con la anterior es cómo se van a financiar los fondos europeos de recuperación y resiliencia. Suena muy bien que lleguen decenas de miles de millones de euros a fondo perdido para financiar el cambio del modelo productivo. Pero eso, ¿quién lo paga? Y, no menos importante, ¿cómo se paga y qué efectos tiene?

La introducción de nuevos impuestos europeos incluye una tasa de carbono en frontera. ¿Es esto un nuevo arancel? ¿Vuelven a ponerse de moda los aranceles después de que Trump los revitalizase en Estados Unidos y que después, en buena medida, se han seguido aplicando? ¿Quién acaba pagando un tributo de este tipo?

En general, la transición ecológica hacia un mundo menos contaminante supone una transición hacia nuevas formas de energía limpia, con lo que se reduce drásticamente nuestra dependencia de los combustibles fósiles. Este es un cambio muy importante en multitud de aspectos, y uno de ellos es la fiscalidad de la energía. Buena parte de la factura eléctrica eran «costes regulados» e impuestos. Y si hay algo difícil de entender, pero que todos casi sin excepción sufrimos, es la factura eléctrica. Asimismo, la mayor parte del precio de un litro de gasóleo o gasolina son impuestos.

¿El coste de la transición energética también repercutirá en un aumento de los impuestos? ¿Qué puede ocurrir cuando consumamos menos petróleo? Pues, entre otras cuestiones, que recaudaremos menos... Los impuestos y la transición ecológica necesitan una explicación que un ciudadano normal pueda entender si queremos enfrentarnos al negacionismo climático, que es otra forma de populismo.

Todas estas cuestiones han cobrado importancia con el final de la pandemia y el estallido de la guerra de Ucrania, que nos han llevado a una crisis energética sin precedentes. Resulta extraordinariamente complicado explicar a cualquier ciudadano por qué su factura de gas se ha multiplicado ¡por diez! en un par de años, mientras que la factura de la luz también ha subido como la espuma, pero si no se intenta es imposible que tenga una opinión racional y no opte por soluciones «mágicas» que crea que pueden solucionar su empobrecimiento... Esto siempre es importante, pero en una democracia lo es aún más.

La otra gran fuente de financiación de los fondos europeos será el impuesto europeo sobre las multinacionales tecnológicas. Las empresas que más dinero ganan del mundo son, paradójicamente, las que menos impuestos pagan sobre sus beneficios. Casi todas estas empresas son multinacionales tecnológicas norteamericanas, y en Europa estas empresas pagan menos que en el resto del mundo. Tenemos un problema europeo, que se agrava ahora que tenemos que financiar el fondo de reconstrucción. Lo que no pagan las multinacionales por sus operaciones overseas (en el extranjero) lo acabaremos pagando los ciudadanos europeos, mientras nuestras empresas compiten con desventaja frente a gigantes que apenas pagan impuestos. Y para solventar un problema europeo necesitamos una solución europea en un tema crucial.

Por supuesto, en España, como en casi toda Europa, el de sociedades sigue siendo un impuesto en crisis, algo que ya era así cuando las empresas ganaban casi tanto dinero como antes de la crisis de 20082014. ¿Qué ocurrirá ahora, cuando muchas empresas tienen abultadas pérdidas? En Europa se libra una lucha despiadada por hacerse con las sedes y centros operativos de las grandes empresas, y eso tiene un coste en impuestos que se dejan de recaudar, en impuestos que acaban pagando ciudadanos y empresas más pequeñas. Y, por supuesto, tiene un coste del que no se suele hablar: el coste económico de que las decisiones de localizar empresas se tomen fundamentalmente por cuestiones fiscales. Eso nunca es eficiente para la economía en su conjunto.

Últimamente, estos problemas de deslocalización, de pasar a tributar en el país de Nunca Jamás, ya no son sólo una cuestión de empresas. Ahora vemos que también los profesionales se fugan a antiguos paraísos fiscales para pagar menos impuestos. ¿Qué hemos hecho con ellos? En realidad, ¿qué es eso de un paraíso fiscal? Pero además de cuestiones de fiscalidad internacional y tecnológica, incluidos nuevos impuestos que nunca habían existido, como impuestos a los datos, todo esto ha abierto un debate moral: ¿cómo queda la conciencia fiscal cuando los referentes de la juventud hacen gala de no querer pagar impuestos en España?

Todos estos problemas fiscales y recaudatorios se han vuelto a reflejar en la «salud» de nuestras cuentas públicas, que también ha salido muy tocada de la pandemia. Como el problema es común, las instituciones europeas han suspendido las reglas fiscales. Sin embargo, el problema sigue estando ahí. ¿Es una solución la condonación de la deuda pública contraída por el Banco Central Europeo que proponían hace unos meses algunos economistas y políticos encabezados por Thomas Piketty?

Con toda probabilidad, esa no es la solución, pero esto no deja de poner de manifiesto que no tenemos una unión fiscal, aunque sí tengamos una moneda única. Esto sigue generando problemas, y azuza el auge del nacionalismo y el populismo, cuya manifestación más reciente es el Brexit. Una reflexión sobre el déficit, la deuda y la política fiscal y monetaria en Europa es algo imprescindible.

Saldremos de la doble crisis sanitaria y energética en una situación económica mucho peor, y ello tendrá su reflejo en los impuestos. Esa es la compleja realidad, en algunos aspectos seguramente deprimente, pero que merece la pena contar.

Los impuestos se pagan con dinero. De hecho, hemos afrontado las consecuencias económicas de la pandemia gracias, entre otras cosas, a la masiva emisión de dinero por parte de los bancos centrales. ¿Esto es gratis o simplemente hemos comprado tiempo? Para tener una respuesta, en el próximo capítulo comenzaremos hablando de dinero que sirve para pagar impuestos. Antes de responder a la pregunta que da título a este libro, «y esto, ¿quién lo paga?», hay que contestar a la cuestión de «y esto, ¿cómo se paga?», porque son dos respuestas que están vinculadas.

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¿Esto cómo se paga?

El dinero y los impuestos

AL CÉSAR LO QUE ES DEL CÉSAR

«¿Es lícito pagar impuesto al César o no?». Comprendiendo su mala voluntad, les dijo Jesús: «Hipócritas, ¿por qué me tentáis? Enseñadme la moneda del impuesto». Le presentaron un denario. Él les preguntó: «¿De quién son esta cara y esta inscripción?». Le respondieron: «Del César». Entonces les replicó: «Pues pagadle al César lo que es del César y a Dios lo que es de Dios».

Esta célebre cita del Evangelio de Mateo[3]no sólo establece una clara separación entre el poder religioso y el poder civil en el mundo cristiano, sino que también identifica al poder terrenal, al César, con la exigencia de los impuestos y con el dinero para pagarlos. El dinero y el poder son las dos caras de los impuestos.

Los impuestos se pagan con dinero de curso legal. Y, precisamente, una moneda es de curso legal porque con ella, y sólo con ella, se pueden pagar los impuestos. Estas dos afirmaciones parecen de Perogrullo, pero encierran unas cuantas conclusiones que son imprescindibles para entender la situación fiscal actual. Y nuestra situación fiscal viene marcada por la actuación de los bancos centrales. Como sus medidas en todo el mundo han sido similares, podemos decir que la emisión masiva de dinero ha condicionado la política fiscal en el mundo entero. Evidentemente, no quedaba otra opción que hacerlo, pero, como veremos, esta opción de política económica, como todas, tiene consecuencias.

Empecemos por el principio. El dinero es un mecanismo económico que permite superar el trueque, posibilitando el intercambio de bienes y servicios, aunque dos individuos no tengan necesidades recíprocas. O sea que si yo tengo algo que usted no necesita directamente, pero que alguien sí puede necesitar, usted puede cambiármelo por dinero, para luego cambiar ese dinero por algo que usted sí necesite. Para que el dinero pueda cumplir su función con eficacia se necesita que todo el mundo quiera ese dinero, y en segundo lugar que ese dinero valga más o menos lo mismo, es decir, se necesitan demanda y estabilidad financiera. Además, el dinero, derivado de su función principal como mecanismo de pagos, funciona también como depósito de riqueza y unidad de cuenta.

Como señala el profesor Jesús Fernández-Villaverde,[4]el «dinero es la memoria de la sociedad», precisamente porque resuelve el problema de que nuestras necesidades casi nunca son recíprocas. Cuando voy a un supermercado y pago cualquier producto en la caja, la sociedad recuerda que me «debe» algo a través de billetes o en mi cuenta bancaria. Si estoy pagando con la tarjeta de crédito, lo que ocurre es que el banco asume mi deuda y yo paso a deberle el dinero al banco, que me lo recordará a fin de mes reduciéndome el saldo.

Desde un punto de vista económico, una moneda es dinero de curso legal en un país cuando los impuestos se tienen que pagar en esa moneda. Como todo el mundo o casi todo el mundo tiene que pagar algún tipo de impuesto, es precisamente el pago de impuestos lo que hace que una moneda tenga demanda. Si un país es una superpotencia, entonces es fácil que su moneda se acepte en transacciones internacionales, dado que resulta sencillo encontrar a alguien, por ejemplo, que necesite dólares estadounidenses, que en última instancia sirven para pagar impuestos a la Hacienda estadounidense.

Esta forma de ver las cosas tiene la ventaja de que explica por qué todas las hiperinflaciones vienen precedidas de una crisis fiscal en el Estado correspondiente. Y también explica, como señalaba Keynes, que la «inflación es un impuesto». Cuando se dice que el valor de una moneda refleja la marcha de la economía del país que la emite, en realidad se trata de una verdad a medias. Lo que debería reflejar es la situación fiscal futura de esa economía en relación con las demás. Digo «debería» porque los mercados no son perfectos, pero al mercado y a todos nosotros lo que nos interesa es el futuro, porque, como señalaba Woody Allen, «es el lugar donde vamos a vivir el resto de nuestra vida». Lo que ocurre es que esa predicción del futuro se construye con datos del pasado y del presente, que son las únicas realidades que podemos conocer, si bien en el mercado cotizan las expectativas. Y, por supuesto, la capacidad futura para recaudar impuestos está enormemente condicionada por la situación económica del país correspondiente.

La inflación es la subida del índice de precios; esto quiere decir que hay bienes y servicios que valen más y otros que valen menos, pero de media, con una determinada moneda, se pueden comprar menos bienes y servicios. La inflación es la pérdida de la capacidad de compra de una moneda. En consecuencia, ¿la inflación es un impuesto, como señalaba Keynes? Como explicaremos en el capítulo 3, relativo al sistema fiscal, en casi todos los impuestos, los que tienen base monetaria, una elevación del nivel de precios aumenta la recaudación del Estado en términos reales, aunque la capacidad económica de las empresas y los ciudadanos sea la misma. Esto significa que todos los que pagan impuestos pagan más a causa de la inflación, por lo que sí, la inflación es un impuesto. Esto se acentúa en el IRPF, que es un impuesto progresivo, como luego explicaremos, lo que da lugar al fenómeno de la «progresividad en frío» si las magnitudes del impuesto no se ajustan a la inflación.

Hay un segundo efecto, un poco más sutil, y es que los deudores deben menos y los acreedores tienen créditos por menor valor. Como los estados están muy endeudados y la deuda pública se ha disparado por el efecto de la pandemia, en teoría uno de los grandes beneficiados de la inflación sería el Estado, porque reduce en términos reales lo que tiene que pagar en el futuro por la deuda pública. Este segundo efecto es independiente del primero. Lo explicaremos en detalle en los próximos capítulos.

Para completar el panorama, hay que tener en cuenta que los principales gastos del Estado, en el mundo moderno, se corresponden de un modo u otro con la inflación, lo que en jerga económica se conoce como «indexación» o «indiciación». El ejemplo más claro es el de las pensiones, que también son el principal gasto público desde el punto de vista de su cuantía. Esta vinculación puede estar o no en las leyes, pero, si no se produce, el coste político para el Gobierno es enorme, con lo que prácticamente siempre se tiene en cuenta.

Esto quiere decir que, aunque se incremente la recaudación del Estado con la inflación, es posible que el déficit continúe aumentando porque los gastos crezcan aún más. Si esto es así, el país entra en una espiral inflacionaria. Como señalaba Keynes —citando a Lenin— en Las consecuencias económicas de la paz, «la forma más sencilla de socavar las bases del capitalismo es la corrupción de la moneda». Aquí Keynes se refería a la Alemania de entreguerras, que financió un creciente gasto público y las reparaciones de guerra por su derrota en la Primera Guerra Mundial mediante la emisión masiva de dinero, lo que provocó una hiperinflación brutal.

EL DINERO VIRTUAL

Antes de hablar de inflación y deuda pública, hago un inciso para referirme a las nuevas monedas virtuales. Hasta ahora, estas monedas no eran de curso legal, pero en septiembre de 2020 El Salvador oficializó el bitcoin. Esto supone renunciar a la política monetaria, dejando que sea «otro» el que emita moneda. En ese caso la soberanía monetaria sólo es real si hay demanda para esa moneda. Si no es así, el Estado correspondiente tendrá que endeudarse en moneda extranjera. En ocasiones los estados ligan su moneda a la emitida por otro Estado, como Argentina cuando «dolarizó» su economía. Desde 2001 El Salvador no emitía moneda propia y la moneda oficial era el dólar estadounidense, con lo que no hubo renuncia a la soberanía monetaria por adoptar el bitcoin.

Pero ¿es el bitcoin —con mucha diferencia la moneda virtual más conocida y relevante del mundo— un buen dinero, en el sentido de que cumpla su función, al menos, como medio de pago?

Para tener una respuesta a esa pregunta, esbozaremos algunas características de esa moneda virtual. Al lector interesado lo remitimos a la excelente serie de artículos que el economista y catedrático de la Universidad de Pennsylvania Jesús Fernández-Villaverde publicó en Nada es gratis.[5]

Para que el dinero sea la memoria de la sociedad, alguien tiene que recordar las deudas recíprocas. Esto se puede hacer con una moneda física, o bien anotando en un libro contable quién tiene la moneda. Por eso, el saldo en mi cuenta bancaria es dinero, y obviamente también lo será un euro digital, es decir, que un ciudadano posea, como ahora tienen los bancos, una cuenta en el Banco Central Europeo. Esto se conoce en la jerga como CBDC, acrónimo de Central Bank Digital Coin («moneda digital de un banco central»).

El bitcoin tiene tres diferencias fundamentales respecto de las monedas emitidas por los estados. En primer lugar, este libro mayor de contabilidad, que indica quién tiene cada bitcoin y a quién se realizan los pagos, no está centralizado, sino sostenido por una red de ordenadores. En segundo lugar, el sistema de ordenadores necesario para que el sistema funcione se retribuye mediante el sistema de minado, es decir, creando nuevas claves criptográficas, que son, al final del camino, las propias monedas. Por lo tanto, tampoco hay una autoridad que emita las monedas y las ofrezca. En tercer lugar, no hay un sistema de identificación de nadie que tenga un monedero de bitcoins, y eso hace que el sistema sea, por definición, anónimo.

Estas características hacen que las criptomonedas generen importantes desafíos. Si no hay una autoridad central que emita las monedas, los bancos centrales se quedan sin trabajo, o por lo menos sin una buena parte de él. Ya más en serio, no se podría hacer política monetaria. Si la política monetaria es un fracaso, algunos países pueden optar por no hacerla, pero en términos generales, si en una crisis económica como la derivada de las restricciones de la COVID-19 no se hubiese podido emitir dinero, el desplome económico habría sido muchísimo peor.

Otro asunto relevante es el derecho a la intimidad, el derecho a que me dejen en paz y sólo sepa de mis asuntos quien yo quiera. Si el dinero sólo son cuentas corrientes en el Banco Central Europeo, entonces las autoridades pueden conocer en todo momento mis pagos y cobros; adiós intimidad. Además, si el dinero digital se centralizase en el Banco Central Europeo ello nos dejaría sin intermediarios, es decir, sin bancos. En el capítulo 7 trataremos el tema del rescate del sistema financiero y quién lo ha acabado pagando, pero, por mucha manía que se les pueda tener a los bancos, un sistema financiero es necesario, ya que permite conectar el ahorro con la inversión.

Sin embargo, el bitcoin es el otro extremo: descentralización y anonimato. Aunque la novedad fundamental es la descentralización, parte del éxito y de los problemas que genera el bitcoin se deben precisamente al anonimato; no se puede saber quién es el propietario último del dinero o, por lo menos, no a través del sistema. Si quiere usted cobrar una cantidad y no desea que nadie sepa que la ha cobrado, tiene al menos tres sistemas: cobrar en efectivo, que se lo ingresen en un paraíso fiscal o que se lo ingresen en una moneda virtual, como bitcoin.

Aunque la oferta de bitcoins crece muy poco y hay que invertir grandes recursos informáticos y energéticos para obtener otros nuevos, existen pocos activos que tengan una volatilidad tan extrema, o sea, que varíen tanto de precios. Las principales monedas del mundo, como el dólar, el yen o el euro, son muchísimo más estables. Es cierto que una moneda como el bolívar venezolano es muchísimo menos estable, ya que se ha estado devaluando continuamente, pero el Banco Central de Venezuela ha estado muchos años emitiendo dinero sin control, un reflejo de la brutal crisis fiscal de ese país.

Obviamente, la clave de la volatilidad del bitcoin está en la demanda. ¿Para qué se necesita un bitcoin? Pues alguien puede querer bitcoins porque otros los aceptan como medio de pago o para especular. Pero, como hemos señalado antes, muchos quieren bitcoins precisamente para que nadie sepa que han cobrado. Como comentaremos en los capítulos 11 y 17, esto supone todo un desafío de futuro. De momento, dejemos aquí el dato de que el 46 por ciento de las transacciones en bitcoins estaban asociadas a actividades ilegales como el tráfico de drogas.[6]Es probable que, este porcentaje haya disminuido con la entrada masiva de inversores minoristas para especular con bitcoin. En cualquier caso, desde luego, quienes trafican con droga no quieren que se les rastreen los pagos, pero tampoco los que no quieren pagar los impuestos que les corresponden.

Especulando con criptomonedas se puede ganar dinero, y también perderlo. De hecho, como es un activo que habitualmente no tiene un subyacente, es decir, que no está basado en otro activo, ni hay nada real detrás, sino que no representa más que un código de 0 y 1, su comportamiento es más volátil (y también, como se ha demostrado, más sensible a la subida de los tipos de interés). En cualquier caso, la demanda de que los criptoactivos o criptomonedas se regulasen comenzó cuando empezaron las pérdidas de muchos inversores. Por supuesto, muchos de estos inversores se dieron cuenta en ese momento de que el anonimato no era tan ventajoso. Para poder reclamarle a alguien hay que justificar las operaciones y las pérdidas. Y, por supuesto, para deducirse (restar estas pérdidas de las ganancias) en una declaración de impuestos también hay que hacerlo.

Sin entrar en otras consideraciones, una demanda basada en estos factores no es estable por definición, y, por lo tanto, el bitcoin es problemático como mecanismo de pago. Seamos realistas, la clave de la demanda de bitcoins no estará en la realización de pagos en El Salvador. Eso sí, no parece probable que el bitcoin desplace al dólar en el país centroamericano, y no sólo por el grado de exclusión financiera, que hace que buena parte de la población sólo opere en efectivo, sino por la inherente volatilidad del esquema del bitcoin.

Hay otros criptoactivos que emiten las «plataformas de intercambio». Habitualmente, estos activos son NFT (siglas de non fungible token), es decir, activos digitales «únicos». El problema, adicional al de cualquier criptoactivo, es decir, que no tiene soporte, es que el que los emite se queda con el dinero cuando lo crea, cuando se emiten por primera vez. Si este dinero se gasta, luego puede no quedar nada. Desde mediados de 2022 se empezaron a producir quiebras de plataformas de intercambio como Luna o FTX, entre otras. Era la crónica de una muerte anunciada. No se trataba de una cuestión tecnológica; de hecho, es posible que las tecnologías de blockchain o cadenas de bloques tengan un gran futuro. Sin embargo, la ausencia de contabilidad, control, transparencia y regulación no es el terreno ideal para las inversiones. En el siglo XVII, muchos holandeses perdieron su dinero invirtiendo en tulipanes; hoy, otros lo han hecho invirtiendo en cripto tulipanes.

INFLACIÓN Y DEUDA PÚBLICA

Antes de describir en los siguientes capítulos nuestro sistema fiscal, y luego algunas de las consecuencias económicas de la pandemia, concluyo este capítulo con un apunte sobre la deuda. Casi todos los estados grandes de Europa con la excepción de Alemania, así como Japón y Estados Unidos, estaban muy endeudados antes de la pandemia. Como detallamos en el capítulo 4, las restricciones asociadas a la pandemia tuvieron muchas y muy negativas consecuencias económicas, entre ellas el aumento de los gastos y la disminución de los ingresos públicos. Esto significa que todos los estados salieron aún más endeudados de la crisis sanitaria.

Y esto, ¿cómo se paga? Pues, esencialmente, hay cuatro vías para pagar la deuda pública. Una de ellas, en puridad, consiste en no pagarla y repudiarla. Las quiebras de los estados se han sucedido a lo largo de la historia. Bajo el reinado de Felipe II la Corona española tuvo tres bancarrotas. Esto supone un desastre económico, porque los servicios públicos se dejan de prestar al no poder pagarse. Aunque suene paradójico y se vista de reestructuración, no existe un sistema más caro para reducir la deuda pública que no pagarla. Para evitar que la deuda pública acabe impagada, hay que conseguir que no aumente indefinidamente.

El sistema más ortodoxo, y el más rápido, para reducir la deuda pública es generar superávits presupuestarios: gastar menos, ingresar más o una combinación de ambos. Este es el único sistema que reduce la deuda tanto en términos nominales —es decir, en la moneda en que está denominada— como en términos reales. El otro gran factor que reduce la deuda, pero sólo en términos reales, es el crecimiento económico. Aquí hay dos modalidades que no son incompatibles, el crecimiento real —producir más bienes y servicios— y el crecimiento de los precios —la inflación—.

Una deuda es sostenible cuando no aumenta indefinidamente en términos reales. Eso no significa que se pueda pagar de inmediato, ni siquiera que no aumente, sino que aumenta menos que la economía del país que la sostiene. En consecuencia, para que la deuda entre en una «senda de sostenibilidad» (sea cada vez más pagable), el déficit de un Estado debe ser inferior en porcentaje a su crecimiento nominal, es decir, al crecimiento con inflación. Por ejemplo, si un país crece al 2 por ciento con una inflación del 1 por ciento, su producto interior bruto aumenta (no es exacto) un 3 por ciento. En ese caso, pese a tener un déficit público del 3 por ciento, su deuda como porcentaje del PIB sigue siendo la misma.

En resumen, la deuda pública que deja la COVID-19 es enorme, y además se añade a la que ya teníamos. Parece complicadísimo pagarla sólo a través de superávits públicos que en España no se consiguen desde el año 2007. En consecuencia, la alternativa es no sólo el crecimiento, sino también la inflación. Pero para que sea una alternativa viable hay que conseguir que la deuda sea sostenible, porque, si no, la moneda se corrompe, como señalaba Keynes. Cierto grado de disciplina presupuestaria sigue siendo imprescindible.

Por eso el Banco Central Europeo redefinió su objetivo de estabilidad de precios al 2 por ciento en julio de 2021, y toleró que los índices de precios en Europa quedasen por encima. Es una de esas decisiones que no se comentan demasiado, pero que afectan mucho más que otras al ciudadano de a pie. Parte de la responsabilidad de este incremento de precios fue del propio BCE. Si emite dinero de forma masiva comprando activos —fundamentalmente deuda pública—, entonces, en el momento en que se reactiva la demanda, los precios crecen. También pueden aumentar por el estrangulamiento de la oferta de materias primas, semiconductores o productos energéticos. En cualquier caso, esto supone un primer coste de la crisis. La inflación moderada puede ser una alternativa, pero no es gratis.

Pensemos que en un entorno de inflación cero una inversión en esa moneda no pierde valor. Sin embargo, si tras veinte años la inflación media es del 0,5 por ciento, la moneda habrá perdido un 10 por ciento de su valor. Si esta inflación es de un 2 por ciento después de veinte años, la moneda habrá perdido un tercio de su valor. Y llevamos veinte años con un objetivo de inflación inferior al 2 por ciento, precisamente para que el crecimiento de los precios no influya en las decisiones de los agentes económicos. Por supuesto, es previsible que en adelante todos los agentes económicos procurarán que sus rentas no pierdan valor, intentando incrementarlas un mínimo del 2 por ciento anual.

Esto nos puede llevar, de forma casi inevitable, a volver a la indexación en la economía, pero

tal mecanismo genera efectos perversos. La indexación está en el origen de los denominados efectos de segunda ronda. Cuando el precio de un bien o servicio aumenta, los índices de precios como el IPC suben, y esto supone un aumento automático en el precio de otros bienes simplemente porque están indexados a este índice. Ocurre así que un aumento del precio del petróleo o de un alimento encarece, debido a su impacto en el IPC, el precio de bienes cuyos costes de producción no tienen una conexión directa con esos dos bienes. Por eso la indexación tiende a generar una inflación más elevada y favorece su persistencia en el tiempo, aun cuando desaparece la causa inicial que motivó el incremento de precios. Una inflación elevada y persistente implica costes económicos: entre otros, desvirtúa la información que deben transmitir los precios, dificulta la concertación de contratos a largo plazo y deteriora la competitividad.[7]

El BCE se enfrentó en julio de 2021 a un dilema entre recesión e inflación y optó por intentar conseguir una inflación moderada del 2 por ciento, pero de carácter permanente. Más allá de los riesgos, esto ya es un coste para la economía de Europa en su conjunto; los estímulos monetarios no son gratis, y mantenerlos durante un tiempo, que es probablemente la opción menos mala, tampoco lo era.

Como el lector sabe a estas alturas, el BCE, al igual que prácticamente todos los demás bancos centrales, pecó de un optimismo exagerado porque a partir de mediados de 2021 la inflación se disparó a escala mundial. La principal diferencia es que el BCE fue el banco central que más tardó en reaccionar contra una inflación exagerada que nadie en su sano juicio considera como un coste aceptable. Pero esta cuestión, la del coste de reconducir una inflación elevada, generalizada y persistente como la del año 2022, y quién lo paga y cómo, la tratamos al final del libro, en el capítulo 33, porque es el elemento final de todo el análisis sobre la crisis económica que padecemos.

Antes de echar un vistazo a la factura que nos han dejado primero la crisis del coronavirus, la energética después y, finalmente, la inflación, vamos a echar un vistazo al instrumento fundamental que tiene el Estado para hacer frente a sus compromisos, el sistema fiscal.

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El precio de la civilización.

El sistema fiscal y los impuestos

EL PRECIO DE LA CIVILIZACIÓN EN TIEMPOS DE PANDEMIA

«Los impuestos son el precio que pagamos por la civilización. En la selva no existen». Esta conocida cita tiene en realidad dos autores. Uno de ellos es Oliver Wendell Holmes, magistrado del Tribunal Supremo de Estados Unidos en el siglo xix y conocido como «The great dissenter».[8]La afirmación de que en la selva no existen los impuestos es de Robert Wagner, un político estadounidense. Es probable que en ningún momento de la historia se haya visto con más claridad la realidad de esta afirmación que durante la pandemia. El esfuerzo por mantener la civilización ha exigido un esfuerzo brutal de los estados en tres vías: atención sanitaria y hospitalaria, el despliegue y la exigencia de restricciones para detener la transmisión del virus, y una política para preservar las rentas que evitase el derrumbe de la economía y una explosión social.

En el siguiente capítulo veremos cómo está impactando todo ello en la deuda pública y cuál es la factura pendiente a cargo de los contribuyentes. Ahora basta decir que los efectos de la pandemia habrían sido muchísimo peores si estas cargas no se hubiesen trasladado al sector público. La prueba es que pandemias anteriores, como la gripe española (1918) o, sobre todo, las tres pandemias de peste negra en Europa en el siglo xiv, tuvieron efectos mucho más devastadores, entre otras razones porque, o bien los estados eran mucho más débiles, o bien estos no existían y lo que había era un sistema feudal.

Las vacunas son el principal remedio y el ejemplo perfecto de bien público que debe ser financiado mediante impuestos. En una pandemia, si no está vacunada un porcentaje enorme de la población mundial, todos seguimos estando en peligro. La razón es que los virus mutan, aunque algunos, como el de la gripe, mucho más que otros, y el coronavirus no es una excepción. Por esa razón, si se deja sin vacunar a una parte importante de la población mundial, el virus seguirá mutando y volviendo a infectar incluso a los ya vacunados. Si hay que poner miles de millones de vacunas, evidentemente, no se le puede exigir un precio a cada persona, que puede querer (y poder) pagarlo o no. Desde luego, el coste del desarrollo de las vacunas es importante, así como el de la fabricación y la logística. Si estos costes no se sufragan, simplemente no hay vacunas.

Y todo esto, ¿cómo se paga? Pues esencialmente con impuestos. En este capítulo vamos a ofrecer una panorámica general de los impuestos que tenemos en España, es decir, de cómo se financian las administraciones existentes en España, que podemos agrupar en cuatro niveles: la Administración general del Estado, la Seguridad Social, las comunidades autónomas y los ayuntamientos.[9]Veremos como un billete de cincuenta euros, que es el más común y que tiene demanda intrínseca porque sirve para pagar impuestos, acaba volviendo a su origen público.

¿QUÉ ES UN IMPUESTO? CONCEPTOS BÁSICOS

El lenguaje nunca es neutral, y tampoco en la economía. No es lo mismo hablar de «hachazo», «confiscación» o «voracidad recaudatoria» que de «justicia fiscal» o de que pague más quien más tiene. Son titulares que todos hemos visto para «explicar» una subida de impuestos. Para comprender, resulta imprescindible ponerse de acuerdo en el lenguaje. Y esto no siempre ocurre. Además, las figuras fiscales varían de un país a otro, con lo que a menudo hay que aceptar un cierto grado de imprecisión.

Teniendo esto claro, el concepto de «impuesto» es el de un pago obligatorio al Estado o a otra Administración pública, sin contraprestación. No genera derecho a nada. Pagar el IRPF (impuesto sobre la renta a las personas físicas) a la Agencia Tributaria, que gestiona el sistema fiscal estatal en nombre y por cuenta del Estado, es el ejemplo paradigmático de pagar impuestos. La definición es sencilla, pero, como casi todas, da problemas. Es cierto que todos pensamos que pagamos impuestos para algo. Hemos comenzado el capítulo señalando que los impuestos son el «precio» que pagamos por la civilización. Evidentemente, esto es así, los impuestos se pagan para financiar el gasto público, para poder desarrollar políticas públicas, para poder vivir en la civilización. No obstante, pagar el IRPF no da derecho a nada concreto para el individuo que lo paga.

Si hablamos de vacunación en una pandemia, un precio es lo que paga un individuo por vacunarse. Si se exige un precio, entonces la persona que no lo paga simplemente no se vacuna. Si, por el contrario, la vacuna se paga «con el dinero de los contribuyentes», aunque alguien no pague impuestos por la razón que sea, podrá vacunarse de todas formas.

A diferencia de los precios, los impuestos no se pagan por obtener un determinado beneficio, sino en función de la capacidad para pagarlos, de la capacidad económica. Esto es una cuestión de justicia en términos estrictos de «dar a cada uno lo suyo» (Ulpiano). Por otra parte, siendo pragmáticos, la forma de asegurar el cobro de los impuestos es que los pague el que pueda pagarlos. Por la razón que usted prefiera, el principio fiscal más importante es el de capacidad económica.

Por otra parte, como quitarle el mismo porcentaje de lo que tiene a un pobre que a un rico es mucho más gravoso, y doloroso, para el primero, entonces los impuestos deben ser progresivos. La progresividad significa que los impuestos aumentan más que proporcionalmente con el aumento de la capacidad económica. Traduciendo: si un contribuyente que gana 30.000 euros paga un 10 por ciento de impuestos, el impuesto será progresivo cuando otro contribuyente que gana 60.000 paga más del 10 por ciento, será proporcional si paga el 10 por ciento y será regresivo si paga menos del 10 por ciento.

Por último, los impuestos no pueden ser tan elevados como para absorber toda la capacidad económica, esto es, la renta, el consumo o el patrimonio que deben pagar los contribuyentes. Desde un punto de vista estrictamente técnico, un impuesto es confiscatorio cuando su tipo efectivo, lo que realmente se paga, se aproxima al ciento por ciento, o incluso excede esa cifra, cuando se trata de un impuesto directo. En el caso de un impuesto indirecto, concepto que explicamos más adelante, entonces el tipo puede ser muy elevado, incluso superior al precio del producto, pero, mientras el consumidor pueda comprar el producto, el impuesto no será confiscatorio.

Todo esto se recoge en el artículo 31.1 de la Constitución, que además establece que los impuestos deberían formar un sistema. Como veremos a lo largo del libro, una de las razones fundamentales por las que se necesita una reforma fiscal es que, por desgracia, los impuestos en España se parecen más a un conjunto deslavazado que a un sistema coherente y riguroso.

A partir de estas cuestiones elementales surgen todas las opciones de política económica, desde las más viables hasta el puro populismo fiscal.

Como todo populismo, su variante fiscal consiste en decirle a la gente lo que quiere oír. Que se pueda hacer o no importa poco o es secundario. Dependiendo del público hay dos tipos básicos de populismo fiscal, el de derechas y el de izquierdas. El populismo fiscal de derechas consiste en proclamar que siempre se pagan demasiados impuestos, que los impuestos se deben rebajar pase lo que pase en la economía e incluso que bajando impuestos se recauda más. La base «técnica» y «teórica» de esta última afirmación es una gráfica cutre pintada en una servilleta, la curva de Laffer, de la que hablaremos en el capítulo 15 al hilo de la fiscalidad de las multinacionales. Bajo esta premisa cualquier subida de impuestos no sólo es «confiscatoria», sino simplemente estúpida, porque bajando los impuestos recaudaríamos más.

Frente a esto, tenemos el populismo fiscal de izquierdas: todo se resuelve subiendo impuestos. Por supuesto, sólo pagarían los ricos y las grandes empresas, y la subida no tendría ningún efecto negativo en la economía, sino, en todo caso, efectos positivos. El populismo fiscal de izquierdas abomina de la estabilidad presupuestaria, y también realiza estimaciones fantasiosas acerca de la recaudación de nuevos impuestos. Con este planteamiento se podrían abordar grandes gastos sociales sin que el ciudadano medio pagase su coste. Los impuestos también son política; el problema es creer que sólo son política y que se pueden ignorar la realidad y las cifras.

La clasificación más importante de los impuestos los divide en impuestos directos e indirectos. Simplificando, un impuesto es directo cuando recae sobre una manifestación inmediata de la capacidad económica, es decir, sobre la renta o la riqueza. Si el impuesto recae sobre el consumo, que es una manifestación indirecta de la capacidad económica, entonces el impuesto es indirecto. En general, los directos gozan de mejor fama que los indirectos. En la realidad, para sostener el gasto público de un Estado moderno hacen falta ambos tipos de impuestos.

En general, y aunque hay alguna excepción como el impuesto de transmisiones patrimoniales, los impuestos indirectos se exigen a las empresas para que los repercutan a los consumidores; el impuesto se recauda en las empresas, pero lo que hay que gravar es el consumo. Este principio elemental permite entender muchos problemas que veremos a lo largo del libro, como los ajustes fiscales en frontera.

EL REGRESO DEL DINERO A LAS ARCAS PÚBLICAS: UN VISTAZO A NUESTRO SISTEMA FISCAL

Como hemos visto, Adam Smith señalaba en su famosísimo ensayo que la riqueza de las naciones se fundamenta en el trabajo de sus habitantes. Por esa razón, la forma más fácil y rápida de que el billete de cincuenta euros emitido por el BCE termine de nuevo en las arcas públicas es el trabajo dependiente.

Curiosamente, y si nos guiamos por su cuantía, el recurso público más importante no es, en sentido estricto, un impuesto, sino las cotizaciones sociales. ¿Por qué no es un impuesto si estamos hablando de un pago coactivo a un organismo público? Porque pagando cotizaciones sociales un trabajador genera derecho en el futuro a cobrar una pensión. Desde un punto de vista económico, y en un sistema de reparto, como el vigente en España y en casi todos los países, con su pensión los trabajadores no «pagan» la suya propia sino la de los que están jubilados en ese momento. En el futuro serán los trabajadores de entonces los que paguen las pensiones de los actuales trabajadores. Esto supone que, si la población envejece, y parece que muy pronto va a empezar a disminuir en todo el mundo, nos enfrentamos a un reto de dimensiones colosales, que explicaremos en el capítulo 23.

Aquí basta decir que la mayor parte de las cotizaciones sociales las pagan las empresas y que para ellas esto no deja de ser un componente del salario de sus trabajadores. En 2019, según datos de la Contabilidad Nacional, los ingresos por cuotas a la Seguridad Social fueron de 160.667 millones de euros, un 12,89 por ciento del PIB.[10]Para que nos hagamos una idea, la recaudación total de todas las administraciones públicas fue de 487.804 millones de euros, algo más del 39 por ciento del PIB. Alrededor de un tercio de lo que recaudan las administraciones públicas son cotizaciones sociales que se utilizan fundamentalmente para pagar pensiones, y no llega porque la Seguridad Social está en déficit desde 2009. Las cotizaciones sociales de las empresas las cobra la Seguridad Social, salvo las que corresponden al personal de las propias administraciones públicas que tienen un régimen separado, complejo y pendiente de extinción —el de clases pasivas—, ya que el personal de nuevo ingreso se da de alta en la Seguridad Social.

El segundo recurso público sí que es un impuesto, el IRPF. Según datos de la Agencia Tributaria, en 2019 se recaudaron 86.892 millones de euros por IRPF, cerca de un 7 por ciento del PIB. El impuesto sobre la renta se exige sobre cualquier tipo de ingresos de las personas físicas (personas que no son sociedades u otro tipo de personas jurídicas). Sin embargo, la mayor parte de la recaudación proviene de los «rendimientos del trabajo», es decir, de salarios y pensiones. Según un estudio que realicé en 2011 —cuyas cifras mucha gente utiliza y que no consigo que nadie me cite—, con los últimos datos disponibles entonces, el 85 por ciento de la recaudación del IRPF provenía de las rentas del trabajo. Los estudios posteriores no han hecho variar la conclusión de que un porcentaje elevadísimo de la recaudación del IRPF procede del trabajo asalariado. Rehaciendo los datos de mi estudio para los últimos años, alrededor del 80 por ciento de la recaudación del IRPF proviene de las rentas del trabajo.

Si el principal recurso público proviene del trabajo con las cotizaciones sociales —con la excepción de las cotizaciones de los autónomos, que son cuantitativamente menores en términos globales— y el 80 por ciento del impuesto más recaudatorio, el IRPF, proviene también del trabajo, entonces la conclusión es que la forma más rápida para que un billete de cincuenta euros vuelva a las arcas públicas es la creación de empleo.

Desde una óptica estrictamente fiscal, más de la mitad de los ingresos públicos proceden del trabajo, y esto lleva décadas siendo así. Esto quiere decir que cualquier esfuerzo fiscal importante que se les pida a los ciudadanos pasa necesariamente por los trabajadores. Aquí están las grandes cifras. Un impuesto como el de patrimonio, que recauda al año unos 1.200 millones de euros, no va a permitir recaudar decenas de miles de millones de euros, hagamos lo que hagamos.[11]El principio del populismo y la demagogia, también en los impuestos, es ignorar, deliberadamente o no, las cifras y la realidad.

Un ejemplo puede resultar ilustrativo. A las primas de seguros se les aplica un impuesto indirecto, que se paga por contratar un seguro de daños. Ahora se paga el 8 por ciento de la prima (hasta el 1 de enero de 2021 el tipo era del 6 por ciento). La recaudación de este tributo era algo superior a la del impuesto sobre el patrimonio, unos 1.500 millones de euros al año (antes de la subida de tipos). Si se quiere multiplicar por diez la recaudación, el tipo del impuesto sobre las primas de seguros tendría que pasar a alrededor del 70 u 80 por ciento, y no hay que saber mucho para darse cuenta de que esto tendría un efecto devastador sobre el mercado de seguros. Multiplicar la recaudación de un impuesto no suele ser factible, pero, incluso si lo es, produce unos efectos económicos muy negativos que no se pueden despreciar.

Si en lugar de una persona física el dinero lo gana una sociedad, entonces la renta está sujeta y paga por el impuesto de sociedades. Este es un impuesto que en España lleva en crisis desde el estallido de la gran burbuja. En 2007 se llegaron a recaudar casi 45.000 millones de euros, más del 4 por ciento del PIB de entonces, a través del impuesto de sociedades. Sin embargo, en 2019 se recaudaron 23.733 millones, la mitad. En 2020, con la crisis de la COVID-19, como veremos en el próximo capítulo, las rentas empresariales sufrieron mucho más que las salariales, por lo que no es extraño que la recaudación se redujese más de un tercio hasta los 15.858 millones de euros, aunque en 2021 y 2022 se recuperó la recaudación, en buena medida por el efecto de la inflación.

El principal problema para recaudar por medio de un impuesto como el de sociedades es que en un año de crisis como 2020 no sólo se recauda menos, sino que las empresas acumulan pérdidas —denominadas «bases imponibles negativas»— que luego compensan con los beneficios de años posteriores. Esto lo analizaremos de manera más detallada en el capítulo 25, pero, como adelanto, digamos que ya antes de la pandemia las pérdidas fiscales acumuladas por las empresas españolas pendientes de compensación en 2019 superaban los 575.334 millones de euros, más del 50 por ciento del PIB, y eso que esta cifra no incluía todos los conceptos.[12]Esto dificulta muchísimo que la factura de la pandemia u otras que veremos en el libro las paguen las empresas mediante impuestos sobre sus beneficios.

Además de IRPF y sociedades, la Agencia Tributaria recauda el impuesto sobre la renta de no residentes (IRNR), sobre personas físicas y jurídicas no residentes. Aquí la recaudación es muy inferior; en 2019 ascendió a 2.359 millones de euros. Hay bastantes razones que limitan la capacidad recaudatoria de un impuesto como el de no residentes, pero la más importante es la prohibición de discriminar, de exigir más impuestos a los no residentes que a los residentes, establecida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en desarrollo de las libertades comunitarias.

Estos son los impuestos directos más importantes desde el punto de vista recaudatorio. Además, cedidos a las CC.AA. y gestionados por ellas, están los impuestos que gravan la riqueza, es decir, la titularidad de un patrimonio (el impuesto sobre el patrimonio propiamente dicho), o bien su adquisición por herencia o por donación (el impuesto sobre sucesiones y donaciones). Ya se ha indicado antes que el impuesto de patrimonio no recauda mucho, pero tampoco lo hace el de sucesiones y donaciones, que recaudó 2.360 millones de euros en 2019 y 2.221 millones en 2020.[13]Estos impuestos representan el paradigma del famoso lema «Que paguen los ricos», pero la capacidad recaudatoria que tienen es la que hemos visto, al menos la actual. Esto no quiere decir que no haya margen de mejora. Lo hay y mucho, porque la gran diversidad normativa de las CC.AA. en lo tocante al impuesto de patrimonio o al de sucesiones causa importantes interferencias. No obstante, hay una diferencia de magnitud muy relevante en relación con los grandes impuestos, y eso no se puede olvidar.

La otra gran fuente de recaudación del Estado en su conjunto, además de las cotizaciones sociales y los impuestos directos, son los impuestos indirectos. Una parte importante de la diferencia recaudatoria con otros países de la Unión Europea radica aquí, en lo que recaudamos por impuestos indirectos.[14]Esto significa que cerrar esa brecha puede suponer incrementos indiscriminados de impuestos.

Tenemos el impuesto sobre el valor añadido (IVA), que es el impuesto general sobre las ventas de las empresas, o, lo que es lo mismo, el impuesto general sobre el consumo. Y es que las ventas netas de las empresas equivalen al consumo, ya que el consumo de productos de segunda mano es poco relevante (salvo en viviendas cuya adquisición se considera inversión y no consumo).[15]Es importante la precisión de «netas», porque el objetivo es gravar sólo el consumo final. Si se gravasen en cadena todas las operaciones entre empresas, habría un exceso brutal de imposición.

El impuesto sobre el valor añadido se denomina así porque se les exige a todos los empresarios por su valor añadido; un empresario debe pagar un porcentaje sobre sus ventas, pero se resta —se deduce, según la jerga técnica— lo que otros empresarios le han repercutido —cobrado— a él. En consecuencia, cada empresario ingresa una parte del impuesto, es decir, su valor añadido. Finalmente, el consumidor paga todo el impuesto sin poder deducirse —restar— nada. La ventaja técnica del IVA es su neutralidad; el consumidor pagará lo mismo independientemente del número de empresarios que haya en la cadena de producción y distribución, puesto que cada uno de ellos sólo paga por el valor añadido que aporta.

En el capítulo 26 hablaremos del IVA y de la imposición al consumo en general. Aquí sólo hay que señalar que el IVA es el segundo impuesto más recaudatorio de todo el sistema fiscal español, precisamente porque grava todo el consumo —o casi, porque hay exenciones, aunque en general limitadas—. La recaudación por IVA en 2019 ascendió a 71.538 millones de euros, lo que constituye en torno a un 80 por ciento de la recaudación del otro gran impuesto del sistema fiscal, el IRPF. Como era previsible, la recaudación sufrió un importante varapalo en 2020 debido a las restricciones de la COVID-19 (cayó un 11,5 por ciento), pero en 2021 repuntó con la reapertura de la economía, probablemente también con una reducción del fraude fiscal, y, a partir de mediados de ese año, con la inflación.

Además del IVA, que es el impuesto general, hay impuestos especiales, que sólo recaen sobre determinados productos: alcoholes, tabaco, gasolinas y gasóleos... La idea es disuadir a los consumidores de productos que se consideran nocivos o perjudiciales. Estos impuestos se exigen una sola vez, normalmente a la salida de la fábrica o la refinería.

Entre ellos están también los impuestos ligados a la energía. Como la transición ecológica es ante todo un cambio drástico en la producción y el consumo de energía, desde fuentes contaminantes hacia otras limpias, este es un tema que abordaremos en los capítulos 18 a 22. Ahí explicaremos el sector eléctrico y sus impuestos, que resultan especialmente complicados de entender, porque en buena medida financian el propio sistema de producción y distribución eléctrica y las subvenciones concedidas.

Los impuestos especiales recaudaron 21.380 millones de euros en 2019, y en 2020, con las restricciones, su recaudación cayó hasta los 13.806 millones. Aquí estamos en un campo intermedio para cualquier reforma fiscal; en conjunto pueden suponer algunos ingresos, pero un incremento sustancial de estos no puede provenir exclusivamente de aquí. En todos estos impuestos hay otras consideraciones. En el caso de los impuestos sobre hidrocarburos, además de recaudar se procura compensar la contaminación, pero si no existiesen los automóviles con motor de combustión, ya fuera de gasolina o diésel, no recaudaríamos prácticamente nada por los impuestos sobre hidrocarburos, aunque, eso sí, habría menos emisiones.

Un billete de cincuenta euros que sale del BCE y se dedica al consumo, sobre todo de productos que son objeto de impuestos especiales, vuelve con más facilidad a las arcas del Estado. Si un contribuyente gastara 121 euros en un producto objeto de IVA general, pagaría 21 euros en impuestos. Si los gastase en gasolina, más de la mitad del gasto serían impuestos. En cambio, si ahorrase los 121 euros y le dieran un 5 por ciento de intereses —que es mucho—, habría ganado seis euros. Si esos seis euros tributan a un tipo que varía entre el 19 y el 26 por ciento en la base imponible del ahorro en el IRPF, entonces apenas pagarán impuestos, como mucho 1,56 euros.[16]Incluso si los famosos seis euros de rentabilidad pagasen un 50 por ciento de IRPF, sólo se recaudarían tres euros. Moraleja: un país que consume ingresa más impuestos; y, en sentido contrario, la «austeridad» lleva a menos ingresos públicos.

Las CC.AA. cobran también por la adquisición de una vivienda usada y otros conceptos a través del impuesto de transmisiones patrimoniales onerosas. Este tributo, a diferencia de los demás impuestos indirectos, sí que se exige directamente al consumidor comprador. El elemento de control fundamental es el Registro de la Propiedad. Este impuesto tenía una recaudación enorme en la época del boom inmobiliario, pero, obviamente, con el estallido de la burbuja su recaudación se resintió.

Las CC.AA. son las administraciones que más gastan en España. Se nutren de transferencias estatales, de la participación en impuestos estatales que recauda la Agencia Tributaria —hasta el 50 por ciento del IVA y el IRPF y el 58 por ciento de los impuestos especiales— y de los tributos que cobran directamente: el impuesto de patrimonio, el impuesto de transmisiones patrimoniales (ITP), el impuesto de sucesiones y donaciones, y los tributos sobre el juego. El sistema, incluso sin tener en cuenta el peculiar sistema foral vasconavarro, es un galimatías de suma complejidad, que, nos guste o no, es una cuestión clave del reparto del poder político y, en consecuencia, también del reparto de los beneficios y sacrificios que comportan las políticas públicas.

Por último, los ayuntamientos, al igual que las CC.AA., también son muy dependientes de la recaudación del sector inmobiliario. La actividad constructora y urbanizadora dejaba importantes ingresos a la Hacienda local. Los consistorios recaudaban por conceder licencias de obra, a las que solían añadir el impuesto de construcciones, instalaciones y obras (ICIO), y por el llamado «aprovechamiento urbanístico», una cesión de suelo obligatoria por parte de los promotores al ayuntamiento en cualquier desarrollo inmobiliario. Habitualmente, el municipio revendía este suelo al propio promotor.

En cualquier caso, el principal recurso de los ayuntamientos es el impuesto de bienes inmuebles, que se paga todos los años por la propiedad inmobiliaria. Resulta muy complicado de defraudar salvo en la fase recaudatoria, aunque, incluso así, finalmente responde el propio inmueble. Por eso la recaudación de este impuesto no se resintió durante la crisis inmobiliaria. Es muchísimo más estable recaudar por tener un inmueble (IBI) que recaudar sólo cuando un inmueble cambia de manos (ITP). Como, además, el IBI aumentó bastante en 2012, los ingresos de las haciendas locales se incrementaron de forma importante. El resultado es que la mayoría de los más de ocho mil ayuntamientos tienen superávit todos los años. Se trata de un sistema desequilibrado, pero, por lo menos, aquí el contribuyente no tiene ninguna factura más que pagar.

Sin embargo, incluso en la parte más saneada del sistema fiscal, se ven los efectos de que no esté precisamente adaptado al siglo xxi. Después del IBI, el segundo tributo más recaudatorio de los ayuntamientos es el impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana, más conocido como «plusvalía inmobiliaria». Este impuesto es potestativo de los ayuntamientos, es decir, sólo se paga si el consistorio correspondiente lo tiene establecido en su ordenanza fiscal. Los que sí lo tienen recaudan unos 2.500 millones de euros al año.

La base de la plusvalía en la transmisión del suelo se calculaba sobre una «base objetiva», no sobre la ganancia que se hubiese obtenido. Esto suponía que en los casos en que se tenía que vender a pérdida, relativamente habituales tras el pinchazo de la burbuja inmobiliaria, se pagaba por una pérdida como si se hubiese ganado. El Tribunal Constitucional lo declaró inconstitucional en 2017, y en 2021, además, determinó que también era inconstitucional la forma de determinar la base del impuesto. Si el TC no hubiese limitado los efectos, muchos ayuntamientos habrían pasado de estar saneados a prácticamente quebrar. El caso ilustra el amplio margen de mejora de la fiscalidad española, y lo explicaremos en detalle en el capítulo 27.

Hasta aquí los impuestos tradicionales. En los últimos años se han creado otros nuevos. Uno es la «tasa Tobin», que en realidad es un impuesto a la compra de algunas acciones. Hablaremos de ella al hilo de la factura que nos dejó la crisis financiera. También tenemos el nuevo impuesto digital, que es algo revolucionario y que pretende gravar los beneficios de algunas multinacionales digitales acostumbradas a tributar exclusivamente en el país de Nunca Jamás.

Una vez que hemos repasado los impuestos que tenemos para pagar las facturas, podemos seguir a Benjamin Franklin y analizar la otra certeza de nuestra vida, la muerte. Veamos la factura terrible que nos dejó la pandemia. En el capítulo 24, una vez examinadas todas las clases de facturas, volveremos a la cuestión de cómo se pagan, a los impuestos.

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La factura de la pandemia

CIFRAS Y MUERTES

En septiembre de 2022, en una conocida página web, varios investigadores contabilizaban más de 6,49 millones de muertos (confirmados) por la pandemia de la COVID-19 en todo el mundo.[17]De ellos, hubo más de 112.000 en España. Las cifras seguramente son superiores, por bastantes razones, y además no incluyen las muertas indirectas debidas al colapso temporal de muchos de los sistemas sanitarios del mundo. En cuanto al número de casos detectados, que con toda seguridad está infraestimado, estamos hablando de más de seiscientos millones de casos confirmados a escala mundial.

Existe una elevadísima incertidumbre sobre estos datos. Por ejemplo, The Economist señalaba que, con un intervalo de confianza del 95 por ciento, el exceso de muertes a escala mundial ascendería a entre 9,5 y 18,6 millones.[18]Aunque sólo sea por esa razón, el debate sobre las cifras, y su uso para comparar o criticar, no tiene mayor utilidad. Pero lo que sí resulta relevante es la magnitud.

Las cifras son simplemente pavorosas, pero con toda seguridad la gripe denominada «española», al parecer de origen norteamericano, fue mucho más mortífera, ocasionando decenas de millones de muertos, mucho más que cualquiera de las guerras mundiales. Y, por supuesto, las grandes pandemias de peste negra del siglo XIV tuvieron un efecto demoledor sobre la población y el desarrollo de Europa. A principios del siglo XX, y desde luego en la Edad Media, la población era muy inferior.

Evidentemente, el peor coste de la COVID-19 lo han pagado sus víctimas directas e indirectas. También hay costes directos e indirectos. En toda esta cuestión, las comparaciones resultan particularmente odiosas. No tiene mucho sentido comparar los costes, pero sí resulta útil hacernos una idea de la magnitud de los problemas.

El coste directo de la pandemia se refiere a la pérdida de vidas humanas y a las secuelas de algunos supervivientes y, en segundo lugar, al enorme coste sanitario de atender tantísimos casos. En comparación, el coste de las vacunas o de las mascarillas palidece.

Son recursos que se habrían dedicado a otras cosas si no hubiese tenido lugar la pandemia, pero el daño económico ha sido mayor que el que indican los costes directos. En la medida en que se han tenido que interrumpir muchísimas actividades, la producción y el consumo han sufrido, así que el bienestar de toda la población se ha deteriorado. Durante algún tiempo, y aunque ello resulte difícil de medir y cuantificar, la práctica totalidad de la población mundial ha padecido las mayores restricciones a su libertad que haya experimentado nunca. La pérdida de libertad no es un tema menor, porque, como señalaba Cervantes en el Quijote: «La libertad, Sancho, es uno de los más preciosos dones que a los hombres dieron los cielos; con ella no pueden igualarse los tesoros que encierra la tierra ni el mar encubre; por la libertad, así como por la honra, se puede y debe aventurar la vida, y, por el contrario, el cautiverio es el mayor mal que puede venir a los hombres».

EL IMPACTO ECONÓMICO

¿Se puede congelar la economía y después volver a ponerla en funcionamiento? Sorprendentemente, la respuesta es que sí, aunque se sufren muchos daños. Y lo que ha ocurrido en los países occidentales ha sido que parte de estos costes se han trasladado a los estados y al futuro. No había otra opción; los costes sólo se pueden transferir a aquellos que tienen capacidad para soportarlos, y en una situación límite sólo tienen dicha capacidad los propios estados.

En general hemos sufrido pérdidas de bienestar y de producción. La pérdida de bienestar ha sido mayor que la de producción, en la medida en que hubo restricciones a la libertad, de manera que todos hemos disfrutado de un menor bienestar económico. Por suerte, este efecto, casi imposible de cuantificar, es transitorio y desaparece gradualmente a medida que la pandemia se minimiza o se va transformando en una enfermedad endémica.

Si es complicado contabilizar el número de muertos, estimar la pérdida de producción y bienestar en la economía lo es aún más. La producción se suele estimar en función del producto interior bruto (PIB). Señalaba el filósofo griego Protágoras que «el hombre es la medida de todas las cosas». De alguna forma, en macroeconomía el PIB es la medida de todas las cosas. Este planteamiento suele ser muy útil en tiempos normales; la deuda pública estadounidense y la española no se pueden comparar en términos absolutos porque las soportan economías de distinto tamaño. Sin embargo, cuando se produce una contracción de la economía tan brutal, y probablemente coyuntural, como la causada por el coronavirus, este hecho dificulta muchísimo medir en función del PIB.

Parte del problema es transitorio. A medida que las economías reabren, parte de la producción se recupera. Hay otra parte que no lo es, la de los llamados «daños estructurales», de estimación aún más incierta. En la medida en que el crecimiento, o más bien la recuperación, fue excepcional en 2021 y 2022, la impresión es que los daños estructurales han sido menores de lo que había sido previsto y previsible durante la pandemia. Esto no deja de ser un consuelo cuando atravesamos una nueva crisis en el único país de la Unión Europea que en 2022 no había recuperado las cifras de PIB reales anteriores a la pandemia.

Otro problema es que todos los institutos de estadística, y también el INE, están revisando continuamente no sólo las estimaciones actuales del PIB y de otras magnitudes, sino también las pasadas. Esto no es una novedad, pero que las diferencias sean muy importantes con el cambio de hábitos sociales a partir de la pandemia sí lo es. Las cifras que se dan a partir de ahora eran las que estaban publicadas a finales de 2022. Todo esto parece muy inexacto, porque lo es, pero mucho más inexacto aún es prescindir de las estadísticas oficiales.

Con todas estas salvedades, citemos algunas cifras. El PIB español cayó un 10,8 por ciento durante 2020, según el Instituto Nacional de Estadística. La caída del PIB per cápita fue similar, aunque algo inferior, del 10,4 por ciento. Esto significa que también se perdió población, no sólo por el exceso de muertes causado directa e indirectamente por la pandemia, sino porque también cayó la natalidad. La caída del PIB fue parecida a toda la que hubo en el periodo 20092013, es decir, durante toda la crisis anterior.

Los datos de Eurostat (la Oficina Europea de Estadística) sobre los países de nuestro entorno son similares, aunque la caída de la mayoría de ellos es menor. Concretemos: el PIB de la zona euro cayó en 2020 un 6,3 por ciento; el de Francia, un 7,8 por ciento; el de Italia, un 9 por ciento y el de Alemania menos, un 3,7 por ciento. Las razones fundamentales son tres. Por una parte, la estructura productiva. Si el turismo y los servicios son más importantes en España que en otros países, entonces la caída del PIB será aquí mayor. En segundo lugar, estos datos están muy condicionados por el momento en el que se producen las distintas olas de la pandemia, el distinto grado de virulencia y el nivel de restricciones. Por último, la capacidad fiscal de cada Estado cuenta; no es casualidad que la caída del PIB en Alemania sea menor que en España y que Alemania tenga el mayor nivel de ayudas, especialmente a sus empresas, porque podía pagarlas.

A partir de aquí, la recuperación es «simétrica». Quien más ha caído es quien más se recupera. Aquí tenemos un efecto estadístico y otro real. Por una parte, el que ha caído parte de más abajo. Así, si el PIB de un país pasa de 100 a 90 y luego sube 5, a 95, el incremento del año siguiente es 5 sobre 90, es decir, de un 5,55 por ciento. Sin embargo, si el PIB pasa de 100 a 80 y posteriormente se recupera a 85, este incremento de 5 supone un 6,25 por ciento.

El efecto real se debe a la reapertura de los correspondientes sectores productivos. Si el PIB de un país cae mucho porque tiene que cerrar un sector turístico muy grande, cuando lo reabra, el PIB se incrementará en proporción más que el de un país donde el turismo es poco importante. Naturalmente, este segundo efecto, que es el único que importa, sólo tiene lugar si la pandemia queda realmente atrás y, en consecuencia, las restricciones más importantes se levantan, como parece que ha ocurrido, y, además, si los daños estructurales y permanentes no son importantes.

Una cuestión relevante en toda esta factura es cómo se distribuye. Para hacernos una idea, lo mejor es echar un vistazo a la descomposición en rentas de la contabilidad nacional. Aquí vemos que la caída es general tanto para la remuneración a los asalariados como para las rentas empresariales (excedente bruto de explotación y rentas mixtas brutas) y el sector público (impuestos netos a la producción y a la importación):

TABLA 1. PIB, descomposición en rentas (en millones de euros)[*]

TABLA 2. PIB, descomposición en rentas (porcentaje)

TABLA 3. PIB, caída relativa 2019-2020

Como vemos en la tabla 2, la pandemia alteró la distribución de rentas en favor de los asalariados y en detrimento de las rentas empresariales y del sector público. Sin embargo, la tabla 3 probablemente dé una idea más clara de lo que ocurrió; las empresas, y en general las rentas del capital y de la actividad económica, soportaron el impacto económico de la pandemia en mayor medida que los asalariados. Además, el sector público soportó aún más el coste de la pandemia por una menor recaudación.

Algunos detalles, que no se le escaparán al lector, son relevantes. El dato de la contabilidad nacional respecto del sector público se limita a describir lo que pasa con impuestos a la producción y a las importaciones, cuya recaudación cae el doble que el PIB. En el siguiente apartado veremos qué pasa con todo lo demás. Pero lo que se hizo, simplificando —y es algo que pasó en todas partes—, fue trasferir las pérdidas al sector público y al futuro; de una forma u otra, todos pagaremos esta crisis y lo haremos en los próximos años.

El segundo detalle es que las rentas empresariales caen a un ritmo superior al que lo hace el PIB, mientras que las salariales lo hacen a la mitad. Esto aumenta de forma importante la participación de los salarios en el PIB y reduce la de las rentas empresariales. Además de esta primera distribución, bastante obvia, de los costes de la crisis, hay una derivación fiscal a corto plazo. Como los estados, y España no es una excepción, recaudan mucho más de los asalariados que de los beneficios empresariales, esto permitió que la caída recaudatoria no fuese tan acentuada como hubiese sido previsible. Esto se debió a una política deliberada: la extensión masiva de los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE), que tienen, por otro lado, un importante impacto en el gasto público.

Por supuesto, que las empresas pierdan dinero tiene muchas implicaciones a medio y largo plazo. Destaquemos simplemente dos: la primera es la reducción futura del crecimiento del PIB y del empleo; la segunda, bastante menos obvia, es que, si esas empresas no devuelven los créditos, a una crisis sanitaria le puede seguir una crisis financiera, porque después de las empresas pueden quebrar los bancos. Lo comentaremos más adelante. Este es un tema importante porque salimos de una crisis financiera y el sector se está viendo muy afectado en su rentabilidad por la transformación tecnológica. Un resultado de esta crisis es que ha aumentado el ahorro de las familias, mientras que las empresas están más endeudadas. Esto vuelve más necesario que nunca el papel del sector financiero para canalizar el ahorro hacia la inversión productiva.

Un último detalle es que los números parecen no cuadrar. Habíamos empezado este capítulo señalando que el PIB había caído un 10,8 por ciento, mientras que en las tablas, y siguiendo la misma fuente, el Instituto Nacional de Estadística (INE), se especifica una caída del 9,84 por ciento. ¿Dónde está la diferencia? En el incremento de los precios. En el primer caso hablamos de caída del PIB en términos reales y en el segundo, en euros corrientes. Esta diferencia es pequeña si se trata de un solo año y de tasas de inflación muy bajas, pero tenemos por delante un panorama distinto.

EL COSTE PARA LAS ARCAS PÚBLICAS

Para concluir, veamos cuál es la parte de esta factura que tendremos que pagar con impuestos o con inflación, que también es un impuesto, el aumento de deuda pública en 2020. En este caso resulta preferible tomar los datos en euros antes que utilizar el PIB, sobre todo si comparamos el mismo país en distintos momentos, antes y después de la pandemia. Aunque la deuda no hubiese aumentado, si el PIB hubiera caído un 50 por ciento, automáticamente la deuda en función del PIB se habría doblado, ya que, si antes el divisor era 10, ahora pasa a ser 5, lo que equivale a multiplicar por dos. Efectivamente, ahora la deuda sería menos sostenible; que un multimillonario tenga una hipoteca de un millón de euros no es lo mismo que la tenga usted. Sin embargo, si el nivel del PIB se recupera por completo o se acerca mucho al que había antes de la pandemia, en relativamente poco tiempo, en realidad, al medir respecto del PIB estamos magnificando la deuda que nos ha dejado la pandemia. De paso, además parece que, en un año, la deuda ha disminuido de forma abrupta con la reapertura de la economía. Todo esto sirve para tener titulares espectaculares en los periódicos, pero para poco más. Es una forma de engañarnos a nosotros mismos.

TABLA 4. Incremento de la deuda pública

Como vemos, aunque la deuda pública se incrementó la friolera de 24 puntos del PIB, es decir, como si debiésemos una cuarta parte más, la realidad es que «sólo» debemos un 13 por ciento más, unos tres mil euros más por español. Si hubiese que sintetizar la factura de la COVID-19 para todos los españoles que sobrevivieron a la pandemia y que pagan impuestos, la aproximación más certera y sencilla sería simplemente esta.

Un par de cuestiones complementarias. La primera es la de los intereses de esta deuda. Hasta finales de 2021 teníamos unas tasas bajísimas de tipos de interés, lo que hacía que la deuda fuera mucho más sostenible de lo que sugieren las cifras. Por ejemplo, la Administración del Estado, donde se concentra casi toda la deuda pública, pagó 27.961 millones de euros en intereses en 2020 frente a 29.054 millones un año antes. Esto significa que, aunque había mucha más deuda en circulación, el Estado pagó menores intereses, y pudo destinar ese dinero a otras políticas. Siempre que haya demanda de deuda pública, el Estado la puede refinanciar, y si los tipos de interés permanecen a estos niveles, entonces el coste público de la COVID-19 parece como si no existiese.

Ambos factores, el nivel de los tipos de interés y la actual demanda de títulos de deuda pública, dependían de los tipos de interés del BCE, y sobre todo de su programa de compras. Hasta mediados de 2022, el BCE estuvo comprando en los mercados secundarios casi toda la deuda nueva que estuvieron emitiendo los estados de la Unión Europea. El BCE tiene prohibido por los tratados comprar directamente títulos que emiten los estados, en lo que se denominan «mercados de emisión» o «mercados primarios». Sin embargo, puede comprar los títulos a particulares, empresas y bancos que, a su vez, se los hayan comprado a los estados cuando los emitieron. Esto segundo, que sí está permitido, es lo que se denomina «comprar en el mercado secundario». Como se puede observar no hay mucha diferencia práctica entre una política y la otra.

Sin embargo, esto no se podía mantener indefinidamente, y en julio de 2022 se dejó de adquirir más deuda, justo antes del comienzo de la subida de los tipos de interés. Enseguida comenzaron a subir los tipos de interés de las nuevas emisiones de deuda. El coste era y es real; lo que se hizo, y ya es mucho, fue diferirlo.

Visto con un mínimo de perspectiva, los bancos centrales compraron tiempo, pero no todo el que hubiesen querido por la llegada de las tensiones inflacionistas. Por una parte, cuando se levantaron las restricciones la demanda se recuperó antes que la oferta. Esto lleva a cuellos de botella y genera tensiones inflacionistas. Por otra parte, está el factor energético. Como comentaremos en el capítulo 18, en Europa nos enfrentamos a un shock de oferta derivado de la transición ecológica. Esencialmente, se trata de una transición en el ámbito de las fuentes de energía. Como se sustituyen fuentes de energía más contaminantes, pero más baratas, por otras más caras, acelerar el proceso supone soportar más inflación. Por último, las sanciones derivadas de la invasión rusa de Ucrania han supuesto menos oferta de energía y, por lo tanto, un mayor precio. El resultado de todo esto son más costes energéticos para los consumidores y los hogares, y por lo tanto subidas generalizadas de los precios, es decir, inflación.

Ante el aumento generalizado de los precios, lo único que pueden hacer los bancos centrales es reducir la oferta de dinero y/o aumentar los tipos de interés. Cuando esto ocurre, todos los deudores, empezando por los estados, pagan más por la deuda que tienen que ir renovando, cuando vence, y por la que tendrán que emitir en el futuro para financiar el déficit.

En 2020 aumentaron los gastos de todas las administraciones públicas españolas y, al mismo tiempo, disminuyó la recaudación de todos los impuestos. Esto ocasionó un empeoramiento del déficit, que pasó, en términos de contabilidad nacional, de 35.637 millones de euros a la friolera de 123.072 millones, más del triple; en términos de PIB pasamos de un déficit del 2,86 por ciento al 10,97 por ciento. El déficit se redujo en 2021 por la salida de la pandemia, que redujo gastos, pero sobre todo por la progresiva eliminación de las restricciones y la reapertura de la economía, algo que, además de disminuir los gastos, incrementa de forma importante los ingresos públicos. En cualquier caso, como veremos en el próximo capítulo, el déficit público es el desequilibrio más persistente de la economía española.

La reducción del déficit público es una cuestión esencial, y no sólo porque nos lo exijan nuestros socios europeos, sino también porque en este momento tenemos mucha más deuda pública acumulada. Ahora que el BCE ha dejado de comprar deuda pública, seamos conscientes de que los inversores privados sólo tomarán el relevo si creen que invirtiendo en deuda pública no perderán su dinero. Para eso resulta imprescindible que la deuda en términos reales no crezca indefinidamente, sobre todo porque partimos de unos niveles ya demasiado elevados. Si tuviéramos que enfrentarnos a otra crisis de esta magnitud, tener capacidad fiscal sería una gran ventaja. Es la principal razón por la que Alemania salió mejor parada en términos sanitarios y económicos que Francia, Italia o España.

Por supuesto, queda el espinoso tema de las políticas públicas para hacer frente a la pandemia y su efecto en la sideral factura de la COVID-19. La realidad es que muchísimas fueron equivocadas en todo el mundo. Podemos achacar esos errores a la maldad si queremos, pero la realidad es que casi nadie sabía nada del virus. Al principio no se sabía cómo se transmitía, no había tratamientos..., y el arma más eficaz, las vacunas, se ha desarrollado en un tiempo récord, pero no ha podido evitar millones de muertes. En cualquier caso, atribuir culpas humanas a un virus, que por definición no es humano, es un ejercicio estéril, especialmente porque el pasado no se puede cambiar. Todo este razonamiento, en general el libro entero, al analizar el pasado no busca un ajuste de cuentas, sino tan sólo saber de dónde partimos para intentar cambiar un futuro que no está escrito.

Antes de ver cómo podemos pagar esto, sumidos, además, en una crisis energética e inflacionaria, hagamos un breve viaje al pasado y echemos un vistazo a la factura de la anterior crisis, porque llueve sobre mojado y la inundación previa no se terminó de secar. Esa crisis económica, que todavía estábamos pagando cuando llegó la pandemia, no se puede comprender sin la burbuja que la precedió, así que volvamos a principios de siglo y veámoslo.

5

La Gran Burbuja y sus consecuencias

EUROPA. LUCES Y SOMBRAS DE LA UNIÓN ECONÓMICA Y MONETARIA

España llegó a la pandemia sin margen fiscal, pero plenamente integrada en la Unión Europea y compartiendo el euro con otros dieciocho países de la eurozona, singularmente con Alemania. Esto significó, como explicamos antes, que no teníamos margen presupuestario para ayudar más a nuestras empresas, como sí hizo Alemania. Entre las ventajas de estar en la Unión Europea estuvo la producción y compra centralizada de vacunas. Esto no supone tanto una ventaja de coste, sino sobre todo de rapidez en la distribución. La capacidad de investigación y producción farmacéutica alemana es muy superior a la de sus socios europeos. La alemana BioNTech, asociada con la estadounidense Pfizer, desarrolló la primera vacuna autorizada en Occidente. Si Alemania hubiese defendido el mismo principio que Estados Unidos, «nuestros nacionales primero», habríamos tardado mucho más en recibir vacunas, y los efectos de la pandemia se hubieran prolongado, como desgraciadamente les ha ocurrido a otros países.

Estar en la eurozona permitió que el BCE comprase deuda española, al igual que la de otros países. Eso volvió soportable un incremento brutal del déficit público, mientras el PIB se derrumbaba.

Se puede objetar que, si siguiésemos con la peseta, el Banco de España hubiese podido comprar las emisiones. Pero nuestra divisa, como ya ocurrió en el pasado, se habría devaluado y hubiésemos sufrido un shock inflacionario de forma casi inmediata. Por supuesto, como toda proposición contrafactual (qué hubiese pasado si...), el lector puede pensar que estoy equivocado, y no hay forma de demostrar una u otra alternativa. Sin embargo, hay demanda internacional de euros, como la hay de dólares, pero no la había para las pesetas, y, por encima de todo, existe un apoyo masivo de la población europea al euro; todo el mundo quiere cobrar en monedas convertibles en el mercado internacional.

Cuando hay riesgo de ruptura, como ocurrió en Grecia, todo el mundo va a sacar el dinero del banco o a llevarlo a un banco ubicado en otro Estado miembro. Cuando algún líder populista, como Marine Le Pen hizo en las primeras presidenciales francesas en las que se batió con Emmanuel Macron, amaga con sacar a su país del euro, entonces pierde apoyo con rapidez.[19]Y la confianza en la situación económica y fiscal es clave para una moneda. La decisión de entrar en el euro, de sustituir la peseta por un clon de la moneda más fuerte del mundo, el marco alemán, ha condicionado muchas cosas. En el caso de la pandemia, de forma positiva, pero negativa en la crisis anterior, cuya factura no habíamos terminado de pagar en los años de crecimiento.

LOS TIEMPOS DE LA GRAN BURBUJA

Por esa razón comenzaremos este relato en 2007, en el pico de la burbuja, que no sólo fue una burbuja inmobiliaria, sino también una gran burbuja monetaria y financiera.

Una «burbuja» es, según el DRAE, un «glóbulo [globo] de aire u otro gas que se forma en el interior de algún líquido y sale a la superficie». Con este término se define en economía una situación que no se explica por sus fundamentos y que no puede durar. España ha tenido durante muchos años una burbuja inmobiliaria, una explosión de precios de los inmuebles, especialmente las viviendas, que no se correspondía con la economía real.

Entonces, muchos consideraban que el precio de las viviendas, incluso del suelo, no podía bajar. Basta echar un vistazo a la evolución de los precios para comprobar que se equivocaban. Sin embargo, otros nos equivocábamos cuando pensábamos que, al ser precios irreales, no se podrían mantener mucho tiempo. Una burbuja es la demostración palpable de la afirmación de Keynes: los mercados pueden mantener su irracionalidad mucho más tiempo que el que uno puede mantener su solvencia.

Lo cierto es que la burbuja inmobiliaria era una parte —muy importante, pero sólo una parte— de la gran burbuja crediticia y monetaria española. Afectaba a la economía en su conjunto, con lo que para corregirla a menudo sobreviene una crisis. Por otra parte, cuando hablamos de «burbuja crediticia» nos referimos a que los bancos conceden créditos a quienes no se los devuelven. Ese fue el origen de la crisis financiera que dio lugar al rescate bancario del que hablamos en el siguiente capítulo. Por último, una burbuja monetaria y crediticia infla artificialmente los ingresos fiscales y desencadena a continuación una crisis fiscal.

Para comprender el fenómeno hay que echar la vista atrás, a 1999. Ese año España reemplazó una moneda débil, la peseta, por un «clon» de la moneda más fuerte del mundo, el marco alemán. Esto tuvo muchas implicaciones, muchas más que las que los fundadores del euro consideraron. Una de ellas fue la facilidad de financiación; alguien que antes podía pedir un préstamo a quince años, como mucho, y al 15 por ciento de interés, ahora lo podía hacer a treinta años y al 2 por ciento. Con esa gran facilidad, muchísimos españoles —y algunos extranjeros también— se endeudaron para comprar inmuebles, y ante la demanda masiva los inmuebles subieron de precio escandalosamente. Como es obvio, empezaron a construirse cada vez más casas, y los salarios del personal sin cualificar no pararon de subir en el sector de la construcción.

La Gran Burbuja tuvo múltiples efectos secundarios. Por ejemplo, muchos estudiantes abandonaron los estudios porque la construcción ofrecía buenos salarios a trabajadores sin cualificar. Después, una vez que la burbuja estalla, resulta muy difícil recolocar a estos albañiles, gruistas, escayolistas... Fue el origen de una parte de nuestro paro de larga duración, uno de los peores problemas a los que nos enfrentamos en el plano laboral.

LA BURBUJA FISCAL Y SUS CONSECUENCIAS

Irónicamente, sin embargo, el efecto más demoledor de la burbuja fue inflar los ingresos fiscales, y eso tuvo efectos sorprendentes y negativos. Analicemos las causas de que la recaudación se dispare de forma insostenible; por qué se genera una burbuja fiscal. Una primera razón bastante obvia es que, cuando sube el precio de los inmuebles, se incrementa la recaudación de los impuestos ligados a la construcción. Si el sector inmobiliario supone una parte muy importante de la economía, entonces el incremento es considerable. Si se construyen y se venden seiscientas mil viviendas, se recauda mucho más que si se vendieran cien mil. Como en España se llegaron a vender más viviendas que en Alemania, Francia, Gran Bretaña e Italia juntas, y no había que reconstruir un país destruido por una guerra, es fácil comprender que esto no era sostenible.

Esto supuso que todos los tributos que recaen sobre la construcción y venta de viviendas recaudaron más: licencias, impuesto de construcciones, instalaciones y obras, impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados... Además, estaba el efecto indirecto de tener empleados a dos millones de españoles —y centenares de miles de extranjeros— pagando cotizaciones de Seguridad Social e IRPF. Este aumento de los ingresos era temporal, pero, como todas las burbujas españolas, duró muchos años. Las administraciones territoriales, ayuntamientos y CC.AA. acomodaron su nivel de gastos permanentes a unos ingresos coyunturales. Posteriormente, los ayuntamientos han podido sanear sus cuentas, gracias sobre todo al incremento del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, el IBI.

Otra parte de aquella burbuja fiscal tenía mayor complejidad por sus efectos en la imposición indirecta. Al subir los precios de los pisos, los españoles nos creímos más ricos de lo que éramos; esto es lo que se denomina «efecto riqueza». Consumir todo lo posible, e incluso más de lo que se ganaba, parecía una decisión racional, porque los salarios eran elevados y crecían, y porque los tipos de interés reales eran negativos; no había incentivos para el ahorro. Así lo determinó la política de bajos tipos de interés del Banco Central Europeo, lo que en la jerga se denomina una «política acomodaticia», muy favorable para Alemania, pero que a España, como a otros países periféricos, le acabó resultando especialmente dañina.

Cuando se consume y se invierte más de lo que se ahorra, entonces hay que pedirlo prestado. En términos macroeconómicos esto se traduce en «necesidad de financiación de la economía». Aunque en 2006 y 2007 las administraciones públicas tuvieron superávit, las familias y las empresas aumentaron como nunca su endeudamiento con el exterior, tanto para consumir bienes y servicios como para invertir, fundamentalmente en vivienda.

La prueba del nueve es que los ingresos derivados de los demás impuestos estaban subiendo de forma desaforada, en especial los ligados a la actividad inmobiliaria. El dinero que los bancos de los países centrales del euro prestaban a nuestros bancos tenía una gran facilidad para acabar en las arcas públicas.

Esta burbuja fiscal tuvo tres efectos. En primer lugar, los ciudadanos no pudieron juzgar bien la labor de sus políticos, porque todos parecían tener recursos ilimitados y todos lo hacían bien. En segundo lugar, se construyeron infraestructuras y se contrató personal fijo, dimensionado todo ello para unos ingresos fiscales que se creyeron permanentes y que en realidad eran temporales. De alguna forma, la clase dirigente española se comportó como si gobernase un emirato petrolero, pero el «petróleo» se terminó. El tercer efecto fue más sutil: como se recaudaba muchísimo, directa e indirectamente, del sector inmobiliario, el resto de la fiscalidad quedó hecha unos zorros, como hemos explicado en el capítulo 3. Esto ocurrió ante todo en las CC.AA., porque eran las beneficiarias más directas de la fiscalidad inmobiliaria. Cuando los ingresos por el impuesto de transmisiones patrimoniales crecían a un ritmo del 20 por ciento anual, ninguna comunidad autónoma se preocupaba demasiado por el impuesto de sucesiones. En esos años, prácticamente todas bonificaron el impuesto de sucesiones e incrementaron el de transmisiones.

El pico de la burbuja llegó en 2007, aunque el precio máximo de los inmuebles se había alcanzado en 2006. Como explicamos en el capítulo siguiente, esta burbuja se financió mediante crédito bancario. Cuando el flujo de dinero hacia la economía española se detuvo, entramos en una crisis financiera. La razón es que los bancos no pudieron cobrar una parte de los créditos concedidos con la garantía de unos inmuebles que realmente valían muchísimo menos. Pero también, como explicamos a continuación, experimentamos una crisis fiscal.

Antes, sólo un matiz importante: en términos fiscales y recaudatorios una burbuja inmobiliaria se parece mucho a la inflación, porque permite recaudar mucho más sin esfuerzo. A efectos prácticos es casi lo mismo: la subida del precio de los inmuebles hace que se cobren más impuestos directa e indirectamente. Lo que tendría que haber hecho el BCE hubiera sido subir los tipos de interés. Otra alternativa era que el Banco de España hubiese limitado el crédito, que estaba creciendo a tasas muy superiores al crecimiento económico y, además, concentrándose ante todo en el sector inmobiliario. Sin embargo, se hizo todo lo contrario. Una de las razones fue que el índice de precios al consumo, en España y en el resto de Europa, no recoge el de las viviendas porque se consideran una inversión. Pero una parte muy importante de la población no vive de alquiler, sino en una casa en propiedad. En España, el porcentaje de población que vive en una vivienda de su propiedad, y no de alquiler, es uno de los mayores de Europa.

En la «Declaración sobre la estrategia de política monetaria del BCE» de 8 de julio de 2021, que establecía un nuevo objetivo simétrico de inflación del 2 por ciento, también se señalaba lo siguiente:

El Consejo de Gobierno confirma que el índice armonizado de precios de consumo (IAPC) continúa siendo el indicador de precios adecuado para evaluar la consecución del objetivo de estabilidad de precios. Sin embargo, reconoce que la inclusión en el IAPC de los costes relacionados con la vivienda en régimen de propiedad representaría mejor la tasa de inflación relevante para los hogares. El Consejo de Gobierno admite que su plena inclusión en el IAPC es un proyecto de varios años, y, hasta entonces, en sus evaluaciones de la política monetaria tendrá en cuenta medidas de inflación que incorporen estimaciones iniciales del coste de la vivienda en régimen de propiedad para complementar su conjunto más amplio de medidas de inflación.[20]

Los índices de precios al consumo, que se han armonizado en Europa, no incluyen la vivienda, que se considera una inversión. Pero el BCE, al menos, es consciente de que mientras no se incluye el coste, derivado de hacer una inversión para vivir en una casa en propiedad, hay que tener en cuenta que puede haber un fenómeno inflacionario importante que no se refleje en el IPC o en el IAPC. Ha pasado un decenio y medio desde la Gran Burbuja, pero parece que hemos aprendido algo.

6

Las facturas pendientes. La crisis fiscal

y el espejismo de la recuperación

LA CRISIS FISCAL

Entre 2007 y 2013, la deuda pública en España casi se triplicó en términos reales, y en términos nominales se multiplicó por 2,54. Este simple dato revela que, aunque hubo una caída importante del PIB, España tuvo ante todo una crisis fiscal. Como luego veremos, esto se fue corrigiendo entre 2014 y 2019, pero no bastó y llegamos a la pandemia sin margen fiscal, con un déficit persistente y con muchísima deuda pública acumulada.

A primera vista, la situación fiscal de España en 2007 era idílica; teníamos superávit público, una deuda pública inferior al 36 por ciento del PIB y, al mismo tiempo, se reducían los impuestos. No obstante, en muy poco tiempo todo esto cambió, porque, como hemos visto antes, teníamos una burbuja en la recaudación de impuestos. España pasó de ser el país con la fiscalidad más saneada de Europa en 2007, con un superávit público del 2 por ciento, a tener un déficit del 11,28 por ciento en 2009 y ser uno de los países con mayor déficit público del mundo. La magnitud del desequilibrio se podría expresar así: en 2007 las administraciones ingresaron 433.000 millones de euros y gastaron 412.000 millones. Dos años después, en 2009, las administraciones gastaron 484.000 millones y sólo ingresaron 367.000 millones; es decir, se habían gastado 72.000 millones de euros más —el equivalente a toda la recaudación del IRPF— y se habían ingresado 66.000 millones de euros menos.

En toda Europa hubo problemas fiscales, pero de esta magnitud sólo en Grecia y España. ¿Qué había ocurrido? En 2008, cuando la liquidez se fue secando y la actividad, ralentizando, hubo, en mi opinión, un incremento del fraude. Ese año el PIB creció un poco, un 0,9 por ciento, pero la recaudación se derrumbó, especialmente en el impuesto de sociedades. En 2009 esto no sólo no se corrigió, sino que fue el peor ejercicio económico para España en muchísimos años. Se dispararon los gastos, sobre todo los financieros por intereses y, cómo no, el gasto por prestaciones y subsidios de desempleo.

Pero, además, se volatilizó la recaudación derivada del sector inmobiliario por la caída en sus operaciones —aunque los precios no se redujeron significativamente— y el fraude continuó aumentando con la crisis. No se incrementaron los medios en la lucha contra el fraude, ni jurídicos, ni personales ni presupuestarios. Durante años se había descuidado la conciencia fiscal; en 2007, según el Instituto de Estudios Fiscales, un 49 por ciento de los españoles justificaban abiertamente el fraude fiscal. Junto con estos factores, un descenso del PIB como el de 2009 siempre conlleva una caída recaudatoria. Una diferencia fundamental de aquella crisis con la de la COVID-19 fue que la recuperación, como luego veremos, no se tradujo en volver a recaudar lo mismo ni tampoco en conseguir gastar menos.

Parte de esta historia fue el pinchazo de la burbuja; otra parte fue la destrucción de empleo y actividad económica. Hubo también una política de no querer ver la realidad y de gastar aún más, al tiempo que se rebajaban los impuestos para «reanimar la actividad económica». El Plan E del Gobierno Zapatero quedó como paradigma del despilfarro, con inversiones de 11.000 millones de euros en proyectos más que discutibles. Esta opinión la compartía el entonces vicepresidente económico del Gobierno, Pedro Solbes, cuando le pregunté al respecto en la Comisión de Investigación sobre la Crisis Financiera del Congreso de los Diputados:

—Por otra parte, la rebaja de impuestos de 400 euros que ustedes llevaron a las elecciones es, hasta la reforma del impuesto de sociedades del Partido Popular, la reforma fiscal más cara de la historia de España. Hacer esto en 2008, con la que estaba cayendo, ¿cree que fue una buena decisión?

»Otra cuestión es que a la vez se hizo, hablando de situación fiscal conservadora, el Plan E. El Plan E supuso un gasto tremendo. No estuvo fiscalizado adecuadamente. No tenemos mucho tiempo, pero le podría leer —seguro que usted lo conoce— lo que opina el Tribunal de Cuentas de cuánto acabó costando cada empleo del Plan E. ¿Usted cree que esta era la medida adecuada para reconducir una situación económica que se iba de las manos?

—Respecto a la rebaja de los cuatrocientos euros, estoy totalmente de acuerdo con usted. No le puedo decir más. Si quiere usted que le explique cómo se produjo y por qué lo acepté, lo he escrito y puedo hacerlo. Ni esta idea ni la del cheque bebé me gustaron nunca, nunca. Esta última salió por una iniciativa de la Seguridad Social porque les sobraba dinero, según ellos, y preferí que lo pagara el Estado que la Seguridad Social para evitar problemas de futuro. En cuanto a los cuatrocientos euros fue una decisión de campaña electoral que, por el contexto político en el que se produce, al final hay que aceptarla. Es difícil, pero nunca he estado de acuerdo con los cuatrocientos euros ni con la otra medida porque no me parecía que estuviesen bien diseñadas o definidas. Y si me pregunta por el Plan E, le diré un poco lo mismo...

Es muy de agradecer la sinceridad, la autocrítica y la honestidad de Pedro Solbes en la respuesta. Su intervención completa se puede consultar en el diario de sesiones.[21]

De todas formas, tuvo efectos más duraderos la reforma de la financiación autonómica, que les dio mucho más dinero a estas administraciones, que son las que tienen atribuidas las políticas públicas que suponen más gasto público: sanidad, educación y servicios sociales. Gracias a estos fondos adicionales del Estado que recibieron año tras año, no tuvieron que efectuar ajustes hasta 2012.

En la vida, algunas veces las cosas tardan más en pasar de lo que se cree, y, eso sí, cuando llegan pasan más rápido de lo que esperábamos. No parecía pasar nada cuando el déficit público se disparó en 2009 hasta nada menos que el 11,28 por ciento del PIB. Cuando en mayo de 2010, ante una presión europea asfixiante, el Gobierno de Rodríguez Zapatero tuvo que reducir un 5 por ciento de media el salario a todos los empleados públicos, congelar las pensiones y acometer una primera subida del IVA, muchos españoles que no se habían querido enterar empezaron a ver que estábamos en medio de una grave crisis fiscal.

El coste político de estas medidas fue muy importante, y en noviembre de 2011 el PP ganó las elecciones con casi una única promesa, no subir los impuestos. Esta promesa fue incumplida de inmediato, ya que el equilibrio de ingresos y gastos, la consolidación fiscal, se hizo, sobre todo, mediante subidas de impuestos. Entre 2012 y 2013 se incrementaron prácticamente todos, la mayoría subiendo los tipos impositivos, como el IRPF, posteriormente el IVA, el IBI que cobran los ayuntamientos, los impuestos especiales...

Esto permitió reducir el déficit público, pero seguía siendo muy alto, y el crecimiento y la creación de empleo no llegaron hasta 2014. En consecuencia, durante este periodo se siguió incrementando la deuda pública. A esto se sumó la grave crisis bancaria que tuvo que afrontar España y que en buena medida también acabó pagando el contribuyente. Lo abordaremos en el próximo capítulo.

En 2014 empezamos a dejar atrás la crisis. Los seis años siguientes fueron de crecimiento y eso arregló algunas cosas, aunque no fue suficiente para solucionar muchos problemas económicos. Antes de la llegada de la pandemia, parte de la factura de la crisis anterior seguía pendiente de pago.

¿EL ESPEJISMO DE LA RECUPERACIÓN?

En algunos aspectos, la recuperación no fue un espejismo. Por una parte, sí que hubo cierto cambio en el modelo productivo que nos permitió volver al crecimiento y a la creación de empleo. La novedad más importante fue que la economía española empezó a exportar. En 2007 la economía del país no era competitiva. Acumulaba el mayor déficit por cuenta corriente del mundo en términos relativos, como porcentaje del PIB, y el segundo en términos absolutos, sólo por detrás de Estados Unidos. Esto suponía que nuestra economía vivía a costa del resto del mundo, lo que se tradujo en una enorme deuda externa (en la jerga, «posición inversora internacional neta», PIIN). Cuando se cortó la financiación exterior, España se enfrentó a una gravísima crisis económica y financiera.

En 2013, debido a una enorme destrucción de empleo, a una brutal reducción de la inversión pública y privada, y al enorme esfuerzo de las empresas y la ciudadanía española, logramos volver a tener superávit por cuenta corriente, es decir, capacidad de financiación de nuestra economía; y esto coincidió, en el cuarto trimestre de 2013, con el regreso al crecimiento económico y a la creación de empleo. No fue una casualidad. Posteriormente este superávit en el saldo de la balanza por cuenta corriente se fue manteniendo, pero seguimos con una deuda externa (PIIN) muy abultada. El principal problema fue que la productividad de la economía española no se incrementó, con lo que nuestra competitividad siguió basada en menores costes laborales —comparados con nuestros vecinos europeos—, y no en otros factores importantes como la innovación. En general, seguimos creciendo en sectores más vulnerables ante una pandemia y de un valor añadido más reducido, como el turismo y la hostelería.

Sin embargo, hay otros dos aspectos fundamentales en los que la factura es muy superior. Uno de ellos es el fiscal. Efectivamente, entre 2014 y 2019 se redujo el déficit. Además, en estos años disminuyó la ratio deuda/PIB, ya que, aunque hubo déficit, el crecimiento nominal fue superior. No obstante, al finalizar 2013 la ratio era del 100,5 por ciento y al finalizar 2019, del 98,2 por ciento; muy poca reducción en un ciclo expansivo de seis años. No era factible, ni deseable ni realista volver a la situación de 2007, de un 36 por ciento de deuda sobre el PIB, pero en materia de reducir nuestro déficit fiscal recurrente y estructural deberíamos haber hecho mucho más, y así hubiésemos llegado a la pandemia con alguna capacidad fiscal.

Este hecho está muy relacionado con el otro de nuestros grandes problemas económicos, el desempleo. Como hemos visto antes, el empleo asalariado es la principal fuente de recursos públicos, vía IRPF y cotizaciones. Además, si hay menos paro, también hay que pagar menos prestaciones y subsidios por desempleo. Durante el periodo 2008-2013 España experimentó una brutal destrucción de empleo. Nos recuperamos algo en el periodo 2014-2019, pero no fue suficiente para alcanzar los niveles anteriores. En este ámbito seguimos teniendo grandes retos pendientes, como la excesiva temporalidad del mercado de trabajo o la bolsa de parados de larga duración, que siempre es excesiva, pero que en España es mayor que en los países de nuestro entorno. Esta situación implica desigualdad, tensiones sociales y problemas fiscales; menos ingresos públicos y más gasto público.

Sumemos, además, dos grandes puntos débiles adicionales. Por una parte, estos déficits públicos se produjeron en un periodo de tipos de interés muy reducidos, que han disminuido aún más por la pandemia. Esto permitió que el Tesoro no tuviese que pagar muchos intereses pese al crecimiento de la deuda. Sin embargo, como el lector ya sabe, los tipos de interés han subido en todo el mundo, y también —y con retraso— en Europa, para hacer frente a la inflación.

A partir de ahora, el Estado pagará más intereses en las nuevas emisiones de deuda, las que se hagan para financiar el déficit y también las que se deriven del vencimiento de los títulos ya emitidos. Como, muy acertadamente, el Tesoro español fue aumentando los plazos de los títulos de deuda, tardaremos algunos años en percibir completamente el coste adicional que supone la subida del precio del dinero. El proceso no será rápido, pero sí inexorable.

La segunda gran debilidad es el envejecimiento de la población, que genera un déficit crónico en la Seguridad Social; los ingresos por cotizaciones sociales no pueden financiar el gasto en pensiones. En 2008, ya en medio de una crisis fiscal sin precedentes, la Seguridad Social cerró con superávit, pero en los años 2017, 2018 y 2019 el déficit apenas se redujo pese a la mejoría del mercado laboral. Nos enfrentamos a un reto formidable en el ámbito de las pensiones, porque, aunque es posible pagarlas con impuestos, estos últimos son recursos que si se destinan a pagar una cosa no pueden dedicarse a otra. Es posible recaudar más, pero eso también tiene un coste. Nada es gratis. Hablaremos de la factura del envejecimiento en el capítulo 23, pero adelantemos que es la más abultada que tenemos por delante. El grueso de la factura llegará cuando empiece la jubilación de la generación del baby boom.

Quizá la recuperación no fuese un espejismo, pero sí insuficiente, y nos ha dejado facturas pendientes que son costes directos para el contribuyente. La primera es una situación fiscal y presupuestaria delicada ya antes de la pandemia, lo que fue una de las razones de que tuviésemos menos herramientas para reducir su impacto en la economía. Además, teníamos problemas económicos pendientes en los ámbitos del empleo y las pensiones.

Pero no se vayan todavía, que aún hay más. Queda por contabilizar otra factura pendiente, quizá una de las más impopulares: la del rescate financiero, rescate a la banca o rescate de las cajas, como ustedes prefieran. La abordamos en el próximo capítulo. Aunque hay facturas más imponentes, la del rescate bancario no ha sido pequeña, y el coste no sólo se ha cargado sobre los contribuyentes.

7

El rescate financiero y sus costes (I).

Cajas de ahorro y dinosaurios apalancados

¿DE QUÉ HABLAMOS CUANDO HABLAMOS DE CRISIS FINANCIERA?

Para comprender el aspecto financiero de la crisis de 2008-2013 —qué coste pagamos y qué tenemos pendiente de pagar—, resulta preciso tener claro de qué estamos hablando. Contar con un sistema financiero es necesario. Es bastante conocida la metáfora que lo compara con el sistema circulatorio de un organismo vivo. Un sistema financiero permite que la inversión en bienes de equipo se pueda acometer. Además, el sistema financiero distribuye el consumo en el tiempo y entre personas. Esto quiere decir que una persona puede ahorrar y, al invertir ese ahorro, obtener recursos para financiar el consumo futuro. Por otra parte, otras personas podrán consumir ahora a cuenta de sus ingresos futuros. E incluso se pueden asegurar riesgos a cambio de un precio denominado «prima», lo que permite tomar decisiones financieras y vitales más racionales. Pero lo más relevante es que el sistema financiero permite que haya inversión, ya que esta se puede financiar, y esto se hace con el dinero que prestan a los bancos fundamentalmente los depositantes. Todo esto es muy simple, pero en muchas explicaciones de la crisis financiera se olvida, a veces de manera deliberada.

Lo primero que hay que tener claro es que hablamos de una crisis de entidades financieras o, para ser más preciso, una crisis de entidades de crédito. Esencialmente, estamos hablando de cajas que iban a quebrar y tuvieron que ser rescatadas, y en segundo término, de bancos y cajas que dejaron de conceder créditos porque previamente no los habían concedido bien.

Pedro Luis Sánchez, expresidente de la Asociación de Inspectores del Banco de España, señala un corolario fundamental: los riesgos en la banca siempre nacen por el activo; simplificando, por conceder mal los créditos a personas y entidades que luego no los devuelven. Por la misma razón, los riesgos en una aseguradora nacen del pasivo. La aseguradora cobra una prima, por anticipado, para cubrir un determinado riesgo, y se expone a que los clientes le reclamen indemnizaciones por siniestros muy superiores a las pólizas que ha cobrado.

La crisis financiera española fue una crisis de entidades de crédito, no de aseguradoras. En esto probablemente tenga algo que ver la labor de los supervisores, de la que luego hablaremos. Pero, además, si las entidades de crédito habían concedido los créditos en España y estos no se devolvieron, entonces el principal problema estaba en la concesión de créditos en nuestro país y no en los mercados financieros internacionales, los especuladores, el neoliberalismo o el hombre del saco. Y, por supuesto, la principal responsabilidad era de los directivos y gestores que concedieron los créditos.

Tampoco podemos olvidar que a estos directivos y gestores, en el caso de las cajas de ahorro, que es donde se concentraron la mayor parte de los problemas, los habían nombrado políticos autonómicos. Para colmo, en muchos estatutos de autonomía la supervisión y la gobernanza de las cajas de ahorro recaían en las propias comunidades autónomas.

La siguiente cuestión previa para saber de qué estamos hablando es si fue una crisis sólo de cajas o de bancos y cajas. Si estamos hablando de cajas de ahorro, entonces nos referimos a entidades de carácter social en las que algunas administraciones públicas no sólo tenían funciones de supervisión —las CC.AA.—, sino en las que los partidos políticos designaban a los miembros de los consejos de administración.

La realidad es que las cajas de ahorro suponían, antes de la crisis, un 50 por ciento del sistema financiero español, y ahora quedan las de Ontinyent y Pollença, que son menos del 1 por ciento. Algunas cajas son en la actualidad bancos saneados, pero muchas de ellas han desaparecido, y la práctica totalidad del coste directo del rescate derivó de la mala gestión de las cajas de ahorro. Curiosamente, el Banco de Valencia fue la entidad que necesitó más recursos en proporción a su tamaño, y, aunque no era una caja, sí lo era Bancaja, propietario del 66 por ciento y gestor del banco.

Hubo una excepción real, el Banco Popular, que tuvo que ser intervenido y que fue adjudicado por −2.000 millones de euros al Banco Santander. Aquí, a diferencia de las cajas intervenidas, no hubo un rescate directo, y fueron los accionistas y luego los obligacionistas junior —acreedores de menor rango— quienes pusieron el dinero. Sin embargo, el Estado también tuvo que aportar fondos, unos 1.400 millones de euros, a través del mecanismo de activos fiscales diferidos, que explicaremos en el siguiente capítulo. Este importe no se incluye nunca entre las ayudas a instituciones financieras, aunque son recursos públicos, en concreto, una menor recaudación del impuesto de sociedades.

Por último, un par de aclaraciones más. En primer lugar, es cierto que los rescates se concedieron a las cajas —o si lo prefieren, en sentido amplio, a bancos y cajas—, pero sus beneficiarios reales fueron los depositantes, que se habrían quedado sin su dinero si las entidades financieras hubiesen entrado en proceso de concurso o quiebra. Por otra parte, la exigencia de responsabilidades a los directivos ha sido escasa. La sentencia penal más importante se refiere a un tema cuantitativamente menor del que luego hablaremos, las «tarjetas black», que supuso la disposición indebida de un importe acumulado de quince millones de euros, primero en Caja Madrid y luego en Bankia.

EL ORIGEN DE LA CRISIS FINANCIERA

El origen del problema estaba en que los bancos españoles habían perdido tanto dinero en la crisis que no podían ejercer eficazmente sus funciones. Mientras España tuvo capacidad fiscal para sanear los bancos no se afrontó la realidad, ya que, como llegó a señalar el propio presidente del Gobierno, Rodríguez Zapatero, teníamos el «sistema financiero más saneado del mundo».[22]A lo largo de la crisis financiera, el problema de solvencia de las distintas entidades se fue agravando.

El aspecto financiero de la crisis era un círculo vicioso. Cuando se detuvo el flujo de dinero hacia España en 2008, y eso sí que fue por causas ajenas, los bancos trataron de recuperar créditos para devolver el dinero que habían pedido en los mercados financieros internacionales, necesario para financiar el consumo y la inversión que el ahorro interno español no podía cubrir, y que generó déficit por cuenta corriente.

El aspecto clave, no obstante, fue que una parte de los que recibieron los créditos se declararon insolventes, en especial los constructores y promotores inmobiliarios. Esto significaba que los créditos no se habían concedido bien y que había una concentración de riesgos excesiva.

La crisis fue tan grave porque hubo una combinación de cinco factores: desequilibrios macroeconómicos, burbuja inmobiliaria, mal gobierno, peor concesión de créditos en algunas entidades de crédito y una supervisión financiera mejorable. Esto obligó a inyectar una enorme cantidad de dinero, sólo cuando los mercados financieros internacionales y nuestros socios europeos nos obligaron a reconocer la realidad. Esta inyección es el coste directo del rescate financiero y lo paga el contribuyente, es decir, usted y yo.

EL COSTE DIRECTO DEL RESCATE FINANCIERO

En 2012 nuestros socios europeos concedieron una línea de crédito a España, «en condiciones favorables» —lo que todo el mundo conoce como el «rescate financiero»—, de hasta 100.000 millones de euros (cerca del 10 por ciento del PIB de España en ese momento). A cambio, el Gobierno se comprometió a una serie de reformas, lo que se materializó en un «memorándum de entendimiento», más conocido como «MOU» por sus siglas en inglés (Memorandum of Understanding; nada que ver con un conocido entrenador portugués).

De esos 100.000 millones, destinados a sanear el sector financiero, se utilizaron unos 41.000 millones, y una pequeña parte se devolvió anticipadamente en 2017. El resto es hoy sólo una parte de la deuda pública, pero en 2012 España no podría haber inyectado ese dinero a los bancos porque los mercados no nos lo prestaban o lo hacían en unas condiciones simplemente inasumibles. Como veremos a continuación, el coste fue muy superior y, de hecho, a estas alturas seguimos sin tener una buena aproximación.

Según la última información que publicó al respecto el Banco de España, el 20 de noviembre de 2019,[23]el total de recursos públicos aportados fue de unos 65.000 millones de euros, aproximadamente la recaudación de IVA de un año, o algo más del 6 por ciento del PIB. Como veremos, el coste directo fue superior.

A partir de 2009, el Estado a través del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), y en menor medida el Fondo de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito (FGDEC), aportaron capital a las entidades financieras. En total, el FROB aportó 54.353 millones de euros y el Fondo de Garantía de Depósitos, 9.745 millones. De estos importes, el FROB ha recuperado 4.477 millones y el FGDEC, 748 millones. En resumen, una inversión de 64.000 millones, de los que se han recuperado 5.000.

En consecuencia, según el Banco de España, «el ajuste por estos conceptos llevaría a una estimación de los recursos netos destinados al apoyo del sistema financiero que se sitúa en 42.561 millones aportados por el FROB y 23.164 millones por el propio sector a través del FGDEC. Estos importes no incorporan los intereses y comisiones obtenidos o pagados, ni los gastos incurridos».[24]

Por otra parte, para poder vender los bancos y cajas intervenidos, el Estado y el FGDEC tuvieron que dar garantías sobre los créditos concedidos. Esto se conoce en la jerga como un «esquema de protección de activos» (EPA). Un EPA consiste en que, si un banco ha concedido un crédito y este queda finalmente impagado, entonces el FROB o el Fondo de Garantía de Depósitos asume toda la pérdida o parte de ella. En noviembre de 2019, el Banco de España estimaba que estas garantías, los EPA, iban a suponer un coste entre los desembolsos ya efectuados y los previsibles (más bien seguros) de 12.480 millones. Por otra parte, había otros compromisos, muy probables, de 1.908 millones de euros en garantías similares. En total, dar garantías a los compradores de entidades en crisis ha supuesto un gasto que ascendió a 14.472 millones de euros de gastos, a cargo de los dos fondos, es decir, de los contribuyentes.

Por último, las acciones de Bankia, que eran lo único que valía algo de toda la inversión en capital de entidades financieras, tenían un valor estimado de 9.560 millones de euros a finales de 2018. Luego, como veremos, se llegó a la conclusión de que aún valían menos.

Con «recursos aportados por el propio sector» se refiere al Fondo de Garantía de Depósitos, al que contribuyen las entidades de crédito en función de sus depósitos, y que es administrado por una comisión rectora paritaria entre el Banco de España y el propio sector. Como el voto dirimente corresponde al BdE, el organismo europeo de control de estadística y contabilidad, Eurostat, lo considera como parte del sector público, y su déficit está incluido como déficit público. Al final, como son los estados los que en realidad garantizan hasta 100.000 euros por depositante en entidades de crédito, el riesgo y los recursos son públicos.

Un resumen rápido del coste de las «ayudas financieras» es que, de acuerdo con el Banco de España, se invirtieron 64.000 millones y se han recuperado 5.000 millones, pero hay garantías, que se han pagado o se van a pagar, por 14.500 millones. En definitiva, un gasto de unos 73.500 millones, de los que se esperaban recuperar 10.000 millones, en lo que está pendiente de vender, que son las acciones de Bankia, ahora CaixaBank, en manos del Estado a través del FROB.

Veamos ahora adónde han ido estos 73.500 millones de euros inyectados en el sistema financiero. Pido disculpas de antemano por la cantidad de nombres de entidades, ya que no sólo hay muchas, sino que la misma entidad suele haber tenido varios nombres. El coste del rescate a Bankia-BMN[25]es el más elevado; el FROB invirtió 24.069 millones de euros. La participación del Estado en Bankia-BMN estaba valorada, antes de la fusión con CaixaBank, en 9.857 millones de euros, pero esta valoración contable estaba muy lejos de la realidad. El coste neto fue de 14.212 millones de euros. A esto habría que añadir el coste del rescate a los depositantes del Banco de Valencia, que fue de 6.164 millones de euros, que era propiedad de Bancaja al 66 por ciento, que luego se fusionó con Cajamadrid (y otras seis cajas menores) para dar lugar a Bankia. Posteriormente Bankia absorbió BMN (Banco Mare Nostrum), que era la antigua Caja Murcia, y que también había recibido ayudas del FROB.

En términos de coste, el rescate de los depositantes mayoritariamente catalanes de Catalunya Banc, antigua Caixa Catalunya, a cargo de todos los contribuyentes españoles, fue el segundo más oneroso. En términos de balance, si excluimos al Banco de Valencia, la de la antigua Caixa Catalunya fue la peor gestión. Aquí nos encontramos con una inversión de 11.796 millones de euros del FROB y de 892 millones de euros del Fondo de Garantía de Depósitos, y el importe recuperable es cero. Esto da un coste total definitivo de 12.864 millones de euros para un conjunto de cajas encabezadas por Caixa Catalunya, que tenían unos activos totales medios de unos 50.000 millones de euros en su balance. El dato es simplemente aterrador. En lo que luego se denominó Catalunya Banc, se acabaron perdiendo uno de cada cuatro euros gestionados.

Catalunya Banc fue el nombre bajo el que se agruparon varias cajas, encabezadas por Caixa Catalunya (después denominada Catalunya Caixa). Todo este galimatías acabó absorbido por BBVA, que lo compró por unos 782 millones de euros, pero con un EPA superior a 1.000 millones, es decir, por un precio negativo, incluso después de la inyección de fondos del FROB y el Fondo de Garantía de Depósitos de más de 12.000 millones de euros. Parece que los créditos y los riesgos en los que participó la entidad no se habían evaluado bien.

Sólo a modo de ilustración, vean la capacidad técnica que tenían los miembros del consejo de administración de Caixa Catalunya, según declaraciones de su antiguo presidente —y exvicepresidente del Gobierno—, Narcís Serra, en el Congreso de los Diputados:

Con el nuevo director fue posible afrontar una de las carencias comunes de las cajas de ahorro y organizar cursos para reforzar la capacidad de análisis de los miembros del consejo. Este plan de formación consistía en sesiones de dos horas, anteriores a los consejos mensuales, que se centraron en explicar las partidas de balance y de la cuenta de resultado, así como las ratios clave para un diagnóstico de la situación financiera de la entidad. A todas las sesiones asistió la práctica totalidad del consejo.[26]

Aunque le sorprenda al lector, esta declaración del señor Serra no fue fruto de la improvisación, sino que la traía escrita en el discurso inicial que repartió a los diputados. Que el nivel de gobernanza de los consejos de administración de las cajas no era el adecuado, por ser suaves, no es una conclusión personal, sino que así opinaban algunos de los expolíticos que presidían las cajas de ahorro. Evidentemente, si los gestores y miembros de los consejos de administración hubiesen estado más preparados, es bastante probable que la crisis de estas entidades, que eran casi la mitad del sistema financiero español, no hubiera sido tan grave. En buena medida, esta es una responsabilidad que debería recaer en los políticos que los nombraron, mucho más que en los supervisores, que también podrían haber realizado mejor su labor.

Podríamos seguir con la Caja de Ahorros del Mediterráneo, que el exgobernador del Banco de España, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, calificó como «lo peor de lo peor» —el rescate de los depositantes costó 11.729 millones de euros—, o con Caja Castilla-La Mancha, cuya discutible gestión costó a todos los contribuyentes 4.215 millones de euros.

No todas las cajas quebraron, pero, con la excepción del Banco Popular, todas las entidades que se tuvieron que intervenir eran cajas de ahorro. Y todo, absolutamente todo el coste del rescate directo, que computan el Banco de España, el Fondo de Garantía de Depósitos y el FROB, es atribuible a las cajas de ahorro. Las dos aparentes excepciones, Banco de Valencia y Banco Gallego, estaban controlados y participados mayoritariamente —el 66 y el 49,84 por ciento— por dos cajas, Bancaja y Nova Caixa Galicia. Con estos datos, la única conclusión posible es que la denominada «crisis bancaria» es, de forma sustancial, una crisis de cajas de ahorro.

EL FRACASO DE LAS PREFERENTES

Otra de las características de las cajas de ahorro, además de su peculiar sistema de gobierno corporativo, era que no podían ampliar capital social emitiendo acciones, simplemente porque no tenían accionistas. Para ampliar capital social, para fortalecer sus recursos propios, sólo tenían dos opciones. La primera era no repartir dividendos y reinvertir los beneficios obtenidos. Si esto no bastaba porque se querían expandir, la única alternativa era emitir productos financieros híbridos. Las participaciones preferentes fueron, con mucho, el producto más utilizado.

Para abrir sucursales, pero sobre todo para conceder nuevos créditos, hay que disponer de más fondos propios. Estos pueden provenir de los beneficios obtenidos, pero siempre que no se destinen a la obra social. Si las cajas de ahorro hubiesen tenido que drenar beneficios de la obra social para expandirse, esto habría sido un límite en la expansión de las cajas al calor de la burbuja inmobiliaria y crediticia. Sin embargo, entre 1999 y 2005 se emitieron 17.000 millones de euros en participaciones preferentes, colocadas masivamente a inversores minoristas que desconocían los riesgos en los que estaban incurriendo. Hay que señalar que el 90 por ciento de las preferentes las emitieron entidades financieras, directamente o a través de filiales en paraísos fiscales, la mayor parte cajas de ahorro.

La inversión en recursos propios a través de preferentes favorecía la «capacidad para absorber pérdidas», es decir, que si las cosas se ponían mal, como acabó ocurriendo, los inversores perderían su dinero. El término «participación preferente» es engañoso. El lenguaje nunca es neutral, pero en este caso menos aún. A primera vista, parecía un producto exclusivo con mayores derechos que un producto financiero corriente. Sin embargo, su denominación debería haber sido «deuda perpetua ultrasubordinada». Esto significa que se daba dinero a una entidad sin que estuviera obligada a devolverlo, o al menos no hasta el año 3000, según el calendario occidental. Además, pagaría intereses si, y sólo si, el emisor tenía beneficios. En algunos casos, se llegó a establecer que sólo se pagarían intereses si el deudor quería, literalmente, o, mejor dicho, si lo aprobaban el Banco de España y el propio consejo de administración de la entidad financiera emisora.

Que esto planteaba problemas jurídicos era evidente. El Código Civil, sin ir más lejos, señalaba y señala taxativamente en su artículo 1.256 que «la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes». Es una lástima que ninguna autoridad supervisora tuviese a mano un ejemplar del Código Civil, porque dar dinero a una entidad que no tiene la obligación de devolverlo ni, en algunos supuestos, de dar rentabilidad al capital invertido parece estar ligeramente en contradicción con el precepto; como poco puede parecer una cláusula abusiva.

Aun así, que se pueda vender este producto financiero híbrido y complejo a un inversor institucional no es grave y pasa en muchos mercados financieros de otros países. Esto se compensa con rentabilidades muy elevadas, de dos dígitos, que hacen que el emisor intente amortizar cuanto antes la participación preferente. España fue prácticamente el único país occidental donde se vendieron preferentes a inversores minoristas, y no precisamente al 15 por ciento de interés.

En este punto hay que hacer una distinción. Una cosa es que se emitan preferentes para financiar nuevos créditos y la apertura de oficinas, y otra emitirlas para tapar un déficit de recursos propios o, peor aún, uno que no se ha reconocido, esto es, para cubrir pérdidas ocultas. Si la preferente no se comercializa como es debido y el cliente no es un experto, se está trasladando un riesgo que el inversor no es consciente de asumir. Y no es lo mismo trasladar un riesgo improbable de pérdidas que prácticamente una certeza.

En el año 2009, en medio del peor ejercicio económico de España en más de medio siglo, se emitieron más de 13.000 millones de euros en participaciones preferentes. Entonces los balances de las cajas no reflejaban pérdidas, pero la morosidad y las adjudicaciones de inmuebles se habían disparado. Si los balances de las antiguas cajas hubiesen reflejado estas pérdidas, habría sido imposible colocar estas preferentes. Esto volvió a ocurrir en las salidas a bolsa de 2011, la más importante de las cuales fue la de Bankia. Precisamente, las cajas que acabaron formando Bankia fueron las que más preferentes emitieron.

En muchísimos casos, los jueces establecieron con posterioridad que estas preferentes no fueron bien comercializadas y dictaminaron que los bancos indemnizaran como herederos de las cajas que las emitieron. En buena medida, fueron los contribuyentes los que acabaron pagando estas pérdidas de las entidades financieras. Por el camino, muchos ciudadanos perdieron la confianza en el sistema financiero y en sus supervisores, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y el Banco de España.

UN DINOSAURIO APALANCADO. LA SAREB O EL «BANCO MALO»

A este coste directo del rescate hay que añadir dos conceptos, el coste del denominado «banco malo», la Sareb, y los «activos fiscales diferidos» del Banco Popular. Los «activos fiscales diferidos» son un coste porque fueron garantizados por el Estado para que pudiesen computar en el capital de los bancos. Lo explicaremos más adelante, pero una primera aproximación es que, cuando un banco da un crédito y no se lo devuelven, tiene una pérdida. Si esa pérdida es de 100, el banco puede anotar en contabilidad un «beneficio» de 30 que compense parcialmente la pérdida, porque habrá generado el derecho a pagar menos impuesto de sociedades en el futuro. Recordemos que el tipo impositivo de los bancos en el impuesto de sociedades es del 30 por ciento. El resto de las entidades, salvo las petroleras, que también pagan el 30, tributan al 25 por ciento.

Lo que hizo el Estado fue garantizar que, en caso de liquidación o de pérdidas de un banco, convertiría este «activo fiscal diferido» en una devolución (de un dinero no ingresado). Traduciendo, el Estado avaló un 30 por ciento de parte de las pérdidas de los bancos si una entidad entraba en crisis, y eso se produjo en el caso del Banco Popular. Pero ahora sigamos con el dinosaurio apalancado.

La Sareb, acrónimo de Sociedad Anónima de Reestructuración de Entidades Bancarias, se creó en 2012 para adquirir créditos e inmuebles a entidades financieras con problemas. Algunos bancos y aseguradoras invirtieron, sin mucho entusiasmo, y se hicieron con el 55 por ciento del capital social. El Estado, a través del FROB, adquirió el 45 por ciento restante. Con este esquema se creó un dinosaurio, la mayor inmobiliaria de España, pese a que la mayor parte de su activo no eran inmuebles, sino créditos inmobiliarios, morosos o no, procedentes de cajas de ahorro con dificultades. La Sareb era formalmente privada, muy apalancada. Algunos advertimos que no era una buena idea y que, para variar, todos los contribuyentes acabaríamos pagando los excesos.

«Cuando despertó, el dinosaurio todavía estaba allí». Y cuando España despertó de la crisis financiera iniciada en 2008, la Sareb, el dinosaurio apalancado, todavía seguía aquí, como en el cuento de Monterroso. Se atribuye a Arquímedes la famosa frase «dadme un punto de apoyo y moveré el mundo». El sabio griego fue el primero en formular matemáticamente el principio de la palanca. En el mundo financiero, se habla de apalancamiento cuando una empresa se endeuda. Esto permite a los accionistas, si el beneficio es suficiente, obtener una elevada rentabilidad por cada euro invertido. Sin embargo, si no hay punto de apoyo y la palanca se rompe, las consecuencias pueden ser desastrosas.

Un inciso para aclarar el apalancamiento a los que sean ajenos a estas cuestiones. Si compro un piso con mi propio dinero, me cuesta 200.000 euros y lo alquilo por 12.000 euros al año (1.000 euros netos al mes), obtengo 12.000 euros con una inversión de 200.000, es decir, un 6 por ciento de rentabilidad. Si pido el 50 por ciento del dinero al banco, 100.000 euros, y el banco me los presta al 3 por ciento, gano menos, ya que pago intereses, el 3 por ciento de 100.000, es decir, 3.000 euros. Es cierto que gano 9.000, pero sólo he invertido 100.000 euros, con lo que mi rentabilidad es de un 9 por ciento. Cuanto más porcentaje de deuda tenga, cuanto más apalancado esté, más rentabilidad puedo obtener. Sin embargo, si no consigo alquilar el piso, entonces, además de otros gastos, tendré que pagar los intereses al banco, que serán mayores cuanto más dinero le haya pedido.

En la crisis de 2008-2013 se hablaba de un exceso de apalancamiento de las empresas no sólo en los análisis académicos o periodísticos, sino incluso en las justificaciones —exposiciones de motivos— de las leyes. De hecho, no sólo en España, sino también a escala internacional, se está exigiendo un mayor capital a los bancos. El negocio bancario es, en esencia, apalancado; consiste en captar dinero del público para prestarlo a empresas y particulares. En principio, un banco debe lo que presta, y sólo tiene una fracción de dinero de los accionistas, que es lo que se denomina «coeficiente de recursos propios». Si los clientes son insolventes, no sólo los accionistas perderán sus ahorros. Por esa razón, se les exige mayor capital a los bancos, se les exige que estén menos apalancados.

Para solventar el problema del exceso de apalancamiento, se creó el dinosaurio más apalancado de la historia, la Sareb o «banco malo». La Sareb tenía, cuando se creó, un capital del 2 por ciento de sus activos. Esto quiere decir que, de cada cincuenta euros de activos que tenía la sociedad, uno lo habían puesto sus accionistas. Sólo el 45 por ciento del capital de la Sareb era del Estado a través del FROB. Esto significaba que, según las reglas europeas de contabilidad, la Sareb no pertenecía al sector público. Además, tenía deuda subordinada que suponía un 6 por ciento de sus activos, distribuida también entre el Estado (45 por ciento) y el sector privado (55 por ciento). Si no había beneficios, esta deuda no devengaría intereses. Esta deuda subordinada o junior actuaba como un colchón de seguridad; si había pérdidas se transformaría en capital.

Lo que sí devengaría intereses (y de hecho se han estado pagando) sería el 92 por ciento restante de deuda senior,[27]íntegramente avalada por el Estado. Esto no se consideraba deuda pública, porque el Estado se limita a avalar la deuda de una entidad formalmente privada. Con independencia de lo que digan las normas europeas, ¿qué pasaría si hubiera pérdidas? Las primeras las soportarían los accionistas; hasta el 45 por ciento, el Estado. A continuación, los acreedores subordinados deberían transformar la deuda en capital para que la sociedad no tuviera que aumentar capital o liquidarse. Si esto no fuese suficiente, los acreedores senior no perderían nada, porque cuentan con la garantía del Estado. «En consecuencia, si las cosas van realmente mal, el contribuyente español tendrá que poner el 45 por ciento de las primeras pérdidas, capital y deuda subordinada, y el 92 por ciento de las siguientes. Aunque nadie le haya informado, usted, amable lector, está corriendo con un 94,5 por ciento del riesgo de la Sareb. Si las pérdidas sobrepasan un mínimo umbral, el 94,5 por ciento, irán a déficit público».[28]

Todo esto fue escrito y publicado en mi antiguo blog hace casi diez años, en 2013. Incluso les pregunté a los presidentes del FROB y de la propia Sareb en el Congreso de los Diputados sobre las pérdidas que íbamos a tener que asumir los contribuyentes... Me hubiese gustado estar equivocado. Nos despertamos de una pesadilla, para vivir una quizá peor, y el dinosaurio apalancado, la Sareb, seguía estando ahí. Ahora todos debemos formalmente 35.000 millones de euros más.

La primera presidenta de la Sareb, Belén Romana, definía al «banco malo» español en una frase muy conocida: «La Sareb ni es un banco ni es malo». No obstante, la realidad se acaba imponiendo. A principios de 2021, cuando Eurostat revisó las cuentas públicas españolas de 2020, reclasificó la deuda de la Sareb como deuda pública del Reino de España. Esto significa que la deuda pública española creció en contabilidad nacional, de un día para otro, en más de tres puntos de PIB. Esto no fue más que el reconocimiento de la realidad.

La Sareb debía al cierre de 2020 más de 35.000 millones de euros que contaban con la garantía del Estado. Pero, al mismo tiempo, la Sareb tenía unos fondos propios negativos de 7.500 millones de euros. Si usted ha avalado a alguien insolvente, entonces es como si la deuda la tuviese usted. Por otra parte, aunque el Estado poseía un 45 por ciento del capital de la Sareb, de acuerdo con el Real Decreto 1559/2012, «en ningún caso la participación pública podrá ser igual o superior al 50 por ciento del capital de la sociedad. Se entenderá por participación pública el conjunto de las participaciones directas o indirectas que ostenten las unidades institucionales públicas, tal y como se definen en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales».

La prohibición por real decreto de que la Sareb formase parte del sector público fue un ejemplo perfecto de poner puertas al campo. Si los accionistas perdían todo su capital, todo lo aportado y lo que se habían comprometido a aportar, como de hecho ocurrió, ¿qué solución quedaba? Pues había dos soluciones, liquidar la sociedad o ampliar capital. Como los accionistas privados ya no pusieron más dinero, la pérdida recaería en los contribuyentes, garantes de los 35.000 millones de euros. Efectivamente, en enero de 2022 hubo que modificar la normativa de la Sareb (mediante el Real Decreto Ley 1/2022) para que el sector público pudiese ser mayoritario.

De momento, en las cuentas nacionales de 2020, España tuvo que reconocer 9.900 millones de euros más de «ayudas a entidades financieras» como parte del déficit público, algo que se corresponde con los fondos propios negativos de la Sareb al cierre del ejercicio. En mi opinión, esto no será suficiente y aún habrá que poner más dinero. En la práctica, lo que ha ocurrido ha sido que los contribuyentes debemos 35.000 millones de euros más, pero sólo hemos reconocido en déficit público cerca de 10.000 millones. Esto supone que lo que tiene la Sareb vale 25.000 millones. Si finalmente se vende por menos, la diferencia irá a déficit público, junto con los gastos de cada año. Si estos activos, fundamentalmente las viviendas, no se venden, porque se opta por que la Sareb se quede indefinidamente en el sector público para hacer política social, entonces el déficit futuro en el que se incurrirá será aún mayor. Nada es gratis.

Para concluir este apartado, tan sólo quiero señalar que los recursos públicos se inyectaron en muchas entidades y sólo se han recuperado —una pequeña parte— en Bankia. Tras la fusión de Bankia y CaixaBank en 2021, el Estado tiene un 16,11 por ciento de la nueva entidad, valorada en 3.500 millones de euros. Esto supone 6.000 millones de euros menos que la última información que publicó el Banco de España un año y medio antes.

De 62.000 millones de coste para el contribuyente hemos pasado a 78.000, unos 10.000 millones más por la Sareb —y con un riesgo de hasta 25.000 millones más porque el aval de deuda es de 35.000 millones— y otros 6.000 millones adicionales porque, supuestamente, se contabiliza que la participación en el capital de CaixaBank es menor de lo que valía la participación del Estado en Bankia. El coste directo del rescate financiero (casi todo de las cajas de ahorro) oscilará entre 78.000 y 100.000 millones de euros. A esto hay que añadir la pérdida de recaudación en el impuesto de sociedades e incluso el coste directo de los activos fiscales diferidos. Es una factura muy elevada, aunque mucho más caro hubiese sido quedarse sin sistema financiero. Con todo, lo más caro de todo fue el agravamiento de la crisis económica por haber dejado sin financiación a muchas empresas rentables.

Efectivamente, estamos hablando de un coste enorme que ha recaído de forma íntegra en el contribuyente. A pesar de todo, como veremos a continuación, hay aún más costes que no sólo ha pagado el contribuyente. Está casi todo amortizado, pero ha tenido que pasar más de una década.

8

El rescate financiero y sus costes (II).

Bankia

LA OPACIDAD

Lo primero con lo que se encuentra cualquiera que se aproxime a la crisis financiera en España es con la opacidad. Simplemente no se sabía qué había en los balances de los bancos. Cuando la crisis estalló con toda su crudeza, tras pinchar la burbuja inmobiliaria, tampoco se quiso reconocer que esto había afectado sobre todo a las cajas de ahorro.

Para intentar arrojar un poco de luz y ver cómo hemos llegado hasta aquí, examinaremos el caso Bankia, que en 2012 obligó al Gobierno a pedir el rescate financiero. Las condenas más graves del caso fueron por un asunto menor desde el punto de vista cuantitativo, el de las famosas tarjetas black, que ilustra muy bien la opacidad que envolvió a toda la crisis bancaria.

Más adelante, veremos también un caso opaco e ininteligible para el que simplemente faltan datos, el del Banco Popular. Fue el hundimiento de un banco por falta de liquidez, precisamente en la situación de más liquidez que habíamos tenido nunca en España. ¿Qué pasó?

En los dos casos seguiré las conclusiones del dictamen de la Comisión de Investigación sobre la Crisis Financiera del Congreso, de la que tuve el honor de formar parte como diputado entre 2017 y 2018, así como del voto particular de mi grupo parlamentario, Ciudadanos. Como los demás diputados de mi grupo, voté en contra del dictamen, esencialmente por la negativa de los demás grupos parlamentarios a reconocer que la politización de las cajas de ahorro fue fundamental en su pésimo desempeño durante la crisis y que repercutió de lleno en el contribuyente. En cualquier caso, creo que el trabajo de la comisión reveló muchos problemas que de otra forma hubieran pasado desapercibidos. El material de las comparecencias a lo largo de los meses da para mucho, pero trataré de resumir lo que considero más relevante.

Finalmente, intentaré dar una explicación a uno de los aspectos más oscuros de la crisis financiera, los activos fiscales diferidos, que son una parte, y no precisamente menor, de los activos de los bancos. Son, de alguna forma, el negativo de la fotografía del sistema financiero y reflejan lo que nos queda por pagar de esta factura derivada de la crisis del sistema financiero.

BANKIA

En julio de 2011, Bankia era un banco quebrado que salió a bolsa. En realidad, una fusión de cajas controladas por exdirigentes del PP como Rodrigo Rato o José Luis Olivas que empezó a cotizar en el mercado de valores. Las dos principales cajas de la entidad eran Caja Madrid y Bancaja. Aunque estaban quebradas, los datos contables del folleto de emisión no lo reflejaban. En ese momento Bankia era la entidad de crédito más grande de España por oficinas y activos en territorio nacional. Santander y BBVA eran más grandes por sus activos y oficinas en otros países. Eso quería decir que Bankia era sistémica en España, y que un problema suyo nos afectaría de lleno a todos. Según dos sentencias del Pleno de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 3 de febrero de 2016, ambas por unanimidad, el folleto de emisión de las acciones de Bankia contenía «graves inexactitudes».

Se preguntará usted si toda la responsabilidad es de los directivos que el PP colocó en Caja Madrid y Bancaja, y cómo es posible que un banco derivado de la fusión de varias cajas quebradas pudiese salir a bolsa.

Una respuesta a ambas preguntas la dio el actual vicepresidente del Banco Central Europeo, y entonces ministro de Economía, en el Congreso de los Diputados, Luis de Guindos, el 10 de diciembre de 2014, respondiendo al entonces portavoz de Economía del PSOE, Pedro Saura:

Usted sabe que la salida a bolsa de Bankia fue una decisión política. Se definió por el Gobierno como una cuestión de Estado, en la que su Gobierno forzó voluntades e hizo que los supervisores miraran hacia otro lado. Por mucho que la dirección de Bankia se hubiera empeñado en salir a bolsa, esta operación nunca se hubiera producido —reitero, nunca se hubiera producido— sin el visto bueno del Banco de España y de la Comisión Nacional del Mercado de Valores. Así pues, señoría, si usted quiere trasparencia e investigación, empiece por preguntar al Gobierno anterior y a los entonces responsables del Banco de España y de la Comisión Nacional del Mercado de Valores; todos ellos nombrados por el Gobierno socialista.

Los hechos son fundamentalmente que pequeños inversores pagaron 3.085 millones de euros por el 47,6 por ciento de las acciones de Bankia, valorando este banco en unos 6.000 millones de euros. Unos meses después hubo que inyectar en BFA-Bankia 22.424 millones de euros para evitar la quiebra desordenada del banco. Finalmente, en el grupo BFA-Bankia-BMN se han inyectado 24.069 millones de euros, mientras que a la participación del Estado tras la fusión con CaixaBank se le estimaba un valor de 3.500 millones de euros, según los datos que hizo públicos el consejero delegado de CaixaBank, Gonzalo Gortázar, en comparecencia de mayo de 2021. A este importe hay que añadir los 3.300 millones de euros que se han recuperado vía la venta de acciones de Bankia, un 14,5 por ciento, y vía dividendos cobrados.

Obviamente, si Caja Madrid y Bancaja hubiesen estado saneadas en la fusión que dio lugar al grupo BFA-Bankia en 2011, Bankia no habría estado quebrada. Por otra parte, si la contabilidad hubiese reflejado fielmente la situación patrimonial, financiera y los resultados de Bankia, nadie habría acudido a la compra de acciones. La contabilidad no reflejaba una situación patrimonial crítica como para tener que aportar más de 22.000 millones de euros unos meses después. Es posible que una cantidad inferior hubiese bastado, pero seguiría ascendiendo a muchos miles de millones de euros. Ese es, en síntesis, mi análisis de los hechos.

En cualquier caso, era dinero que España no tenía, dadas las gravísimas dificultades que tenía el Estado para financiarse en los mercados. Precisamente el rescate de Bankia fue el detonante del rescate financiero de España, materializado en el famoso memorándum de entendimiento o MOU (BOE, 10 de diciembre de 2012).

Y la prueba de que el dinero inyectado en Bankia era imprescindible es que no lo hemos recuperado. Si los activos de Bankia hubiesen valido lo que los balances decían que valían, entonces se habría recuperado todo el dinero del rescate, porque al cobrarse los créditos y venderse los activos inmobiliarios Bankia hubiese tenido unos beneficios extraordinarios.

Las cajas de ahorro que se integraron luego en Bankia no concedieron adecuadamente los créditos e incurrieron en riesgos inasumibles, por ejemplo, participando directamente en el negocio inmobiliario. Luego, en lugar de reconocer la realidad de la situación, en el proceso de fusiones de 2010-2011, las pérdidas no se cargaron contra la cuenta de resultados, sino contra reservas. Esto supuso que los pequeños inversores que acudieron a la ampliación de capital social no sólo no sabían que Bankia estaba quebrada, sino que creían que tenía beneficios. Otro efecto secundario de cargar las pérdidas contra reservas, lo cual supone reconocer unos beneficios que realmente no se tienen, es que, además, los directivos pueden cobrar bonus por su «desempeño». La razón de poder cargar pérdidas contra reservas fue la autorización concedida por la Comisión Ejecutiva del Banco de España, que explico más adelante.

Frente a este análisis, tristemente corroborado por las cifras, hay dos argumentos en contra. Por una parte, el testimonio en la Comisión de Investigación del expresidente de Bankia, Rodrigo Rato, quien señalaba que las cuentas con las que salió a bolsa eran correctas, entre otras cuestiones porque eran las que aprobó la Comisión Ejecutiva del Banco de España. «Me permitiré recordar aquí que la opinión de los inspectores del Banco de España carece de toda relevancia legal ya sea bancaria o contable; sus opiniones podrán, en el mejor de los casos, ser tenidas en cuenta por sus superiores cuando elevan sus informes a la Comisión Ejecutiva, que es la que emite, según frase del fiscal del caso —abro comillas—,“opinión auténtica sobre materias bancarias y contables”. Esta opinión representa el criterio del Estado en estas materias».

La tesis de algunos intervinientes en la Comisión de Investigación, por haber ocupado cargos en el Banco de España o en la CNMV, era que las cuentas de Bankia eran correctas en 2011, pero que la segunda recesión de 2011-2012 impactó de forma muy negativa en el balance de la entidad y la hizo inviable. Recordemos, sencillamente a título informativo, que entre 2010 y 2011 el PIB español cayó menos del 1 por ciento, es decir, que la crisis económica anterior, con un desplome del PIB superior al 9 por ciento, no había tenido demasiado impacto en Bankia, pero una caída del 1 por ciento de la actividad económica acabó con la solvencia de la principal entidad financiera española. Por otra parte, también es extraño que la segunda recesión sólo se llevara por delante a Bankia, pero no a los demás bancos.

En fin, con independencia de cualquier otra consideración, la contabilidad pretende ofrecer una imagen fiel de la situación financiera y los resultados de una empresa. Si no es así, por las razones que sean, simplemente no sirve. La realidad de lo que valen los bancos, y por tanto de su capacidad para prestar, no varía, aunque nos empeñemos en decir que realmente valen más. Como señalaba el escritor de ciencia ficción Philip K. Dick, la realidad es aquello que no desaparece cuando cierras los ojos. Hubo quien cerró los ojos durante unos años, pero la realidad de Bankia y de la crisis financiera en general no desapareció.

El Banco de España cerró los ojos al autorizar en los sistemas institucionales de protección, conocidos como SIP o «fusiones frías», que los deterioros de los activos y los impagos de los créditos se cargasen contra la cuenta de reservas y no contra resultados. Un sistema institucional de protección es un sistema en el que varias entidades de crédito establecen «un compromiso mutuo de solvencia y liquidez» a través de «fondos inmediatamente disponibles» de un importe igual o superior al «40 por ciento de los recursos propios» de cada entidad. Este compromiso debe estar garantizado por una «entidad central» en la que participen todas las entidades financieras de los SIP. Traduciendo esta jerga, un SIP es algo que se quiere parecer a una fusión, pero ni lo es a efectos jurídicos, ni mucho menos a efectos prácticos.

Este sistema, el de los SIP, no funcionó. Sin embargo, el problema realmente grave no fue ese, sino que el sistema sirvió para que la cuenta de pérdidas y ganancias de las entidades no reflejase la realidad. Si en una de estas cuentas los ingresos sí figuran pero buena parte de los gastos no se anotan, entonces parece que se ha ganado mucho más de lo que realmente se ha hecho, o incluso que, perdiendo dinero, parece que se ha ganado.

Cuando a un banco se le deteriora un crédito —esencialmente no se lo pagan—, esto hay que reconocerlo en la cuenta de pérdidas y ganancias, y no cargarlo contra las reservas. Pero la Comisión Ejecutiva del Banco de España consideró en diciembre de 2010 que estos SIP eran lo mismo que una fusión y que los deterioros de créditos, la morosidad, se reconociesen no como gastos en la cuenta de pérdidas y ganancias, sino que se cargasen contra reservas.

Para los que no sean expertos en contabilidad, el balance de la sociedad queda igual porque lo que no está en el resultado del ejercicio se halla en reservas. Pero se oculta una información clave, que en un año se está perdiendo dinero, y lo que parece es que en el pasado se ganó menos.

El efecto en la práctica fue que un conjunto de cajas, las que se integraron en los SIP, que antes perdían dinero, ahora pasaran a ganarlo; pura negación e irrealidad. Si no se hubiesen constituido los famosos SIP o al menos se hubiera cumplido la normativa contable, los deterioros se habrían cargado a la cuenta de resultados y, por tanto, todas las cajas que formaban el SIP de Bankia, y luego del grupo BFA-Bankia, hubiesen estado en pérdidas, lo cual habría imposibilitado su salida a bolsa.

Esta es, también, la tesis del dictamen de la Comisión de Investigación sobre la Crisis Financiera del Congreso de los Diputados, que aprobó, entre otras, estas conclusiones:

2. El Banco de España incurrió en una grave irregularidad de consecuencias nefastas al permitir a Caja Madrid, Bancaja y otras cinco cajas, en el llamado SIP, contabilizar de forma singular todo el deterioro neto existente al cierre del ejercicio 2010, 7.619 millones de euros, contra reservas en lugar de ir a cuenta de resultados.

3. Los inspectores del Banco de España advirtieron correctamente y a tiempo del riesgo de quiebra y perjuicio para el pequeño inversor que entrañaba la salida a bolsa de Bankia. La opacidad de todas las decisiones y procedimiento de inspección y autorización de operaciones.[29]

[...]

5. El Banco de España autorizó a Bankia a abonar la retribución variable correspondiente al ejercicio 2011 a 72 directivos en contra de la recomendación de los inspectores y aun sabiendo, o debiendo saber, que estos bonus no guardaban ninguna relación con la realidad contable de la entidad.

Como hemos explicado antes, cuando se autoriza que una parte de los gastos de una entidad no pasen por la cuenta de pérdidas y ganancias, las pérdidas se pueden convertir en beneficios, como de hecho ocurrió. Y una de las consecuencias fue que, en 2011, algunos directivos se vieron directamente beneficiados, al cobrar un bonus por unos beneficios que se derivaban únicamente de no incluir una parte de los gastos en la cuenta de pérdidas y ganancias.

En resumen, uno se puede creer que una segunda e imprevisible recesión de menos del 1 por ciento del PIB se llevara por delante tan sólo a Bankia, o bien que los créditos de las cajas que formaron Bankia estaban muy mal concedidos y que esto, por diversas razones, no se reflejaba en la contabilidad. Este problema oculto de solvencia se hizo insostenible cuando la liquidez disminuyó, causada en parte por la política del BCE que subió los tipos de interés. Dada la insolvencia de la entidad de crédito más grande del mercado español, España se vio obligada a pedir el rescate financiero. Una vez expuestas las dos teorías, le dejo las conclusiones al lector.

CODA. LAS TARJETAS BLACK

El episodio de las tarjetas black es, con bastante probabilidad, lo más conocido de la crisis financiera. De todas formas, el dictamen de la Comisión de Investigación sobre la Crisis Financiera del Congreso sólo lo menciona, de pasada, en una línea. Y en muchos análisis serios de la crisis se considera que no es relevante. Efectivamente, que a lo largo de los años unos cuantos consejeros y directivos, primero de Caja Madrid y luego de Bankia, se gastasen indebidamente unos quince millones de euros no determina una crisis financiera ni una factura que, sólo en lo tocante al coste directo del rescate, excede de los 75.000 millones de euros. ¿O sí?

Aunque si nos atenemos a las cifras puras y duras no es un episodio determinante, lo que podríamos denominar «efecto black» constituye un sistema corrupto, sin control por definición, y que en una entidad tan importante tiene un resultado devastador.

A un consejo de administración se le paga para que controle y supervise a los directivos de una entidad. Sin conocimientos, independencia y un mínimo de integridad, este control es imposible. Si los consejeros disponen de una tarjeta opaca que proporciona el presidente de una caja, no es posible fiscalizar la gestión de dicho presidente. Además, los límites de la tarjeta eran más o menos altos en función de la afinidad y posición de los consejeros en los órganos de gobierno. Si se carece de los conocimientos suficientes en finanzas elementales para saber que los sueldos se tienen que aprobar, que los gastos hay que justificarlos y que las retribuciones hay que declararlas, entonces no se puede dirigir ni controlar nada. De la integridad y ética para dirigir una entidad financiera, mejor ni hablamos. Este sistema de dirección provocó una pelea política feroz por hacerse con el control de la caja y la multiplicación de créditos mal concedidos, aunque sólo fuera, si somos benévolos, por falta de control. En suma, una gestión lamentable.

La reacción social y penal a este escándalo fue particularmente dura. Hubo implicados que acabaron en el ostracismo, y en algunos casos los que no devolvieron el dinero acabaron en prisión. Muchos de estos pagos se hicieron porque los implicados se creían impunes. Ni se molestaron en sacar el dinero del cajero para luego efectuar los pagos. Con el paso de los años, sigo sorprendido de que grandes expertos fiscales creyesen que operaciones nominales, anotadas en una red de ordenadores —eso es esencialmente un pago con tarjeta—, fuesen a permanecer ocultas para siempre. Por supuesto, no fue así. Cuando la entidad fue intervenida, el nuevo equipo directivo puso a Auditoría Interna a rastrear pagos irregulares. El descubrimiento de las tarjetas opacas fue comunicado al FROB, que luego lo denunció a la Fiscalía Anticorrupción.

La condena social y penal del caso se explica por la desfachatez de algunos de los implicados, pero también porque se entendió con claridad. A diferencia de otras cuestiones de la gestión de las entidades financieras, lo que pasó con las famosas black lo podía comprender cualquiera.

El corolario, en mi opinión, es que la luz del sol es el mejor desinfectante. Sólo arrojando luz sobre las conductas irregulares y tratando de comprenderlas es posible reducirlas de forma drástica. Las cuantías indebidamente cobradas pueden parecer irrelevantes en el cómputo global, pero las consecuencias de la mala gestión, sobre todo en una situación económica complicada, es indudable que no fueron irrelevantes.

Antes de pasar al siguiente capítulo, en el que explico la absoluta singularidad del caso Banco Popular, una última reflexión relativa al aspecto financiero de la crisis. El coste del rescate ascendió a decenas de miles de millones de euros. Un 7 u 8 por ciento del PIB es muchísimo dinero, y ha sido un coste muy superior al de los países de nuestro entorno. Pero el coste fundamental que hemos heredado ha sido una terrible destrucción de empresas y empleos. Una parte eran viables, pero no pudieron resistir a la sequía de liquidez provocada por unas entidades financieras que no daban créditos. Parte del problema radicaba en el gravísimo error de política monetaria del Consejo del BCE, presidido por Jean-Claude Trichet, que subió los tipos entre 2010 y 2011, agravando los problemas financieros de particulares, pero sobre todo de empresas y estados.

Aun así, la mayor parte del problema fue fruto de la situación de la mitad de nuestro sistema financiero, las cajas de ahorro, y en menor medida por la de los bancos. Sufrimos una crisis más grave, entre otras razones porque no teníamos el sistema financiero más sólido del mundo, sino una burbuja financiera y crediticia, y unas entidades financieras que no habían dado bien los créditos. De alguna forma, el BCE no lanzó mucha agua, pero lo peor era que las mangueras, el sistema financiero, no estaban en buen estado, lo que llevó a secar la liquidez.

Si desde el punto de vista económico hemos salido mejor de la crisis de la COVID-19, ha sido porque no ha habido al mismo tiempo una crisis de liquidez. El BCE no subió los tipos de interés, sino que, al contrario, optó por una política monetaria ultraexpansiva. Además, los bancos están más saneados y han dado créditos, en buena medida garantizados por el Estado.

Algunos creen que un banco nunca se cae por motivos de solvencia y que todo fluye en situaciones de abundante liquidez. Sin embargo, esa era la situación cuando la crisis parecía haber quedado atrás y crecíamos a una tasa superior al 3 por ciento del PIB. En la noche del 6 de julio de 2017, el que había sido el banco más rentable del mundo, el Banco Popular, cayó.

9

Sucedió una noche.

La caída del Banco Popular

SINGULARIDADES, AGUJEROS NEGROS Y OPACIDAD ABSOLUTA

En física, una singularidad es un punto donde la curvatura espaciotemporal se vuelve infinita. El caso más conocido de singularidad son los agujeros negros. El efecto fundamental de una singularidad es que las leyes físicas no se aplican, o, mejor dicho, que las leyes que hemos descubierto no explican lo que ocurre en un agujero negro, donde la luz ni siquiera es capaz de escapar. Sin embargo, hace dos décadas, Stephen Hawking demostró que, pese a esto, los agujeros negros emiten radiaciones.

Algo parecido se puede decir del Banco Popular. No estamos hablando de una caja de ahorros dirigida por gente que no sabía de finanzas, sino del que hace algunos años era el banco más rentable del mundo. Más singular aún, la caída no se produjo durante la crisis, sino varios años después, en 2017.

Lo peor del caso es que persiste una gran opacidad, y muchas de las cosas que pasaron no se entienden, o, por lo menos, yo no soy capaz de comprenderlas a la escasa luz de los datos disponibles. Por otra parte, la «resolución» del Banco Popular es singular por el simple hecho de que no ha habido ninguna otra como ella, ni antes ni después.

En sentido estricto, el proceso de resolución del Banco Popular no ha tenido ningún coste para los contribuyentes. Sin embargo, como en casi todo, hay un par de matices. La crisis del Banco Popular ha costado unos 1.400 millones en activos fiscales diferidos del impuesto de sociedades. Esto significa que una parte del agujero del banco se pagó gracias al aval concedido por el Estado a los activos fiscales diferidos. En cualquier caso, se dio dinero público a una entidad privada a costa de los impuestos de los españoles. Esto se tenía que pagar, fuese cual fuese el sistema de resolución, pero sigue siendo un coste del rescate del Banco Popular, aunque no se incluya en los informes del FROB o del Banco de España.

El segundo matiz es que, si las reclamaciones contra la decisión de «resolución» del Banco Popular prosperasen, entonces habría que ver quién paga. Según señaló la presidenta de la Junta Única de Resolución (JUR o SRB, por sus siglas en inglés), Elke König —la autoridad europea que tomó la decisión de «resolver» el banco—, en su comparecencia en la Comisión de Investigación del Congreso, pagaría Europa. Ahora bien, si demandas como la que presentó en un tribunal arbitral el primer grupo de accionistas encabezado por Antonio del Valle se dirigen directamente contra el Estado español, parece difícil que pague alguien que no sea el contribuyente español, una vez más.

La reclamación de este grupo de accionistas se dirige directamente contra el Estado español por un importe de 470 millones de euros, valorando el banco en 10.800 millones de euros en el momento de la intervención, según la información publicada por Uncitral.[30]Por el contrario, las decisiones de la Junta Única de Resolución se están impugnando ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En este caso, si las reclamaciones prosperasen total o parcialmente, la indemnización correría a cargo de la Unión Europea. De momento, en cinco sentencias (casos piloto) el Tribunal General de la Unión Europea desestimó en primera instancia, el 1 de junio de 2022, todas las reclamaciones contra la decisión de la Junta Única de Resolución.[31]

SUCEDIÓ UNA NOCHE

El Banco Popular fue «resuelto» en la noche del 6 al 7 de junio de 2017, cuando todos sus activos y pasivos fueron traspasados al Banco Santander. Además, las obligaciones junior[32]del Banco Popular, que tenían un importe de 2.000 millones de euros, se anularon. A cambio de la totalidad de las acciones, el Banco Santander pagó un euro. En estas condiciones, el precio real de adquisición fue de −2.000 millones de euros, y los accionistas y obligacionistas junior del Banco Popular lo perdieron todo. Como afirmó el presidente de Santander España y presidente del Banco Popular antes de la fusión, Rodrigo Echenique, en la valoración de este último se tuvieron en cuenta los activos fiscales diferidos, 1.400 millones de euros que iba a cobrar el Banco Popular y que acabó cobrando el Banco Santander.

Un banco que vale −2.000 millones de euros, ¿está quebrado o es solvente? Un banco, ¿puede pasar de ser solvente a ser insolvente en una noche?

El Popular había sido el banco más rentable del mundo. Sin embargo, en 2016 tuvo que reconocer pérdidas por 3.326 millones de euros. Aún más, en 2017, el año en que fue «resuelto», tuvo pérdidas por valor de 13.594 millones de euros, más que los beneficios totales de todo el sector bancario.[33]¿Puede una sola entidad tener tantas pérdidas que lleve a números rojos a todo el sector? ¿O es que los balances no recogían todos los deterioros de los créditos concedidos?

Dejo las respuestas al lector. En mi opinión, el caso Banco Popular es la constatación de que la crisis financiera no fue una cuestión de cajas de ahorro per se, sino de comportamientos, aunque estos fueron mucho más comunes en las cajas de ahorro. El Banco Popular tuvo un problema de gobernanza y desarrolló una estrategia de negocio muy similar a la de la mayoría de las cajas. En realidad, si me apuran, el comportamiento del Banco Popular fue peor que el de la inmensa mayoría de las cajas. En busca de una mayor rentabilidad, el Popular entró en la financiación del negocio inmobiliario, pero lo hizo tarde, a partir de 2005-2006, así que asumió mayores riesgos y unos precios inmobiliarios más altos que luego se derrumbaron, convirtiendo en insolventes a muchos de sus clientes.

De alguna forma esto es singular, pero se sigue cumpliendo la máxima de que los riesgos bancarios nacen en el activo de los bancos, en los créditos que conceden. La historia de la crisis, de los problemas estructurales del Banco Popular, es esta. Que luego experimentara una fuga de depósitos no es más que la materialización de la crisis, cuando el mercado y los depositantes perciben que sus ahorros no están seguros en el banco.

Efectivamente, si todo el mundo se pone de acuerdo en sacar a la vez su dinero del banco más saneado y rentable del mundo, el banco quiebra. En sentido inverso, en una estafa piramidal como la de Bernard Madoff, su chiringuito estaba quebrado el primer día, pero sólo cayó cuando no pudo reembolsar a sus inversores. El primer caso no debería suceder nunca, porque un banco siempre puede acceder a la liquidez de emergencia de su banco central, con lo que un banco solvente superará a la postre la crisis de liquidez. No obstante, en el caso del Banco Popular, ni el Banco de España —o el BCE en última instancia, según las versiones— ni el Tesoro —el Estado español— abrieron el grifo de la liquidez. Según parece, el Banco Popular no pudo movilizar garantías, aunque probablemente esas garantías no hubiesen sido realmente suficientes; volvemos de nuevo a una cuestión de solvencia.

En realidad, cualquier entidad financiera acaba sus días por un problema de liquidez. Eso es tan cierto como que a las personas que mueren se les para el corazón. Ahora bien, no todas las causas de fallecimiento son un infarto de miocardio.

LUCES Y SOMBRAS DE UNA INTERVENCIÓN

Es preferible no tener una crisis bancaria a tenerla. Pero, si hay que distribuir los costes, parece más razonable que carguen con ellos los accionistas, que dejan su dinero a riesgo y ventura y que se ven beneficiados por los dividendos si el negocio va bien. Otro tanto se puede decir de los inversores, que deberían ser profesionales y compran deuda con más interés, pero con menos preferencia a la hora de liquidar, es decir, los inversores que compran deuda junior. Es inapelable que esta forma de abonar la factura es bastante más justa que la de que el contribuyente pague siempre, y, si se hace bien, los depósitos no deberían estar en riesgo.

Sin embargo, más allá de esta teoría, en Europa no se ha vuelto a liquidar un banco por este procedimiento. Y que un banco con graves problemas estructurales, que acaba adjudicado por −2.000 millones, supere sin problema las pruebas de estrés a las que se sometió varias veces a todo el sector bancario europeo indica que hay un problema grave en los sistemas de supervisión. Además, el proceso de liquidación en sí lo aceleró una fuga de depósitos que pudo verse agravada por algunas declaraciones, no sólo de los gestores de los bancos sino también, como denunciaron ellos mismos, de una responsable de resolución, que a posteriori no contestó a las preguntas de los diputados.

La última reflexión se refiere a que, si no hay forma de conocer los informes completos y los balances del proceso de resolución, quedan dudas, que se ventilarán en los tribunales, sobre si se podría haber obtenido un precio mayor, en particular porque la resolución y adjudicación se hicieron una noche de un día laborable y ni siquiera se pudo contener la situación hasta el fin de semana.

Todo esto, nos guste o no, lleva a que los inversores perciban un mayor riesgo en las acciones bancarias, por lo que exigen mayores rentabilidades para invertir en el sector. Como veremos en el capítulo 11, con el que cerramos las cuestiones financieras, la banca se enfrenta a un problema de rentabilidad ahora y lo hará en el futuro, que, en cualquier caso, está matizando la subida de tipos de interés que comenzó en 2022. Que los inversores le exijan una mayor rentabilidad sólo complica las cosas. El caso Popular demuestra asimismo que las fugas de depósitos son mucho más rápidas ahora que en el pasado, precisamente porque el dinero ya no se saca en las oficinas físicas, sino que se transfiere de inmediato vía internet. Precisamente por esa razón, que haya un sistema de prestamista de último recurso que funcione es más necesario que nunca.

La última duda, y probablemente la razón de que este procedimiento de resolución no se haya vuelto a utilizar, es qué pasa si no aparece un comprador. Es lo que le pregunté al gobernador del Banco de España, Luis María Linde, en su comparecencia en el Congreso del 10 de abril de 2018. Su respuesta fue la siguiente:

El diputado De la Torre ha dicho una cosa muy importante que a veces se pasa por alto, que es qué hubiera ocurrido si cuando se entra en resolución del Banco Popular no hay comprador. Simplemente no hay comprador, y eso podía haber ocurrido. No ocurrió. Entonces, si no hubiera habido comprador, es decir, un banco bastante potente como para hacerse con el problema del balance del Popular —sus activos y sus pasivos naturalmente—, ese banco habría entrado probablemente en liquidación, y eso habría significado que habría habido un billing, es decir, una pérdida para, digamos, todos los acreedores del banco, entre ellos los depositantes. Si no se hubiera llevado a cabo la resolución como se llevó con la venta del Popular, posiblemente se hubiera producido el fenómeno que ha señalado el diputado, el señor De la Torre: que hubiera habido un billing de depósitos y es muy dudoso que el Fondo de Garantía hubiese tenido fondos suficientes como para hacer frente a esas pérdidas. Por consiguiente, debo decir que fue una cosa muy favorable y positiva el que la resolución acabase con la venta del Popular al Santander. Una solución alternativa hubiera sido mucho peor en todos los sentidos.

Esto hay que decirlo así, porque es la verdad. Por consiguiente, el escenario catastrófico al cual se refería el señor De la Torre de modo rápido es cierto. Si ese escenario se hubiese podido producir, hubiese sido catastrófico para España y para nuestra economía. Por ello yo creo que dentro del problema que significa que se resuelva un banco como el Popular, un banco muy importante, la solución que al final se encontró yo no voy a decir que fuera la mejor, sino la menos mala. Me parece que esto es así de claro y así de contundente y hay que decirlo así de claro, para que se sepa bien, o estoy de acuerdo con lo que ha dicho el diputado señor De la Torre: menos mal que ese escenario no se materializó. Menos mal.

Otro punto que ha señalado el diputado De la Torre y que es cierto, yo en eso no discrepo, es que efectivamente la directiva europea del proceso de resolución, y por supuesto la directiva nuestra, prevé unos casos en los cuales es posible que el tesoro correspondiente organice una operación de garantía, bien distintos elementos de liquidez que emita el banco en cuestión —el banco que está en dificultades— o bien los ELA, que los proporciona la autoridad nacional correspondiente. En España eso no se produjo. No se produjo. No se planteó. No se produjo. Yo soy el Banco de España, no soy el Gobierno y no soy yo quién para dar explicaciones sobre esa actuación. Pero es verdad que eso no se produjo. Es así. Es un hecho.[34]

Lo cierto es que mantengo algunas discrepancias con Luis María Linde y con su antecesor, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, en su forma de ver la crisis financiera, en cuestiones como el papel de los inspectores de entidades de crédito y la contabilidad de Bankia, entre otras, y también sobre el proceso de resolución del Banco Popular, en el que se centró fundamentalmente esa comparecencia. Sin embargo, aquí el exgobernador coincidió conmigo en que todo el proceso de resolución necesitaba un comprador y que la alternativa era «catastrófica».

Todo esto no me deja precisamente tranquilo. ¿Se puede obtener el mejor precio si hay un solo postor y sabe, como sabíamos Luis María Linde y yo, entre otros muchos, que si no hay una oferta la alternativa es la catástrofe? ¿Se puede confiar la estabilidad financiera a que haya intereses de un banco en hacerse con otro que está en crisis? Si esto ocurre en una situación de bonanza económica y de enorme liquidez, ¿qué pasaría si sucediese durante una crisis, que es precisamente cuando suelen pasar estas cosas? ¿Dejaríamos que cayesen los bancos?

También tengo la duda de si el Gobierno y el Banco de España eran conscientes de que la alternativa a que apareciese un comprador era simplemente una catástrofe, si tenemos en cuenta que no llegó suficiente liquidez de emergencia y no hubo aval público. Esta es una de tantas cosas que no sabemos.

Por supuesto, sigo pensando que menos mal que el Banco Santander se comportó con responsabilidad y puso su liquidez y sus garantías para evitar una «catástrofe» financiera, pero tampoco he cambiado de opinión en cuanto a que todo este episodio indica la necesidad de mejorar los procesos de supervisión y resolución de las entidades de crédito.

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Impuestos y banca.

El coste fiscal de la crisis financiera

PARADOJAS. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES Y LA BANCA

Las cosas a menudo no son lo que parecen. Sobre el papel, la banca paga más impuesto de sociedades, ya que el tipo de tributación es del 30 por ciento, frente a las demás sociedades, que pagan un 25 por ciento (salvo las que producen hidrocarburos, que también tributan al 30 por ciento).

No obstante, el tipo efectivo al que tributan las entidades de crédito es más reducido que el del resto. Primero expongamos los datos; luego sigamos con las explicaciones.

Veamos cuáles fueron los tipos efectivos sobre la base imponible y los beneficios —esto es, los resultados contables positivos, pues aquí no se hace el neto y no se descuentan las pérdidas— en los ejercicios 2017, 2018 y 2019, que son anteriores a la pandemia y que corresponden ya a la recuperación económica de la anterior crisis:

TABLA 5. Tipos efectivos sobre beneficio y base imponible por tipo de empresa (en miles de euros y porcentajes)

Esto se puede observar con mayor claridad en el siguiente gráfico:

GRÁFICO 1. Tipo efectivo sobre los beneficios[*]

Como vemos, las entidades de crédito tributan sustancialmente menos que el resto de las empresas en lo que se refiere al porcentaje de sus beneficios; las aseguradoras tributan mucho más. ¿Qué ocurre?

Como indican las tablas, las entidades de crédito con los mismos beneficios tienen una menor base imponible que el resto de las empresas. Como el impuesto de sociedades se paga en función de los beneficios, entonces, aunque las entidades de crédito tengan un tipo teóricamente superior, en la práctica pagan menos impuestos, y esta diferencia se repite todos los años.

Aquí no estamos hablando de que la banca gane más o menos dinero, sino de la tributación efectiva que soportan los beneficios. De alguna forma, una tributación sobre los beneficios que sea a fin de cuentas inferior no deja de ser, indirectamente, otro coste más del rescate del sistema financiero. Lo que no pagan unos lo acaban pagando los demás contribuyentes.

Aunque todos los porcentajes y datos están sacados de las estadísticas oficiales de la Agencia Tributaria, no se deben utilizar estas ratios sin corregirlas. En este caso, estamos comparando la tributación de la banca con la del resto de las entidades, pero en todos los casos cotejamos impuestos pagados en España con beneficios mundiales —o buena parte de ellos—. En el resultado contable de todas las empresas están incluidos los dividendos percibidos de filiales extranjeras que han pagado en sus países —o deberían haberlo hecho— por los beneficios obtenidos. Precisamente porque tienen menos dividendos exteriores, las empresas de seguros pagan un tipo más elevado.

Para que nos hagamos una idea, en 2018 las entidades de crédito tuvieron beneficios positivos por valor de 21.797 millones de euros, pero con los ajustes que realizaron para llegar a su base imponible hay que restar 5.428 millones en dividendos procedentes del exterior,[35]así como 602,73 millones en concepto de otras rentas exteriores exentas.[36]En consecuencia, para un beneficio generado en España de unos 15.700 millones de euros, el pago del impuesto —denominado «cuota líquida»— fue de cerca de 1.660 millones. Esto daría un tipo efectivo de tributación sobre beneficios del 10,5 por ciento, que también es inferior al del resto de las empresas no financieras, cuyos grupos también tienen beneficios en el exterior.

Idealmente, como veremos en la tributación de las multinacionales, habría que disponer de los datos de los beneficios mundiales y de todos los pagos mundiales por impuesto de sociedades. Sin embargo, la Agencia Tributaria no desglosa estos datos por sectores, probablemente porque, si se hace, en la práctica se puede identificar qué empresas concretas están obteniendo los correspondientes beneficios y cuántos impuestos están pagando. No hay tantas empresas que facturen más de 750 millones de euros.

Llegados a este punto, se preguntará usted si la banca tiene un régimen de tributación distinto que justifique la diferencia. La respuesta es que sí, y son los famosos activos fiscales diferidos. Por esa razón, y porque este régimen permite aproximarnos a las pérdidas totales que sufrió el sistema financiero durante la crisis, no queda más remedio que explicarlo.

Como veremos, en los activos fiscales diferidos se reflejan las pérdidas de la banca a lo largo de la crisis de 2008-2013. Precisamente por eso, y porque las pérdidas fueron monstruosas, la menor tributación efectiva de los bancos no es algo puntual, sino un factor estructural que hay que tener en cuenta en el futuro.

ACTIVOS FISCALES DIFERIDOS: CONCEPTO

Un activo fiscal diferido es un apunte contable en el que se reconoce el derecho a pagar menores impuestos en el futuro y que, frecuentemente, minora las pérdidas. Por ejemplo, un banco concede un préstamo de 100 con unos intereses de 10 que finalmente no cobra. Primero el banco reconocerá un ingreso por intereses de 10 y luego una pérdida de 110 cuando no consiga cobrar, con lo que la pérdida neta debería ser de 100.

Ahora bien, el banco puede considerar que, gracias a esa pérdida de 100, en el futuro pagará un 30 por ciento menos del impuesto de sociedades. Ese apunte en el activo, ese derecho a pagar menos impuestos en el futuro, es el activo fiscal diferido. Y es un activo «diferido» porque no es algo que se pueda exigir a la Hacienda pública en el momento. De hecho, si en el futuro el banco no gana dinero, ese activo no valdrá nada. Si la entidad acabase en liquidación, un acreedor podría cobrar con dinero, con edificios o con maquinaria, pero no con un activo fiscal diferido.

Esto lo puede hacer un banco o cualquier otra empresa, si bien el régimen fiscal específico, que veremos luego, sólo atañe a los bancos.[37]Por otra parte, la banca suele «duplicar» las pérdidas de las demás empresas. Una pérdida en una empresa a menudo supone que no pueda devolver el crédito que le ha concedido el banco, con lo que la misma pérdida se refleja en la declaración de impuestos de la empresa que pidió el préstamo y en la de su banco.

Pero, efectivamente, hay créditos por activos fiscales diferidos —conocidos por sus siglas en inglés, DTA (Deferred Tax Assets)— en muchos balances de entidades de crédito y de empresas no financieras. Desde el punto de vista del rigor contable, uno se podría plantear que lo más ortodoxo sería reconocer las pérdidas por su importe total, y si años después se paga menos impuesto de sociedades, debido a esas pérdidas anteriores, entonces reconocer el menor gasto. En cualquier caso, el procedimiento contable de los DTA nos permitirá aproximarnos al impacto de la anterior crisis.

Este derecho a pagar menos impuestos en el futuro no siempre se origina en las pérdidas. Una empresa puede realizar un proyecto de I + D que genere el derecho a la deducción, digamos, de un 30 por ciento de la cuantía invertida y que sea en parte aprovechable en el futuro. Aquí habría también un activo fiscal diferido, un derecho a pagar menos impuestos en el futuro por los beneficios, pero no es, desafortunadamente, lo más frecuente, y menos en una crisis financiera. Por ejemplo, en el caso de Bankia, de acuerdo con su informe de fusión, más del 90 por ciento de los activos fiscales diferidos, que heredó CaixaBank, provenían de pérdidas y gastos, mientras que sólo un 5 por ciento eran incentivos fiscales pendientes de aplicar.

LOS ACTIVOS FISCALES DIFERIDOS Y EL RESCATE

Volvamos a 2012 y al rescate. Con el MOU, nuestros socios europeos nos dieron una línea de crédito de hasta 100.000 millones de euros para capitalizar a las entidades de crédito, pero sólo se utilizaron 40.000. Es posible que al lector le haya llamado la atención este dato y haya considerado, correctamente, que nadie tenía nada claro qué había en los balances de los bancos, y mucho menos cuánto valía lo que había en ellos. Con todo, la diferencia era, y es, abismal. ¿Qué ocurrió?

Lo que pasaba era que los balances de los bancos estaban repletos de DTA porque habían tenido pérdidas y tenían derecho a compensárselas en el futuro. Además, en 2012 el Gobierno obligó, a través de los reales decretos «Guindos I» y «Guindos II», a reducir el valor de los inmuebles adjudicados a la banca. Este mecanismo de quedarse con los inmuebles de un cliente que no paga un préstamo suele esconder una pérdida, porque el banco se lo adjudica en contabilidad por todo lo que le debe el cliente, incluidos intereses, comisiones e intereses de demora, aunque a veces el inmueble vale mucho menos y, por supuesto, no se puede vender de inmediato.

El Estado ha garantizado las pérdidas por morosidad no deducibles de la banca, es decir, los saneamientos de los decretos Guindos I y II. También las aportaciones a planes de pensiones internos, que sólo pueden realizar entidades financieras o aseguradoras, ya que las demás han tenido que traspasar a estas entidades los compromisos por pensiones con sus plantillas. En consecuencia, todas las empresas tienen garantizados estos activos fiscales, pero en la práctica sólo los genera la banca, con la excepción de los planes de pensiones internos de las aseguradoras. Las pérdidas fiscales normales de todas las empresas, las bases imponibles negativas (BIN), no están garantizadas, pero constituyen la mayoría de los activos fiscales diferidos. Como el importe de las aportaciones internas a planes de pensiones es muy reducido, el del total de activos financieros diferidos está directamente relacionado con las pérdidas del sector financiero —de las entidades de crédito— durante la crisis.

¿Qué había pasado en los balances, en la contabilidad de los bancos? Pues que reconocieron las pérdidas y las minoraron un 30 por ciento con el derecho a pagar menos impuestos en el futuro; los famosos DTA.

Como hemos explicado antes, en caso de liquidación, a un acreedor no le sirve de nada el derecho a pagar menos impuesto de sociedades en el futuro. Por esa razón, los supervisores bancarios descuentan estos DTA del capital regulatorio, del mínimo que exigen a los bancos para que puedan funcionar, que además determina cuántos créditos puede conceder la entidad; salvo que, y esto es lo que ocurrió, el propio Estado garantice que, si hay liquidación o pérdidas contables significativas, este pondrá el dinero.

Dicho esto, este régimen de los DTA permite también una mayor deducción de las pérdidas, y por eso la banca tiene un tipo de tributación efectiva inferior que el del resto de las empresas. La banca soportó más pérdidas que otras organizaciones, y además se las puede deducir en un mayor porcentaje en las declaraciones del impuesto de sociedades de todos los años.

Se puede discutir, como casi todo en esta vida, si esto supone o no un privilegio. Desde luego, a las demás empresas no se les garantiza un 30 por ciento de las pérdidas, pero desde 2015, si los bancos quieren que el Estado les garantice estos DTA, y en consecuencia que computen como capital, tienen que pagar un 1,5 por ciento anual en concepto de prestación patrimonial pública. Por otra parte, la mecánica de liquidación y los porcentajes de compensación de DTA y bases imponibles negativas —concepto habitual de pérdidas fiscales— son opinables, pero, tristemente, estamos hablando de pérdidas reales.

En 2017 las entidades de crédito pagaron una prestación patrimonial de 471 millones de euros para garantizar unos 31.400 millones. En 2018 esta cifra ascendió a 449 millones, lo que supone una cuantía garantizada de 29.933 millones de euros. Esta diferencia de algo más de 1.400 millones de euros coincide con la solicitud de devolución del Banco Santander por las pérdidas del Banco Popular. Los avales no siempre salen gratis, y el aval público a los DTA no es una excepción.[38]

Posteriormente, la crisis de la COVID-19 volvió a ocasionar un gasto importante al Estado. En 2021, las entidades de crédito solicitaron la conversión de 1.160 millones de euros de activos fiscales diferidos en créditos exigibles frente a la Administración.[39]La razón fue que las entidades de crédito tuvieron pérdidas al provisionar los impagos de particulares y empresas por la crisis sanitaria. Estos 1.160 millones de euros suponen una menor recaudación del impuesto de sociedades, es decir, un gasto, ya que se les devuelve un importe que nadie ha ingresado. Dicho importe ya no es parte del coste del rescate, al menos en mi opinión, dado que, aunque el mecanismo se estableció entonces, lo que ocasionó este desembolso fueron las pérdidas derivadas de la crisis de la pandemia. Irónicamente, buena parte de esas provisiones se revirtieron, y esto es del todo correcto, cuando los clientes volvieron a pagar en 2021 y 2022. Las pérdidas eran esperadas, y al final no se materializaron, es decir, eran temporales. Sin embargo, las devoluciones a cargo de los (demás) contribuyentes son definitivas...

Como conclusión, el mecanismo puede ser muy discutible, como todo, pero lo cierto es que si el Estado no hubiese garantizado estos activos fiscales diferidos, se habrían necesitado 30.000 millones más del rescate bancario junto con sus intereses para capitalizar los bancos. Nada es gratis.

LAS PÉRDIDAS DE LA BANCA. UNA APROXIMACIÓN FISCAL

Como hemos visto antes, el total de activos fiscales diferidos, garantizados o no, que están en los balances de la banca nos da una idea aproximada de las pérdidas que tuvo el sector bancario (incluidas aquí las antiguas cajas de ahorro) durante la crisis y de la magnitud de la crisis financiera.

Al acabar 2013, al finalizar la crisis, las entidades de crédito tenían un patrimonio neto de 232.150.206.388 euros, que, tras algunos ajustes, es básicamente el exceso de activo sobre el pasivo que se debe, es decir, los fondos propios de los accionistas. De este patrimonio neto, un 27,1 por ciento eran activos fiscales diferidos (este cociente se denomina «ratio de capitalización fiscal»), es decir, 62.912.705.932 euros.

Cinco años después, el patrimonio neto de las entidades de crédito era muy similar, 231.195.488 euros, y la ratio de capitalización fiscal había subido hasta el 29,12 por ciento, con lo que los activos fiscales diferidos ascendían a 67.324.126 millones de euros.[40]

Como se puede observar, «el derecho a pagar menores impuestos sobre los beneficios en el futuro», es decir, el activo fiscal diferido, aumentó, aunque la parte garantizada disminuyó. Un inciso: la parte garantizada disminuyó porque 1.400 millones de euros se convirtieron en dinero debido a las pérdidas del Banco Popular. Si los DTA aumentaron, esto seguramente indique que entre 2014 y 2018 se siguieron reconociendo pérdidas originadas en la crisis previa; además, la rentabilidad de la banca probablemente no es tan elevada como algunos suponen, porque sigue generando el derecho a pagar menores impuestos sobre beneficios en el futuro, incluso cuando las cosas van bien.

¿Cuánto dinero hay que perder para generar el derecho a pagar menores impuestos por 63.000 millones de euros? Pues al 30 por ciento de tipo, que es el que pagaba y paga la banca, estamos hablando de unos 210.000 millones de euros, algo así como el 20 por ciento del PIB.

Este es el importe aproximado de las pérdidas extraordinarias de la banca durante la crisis. Una parte se ha pagado con el rescate de diversas entidades de crédito, que eran todas cajas de ahorro o entidades controladas por cajas. De paso, la antigua obra social de las cajas de ahorro prácticamente ha desaparecido.[41]Otra parte se está pagando vía una menor recaudación del impuesto de sociedades, o incluso la ejecución del aval público de los activos fiscales diferidos, como ocurrió en el caso del Banco Popular. Una tercera parte, también en el caso del Banco Popular, la pagaron sus accionistas y algunos de sus obligacionistas. En cualquier caso, las pérdidas son pavorosas, y seguimos necesitando un sistema financiero. En vista de estas magnitudes, pretender, como ha sucedido en Estados Unidos, que el sector bancario pague íntegro su rescate resulta quimérico, más aún si tenemos en cuenta los problemas de rentabilidad que veremos a continuación; y ello incluso sin contar con situaciones imprevistas, como las pérdidas que tuvieron los bancos, al igual que muchas empresas, durante la crisis de la pandemia.

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El sistema financiero en un mundo nuevo

ANTES DEL FINAL DE LOS TIPOS DE INTERÉS NEGATIVOS

La crisis financiera ha costado a las entidades financieras mucho más de lo que cualquiera hubiese supuesto, y buena parte de este coste ha ido a parar, directa o indirectamente, al contribuyente. Con todo, parece que la banca tampoco se ha recuperado del todo ni siquiera en la fase de recuperación. ¿Qué ha ocurrido?

Se puede alegar que los márgenes bancarios se han estrechado. Un banco gana dinero por la diferencia entre lo que cobra por los créditos y lo que tiene que pagar por los depósitos. Cuando los tipos de interés se reducen, los créditos son más baratos y la retribución de los depósitos es menor, con lo que el margen del banco —el margen de intermediación— se mantiene. Sin embargo, cuando los tipos de interés pasan a ser negativos, a los depositantes no se les puede cobrar por los depósitos, o es algo sumamente complicado, ya que siempre tienen la alternativa de quedarse el dinero en efectivo y guardarlo «debajo del colchón».

Esta situación, relativamente fácil de comprender, es una causa importante de los problemas de rentabilidad del sector bancario, que dieron lugar a reducciones de costes traumáticas, expedientes de regulación de empleo, el cierre de oficinas, quejas de los clientes por el mal servicio ofrecido...

Existen, además, otras causas. Como se demostró con el Banco Popular, no todos los problemas estructurales se habían arreglado ni, probablemente, se habían reconocido todas las pérdidas. Aunque hubiese sido así, no todo el activo es rentable. Si un banco presta 100 con la garantía de un inmueble y luego se lo adjudica por 100 y unos intereses de 10, tal vez en ese momento el inmueble no vale 110 en el mercado. Incluso si los vale, el banco se lo queda cinco años y luego lo vende. Durante estos cinco años, el banco no ha podido destinar esos 110 a dar créditos, ni tampoco ha obtenido rentabilidad de ellos.

Que los balances de la banca se llenasen de inmuebles durante la crisis tuvo bastantes consecuencias, pero podemos destacar dos: los bancos y cajas dieron menos préstamos, dejando sin liquidez a empresas que eran rentables y que acabaron cerrando, lo que agravó la magnitud de la crisis; además, mientras se venden, o no, los inmuebles, la rentabilidad del banco se resiente. Cuando se superó lo peor de la crisis, los supervisores exigieron que las entidades de crédito recuperasen liquidez y solvencia. Para eso, la banca tuvo que vender inmuebles y créditos a fondos oportunistas por un importe mucho menor que el prestado. Debido a estas ventas «al derribo», los bancos materializaron pérdidas muy superiores a las esperadas cuando ya se creía que la crisis había quedado atrás.

Junto con inmuebles y créditos morosos, con y sin garantía, en los bancos hay otros activos que no generan rentabilidad. Los activos fiscales diferidos no generan rentabilidad alguna, y hay que pagar un 1,5 por ciento anual al Estado para que computen como capital a efectos regulatorios. Otro ejemplo es el sobreprecio por adquirir una filial —a menudo en el extranjero—, que es lo que se conoce como «fondo de comercio».

En resumen, los problemas de rentabilidad de la banca obedecen no sólo a los tipos de interés, sino a la calidad del activo, a quiénes se concedieron los créditos durante la crisis. Si se quiere buscar más capital para conceder préstamos, entonces hay que acudir al mercado y emitir acciones. Esto no es fácil, porque no sólo está la cuestión de la rentabilidad, sino también la del riesgo. Las crisis bancarias en Bankia y sobre todo en el Banco Popular, donde casi todos los accionistas perdieron todo su dinero, no ayudan.[42]

La otra gran alternativa para que el sistema financiero funcionase mejor, incluso con tipos negativos durante mucho tiempo, sería la eliminación del efectivo. Si no existiese efectivo, los particulares no podrían huir de un tipo de interés negativo. Todas las operaciones quedarían registradas y serían rastreables, lo que supondría una gran ayuda en la lucha contra el fraude fiscal y el blanqueo de capitales.

Los inconvenientes de la digitalización del dinero son la pérdida del derecho a la intimidad y, eventualmente, la centralización. La primera pega es bastante obvia. Como el de la intimidad es el derecho a que me dejen en paz y las autoridades no sepan de mí, eso se garantiza mejor con el efectivo que con medios electrónicos que dejan rastro. Si todo el dinero estuviese en cuentas de cada persona o sociedad en el banco central, la idea del «euro digital» en su versión radical, las autoridades podrían tener de inmediato conocimiento de todas las operaciones con dinero.

Irónicamente, un «euro digital» en una versión de máximos podría acabar con el sistema financiero. Si cualquier ciudadano pudiera elegir entre tener depósitos en el banco central o en su banco, donde podría perderlos en el caso de una crisis bancaria, se podría producir perfectamente una fuga masiva de depósitos hacia el banco central, como en septiembre de 2020 señaló el entonces presidente del Bundesbank, Jens Weidmann, en unas declaraciones: «Incluso si los depósitos en los bancos fueran más atractivos para los consumidores que el euro digital en tiempos normales debido a los intereses que pagan, ¿qué pasaría en tiempos de crisis sistémica? Una CBDC[43]sería un refugio seguro para los consumidores. Si su preferencia por la seguridad superara a todos los demás incentivos, los consumidores podrían cambiar sus fondos instantáneamente, lo que podría facilitar el pánico bancario».[44]

Sobre esta cuestión, dos comentarios. En primer lugar, si toda la banca tiene un problema de rentabilidad, ¿cómo se pueden pagar mayores tipos a los depósitos si los tipos son negativos? Y, si no se puede, cualquier cliente tendrá su dinero directamente en el banco central a través del CBDC, es decir, la moneda digital del banco central, que no puede quebrar, en lugar de en un banco comercial, que sí puede hacerlo. En segundo lugar, recordemos que lo que acabó forzando la intervención del Banco Popular fue una fuga de depósitos masiva, que fue mucho más rápida porque todo se mueve a través de internet. Ahora el dinero de los depósitos no iría a otros bancos, sino directamente al banco central. Pero, si existiese riesgo en varios bancos, se podría producir una fuga de depósitos, a la velocidad de la luz, hacia el banco central. Y eso sería simplemente incontrolable.

En vista de todo esto, se preguntará usted para qué nos hacen falta los bancos. La respuesta es que el único agente de la economía que permite transformar plazos es un banco. Usted puede ser ahorrador, pero quiere disponer de su dinero y no invierte a treinta años. Hay muchos proyectos para los que se necesita financiación a largo plazo, como comprarse una casa por medio de una hipoteca o ampliar un aeropuerto. Hay muy poco ahorro a largo plazo, y sólo se consigue inmovilizarlo con costosos incentivos fiscales, como en los planes de pensiones; sin embargo, hay necesidades de inversión a largo plazo que son básicas para la economía y el bienestar general.

No se puede dejar que todas las decisiones en materia de préstamo las tome el Estado porque no tiene suficiente capacidad de análisis e información, que es la causa fundamental del fracaso de la economía planificada. Por lo tanto, para que haya préstamos e inversión sobre todo a largo plazo, se necesita un sistema financiero, y la centralización absoluta no es una opción, o por lo menos no una viable.

EL REGRESO A LA NORMALIDAD MONETARIA

En julio de 2022, el BCE subió un 0,5 por ciento los tipos de interés y dejó atrás los tipos negativos. No siempre que suben los tipos de interés la banca gana más dinero, pero las primeras subidas de tipos normalizan no sólo la situación monetaria, sino también el margen de intermediación bancario. Los bancos suben los tipos de interés que cobran a sus clientes por los préstamos, pero siguen sin pagar por los depósitos. Por supuesto, si los tipos de interés siguen subiendo, los bancos tienen que empezar a pagar por los depósitos.

Por otra parte, a medida que los tipos de interés son más altos y la liquidez se reduce, se producen dos efectos: la carga de intereses de los que han obtenido un crédito es mayor, y la posibilidad de refinanciar en un entorno de menor liquidez es menor, algo que conduce a un aumento de la mora (la demora en el pago) y los impagos. Por eso, a partir de cierto punto, la subida de tipos de interés y el endurecimiento de la política monetaria comienzan a perjudicar a la banca en lugar de beneficiarla. Por descontado, este punto se alcanza mucho antes en una situación de crisis, cuando hay caída del crecimiento económico y más desempleo, que en situaciones de crecimiento económico. Por esa razón, entre otras, se debería evitar el endurecimiento de la política monetaria precisamente en situaciones de crisis. De hecho, eso fue lo que ocurrió en Europa cuando el BCE, para remediar su inacción anterior, tuvo que subir aceleradamente los tipos de interés en la segunda mitad de 2022, porque la alternativa era que la inflación se cronificase... Pero esta cuestión la retomaremos en el capítulo 33, al hablar del «dolor» que provoca la política para luchar contra la inflación.

Así pues, la normalización monetaria sólo devuelve los beneficios de la banca a niveles normales. Como veremos luego, lo que puede ocurrir es que el margen de intermediación (la diferencia entre lo que un banco cobra por el dinero que presta y lo que paga por los depósitos) se incremente por falta de competencia, pero esa es otra cuestión. Por otra parte, la banca se enfrenta a una competencia creciente de nuevas empresas (start-ups) que explotan nichos muy rentables a los que antes sólo podía acceder la banca (como los préstamos de divisas).

Esto afecta no sólo a los intermediarios financieros (los bancos, entre otros), sino también, incluso, a los emisores de moneda. La transformación tecnológica está llegando a cotas que hace unas décadas parecían impensables, y ello plantea nuevos dilemas como la digitalización de la moneda y la (¿inevitable?) centralización de la información.

CRIPTOMONEDAS Y TRANSFORMACIÓN DIGITAL

Una posible solución al dilema entre centralización y digitalización son las criptomonedas. El gran avance del bitcoin es estar sustentado en una red de ordenadores que genera claves criptográficas mediante el sistema de minado y que mantiene un registro único, pero descentralizado, para garantizar la contabilidad íntegra de las operaciones. Además de estar descentralizado, el bitcoin ofrece el máximo respeto por la intimidad; proporciona una opacidad absoluta, y eso tampoco es precisamente una buena idea.

Si el usuario no se tiene que identificar al crear un monedero digital y además puede tener muchísimos, ello genera unos cuantos problemas. El primero es que perder las claves significa simplemente perder el dinero. El segundo problema es que puede acabar resultando imposible seguir el rastro del dinero. Esto complica mucho la labor de la policía a la hora de perseguir cualquier tipo de delito que se pague con monedas virtuales que no requieren identificación. Naturalmente, dificulta sobremanera el control del fraude fiscal.

Como el bitcoin no sirve para pagar impuestos, salvo el caso peculiar de El Salvador, su demanda no es estable, sino sumamente volátil. Si bien su creación está muy restringida, nos encontramos ante una moneda muy poco estable que no cumple para nada con la función básica de garantizar un mínimo de estabilidad financiera.

En septiembre de 2021 China prohibió a sus ciudadanos operar con bitcoins, y en general con monedas virtuales, y ya tenían prohibido operar con divisas extranjeras. Se trata de un Estado autoritario que es la segunda economía del mundo y que ve las criptomonedas como una amenaza a su monopolio del poder. De todas formas, parece complicado que estas monedas puedan sustituir a las que emiten los estados debido a su volatilidad intrínseca, que no las hace adecuadas como buen depósito de riqueza, y tampoco funcionan mejor como mecanismo de pagos. Como activo para invertir, ya hemos comentado que tienen un enorme riesgo, mayor que el de cualquier otro activo, por ser suaves.

Lo que sí parece claro es que el dinero se está digitalizando y virtualizando. Esta transformación tecnológica coincidió con una coyuntura de tipos de interés negativos, lo que complicó la situación de las entidades financieras, ya muy tocadas por la crisis financiera. Ahora, la normalización monetaria está dando un respiro, pero algunas cuestiones de fondo siguen ahí.

LA CONCENTRACIÓN DE ENTIDADES Y SUS COSTES

Para concluir la cuestión de los costes que heredamos de la crisis financiera, queda pendiente la concentración de entidades financieras. Tenemos la mitad de las entidades de crédito que había cuando comenzó la crisis. Ya no hay cajas de ahorro, y unas entidades han ido absorbiendo a otras.

Esto tiene unas cuantas implicaciones. Las tres entidades más grandes, Santander, BBVA y CaixaBank, son sistémicas, «too big to fail», y un problema en cualquiera de ellas pondría en jaque a la economía española. Eso no es teoría; es lo que le pasó a Irlanda cuando los problemas financieros de sus dos principales bancos la arrastraron al rescate europeo.

Al mismo tiempo, esta concentración de entidades permite un mejor acceso a los mercados financieros internacionales y una mayor eficiencia, al reducir los costes de servicio por cliente. Con todo, seamos realistas, los riesgos están ahí. También hay que reconocer que de momento, y gracias también a las ayudas públicas y a la barra libre de liquidez del BCE, se ha podido seguir financiando no sólo al sector público, sino en general a la economía productiva y al consumo durante la pandemia y las restricciones asociadas a ella.

Para concluir, queda una cuestión un tanto dudosa: ¿hay menos competencia en el sector bancario y, en consecuencia, los consumidores pagamos más por los créditos?

El boletín económico del Banco de España abordaba en un interesante artículo los costes de los préstamos personales en 2021.[45]El análisis comparaba lo que pagaban los españoles con lo que abonaban los franceses, alemanes, portugueses e italianos en 2014. Mientras que ese año un español soportaba de media un tipo del 6,5 por ciento al solicitar un préstamo personal, un francés pagaba el 4,3 por ciento; un italiano, el 5,6 por ciento; un portugués, el 7,4 por ciento y un alemán, sólo el 3,9 por ciento. Al comenzar la recuperación económica, los españoles soportábamos un coste comparativamente alto, al menos en lo que se refiere a los préstamos personales. Por otra parte, no parece que nos encontremos a las puertas de una unión monetaria y un mercado financiero único cuando hay diferencias tan importantes entre endeudarse, bajo las mismas condiciones, en un país u otro. Claramente, la unión bancaria y un mercado financiero único eran, y son, más un desiderátum que una realidad.

Para los autores del estudio del Banco de España, esto se podría deber a varias razones, «por motivos regulatorios, por distinto grado de competencia o por otros factores». Centraban el análisis en esos «otros factores» y llegaban a la conclusión de que una parte del problema, sólo una parte, se debía a que «en la medida en que el tipo de interés de los préstamos personales predice caídas de renta entre los hogares endeudados, y que estas son más intensas en España que en los países de nuestro entorno, se puede concluir que parte de las diferencias en los tipos de interés es atribuible a la mayor inestabilidad de la renta y del empleo en España».

En mi opinión, el mercado laboral español es menos estable que el de los países de nuestro entorno, dado que hay mucha más rotación de contratos —o precariedad, si se prefiere ser más claro—, y eso podría explicar parte de la diferencia. Dicho eso, también podría haber un problema de menor oferta financiera, que a su vez deriva de la concentración bancaria. Los datos posteriores, en lo relativo al coste de financiación, son mayores en 2019 o en 2020 de lo que eran en 2014, según el boletín estadístico del Banco de España. El tipo de interés de los nuevos préstamos personales era del 8,41 por ciento en enero de 2020, antes de la pandemia, o del 7,52 por ciento en enero de 2021. Sin embargo, la política monetaria fue mucho más laxa entonces que en 2014. El euríbor estuvo marcando mínimos cercanos al −0,5 por ciento durante 2020 y 2021. A pesar de ello, el tipo de interés de los préstamos personales se incrementó desde el 6,5 por ciento que un español estaba pagando de media hace nueve años.

La situación laboral, el crecimiento económico y la solvencia de los deudores eran peores en 2014 que en 2019. Por lo tanto, el mercado laboral no explica que las condiciones financieras se hayan endurecido. Lo que sí ha ocurrido desde 2014 es que la oferta financiera ha disminuido. Parte del problema es que tenemos menos entidades de crédito, en parte por las fusiones, pero también que en muchos casos los planes de negocio de las entidades de crédito tenían como objetivo declarado reducir su exposición al mercado español. Esto pasa necesariamente por conceder menos créditos, y por tanto por reducir su oferta. Además, casi todos los bancos han recortado su plantilla y han cerrado sucursales. Las cajas prácticamente desaparecieron. Hoy sólo quedan las de Ontinyent y Pollença.

Toda esta concentración bancaria disminuye la oferta de préstamos. Como reconoce el Banco de España en su estudio sobre por qué las entidades de crédito españolas cargan más intereses que sus homólogas europeas, «Las diferencias en estas características de los endeudados sólo explican una parte reducida del diferencial entre los tipos de interés de los préstamos personales españoles y los del resto de los países. La mayor parte del diferencial se debe a que las entidades financieras españolas valoran las características de los hogares de forma diferente». Esto implica que una entidad de crédito española considera que un hogar español tiene más riesgo de impago en igualdad de circunstancias que uno alemán, italiano o francés, y, por lo tanto, le carga mayores intereses.

Si una entidad de nuestro país carga más intereses en igualdad de circunstancias es porque puede, al estar menos expuesta a la competencia. Si hubiese mayor competencia, habría que rebajar el diferencial o, de lo contrario, no se podrían conceder créditos. Esto resulta coherente con el aumento del diferencial en los tipos personales mientras mejoraban la práctica totalidad de los indicadores económicos. Eso sí, en el mismo periodo, la concentración bancaria y el cierre de sucursales continuaban.

La insolvencia de las entidades de crédito, incluso aunque no sean sistémicas, genera graves problemas para la estabilidad financiera, pero las fusiones también tienen costes laborales y, llegado cierto punto, también los pueden tener para los consumidores de productos financieros, que al final somos todos. Simplificando, una entidad financiera puede mejorar su solvencia en una fusión por dos vías, con menores costes o con mayores ingresos. Los primeros suelen estar asociados a la reducción de plantillas y los segundos, a un mayor precio de los créditos y no a un mayor volumen, al menos en la situación actual. Por supuesto, tener menos plantilla implica una menor atención a los clientes, sobre todo si no tienen conocimientos ni ganas de utilizar las aplicaciones informáticas del banco correspondiente. Esto genera un problema de exclusión financiera que afecta especialmente a las personas de la tercera edad, y también a quienes viven en zonas rurales.

Esta cuestión de la menor competencia también repercute en que la retribución de los depósitos no haya subido en paralelo a la de los créditos. Así, a finales de 2022, los tipos de interés del BCE estaban en el 2 por ciento, el euríbor cerca del 3 por ciento y sin embargo, la inmensa mayoría de los depósitos seguía al 0 por ciento. Esto ha permitido a la banca incrementar márgenes. Pero este hecho no sólo es una cuestión de que haya menos competencia entre las entidades financieras, sino también de que hay muchísima liquidez en la economía, con lo que los bancos se pueden financiar con muchísima facilidad. Sobre este tema, que tiene muchísimo que ver con la inflación, volveremos en el capítulo 33.

La crisis derivada de la pandemia llegó antes de que se hubiesen podido cerrar las heridas de la anterior crisis financiera. Así pues, seamos conscientes de que hemos heredado un sistema financiero con problemas, pese al gigantesco esfuerzo realizado para evitar que los depositantes tuviesen pérdidas y para mantener la solvencia de las entidades: el coste directo del rescate, la Sareb, las devoluciones de activos fiscales diferidos, una menor recaudación del impuesto de sociedades... Además, la revolución tecnológica y la competencia emergente de compañías de ese ámbito también están afectando a la banca.

A continuación, hemos entrado en una crisis energética antes de que se hayan podido curar las heridas económicas de la pandemia. Tristemente, todo parece ir demasiado deprisa. Antes de continuar con las ideas «populistas» acerca de cómo pagar la anterior crisis, hablaremos de cómo nos afectará la digitalización, en parte impulsada por la pandemia, y que ahora se quiere reforzar con fondos europeos. Esto, como veremos, tiene sus sombras, pero en general muchas más luces que sombras. Efectivamente, una de las propuestas populistas es que el coste de la crisis, al menos en parte, lo asuman los bancos porque «la causaron». De eso también hablaremos en el capítulo 13.

Aquí concluye el análisis de la crisis financiera, que nos ha acabado afectando a todos, y que es un intento de aclarar unos hechos a los que dediqué muchas horas en mi trabajo como diputado. Pensaba que los españoles merecían una explicación de lo que había pasado para evitar volver a caer en los mismos errores. Fue un honor formar parte de la Comisión de Investigación sobre la Crisis Financiera, y desde luego agradezco el trabajo de los compañeros diputados y del personal de apoyo, y el esfuerzo de las decenas de comparecientes. He tratado de sintetizarlo aquí para aproximarme al enorme coste de esta impopular factura, a cómo se ha pagado y se seguirá pagando, y a quién tendrá que hacerlo. Por supuesto, los errores de este análisis son sólo míos.

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Una factura dudosa.

El reto de la digitalización

CAMBIO EN LAS REGLAS DE JUEGO

Todos sabemos que en las últimas décadas la digitalización y la globalización estaban transformando la economía. Parecía que ambas tendencias iban de la mano. Hay pocos factores más relevantes para la globalización que internet. Sin embargo, durante la pandemia se produjo una disociación: se incrementó la digitalización al tiempo que socialmente nos aislábamos y la globalización se paralizaba (tal vez esté retrocediendo). Cuando escribo estas líneas, tras el final de la pandemia, el mundo se enfrenta a rupturas de las cadenas de producción, desabastecimientos en algunos países donde era impensable —como en Reino Unido, aunque en esto el Brexit tiene mucho que ver—, inflación de oferta y una crisis energética. Seamos conscientes, por otra parte, de que la situación geopolítica ha influido en todo esto, en particular la invasión de Ucrania y sus consecuencias, pero todos estos fenómenos habían comenzado antes.

Hay otra alteración relevante en la tendencia a la concentración en núcleos urbanos. La economía del siglo XXI, como llevaba ocurriendo desde el final de la Edad Media, se estaba concentrando cada vez más en las ciudades. Con la pandemia hubo una vuelta al mundo rural, y ello fue posible por la extensión de la digitalización y el trabajo remoto.

No está nada claro que todo esto vaya a continuar así en los próximos años. Con la finalización de las restricciones, el teletrabajo se ha reducido de forma sustancial en muchas empresas y administraciones, si bien tampoco hemos vuelto al punto de partida. Esto quiere decir que igual no nos hemos adelantado diez años en la digitalización, pero la tendencia continúa.

Es la digitalización la que permite que sea viable una economía más desconcentrada. Tal vez el proceso de concentración urbana no se revierta, pero es probable que no siga avanzando a la misma velocidad.

Durante décadas seguirá con nosotros la vulnerabilidad, en todos los sentidos. No me estoy refiriendo sólo a una demanda creciente de recursos en el sistema sanitario, o a un cambio en la escala de valores que nos haga sopesar si merece la pena trabajar tanto, sino también a que el precio empieza a dejar de ser casi el único factor en muchas industrias y suministros. Ahora, la seguridad en el suministro y tener unas cadenas de producción y valor más fiables ha pasado a ser más importante.

Son cambios que se solapan con la transición ecológica que trataremos a partir del capítulo 16. Esta transición, la ecológica, es distinta por dos razones muy relacionadas entre sí. Se trata de una política pública, no una tendencia general de la sociedad y la economía. Sin duda cuenta con apoyos sociales —y con detractores—, pero lo que pretende es corregir una economía considerada ineficiente. Por este motivo, la transición ecológica tiene ganadores y perdedores, igual que la digitalización, la globalización o la concentración, pero es sobre todo un proceso de internalización de costes que hasta ahora no se pagaban, y por eso merece un estudio aparte.

En comparación, la digitalización es una vía que se asume porque reduce costes y/o aumenta el bienestar del consumidor, aunque pueden existir otro tipo de costes. El cambio tecnológico ofrece beneficios globales y por eso se está imponiendo, pero, como en todo, hay ganadores y perdedores.

EL CAMBIO TECNOLÓGICO: EMPLEO Y EDUCACIÓN

En términos generales y a muy largo plazo, el cambio tecnológico eleva la producción y el bienestar y reduce la necesidad de trabajo humano para producir, lo que disminuye el empleo y las horas trabajadas. Las jornadas de trabajo medias actuales no son las de hace doscientos años, y la producción y el bienestar son ahora muy superiores. Sin embargo, a más corto plazo, no todo es tan obvio. Por una parte, el crecimiento económico llega después de que una investigación se haya transformado en una innovación viable y por tanto comercializable. Sólo en ese momento aumenta la productividad que permite incrementar la producción y reducir los recursos humanos y materiales empleados para obtenerla.

Uno de los errores más graves es tratar de implantar una tecnología que todavía no está madura. Lo cometieron las empresas de telecomunicaciones al pagar ingentes cantidades de dinero a los gobiernos por las licencias de red para la tercera generación de telefonía móvil. Al precio al que las empresas podían ofrecer estos servicios no había demanda suficiente. Unos años después casi todos utilizamos el móvil en la playa, pero hace una década y media no estábamos dispuestos a pagar cien euros al mes por hacerlo. Otro ejemplo es la implantación masiva de energías renovables en España entre 2006 y 2008. Sus costes de instalación eran muy superiores a los actuales, y se han financiado sobre todo a través del recibo eléctrico. Fue una de las políticas públicas más onerosas de la historia. Ya sean móviles o renovables, hablamos de tecnologías que eran viables, sólo que todavía demasiado caras.

Más allá de errores, un cambio tecnológico, que se instaura porque hay demanda, siempre tiene perdedores. El consumidor se ahorrará el dinero que gastaba en revelar fotos o verá las películas más baratas que antes, pero casi todas las tiendas de revelado de fotos y los videoclubs han cerrado. Esta destrucción creativa también ha afectado al sector financiero en los últimos años, como hemos visto en el capítulo anterior.

En cualquier caso, la adaptación es necesaria porque el cambio tecnológico no es una opción. Al igual que se han cerrado tiendas de revelado, han abierto tiendas de reparación y accesorios para móviles. A muy largo plazo, la demanda de trabajo físico acabará siendo menor, pero eso no significa que a corto plazo no haya oportunidades. La educación y la formación continua de los empleados es la clave para poder adaptarse y que el cambio tecnológico no suponga una brutal destrucción de empleo en España, que ya tiene un mercado laboral con muchísimos problemas.

Uno de los estragos menos comentados de la pandemia ha sido su efecto muy negativo en la educación. Cerrar las escuelas durante meses ha supuesto un retraso en el aprendizaje de los estudiantes que, en términos generales, no se ha compensado con la utilización de los medios telemáticos.

Como señalan Toni Roldán y Lucas Gortázar, «Los cierres escolares como consecuencia de la pandemia han tenido un efecto muy negativo en el aprendizaje de los alumnos en todo el mundo. Así lo muestran los primeros estudios con datos recogidos en tiempo real en junio o septiembre de 2020 en Bélgica, Países Bajos, Alemania, Suiza, Australia y Estados Unidos [...]. La pérdida de aprendizaje ha afectado con mucha más intensidad a los alumnos de entornos desfavorecidos, provocando un aumento de las brechas educativas».[46]

En este libro no hablo de ella, pero la educación es siempre el futuro, sobre todo en tiempos de cambio acelerado. Como proponen Roldán y Gortázar en su proyecto Menttores, habría que reforzar el uso de las herramientas informáticas para apoyar a los alumnos más vulnerables. No sólo es una cuestión de justicia social y de igualdad de oportunidades efectiva, sino también de crecimiento económico futuro.

En estos momentos, el factor crítico para avanzar en la transformación digital en España no está en las infraestructuras como ordenadores o fibra óptica, sino en la capacidad de las empresas —de sus empleados actuales y futuros— y de los ciudadanos para trabajar y vivir en un entorno cada vez más digital.

DIGITALIZACIÓN E IMPUESTOS

¿Se pagan más o menos impuestos con la digitalización? ¿Hay más o menos fraude fiscal? ¿Se presta mejor asistencia al contribuyente?

En general, se cumple mejor con Hacienda, y en consecuencia se consigue cobrar más, debido al mayor control, no a que se suban los impuestos. En cuanto a la asistencia al contribuyente, podría mejorar simplificando los trámites de las obligaciones fiscales. No obstante, la Agencia Tributaria es la Administración española más digitalizada y pudo dar un servicio comparativamente bueno durante la pandemia. No es sólo una cuestión de comprar más ordenadores, sino de formar y organizar las competencias digitales de su personal. Es la misma transición que tendremos que afrontar todos los ciudadanos si queremos mejorar nuestro acceso a los servicios públicos y cumplir con nuestras obligaciones. No siempre será una transición sencilla, pero probablemente sea inevitable.

Empecemos por una cuestión básica: los impuestos se pagan con dinero, pero la materia prima del sistema fiscal es la información. Los impuestos son obligatorios y no tienen contraprestación. Por esa razón resulta imprescindible el control tributario. Sólo si los órganos de control disponen de información, podrán exigir los impuestos y detectar los incumplimientos, es decir, hacer efectivos los principios de generalidad tributaria y capacidad económica; que cada uno contribuya como le corresponde.

Al igual que en los demás estados avanzados, en España la información de las empresas se obtiene fundamentalmente a través de las declaraciones informativas. Por esa razón, para un administrador de Hacienda —y aquí hablo por experiencia propia— el censo con el que se trabaja no es el del total de contribuyentes, sino el censo de empresarios, profesionales y retenedores. Aunque se trata sólo de una fracción del censo total, la mayor parte de la información se obtiene de las empresas. Para un elevado porcentaje de españoles su única relación con Hacienda es confirmar y corregir directamente en la web de la Agencia Tributaria una declaración de IRPF que en muchísimos casos está ya casi hecha. Es la propia Hacienda la que informa a los contribuyentes de cuánto han ganado porque dispone de la información que ha facilitado la empresa.

Como no se le escapará al lector, la clave está en la informatización. Paulatinamente, las declaraciones se han convertido en virtuales o electrónicas. Esto permite un considerable ahorro de costes y está basado en dos pilares:

• La informatización masiva de la Agencia Estatal de Administración Tributaria española.

• El número de identificación fiscal (NIF), la referencia única (matemáticamente biunívoca) que se asigna a personas físicas y jurídicas —sociedades, fundaciones, corporaciones— en sus relaciones con la Administración tributaria.

Este segundo elemento es crucial, ya que permite asociar y organizar con un número toda la información disponible de un contribuyente. Esto evita duplicidades y también que la información sobre un contribuyente se asigne por error a otro.

La Agencia Tributaria española tenía, y tiene, uno de los menores costes del mundo por cada cien euros recaudados. Pese a tener menos efectivos por contribuyente en función del PIB que otras administraciones europeas, el sistema fiscal español no se derrumbó. Como veremos a lo largo del libro, los impuestos españoles, como todos, tienen fallos de diseño. Sin embargo, un sistema fiscal no sólo es bueno o malo en función del diseño, sino en función de la Administración tributaria que tiene que aplicarlo. Y, en este aspecto, la digitalización es importante.

Pese a la pandemia, el funcionamiento del sistema fiscal se mantuvo. Se han podido presentar las declaraciones fiscales, y durante 2020 y 2021 se han tramitado los más de veinte millones de declaraciones del IRPF.

Si esto ya resulta sorprendente, lo es aún más que a mediados de 2021 la recaudación fiscal gestionada por la Agencia Tributaria —la recaudación de los grandes impuestos— ya se había recuperado hasta alcanzar los niveles de 2019, mucho antes de recuperar el nivel de la actividad económica (del PIB). Posteriormente, en la segunda mitad de 2021 y en 2022, se fueron batiendo récords de recaudación, aunque aquí, además de la mejora del control y del cumplimiento de los contribuyentes, hay un efecto que no se puede obviar, la inflación.

Que la recaudación cayese mucho menos que la actividad económica en 2020, y que luego recuperase su nivel de 2019, que fue un año de recaudación récord, tiene que ver con la mejora en los procedimientos de control de la Agencia Tributaria y con una mejor conciencia fiscal, o por lo menos un mayor miedo a ser objeto de una comprobación. Hay algunos asesores fiscales, cuyo criterio respeto, que se han quejado de la tremenda actividad de la Agencia Tributaria durante el confinamiento. Debe de ser el único organismo público del cual hay quejas porque trabaja. Si la Agencia Tributaria pudo trabajar en la pandemia fue porque estaba digitalizada. En cualquier caso, casi toda la recaudación de cualquier país avanzado proviene de declaraciones voluntarias, no de liquidaciones realizadas por la Administración, y en esto España no es una excepción desde hace décadas.

Cuando la recaudación se mantiene o incluso se incrementa ligeramente mientras la actividad económica es inferior, en términos tanto reales como nominales (porque en 2020 y en la primera mitad de 2021 todavía no había subidas de precios generalizadas), sólo pueden pasar dos cosas: que hayan subido los impuestos, que no fue el caso, o bien que se declare mejor y haya menos fraude fiscal. Esta reducción del fraude coincidió con el hecho de que se generalizaron los pagos con tarjeta de crédito. Los datos del Banco de España son particularmente ilustrativos. En 2019 se pagaron con tarjeta operaciones de compra por 161.343 millones de euros. Posteriormente, en 2020, con la economía y el consumo derrumbándose, el importe de compras con tarjeta sólo cayó un 0,49 por ciento. En 2021, las compras con tarjeta se incrementaron un 21,61 por ciento, alcanzando los 192.246 millones de euros.[47]En 2022, los pagos con tarjeta seguían creciendo por encima del 20 por ciento. Este dato ilustra la reducción del fraude fiscal y la economía sumergida mejor que ningún otro.

Efectivamente, el empleo de medios de pago que dejan rastro, como las tarjetas de crédito, reduce el fraude, pero siempre y cuando la información se utilice. Es obligatorio informar de todos estos pagos y es imprescindible poder asignarlos a cada contribuyente por medio del NIF.

No he contado nada original. Seguro que al lector ya se le había ocurrido que las operaciones con tarjeta y los medios de pago bancarios están más controlados. Quizá por eso llama la atención que algunas personas muy conocidas, teóricamente muy bien asesoradas y a las que se les supone un gran conocimiento de la fiscalidad, como asesores e inspectores de Hacienda, hayan pensado que unas tarjetas de crédito pueden ser opacas para siempre. Las tarjetas black no han sido el único caso. Es difícil que lo que se anota en sistemas informáticos con nombre, apellidos y NIF sea un secreto para siempre. Esta reflexión se puede ampliar a los despachos que diseñan sociedades opacas —o presuntamente opacas— para invertir en paraísos fiscales.

Por supuesto, la digitalización se puede utilizar como un instrumento para defraudar. El propietario de una tienda podría llevar una doble contabilidad y no declarar una parte de sus cobros en efectivo. Si hablamos de una cadena de tiendas, ¿cómo puede evitar el dueño que le roben sus empleados y al mismo tiempo no declarar a Hacienda todas sus ventas? Pues utilizando un software que se lo permita. En la jerga se lo conoce como software de «doble uso», y recientemente se prohibió su uso y fabricación en la ley antifraude de 2021 (Ley 11/2021). Además, se estableció una multa que puede llegar a 150.000 euros por ordenador y programa (artículo 201 bis de la Ley General Tributaria).

A finales de 2022 el balance de la digitalización seguía siendo positivo para el cumplimiento de las obligaciones fiscales, lo que por fortuna nos aleja de una crisis fiscal. Recordemos que, en 2008, cuando todavía teníamos un crecimiento económico del 0,9 por ciento, la recaudación cayó nada menos que 27.223 millones de euros, un 13,6 por ciento menos que el año anterior. Ese fue el inicio de una crisis fiscal brutal, que ahora estamos evitando gracias a los ingresos fiscales.

Una cuestión clave para poder salir de una crisis es poder pagarla. Esto se hace no sólo por medio de impuestos, pero, al menos en parte, una crisis económica se paga con ellos. Por eso, no se puede dejar que la recaudación se derrumbe. Como se ha visto, la digitalización incrementa el PIB y el bienestar y permite un mejor control fiscal. El punto clave para que los costes no superen a los beneficios es adaptarse a los cambios a través de la educación y la adquisición de competencias digitales en las empresas, las administraciones y por los ciudadanos.

Hemos dejado una cuestión en el aire: ¿facilita la digitalización cumplir con Hacienda? Pues en principio sí, sobre todo al ciudadano medio que sólo se relaciona con Hacienda para hacer una declaración del IRPF que ya está casi hecha. La digitalización reduce los costes de manejar la información. Esto sucede con los impuestos, pero también, por ejemplo, en la banca. Hoy es más fácil pagar y cobrar, y más barato que hace diez años. Lo mismo sucede con los impuestos; hoy es mucho más sencillo hacer una declaración, aunque los modelos sean más exigentes. Esto se debe no sólo a la digitalización, sino también al desplazamiento de cargas formales a las empresas. Si no estuviesen digitalizadas, tampoco podrían asumirlo. Pero si se optase por reducir en la medida de lo posible estas cargas formales, tendrían que hacerlo muchos más funcionarios, que habría que pagar con más impuestos; nada es gratis.

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Populismo fiscal new age (I).

«Que paguen los bancos»

A la pregunta «¿quién debe pagar una crisis?» podemos dar, al menos, dos respuestas elementales, «los que la han causado» y «los que se han beneficiado».

Así pues, dado que hay una responsabilidad evidente del sistema financiero en la crisis, una idea fiscal verosímil es que paguen los bancos vía impuestos. Y como las multinacionales digitales son las empresas del mundo que más dinero ganan, ¿qué tal si creamos un impuesto sobre su actividad?

Una idea posterior fue la creación de nuevos impuestos a las empresas energéticas, que gravasen los beneficios «extraordinarios» que se derivaban de los elevados precios de la energía. Este es un planteamiento generalizado a escala mundial, aunque, como veremos en los próximos capítulos, también tiene problemas. Por último, como trataremos al final de este capítulo, en julio de 2022 el Gobierno (o, si somos formales, los grupos parlamentarios del PSOE y Unidas Podemos) estableció un impuesto de nuevo cuño a las entidades financieras, retomando el fallido proyecto de Pablo Iglesias en 2018, consistente en aplicar un recargo de solidaridad a las entidades de crédito.

A primera vista, todos estos planteamientos parecen buenas ideas, pero... Cuando Steve Jobs volvió a Apple, tras ser despedido de la compañía que fundó, se encontró con que había muchas cosas que no funcionaban. Uno de los principales errores que diagnosticó fue que los empleados y directivos se creían que «una buena idea es un buen producto». Sin embargo, hay una enorme distancia entre concebir una buena idea, que muchas veces es fácil, y diseñar un buen producto, que siempre es complicado. No hay buenos productos sin buenas ideas previas, pero muchas buenas ideas no se transforman en buenos productos, a veces simplemente porque no hay forma.

Antes de comenzar, ¿puede el sistema financiero devolver el dinero del rescate? Pues, aunque no contabilizásemos todos los costes que hemos visto en los anteriores capítulos y nos limitásemos a las cifras oficiales, evidentemente no. Entre otras cuestiones, porque la banca ha tenido un grave problema de rentabilidad, tanto por la mala calidad de parte de sus activos —algo que es responsabilidad, entre otros, de sus (antiguos) gestores— como por los tipos de interés negativos, que se prolongaron hasta julio de 2022.

La falta de rentabilidad y la exigencia creciente de capital para operar hacen que la banca gane menos dinero. Si a una banca que gana menos se le exigen más impuestos, pueden ocurrir dos cosas. Por una parte, es posible que sean los clientes los que paguen esos impuestos (en términos económicos); eso quiere decir que pagarán más caros los créditos, o que no se les retribuyan sus depósitos. Por otra parte, puede ocurrir que no se puedan trasladar impuestos a los clientes. En ese caso, la rentabilidad y la solvencia de las entidades volverían a empeorar.

Otra respuesta elemental es que paguen la crisis las empresas que más han ganado, las grandes tecnológicas. Aquí la idea es el establecimiento de los impuestos digitales, que trataremos en el próximo capítulo. Por adelantar algo, en esta cuestión tenemos dos problemas. El primero es la falta de información. Las grandes tecnológicas saben mucho de usted porque usted les da muchos datos —de lo que a menudo se beneficia—, pero tenemos muy poca idea de qué hacen con ellos, al igual que los estados. Dada la extrema asimetría de información, hay muchas dificultades. Una de ellas es decidir qué impuestos deben cobrarse por los servicios que prestan.

El segundo problema es que estamos ante un caso bastante extremo de ley fundamental de la fiscalidad; lo inmóvil es fácil de gravar con impuestos, pero lo que se mueve no, y además crea distorsiones. Cobrar el IBI de un inmueble es sencillo, porque nunca se mueve de sitio. Cobrar impuestos sobre empresas y capitales que se pueden mover con facilidad no es sencillo y genera problemas. Si me subes los impuestos, dejo de vender mi licencia de software desde tu país y lo hago desde otro, o instalo mi servidor en un sitio diferente.

En el caso de las empresas energéticas, hay unos cuantos problemas. El primero de ellos es que los impuestos a la energía son una parte sustancial del coste energético que soportan los consumidores. Los gobiernos fueron tomando medidas que reducían estos impuestos o que tenían efectos equivalentes (como la bonificación de los carburantes). Estas medidas suavizaron el aumento del coste de la energía. Por la misma lógica económica, lo más probable es que, económicamente, un nuevo impuesto incremente el coste de la energía. Por otra parte, aquí hay beneficios extraordinarios, pero determinarlos no es tan sencillo. En general, como detallo en los capítulos 18-22, buena parte de dichos beneficios están en manos de los estados que producen gas y petróleo, con lo que resulta simplemente imposible gravar la mayor parte de los beneficios extraordinarios. En el capítulo 21, tras exponer los impuestos a la energía que ya existían, explico el funcionamiento de los nuevos impuestos a los beneficios extraordinarios de las empresas energéticas.

Pese a todos estos problemas, es legítimo crear este tipo de tributos. Y se puede creer honestamente que algunos de los problemas expuestos se irán solucionando en la práctica. En cualquier caso, se supone que el impuesto de sociedades grava todos los beneficios de las empresas, incluidos los extraordinarios. La proliferación, como setas, de estas nuevas ideas fiscales indica que el impuesto de sociedades, que explicamos en el capítulo 21, sigue en crisis, una crisis permanente. Y si no somos capaces de arreglar un impuesto que lleva décadas siendo administrado, parece ilusorio pensar que los nuevos impuestos van a funcionar a la perfección.

Por eso, creer que se pueden recaudar de manera automática y «social y justa» miles de millones de euros para pagar una parte relevante —ni siquiera todo— del rescate, o de las nuevas necesidades de gasto derivadas de la pandemia y de la crisis energética, no deja de ser una forma de populismo fiscal; es aportar soluciones simples a problemas complejos imposibles de implementar en la realidad. Eso sí, un populismo fiscal moderno y a la última, el populismo fiscal new age.

LOS NUEVOS IMPUESTOS AL SISTEMA FINANCIERO

La primera idea para que el sistema financiero pague es, probablemente, la menos populista. De hecho, la llegaron a proponer hasta las entidades financieras. Consiste en eliminar la exención de IVA de las actividades financieras.

Hay que señalar que en Europa las exenciones al IVA son comunes entre los estados. Una vía de financiación de las instituciones europeas es el recurso IVA, un porcentaje de la base europea del IVA. Para evitar que este recurso varíe de un Estado a otro, las exenciones están definidas en la Directiva de IVA y son comunes. Hay que convencer, pues, al Parlamento Europeo y a una mayoría cualificada de gobiernos europeos para que lo hagan. O sea, que no es viable.

El IVA es un impuesto indirecto que se cobra a las empresas para que se lo repercutan a sus clientes. Si se elimina la exención, los bancos repercutirán a sus clientes el IVA sobre los intereses que cobran (ahora al 21 por ciento). Esto permitiría a los bancos deducirse (restarse) el IVA que ahora soportan y no pueden deducirse, algo que supondría una ventaja para la banca —que aun así podría salir perdiendo por el incremento de la morosidad—. En resumen, es una medida que puede aportar dinero, pero el coste se trasladaría a todos los que han solicitado un préstamo, o que lo soliciten en el futuro, que en cada liquidación de intereses y comisiones pagarían un 21 por ciento más. Sin entrar en otras consideraciones, esto no parece políticamente viable.

La segunda propuesta es el impuesto sobre las transacciones financieras. Se trataría de una pequeña, o incluso pequeñísima, tasa que se aplicaría a cualquier movimiento financiero. Sus partidarios defienden que permitiría obtener una gran recaudación porque a diario se realizan millones de estas operaciones en los mercados financieros. La cuestión es muy compleja, pero no parece viable en la práctica, tanto por incontrolable como porque se acaba exigiendo un impuesto en cascada.

Este impuesto se suele denominar «tasa Tobin», en honor —rechazado por el interesado, al que nunca le gustó el impuesto— al premio Nobel James Tobin. También designa una tasa, mucho más limitada, por la compra de acciones. Esto es más fácil de controlar que un impuesto global a cualquier transacción financiera. Sin embargo, como las operaciones se pueden realizar desde cualquier sitio, es relativamente fácil evitar el impuesto. Se puede operar desde España o Francia, que tienen el impuesto, o desde Londres, donde es más elevado, pero también desde Shanghái o Nueva York, donde no hay. A veces es posible comprar productos financieros sintéticos equivalentes a las acciones, lo que supone otra forma más de evitar el impuesto, aunque se haga sólo con operadores españoles.

Por estas razones, como era de esperar, la tasa Tobin ha recaudado menos de lo previsto, 296 millones de euros en 2021,[48]por parte tanto del Ministerio de Hacienda como de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF). En cualquier caso, las estimaciones no eran de cuantías significativas. También han jugado en contra la pandemia y las dificultades de implementar un impuesto por primera vez.

Otra opción sería crear un impuesto a los depósitos. Si se hace para garantizarlos tiene todo el sentido, y esa es la idea del fondo de garantía de depósitos. La gran función, exclusiva, de la banca es la captación y gestión de depósitos reembolsables de manos del público. Para que los bancos canalicen el ahorro de los depósitos a la inversión productiva, los depósitos deben estar garantizados. Un gran problema de un impuesto de este tipo tenía lugar con los tipos de interés negativos, que no se podían repercutir a los depositantes, especialmente a los pequeños, porque hubiesen sacado el dinero del banco y lo hubiesen puesto «debajo del colchón». Si a esta complicada situación se le hubiesen añadido impuestos para recaudar cantidades significativas, con las que financiar el gasto público, se hubiese generado un problema grave en la rentabilidad y la solvencia de las entidades de crédito.[49]En cualquier caso, superados los tipos negativos, los clientes, y no los bancos, hubiesen sido los que acabasen pagando el impuesto en términos económicos.

Por último, queda la opción que se tomó en 2015, de acuerdo con el sector: que la banca pague un tipo más elevado en el impuesto de sociedades. Cuando en la reforma fiscal de 2015 se rebajaron cinco puntos en el impuesto de sociedades a las empresas, pasando del 30 al 25 por ciento, las entidades de crédito se quedaron fuera y han seguido tributando al 30 por ciento. A pesar de ello, como explico en el capítulo 10, la banca no paga una tasa efectiva de impuestos mayor que las demás empresas, sino menor. La letra pequeña de los impuestos es mucho más importante que el tipo nominal, y una parte muy relevante de esta letra pequeña se denomina «activos fiscales diferidos».

¿Por qué se excluyó a la banca de la rebaja fiscal? Se hizo para no ocasionar más pérdidas a los bancos y obligarlos a ampliar capital. Recordemos que un activo fiscal diferido es el derecho a pagar menos impuestos en el futuro. En esas condiciones, reducir el tipo, aunque suene absolutamente paradójico, supone tener que reconocer pérdidas enormes.

¿A qué me refiero cuando hablo de pérdidas enormes? Recordemos que la banca tenía en 2013 unos 63.000 millones de euros en activos fiscales diferidos, los cuales se correspondían con la pérdida de unos 210.000 millones. Si en el activo, en lugar de anotar un 30 por ciento de 210.000 millones, tenemos que anotar el 25 por ciento de 210.000 millones, por el camino perdemos un 5 por ciento de esa cifra monstruosa, es decir, unos 10.500 millones de euros, casi el doble del resultado neto de toda la banca en 2016, 6.734 millones.

Es cierto que no todos los activos fiscales diferidos son capital a efectos regulatorios, pero los garantizados sí. El otro efecto de bajar de un 30 a un 25 por ciento el tipo del impuesto de sociedades sería que los bancos necesitarían más capital, unos 5.000 millones de euros, ya que 30.000 millones es el 30 por ciento de 100.000 millones en pérdidas parcialmente garantizadas. Si ahora el tipo pasase al 25 por ciento, a la banca le faltarían 5.000 millones en capital. Evidentemente, después de tener pérdidas contables por haber reducido los impuestos, habría resultado dificilísimo emitir acciones para que los bancos ampliasen capital. Y si no tienen capital suficiente, los bancos tienen que reducir los créditos...

Como ya advertía hace ocho años en la primera edición de ¿Hacienda somos todos? Impuestos y fraude en España (Debate, 2014), no era posible reducir el impuesto de sociedades a la banca. Sin embargo, si los bancos tributan ya al 30 por ciento, subir aún más el tipo no es una buena idea, al menos en mi opinión. Si tenemos en cuenta la base imponible de los bancos, tampoco se va a recaudar gran cosa. Curiosamente, de todas las propuestas para «que paguen los bancos», esta es la única que se llegó a presentar dos veces como proposición de ley, y en ambas ocasiones lo hizo Unidas Podemos, que en el momento de escribir estas líneas forma parte del Gobierno. La iniciativa no salió adelante. En torno a ello giró el único debate que he mantenido con el exlíder de Unidas Podemos y ex vicepresidente del Gobierno, Pablo Iglesias. Creo que esta intervención, que se puede encontrar íntegra en el diario de sesiones, resume las razones por las que no era una buena idea:

El sistema financiero, nos guste o no, es imprescindible y lo que hay que perseguir son las malas prácticas.

Le he oído muchas historias sobre recargos, pero no ha explicado en qué consiste el famoso recargo, que es subir diez puntos el impuesto de sociedades a las entidades financieras. Seré suave si digo que ustedes no han hecho los números. Como decía también el Partido Socialista, con esto esperan una recaudación de 1.000 millones de euros al año y pagar así un déficit de pensiones, que no baja de 17.000 millones. Esperan con una recaudación de 1.000 millones de euros al año obtener así la devolución de un rescate de 60.000 millones de euros.

Efectivamente, no los han hecho, y no sólo eso, sino que ni siquiera han pensado mínimamente en ese impuesto, como el de otros países que usted ha citado, con el fin de reconstruir, por ejemplo, un fondo de garantía de depósitos para garantizar la estabilidad financiera.

Eso lo podríamos discutir, pero lo que ustedes traen es una chapuza consistente en sólo subir, a secas, diez puntos el tipo del impuesto de sociedades. Y esto tiene unos cuantos efectos. En primer lugar, fomenta el fraude. Si las demás sociedades pagan el 25 por ciento y la banca paga el 40, la banca desviará sus beneficios a cualquiera de esas entidades sometidas a un tipo del 25 por ciento. En segundo lugar, los bancos internacionales harán negocio en el extranjero; concederán créditos en el extranjero, porque en ninguna parte, señor Iglesias, la banca está pagando un 40 por ciento sobre sus beneficios.

Más grave aún, la banca perdió dinero en la crisis. Cuando la banca y las cajas prestan dinero y tienen reconocido un régimen —habría que saberse lo de los activos fiscales diferidos—, ¿eso qué significa? Que la banca tiene garantizados por todos nosotros 30.000 millones de euros de sus pérdidas; 100.000 millones de euros de pérdidas al 30 por ciento vigente: 30.000 millones. El efecto directo de poner su propuesta encima de la mesa, señor Iglesias, consiste en que pasaremos a garantizar a toda la banca 10.000 millones de euros más, 100.000 millones al 40 por ciento.

Es decir, todos los españoles garantizaremos 10.000 millones de euros más de capital a la banca, y esto es un pequeño problema. En realidad, son varios problemas: en primer lugar, esto es una ayuda de Estado como la copa de un pino porque rompe nuestros acuerdos con la Comisión Europea —los firmó De Guindos, pero los tenemos que respetar—, y eso significaría que tendríamos un expediente de ayuda al Estado, lo que significaría que aquí no se le concederían más créditos, sino que se concederían en el extranjero y que el resto de la banca de Europa nos denunciaría ante la Dirección General de Competencia, y también significaría que el día en que se pida una devolución de este aval de los 30.000 —que ahora serían 40.000 millones gracias a su genial idea—, se incrementará en un 33 por ciento. Ejemplo, el Banco Santander pidió en 2016, para 2017, 400 millones de euros; al año siguiente pidió 1.000 millones de euros. Con su propuesta, serían 1.330 millones de euros, es decir, nos acabaría costando dinero.

Por cierto, nosotros intentamos hacer cosas prácticas y no disparates. ¿Esto en qué se traduce? Como pueden observar en esta noticia: «Montero ordena fiscalizar la absorción del Popular» (La Información, 6 de noviembre de 2018), esta devolución de 1.000 millones de euros se está comprobando gracias a una disposición que introdujimos desde Ciudadanos en los presupuestos: la devolución más grande de la historia de España, porque nosotros —y le habla un inspector que ha inspeccionado bancos— estábamos hartos de que se comprobase a cualquiera que pide 3.000 euros de devolución en el IRPF —y está bien comprobado— y no se comprobasen las devoluciones más grandes de la historia de España. Lo que no podíamos esperar —por eso no doy crédito— es que usted las incrementase de un día para otro en un 33 por ciento...

Para concluir esta cuestión, sólo un apunte. Introduje una enmienda en la Ley de Presupuestos, modificando la Ley del Impuesto sobre Sociedades para que la Inspección de Hacienda pudiese comprobar las devoluciones derivadas de los activos fiscales diferidos. Tengo que agradecer a todos los demás diputados de la Comisión de Presupuestos que aprobasen esta enmienda por unanimidad. No es que fuese mucho, pero por lo menos introdujimos un control adicional, creo que imprescindible, en una cuestión que nos ha costado a todos decenas de miles de millones. No es de recibo que la Agencia Tributaria controle que una devolución de trescientos euros se ajusta a derecho y no pudiese revisar las devoluciones fiscales más elevadas de la historia de España.

EL NUEVO GRAVAMEN SOBRE EL MARGEN DE INTERMEDIACIÓN Y LAS COMISIONES

En julio de 2022, el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, en el debate sobre el estado de la nación, se comprometió a establecer dos nuevos impuestos, a la banca y a las empresas energéticas. A finales de ese mes, los grupos parlamentarios del PSOE y Unidas Podemos registraban una proposición de ley que creaba dos nuevos gravámenes temporales no tributarios a los grandes grupos bancarios y energéticos. Aquí explicaremos este nuevo «gravamen» y sus problemas, y en el capítulo 21, dedicado a los impuestos a la energía, trataremos del «gravamen» energético.

Estos dos nuevos «gravámenes», con los que se pretenden recaudar 7.000 millones de euros en los dos próximos años, son bastante singulares, empezando por que son «prestaciones patrimoniales públicas» de carácter no tributario. Sin embargo, los exige la Agencia Tributaria, que utilizará sus potestades públicas, conferidas en la Ley General Tributaria. Por otra parte, la recaudación se destina a la financiación del gasto público. Sin embargo, para el legislador no son impuestos, ni siquiera algún tipo de tributos que formen parte del sistema fiscal.

Esto llama la atención porque, con gran probabilidad, no supera el test del pato. «Si parece un pato, nada como un pato y grazna como un pato, entonces probablemente sea un pato». Si parece un impuesto, se exige como un impuesto, precisamente por los que cobran los impuestos (la Agencia Tributaria), y se destina a lo que se destinan los impuestos —es decir, a financiar el gasto público—, entonces probablemente sea un impuesto.

Toda esta cuestión parece una discusión bizantina sobre el sexo de los ángeles, pero, como veremos luego, tiene su importancia. El nuevo gravamen bancario se exige a los bancos que tengan un margen de intereses y comisiones superior a 800 millones de euros. Esta prestación tiene como base el margen neto de intereses y comisiones, es decir, la diferencia entre intereses cobrados y pagados (margen de intereses) y la diferencia entre comisiones cobradas y pagadas (margen de comisiones). A la suma de estos márgenes se le aplica un tipo del 4,8 por ciento. Esta nueva prestación, aunque es un gasto, obviamente para el banco, no se puede deducir en el impuesto de sociedades (sobre esta cuantía, el banco pagará el 30 por ciento en el impuesto de sociedades).

En principio, si se establece un impuesto sobre el margen de las empresas, lo que cabe esperar es que estas se limiten a repercutírselo al cliente. Este es el caso, por ejemplo, del IVA, que grava las ventas de las empresas, o también del impuesto sobre las primas de seguros. Sin embargo, aquí se prohíbe de forma expresa, y es sancionable, repercutir «económicamente» el gravamen al cliente.

Esto, para variar, vuelve a ser insólito, y esencialmente incontrolable. La repercusión «jurídica» consiste tan sólo en incluir en la factura el impuesto, gravamen o como lo queramos llamar. Sin embargo, las empresas fijan los precios que quieren, que por otra parte deberían incluir todos los costes porque lo contrario, si es temporal, es una conducta anticompetitiva, y si es permanente, entonces simplemente las lleva a la quiebra. Por otra parte, en un entorno de subidas de tipos de interés, los nuevos préstamos irán siendo más caros. En ese entorno, y con una competencia menor en el sector bancario, como hemos visto antes, resulta harto complicado que, al final, los bancos no repercutan económicamente el gravamen a los clientes. Y aún más complicado resulta controlar la prohibición.

No obstante, lo más probable es que el coste se reparta entre los bancos —es decir, sus accionistas— y los clientes. En este sentido, lo que ha planteado el BCE a través de su vicepresidente, Luis de Guindos, es de nuevo la cuadratura del círculo. Guindos ha señalado que estos gravámenes no deberían suponer ni una restricción del crédito ni tampoco su encarecimiento. Evidentemente, si el gravamen se repercute al cliente bancario, lo que ello supondrá será un encarecimiento vía mayores intereses o comisiones. Si el gravamen no se repercute, entonces los bancos ganarán menos dinero. Si esto es así, entonces tendrán menos capital para prestar, con lo que se restringirá el crédito. La única forma de que esto no ocurra es que los bancos, en vista del gravamen, decidan además no repartir dividendos, algo sumamente improbable. Por supuesto, si se obtiene una determinada recaudación, entonces alguien la paga, y por lo tanto tiene efectos en la economía; nada es gratis.

Para concluir, ¿por qué es relevante la cuestión de si es o no un impuesto, o al menos un tributo? Porque, si es un tributo, entonces queda sometido al artículo 31 de la Constitución, es decir, a los principios de capacidad económica y no confiscatoriedad. Y esto es particularmente relevante porque, como el gravamen no se puede repercutir, debería gravar los beneficios extraordinarios, es decir, la capacidad económica del banco correspondiente. Sin embargo, tener margen positivo de intereses y comisiones no significa contar con capacidad económica, ni siquiera ser mínimamente solvente. Esto se puede ver con números en la siguiente tabla, que reproduce la cuenta de pérdidas y ganancias de una entidad financiera, así como lo que le habría correspondido pagar por el nuevo gravamen si se le hubiese aplicado en 2016 y 2017.

TABLA 6. Banco P. Simulación del nuevo gravamen (en millones de euros)

El «banco P» es obviamente el Banco Popular, y los datos son reales, han sido extraídos de la cuenta de pérdidas y ganancias auditada por PWC.[50]Como se puede observar, si el impuesto se hubiese aplicado en 2016 y 2017, una entidad que perdía miles de millones de euros habría tenido que pagar cerca de 200 millones por su beneficio extraordinario. De hecho, las pérdidas de 2017 fueron tan elevadas que eran superiores al beneficio consolidado de todo el sector bancario. Ese año el banco fue adjudicado por −2.000 millones de euros al Banco Santander, y, además, este reclamó 1.400 millones al Estado por la garantía de los activos fiscales diferidos...

El impuesto de sociedades parte de la cuenta de pérdidas y ganancias, y luego se realizan ajustes. Aquí se corta la cuenta de pérdidas y ganancias, y sólo se grava el margen de intereses y comisiones; es decir, los ingresos. Además, se ignoran deliberadamente no sólo los gastos ordinarios (como el personal), sino también la principal fuente de pérdidas de cualquier entidad de crédito: que los clientes no devuelvan los préstamos.

Si un tributo debe gravar en función de la capacidad económica real, entonces este gravamen, de ser un tributo, difícilmente pasaría el corte, al menos según la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de octubre de 2021,[51]que declaró inconstitucional el impuesto municipal del incremento del valor de los terrenos de naturaleza urbana (la conocida plusvalía inmobiliaria) precisamente porque gravaba una capacidad económica potencial que podía no ser real. Como vemos, los nombres importan; habrá que ver dentro de unos años y en los sucesivos recursos si sólo importan los nombres. Porque existe el riesgo de que el dinero recaudado por el gravamen lo paguen realmente los clientes bancarios y luego, de anularse, tenga que ser devuelto a los bancos. A veces, la respuesta a la pregunta «Y esto, ¿quién lo paga?» no es precisamente la prevista al tomar un atajo populista.

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Populismo fiscal new age (II).

«Que paguen las grandes tecnológicas»

TEN CUIDADO CON LO QUE QUIERES

La Comisión de Hacienda del Congreso de los Diputados, el 18 de abril de 2018, instó al Gobierno a lo siguiente:

4. Conforme han señalado varios expertos en política fiscal, y respetando lo estipulado en los acuerdos de doble imposición, que se estudie la adopción, mientras no se llega a una situación definitiva multilateral, de alguna de las siguientes medidas, con la finalidad de que haya una tributación mínima efectiva en España de las grandes multinacionales tecnológicas:

[...]

d) un impuesto sobre los ingresos de publicidad u otros servicios prestados por las empresas digitales.

Este es el antecedente más directo del impuesto sobre determinados servicios digitales aprobado dos años después, en vigor en España cuando escribo estas líneas, aunque no durará mucho. En principio sólo hasta el 31 de diciembre de 2023. Luego explicaremos por qué.

La proposición no de ley que aprobó el Congreso era una iniciativa del Grupo Parlamentario Ciudadanos y la firmaba yo. Hubo otras decisiones que tomaron otros dirigentes de mi antiguo partido con mejor o peor criterio y resultados, pero esta la tomé yo. Algunas multinacionales tecnológicas, las empresas que más dinero ganan del mundo, son las que proporcionalmente pagan menos impuestos por sus beneficios. Pero la solución que propuse, lo que se transformaría en el impuesto sobre determinados servicios digitales, se enfrentaba a serios problemas técnicos que debí valorar antes de instar al Gobierno a crear el nuevo impuesto. Porque, como señalaba Charles Chaplin, «ten cuidado con lo que quieres, porque a lo mejor lo consigues».

¿UN IMPUESTO DIGITAL IMPOSIBLE?

La exposición de motivos de la ley que aprueba el impuesto sobre determinados servicios digitales los define así:

El impuesto se limita a gravar únicamente las siguientes prestaciones de servicios, que a efectos de esta Ley se identifican como «servicios digitales»: la inclusión, en una interfaz digital, de publicidad dirigida a los usuarios de dicha interfaz («servicios de publicidad en línea»); la puesta a disposición de interfaces digitales multifacéticas que permitan a sus usuarios localizar a otros usuarios e interactuar con ellos, o incluso facilitar entregas de bienes o prestaciones de servicios subyacentes directamente entre esos usuarios («servicios de intermediación en línea»); y la transmisión, incluidas la venta o cesión, de los datos recopilados acerca de los usuarios que hayan sido generados por actividades desarrolladas por estos últimos en las interfaces digitales («servicios de transmisión de datos»). En ningún caso se entiende incluido el transporte de señales de comunicación a que se refiere la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones.[52]

Como se puede observar, ninguno de estos tres hechos imponibles, es decir, de los hechos que originan que se tenga que pagar el impuesto, se refieren al beneficio de las empresas tecnológicas en España. Si no se intenta que las empresas paguen por sus beneficios, entonces lo habitual es que los beneficios se mantengan constantes y que el impuesto lo pague otro. Por ejemplo, las empresas petroleras pagan los impuestos a los combustibles a la salida de fábrica o del correspondiente depósito fiscal. Pero que se incremente este impuesto no es lo mismo que subirles el tipo del impuesto de sociedades a las petroleras. El impuesto especial de hidrocarburos se repercute siempre y lo acaba pagando el consumidor, y hacerlo con el impuesto de sociedades es muchísimo más difícil.

Gravar con un tipo único del 3 por ciento la publicidad en la red no es probable que afecte significativamente a los gigantes tecnológicos. Lo que puede pasar es que esta publicidad sea más cara y la paguen los que la contraten. Mi previsión en julio de 2019 fue que eso era lo que iba a pasar.[53]Efectivamente, Google decidió incrementar sus tarifas un mes después de entrar en vigor el impuesto, un 2 por ciento sobre los anuncios realizados en España; la mayor parte del impuesto lo iban a pagar los anunciantes. Dado el poder de monopolio o casi monopolio que tienen los gigantes digitales, no se podía esperar otra cosa. Amazon había hecho antes lo mismo para responder a la imposición sobre la intermediación online.

Como la exposición de motivos de la ley reconoce, este impuesto es indirecto, y no afecta ni a la renta ni al patrimonio. Sin embargo, según las leyes de la economía, un impuesto indirecto se repercute a los clientes, que son los que al final lo pagan. Como suele ser más económico y beneficioso anunciarse en la red, esto se ha vuelto simplemente un poco más caro. Aunque no se ha alcanzado el objetivo de que las grandes tecnológicas paguen una parte del beneficio que obtienen en España, por lo menos es algo controlable y da algo de recaudación; eso sí, a costa de la competitividad de las empresas españolas, sobre todo la de las pymes, en la publicidad de sus productos. Esto no ayuda a la digitalización, pero también es cierto que el tipo —un 3 por ciento— no es tan elevado como para que los efectos económicos sean graves.

Los otros dos hechos imponibles son infinitamente más problemáticos. El segundo consiste en gravar, también al 3 por ciento, los denominados market places, los sitios en internet que venden productos de terceros. Sólo se gravan cuando el cliente es español y sólo se aplica en España, pero hacerse pasar por una dirección web de otro país es muy sencillo. Un problema añadido es saber sobre qué se aplica el 3 por ciento, si sobre los servicios de intermediación, que sería lo lógico —pero apenas recauda—, o sobre el importe de las ventas, que haría desaparecer alguno de los market places más importantes. Finalmente, se ha optado por gravar sólo la intermediación en sentido estricto. El principal market place mundial, Amazon, repercutió íntegramente el impuesto a sus clientes. Otro efecto es que los productos propios de Amazon, que también vende en su web, no están gravados, pero los de las demás empresas sí, lo que distorsiona la competencia. A estos efectos, y por fortuna, el tipo es reducido.

Otra dificultad de este impuesto es que no todas las empresas están sujetas, sino sólo los «gigantes tecnológicos». Las discrepancias llegan cuando se define en una ley qué es un «gigante tecnológico» y se establecen unos parámetros mundiales que dejan fuera a las empresas locales muy grandes y que incluyen a las grandes tecnológicas norteamericanas. Esto no sólo lo hizo el legislador español, sino también otros países como Francia. La Administración Trump, y luego la de Biden, lo interpretaron como un arancel encubierto a sus empresas y, en represalia, respondieron con aranceles a productos españoles o franceses. Intentar solucionar un problema mundial con una solución local genera, a veces, problemas inesperados.

Estos obstáculos no son nada al lado del último hecho imponible, la venta de datos personales, que es más bien de ciencia ficción. La venta de datos personales está prohibida en la mayor parte de los supuestos, pero esos datos no sólo se utilizan para segmentar publicidad de terceros, sino que a veces se venden. Como es ilegal —y en mi opinión debe seguir siéndolo—, nadie admite vender datos. En consecuencia, esto se parece, salvando las distancias, a un impuesto sobre el tráfico de drogas. Claro que se vende droga, pero la recaudación que se puede esperar de un impuesto de este estilo es cercana a cero. La realidad es que todavía no tenemos capacidad tecnológica para controlar estas operaciones.

En 2021 este impuesto a los servicios digitales recaudó 166 millones de euros, según los informes mensuales de la Agencia Tributaria. Creo que la práctica totalidad de la recaudación procede de los dos primeros hechos imponibles, particularmente de la publicidad online. No obstante, es una simple creencia porque en los informes de recaudación no se detalla el origen de la recaudación de este tributo. En cualquier caso, las previsiones del Ministerio de Hacienda eran superiores, y también las de la AIReF, que preveía recaudar 542 millones de euros, casi el triple de lo que finalmente se está recaudando.[54]

Para que nos hagamos una idea de los problemas técnicos del impuesto sólo hay que pensar en las bases declaradas. Para recaudar 166 millones de euros al 3 por ciento, las empresas sometidas al impuesto han declarado servicios digitales por un importe de apenas 5.533 millones de euros al año. El volumen total cobrado por los servicios digitales sometidos al impuesto en España sería, aproximadamente, del 0,5 por ciento del PIB. Si este fuese el peso real en la economía española de los servicios digitales, aunque sólo fuese el de los gigantes digitales, España no sería un país avanzado.

La realidad es que las multinacionales digitales son las empresas que más dinero ganan del mundo, y en España, como en otros países avanzados, ingresan mucho. Ello no sólo significa que tienen en algunos casos mucho margen, sino que también venden mucho. Este es un problema mundial de grandes dimensiones que veremos en el próximo capítulo.

Para atajarlo, y a instancias de la nueva Administración Biden, 136 países han llegado en el seno de la OCDE a un acuerdo que impone a las multinacionales una tributación mínima del 15 por ciento. Parte de la letra pequeña es el compromiso de todos los países firmantes, entre ellos España, de desmantelar los impuestos sobre servicios digitales a la entrada en vigor del acuerdo. Por poca recaudación que proporcione el acuerdo internacional, dará muchísima más que el impuesto sobre determinados servicios digitales, pero, como veremos, esa no es la única ventaja. Finalmente, España, Austria, Francia, Italia y Reino Unido alcanzaron un acuerdo internacional con Estados Unidos para eliminar el impuesto con la entrada en vigor del «acuerdo de los 136», que explicaremos en el capítulo 16. A cambio, Estados Unidos no impondría aranceles a modo de represalia, puesto que consideraba estos impuestos como un arancel a los servicios digitales de sus compañías.

Lo más premonitorio de la proposición no de ley que redacté y negocié en abril de 2018 fue la frase «mientras no se llega a una solución multilateral definitiva». No pensé que llegase tan pronto, y por suerte me equivocaba. La parte más positiva de un impuesto que se quiso instaurar antes de tener la información y la capacidad tecnológica necesarias tal vez sea que haya contribuido a un acuerdo internacional vital para revertir una tendencia peligrosa: que las grandes multinacionales paguen cada vez menos porque tributan en el país de Nunca Jamás.

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Pagando impuestos en el país de Nunca Jamás.

Las multinacionales (I)

UNA FISCALIDAD PARA ENGAÑARNOS A TODOS

Seguramente haya oído o leído en múltiples ocasiones la afirmación de que las empresas que más dinero ganan del mundo son las que pagan menos impuestos por sus beneficios. Muchas de estas grandes empresas alegan que cumplen la ley en todos los países en los que operan. Son compañías enormes que no pasan desapercibidas, así que el lector se estará preguntando qué ha estado pasando en los últimos años.

Si las empresas operan en muchos países, cada uno con una normativa distinta, a las que son muy grandes les resulta relativamente sencillo desviar los beneficios hacia «jurisdicciones» más favorables donde se paga muy poco por ellos. De esta forma, se erosionan las bases imponibles en los países donde de verdad se obtienen los beneficios, con lo que esos estados tienen muchos menos recursos fiscales. El acrónimo del famoso proyecto de la OCDE, BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), designa la lucha contra la erosión de las bases imponibles y el traslado de beneficios «artificial».

La gran incógnita de la fiscalidad internacional de las multinacionales no es el tipo impositivo, sino sobre qué se aplica este, la base imponible; y, en segundo lugar, qué Estado exige los impuestos y sobre qué base, sobre qué beneficios los exige. Por eso, en el acuerdo multilateral sobre el tipo mínimo del 15 por ciento, lo que menos importa es el tipo, sino sobre qué se aplica.

En principio, el impuesto de sociedades se aplica sobre el beneficio empresarial, resultado de la diferencia entre los ingresos y los gastos. Sobre ese beneficio se realizan una serie de ajustes para llegar a la base imponible sobre la que se exige el impuesto. Sabemos que las empresas y los individuos no siempre declaran todas sus ganancias. Sin embargo, si una empresa cotiza en bolsa y busca inversores, tendrá que detallarles sus ganancias. Todas estas grandes multinacionales cotizan en bolsa y declaran sus beneficios. Pero en muchos casos pagan muy pocos impuestos, y últimamente esconden o maquillan este hecho en sus informes anuales y memorias. Aquí, a diferencia de otros casos, tenemos un problema no sólo de empresas que nos engañen, sino de una fiscalidad para engañarnos a todos.

El punto clave es dónde nos dicen las multinacionales que han ganado el dinero. No es fácil saber dónde obtienen los beneficios los grupos multinacionales; ¿dónde fabrican?, ¿dónde diseñan?, ¿dónde compran?, ¿dónde venden? Si quieren una respuesta general, mi opinión es que un beneficio se hace efectivo cuando se vende, y que para una empresa es más difícil tergiversar u ocultar dónde están sus clientes. En todo caso, habrá que atribuir una parte de las ganancias de las multinacionales a los estados donde se compra, se fabrica o se diseña, y también al país de la matriz que presta servicios a sus filiales en el resto del mundo.

Donde es seguro que no se obtienen los beneficios, o se obtienen unos beneficios insignificantes, es en los paraísos fiscales. La «sorpresa» llega cuando algunas multinacionales obtienen una parte sustancial de sus beneficios en sitios como Bermudas, Caimán o Bahamas. Un sistema que permite esto, o incluso que lo fomenta, es una fiscalidad para engañarnos a todos.

Que algunas o bastantes multinacionales paguen muy pocos impuestos tiene bastante que ver con los paraísos fiscales de los que hablaremos en el próximo capítulo. No es necesario el clásico paraíso fiscal opaco y con palmeras; vale con que los beneficios se desvíen artificialmente hacia jurisdicciones de escasa o nula tributación, hacia lugares donde se paguen muy pocos impuestos. Ni siquiera hace falta que en esa jurisdicción se paguen escasos impuestos en general; basta con que los beneficios que las multinacionales desvían procedentes de otros países paguen entre muy poco y nada.

Esta elusión fiscal para evitar legalmente el pago de impuestos se basa en la triangulación. La mayor parte de los estados tienen normas de tributación y restricciones contra las operaciones realizadas desde paraísos fiscales o jurisdicciones de baja tributación. Sin embargo, algunos como Irlanda, Holanda, Malta o Luxemburgo, entre otros, admiten como gastos deducibles en el país los importes facturados desde paraísos fiscales u otros territorios donde las rentas obtenidas apenas pagan impuestos.

Así pues, los beneficios que se obtienen en estos territorios, miembros de la Unión Europea, tampoco pagan allí impuestos. Si los beneficios realmente se han generado en esos países, es un problema de estos últimos. Que una lavandería de Ámsterdam o un café de Dublín pague pocos o ningún impuesto sobre sus beneficios es un problema de esos países, no de los demás.

Ahora bien, cuando desde esos países se factura al resto de Europa y al mundo, se están concentrando allí beneficios y bases imponibles que no pagan impuestos. Aquí no hay un problema de tipos impositivos: si el 99 por ciento de una empresa multinacional no tributa en Irlanda, da igual que al resto se le aplique un 12,5 por ciento o un 80 por ciento; la tributación efectiva sigue siendo ridícula.

Estas empresas multinacionales venden a toda Europa desde países como Irlanda, concentrando allí sus ingresos. Esto no es real, porque cualquier multinacional tiene filiales en Alemania o España. Estas filiales hacen labores comerciales, pero las ventas finales siempre se materializan desde Irlanda. Por supuesto, es un sistema que es más simple cuanto más virtual sea el producto. Resulta muy sencillo para el software y algunos servicios como los financieros, pero el sistema tiene tantas ventajas que se ha acabado empleando también para productos físicos, que se venden, por ejemplo, desde establecimientos permanentes en Holanda de filiales irlandesas. A menudo el producto está hecho en China o Vietnam, subcontratado. Como detallo más abajo, la estrategia está tan generalizada que llega a distorsionar los datos estadísticos.

Veamos una estrategia empleada con mucha frecuencia, el Double Irish, que no es un tipo de café ni un whisky irlandés muy cargado, aunque les dé resaca a los responsables fiscales de toda Europa. Pensemos en dos sociedades ficticias, «Fruit Corporation, primera irlandesa», domiciliada en Irlanda y que factura desde Irlanda a toda Europa. Y en segundo lugar, «Fruit Corporation segunda irlandesa», domiciliada en Irlanda, pero dirigida efectivamente desde un paraíso fiscal como Bermudas, donde no hay impuesto de sociedades; esta sociedad, la segunda irlandesa tributa en Bermudas, y no en Irlanda.

Si esta sociedad, «Fruit Corporation segunda irlandesa», tiene concentrada la propiedad intelectual de un grupo multinacional, le puede cobrar regalías (cánones por derechos o royalties) a la primera irlandesa. Estas no tributan en Bermudas, donde simplemente no hay impuesto de sociedades, pero estas regalías sí son un gasto deducible para una empresa irlandesa como «Fruit Corporation, primera irlandesa». Como la primera irlandesa factura a toda Europa, concentra en Irlanda todos los beneficios, que luego compensará con los gastos pagados a la segunda irlandesa en Bermudas. Que el beneficio residual de la primera irlandesa esté gravado al 12,5 por ciento no es lo relevante, sino qué importe se ha transferido, vía Irlanda, a paraísos fiscales, en este caso Bermudas.

Podemos preguntarnos qué saca Irlanda de todo esto. Lo cierto es que obtiene grandes ventajas, ya que muchas grandes multinacionales, sobre todo del sector tecnológico, instalan en el país su cuartel general para Europa; esto supone contratar personal cualificado, pagar retenciones y cuotas de la seguridad social e ingresar el IVA que se derive de la venta de estos productos a consumidores finales desde Irlanda. Su modelo fue exitoso hasta que la crisis se llevó por delante su sistema financiero. Anteriormente, el irlandés era el modelo de todos los liberales: bajando impuestos se recaudaba mucho más. Esto es matizable. Es cierto que el modelo irlandés tuvo cierto éxito, pero no todo fueron factores fiscales. Disponer de una población muy formada y con un dominio perfecto del inglés fue clave para atraer a las empresas estadounidenses. Con toda seguridad, si los sucesivos gobiernos irlandeses se hubiesen empeñado en desterrar el inglés e imponer la inmersión en gaélico, a Irlanda le hubiese ido mucho peor.

Otra reflexión obvia es que bajando impuestos no se suele recaudar más, sino menos, salvo que se recaude sobre más bases. Esto se conoce como «ensanchamiento de bases fiscales», un término que siempre está de moda. Si el ensanchamiento consiste en que todos los beneficios en Europa, o incluso en casi todo el mundo, se concentren en Irlanda, el ensanchamiento de base es brutal. El único problemilla de esta estrategia es que el ensanchamiento de bases provoca el deterioro de la recaudación de todos los demás estados.

Ante una situación así, se preguntará usted cómo fue posible que los demás estados de la Unión Europea decidiesen rescatar a Irlanda, tras la quiebra de sus dos grandes bancos, y no le exigiesen que acabase con esta política fiscal absolutamente desleal que hacía que el resto de Europa perdiera muchísimos ingresos fiscales por el impuesto de sociedades. Lo único que puedo decir es que yo también me lo pregunto. Irlanda se comprometió a eliminar la estructura Double Irish —aunque no a aumentar el tipo del impuesto de sociedades, que sigue en el 12,5 por ciento—, y en teoría, desde enero de 2015, Irlanda no permite que nuevas empresas se acojan a este esquema. Desde 2020 ya no debería estar en vigor para ninguna.

Es posible que a estas alturas al lector no le sorprenda, pero el diario The Guardian publicó en julio de 2021 que una subsidiaria de Microsoft en Irlanda, administrada desde allí, había obtenido en 2020 un beneficio de 222.000 millones de libras, unos 185.000 millones de euros al cambio, «tributando» en Bermudas, que no tiene impuesto de sociedades. La subsidiaria, y The Guardian, afirmaban que la mayor parte del beneficio no era tributable de acuerdo con las normas internacionales de la OCDE. El diario británico reproducía el informe anual de la propia sociedad donde se declaraba el beneficio.[55]

Esto no sólo pasa con Irlanda, aunque sea el caso más citado y espectacular. Otro sistema que merece la pena comentar es el «sándwich holandés». Esta estructura aprovecha los convenios de doble imposición entre Holanda y sus antiguas colonias, como las Antillas Holandesas. Una empresa neerlandesa es, con cierta frecuencia, propiedad de una sociedad antillana. Los dividendos repartidos por la sociedad holandesa no pagan impuestos en Holanda, y sólo un 3 por ciento en las Antillas. Por otra parte, los dividendos que cobre la sociedad neerlandesa de otras filiales europeas suelen estar exentos. Si lo que se cobran son intereses de otra filial, que para la misma pueden ser gastos deducibles al 25 por ciento —caso de España—, la tributación también es muy baja. Si siguiéramos con los beneficios especiales para empresas holding o para atraer capitales, dedicaríamos todo el libro a hablar de esto.

En definitiva, muchas de las empresas con mayores beneficios del mundo apenas pagan impuestos, y esto es un problema particularmente grave en Europa, porque existe una libertad absoluta de circulación de capitales, no sólo dentro de sus fronteras sino también con terceros países. Esta libertad ha sido interpretada con amplitud por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha limitado las medidas fiscales que podían tomar los estados. Esto tiene ventajas, como un menor coste de financiación de todos los estados y de todos los sectores productivos, pero, como todo, también inconvenientes. Además, los impuestos directos en la Unión Europea son competencia de cada Estado y sólo se pueden armonizar por unanimidad. Imaginen el éxito que han tenido iniciativas como la propuesta para establecer una base imponible común consolidada, a iniciativa de la Comisión Europea, dadas las reticencias de Irlanda, Malta y otros estados de la UE.

Si la recaudación fiscal mundial no se ha derrumbado es porque estos sistemas de triangulación tienen un coste administrativo enorme. No están al alcance de muchos contribuyentes. Algunas actas millonarias se deben a ejecuciones chapuceras de estos montajes. En cualquier caso, esto no sólo afecta a unas pocas grandes multinacionales tecnológicas. La tributación de las multinacionales fuera de Estados Unidos, y hasta cierto punto de Japón, es escasa y un fenómeno generalizado.

LA CRUDA REALIDAD DE LOS DATOS

Antes de entrar en las fuentes fiscales, vamos a echar un vistazo a los datos económicos y estadísticos generales. El Bureau of Economic Affairs (BEA, «Oficina de Asuntos Económicos») es una agencia gubernamental estadounidense, dependiente del Departamento de Comercio —equivalente al Ministerio de Economía—, que calcula y hace públicas las estadísticas oficiales del país, empezando por el PIB; podríamos decir que es el equivalente norteamericano del INE español. Entre las estadísticas que elabora está el estudio de la actividad mundial de las empresas multinacionales estadounidenses. Este completo estudio abarca toda la estructura financiera y las operaciones de todas las grandes empresas fuera de Estados Unidos, que deben informar al BEA.[56]Los datos que expongo están extraídos de la serie de tablas II. D que se corresponden con los ingresos y gastos de las filiales norteamericanas en el exterior correspondientes a 2018.[57]

Estos datos se refieren exclusivamente a aquellas compañías en las que hay una participación de una o varias empresas estadounidenses que es mayoritaria. Por otra parte, el importe del beneficio en el extranjero se calcula añadiendo al beneficio neto declarado por las empresas el importe que también declaran a la oficina estadística como impuestos pagados en el exterior. Si se divide el importe de los impuestos pagados en un país por los beneficios obtenidos en dicho país, se obtiene la tasa efectiva soportada por las multinacionales en las filiales mayoritariamente controladas por empresas estadounidenses. En 2018 ganaron en el mundo 1,58 billones de dólares —billones europeos, lo que los norteamericanos denominan trillions— antes de impuestos en el extranjero. Se trata de un importe algo superior a todo el PIB español en un año. De ese importe, las empresas estadounidenses pagaron 120.468 millones de dólares en impuestos en el extranjero. Estamos hablando de un pago medio por impuesto sobre los beneficios en el extranjero del 7,6 por ciento. No es precisamente un porcentaje elevado. Como veremos, la explicación de esa baja tributación radica en dónde dijeron las empresas que habían obtenido los beneficios.

Algo más de la mitad de estos beneficios se obtuvieron en Europa. En España, estas empresas sólo ganaron 9.803 millones de dólares, de los que pagaron 1.278 millones de dólares en impuestos sobre el beneficio, lo que supone una tributación efectiva del 13 por ciento. No sólo es una cuestión de beneficios, sino también de ingresos y ventas. Las filiales de las multinacionales estadounidenses vendieron en España por valor de 94.647 millones de dólares. Sin embargo, las ventas en Irlanda fueron de 436.290 millones de dólares, en Holanda de 316.393 millones o en Luxemburgo de 83.073 millones. Eso sí, en el Gran Ducado los ingresos totales de las multinacionales norteamericanas fueron de 246.763 millones de dólares, frente a unos ingresos de sólo 102.920 millones en España. Pensemos que en 2018 Luxemburgo tenía un PIB de 60.000 millones de dólares frente a los 1,42 billones de dólares del PIB español.

¿Puede vender una empresa cuatro veces más en Irlanda que en España, Alemania o Francia? Es posible, pero ¿pueden vender todas las multinacionales estadounidenses tres o cuatro veces más en Irlanda que en España, Alemania o Francia? Eso sólo es posible si se desvían ventas que en realidad se han producido en otro sitio. Y, si estas ventas se desvían, los beneficios también y, con ellos, los impuestos que les corresponden. El dato más curioso es que las multinacionales norteamericanas habían declarado en Luxemburgo unas ganancias cuatro veces superiores al total de la actividad económica allí desarrollada, de su PIB.

¿Tiene esto algo que ver con las tasas de imposición efectivas que soportan las multinacionales estadounidenses en estos territorios? No hace falta ser inspector de Hacienda para sospechar que algo tiene que ver. Aquí les dejo los datos correspondientes a 2018: un tipo efectivo del 3,17 por ciento en Irlanda, del 2,71 por ciento en Holanda y del 1,08 por ciento en Luxemburgo. En esos tres países, las multinacionales estadounidenses ganaron más que en todo el resto de Europa. Los beneficios declarados en esos tres países eran un 40 por ciento de los beneficios mundiales de las multinacionales norteamericanas fuera de Estados Unidos.

Hablando de triangulación, las multinacionales estadounidenses vendieron en Bermudas por importe de 148.054 millones de dólares, un 50 por ciento más que en España. Eso sí, las multinacionales declararon al Departamento de Comercio haber pagado allí 1.025 millones de dólares en impuestos (foreign income taxes) sobre un beneficio de 85.760 millones de dólares, lo que supone una tasa efectiva de imposición del 1,19 por ciento. Esto supone una tasa efectiva de imposición superior a la de Luxemburgo, pero se desconoce en concepto de qué se han pagado los impuestos en Bermudas, porque allí carecen de impuesto de sociedades.

Todo esto parece surrealista porque lo es; hay un desvío importantísimo de beneficios hacia lugares donde se tributa entre muy poco y nada. Los datos de localización de ventas, y no digamos ya de beneficios, no obedecen a la realidad. Lo único que parece real es lo poco que pagan las multinacionales estadounidenses en su conjunto, no sólo las digitales. En el caso de Noruega, ganaron 13.241 millones de dólares, pero pagaron más de 4.000 millones en impuesto de sociedades, una tasa superior al 30 por ciento. Se trata de beneficios sobre la extracción de gas o petróleo, actividades localizadas y tangibles de las que no queda más remedio que pagar los impuestos. Si la media es del 7 por ciento y algunas entidades están pagando un 30 por ciento, no es difícil imaginar cuántos impuestos están pagando las que tienen más fácil eludir los impuestos.

La localización de los beneficios no es una cuestión que pueda arreglar por sí sola los problemas fiscales de los estados, pero tampoco es una cuestión menor ni en cuanto a beneficios ni en cuanto a recaudación fiscal, especialmente en Europa.

Después de todo, podríamos preguntarnos varias cosas: ¿pagan las multinacionales norteamericanas en Estados Unidos?; ¿se ha tomado por fin alguna medida para poner fin a esta situación?; ¿se puede hacer algo?, y, por último, las multinacionales españolas, ¿cuánto pagan? A estas preguntas trataremos de responder en el próximo capítulo, porque está muy claro que lo que no pagan las multinacionales lo tenemos que pagar el resto de los contribuyentes, vía impuestos y/o recortes del gasto público. La batalla trasciende la recaudación de dinero en términos de concentración de poder, por la imposibilidad de competir con unos gigantes digitales que están pagando muy pocos impuestos y que pueden acometer estrategias fiscales que no están al alcance de las demás empresas.

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¿Pagando impuestos en alguna parte?

Las multinacionales (II)

LA REFORMA FISCAL DE TRUMP

Tradicionalmente, algunas multinacionales estadounidenses tributaban por sus resultados en Estados Unidos, mientras que apenas pagaban nada overseas. Hace muchos años, inspeccionando una multinacional, encontré esta perla en un informe anual colgado en la web de la SEC (la CNMV estadounidense): «Gracias a nuestra eficaz planificación fiscal overseas hemos reducido nuestra tasa fiscal efectiva al 4 por ciento, pese a que los impuestos en Estados Unidos se han incrementado al 35 por ciento». Tengo que confesar que cuando leí esto pensé que «overseas» era un sinónimo de país colonial y que formaba parte de la Administración tributaria de la selva del Gorongoro, pero esta expresión significa literalmente «más allá del mar», y en Estados Unidos se utiliza para referirse al extranjero.

Ahora mismo no hay ninguna empresa que se atreva a incluir esto en sus informes anuales, pero, hasta la reforma fiscal de Donald Trump, era una realidad. Cuando el consejero delegado de Apple, Tim Cook, tuvo que comparecer ante una comisión de investigación del Senado de Estados Unidos, declaró que Apple había soportado una tasa efectiva del 30,5 por ciento por sus beneficios en Estados Unidos (con un tipo nominal del 35 por ciento), ingresando casi 6.000 millones de dólares en el Tesoro estadounidense en 2012.[58]La historia es distinta en lo tocante a los beneficios en buena parte del resto del mundo; estos tributaron, es un decir, en Irlanda. Según la Comisión Europea, que abrió un expediente por una cuestión de competencia, las dos filiales irlandesas pagaron menos del 0,1 por ciento de los beneficios. En consecuencia, la Comisión «obligó» a Irlanda a exigir el 12,5 por ciento sobre los beneficios, lo que daba lugar a la astronómica cifra de 13.000 millones de euros. Irlanda y Apple recurrieron la decisión de la Comisión y ganaron, en primera instancia, en el Tribunal General de la UE. La decisión definitiva del Tribunal de Justicia está pendiente de recurso.[59]

Quizá piense usted que es un caso extremo, pero no es la única y es una de las empresas que más dinero gana del mundo. No todas las compañías pueden recurrir a una estructura de este tipo —en ese caso era un Double Irish— porque es cara, y no todas tienen la suerte de que un Estado recurra a la justicia europea para no cobrarte impuestos. Si ya es complicado competir con una multinacional que lo hace muy bien —estoy escribiendo este libro en un Mac—, no digamos si apenas paga impuestos.

Estados Unidos se intentó personar en el juicio de Apple en favor de la multinacional, pero el Tribunal General de Justicia de la UE no le dejó. Unos años después, fue precisamente la Administración estadounidense la que impulsó el acuerdo de la OCDE para aplicar un tipo mínimo del 15 por ciento. Efectivamente, Irlanda fue el último país en sumarse.

En el cambio de postura del Gobierno irlandés ha tenido mucho que ver la postura norteamericana. En política fiscal la Administración Biden tiene ideas distintas a las de Trump. Y si hubiese habido mayoría republicana en el Senado, no habría sido posible un cambio fundamental en la reforma fiscal de Trump.

Hubo otros presidentes demócratas, como Obama, sin ir más lejos, que no promovieron un acuerdo para que las multinacionales, casi todas ellas estadounidenses, pagasen más no sólo al Tesoro norteamericano, sino a las haciendas de todo el mundo, incluidas algunas que no quieren cobrarles impuestos.

El nuevo giro tiene un componente ideológico, pero sobre todo hay una caída drástica de lo que pagaban las multinacionales estadounidenses fuera y dentro de Estados Unidos.

En síntesis, la reforma de Trump redujo el tipo para las empresas del 35 al 21 por ciento, eliminando algunas deducciones. Respecto de las filiales en el extranjero, antes estas empresas no repatriaban los beneficios porque tenían que pagar un 35 por ciento de lo que repatriasen, restando a esta primera cifra los impuestos que hubiesen pagado en impuestos en el extranjero (a veces menos del 1 por ciento del beneficio). Esto se sustituyó por una tarifa plana, habitualmente del 8-10 por ciento. Se trata de un mecanismo similar al de una amnistía fiscal, pero aquí se amnistían los impuestos derivados de los beneficios obtenidos en otros países.

Por cierto, si se ha quedado pensando por qué Tim Cook tuvo que comparecer en una comisión de investigación del Senado, no fue para felicitarle por que Apple hubiese pagado cerca de 6.000 millones de dólares al fisco estadounidense, sino para cuestionar que para pagar un dividendo —el más elevado de la historia— Apple hubiese pedido un préstamo en lugar de traerse la caja desde Bermudas.

¿Cuál fue el resultado de la rebaja de impuestos de Trump a las empresas? Para responder a esta cuestión, lo mejor es exponer las cifras de un extracto del «Country by Country Report» (CbCR), un informe normalizado de la OCDE sobre las empresas que facturan más de 850 millones de dólares.[60]Estas compañías tienen que detallar, país por país, su resultado contable —incluido el de sus filiales— y los impuestos pagados en cada jurisdicción —país— sobre el resultado contable generado.

Para entender las cifras hay que hacer dos precisiones. El CbCR se declara a las autoridades fiscales, que lo utilizan para investigar, además de hacer públicos los resultados agregados, no los de cada empresa. No es una encuesta a un organismo estadístico, como eran los datos del BEA. En este último hay más empresas —se declara a partir de trescientos millones de facturación—, y los conceptos no necesariamente coinciden.

En el CbCR estadounidense y en el BEA se habla de resultados contables, es decir, se restan las pérdidas. Sin embargo, en el impuesto de sociedades lo habitual es que sólo se pague por los beneficios —no se suele devolver por tener pérdidas, no hay un impuesto negativo—. Por esa razón, la ratio que suelen utilizar las estadísticas españolas es de impuestos pagados sobre beneficios positivos declarados. Si se toman los resultados contables, la ratio siempre es más alta porque se «netean» beneficios y pérdidas, es decir, se compensan. Por ejemplo, si una empresa gana 10 y paga 3, y hay otra que pierde 5 y no paga nada, las ratios son de un 30 por ciento —3 sobre 10— de impuestos sobre beneficios (positivos) y de un 60 por ciento —3 sobre 5, o sea, 10 menos 5— de impuestos sobre el resultado contable (neto).

Parece mucho más ilustrativo dar los impuestos que se pagan cuando ganas y tomar exclusivamente los beneficios positivos, porque es lo que da una idea real de lo que se paga en impuesto sobre sociedades por tener beneficios empresariales. Pero se trata simplemente de mi opinión.

Más allá de esto, es imprescindible que cualquier comparación sea homogénea, peras con peras y manzanas con manzanas. No se puede comparar el impuesto de sociedades pagado en España con el beneficio mundial, ni siquiera con un beneficio español que en parte esté formado por dividendos obtenidos en otras partes del mundo, y sobre los que, en ocasiones, se han pagado los correspondientes impuestos en otros países. Para eso, es preferible comparar los impuestos con la base imponible interna. Pero no hay ningún inconveniente en comparar todo lo que se paga en impuestos en el mundo con todo lo que se gana en el mundo. Esa información es la que proporciona el CbCR para entender qué ha pasado con la tributación efectiva de las multinacionales estadounidenses, antes y después de Trump.

TABLA 7. Tasa efectiva de tributación de las multinacionales estadounidenses (en miles de dólares estadounidenses)[*]

El efecto de la reforma fiscal de Trump fue reducir a prácticamente la mitad la fiscalidad de las multinacionales norteamericanas a escala mundial. Y recordemos que aquí, por la forma de presentar la información, se «netean» las pérdidas; a este nivel, un 10 por ciento sobre neto puede implicar perfectamente un 6 o 7 por ciento sobre beneficios, y en Estados Unidos aún menos. Como hemos visto antes, el 10 por ciento recae sobre ingresos menos pérdidas, pero ese porcentaje sólo recae sobre los ingresos que son mayores. Esto supone que el tipo efectivo sobre los beneficios es muy inferior. Lo más relevante es que se reducen los impuestos que se pagan en todo el mundo, pero más en Estados Unidos. En esta estrategia denominada race to the bottom, «carrera hacia el suelo» —o más bien el abismo—, el perdedor estaba siendo Estados Unidos, o, por ser más preciso, el que más perdía, no sólo por recaudar menos, sino porque, además, el tipo efectivo era inferior allí que en el resto del mundo.

Estados Unidos perdió 36.000 millones de dólares en impuestos sobre beneficios de grandes multinacionales. Entre 2016 y 2018 las multinacionales norteamericanas ganaron un 71,5 por ciento más en Estados Unidos, y a escala mundial su beneficio creció un 83,33 por ciento entre 2016 y 2018.

Ambos datos son espectaculares, y francamente preocupantes por el grado de concentración de poder económico. Por tener un término de comparación, el PIB de Estados Unidos entre 2016 y 2018 se incrementó alrededor de un 5 por ciento. Mientras que en 2016 el beneficio neto mundial de las grandes multinacionales estadounidenses equivalió al 7,57 por ciento del PIB norteamericano, dos años después fue el 12,61 por ciento del PIB de la economía más grande del mundo. Si se toma el beneficio neto en Estados Unidos, los resultados son algo menores, pero el ritmo de crecimiento es parecido.

Hablamos del conjunto de las multinacionales de un país. Si estas ingresan menos pero ganan mucho más, y el crecimiento de sus beneficios es muy superior al del resto de la economía, sólo caben dos opciones: o el resto de las empresas y los asalariados ganan menos y pagan más, lo que además acentúa el proceso, o bien los demás ganan menos y siguen pagando lo mismo o menos, lo que lleva a que, simplemente, no se pueda financiar el gasto público.

La razón por la que la Administración Biden impulsó un cambio mundial en la tributación de las grandes multinacionales es que esta situación era insostenible ya en 2018, antes de la pandemia. Y no estamos hablando aquí de concentración empresarial, menor competencia y mayor desigualdad en la distribución de la renta —porque estos datos también implican mayores salarios y bonus de los directivos de las multinacionales, además de los dividendos y plusvalías de los accionistas—; estamos hablando simplemente de impuestos.

LA CURVA DE LAFFER

Antes de hablar de la solución, de que las multinacionales paguen impuestos en alguna parte, y a poder ser en los países donde operan, estos datos nos permiten hacer una reflexión sobre la curva que Arthur Laffer dibujó en una servilleta: no siempre con mayores impuestos se recauda más. Con un 0 por ciento de tipo impositivo no se recauda nada, es evidente, y con un ciento por ciento tampoco. El contribuyente defraudará o dejará de trabajar —o de hacer lo que ocasione pagar impuestos— antes que pagar un ciento por ciento o más. Este es un supuesto bastante razonable, aunque no se puede verificar en la realidad porque no hay impuestos con un tipo del ciento por ciento efectivo.

La deducción de Arthur Laffer es que habrá un tramo creciente en el que se obtendrá más recaudación al subir el tipo hasta alcanzar un máximo, más allá del cual una subida de impuestos llevará a recaudar menos. Al no haber podido acceder a la servilleta original en la que Laffer dibujó su curva, reproduzco esta sacada de Wikipedia:

GRÁFICO 2. Curva de Laffer estándar

T es la recaudación total de un impuesto y t es el tipo efectivo de tributación, siendo t* el punto máximo de recaudación.

Este gráfico es el buque insignia del populismo fiscal de derechas, porque siempre considera que estamos en el tramo decreciente de la curva, así que siempre recaudaremos más bajando los impuestos.

La realidad suele ser bastante más compleja que esta curva teórica. La recaudación depende de muchos factores. En el IRPF recaudaremos más si hay inflación y se incrementan los salarios, aunque se reduzca ligeramente el tipo. En general, aunque no nos guste, casi siempre estaríamos en el tramo creciente de la curva si tuviésemos información para poder calcularla.

¿Dónde se sitúa el punto de máxima recaudación? Es complicado saberlo, pero se suele hablar de tipos del 70 u 80 por ciento. En realidad, el factor fundamental es cómo reaccione la base del impuesto a un incremento del tipo. Por ejemplo, si sube el precio de la gasolina porque aumentamos el impuesto especial, lo más probable es que casi todo el mundo siga utilizando el coche como antes y que el fraude en el impuesto tampoco aumente significativamente. A pesar de que tenemos tipos efectivos elevadísimos para el combustible en toda Europa —en España son algo menores, pero tampoco son bajos—, podría recaudarse más con un aumento del impuesto. Por el contrario, gravar el gran capital, que es enormemente móvil, puede provocar que un aumento de los tipos impositivos no se traduzca en una mayor recaudación, o que incluso esta se reduzca.

Y ¿qué ocurre si reducimos tipos? ¿Recaudaremos más?

Si elaboramos una curva de Laffer con los datos de la fiscalidad de las multinacionales estadounidenses, sale algo que se aproxima bastante.

GRÁFICO 3. Curva de Laffer. Impuestos mundiales a las multinacionales estadounidenses

En las columnas tenemos la recaudación mundial anual en miles de millones de dólares, mientras que la línea une los tipos efectivos. Curiosamente, con un 16 por ciento se recauda más que con un 18 por ciento, pero menos que con un 10 por ciento. Con estos datos, el porcentaje de máxima recaudación estaría alrededor del 16-17 por ciento, y todo lo que quedara por encima no daría una mayor recaudación sino menos. De hecho, con un tipo del 18,5 por ciento se recauda casi lo mismo que con uno del 10,04 por ciento. Parecería que para recaudar lo mismo es mejor quedarnos con el tipo efectivo más reducido, pero no es el caso. Más adelante lo explico.

Aquí hemos construido un tipo efectivo «sintético» con lo que hacen todos los países en los que operan las multinacionales norteamericanas, pero los resultados son parecidos si tomamos los tipos efectivos y la recaudación de las multinacionales en Estados Unidos. He aquí la curva:

GRÁFICO 4. Curva de Laffer. Impuestos de Estados Unidos a las multinacionales estadounidenses

Con la reforma de Trump, Estados Unidos comenzó recaudando más, pero al seguir bajando el tipo cayó la recaudación, no sólo a escala mundial sino también en el propio país.

¿Se trata de un caso extremo o de un buen ejemplo de la famosa curva en el mundo real? Pues es más bien un caso extremo, pero estamos hablando de mucho dinero y, correlativamente, de mucho poder. En general, la curva de Laffer suele estar muy desplazada hacia la derecha, en el sentido del eje. Aquí no me refiero a que sus propagandistas sean «muy de derechas» —que también—, sino a que, para encontrar un tipo al que bajando los impuestos se recaude más, hay que partir de tipos efectivos muy elevados, situados a la derecha del eje.

Por esa razón la curva no suele servir como instrumento de análisis y predicción. Como antes de llegar al punto de máxima recaudación los efectos negativos de los elevados impuestos son muy fuertes, en los sistemas democráticos nos estamos moviendo casi siempre en el tramo creciente. Aprobar impuestos elevadísimos tiene costes no sólo económicos sino también políticos. Aquí estoy hablando de tipos efectivos, de lo que realmente se paga, porque unos tipos más o menos elevados con grandes deducciones no suponen pagar muchos impuestos. El comportamiento del contribuyente se ve influido por el tipo efectivo, por lo que realmente paga, no por el tipo nominal.

Antes de llegar al punto de máxima recaudación, los efectos negativos de los impuestos en cuanto a eficiencia son muy importantes. Si pensamos que el punto de máxima recaudación del IRPF es un 50 por ciento efectivo, para todo el mundo, no es factible estar por encima. Si el único efecto de una rebaja de tipos es recaudar más, entonces es que las distorsiones del impuesto sobre la economía son extraordinarias. Eso puede pasar porque se esté exigiendo un impuesto excesivo, completamente fuera de la capacidad económica, o bien porque la facilidad para evitar el impuesto, por falta de control o movilidad, sea mayúscula.

Cobrar menos y recaudar más es el resultado con el que sueña cualquier ministro de Hacienda, pero no es más que un sueño, algo casi imposible de encontrar en el mundo real. Eso sólo ocurriría si el impuesto estuviera en un nivel irracional, pero si el tramo decreciente comienza en el 17 o 18 por ciento, entonces los impuestos ya estaban distorsionando de forma considerable la actividad económica. Para recaudar lo mismo, la solución fácil sería quedarnos en un 10 por ciento, que, al menos en teoría, distorsionaría menos. Pero, en serio, pagar un 17 por ciento de los beneficios, con un índice de capacidad económica superlativo, ¿es irracional?

La realidad es bastante más compleja y amarga. Todo esto sucede porque la competencia fiscal a la baja es feroz y ocasiona que las decisiones económicas estén completamente distorsionadas. Los datos del capítulo anterior sobre las ventas y las ganancias de las multinacionales estadounidenses son ilustrativos. Es una realidad que dificulta cobrar impuestos y que conduce a que las decisiones no se tomen por racionalidad económica, sino simplemente para pagar menos impuestos. En la medida en que las multinacionales ganen cada vez más a costa del resto de los agentes, los estados recaudarán menos del resto de las empresas y de los trabajadores, y si no suben los impuestos no tendrán recursos suficientes para hacer frente al gasto público. Un impuesto del 17 por ciento a las empresas que más dinero ganan del mundo no es irracional. Lo que probablemente sí lo sea es un sistema fiscal internacional que permite que muchas grandes empresas no paguen casi nada. Y no porque las empresas incumplan las leyes, sino porque la competencia entre estados se lo permite (o incluso a veces lo alienta).

La reforma fiscal de Trump jugó la carta del tramo decreciente de la curva de Laffer, de que bajando impuestos se recauda más y de la competencia fiscal. El resultado se puede ver en los datos, y es lo que explica, mejor que ninguna otra cosa, el histórico acuerdo de la OCDE para establecer una tributación mínima. Cuando se analizan los datos, se llega a la conclusión de que a Estados Unidos no le quedaba más remedio. Había que desplazar la curva de Laffer hacia la derecha, porque todos los estados implicados perdían recaudación. Como se puede ver de forma cristalina en los gráficos 3 y 4, las únicas ganadoras eran las multinacionales de matriz norteamericana, pero no, desde luego, la Hacienda estadounidense.

Por cierto, en 2018, según los datos del CbCR español, las 122 multinacionales españolas con un volumen de negocio superior a 750 millones de euros pagaron, de media, una tasa efectiva del 18,3 por ciento sobre su resultado contable neto. Se puede discutir si es mucho o poco, y muchos lectores de este libro pagarán una tasa efectiva superior en su IRPF, pero supone una tributación efectiva un 80 por ciento superior a sus homólogas estadounidenses, según la misma ratio. Para una multinacional española, o en general europea, su competencia está más en multinacionales norteamericanas que en otros agentes económicos. El acuerdo de la OCDE para la tributación mínima puede resultar beneficioso para las españolas. Aunque, en honor a la verdad, los argumentos que he oído en boca de algunos asesores fiscales y responsables fiscales de grandes empresas han ido en la dirección contraria, con críticas a los «elevados impuestos» a las multinacionales y señalando que informes como el CbCR no reflejan la realidad.

EL ACUERDO DE LOS ¹³⁶ O DEL «MARCO INCLUSIVO»

Lo más conocido del acuerdo de la OCDE sobre fiscalidad de multinacionales es el famoso tipo mínimo del 15 por ciento, pero el tipo exacto no es lo más importante, sino que el acuerdo transforma las reglas de juego: el compromiso de 136 países de los 140 que forman parte del «marco inclusivo» de la OCDE y que incluye, además de a los países de la UE y del G-20, a otros relevantes, lo que en la práctica supone más del 90 por ciento del PIB mundial. Después de que Irlanda se incorporase en el otoño de 2021, sólo quedan cuatro países del grupo de 140 por firmar el acuerdo: Kenia, Nigeria, Pakistán y Sri Lanka. Esto significa que las multinacionales, que por definición operan en varios países, tendrán que atenerse a esta tributación mínima.

El acuerdo de la OCDE se fundamenta en dos pilares. El primero de ellos asigna a las «jurisdicciones de mercado» —es decir, a los países donde las multinacionales obtienen beneficios— el derecho a que los beneficios tributen allí, aunque formalmente no tengan presencia en aquel país. Sólo afecta a los de aquellas multinacionales con una facturación global superior a 20.000 millones de euros y una rentabilidad superior al 10 por ciento, que son las que se consideran ganadoras de la «globalización». Las industrias extractivas —que en la práctica ya soportan una elevada tributación allí donde obtienen los recursos, como una petrolera en el país donde extrae petróleo— y los bancos y aseguradoras quedan excluidos del acuerdo.

Todavía está pendiente de decidir qué beneficios se gravarán en las jurisdicciones de mercado, que es lo que más se parece a donde se generan realmente los beneficios, y qué parte se gravará —probablemente bastante menos— donde las multinacionales dicen que lo han ganado. Esto afectará sólo a una fracción de las compañías que más ganan. El precio de esta iniciativa es que los estados se comprometen a eliminar los impuestos sobre servicios digitales. Dado lo que se está recaudando con estas figuras, parece que saldrá a cuenta. Los grandes beneficiarios de este acuerdo son los países donde operan grandes multinacionales y donde estas apenas pagan, porque, hasta ahora, decían no obtener allí beneficios.

La eliminación del impuesto sobre servicios digitales en España, Austria, Francia, Italia y Reino Unido coincidirá con la norma de las jurisdicciones de mercado, en enero de 2024. Desde el otoño de 2021 hasta entonces, si lo que pagan las multinacionales por este impuesto de servicios digitales es superior a lo que deberían pagar en los estados donde operan, como ganadoras de la globalización, ello generará un crédito de impuesto, aunque, a juzgar por la recaudación que ha tenido, no parece probable que las multinacionales digitales estén pagando de más.

El segundo pilar del acuerdo es el compromiso de los estados para establecer un impuesto mínimo global del 15 por ciento sobre los beneficios empresariales de las multinacionales que facturan más de 750 millones de euros. Consiste en una serie de normas que permiten crear un impuesto adicional, en el país sede de la matriz del grupo multinacional, sobre los beneficios localizados en jurisdicciones que se consideran de baja tributación. Esto tiene excepciones, pero completaría lo que no han pagado las filiales en el extranjero, se traigan o no los dividendos, hasta alcanzar un mínimo del 15 por ciento sobre el beneficio global. El gran beneficiario es el país que tiene más multinacionales con mayores beneficios en el extranjero, Estados Unidos.

Esta estrategia tiene bastante sentido; en principio ganan los estados con matrices multinacionales —empezando por Estados Unidos— y aquellos donde las multinacionales operan. Y sí, ganan más los primeros, porque el 15 por ciento se aplica a todas las multinacionales, mientras que la reasignación de beneficios —todavía no se sabe a qué parte del beneficio afecta— sólo se aplica a algunas de ellas. Además, si la multinacional vende mucho y es muy rentable, le afecta la norma de las jurisdicciones de mercado. Esto debería llevar a que esta crème de la crème empresarial pague más impuestos en lugar de menos, reduciendo el crecimiento artificial y desproporcionado de los gigantes digitales.

El acuerdo del impuesto mínimo del 15 por ciento fuerza a todos los estados a unirse a la iniciativa, aunque no estén en absoluto de acuerdo con ella. Si una multinacional va a acabar pagando en la sede de su matriz, para el Estado donde está instalada es preferible cobrar los impuestos antes de que lo haga un tercer país como Estados Unidos. Por eso Irlanda ha suscrito el acuerdo y exigirá el 15 por ciento a las multinacionales (el 12,5 por ciento al resto de las empresas). La pregunta clave será sobre qué beneficio se tributará en Irlanda, sobre qué beneficio en el país último de residencia de la matriz y sobre qué beneficio en un caso como la venta de software desde Irlanda a empresas y consumidores españoles.

El 15 por ciento se aplica en España como tipo mínimo a la base imponible, pero en el caso que nos ocupa es un mecanismo de cierre que limita el que las compensaciones de bases imponibles o deducciones fiscales hagan que una gran empresa que gana dinero no pague. Otra cuestión distinta, y es la que establece el segundo pilar del acuerdo de la OCDE, es que una filial de una multinacional española gane dinero en las Islas Caimán o en Bermudas y, si no ha pagado en ninguna parte, abone un 15 por ciento sobre su beneficio en España a partir de 2024.[61]

Si no sabemos a qué beneficios de las multinacionales se aplicará el acuerdo, es arriesgadísimo realizar cualquier tipo de previsión recaudatoria. Lo que está claro es que este esquema permite a Estados Unidos que sus multinacionales paguen impuestos por sus beneficios en el exterior, sin riesgo de deslocalización ni de que no repatríen dividendos, como había ocurrido hasta ahora. La Administración Biden ha decidido, con muy buen criterio en mi opinión, dejar de jugar a la competencia fiscal internacional y apostar por la cooperación con los demás estados. Es la única forma de desplazar a la derecha la curva de Laffer.

Que Estados Unidos gane no significa que España y los demás grandes estados europeos no ganen también, aunque no sabemos cuánto. Y no sólo por lo que las filiales norteamericanas ganen aquí y antes ganaban en otros estados —sin tributar demasiado—. Además, algunos beneficios de las multinacionales españolas se gravarán en España. Aún más, nuestras multinacionales y las de otros países europeos no competirán en desigualdad de condiciones con las norteamericanas, que pagan la mitad de impuestos.

Junto con las multinacionales que empezarán a pagar impuestos en alguna parte, pierden algunos estados que se beneficiaban de que las multinacionales se instalasen allí para no pagar impuestos por sus beneficios en el resto del mundo. Que Europa no haya conseguido armonizar el impuesto de sociedades, y menos aún el que pagan las grandes empresas, y que Estados Unidos haya conseguido que todos los países europeos, sin excepción, se incorporen al «acuerdo de los 136» es una lección, y muy amarga, de lo mucho que nos falta para avanzar en el proyecto europeo.

El alcance es limitado, por supuesto, y no sabemos todavía cuán limitado es. Pero hemos dejado de ir en dirección contraria: multinacionales que pagaban impuestos en el país de Nunca Jamás empezarán a pagar algunos impuestos en alguna parte.

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Los paraísos (fiscales) perdidos de las listas negras

REFUGIOS DE CORSARIOS Y PIRATAS

El término «paraíso fiscal» es uno de los más confusos que existen en el mundo de la fiscalidad. Ahora se está intentando cambiar por el de «jurisdicción no cooperativa», que es el que recoge la nueva ley de lucha contra el fraude, dada la carga peyorativa que ha adquirido el término tradicional. Otro fenómeno curioso es el de las listas negras, de las que van desapareciendo los paraísos fiscales.

«Paraíso fiscal» es una mala traducción de tax haven, que significa más bien «refugio fiscal» (haven). Sin embargo, se tradujo erróneamente como si fuese tax heaven, el paraíso de los impuestos, que parece consistir en no pagarlos.

El origen del término son los haven o puertos seguros para piratas y corsarios en el Caribe, como Islas Caimán o la Isla de la Tortuga. Por cierto, tampoco un pirata es lo mismo que un corsario. Los piratas no obedecían ninguna ley, pero un corsario tenía una «patente de corso» concedida por un Estado para atacar y saquear a los barcos de otros estados. Hay paraísos fiscales, piratas, que no están vinculados a ningún Estado «serio»; otros son antiguas colonias o todavía territorios dependientes de metrópolis europeas o de Estados Unidos, muy parecido a la patente de corso, y que hoy podemos llamar «convenio de doble imposición». Estos convenios, que no son todos los existentes, ni mucho menos, permiten llevar el dinero obtenido en una jurisdicción seria al paraíso fiscal correspondiente sin pagar impuestos (o pagando una tasa ridícula). En los capítulos anteriores hemos visto algunos ejemplos de este tipo de estrategias.

En cualquier caso, para la tributación de una multinacional, casi lo único relevante son los impuestos que efectivamente se pagan por las rentas que obtiene. Esto quiere decir que, si una multinacional obtiene rendimientos derivados de su propiedad intelectual, da exactamente igual que la titularidad de este intangible esté en un auténtico y oscuro paraíso fiscal con palmeras y playas exóticas —esos que van desapareciendo de las listas negras—, o que esté en un lugar de baja tributación general, o en un país de alta tributación que no grave los rendimientos de la propiedad intelectual o industrial. A otros efectos sí que es relevante que un territorio sea o no un paraíso fiscal.

En estos paraísos o refugios fiscales, en general, se pagan pocos impuestos. No obstante, lo definitorio es que hay opacidad absoluta: secreto bancario blindado y escasa o nula cooperación con los demás estados. La opacidad total es la impunidad absoluta. Si no se puede seguir el rastro del dinero, se está facilitando que los impuestos no se paguen en los demás países y que se cometa fraude fiscal. Eso sí, el defraudador no suele estar dispuesto a llevarse —y mucho menos ilegalmente— el dinero del Estado donde se ha generado para pagar impuestos en otro sitio, salvo que en el otro territorio los impuestos sean simplemente ridículos. Por esa razón, la cuestión de que no haya impuestos o que estos sean ridículos, sobre todo a la actividad offshore, es importante.

El término actual para referirse a los paraísos fiscales es el de «centros financieros offshore». Por una parte, hablamos de mover dinero que requiere un sistema financiero, pero no hay actividad económica real. El término offshore, «más allá de la costa», alude a las ventajas del centro financiero, como bajos o nulos impuestos y opacidad absoluta para los capitales exteriores (denominada «confidencialidad reforzada»). Si tener un hotel o extraer petróleo funciona onshore, en el territorio, el empresario se enfrenta a una fiscalidad normal. La justificación habitual de una empresa que tiene filiales en territorios opacos y de muy baja fiscalidad es que lo hacen por razones operativas, no fiscales. Esto puede ser cierto, o no.

Estos paraísos fiscales fomentan la corrupción y los delitos económicos. Los capitales que se refugian en paraísos fiscales pueden ser legales, si bien no han pagado impuestos, pero también pueden provenir del tráfico de drogas o de armas. Aprovechando el secreto bancario y la falta de cooperación administrativa, estos capitales se depositan en paraísos fiscales para esconderlos y reintroducirlos en la economía de los países desarrollados. Esta es la definición del blanqueo de capitales a gran escala, que es casi imposible sin la cooperación del sistema financiero y de los paraísos fiscales. Si los delincuentes no pudiesen aprovechar los frutos de su actividad criminal, estos delitos simplemente no se cometerían. Por esa razón, la lucha contra el blanqueo de capitales es tan importante, porque es la lucha contra la impunidad en muchos de los delitos más graves.

La práctica totalidad de los corruptos lo son por dinero, y necesitan, más que nadie, ocultar el origen ilícito de su dinero utilizando medios de pago opacos. Por eso en todos los pequeños casos de corrupción aparecían billetes de alta denominación, los famosos «Bin Laden». Por esa misma razón, todos los grandes casos de corrupción terminaban en cuentas en Suiza o en otros países con secreto bancario que se suponía a prueba de bombas. Que en España se disparase el uso de los billetes de quinientos euros indicaba que crecía el fraude fiscal, pero también la corrupción a pequeña y mediana escala. Cuando nos encontramos con dirigentes políticos, incluso jefes de Estado y de Gobierno, con cuentas en estos territorios, en los que además se pagan elevadas comisiones, uno tiene la deprimente sospecha de que no sólo era corrupción a pequeña y mediana escala.

Hay quien se lleva el dinero a un paraíso fiscal para evitar pagar sus deudas. Tras una estafa comercial o empresarial, a veces se descubre que el patrimonio de los delincuentes está, normalmente a través de sociedades interpuestas, en un paraíso fiscal, para evitar tener que hacer frente a su responsabilidad.

Todo lo anterior no sólo tiene que ver con los impuestos. Y deberían ser argumentos suficientes para acabar, o intentar reducir al mínimo, tanto el secreto bancario sin límites como la actividad de los paraísos fiscales. Por si fuera poco, durante la crisis financiera internacional los contribuyentes de algunos países tuvieron que pagar para rescatar bancos que habían operado en la sombra, fuera de control, a través de paraísos fiscales.

La estrategia más importante y que más frutos ha dado en la lucha contra los delitos económicos ha sido seguir el rastro del dinero. A pequeña escala, los instrumentos de los delincuentes económicos son los billetes de alta denominación, y a gran escala los paraísos fiscales. Allí, el dinero no suele manejarse en efectivo, sino utilizando el sistema financiero. El sistema más moderno lo constituyen algunos tipos de «criptomonedas» como el bitcoin, en las que no hay ningún registro de quién es el titular. La característica común de todos estos sistemas es la opacidad absoluta, es decir, la impunidad total.

Entre las justificaciones de China para prohibir a sus ciudadanos operar con criptomonedas está la cuestión de la opacidad. Otra bien distinta es la razón ecológica. El sistema de minado de criptomonedas exige una gran cantidad de energía para los ordenadores. En medio de una crisis energética como la que estamos sufriendo, el sistema es todavía más lesivo. En cualquier caso, en lo relativo a la estabilidad financiera, el inconveniente del bitcoin es que una parte importante de su demanda está ligada a actividades ilícitas, algo que complica su estabilidad como dinero. Queda la duda de si los nuevos paraísos fiscales estarán en el ciberespacio... pero, aunque resulte paradójico, se hallen donde se hallen los paraísos fiscales, no resulta sencillo saber qué territorio es legalmente un paraíso fiscal, incluso aunque no esté en el ciberespacio ni en el metaverso.

LAS MENGUANTES LISTAS NEGRAS DE LOS «PARAÍSOS PERDIDOS»

No saber qué territorios son paraísos fiscales dificulta o impide cualquier medida fiscal o financiera contra los capitales con origen o destino en un paraíso fiscal. Ningún país quiere ser calificado como un paraíso fiscal por los demás, no sólo porque da una imagen pésima, sino también porque sufriría medidas fiscales restrictivas y antiblanqueo. Si consulta usted la principal lista internacional, la de la OCDE, como yo hice cuando escribí ¿Hacienda somos todos?, se encontrará con la sorpresa de que en la lista no queda nadie. En 2002 la OCDE identificó siete paraísos fiscales no cooperativos,[62]pero como todos fueron haciendo progresos los sacó de la lista. En 2009 la OCDE sacó a los tres últimos territorios, Andorra, Liechtenstein y Mónaco.

Pese a la generosidad de la OCDE, muchos países tienen su propia lista de paraísos fiscales, España entre ellos. Además, hay una lista negra europea, que en octubre de 2021 estaba compuesta por Samoa Estadounidense, Fiyi, Guam, Palaos, Panamá, Samoa, Trinidad y Tobago, Islas Vírgenes de Estados Unidos y Vanuatu. Sorprendentemente, no hay ningún territorio europeo en la lista, ni tampoco colonias o excolonias europeas (pero sí norteamericanas).

El criterio no sólo es fiscal. En la lista española estaba Panamá, pero ya no lo está. El país centroamericano aplicaba la cláusula de retorsión; consideraba como paraíso fiscal a cualquier otro país que lo incluyese en su lista. Esto podía significar, entre otras cosas, limitaciones a la contratación pública, precisamente en la época en que se licitaba una de las mayores obras públicas de todos los tiempos, la ampliación del canal de Panamá. Finalmente fue adjudicada a una empresa española que hubiera sido excluida de no haber sacado a este país de la lista mediante el correspondiente convenio de doble imposición.

En cuanto a la lista española de paraísos fiscales, la situación difícilmente puede ser más confusa. La lista original se estableció en el Real Decreto 1080/1991, en el que hay 48 territorios. De esa lista se podía salir firmando un convenio de doble imposición, o bien un acuerdo de intercambio de información. En virtud de este sistema se cayeron de la lista el Principado de Andorra, Antillas Neerlandesas, Aruba, República de Chipre, Emiratos Árabes Unidos, Hong Kong, Bahamas, Barbados, Jamaica, República de Malta, República de Trinidad y Tobago, Gran Ducado de Luxemburgo, República de Panamá, República de San Marino y República de Singapur.

Sin embargo, en la ley de lucha contra el fraude de 2021 (Ley 11/2021) se sustituyó el nombre de «paraíso fiscal» por el de «jurisdicción no cooperativa». La primera pega es que la nueva lista de jurisdicciones no cooperativas se confecciona por orden ministerial, que en la práctica derogaría el Real Decreto 1080/1991, y la lista no se ha publicado todavía, al menos cuando escribo estas líneas. En cualquier caso, los criterios a seguir, según el legislador, son en primer lugar los de la OCDE, pero, como hemos visto, hace años que en la lista de jurisdicciones no cooperativas de la OCDE no hay nadie. En segundo lugar, hay que seguir el criterio de la Unión Europea, que tiene una lista mucho más limitada que la española, pero con algún país, caso de Panamá, que España sacó expresamente de ella. Para rematar el embrollo, en la nueva normativa las jurisdicciones no cooperativas no saldrán de la lista aunque hayan suscrito un convenio de doble imposición, si bien este último prima por encima de otras normativas tributarias.

Resulta extremadamente complicado aclararse, y ello puede tener consecuencias; por ejemplo, la duración de las penas en el caso de delito fiscal es superior —pasa de cinco a diez años— si se comete utilizando «paraísos fiscales o territorios de nula tributación» (artículo 305 bis del Código Penal). Este hecho supone también que el periodo de prescripción también se duplica. Por eso resultaría muy conveniente que, por lo menos, estuviese muy claro cuáles son estos territorios.

Por intentar aclarar algo, si un territorio no está en la lista original de paraísos fiscales, está claro que no lo es, al menos mientras no se elabore la lista de jurisdicciones no cooperativas. Por otra parte, si el territorio estaba en la lista sin haber firmado ningún acuerdo o convenio con España, entonces hay que concluir que seguirá siendo un paraíso fiscal, al menos hasta que, eventualmente, se le excluya en la futura orden ministerial. Ahora bien, si el territorio en cuestión estaba en la lista, pero firmó un acuerdo o convenio en el que se establecía que abandonaba la lista, entonces lo que queda es una duda. En mi opinión, nuevamente, hasta que salga la nueva lista, el territorio tampoco puede ser considerado un paraíso fiscal.

El pasado 12 de enero de 2023, justo antes del envío a imprenta de este libro, se hizo público el proyecto de orden que establece las jurisdicciones no cooperativas. Según la memoria de tramitación de la Orden:

En la nueva lista se Mantienen países y territorios que ya figuran en la lista en vigor del citado Real Decreto 1080/1991. Estos países y territorios son los siguientes: Anguila, Emirato del Estado de Bahréin, Bermuda, Dominica, Fiji, Gibraltar, Guernsey, Isla de Man, Islas Caimán, Islas Malvinas, Islas Marianas, Islas Salomón, Islas Turcas y Caicos, Islas Vírgenes Británicas, Islas Vírgenes de Estados Unidos de América, Jersey, Seychelles y Vanuatu.

Asimismo, se incorporan nuevos países y territorios. Estos son: Barbados, Guam, Palaos, Samoa Americana, Trinidad y Tobago y Samoa, por lo que respecta al régimen fiscal perjudicial (offshore business).

Finalmente, salen los siguientes países y territorios: Antigua y Barbuda, Brunei, Granada, Islas Cook, Jordania, Líbano, Liberia, Liechtenstein, Macao, Mauricio, Mónaco, Montserrat, Nauru, San Vicente y las Granadinas y Santa Lucía.

Cuando el lector lea estas líneas, por lo menos podrá saber cuáles son los territorios que el Ministerio de Hacienda considera como no cooperativos, lo que ya es un primer paso tanto en seguridad jurídica como en la lucha contra los paraísos fiscales.

LA CONFUSIÓN Y EL FUTURO

Los mecanismos de intercambio de información entre los estados han mejorado en los últimos años. La presión política está obligando a casi todos los países a intercambiar información y a las instituciones financieras a cooperar con las normas antiblanqueo. Aun así, sigue habiendo problemas por cuestiones tan menores como identificar a qué contribuyentes corresponde la información que facilitan las entidades financieras o que se intercambian los estados.

También hay fugas de información en los bancos o en los despachos de abogados que se dedican a facilitar estas prácticas, y que han revelado casos como Panama Papers, Lux Leaks, Paradise Papers o Pandora Papers. En todos ellos hay actuaciones ilegales junto con otras quizá moralmente discutibles, pero no contrarias a ninguna norma.

En cualquier caso, la presión política para que algunos países mejoren su nivel de cooperación y reduzcan sus niveles de secreto bancario dificulta su inclusión en listas negras. Además, si cada país incluye unos paraísos fiscales, pero excluye otros, persiste el problema de la triangulación. Como inspector no te encuentras sociedades residentes en un paraíso fiscal de la lista española, sino más bien sociedades de un país respetable controladas directamente desde un paraíso fiscal, que, por supuesto, no estaba en la lista negra de aquel país. Esto, entre otras cuestiones, impide rastrear el dinero y saber quién está detrás.

Como señalaba un fiscal anticorrupción, «los paraísos fiscales están en el paseo de la Castellana», o, si lo prefieren, en la avenida Diagonal. La actividad económica no se halla en remotas islas de Oceanía sino en los países desarrollados. El dinero se traslada a estos lugares a través de bancos, que deberían estar más controlados y a los que se les debería exigir mucha más y mejor información sobre sus filiales en paraísos fiscales. Por otra parte, Europa debería tener una política común para estos territorios, empezando por no admitir en el impuesto de sociedades gastos de ningún país europeo que provenga, directa o indirectamente, de paraísos fiscales. No sería definitivo, pero sí un paso en la dirección correcta frente a una lacra del mundo moderno que favorece todo tipo de delitos económicos, y no es, ni mucho menos, sólo un problema de impuestos.

Desde el punto de vista de los impuestos, los paraísos fiscales son agujeros negros que se tragan la recaudación de los estados, la justicia social y fiscal e incluso la luz. Los paraísos fiscales son muy dañinos porque son creadores de sombras. La opacidad complica saber cuánto dinero se fuga a los paraísos fiscales, cuánta recaudación fiscal pierden los estados y cuánto dinero se desvía de la actividad económica y productiva real. Bastan las cifras que conocemos de las multinacionales, que es sólo uno de tantos negocios de las «jurisdicciones no cooperativas», y no el más dañino, para intuir que se desvía demasiado dinero; un dinero que necesitamos, más que nunca, para hacer frente a otra derivación de la crisis, la factura de una crisis energética que, como en los años setenta, reduce el crecimiento, y por tanto los ingresos fiscales, al tiempo que aumenta la inflación.

El de los paraísos fiscales es un problema mundial que exige cooperación internacional, aunque sólo sea para evitar la triangulación. Desde España se podría hacer algo más. La Asociación Profesional de Inspectores de Hacienda,[63]por ejemplo, ha propuesto tasas a las operaciones con paraísos fiscales, negar personalidad jurídica a las sociedades radicadas en ellos u obligar a nuestros bancos a no operar desde ellos, o al menos a dar la misma información a las autoridades administrativas y judiciales que los bancos españoles.

Fiat lux, «hágase la luz». Este es, desde el Génesis a Platón, el mandato más antiguo y eficaz contra los creadores de sombras.

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La crisis energética, la guerra y el triple shock de oferta

SHOCK DOBLE DE OFERTA Y RECUPERACIÓN ECONÓMICA EN 2021

¿Estamos volviendo a los años setenta? No, los pantalones de campana no han vuelto, y la economía tampoco es como la de entonces, pero sí que nos enfrentamos de nuevo a los shocks de oferta en la economía fruto de una nueva crisis energética. En las de los años setenta el principal factor fue el precio del petróleo, y en 2021 y 2022 ha sido el precio del gas natural. En las dos crisis de los años setenta hubo factores geoestratégicos: la guerra del Yom Kippur en 1973 y posteriormente, en 1979, la revolución iraní. En 2022 ha tenido lugar la invasión rusa de Ucrania, y las posteriores sanciones han acentuado la crisis energética y han dado lugar a un nuevo shock de oferta. En ambos casos, en la crisis de los años setenta y en la actual, supone una transferencia brutal de renta desde los países consumidores de petróleo y gas hacia los productores. El panorama ha extendido la inflación a prácticamente todos los países desarrollados.

Puesto que en 2021 el inicio de la crisis energética y de la inflación coincidió con la reapertura de las economías, en ese momento no se produjo estanflación, es decir, incremento del desempleo con inflación, que es una de las peores pesadillas a las que se puede enfrentar una economía.

La clave de todo este complicado contexto era la existencia en España, en toda Europa y en la economía mundial de dos shocks simultáneos de oferta, coincidentes con la recuperación económica.

Las razones del primer shock de oferta son varias. Por un lado, los bancos centrales inyectaron masivamente dinero para mantener las rentas y la demanda durante la pandemia. Además, durante bastante tiempo, muchas personas se vieron forzadas a ahorrar. Después, este ahorro forzoso se fue transformando en demanda efectiva y en consumo bajo el lema «sólo se vive una vez». Tras el gran desastre de la pandemia, la demanda se recuperó antes que la oferta, y eso siempre produce tensiones inflacionistas. El dinero inyectado por los bancos centrales también genera inflación, pero sólo cuando se transforma en consumo e inversión, y eso no es inmediato, aunque acaba pasando. De alguna forma, la política de los bancos centrales permitió ganar tiempo, pero emitir dinero no es gratis; tarde o temprano se acaba pagando.

La pandemia llevó a importantes errores en la planificación económica de los estados y las empresas. Se subestimó la demanda futura de algunas materias primas o de productos clave en las cadenas de producción, como los semiconductores o el acero. Una vez parada la producción, se puede tardar meses o incluso años en reanudarla hasta alcanzar el ritmo anterior. También se rompieron las cadenas de producción internacionales, ocasionando desabastecimiento y un aumento de los precios. Si a esto le unimos la quiebra de empresas en una situación delicada, tenemos otro elemento más en la misma dirección.

El sector más importante donde pasó todo esto fue el de la energía. Hemos disfrutado de menores precios del petróleo y del gas porque en países como Estados Unidos y Canadá ha proliferado la tecnología del fracking. Sin embargo, en 2020 cayó la demanda de petróleo y gas, y muchas empresas, que estaban muy endeudadas, no pudieron aguantar. Cuando la recuperación económica restableció la demanda de petróleo y gas la oferta era insuficiente, y no era una cuestión temporal, sino de que esta industria había sufrido daños estructurales por la pandemia, con lo que eso significa en términos de precio o en cuanto a la garantía del suministro. Y esto, por sí sólo, significa precios elevados del gas, del petróleo y también de la luz en Europa y, en general, casi en el mundo entero.

A este primer efecto de shock, derivado de la pandemia, las restricciones, las medidas monetarias para paliar sus daños económicos y también los daños estructurales, hay que añadir un segundo shock, el de la aceleración de la transición ecológica. Como esta es fundamentalmente un proceso de internalización masiva de costes que antes no se pagaban, acelerar este proceso supone por definición un shock de oferta.

En el próximo capítulo explicaremos en detalle la transición ecológica y cómo afecta a los precios de los productos. Por ahora tengamos en cuenta que el precio de la energía sube por dos vías. La primera es directa. Si quemamos carbón para producir electricidad, cuando el carbón sea más caro la luz también se encarecerá. Si para producir energía eléctrica en una central térmica hay que adquirir unos derechos sobre CO₂ cada vez más caros, entonces el precio de la energía eléctrica aumentará. Después, los costes de toda la producción que utilice energía eléctrica subirán. Si se acelera, voluntaria o involuntariamente, el proceso y el CO₂ pasa de 20 a 60 euros la tonelada en un año y medio, como sucedió entre principios de 2020 y mediados de 2021 (en 2022 estos derechos llegaron a cotizar por encima de los 90 euros la tonelada), entonces la electricidad —al menos una parte, como explicaremos en el capítulo 20— aumentará de precio con rapidez, y con ella muchos otros bienes y servicios.

El segundo efecto es más sutil, pero aún más relevante: no quemar nada produce menos CO₂ que quemar algo, pero quemar gas produce menos CO₂ que quemar carbón. En términos generales, quemar gas es más limpio que quemar carbón. Un paso intermedio en el cambio de modelo energético es pasar a quemar gas en detrimento del carbón. Por eso, a medida que avanza la tecnología y se incrementa la renta, los ciudadanos y las empresas van sustituyendo calderas de carbón por calderas de gas y centrales térmicas de carbón por centrales de ciclo combinado. Si además hay que pagar derechos de CO₂, eso encarecerá la producción de energía eléctrica con carbón más que la producida con gas. Todo ello lleva a aumentar la demanda de gas natural.

Una situación en que hay más demanda de gas y se produce menos lleva primero al encarecimiento del gas, y luego de toda la energía. Este es el segundo shock de oferta por la aceleración de la transición ecológica.

Recapitulando, tenemos un desfase temporal entre la demanda y la oferta. Esta demanda la impulsan los bancos centrales, que han estado inyectando dinero durante toda la pandemia, y una oferta que no dio abasto una vez que empezaron a levantarse las restricciones. Si esto hubiera terminado aquí, una vez que la producción se hubiese normalizado, se habría vuelto a una situación parecida a la de antes de la pandemia, sólo que con más deuda y más déficit público.

No obstante, tenemos daños estructurales en la economía y un encarecimiento de la energía, un shock doble de oferta, y eso es una vuelta a los años setenta, aunque sin pantalones de campana.

EL TERCER SHOCK: LA INVASIÓN RUSA DE UCRANIA

El 24 de febrero de 2022, las tropas rusas de Vladímir Putin invadían Ucrania sin molestarse en declarar la guerra, en lo que constituía el episodio bélico más grave en Europa desde el final de la Segunda Guerra Mundial. La guerra no se resolvió en unos días, como esperaba Putin, que confiaba en que los ucranianos, como ocurrió en 2014 con la ocupación de Crimea, se rendirían y no lucharían.

Las consecuencias económicas de la guerra fueron un nuevo shock de oferta, tanto alimentario como energético. Por una parte, Rusia y Ucrania son los principales exportadores mundiales de aceite de girasol y cereales. Durante varios meses, además de las cosechas perdidas, hubo problemas para que Ucrania pudiese exportar su producción agrícola. Pero es que, además, Rusia fue objeto de múltiples sanciones por parte de los países occidentales (Estados Unidos, Unión Europea, Canadá, Japón...).

Las sanciones económicas y la propia guerra generaron muchas tensiones en los mercados de gas y petróleo. Por otra parte, Rusia reaccionó ante las sanciones disminuyendo el suministro de gas hasta prácticamente cortarlo a finales de agosto de 2022. Aquí conviene tener en cuenta una serie de cuestiones relativas a ambas energías.

Por una parte, el gas se almacena bastante mal, con lo que no hay muchas reservas. Además, la infraestructura de transporte es vital. Por una parte, el sistema más barato es el de los gasoductos. Pero, por supuesto, y es algo que algunos países europeos —singularmente Alemania— no tuvieron en cuenta, se depende del país suministrador. Alemania depende de varios gasoductos, todos los cuales salen de Rusia. Además, el 70 por ciento de los hogares se calientan con gas. El gas, como veremos, también sirve para producir electricidad. Como en general es la fuente más costosa, suele fijar el precio de todas las demás en casi todas las franjas horarias. Esto tiene dos implicaciones: en primer lugar que, si el precio del gas se dispara, también lo hace el de la electricidad, y, en segundo lugar, que una restricción del gas puede dar lugar a que los hogares no tengan calefacción en invierno, a cortes de la producción en la industria o incluso a apagones.

La alternativa a los gasoductos es licuar el gas, cargarlo en un barco metanero, de los que hay unos setecientos en todo el mundo, y posteriormente desembarcarlo en una planta regasificadora que lo lleve por una tubería a los consumidores. Todo este proceso encarece el precio del gas respecto del que llega directamente por un gasoducto. Hay países que no tienen acceso al mar y otros, como Alemania, que no tenían regasificadoras. Continuando con la crónica de la política energética germana, el Gobierno decidió cerrar sus centrales nucleares tras el accidente, debido a un tsunami, de Fukushima (Japón), ocurrido hace un decenio; una decisión difícil de comprender por el simple hecho de que en Alemania no ha habido un solo tsunami en toda su historia. La energía eléctrica que dejaron de producir las plantas nucleares alemanas se sustituyó por gas, gas ruso.

Esencialmente, el problema al que se ha enfrentado Europa es uno de escasez de gas. Además, también ha habido problemas con los precios de las gasolinas y gasóleos, que ha agravado, y mucho, la invasión de Ucrania, pero que también venían de atrás. Rusia era el principal exportador a Europa no sólo de gas, sino también de petróleo, y aquí nos referimos no sólo al crudo sino a las gasolinas y los gasóleos, entre otros derivados. Para obtener derivados del petróleo, el crudo hay que refinarlo. Pues bien, Europa tenía falta de capacidad de refino porque no se había invertido. Además, algunas refinerías, como las alemanas nuevamente, se habían especializado en el crudo ruso y no eran capaces de refinar otro.

Esto supuso un incremento del precio de las gasolinas por varios factores: la subida del precio del crudo, el encarecimiento del margen de refino, porque no había refinerías suficientes, y, como en general todo esto se paga en dólares, un incremento del precio por la devaluación del euro. Esta última no se debió, al menos directamente, a la crisis energética, sino, obviamente, al hecho de que el BCE fue el banco central (importante) más reticente y lento a la hora de subir los tipos de interés. Esto llevó a que los capitales se fuesen hacia Estados Unidos en busca de rentabilidad. Por diversas causas, como vemos, se desencadenó la tormenta perfecta en la energía, especialmente en Europa.

Para terminar de explicar este proceso, un apunte sobre la electricidad. El año 2022 fue excepcionalmente caluroso y seco. Esto significó que, en verano, la demanda de electricidad aumentó para poner en funcionamiento los aparatos de aire acondicionado. Que el año fuese muy seco en toda Europa llevó a que hubiese mucha menos oferta de energía hidroeléctrica. Por otra parte, los periodos de ola de calor implican también falta de viento, con una menor producción eólica, y a menudo brumas, lo que disminuye la producción fotovoltaica y termosolar. Toda esta producción eléctrica hay que sustituirla por la quema de carbón y, ante todo, de gas; un gas escaso e increíblemente caro, muy en particular desde la invasión de Ucrania.

Para concluir este cúmulo de infortunios, durante buena parte de 2022 la mitad del parque nuclear francés, el más grande de Europa con muchísima diferencia, estuvo parado. Parte del problema eran las revisiones periódicas que se tuvieron que aplazar por la pandemia, pero otra parte fueron fallos estructurales en los reactores. En cualquier caso, el envejecimiento de las centrales pasa factura. Y, por supuesto, apostar toda la política energética a la nuclear es jugárselo todo a la misma carta. Desde luego, y nuevamente, toda la electricidad que no se produzca con energía nuclear hay que producirla con gas...

Como decían nuestras abuelas, no se deben poner todos los huevos en la misma cesta. Esto lo hizo Francia con la energía nuclear y sobre todo Alemania, que es, con mucha diferencia, el caso más grave; puso todos los huevos en la cesta del gas ruso de Putin. Además, como hemos visto antes, había mucha falta de inversión en refino de petróleo, búsqueda de gas y petróleo... y la razón estriba en la transición ecológica; estas fuentes de energía no iban a ser necesarias y, en consecuencia, no iba a ser rentable invertir en ellas. Por último, se ignoró la necesidad de diversificar el suministro, básicamente, y de nuevo, porque era más caro; tener varias cestas para distribuir los huevos es más caro que sólo tener una, pero reduce los riesgos.

CRISIS ENERGÉTICA Y ESTANFLACIÓN

Como he señalado al principio del capítulo, en 2022 no hubo estanflación porque, aunque hubo aumento generalizado de precios —es decir, inflación—, hubo también crecimiento económico. Pero en realidad teníamos recuperación, no crecimiento. Si tomásemos los datos a dos años, 2020 y 2021, tendríamos incremento de los precios y caída de la producción y crecimiento económico. La convención es tomar un año, pero es una convención. Es cierto que 2020 y 2021 corresponden a dos momentos económicos distintos por la pandemia, pero resulta interesante e ilustrativo para ver de dónde partíamos.

El tercer shock de oferta, el derivado de la invasión de Ucrania (y de las más que justificadas sanciones a Rusia), no sólo supuso un encarecimiento de la energía (y de los alimentos), sino también un menor crecimiento, y ello por dos razones. Por un lado, porque la parte de los costes que no se puede trasladar a los precios acaba suponiendo una producción y una actividad económica menores. Por otro, los bancos centrales han tenido que subir los tipos de interés, lo que a su vez tiene un efecto depresivo en la demanda económica vía menor consumo e inversión, lo que perjudica, obviamente, al crecimiento económico. Por último, cuando los hogares se enfrentan a mayores precios, si sus rentas (fundamentalmente salarios) no suben a la misma velocidad, entonces el empobrecimiento lleva a que reduzcan el consumo.

Todo esto, en cualquier caso, palidece ante las consecuencias, sociales y económicas, de no disponer de energía suficiente en invierno para la calefacción, el agua caliente... Las revoluciones industriales, que supusieron los mayores incrementos del nivel de vida de la población, se originaron por las nuevas formas de energía, abundantes y baratas: quemar carbón primero, y luego petróleo. Pasar a tener una energía más cara es un retroceso, pero pasar a no tener suficiente energía lo es más aún.

Parte de la crisis energética tiene que ver con la aceleración de la transición ecológica, pero esta es necesaria y se está produciendo, incluso sin apoyo político. Estados Unidos redujo sus emisiones de CO₂ durante la presidencia de Trump utilizando más gas y menos carbón para calentarse y producir electricidad. Por eso, conviene explicar uno de los fenómenos más importantes de la economía en estos momentos: la transición ecológica y sus efectos económicos cuando nos enfrentamos a una crisis energética.

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El desafío de la transición ecológica

PROMETEO, EL FUEGO Y EL ORIGEN DE LA ECONOMÍA

La transición ecológica es, ante todo, un cambio en la producción de energía, la sustitución de las energías contaminantes que emiten dióxido de carbono (CO₂) y otros gases de efecto invernadero (GEI) por otras energías que no los emiten o, hasta que llegue ese momento, por energías que emiten menos. Pero ¿es esto de verdad una revolución?

La respuesta es un «sí» rotundo. La primera revolución económica nació con el fuego. Uno de los mitos griegos más antiguos es el del titán Prometeo, que robó el fuego a los dioses para dárselo a los hombres. El castigo de aquellos fue la condenación eterna. Zeus, el rey de los dioses —y notable playboy de la Antigüedad—, hizo que llevaran a Prometeo al Cáucaso, donde fue encadenado. Zeus envió un águila —hija de los monstruos Tifón y Equidna— para que se comiera el hígado de Prometeo. Al ser el titán inmortal, su hígado volvía a crecer todas las noches, y el águila volvía a comérselo todos los días. Como vemos, Zeus era el primer ecologista, y el castigo por iniciar el cambio climático era la condenación eterna.

El fuego permitió al hombre primitivo calentarse y conservar alimentos. Este fue el germen del ahorro y de la acumulación. Antes del descubrimiento del fuego, lo que se cazaba o se recolectaba en el día tenía que consumirse casi de inmediato.

Colón llegó a América probablemente después de los vikingos, pero unos y otros lo hicieron con energías renovables: con viento u hombres remando. El fuego genera energía, pero emite CO₂, y todas las revoluciones industriales tienen su origen en la quema de combustibles (madera, carbón o petróleo). Han sido estas transformaciones las que han incrementado la productividad y mejorado las condiciones de vida de la población a lo largo de los últimos doscientos años.

El CO₂ no es un veneno; está presente en la atmósfera y todos los animales lo emiten, lo emitimos, al respirar. Ahora bien, los procesos de combustión masivos emiten más CO₂ que el que el planeta puede absorber. Esto quiere decir que estamos alterando, en poco tiempo, el equilibrio de la atmósfera. No deberíamos hacerlo, pero dejar de hacerlo no es gratis. El progreso en el crecimiento económico ha venido de la mano de la industrialización, y las fuentes de energía que la han impulsado lo han hecho generando emisiones.

Es cierto que el consumo de electricidad no genera emisiones, pero una parte de su producción sí. Por esta razón, dos de los ejes de la transición ecológica son la electrificación y la producción de energía eléctrica a partir de fuentes primarias que no emitan gases de efecto invernadero.

Regresar a pasados idílicos puede sonar muy atractivo, pero la esperanza de vida sufriría una regresión de treinta años y el bienestar disminuiría mucho. Es antieconómico. La economía debería buscar más bienestar, no el incremento de la producción per se. Si obviamos cualquier consideración ecológica, produciremos más, pero reduciremos sustancialmente el bienestar. Al mismo tiempo, prescindir de cualquier consideración productiva puede que sea respetuoso con el medio, pero disminuye de forma drástica el bienestar. Como en casi todo, hay que buscar un equilibrio.

Todo esto no es fácil, porque es un cambio histórico y drástico de las fuentes de energía que afecta a casi todo, y desde luego a la economía. La transición ecológica es necesaria y generará beneficios en el bienestar de la población, pero tiene costes considerables.

Otra cuestión relevante, quizá la más importante, es la tecnología. Durante los siglos XVIII, XIX y buena parte del XX, la industrialización y el crecimiento supusieron un incremento del consumo de energía. Sin embargo, en el siglo XXI el desarrollo tecnológico permite el crecimiento económico reduciendo al mismo tiempo las emisiones. En parte se debe al uso de fuentes primarias menos contaminantes, pero también a la eficiencia energética; es hacer las mismas cosas consumiendo menos energía.

La otra cara de la moneda es que, si no hay tecnología disponible a un coste razonable, intentar acelerar una transición ecológica reduciendo las emisiones nos conduce a una crisis energética.

ECONOMÍA Y TRANSICIÓN ECOLÓGICA

Desde un punto de vista económico, la transición ecológica es un proceso de internalización masiva de costes que hasta ahora no se pagaban. El coste más evidente es el de emitir gases de efecto invernadero. Siguiendo el principio de que «quien contamina paga», como de alguna forma todos contaminamos, todos acabamos pagando, directa e indirectamente, el coste de la transición hacia una economía con menos emisiones. Y el mecanismo fundamental por el que pagamos esa transición ecológica es el aumento de los precios. Este incremento del precio general de los bienes, pero sobre todo del de la energía, que en muchos casos no podemos dejar de consumir, supone una disminución de la renta, especialmente dañina para las clases medias y bajas.

Pensemos en la calefacción de una casa. Si no se tienen en cuenta las emisiones, la opción más económica puede ser una caldera de carbón. Si todas las casas de una ciudad quemasen carbón para calentarse, algunos días de invierno la atmósfera sería irrespirable. En cierto modo, esto ocurre a escala global, y es, con infinitos matices, el riesgo del cambio climático. Volviendo a nuestra ciudad, resulta evidente que al tomar la decisión de calentarse quemando carbón no se están teniendo en cuenta todos los costes. Una forma de tenerlos en cuenta es implantar un impuesto al carbón. Esto «internaliza» el coste de quemar carbón, lo que significa que si se opta por quemar carbón se tienen en cuenta todos los costes. En este sencillo ejemplo, se puede ver el principio fiscal clave, sobre todo en el ámbito europeo, de la transición ecológica: quien contamina paga.

Todo esto suena muy bonito, pero tiene algunas derivaciones que no se suelen tener en cuenta. La primera es que se recaudan impuestos si se contamina —o, en general, si se emiten GEI—, pero si no se contamina, entonces se deja de recaudar. Esto quiere decir que si consiguiésemos reducir a cero el consumo de hidrocarburos, entonces nuestra recaudación por este tributo ecológico sería cero. Y si seguimos necesitando financiar el gasto público, habría que subir otros impuestos. Y si todos los años se redujese el consumo de hidrocarburos, entonces, para mantener la misma recaudación, habría que ir subiendo el impuesto...

La segunda derivación es que encarecer las opciones más baratas perjudica más a los más pobres; es regresivo. En el ejemplo del carbón, una persona rica puede tener mejor aislada la casa y calentarse con una bomba de calor; si se aplica un impuesto al carbón no le afecta. Y, aunque le afectase, el rico gasta un menor porcentaje de su renta en calefacción, por lo que incrementar el precio de su calefacción le afecta menos. El principio de que quien contamina paga es regresivo y aumenta las desigualdades.

Si en lugar de impuestos lo que hacemos es prohibir, el efecto es todavía peor. Si se prohíben las calderas de carbón, pueden pasar dos cosas: o que sólo las tengan las pobres, que serían los únicos que tendrían que cambiarlas, o bien que algunos ricos las tengan y también deban cambiarlas. En cualquiera de los dos casos, volvemos otra vez a una política regresiva, pero en este caso mucho más regresiva.

Esto no quiere decir que nos resignemos a ciudades inhabitables y nos olvidemos de la transición ecológica, sino que hay que establecer políticas compensatorias que tienen un coste. Es cierto que a medida que se desarrollan tecnologías más limpias se produce un cambio «natural». Si no hay tecnología disponible a un precio razonable, o mientras no la haya, encarecer determinadas fuentes de energía no reduce emisiones —o muy poco—, sino que eleva el precio. Esas son las reglas del juego, nos guste o no.

EL EFECTO MACROECONÓMICO DE LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA: EL SHOCK DE OFERTA

Un primer efecto de encarecer ciertas fuentes de energía, normalmente mediante impuestos, es la inflación. Así se incentivan el cambio de hábitos y el uso de otras fuentes de energía, pero, si eso se hiciese voluntariamente, entonces no haría falta, y de paso no se recaudaría nada. Como esto no ocurre, porque esa fuente de energía suele ser la más conveniente, se paga más y sube de precio. Y, como la energía es necesaria para producir otros productos y servicios, lo que tenemos es una subida generalizada de los costes y los precios, es decir, inflación y shock de oferta.

El segundo factor es mucho más sutil, pero muy importante. Lo exponía Jean Pisani-Ferry en un policy brief para el Instituto Peterson:[64]la transición económica tiene serias implicaciones macroeconómicas y sería asimilable a un shock de oferta negativo, de una magnitud comparable a la crisis del petróleo de los años setenta. La razón que esgrime es que la transición ecológica dejará inútil e inservible a una parte del stock de capital antes de su plazo natural de amortización. Es como tener que cambiar de coche dos años después de haber comprado el anterior, y sí, es un sacrificio económico, porque ese dinero no se puede consumir en otra cosa.

Por otra parte, un proceso de este tipo no sólo implica reemplazar el stock de capital, sino también un cambio en los precios relativos, pérdida de know-how de empresas y trabajadores, movimiento de trabajadores entre empresas y sectores...; en definitiva, tendría consecuencias macroeconómicas relevantes.

Pese a todo, el escenario de Pisani-Ferry es optimista; la realidad es peor y más compleja. El economista francés concibe una transición ecológica uniforme en todo el mundo. Esto parece lejos de producirse, pero simplifica el razonamiento. Exigiría renovar el stock de capital en todo el planeta, y eso sólo puede hacerse con ahorro, que no se destina a otra finalidad. En una economía abierta te puedes financiar con ahorro externo, pero si no hay un cambio uniforme habrá territorios e industrias que competirán en mejores condiciones porque tienen menores costes —por ejemplo, porque pagan más barato el petróleo o el gas—. Si eso ocurre, o se implantan aranceles o hay una fuga de empresas, como veremos luego. En cualquier caso, esto lleva a decisiones económicas ineficientes, como invertir en un sitio sólo para acceder a un carbón más barato, pero no porque dicho mineral lo sea en ese lugar, sino porque allí no se pagan derechos de emisión por quemarlo. Las consecuencias son una menor producción, menos bienestar global y un incumplimiento de los objetivos de descarbonización.

Un inciso: esto no es precisamente teoría, sino que ya ha pasado. Por ejemplo, en Europa había falta de capacidad de refino porque era una inversión brown («marrón», antiecológica), pero se importaban carburantes de Rusia. El problema es que si se siguen utilizando vehículos con motor de combustión, básicamente porque para el 99 por ciento de la población es, con mucha diferencia, la mejor (o casi la única) opción, entonces reducir la inversión en refinerías en Europa sólo supone deslocalizar la producción, no reducir las emisiones. Por cierto, refinar consume gas, y para hacerlo hay que pagar derechos de emisión de CO₂. Esto quiere decir que hacerlo en Europa, como muchos procesos industriales, es más caro que en países que no han implantado estos derechos.

Pisani-Ferry también cree que, aunque haya que financiar inversiones adicionales para sustituir un stock de capital que todavía puede utilizarse —como ocurriría en una guerra—, los efectos sobre la producción no están claros, es decir, que la producción podría aumentar o disminuir con la transición ecológica o, también, que la transición ecológica no tenga ningún efecto relevante en la producción a nivel global. En realidad, salvo que haya una transformación tecnológica que reduzca no sólo las emisiones sino también el coste de la energía, el proceso de transición ecológica disminuye la producción. Eso sí, probablemente aumentará el bienestar global al mitigar el cambio climático, que podría empeorar las condiciones de vida de buena parte de la población y, sobre todo, aumentar la frecuencia de episodios atmosféricos catastróficos.

Hay quien cuestiona si de verdad hace falta una transición ecológica. Los datos pueden arrojar algo de luz: las emisiones de CO₂ han sido de tal calibre en los últimos cincuenta años que están alterando los equilibrios de la atmósfera a escala planetaria, y no podemos alterar de forma significativa la atmósfera sin que haya consecuencias importantes y muy probablemente negativas en términos globales. En los últimos doscientos años hemos duplicado la cantidad de CO₂en la atmósfera, hasta alcanzar niveles inauditos en los últimos cientos de miles de años. Este ritmo se ha ido acelerando en la última mitad del siglo XX. Basta ver los datos en un gráfico para entender que esto no es sostenible.

GRÁFICO 5. Concentración de CO₂ en la atmósfera[*]

Desde 1850 la temperatura media del planeta a nivel del mar ha aumentado unos 0,8 °C. Es posible que haya otros factores, como que estemos en un periodo interglaciar, pero seamos conscientes de que estamos asumiendo riesgos y de que, en ciertas zonas, la concentración de gases contaminantes disminuye no sólo el bienestar de la población, sino también su esperanza de vida. Si eso deviene global, no podemos esperar consecuencias positivas.

No será fácil, y como todo cambio histórico será costoso. Este no puede consistir en volver a la Edad Media. Se trata de avanzar sin disminuir el bienestar global. Hay que incluir en las decisiones económicas el coste de emitir CO₂ y otros GEI a la atmósfera. La determinación del ritmo y de los instrumentos adecuados será la cuestión económica decisiva de los próximos años.

No es sólo cuestión de ciencia o de ecología, sino también, y mucho, de economía, de cómo se asignan recursos escasos para el cambio del modelo productivo y energético. El cambio sólo tendrá lugar si se puede pagar, y aquí la factura no es precisamente pequeña; la pagaremos los que consumimos energía y emitimos CO₂, todos.

La transición ecológica se parece a la travesía de Ulises entre los monstruos de la mitología griega Escila y Caribdis... Incluso un héroe tan experimentado e inteligente como Ulises perdió seis hombres en el intento. Un símil aún más acertado es el dilema del esquimal.

EL DILEMA DEL ESQUIMAL

Hace unos años, en Siberia encontraron un esquimal muerto en un iglú. La autopsia determinó que había muerto por intoxicación al respirar el aire de una hoguera de carbón que había hecho. El dilema al que se enfrentó fue que, o bien respiraba aire contaminado y moría intoxicado, o bien moría de frío. La humanidad ha ido sofisticando este dilema, pero de alguna forma sigue existiendo. Ahora es una cuestión de coste.

La energía limpia es más cara que la que contamina. O, si lo prefieren, consumir una energía que contamina es más barato porque el consumidor no paga directamente todos los costes. Aunque el consumidor paga un importe adicional, vía impuestos, cuando consume combustibles derivados del petróleo, aun así no es suficiente.

Emitir gases contaminantes no es gratis, aunque no se pague por hacerlo. Incluso pagando, según el principio «quien contamina paga», seguimos teniendo un problema. Hasta se puede dar la paradoja de que, si la sociedad estima que ya ha pagado por contaminar, entonces algunas conductas poco ecológicas aumenten porque sus autores consideren que ya han pagado por ellas, que han comprado el derecho a contaminar. Por esta vía, no se reducen las emisiones ni se mejora el medioambiente.

Estamos ante un dilema y un desafío, y ante una oportunidad. No es algo optativo, porque emitir cada vez más no es sostenible. Tampoco lo es eliminar el sistema de precios y costes y abandonar el capitalismo. Los países del «socialismo real» eran con mucho las sociedades más contaminantes que hemos conocido.

Producir electricidad o calentarse quemando carbón tiene un coste. Si suprimimos el carbón tenemos dos tipos de costes. Los que se ganaban la vida extrayendo carbón se quedan sin empleo. Este es un coste local que se puede compensar. Además, hay quien quema carbón porque es la alternativa que le resulta más barata. Si se impone una alternativa más cara, los que se calientan con carbón verán disminuido su bienestar económico, y esto afecta a millones de consumidores, lo que hace complicadísimo compensarlos de forma efectiva. En estas condiciones existe un riesgo de que una parte de la población —a menudo los que menos ingresos tienen— no acepte las medidas.

Otro posible desequilibrio es que los principales «beneficiarios» de una atmósfera más limpia están en las zonas urbanas. En las áreas rurales, donde la renta media es menor, con menos alternativas de transporte y con más consumo de combustible para actividades básicas, la sensibilidad ante el alza del precio de los combustibles es mayor.

En muchos países, por distintas razones, el voto rural pesa más que el urbano en escaños y delegados. En España se obtiene un escaño por Ávila o Segovia con muchísimos menos votos que en Madrid o Barcelona. Esto también ocurre en el colegio electoral de Estados Unidos que elige al presidente. Por esta razón, el coste político de las reformas impopulares, como incrementar el impuesto especial de hidrocarburos, es mayor de lo que podría parecer.

Esto no es algo teórico. En Chile las protestas comenzaron por el incremento de los precios del transporte. O pensemos en Francia, con las violentas protestas de los «chalecos amarillos», que estallaron a raíz del incremento de los impuestos sobre el gasóleo. Ocurre en todo tipo de regímenes, también cuando se recortan las subvenciones a los carburantes en países como Irán o Venezuela.

Recientemente, ante las subidas del precio de gasóleos y gasolinas tras el estallido de la guerra de Ucrania, prácticamente todos los gobiernos europeos han tomado medidas para reducir el precio de los carburantes, o bien reduciendo los impuestos especiales, o bien adoptando medidas equivalentes, como las bonificaciones del Gobierno español. Por supuesto, el coste ecológico y las emisiones siguen siendo los mismos, pero han primado la lucha contra la inflación de costes y el intento de contener el malestar social.

Aunque tengamos impuestos específicos sobre el consumo de combustibles, seguimos ante un desafío particularmente complicado. España recaudó en 2019 11.417 millones de euros del impuesto especial sobre hidrocarburos. Más del 58 por ciento de este importe fue a las CC.AA., que lo destinaron sobre todo a sanidad, educación y servicios sociales.[65]

Si estos impuestos se suben, y no hay una alternativa real al consumo de derivados del petróleo, especialmente en el transporte, entonces recaudaremos más, pero de forma regresiva y aumentando los costes de muchas empresas. Es una medida fiscal impopular, con efectos positivos y negativos. Sin otra alternativa, las administraciones recaudarían más, pero apenas tendría efectos sobre las emisiones. Y si esta subida de impuestos tuviese el efecto de reducir el consumo y la emisión de gases contaminantes, entonces no recaudaríamos más. No se puede tener todo en esta vida.

La única forma de que una sociedad acepte un coste es que lo conozca. Hay un populismo negacionista que considera que el cambio climático no existe. Pero hay también un populismo ecológico que considera que no existen costes asociados a transformar el modelo energético y de transporte para volverlo más limpio. Estamos hablando de un cambio de dimensiones enormes, no sólo respecto a las revoluciones industriales de los últimos doscientos años, sino a toda la historia de la humanidad desde el descubrimiento del fuego o, si lo prefieren, desde que un titán les robó el secreto a los dioses.

Podemos creernos que todo esto no tiene ningún coste o que sólo lo pagarán ricas y malvadas empresas contaminantes, pero sería contarnos una gran mentira, y las peores mentiras son siempre las que nos contamos a nosotros mismos. El dilema global del esquimal se puede solucionar, pero, como tantas otras cosas en esta vida, hacerlo no sale gratis; es el reto de la transición ecológica.

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Un desafío a la lógica: el sistema eléctrico

LA FACTURA DE LA LUZ

En España existen pocas cosas más complicadas de entender que la factura eléctrica. Quizá sólo la superen los impuestos de la factura, de los que luego hablaremos. Se suele decir que, si alguien le ha explicado la factura eléctrica y usted la entiende, es que se la ha explicado mal. Son muchos conceptos que varían en una jerga un tanto indescriptible. En los últimos tiempos la factura eléctrica ha aumentado a un ritmo superior al de las demás fuentes de energía y a caballo de la crisis energética. ¿Qué está ocurriendo?

La mayor parte de la generación eléctrica en España se hace con fuentes que no emiten CO₂. Entonces ¿cómo es posible que la luz sea cada vez más cara a causa de los derechos de CO₂?

Para rematar este desafío a la lógica, cada vez consumimos menos luz, no sólo en 2020 por las restricciones y la caída de la actividad económica, sino también en años de crecimiento económico. El consumo de energía, incluida la electricidad, ha caído ligeramente. Al mismo tiempo, parece sobrarnos capacidad instalada, y encima se subastan nuevos proyectos de energías renovables —supuestamente a menor precio, más baratas—. La electrificación del sector del transporte aumentaría la demanda, pero hasta entonces ¿cómo sigue subiendo la luz?

Una respuesta populista y demagógica de derechas, muy común, es que la culpa de todo la tienen «los costes políticos», «los cargos» y «los impuestos». Sin embargo, cuando se han rebajado los impuestos y se han reducido sustancialmente los cargos en la factura a lo largo de 2021 y 2022, el precio de la luz ha seguido subiendo. A partir de ese momento, la factura era algo más corta, pero más cara. Estamos hablando del precio de la energía eléctrica, no de costes políticos, aunque, por supuesto, las decisiones en materia de política energética han influido.

EL MIX ENERGÉTICO

El «mix energético» es la combinación de fuentes de energía para la producción de electricidad y el modo en que se retribuyen. Hay que partir de un hecho: la electricidad se almacena con muchos problemas; esa es la cuestión clave de las baterías, como luego veremos, pero los ciudadanos y las empresas necesitamos energía eléctrica cuando encendemos el interruptor.

Podemos quemar carbón, gasóleo o gas natural y producir energía eléctrica cuando se necesita. Esto tiene dos inconvenientes muy importantes: la producción de CO₂ y otros gases de efecto invernadero (GEI) y la falta de estos combustibles fósiles, que obliga a importarlos y causa tensiones geoestratégicas.

El coste de la energía térmica —quemar gas, carbón u otros combustibles— es variable en función de lo que se quema. Esto permite tener una señal del precio que es fundamental para organizar un mercado.

Una segunda alternativa para producir electricidad es la energía nuclear. Fisionando uranio se obtiene muchísima energía eléctrica. Por contra, los accidentes son particularmente destructivos —pensemos en Chernóbil o Fukushima—, aunque no tanto como las bombas nucleares. Los plazos de construcción de las centrales nucleares modernas son muy largos; los costes, importantes y las inversiones en seguridad, continuas y en modo alguno baratas. El combustible gastado, que sigue siendo radiactivo y que hay que sustituir, dura miles de años. Con la tecnología actual, esto es lo que hay. Una central nuclear produce continuamente, y no es rentable pararla. El debate sobre las nucleares depende de decisiones políticas que no son sencillas y que deben sopesar los pros y los contras.

La tercera alternativa es la energía hidroeléctrica. Se embalsa el agua y posteriormente se libera a través de turbinas situadas en los saltos de agua, con lo que la fuerza de la gravedad se convierte en energía eléctrica. Se trata de una fuente renovable que, además, se puede almacenar, así que una central hidroeléctrica ofrece energía y, si no le conviene el precio, puede hacerlo en otro momento. Por esa razón, este agente es el único que puede especular, ya que sus costes variables son cercanos a cero, y puede almacenar agua y abrir la presa en otro momento. Por otra parte, los saltos hidroeléctricos son los que son, y no hay competencia; se pueden construir molinos de viento o centrales térmicas, pero no nuevas presas.

La cuarta alternativa del mix son las «nuevas» renovables, la solar y la eólica. No emiten CO₂, pero son por definición intermitentes; producen sólo cuando hay luz solar y viento. Un porcentaje abrumador de los costes son fijos, la construcción y el terreno. Esto tiene dos implicaciones fundamentales. Por una parte, no hay una señal de mercado. Producir un kilovatio hora más es igual que no hacerlo en términos de coste, pero en conjunto hay que retribuir a la planta para que alguien invierta. Por otra, como hay que garantizar el suministro, esta energía no es tan «barata». Cuando no se produce por medio de la solar o la eólica, hay que utilizar otra en la que hay que retribuir no sólo la energía consumida, sino también su disponibilidad. Es el coste de respaldo.

Para la expansión de las renovables, hay que producir más, pero también mejorar el almacenamiento energético en cuanto a capacidad y coste. Las baterías eléctricas no sólo son fundamentales para electrificar el transporte, reduciendo así las emisiones en este ámbito, sino también para poder consumir energía a horas a las que no se produce. Al igual que en la lucha contra la COVID-19 dependíamos de las vacunas, en la transición ecológica dependemos de las baterías. La solución al dilema del esquimal que hemos visto en el anterior capítulo es una de índole tecnológica.

El mercado eléctrico en España es un desafío a la lógica económica, pero conociendo las posibilidades del mix eléctrico podemos ensayar algunas respuestas. Como la Unión Europea impone un mercado marginalista, que además es el más utilizado en todo el mundo, en una subasta —en España se hace a diario— el precio lo marca la energía más cara. Suele ser una fuente de energía que se puede parar y que tiene un mayor coste variable. Esa variabilidad se debe a que una central de gas o de carbón no ofertará por debajo del precio de coste ni de un cierto margen, y también está determinada por el coste de adquisición del combustible.

Para producir energía eléctrica en España, y en el resto de Europa, hay que pagar derechos de emisión de CO₂. Funciona como un impuesto porque se paga por hacer algo que antes era gratis. También es el principal instrumento para internalizar un coste, el de emitir CO₂. Como se emite mucho más quemando carbón que gas, las centrales térmicas han pasado a ser antieconómicas, por lo que el gas natural es el que acaba marcando el precio marginal de la luz (o, lo que es lo mismo, en un mercado eléctrico marginalista, el precio mayorista de la luz).

Como la central de ciclo combinado, en la que se produce electricidad quemando gas natural, incorpora todos los costes a la hora de ofertar en el mercado, incluye un posible aumento del precio del gas natural y un derecho de CO₂, que también es más caro. Si el gas es el que fija el precio, su subida repercute en todo el consumo eléctrico, aunque se genere a partir del gas sólo un 10 o un 15 por ciento. Adicionalmente, por más que sólo se utilicen derechos de CO₂ para un porcentaje relativamente pequeño de la producción eléctrica, todo el consumo de electricidad se encarece en el importe de esos derechos.

En un estudio de 2021, el Banco de España señalaba que el precio del gas fue el responsable del 50 por ciento de la subida del precio de la energía ese año, y los derechos de CO₂, del 20 por ciento. En 2022, sobre todo tras el inicio de la invasión rusa de Ucrania, el gas se disparó de precio, y también aumentó el coste de los derechos de emisión. Por esta razón, el precio de la energía eléctrica continuó aumentando. Luego hablaremos de las soluciones propuestas por los gobiernos y la Comisión Europea para paliar este problema.

Después volveremos al mercado eléctrico. Ahora, para tener un panorama completo, echemos un vistazo a los otros dos grandes componentes de la factura eléctrica: los costes regulados y los impuestos.

LOS COSTES REGULADOS Y EL MISTERIO DE LOS QUESOS

Antes de las subidas del precio de la energía de 2021, los costes regulados eran superiores, más de la mitad de la factura. Además, la suma de los costes regulados y los impuestos era casi toda la factura. Ahora, sin embargo, los quesos que ilustran las cada vez más caras facturas de la luz han cambiado sustancialmente. Veamos la distribución de lo que se pagaba por la luz en 2019 y 2021 extraído de dos de mis facturas (en las que, como señalan las compañías eléctricas, el escandallo o reparto es general).

Lo primero que se observa al comparar ambos quesos es que la producción de energía eléctrica tiene un coste muy superior. En realidad, no es necesario mirar los quesos, ni tampoco leer este libro, para darse cuenta de esta evidencia. El segundo hecho es que ahora se pagan muchos menos impuestos en la factura de la luz, algo que tratamos en el siguiente capítulo. Pero, además, y aquí ya abandonamos las perogrulladas, los costes regulados se reducen sustancialmente. Hay varios tipos de costes regulados.

Hay uno que se paga en cualquier producto o servicio, el transporte. Como la empresa que tiene el monopolio es Red Eléctrica S. A. —formalmente privada, pero el Estado es el primer accionista—, se paga un coste regulado por utilizar esta red de alta tensión. Otro coste regulado es el de la distribución y gestión comercial. En este caso el coste se ha mantenido. La razón de que el porcentaje disminuya es simplemente que la factura de 2022 es más cara que la de 2019.

Un segundo tipo de costes es el de los «incentivos a las energías renovables y a la actividad de cogeneración y residuos», lo que se conoce como «Recore», derivado de una decisión de política energética. Muchos comentaristas lo señalan como un coste político, pero su importe lo cobran las empresas eléctricas como parte de la rentabilidad garantizada por invertir en energías renovables en régimen especial.[66]

Se trata de una de las políticas públicas más costosas de la historia de España. Desde 2014, el coste de las primas ha oscilado entre 6.000 y 7.000 millones de euros al año. Antes, el coste anual llegó a alcanzar los 9.000 millones, pero la reforma de 2013 de la ley del sistema eléctrico redujo estas primas, lo que dio lugar a una feroz batalla en los tribunales ordinarios europeos y en cortes de arbitraje internacionales.

Para que nos hagamos una idea del importe de las primas, en el Real Decreto 661/2007,[67]en el que se regulaba la retribución de este régimen especial, la prima de la energía solar fotovoltaica era de 44,03 c€/kWh durante los primeros veinticinco años de existencia de la planta, y luego de 35,23 c€/kWh hasta el final de su vida útil. Esto son 440 euros por megavatio-hora —y 352 después de veinticinco años—, más del doble del récord alcanzado en el mercado mayorista español en 2021, aunque a esos niveles sí que se llegó en 2022. Sin embargo, no se trata de una retribución puntual, un día a una hora determinada, sino de toda la producción durante décadas.

Si esto se establece para unas pocas plantas, el coste se puede diluir en la factura eléctrica. Si se pretende descarbonizar la economía por este procedimiento, la tarifa se vuelve impagable, y de paso se le ahorra la curva de aprendizaje al resto del mundo. Ahora las nuevas renovables, la fotovoltaica y la eólica, son rentables sin subvenciones porque su coste ha disminuido (y también se ha incrementado su eficiencia). En 2007 y 2008 la tecnología no estaba madura, y ese coste lo seguimos pagando, o eso parecía. Se pueden criticar las reformas de 2010 y 2013 del sector eléctrico, que redujeron las primas —subvenciones a cargo del recibo eléctrico— a las energías renovables, pero no había más remedio que hacerlas. Tengamos en cuenta que, algunos años, hubo meses en que se llegó a pagar más por primas de renovables —y cogeneración— que por el coste de producción de la electricidad.

No obstante, si el lector se fija en los quesos, verá que el peso de los incentivos Recore se ha reducido sustancialmente. La razón es que, en la reforma de 2013, se garantizó una rentabilidad «razonable» a las inversiones realizadas en estas instalaciones (ahora está alrededor del 7 por ciento). Eso se materializa en una prima que paga la Comisión Nacional de Mercados y Competencia con parte de la recaudación de los cargos del sistema. Ahora apenas hay que pagar este incentivo porque con los precios actuales, los vigentes en 2022, las empresas que invirtieron en renovables ya obtienen esta rentabilidad sin apenas primas.

Ello significa que lo que antes era un coste brutal de una parte de las instalaciones, ahora es un coste brutal de todas. Este hecho indica que sí, sí que hay beneficios caídos del cielo en las empresas eléctricas. Si toda la electricidad se paga al mismo precio, y las centrales hidroeléctricas y nucleares y las nuevas renovables ya eran rentables sin subvenciones, ahora que siguen manteniendo más o menos los mismos costes, una subida de los precios, que permite volver rentables otras plantas que antes no lo eran, lleva necesariamente a que las primeras ganen mucho más. Este no es el caso de las centrales de ciclo combinado, porque el gas que queman para obtener electricidad ha aumentado sustancialmente de precio.

¿Cómo se paga una tarifa eléctrica que es «impagable»? Pues una solución que ahora España no ha utilizado (pero Francia sí) consiste en no pagarla o pagarla más tarde. Y no se ha propuesto en 2022, porque la idea se experimentó antes con pésimos resultados. Este es el concepto de «déficit de tarifa». Al igual que hay déficit público, que acumulado se transforma en deuda pública, teníamos una tarifa que no reconoce todos los costes. Eso significa que en el futuro hay que pagar un mayor importe por el consumo anterior que no se pagó. Como contribuyentes, la deuda pública supone pagar más impuestos en el futuro porque ha habido más gasto público que impuestos cobrados en el pasado. Como consumidores también hemos tenido déficit de tarifa algunos años, y ahora tenemos déficit de tarifa acumulado. En 2020 el déficit de tarifa ascendió a 2.708 millones de euros.[68]

A partir de 2013 ya no se fue acumulando déficit de tarifa, pero se había acumulado desde 2003, y a niveles elevadísimos desde 2007, a medida que lo hacían las primas del régimen especial.

El último concepto de cargo «regulado» es el de TNP, es decir, los territorios no peninsulares. Producir y distribuir energía eléctrica es más caro en Baleares y sobre todo en Canarias que en la península. Sin embargo, la energía eléctrica se cobra al mismo precio. Este sobrecoste se financia en un 50 por ciento con cargo a los impuestos y en otro 50 por ciento con cargo a la factura eléctrica.

Una parte de los impuestos sobre la electricidad se dedican a pagar costes regulados del sistema. Esto es circular, y precisamente por eso no se entiende. No obstante, como la mayor parte de los cargos financiaban subvenciones a las renovables y de momento no hacen falta, el impuesto más importante que financia estos cargos, el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica, está suspendido.

LOS ARBITRAJES Y LA VIABILIDAD DE LAS REFORMAS ENERGÉTICAS

Reducir el nivel de primas con cargo al recibo eléctrico ha sido objeto de infinitos recursos. Aquí también, el Tribunal Supremo y el Constitucional consideraron que se podía derogar un real decreto por una ley y que eso no daba derecho a una indemnización.

Sin embargo, España, como los demás países de la Unión Europea y muchos otros fuera de Europa, había suscrito el Tratado de la Carta de la Energía, que garantizaba a los inversores extranjeros «un trato justo y equitativo» y les permitía optar por un sistema de arbitraje en lugar de acudir a los tribunales de justicia.

La reforma de 2013 del sistema eléctrico recortó las primas de las energías renovables, recorte que se había iniciado en 2010. Esta norma dio lugar a infinidad de recursos, pero todos los tribunales españoles avalaron la legalidad de las normas. En respuesta, algunas decenas de empresas y fondos internacionales promovieron arbitrajes de acuerdo con el Tratado de la Carta de la Energía, reclamando unos 10.000 millones de euros a España por no haber dado un trato «justo y equitativo» a sus inversiones,[69]conforme a los artículos 10 y 26 del tratado. Así pues, España es el tercer Estado más demandado del mundo en los tribunales arbitrales, sólo por detrás de Venezuela y Argentina.

El recorte de las primas a las renovables es un caso particular, pero si hay que compensar a las empresas que pierden ingresos ante cualquier reforma energética, incluido el lucro cesante, cualquier transición se vuelve imposible de pagar. Un ejemplo ilustrativo es el de la empresa sueca Vattenfall, que reclamaba más de 5.000 millones de euros a Alemania por la decisión de cerrar una central nuclear.[70]

Esto cambió radicalmente con la decisión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) en la sentencia C-741/19 —Komstroy—,[71]que impide someter a arbitraje las disputas entre empresas de estados miembros contra cualquier otro Estado de la Unión. Esto acaba con las demandas si el inversor es europeo. Pero, incluso si no lo es, lo habitual es invertir a través de sociedades radicadas en otro Estado miembro de la UE, como Luxemburgo. De las treinta y siete demandas contra España por supuesta violación del Tratado de la Carta de la Energía ante el CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones, organismo internacional del Banco Mundial), treinta y cuatro las habían interpuesto empresas domiciliadas en otros estados de la UE.[72]

Probablemente, como hemos ido comentando, la política energética de la Unión Europea, y de casi todos sus estados, ha sido equivocada por dos razones: por pasarse de frenada en la reducción de emisiones, sin tener en cuenta el coste económico ni la realidad tecnológica, y, en segundo lugar, por prescindir de cualquier consideración de seguridad en el suministro, porque eso suponía aumentar los costes, que se han ignorado sistemáticamente, cuando se fijaban los objetivos de reducir emisiones. Ahora bien, si cualquier inversor tiene garantizado que se le va a pagar el lucro cesante durante décadas ante cualquier cambio regulatorio, es simplemente imposible regular nada, porque no se puede pagar. Por otra parte, también es cierto que, si se quiere que haya inversiones, es imprescindible que exista un mínimo de seguridad jurídica y de perspectivas de beneficios.

Antes de analizar la fiscalidad de la energía, recapitulemos: el mix energético que tenemos es consecuencia de decisiones de política energética, y por consiguiente de inversión en unas tecnologías u otras. Parte de estas fuentes de energía han estado primadas, sobre todo las renovables, las cuales se han pagado a expensas de costes regulados que incrementaban el recibo. No se trasladó a este todo el aumento de costes hasta que se hizo insostenible. A partir de ese momento, además del coste actual de la energía —incluidas las primas de instalaciones con una tecnología anticuada y un coste superior—, tenemos que pagar parte del consumo pasado vía «anualidad» de «déficit de tarifa».

Que, con esta jungla de conceptos de coste, en 2019 y 2020 la luz bajase de precio se debió a que el gas natural que marcaba los precios también lo hizo. En el momento en que ha subido el gas, y de paso los derechos de emisión de CO₂, también lo ha hecho la factura de la luz, y eso que en España se ha notado menos que en otros países, aunque el aumento haya sido también espectacular.

La tarifa regulada española refleja el precio diario, lo que significa que los aumentos y disminuciones del precio de la energía se reflejan antes. Por otra parte, en España partíamos de un nivel de precios superior, en buena medida porque hay menos interconexiones que en otros países del centro de Europa, pero también por el sistema de cargos regulados que hemos explicado.

Que el coste de producir propiamente energía se disparase tuvo una consecuencia importante: elevar la rentabilidad de los productores de energía que mantenían sus costes fijos. Esto supuso que los cargos, que se cobraban para que estos productores obtuviesen un mínimo de rentabilidad, se redujeran sustancialmente. Esto, a su vez, explica el fracaso del sistema de horas punta, llano y valle en la factura de la electricidad. Esta política consistía en distribuir los cargos del sistema en función de las horas. Ahora lo relevante no son los cargos, sino el precio de producción. Al final, hay que comprobar en Google o en los medios de comunicación cuáles son las horas caras y baratas del día siguiente, y eso depende de la subasta eléctrica y no del reparto de cargos.

LÍMITES EN LA FACTURA DE LA LUZ Y SUS CONSECUENCIAS

Es posible tomar algunas medidas que reduzcan los incrementos del precio de la energía eléctrica, pero hay que tener presentes varias cuestiones. La primera es que sí que es posible, porque, a diferencia del gas y el petróleo, en este caso hablamos de una energía producida en Europa. Ahora bien, una parte de la producción eléctrica se hace a partir de gas. Si se incrementa la producción eléctrica a partir de gas, como ocurrió en España en el verano de 2022, entonces, como además es más caro, la factura aumenta, aunque establezcamos un «tope al gas» que luego explicaremos. Además, el gas fija casi siempre el precio al resto de las fuentes; es un sistema marginalista. Se puede intentar reducir este efecto multiplicador, pero la parte que se produzca con gas va a resultar más cara. Hay que partir de la realidad inexorable de que se nada a contracorriente.

La segunda cuestión es que no se puede limitar («topar») el precio del gas, porque los productores siempre demandan el precio de mercado, y si no se paga no venden el gas. Por eso, las propuestas de limitar el precio que se paga, en particular a la Rusia de Putin, están completamente fuera de la realidad.

Además, Europa se sigue enfrentando a una escasez de gas, que se utiliza en la industria, en la calefacción de los hogares y también para producir electricidad. Esto significa que cualquier sistema que vuelva más rentable usar gas para producir electricidad, en detrimento de cualquier otra fuente, dará pie a utilizar un gas para producir energía eléctrica que ya no se podrá emplear con otros fines. Si, por ejemplo, es más rentable usar gas, porque cobra una compensación que no recibe el que quema carbón o residuos, lo que ocurrirá es que aumentará el consumo de gas para producir electricidad, y tendremos más carbón o residuos sin usar.

La clave de cualquier limitación del precio para el consumidor es que el productor gane menos. Por supuesto, eso significa que el productor disminuirá su oferta, algo que se materializa de inmediato si el coste es variable, por ejemplo, quemar gas o carbón. Si el precio es suficientemente bajo, entonces, como producir genera pérdidas, la producción se resiente enseguida. Por eso, cuando se fija un «tope al gas», hay que establecer una compensación, porque, de lo contrario, las centrales de ciclo combinado se pararían y habría apagones por falta de oferta para cubrir la demanda de electricidad.

El efecto de un «tope al gas» es similar a limitar la retribución de las demás fuentes de energía, denominadas «submarginales» (porque sus costes variables son inferiores al marginal, que es quemar gas): la eólica, la solar, la hidroeléctrica y la nuclear. Ahora bien, la diferencia es que hay dos fuentes de energía que sí tienen un coste marginal, la procedente de residuos y el carbón. Si a estas se les aplica un límite de retribución que es superior al coste, simplemente pararán, y lo que no produzcan se compensará consumiendo más gas. Por otra parte, si la compensación al gas excede del coste adicional de quemar este combustible (porque se puede obtener un aprovisionamiento algo más barato), entonces se está primando producir electricidad con gas, una energía cara, que se tiene que importar y cuyo consumo se pretende reducir para garantizar el abastecimiento.

Sin embargo, más allá de los eventuales efectos secundarios del diseño, a menudo mejorable, de este tipo de medidas, la realidad es que, si se limita la retribución de algunas fuentes de energía, también se limitarán las inversiones en esas fuentes de energía porque serán mucho menos rentables y su eventual rendimiento, mucho más incierto. Si en el futuro se necesita más energía eléctrica para descarbonizar, hacen falta dos cosas: ante todo, que la electricidad sea más barata, porque si no nadie cambiará una caldera de gas o carbón por una bomba de calor, pero también más producción de energía eléctrica renovable, o al menos que no emita CO₂ (como la nuclear), y las inversiones en estas fuentes de energía no se harán si no resulta rentable.

Esto significa que las medidas de emergencia que se están tomando a raíz de la crisis energética y la guerra de Ucrania son simplemente las contrarias a las que se necesitan a medio plazo para descarbonizar. No es muy alentador, pero, tristemente, esto es lo que hay. A medio plazo, una mayor inversión en energías renovables y en almacenamiento de energía (baterías y otro tipo de soluciones) debería permitirnos una mayor independencia energética. La otra lección que deja la crisis energética derivada de la guerra de Ucrania es que, con independencia de las fuentes que se utilicen, no se puede depender mayoritariamente de un solo proveedor, y menos aún si es tan poco de fiar como la Rusia de Putin. Nuestras abuelas tenían razón, no se pueden poner todos los huevos en la misma cesta.

21

Los impuestos de la energía

LOS IMPUESTOS DE LA FACTURA DE LA LUZ

No hay muchas cosas más complicadas en esta vida que una factura eléctrica, pero los impuestos que incluye son una de ellas. En principio, sobre el recibo de la luz recae un IVA del 21 por ciento, que se redujo temporalmente para la mayoría de los consumidores, primero al 10 por ciento y después al 5 por ciento, y un impuesto especial sobre la electricidad, cuya recaudación está cedida a las CC.AA. Es cierto que el tipo del IVA que hemos tenido desde hace décadas es el general, pero también que el impuesto especial es menos gravoso que fuentes de energía como los hidrocarburos, al menos si comparamos el porcentaje que suponen los impuestos indirectos en una factura de electricidad con el de los impuestos que se pagan por llenar el depósito de un vehículo.

El impuesto especial de electricidad tenía un tipo del 5,11269632 por ciento, pero también se ha reducido, temporalmente, al 0,5 por ciento. La base imponible del impuesto sobre la electricidad es la misma que la del IVA, es decir, la contraprestación que tiene que pagar el cliente. Esto quiere decir que, a efectos del consumidor doméstico, el impuesto especial es una especie de tipo incrementado de IVA sobre la electricidad.

Sin embargo, el IVA, incluido el de la electricidad, es deducible para las empresas, mientras que el impuesto especial no lo es. Como el precio de la electricidad forma parte del coste de producción de casi todos los productos y servicios, el IVA, con carácter general, no es un coste, mientras que el impuesto especial sí lo es. Este impuesto especial recaudaba, antes de la rebaja, entre 1.200 y 1.400 millones de euros al año.

Tanto el IVA como el impuesto especial de la electricidad se destinan a financiar el gasto público, como hacen el resto de los impuestos. Pese a la subida del precio sobre el que se aplican tanto el IVA como el impuesto especial, su reducción ha sido muy superior. Por eso, cuando vemos los quesitos de la factura eléctrica, el porcentaje es muy inferior. De alguna forma, estos son los únicos impuestos que, además de ser indirectos y estar identificados en la factura, se destinan realmente a financiar el gasto público.

Existen cuatro impuestos directos a las empresas que producen energía y que se destinan a pagar costes regulados del sistema. El más importante es el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica (IVPEE), introducido por la Ley 15/2012 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, que es una parte de la reforma eléctrica del año siguiente. Esta ley también creó dos impuestos sobre la producción y el almacenamiento de residuos nucleares, y reguló un canon por la utilización de agua para la producción hidroeléctrica.

Formalmente, estos impuestos se destinan a financiar el gasto público por los costes regulados del sistema eléctrico. El más importante de estos costes regulados, con muchísima diferencia, eran las primas a las energías renovables, como hemos visto en el capítulo anterior.

Si estos impuestos no existiesen —y queremos que el consumidor actual pague el coste real de la energía—, habría que subir el coste de los peajes del sistema eléctrico para equilibrar sus ingresos y gastos. La factura se quedaría igual. En 2020, la recaudación de los cuatro tributos de la Ley 15/2012 fue de algo más de 1.500 millones de euros, que se destinaron en su totalidad a pagar los costes del sistema eléctrico. Ese año, el coste de primas del régimen especial —las renovables y, en mucha menor medida, la cogeneración— ascendió a cerca de 6.500 millones de euros.

Dicho de otra forma, si estos impuestos directos de la Ley 15/2012 se pagan por producir, las empresas eléctricas los incorporarán a sus costes y venderán más cara la electricidad. A efectos económicos da igual que el consumidor pague más cara la luz por impuestos a la producción de electricidad o que lo haga por un coste en su factura. Por lo tanto, si la luz ha sido más cara en España durante todos estos años anteriores a la crisis energética, esto no se ha debido a una cuestión de impuestos, sino de los costes asumidos por las decisiones de política energética.

Son dos tipos de decisiones. Una es tener más capacidad instalada que la que hace falta en condiciones normales. Las energías eólica y solar necesitan más respaldo y, además, se trata de garantizar el suministro. Cuando hay una situación complicada, como la nevada Filomena, no hay apagones generalizados, a diferencia de lo que ocurrió en Texas en condiciones similares. La cuestión es que esta capacidad instalada hay que pagarla.

Lo que realmente incrementa los costes regulados del sistema y genera «déficit de tarifa», pese a los altos precios, son, como hemos visto en el capítulo anterior, las primas a las energías renovables.

Si bien la energía eléctrica puede ser más cara por el IVA o el impuesto especial eléctrico, son impuestos que han quedado reducidos casi al mínimo posible. También se ha suspendido el impuesto sobre el valor de la producción de energía eléctrica, pero ello no tiene un impacto negativo en el déficit público. Como hemos visto en el capítulo anterior, los cargos del sistema eléctrico se han reducido sustancialmente, porque las renovables ya no necesitan subvenciones... porque la luz se paga mucho más cara, y ya obtienen rentabilidad con los mismos costes. Por eso, la suspensión del impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica tampoco ha tenido un efecto relevante en el sistema eléctrico.

EL COSTE PARA EL CONTRIBUYENTE

Hasta aquí hemos visto cómo los consumidores pagaban a través de un sistema extremadamente complejo con subidas del precio de la energía eléctrica. Con la recaudación del IVA y los impuestos especiales de la electricidad, comparativamente algo más elevados que la media europea, se financiaban otras políticas, pero luego se ha reducido. En cualquier caso, por poner las cosas en su sitio, en España los hidrocarburos —gasolinas y gasóleos— tienen una de las fiscalidades más reducidas de Europa. Esto resulta fácil de comprobar si se coge un automóvil y se va de viaje a Francia, Alemania, Portugal o Italia.

Quizá se haya preguntado usted si los incontables litigios en torno a las reformas eléctricas han supuesto un coste significativo para la Hacienda pública. Sorprendentemente, no. Todos los impuestos creados en virtud de la Ley 15/2012 de sostenibilidad energética fueron recurridos en todas las instancias, cuestionándose su constitucionalidad y compatibilidad con el derecho comunitario. El Tribunal Constitucional llegó a pronunciarse dos veces, señalando que el IVPEE era compatible con el principio de capacidad económica.

En cuanto a la compatibilidad con el derecho comunitario, para el Tribunal Supremo estaba tan clara que se negó a plantear la cuestión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sin embargo, para el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con el apoyo del fiscal, era todo lo contrario. Para que nos hagamos una idea del grado de litigiosidad, había más de 1.300 casos pendientes sólo en Valencia, a pesar de que el Constitucional y el Supremo habían declarado legal el IVPEE.

Finalmente, el Tribunal de Justicia de la UE, en la sentencia Oliva Park C-220/19, resolvió que el impuesto es compatible con el derecho comunitario. La principal discrepancia era si el IVPEE era directo o indirecto. La ley española lo califica como directo y no prevé su repercusión al consumidor. Hay otro impuesto, el especial sobre la electricidad, que, como hemos visto, sí es un impuesto indirecto que se repercute, al igual que el IVA.

Al ser el IVPEE un impuesto directo, las directivas sobre impuestos indirectos no se aplican, y el Tribunal de Justicia también concluyó que el impuesto sobre el valor de la producción tampoco se opone a otras directivas comunitarias. Además, y esta es puramente mi opinión, no la del Tribunal de Justicia, creo que la finalidad del IVPEE es medioambiental; financiar el déficit de tarifa es financiar las primas a las energías renovables, y eso es financiar una política medioambiental. Tampoco creo que tenga repercusiones relevantes sobre la competencia, al menos en comparación con iniciativas como la de Irlanda al fijar un 12,5 por ciento de tipo en el impuesto de sociedades, algo que se ha considerado perfectamente compatible con el derecho comunitario.

Si el Tribunal de Justicia no hubiese avalado la legalidad del impuesto, entonces los demás contribuyentes habríamos tenido que pagar lo que los contribuyentes del IVPEE, las empresas productoras de electricidad, se hubiesen ahorrado. Esta podría haber sido la factura más cara a la que hubiera tenido que hacer frente nunca la Hacienda pública española, superando incluso la famosa sentencia del céntimo sanitario.

Esto fue lo que ocurrió con buena parte de la recaudación del canon hidroeléctrico. En este caso, el Tribunal Supremo avaló su legalidad, pero consideró que no podía aplicarse a las concesiones vigentes, sino sólo a las nuevas. Esto ha supuesto la devolución de unos 1.900 millones de euros a las empresas productoras de electricidad. Para concluir, los arbitrajes que hemos visto en el capítulo anterior, y en los que algunas empresas extranjeras reclamaban más de 10.000 millones de euros en compensación por las reformas eléctricas, tampoco han supuesto un coste significativo para las arcas públicas. Nuevamente, aquí también ha tenido mucho que ver el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

LA PARADOJA DE LOS IMPUESTOS ENERGÉTICOS Y LA INFLACIÓN

En términos generales, la inflación es un impuesto, como hemos visto al principio del libro; cuando los impuestos tienen una base monetaria, la recaudación aumenta aunque no haya un incremento real de la actividad económica, sólo con que suban los precios. Sin embargo, los impuestos especiales sobre hidrocarburos, gasolinas, gasóleos, gas, queroseno, etc., tienen una base no monetaria, el número de litros o el poder calorífico. Por citar los carburantes más comunes, un litro de gasóleo paga 0,379 euros el litro de impuesto especial, mientras que uno de gasolina paga 0,47629 euros el litro. Y esto es por completo independiente del precio al que esté el carburante en ese momento.

Por eso, estos impuestos, a diferencia del IVA (incluido el de los hidrocarburos), no recaudan más, sino menos en términos reales (descontando la inflación) con la subida del precio de la energía y con la inflación.

La primera implicación de todo esto es que el porcentaje de impuestos en cada litro de combustible se reduce a medida que aumenta el precio. Esto no es discutible, son matemáticas. Por ejemplo, si un litro de gasóleo, sin impuestos, costase, incluidos todos los costes, 60 céntimos, el precio que se pagaría serían 1,18 euros. Esto corresponde a los 60 céntimos del producto, a 0,379 euros de impuesto especial y al 21 por ciento de IVA sobre el precio (incluido el impuesto especial), que ascendería a 20 céntimos. En este caso, los impuestos son casi la mitad del precio final que paga el consumidor. Si el precio antes de impuestos se duplicara porque el crudo, principal componente, se disparase, los impuestos aumentarían, sí, pero muy poco. En este caso, el precio final para el consumidor subiría a 1,91 euros, que corresponde a un precio antes de impuestos de 1,2 euros, un impuesto especial que no varía de 0,379 euros y un IVA que pasa a 33 céntimos. Del aumento de 73 céntimos que paga el consumidor, el Estado se ha llevado 13 céntimos, y el porcentaje de impuestos en el litro de gasóleo ha pasado del 49 al 37 por ciento.

La segunda implicación es que, cuanto más elevados sean los impuestos especiales previos, menos inflación se tiene cuando sube el precio del crudo. En el ejemplo anterior, el precio del gasóleo antes de impuestos se ha duplicado, mientras que el precio pagado por el consumidor «sólo» ha aumentado un 61,8 por ciento. Esto pasa, simplemente, porque los 0,379 céntimos de impuesto especial por litro se mantienen fijos. Si la cuantía fija fuese más elevada, entonces el porcentaje de incremento sería menor.

Como han sido los productos energéticos los que han originado la inflación, esto se ha cumplido. Así, Estados Unidos, que cuenta con menos impuestos sobre los combustibles que España, tuvo una inflación, incluido su componente energético, más elevada. Sin embargo, nuestros vecinos, como Alemania, Portugal o Francia, que tenían, y tienen, impuestos más elevados sobre los combustibles, han experimentado incrementos inferiores de los precios de los combustibles, lo que se ha traducido en una menor inflación. Esta no es la única causa de la divergencia en las tasas de inflación, pero se suele olvidar. Por cierto, esto es algo simétrico: cuando se reduzca el precio del crudo, si no hay otros factores, la inflación, o al menos su componente energético, debería caer más en España que en el resto de Europa, lo que efectivamente ocurrió a finales de 2022.

Por supuesto, cuando el nivel de impuestos de partida es más elevado, resulta más sencillo reducirlos o adoptar medidas equivalentes, como, por ejemplo, las bonificaciones. Evidentemente, introducir mayores bonificaciones supone menores incrementos de precios, y por lo tanto menor inflación energética.

LOS RECORTES DE IMPUESTOS ENERGÉTICOS Y SUS EFECTOS

Los problemas de precio, y sobre todo de disponibilidad de energía, no son problemas fiscales, con lo que difícilmente se resuelven bajando impuestos.

En cuanto al precio, si se reducen los impuestos, que al final son un coste, aquel disminuye. No obstante, esto tiene un límite, y el coste de producción de la electricidad, derivado de que el precio del gas se dispare, puede subir mucho más de lo que bajen los impuestos. En esas circunstancias, la única forma de que el precio baje es que se reduzca la demanda. Aunque es muy rígida, esta disminuye cuando sube el precio. Si se evita, parcialmente, que aumente el precio, recortando impuestos o aprobando bonificaciones, entonces la demanda se reduce menos de lo que lo haría si no se hubiesen tocado los impuestos y las bonificaciones.

Esto lleva aparejadas dos inevitables y desafortunadas consecuencias. En primer lugar, que este dinero, procedente del presupuesto, del bolsillo de los contribuyentes, financia beneficios extraordinarios. Algunos de estos son de las empresas energéticas, pero la parte más importante se la llevan los países productores de petróleo, que venden este petróleo más caro porque sigue habiendo demanda, dado que el consumidor no soporta toda la subida de precios. En el caso del consumo de electricidad, esto también sucede e incentiva la producción. Aquí también, una parte se lo llevan las empresas eléctricas, pero otra los que suministran a estas empresas el gas. Y, en este caso, estos son otros estados, incluyendo alguno que es objeto de sanciones, como Rusia.

La segunda consecuencia es que aumenta la demanda de un gas —o que no disminuye tanto como debería— que no sólo es importado, sino que, además, no tiene suficiente oferta. No hay suficiente gas licuado para suministrar gas a Europa en invierno si el primer proveedor, Rusia, cierra el grifo. Por eso, en el invierno de 2022 se tuvo que tirar de reservas con el riesgo de que haya desabastecimiento.

Por otra parte, las medidas de recortes fiscales, o de bonificaciones de las gasolinas y gasóleos, se suelen criticar, además de por las razones anteriores, por su «perverso» efecto redistributivo; supuestamente, favorecen más a las rentas más elevadas, que consumen más energía, luz y gasolina, que a los individuos y familias con menores rentas. En realidad, y salvo casos extremos, el porcentaje de la renta que una familia emplea en carburante, calefacción y energía eléctrica va disminuyendo con su renta. Además, el coste administrativo de identificar a las familias de menores ingresos, para darles a ellas y sólo a ellas una bonificación, es inmenso, y, además, se supone que la situación de crisis energética es temporal.

Por último, hay que ser conscientes de que el coste energético es un factor clave para muchísimas empresas. Por eso, las reducciones de impuestos, como el IVA, que no son un coste para las empresas son más baratas, pero son menos eficaces para reducir la inflación. La razón es que el coste energético para las empresas es un coste que se acaba repercutiendo en los precios. Si las empresas no lo hacen, entonces la inflación mejora, pero muchas quiebran y la situación se vuelve aún peor. En este inventario de males, la palma se la lleva el desabastecimiento energético, que obliga a parar actividades rentables; este es el peor de los dos mundos: menos oferta, por tanto más inflación y, además, destrucción económica y de empleo.

LOS NUEVOS IMPUESTOS ENERGÉTICOS

Hasta ahora hemos visto una jungla de impuestos que tenían, en principio, una finalidad: corregir una externalidad, es decir, tener en cuenta todos los costes cuando se consume energía. Por lo tanto, el planteamiento era establecer una carga fiscal a través de impuestos indirectos. Tanto la Comisión Europea como la propuesta de reforma que hizo el comité de expertos para la reforma fiscal de 2022, pretendían subir sustancialmente los impuestos a la energía, sobre todo a los hidrocarburos.[73]

Por otra parte, tenemos una serie de impuestos directos a la producción eléctrica que financiaban los cargos de la tarifa, es decir, que las empresas acababan repercutiéndoselo económicamente a sus clientes. De hecho, los cargos se han reducido, porque ha aumentado la rentabilidad de la producción eléctrica, de toda (salvo la que utiliza gas). Esto se debe a que las centrales de ciclo combinado ofertan a un precio superior, porque su materia prima, el gas, ha subido de precio. Esto, en un mercado marginalista, hace subir el precio para todos. Sin embargo, los costes sólo han aumentado para las centrales de ciclo combinado, no para los demás productores, que tienen más márgenes y ganancias. En estas condiciones, además, el principal impuesto, el IVPEE, se ha podido suspender porque no era necesario para pagar subvenciones a las energías renovables, que ya obtenían vía precios la rentabilidad garantizada. Esto supone también que, al disminuir el coste para las empresas, que suponía este tributo, ahora suspendido, se reduzca algo el precio de la electricidad.

Los nuevos impuestos pretenden gravar los beneficios extraordinarios que obtienen las empresas energéticas, lo cual es un objetivo completamente distinto de los dos anteriores. Lo primero que hay que plantearse es si existen beneficios extraordinarios. Pues en algunos casos sí, en otros no y en unos terceros, simplemente, están fuera de nuestro alcance. En principio, el gas, los carburantes y la electricidad se están vendiendo a un precio muy superior al de hace un par de años. Para muchas empresas del sector energético, los costes no han aumentado de forma relevante.

Por lo tanto, evidentemente hay muchas empresas que sí están teniendo beneficios extraordinarios, pero no todas. Algunas distribuidoras de electricidad, por ejemplo, han tenido que mantenerles los precios a sus clientes y comprar más cara la electricidad. Por otra parte, el gas y el petróleo son importados, por lo que aquí claro que hay beneficios extraordinarios, pero en sitios como Argelia, Qatar, Arabia Saudí y, sí, también en Rusia. Por mucho que nos guste la idea, y ha habido alguna propuesta disparatada en este sentido, no se puede poner un impuesto ni un precio límite a una mercancía importada, especialmente si no hay oferta suficiente, como ocurre con el gas en el caso de Europa, que es casi todo importado.

Ahora bien, si hay un beneficio extraordinario en algunos casos, se podría establecer un impuesto. Esta es la propuesta de la Comisión Europea, parecida al impuesto que implantó Italia a mediados de 2022. La propuesta de la Comisión es un «gravamen» adicional de un mínimo del 33 por ciento sobre el exceso de beneficios de las empresas del sector energético que excedan de la media de los tres últimos años. Con esta «contribución a la solidaridad», la Comisión Europea espera obtener nada menos que 140.000 millones de euros, destinados a reducir la factura energética y proteger a los más vulnerables. La propuesta de la coalición de gobierno PSOE-Unidas Podemos en España era aplicar un «gravamen» sobre la facturación de las grandes empresas energéticas (y sólo de ellas) del 1,2 por ciento. En el caso español se prohibía, bajo sanción, la repercusión del gravamen a los clientes.

Evidentemente, si se quieren gravar los beneficios extraordinarios, la base deben ser los beneficios, no la facturación. Si se grava esta, como si fuese el IVA, entonces lo que cabe esperar, y más con una demanda muy rígida, como en el caso de la energía, es que el cliente final acabe pagando el impuesto. Por supuesto, no se puede aspirar a reducir los precios bajando impuestos, como se hizo con el IVA, el impuesto especial a la electricidad, y el IVPEE, y que haciendo exactamente lo contrario —establecer nuevos gravámenes, sobre todo si son casi calcados a los que se han reducido (el impuesto especial a la electricidad)— el efecto no sea un incremento de precio.

En cuanto a la contribución de solidaridad (o gravamen, o como se lo quiera llamar) propuesta por la Comisión, realmente es un impuesto directo que deberían aprobar por unanimidad los estados miembros. Más allá de ese detalle formal, ello va a dar lugar a infinidad de litigios, y sobre todo va a desviar inversiones hacia lugares donde sean más rentables y haya menos inseguridad jurídica, como Estados Unidos. En cualquier caso, como el origen del problema no son los impuestos, no se puede esperar que subir o bajar impuestos sea la solución. Por supuesto, tampoco se puede esperar que subir y al mismo tiempo bajar impuestos vaya a mejorar la situación. Además, tampoco se solucionan en unos meses los efectos de una política energética que lleva décadas en vigor.

Para concluir las cuestiones relativas a la energía, el cambio climático, las emisiones y los impuestos, hablaremos de otra figura novedosa, los derechos de CO₂, o los efectos de crear algo parecido a un impuesto por contaminar.

22

El CO₂ y el derecho a contaminar.

Aranceles climáticos y otras historias

¿EL DERECHO A EMITIR CO₂ ES UN IMPUESTO?

El derecho a emitir dióxido de carbono es el principal instrumento de la política climática y se parece a un impuesto, aunque no lo sea. Eso tiene unas cuantas consecuencias. Recordemos que un impuesto es un pago a un ente público, coactivo y sin contraprestación, que no se puede transmitir a otro. Pero los derechos de emisión se subastan y se pueden comprar en un mercado secundario, es decir, se le puede comprar a otro el derecho a contaminar.

Para quemar carbón o gas y producir electricidad hay que adquirir estos derechos. Antes se quemaba gas o carbón sin pagar esos derechos, que no existían. Es decir, en algunos aspectos este derecho se comporta como un impuesto, pero no en todos. No es lo mismo el impuesto especial de hidrocarburos que el derecho de emisión de CO₂, aunque los dos sean ingresos públicos que tienen una finalidad ecológica.

Quemar carbón emite más CO₂ que quemar gas natural, lo que vuelve artificialmente más cara la producción eléctrica con centrales térmicas de carbón que con las de ciclo combinado. Este es un ejemplo de manual de internalización de un coste —emitir CO₂— que antes no se pagaba.

Hemos visto que en un mercado marginalista en el que el gas marca el precio, el de todas las fuentes de energía se incrementa. Una parte de esta subida se debe a estos derechos de CO₂. Aquí los que pagan como «contribuyentes» son los que compran al Estado los derechos de CO₂, pero los que realmente soportan la carga económica de esta especie de impuesto son los consumidores de electricidad.

Además, como no estamos estrictamente ante un impuesto, sino ante un mecanismo «de mercado», también se especula en los mercados financieros con los derechos de CO₂. Esto significa que hay operadores que compran estos derechos para luego revenderlos. Como los derechos que se ponen en el mercado son algo menos que los que la Comisión Europea estima que son necesarios en la economía, la previsión es que vayan subiendo de precio. En un mercado financiero en el que se hace público que un determinado activo va a subir de precio, lo probable es que aumente inmediatamente, antes de que empiece la escasez y a partir del mismo momento en que esa política comience a ser tomada en serio.

En 2021, el precio de los derechos de emisión de una tonelada de CO₂ pasó de una media de 24,75 euros en enero a algo más de 60 euros en septiembre. En 2022 el precio de estos derechos llegó a los 90 euros, pero luego se relajó, cuando más CO₂ se emitía y cuando Rusia invadió Ucrania, precisamente por las dudas sobre la sostenibilidad de seguir subastando menos derechos de lo que se estimaba que eran necesarios. Esto implicaba, en cualquier caso, que empezaba a ser rentable capturar y enterrar el carbono. Se puede quemar un combustible fósil y al mismo tiempo enterrar la misma cantidad de carbono; el efecto sobre la atmósfera, a escala global, es neutro. A finales de 2021, capturar una tonelada de CO₂ costaba entre 50 y 100 euros. Esto es neutro, pero hay que pagarlo.

Existen otras implicaciones. Si en lugar de pagar por emitir alguien paga por enterrar CO₂, entonces el Estado no cobra. La contrapartida es que en la atmósfera no aumenta el nivel de gases de efecto invernadero (GEI). Esto es una obviedad, pero se olvida con frecuencia. Si para 2050 no hay emisiones ni se queman hidrocarburos, parece que la recaudación de los impuestos energéticos o los derechos de emisión de GEI será igual a cero o algo similar. Sin embargo, las necesidades de gasto público seguirán existiendo, con lo que habrá que obtener otros recursos públicos para sustituirlos.

Con la subida del precio de los derechos de emisión, el Estado recauda bastante más. Hace algunos años el comisario de Clima y Energía de la UE, Frans Timmermans, afirmó que «con los derechos de emisión a 35 euros [...] la transición energética se financiaría por sí misma».[74]Pues no, no se paga sola. El Estado tiene más recursos, pero el consumidor paga más. Como las centrales de ciclo combinado, que queman gas natural, marcan el precio de la luz la mayoría de las horas, este mayor coste llega multiplicado al consumidor final. Además, si el productor de electricidad hidráulica, renovable o nuclear vende al precio de ese momento —precio spot, en la jerga—, como vende más caro y sigue teniendo los mismos costes, obtiene beneficios caídos del cielo —windfall o rainfall profits— sin hacer nada. De hecho, esto es lo que se ha tratado de impedir con estrategias como el «tope al gas» o la limitación de retribución de determinadas energías, que hemos visto en los capítulos anteriores.

Esto es exactamente lo que ocurre cuando el gas natural sube de precio. Y sí, hay una interrelación entre el precio de este y los derechos de CO₂. Si hay que pagar más derechos por quemar carbón que por quemar gas, que además es más limpio, la estrategia racional es sustituir centrales eléctricas —y estufas y calderas— de carbón por otras de gas. Esto aumenta la demanda de gas e incrementa su precio. Se añade una sutil diferencia: el gas natural sube o baja de precio en función de diversos factores, pero los derechos para emitir CO₂ sólo deberían aumentar, porque la estrategia pública de la Comisión Europea es autorizar a los estados emisiones algo inferiores a lo necesario para cumplir con los objetivos climáticos. Como he indicado antes, en cuanto esto empieza a ser tomado en serio, la estrategia racional es acaparar derechos que van a ser cada vez más caros, y esta especulación hace aumentar el precio actual anticipando el futuro, como hace siempre un mercado financiero.

Una implicación adicional es que este derecho de emisión no atañe a toda emisión de CO₂, sino sólo a algunos mercados.[75]Según las estimaciones de la propia UE, afecta al 40 por ciento de las emisiones de GEI de su territorio.[76]Esto da lugar a ineficiencias. Quemar leña cogida del bosque emite mucho CO₂, pero no se pagan derechos ni tampoco impuestos. Por el contrario, utilizar electricidad supone pagar derechos —aunque el 65 por ciento de la energía eléctrica utilizada sea libre de CO₂— y también impuestos eléctricos. La decisión racional, desde el punto de vista climático, es cambiar un horno de leña por otro eléctrico. Sin embargo, es precisamente la intervención de impuestos y derechos de CO₂ la que, en lo económico, hace que sea más racional quemar leña que instalar un horno eléctrico.

Con todo, el problema más grave es que estos derechos, al menos de momento, sólo se pagan en la Unión Europea, Islandia, Liechtenstein y Noruega. Ante la previsión de unos derechos cada vez más caros, existe el riesgo de que haya «fuga de carbono» cuando determinadas industrias se instalen fuera de Europa para evitar pagarlos. Asimismo, las exportaciones europeas de cemento, petróleo refinado, papel, hierro o aluminio serán cada vez más caras y menos competitivas, mientras que las importaciones al mercado europeo serán cada vez más competitivas y pueden amenazar a la industria europea, que paga un precio más elevado por la energía eléctrica o los hidrocarburos.

Josu Jon Imaz, consejero delegado de Repsol, resumía este panorama en unas jornadas de El Economista: «Los derechos de CO₂ no pueden estar a 60 euros y que no haya un mecanismo de ajuste en frontera».[77]Este es un problema derivado de la naturaleza híbrida del derecho de emisión. ¿A qué precio hacemos el ajuste en frontera? El ajuste fiscal en frontera está concebido para los impuestos indirectos sobre el cálculo preciso de la carga que debe pagar el consumidor. Esto es imposible con un derecho que fluctúa en unos pocos meses entre 25 y 60 euros por tonelada. Y este sólo es el primer problema al que nos enfrentamos con la implantación masiva de aranceles climáticos.

LOS ARANCELES CLIMÁTICOS Y SUS CONSECUENCIAS

Un ajuste en frontera no sólo es algo que se paga cuando se cruza la frontera de una zona aduanera, sino también algo que se restituye o se devuelve cuando se cruza en dirección contraria. El caso del IVA es sencillo. Cuando se exporta no se paga IVA, y cuando se importa se paga el del 21 por ciento. Pero si no se sabe a cuánto asciende el importe que hay que pagar, entonces tenemos un problema. Si tuviésemos un tributo en cascada, como el antiguo impuesto general sobre el tráfico de empresas, en el que el total depende de las fases de producción, entonces sólo se puede saber de forma estimativa lo que hay que pagar o devolver. En el caso español, antes de la entrada en la UE, este impuesto general de tráfico de empresas actuaba como una subvención a la exportación y como un arancel encubierto a la importación. Por eso, la Unión Europea exige que adopten el IVA a todos los estados que aspiran a ingresar en ella.

Si no se sabe cuánto es el derecho de emisión, ¿cuánto se devuelve? Y ¿cuánto se cobra? Se puede devolver en función de lo que se haya pagado, pero ¿qué ocurre si se ha comprado a otro? Aquí puede haber fraude y subvenciones encubiertas para la exportación de algunos productos. Más complicado es estimar lo que se cobra al que quiere vender en la Unión Europea. ¿Cuántas toneladas de CO₂ ha emitido? No es fácil de saber. ¿A cuánto se cobran esas toneladas, a 25 euros o a 60?

Por estos motivos, aunque en Europa ya se tienen que pagar derechos de emisión en algunos sectores, todavía no se ha implantado el famoso CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism, «mecanismo de ajuste del carbono en frontera»), que es un arancel climático imprescindible, pero que es muy complicado de diseñar desde un punto de vista técnico y económico.

Estos mimbres pueden dar lugar con bastante facilidad a una guerra comercial. Evidentemente, si los demás países también pagaran derechos de emisión, estos problemas se suavizarían, pero haría falta que la cotización a escala mundial fuera parecida.

Seamos optimistas y pensemos que alcanzamos un acuerdo global y no tenemos una enorme guerra comercial. En ese caso, la Unión Europea se beneficiaría de un nuevo recurso propio, que además es una de las fuentes de financiación de los fondos Next Generation, como explicaremos en el capítulo 32. Esto parece la cuadratura del círculo; todo son ventajas: más ecología y no hay fuga de empresas. Pero, si esto es así, lo que ocurrirá será que el consumidor europeo pagará más caros tanto los productos producidos en Europa como los importados que abonan un arancel superior. La transición ecológica se paga con inflación o, si lo prefieren, con el final de los precios bajos de los productos hechos en el Sudeste Asiático. Incluso en el mejor de los casos, la reducción de emisiones tiene un precio y lo paga el consumidor, lo pagamos todos.

Si los derechos de emisión recaudan es porque se emite CO₂. Esto es una perogrullada, pero si se está emitiendo no se descarboniza, salvo que la recaudación se emplee en capturar CO₂, e incluso así el balance no puede ser positivo en términos recaudatorios. Si se recaudase más de lo que cuesta capturar cada tonelada de CO₂, ya lo haría el emisor y no pagaría el coste.

Por estas razones decía que el enfoque de Pisani-Ferry en su informe era optimista; partíamos de una economía mundial «cerrada» donde todos descarbonizábamos al mismo ritmo. Si esto no es así, los problemas crecen en forma de inflación, bien porque los productos importados salgan más caros debido a los derechos de emisión a la importación, o bien porque los costes energéticos suban en todo el mundo. En el caso de productos intermedios como el acero o el aluminio, no sólo se paga más por las emisiones de CO₂ al producirlo, sino que también se pagan más caros los productos en los que se utiliza acero, por ejemplo, un automóvil.

La peor solución es una guerra comercial entre Europa y Estados Unidos frente a China e India. Sin embargo, si no hay derechos de CO₂, ni China ni India se van a descarbonizar. China no se molestó en asistir a la cumbre COP26 de Naciones Unidas, celebrada en Glasgow en noviembre de 2021. Envió una comunicación según la cual el objetivo de eliminación de emisiones de China se pospondría a 2060, diez años después de Europa y Estados Unidos, y los países desarrollados debían hacer más esfuerzos para contribuir a la reducción de emisiones de los demás. Las declaraciones fueron decepcionantes, por ser suave, habida cuenta de que China ya no es, por fortuna, un país subdesarrollado. Tiene la mayor población del mundo, es la segunda economía y es, con diferencia, el mayor emisor de CO₂ del planeta, con más del 30 por ciento de las emisiones.

India, responsable de alrededor del 7 por ciento de las emisiones mundiales de CO₂, sí asistió a la COP26, pero allí anunció que su objetivo es alcanzar las emisiones cero en 2070, veinte años después que el resto del mundo. Aquí el problema es que los primeros años son los más costosos y aquellos en los que se compite en desigualdad de condiciones.

Por ver la otra cara de la moneda, si nos fijamos en las emisiones per cápita en 2019, un indio emite de media 1,92 toneladas de carbono al año, mientras que un habitante del mundo emite 4,76 toneladas, un español 5,38, un chino 7,32 y un estadounidense 15,97.[78]¿A quién hay que pedir que acelere la transición ecológica? Es cierto que Estados Unidos y la Unión Europea están reduciendo las emisiones, mientras que China e India las están aumentando, pero si se deslocalizan producciones con emisiones hacia estos países no podemos esperar otra cosa. Si analizamos el cálculo histórico de emisiones, el balance sería todavía más favorable a los países en vías de desarrollo.

Sin embargo, lo que ya está emitido no se puede borrar. Lo único que se puede hacer es capturarlo. Las buenas intenciones chinas de «ser un líder en la lucha contra el cambio climático» duraron hasta que llegó una crisis energética, momento en el que incrementó el uso de carbón para producir energía eléctrica.

Este es el panorama global, del que se pueden sacar unas cuantas conclusiones. Estamos ante una cuestión de equilibrios. No se puede obviar la necesidad de energía y de crecimiento económico ni pensar que se puede alterar sin consecuencias la composición de la atmósfera del planeta. En segundo lugar, hay que ir hacia una transición ecológica que se pueda pagar. No vale con que Alemania la pueda costear si los principales emisores de CO₂ consideran que no pueden hacerlo. Esto pasa porque no vamos al ritmo que nos gustaría. Por otra parte, tampoco es válido el planteamiento chino o indio de esperar de brazos cruzados o emitiendo más durante décadas.

Probablemente, el ajuste de carbono en frontera sea el único sistema para convencerlos y presionar, pero si el resultado es una guerra comercial nos empobreceremos todos. Y si aumentamos sin control las emisiones y la contaminación también nos empobreceremos. La economía no tiene la función de maximizar la producción sino el bienestar social, y ese bienestar puede verse reducido, incluso con una mayor producción, si alteramos sustancialmente los equilibrios globales de la atmósfera.

En resumen, estamos al comienzo de la transición ecológica, y «el principio es el momento de dedicar el máximo cuidado para verificar que los equilibrios son correctos». Así arrancaba Dune (1965), una de las novelas de ciencia ficción más relevantes de todos los tiempos. Su autor, Frank Hebert, la dedicó a «la gente cuya labor va más allá de las ideas, al reino de los “materiales concretos y reales”, a los ecólogos de las tierras áridas, dondequiera que estén, en cualquier tiempo en que trabajen, este esfuerzo de predicción les es dedicado con humildad y admiración».

Herbert escribió que «la más alta función de la ecología es la comprensión de las consecuencias». No podemos permitirnos una economía ni una ecología que no comprendan las consecuencias.

Para concluir, hay dos aspectos que no podemos obviar: la tecnología y el retroceso demográfico.

Una buena parte de los problemas son tecnológicos, y no se trata sólo de que una fuente de energía sea factible sino de su coste. En el centro está el interrogante de la energía nuclear. También que las energías renovables son intermitentes, salvo la hidroeléctrica, que es limitada. Si se opta por las energías renovables, con o sin nucleares, hay que mejorar sustancialmente el almacenamiento en baterías. Seamos optimistas: la tecnología de las baterías ya mejoró mucho, y eso fue lo que hizo posible la telefonía móvil, los ordenadores portátiles y un gran salto adelante en bienestar y productividad. La ecológica es una transición energética y, por tanto, tecnológica. Es probable que dé lugar a mayor bienestar e independencia energética y geoestratégica para España y Europa. Hasta entonces la transición durará décadas, y tiene un coste y una gran dependencia del gas natural.

Por supuesto, como hemos visto en los capítulos anteriores, una guerra energética, como la que libramos con el principal proveedor europeo de gas y petróleo, Rusia, acaba condicionándolo todo. No es sólo una cuestión de que la transición ecológica se pueda hacer, en primer lugar, y además se pueda pagar, sino también de no hacerla a un ritmo que deje a Europa en una posición geoestratégica extremadamente débil, porque habrá quien lo aproveche, como se ha demostrado. Por otra parte, comenzar a aplicar el mecanismo de pago por emisiones cuando no lo hace nadie más, precisamente en una guerra energética, no es lo más adecuado. La suspensión de la obligación de adquirir estos derechos para emitir CO₂, al menos en la producción de electricidad, es una medida que contribuiría a reducir los precios y que debería haberse planteado ya en 2022, a raíz de la invasión rusa de Ucrania.

Por otra parte, y a medio plazo, para rediseñar cómo utilizamos los recursos del planeta hay que tener en cuenta la población actual y la que tendremos en un futuro próximo. Hay un hecho: la población mundial envejece, lo cual supone un notable desafío. En pocos años alcanzaremos el máximo de población porque la natalidad está cayendo en el mundo entero. Iremos hacia un mundo menos poblado. España ya estaría en ese escenario si no fuese por la inmigración.

Esto tiene un efecto económico obvio: un futuro de menor consumo de recursos, incluidos los energéticos, y menores emisiones. En paralelo, el progreso tecnológico hace que consumamos menos recursos. Un libro electrónico consume menos recursos y energía que un libro de papel, y un televisor LCD consume muchísima menos energía que uno de tubo de rayos catódicos, que era prácticamente una estufa. El consumo energético per cápita disminuye en los países desarrollados, aunque todavía no lo haga en los demás. Será una tendencia en el mundo entero en poco tiempo.

23

El envejecimiento.

La factura de la Seguridad Social

EL FINAL DEL MANDATO «CRECED Y MULTIPLICAOS». SUS CONSECUENCIAS

El famoso mandato del Génesis a la primera pareja de seres humanos, «creced y multiplicaos», es de los más obedecidos de la Biblia. Con notables excepciones como las tres pandemias de peste negra en Europa en el siglo XIV, la población ha ido creciendo durante miles de años. El siglo XIV fue el periodo más frío en el hemisferio occidental desde la última gran glaciación. Obviamente, la caída de la población durante este periodo se debió, no a la baja natalidad, sino a la elevadísima mortalidad.

Esta tendencia puede que esté cambiando. Como ponen de relieve cada vez más voces, el mundo entero está en transición demográfica hacia una baja natalidad y baja mortalidad. Entre 2016 y 2018 se produjo el pico de nacimientos en el mundo (en España ocurrió en 1974). A partir de ese momento, con altibajos, el número de nacimientos ha ido disminuyendo de forma importante en prácticamente todo el planeta.

Según un estudio de Matthew J. Delventhal, Jesús Fernández-Villaverde y Nezih Guner,[79]en 186 países analizados por ellos —prácticamente el mundo entero— la tasa de natalidad ha caído en los últimos dos siglos, y sólo uno, Chad, todavía puede considerarse un país de alta natalidad. El futuro contará con menos población en edad de trabajar, y es una realidad cercana en países industrializados como Corea del Sur o España.

Aunque esta disminución puede tener efectos ecológicos positivos, no los tendrá tanto en otros aspectos. Es una tendencia global a muy largo plazo, difícil de revertir. Al ser mundial, no se puede esperar que la inmigración resuelva todos los problemas. La emigración desde los países pobres hacia los ricos amenaza con despoblar los primeros, aunque lo más probable es que los flujos migratorios vayan disminuyendo.

A escala global, la población en edad de trabajar irá reduciéndose mientras aumenta la de la tercera edad. Habrá escasez de mano de obra con respecto al capital. Hasta ahora, a medida que el Sudeste Asiático —donde vive la mitad de la población mundial— se iba incorporando a la economía global, hemos tenido una gran competencia en salarios. En Asia se ha elevado el nivel de vida y las clases medias de Occidente se han estancado en medio de una inflación controlada por la competencia de productos hechos en estos países. Cuando han subido los salarios en China, la producción se ha ido deslocalizando hacia Indonesia, India o Bangladesh. Todo esto cambiará en las próximas décadas como consecuencia de la transición demográfica.

Aunque en España el fenómeno comenzó antes, empezamos a enfrentarnos a las consecuencias, pero al tratarse de una tendencia global debemos tener una perspectiva amplia.

Antes de la pandemia, España tenía la segunda esperanza de vida más elevada del mundo con 84 años (luego se redujo en 2 por primera vez desde la Guerra Civil, a 82,4 años). Al mismo tiempo, teníamos un índice de fecundidad de 1,18 hijos por mujer en 2020 —1,24 en 2019—, por debajo de la tasa de reemplazo —algo más de dos hijos por mujer— desde 1981. La población disminuyó en España durante la crisis económica, aunque comenzó a recuperarse en 2016 por el efecto del saldo migratorio, que fue positivo al terminar la crisis de 2009-2014 y empezó a compensar la caída vegetativa (nacimientos-fallecimientos). En 2020 el saldo vegetativo fue negativo en 153.167 personas, pero la migración exterior fue positiva en 216.244 personas.

El efecto combinado de baja mortalidad y baja natalidad durante décadas conlleva que la población primero envejezca y luego disminuya. Esto se puede compensar con inmigración neta, pero requiere crecimiento económico. Si, como es previsible, descienden los flujos migratorios, España saldrá perjudicada en su crecimiento. Cuando ha crecido, ha tenido un saldo migratorio positivo, y este saldo ha sido negativo cuando no lo ha hecho. Incluso creciendo, no está garantizado que el saldo sea positivo, porque habrá cada vez menos población en edad de trabajar en todo el mundo.

El envejecimiento de la población aumenta la demanda de gasto sanitario. Una persona gasta mucho más en sanidad con sesenta años que con treinta, pero todavía más con ochenta. Como tenemos menos niños, tal vez se podría reducir el gasto en educación, pero esta transición no es sencilla y seguramente tampoco sea deseable. Los profesores y maestros no disminuyen porque se reduzca la natalidad, y la demanda de una educación mejor y más prolongada es también una tendencia y una exigencia globales.[80]

Tener una población cada vez más envejecida disminuye el crecimiento económico. Como hay menos gente trabajando, se produce menos y se reduce el consumo. Esto también afecta a la sostenibilidad de la deuda pública, y no es un tema menor cuando muchos grandes estados europeos, incluido España, cargan con una deuda pública superior al ciento por ciento del PIB.

Cuando disminuye la población que trabaja, sólo se puede mantener cierto crecimiento económico si se es más productivo y eficiente en el trabajo. A corto plazo, se puede incrementar la productividad invirtiendo en capital, infraestructuras e instalaciones, pero a más largo plazo, sobre todo cuando ya hay mucho capital físico instalado, sólo la innovación permitiría aumentar el crecimiento económico; crecimiento que necesitamos para mejorar el bienestar de la población y financiar la transición ecológica.

En principio, el envejecimiento de la población la vuelve menos productiva. Es cierto que este factor no es tan acentuado en el trabajo intelectual como en el físico, pero sigue siendo algo relevante. Además, por lo que sabemos, las revoluciones industriales tienen un efecto cada vez menor en el bienestar de la población. Lo incrementan, pero en menor medida.

Todo este análisis es ciertamente pesimista, pero, antes de pasar al desafío de la sostenibilidad de las pensiones, habría que citar a Keynes y su única conferencia en España, sobre el futuro económico de nuestros nietos. En 1930, en medio de la peor crisis financiera y económica de la historia mundial, Keynes apostó por un futuro prometedor para nuestros nietos a cien años vista. Nueve décadas después, con guerras mundiales y pandemias de por medio, parece que no se equivocó tanto.[81]«A muy largo plazo, casi lo único que importa es la innovación».

LA TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA Y SUS PROBLEMAS: LA FACTURA DEL ENVEJECIMIENTO

El principal problema del envejecimiento de la población es la sostenibilidad de las pensiones, que es, con muchísima diferencia, el principal gasto público. Hasta 2009 la Seguridad Social tuvo superávit pese a una situación económica y fiscal complicadísima para todo el sector público, e incluso se pudieron realizar aportaciones al fondo de reserva. Desde entonces, y pese a la recuperación económica a partir de 2014, la Seguridad Social ha tenido un déficit recurrente y el fondo de reserva ha quedado en mínimos. Si no se hubiera recurrido a préstamos del Tesoro, este fondo ya estaría agotado.

En todo esto tienen que ver la situación del mercado de trabajo, el nivel de cotizaciones o la «generosidad» de las pensiones en comparación con el salario medio. No obstante, la situación del mercado de trabajo era mucho mejor en 2017 o 2018 que en 2009 o 2010, y pese a ello, la Seguridad Social tuvo un déficit considerable en los últimos años. Con una situación desastrosa en 2008 tuvo superávit. Esto se puede observar en el siguiente gráfico:

GRÁFICO 6. Cotizaciones y prestaciones de la Seguridad Social (en tanto por ciento sobre el PIB)[*]

A partir de 2009, y durante más de una década, teniendo unas cotizaciones sociales entre las más altas de la OCDE —en particular las que corren a cargo de los empleadores—, las diversas prestaciones de la Seguridad Social —las pensiones constituyen más del 80 por ciento— no se pudieron pagar con las cotizaciones. Esto hizo necesario, de forma directa o encubierta, ir recurriendo al sistema fiscal. Durante la reciente recuperación, el déficit pareció reducirse ligeramente, pero esto no fue más que el reflejo del incremento del PIB. Precisamente por esa razón, el déficit se disparó en 2020. Si se analizan los datos en millones de euros corrientes, como vemos en el gráfico siguiente, se puede ver con más claridad que el problema se va a ir agravando.

GRÁFICO 7. Prestaciones y cotizaciones de la Seguridad Social

En estos dos gráficos (6 y 7) he excluido los denominados «gastos impropios» de la Seguridad Social. Simplemente, he comparado la recaudación de cotizaciones por parte de la Seguridad Social —sin incluir las imputadas de las administraciones públicas— con los pagos por pensiones, prestaciones y subsidios de la Seguridad Social. Un 80 por ciento son pensiones, y la parte del león son pensiones de jubilación.

Lo que diferencia a las pensiones de otras cuestiones económicas es su magnitud. Es el elefante en la habitación. Según los datos consolidados de la Intervención General de la Administración del Estado, el gasto en pensiones en 2021 fue de 163.297 millones de euros. Si en 2021 hubiésemos recuperado el PIB de 2019 representaría un 13 por ciento de este, pero, como no lo hicimos, el gasto en pensiones ascendió al 13,72 por ciento del PIB. El siguiente gasto público más elevado es el de sanidad. Para que nos hagamos una idea, en 2020 el gasto sanitario ascendió en el presupuesto de las CC.AA. a algo más de 70.171 millones de euros a causa de la pandemia, mientras que en el año anterior fueron 65.000 millones.[82]Si a ello le añadimos el gasto en sanidad consolidado en los presupuestos generales del Estado (PGE) —unos 7.000 millones—, seguimos estando en torno a los 77.000 millones de euros, mucho menos de la mitad del gasto en pensiones.

Esta era la situación a finales de 2021, y, por si fuera poco, el gasto futuro resulta muy difícil de estimar. La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) publicó en 2018 y 2020 dos estimaciones del gasto futuro en pensiones. En 2020 revaluó al alza el gasto en pensiones, del 10,9 por ciento a alrededor del 12,5 por ciento del PIB en 2020-2021. Se estimó que se produciría una reducción importante tras la pandemia, y que luego iría ascendiendo para situarse entre 2045 y 2050 en un pico del 14,5 por ciento del PIB. Lo que ocurrió realmente se puede observar en el gráfico 8.

GRÁFICO 8. Gasto en pensiones, absoluto y relativo (en millones de euros)[*]

De momento, el gasto en pensiones sigue creciendo a un ritmo superior al 6,9 por ciento a finales de 2022,[83]frente a una previsión de incremento del 4,8 por ciento en los presupuestos de dicho año, y eso sin tener en cuenta las actualizaciones por inflación previstas para 2023.[84]Esta cuestión merece una reflexión cuando un país se enfrenta a un shock de oferta importado. Para 2023 está prevista la actualización de las pensiones según el índice de precios al consumo en un 8,5 por ciento.[85]Sin embargo, el PIB no va a crecer más de un 8 por ciento porque sólo mide el crecimiento de la actividad en España. Puede haber un crecimiento real del 4 por ciento y un crecimiento nominal de esta magnitud del 7 por ciento. La diferencia es lo que se conoce como «deflactor del PIB», es decir, lo que han subido los precios de lo producido en España, que estaba en un 3 por ciento en el avance del segundo trimestre del INE. Sin embargo, la energía importada —gas y petróleo— se ha incrementado muchísimo más. Esto, por definición, supone un empobrecimiento del país, algo que se refleja también en los saldos de las balanzas por cuenta corriente y comercial; supone pagar mucho más a los países productores de gas y petróleo para poder producir lo mismo.

Pues bien, de este empobrecimiento se aísla a los pensionistas, que serían los únicos que no lo soportasen, ya que sus rentas crecerían al mismo ritmo que los precios (incluidos los importados). Como veremos en el siguiente capítulo, aun así, los pensionistas podrían perder poder adquisitivo si no se actualiza el IRPF con la inflación, porque, entonces, aquellos que tengan que pagarlo, porque ganen por encima del mínimo para contribuir, verán incrementados su cuota y su tipo efectivo, con la misma capacidad económica.

Además de este primer efecto, hay que tener en cuenta otros dos factores. En primer lugar, la pensión media de los que se jubilan es superior a la de los que fallecen, ya que, de media, han cotizado más y durante más tiempo. Esto se conoce como «efecto sustitución» y eleva la pensión media. Además, salvo en la pandemia, como aumenta la esperanza de vida, el número de pensionistas que fallecen es inferior al de nuevos pensionistas que se incorporan al sistema. Estos dos factores elevan aún más el importe de las pensiones como porcentaje del PIB, y a diferencia de la inflación, sobre todo de la inflación de origen externo, son bastante estructurales. Esto quiere decir que las pensiones serán un porcentaje cada vez mayor del PIB.

Según la opinión técnica de la AIReF de septiembre de 2020,[86]que no es precisamente pesimista y que ya estaba desfasada cuando se decidió la actualización de las pensiones con el IPC en 2023, el gasto en pensiones en las próximas tres décadas experimentaría un aumento de 3,3 puntos del PIB, contando con que el factor de sostenibilidad —derogado en 2021— contuviese el crecimiento en 0,9 puntos. Esto supondría un incremento de 4,2 puntos del PIB, en unos supuestos un tanto optimistas que luego detallo. Al nivel del PIB actual, 4,2 puntos son unos 50.000 millones de euros. Para recaudar semejante importe, habría que subir los impuestos, recortar el gasto o combinar ambos. Sería doloroso. Para recaudar una cuantía de este tipo habría que subir todos los parámetros del IRPF un 75 u 80 por ciento. Supondría un drástico perjuicio para la actividad económica y el crecimiento, y dispararía el fraude fiscal.

Como alternativa podríamos reducir gastos, pero las necesidades de gastos muy relevantes como la sanidad lo hacen doloroso y complicado.

De todas formas, el aumento de gasto está comenzando y es un factor permanente. No se mantendrá para siempre, pero sí durante décadas. Cuando la generación del baby boom muera, el exceso de gasto en pensiones se irá reduciendo. Este es un coste de transición, pero de una transición que durará mucho tiempo.

¿Es esto manejable? Las cuantías son enormes. En el segundo informe citado,[87]la hipótesis central de la AIReF prevé un gasto en pensiones para 2050 del 14,2 por ciento del PIB, 3,3 puntos más que cuando dieron la primera opinión técnica un año antes. La razón fundamental es el envejecimiento, pero la AIReF considera que esto se puede contrarrestar, en parte con la marcha del mercado de trabajo y mediante la aprobación de reformas. El escenario previsto es que la población de España aumentará hasta los 54 millones en 2050 y que la población en edad de trabajar se mantendrá por encima de los treinta millones. Según esta proyección, la tasa de dependencia —personas de más de 66 años como porcentaje de la población de entre 16 y 66 años— alcanzará el 53 por ciento a mediados de siglo. Esto quiere decir que, para entonces, los pensionistas serán más numerosos que la población en edad de trabajar, que incluye a los trabajadores, los parados y los inactivos.

Esta evolución tiene que ver con las previsiones en materia de migraciones, fecundidad y esperanza de vida. A partir de su modelo de flujos de migración bilaterales entre más de cien países, la AIReF estima un ritmo promedio de entradas anuales netas (los emigrantes que llegan menos los inmigrantes que salen de España) de 330.000 personas entre 2020 y 2050, suponiendo que se conservan las políticas migratorias actuales. En cuanto a la fecundidad, se estima una convergencia a 1,4 hijos por mujer en 2050, lo que supone una recuperación desde niveles históricamente bajos. Por último, se prevén mejoras continuas de la esperanza de vida —86,8 años en 2050—, aunque a menor ritmo que en décadas pasadas, ya que la COVID-19 ha supuesto caídas significativas, si bien temporales, de la esperanza de vida y las migraciones, lo que está demostrando ser correcto.

En el mercado de trabajo, y en línea con las previsiones demográficas, la AIReF prevé un crecimiento medio del PIB real del 1,4 por ciento en el periodo 2020-2050. La tasa de actividad crecería dos puntos hasta 2050 —la de las mujeres convergería—, mientras que la de desempleo se iría reduciendo hasta una tasa próxima al 7 por ciento de la población activa en 2050. La productividad crecería de media un 0,9 por ciento al año, igual al promedio histórico (2000-2019), como resultado de asumir una convergencia en 2035 al 1,1 por ciento desde los valores actuales.

En el escenario central, la AIReF ha considerado el impacto de las reformas paramétricas de 2011, que reducirían el gasto en 2,9 puntos del PIB en 2050, y la aplicación del factor de sostenibilidad a partir de 2023, que ahorraría 0,9 puntos adicionales del PIB. También ha simulado la profundización de esas reformas, que contendrían el gasto en pensiones en 1,4 puntos del PIB siempre y cuando la edad efectiva de jubilación se retrase dos años sin alterar la edad legal y, para el cálculo de la pensión, aumente de 25 a 35 el número de años de cotización que se computan.

Finalmente, la propia AIReF señala que la incertidumbre en torno a las proyecciones demográficas y macroeconómicas es elevada, y que no deberían descartarse escenarios más adversos.

Las hipótesis de la AIReF son optimistas. Lo es estimar un flujo de entrada de 330.000 personas al año durante tres décadas. Aun conservando las actuales políticas migratorias, pueden sucederse distintas crisis económicas. Durante estas el saldo migratorio de España ha sido negativo. Pero sobre todo, como ya hemos visto, la demografía mundial tiende a la baja.

También es optimista augurar que la natalidad aumentará hasta 1,4 hijos por mujer, porque va en contra de la tendencia española y mundial, y tampoco tiene en cuenta la reducción del número de mujeres en edad fértil derivada del propio proceso de envejecimiento.

Lo que sí parece pesimista es que la esperanza de vida sólo aumente cuatro años en las próximas tres décadas. No obstante, si creciese más la esperanza de vida, entonces aumentaría el gasto en pensiones. Personalmente, creo que es lo más probable.

A primera vista, parece muy optimista prever que la tasa de paro bajará al 7 por ciento. España no ha disfrutado de ese dato en varias décadas, ni siquiera en el pico de la Gran Burbuja en 2007 (llegamos al 7,8 por ciento). La AIReF también estima que la productividad crecería una media del 0,9 por ciento acumulativo, pero en nuestro país sólo ha crecido a este ritmo cuando se destruía empleo.

Todo esto podría pasar, pero todos los riesgos van al alza. Si una parte de las hipótesis no se cumplen, el porcentaje del gasto en pensiones aumentará más de 4 puntos del PIB. De hecho, sólo el shock de oferta de 2022 y la consiguiente actualización del IPC, junto con otros factores, como el denominado «efecto sustitución» que hemos visto antes, han hecho que en 2023 ya estemos en un gasto en pensiones sobre PIB de alrededor del 14 por ciento, casi un récord y no muy lejos del pico previsto por la AIReF... para 2045. Esto supone, además, que los incrementos de los años futuros, de todos ellos, partirán de un mayor nivel consolidado, por lo que el aumento de gasto no se limitará a 2023. Si estos riesgos se materializasen, aunque sólo sean algunos de ellos y no todos, la sostenibilidad futura del sistema de pensiones sería aún menos manejable que en el escenario que dibujaba la AIReF a finales de 2020. Para poder afrontarlo, la AIReF señala que este gasto se podría reducir en 1,4 puntos del PIB si se recortaran las prejubilaciones. También sería necesario calcular la pensión sobre los últimos treinta y cinco años trabajados y no sobre los últimos veinticinco. De media, esto se traduciría en que se cobrarían un par de años menos de pensión, y con una pensión media algo más reducida.

Estas medidas serían enormemente impopulares. Pero seamos conscientes de que si se introducen ahora serán mucho menos traumáticas que dentro de una o dos décadas, en una situación mucho peor. Por supuesto, se puede considerar también la aportación de más recursos al sistema, vía impuestos o mayores cotizaciones, pero sabemos que ello reduciría el crecimiento económico porque son cuantías muy importantes. Un aumento durante décadas de 40.000 o 50.000 millones de euros al año en impuestos o cotizaciones no es inocuo. Tener un déficit público adicional de 40.000 o 50.000 millones de euros al año, tampoco, y mucho menos partiendo de una deuda pública superior al 110 por ciento del PIB.

Seguramente, tengamos que enfrentarnos a la vez a disposiciones de ambos tipos: una subida de cotizaciones y/o impuestos, medidas de contención del gasto, un aumento de la edad efectiva de jubilación y un cálculo de la pensión media que tenga en cuenta todos los años de cotización y también la esperanza de vida real tras la jubilación.

Me gustaría que los números fuesen otros y que todo esto no llegase a ser nunca necesario, pero no es lo más probable. Es cierto que este tipo de previsiones se hicieron en los años noventa y fallaron, ya que la llegada masiva de inmigrantes y el crecimiento de la década 1996-2007 superaron todas las previsiones. Con todo, no parece que la historia vaya a repetirse. Como en tantas otras ocasiones, me gustaría mucho estar equivocado, pero la factura de la transición demográfica no va a ser pequeña, y la tendremos que pagar todos. No pueden correr con el gasto sólo los pensionistas o sólo los trabajadores y contribuyentes actuales o futuros. No es una cuestión de justicia intergeneracional, sino simplemente de viabilidad.

24

La riqueza de las naciones.

Los impuestos sobre el trabajo

«La historia fiscal de un pueblo es, sobre todo, una parte esencial de su historia general. De la sangría económica de las naciones que las necesidades del Estado requieren y del empleo que se dé a sus resultados emana una enorme influencia en el destino de los países».[88]

Como señalaba Schumpeter en 1918, el sistema fiscal influye de lleno en el destino de los países. Por eso, en los siguientes capítulos estudiaremos los diversos impuestos que pueden hacer frente a las diferentes facturas que hemos ido viendo. El primero de ellos, por importancia y cuantía, es la imposición sobre el trabajo.

Antes de comenzar, veamos de dónde partimos; de dónde sale una deuda pública superior al 120 por ciento del PIB, la que teníamos al terminar 2020, y que se ha reducido ligerísimamente como porcentaje del PIB, y, sobre todo, cómo seguimos gastando muy por encima de lo que ingresamos, incluso durante la recuperación económica. Es decir, cómo la factura pendiente está aumentando.

En la anterior crisis tuvieron lugar dos fenómenos a la vez: se disparó el gasto público y cayó la recaudación fiscal. Esta vez sólo ha sucedido lo primero. El exagerado déficit de 2020 —casi un 11 por ciento del PIB— tiene varias razones: por un lado, un incremento del gasto cíclico, como el pago de los ERTE y de los subsidios y prestaciones por desempleo; por otro, la diferencia, 122.900 millones de euros, se divide por un PIB inferior, lo que también magnifica la ratio. En cuanto recuperemos el PIB prepandemia, estos efectos desaparecerán. Por otra parte, incorporar al sector público la Sareb, el «banco malo», ha supuesto incrementar el déficit 0,9 puntos de PIB, 9.853 millones de euros. En 2020 seguimos pagando el coste del saneamiento de las entidades financieras de la crisis anterior, y por cuantías no precisamente irrelevantes.

GRÁFICO 9. Ingresos y gastos de las administraciones públicas (en tanto por ciento del PIB)

En 2021 los ingresos aumentaron, y algunos gastos como los derivados de los ERTE se redujeron. El desequilibrio disminuyó, pero la deuda acumulada siguió creciendo en términos nominales, aunque ya no en términos reales, gracias a la recuperación económica. En 2022 los ingresos aumentaron, además, debido a la inflación. El efecto del incremento generalizado de precios en los gastos es más lento; se tardan unos meses en ajustar pensiones (sobre todo), contratos y salarios públicos, con lo que la inflación, además de reducir el peso real de la deuda pública, también reduce temporalmente el déficit en el ejercicio en el que se dispara. Por eso, hay que tomarse con muchísima cautela el efecto de la inflación en las cuentas públicas. Como veremos luego, probablemente también hay un efecto de reducción del fraude fiscal y de la economía sumergida, que incluso podría tener un cierto carácter estructural.

Pero, también debe tenerse en cuenta que hay incrementos de gasto que pueden convertirse en estructurales; por ejemplo, el aumento de gasto en sanidad en unos 10.000 millones de euros anuales. Existe demanda social para mejorar el servicio público de sanidad, pero hay que financiarlo, y el gasto en pensiones devorará cada vez más recursos. Como explicábamos en el capítulo anterior, el aumento del gasto en pensiones va a durar décadas. Lo que también va a durar muchos años, aunque esperemos que no décadas, es el aumento de gastos por intereses de la deuda. No sólo es una cuestión de que tengamos más deuda, sino también de que el aumento de los tipos de interés para luchar contra la inflación hará que en el futuro esto suponga un coste cada vez mayor.

En cualquier caso, los importes que necesitaremos en el futuro se miden en decenas de miles de millones de euros. Empezaremos por lo que puede proporcionar más recursos, la riqueza de las naciones, que según la famosa definición de Adam Smith es el trabajo de sus habitantes.

GRÁFICO 10. Impuestos devengados (en millones de euros)[*]

No se trata de teoría: si a los tres grandes impuestos, IRPF, IVA e impuesto de sociedades, les añadimos los especiales, tenemos más del 90 por ciento de la recaudación fiscal del Estado (aquí no se incluyen los territorios forales, de los que hablaremos al final del libro).

Como vemos en el gráfico, buena parte de la recaudación procede del IRPF y del IVA.

PAGAR POR TRABAJAR

En España, más de la mitad de los recursos públicos provienen de pagos obligatorios del trabajo por cuenta ajena. En sentido estricto, no todo son impuestos, porque una cotización a la Seguridad Social no es exactamente un impuesto, ya que da derecho a prestaciones como el desempleo o, sobre todo, la jubilación. Sin embargo, el pago del IRPF no da derecho a nada. Una parte importante de las cotizaciones sociales corre a cargo de las empresas, pero no deja de ser una parte del salario del trabajador que cobra la Seguridad Social.

Son pagos obligatorios que representan más de la mitad de los recursos públicos. Por eso, cuando hablamos de obtener grandes sumas de dinero público para hacer frente a los problemas que hemos visto en los capítulos anteriores, sobre todo si no se quieren efectuar recortes muy importantes en el gasto público, una de las dos grandes opciones son los impuestos sobre el trabajo. La otra gran alternativa a la pregunta «¿esto cómo se paga?» son los impuestos sobre el consumo, fundamentalmente el IVA, que explicaremos en el capítulo 26. Y, por supuesto, el cómo lleva implícito el quién lo paga.

España no es una excepción mundial en que la principal fuente de recursos públicos no sea el trabajo —la excepción son los emiratos petroleros—, y tampoco en que la evolución histórica de los regímenes de seguridad social y las pensiones no sea precisamente racional ni fácil de explicar. El régimen de cotizaciones y pensiones tiene una influencia determinante tanto en el mercado de trabajo como en los recursos públicos.

Una queja recurrente de buena parte de la izquierda es que en España se recaudan pocos impuestos porque hay una presión fiscal inferior en seis u ocho puntos a la media europea. Esta diferencia va variando en función de los años, pero en los últimos años, en especial en 2021, esta brecha se ha reducido a la mitad. Hay fundamentalmente cuatro razones por las que recaudamos menos que los países de nuestro entorno. En primer lugar, porque nuestros impuestos indirectos son más reducidos. En España se pagan menos impuestos sobre gasolinas, gasóleos, tabaco o alcoholes. El tipo de IVA general está en la media de la UE, pero la mitad de los productos y servicios están sometidos a un tipo reducido o superreducido (10, 5 o 4 por ciento), lo que es el mayor porcentaje de productos y servicios sometidos a tipos reducidos de la Unión Europea.

La segunda razón es el desempleo. Para algunos economistas, como Luis Garicano, el principal problema fiscal de España quizá sea simplemente el paro. Estoy bastante de acuerdo. Que una persona quiera trabajar y no pueda, aceptando las condiciones del mercado laboral, es un problema para ella, pero también para el Estado, que no cobra IRPF, y para la Seguridad Social, que deja de ingresar cotizaciones y que, además, tiene que pagar prestaciones o subsidios.

La tercera razón por la que recaudamos menos impuestos que nuestros vecinos europeos es la cuantía de los salarios. El salario medio en España es inferior al de otros países. Esto tiene que ver, en primer lugar, con que las grandes empresas pagan salarios superiores a las pymes. Sin embargo, el tejido empresarial español está compuesto fundamentalmente por pymes y autónomos. Tenemos un problema con las trabas al crecimiento empresarial.

En cualquier caso, a efectos recaudatorios, lo relevante es el nivel medio, no el salario mínimo. Tampoco es una cuestión sólo de la retribución, sino también del nivel de temporalidad y de subocupación. Esto es particularmente relevante en el IRPF por lo que se refiere a los salarios más reducidos, y en las cotizaciones sociales que se aplican a las retribuciones salariales más elevadas.

En términos generales, si una persona gana menos de 14.000 euros brutos al año, 15.000 desde el 1 de enero de 2023, no paga IRPF, pero cotizan a la Seguridad Social tanto el propio trabajador como la empresa que lo haya contratado. Por otra parte, si un trabajador gana más de 49.672 euros al año, 53.944,6 a partir de 2023, por el exceso, ni él ni la empresa cotizarán a la Seguridad Social.[89]La razón es que la cotización se paga para generar el derecho a una pensión de jubilación, y la pensión máxima también tiene un tope.

La cuarta razón es que, con gran probabilidad, tenemos más fraude fiscal y economía sumergida que otros países de nuestro entorno. Como luego analizaremos, la razón fundamental de que estemos recaudando más y se haya reducido sustancialmente la diferencia en presión fiscal con la media de la Unión Europea no está en un aumento de impuestos, que, afortunadamente, no se ha producido, sino en que se ha reducido el fraude fiscal y ha mejorado el cumplimiento tributario.

Teniendo claras estas cuestiones, empecemos por analizar por qué hay salarios menores en España y los efectos de subir o bajar los salarios. En primer lugar, hay salarios inferiores porque los empresarios que contratan consideran que no es rentable pagar más; es decir, los empresarios consideran que muchos puestos de trabajo que ofrecen no son suficientemente productivos para pagar un salario más alto. Es evidente que se pueden estar equivocando o que pueden querer ganar «demasiado dinero», pero también que quienes se juegan su dinero son ellos y que, en muchos casos, hay mucha más demanda que oferta de empleo, y por lo tanto hay paro.

Para salir de la crisis, España forzó una devaluación salarial a través de la reforma laboral de 2012. Esto permitió que muchas empresas pudiesen ser competitivas, lo que se reflejó en la obtención de superávit por cuenta corriente y en la capacidad de financiación frente al exterior. En 2007 España era el país con mayor déficit por cuenta corriente del mundo en términos relativos, y el segundo en términos absolutos después de Estados Unidos. Entonces estábamos viviendo a costa del resto del mundo, y fuimos descendiendo en la posición inversora institucional neta (PIIN), es decir, la deuda externa neta de todos los sectores de la economía, hasta diciembre de 2020. En ese momento, esta «deuda con el resto del mundo» aumentó como porcentaje del PIB debido a la caída de este último.

Forzar una devaluación salarial te hace más competitivo, pero, como todo en esta vida, tiene su coste. El más evidente es el coste social del trabajador que cobra menos. También se recauda menos por IRPF y cotizaciones sociales. Eso se compensó en 2012 subiendo el IRPF al nivel más elevado de la historia del impuesto en España. En 2007, por el contrario, el nivel del IRPF era inferior, se recaudaba más y había superávit público. Eso sí, estábamos en el pico de una burbuja y no éramos competitivos.

¿Cómo se puede compatibilizar más recaudación con mantener los equilibrios básicos de una economía? En una situación como la española sólo hay una vía, aumentar la productividad por medio de mano de obra más especializada y con más formación. También resulta necesaria una mayor estabilidad en los puestos de trabajo, que vaya haciendo más productivos a los empleados. El elevadísimo nivel de rotación y temporalidad en España es un problema especialmente grave. Para empezar, un país comparativamente rico y de la OCDE no puede competir en salarios con los países más pobres, pero, además, es que esa estrategia tiene un coste recaudatorio que no se suele considerar.

Una parte de los problemas fiscales de ingresos de España, que se resumen en tener una presión fiscal menor que otros países, son un reflejo de los problemas de nuestro mercado de trabajo. Nuestras cotizaciones sociales son de las más elevadas de la OCDE, especialmente las que pagan las empresas, pero si tenemos menos población empleada, con un nivel salarial inferior —porque lo es la productividad— recaudaremos menos. De hecho, recaudamos menos que la media de la UE. Pero lo peor de todo es que la causalidad va en doble sentido. Si las cotizaciones sociales son elevadas, aunque los salarios no lo sean tanto, el coste laboral que tienen que pagar las empresas también lo será. Y eso también significa que se creará menos empleo.

Desde luego, el problema de reducir las cotizaciones es que incrementa el déficit de la Seguridad Social. Si aumentamos las cotizaciones sociales, estamos aumentando el coste laboral y se creará menos empleo, agravando el problema. Es la pescadilla que se muerde la cola.

Algo similar se puede decir del IRPF, con matices. Aquí tampoco tenemos un IRPF inferior al de los países de nuestro entorno. En términos generales, nuestro impuesto sobre la renta es más progresivo. No se paga IRPF si la renta es inferior a 14.000 euros, 15.000 desde 2023, y los tipos más elevados del impuesto se alcanzan con unos tramos de renta inferiores. Es cierto que, a partir de 2021, se han vuelto a incrementar los tipos marginales hasta el 49 por ciento para los que ganen más de 300.000 euros, si bien ya estaba en el 45 por ciento a partir de los 60.000 euros (en ambos casos, si la tarifa autonómica replica a la estatal). En otros países, el límite para empezar a pagar un 45 por ciento está mucho más arriba, pero, como ocurre con las cotizaciones sociales, también recaudamos menos en el impuesto sobre la renta que los demás países de nuestro entorno.

LA ECONOMÍA SUMERGIDA

Una parte del problema de la menor recaudación en España, como hemos visto, probablemente está en el fraude fiscal y en la economía sumergida. Diferenciemos conceptos. Fraude fiscal es engañar a Hacienda no pagando todos los impuestos debidos. Cuando la economía se sumerge por completo, se dejan de pagar todos los impuestos. Sin embargo, hay una economía sumergida de subsistencia que apenas tendría que pagar impuestos. Si pagase cotizaciones sociales, pero también ingresase impuestos que se repercuten como el IVA, probablemente no subsistiría. Este tipo de economía sumergida refleja un problema de falta de competitividad de algunos sectores y empresas.

Esta economía sumergida de subsistencia fue, junto con las redes de apoyos familiares, la que evitó una explosión social durante la anterior crisis. Ahora la sumergida es probablemente la más afectada por la crisis del coronavirus. Toda la actividad económica debería cumplir las leyes y pagar los correspondientes impuestos. Pero seamos realistas, que aflorase este tipo de economía tampoco permitiría recaudar tanto. Esto no es más que una conclusión de sentido común, que ya recogí en la primera edición de ¿Hacienda somos todos? (Debate, 2014) y que ahora ya refleja la propia Agencia Tributaria en el Plan Estratégico 2020-2023.[90]

Por otra parte, hay fraude fiscal que no está en absoluto ligado a la economía sumergida. Es prácticamente imposible que una gran empresa se sumerja, pero eso no garantiza, ni mucho menos, que pague todos los impuestos, que no defraude o que no utilice mecanismos de planificación fiscal agresiva. En general, los inspectores de Hacienda nos encontramos con el siguiente esquema de fraude.

Cuando una empresa empieza a tener problemas, deja de ingresar el impuesto de sociedades, ya que es el tributo importante sobre el que se percibe un menor control. Esto se puede realizar de forma más o menos sutil, desde aplicar deducciones fiscales discutibles hasta inventarse gastos. Si la situación se complica, la empresa deja de ingresar el IVA. Aquí se percibe un mayor control. Aun así, muchas empresas que defraudan el impuesto de sociedades y el IVA no están sumergidas, sino que son empresas «oficiales» que defraudan una parte de los impuestos que deberían pagar. Estamos hablando de fraude fiscal, no de economía sumergida. Cuando la situación se pone realmente infernal, algunas empresas pasan definitivamente a la economía sumergida; se dan de baja y siguen operando. Dejan de pagar las retenciones del IRPF y las cuotas de la Seguridad Social a sus empleados, que son los primeros interesados en cotizar para tener derecho a prestaciones por desempleo, ERTE y jubilación. Esta situación es el último recurso antes del cierre.

Por estas razones, el IRPF y las cotizaciones sociales serían los impuestos menos afectados por el fraude fiscal derivado de la economía sumergida. Durante la pandemia, la caída de la recaudación se concentró en el impuesto de sociedades y los impuestos indirectos. Es coherente con el hecho de que las restricciones afectaron en mayor medida a la economía sumergida e informal que al resto de la economía por dos vías: la reducción o incluso la imposibilidad del contacto personal y el incremento de pagos con tarjeta y la reducción de las transacciones en efectivo. Posteriormente, la recaudación fiscal se incrementó en 2021 muy por encima de la estimación provisional del PIB a cargo del Instituto Nacional de Estadística (INE). Esto puede deberse a problemas metodológicos en el INE, porque las cifras de incremento del PIB en 2021 respecto de 2020 son inferiores al incremento del empleo, de la recaudación fiscal y de los beneficios empresariales, lo que simplemente no parece posible.[91]Más allá de esta cuestión, la diferencia entre la estimación de la actividad económica —que sobre el papel debería incluir de alguna forma a la economía sumergida— y los demás parámetros podría llevar a la conclusión de que la economía sumergida era mayor en España, se destruyó más durante la pandemia y, por eso, la recuperación económica fue inferior.

El hecho es que en 2020 aumentó la presión fiscal en nuestro país, pese a una caída brutal de la economía. En el resto de Europa, de media, la presión fiscal se incrementó ligerísimamente, pero en ningún país creció más de dos puntos como en España, pasando del 35,2 al 37,3 por ciento del PIB, la más elevada de la historia. Como en 2021 la recaudación empezó a crecer de nuevo —en 2020 cayó mucho menos que el PIB—, superando el récord de 2019, España volvió a batir tanto el récord de presión fiscal, el 39 por ciento, como el de recaudación de impuestos y cotizaciones, que ascendió a la cifra de 470.937 millones de euros. Esto parece haber continuado durante 2022, lo que se debe a tres factores: recuperación económica, inflación, de la que luego tratamos, y, por último, reducción del fraude fiscal y de la economía sumergida. El tercer factor es el más difícil de medir, pero hay unos cuantos indicios que apuntan hacia él, como los aumentos de pagos con tarjeta de crédito, que han crecido desde la pandemia a un ritmo superior al 20 por ciento,[92]un mayor número de ventas por internet (más controladas), o el incremento de ventas de empresas sujetas al sistema inmediato de información (SII) de la Agencia Tributaria a ritmos superiores al 20 por ciento anual desde el final de la pandemia. Esto tiene que haber sido así porque ni la economía ni el consumo, ni siquiera en términos nominales, están creciendo al 20 por ciento.

Que la recaudación fiscal se haya recuperado en España tras la pandemia es una noticia excelente. Eso nos aleja de una crisis fiscal por el lado de los ingresos como la que tuvimos en 2008-2009 y de la que no terminamos de salir en más de un decenio, sobre todo en el impuesto de sociedades, que veremos en el próximo capítulo. Pero seguimos teniendo un problema muy grave de déficit estructural.

Si la diferencia ya no la tenemos, o se ha reducido mucho, en el fraude derivado de la economía sumergida, entonces para enjugarlo sólo hay tres opciones: subir los impuestos, recortar el gasto público o reducir el fraude más sofisticado. Las dos primeras son más duras e impopulares y la tercera es la más difícil. Por supuesto, la inflación parece ayudar a las cuentas públicas, pero ese efecto es coyuntural, tanto porque la inflación debería serlo como por el hecho de que, al cabo de algún tiempo, los gastos necesariamente se incrementan con la inflación y la mejora del déficit se reduce sustancialmente.

LAS REFORMAS DEL IRPF

En una democracia, los impuestos también son política. Esto resulta especialmente cierto en el caso del IRPF, que tiene veinte millones de declarantes mayores de edad que votan o pueden hacerlo. Reformar el IRPF afecta a la gran mayoría de los ciudadanos, no sólo a los que tienen que hacer la declaración sino también a los que soportan retenciones por sus ingresos, aunque finalmente no tengan que hacerla.

Se trata del impuesto más recaudatorio y aquel en el que el contribuyente suele saber cuánto paga. Nadie sabe cuánto paga de IVA o de impuesto de hidrocarburos a lo largo del año, pero sí cuánto paga de IRPF. Señalaba Jean Baptiste Colbert, antiguo ministro de Hacienda francés en el siglo XVII, que el arte de los impuestos era quitarle plumas al ganso sin que se enterase. Aquí, el ganso se suele enterar, pero no se puede renunciar a ello, porque entonces el sistema no sólo sería absolutamente injusto, sino que tampoco sería sostenible.

Con este punto de partida político y económico, analicemos las tres últimas reformas del IRPF para ver qué posibilidades tiene el impuesto en el futuro. Advierto que no soy objetivo porque yo propuse la tercera (y la voté luego en la Comisión de Presupuestos del Congreso).

La primera reforma es la del recargo «temporal» del IRPF, que supuso una subida en todos los tramos de este impuesto, desde el 0,75 por ciento el primero hasta 7 puntos el último. Con esos tipos impositivos, con unos ingresos de entre 120.000 y 300.000 euros se pagaba un 51 por ciento, y a partir de ahí un 52 por ciento. Fue iniciativa del Gobierno del PP en el último Consejo de Ministros de 2011. Probablemente, el lector recuerde que casi la única promesa electoral del PP fue no subir los impuestos. Subió muchos, pero, salvo esta reforma y la del IVA, el lector tal vez no se acuerde de cuáles aumentaron. Esto se debe a que muchas modificaciones fiscales no le afectaron directamente, pero esta sí.

La recaudación subió, pero mucho menos de lo previsto. Según la estimación de la Agencia Tributaria en diciembre de 2012 —a toro pasado—, se esperaban recaudar cerca de 4.000 millones de euros, pero finalmente se ingresaron cerca de 1.200 millones adicionales.[93]Esto quiere decir que la curva de Laffer no se cumple casi nunca, o, si lo prefieren, que prácticamente siempre nos encontramos en el tramo creciente de la curva. Las subidas de impuestos dan lugar a más recaudación, no menos. La segunda conclusión es que una subida de impuestos importante reduce el crecimiento económico y aumenta el fraude, por no mencionar que la recaudación resultante puede resultar más inequitativa de lo que había antes.

Lo que un contribuyente tiene que pagar por un impuesto se denomina «cuota líquida» en el lenguaje tributario técnico. Si a un contribuyente se le retienen 15.000 euros y luego se le devuelven 1.000, entonces su cuota líquida, lo que ha pagado en concepto de IRPF, son 14.000 euros. Si en lugar de a devolver le salieran 1.000 euros a ingresar, entonces su cuota líquida, lo que el Estado le recauda, serían 16.000. Estos datos aparecen en las casillas 720 y 721 de la declaración de IRPF (las cuotas líquidas estatal y autonómica), y la Agencia Tributaria las suma y las publica en la estadística de declarantes.

En 2012 esta subida del IRPF en los tramos a partir de 150.000 euros no recaudó absolutamente nada; de hecho, atención, se perdió recaudación. En 2011 el total de cuotas líquidas, la recaudación real del IRPF de contribuyentes que ganaron más de 150.000 euros, fue de 7.917.917.394 euros. Sin embargo, después de la subida de 2012, de entre 6 y 7 puntos en los últimos tramos, los declarantes más ricos del IRPF aportaron 18.321.758 euros menos. El IRPF incrementó su recaudación total en 2012 respecto del año anterior, pero de forma menos equitativa y progresiva, porque los mayores declarantes pagaron menos. Si sólo se hubieran subido los últimos tipos de la tarifa, la recaudación del IRPF habría descendido en lugar de haber aumentado.

Esto pasó porque, tras la subida de impuestos del PP, misteriosamente «desaparecieron» contribuyentes en los dos últimos tramos, sobre todo de los que más ganaban: un 18 por ciento menos en 2012 respecto del año anterior. Por desgracia, los contribuyentes con más renta pueden elegir cómo cobrarla. Unas veces esto es legal, y otras, como la interposición artificial y fraudulenta de sociedades, es ilegal. Además de favorecer el fraude, unos niveles impositivos muy elevados, incluso superiores al 50 por ciento, no sólo se perciben como injustos, sino que perjudican a la eficiencia y al crecimiento económico.

La segunda reforma del IRPF fue la rebaja de la Ley 27/2014, que entró en vigor a lo largo de 2015 y 2016. La recaudación por IRPF en 2016 fue inferior en 200 millones de euros a la de 2014, pero en 2015 y 2016 el PIB se había incrementado un 7 por ciento en total. Con ese crecimiento, lo normal es que el IRPF hubiese aumentado más de un 10 por ciento, quizá unos 7.000 millones de euros. Aunque la rebaja impulsó el crecimiento económico, no evitó la pérdida de recaudación. Unido a la rebaja del impuesto de sociedades, que se descontroló más, ello hizo que España incumpliese el déficit en 2015 y 2016, lo que llevó a tener que subir los pagos fraccionados del impuesto de sociedades para evitar una multa de Bruselas. Rebajar impuestos no se paga sólo.

El impuesto resultante era más racional que el «recargo temporal» de 2012. La práctica totalidad de los contribuyentes del IRPF estaban mejor que en la situación previa, pero no necesariamente que antes del recargo temporal. Esta segunda reforma, que fue una rebaja generalizada, demuestra tres cosas. En primer lugar, que las subidas del IRPF son reversibles, a diferencia de las subidas de los impuestos indirectos, especialmente del IVA. En segundo lugar, que el calendario político influye mucho. Y, en tercer lugar, que, aunque ha habido bastantes críticas, ninguno de los gobiernos ha planteado una propuesta seria para volver a la situación anterior.

La reforma de 2018 tuvo un objetivo muchísimo más modesto; sólo rebajaba el IRPF a los que ganaban menos de 18.000 euros, incrementando la reducción por obtener rendimientos del trabajo. Esto supuso una bajada del IRPF para unos 3,5 millones de trabajadores y pensionistas, según datos de la Agencia Tributaria. El resto de los contribuyentes no se vieron afectados.

La diferencia entre lo que un empresario tiene que pagar para tener un empleado y lo que este percibe en términos netos se denomina «cuña fiscal». En realidad, en España hay dos grandes conceptos en los que se materializa esta diferencia, «cuota de Seguridad Social» y «retención del IRPF».

Esta cuña fiscal es crítica cuando el salario es bajo. Aquellos empleos en los que el empresario no puede ofrecer un sueldo elevado se suelen identificar con puestos de trabajo de baja productividad.

Gracias a la rebaja de impuestos de 2018, los trabajadores y pensionistas que ganaban 14.000 euros o menos —1.000 euros brutos al mes en catorce pagas— dejaron de pagar el IRPF. Esto permitió una mayor subida neta a los trabajadores que cobraban el salario mínimo interprofesional.

La reforma quería mejorar los salarios netos de los trabajadores peor remunerados, pero sin incrementar los costes salariales de las empresas. Se podrían haber reducido las cotizaciones a la Seguridad Social, o incluso haber creado un impuesto negativo como complemento salarial, pero reducir la cuña fiscal era un primer paso que se podía pagar.

Como en tantas otras cuestiones, no soy objetivo. Soy uno de los responsables de la rebaja del IRPF en 2018 para los asalariados que menos ganan. Creo que fue una buena reforma no sólo para sus beneficiarios, sino también para el empleo y para la economía española en su conjunto, aunque todo el mundo parece haberse olvidado de esa rebaja y esa cuña fiscales.

IRPF E INFLACIÓN: PROGRESIVIDAD EN FRÍO

El IRPF es el único gran impuesto progresivo de todo el sistema fiscal, además de ser el tributo más recaudatorio. Esto significa que no sólo es la figura fiscal que más contribuye a la financiación del gasto público, sino también la que más contribuye a los objetivos de redistribución y justicia social. Hay que recordar asimismo que la progresividad de todo el sistema fiscal (que en la práctica corre a cargo casi exclusivamente del IRPF) es un mandato constitucional consagrado en el artículo 31 de la Constitución. Sin embargo, la mayor parte de los problemas económicos que genera el IRPF vienen precisamente de la mano de la progresividad, y eventualmente de sus excesos, tanto en los tramos altos como en los bajos.

Con todo, cuando hay un incremento real de la renta, un cierto grado de progresividad es no sólo admisible, sino un planteamiento razonable. Si los ingresos de un contribuyente pasan de 20.000 a 40.000 euros al año, es bastante sensato que su carga fiscal no sólo se duplique, sino que aumente más que proporcionalmente (esto es la progresividad), puesto que su capacidad económica discrecional —la renta de la que dispone una vez atendidas sus necesidades básicas— es más del doble que la que tenía antes. Esto se mide a través del tipo efectivo que se soporta.

Sin embargo, cuando el incremento de renta es puramente nominal, por ejemplo, un salario que sube un 8 por ciento con una inflación que también sube el 8 por ciento, entonces la cuantía que pagar no debería subir más de un 8 por ciento. Para que esto sea así, el tipo debería mantenerse constante. En tiempos de inflación, cualquier subida de rentas igual a la inflación debería mantener constante el tipo efectivo. Este tipo sólo debería aumentar si el incremento de la renta fuese superior a la inflación, y, por supuesto, debería reducirse si el incremento fuese inferior a la inflación. En caso contrario, nos encontramos ante lo que se denomina «progresividad en frío», es decir, un aumento de impuestos debido exclusivamente a la inflación.

En el gráfico 11 vemos cómo han evolucionado los tipos medios efectivos en el IRPF.

GRÁFICO 11. Tipos efectivos sobre la renta bruta de los hogares en el IRPF[*]

Cuando se acometieron rebajas del IRPF, como en 2007-2008 y 2015-2016, el tipo efectivo se redujo. Por el contrario, cuando se subió, como en 2010 (eliminando la deducción de los 400 euros) o en 2012, entonces el tipo efectivo creció. Sin embargo, el tipo efectivo aumentó con fuerza en 2021, llegando a su máximo histórico hasta ese momento, el 13,5 por ciento. Y sí, «hasta ese momento» porque en 2022 el tipo efectivo continuó subiendo, un 6 por ciento según los últimos datos disponibles al cierre de este libro. Se preguntará usted por qué si no ha habido ninguna subida de impuestos relevante, y, por supuesto, la respuesta es que a causa de la inflación, o, más exactamente, de la progresividad en frío.

En 2022, la recaudación del IRPF estaba subiendo a un ritmo superior al 15 por ciento, pero las bases (que en un 80 por ciento son salarios y pensiones) sólo se estaban incrementando un 9 por ciento. Si el impuesto fuese proporcional, entonces su recaudación sólo debería subir un 9 por ciento. El exceso es, obviamente, un aumento efectivo de los tipos del 6 por ciento para la misma capacidad económica. Si partimos de una recaudación en 2021 de 96.000 millones de euros, el efecto de la progresividad en frío es de cerca de 6.000 millones. Esto quiere decir que, si se adaptasen a la inflación todos los elementos cuantitativos del impuesto, el resultado recaudatorio disminuiría en esa cifra. Por supuesto, se trata de una aproximación, no es matemáticamente exacto, y se parte, además, de datos provisionales y previos a la presentación de la declaración del IRPF, pero nos da una idea del demoledor efecto de la inflación en nuestro principal impuesto. Al igual que la última rebaja, la mayor subida efectiva del IRPF en muchos años también ha sido muy silenciosa.

Para concluir, sólo unos apuntes. El primero es que los asalariados tienen un tipo efectivo superior al de los pensionistas —16,2 por ciento frente al 8,3 por ciento en 2021—, pero el de los asalariados fluctúa, mientras que en el caso de los pensionistas no ha dejado de subir desde que se tienen registros; en 1995 el tipo efectivo estaba en el 4 por ciento, menos de la mitad de tributación efectiva. Este simple dato nos indica cómo está creciendo la pensión media. Por otra parte, cuando no se actualiza el IRPF, buena parte de los pensionistas ven reducida su pensión líquida debido al IRPF, precisamente porque su tipo efectivo sube, cuando su capacidad económica queda igual.

Además de que tiene un coste recaudatorio muy importante, actualizar tiene también el inconveniente de que, si el contribuyente se gasta ese dinero —algo que hace casi siempre, y en mayor medida cuanto menor es su renta—, esto a su vez es una política inflacionista, puesto que aumenta la demanda. Sin embargo, actualizar el IRPF a la inflación es una decisión de justicia, y sobre todo en las rentas bajas y medias-bajas aún más. Por eso, probablemente esta sea la cuestión clave desde un punto de vista fiscal en cualquier pacto de rentas. Este dilema crucial, junto con sus implicaciones, lo analizamos en profundidad Carlos Victoria y yo en un reciente estudio de EsadeEcPol al que remito al lector interesado.

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Sociedades, un impuesto en crisis

Si hace usted una encuesta sobre quién debería pagar más impuestos, lo más probable es que le digan que las empresas, y en particular las grandes. Sin embargo, desde la crisis de 2008, el impuesto de sociedades recauda cada vez menos y es más complejo. El gráfico de recaudación del impuesto, que he confeccionado a partir de los datos del informe anual de recaudación 2021 —actualizados en octubre de 2022— de la Agencia Tributaria, es elocuente.

GRÁFICO 12. Recaudación anual del impuesto de sociedades (en millones de euros)

En 2020 recaudamos un tercio de lo recaudado en 2007. A primera vista parece que habría margen, al menos si se recuperasen los beneficios de las empresas, como ocurrió en 2021, para recaudar un poco más. Tristemente, resulta casi imposible volver a los niveles de recaudación anteriores a 2008. Para explicar esta realidad, empecemos por distinguir los tipos de empresas y los problemas recaudatorios asociados a cada una de ellas.

Ya hemos hablado de las multinacionales. Si se opera en muchos países y todos compiten por la atracción de inversiones y centros de decisión, lo que acaba ocurriendo es que las empresas internacionalizadas muy grandes pagan cada vez menos. Al final, la única medida posible es la cooperación internacional.

En el otro extremo están las pequeñas y medianas empresas (pymes). Aquí lo que tenemos es un problema de control, derivado en parte de la complejidad del impuesto. A diferencia, por ejemplo, de una empresa cotizada en bolsa, la contabilidad de una empresa pequeña sólo suele hacerse para Hacienda.

La estadística refleja algunas implicaciones de este hecho. En 2019 presentaron la declaración del impuesto de sociedades 1.289.769 entidades acogidas al régimen de pymes, sobre un total de 1.647.349. De ellas, declararon beneficios 661.750 sociedades, la mitad, y sólo 476.328 declararon beneficios a efectos fiscales, es decir, bases imponibles positivas. En 2019 las pymes aportaron unos 7.000 millones sobre una recaudación total del impuesto de sociedades de alrededor de 23.500 millones de euros.[94]Sólo había 24.565 grandes empresas que facturasen más de 10 millones de euros.

El año 2019 fue bueno en lo que se refiere a beneficios empresariales, pero la mitad de las empresas tuvieron pérdidas. Esto ocurre un año tras otro, y no sólo en España, sino en la práctica totalidad de los países. Si todos los años hay cientos de miles de sociedades en pérdidas, a menudo las mismas, y no se crean tantas sociedades, ¿cómo es que no hay cada vez menos?

La Agencia Tributaria debería tener más medios humanos, profesionales y materiales. Algo se ha avanzado, revertiendo la tendencia descendente de la crisis, pero un cálculo sencillo nos dice que no se puede poner un inspector de Hacienda detrás de cada español; tampoco un inspector o técnico detrás de cada sociedad. Si la Agencia Tributaria tiene unos 26.000 funcionarios —su máximo han sido 28.000—, resulta evidente que no se pueden inspeccionar varios cientos de miles de empresas.

La mejora del control pasa por simplificar el impuesto, por lo menos para las empresas que menos facturen, y posibilitar así un control más sencillo y automatizado. En segundo lugar, hay que cruzar información. Si la única fuente es la contabilidad de la propia sociedad, no es posible desarrollar un buen control. Aquí se ha avanzado mucho, pero el control es superior en el IVA al ser un impuesto más sencillo. Si el lector es un experto en impuestos, discrepará y dirá que el IVA es muy complicado —y que yo sé muy poco de todo esto—, pero para el 99 por ciento de las empresas el IVA es sencillo, por lo menos en las operaciones habituales. Luego, para algunas empresas concretas y para operaciones poco usuales, el impuesto es complicadísimo, pero en general, para una compra o venta habitual, calcular el IVA y declararlo es sencillo. Y eso significa que es sencillo de comprobar y que se recauda más. Algo similar debería suceder con el impuesto de sociedades, pero no es así.

El tercer factor por el que ha caído la recaudación del impuesto de sociedades es que se han ido reduciendo los tipos impositivos. Aunque no esté de moda decirlo, no se puede esperar la misma recaudación con tipos del 35 por ciento que con tipos del 25 por ciento. Esa brecha en la recaudación la hemos cubierto el conjunto de los contribuyentes. También hay beneficios fiscales que, a veces, incluso los expertos en el impuesto desconocen, pero que también reducen de forma importante la recaudación del impuesto.

LAS ETERNAS PÉRDIDAS FISCALES

Más allá de los agujeros en el impuesto, la rebaja de tipos impositivos, la complejidad o los problemas de control, hay dos grandes motivos por los que no recaudamos las cifras de antes de la crisis. En primer lugar, una parte cada vez mayor de los beneficios de las grandes empresas se obtiene fuera de España. La internacionalización tiene muchas cosas positivas, pero también reduce los ingresos fiscales. Eso también ocurre con el IVA, como veremos en el próximo capítulo.

En segundo lugar, las empresas tienen derecho a compensar las pérdidas fiscales —las bases imponibles negativas— en un periodo que se ha convertido en indefinido. Las pérdidas de los periodos anteriores hacen que las empresas, aunque ganen dinero después de una crisis, tarden algunos años en ingresar el impuesto.

Podemos ver el efecto combinado de ambas cuestiones en la tabla y el gráfico siguientes. Se compara el resultado contable positivo —los beneficios de las sociedades— con la base imponible total del impuesto de sociedades.

TABLA 8. Beneficios, bases y porcentaje de base sometido a tributación. Impuesto de sociedades (en millones de euros)[*]

La misma información se puede ver en el siguiente gráfico:

GRÁFICO 13. Beneficios y bases imponibles del impuesto de sociedades (en millones de euros)

Siguiendo las columnas oscuras del resultado contable, las empresas fueron incrementando sus beneficios hasta alcanzar el máximo en 2007. Después, el beneficio fue cayendo hasta el mínimo en 2012. A partir de 2013 los beneficios volvieron a remontar, hasta alcanzar en 2017 un nivel similar al de diez años antes —una década perdida—, superándolo en 2018 y 2019. Al tratarse de una inflación muy reducida, los beneficios de las empresas eran ligeramente superiores a los del pico de la burbuja. En 2020 los beneficios de las empresas cayeron, pero, sorpresa, se estaban recuperando en 2021, hasta unos niveles superiores a los de 2019 y que eran el récord de beneficios positivos declarados por las empresas.

Sin embargo, las columnas claras (bases del impuesto de sociedades) no se recuperan al mismo ritmo que las oscuras (beneficios contables), y la razón es que está sometido a tributación un porcentaje cada vez menor de los beneficios declarados por las empresas. O bien son beneficios obtenidos en el exterior, como dividendos o plusvalías, y por lo tanto están exentos de acuerdo con el artículo 21 de la ley del impuesto,[95]o bien la base imponible del periodo se compensa con bases imponibles negativas de periodos anteriores.[96]

Como expliqué en ¿Hacienda somos todos?, si la exención de las rentas obtenidas en el exterior se combina con la deducción, sin límites de los gastos financieros, entonces la erosión de las bases imponibles es simplemente brutal. Si los ingresos no suman y los gastos sí restan, en casi cualquier operación en el exterior habrá pérdidas fiscales, aunque se obtengan beneficios.

Por ejemplo, una empresa española podría comprar una filial en el exterior por cien millones de euros, financiando la operación con un crédito por esa cuantía a un interés del 5 por ciento. Si la empresa cobra un dividendo de diez millones —10 por ciento de rentabilidad—, entonces estará ganando en la contabilidad y en el mundo real cinco millones, la diferencia entre un 10 por ciento de rentabilidad y un 5 por ciento de coste financiero.

Sin embargo, a efectos fiscales, se habrían perdido cinco millones por la deducción de gastos financieros, ya que los ingresos estarían exentos. Si la empresa pierde cinco millones a efectos fiscales, entonces dejará de pagar un 25 por ciento en impuestos en España, 1,25 millones. Con esta normativa se incentivaba la creación de puestos de trabajo y las inversiones fuera de España, pero a costa de limitar la recaudación del impuesto de sociedades.

A partir de 2012 se limitó la deducción de gastos financieros al 30 por ciento de los gastos operativos para la generalidad de las empresas, incluidos los dividendos cobrados del exterior. Esto limitó la sangría, pero hemos heredado el problema.

Esta limitación de la deducción de los gastos financieros no incluye a los bancos, a las empresas de seguros ni a las sociedades que formen parte de un grupo consolidado de una entidad financiera.[97]

Es cierto que la limitación indiscriminada de la deducibilidad de los gastos financieros en los bancos equivaldría simplemente a cerrarlos, pero, si no se toma ninguna medida adicional, hay que resignarse a que cualquier banco español que tenga presencia internacional disfrute de una tributación efectiva relativamente reducida, incluso sin tener en cuenta los activos fiscales diferidos. Dejando aparte las cuestiones bancarias, cuando una entidad tiene pérdidas muy elevadas, si son reales, acaba quebrando. Si no lo son, habrá generado el derecho a pagar menos impuestos en el futuro y no quebrará. Esto puede pasar si las pérdidas son ficticias, pero también si sólo lo son a efectos fiscales.

Volvamos a nuestro ejemplo anterior. Si toda la actividad de nuestra empresa fuese su inversión en el exterior, habría ganado, en la contabilidad y en la realidad, cinco millones de euros, pero habría perdido cinco millones a efectos fiscales. Estas pérdidas las podría compensar en el futuro. Hoy en día, no tienen plazo. A diferencia de las reales, estas pérdidas no se llevan por delante a una empresa, e incluso permiten repartir dividendos. A efectos de recaudar una cuantía significativa del impuesto de sociedades, esto puede ser una pesadilla.

En el fondo, la razón de que la base del impuesto de sociedades sea un porcentaje cada vez menor de los resultados contables es la combinación de ingresos exentos en el exterior y deducción de gastos financieros sin límites. Eso cambió en 2012, después de que algunos lo hubiésemos reclamado durante años, pero sólo se limitó, y no afectó a los años anteriores. Seguimos pagando una regulación defectuosa del impuesto más de un decenio después.

Cuando despertamos, el dinosaurio de Monterroso seguía allí. ¿Cuál es el tamaño del dinosaurio? ¿Cuál es el importe acumulado de las bases imponibles negativas de las sociedades en España?

Al cierre de 2019 las empresas españolas tenían bases imponibles negativas (BIN) en el impuesto de sociedades —es decir, pérdidas fiscales, pendientes de compensación— por valor de 575.334 millones de euros, equivalentes a más del 50 por ciento del PIB.[98]Ese mismo año, las sociedades compensaron 23.765.613.000, con lo que dejaron de pagar unos 5.000 millones de euros. La razón por la que no se compensaron todas las pérdidas es que hay límites legales de compensación, además de que algunas sociedades que tienen pérdidas fiscales acumuladas no obtienen beneficios, con lo que no pueden compensar.

Ese mismo año, no obstante, las sociedades españolas tuvieron una base imponible de 109.715 millones de euros, después de haber compensado 23.675 millones. Esto quiere decir que las bases negativas pendientes eran casi seis veces la base imponible del año; muchísimo dinero. Sin embargo, esta cifra es previa a los ejercicios de la pandemia, 2021 y 2022, en los que muchas empresas perdieron muchísimo dinero, y, previsiblemente, acumularán más pérdidas fiscales. Además, tampoco incluye todas estas.

Aquí no se tienen en cuenta unos 100.000 millones en pérdidas y gastos de los bancos que dieron lugar a unos 30.000 millones en activos fiscales diferidos (DTA). Como las bases imponibles negativas no se garantizaron, al importe de estas hay que añadir los DTA garantizados de la banca que también permiten reducir la factura fiscal en el impuesto de sociedades de las entidades de crédito. De estos activos fiscales diferidos ya hemos hablado en el capítulo 10, y son los que explican, en buena medida, que la banca tenga un tipo efectivo inferior en el impuesto de sociedades, aunque el tipo nominal sea superior (el 30 por ciento frente al 25 por ciento).

Las implicaciones de este hecho son muy poco agradables, pero la realidad es que sólo se consigue mantener un mínimo de recaudación tomando medidas de emergencia, como limitar la compensación de bases imponibles negativas en las empresas más grandes. Aunque tengan más bases imponibles negativas, dichas empresas únicamente pueden reducir un 25 por ciento el impuesto que se va a pagar. Si esto no fuese así, algunas compañías apenas ingresarían nada, año tras año. La segunda medida para anticipar recaudación es que también a las empresas más grandes se les exigen pagos fraccionados sobre el resultado contable. Esto las obliga a adelantar el impuesto un año antes. Como hemos visto, en 2021 sólo el 37,58 por ciento del resultado contable se acabó convirtiendo en base imponible, es decir, la magnitud sobre la que finalmente se paga el impuesto.

Aspirar a recaudar de los beneficios de las empresas 44.000 millones de euros, o un 4 por ciento del PIB, que fue lo obtenido en 2007, no es realista. Pero, para incrementar la recaudación, lo primero que necesitamos es que los beneficios empresariales recuperen el nivel previo a la pandemia. Por fortuna, parece que eso está ocurriendo desde finales de 2021. Resulta fundamental que se declaren, pero la clave es que la base imponible no sea un porcentaje cada vez más reducido de los beneficios empresariales.

Esto tiene que ser compatible con el mantenimiento de las inversiones del sector privado y con no causar una fuga de empresas. La solución no es sencilla, ya que el problema viene de muy atrás, y sigue estando presente con un nivel acumulado de bases imponibles negativas que complicará mucho recaudar en el futuro. En un mundo que compite por atraer inversiones y sedes de empresas, no se puede arreglar el problema en poco tiempo y en un solo país. Me gustaría ser más optimista, pero, aunque algunos problemas que había en el impuesto se abordaron en 2012 y 2013, las soluciones no fueron perfectas, y seguiremos pagando la herencia de pérdidas fiscales.

Hay que saber de dónde partimos. No podemos aspirar a que las abultadas facturas que tendremos en los próximos años las paguen las empresas por la vía fiscal. Sí que deberíamos aspirar a mejorar un impuesto para que fuese menos complejo y oscuro, capaz de captar un porcentaje mayor del beneficio que declaran las empresas. Con esto no podemos pretender recaudar decenas de miles de millones de euros. Una persona razonable se conformaría con poder ir levantando las medidas de emergencia, que no son gratuitas, sino que también suponen un lastre para las inversiones y el crecimiento.

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Consumo e impuestos

Si los impuestos en general tienen mala fama, los impuestos indirectos aún más. Estos últimos no son impuestos progresivos, sino regresivos. Recaen sobre el consumo y no tienen en cuenta las circunstancias personales de los consumidores que pagan el impuesto. Si se pretende que un impuesto indirecto recaude, es preciso que recaiga sobre una base amplia, sobre casi todos los productos o servicios, o que, alternativamente, recaiga sobre pocos productos, pero entonces con tipos elevados. En este segundo caso hace falta, además, que estos productos se consuman mucho.

La combinación de todo esto lleva a la regresividad. Las personas con capacidad de ahorro son las que más ganan, y, como consumen en menor proporción que las que tienen que gastarlo todo en consumir, acaban pagando proporcionalmente menos.

Sin embargo, en cualquier sistema fiscal moderno hay impuestos indirectos que representan un porcentaje significativo de la recaudación. En España, como en casi toda Europa, el IVA es el segundo impuesto más recaudatorio, sólo por detrás del IRPF. Y, cuando hablamos de impuestos indirectos, hablamos casi exclusivamente de recaudar. En teoría, la recaudación por medio de impuestos indirectos perjudica menos el crecimiento económico que si se hace por medio de impuestos directos. Esta es una afirmación discutible, como luego veremos, pero lo que no es una afirmación discutible es que los niveles de financiación necesarios para mantener un estado del bienestar no pueden proceder exclusivamente de los impuestos directos.

Lo que tampoco es una afirmación discutible es que subir estos impuestos provoca inflación. Los indirectos están diseñados para cobrárselos a las empresas y que estas, a su vez, lo repercutan en los precios de sus productos y servicios, cobrándoselos así al consumidor final. Por supuesto, que las empresas cobren efectivamente el incremento de un impuesto indirecto no sólo es una cuestión de que venga establecido en la ley ni del diseño del impuesto, sino de que simplemente puedan.

El IVA es el único de los grandes impuestos que, salvo rebajas puntuales de algún servicio, lo que hace en términos generales es subir. Cuando España entró en la UE el tipo general de IVA era el 12 por ciento y ahora es el 21 por ciento, mientras que el tipo reducido ha pasado del 6 al 10 por ciento. Observe el siguiente gráfico con la evolución de los tipos impositivos de los tres principales impuestos, IRPF, IVA e impuesto de sociedades.

GRÁFICO 14. Tipos efectivos en los principales impuestos[*]

Sin embargo, la Comisión Europea señala continuamente que el porcentaje de la cesta de la compra sometida a tipos reducidos del IVA es muy superior al de los demás países de la UE (salvo Luxemburgo). Alrededor del 50 por ciento del gasto sujeto al impuesto está sometido a tipos reducidos del 4, 5 y 10 por ciento; por eso, aunque el tipo general es del 21 por ciento, el tipo efectivo medio sobre el consumo está en el 15 por ciento. En el periodo 2009-2019, la recaudación del IVA pasó de unos 46.000 millones a unos 76.000 millones. Este gran incremento de la recaudación se basó mucho más en las subidas de tipos que en un mayor consumo. Probablemente, esa será la tendencia en el futuro. Y aquí, como las exenciones en el impuesto son comunes y están fijadas por directivas, de lo que estamos hablando es de subidas de tipos.

Las únicas excepciones a esta sucesión de subidas de tipos han sido las rebajas de luz y gas, que han pasado del 21 por ciento al nuevo tipo superreducido, autorizado por la modificación de la directa de IVA, del 5 por ciento. Estas son medidas temporales, que no deberían mantenerse más allá de lo peor de la crisis energética. Es decir, que se han establecido para poco tiempo, pero ya veremos cuánto duran y cuánto tiempo se pueden pagar, porque no son precisamente baratas.

Por el contrario, el tipo efectivo del impuesto de sociedades sobre la base imponible consolidada de la Agencia Tributaria ha bajado sustancialmente desde 2005. Si lo comparásemos con los beneficios de las empresas, entonces la caída sería muy superior, ya que, como hemos visto en el capítulo anterior, un porcentaje cada vez menor del resultado contable se toma como base imponible del impuesto. Aquí vemos una continua pérdida de recaudación, derivada en parte de la rebaja de impuestos, pero, como hemos visto en el capítulo anterior, no sólo de ahí.

En cuanto al IRPF, su tipo efectivo medio se mantiene relativamente estable, con algunas oscilaciones. No he incluido los impuestos especiales porque son una amalgama de tributos, cuyos tipos impositivos no tienen nada que ver entre sí; hay algunos sobre bases monetarias y otros no. La evolución de los tipos de estos impuestos no refleja la realidad, ya que sobreestima el impuesto especial de la electricidad y subestima los impuestos de hidrocarburos, mucho más recaudatorios.

En cualquier caso, los impuestos especiales de mayor potencia recaudatoria tienen bases no monetarias, y no han subido significativamente desde 2016. Esto implica que, en términos reales, la imposición sobre alcoholes e hidrocarburos, y en menor medida sobre el tabaco, se ha ido reduciendo en España. A medida que la inflación aumente, la presión para actualizar estos impuestos se incrementará. El inconveniente fundamental es la fragmentación parlamentaria, que hace complicada la aprobación de estas subidas impopulares.

Dejando aparte el impuesto de sociedades, con enormes problemas, parte de ellos comunes al resto del mundo, hay dos grandes alternativas para obtener una mayor recaudación y poner fin, por la vía de los ingresos fiscales, al déficit estructural que tenemos: el IRPF, del que ya hemos hablado, y los impuestos indirectos, fundamentalmente el IVA.

En cualquier caso, hay que tener en cuenta que una determinada estructura de impuestos tiene consecuencias económicas y refleja el modelo económico de un país. Por ejemplo, Estados Unidos tiene menos impuestos a los carburantes que casi todos los demás países avanzados. Además, es el único país desarrollado que no tiene IVA. Esto, sin embargo, supone no sólo mejor calidad de vida para los estadounidenses al tener productos más baratos, sino también que tienen que financiar con sus ingresos privados la educación universitaria y la sanidad.

Para España, tener un menor nivel de impuestos especiales funciona como atractivo turístico. Hay más bares y restaurantes por razones culturales, pero también porque consumir allí es más barato, y eso incluye el alcohol y el tabaco. Esto no es sólo una cuestión de impuestos especiales. Consumir bebidas azucaradas y alcohólicas en los establecimientos de hostelería, bares, restaurantes e incluso discotecas lleva una carga en el IVA del 10 por ciento, y en el supermercado de un 21 por ciento. Esto abarata la factura final de todos los consumidores en bares y restaurantes, incluidos los turistas.

RECAUDACIÓN, CRECIMIENTO Y REGRESIVIDAD

Un impuesto sobre la gasolina, el tabaco o el alcohol puede tener dos objetivos, en cierta forma contradictorios: desalentar determinados consumos y recaudar. Un impuesto general sobre las ventas, el IVA, sólo busca recaudar, si bien persigue la neutralidad, de tal forma que desincentive lo menos posible el crecimiento económico.

En condiciones normales, un impuesto indirecto general hace tributar todo el consumo, elevando el precio de bienes y servicios. En una situación normal de demanda, la mayoría de las empresas podrán trasladar a los precios un incremento de los impuestos indirectos. En esas circunstancias, sus márgenes no se verán afectados, y el precio de los productos y servicios en el país se incrementará. Otros dos efectos que hay que tener en cuenta son, por una parte, que las empresas extranjeras, cuando venden en el país, también pagan el impuesto mediante un ajuste en frontera, y, por otra, que el impuesto no se paga cuando las empresas nacionales exportan, lo que es un ajuste en frontera simétrico que explicaremos al final del capítulo.

En principio, elevar los impuestos indirectos favorece la competitividad internacional de la economía, salvo en lo que se refiere al turismo, que pasa a ser más caro para los nacionales y los extranjeros. Por esa razón, se suele aplicar el tipo reducido a los servicios turísticos en los países como el nuestro, donde el sector es el que más contribuye a mejorar el saldo de nuestra balanza de pagos.

Ahora bien, si la demanda interna es débil, entonces muchas empresas no lograrán trasladar a los precios el aumento de impuestos. En estas circunstancias, bastantes de ellas tendrían que reducir costes, especialmente laborales, para intentar mantener los beneficios y no entrar en pérdidas. No tendríamos inflación, pero sí destrucción de empleo y a veces quiebras. Esto se puede mitigar si las empresas pueden reducir los sueldos en lugar de despedir. Esto fue lo que ocurrió en 2012 y 2013; se recuperó la competitividad y se redujo el déficit público, combinando aumentos de impuestos —incluida una importante subida del IVA, que no se revirtió— con una reforma laboral que dio más flexibilidad a las empresas para ajustar costes salariales y disminuir los despidos.

Funcionó para devolver el crecimiento económico a España tras la crisis, pero tuvo un importante coste social y político. En 2014 la desigualdad aumentó hasta el 34,7, según el índice Gini, el valor más elevado desde que el INE lo estima, y creció también la percepción de empobrecimiento por parte del público. Esta política provocó unos efectos parecidos a una devaluación, que no es posible en el euro. Parte del problema estaba en el IVA, no sólo por cierto incremento de los precios, sino, aún peor, porque forzó, por añadidura, una reducción de los costes. Este segundo efecto, potenciado por la reforma laboral de 2013, llevó a que el IRPF y las cotizaciones sociales recaudasen menos, complicando y alargando el ajuste presupuestario. Este es un ejemplo práctico de que elevar el IVA tiene problemas y efectos negativos sobre el crecimiento económico, sobre todo si el incremento es importante y la demanda, débil.

Si tenemos problemas de oferta y/o exceso de demanda, ¿qué efectos tiene un incremento de los impuestos indirectos? Aquí tenemos dos problemas, uno de inflación y otro redistributivo. A lo largo del segundo semestre de 2021, ha vuelto la inflación a muchos países desarrollados que no la sufrían desde hacía décadas, como Estados Unidos, y la Unión Europea, incluida España. En estas circunstancias, parece claro que un eventual aumento de los impuestos indirectos repercutiría en los precios.

Se recauda más, pero la inflación aumenta, y puede contribuir a una espiral salarios-precios. Los empleados y rentistas que logren subir el precio de sus servicios, es decir, los salarios o la renta de los alquileres, no se verán afectados por el incremento de precio. Esto puede empeorar la distribución final de la renta aún más de lo que lo hará directamente la subida del IVA.

Por si fuera poco, este incremento recaudatorio puede acabar reduciendo menos de lo previsto el déficit público. La razón es que las pensiones están indiciadas (o indexadas) al incremento del IPC. Si los demás gastos del Estado, como la nómina de los empleados públicos o los contratos, acaban incrementándose, el efecto neto puede no ser tan relevante como sería previsible en un principio; tendríamos más ingresos públicos, pero también más gasto público.

Dadas las grandes cifras, la realidad es que no se puede prescindir de impuestos indirectos, así como que su subida tiene efectos negativos, sobre todo cuando estos ya son elevados. En términos generales, es preferible subir un impuesto indirecto en época de recuperación y no de recesión. Eso sí, en el mejor de los casos sigue teniendo un coste inflacionario, aunque mejore la competitividad.

Sobre la redistribución, hay que dilucidar qué se hace con la recaudación fiscal. Los países con mayor recaudación y menor desigualdad son, precisamente, los que tienen impuestos indirectos más elevados, como Suecia o Dinamarca. En ellos la recaudación obtenida permite financiar un estado del bienestar generoso. Con todo, para que un modelo así funcione se requiere, entre otras cuestiones, una gran confianza en la actuación pública.

La cuestión de la desigualdad y la recaudación de los impuestos indirectos es contraintuitiva. Para poder financiar los programas sociales, hay que recaudar con estos impuestos indirectos, y esto supone que hay que gravar, al menos en la misma medida, también los bienes de demanda más rígida, es decir, los de primera necesidad, que se siguen consumiendo con independencia de su precio. Reclasificar el pan o la leche a tipos más elevados en el IVA no sólo es impopular, sino también más regresivo que otras alternativas de subidas de impuestos indirectos.

La otra cara de mantener tipos superreducidos en productos como el pan o la leche supone subvencionar su consumo a todas las familias, con independencia de su renta. Esto es ineficiente, tanto para la recaudación como para conseguir el objetivo de mejorar la distribución de la renta. Sería preferible aumentar estos tipos y dar una subvención a las familias de menor renta. Algo similar se podría decir del tipo reducido —coyunturalmente vigente cuando escribo estas líneas— a la electricidad.

En los impuestos especiales a los productos energéticos nos encontramos con una situación parecida, aunque algo más complicada. Un impuesto mayor sobre la gasolina es un coste para las empresas, mientras que el IVA en general no lo es, porque es deducible. Esto quiere decir que aumentar los impuestos especiales energéticos incrementa los costes de las empresas, mientras que subir el IVA no lo hace. Un aumento de impuestos especiales sobre las gasolinas y los gasóleos, en consecuencia, deteriora la competitividad de las empresas. Es cierto que, en principio, debería favorecer la transición ecológica, pero esto no sucederá, como ya hemos explicado, si no hay alternativas viables, y tampoco si la alternativa, que en principio sería la electricidad, es cada vez más cara.

EL MECANISMO DE DEDUCCIÓN Y EL AJUSTE FISCAL EN FRONTERA

Sabemos que hay dos alternativas para cobrar un impuesto indirecto, cobrárselo a los consumidores por consumir o cobrárselo a las empresas y que ellas se lo cobren a los consumidores. La primera es poco práctica. Hay muchos más consumidores que empresas, que, a su vez, no suelen estar censadas. En la práctica esto sólo se utiliza con los inmuebles, en los que existen dos grandes instituciones de control, el Registro de la Propiedad y el Catastro. Por este sistema se cobran el impuesto de bienes inmuebles y el impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (ITP-AJD).

El sistema consiste en cobrar los impuestos a las empresas para que se los repercutan al cliente final, si bien un producto suele pasar por varias fases en su producción. El impuesto se puede cobrar una sola vez, algo como un impuesto especial a la salida de fábrica —o depósito fiscal, para ser preciso—. Si se pretende recaudar, exige un control físico exhaustivo sobre el producto. Esto sólo tiene sentido si se hace sobre pocos productos que soportan una elevada carga fiscal, como tabacos, alcoholes o gasolinas. En otro caso, sale más caro el collar que el perro.

La otra alternativa es permitir que la empresa a la que se le vende un producto intermedio o se le presta un servicio pueda deducirse el impuesto que ha soportado. Si no se hace así, entonces la carga fiscal de un producto dependerá del número de fases por las que pase en su producción. Esto es lo que distingue al IVA de la antigua alcabala castellana, el primer impuesto general sobre ventas de un Estado. Según un administrador de aduanas, «en la nación en que funciona un impuesto de esta clase no es posible producir nada para venderlo en el mercado». El administrador vivió en el siglo XVIII y se llamaba Adam Smith.[99]

La crítica del economista escocés es demoledora, y atribuye al antiguo impuesto español la decadencia del reino. Para que un impuesto sobre ventas no destruya la producción y el comercio, es imprescindible que cuando una empresa compre a otra pueda restar lo que le ha cobrado la primera. Si no es así, la carga fiscal de un producto, lo que paga de impuestos, dependerá del número de productores que hayan intervenido, lo que es antieconómico y absurdo. Pero, si se establece este mecanismo de resta o deducción, podría ocurrir que la primera empresa no ingrese el impuesto y la segunda se lo deduzca. Esto puede dar lugar a que se tengan que devolver cuantías de las arcas públicas que previamente no se han ingresado. A efectos prácticos, no hay ninguna diferencia entre los efectos de esta conducta y meter directamente la mano en la caja del Estado. Así pues, el IVA tampoco es un impuesto a prueba de fraudes. Esta cuestión, que constituye uno de los fraudes más graves a las haciendas públicas de toda Europa, las denominadas «tramas», la abordo en mi libro ¿Hacienda somos todos?

Para concluir, hay una cuestión que se suele obviar: un impuesto monofásico o un impuesto sobre el valor añadido permite ajustar en frontera con exactitud. Sin embargo, un impuesto en cascada o un derecho a contaminar, no. Al llegar a una frontera, se puede saber qué impuesto interno hay que devolver al productor —si lo ha pagado— y qué impuesto hay que exigir al cruzar una frontera.

Si ocurriese como en España antes del ingreso en la Unión Europea, cuando había un impuesto general de tráfico de empresa, en la que la carga fiscal variaba en función de cuántas fases hubiese pasado el producto, no habría forma de hacer un ajuste preciso. Si se hace por aproximación, a algunos productores se les subvenciona y otros pagan más impuestos; distorsiona la competencia.

Hay más fronteras fiscales de lo que parece, y todas ocasionan problemas. Por una parte, tenemos distintos tipos de IVA en los países de la Unión Europea, aunque no haya fronteras. La respuesta es dejar exento de IVA el producto del país donde se produce y que el comprador se lo autorrepercuta. Como esto es neutro, todo el IVA se ingresa en la primera venta. Si en esa venta u otra sucesiva se pierde el control y una empresa repercute el IVA, pero no lo ingresa, alguien se deducirá un IVA no ingresado. Es el tipo de fraude más grave en este tipo de impuestos.

Ello se solucionaría si las administraciones tributarias de los diversos estados se fiasen y permitiesen deducir lo que se ha ingresado en otra Administración. Una Agencia Tributaria Europea podría funcionar como cámara de compensación. Hace unos años propuse esta idea en el Comité Económico y Social Europeo y se adoptó, aunque finalmente la propuesta no tuvo una mayoría suficiente en otros órganos.[100]

Un problema similar al de las fronteras fiscales tiene lugar cuando varias administraciones tributarias aplican un mismo impuesto y luego se tienen que repartir la recaudación. En España tenemos dos supuestos: uno que es el reparto de los ingresos gestionados por la Agencia Tributaria. Cuando se trata de impuestos indirectos cobrados a las empresas, entonces el criterio va en función del consumo en el territorio de la comunidad autónoma correspondiente determinado por el Instituto Nacional de Estadística. Este es el sistema de reparto previsto tanto en la Ley Orgánica de Financiación como en la Ley de Cesión de Tributos a las Comunidades Autónomas para el 58 por ciento de los impuestos especiales de fabricación y el 50 por ciento del IVA. Obviamente, este es el sistema correcto, porque los impuestos se cobran a las empresas para que se los repercutan a los consumidores, y lo que se pretende gravar es el consumo. El resultado del reparto es muy similar, o prácticamente idéntico, a que hubiese una frontera, pero evitándola.

El segundo caso es el que se aplica en el País Vasco y Navarra, tenemos cinco administraciones cobrando, las tres diputaciones forales vascas, la Administración Tributaria de la Comunidad Foral de Navarra y la Agencia Tributaria. El sistema de reparto es diferente y un tanto singular. Está previsto en la Ley del Cupo Vasco y en los acuerdos de la Junta Coordinadora entre el Estado y Navarra. Aquí los resultados difieren, y mucho, de aplicar el sistema de reparto previsto para las demás comunidades autónomas, y no sólo porque se repartan todos los impuestos indirectos y no sólo la mitad. Pero esa es otra historia que explico en el capítulo 31.

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Riqueza e impuestos.

«Que paguen los ricos»

¿QUIÉN PAGA LOS IMPUESTOS A LA RIQUEZA?

Nada define mejor al populismo fiscal de izquierdas que el eslogan de que los impuestos los paguen los ricos. Habría que definir primero quién es «rico». Los que defienden las subidas de impuestos a los ricos no suelen considerarse a sí mismos ricos. Aquí se parte de la famosa máxima de que, a efectos de pagar más impuestos, rico es todo aquel que gana un euro más que yo. Este planteamiento tiene dos problemas: en primer lugar no está nada claro cuál es el límite, y que con este sistema no hay forma de financiar nada, ningún programa relevante de gasto público.

Ya en serio, una cuestión previa que hay que tener clara es que una cosa es la imposición sobre la riqueza y otra muy distinta que sólo paguen los ricos. Por ejemplo, el IBI es un impuesto que recae sobre la riqueza consistente en tener una propiedad inmueble. Otro asunto es que se pretenda que sólo paguen estos impuestos los que tengan un patrimonio enorme; ese sería un tributo a la riqueza que sólo pagarían los ricos, y se conoce habitualmente como «impuesto de patrimonio».

La tributación de la riqueza es posible, lícita y cumple a la perfección el principio constitucional de capacidad económica. Tener patrimonio supone mayor capacidad económica para contribuir al sostenimiento de las cargas públicas que una persona que no lo tiene. Pero el gravamen sobre el patrimonio no recauda grandes cantidades de dinero, ni en España ni en los demás países avanzados donde todavía existe, que son muy pocos. Como los demás impuestos, tiene efectos económicos negativos.

La distorsión que produce el impuesto de patrimonio está directamente relacionada con la capacidad para eludirlo. Si se trata de inmuebles es mucho más difícil. No se mueven, se conoce su ubicación y se sabe quién es su propietario a través del Registro de la Propiedad y del Catastro. La principal fuente de financiación de los ayuntamientos es el impuesto de bienes inmuebles, que es un impuesto sobre la riqueza inmobiliaria, pero sobre toda la riqueza inmobiliaria sin excepción.

Sin embargo, la mayor parte de la riqueza de los más ricos son valores mobiliarios. Al igual que la clase media tiene su riqueza concentrada en inmuebles, sobre todo la vivienda habitual, los más ricos tienen su riqueza en valores mobiliarios. Esto se refleja en los bienes declarados en el impuesto sobre el patrimonio.

GRÁFICO 15. Estructura del patrimonio[*]

Como se puede observar, tres cuartas partes del valor de los bienes declarados en el impuesto del patrimonio son valores mobiliarios. De este 74,3 por ciento, que son valores mobiliarios, un 87 por ciento son acciones y participaciones en entidades o instituciones de inversión colectiva (o supuestamente colectiva).[101]Además, el porcentaje de otros bienes, los considerados suntuarios (como objetos de arte, pieles, joyas, embarcaciones o aeronaves), es irrisorio, un 0,23 por ciento del patrimonio de los más ricos. Como estos bienes son muy difíciles de controlar y detectar, simplemente no se declaran y, por tanto, no se paga por ellos. Por otra parte, cuanto más rica es una persona, más porcentaje de su patrimonio son valores mobiliarios, y, sobre todo, acciones. A este respecto se puede consultar un excelente estudio de la economista Clara Martínez Toledano que también aborda la influencia en esta cuestión de los ciclos inmobiliarios.[102]

La segunda razón de la escasa recaudación del impuesto sobre el patrimonio es que no sólo se pueden mover los valores mobiliarios, sino también, y de forma real o ficticia, los contribuyentes titulares del patrimonio. En un entorno, como el europeo, donde hay libertad de circulación de capitales y personas y de establecimiento, se producen movimientos de capitales, pero también de personas para evitar el impuesto. Esto se acentúa porque en el ámbito de la OCDE sólo tienen establecido este impuesto Suiza y Noruega, con lo que, para evitar el impuesto, no hay que irse a un paraíso fiscal, sino que basta con cualquier otro país. Incluso cabe mudarse a Madrid, que tiene bonificado el impuesto al ciento por ciento, y desde 2023 a Andalucía.

En cuanto a la capacidad para moverse, hay que tener en cuenta que estamos hablando de muy pocos contribuyentes. En 2020 hubo 218.991 declarantes del impuesto, de los que contribuyeron efectivamente 189.613. Tengamos en cuenta que en IRPF hay más de veinte millones de contribuyentes, y varios millones más pagan efectivamente este impuesto vía retenciones, aunque no tengan que presentar la declaración. Además de que no son muchos contribuyentes, son ciudadanos con una gran movilidad, entre otras razones porque, obviamente, tienen más medios económicos.

Por último, la escasa recaudación también se explica porque el porcentaje de bienes exentos es elevadísimo. De los 768.000 millones de euros declarados en el impuesto de patrimonio, un 45 por ciento estaban exentos, 329.000 millones.[103]La exención más relevante es la de la «empresa familiar» consagrada en el artículo 4.8 de la ley del impuesto (que también supone una bonificación del 95 por ciento en el impuesto de sucesiones, que veremos en el siguiente capítulo), y además no tiene límites cuantitativos. Esta exención supone nada menos que 304.491 millones, es decir, el 92,5 por ciento del total de bonificaciones y casi el 40 por ciento del patrimonio total declarado. De este importe exento, los bienes de los autónomos son 9.400 millones; las participaciones en sociedades cotizadas, 18.389 millones, y nada menos que 276.750 millones son participaciones en sociedades no cotizadas. La tenencia de participaciones importantes en entidades cotizadas suele hacerse a través de sociedades instrumentales no cotizadas.

Esta última causa de la escasa recaudación, las exenciones, es la única sobre la que se podría actuar con cierta facilidad, pero teniendo en cuenta que existe un riesgo, nada despreciable, de acentuar la movilidad de capitales y personas que intenten eludir el impuesto.

El efecto de las exenciones, y en general de la estructura del impuesto, es que los tipos efectivos reales no tienen nada que ver con los nominales. Teóricamente se puede llegar a pagar un 3,5 o un 4,5 por ciento. Sin embargo, el tipo efectivo del impuesto de patrimonio de 2020 fue del 0,16 por ciento, resultado de dividir la cuota recaudada, 1.203 millones de euros, entre 768.000 millones de bienes declarados. Si tomamos sólo los bienes declarados por contribuyentes que no estaban en Madrid, que bonifica al ciento por ciento el impuesto, entonces el porcentaje se eleva al 0,21 por ciento.

A partir de estos mimbres, muy complicados, se puede abogar por establecer un nuevo impuesto a las grandes fortunas, pero hay que ser conscientes de los problemas que conllevaría y de la capacidad recaudatoria que podría tener. Francia es probablemente el país del mundo que más ha conseguido recaudar con un impuesto de este tipo, y es, además, el de mayor presión fiscal. Por otra parte, el país galo no se ha tenido que enfrentar nunca a un eventual problema de doble imposición con sus regiones, como sería el caso de España con las comunidades autónomas. Aun así, Francia no ha llegado nunca a recaudar 5.000 millones de euros mediante el impuesto sobre grandes fortunas, y ello con una economía que puede ser el doble que la española en términos de PIB y con una Administración tributaria mucho más grande que la nuestra para controlar el impuesto. Esta cuestión de la Administración tributaria, y no sólo de su tamaño, sino sobre todo de las competencias que se le den legalmente, es de las que más influyen en la fiscalidad de las grandes fortunas.

Pese a todos estos problemas, como el lector ya conocerá, a finales de 2022 el Gobierno, a través de una enmienda de los grupos parlamentarios del PSOE y Unidas Podemos a los gravámenes temporales a los bancos y las empresas energéticas, creó un nuevo impuesto temporal a las grandes fortunas. En realidad, es un nuevo impuesto de patrimonio, pero de normativa y gestión estatal, y con una regulación prácticamente idéntica a la normativa estatal de patrimonio. Por esta razón, el nuevo impuesto reproduce prácticamente todos los problemas del de patrimonio. Para evitar la doble imposición, la cuota pagada en el impuesto de patrimonio a la correspondiente comunidad autónoma es deducible en el impuesto estatal.

Esto equivale a armonizar de forma encubierta, acabando con la bonificación del impuesto al patrimonio que había en Madrid, la que había aprobado Andalucía para 2023, y la bonificación establecida por Galicia, también para 2023. Probablemente hubiese sido preferible abordar la modificación de la ley de cesión de tributos a las CC.AA., y también de la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA. Aun así, es poco probable que el nuevo impuesto, como se ha dicho, sea inconstitucional, ni por confiscatorio, ni tampoco por invadir competencias de las CC.AA., dado que la potestad originaria para establecer impuestos le corresponde al Estado mediante ley (art. 133.1 de la Constitución). Por otra parte, como hemos visto, no hay doble imposición, no se paga dos veces por el mismo patrimonio, y se mantiene una normativa y una tarifa similar, con lo que no parece haber tampoco confiscatoriedad. Pero, es previsible una enorme litigiosidad, además de todo tipo de planificación para eludir el impuesto, por ejemplo, cambiando de residencia fiscal, ahora al extranjero.

AGUJEROS FISCALES Y FUGAS DE CAPITALES

Como hemos visto, más que en inmuebles, como la clase media, las grandes fortunas tienen materializada su riqueza en títulos de deuda y, sobre todo, en acciones. Del patrimonio de los declarantes del impuesto, nada menos que 108.767 millones de euros estaban invertidos en instituciones de inversión colectiva, o, como veremos, en algún caso supuestamente colectiva. En España tenemos, en esta categoría, fondos de inversión y sicavs. Casi todas las sicavs son mayoritariamente propiedad de grandes fortunas y están controladas por ellas. Por eso, el régimen fiscal de las sicavs ha estado asociado a fraude, ricos y al famoso 1 por ciento. Esa generalización, como todas, tiene algo de injusta.

Una sicav, acrónimo de «sociedad de inversión de capital variable», es una institución de inversión colectiva, o, mejor dicho, debería serlo. Si lo fuese, parece razonable que tribute como un fondo de inversión o como cualquier otra institución de inversión colectiva, al 1 por ciento. La razón de que estas instituciones lo hagan a un tipo prácticamente simbólico es que, al ser vehículos colectivos, el inversor pierde el control de su dinero hasta que le reembolsan la inversión.

Sin embargo, si un solo inversor, o un grupo familiar, tiene el control total de una sicav, puede hacer y deshacer como quiera, porque la sicav es literalmente suya. Por supuesto, para poder tener un control absoluto de una sicav, hay que poseer una fortuna considerable, aunque sólo sea porque el capital mínimo de estas sociedades es de 2,4 millones de euros. Para evitar esto, la legislación española, desde hace décadas, exigía cien inversores para poder acceder al régimen fiscal de las sicavs. Como cuento en mi libro ¿Hacienda somos todos? (Debate, 2022, ed. actualizada), algunas sicavs cumplían con este requisito de forma aparente, ya que gran parte de los inversores no eran reales, no tenían una inversión relevante, y la institución no era realmente colectiva. A estos inversores se les conocía en el argot como «mariachis», como en la famosa ranchera: «con y sin dinero, yo hago siempre lo que quiero...».

Esta situación dio lugar a muchas actas de inspección, que concluyeron cuando, el mismo día en que se aprobó el matrimonio gay, el 30 de junio de 2005, el Congreso traspasó el control de las sicavs, incluido su régimen fiscal, a la CNMV. No creo que fuese una buena idea que el único régimen fiscal que no controlase Hacienda fuera el de las sicavs, y mucho menos que los beneficios fiscales se consiguiesen contratando inversores ficticios. Y sí, esta era una opinión generalizada, pero la situación se fue prolongando hasta 2021.

Ese año, en la Ley de Medidas de Prevención y Lucha contra el Fraude Fiscal, la Ley 11/2021, se acordó una modificación, aparentemente menor en el régimen de las sicavs, para «intensificar su carácter colectivo»: que cada inversor debía tener una inversión mínima de 2.500 euros para que contase. No obstante, esa modificación se realizó en la Ley del Impuesto sobre Sociedades, lo que significaba que la controlaría, a partir de 2022, la Agencia Tributaria. Si las sicavs estimaban que no iban a poder cumplir y «seguir siendo colectivas», entonces podían disolverse o transformarse antes de finalizar el año 2022.

En septiembre de dicho año, en su informe anual la CNMV, tras efectuar un requerimiento a estas entidades, hacía un balance de la reforma: «Partiendo de una situación a 31 de diciembre de 2021 con un total de 2.286 sicavs inscritas (con un patrimonio bajo gestión de 29.026 millones de euros y con 349.876 accionistas) se estima que, como consecuencia de esta modificación fiscal, se producirá la desaparición de 1.679 sicavs (bien porque son liquidadas o bien por transformarse en otro tipo de sociedad) que representan el 73,4 por ciento del total inscritas (y el 50 por ciento del patrimonio bajo gestión a 31 de diciembre de 2021). Continuarían por el momento 448 sicavs que representan el 19,6 por ciento del total inscritas y el 39 por ciento del patrimonio bajo gestión (unos 11.400 millones de euros)». A la fecha de cierre del informe anual de la CNMV, quedaban pendientes de contestar al requerimiento de esta 159 sicavs (el 7 por ciento), con un patrimonio bajo gestión de 2.785 millones de euros.

La realidad era que tres cuartas partes de las sicavs no eran realmente colectivas, o al menos se veían incapaces de cumplir con los requisitos legales, si estos se los hubiera controlado, como cualquier otra cuestión de impuestos a cualquier ciudadano, la Agencia Tributaria. Lo que había cambiado era sólo quién ejercía el control, porque el requisito fundamental era el mismo, tener 100 inversores, eso sí, ahora con una inversión mínima de 2.500 euros. Y, por cierto, esto es algo más que una encuesta, ya que las sociedades tienen un tipo del 25 por ciento, mientras que las sicavs pagan el 1 por ciento y tres cuartas partes de las entidades habían decidido dejar de serlo.

«Un sistema fiscal vale en la medida en que vale la Administración tributaria encargada de gestionarlo». No es lo mismo que un beneficio fiscal lo controle la CNMV o que lo haga la Agencia Tributaria, incluso antes de que esta haya podido controlar nada; he aquí la primera lección de todo esto.

Sin embargo, hace algunos años la entonces vicepresidenta del Gobierno, Elena Salgado, afirmaba que «los capitales se mueven a la velocidad de la luz» como argumento para no tocar el régimen fiscal de las sicavs, y sobre todo su control, a fin de evitar una fuga de capitales. Pues bien, la fuga de capitales se produjo: la inversión de las sicavs en España pasó de 11.571 millones de euros en 2012 a sólo 3.414 millones en 2020, con una caída superior al 70 por ciento. Y no sucedió absolutamente nada. Aquí destaca la caída de la inversión en deuda, que pasó de 6.022 millones a 732 millones, lo que incluye deuda tanto pública como privada. Pensemos que sólo la deuda pública en circulación en España supera los 1,4 billones (con «b») de euros, unas doscientas mil veces más.

En 2020 y 2021, cerca del 90 por ciento de la inversión de las sicavs estaba fuera de España. La cuantía que quedaba en nuestro país era insignificante. Por supuesto, queda la pregunta de si estaba justificado un beneficio fiscal de este calibre (reducir el tipo del impuesto de sociedades del 25 al 1 por ciento) para mantener estas inversiones en España, lo que además no se puede controlar en un entorno de libertad de movimiento de capitales. Otra pregunta, evidente, es el grado de justicia de que algunas grandes fortunas tributasen al 1 por ciento por el resultado de sus inversiones y que los demás inversores pagasen los tipos habituales del impuesto de sociedades o el IRPF.

Con todo, la pregunta más importante, con independencia de las cuantías recaudadas o dejadas de recaudar, es si algún nivel de inversión justifica que se dé un régimen, el de instituciones de inversión colectiva, que no corresponde a entidades que lo cumplen, y luego, como no lo cumplen, se quite el control fiscal a la inspección de Hacienda.

Pero no sólo los ricos pagan los impuestos a la riqueza...

LOS IMPUESTOS A LA RIQUEZA QUE CASI TODOS PAGAMOS

Aunque el impuesto de patrimonio, o el de grandes fortunas, existe en muy pocos países, la tributación sobre la riqueza se da en todas partes, pero no sólo la pagan los ricos. En España, el principal tributo sobre la riqueza es el impuesto sobre bienes inmuebles, el IBI, que pagamos casi todos. Formalmente lo pagan los propietarios de inmuebles, pero económicamente su importe se suele repercutir a los inquilinos en los arrendamientos, y al final todos vivimos en una casa.

La verdad es que el impuesto sobre bienes inmuebles no es precisamente popular, porque no sólo lo pagan los ricos, salvo que se considere rico a cualquiera que tenga una vivienda. Aunque el IBI en España es muy inferior a los property taxes de los países anglosajones, la recaudación líquida del IBI en 2019 alcanzó los 14.562 millones de euros. Ese mismo año, la recaudación del impuesto de patrimonio fue de 1.163 millones.[104]El IBI recaudó casi trece veces más, pero sólo haciendo pagar por la riqueza inmueble, a un tipo que, salvo en el caso de los ayuntamientos vascos y navarros —donde es inferior—,[105]está situado entre el 0,3 y el 1,1 por ciento.

Se puede obtener una recaudación relevante de la propiedad inmueble, pero aquí no estamos hablando de que «paguen los ricos», sino de que lo haga prácticamente todo el que tenga un inmueble (hay algunas exenciones). El IBI no sólo es el principal impuesto y recurso de los ayuntamientos, sino que también es el principal impuesto sobre la riqueza en España. Es muy difícil de evadir, y fue el único impuesto cuya recaudación aumentó durante la crisis económica. En 2007 el IBI recaudaba 7.109 millones de euros a escala nacional, y en 2009 pasó a 8.572 millones de euros, un incremento del 20 por ciento, mientras caía la recaudación de todos los demás impuestos del sistema fiscal. En la última década, el incremento ha sido superior al 50 por ciento, y eso que las entidades locales cumplían con el objetivo de déficit y no tenían excesiva presión para mantener la recaudación (tan sólo estaban limitadas por la regla de gasto).

El IBI recauda trece veces más que el impuesto de patrimonio. Nuestras necesidades financieras se miden en decenas de miles de millones de euros, así que un impuesto que recauda poco más de mil millones al año no es más que un instrumento marginal, para lo bueno y para lo malo. Por cierto, cuando un «rico» tiene inmuebles soporta en la práctica una doble imposición por el efecto conjunto del IBI y el impuesto de patrimonio. La forma teórica de resolverlo sería que pudiese restar, de lo que tiene que pagar por impuesto de patrimonio (que grava todos sus bienes), lo que abona por el IBI. La realidad es que incluso el rico acaba pagando más por el IBI que por el impuesto de patrimonio, con lo que esta solución no es factible. Este es otro indicio del estado real de ambos impuestos.

GRAVAR LA RIQUEZA CUANDO SE TRANSMITE

España obtiene una recaudación superior a la media de la OCDE en la imposición sobre la propiedad y la riqueza. Sin embargo, el IBI no es más elevado que en los países de nuestro entorno, y la recaudación del impuesto de patrimonio no es significativa. Lo que ocurre es que en nuestro país la riqueza se grava cuando se transmite. Se hace a través del impuesto de transmisiones patrimoniales (ITP) y actos jurídicos documentados (AJD), cedido a las autonomías, y de un impuesto municipal que grava la revalorización de los terrenos de naturaleza urbana, más conocido como «plusvalía inmobiliaria».

Son dos impuestos que han dado muchos problemas. No está nada claro cuál es la capacidad económica que se pone de manifiesto por comprar una vivienda de segunda mano. Por otra parte, hay una evidente imposición en cascada, debido a que el impuesto sobre transmisiones patrimoniales onerosas se paga cada vez que se adquiere una vivienda, aunque haya sido vendida con anterioridad. La modalidad de actos jurídicos documentados grava fundamentalmente los préstamos hipotecarios. Al respecto ha habido una polémica enorme derivada de una sentencia del Tribunal Supremo que consideró que el sujeto pasivo, el que tenía que pagar el impuesto, era el banco. Esto tenía, además, efectos declarativos, es decir, una retroactividad de cuatro años. Posteriormente, el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo modificó el criterio, con lo que el contribuyente volvía a ser el que pedía la hipoteca. Un real decreto ley del Gobierno, convalidado en el Congreso, cambió de nuevo el sujeto pasivo, que pasó a ser —y es aún— el banco.

Sobre todo esto han corrido ríos de tinta. El comprador que no necesita financiación, y por consiguiente no tiene que pagar el impuesto de actos jurídicos documentados, ejemplifica que gravar la riqueza pueda hacer que paguen los menos ricos, en este caso los que tienen que pedir una hipoteca para comprar la casa. Al margen de eso, la recaudación del impuesto de transmisiones patrimoniales depende de cuántos inmuebles se vendan y a qué precio. Por eso, en situaciones de burbuja inmobiliaria, este impuesto recauda muchísimo, mientras que cuando cae el ciclo inmobiliario la recaudación se resiente. Este hecho, que es bastante elemental, no lo tuvieron en cuenta las CC.AA. en la anterior burbuja, ya que consideraron que estos ingresos eran permanentes, y con ese dinero financiaron gasto estructural. En sus tres modalidades (transmisiones patrimoniales, operaciones societarias y actos jurídicos documentados), se recaudaron en 2019 —un año récord de recaudación fiscal— 8.951 millones de euros. En 2007, en el pico de la burbuja, la recaudación ascendió a 16.374 millones. Buena parte de los ingresos de este impuesto no eran para siempre.[106]

La plusvalía municipal recauda unos 2.500 millones de euros anuales, y también ha sido objeto de una enorme polémica. El impuesto gravaba el incremento del valor de los terrenos por el paso del tiempo, pero los terrenos no siempre suben de precio. Con la crisis económica hubo casos de contribuyentes que tuvieron que pagar como si hubiesen ganado dinero, cuando en realidad lo habían perdido. Un caso de manual de impuesto confiscatorio.

En 2017 el Tribunal Constitucional consideró inconstitucional pagar como si se hubiese ganado dinero cuando en realidad se había perdido, e instó al Congreso a que modificase el impuesto, pero no se hizo.

En 2021 el Constitucional declaró inconstitucional el impuesto porque la base imponible no reflejaba realmente la capacidad económica.[107]En realidad, la base imponible de la plusvalía inmobiliaria era una combinación del valor catastral del terreno y del paso del tiempo.

Después de la sentencia, el impuesto quedó herido de muerte. Ello tuvo consecuencias económicas que podrían haber sido más graves, ya que es el segundo impuesto más recaudatorio de los ayuntamientos (en 2019 les permitió ingresar más de 2.500 millones de euros). Ante ese riesgo, el Tribunal Constitucional limitó efectos, con lo que los consistorios no se han visto obligados a devolver cuantías que ascendían en torno a los 10.000 millones. El Tribunal Constitucional estableció que no tendrían que devolverse los ingresos prescritos —de hace más de cuatro años— ni las situaciones administrativas y judiciales firmes. Además, el Constitucional tampoco permitió impugnar las autoliquidaciones, es decir, las declaraciones con ingreso, basándose en la inconstitucionalidad de las normas, si el contribuyente no lo había hecho antes de la sentencia.

Si no se hubiesen limitado los efectos y los ayuntamientos hubieran tenido que devolver todos los importes cobrados y no prescritos, se habrían enfrentado a decenas de miles de expedientes y habrían tenido que devolver varios miles de millones de euros, con un gran impacto no sólo en el déficit público, sino también en los presupuestos y las políticas municipales. Estas devoluciones enormes probablemente hubiesen terminado en subidas de impuestos a los demás contribuyentes.

Aun sin devoluciones, los ayuntamientos se quedaron sin su segunda fuente de ingresos. Esto se arregló mediante un real decreto ley que estableció, para salvar la constitucionalidad, que el contribuyente pudiese optar por calcular la plusvalía a partir de la diferencia entre el precio de compra y el precio de venta, en lugar de emplear el sistema objetivo del paso del tiempo establecido por la ley.

En aquel entonces pensaba que se debería haber aprovechado para racionalizar el impuesto, y es una lástima que no se intentase.

La mejor alternativa es aprovechar la situación para modernizar y simplificar el sistema fiscal. Si se quiere gravar una plusvalía, lo lógico es calcularla por diferencia entre el precio de compra y el de venta. Es cierto que eso ya tributa en el IRPF a tipos entre el 19 y el 21 por ciento. Ahora bien, los ayuntamientos podrían exigir un recargo, al menos sobre la plusvalía del suelo, pero no tienen los datos que sí tiene en parte la Agencia Tributaria, y que luego completan los ciudadanos cuando realizan su declaración del IRPF.

Cuando se declara una ganancia de patrimonio por venta de un inmueble en el IRPF, Hacienda ya conoce la referencia catastral y el importe cobrado. Lo que no conoce es el precio de compra, que declara el contribuyente, y que puede ser comprobado. Una vez conocido el precio de compra, Hacienda ya tiene todos los elementos para calcular un eventual recargo que pueda establecer cualquier ayuntamiento e ingresárselo. Un sistema similar se puede realizar en el impuesto de sociedades para los inmuebles que vendan las personas jurídicas. Y en otros casos como donaciones o fallecimientos, esto también se podría gestionar por la Agencia Tributaria o en su caso por las administraciones autonómicas.

No tiene ningún sentido que el mismo hecho, ganar dinero vendiendo un piso, se declare y se gestione dos veces, de dos formas distintas, porque una parte de los ingresos va a dos administraciones: es duplicar gastos de gestión y tiempo y gastos del contribuyente. De hecho, la mitad del IRPF corresponde a las CC.AA. y la otra al Estado, y se gestiona como un solo impuesto por la Agencia Tributaria. Y tampoco tiene sentido que conociendo la plusvalía real se tribute con una plusvalía objetiva o ficticia. No sólo no tiene sentido, sino que es inconstitucional y no se puede aplicar. [108]

Todo esto revela una situación caótica del sistema fiscal. Más que ante un sistema, nos encontramos ante un conjunto deslavazado de impuestos. Algunas cosas no las grava y otras las grava dos veces. En teoría, estos impuestos sobre la riqueza deberían ser los que mejor gravasen la capacidad económica, pero la realidad es muy distinta. Claro que necesitamos una reforma en profundidad, pero el objetivo debe ser racionalizar, simplificar y reducir la burocracia en las administraciones, que se podría emplear en otras cosas, así como evitar los costes de cumplimiento y que los contribuyentes pierdan el tiempo.

Únicamente con los impuestos sobre la riqueza no podremos obtener toda la recaudación que necesitamos, y mucho menos si se pretende que sólo paguen los muy ricos. Por antipático que resulte, si no se toca a las clases medias y su riqueza inmueble, la recaudación será absolutamente insuficiente. Que el patrimonio de las clases medias esté concentrado en inmuebles, sobre todo en la vivienda habitual, no sólo ocurre en España, aunque aquí la concentración de este patrimonio en inmuebles es mayor que en otros países de Europa.

Si el punto de partida era que «paguen los ricos» como solución a todos los problemas, la conclusión realista es que, en algunas ocasiones, las distorsiones que se crean son de tal calibre que no justifican una recaudación muy escasa y que los más ricos entre los más ricos evitan. Si España es casi el único país de la OCDE que tiene un impuesto de patrimonio, habría que plantearse si el error estuvo en suprimirlo o en resucitarlo. Curiosamente, en cualquier caso, el responsable sería el mismo Gobierno, el del expresidente José Luis Rodríguez Zapatero, que lo suprimió en 2008 y lo resucitó justo antes de ir a las urnas en 2011.

En el próximo capítulo abordamos el caso más extremo del caos, la desagradable realidad de la muerte y veinte sistemas distintos de equivocarse: los veinte impuestos de sucesiones que hay en España.

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La muerte y los impuestos.

Los veinte impuestos

de sucesiones en España

LA MUERTE, EL CAOS Y LOS IMPUESTOS

Señalaba Benjamin Franklin —véase la cita que abre este libro— que solo hay dos cosas seguras en este mundo, la muerte y pagar impuestos. Sin embargo, la respuesta a «¿cuántos impuestos hay que pagar cuando se recibe una herencia en España?» es cualquier cosa menos una certeza, y se asemeja más bien al caos en estado puro. En España teníamos como mínimo veinte regímenes distintos del impuesto de sucesiones, lo que es tanto como decir veinte formas o más de equivocarse. Hay un régimen diferente en cada una de las quince comunidades autónomas de régimen común. Además, existe un impuesto distinto en cada diputación foral vasca, lo que hacen tres más. La Comunidad Foral de Navarra tiene un impuesto distinto, cuyo tipo general es del 0,80 por ciento en el caso de los cónyuges o las parejas de hecho. Había también peculiaridades en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Y, por último, hasta septiembre de 2014 los no residentes tenían el peor de todos los sistemas, el que fijaba el Estado.

Las diferencias son simplemente disparatadas. El impuesto estatal tiene tipos que pueden llegar a superar el 80 por ciento, lo que a todas luces parece confiscatorio. Semejante impuesto en favor del Estado por un capital adquirido mediante herencia equivale, en la práctica, a prohibir esta última, que es un derecho reconocido, junto con la propiedad privada, en el artículo 33.1 de la Constitución española. Evidentemente, si en una herencia hay que vender bienes para pagar el 80 por ciento de su valor, es más que probable que, cuando se vendan, no se pueda obtener todo el importe en el que están valorados, dando lugar a este resultado disparatado.

Dicho esto, el régimen general del impuesto prevé para la herencia de las empresas una bonificación del 95 por ciento bajo algunos requisitos. Esto quiere decir que heredar tres pisos puede suponer una carga fiscal superior a heredar un 1 por ciento de una empresa del Ibex 35, que es mucho más dinero, incluso dejando de lado las diferencias territoriales. En fin, lo peor de todo esto es que se trata de un impuesto que en 2019 permitió a las comunidades autónomas recaudar 2.249 millones de euros. Pensemos que con tipos inferiores, y con el mercado inmobiliario en circunstancias normales, las mismas comunidades recaudaron ese año 8.951 millones del impuesto de transmisiones patrimoniales. No obstante, a ninguna comunidad autónoma se le ocurre aplicar reducciones indiscriminadas del 99 por ciento en el ITP-AJD, como ocurre en sucesiones incluso sobre herencias ya bonificadas al 95 por ciento.

El impuesto de sucesiones existe en la mayor parte de los países, y es una de las garantías fundamentales de que haya un mínimo de igualdad de oportunidades y de meritocracia. Sin embargo, el impuesto es muy impopular. Los impuestos siempre lo son, pero es llamativo que haya más opiniones en contra del impuesto de sucesiones que del IRPF o incluso del IVA. El de sucesiones se paga una o dos veces en la vida, cuando se hereda. En cambio, el IRPF se paga, a menudo a tipos superiores, todos los años, y las correspondientes retenciones se detraen de la nómina todos los meses.

Aun así, más allá de los distintos puntos de vista, en el diseño de los veinte impuestos de sucesiones existentes en España hay problemas gravísimos. Pongamos el ejemplo más sencillo. Madrid tiene una bonificación del 99 por ciento en las herencias percibidas por padres, hijos y cónyuge del fallecido. Como esta bonificación no tiene límites, una herencia económicamente importante soporta unos tipos efectivos muy bajos: en lugar de un 45 por ciento, un 0,45 por ciento.

Parece muy poco, pero todavía podría ser menos. Por ejemplo, y esta es una norma del impuesto estatal, si lo que se hereda es una participación en una sociedad sobre la que el fallecido tenía derecho a aplicarse la exención en el impuesto de patrimonio (art. 4.8 de la Ley del Impuesto sobre el Patrimonio), que hemos visto en el capítulo anterior, entonces, además de una bonificación del 99 por ciento tenemos otra, compatible, del 95 por ciento. El efecto conjunto de ambas es dividir por dos mil la carga fiscal original, es decir, no pagar prácticamente nada. Tengamos en cuenta que nada menos que el 40 por ciento de lo declarado en el impuesto de patrimonio eran bienes exentos precisamente por esta norma.

La bonificación del 95 por ciento a las empresas familiares es una norma común, pero las exenciones, bonificaciones, etc., no. Esto supone diferencias en la carga fiscal, entre no pagar casi nada o pagar un porcentaje significativo del patrimonio heredado, en función, exclusivamente, de vivir en un sitio u otro.

Además, dada la bonificación del patrimonio familiar empresarial, la realidad es que buena parte de la recaudación proviene de los inmuebles. Esto significa que, como la clase media y media-alta invierte su riqueza fundamentalmente en inmuebles, el impuesto acaba recayendo en ella, y de una forma completamente caótica. Por esa razón, y puesto que buena parte de la clase media accede a la propiedad inmueble por herencia, el tributo es sumamente impopular.

CONSTITUCIÓN Y DERECHO COMUNITARIO

Usted quizá se pregunte si este caos es compatible con la Constitución y el derecho comunitario. Para responder, veamos el pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la ley valenciana.

El 18 de marzo de 2015, el pleno del Tribunal Constitucional, por unanimidad, y siguiendo el informe del fiscal general del Estado, anuló un precepto clave de la ley valenciana, que establecía una bonificación del 99 por ciento en la cuota del impuesto sólo para los residentes en la Comunidad Valenciana. En el supuesto examinado por el tribunal, tres hermanos recibían una porción hereditaria de 841.999,40 euros. Las dos hermanas residentes en Valencia pagaban 1.985,96 y 2.184,55 euros; el hermano no residente, 202.210,86 euros. Eso supone una diferencia de cien a uno.

Para el fiscal, el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, la norma infringe la igualdad ante la ley del artículo 14 de la Constitución, el principio de igualdad en el sistema tributario del artículo 31 y el artículo 139.1 de la Constitución, que determina que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del Estado. Es difícil encontrar tanta unanimidad, como lo es estar en desacuerdo con una conclusión de puro sentido común: una diferencia de cien a uno en los impuestos por el mero hecho de residir o no en una comunidad autónoma no parece de recibo. En palabras del Tribunal Constitucional, «como señala con acierto el fiscal general del Estado, se ha utilizado un criterio de reparto de las cargas públicas carente de una justificación razonable y, por tanto, incompatible con un sistema tributario justo (31 CE)».

Si residir o no en una comunidad autónoma no puede justificar una diferencia de cien a uno en la tributación, entonces ¿tiene justificación que las CC.AA. puedan reducir a la centésima parte la carga fiscal? ¿Es compatible la cesión de esta capacidad normativa con un sistema tributario justo?

Esto se reconduciría hacia un mínimo de racionalidad limitando las competencias autonómicas a una horquilla. Previamente habría que hacer dos cosas: establecer unos tipos impositivos razonables, no confiscatorios, y que se aplicasen las mismas normas a las diputaciones forales vascas y a la comunidad autónoma de Navarra; o, siendo realistas, que no se apartaran demasiado. Por ejemplo, en el impuesto de sociedades del País Vasco se paga el 24 por ciento, mientras que el tipo general del impuesto en territorio común es del 25 por ciento. Aunque se trata de una ventaja fiscal, es gestionable, pero las brechas entre pagar un tercio del patrimonio heredado o no pagar nada no lo son. Recordemos que la carrera a la baja del impuesto de sucesiones se inició en Navarra, cuando las comunidades autónomas no tenían competencias normativas sobre el impuesto y no podían subirlo o bajarlo.

El 3 de septiembre de 2014, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea consideró que el impuesto de sucesiones español y la norma que atribuía competencias a las comunidades autónomas eran contrarios al derecho comunitario por discriminar a los no residentes. Las CC.AA. y las diputaciones forales habían establecido bonificaciones y reducciones que mejoraban el régimen general del Estado, lo que suponía discriminar a los no residentes, que no podían disfrutar de estos beneficios fiscales, en contra de las obligaciones de España en virtud de los tratados comunitarios. Esta sentencia parecía la gran oportunidad para reformar el impuesto, como había demandado el comité de sabios nombrado por el Gobierno. Sin embargo, lo que se hizo fue poner un parche, permitiendo que los no residentes comunitarios pudiesen acogerse a un régimen autonómico con sus bonificaciones.

El impuesto de sucesiones necesita una reforma a fondo porque no cumple ninguno de sus objetivos; distorsiona, recauda poco y aumenta las desigualdades. Al mismo tiempo es un elemento muy difícil de sustituir en la lucha contra las desigualdades de oportunidades. Requiere establecer un consenso sobre qué se pretende. El objetivo no debería ser recaudar mucho más, algo sumamente difícil en un impuesto de este tipo, sino recaudar una cuantía similar de una forma más equitativa y racional y menos distorsionadora. No parece que sea tan difícil, porque el actual impuesto es un desastre sin paliativos y necesita rehacerse de nuevo si se quiere que sobreviva. No es que sea urgente, es que llevamos años de retraso.

29

El gasto público. Recortes y populismo fiscal

«de izquierdas» y «de derechas»

EL MITO DEL GRAN DESPILFARRO Y LAS CIFRAS

Una vez examinados los grandes instrumentos del sistema fiscal, en este capítulo hablaremos del gasto público. Para equilibrar las cuentas del Estado, entendido en términos amplios como el sector público, la alternativa a aumentar los ingresos es recortar los gastos. El recorte del gasto público en abstracto puede ser popular, pero cuando se desciende a partidas concretas no siempre es así, por ser muy suave.

A veces es conveniente, e incluso imprescindible, realizar recortes en el gasto público. La contrapartida es malestar social, y tiene consecuencias económicas negativas. Es un terreno propicio para el populismo fiscal de izquierdas y de derechas.

Una de las versiones del populismo de derechas sostiene que se pueden equilibrar las cuentas del Estado recortando gasto superfluo. La otra gran versión populista es que todo lo que hay que hacer es bajar los impuestos, porque así se recauda más y se puede financiar todo lo que se quiera. Pero, centrándonos en la rebaja de «grasa superflua», todo son ventajas, porque no provocará efectos económicos ni sociales negativos. Para ver qué tiene de real todo esto, lo que hay que hacer es comprobar las cifras. En 2020 el déficit público ascendió a 122.900 millones de euros, mientras que en 2017, 2018 y 2019 osciló entre 30.000 y 35.000 millones de euros. Estos datos nos dan una idea somera del déficit crónico que tenemos cuando las cosas van bien y del brutal efecto que tuvo la pandemia en el incremento del gasto público.

De todo el presupuesto público, las partidas principales son las pensiones, la sanidad y la educación, por este orden. Si excluimos estas tres, resulta sumamente complicado recortar decenas de miles de millones de euros, que es lo que se necesita para reducir a cero el déficit, y ello sin tener en cuenta el enorme agujero que causó la pandemia en las cuentas públicas. Por supuesto, cualquier versión populista dirá que no se van a tocar ni las pensiones, ni la sanidad ni la educación.

Como hemos explicado en el capítulo 23, las pensiones y el gasto sanitario total de las administraciones públicas representan más del 40 por ciento del gasto público consolidado total. Sumemos a ello los intereses de la deuda, unos 30.000 millones de euros, que no se pueden dejar de pagar, o los gastos de personal y corrientes del Estado y de la Seguridad Social, otros 34.000 millones.[109]Esta última partida se puede recortar, pero, si se redujera a cero, el Estado y la Seguridad Social dejarían de funcionar. Un recorte ambicioso del 10 por ciento permitiría ahorrar 3.400 millones de euros, lo que sería un ahorro, pero no, ni mucho menos, cuadrar por sí sólo las cuentas públicas.

Por descontado, se puede racionalizar eliminando duplicidades y gestionando mejor. Lo que no es posible es obrar milagros. No es posible un recorte sustancial del gasto público sin efectos económicos y sociales negativos, sin que los ciudadanos perciban que tienen peores servicios públicos o que se reducen sus prestaciones por desempleo o sus pensiones.

Un efecto obvio de la pandemia es una mayor demanda de servicios sanitarios y de gasto público, salvo que se quiera optar por un modelo privado. La experiencia de países como Estados Unidos indica que el gasto que los ciudadanos soportan en un esquema privado es superior. Una de las implicaciones directas de las enfermedades contagiosas es que la salud y la seguridad de cada individuo dependen de los servicios sanitarios que reciba toda la población, lo pueda pagar o no.

Pese a la pandemia, la esperanza de vida va felizmente en aumento. En paralelo la tasa de natalidad disminuye, así que la población envejece y ocasiona un mayor gasto sanitario y en pensiones, algo que se acentuará a medida que la generación del baby-boom pase de la mediana edad a la vejez. Como hemos visto en el capítulo 23, sólo el mayor gasto en pensiones supondrá varios puntos de PIB, es decir, varias decenas de miles de millones de euros.

Por otra parte, debido a la pandemia hemos acumulado muchísima deuda pública, que alcanzaba un 115 por ciento del PIB al finalizar 2022. Como el BCE está endureciendo su política monetaria, como veremos en el capítulo 33, cada vez pagaremos más intereses por la deuda. Esto no es inmediato, pero sí inexorable. La duración media de la deuda pública española es de unos ocho años. Esto quiere decir que, de media, en ocho años, se habrá renovado todo el importe. Algunos títulos a corto plazo se habrán renovado varias veces, y otros, a muy largo plazo, todavía no lo habrán hecho. Si tenemos en cuenta que, todos los años, además hay que emitir nueva deuda, a tipos más altos, para financiar el déficit, en seis o siete años, los nuevos intereses se aplicarán a un importe equivalente al de nuestra deuda actual.

Así, una subida de dos puntos, que ya la hemos sufrido a finales de 2022, supondrán 2,3 puntos de PIB de mayores gastos financieros al año, unos 25.000 millones de euros. Esto es una hipótesis optimista, basada en que no siguen subiendo los tipos de interés y en que no aumenta la prima de riesgo, el diferencial que pagamos, por nuestro riesgo, frente a los países centrales del área euro.

Si ese es el panorama que tenemos, en el que aproximadamente la mitad del gasto crecerá de forma automática por encima de la evolución previsible de las magnitudes macroeconómicas, entonces habrá que afrontar recortes, pero sólo con el «despilfarro» que denuncia el populismo de derechas no va a ser suficiente.

Podemos ser un país con menor gasto público y menores impuestos. Estados Unidos tiene nivel de gasto público menor que cualquier país de la Unión Europea. Por eso no ha necesitado tener un impuesto indirecto tan recaudatorio como el IVA, y también tiene impuestos más bajos a los combustibles. La otra cara de la moneda es que la sanidad y la educación universitaria son muchísimo más caras y las pagan los individuos directamente, con lo que no pueden destinar esas rentas a otros fines. También hay unas infraestructuras mucho peores.

La opción de un menor gasto público es políticamente legítima, pero hay que hacer política para adultos y contar la verdad: esto supone menos servicios públicos. Partiendo de la terrible factura de la crisis de la COVID-19 y de lo que arrastrábamos de la crisis anterior, es posible que los recortes no sólo sean dolorosos, sino que no sean suficientes para reducir impuestos de forma global. A mí me gustaría que los datos fueran otros, pero las cifras son las que son, y el peor veneno intelectual son siempre las mentiras que nos contamos a nosotros mismos.

EL GASTO QUE NO HAY QUE PAGAR Y OTRAS LEYENDAS URBANAS

¿Hay que mantener un mínimo de estabilidad fiscal? La respuesta ortodoxa es que sí. Es cierto que un Estado no es una familia, y puede financiarse con más facilidad, pero todo tiene un límite. Cuando empezó la pandemia, los bancos centrales dieron las máximas facilidades financieras y adquirieron toda la deuda nueva que fueron emitiendo los estados. Pensaba entonces, y sigo pensándolo ahora, que era la mejor política económica posible, pero que simplemente se estaba ganando tiempo y que al final el coste económico de la pandemia tendría que pagarse.

A mediados de 2021 comenzaron las presiones inflacionarias. Parte del incremento de precios se debía a factores de oferta, como restricciones en algunas zonas del mundo, la ruptura de las cadenas de suministro globales o el efecto de la transición ecológica que hemos visto a lo largo del libro. Pero la otra cara de la inflación era la pérdida del valor de la moneda, es decir, que la oferta de dinero era superior a su demanda, y esto se debía tanto a los tipos de interés negativos como a la cantidad de dinero puesto en circulación comprando activos financieros, especialmente deuda pública.

Algunos comentaristas señalan que la crisis económica derivada de la pandemia se ha gestionado mejor y con menos costes que la anterior crisis financiera de 2008-2013. Esto es una verdad a medias, en parte fruto de la distinta naturaleza de la crisis. Sin embargo, han aumentado los desequilibrios en la cantidad de dinero en circulación y en la deuda pública acumulada por los estados. Que los bancos centrales aumentasen la cantidad de dinero en circulación y comprasen deuda, permitiendo que los estados se pudiesen financiar, fue una decisión acertada, al menos en mi opinión, pero no fue gratis. En el momento en que, con el fin de las restricciones, la demanda se hizo efectiva, apareció la inflación, y para combatirla fueron subiendo los tipos de interés y el coste económico de la pandemia se hizo visible. La actuación de los bancos centrales permitió trasladar al futuro y al sector público unos costes que de otra forma no se hubiesen podido asumir, evitando un daño económico inmediato aún mayor, pero los costes no desaparecen solos.

Es preciso reequilibrar los ingresos y gastos o reducir ese desequilibrio, y ello es necesario, además de por la propia necesidad de equilibrar las cuentas, porque es imprescindible como política antiinflacionista. Que el Estado gaste más de lo que ingresa supone una mayor presión de demanda. En estas circunstancias, cuando no hay oferta suficiente, el resultado es necesariamente un mayor aumento de los precios. Y, para evitarlo, los bancos centrales tendrían que subir aún más los tipos de interés. Esto supone más gasto de los estados, precisamente porque la deuda pública en circulación ya es muy alta.

Aun así, pensar que esto se hace por sí solo, o con recortes de los que nadie se entera, es una forma de autoengaño. La otra alternativa es la subida de impuestos. Es cierto que la presión fiscal en España se ha incrementado en los últimos años, sin necesidad de subir impuestos. No todas las causas de esta mayor presión fiscal son fáciles de explicar, pero en parte se debe a la disminución de la economía sumergida y a la mejora del cumplimiento fiscal de los contribuyentes. Esto pueden parecer buenas noticias, y en parte lo son. Sin embargo, también reduce el margen para incrementar los ingresos mediante la lucha contra el fraude. Lo que sí es cierto es que la inflación mejora la recaudación de algunos impuestos, pero, al haberse vinculado las pensiones a la inflación, la partida más importante del gasto público también crece. A medio plazo, es bastante probable que otras partidas, como los sueldos públicos o los contratos, vayan asimismo al alza. Por supuesto, esto funciona también en sentido contrario; cuando las políticas antiinflacionistas empiezan a surtir efecto, la recaudación fiscal lo nota.

El gasto y el endeudamiento público causados por la pandemia se pueden acabar pagando vía impuestos. Dependiendo de cómo se articulen estos impuestos, ya sabemos que se pueden pagar en la nómina —vía IRPF o cotizaciones sociales—, o bien por medio del consumo —vía IVA o impuestos especiales—. Su coste, cómo no, lo pagarían los contribuyentes. Y no olvidemos dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, que estos impuestos no sólo los pagarían los ricos, las malvadas grandes multinacionales y las empresas contaminantes. En segundo lugar, exigir decenas de miles de millones de euros más en impuestos reduce el crecimiento económico. Nada es gratis.

Volviendo a la cuestión del gasto que no hay que pagar, pongamos dos ejemplos, uno de izquierdas y otro de derechas. Al de izquierdas nos referíamos en el primer capítulo de este libro, el manifiesto de condonación de la deuda encabezado por Thomas Piketty y otros economistas.[110]El planteamiento era sencillo:

Los ciudadanos están descubriendo, algunos de ellos con consternación, que casi el 25 % de la deuda pública europea está ahora en manos de su banco central [...] Nos debemos el 25 % de nuestra deuda a nosotros mismos.

[...]

Hagamos un contrato entre los Estados europeos y el BCE. Este último se compromete a condonar las deudas públicas que posee (o a transformarlas en deudas perpetuas sin intereses), mientras que los Estados se comprometen a invertir las mismas cantidades en la reconstrucción ecológica y social. Estas cantidades alcanzan ya casi 2.500.000 millones de euros para toda Europa.

Para el vicepresidente del BCE, Luis de Guindos, esta propuesta era contraria a los tratados europeos y «no tenía ningún sentido ni económico ni financiero». Esta propuesta efectivamente era contraria a los tratados y no fue aceptada. Pero, además, no tenía sentido financiero porque los estados del área euro son los accionistas del BCE, y tendrían que cubrir las pérdidas que el BCE experimentase con la condonación de la deuda. Por cierto, quedarse la deuda en balance y no exigir intereses ni devolución es exactamente lo mismo que condonarla y tiene los mismos efectos.

Pero, el principal problema era económico, porque esta propuesta dificultaba, y de forma extraordinaria, la política monetaria del BCE. La razón es que consolidaba, «de forma perpetua», la enorme cantidad de dinero inyectada en la economía en los programas de expansión cuantitativa y de compras por la pandemia. El BCE ya no tendría capacidad en el futuro para retirar este dinero de circulación para mantener la inflación a raya. La razón es que la liquidez se inyectó comprando deuda y se reduce vendiéndola. Y si se ha condonado la deuda, el BCE ya no tendría nada que vender.

El principio económico fundamental de la economía es que los recursos son escasos. El principio contable fundamental es el de la partida doble, es decir, los recursos tienen una contrapartida. Los 2,5 billones de euros que proponía «movilizar» Piketty se pagarían con un impuesto, con la inflación, que abordaremos en el capítulo 33.

Para concluir, pongamos un ejemplo de populismo fiscal de derechas en estado puro, el plan fiscal de Liz Truss, la primera ministra británica que sustituyó a Boris Johnson en septiembre de 2022. El plan fiscal consistía en «congelar» las facturas eléctricas de los británicos, aunque la energía, importada, aumentase de precio. Esto suponía, según estimaciones conservadoras, un gasto de unos 130.000 millones de libras (que ahora cotiza en niveles similares al euro y al dólar), en una economía que viene a ser el doble que la española. Esto es un incremento sustancial del gasto público. Eso sí, según Truss, esto iba a permitir reducir considerablemente la inflación, porque la energía no subiría de precio...

Y esto, ¿cómo se iba a pagar? Pues... reduciendo impuestos, por valor de unos 45.000 millones de libras al año. Se trataría de la segunda rebaja fiscal de mayor calado de la historia de Reino Unido, de más del 2 por ciento del PIB. Es decir, un aumento importante del gasto se iba a pagar reduciendo impuestos, lo que aumentaría el crecimiento económico. Algunas medidas serían: una rebaja de cinco puntos (del 45 al 40 por ciento) del tipo máximo del IRPF; una bajada de un punto (del 20 al 19 por ciento) del tipo mínimo (aunque no lo parezca esto supone mucho más dinero, porque todos los contribuyentes pasan por el primer tramo y muy pocos por el último); la anulación del incremento de 1,25 puntos de las cotizaciones sociales; la suspensión de la subida del impuesto de sociedades del 19 al 25 por ciento prevista para 2023, y un aumento de 125.000 libras del mínimo exento para el impuesto del 5 por ciento en la compra de vivienda. Por último, se restablecería la exención del IVA a los turistas.

Esto, además de su enorme carga ideológica en favor de los más adinerados, tenía el inconveniente de que era más una carta a los Reyes Magos que un plan presupuestario. O, si lo prefieren, Truss parecía creer firmemente en la servilleta de la curva de Laffer. Sin embargo, el resultado fue una brutal caída de la libra en los mercados financieros, tanto frente al dólar como respecto del resto de las monedas. La razón estribaba en la falta de confianza en el Tesoro británico, y de paso también en la economía. Por cierto, como el petróleo y el gas se pagan en dólares, la caída de la libra iba a suponer más déficit si se quería costear la congelación de facturas. Pero, además, todas las importaciones iban a ser más caras, lo que aumentaría la inflación... En unos días Truss, sin atreverse a dar la cara, por cierto, tuvo que anular este plan, que le acabó costando el puesto tras una rebelión de su propio partido.

Un par de detalles reseñables de esta propuesta fiscal: es cierto que el aumento de gasto era superior a la reducción de impuestos, pero las subvenciones iban a ser temporales, mientras que las rebajas fiscales iban a ser permanentes. Por otra parte, el crecimiento tras una expansión de demanda sucede, pero nunca es suficiente para financiar una expansión fiscal. Sin embargo, en este caso, de producirse el crecimiento sería de la producción de un petróleo y gas que se tienen que importar. Es decir, y esta es una de las causas de la brutal reacción de los mercados financieros, Truss estaba financiando con su plan fiscal el crecimiento y la recaudación de impuestos en sitios como Emiratos, Arabia Saudí, o incluso Rusia.

Como vemos, el populismo de que el gasto público se paga con rebajas de impuestos es una fantasía con resultados catastróficos. Por eso, hay que ser conscientes de que la factura de la pandemia se pagará, al menos en parte, con menos gasto público en el futuro, aunque sea doloroso. Recordemos que en 2020 el gasto público supuso un 52,4 por ciento del PIB. Es una cuantía que no podemos recaudar. El máximo lo alcanzamos en 2021 y fue un 43,74 por ciento del PIB (casi ocho puntos de diferencia, unos 100.000 millones de euros). Parte del ajuste tendrá que venir, sí o sí, del gasto. Para entender el coste público de la crisis y quién lo paga, hay que echar un vistazo a las comunidades autónomas, que son las administraciones que más volumen de gasto público gestionan en España, y a su complejo y oscuro sistema de financiación.

30

La financiación autonómica y su efecto

en las crisis económicas

LA OSCURIDAD Y LAS CIFRAS

«Autonomía financiera es autonomía política» (Jordi Pujol). Se puede estar en desacuerdo con muchas de las cosas que dijo e hizo Jordi Pujol i Soley, expresidente de la Generalitat de Catalunya —yo lo estoy—, y al mismo tiempo reconocer que la columna vertebral del reparto territorial del poder en España es el sistema de financiación autonómica.

Dicho sistema es simplemente ininteligible, y alcanza sus mayores cuotas de oscuridad en el régimen foral, que trataremos en el siguiente capítulo. En mi opinión, que el sistema sea ininteligible es todavía más problemático que el hecho de que sea injusto, que también lo es. Para intentar arrojar algo de luz, creo que lo mejor es dar cifras. Pero antes empezaremos por exponer algunos conceptos básicos.

¿Qué hacen las CC.AA.? En principio, muchas cosas, pero lo más relevante es ver en qué se gastan el dinero y de dónde proviene. Las CC.AA. son las administraciones que más gastan, y lo hacen en sanidad, educación y, en mucha menor medida, en servicios sociales. Esto ya ocurría antes de la pandemia.

En la siguiente tabla se puede ver en qué se gastaron las CC.AA. sus presupuestos en 2018:

TABLA 9. Clasificación funcional del gasto de las comunidades autónomas. Datos consolidados (en miles de euros)[*]

Si se excluye la deuda pública, que no es el pago de intereses sino el total, incluida la amortización de títulos, las CC.AA. gastaron 153.000 millones de euros, además de 4.384 millones en intereses.[111]De esos 157.000 millones, 64.741 millones fueron a sanidad, 39.573 a educación y 12.575 a servicios sociales, tres partidas que absorbieron el 74,5 por ciento del gasto autonómico antes de la pandemia. Se puede recortar en alta dirección o en servicios generales, pero hasta cierto punto. Sin dirección y sin servicios generales, los servicios públicos dejarían de funcionar. En consecuencia, el ahorro que se puede obtener es muy limitado. Podemos discutir si se tendrían que haber cedido, por ejemplo, las competencias de justicia a las CC.AA., pero invertir recursos seguiría siendo necesario. Ni que decir tiene que en el país con más paro de la Unión Europea habrá que hacer políticas activas de empleo, aunque el uso de fondos en este ámbito sea mejorable.

Si queremos ahorros sustanciales, entonces no queda más remedio que hablar de sanidad y educación, y aquí está bastante claro que los ciudadanos no quieren recortes. Esto también implica que optar por un Estado centralizado —una opción política legítima, aunque no es la que elegimos los españoles en la Constitución de 1978— no supone, ni por asomo, un ahorro espectacular, ni siquiera en los supuestos más optimistas. Si hay que mantener abiertos los hospitales y las escuelas, la mayor parte del gasto seguiría. Quizá se podrían hacer cosas parecidas con algo menos de dinero, pero eso también pasaría si las CC.AA. mejorasen su gestión.

Ahora veamos con qué se financian las CC.AA. de régimen común, puesto que el sistema de Navarra y País Vasco no se parece en nada. La mayor parte del dinero procede del sistema de financiación autonómico: el 50 por ciento del IRPF (43.338 millones); el 50 por ciento del IVA (35.088 millones) y el 58 por ciento de los impuestos especiales (12.632 millones). En total, unos 92.000 millones de euros. Además, en 2018 las CC.AA. recibieron transferencias y otros recursos del Estado por valor de 15.600 millones de euros. Este es el importe que corresponde a ir sumando los fondos de financiación de garantía de servicios públicos fundamentales, de suficiencia global y convergencia autonómica. Algunas CC.AA. aportan a algunos de esos fondos, como Madrid o Cataluña, y reciben de otros. Al final, esto no consiste más que en repartir dinero que proviene de los grandes impuestos estatales. Por último, las CC.AA. de régimen común recaudaron 12.831 millones de euros de los impuestos cedidos que no están sometidos a liquidación (sucesiones, juego, ITP-AJD). Aquí la regla es que cada autonomía simplemente se queda con lo que recauda, aunque sean tributos cedidos por el Estado.

Recapitulando, el sistema de financiación de las CC.AA. reparte entre quince comunidades unos 120.000 millones de euros en recursos fiscales. Alrededor del 90 por ciento de esta cifra corresponde, o bien a la parte cedida de IRPF, IVA e impuestos especiales, o bien a transferencias, que en la práctica salen de estos mismos impuestos —y también del de sociedades—. Frente a esto, las CC.AA. recaudaron 12.831 millones de los tributos cuya gestión y buena parte de la normativa tienen cedidas, y otros 1.200 millones del impuesto de patrimonio. Además, de los impuestos que ellas mismas establecieron, los denominados «tributos propios», las CC.AA. recaudaron 1.238 millones.

La única autonomía que no tiene ningún tributo propio es Madrid, que en 2021, en una colosal renuncia fiscal, los eliminó todos. Madrid estaba recaudando unos cinco millones de euros a través de los dos tributos que tenía en vigor. Para que nos hagamos una idea, el presupuesto consolidado de la Comunidad Autónoma de Madrid incluía ingresos y gastos por unos 23.000 millones de euros.

El total de recursos que tuvieron las quince autonomías de régimen común en 2018 fue de unos 139.000 millones de euros. Casi todo proviene del sistema de financiación, y el resto son trasferencias del Estado y de la Unión Europea. Los tributos propios suponen menos del 1 por ciento de los ingresos.

EL REPARTO DEL DINERO

La cuestión más compleja es cómo se reparte el dinero. Por intentar arrojar un poco de luz, hay que distinguir dos etapas. Una primera es el reparto de los impuestos cedidos. Este es un tema técnico, y bastante bien resuelto. Por una parte, el 50 por ciento del IRPF se reparte en función del lugar de residencia habitual del contribuyente. Aquí las comunidades autónomas aprueban una tarifa completa —salvo la especial para rendimientos de capital mobiliario y ganancias de patrimonio, que es común, aunque se reparte al 50 por ciento—, y por tanto tienen amplias competencias normativas. En principio, cada contribuyente paga al Estado y al mismo tiempo a la comunidad donde reside.

El reparto del IVA y de los impuestos especiales se hace no en función de dónde se recauda sino de dónde se consume. Para eso, el Instituto Nacional de Estadística calcula el porcentaje de consumo en cada región para repartir el 50 por ciento del IVA y el 58 por ciento de los impuestos especiales de fabricación. Una solución de este tipo es técnicamente correcta, porque lo que no tiene ningún sentido es que la recaudación se la quede la comunidad donde esté la fábrica o donde se halle la sede de la empresa. En el impuesto de hidrocarburos no tiene sentido que el impuesto se lo quede la autonomía donde esté la refinería, y mucho menos que se quede en Madrid porque la petrolera tenga allí su domicilio fiscal. El reparto técnicamente correcto es en función del consumo.

A partir de aquí, empieza el caos. El principio debería ser que cada comunidad aportase en función de su renta y que luego recibiera según las necesidades de su población, en lo que se conoce como «población ajustada». Esto se materializa a través de distintos fondos, a los que siempre aporta el Estado, pero algunas regiones, teóricamente más pobres, reciben siempre; las demás reciben unos fondos y aportan en otros.

El resultado es que todas las CC.AA. se consideran mal financiadas, y todos los gobernantes autonómicos tienen a quién echarle la culpa: al sistema de financiación, a «Madrit» o al Gobierno de turno. Si el color político del partido que gobierna en la comunidad y en el Estado es distinto, entonces las quejas son más fáciles y expeditivas. El problema fundamental es que, aunque las comunidades autónomas podrían financiar políticas de gasto subiendo impuestos, resulta más cómodo hacerlo reclamando más dinero al Estado. Entre exigir más impuestos a los electores o intentar, y a veces conseguir, que paguen los demás, imaginen cuál ha sido la opción preferida.

El corolario es que, en cada reforma del sistema de financiación autonómico, el Estado ha tenido que poner dinero. En la de 2009, tuvo que aportar unos 11.000 millones de euros al año en nuevos recursos a costa del esfuerzo de los contribuyentes.

En términos generales, el sistema de financiación autonómico ha cumplido con el objetivo de suficiencia. Así pues, la educación y la sanidad, además de otras políticas sociales, se han podido organizar y financiar. En lo que falla es en transparencia. ¿Qué se puede decir de la justicia? Pues, efectivamente, que hay comunidades infrafinanciadas y otras sobrefinanciadas. Esto seguramente sea inevitable, pero las diferencias, incluso sin tener en cuenta las comunidades forales, son importantes. Para visualizar el grado de desigualdad regional en España, veamos en primer lugar el PIB per cápita por comunidades autónomas.

Como vemos, había importantes diferencias en el producto regional por habitante, y por tanto en la renta per cápita en 2019, pero los niveles de crecimiento real eran parecidos. Las comunidades autónomas están ordenadas por el PIB per cápita de 2019. Lo que ocurre en 2020 es que hay una caída brutal del PIB por habitante, que es mucho mayor en unos sitios que en otros. El pasado 19 de diciembre de 2022, el INE hizo públicos los datos del avance de la contabilidad regional de España del 2021. Ahí se puede ver como Baleares y Canarias crecían un 7 por ciento y un 5,5 por ciento, por encima del resto de España, pero sin llegar a compensar, ni mucho menos, la brutal caída del PIB per cápita en 2020, que se refleja en la tabla 10. Seguramente, la diferencia se seguirá reduciendo en los próximos años, aunque lo más probable es que no desaparezca por completo dados los daños estructurales que ocasionó la pandemia en el sector hostelero.

TABLA 10. PIB per cápita por comunidades autónomas (en euros)[*]

Madrid, Cataluña y Baleares tienen que aportar —además del Estado, que aporta la parte del león a estos fondos— a los dos fondos relevantes de solidaridad con las demás CC.AA., es decir, el fondo de garantía de servicios públicos fundamentales y el fondo de suficiencia global.[112]Por el contrario, otras CC.AA. que están por encima de la media no lo hacen. Baleares se ha visto más afectada en su economía que ninguna otra comunidad autónoma. El caso de Murcia y Valencia es todavía más inexplicable. Murcia tiene que aportar al fondo de suficiencia global, aunque el balance con el fondo de garantía de servicios públicos fundamentales todavía es positivo. Esto quiere decir que por lo menos se queda el importe de los impuestos generados en su territorio por los impuestos del sistema de financiación (que es medio sistema fiscal). En el caso de la Comunidad Valenciana, el importe global es negativo. Son dos comunidades con menos renta per cápita y subfinanciadas.

Este es uno de los índices sobre financiación que elaboró para la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) su director, Ángel de la Fuente, en mi opinión uno de los mayores conocedores de nuestro sistema de financiación autonómico. Aunque no es un dato estadístico como en el caso anterior, aun así, da una idea muy clara de los problemas de reparto del sistema de financiación.

TABLA 11. Índices de financiación relativos por comunidad autónoma[*]

Que Murcia no reciba fondos de suficiencia e incluso que los tenga que aportar, pese a tener menos renta per cápita que la media, es muy difícil de explicar. El caso de Valencia es todavía más inexplicable porque contribuye al fondo de garantía de servicios públicos fundamentales, aunque no sólo tiene un producto per cápita inferior a la media, sino que es la comunidad autónoma peor financiada de España en términos homogéneos, al menos según los datos de Ángel de la Fuente (que en este punto son una opinión generalizada). Por cierto, que el sistema de financiación produzca, en igualdad de condiciones, diferencias del 20 por ciento en la financiación ajustada por habitante indica que la reforma era necesaria antes de la pandemia, y que es extremadamente complicada desde un punto de vista político.

No sólo se trata de que una Administración tenga más fondos que otra y que sus funcionarios y directivos puedan estar más cómodos, sino también del acceso en condiciones de igualdad a los servicios públicos fundamentales que gestionan las CC.AA.

Si en el futuro hay que afrontar algún tipo de reducción del gasto público, una parte tendrá que correr a cargo de las CC.AA. Esto complica demasiado llegar a un consenso para la reforma del sistema. Este mecanismo de reforma sólo funciona si el Estado pone fondos adicionales, y ello sólo es posible si el aumento de impuestos determinado por el Estado es todavía más sustancial de lo que sería necesario para cerrar la brecha del déficit. La alternativa es que el Estado imponga una reforma obligatoria, algo que es posible pero costosísimo en términos políticos.

Una reforma parcial, corrigiendo las inequidades más evidentes, podría ser una opción; obviamente tendría un coste, pero muy inferior a una reforma global del sistema que sea aceptada por las quince autonomías de régimen común.

COORDINACIÓN FISCAL

Las CC.AA. disponen de una amplia autonomía para subir o bajar impuestos, y radica en dos ámbitos: el IRPF y los impuestos parcialmente cedidos por el Estado, sucesiones, patrimonio y transmisiones patrimoniales. Mientras que en el IRPF no hay excesivas quejas, al ser el impuesto más importante, en el caso de sucesiones y patrimonio ha habido todo tipo de problemas.

Sabemos que la recaudación de sucesiones y patrimonio es escasa. No son una parte importante de la financiación del Estado del bienestar. Tampoco son el núcleo de la financiación de las CC.AA. ni de su autonomía financiera. Son impuestos cedidos por el Estado, que puede cambiar las condiciones de la cesión mediante una ley estatal. Otra cuestión es que esto se considere políticamente oportuno o no.

Establecer algún tipo de horquilla en el impuesto de sucesiones o exigir un mínimo en el impuesto de patrimonio disminuiría la autonomía financiera de las CC.AA., pero no de una forma sustancial, como ocurriría si se suprimiesen las tarifas autonómicas del IRPF a cambio de una única tarifa estatal. En este sentido, el principio de coordinación financiera también existe, es constitucional y se aplica especialmente a los impuestos del Estado, estén o no cedidos.

Ahora bien, que esto se pueda hacer no implica que haya que hacerlo. ¿Están compitiendo deslealmente algunas CC.AA., atrayendo contribuyentes mediante las rebajas en patrimonio y sucesiones?

Apuntemos que el impuesto de sucesiones es simplemente el caos y que hay regímenes, privilegios e impuestos casi confiscatorios para todos los gustos. La bonificación de patrimonio al ciento por ciento en Madrid podría atraer a contribuyentes de renta alta, pero, en vista de cómo está el sistema, las cuotas que pagan estos contribuyentes en la parte cedida del IRPF, o lo que corresponde por el consumo, acaban en buena medida en los fondos que tiene que aportar la comunidad autónoma más rica al sistema de financiación. Desde un punto de vista práctico, aquí no hay tanto que ganar.

Otra cuestión que no afecta a la autonomía financiera, y sí al reparto de fondos, son las necesidades de gasto de cada región. Si la mitad del gasto de las comunidades es en educación y sanidad, sí que hay alguna implicación relevante. Cuanto mayor es la renta per cápita de la población, mayor es su demanda de sanidad y educación privadas. Correlativamente, la demanda de servicios educativos y sanitarios públicos es inferior. No obstante, aumenta la demanda de educación concertada, que también se paga con fondos públicos autonómicos, pero es más barata para las CC.AA. Quizá al lector no le sorprenda, pero la comunidad autónoma con mayor porcentaje de educación privada y concertada es la de Madrid.

Abordar esta cuestión desde el punto de vista de las necesidades financieras de las CC.AA., sin limitar su autonomía financiera, es seguramente un enfoque más práctico, aunque siga sin ser fácil.

El de patrimonio es un impuesto que existe en muy pocos países y que tiene gravísimos problemas para obtener un mínimo de recaudación sin generar distorsiones muy significativas. Por otra parte, el impuesto de sucesiones necesita una reforma global. En cualquier caso, ambos deberían desligarse de la financiación autonómica, porque si no será imposible lograr un mínimo consenso. Afrontar estas dos cuestiones, sobre todo en el caso del impuesto de sucesiones, sin incluir al País Vasco y Navarra, es políticamente imposible, y aunque no lo fuese seguirían existiendo distorsiones significativas por traslados que buscan pagar menos impuestos.

Aristóteles apuntó que la política es el arte de lo posible. En la espinosísima cuestión de la financiación autonómica, hay que intentar buscar puntos de encuentro, como por ejemplo actualizaciones más rápidas de la recaudación, ahora que se dispone de datos con mucha rapidez. En estas circunstancias, que la liquidación definitiva de impuestos cedidos se realice dos años después sólo genera problemas adicionales. Otra reforma viable es una mayor transparencia del sistema. Se puede llegar al mismo sitio con un sistema más sencillo que alguien entienda y que permita una mejor rendición de cuentas. Por último, se podría abordar una compensación parcial a las comunidades peor financiadas y cuyos ciudadanos son los claros perdedores del actual sistema. Aunque no lo resuelva todo, por lo menos reduciría el grado de desigualdad que genera el sistema.

31

El desconcierto del concierto y el convenio

EL PESO DE LA HISTORIA

«La historia es testigo de los tiempos, luz de la verdad, vida de la memoria, maestra de la vida y mensajera de la Antigüedad», advertía Cicerón. Así, la disposición adicional primera de la Constitución, que es el fundamento de los sistemas forales, posee un sabor arcaico y medieval que reconoce y ampara los «derechos históricos» de los territorios forales. En el mundo moderno los derechos se reconocen a los individuos o a los colectivos, pero no a la tierra. Es cierto que la historia da derechos, pero estos sólo se denominan «derechos históricos» cuando ya no se pueden explicar de otra manera. Así, un derecho histórico de la nobleza era no tener que pagar impuestos. Las cargas públicas las sostenían los campesinos y los villanos, habitantes de las ciudades. No está de más recordar esto, porque cualquier derecho supone siempre la correlativa obligación para otra persona. En cuestiones fiscales y de gasto público, lo que no pagan unos lo pagamos otros.

El sistema foral vasconavarro, en lo relativo a impuestos y financiación, es una singularidad. No existe en ningún otro sitio. Tiene un fundamento constitucional; es parte del acuerdo de la Transición. Aparte de eso, resulta muy difícil de explicar racionalmente, y, como veremos, no se puede extender a las demás CC.AA., aunque lo defienda el lendakari.[113]

Una aclaración: en este tema soy menos objetivo que en otros. Fui uno de los pocos diputados que votó en contra de la actualización del cupo y del concierto vasco en 2017. Además, redacté una enmienda a la totalidad de ambos proyectos de ley —la única que se ha presentado nunca a estos proyectos de ley en más de cuarenta años— impulsado por la absoluta opacidad de todo el proceso. Creo que este sistema no es eficiente ni justo, pero estaría dispuesto a aceptarlo si los ajustes, en particular el del IVA, tuviesen alguna relación con la realidad económica. Hay un problema con la negociación del cupo, pero palidece ante el ajuste del IVA.

En cualquier caso, resulta evidente que todo el sistema ha tenido un amplio apoyo parlamentario desde que en 1981 se presentó en las Cortes Generales el primer concierto económico de la democracia. También es cierto que el sistema está avalado por la Constitución, pero, como intentaré explicar a lo largo de este capítulo, la disposición adicional primera no lo avala todo.

El denominado «concierto» en el País Vasco y «convenio» en Navarra se puede resumir en que los cuatro territorios forales tienen una administración fiscal propia, recaudan todos sus impuestos y pagan, o deberían hacerlo, una compensación por los gastos generales del Estado que no asumen, como la Corona, la defensa o el servicio diplomático. La primera implicación es que existen cinco administraciones tributarias para un territorio y una población muy pequeños. La contribución a los gastos generales, y también a los servicios del Estado en territorio foral, se denomina «cupo» en el País Vasco y «aportación» en Navarra, y teóricamente no debería implicar, per se, insolidaridad, ya que una determinada contribución solidaria podría integrarse en el cálculo o negociación del cupo o de la aportación. Por supuesto, una negociación política no es lo mismo que un cálculo económico, ni en el procedimiento ni, mucho menos aún, en los resultados.

El sistema de concierto económico es muy antiguo, pero no es medieval. Tiene su origen en el siglo XIX, tras las guerras carlistas, y obligó por primera vez a que los habitantes de los territorios forales contribuyesen a los gastos generales del Estado. Este régimen perduró durante el siglo XX, hasta que Franco suprimió el concierto en Vizcaya y Guipúzcoa, consideradas «provincias traidoras», y lo mantuvo en Álava y Navarra, allí denominado «convenio económico». Con la llegada de la democracia, la institución del concierto económico se recuperó en Vizcaya y Guipúzcoa.

Desde entonces la actualización se debería haber hecho cada cinco años, pero no ha sido así. Se ha estimado que todo debe ser pactado entre las administraciones vasca y navarra, por un lado, y la Administración del Estado por otro. En el caso vasco, se presentan dos proyectos de ley que la Mesa del Congreso califica como de lectura única, es decir, que no se admiten enmiendas parciales. En el caso navarro se opta directamente por aplicar los acuerdos de la Comisión Coordinadora en lo relativo a la negociación de la aportación y otros ajustes. El último de los acuerdos está publicado en la página web de la Comunidad Foral de Navarra, lo cual es un avance en la transparencia de la gestión de los fondos públicos, porque no se hizo lo mismo con los anteriores.

Como no se le escapará al lector, desde un punto de vista democrático la situación es asimétrica y singular. Partiendo del clásico principio tributario de «No taxation without representation» («No se pueden exigir impuestos sin representación»), los ciudadanos de los territorios forales eligen a sus representantes en el Congreso, que votan los impuestos de los demás, los que se aplican en «territorio común». Pero los 350 diputados que representan a todos los españoles no pueden tocar una coma no ya de la regulación foral, sino tampoco del cálculo del cupo o de la aportación de los ajustes, que como veremos son mucho más importantes, ni mucho menos de la Ley del Concierto Económico o de la del Convenio, que son leyes fiscales sustantivas.

Tener cinco administraciones tributarias para una economía que es la tercera parte de la catalana o la madrileña no es eficiente ni barato. Por otro lado, como ha señalado reiteradamente la Asociación Profesional de Inspectores de Hacienda, esto dificulta la lucha contra el fraude fiscal y crea problemas en la operativa de los impuestos.[114]Veamos algunas cifras: el presupuesto que ejecutó la Agencia Tributaria en 2019 fue de 1.429,40 millones de euros para la gestión del sistema tributario y aduanero.[115]Las tres diputaciones vascas tuvieron un gasto en Administración tributaria de 155 millones de euros (gasto no financiero).[116]Habida cuenta de que el País Vasco tiene un PIB que supone alrededor del 6 por ciento del total estatal, es como si la Agencia Tributaria contase con un presupuesto anual superior a los 2.600 millones de euros, casi el doble del que tiene. Y todo esto sin tener en cuenta que hay funciones, como las aduanas o el control fiscal de los muy grandes contribuyentes, que ejerce la Agencia Tributaria y no las administraciones forales.

Uno puede tener la opinión que quiera sobre el hecho de que las diputaciones forales vascas y la Comunidad Foral de Navarra cobren sus propios tributos, al contrario que el resto de las CC.AA., donde los principales impuestos los gestiona la Agencia Tributaria. Ya hemos visto que la administración foral es más cara y obliga a muchas empresas a presentar más datos y declaraciones. Pero, efectivamente, esa parece que era la intención del Constituyente al redactar la disposición adicional primera, que se refiere a los «derechos históricos de los territorios forales». Se trata de una cuestión de autonomía financiera en grado máximo. Pese a todos los problemas que esto genera, se puede estar a favor, pero la realidad del sistema foral tiene otros aspectos.

Por otra parte, estos derechos «históricos» se pueden referir a los tributos existentes en 1978, pero no a los posteriores. Al menos en mi opinión, se pueden concertar otros tributos, pero esa es una decisión que corresponde a las Cortes Generales, y la han ejercido cediendo la gestión tanto del IVA como de los impuestos especiales sin estar obligadas constitucionalmente.

¿Se pueden concertar —o convenir— los impuestos indirectos? Nos referimos a los que se cobran a las empresas para que los repercutan a los ciudadanos, no al ITP-AJD, que, de hecho, cobran todas las CC.AA. (salvo en el País Vasco, que cobran las diputaciones forales). Pues bien, en el primer concierto económico de la democracia, en el de 1981, al igual que en los anteriores de la época de Franco, se prohibía expresamente concertar los impuestos especiales. El IVA se introdujo en España en 1986 con el ingreso en la Unión Europea.

Se puede ceder la recaudación de estos impuestos indirectos, IVA y especiales, pero se tienen que cumplir dos condiciones. Por una parte, el régimen sustantivo, es decir, lo que se paga de IVA o de impuesto de hidrocarburos, debe ser exactamente igual. Esto casi siempre se ha cumplido, y cuando no ha sido así, como en el caso del denominado «céntimo sanitario» —impuesto autonómico sobre hidrocarburos—, ha terminado en la derrota más costosa de la historia judicial española, con una sentencia del TJUE que obligó a devolver miles de millones de euros por aplicar un impuesto ilegal durante más de una década.

Por otra parte, hay que hacer un «ajuste en frontera» del impuesto indirecto, y hay que hacerlo bien. En román paladino, como el impuesto se cobra a las empresas y lo pagan los consumidores, el reparto hay que hacerlo en función de dónde se consume. Como el lector recordará del capítulo anterior, esto también se hace con las demás CC.AA. para el 58 por ciento de los impuestos especiales de fabricación y el 50 por ciento del IVA. Aquí se hace de forma completamente distinta (más adelante expongo las cifras).

Ahora veremos por qué el sistema tiene mucho de privilegio y no es generalizable.

EL RESULTADO DE LA NEGOCIACIÓN DEL CUPO Y DE LA APORTACIÓN

Como he señalado antes, no es lo mismo un cálculo técnico de costes y necesidades de financiación que una negociación política. No es igual en la justificación, que en el caso del cupo y de la aportación es simplemente ininteligible, o, como acertadamente señala el economista Ángel de la Fuente, es «magia»; tampoco lo es en el resultado.

En la siguiente tabla expongo de cuántos recursos financieros dispondría el Estado —excluida la Seguridad Social, en déficit en las próximas décadas— si se generalizase el sistema del cupo o el de la aportación. Lo hago en función del PIB, que es como habría que hacerlo, y en función de la población, como el que paga la cuota de un club para cubrir gastos comunes.

TABLA 12 (en millones de euros y porcentajes)[*]

En el dato del cupo líquido de 2016 no he tenido en cuenta los ajustes que se hicieron retroactivamente en 2017 en la actualización del cupo —conocida de forma popular como «cuponazo»—, que lo redujo en unos 300 millones de euros anuales.

A tenor de las cifras, si se generalizase el cupo y todas las administraciones autonómicas cobrasen todos los impuestos y contribuyesen en función de su PIB a los gastos comunes, la Administración general del Estado (AGE) dispondría de unos 20.000 millones de euros al año, que serían unos 31.000 millones si se generalizase la aportación. ¿Sería esto suficiente? Para responder a esta pregunta, en la siguiente tabla se pueden ver los gastos financiero, de personal y corriente de la AGE.

TABLA 13 (en millones de euros y porcentajes)[*]

Si se generalizase el sistema y el cálculo del cupo se siguiese haciendo así, el Estado no podría funcionar. No podría pagar ni siquiera los intereses de la deuda. Si el sistema no es generalizable, entonces se trata de un privilegio. Por supuesto, si el «cálculo» o la «negociación» se hiciesen de otra manera, el resultado y la calificación serían otros.

Si le parece que los números no salen, aún no hemos hablado de dos cuestiones importantes y poco conocidas, el déficit de la Seguridad Social y el reparto del IVA, que luego abordamos. En cuanto a la financiación de la Seguridad Social parcialmente a cargo de impuestos. Esto empezó utilizando el fondo de reserva de la Seguridad Social. Como este fondo de reserva se nutría de cotizaciones, en este caso no había desequilibrios territoriales. Más tarde, y antes de que se agotase, al haber déficit continuo en la Seguridad Social, se optó por dar préstamos —que todo indica que no se podrán cobrar— desde la AGE. Esto suponía empezar a pagar una parte de las pensiones con impuestos, pero eso sí, recaudados en el territorio común, no en el País Vasco y Navarra.

Posteriormente, en los PGE para 2021, el Estado dio por «gastos impropios» una subvención de 18.396 millones de euros a la Seguridad Social. Esta partida se incrementó sustancialmente hasta los 36.227 millones de euros en 2022 y está previsto que llegue a los 38.770 millones de euros en 2023.[117]Esta subvención proviene de los impuestos estatales, nuevamente de territorio común, pero con esa subvención también se pagan pensiones a los pensionistas vascos y navarros. Esto tendría que incluirse en el cálculo del cupo y de la aportación, pero como esto es materia de negociación, en noviembre de 2022, el Ministerio de Hacienda y el Gobierno vasco alcanzaron un acuerdo para mantener el cupo vasco para el próximo quinquenio en una cifra continuista bruta de 1.600 millones. A esta cifra hay que restarle diversos ajustes hasta llegar al cupo líquido.

Para comprender las cifras, aplicar un 6,24 por ciento —la cifra mágica del concierto económico— a los 38.770 millones de euros de gastos impropios llevaría a aumentar el cupo en unos 2.400 millones de euros, lo que supondría casi triplicar el cupo vigente para el periodo 2023-2027. La segunda cuestión, aún más relevante, es el ajuste del IVA.

Por cierto, este porcentaje mágico del 6,24 por ciento era el peso del PIB del País Vasco respecto del total en España cuando se firmó el primer concierto económico de la democracia. Luego, el peso del PIB del País Vasco en el conjunto de España se ha reducido ligeramente, hasta algo menos del 6 por ciento, aunque ha aumentado el PIB per cápita. La razón es que, debido a la baja natalidad y a razones migratorias, ha disminuido el porcentaje de los que viven en el País Vasco respecto al total de España. Algunos nacionalistas vascos sostienen que, debido a esto, el País Vasco aporta un exceso de recursos al resto de España. La valoración de este argumento se la dejo al lector.

EL AJUSTE DEL IVA

En todo el capítulo hemos hablado de autonomía financiera del País Vasco y Navarra, que es casi absoluta en impuestos directos, de la negociación del cupo y de la aportación, y de los resultados a los que lleva. Estos resultados se irán distorsionando aún más, a medida que el gasto en pensiones lo asuman impuestos del resto del Estado. Pero para hacerse una idea del resultado práctico de los sistemas de concierto y convenio hay que entender el reparto de la recaudación del IVA.

Como ocurre en el caso del «cálculo» del cupo o de la aportación, la justificación del cálculo del IVA es ininteligible. Por detrás funciona un sistema de financiación de las haciendas forales por parte del resto de las comunidades autónomas y del Estado. En el caso del concierto económico, el ajuste del IVA está incluido en la Ley del Cupo (que se aprueba cada cinco años o se prorroga). Este ajuste es unilateral. A la recaudación real de las haciendas forales se le añade un porcentaje de la recaudación del IVA de la Agencia Tributaria. Esto se hace antes de repartir el IVA al 50 por ciento entre el Estado y las comunidades autónomas. En Navarra, el ajuste está recogido en la Ley del Convenio Económico, y en otra versión en los acuerdos de la Comisión Coordinadora. Como veremos, el resultado es parecido.

Antes de seguir, un simple recordatorio de cómo hay que hacer un ajuste a consumo. El sistema es bastante sencillo: se suma toda la recaudación por IVA, la de las administraciones forales y la de la Agencia Tributaria, y se distribuye en función del consumo en cada territorio. Es muy parecido a realizar un ajuste fiscal en frontera. El ajuste debería ser bilateral, es decir, que si en el País Vasco tiene lugar el 6 por ciento del consumo sujeto a IVA —que no incluye Canarias, Ceuta ni Melilla— y se recauda un 5 por ciento, entonces la Agencia Tributaria tendría que pagar un 1 por ciento al País Vasco. Si en el País Vasco se recaudase un 7 por ciento, entonces serían las diputaciones forales las que tendrían que pagar el 1 por ciento de la recaudación del IVA a la Agencia Tributaria, que luego lo distribuiría entre el Estado y las CC.AA.

El IVA grava el consumo, no la producción. No tendría ningún sentido que, si una gran empresa ingresara el IVA en una comunidad autónoma, o los impuestos especiales, la recaudación sólo financiase el gasto público en esa autonomía. Si se quiere repartir la recaudación de un impuesto indirecto hay que ver dónde se consume, puesto que el que realmente paga un impuesto indirecto es el consumidor.

En la práctica, lo que ha ocurrido, y sigue pasando, puede verse en las siguientes tablas. En primer lugar, vemos cuál es la recaudación por IVA de las empresas que han obtenido la Agencia Tributaria y las administraciones forales.

TABLA 14 (en millones de euros y porcentajes)

La fuente de todos los datos es la Memoria de la Administración Tributaria de los distintos años. Se observa que las diputaciones forales recaudan entre un 7,17 y algo más de un 8 por ciento del IVA total, mientras que Navarra recauda entre el 1,63 y el 1,83 por ciento.

En la siguiente tabla, vemos cuál es el porcentaje de consumo privado en el País Vasco y Navarra como porcentaje del consumo en el TAI (territorio de aplicación del IVA). El consumo en el TAI es el total en España menos el correspondiente a Canarias, Ceuta y Melilla, donde no se recauda el IVA. Aquí la fuente de los datos es la contabilidad regional de España del Instituto Nacional de Estadística.

TABLA 15

Como los datos de 2019 no están disponibles en el INE, he tomado la media de los cuatro años anteriores. En cualquier caso, los porcentajes apenas varían.

A partir de este cálculo se distribuía entre las CC.AA. de régimen común la recaudación de IVA de la Agencia Tributaria, una vez pagado el ajuste tanto a las diputaciones forales como a la Comunidad Foral de Navarra. Ahora el cálculo se ha sofisticado, y el 70 por ciento del reparto se hace en función del consumo privado y el resto, en función de una réplica de la base imponible del IVA, que incluye la actividad de entes como los bancos o las entidades de seguro que no se pueden deducir el IVA.

Cualquiera de los dos métodos lleva a un resultado parecido, pero el INE, aunque calcula este porcentaje para el reparto del IVA entre las CC.AA. de régimen común, no lo hace respecto a las comunidades forales.

Sistemáticamente, las comunidades forales recaudan más IVA, como porcentaje del total recaudado en España, de lo que correspondería por su consumo. Esto tiene una lógica evidente: son territorios más ricos y más industrializados. Lo que producen y venden fuera es más de lo que compran y consumen de fuera. Si se repartiese este IVA según el sistema de reparto entre las demás CC.AA., entonces el ajuste sería favorable al Estado, que luego, a su vez, lo repartiría al 50 por ciento con las demás autonomías. No obstante, como hay un ajuste específico contemplado en la Ley de Cupo y en la Ley del Convenio Económico, lo que de hecho ha estado pasando todos los años es lo siguiente:

TABLA 16 (en millones de euros y porcentaje respecto del total de recaudación del IVA)

El ajuste real es el importe acumulado que la Agencia Tributaria paga respectivamente a las diputaciones vascas y a Navarra, recogido en los informes mensuales de recaudación de todos los meses de diciembre (y luego en la Memoria de la Administración Tributaria). Expreso este ajuste a continuación como porcentaje del total del IVA recaudado ese año por todas las administraciones.

La diferencia entre el ajuste que se debería realizar en función del consumo, es decir, el exceso de recaudación de las administraciones forales —ya que recaudan más que el consumo en su territorio—, y el que se efectúa realmente se puede ver en la siguiente tabla, tanto en función de la recaudación del IVA como en millones de euros.

TABLA 17

En 2014 las diputaciones forales recaudaron un 7,99 por ciento del IVA total recaudado en España. Sin embargo, el consumo en el País Vasco fue el 6 por ciento del total estatal. Si el IVA se repartiese en función del consumo, como se hace con el 50 por ciento que corresponde a las quince CC.AA. de régimen común, entonces el País Vasco tendría que haber pagado un 1,99 por ciento de la recaudación total del IVA, pero en realidad ingresó 1.341 millones de euros, es decir, el 2,15 por ciento de la recaudación total del IVA en España, lo que suponen 2.577 millones. Este importe fue financiado al 50 por ciento por catorce de las quince CC.AA. de régimen común (todas menos Canarias, donde no se aplica el IVA, sino el impuesto general indirecto canario o IGIC) y al 50 por ciento por el Estado.

Si nos vamos a las cuentas públicas territorializadas de 2014, que son las únicas disponibles, veremos que el saldo favorable al País Vasco es de 3.387 millones de euros, lo que podría parecer sorprendente teniendo en cuenta que es la segunda autonomía en PIB per cápita y la primera en renta disponible en 2020. De este importe, casi todo corresponde al ajuste del IVA.

Estas cifras tienen como consecuencia que una parte del IVA pagado por el consumo en el resto de España acaba en las arcas de las administraciones forales, disminuyendo los recursos del Estado y de las CC.AA. (salvo Canarias, Ceuta y Melilla). La segunda implicación es que este IVA aportado por los consumidores del resto de España es sistemáticamente superior al cupo y a la aportación, lo cual supone un cupo y una aportación negativos. La derivación directa es que la primera y la tercera comunidad en renta disponible —la segunda y la tercera en PIB per cápita— no es que no contribuyan a la solidaridad interregional, es que se financian parcialmente de los contribuyentes del resto de España, o por lo menos de los del resto del territorio de aplicación del IVA.[118]Me gustaría que las conclusiones pudiesen ser otras, pero no lo son porque todo esto es simple aritmética.

Otra consecuencia es que se incentivan esquemas de dudosa racionalidad, por ser muy suaves. Por ejemplo, una fábrica de automóviles, localizada en territorio foral, vende su producción, a precio de mercado, a una filial radicada en territorio común, entregándose los automóviles a pie de fábrica. A continuación, el IVA de la venta de los coches se ingresa en una administración foral. Si el coche se exporta, entonces la devolución corre a cargo de la Agencia Tributaria. Si el coche se vende en España, el IVA lo ingresa la filial en la Agencia Tributaria, pero se deduce lo ingresado en el País Vasco o Navarra, que es casi todo. En un caso, una hacienda foral obtiene ingresos por IVA directamente de la caja del Estado; en el otro se queda con el IVA de un consumo producido en otro territorio. De acuerdo con el sistema que hemos explicado, esto no se ajusta. Y no, el esquema no me lo he inventado.

UNA VALORACIÓN A LA LUZ DE LOS DATOS

Cuando ven que el gasto por habitante en el País Vasco y Navarra es muy superior al del resto de CC.AA., hay muchos que se querrían apuntar a este sistema de financiación. Y eso está en el origen de muchísimos problemas. Artur Mas, expresidente de la Generalitat de Catalunya, proponía «un pacto fiscal que alcanzase los mismos resultados que el concierto económico». La negativa del Gobierno de Rajoy llevó a la fase final del «procés per la independència», en una sucesión de pseudorreferéndums de autonomía en el que uno de los lemas era «Espanya ens roba».

El principal problema es que no es posible generalizar, ni aunque sólo fuese a Cataluña, los mismos resultados económicos del concierto económico. En 2017, por poner un año, el gasto total, consolidado, del País Vasco fue de unos 11.000 millones de euros, y la diferencia de los ajustes en IVA que he calculado fue de más de 3.000 millones. Si esta proporción se lleva a una economía como la catalana, que es más del triple, las cifras son inasumibles. Por supuesto, si a cada comunidad se le «complementa» su recaudación de un impuesto importante, como es el IVA, por encima de lo que consume, simplemente no habría recaudación suficiente que repartir.

Quizá la expresión «privilegios forales» no sea muy precisa. Pero no porque el sistema no sea un privilegio, sino porque lo que tiene de privilegiado no es foral ni histórico. La negociación de un cupo a la baja y sobre todo un ajuste de la recaudación del IVA no tiene ningún sentido económico. Esto origina un cupo —también una aportación, aunque en menor medida— negativo, es decir, una subvención de las administraciones mejor financiadas de España por los habitantes de los demás territorios, que, salvo Madrid, son más pobres.

Conozco a algún ex alto cargo socialista que señalaba que en 1986, cuando se implantó el IVA en España, no se debería haber concertado ni convenido. Como ya se ha comentado, el primer concierto de la democracia no permitía el concierto de impuestos indirectos. Pero, más allá de estas opiniones, lo único claro es que los ajustes había, y hay, que hacerlos racionalmente. No creo que realizar un ajuste irracional sea parte de ningún tipo de derecho histórico, aunque sólo sea porque no creo que se puedan reconocer derechos históricos sobre el futuro. Y en 1978 el IVA era futuro.

¿Son estos privilegios, forales o no, compatibles con la Europa del siglo XXI? El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, máximo intérprete de los tratados, considera que un subsistema fiscal como el vasco o el navarro sólo es compatible con los tratados comunitarios si el Estado central no financia, directa o indirectamente, a las haciendas subcentrales.[119]La respuesta teórica es que las administraciones forales no reciben ningún tipo de financiación del Estado, pero quizá, sólo quizá, habría que ver los datos con algo más de luz que la que emana de los regímenes forales.

De todo este capítulo, sólo espero que el lector pueda haber encontrado algo de luz en un tema oscuro. Recuerdo que mi padre —q.e.p.d.—, también economista, me decía que no todo lo explica el dinero, pero es lo que subyace a muchas declaraciones grandilocuentes y muchos comportamientos inexplicables. En la cuestión foral no sólo hay derechos, historia y autonomía financiera, que los hay también, pero no sólo eso. También hay dos principios olvidados: cómo se hace un ajuste fiscal y el principio contable más antiguo, la partida doble. Los fondos tienen siempre un origen. A futuro, y teniendo pendiente de pago del coste de la crisis, este galimatías puede complicar aún más el reparto de los sacrificios, y el ejemplo más claro es la financiación de las pensiones, en parte a cargo de impuestos.

Todo esto tuvo, y tiene, evidentes connotaciones políticas, algunas de ellas un tanto paradójicas y que han condicionado la historia política de España.

Una la viví en primera persona. El PNV, partido que gobernaba en la comunidad autónoma del País Vasco y en las tres diputaciones vascas, fue el principal beneficiario político de la rebaja retroactiva del cupo en 2017 —el cuponazo—, que acordó el PP de Rajoy y Montoro. Unos meses después, fue precisamente el PNV, con el voto decisivo de sus cinco escaños, el que echó del Gobierno al PP de Rajoy en la única moción de censura que ha tenido éxito en la democracia. En estas cuestiones, la vida da muchas vueltas.

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Los planes de recuperación y cómo se pagan

LA RESPUESTA ECONÓMICA EUROPEA A LA PANDEMIA

Una de las conclusiones que deja la pandemia, que es una desgracia terrible a todos los niveles, es que formar parte de la Unión Europea tiene importantes ventajas. El ejemplo más evidente es el suministro de vacunas. Por supuesto, la gestión no ha sido perfecta en ningún sitio, tampoco en Europa. Pero muchos tenemos claro que, si no hubiésemos formado parte de la Unión Europea, el suministro de vacunas no sólo habría sido más caro, lo que es un tema menor, sino que, sobre todo, habría tardado más. Las consecuencias negativas de la pandemia hubieran sido sin duda peores.

El otro punto clave es el euro y el BCE. El programa de emergencia de compra de activos con motivo de la pandemia ha permitido mantener la liquidez y que los estados se financien en una situación crítica. Gracias a eso, han sido posibles los programas de mantenimiento de la renta, como los ERTE; se han podido pagar, pese a que durante la pandemia cayó la recaudación de impuestos porque los estados se endeudaron. Lo hicieron gracias a dos medidas: la UE suspendió las reglas fiscales y estimuló la demanda de esa deuda gracias a la política de compras del BCE.

Una de las razones por las que se han cumplido las restricciones es que estos programas de subvención y mantenimiento de rentas existían. De no haber sido así, y teniendo en cuenta que el porcentaje de población de la tercera edad en Europa es el más alto del mundo junto con Japón, los devastadores efectos de la COVID-19 hubiesen sido aún peores no sólo en términos económicos, sino también en vidas humanas.

Si España no hubiera adoptado el euro, podría haber emitido deuda y el banco central podría haberla comprado, pero eso habría conducido, como hemos expuesto en el capítulo 5, a devaluaciones y problemas de inflación por falta de confianza. Incorporarnos al euro unió nuestro destino a unas economías que sufrieron menos que la nuestra en la pandemia. Sin embargo, y como comento en el siguiente capítulo, existe un límite a la cantidad de deuda que puede comprar un banco central. Y no sólo estamos hablando de un límite cuantitativo, sino también de un límite temporal; cuando la demanda se reactiva, seguir aumentando el dinero en circulación, que se emite para comprar deuda, provoca inflación. Posteriormente, la guerra de Ucrania agravó aún más los problemas, pero estos ya habían aparecido antes.

Por esa razón, los dos grandes desafíos que afrontará la UE a partir de 2023 serán las tensiones inflacionistas, originadas en el sector energético y extendidas a prácticamente toda la economía, y la sustitución de las reglas fiscales, que limitan el déficit y el endeudamiento de los estados miembros de la Unión, por otras ajustadas a la realidad. La realidad es que las finanzas públicas de toda Europa salieron muy tocadas de la pandemia, y que ese coste se empezó a pagar mucho antes de lo previsto, en forma tanto de inflación como de subida de los tipos de interés, que recaen sobre una deuda pública superior.

Pensemos en la deuda pública, que al finalizar el primer trimestre de 2022 superaba el 95,5 por ciento del PIB en la zona euro. Todos los países grandes superaban el 60 por ciento del PIB que fija como límite el Tratado de Maastricht. El único que lo hacía por poco era Alemania, con un 68 por ciento. Pero reducir la deuda pública italiana desde más del 150 por ciento del PIB hasta el 60 por ciento en un plazo de veinte años, exige un superávit público mínimo del 3 por ciento, y eso suponiendo un crecimiento del 2 por ciento de forma indefinida. Se trata de una política fiscal brutalmente contractiva e insostenible. El gran desafío europeo a medio plazo pasa por establecer unas reglas fiscales que permitan un mínimo de crecimiento, pero que reduzcan la deuda a un ritmo sostenible. Por encima de todo, estas reglas deben cumplirse.

La respuesta adecuada a una situación de emergencia era suspender las reglas fiscales y relajar al máximo la política monetaria para permitir que los estados se pudiesen financiar. Sin embargo, la credibilidad de la moneda única que sirve para pagar impuestos en los estados miembros, y en la que se paga el gasto público en toda Europa, se fundamenta en la credibilidad de las haciendas nacionales. Las tensiones inflacionistas actuales, como el riesgo de fragmentación financiera en la anterior crisis, son indicativas de la necesidad de que las diversas haciendas de los estados estabilicen sus cuentas, y lo hagan de forma que permitan volver al crecimiento económico. De otra forma, la inestabilidad fiscal se contagiará a la moneda, provocando inestabilidad financiera.

LOS FONDOS NEXT GENERATION

La respuesta económica europea también ha consistido en los nuevos fondos Next Generation («próxima generación»), que aspiran a transformar la economía europea, sobre todo la de los países del sur de Europa, para que sea más «ecológica, resiliente y digital». Estamos hablando de un fondo de 750.000 millones de euros para toda Europa, lo que es una cuantía importante, pero de los que algo más de la mitad son préstamos. Efectivamente, se trata de uno de los mayores paquetes de ayuda de la historia, pero con la peculiaridad, frente a programas como el Plan Marshall, de que es una ayuda que Europa se concede a sí misma.

¿Tiene esto sentido? En mi opinión, a todas luces sí, pero no puede resolver ni mucho menos todos los problemas. Pensemos en la caída del PIB entre 2019 y 2020 sólo en España, que fue de unos 120.000 millones de euros, y que el máximo de subvenciones que percibirá España por Next Generation, a lo largo de varios años, apenas supera el 50 por ciento de esa cifra, 69.000 millones. Luego hablaremos de la financiación de los fondos, pero el contribuyente español soportaría desde luego una parte del coste.

Los fondos Next Generation son cuantitativamente importantes, pero no permiten compensar más que una pequeña parte de los costes de la pandemia. Importa lo cualitativo. Si todo esto funciona podría ser el embrión de una hacienda europea, en el que hubiese trasferencias permanentes y financiación común. También hay un plan de recuperación alemán, pero allí las subvenciones serían sólo de 25.600 millones de euros para una economía con un tamaño que casi cuadruplica la de España. El contribuyente alemán soportará de forma directa e indirecta un coste parecido, como mínimo, al español, para acabar obteniendo muchos menos fondos.

¿Merece esto la pena para los países del norte de Europa? Creo que sí, porque nunca es un buen negocio dejar que tus socios se arruinen pudiendo evitarlo. El Plan Marshall fue un buen negocio para Estados Unidos. Durante los años cincuenta no sólo Europa, sino también la nación norteamericana, crecieron de forma muy importante. Pero la esencia de ese plan fue que el dinero se dirigiese a los negocios y empresas para crear y mantener actividad, no para mantener rentas.

El objetivo de los planes debe ser recuperar la actividad, y por tanto el crecimiento económico. Esta es la única manera de que los programas se puedan volver permanentes. Un inciso: antes de comenzar con la jerga del crecimiento «inclusivo», «verde», «digital» y «resiliente», hay que decir que el decrecimiento no es una opción. Hay crecimiento inclusivo y no inclusivo, más verde o menos, pero lo único sostenible es el crecimiento. Y esta es una cuestión no sólo económica, sino también política. La agenda de recuperación conllevará sacrificios, pero estos sólo se aceptarán si hay verdadera recuperación, y eso en términos económicos exige volver a la senda del crecimiento económico.

Como hemos expuesto, la transición ecológica cuesta dinero. Tener crecimiento verde es más costoso que tener crecimiento sin que nos importe la contaminación, pero si el objetivo último es el bienestar de la población, entonces hay que intentar que el crecimiento sea verde.

La digitalización plantea menos dudas, y en sí misma trae crecimiento económico. Aquí el problema es que ese crecimiento no es inclusivo, no incluye a toda la población, y podría acentuar las diferencias de rentas. Se necesitan actuaciones compensatorias, pero en principio es más sencillo que las inversiones resulten rentables.

El punto más divertido es quizá que el crecimiento sea resiliente. El término «resiliencia» tiene las dos siguientes acepciones en el Diccionario de la Real Academia:

1. f. Capacidad de adaptación de un ser vivo frente a un agente perturbador o un estado o situación adversos.

2. f. Capacidad de un material, mecanismo o sistema para recuperar su estado inicial cuando ha cesado la perturbación a la que había estado sometido.

Parece que el objetivo es que la economía se pueda adaptar ante golpes adversos, o por lo menos que se recupere. Quizá en la elección de este término bruselense esté la nostalgia de volver y replegarnos al mundo de antes de la pandemia, pero el pasado no se puede cambiar. Las tensiones inflacionarias, y sobre todo los problemas energéticos derivados de la guerra de Ucrania, están demostrando que la resiliencia de la economía europea es menor de lo que a todos nos gustaría.

En cualquier caso, para conseguir el objetivo de este crecimiento «de calidad», debemos invertir el dinero de modo que obtengamos el resultado esperado. Esto resulta más complicado que hace unos años, especialmente en el caso de España. Gracias en parte a los fondos de cohesión europeos, nuestro país pudo construir autovías y aeropuertos, poniendo fin a un atraso histórico. Ahora la COVID-19 no ha tocado las infraestructuras, y no es tan fácil localizar proyectos que permitan el crecimiento en la economía del conocimiento, por ejemplo.

El famoso Plan E del Gobierno de Rodríguez Zapatero ha quedado como ejemplo paradigmático del despilfarro y el gasto inútil. Ahora, parece más difícil que se malgasten los fondos europeos, si bien las prisas son malas consejeras. En 2008 se pretendía gastar rápidamente, pero de lo que se trata, entonces y sobre todo ahora, es de invertir bien. No creo que las continuas quejas de que no se ejecutan los fondos y de que el dinero no llega a las empresas sean las más certeras. Esta no es una política keynesiana y anticíclica por falta de demanda efectiva. Lo que debería ser es una política efectiva de inversiones para la transformación de la estructura productiva, o al menos para iniciarla.

Podríamos intentar alcanzar dos objetivos al mismo tiempo, política anticíclica y transformación estructural con un solo instrumento, las subvenciones para inversiones del plan Next Generation. Pero seamos conscientes de que también podríamos fracasar en los dos, y para la transformación productiva no hay una sustitución clara de los fondos de recuperación.

REFORMAS Y FONDOS NEXT GENERATION

Nada es gratis en esta vida, y los fondos Next Generation no son una excepción. Por una parte, habrá que financiarlos, y, por otra, su concesión no es completamente gratuita, sino que está sujeta al cumplimiento de condiciones, materializadas en hitos. Esto ha sido calificado por algunos como un «rescate blando», pero lo cierto es que las condiciones más relevantes nos convienen como país. Estas condiciones tienen algo de la lógica acreedor-deudor, pero bastante más de intento de suavizar el coste político de reformas convenientes a medio y largo plazo que resulta doloroso llevar a cabo.

El núcleo de las condiciones para el desembolso de los fondos son las reformas del sistema fiscal, de pensiones y laboral. Las dos primeras están estrechamente relacionadas, en esencia porque el principal gasto público es el pago de pensiones, y su fuente fundamental de financiación es el principal recurso público, las cotizaciones sociales. Tanto con la reforma fiscal como con la del sistema de pensiones, lo que se persigue es que en España haya menos déficit público y que no se acumule más deuda pública. Como hemos visto a lo largo del libro, estas dos cuestiones son complicadas de abordar económica y políticamente. Aquí hay un claro interés de nuestros socios porque estamos en una unión monetaria. Ahora mismo, nuestro principal acreedor es el Banco Central Europeo, del que son accionistas los estados miembros.

El interés en la reforma laboral es más indirecto. Aquí tenemos dos problemas importantes en nuestro mercado de trabajo, una elevada precariedad y un nivel de desempleo sistemáticamente superior al de nuestros vecinos comunitarios. Si tuviésemos un menor desempleo estructural, tanto el crecimiento económico como la recaudación fiscal serían superiores y el gasto público, inferior. Si la temporalidad en el empleo fuese menor, los empleados estarían más tiempo en el puesto de trabajo, tendrían más estabilidad y adquirirían más experiencia. Esto llevaría a una mayor productividad de los empleados y las empresas, lo que tendría el efecto de un mayor crecimiento económico.

A medio y largo plazo son más importantes las reformas que los propios fondos. La sostenibilidad de las pensiones es un elemento fundamental de cohesión social y también de sostenibilidad de las finanzas públicas. Obviamente, el elemento central de estas es el equilibrio entre los ingresos y los gastos públicos, de la forma más eficiente posible, que es lo que debería buscar la reforma fiscal. Estos dos elementos son fundamentales para el crecimiento económico y, sobre todo, para que este se mantenga en el tiempo. De lo contrario, los desequilibrios económicos nos arrastrarán a una nueva crisis económica.

Dada la magnitud del desafío, es probable que deba abordarse tanto por el lado de los gastos como por el de los ingresos. Si no se afrontan ahora estas cuestiones, habrá que hacerlo en el futuro. La condicionalidad de los fondos de recuperación es un buen incentivo para abordarlo, pero lo más crítico es hacerlo bien, no en pocos meses.

El mercado de trabajo es un pilar para el crecimiento económico y el desarrollo de las personas. El nuestro funciona peor que el de otros países; ahí están las cifras. Es cierto que ya hubo una reforma laboral, que probablemente ayudara en la anterior recuperación económica, pero no nos engañemos, fue un sistema de devaluación salarial ante la pérdida de competitividad de las empresas y la economía española.

Nos hacen falta reformas vitales para mejorar la productividad, como, por ejemplo, en la educación o en la formación profesional y en los puestos de trabajo. Sería necesario reforzar también la competencia en los mercados. Si no, el deterioro de la competitividad nos llevaría, otra vez, a una devaluación salarial. En el mercado laboral, como en la fiscalidad, los desequilibrios no se pueden acumular indefinidamente, y, cuando se tienen que acabar pagando, la factura puede ser muy dolorosa.

En una crisis energética, la inflación es externa y poco se puede hacer respecto al precio del petróleo o del gas natural. Junto con la transición ecológica, constituye un problema común a nuestros vecinos europeos. De todas formas, una inversión adecuada de los fondos europeos debería llevar a incrementar la productividad en muchos proyectos empresariales, mejorando la situación. Aun así, ante la magnitud del desafío eso no bastará, y las reformas que ahora son convenientes mañana pueden ser simplemente inevitables, y quizá menos efectivas y más dolorosas.

LA CARA B DE LOS FONDOS DE RECONSTRUCCIÓN: SU FINANCIACIÓN

Para recibir las subvenciones y préstamos de los fondos Next Generation, en principio no son los estados los que se van a endeudar, sino la Unión Europea. Esto constituye la primera emisión de deuda conjunta, que además será complementaria a la que emitan los países. En la medida en que la UE tiene mejor calificación crediticia que muchos de los estados miembros, entre ellos España, esto supondrá un ahorro de costes. Si las inversiones realizadas por el programa permiten recuperar el crecimiento europeo, entonces parece que nos encontraríamos ante un negocio redondo.

No obstante, este razonamiento obvia la pregunta clave: esto de los fondos, ¿quién lo paga? Como respuesta, el 22 de diciembre de 2021 la Comisión Europea lanzó una propuesta en la que planteaba tres nuevos «recursos propios comunitarios», lo que viene a ser la participación europea en tres mecanismos fiscales:

• El 25 por ciento de las subastas de los derechos de emisión de CO₂, que ahora son al ciento por ciento de los estados miembros, pero cuya cuantía define en la práctica la Comisión Europea. Estos derechos son cada vez más caros. En 2021 pasaron de 33 euros la tonelada —el precio medio en enero— a 79 euros en diciembre, lo que supone una mayor recaudación por medio de este recurso, que, como hemos visto, no es exactamente un impuesto, pero se le parece. Esto acaba repercutiendo en el precio de la energía. Como tener una energía más cara es un coste para prácticamente todos los sectores, este aumento del coste energético supone precios superiores en todos los bienes y servicios, es decir, inflación, que acaba pagando el contribuyente europeo. Por último, a medida que se vaya descarbonizando la economía, la base de estos recursos irá desapareciendo. Por supuesto, la aplicación de este mecanismo en una crisis energética es discutible; no nos podemos quejar de que el aumento del coste energético ahoga la economía y, al mismo tiempo, aumentar este coste de forma artificial, especialmente si no hay alternativas energéticas.

• El CBAM (Carbon Border Adjustment Mechanism) es el ajuste en frontera derivado de que fuera de la UE estos derechos de emisión de carbono no se pagan o son ridículos. Tiene bastante lógica que, como el arancel aduanero común es un recurso comunitario, también lo sea este mecanismo de ajuste fronterizo. Este arancel climático es imprescindible, pero tiene unos cuantos problemas. Suponiendo que todo salga bien, pasarán dos cosas: el consumidor europeo pagará más caros los productos importados y, a medida que los demás países vayan implantando el pago de derechos de emisiones, se recaudará cada vez menos en frontera por el ajuste. Es también un mecanismo temporal, aunque puede durar décadas, y lo pagará el consumidor europeo. Por supuesto, como ya hemos comentado, es imprescindible, pero puede llevar a una guerra comercial.

• Por último, tenemos un «recurso propio basado en la relocalización de los beneficios, en Europa, de las multinacionales muy grandes». Según la propuesta de la Dirección General de Presupuestos de la Unión Europea, los estados deberían aportar a la UE el 15 por ciento de lo que obtengan con el Pilar I del acuerdo de la OCDE —el acuerdo del «marco ampliado» suscrito por 136 estados— que he explicado en el capítulo 16. Soy partidario tanto de que las multinacionales tributen en alguna parte como de que esto sea un recurso europeo, que además es permanente. De hecho, en 2017 le propuse una idea similar a la entonces directora general de Presupuestos, Nadia Calviño —vicepresidenta primera del Gobierno de España cuando escribo estas líneas—, cuando compareció ante la Comisión Mixta para la Unión Europea en el Congreso de los Diputados.[120]

Que esto sea una buena idea no significa que no tenga problemas. No se sabe cuánta recaudación se puede obtener del Pilar I, pero, además, si esto no lo controla una Agencia Europea, algunos estados que se han sumado a regañadientes, como Irlanda, relocalizarán menos beneficios de lo que corresponde. Con independencia de lo anterior, es probable que no toda la carga fiscal adicional la paguen las compañías multinacionales, es decir, sus accionistas, y que parte de esta la acaben soportando los consumidores europeos.

La decisión de crear nuevos recursos propios la tienen que aprobar por unanimidad los estados miembros, lo que no es precisamente fácil. Si no es así, o si la recaudación no es suficiente, entonces la diferencia la tendrán que aportar los ciudadanos de los estados vía impuestos, en función de su PIB.

En conclusión, los fondos comunitarios son una buena idea, pero no son la panacea que nos devolverá a una economía prepandemia. Además, el regreso de la inflación, primero, y la crisis energética y la guerra de Ucrania, después, han complicado todavía más los objetivos, la planificación y la ejecución de los fondos. En cualquier caso, si estos fondos se aprovechan bien, podrían ser el punto de partida para profundizar en la unión fiscal que complemente la unión monetaria y una herramienta para modernizar la economía española. Tendrá un coste y tendremos que pagarlo de todas formas, con lo que deberíamos aprovechar la oportunidad para invertir bien los fondos en modernización, y también para acometer unas reformas que, aunque no nos gusten, probablemente sean inevitables.

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Inflación, dolor e impuestos. Y esto, ¿quién lo paga?

ORIGEN Y CAUSAS DE LA INFLACIÓN

La inflación no es que suba el precio de un solo producto o servicio, por mucho que suba y por importante que sea. La inflación es que haya una subida del índice de precios, es decir, una subida general de los precios de los productos y servicios. Por supuesto, unos precios suben y otros bajan, pero, en conjunto, con una determinada cantidad de dinero se pueden adquirir menos bienes y servicios. Por eso, la otra cara de la moneda de la inflación es, precisamente, el deterioro del dinero en su capacidad para adquirir bienes y servicios.

En algunas circunstancias emitir dinero no crea inflación. Esto puede ocurrir porque se emite más para financiar o engrasar el crecimiento económico. Por supuesto, una mayor actividad económica necesita más medios de intercambio, y por lo tanto más dinero. Pero si no hay demanda efectiva o está muy limitada, como pasaba con las restricciones impuestas por la pandemia, la creación de dinero no se traduce en demanda efectiva... aunque sólo mientras sigan las restricciones. Cuando se van levantando, la oferta en todos los sectores no puede satisfacer toda la demanda «embalsada», y este incremento del dinero inyectado en la economía por los bancos centrales se transforma en inflación.

Este proceso comenzó, en prácticamente todo el mundo, por los cuellos de botella en algunos productos, lo que incluía materias primas, energía y también productos industriales, que se utilizan para fabricar otros productos. Esto origina inflación por dos vías, demanda y coste. Por una parte, y esto ocurrió mucho más en Estados Unidos, hubo problemas de exceso de demanda que la oferta no pudo satisfacer. En cambio, en Europa lo que hubo fue fundamentalmente un aumento de los costes, sobre todo energéticos, que se acabaron de disparar con la guerra de Ucrania y los inevitables efectos colaterales de las sanciones impuestas a Rusia.

En un primer momento, los bancos centrales consideraron que la inflación era pasajera, con lo que no había que hacer nada; igual que llegó «sola», la inflación se iría «sola». En este sentido, incluso a finales de 2022, la presidenta del BCE, Christine Lagarde, afirmaba que la inflación había surgido «de la nada» («from pretty much nowhere»).[121]Pero no era cierto que la inflación hubiese llegado sola, ni que no tuviese ni causa ni origen. Evidentemente, la política de tipos de interés negativos y de compra masiva de deuda pública —inyección de dinero— había creado las condiciones para la inflación; es decir, las condiciones para que la reactivación de la demanda fuese mucho más intensa y rápida que la oferta de bienes y servicios tras la pandemia, y para convertir algunos incrementos de precios en aumentos generalizados de estos, es decir, inflación. Creo que esta política de relajación monetaria fue acertada, pues de lo contrario la depresión de la pandemia hubiese sido muchísimo peor, pero los estímulos se deberían haber retirado antes.

Que, en junio de 2022, el BCE siguiese comprando deuda y aumentando el dinero en circulación no tenía mucho sentido, por decirlo suavemente. Y, en honor a la verdad, la Reserva Federal, el banco central estadounidense, fue bastante más rápida en reconocer que se había equivocado con la inflación y, por tanto, en comenzar a subir tipos de interés y a retirar dólares del mercado, vendiendo una pequeña parte de la deuda que previamente había comprado.

El segundo factor es la energía. Aquí hay un componente estructural, que es la transición ecológica, y otro coyuntural, que es la guerra de Ucrania. Como hemos visto al hablar de energía, la transición ecológica es una internalización masiva de costes que antes no se pagaban, y eso, por definición, supone inflación. Por otra parte, también hay que invertir más para sustituir parte de un stock de capital que debe amortizarse anticipadamente. Como esas inversiones, las antiguas y las nuevas, hay que pagarlas, esto conlleva, además, una subida del precio de la energía. En estas circunstancias, una declaración de guerra económica al principal exportador de gas y petróleo a Europa supone, también, un incremento del precio de la energía importada.

El origen fundamental de la inflación en Estados Unidos es un recalentamiento de la demanda. Sin embargo, el origen en Europa es una inflación de costes, derivada de la repercusión en productos y servicios del componente energético. En el caso norteamericano ha habido menos problemas de subida de precios energéticos. Esto se debe a que Estados Unidos exporta petróleo y gas, no lo importa. Eso significa que el país en su conjunto no se empobrece frente al exterior si aumentan los precios del petróleo y gas como sí le ocurre a casi toda Europa con la excepción de Noruega.

LA INFLACIÓN COMO INSTRUMENTO PARA PAGAR LA FACTURA DE LA CRISIS

La cuestión de los precios es una de las claves en la respuesta a la pregunta de «y esto, ¿quién lo paga?». La crisis a raíz de la pandemia tuvo un coste económico sideral, pero, en un primer momento no se percibió al completo porque se trasladó al Estado y al futuro, lo que aumentó la deuda pública acumulada. Pero el coste no se percibió de inmediato, pues la intervención masiva de los bancos centrales hizo que los intereses que se pagaban por la deuda no sólo no aumentasen, sino que disminuyesen.

En principio, un poquito de inflación, una tasa del 2 por ciento, iba a ser un instrumento para pagar esta factura. La inflación permite recaudar más impuestos por dos vías. Por una parte, todos los impuestos indirectos de base monetaria (como el IVA o el impuesto de transmisiones) incrementan su recaudación. Es cierto que los impuestos especiales de base no monetaria no aumentan su recaudación, pero no son los más relevantes. Por otra parte, en el caso de los impuestos directos, no sólo se observa este efecto sobre las rentas monetarias, sino que, si son progresivos, el tipo efectivo aumenta sin que aumente la renta real. Esto ocurre especialmente con el IRPF, el impuesto de mayor recaudación del sistema y el único realmente progresivo; es lo que vimos en el capítulo 24 al hablar de la progresividad en frío.

El segundo efecto es que también se reduce la deuda pública real, siempre que se haya emitido en la misma moneda y los bonos no estén indiciados a la inflación. Si prácticamente toda la deuda cumple estos dos parámetros, entonces los estados pueden ir reduciendo la brutal carga que supuso la pandemia, que encima se añadió a las heridas de la crisis financiera que todavía no se había terminado de pagar.

El punto clave es que, con niveles de inflación reducidos, esto, aunque tiene un efecto relevante, apenas se percibe. Con eso se cumplía la vieja máxima de Colbert, a la que ya hemos hecho referencia, que decía que el arte de cobrar impuestos consiste en desplumar al ganso minimizando los graznidos y las quejas.

Por eso, la decisión del BCE de julio de 2021 de que la «estabilidad de precios» se correspondía con una inflación del 2 por ciento era una decisión fiscal que distribuía los costes de la crisis. Y lo iban a pagar, en primer término, los ahorradores e inversores. Pensemos que, en un entorno de inflación cero, una inversión en esa moneda no pierde valor. Sin embargo, como apuntábamos en el capítulo 2, si esta inflación es de un 2 por ciento, después de veinte años la moneda habrá perdido un tercio de su valor. Esto supone que los ahorradores e inversores que no logren que sus rentas sean superiores a la inflación irán perdiendo dinero. En paralelo, los deudores se beneficiarán, y eso incluye, como hemos visto, a unos estados muy endeudados.

Además de los ahorradores e inversores, también pagan el aumento de precios los consumidores, cuyo consumo es más caro. En tercer lugar, también pagan más los contribuyentes de los distintos impuestos, especialmente los del IRPF, especialmente si el impuesto no se deflacta, es decir, si no se adaptan los distintos parámetros del impuesto a la inflación. Esto, con un nivel de inflación reducido apenas se nota, salvo cuando se realiza una plusvalía a muy largo plazo. En ese momento, si no hay parámetros de actualización, se paga por una plusvalía puramente monetaria.

EL SACRIFICIO DE LUCHAR CONTRA LA INFLACIÓN: EL INEVITABLE DOLOR

Sin embargo, lo que es aceptable con una tasa de inflación del 2 por ciento no lo es cuando la inflación se sitúa en niveles de doble dígito. Aquí ocurren dos cosas: por una parte, que todo el mundo percibe la inflación e intenta adaptarse. Además, siguiendo la máxima de Colbert, cuando se cobran los impuestos, el ganso se queja de que le arrancan demasiadas plumas y se pone a dar graznidos y picotazos.

En segundo lugar, lo que también ocurre, y es lo más relevante, es que una inflación elevada y persistente destroza el sistema económico. Si el mecanismo del sistema de intercambio de bienes y servicios pierde su valor, todo el sistema se ve perjudicado notablemente. Y esto no es teoría, sino que basta echar un vistazo a ejemplos de hiperinflaciones históricas, como la Alemania de Weimar, o actuales, como Venezuela. Por otra parte, una inflación históricamente elevada, como la de Argentina, también perjudica, y mucho, el crecimiento a medio y largo plazo.

En consecuencia, no se puede dejar que la inflación esté fuera de control. Pero reducirla también tiene un precio. Ese precio depende del origen y las causas de la inflación, pero los instrumentos de los que se dispone son, esencialmente, los mismos. Como veíamos al principio de este capítulo, un shock de oferta negativo, un incremento del coste de la energía importada como el que sufrimos en Europa, supone un empobrecimiento de los países afectados.

En principio, cualquier política antiinflacionista pasa por aumentar la oferta de bienes y servicios o por reducir la demanda. El origen de esta crisis inflacionista está probablemente en la energía, cuyos precios se han disparado, en especial desde la invasión rusa de Ucrania. Sin embargo, como buena parte de la energía consumida en Europa, sobre todo gas y petróleo, es importada, no hay mucho que se pueda hacer para aumentar la oferta.

La otra alternativa es reducir la demanda, es decir, el consumo, la inversión y el gasto público. Por eso, las políticas antiinflacionistas, sobre todo ante un shock de oferta externo, provocan empobrecimiento y dolor.

Lo más relevante, aunque no lo único, como veremos, en un fenómeno fundamentalmente monetario, es tomar medidas monetarias restrictivas: esto supone, o bien reducir la cantidad de dinero en circulación, o bien aumentar los tipos de interés.

Esta primera cuestión tiene sus implicaciones en quién paga esta política restrictiva. Incluso dentro del aumento o de la reducción del dinero, el cómo se haga tiene enormes implicaciones en quién lo paga. La forma más sencilla de explicarlo es ver lo que se llevó a cabo durante la pandemia. Entonces, el BCE inyectó dinero en la economía mediante dos mecanismos. El primero consistió en dar préstamos a largo plazo a la banca, los conocidos TLTRO, para que a su vez la banca los prestase a particulares y empresas, impidiendo que se secase la liquidez. El importe de estas operaciones fue de 1,2 billones de euros, que los bancos ya están devolviendo. Aquí, las políticas monetarias benefician o perjudican directamente a los bancos, e indirectamente a particulares y empresas.

Pero el mecanismo más relevante, y el que también utilizaron otros bancos centrales, consiste en comprar títulos, casi todos de deuda pública, para poner más dinero en circulación, o, si lo prefieren, inyectar dinero de nueva creación para poder comprar deuda pública (lo que está bastante más cerca de la verdad). Por eso, cuando se quiere reducir la cantidad de dinero en circulación hay que vender deuda pública. Y esto complica la financiación de los distintos estados.

Por el contrario, cuando un banco central sube los tipos de interés encarece la financiación pública, pero también la privada. Al final, ambas medidas restrictivas, la venta de deuda y la subida de los tipos, encarecen la financiación pública y privada, pero no en la misma medida: vender títulos encarece en mayor medida la financiación pública, y también puede incluso complicarla; mientras que subir tipos encarece directamente la financiación privada, y en menor medida la financiación pública. Aquí, además, estamos hablando de un volumen de títulos simplemente brutal. El BCE tenía en balance cerca de 5 billones de euros al finalizar 2022.[122]La contrapartida de esos 5 billones en títulos es dinero, por eso Europa nadaba en liquidez incluso con las subidas de tipos. Por esa razón, como vimos en el capítulo 11, los bancos no están retribuyendo prácticamente nada los depósitos, por falta de competencia, pero también porque no lo necesitan para conceder préstamos.

En Estados Unidos, la Reserva Federal empezó a reducir ligeramente su balance en 2022, vendiendo títulos públicos (y algunos privados) para retirar dinero de la circulación. Sin embargo, el problema para el BCE es que hay deuda de diversos estados. Aquí aparece el riesgo de fragmentación financiera, que se materializa en lo que se denomina «prima de riesgo».

Una prima de riesgo es el sobre tipo de interés que tiene que pagar un Estado para financiarse con respecto a Alemania, que tiene la deuda que se considera más segura. Habitualmente se toma el tipo de interés del bono a diez años. Durante los últimos años, con tipos de interés negativos en el corto plazo, las diferencias eran muy pequeñas. Esto significaba que el coste de financiación de los diversos estados en Europa era similar y muy pequeño. En realidad, esta convergencia estaba basada no en factores reales o financieros, sino en que el BCE compró masivamente deuda de los estados miembros. Incluso, durante la pandemia llegó a comprar más deuda que la emitida para financiarse por los estados.

Como señala Warren Buffett, «Sólo cuando baja la marea se sabe quién nada desnudo». Cuando el BCE anunció, en julio de 2022, que dejaba de comprar deuda, lo que era imprescindible para no seguir aumentando la liquidez, y que a su vez es condición imprescindible para reducir la inflación, los inversores, o los especuladores, como prefieran, volvieron a discriminar entre países para exigir más intereses a los denominados estados periféricos como Grecia, Portugal, España o, sobre todo, Italia. Si a la inevitable subida de los tipos de interés en Europa le hubiésemos añadido el aumento de las primas de riesgo, el escenario se hubiese vuelto inmanejable.

Oficialmente, al BCE le preocupaba que las primas de riesgo impidiesen la correcta transmisión de la política monetaria. Esto es un problema, pero no el más grave. Por simplificar, si los inversores venden deuda española y compran alemana, entonces no sólo Alemania se financia más barato, sino que hay más liquidez allí que en España. Esto puede derivar en que las empresas alemanas se financien más barato que las españolas y, sobre todo, en que los precios sigan subiendo en Alemania, mientras que en España no. A cambio, España y el caso más problemático, Italia, podrían ver reducido aún más su crecimiento económico.

El problema más grave es el riesgo de fragmentación financiera, es decir, el riesgo de ruptura del mercado financiero europeo, e incluso para la moneda única. Esto ya pasó en 2012, y todos recordamos las famosas palabras mágicas del entonces presidente del BCE, Mario Draghi (y ex primer ministro de Italia): «El BCE hará todo lo necesario para salvar el euro, y créanme, será suficiente». Este planteamiento implicaba una decisión política, el mantenimiento de la moneda única, que ya no está en cuestión, pero se hacía en una coyuntura financiera más favorable: no había inflación. Y esto significaba que el BCE podía comprar toda la deuda que hiciera falta. Ahora, teniendo que drenar la liquidez, ¿qué puede hacer el BCE? Y ¿será suficiente?

Un primer instrumento que tiene el BCE, y es el que se ha utilizado, es la reinversión de la deuda que va venciendo. El comunicado del BCE señalaba que lo haría con flexibilidad. Esto quiere decir que si vence un bono alemán que el BCE tiene en cartera, se podría utilizar el dinero en comprar un bono italiano o español. Esto es neutro, hay la misma cantidad de dinero en circulación, y el BCE no pierde dinero en la operación. Eso sí, el Tesoro alemán tiene un poco más difícil financiarse, y, a cambio, el Tesoro italiano o español, un poco más fácil. Como el BCE ha comprado deuda de cada país en función de su peso económico, esta opción es una ayuda indirecta. Esto no hubo que utilizarlo demasiado. Y tiene un inconveniente, mantiene la liquidez, pero no la reduce.

Pero queda la duda de qué hacer si esta reinversión de lo que va venciendo no basta. Ante esto, el BCE ha establecido un «instrumento antifragmentación». Este tiene dos posibilidades. Una es emitir liquidez para comprar sólo bonos periféricos. Aquí, el problema obvio es que se aumenta de forma drástica la liquidez en la economía, cuando se necesita imperiosamente reducirla. La otra alternativa es vender un bono alemán (u holandés o finlandés) que el BCE tenga en balance (y tiene muchos) para comprar deuda italiana o española. Esta segunda alternativa permite conciliar los objetivos de mantener la liquidez constante y reducir la prima de riesgo. Si los mercados venden deuda española y compran alemana, lo único que hay que hacer es lo contrario. Ahora bien, este mecanismo es muy costoso. Por una parte, vender un bono comprado antes del vencimiento cuando están subiendo los tipos de interés es perder dinero. Se pierde más dinero cuanto más baratos estaban los tipos cuando se compró el bono y cuanto más tiempo quede hasta su vencimiento. Estas pérdidas se repercutirán a los estados vía menor dividendo del BCE. Y sí, el Estado que tiene más porcentaje en el capital del BCE es Alemania. Pero, si se hace eso, España tiene más fácil financiarse porque hay alguien que compra, como en los viejos tiempos que dejamos atrás, pero Alemania tiene que pagar más porque tiene que competir con la venta de lo que el BCE tiene en cartera.

En buena medida, esto supone trasladar al contribuyente finlandés, holandés y fundamentalmente alemán el castigo de los mercados. Es cierto que si lo único que hay es especulación, entonces simplemente el diseño del mecanismo y la voluntad de utilizarlo deberían estabilizar la situación, porque especular contra un banco central puede ser muy mal negocio. Y aquí el BCE tiene títulos de deuda suficiente de todos los países para que pueda estabilizar las primas de riesgo. Sin embargo, si usted fuese el ministro de finanzas alemán también podría pensar que no quiere que se le trasladen más riesgos y costes al contribuyente alemán por culpa de estados «que no hacen sus deberes».

Por supuesto, si se vende lo que se tiene en cartera, el BCE puede reducir la liquidez si la devolución de los préstamos a la banca (TLTRO) no es suficiente. Pero este sistema supone pérdidas para el BCE, y dificultad adicional para financiarse para los estados. Esto supone una medida prácticamente fiscal que hace frente a la inflación, cargándola sobre los estados mucho más que sobre las empresas y particulares. La alternativa de limitarse a subir tipos carga la mano sobre el sector privado, y, como hemos visto antes, incluso puede llevar a transferir la carga de unos estados a otros, es decir, de unos contribuyentes a otros.

Para concluir esta cuestión, lo cierto es que a diferencia de 20102011, la subida de tipos de interés del BCE no ha llevado a que se disparen las primas de riesgo. El BCE ha intervenido, pero muy poco. ¿Por qué? Pues probablemente por una combinación de dos factores: en primer lugar, porque las finanzas públicas de Grecia, España e incluso Italia están algo mejor que en 2010 y 2011. Y, en segundo lugar, porque la previsión, al menos en 2022, era que las finanzas alemanas estuviesen peor. Y la razón es que la crisis energética, y en especial el corte del gas ruso, afectasen mucho más a Alemania que a España, Francia o Italia. Y la cuestión de las primas de riesgo, como la de las cotizaciones de las monedas, es relativa y no absoluta. Un inversor sólo moverá su inversión si la nueva es más atractiva.

EL PACTO DE RENTAS

La segunda vía para hacer frente a una situación inflacionaria es el denominado «pacto de rentas» o política de limitación del crecimiento de las rentas, sobre todo salarios. En nuestro país, el gobernador del Banco de España, Pablo Hernández de Cos, es uno de los principales impulsores de esta idea. Esto evita la retroalimentación de la inflación, lo que se denomina «efectos de segunda ronda», que suceden porque si los salarios aumentan también lo hacen los costes de las empresas, que, a su vez, vuelven a repercutir a precios, retroalimentando la inflación. Obviamente, para los trabajadores que ven cómo sus salarios aumentan por debajo de la inflación, esta política supone un sacrificio inmediato.

Por otra parte, si los demás factores de producción incrementan su coste por encima de los salarios, se produce un abaratamiento de la mano de obra. Por eso, un pacto de rentas, implícito o explícito, puede llevar a que aumente la creación de empleo incluso en un periodo de bajo crecimiento económico: en efecto, esto se parece mucho a una devaluación salarial, e incluso tiene sus similitudes con una devaluación de la moneda.

Lo que sucede con los márgenes empresariales, es decir, con los beneficios, depende mucho más del grado de competencia que de cualquier otra cuestión. Por eso, en general, los empresarios son bastante más partidarios de estas políticas que los sindicatos. Pero hay que ser conscientes de que si los salarios, y también los márgenes empresariales, aumentan al ritmo de una inflación importada, entonces o la política monetaria se endurece muchísimo o el resultado es simplemente catastrófico. Por cierto, estar en una moneda única tampoco salva de esta desagradable disyuntiva. En ese caso no se deprecia la moneda, sino que se dispara la prima de riesgo y el país no se puede financiar.

LOS IMPUESTOS Y LA INFLACIÓN

Aunque la inflación es, en esencia, un fenómeno monetario, la tercera vía para afrontar un fenómeno inflacionario es la política fiscal. Empezamos el libro señalando que una moneda es de curso legal precisamente porque los impuestos se tienen que pagar con esa moneda y no con otra cosa. Es decir, los impuestos tienen mucho que ver con el valor de la moneda.

De hecho, todas las hiperinflaciones empiezan con un déficit público fuera de control, es decir, con unos ingresos por impuestos del todo insuficientes para hacer frente al gasto público. Y eso puede ocurrir tanto porque se dispare el gasto público por la razón que sea, por ejemplo, por las reparaciones de guerra en la Alemania de la República de Weimar, como porque un Estado no sea capaz de recaudar impuestos. Este fue también el caso de Venezuela, que fundamentaba su presupuesto en la venta de petróleo. Como este país incrementó el gasto público cuando los ingresos del petróleo se reducían, el resultado fue literalmente la destrucción de la que llegó a ser considerada la segunda moneda más fuerte del mundo (tras el franco suizo), el bolívar venezolano.

Una vez visto todo esto, y siguiendo un mínimo de lógica, la política fiscal antiinflacionista es restrictiva, y sí, causa dolor, no es un alivio. Esto puede consistir en aumentar impuestos, en reducir el gasto público, o bien en una combinación de ambas. Este tipo de política reduce la demanda agregada en la economía, lo que comporta que se reducen el crecimiento económico y también los precios. Por supuesto, aquí el que paga es el contribuyente del correspondiente impuesto, o bien el ciudadano que ya no obtiene un servicio público. Un mismo individuo puede pagar la crisis inflacionaria por varias vías: como deudor puede pagar más porque suben los tipos de interés; como contribuyente, porque le suben los impuestos, y como consumidor, pagando más caros los productos y servicios, y percibir, al mismo tiempo, menos prestaciones públicas. Todo ello reduce la demanda y hace que sólo tengan salida los productos más baratos, lo cual baja, con mucho dolor y sacrificio, la inflación.

Esto es contraintuitivo en algunos casos y odioso siempre, y, claro, es el punto de partida del populismo fiscal antiinflacionista, del discurso que le dice al público lo que quiere oír. Es contraintuitivo en el caso de los impuestos indirectos; si se reducen los de un producto, el precio baja. Esto no es cierto al cien por cien, porque el productor puede aprovechar para subir precios y quedarse con la rebaja fiscal, pero es básicamente correcto. Sin embargo, con estas medidas se alimenta artificialmente la demanda, y por supuesto que ello es un alivio, pero, precisamente por eso, en el futuro se demandará más, y si hay un problema de oferta insuficiente, el precio continuará incrementándose. Con todo, es cierto que una política fiscal antiinflacionista restrictiva es mucho más efectiva aumentando los impuestos directos, que simplemente disminuyen la renta de las familias y empresas, que en consecuencia reducen su consumo e inversión.

Aun así, los ciudadanos pagan más impuestos con la inflación. Esto ocurre de forma más evidente en el caso del IRPF con el fenómeno de la progresividad en frío, como hemos visto en el capítulo 24. Esto se puede considerar injusto en la medida en que se pagan más impuestos con la misma o incluso menor capacidad económica, pero hay que ser conscientes de que compensar esta progresividad en frío es dar más dinero a los ciudadanos, que si no lo ahorran aumentarán la demanda y, con ella, la inflación. Por cierto, cualquier rebaja de impuestos nominal, incluido compensar el aumento de la inflación, en la medida en que se dé a familias de menor renta, irá en mayor proporción al consumo (porque estas familias, y más en época de inflación, tienen menos capacidad de ahorro) y, por lo tanto, incrementará aún más la demanda y, con ella, la inflación. Esto no es justo, pero la realidad, y la economía, casi nunca lo son.

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Economía para adultos

EL POPULISMO ECONÓMICO Y LA COMPLEJIDAD

El populismo propone soluciones fáciles a problemas complejos y difíciles. La situación económica que ha dejado una pandemia mundial de dos años de duración, con millones de muertos, varias olas y restricciones, era cualquier cosa menos fácil. La posterior crisis inflacionaria y energética, acentuada por la guerra de Ucrania, lo complicó todo aún más.

Los problemas económicos complejos y difíciles, y las legítimas quejas por la actuación de las autoridades, a veces equivocada, dan lugar a la proposición de soluciones mágicas que les dicen a los ciudadanos lo que quieren oír o lo que les gustaría que fuese cierto.

Al igual que las soluciones mágicas no curan el cáncer, ni tampoco evitan el contagio de las diversas variantes de la COVID-19, este tipo de «arreglos» populistas tampoco solucionan los problemas económicos y generan frustración. Las diversas formas de populismo económico, el monetario, el fiscal y el ecológico, parten del olvido, a veces inconsciente y otras veces deliberado, de los principios económicos y de la contabilidad básica.

Los recursos no son nunca infinitos y por eso tienen un precio. Esto vale para todo, empezando por el dinero. Resulta una obviedad que no se puede crear dinero infinito, ni tampoco es posible que el crédito crezca indefinidamente. En ambos casos, estamos hablando de intangibles, que sólo tienen valor por los recursos reales que hay detrás. Si esto no es así, si hay una desconexión entre la economía financiera y la economía real, se acaba pagando un elevado precio.

Caemos a menudo en los mismos errores. Uno de ellos es el crecimiento monetario y crediticio sin control. Determinar la cantidad de dinero y el crédito que puede conceder el sistema financiero a la economía real es una tarea muy complicada. Ambas variables pueden crecer, pero no indefinidamente, ni tampoco a un ritmo infinito. El regreso de la inflación en todo el mundo desarrollado nos está enseñando los límites de una estrategia de los bancos centrales que fue un acierto, pero que lo único que permite, y no es poco, es ganar tiempo. Arriar velas puede ser impopular, pero a veces hay que hacerlo si no se quiere que un viento huracanado acabe destrozándolas.

Existe una continuidad entre la crisis derivada de la gran burbuja monetaria y crediticia que vivió la economía española entre 2008 y 2013 y el regreso de la inflación en 2021, con su explosión al año siguiente. En ambos casos hay un abuso crediticio. En la anterior crisis se abusó del crédito al sector privado, y en la última al sector público, aunque en este caso era simplemente inevitable. En la anterior crisis, los tipos de interés eran demasiado bajos para lo que necesitaba España, y la banca concedió crédito sin mesura.

En la anterior crisis también hubo inflación, pero se concentró en el precio de la vivienda. Como a esta se la considera un bien de inversión, se obvió su efecto en el índice de precios al consumo. Sin embargo, todos vivimos en una vivienda, que además es el activo principal en el que invierten su dinero la mayor parte de las familias. Este fue uno de los tres errores económicos más graves en la crisis de 2008. El otro fue el crecimiento del crédito financiado con ahorro externo, al que no se le puso ningún tipo de freno. Esto enmascaró la caída de la productividad y la competitividad de la economía española, haciéndola enormemente vulnerable. Por último, el sector financiero no concedió los créditos de modo adecuado. En particular, muchas cajas de ahorro entraron en el negocio inmobiliario asumiendo unos riesgos excesivos.

El resultado fue una gravísima crisis económica y financiera que comprometió las finanzas públicas. No la habíamos terminado de pagar cuando llegó el coronavirus. Por una parte, seguíamos sin haber ajustado el déficit público, y por otra, todavía en 2020, hubo que incluir 10.000 millones de euros en el déficit público por la Sareb, el «banco malo», donde sigue habiendo decenas de miles de millones de euros en inmuebles y créditos inmobiliarios adquiridos en última instancia por el contribuyente a un precio que ha demostrado ser irreal. A lo largo del libro he tratado de aproximarme al coste que le ha supuesto al ciudadano rescatar el sistema financiero y a lo que queda pendiente. A buen seguro, era la mejor opción, pero deberíamos ser conscientes del precio aunque sólo sea para evitar volver a caer en los mismos errores.

Quizá no sea lo ideal, pero un cierto grado de inflación puede ser un impuesto tolerable, y eventualmente puede formar parte, al menos durante un tiempo, de la salida a una crisis tan grave como la que generaron la pandemia y sus restricciones. No obstante, si el dinero ya no representa bienes y servicios reales, entonces deja de cumplir su función y el deterioro económico es brutal, como sucedió en las hiperinflaciones de la República de Weimar, antesala del nazismo, y en las más recientes de Zimbabue o Venezuela. Por eso, como hemos explicado en el capítulo anterior, las políticas antiinflacionarias no son sólo necesarias, sino simplemente imprescindibles. Y sí, estas políticas, monetarias, de rentas y fiscales, son dolorosas y tienen un precio que hay que determinar quién abona, pero que todos acabaremos pagando en alguna medida.

Y ESTO, ¿CÓMO SE PAGA?

No todo se paga con impuestos, pero muchas cosas sí. Si se han ido trasladando costes al futuro, entonces el sistema fiscal y los impuestos serán cada vez más importantes. De la anterior crisis heredamos mucha más deuda pública y un déficit público estructural. En la siguiente crisis, la deuda pública aumentó y nos enfrentamos a una inflación que creíamos que era un fantasma del pasado, al menos en los países desarrollados. Eso sí, la inflación ayuda al parecer a cuadrar las cuentas públicas, pero, aunque la recaudación fiscal parece ir muy bien con la inflación, este fenómeno es puramente temporal; si la inflación se mantiene elevada, finalmente toda la economía se resiente, el gasto público hay que elevarlo y la recaudación se resiente y no basta. Por supuesto, si la inflación acaba volviendo a niveles normales, la recaudación fiscal también lo hace.

En cualquier caso, «el fracaso no es una opción», y permitir niveles elevados de inflación, aunque no se llegue a la hiperinflación, es un grave fracaso. Por eso, hay que tomar medidas para que, en palabras de Lenin (citado por Keynes), la «moneda no se corrompa».

Para volver a niveles de inflación tolerables, hay que acometer políticas restrictivas. No todas son iguales, y determinar cuáles se llevan a cabo es una de las claves para saber quién pagará esta serie de crisis encadenadas. Las medidas antiinflacionistas suponen pagar una crisis energética y, al mismo tiempo, empezar a asumir el coste económico de la pandemia que habíamos diferido al futuro. Pero, por desgracia, el futuro llegó antes de lo previsto.

Esto ha coincidido con la aceleración de la transición ecológica, que es necesaria, pero tampoco gratuita. En términos generales, esta transición supone la internalización masiva de costes de producción y uso de la energía que antes no se pagaban. Incluir en el sistema económico nuevos costes obliga a pagarlos. Aun así, la evolución hacia formas de energía más limpias no es optativa. No se pueden continuar alterando los equilibrios de la atmósfera y esperar que no pase nada, y sobre todo que no nos pase nada a nosotros.

Esta transición ecológica supone pagar más cara la producción y utilización de energía, que es un coste necesario en casi todos los productos y servicios. Es decir, la transición ecológica es inflacionista. El instrumento fundamental para que se tengan en cuenta estos costes son, nuevamente, los impuestos, que encarecen los productos contaminantes y, en general, la producción y utilización de la energía.

En primera instancia son impuestos para las empresas, pero se acaban repercutiendo a los consumidores. Son regresivos, ya que los más pobres gastan un mayor porcentaje de su renta en necesidades básicas que consumen una energía cada vez más cara. Si no se toman medidas compensatorias, los nuevos impuestos serán objeto de una fuerte contestación social, y la capacidad del Estado para tomar medidas compensatorias, dada la situación de las finanzas públicas, es limitada.

Hay un populismo ecológico que exige la aceleración de la transición ecológica sin tener en cuenta los costes económicos. La guerra de Ucrania ha acentuado los problemas y nos ha mostrado otros, como la (inexistente) seguridad en el suministro. Sin embargo, estos problemas existían con anterioridad. Esto quiere decir que, aunque finalice esta situación de crisis, muchos problemas energéticos seguirán ahí, y no volveremos a la situación en la que creíamos estar en 2019.

También existe un populismo negacionista que aboga por obviar el cambio climático e ignorar que contaminar tiene costes en la vida y en el bienestar económico de toda la población. Entre estos dos extremos, hay que desarrollar una economía para adultos, también en el sector energético. Exigirá, ahora y en el futuro, tomar decisiones grises, optando por el mal menor. Hemos sofisticado el dilema del esquimal, pero sigue existiendo en el mundo real, que no son los «mundos de Yupi».

El otro gran coste económico que empezamos a soportar en España, y de forma incipiente en todo el mundo, es el envejecimiento de la población. Esto forma parte de una buena noticia, el aumento de la esperanza de vida, pero también irá disminuyendo la población en edad de trabajar. Los dos grandes costes serán los sanitarios y las pensiones.

El populismo ha decidido no creerse las proyecciones y no ver el incremento de gastos que ya estamos teniendo. Las pensiones se financian sobre todo con las cotizaciones sociales, que no son exactamente un impuesto, pero sí un instrumento muy parecido a un impuesto al trabajo. Considerar que aplicar impuestos cada vez más elevados al trabajo no tiene efectos negativos sobre el mercado laboral es también otra forma de engañarse.

El instrumento para afrontar estos retos existenciales y financiar al Estado son los impuestos, que deberían formar un sistema fiscal racional, no un conjunto deslavazado.

No es fácil, y padecemos diversas propuestas populistas de izquierdas y de derechas. Podemos creer que aumentar los impuestos no afectará a la actividad económica y que las subidas de impuestos sólo las pagarán los ricos y las grandes empresas, pero nos acabaríamos dando de bruces con la realidad.

Tampoco es cierto que reduciendo los impuestos se recaude más. La curva de Laffer es una simplificación drástica de la realidad. En lo que tiene de cierto tampoco suele resultar muy útil, porque nos solemos mover en el tramo creciente de la curva. Fundamentar un planteamiento económico en creer que estamos en lado decreciente de la curva suele acabar antes de empezar, como de hecho le pasó al plan presupuestario de Liz Truss en Reino Unido en septiembre de 2022. Pero incluso cuando se está en esa parte de la curva, donde bajando tipos se recauda más, como en el caso de las multinacionales estadounidenses y sus impuestos a raíz de la reforma fiscal de Trump, entonces, irónicamente, hay problemas mucho más graves: las multinacionales ganan cada vez más dinero a costa del resto de los agentes económicos, y con lo poco que pagan no se pueden financiar los estados.

Sí que hay buenas noticias sobre que las multinacionales paguen impuestos en alguna parte, y a poder ser en los países donde operan. El fortalecimiento de la cooperación y el intercambio de información internacional, aún con problemas por resolver, están permitiendo que la elusión y el fraude más grave se vayan reduciendo.

La digitalización ligada a la pandemia, como la generalización de los pagos con tarjeta de crédito, está permitiendo aumentar la recaudación fiscal, en paralelo a la reducción de la economía sumergida. Probablemente, la pandemia y sobre todo sus restricciones hayan destruido más economía sumergida que economía oficial. La mejor noticia sería el afloramiento de esta economía, no su destrucción. Pero que la recaudación fiscal se haya incrementado, aunque el PIB haya caído con la pandemia, es una buena noticia, porque además no ha habido una subida de impuestos relevante. Esto nos aleja de una crisis fiscal de ingresos como la que sufrimos hace una década.

EL PRECIO DE LA OSCURIDAD

Cuentan que el escritor catalán Josep Pla, al llegar a Nueva York a mediados de los años cincuenta, se quedó mirando los innumerables rascacielos iluminados y preguntó: «¿Y todo esto quién lo paga?». En esa misma ciudad se produjo en 1976 el Gran Apagón. Varios rayos de una tormenta eléctrica interrumpieron el suministro de energía eléctrica, quemaron una subestación y la urbe entera quedó sin luz durante más de veinticuatro horas. Las pérdidas estimadas ascendieron a más de trescientos millones de dólares de la época, incluidos incendios, saqueos e incluso un muerto.

Es posible que en el Nueva York de los años cincuenta que vio Pla, y aún más en las décadas siguientes, se despilfarrase energía eléctrica, pero el coste de la oscuridad, de perder la civilización un solo día, es muy superior. El coste de la factura de la luz en Nueva York podía ser alto o bajo, pero lo pagaba el que la consumía. El coste del caos fue absolutamente aleatorio y por tanto injusto.

No hay soluciones mágicas, y si el lector sigue creyendo en los Reyes Magos se ha equivocado de libro. Lo que sí hay es soluciones con costes que hay que repartir. No siempre somos capaces de hacerlo como nos gustaría porque también los impuestos y la economía tienen sus reglas, que no siempre se pueden cambiar en un boletín oficial. Esas reglas no son ni más ni menos que la expresión de las relaciones necesarias existentes entre las cosas. Hay reglas contables como la de la partida doble, que determina, entre otras cosas, que todos los fondos que se aplican tienen un origen, es decir, que el dinero que se emplea sale de algún sitio. También hay principios fiscales como que es más fácil gravar lo que no se puede mover, los inmuebles. Y hay asimismo principios puramente económicos, como que los recursos son siempre escasos. A veces, cuando hay crecimiento económico pueden ser mayores que en periodos anteriores, con lo que gestionar es más sencillo, y cuando hay empobrecimiento es más complicado. Pero, en cualquier caso, los recursos no son nunca infinitos.

Empezamos a dejar atrás una pandemia terrible y las mayores restricciones a las libertades personales que hayamos conocido en nuestra generación. A continuación, nos hemos enfrentado a una nueva crisis energética, en medio de una guerra en Europa bajo la amenaza nuclear. Y todo esto mucho antes de que superásemos del todo la anterior crisis. En las décadas en que estuvo encarcelado, Nelson Mandela recabó fuerzas de este poema de William Ernest Henley, uno de los más conocidos de la lengua inglesa:

INVICTUS

Más allá de la noche que me cubre negra como el abismo insondable,

doy gracias a los dioses que pudieran existir por mi alma inconquistable.

En las azarosas garras de las circunstancias nunca me he lamentado ni he pestañeado.

Sometido a los golpes del destino mi cabeza está ensangrentada, pero erguida.

Más allá de este lugar de cólera y lágrimas donde yace el Horror de la Sombra,
la amenaza de los años me encuentra, y me encontrará, sin miedo.

No importa cuán estrecho sea el portal, cuán cargada de castigos la sentencia,

soy el amo de mi destino: soy el capitán de mi alma.

Aunque hay muchos desafíos y sacrificios por delante, en este invierno oscuro y frío, la noche ya está quedando atrás.

Nota final

Este libro trata de arrojar algo de luz sobre cuestiones complejas que en buena medida están relacionadas entre sí, como el dinero, la energía, los impuestos y, de alguna forma, el coste de vivir en una sociedad civilizada. Todas estas cuestiones tienen su propia jerga. Esto puede llevar a que, al final, no se entienda nada. Y a veces, cuando finalmente se entiende, puede pasar incluso que se haya perdido de vista el panorama global. Esto, desgraciadamente, coincide con la devastación de la peor pandemia en más de un siglo y con la aparición del último jinete del apocalipsis, tras los de la peste, el hambre y la muerte; el jinete de la guerra hizo acto de presencia, convocado por el presidente ruso Vladímir Putin. En estas circunstancias, todos podemos caer bajo el embrujo de soluciones simples y mágicas. El principal problema es que no son soluciones, suelen agravar los problemas y acaban creando frustración.

El principal propósito del libro es explicar cuestiones económicas que no son sencillas en un momento especialmente complejo, de una forma que puedan comprender los que no son expertos en economía. El lector juzgará si lo he conseguido. A veces el lenguaje técnico es incomprensible para el común de los mortales; otras veces, simplemente se utiliza precisamente para que no se entienda.

Es posible que haya perdido algo de precisión en el lenguaje, pero a lo que no he querido renunciar ha sido a la exactitud en las cifras. Como siempre, las cifras y demás datos empleados proceden de fuentes oficiales y son públicas, que es la única forma de demostrarle al lector que esa es la realidad y no una invención. Salvo el gráfico 5, que procede de la página web <ourworldindata.org>, las tablas y gráficos los he elaborado yo a partir de datos oficiales. Esto resulta difícil en un momento en el que instituciones oficiales como el Instituto Nacional de Estadística están reelaborando continuamente sus cifras, sobre todo el PIB, un elemento fundamental en macroeconomía.

En una época de incertidumbre, las cifras cobran todavía mayor relevancia. Es lo que distingue una aproximación a la realidad, por imperfecta que sea, de un relato que si coincide con la realidad es por casualidad. La única forma de mejorar la realidad es conocerla previamente y no imaginársela.

Las opiniones y la interpretación de las cifras son personales, y será el lector quien decida con cuáles de ellas está de acuerdo. He intentado en estas páginas ajustar cuentas con la realidad en sentido literal y no metafórico. Este no es un libro sobre qué pudo haber sido y no fue, una obra sobre el pasado, sino sobre el presente y el futuro.

Pese a que empleo mi experiencia política para ilustrar algunas cuestiones y sobre todo su relevancia práctica, esta es la obra de un economista e inspector de Hacienda, aunque haya dedicado unos años de mi vida a la política, y he procurado centrarme en la economía y en la política económica por encima de cuestiones puramente políticas o personales.

Querría agradecer el interés que siempre han mostrado por mis opiniones muchos de mis antiguos compañeros del Grupo Parlamentario Ciudadanos, inspectores de Hacienda, profesionales de la asesoría fiscal y económica, y el público en general. También a los periodistas económicos, a los que agradezco que sigan queriendo contar con mis puntos de vista. Este libro intenta ser una respuesta a algunas de sus preguntas.

Sigo escribiendo de vez en cuando en El Mundo, El Economista y El Español, además de mantener una cuenta en Twitter, @frdelatorre, y en LinkedIn, donde estaré encantado de continuar la conversación sobre Y esto, ¿quién lo paga?

FRANCISCO DE LA TORRE DÍAZ
13 de enero de 2023

Agradecimientos

A mi mujer, María José, y a mis hijos, Fran y Álvaro, a los que les he vuelto a robar el tiempo para escribir este libro.

A los primeros lectores de este libro, María del Carmen Díaz y Diego Alfonso, a los que agradezco, también, sus correcciones. También al coronel del ejército del Aire, Fernando Díaz Navarro (qepd), por sus lecciones militares y de geopolítica.

A mis compañeros en el antiguo equipo económico de Ciudadanos, Luis Garicano y Toni Roldán, de los que tanto aprendí. También querría agradecer especialmente el eficaz trabajo de uno de los mejores equipos técnicos con los que he tenido la suerte de trabajar, los componentes de la oficina económica del grupo parlamentario en «Bangladesh». Yo tuve la fortuna de trabajar estrechamente, entre otros, con Miguel Carpintero, Ramón Mateo, Pablo Taylor y Carlos Victoria.

Además, algunos economistas, que no quieren ser citados, colaboraron conmigo en varias etapas, y algunas de sus ideas y contribuciones se reflejan en este libro.

También querría agradecer a mi viejo amigo, el profesor y antiguo oficial de caballería Jesús Fernández-Villaverde, el tiempo dedicado a conversar sobre estos temas.

Por supuesto, todos los errores del libro son responsabilidad única y exclusiva del autor.

Por último, mi agradecimiento a la gente de editorial Debate, Miguel Aguilar, Roberta Gerhard, Carles Mercadal e Ignasi Ruiz por la ayuda y el esfuerzo invertido en la edición de este libro.

Una guía para combatir el actual populismo fiscal y comprender qué son realmente los impuestos y cómo afectan al contribuyente.

El mundo, y la economía, han cambiado más en los últimos tres años que en las tres últimas décadas. Cuando no habíamos terminado de pagar el coste de la gran crisis financiera de 2008, llegó la peor pandemia en un siglo, que causó millones de muertos en todo el mundo, la introducción de las mayores restricciones a la libertad que nadie recuerda y un daño económico brutal. Además, nos hemos vuelto a encontrar con una guerra en Europa, la invasión rusa de Ucrania

Todo esto ha supuesto que nos enfrentemos, otra vez, a una crisis energética justo cuando empezábamos a emprender una transición ecológica hacia un mundo con menos emisiones. Este panorama nos ha conducido, en España y en toda Europa, a la inflación y al empobrecimiento

Francisco de la Torre intenta explicar aquí esta situación, y responder, con un lenguaje claro y accesible, a las preguntas que se hace cualquier ciudadano: ¿cuáles son los orígenes y las causas de esta sucesión de crisis económicas? ¿Nos podemos evitar pagarlas? ¿El progreso tecnológico nos sacará de esta crisis o agravará nuestros problemas? ¿Todo se resuelve bajando impuestos? ¿Estos son parte del problema o de la solución? ¿Cuál es el precio que tendremos que pagar para salir adelante? ¿Cómo se paga? Y, sobre todo, esto, ¿quién lo paga?

Frente al populismo económico, energético, fiscal y medioambiental de izquierdas o de derechas, el autor nos propone un libro de economía actual para adultos.

Francisco de la Torre Díaz (Madrid 1972) es licenciado en Derecho y en Ciencias Económicas y Empresariales por ICADE. En 1999 aprobó las oposiciones a Inspector de Hacienda, por turno libre, con el número 1 de su promoción. Además, ha obtenido los diplomas de Alta Especialización en Fiscalidad Internacional y en Fiscalidad Financiera por el Instituto de Estudios Fiscales. Ha ejercido como administrador de la Agencia Tributaria y también como inspector, tanto en labores directas de comprobación como en la dirección de equipos de inspección. Entre 2008 y 2012 fue secretario general y portavoz de la asociación profesional de inspectores de Hacienda del Estado (IHE), que agrupa a la gran mayoría de estos profesionales. Fue diputado en el Congreso y presidente de la Comisión de Presupuestos entre 2016 y 2019. Es autor del libro ¿Hacienda somos todos? Impuestos y fraude en España (Debate 2014, 2022), de diversos artículos doctrinales en materia de fiscalidad, hacienda pública y economía, y es conferenciante en diversos foros. En la actualidad, tras formar parte del equipo de arbitrajes internacionales de la Abogacía del Estado, es miembro del gabinete técnico de la directora general de la Agencia Tributaria. Colabora como columnista en El Mundo, El Economista y El Español.

Primera edición: marzo de 2023

© 2023, Francisco de la Torre Díaz c/o Thinking Heads

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1. Introducción. Impuestos y populismo tras la pandemia

[1] La cita se atribuye habitualmente a Benjamin Franklin, uno de los Padres Fundadores de Estados Unidos, si bien parece que no es original. Hay versiones anteriores en una obra de Daniel Defoe y en otra anterior del escritor Christopher Bullock, de 1716. <https://en.m.wikipedia.org/wiki/ Death_and_taxes_(idiom)>.

[2] La introducción masiva de bonificaciones a los carburantes, además de suspensiones de impuestos, en los distintos estados de la Unión Europa, ha hecho que el precio final que paga el consumidor cuando llena el depósito haya variado muchísimo en el último año.

2. ¿Esto cómo se paga? El dinero y los impuestos

[3] Mateo 22, 15-21.

[4] Jesús Fernández Villaverde, «Mis aventuras con bitcoin», I, II y III, Nada es gratis.

[5] Ibid.

[6] Sean Foley, Jonathan R. Karlsen y Ta¯lis J. Putnin¸š, «Sex, Drugs, and Bitcoin: How Much Illegal Activity Is Financed through Cryptocurrencies?», The Review of Financial Studies, vol.32, n.º 5 (mayo de 2019), pp.17981853, <https://academic.oup.com/rfs/article/32/5/1798/5427781?login=true &casa_token=UNsvqtQ-8AsAAAAA:a5SCjmqz31IScqyBq1AZqQootB GHsOYAXVtx5DNPIoBZ7b2d8bZx2E0oqwJ8LtxY15GRX8vbGCc>.

[7] Preámbulo de la vigente Ley 2/2015 de desindexación de la economía española.

3. El precio de la civilización. El sistema fiscal y los impuestos

[8] «El gran disidente», porque solía estar en contra de las decisiones de sus compañeros de corte.

[9] Técnicamente los municipios y el resto de las entidades menores, ya que el ayuntamiento es el órgano de gobierno de la entidad que es el municipio.

[10] En este capítulo utilizo los datos de 2019 porque son los últimos antes de la pandemia, que tuvo un enorme efecto en la recaudación de impuestos y cotizaciones, y que, además, obviamente, no afectó del mismo modo a todas ellas. Por esa razón, los datos de 2020 y 2021 son menos ilustrativos del sistema fiscal que los de 2019.

[11] La recaudación líquida del impuesto sobre el patrimonio fue de 1.219,10 millones de euros en 2019; el año anterior fue de 1.123 millones. Fuente: Memoria de la Administración Tributaria 2020.

[12] Libro Blanco de 2022 para la reforma del sistema tributario en España. Ministerio de Hacienda y Función Pública, <https://www.ief.es/ comun/Descarga.cshtml?ruta=~/docs/investigacion/comiteexpertos/ LibroBlancoReformaTributaria_2022.pdf>.

[13] Memoria de la Administración Tributaria 2020.

[14] El lector interesado puede consultar «Estructura impositiva de España en el contexto de la Unión Europea», documento ocasional 1406 del Banco de España, de David López-Rodríguez y Cristina García Ciria.

[15] A esto hay que añadir las ventas provenientes de otros países que se gravan en las aduanas (importaciones), además de descontar las ventas de las empresas españolas al exterior (exportaciones). Si existe una unión aduanera, el proceso de control es muy complejo, como se detalla en el capítulo 26, en el que se explican los ajustes fiscales en frontera.

[16] 1,56 euros corresponden al 26 por ciento de seis euros.

4. La factura de la pandemia

[17] <https://ourworldindata.org/covid-deaths>.

[18] <https://www.economist.com/graphic-detail/coronavirus-excessdeaths-estimates?40utm_campaign=editorial-social&utm_medium=so cial-organic&utm_source=twitter>.

5. La Gran Burbuja y sus consecuencias

[19] En las siguientes, se aprendió la lección, se olvidó del tema y mejoró los resultados, pero volvió a perder.

[20] Declaración del BCE, disponible en <https://www.ecb.europa. eu/home/search/review/html/ecb.strategyreview_monpol_strategy_ statement.es.html>.

6. Las facturas pendientes. La crisis fiscal y el espejismo de la recuperación

[21] Comparecencia celebrada el 10 de enero de 2018, <https://www. congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/DS/CI/DSCD-12-CI-27. PDF#page=2>.

7. El rescate financiero y sus costes (I). Cajas de ahorro y dinosaurios apalancados

[22] «España quizá cuenta con el sistema financiero más sólido de la comunidad internacional». Declaraciones de José Luis Rodríguez Zapatero, presidente del Gobierno, en Nueva York el 24 de septiembre de 2008. Se pueden consultar en <https://www.eleconomista.es/noticias/noticias/ 768273/09/08/2/Zapatero-situa-al-sistema-financiero-espanol-como-elmas-solido-del-mundo.html>.

[23] La nota está disponible en <https://www.bde.es/f/webbde/GAP/ Secciones/SalaPrensa/NotasInformativas/Briefing_notes/es/notabe201 119.pdf>.

[24] Literal de la nota informativa del Banco de España citada anteriormente.

[25] La fusión de Caja Madrid con Bancaja, además de cinco cajas menores, dio lugar a Bankia. Posteriormente, Bankia se fusionó con Banco Mare Nostrum (antigua Caja Murcia). Finalmente, CaixaBank, antigua La Caixa, absorbió a Bankia-BMN.

[26] Comparecencia de Narcís Serra en la Comisión de Investigación sobre la Crisis Financiera el 14 de febrero de 2018. Se puede consultar completa en <https://www.congreso.es/public_oficiales/L12/CONG/DS/ CI/DSCD-12-CI-35. PDF#page=2>.

[27] Denominada así porque se paga antes que la junior en caso de liquidación.

[28] Extraído de mi artículo «Crónicas del dinosaurio apalancado» (13 de julio de 2013), de mi antiguo blog El precio de la civilización en Vozpópuli.

8. El rescate financiero y sus costes (II). Bankia

[29] Literal de la Resolución aprobada por el Congreso de los Diputados. Evidentemente, está incompleta y pretendía criticar el efecto de la opacidad en la salida a bolsa de Bankia.

9. Sucedió una noche. La caída del Banco Popular

[30] Valle Ruiz and others vs Spain, <https://investmentpolicy.unctad. org/investment-dispute-settlement/cases/935/valle-ruiz-and-others-vspain>, y «notice of arbitration», <https://www.italaw.com/sites/default/ files/case-documents/italaw9933.pdf>. He trabajado en el Departamento de Arbitrajes Internacionales de la abogacía del Estado en temas energéticos, fundamentalmente, pero no formé parte del equipo que defendió este caso.

[31] Comunicado del Tribunal de Justicia, con enlaces a los cinco procedimientos y las correspondientes sentencias en primera instancia, <https:// curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2022-06/cp220090 es.pdf>.

[32] Como hemos explicado en el capítulo 7, al hablar de la Sareb, los obligacionistas junior son los que más interés cobran y, al mismo tiempo, los últimos en recuperar su crédito en caso de crisis de la entidad.

[33] Cuentas anuales del Banco Popular (CNMV) y cuentas anuales de las entidades de crédito (Agencia Tributaria).

[34] Diario de sesiones del 10 de abril de 2018. Comparecencia del gobernador del Banco de España ante la Comisión de Investigación sobre la Crisis Financiera.

10. Impuestos y banca. El coste fiscal de la crisis financiera

[35] Exentos por el artículo 21 de la Ley del Impuesto de Sociedades, casilla 2.181 de la declaración, fuente estadística por partidas del impuesto de sociedades 2018.

[36] Exentos por el artículo 22 de la Ley del Impuesto de Sociedades, casilla 278 de la declaración, fuente estadística por partidas del impuesto de sociedades 2018.

[37] Y, en un caso muy específico y por una cuantía muy pequeña, a las entidades aseguradoras: la dotación transitoria a planes de pensiones internos de la plantilla no externalizados.

[38] La fuente de los datos de la prestación patrimonial pública por conversión de activos fiscales en crédito frente a la Administración es del avance de la actuación económica y financiera de las administraciones públicas. IGAE, Ministerio de Hacienda. El cálculo del importe garantizado es mío a partir del precepto de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2015.

[39] Informe «Principales indicadores de la actividad económica y financiera del Estado», diciembre de 2021. Intervención General de la Administración del Estado, <https://www.igae.pap.hacienda.gob.es/sitios/igae/ es-ES/Contabilidad/ContabilidadNacional/Publicaciones/Documents/ Ind-2021/2021_12.pdf>.

[40] Fuente estadística por partidas del impuesto de sociedades y cuentas anuales no consolidadas del impuesto de sociedades en esos ejercicios, Agencia Tributaria.

[41] Es cierto que algunas fundaciones bancarias mantienen cierta actividad financiada con los dividendos de las entidades financieras que controlan, pero el importe que pueden invertir, por desgracia, es muy inferior al volumen de la obra social de las antiguas cajas de ahorro.

11. El sistema financiero en un mundo nuevo

[42] Con la excepción del programa del Banco Santander para compensar a algunos clientes, que habían adquirido acciones del Banco Popular, por razones comerciales.

[43] Acrónimo de Central Bank Digital Coin, «moneda digital de un banco central».

[44] <https://www.eleconomista.es/mercados-cotizaciones/noticias/ 11390579/09/21/Weidmann-Bundesbank-pide-un-euro-digital-limitadopara-evitar-un-panico-bancario.html>.

[45] «Los tipos de interés de los préstamos personales y las características de los hogares: España y los países de nuestro entorno», disponible en <https:// www.bde.es/f/webbde/SES/Secciones/Publicaciones/InformesBoletines Revistas/ArticulosAnaliticos/21/T2/descargar/Fich/be2102-art09.pdf>.

12. Una factura dudosa. El reto de la digitalización

[46] M. Arriola, L. Gortázar, C. Hupkau, Z. Pillado y T. Roldán de EsadeEc Pol, proyecto Menttores, un programa de refuerzo educativo online de alto impacto para alumnos de entornos vulnerables como respuesta a la COVID-19. Disponible en <https://www.esade.edu/ecpol/wp-content/uploads/2021/ 09/AAFF_Menttores_PolicyReport_ESP_2021_compressed.pdf>.

[47] Estadísticas de sistemas de pago, Banco de España, <https://www. bde.es/f/webbde/SPA/sispago/ficheros/es/estadisticas.pdf>.

13. Populismo fiscal new age (I). «Que paguen los bancos»

[48] Informes mensuales de Recaudación Tributaria.

[49] Existen impuestos a los depósitos en algunas CC.AA., que son los que se denomina tributos propios, es decir, que el Estado no los ha cedido. Aquí hay dos modalidades, una real, en la que paga el banco, y otra virtual, en la que la Comunidad Autónoma correspondiente cobra del Estado, y los bancos no pagan, ya que el gobierno central no permitió crear más tributos a los depósitos por razones de unidad de mercado, con lo que tiene que indemnizar a algunas CC.AA. como Andalucía. En cualquier caso, todos estos tributos no son cuantitativamente importantes.

[50] Fuente: <https://www.santander.com/content/dam/santander-com/ es/contenido-paginas/landing-pages/fusiones/informaci%C3%B3n-rela tiva-a-la-fusi%C3%B3n-de-banco-santander,-s-a--como-sociedad-absorben te-y-banco-popular-espa%C3%B1ol,-s-a-u--como-sociedad-absorbida(abril-2018)/do-Cuentas%20Anuales,%20Informe%20de%20Gesti%C3 %B3n%20e%20Informe%20de%20Auditor%C3%ADa%20de%20 Banco%20Popular%20Espa%C3%B1ol,%20S. A. U.%20Ejercicio%202017.pdf>.

[51] STC 182/2021, <https://www.boe.es/boe/dias/2021/11/25/ pdfs/BOE-A-2021-19511.pdf>.

14. Populismo fiscal new age (II). «Que paguen las grandes tecnológicas»

[52] Ley 4/2020, de 15 de octubre, <https://www.boe.es/buscar/act. php?id=BOE-A-2020-12355>.

[53] «El impuesto digital imposible», El Economista, 23 de julio de 2019, <https://www.eleconomista.es/opinion-blogs/noticias/10008760/ 07/19/El-impuesto-digital-imposible.html>.

[54] Informe sobre los presupuestos iniciales de las administraciones públicas 2021, <https://www.airef.es/wp-content/uploads/2021/04/ PRESUPUESTOS-INICIALES/Informe-Ptos-iniciales-2021-.pdf>.

15. Pagando impuestos en el país de Nunca Jamás. Las multinacionales (I)

[55] El informe anual está disponible en <https://s3.documentcloud. org/documents/20794038/microsoft-round-island-one-end-june-2020. pdf>, y el artículo es este: <https://www.theguardian.com/world/2021/ jun/03/microsoft-irish-subsidiary-paid-zero-corporate-tax-on-220bnprofit-last-year>.

[56] Aquí la BEA detalla los formularios y datos que pidió a las multinacionales. Esencialmente, son empresas que facturan más 300 millones de euros. He tomado este año en coherencia con los datos fiscales que se exponen en el siguiente capítulo.

[57] Income Statements,<https://apps.bea.gov/international/xls/usdia 2018p/Part-II-D1-D13.xls>.

16. ¿Pagando impuestos en alguna parte? Las multinacionales (II)

[58] Esta comparecencia la cuento en mi libro ¿Hacienda somos todos? Impuestos y fraude en España, Barcelona, Debate, 2022 (4.ª ed., revisada).

[59] Si les interesa mi opinión sobre la sentencia, aquí la tienen: <https:// www.eleconomista.es/opinion-blogs/noticias/10669033/07/20/Parado jas-en-la-sentencia-sobre-Apple-e-Irlanda.html>.

[60] En Europa el límite para declarar es un volumen de operaciones superior a 750 millones de euros.

[61] A mediados de 2022, se decidió retrasar la entrada en vigor del acuerdo a 2024, aunque en Europa, tras lograr levantar el veto húngaro en el Consejo de 12 de diciembre de 2022, el acuerdo entrará en vigor en 2023, aunque las sociedades empezarán a pagar el impuesto en el ejercicio siguiente.

17. Los paraísos (fiscales) perdidos de las listas negras

[62] <https://www.oecd.org/ctp/harmful/theoecdissuesthelistofuncooperativetaxhavens.htm>.

[63] Asociación a la que pertenezco desde hace más de veinte años y de la que fui portavoz y secretario general entre 2008 y 2012.

19. El desafío de la transición ecológica

[64] <https://www.piie.com/publications/policy-briefs/climate-policymacroeconomic-policy-and-implications-will-be-significant>.

[65] El porcentaje teórico establecido en el sistema de financiación de las CC.AA.es el 58 por ciento, pero el porcentaje real, tras la integración del denominado «céntimo sanitario autonómico» en el impuesto estatal en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2018, es algo superior.

20. Un desafío a la lógica: el sistema elé;ctrico

[66] Aquí también se incluye el régimen de cogeneración y residuos que no es una energía renovable, pero casi todas las primas van a energías renovables.

[67] <https://www.boe.es/boe/dias/2007/05/26/pdfs/A2284622886.pdf>.

[68] Liquidaciones CNMC, Informe liquidación provisional 14/2020, <https://www.cnmc.es/sites/default/files/3533889_14.pdf>.

[69] Tratado de la Carta de la Energía, publicado en el BOE, <https:// boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1995-11572>. España anunció a finales de 2022 que denunciaba el tratado, que no obstante seguiría vinculándonos durante veinte años.

[70] En noviembre de 2021, tras la sentencia Komstroy, Vattenfall decidió renunciar al arbitraje, <https://www.italaw.com/sites/default/files/casedocuments/italaw16362.pdf>.

[71] La sentencia se puede consultar aquí, <https://curia.europa.eu/ juris/document/document.jsf?text=&docid=245528&pageIndex=0&doc lang=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1917802>.

[72] Base de datos del CIADI, casos pendientes en septiembre de 2021, disponible en <https://icsid.worldbank.org/es/cases/search-cases>. A estos efectos he incluido los demandantes de Reino Unido que habían comenzado su caso cuando aún pertenecía a la Unión Europea.

21. Los impuestos de la energía

[73] Véase, por ejemplo, el Libro Blanco del comité de expertos de 2022, <https://www.ief.es/docs/investigacion/comiteexpertos/LibroBlancoReformaTributaria_2022.pdf>.

22. El CO2 y el derecho a contaminar. Aranceles climáticos y otras historias

[74] «Es imposible precisar cuánto será dinero público. Por ejemplo, si el precio del CO₂ baja de 25 a 20 euros, la transición será más costosa para el sector público. Y si sube a 35, casi se pagará por sí misma». Entrevista en El País, disponible en <https://elpais.com/sociedad/2019/12/11/actuali dad/1576091142_364813.html>.

[75] Los mercados afectados y la normativa, extraordinariamente prolija y compleja, se pueden consultar en <https://ec.europa.eu/clima/eu-action/ eu-emissions-trading-system-eu-ets_es>.

[76] Ibid.

[77] <https://www.eleconomista.es/seleccion-ee/cronicas/8164/ 09/21/Los-lderes-del-sector-energtico-se-dan-cita-en-el-VI-Foro-deEnerga-de-elEconomista.html>. Unos meses después, en enero de 2022, los derechos cotizaban ya a 85 euros la tonelada.

[78] Our World in Data, «Carbon project», <https://ourworldindata. org/explorers/co2?facet=none&country=CHN~USA~IND~OWID_ WRL~ESP&Gas=CO%E2%82%82&Accounting=Production-based& Fuel=Total&Count=Per+capita&Relative+to+world+total=true>.

23. El envejecimiento. La factura de la Seguridad Social

[79] <https://www.cemfi.es/~guner/Demographic_Transitions-No vember-2021.pdf>.

[80] Véase de nuevo el estudio de Fernández-Villaverde et al.

[81] John Maynard Keynes, «Economic Possibilities for our Grandchildren» (1930), Residencia de Estudiantes, Madrid, <http://www.econ.yale. edu/smith/econ116a/keynes1.pdf>.

[82] Oficina Virtual para la Coordinación Financiera con las CC.AA., Ministerio de Hacienda y Función Pública, <https://www.hacienda.gob. es/es-ES/Areas%20Tematicas/Financiacion%20Autonomica/Paginas/ OVIRCA.aspx#Categoria2>, datos presupuestarios provisionales.

[83] Avance de la ejecución presupuestaria de la Seguridad Social, <https:// www.seg-social.es/wps/wcm/connect/wss/f7ae7ee2-7cec-4682-9d28734fa17276ac/L_Sistema_Julio_2022.pdf?MOD=AJPERES>.

[84] Datos de ejecución presupuestaria de la Seguridad Social, <https:// www.seg-social.es/wps/portal/wss/internet/InformacionEconomicoFi nanciera/InformacionPresupuestariaFinanciera/393/395>.

[85] Esta tasa, al igual que el crecimiento del PIB y su deflactor implícito, son aproximaciones con la información disponible a finales de 2022.

[86] Documento técnico 1/2020, <https://www.airef.es/wp-content/ uploads/2020/09/PREVIS-DEMOGRAFICAS/200928-DocumentoT%C3%A9cinco-previsiones-demogr%C3%A1ficas-y-gasto-en-pensio nes.pdf>.

[87] Ibid., nota 5 del cap. 20.

24. La riqueza de las naciones. Los impuestos sobre el trabajo

[88] Joseph Alosius Schumpeter, «La crisis del Estado Fiscal» (1918), versión en español cortesía de la Revista Española de Control Externo, <https:// dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/1068736.pdf>.

[89] Véase «¿Cuánto se debe cotizar?», <https://www.seg-social.es/ wps/portal/wss/internet/Trabajadores/CotizacionRecaudacionTrabaja dores/10721/10724/1320/1322>.

[90] Plan Estratégico de la Agencia Tributaria 2020-2023, <https:// www.agenciatributaria.es/static_files/AEAT/Contenidos_Comunes/La_ Agencia_Tributaria/Planificacion/PlanEstrategico2020_2023/PlanEstra tegico2020.pdf>.

[91] Esta es la situación con los datos publicados a finales de 2022; es probable que las correcciones y nuevos datos futuros maticen o expliquen la situación.

[92] Estadísticas de sistemas de pago, Banco de España, <https://www. bde.es/f/webbde/SPA/sispago/ficheros/es/estadisticas.pdf>.

[93] Informe mensual de la Agencia Tributaria, diciembre de 2012.

25. Sociedades, un impuesto en crisis

[94] Cuentas anuales no consolidadas del impuesto de sociedades, Agencia Tributaria, <https://sede.agenciatributaria.gob.es/Sede/datosabiertos/ catalogo/hacienda/Cuentas_Anuales_No_Consolidadas_del_Impuesto_ sobre_Sociedades.shtml>.

[95] Desde el 1 de enero de 2021, un 5 por ciento de estos beneficios sí tributan en España en la mayoría de los supuestos.

[96] En el caso de los bancos, esto también sucede con los activos fiscales diferidos, y esta es la razón por la que son tan reducidos los tipos efectivos de tributación en el impuesto de sociedades de las entidades financieras.

[97] La cuestión de que las entidades integradas en un grupo de consolidación fiscal de entidades de crédito no estén sometidas a la limitación de deducibilidad de gastos financieros no viene establecida en la ley, sino que es una interpretación de la Dirección General de Tributos, resolución de 16 de julio de 2012, publicada en el BOE del 17 de julio de ese año. Desde un punto de vista técnico, no era la única interpretación posible.

[98] Libro Blanco para la reforma tributaria 2022, p. 346, <https:// www.ief.es/comun/Descarga.cshtml?ruta=~/docs/investigacion/comite expertos/LibroBlancoReformaTributaria_2022.pdf>.

26. Consumo e impuestos

[99] «...through the greater part of the country in which a tax of this kind is established, nothing can be produced for distant sale». Adam Smith, Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones.

[100] «Strengthen the Eurofisc platform (8) as an embryonic EU agency acting as a VAT clearing house and tackling tax fraud that is beginning to operate in the euro area, in order to complete the information chain for national treasuries, thus putting an end to “carousel fraud”» («Fortalecer la plataforma Eurofisc como un embrión de la Agencia Tributaria Europea que actúe como cámara de compensación del IVA intracomunitario, acometiendo el fraude de IVA, y completando la cadena de información de las agencias tributarias nacionales, poniendo fin al denominado “fraude carrusel”»). Texto completo en el Diario Oficial de la UE, <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ ?qid=1440515406090&uri=CELEX%3A52014IE1468#ntr9-C_2015230E N.01002401-E0009>.

27. Riqueza e impuestos. «Que paguen los ricos»

[101] Estadística de los declarantes del impuesto sobre el patrimonio, 2020. Agencia Tributaria.

[102] <https://www.dropbox.com/s/82qqfz43q67ra8y/jobmarket-pa per-martineztoledano-pse.pdf>. En la excelente página Nada es Gratis se puede encontrar un resumen en español: <https://nadaesgratis.es/admin/ ciclos-inmobiliarios-y-desigualdad-de-la-riqueza>.

[103] Ibid.

[104] Ejecución presupuestaria, informes consolidados de las entidades locales y de las CC.AA., respectivamente. Ministerio de Hacienda y Función Pública.

[105] Esto tiene mucho que ver con el sistema de financiación vasconavarro del cupo y la aportación, que se explica en el capítulo 31.

[106] Liquidaciones consolidadas definitivas de las CC.AA., estado de ingresos de los presupuestos, Ministerio de Hacienda y Función Pública.

[107] STC 182/2021, <https://www.boe.es/boe/dias/2021/11/25/ pdfs/BOE-A-2021-19511.pdf>.

[108] «Plusvalía municipal, soluciones tras una muerte anunciada», El Economista, 29 de octubre de 2021, <https://www.eleconomista.es/opinion-blogs/noticias/11457122/10/21/Plusvalia-municipal-solucionestras-una-muerte-anunciada.html>, y en una versión más extensa y detallada remitida al Comité de Expertos para la Reforma Fiscal, con otras propuestas de la Asociación de Inspectores de Hacienda.

29. El gasto público. Recortes y populismo fiscal «de izquierdas» y «de derechas»

[109] Documentación presupuestaria 2021. Ministerio de Hacienda y Función Pública.

[110] El manifiesto se publicó en el diario El País el 5 de febrero de 2021, <https://elpais.com/opinion/2021-02-04/anular-la-deuda-publica-man tenida-por-el-bce-para-que-nuestro-destino-vuelva-a-estar-en-nuestrasmanos.html?event_log=go>.

30. La financiación autonómica y su efecto en las crisis económicas

[111] Informe «Las Haciendas Autonómicas en cifras», cuadro 7.bis, sección III, Ministerio de Hacienda y Función Pública.

[112] El fondo de compensación interterritorial, único previsto en la Constitución, tiene una asignación pequeña, 425 millones de euros en 2018.

31. El desconcierto del concierto y el convenio

[113] «Lo realmente constructivo sería analizarlo como modelo de referencia que permita avanzar en un nuevo sistema descentralizado de financiación que resulte más eficiente, justo y solidario». Íñigo Urkullu, lendakari, artículo publicado en El País, <https://elpais.com/elpais/2017/12/03/ opinion/1512306484_333570.html>.

[114] Véase, por ejemplo, la entrevista del 24 de noviembre de 2021 a Julio Ransés Pérez Boga, presidente de la Asociación de Inspectores de Hacienda, <https://www.vozpopuli.com/economia_y_finanzas/inspectoreshacienda-cupo-vasco.html>.

[115] Memoria de la Agencia Tributaria 2019, <https://sede.agenciatri butaria.gob.es/Sede/informacion-institucional/memorias/memoria-2019/2informacion-institucional/2_2-plantilla-presupuesto.html>.

[116] Liquidaciones de las Entidades Locales, datos del Ministerio de Hacienda, Secretaría General de Financiación Autonómica y Local.

[117] Libro amarillo de los presupuestos generales del Estado 2023, p. 365, <https://www.sepg.pap.hacienda.gob.es/sitios/sepg/es-ES/Presupuestos/ PGE/ProyectoPGE2023/Documents/LIBROAMARILLO2023.pdf>.

[118] El territorio de aplicación del IVA en España es todo salvo Canarias, Ceuta y Melilla, donde no se aplica este impuesto.

[119] Sentencia TJUE Gran Sala, Azores, <https://curia.europa.eu/juris/ document/document.jsf;jsessionid=8092CAB0684792B5D4111DF4EBA 9E3DE?text=&docid=66445&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst& dir=&occ=first&part=1&cid=1414683>.

32. Los planes de recuperación y cómo se pagan

[120] La comparecencia y mi intervención se puede consultar en <https:// www.congreso.es/public_oficiales/L12/CORT/DS/CM/DSCG-12CM-53. PDF>, diario de sesiones de las Cortes Generales, Comisiones Mixtas, 28 de septiembre de 2017.

33. Inflación, dolor e impuestos. Y esto, ¿quién lo paga?

[121] Declaraciones de la presidenta del BCE al canal de televisión RTE, 27 de octubre de 2022, <https://www.thejournal.ie/lagarde-inflation-5905973Oct2022/>.

[122] Balance consolidado del Sistema Europeo de Bancos Centrales, <https://www.bde.es/webbde/es/estadis/infoest/a0199.pdf>.

[*] Fuente: INE, Contabilidad Nacional de España, principales agregados.

[*] Fuente de la tabla anterior y del gráfico: Cuentas anuales consolidadas, Estadísticas del impuesto de sociedades, Agencia Tributaria.

[*] Fuente: elaboración propia a partir de los datos CbCR USA 2016, 2017 y 2018.

[*] Fuente: Our World in Data, «Atmospheric CO₂ concentration».

[*] Fuente: Intervención General de la Administración del Estado, Series anuales, serie 1314.

[*] Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Función y del Instituto Nacional de Estadística.

[*] Fuente: informe anual de Recaudación de la Agencia Tributaria, cuadro 1.4. Impuestos devengados.

[*] Fuente: series de bases, tipos e impuestos devengados, Agencia Tributaria.

[*] Para la tabla y el gráfico siguientes, elaboración propia a partir de las series históricas de bases, tipos e impuestos devengados de las estadísticas de la Agencia Tributaria. Disponible en el apartado Series históricas de bases, tipos e impuestos devengados del informe mensual de recaudación, <https://sede.agenciatributaria. gob.es/Sede/datosabiertos/catalogo/hacienda/Informe_mensual_de_Recaudacion_ Tributaria.shtml>.

[*] Fuente: series históricas de bases, tipos e impuestos devengados, estadísticas de la Agencia Tributaria. Los datos están disponibles desde 1995, <https://sede. agenciatributaria.gob.es/static_files/AEAT/Estudios/Estadisticas/Informes_Estadisticos/Informes_mensuales_recaudacion_tributaria/2017/SeriesBases_trimestral.xlsx>.

[*] Fuente: estadística de los declarantes del impuesto sobre el patrimonio, 2020. Agencia Tributaria.

[*] Fuente: informe «Las Haciendas Autonómicas en cifras», cuadro 7.bis, sección III, Ministerio de Hacienda y Función Pública.

[*] Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Contabilidad Regional de España.

[*] Con población ajustada calculada con los criterios de reparto del sistema 2009 de Canarias. De 2009 en adelante se utiliza la recaudación normativa del REF, incluidas subvenciones implícitas en mecanismos de liquidez y aplazamiento de liquidaciones 2008 y 2009.

[*] Fuente: elaboración propia a partir de datos de las memorias de la Administración tributaria y del INE.

[*] Fuente: IGAE, Ministerio de Hacienda y Función Pública, tabla S13.